Separacao Poderes America Latina

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 17: 75-106 NOV.
2001
A SEPARAO DE PODERES EM PASES PRESIDENCIALISTAS:

A AMRICA LATINA EM PERSPECTIVA COMPARADA1
Lus Gustavo Mello Grohmann
Universidade Federal de Santa Maria
RESUMO
Este artigo discute a separao de poderes nos pases presidencialistas da Amrica Latina, ressaltando seus pressupostos tericos e evidenciando o balano entre os poderes Executivo e Legislativo, bem como suas implicaes para o aperfeioamento democrtico. Conclui que a maioria dos pases presidencialistas latino-americanos apresenta predomnio do Legislativo com importantes casos desviantes, como Brasil, Chile e Mxico, onde h ou conflito entre poderes ou predomnio do Executivo. PALAVRAS-CHAVE: separao de poderes; presidencialismo; relaes Executivo-Legislativo; Amrica Latina; poltica comparada.
I. INTRODUO A dcada de 80 do sculo passado representou para a Amrica Latina o momento maior de sua democratizao. A queda da maioria dos estados autoritrios no apenas derrotou atores polticos histricos como tambm propiciou o surgimento de um novo desafio: dotar os regimes nascentes de um quadro institucional que, alm de ser mero instrumento das foras em luta, fosse capaz de garantir a continuidade do processo democrtico. certo que essa marcha apresentou e apresenta retrocessos, tais como o perodo Fujimori, dvidas, como o regime de Chvez, e sobrevivncias, como restos de autoritarismo no Chile. Contudo, salientamos, o processo de institucionalizao das regras de funcionamento da democracia assumiu um papel importante nessa etapa latino-americana. Da a relevncia do estudo sobre o aparato consti-
tucional que formata as relaes entre os atores polticos. Nosso trabalho examina a separao de poderes nos pases da Amrica Latina que tm como sistema de governo o presidencialismo. Comparamos as disposies em geral vigentes nas constituies da dcada de 90, mais especificamente no ano de 1999, disposies essas que so responsveis pelo balano de poder entre executivos, legislativos e judicirios, enfocando com grande nfase a relao Executivo-Legislativo. Partimos do pressuposto de que as instituies polticas exercem efeitos sobre o resultado dos conflitos nos quais atores e agentes da sociedade, politicamente organizados, colocam-se como protagonistas. Se considerarmos que as instituies polticas voltaram a se constituir em foco importante de pesquisas, ento isso implica concordar que elas so importantes para o processo poltico, em especial, para a ao poltica e para a tomada de deciso. Se desempenham algum papel, deve ser demonstrado qual papel e por que assim o . Dessa forma, no assumimos a reduo das instituies impotncia diante do primado das aes. Portanto, a separao de poderes no pode ser ignorada como um debate antigo, pronto para ser jogado s traas da histria poltica, na medida em que a ao poltica pura no elide a institucioRev. Sociol. Polt., Curitiba, 17 , p. 75-106, nov. 2001
1 Este trabalho foi originalmente apresentado na mesa-
redonda Consolidaodademocracia:enfoquestericoseprocessos poltico-institucionais, realizada durante o Seminrio Internacional de Cincia Poltica: Poltica desde el Sur, entre 3 e 5 de outubro de 2001 na Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). O evento foi organizado com o patrocnio do Departamento de Cincia Poltica da UFRGS, do seu Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica e da Associao das Universidades do Grupo de Montevidu. Agradeo aos comentrios de Fabiano Santos, Jairo Nicolau e Reginaldo Perez.
75
A SEPARAO DE PODERES EM PASES PRESIDENCIALISTAS

nalidade e seus efeitos. Se as instituies importam, a separao dos poderes, que comea ou como princpio normativo de conduo da ao coletiva ou como resultado direto e no intencional da ao poltica, ainda merece ser debatida e investigada. Uma implicao suficiente para justificar a investigao sobre a separao de poderes diz respeito capacidade de um sistema de governo gerar decises tendo em vista a quantidade e forma de relao entre n diferentes atores polticos. De outro lado, como aponta Tsebelis (1998, p. 3356), as instituies formais, tais como aquelas que formam o complexo do sistema de governo, abrem a possibilidade de clculo racional e estratgico por parte dos atores. A perspectiva de valorizao das instituies polticas tomou novo flego na dcada passada em parte pelo refluxo de duas concepes: a marxista, que alocava na sinergia do processo econmico com o processo social as determinaes da disputa poltica, e a comportamentalista, pela qual a ao era explicada em termos quase que exclusivos pela referncia a valores, crenas e costumes dos atores. Trs grandes temas foram retomados nos estudos sobre instituies polticas: o sistema eleitoral, o sistema partidrio e o sistema de governo. No Brasil, o debate colou-se prpria dinmica conjuntural, na medida em que, sada das brumas autoritrias, a nao buscou refletir e remodelar suas instituies no sentido da democratizao (por exemplo, TRINDADE, 1992; LAMOUNIER & NOHLEN, 1993; KINZO, 1993). No foi diferente em diversos pases latino-americanos, os quais, em parte pelos novos tempos na arena internacional (fim da Guerra Fria, rechao a sistemas autoritrios), em parte por suas dinmicas internas, reconstruram ou fundaram sistemas polticos orientados pela perspectiva da democracia representativa. Para tanto assumiu importncia a definio do arcabouo constitucional, o qual, trivialmente, define as regras da competio poltica e do como governar. O desafio, que ainda perdura, determinar quais arranjos constitucionais possibilitam que prticas democrticas sejam seguidas e consolidadas, afastando o mximo possvel a chance de que regimes autoritrios voltem a surgir no cenrio poltico. Como apontou Przeworski (1994), a democracia representativa, para perdurar, deve contar com a adeso dos atores polticos aos seus valores e regras bsicas; dentre eles o mais importante aceitar que partidos perdem eleies. Outra tradio, contudo, aponta que os arranjos do sistema de governo so importantes no sentido de que devem proporcionar governabilidade, permitindo que o sistema fique estvel, no sendo perturbado pela paralisia decisria. Nesse sentido, o presidencialismo foi sistematicamente atacado, dentro e fora do Brasil (POWELL, 1982; LAMOUNIER, 1991; LINZ & VALENZUELA, 1994). De outro lado, algumas vozes chamaram a ateno para o fato de que a diversidade de tipos de presidencialismo conduz ao reconhecimento de que o sistema pode ser instvel ou estvel, dependendo diretamente de suas instituies e seu contexto poltico (SHUGART & CAREY, 1992; MAINWARING & SCULLY, 1995; MAINWARING & SHUGART, 1997). Foram tratadas tambm as diferentes combinaes do sistema de governo com sistema eleitoral e partidrio, as quais podem gerar diferentes resultados tendo em vista a estabilidade governativa (MAINWARING, 1993; JONES, 1995). A anlise do sistema constitucional presidencialista exige uma abordagem que recupere os pressupostos da separao de poderes. Na seo seguinte resgatamos, brevemente, a trajetria do conceito de separao de poderes e os elementos que compem o seu universo. As sees posteriores tratam do modelo terico para anlise da separao de poderes, da metodologia empregada e os resultados obtidos a partir da comparao das constituies latino-americanas. II. AS TEORIAS DA SEPARAO DE PODERES II.1 Os clssicos: Locke, Montesquieu e os Federalistas Discutir o sistema de governo em democracias representativas a partir de suas instituies implica antes de mais nada reconhecer os fundamentos tericos que animam o projeto prtico. Em sistemas presidencialistas, em especial, a questo da separao de poderes coloca-se como angular. A simples existncia desses arranjos por si mesma j seria suficiente para justificar a reflexo a partir desse ponto de vista. No entanto, julgamos que no sculo que se inicia, com o aumento da quantidade de pases que buscam constituremse como democrticos, com o incremento da circulao de informao (principalmente via internet), com o avano da defesa dos direitos
76
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 17: 75-106 NOV. 2001

fundamentais da pessoa humana, a institucionalidade poltica assume uma importncia crucial como fator de encaminhamento para a resoluo de conflitos. De outro lado, tais transformaes aliadas s transformaes no mundo do trabalho e da cultura, bem como ao agravamento das condies sociais de vida das populaes (tendo em vista as polticas estabelecidas pelos governos, estas, muitas vezes, em obedincia s indicaes de organismos internacionais) - apresentam o dilema da participao versus deciso governamental, revelando a crise do tradicional Estadonao que emergiu do ps-Guerra. O uso de frmulas institucionais que regulam uma participao ampliada da sociedade na formulao e aplicao de polticas pblicas (Porto Alegre, Chicago, Wisconsin; cf. FUNG & WRIGHT, 1999) podem auxiliar no redimensionamento dos esquemas de deciso poltica no campo do Estado. Contudo, os fundamentos desse Estado encontram-se nas teorias que, no passado, empreenderam a tarefa de pensar a soluo poltica para a disputa entre os interesses e os poderes, regulando a participao da sociedade e limitando ou justificando o poder do Estado. O campo da poltica, cincia e teoria, aquele que, por excelncia, combina o rigor da cincia com a discusso clara dos pressupostos normativos. Conforme Sola (1999, p. 30), a ressignificao do Estado como autoridade democrtica implica um esforo normativo no sentido de alcanar os elementos de legitimao e estabelecimento de metas coletivas. O problema constitucional suscitado aquele que questiona a construo do sistema de governo e suas relaes com os sistemas eleitoral e partidrio. Os atuais estados-nao do mundo democrtico foram construdos sob a gide da diviso dos poderes. A diviso dos poderes no uma tcnica institucional que possa ser depreendida totalmente dos aspectos normativos, na medida em que qualquer engenharia constitucional implica alcanar certos objetivos. Em termos de interesses de grupos, objetivos podem ser bons para uns e terrveis para outros; em termos de construo de regimes algumas regras so mais adequadas que outras: certos instrumentos podem ser nitidamente autoritrios, outros nitidamente democrticos. A separao de poderes institucionalmente fixada nasce da confluncia histrica da poltica prtica, das disputas entre grupos humanos, e da reflexo sobre essa prtica tendo em vista aperfeio-la ou modific-la. A reflexo sobre o poder dividido apresentou-se desde a Grcia antiga e a principal preocupao que a animou permaneceu ao longo dos tempos: como evitar a tirania. A diviso do poder uma velha soluo. As teorias das formas de governo so as primeiras a identificar o formato dos governos e qual a sua melhor organizao. A teoria do governo misto, de longa trajetria, nasce ento sugerindo que a melhor forma de governo aquela que combina as diferentes modalidades de governo (monarquia, aristocracia, democracia), a partir da existncia de trs corpos: o do monarca, o dos aristocratas e o do povo. Essa repartio trplice tem, ento, como critrio mais evidente o nmero de soberanos governantes (um, poucos e muitos), mas trazendo consigo certa acoplagem aos elementos da formao social do meio onde foram produzidos. O importante, contudo, a referncia separao de corpos ou agncias de poder. Na teoria do governo misto no h a necessria delimitao funcional desses corpos, nem um escopo de especializao; a crena fundamental de que o poder repartido, por si s, capaz de limitar a possibilidade do governo absoluto. Tal noo foi ajustada pela teoria do governo equilibrado, j na trajetria inglesa renascentista, que trouxe a idia de que os poderes, alm de serem repartidos em potncias parecidas, deveriam controlar um ao outro. At a a diviso desses corpos pautava-se pela prpria existncia das foras sociais politicamente organizadas, catalisadas pelas figuras do Monarca, da Cmara dos Lordes e da Cmara dos Comuns. A teoria da separao de poderes pura introduz pelo menos uma importante modificao: a atribuio de funes especficas para cada poder. Alm disso, como tributria das teorias anteriores, pugna que cada poder no pode imiscuir-se nas atividades relacionadas funo do outro poder, proibindo-se que os ocupantes dos cargos em um e outro poder sejam os mesmos simultaneamente. Para Vile (1998), o amlgama entre as trs teorias (separao de poderes, governo misto e governo equilibrado) que proporciona o surgimento, nas figuras de Locke, Montesquieu e dos Federalistas, da teoria da separao parcial de poderes, na qual permitido certo grau de compartilhamento funcional, especialmente na funo legislativa, isto , por exemplo, um outro poder (o Executivo) tambm dispe de atribuies legislativas, como
77

o veto. O resultado desse compartilhamento inscreve-se na perspectiva da teoria do governo equilibrado, em que um poder controla o outro. Tal compartilhamento funcional, entretanto, no principalmente positivo. enviesado, no sentido de cumprir uma determinao: ser um procedimento de freio e contrapeso. Quais so os elementos e os aspectos tericos que fazem de Locke, Montesquieu e dos Federalistas as referncias fundamentais em se tratando da separao de poderes no moderno Estado-nao? Em Locke (1973, p. 82-131), o poder supremo o poder Legislativo. Contudo, esse poder Legislativo pode estar alocado em diferentes mos, conforme o regime de governo: se democracia, nas mos dos funcionrios eleitos; se oligarquia, nas mos de alguns homens; se monarquia nas de um s homem. Esse poder supremo limitado pelas leis da natureza: o respeito vida, liberdade e propriedade. O bem pblico, objetivo maior do poder Legislativo, deve obedecer a esses limites. Conforme Locke, so trs os poderes do Estado: o Legislativo, o Executivo e o Federativo. O Legislativo deve fazer as leis e delegar a execuo da justia. O Executivo divide-se em dois tipos de poder: o Executivo propriamente dito, e o Federativo, que diz respeito s relaes com outras naes, estados ou pessoas estrangeiras. Os poderes do Executivo podem ser melhor detalhados: 1) convoca e estabelece a durao das reunies do Legislativo; 2) modifica a base de constituio do corpo Legislativo caso este seja eleito, incluindo novos setores ou corrigindo outros, desde que a formao societria tenha sido alterada; 3) tem a prerrogativa, isto , tendo em vista o bem pblico (que observa as leis da natureza) pode agir livremente onde a lei no exista e expedir legislao, e/ou atuar contrariamente lei vigente, independentemente da aprovao do Legislativo. Dessa maneira, a prerrogativa fazer o bem pblico sem conformar-se s regras. Esse ltimo item evidencia a dificuldade de Locke em admitir uma rgida separao de poderes. A proposta de prerrogativa em mos do Executivo pode atender ao cuidado do autor em no parecer antimonarquista, dada a existncia de um rei ativo e com poderes importantes diante de um Parlamento que portador da funo legislativa. Mas, de todo modo, o importante que, apesar de afirmar a supremacia do Legislativo, ele defendeu a capacidade do Executivo em executar e legislar margem desse mesmo poder. Dois so os critrios lockeanos para separar os poderes: a natureza humana e a natureza da funo. O primeiro afirma que os seres humanos tm fraquezas e que quando os indivduos dispem de poder iro abusar dele. Portanto, deve-se dividir o poder, tornando-o mais fraco. No h afirmao de que preciso dividir o poder para confrontar duas partes que se autolimitem. O segundo critrio postula que os poderes tm diferentes tempos de atuao. Para fazer as leis no preciso estar permanentemente reunido, considerando que essa uma etapa curta, ao passo que as atividades executivas so constantes, necessitando de permanente ateno. Sua teoria, portanto, apontou a separao dos poderes sem se preocupar com a limitao recproca entre eles. Somente a prerrogativa do Executivo aproxima-se dessa idia, como um mecanismo pelo qual se podem corrigir conflitos e injustias. O interessante que a capacidade de legislar um princpio que o Legislativo no pode delegar: ele legisla, no foi feito para produzir legisladores. A separao de poderes aparece fundamentalmente respondendo a um critrio funcional, qual seja, a atividade que o poder desempenha ou deve desempenhar tendo em vista a efetivao do bem pblico. Montesquieu (1973) foi mais perspicaz em sua teoria. Por ter em vista basicamente a liberdade poltica que para ele a conjuno da liberdade oferecida pela lei (segundo a qual ningum deve fazer o que a lei probe ou ser constrangido a fazer o que a lei no determina) com a tranqilidade de esprito que o cidado tem sobre sua segurana pessoal props categoricamente a separao de poderes. novamente a natureza humana, que ele considera predisposta a abusar dos poderes de que porventura disponha, que est na base da justificativa da separao dos poderes. Somente o poder tem fora para barrar o poder. A idia fundamental que um poder tenha a capacidade de barrar ao outro de modo a forar um acordo, e vice-versa, criando a moderao nas decises e
78

gesto do Estado. Evita-se assim o abuso de poder por parte de algum corpo e obtm-se, em decorrncia do no-abuso de poder, a liberdade poltica. A unidade do poder significa a possibilidade de tirania. E basta ao indivduo estar exposto a essa possibilidade para instaurar-se o temor sua segurana, redundando em falta de liberdade poltica. O critrio para estabelecer os poderes diferenciados funcional, isto , pela atividade principal de cada um. Essa atividade no se confunde com os instrumentos de que cada poder dispe ou com caractersticas de organizao necessria efetividade na funo. Por exemplo, o poder Legislativo estabelece a legislao, mas a manuteno de um corpo Legislativo que preserve o poder dos nobres frente ao povo em geral no uma funo propriamente dita do poder, mas um aspecto que concorre para a efetividade daquela funo e que evita o abuso de poder por parte do Legislativo . Alm disso, Montesquieu classificou os trs poderes do Estado: o poder Legislativo (fazer as leis); o poder Executivo das coisas que dependem do direito das gentes (paz, guerra, segurana, preveno de invases etc.), que o poder Executivo do Estado; o poder Executivo das coisas que dependem do direito civil (pune os crimes, julga conflitos entre indivduos etc.), ou seja, o poder de julgar. Marcado pelo contexto de sua poca, a distribuio desses poderes entre diferentes corpos observar os atores scio-polticos existentes. O Executivo ficaria nas mos do monarca, o Legislativo nas dos nobres e dos representantes do povo, e o Judicirio em tribunais temporrios do povo. a fsica do poder. A relao entre setores sociais e constituio dos poderes inequvoca; por isso a separao do Legislativo em dois corpos, um plebeu e outro nobre, como uma forma de proteger os ltimos, obtendo dessa maneira a moderao do Legislativo frente ao Executivo. A questo nova de Montesquieu frente a Locke diz respeito introduo da idia de controle de um poder sobre o outro. O poder contra poder no se constitui somente por duas instncias que se enfraquecem por abarcar unicamente uma parte das atividades do governo da sociedade (razo defendida por Locke). Antes disso, a possibilidade de um poder vir a impedir ou punir o abuso do outro. Esses controles so: 1) o veto do Executivo sobre o Legislativo, e 2) compensando a incapacidade do Legislativo em vetar o Executivo, aquele teria o direito de punir os funcionrios (ministros, por exemplo) do Executivo. De outro lado existiriam salvaguardas aos poderes para que pudessem continuar sua existncia sem se subordinarem vontade ou a abusos de outro poder. No sentido de proteger os nobres da ao dos tribunais populares, esses seriam julgados de maneira especial, por integrantes da mesma categoria social e do mesmo corpo poltico. Integrantes do Executivo seriam julgados pelos nobres do Legislativo, em processos iniciados pela Cmara dos plebeus. Esse arranjo foraria os integrantes dos poderes a caminhar para um acordo, do contrrio o resultado poderia ser a paralisia (idem, p. 160). Ou seja, Montesquieu j previra que a paralisia decisria poderia ser o resultado da separao de poderes, mas, ao invs de consider-la como um problema, assumiu-a como um incentivo para forar o acordo entre os poderes, concorrendo para a produo de polticas moderadas, conducentes liberdade poltica. Trs outras questes tambm so relevantes: 1) a origem dos integrantes do poder; 2) o tempo do mandato; e 3) o tipo de trabalho desenvolvido pelos poderes. A primeira questo diz respeito interdio para os integrantes do Legislativo de virem a constituir o corpo Executivo ( idem, p. 159). O francs no esclareceu, contudo, se essa interdio exclusivamente para ocupao simultnea de cargos nos dois poderes ou somente de extrao, isto , para no ocuparem os dois poderes ao mesmo tempo. O segundo ponto considera que mandatos muito grandes tendem a tornar o povo furioso ou indolente, caso os ocupantes dos cargos estabeleam polticas ruins. Ou seja, haver dissociao entre Governo e sociedade, entre governo e representao. O terceiro ponto afirma, de um lado, a singularidade do Executivo, tendo em vista a necessidade de agir rapidamente e, de outro, a no utilidade de reunies freqentes do Legislativo no sentido de produzir novas leis. Assim, em Montesquieu, a convocao do Legislativo, seu momento e a durao das reunies, demanda que tambm vem fortemente condicionada pelas necessidades do Executivo, o qual tm poderes de convocao. Ele aprimorou a idia de separao de poderes, introduzindo o corpo judicirio e a idia de limitaes mtuas. Os Federalistas vieram
79

aprofundar sua discusso e foram alm, colaborando para instituir o primeiro sistema de governo republicano baseado na separao de poderes. Madison (MADISON, HAMILTON & JAY, 1993) partia da absoluta concordncia com a separao dos poderes em corpos diferenciados segundo sua atribuio funcional. No entanto, defendeu que no havia proibies em Montesquieu acerca de ingerncias parciais nas esferas de atribuio entre um poder e outro, afirmando que o grau de independncia entre os poderes proposto pelo francs jamais seria alcanado na prtica (idem, p. 333, 338). A interpretao de Madison de que toda ou a maior parte de um poder no deveria permanecer nas mesmas mos. Dessa maneira, a tirania traduz-se no momento em que uma pessoa ou um grupo detm os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio ( idem, p. 332). Madison enfocou o problema da separao dos poderes como um problema de ocupao, sobre quem exerce o poder e quais so as garantias desse exerccio. Preocupou-se em no permitir que grupos articulem-se como maiorias unificadas, capazes de esmagar minorias, gerando polticas calcadas em processos emocionais e no racionais. Deslocou seu foco para promover a assuno do indivduo como elemento angular do edifcio institucional. E falar do indivduo era falar de interesses e ambies. Os homens no so anjos e agem em torno de seus interesses. Ambio deve frear ambio. Nesse sentido, os cargos dos poderes devem oferecer aos seus administradores os meios constitucionais e os motivos pessoais para resistir ao outro poder e a seus abusos (idem, p. 350). Madison no confiava nas barreiras de papel para conter a ndole abusiva do poder (idem, p. 338). Dois elementos so vitais para garantir a separao de poderes efetiva: dar meios de independncia financeira ao poder e oferecer emolumentos condizentes para os ocupantes dos cargos (motivos pessoais), emolumentos esses no submetidos vontade flutuante dos outros poderes. Mas outro aspecto ainda relativizado por ele: a escolha dos integrantes de um poder por outro (idem, p. 349). Considerou que se fssemos seguir rigorosamente a proposio da separao de poderes, s haveria uma nica fonte de escolha dos integrantes de cada poder: o povo. No entanto, difcil obter esse padro, principalmente em relao ao Judicirio. Dois argumentos so invocados para justificar o caso especial desse poder: de um lado, necessria uma qualificao dos seus integrantes, algo que eleies populares no poderiam suprir; de outro lado, o fato de esses integrantes exercerem mandatos permanentes anula o sentimento de dependncia em relao a quem os conferiu. Essa flexibilizao das atribuies e da origem dos integrantes dos poderes acompanhada pela perspectiva relativista de Hamilton, dessa vez em relao capacidade de um poder checar. Ao discutir as justificativas da disposio do Senado em aprovar ou no nomes de ministros escolhidos pelo Executivo, considerando o resultado para o balano da separao de poderes, sua posio era: No fcil encontrar uma resposta muito precisa para uma objeo ela mesma to pouco precisa. Onde est a medida ou critrio de que podemos lanar mo para avaliar o que daria ao Senado um grau de influncia grande demais, pequeno demais, ou exatamente o devido? No seria mais seguro, alm de mais simples, deixar de lado esses clculos vagos e incertos, para examinar cada poder em si mesmo e decidir, com base em princpios gerais, onde ele pode ser depositado com mais vantagem e menos inconveniente? (idem, p. 422). Eis o seu mtodo para definir os instrumentos constitucionais de defesa e controle de um poder em relao ao outro. O resultados so a mistura entre as justificativas de balanceamento de foras sociais, separao de poderes e controles de um poder sobre o outro. Diga-se de passagem que esse ltimo no fica explicitado. No entanto, certos elementos apontados por Montesquieu esto referidos por Madison com justificativas diferentes. A repartio do Legislativo em duas cmaras sai da justificativa de cunho estamental para adquirir foros de balanceamento de poder: o Legislativo muito forte, portanto preciso dividi-lo, equalizando-o com o poder do Executivo, um poder fraco, talvez tanto quanto o Judicirio (idem, p. 350). Mas as questes tornam-se mescladas e falta preciso. Os Federalistas no explicitam todos os termos de uma teoria que acople separao de poderes com controle e equilbrio entre poderes. As atribuies constitucionais so tratadas de maneira descontrada ao lado de instrumentos de controle e de balano entre poderes.
80

De toda forma, importante indicar que os elementos constituintes do que ainda hoje se entende por separao de poderes esto ali contidos, basicamente elencados por Hamilton, que apontou as convenientes distribuies de poder existentes na Conveno (idem, p. 423): 1) o Senado poderia designar ministros em conjunto com Executivo (o Executivo escolhe e o Senado aprova); 2) exclusividade da Cmara de Representantes sobre propostas de lei que concedam fundos ao governo; 3) a Cmara de Representantes instituir os processos de impeachment; 4) a Cmara de Representantes ser rbitra em todas as eleies para Presidente que no alcancem sufrgios da maioria absoluta dos eleitores; 5) o Legislativo ser responsvel pelo recrutamento e regulamentao de frotas e exrcitos (idem, p. 436). Quanto ao Executivo temos que o Presidente: 1) deve ter poder de forar o Legislativo a reexaminar as propostas de lei por ele aprovadas (veto, mas no absoluto2) ( idem, p. 435); 2) ser comandante-em-chefe das Foras Armadas; 3) pode comutar penas e dar perdo a crimes contra os EUA, exceto em caso de impeachment; 4) pode solicitar reunio extraordinria do Congresso, e em caso de desacordo quanto ocasio, determinar o momento; 5) pode nomear os servidores; 6) autorizado a receber embaixadores e diplomatas (idem, p. 438); 7) com orientao e aprovao do Senado, pode designar embaixadores, diplomatas e juzes da Suprema Corte. II.2 Abordagens contemporneas A teoria sobre a separao de poderes at aqui examinada vem largamente construda a partir de uma viso normativa. Em comum, Locke, Montesquieu e os Federalistas propuseram um sistema de governo que apresentasse corpos institucionais com poderes diferenciados em nome da garantia da liberdade, seja ela econmica ou poltica. Como vimos, a separao de poderes dos antigos obedece a duas lgicas: aquela que se preocupa em alocar em cada brao do poder grupos e indivduos diferenciados e aquela que busca delimitar funes diferenciadas para cada um desses braos. Ambas preocupam-se em armar os poderes com instrumentos de defesa e ataque na preservao de suas prerrogativas e de modificao das decises do outro. No sculo XX, a questo da organizao do Estado gravitou em outras proposies. A importncia da separao de poderes, a partir da justificativa de garantir a liberdade, viu-se debilitada. Diferentes perspectivas apontaram o aumento dos poderes e atribuies dos executivos frente aos legislativos, tendo em vista a crescente complexidade das sociedades modernas e industriais (HIUTT, 1972; SARTORI, 1996). A constatao de que partidos polticos disciplinados e homogneos poderiam burlar a separao de poderes serviu tambm para turvar sua importncia enquanto soluo institucional para conflitos polticos (DUVERGER, 1970; DIAMOND, 1986). E, ainda, a crtica que se desenvolveu aos presidencialismos envolveu tambm a noo de separao de poderes, por meio de uma associao, em nossa opinio, no to imediata e no to evidente. Outras perspectivas colocaram a questo como um reequacionamento de funes, em que o Legislativo tenderia a desenvolver um processo de representao, deixando ao Executivo o governo em sua totalidade, incluindo a normalizao mais fundamental da vida social e econmica (AKZIN,1972). A predominncia do Executivo no processo poltico tornaria a questo da separao de poderes um discreto problema de histria poltica. De outro lado, a discusso da separao de poderes passou a ser subsumida na discusso sobre o presidencialismo e o parlamentarismo.
Madison props o veto absoluto (MADISON, HAMILTON & JAY, 1993, p. 351).
81

Separao de poderes, Presidente frente ao Legislativo, tenderiam ou para a paralisia decisria ou para a predominncia do Executivo. A eficincia e a estabilidade estariam nas mos do parlamentarismo. Muita confuso feita com esses termos. Tal como Madison e Hamilton no precisaram com exatido os aspectos institucionais que eram separao de poderes e controle de um poder sobre outro, tambm hoje em dia os termos so utilizados quase transitivamente, seja pelo senso comum seja por analistas da poltica. No entanto, pelo menos duas perspectivas3 ainda hoje tratam da separao de poderes com alguma sistematizao, resgatando sua importncia institucional no jogo poltico. A primeira diz respeito literatura norte-americana que busca examinar o funcionamento do sistema presidencial, justamente a partir da proposio dos Federalistas, a da separao dos poderes. Esse conjunto busca resgatar o presidencialismo americano antes de mais nada como um sistema de separao de poderes, analisando a ao dos atores polticos frente s possibilidades oferecidas pelas instituies, militando na contraposio s correntes que pregam a parlamentarizao da vida poltica americana. A segunda perspectiva dispersa, mas tem trabalhos significativos. Situando-se no campo da poltica comparada, esses trabalhos tm diferentes objetivos mas fazem referncias separao de poderes, seja no contexto do presidencialismo, seja no contexto do parlamentarismo. Neustadt (1967), C. Jones (1995; 1997) e Fischer (1998) defendem a proposio de que o sistema de governo americano antes de mais nada um sistema de instituies separadas com poderes compartilhados. C. Jones (1995) afirma que o sistema americano no presidencialista, se por presidencialismo considerarmos a existncia de um Presidente com fortes poderes, tal como faz Powell (1982). C. Jones (1997) observa que uma limitao exigir que o sistema presidencialista tenha um Presidente forte frente ao Legislativo. A resultante dessa perspectiva prever que sempre que um Presidente no tiver fora poltica suficiente o resultado ser paralisia decisria e instabilidade do governo. Para o autor, o sistema americano, antes de mais nada, seria separacionista, proporcionando diferentes balanos de poder entre Executivo e Legislativo. C. Jones (1995, p. 8) identificou quatro posies normativo-descritivas de balano de poder: primazia do Legislativo, primazia do Presidente, governo misto cooperativo e governo misto de adversrios. No balano do poder entre os dois corpos, os dois primeiros tipos so evidentes. Apontam a dominncia clara e inequvoca de um sobre o outro. O governo misto cooperativo surge quando um mesmo partido controla tanto o Executivo quanto o Legislativo. Tal governo circunstancial, dependendo do quadro eleitoral e de uma relao especfica entre Presidente e lderes. O governo misto de adversrios revela poderes eqipotentes mas altamente competitivos, como por exemplo o contexto do dividido governo norte-americano (o qual no implica no-cooperao, pois partidos diferentes podem cooperar). Duas dimenses so importantes em Jones: a dimenso institucional, que estrutura, oferece meios e organiza a ao dos atores que ocupam aqueles poderes; e a dimenso poltica, que traz o comportamento dos atores. A sua proposio permite darmos um passo a mais na caracterizao do balano do poder entre Executivo e Legislativo a partir da separao de poderes. Desde de seu ponto de vista temos que o sistema norte-americano flexvel na constituio desse balano. No cristalizaria a dominncia ou poder de um sobre o outro mas permitiria um conjunto de solues conforme (1) a habilidade e projeto do Presidente, e conforme (2) o espectro poltico do Legislativo. O processo de constituio da agenda (entendida em termos amplos), no sentido de temas e propostas constituintes dos projetos, sejam do Executivo sejam do Legislativo, central no estabelecimento desse balano. Dessa maneira, as anlises de Mayhew (1991), que provam no ser o governo dividido gerador de paralisia decisria, ou de Bond e Fleischer (1990), em que fica demonstrado que os representantes se perfilam a favor e contra o governo de maneira a formarem 4 grupos (do mesmo partido do Presidente a favor deste; de partido diferente do Presidente a favor deste; do mesmo
3 Esto excludos de nossa anlise as anlises e teorias relevantes do campo do Direito Constitucional estricto sensu.
82

partido do Presidente contra este; e de partido diferente do Presidente contra este), vm corroborar que as premissas federalistas de separao de poderes efetivam-se na prtica. Fischer, por seu turno, traa a histria da constituio da separao de poderes nos EUA, demonstrando que o modelo de predominncia do Legislativo gradativamente vai cedendo lugar a um sistema no qual as partes gozam de grande autonomia e independncia, mas constrangidas a um governo conjunto: Separao mas interdependncia, autonomia mas reciprocidade (FISCHER, 1998, p. 5). Chama a ateno para a diferena entre o sistema de separao de poderes e o sistema de freios e contrapesos: Dois princpios, aparentemente irreconciliveis, operam lado a lado: (I) a separao de poderes e (II) o sistema de checks and balances. Longe de serem contraditrios, eles completam e auxiliam um ao outro. Uma instituio no pode checar a menos que tenha alguma medida de independncia, e no pode reter independncia sem o poder para checar (Jackson apud FISCHER, 1998, p. 5; idem, p. 6). A separao de poderes percebida como independncia entre duas partes. Isso significa que uma parte com formas de existncia que no dependem da outra dispe de poderes prprios, os quais, para serem empregados, no necessitam de sano de qualquer outro. J o sistema de freios e contrapesos significa que uma parte tem o poder de verificar as aes da outra, checar e balancear, e, ainda, bloquear ou obstaculizar as aes da outra. A questo contida na construo da armadura institucional do sistema de governo como estabelecer o equilbrio entre ter poderes independentes e autnomos e a capacidade de circunscrever o outro. A teoria que justifica o arranjo foi examinada anteriormente. Para evitar a tirania de um poder, no basta apenas separar o poder, deixando-o mais fraco. preciso que um vigie o outro, no permitindo a extrapolao de suas atribuies. Mas o problema se complexifica. O que ocorre que a ao dos poderes no se limita a evitar a extrapolao dos poderes institudos, mas alcana a produo de polticas. Conforme C. Jones (1997), os corpos de poder passam a competir em um ambiente de potncias compartilhadas, buscando o estabelecimento de suas polticas. Mesmo o poder judicirio tambm exerce um papel sobre o fazer poltico, como, por exemplo, ao julgar as inconstitucionalidades das aes dos outros poderes. Dessa forma, a limitao de um poder sobre o outro diz respeito tambm disputa que se estabelece entre os projetos polticos que os ocupantes de um e outro poder defendem. H dois movimentos: de defesa de seu projeto, que pede autonomia, e de fazer com que ele seja implantado, que exige a derrota ou acomodao do projeto diferenciado. A agenda poltica passa a desempenhar um papel fundamental no jogo entre os poderes. Fischer (1998, p. 6-7) define algumas medidas de salvaguarda para a separao de poderes existentes nos EUA: 1) a no-permisso para que representantes do Legislativo sejam nomeados para cargos na Administrao e nem que os ocupantes de cargos tornem-se representantes no Congresso; 2) o Congresso proibido de passar projetos que provoquem a perda dos direitos civis dos condenados, ou usurpar o Judicirio, por exemplo, ao provocar situaes de punio sem processo; 3) a imunidade para os legisladores; 4) o Congresso no pode reduzir a remunerao do Presidente e dos juzes; 5) deve ser assegurada a existncia de poderes distintos no processo de oramento. Examina tambm os trs poderes exclusivos do Presidente nos EUA: poder para nomear, poder para negociar com naes estrangeiras, poder para perdoar. O que vemos em Fischer que tambm ele no esclarece exatamente os mbitos de separao de poderes e de freios e contrapesos. As medidas de salvaguarda dizem respeito manuteno da separao, assim como os poderes exclusivos. claro que esse no seu objetivo. Tal como Jones, pretende verificar o comportamento dos atores frente institucionalidade, tomando casos ad hoc. Instituies separadas so estruturas que existem sem depender uma da outra. Poderes compartilhados so poderes que esto ao mesmo tempo disponveis para o Legislativo e para o Executivo. Parece estranho ao ordenamento da separao de poderes, que afinal prope poderes separados para
83

corpos separados. Contudo, se ignorarmos a diferenciao exata entre os poderes e considerarmos a fora do poder disponvel para cada parte veremos que ambos dispem de poderes que apresentam duas caractersticas: so potentes, no sentido de produzir resultados efetivos em decorrncia da ao empreendida, e so flexveis no uso, isto , conforme o estilo, a agenda e o programa de cada parte so produzidos diferentes tipos de relao entre elas. O Presidente norte-americano no dispe de poderes Legislativos (a exceo o veto). Depende do partido, das lideranas legislativas para encaminhar suas necessidades legislativas. No est desarmado, contudo, para realizar sua agenda. Jones e Fischer salientam o campo da negociao entre os atores e do jogo poltico propriamente dito imerso em determinadas conjunturas. Porm anotamos que esse espao de compartilhamento pode ser melhor descrito. Poderes Legislativos, poderes executivos, poderes de julgar so razoavelmente identificveis. Mais adiante vamos tratar desse ponto. A perspectiva comparativa que resgata a separao de poderes no a examina de maneira exclusiva mas dentro de um conjunto de questes que buscam estabelecer a comparao entre diferentes pases e sistemas. De um lado temos Shugart e Carey e, de outro, Lijphart. Shugart e Carey (1992) examinam basicamente a relao entre presidentes e legislativos a partir da conexo entre desenho constitucional e dinmica eleitoral. A questo da separao de poderes posta como cerne do conceito de presidencialismo, em respeito posio de Madison. No entanto, conforme eles, os poderes nunca esto plenamente separados no presidencialismo. Esses autores ainda afirmam que a idia de Madison em separar a origem e a sobrevivncia dos poderes servia ao propsito de que cada parte pudesse impor freios ao outro sem ameaar sua prpria existncia. Assim, separation in some respects serves to ensure interdependence that is, checks in others (idem, p. 19). Tendo em vista a origem e a sobrevivncia, a mxima separao seria caracterstica do presidencialismo. Com respeito s aes o presidencialismo procura garantir a checagem mtua, redundando em sobreposio de poderes. Descartam outros critrios que no sejam os seguintes na definio do presidencialismo: eleio popular do Presidente; fixidez do prazo dos mandatos (no sendo possvel sua alterao quando vigentes); o Presidente nomeia e compe os quadros do Executivo (ministros, secretrios etc.), e o Presidente tem alguma autoridade constitucional para produzir legislao. Aparentemente essa perspectiva toma o rumo das proposies de Fischer e Jones, os quais apontam que existem corpos separados com poderes compartilhados. No entanto, Fischer salienta a diferena entre uma teoria de separao de poderes e uma teoria de freios e contrapesos. Se os trs primeiros critrios de Shugart e Carey pertencem ao campo da separao de poderes do ponto de vista da existncia do corpo, o ltimo diz respeito ao poder de legislar, o qual pode ser compartilhado ou no. E, em termos estritos, o poder de legislar no diz respeito ao poder de checar. Como vimos, a prpria concepo de Madison e Hamilton, se esclarecia o que era separao de poderes, no distinguia exatamente os poderes de ao e poderes de checagem. Centrando sua anlise no presidencialismo e seus tipos, Shugart e Carey analisam de maneira sistemtica e comparada os poderes do Executivo. E os poderes do Legislativo? Se falamos de separao de poderes, se vamos considerar que ela o cerne do presidencialismo, porque a ausncia de anlise sistemtica dos poderes constitucionais do Legislativo, ou do Judicirio? Lijphart (s/d), estabelecendo a comparao entre 36 democracias contemporneas no intuito de identificar os tipos de democracia s quais pertencem (consensuais ou majoritrias), elege como uma das dimenses necessrias a relao Executivo-Legislativo. Considerando que no modelo de democracia majoritrio existe a predominncia do Executivo e no modelo consensual h um balanceamento entre um e outro poder, contrasta os sistemas presidencialistas e parlamentaristas. Selecionando de outros autores, como uma das diferenas entre os sistemas, o esquema da separao de poderes (idem, p. 136), o autor aponta que no sistema presidencial existe mtua independncia e proibio de que os representantes participem do Executivo e do Legislativo ao mesmo tempo. No sistema parlamentarista o Executivo depende da confiana do Legislativo e seus membros podem participar do Executivo. Outra diferena o direito de dissoluo do Legislativo, direito que o Presidente no teria (mas aponta como excees Frana e Israel).
84

No entanto, no considera que a clivagem presidencialismo-parlamentarismo seja til para esclarecer as relaes entre Executivo e Legislativo, porque dentro desses sistemas existem muitos tipos de balano do poder, alguns com predomnio do Executivo e outros com o do Legislativo. E extraindo a separao de poderes da prpria definio de presidencialismo, comenta que a Sua um caso nico de separao de poderes sem presidencialismo (idem, p. 139). Para evidenciar os poderes do Executivo frente ao Legislativo, Lijphart enumera trs fatores: 1) os poderes presidenciais definidos nas constituies; 2) a fora e coeso dos partidos nas legislaturas; 3) a legitimidade do mandato derivado da eleio popular. Se o primeiro tem uma estabilidade considervel, os dois outros dependem das eleies. Por fim, define como indicador de dominncia do Executivo sobre o Legislativo nos sistemas parlamentaristas a durao do gabinete. Interessam-nos dois pontos: 1) a separao de poderes no implica o presidencialismo, e 2) quais os poderes constitucionais do Presidente. Se a separao de poderes no exclusiva do presidencialismo, o inverso comprova-se: o presidencialismo implica separao de poderes. O problema levantado por Lijphart, que colide com a concepo de Shugart e Carey, que a separao de poderes no o melhor critrio para definir o presidencialismo quando se busca diferenci-lo de parlamentarismo. Contudo, dois de seus critrios de diferenciao (tipo de mandato fixo ou dependente de outro poder do cargo mximo executivo, e o modo de seleo do Executivo eleies ou outro poder) so diretamente relacionados problemtica da separao de poderes (idem, p. 128). De maneira semelhante a Shugart e Carey, Lijphart tambm coloca nfase em variveis decorrentes do poder e da continuidade do Executivo. O Legislativo no considerado da mesma forma. No so resgatados seus poderes constitucionais 4 . O Legislativo traduzido em uma perspectiva reduzida, como o conjunto de foras partidrias, que apresentam coeso ou no, galvanizados em torno de interesses ou partidrios ou particularistas. Algumas questes tratadas a partir do Executivo, como veto, muitas vezes tangenciam o problema da relao ExecutivoLegislativo como um problema de separao de poderes. Peters (1997), comparando 17 democracias da Europa, apresenta um enfoque diferenciado. Para ele tanto no presidencialismo quanto no parlamentarismo a separao de poderes pode existir. Mede a difuso de poderes no parlamentarismo atravs da poltica eleitoral (campanha, escolha do Primeiro-Ministro), das mudanas institucionais (estabilidade do governo, capacidade do Executivo em formar ministrios, estruturas parlamentares, atividade legislativa), e, por fim, penetrao do Primeiro-Ministro no Legislativo. Seu trabalho, apesar de no ser exaustivo no detalhamento dessas dimenses, e em conseqncia carecer de maiores evidncias para comprovar padres, tem o mrito de apontar que a questo da separao de poderes aplica-se aos casos em que existe o Estado moderno. Parece bvio, e o ; contudo, importante reiter-lo. Seno, vejamos. A teoria de Bagehot (1989, p. 14-20), acusando a fuso de poderes no parlamentarismo, baseia-se nos seguintes critrios: 1) origem do poder; 2) origem dos integrantes do corpo, e 3) capacidade de um poder dar fim ao mandato do outro. Nesse parlamentarismo, a origem do poder Executivo o Legislativo, os integrantes do Legislativo podem pertencer ao Executivo e existe a capacidade de esse Executivo dissolver o Legislativo. Tambm h dimenses encobertas, no reveladas: anuncia que ou o Gabinete faz a lei e a executa ou pode dissolver a Cmara (idem, p. 20). A hipertrofia do Executivo significa que o Legislativo pode ser reduzido a um simples eleitor de gabinetes? Ser que o Legislativo pode ser reduzido a somente escolher o Legislador? Ou Bagehot estava avisando que, para alm da origem e da dissoluo, havia um poder Executivo enfeixando todos os poderes, legislativos e executivos? A existncia de hipertrofia absoluta do Executivo que deve caracterizar o parlamentarismo? Ou apenas a chamada fuso de poderes? Assim, revela-se que existem mais dimenses do que apenas constituir um corpo com poderes de dissoluo sobre o outro para definir uma ausncia de poderes separados, a ponto de acusarmos uma fuso de poderes. Peters vem defender
4 A discusso sobre a organizao do Legislativo e alguns de
seus poderes discutida por Lijphart em um captulo separado, deslocado da relao entre Executivo e Legislativo, e da separao de poderes (LIJPHART, s/d, p. 214).
85

justamente essa proposio. III. SEPARAO DE PODERES: UM MODELO PARA ANLISE Na seo anterior examinamos diferentes abordagens sobre a separao de poderes. Duas insuficincias podem ser anotadas: o foco no Executivo e a falta de clareza entre separao de poderes e capacidade de checagem e balano. O foco no Executivo tem sua contrapartida no fato de que as dimenses constitucionais dos poderes dos legislativos e dos judicirios foram esmaecidas, sendo apresentadas por partes que serviam mais como elementos auxiliares identificao dos poderes do Executivo. A falta de clareza entre separao de poderes e capacidade de checagem e balano coloca-se quando um instrumento constitucional que empregado como checagem tratado rapidamente como um poder qualquer. Sim, certos instrumentos de checagem, talvez a maioria, podem ser tratados como um poder. Mas no que esse tratamento generoso ajuda o entendimento de como est arranjada a separao de poderes? Tais insuficincias redundam em um exame no-sistemtico da separao de poderes. Buscando suprir tais lacunas optamos por desenvolver uma anlise da separao de poderes a partir do ponto de vista institucional. Dessa maneira, entendemos que o conhecimento dos dispositivos institucionais, particularmente delimitados pelos aspectos constitucionais e normatizadores da relao entre os poderes, permitir evidenciar os limites estratgicos oferecidos ao dos atores polticos. Nosso ponto de partida para a formulao da anlise a proposio de Fischer: existem dois princpios, separao de poderes e sistema de checagem e balano (FISCHER,1998, p. 60). Uma instituio no pode checar sem ter alguma medida de independncia, e no pode ter independncia sem poder checar. Aqui temos uma mudana: de poder separado para poder independente. Antes disso, Fischer havia afirmado a necessidade de que as partes deveriam ser separadas mas interdependentes, autnomas mas com reciprocidade no ato de governar ( idem , p. 5). Afinal, aonde queremos chegar? Queremos primeiramente introduzir maior clareza nessas consideraes: poder separado, poder independente, poder de checar. O poder separado aquele constitudo como um corpo parte, com origem e continuidade material prprias. Um poder independente detm prerrogativas de atuao sem a concorrncia do outro poder. Essa repartio tripla no novidade (ver CERQUEIRA, 1995, p. 127). Definimos que um poder independente quando suas prerrogativas so exclusivas, isto , no so decididas em conjunto com outro poder. Deciso em conjunto significa que um outro poder pode alterar a deciso do primeiro, que no haver deciso se ambos no cooperarem de alguma forma. O poder de checar a capacidade de um poder controlar o outro, suas atividades e decises. Contudo, no pode substituir ou concorrer para decidir nas funes e prerrogativas assinaladas ao outro poder. Significa a capacidade de impedir a efetividade da deciso tomada ou avaliar e punir os efeitos das decises tomadas e efetivadas, no de formular alternativas. Precisamos esclarecer os nveis de deciso conjunta para evitar a possibilidade de confundir o poder de checar com a independncia do poder. De maneira genrica, so eles: 1) quando um poder aprova ou rejeita a deciso do outro poder; 2) quando um poder aprova ou rejeita a deciso do outro poder e pode apresentar alternativa; 3) quando um poder aprova ou rejeita a deciso do outro poder e pode emendar; 4) quando um poder aprova ou rejeita a deciso do outro poder e pode emendar ou apresentar alternativa. S no primeiro se confunde com checagem, isto , no qual um poder decide o contedo conforme suas atribuies e ao outro poder s resta impedir. Os restantes consideramos como aqueles em que ambos os poderes tomam decises conjuntas por excelncia. claro que pode ser contraposto que informalmente pode haver consultas, trade offs e negociaes variadas entre os poderes, gerando praticamente uma deciso conjunta. Salientamos, no entanto, que estamos preocupados com a institucionalidade da relao entre os poderes, basicamente a partir das disposies constitucionais e das normas legais que organizam essa relao.
86

Precisamos agora determinar o balano entre independncia e checagem. A lgica normativa, tendo em vista a teoria da separao de poderes, que quanto mais um poder decidir unilateralmente, sem concorrncia de outro, maior devem ser os instrumentos de checagem. E quanto mais decises conjuntas, menor a necessidade de checagens. O equilbrio entre checagem e independncia ento apresenta-se como uma relao direta e linear5 , buscando criar o ambiente de corpos separados mas com poderes compartilhados. Temos ento as seguintes situaes de desequilbrio6: 1) quando existe baixa independncia e alta checagem, um poder provoca a paralisia decisria e diminui a possibilidade de implementao da agenda poltica do outro; 2) quando existe alta independncia e baixa checagem, significa que um poder tem a possibilidade de predomnio, subordinando o outro sua agenda. As situaes de desequilbrio concorrem para a no-efetivao dos princpios fundadores da moderna separao de poderes (conteno recQUADRO I Balano entre poderes e seus efeitos
Poder A Independncia ALTO Equilbrio BAIXO ALTO Quase equilbrio BAIXO ALTO ALTO Desequilbrio ALTO BAIXO ALTO ALTO
* Pior efeito da situao institucional
proca dos poderes para evitar abusos, tendo em vista a liberdade e o bom governo). As situaes de equilbrio so quando temos: 1. checagem baixa e independncia baixa, em que a maior parte das decises so tomadas em conjunto; a checagem sendo baixa, compensa a no-independncia existente. A agenda torna-se compartilhada; 2. checagem alta e independncia alta; mesmo que um poder tenha alto poder de deciso, o outro pode estabelecer controles e punies sobre essas decises. Dessa maneira, diminui o campo de atuao livre do outro poder, forando a adequao da agenda poltica aos movimentos do primeiro poder. Essas situaes de equilbrio-desequilbrio podem ser empregadas no balano entre os poderes. Ressaltamos que em situaes nos quais exista grave polarizao poltico-ideolgica entre Executivo, Legislativo e Judicirio o arcabouo das regras pode vir a propiciar ou incrementar resultados que redundem em instabilidade poltica. O Quadro I ajuda-nos a visualizar melhor a proposio:
Poder B Independncia ALTO BAIXO BAIXO BAIXO ALTO BAIXO BAIXO BAIXO BAIXO ALTO Checagem ALTO BAIXO ALTO ALTO BAIXO BAIXO BAIXO BAIXO ALTO BAIXO
Pior efeito possvel*
Checagem ALTO BAIXO BAIXO ALTO ALTO ALTO BAIXO ALTO ALTO BAIXO
Paralisia de ambos Predomnio do poder A Predomnio do poder A Predomnio do poder A Paralisia de B Paralisia de B Conflito
5 Existe um ponto de confuso ou superposio: se um
poder independente porque pode decidir sem precisar do outro poder para efetiv-las, e se checagem a capacidade de um impedir ao outro, esse impedimento no seria j um elemento de no-independncia? Sim, de maneira genrica. Por isso, quanto mais checagem mais recua a independncia genrica, mas no a independncia permitida pelas regras. O equilbrio proposto que caso essa independncia permitida
pelas regras seja baixa, a necessidade de checagens diminui, mantendo, de certa forma, a mesma independncia genrica.
6 Podemos criar tambm um setor mdio na escala. Acontece
que a relao desse setor mdio com os setores alto e baixo o mesmo que o setor alto com o setor baixo e vice-versa, porm com intensidade menor. Dessa forma, nessa parte inicial optamos, para efeitos de maior clareza e contraste, trabalhar com situaes extremas.
87

Uma palavra deve ser dada sobre os poderes. Existem trs planos de poderes que esto disponveis para o Legislativo e o Executivo. O primeiro o plano do que permitido fazer quanto s polticas pblicas, as atribuies; o segundo diz respeito aos instrumentos institucionais que permitem aprovar e implementar aquelas polticas, tanto em relao a si prprios quanto em relao aos outros poderes. Fazem parte desses poderes a capacidade de formar a agenda, e a capacidade de iniciar e decidir sobre a legislao, atos executivos e adjucativos. O caso do Judicirio mais especfico. Sua fora seu mandato permanente, aliado a um alto poder de checar as decises de outros poderes. Foi considerado o poder mais fraco por Montesquieu e Madison, na medida em que no decide propriamente polticas novas. Neste estudo, no entanto, centramos nossas atenes na relao Executivo-Legislativo . O terceiro conjunto so os poderes de checagem, aqueles poderes que permitem a um poder obstaculizar as aes e decises do outro: vetos, julgamentos de aes, investigaes, sesses de informaes etc. Esse quadro no incorpora as dimenses do sistema eleitoral e do sistema partidrio, tais como, por exemplo, o quadro de foras existente dentro do Legislativo, as coalizes, a coeso partidria, nem a formao ministerial. A incorporao desses elementos tornaria a anlise sobre a real separao de poderes mais completa. No entanto, estamos circunscritos aos aspectos constitucionais desejando com isso garantir, tendo em vista nossos recursos imediatos, maior preciso e confiabilidade na anlise. Identificamos dois problemas nas anlises sobre a separao de poderes: a nfase nos poderes presidenciais e ausncia de clareza sobre a caracterizao dos elementos constitucionais de separao, independncia e checagem de poderes. A soluo do primeiro passa por identificarmos os poderes do Legislativo e do Judicirio; e a do segundo o mesmo em relao aos instrumentos que se enquadram naquelas classificaes. No entanto, a enumerao desses poderes de maneira genrica e abstrata revela-se prematura na medida em que a diversidade de instrumentos institucionais existentes no mundo real considervel. E no apenas no mundo real, mas tambm na possibilidade terica de que novos meios e mecanismos possam ser empregados para realizar o balano entre os poderes. O nmero desses meios muito alto7. Dessa maneira, a melhor forma de enfrentar esse desafio propor um exerccio exploratrio. Focalizando nossa ateno nos regimes presidencialistas, tendo em vista que nesses sistemas necessariamente encontramos separao de poderes, a anlise comparada impese. IV. ASPECTOS METODOLGICOS Esperamos um resultado ao sermos capazes de identificar as prerrogativas de todos os poderes e os instrumentos de independncia e checagem: verificar se as proposies tericas da separao de poderes esto presentes nos arranjos institucionais daqueles regimes. De modo mais especfico: a separao de poderes existente garante o balano de poder, de maneira a no permitir a dominao de um poder sobre o outro? Assim, quanto mais desequilbrio institucional existir maior a chance de ou um poder ter predominncia em relao ao outro ou existir paralisia decisria. E o desequilbrio institucional maior quanto maior for a distncia entre independncia e checagem. Essa distncia, por sua vez, cresce medida em que ou independncia maior que checagem, ou checagem maior que independncia Nosso objeto de estudo formado pelos casos de regimes presidenciais da Amrica Latina: Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, El Salvador, Equador, Guatemala, Haiti, Mxico, Nicargua, Panam, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana, Uruguai e Venezuela. Duas observaes so necessrias: 1) Cuba ficou excluda devido natureza diferenciada do seu sistema econmico e poltico (no capitalista e nem apresenta um sistema representativo acoplado a uma democracia de feio clssica), e 2) o caso peruano controverso na medida em que fortes fatores externos ao jogo entre poderes tornam o seu estatuto constitucional algo precrio; mesmo assim, quando o bloco de poder dissolve-se como aconteceu com Fujimori, o mecanismo constitucional volta a operar. A principal caracterstica desses pases que so presidencialistas. Existe, no entanto, ampla diversidade scio-econmica entre eles. As regies apresentam diferenciaes
7 Ver por exemplo a possibilidade e existncia de veto Legislativo em Korn (1996).
88

histricas de ocupao e constituio social, poltica e econmica. Analisamos basicamente as Constituies. So elas: argentina com reformas de 1994; boliviana de 1967 com reformas de 1994; brasileira de 1988 com reformas at 1997; chilena de 1980 com reformas de 1997; colombiana de 1991 com reformas de 1997; costarriquenha de 1949 com reformas at 1997; dominicana de 1994; salvadorenha de 1982; guatemalteca com reformas de 1993; haitiana de 1987; mexicana de 1917 com reformas at 1998; nicaragense de 1987; panamenha de 1972 com reformas de 1983 e 1994; paraguaia de 1992; peruana de 1993; uruguaia de 1967 com reformas de 1989, 1994 e 1997; venezuelana de 1961 com reformas de 1983. Temos ao todo 18 casos, com um nmero de variveis bastante alto. A partir dos conceitos de separao, independncia e checagem de poderes, criamos trs variveis de mesmo nome que compreendem, por sua vez, outras tantas variveis, as quais chamarei de subvariveis de nvel 1 , e de nvel 2 (geralmente formadas por subvariveis de nvel 1). Dessa forma, as trs variveis correspondentes a esses conceitos so variveis que se agregam a um conjunto maior de outras variveis. A varivel separao 8 inclui como subvariveis de nvel 2: 1) origem do poder, 2) independncia do mandato, 3) independncia financeira do poder9, 4) forma de fiscalizao das contas, e 5) atribuies constitucionais exclusivas. Por sua vez, algumas dessas variveis so agregados de outras, formando o que chamo de subvariveis de nvel 1: a fiscalizao das contas formada por seis outras variveis (origem do corpo fiscalizatrio, origem dos dirigentes, vinculao administrativa, independncia do mandato e mbito de ao); as atribuies constitucionais exclusivas so compostas por trs variveis denominadas atribuies constitucionais exclusivas: a) executivas, b) legislativas, e c) judicirias. A varivel independncia decisional dos poderes formada por sete subvariveis de nvel 2: 1) iniciativa de lei dos poderes, 2) quorum legislativo para tomada de decises, 3) recursos de tempo (sesses extraordinrias e urgncia), 4) urgncia do Executivo, 5) decreto executivo e delegao, 6) decreto de estado de stio, 7) poder de convocao de consultas nacionais. Novamente, algumas dessas subvariveis so agregados de outras subvariveis, dessa vez de nvel 1. A subvarivel iniciativa de lei dos poderes compreende as seguintes subvariveis: 1) iniciativas de leis constitucionais, de leis oramentrias e leis ordinrias, por poder, e 2) quorum legislativo para decises, que por sua vez se subdivide em quorum para emendas constitucionais, leis oramentrias e leis ordinrias. A subvarivel de nvel 2 recursos de tempo compreende as subvariveis: 1) poder de solicitar urgncia a projetos e 2) poder de convocar sesses extraordinrias, por poder. J a subvarivel poder de urgncia do Executivo abarca: 1) procedimentos no caso de o Legislativo no atender a pedido no tempo constitucional; 2) momento do pedido de urgncia; 3) limitao do nmero de projetos com pedido de urgncia; 4) possibilidade de o pedido de urgncia ser derrubado, e 5) quorum para proceder a derrubada. A subvarivel decreto do Executivo e delegao composta por: 1) controle de vigncia do decreto do poder Legislativo; 2) rea de atuao do decreto; 3) poder de reedio do decreto, e 4) existncia e amplitude da lei delegada. E, ainda, a subvarivel decreto de estado de stio compreende: 1) quem pode decretar e 2) qual a deciso que cabe ao outro poder. A subvarivel convocao de consultas nacionais inclui: 1) quem tem poder de convocar e 2) qual a limitao do tema de convocao. A varivel checagem dos poderes composta pelas seguintes subvariveis de nvel 2 : 1) poderes de checagem do Executivo, 2) poderes de checagem da Cmara baixa, e 3) poderes de checagem da Cmara alta. A subvarivel de nvel 2 poderes de checagem do Executivo composta pelas subvariveis de nvel 1: 1) existncia do poder de veto, 2) existncia de veto total; 3) existncia de veto parcial; 4) quorum do Legislativo para derrubar o veto; 5) existncia de veto a matria constitucional; 6) tipo de participao das cmaras para decidir sobre o veto; 7) forma de exame do
8 A proibio ou no de que ocupantes de um poder tambm
ocupem cargos em outro poder uma varivel importante. Contudo no houve razo para comput-la na medida em que todas as constituies apontaram a proibio desse acmulo.
9 Tentamos incluir a varivel quem decide a remunerao
dos ocupantes dos cargos mximos dos poderes, contudo grande parte das constituies no dispe desse dado para todos os poderes.
89

veto pelo Legislativo; 8) procedimento para trmite do veto sem apreciao dentro do tempo constitucional pelas cmaras; 9) trmite das partes no vetadas do projeto de lei; 10) poder do Executivo em dissolver o Legislativo, e 11) participao ministerial em sesses legislativas. As subvariveis de nvel 2 poderes de checagem da Cmara alta e poderes de checagem da Cmara baixa compreendem as seguintes subvariveis de nvel 1: 1) existncia de comisso investigatria exclusiva; 2) possibilidade de pedidos e convocao de sesso de informaes sobre outro poder; 3) poder de apreciao de contas; 4) poder de abertura de processo para julgamento; 5) possibilidade de conceder autorizao para preenchimento de cargos; 6) obrigatoriedade de receber comunicao de planos governamentais; 7) capacidade de expedio de autorizao sobre matrias diversas, como guerra-paz, autorizao de viagens etc.; 8) capacidade de expedio de voto de censura ou confiana sobre o Presidente; 9) capacidade de expedio de voto de censura ou confiana sobre ministros e equipe presidencial; 10) capacidade de solicitar a demisso do Presidente; 11) capacidade de proceder ao julgamento das contas de outros poderes; 12) capacidade de julgar o Presidente; 13) capacidade de julgar ministros e equipe presidencial, e 14) capacidade de impedir atos inconstitucionais do Executivo. Dois passos importantes foram tomados: em primeiro lugar, elaboramos as escalas dos indicadores, que variam de 0 a infinito, dependendo do nmero de opes existentes. Em segundo lugar normalizamos os valores obtidos dentro de uma escala percentual de 0 a 100. As escalas dos indicadores das variveis de separao e independncia, e suas subvariveis, foram construdas de maneira a variar no sentido do menos separado ao mais separado. Valores maiores, portanto, significam maior separao e independncia. Os indicadores de checagem dos poderes, apesar de serem em sua maioria constitudos por valores dicotmicos de presena ou ausncia, tambm foram pontuados de maneira a serem somados e gerarem um resultado que tambm intuitivo: quanto mais alto o valor da soma, maior o poder de checagem do poder. A agregao dos valores nas variveis superiores ( separao, independncia, checagem) exigiu sua normalizao tendo em vista alcanar comparabilidade. As escalas variando do menor ao maior, numericamente, permitiram estabelecermos os patamares mnimo e mximo de sua variao. Esses valores serviram de base para a normalizao de dados que fizemos, surgindo uma segunda escala, variando de 0 a 100. Assim, todas as variveis de nvel 2 foram normalizadas dentro dessa segunda escala, possibilitando sua comparao interna. Alm disso, demos peso para algumas variveis tendo em vista sua importncia. Assim, as subvariveis de nvel 2 recursos de tempo e urgncia do Executivo foram multiplicadas pelo fator 1/2 enquanto a subvarivel convocao de consultas nacionais foi multiplicada pelo fator 1/3, provocando uma diminuio de seu peso no cmputo geral. Essa deciso arbitrria mas guarda relevncia, na medida em que os elementos constituintes dessas subvariveis no so cruciais para a relao entre Executivo e Legislativo, ainda que exeram razovel efeito. A ausncia de um padro terico claro de mximo e mnimo de separao de poderes e poder de checagem levou-nos a essa deciso; dessa maneira, superamos essa ausncia. Posteriormente as subvariveis de nvel 2 foram somadas e novamente sofreram um processo de normalizao tendo em vista os valores mximos e mnimos possveis. Dessa forma as trs variveis finais (separao, independncia e checagem) apresentam resultados comparveis, que variam de 0 a 100 para toda e qualquer uma delas. Essa padronizao permitiu-nos ter maior visibilidade quanto identificao do equilbrio entre a independncia dos poderes e os poderes de checagem por pas. Se todas as variveis tm como limites 0 e 100, ento pode-se esperar, tendo em vista o esperado equilbrio, que quando a independncia tenha, por exemplo, o valor 40, ento a checagem tambm o apresente10. Dessa maneira est garantida a identificao do carter linear e positivo previsto pela teoria. V. OS RESULTADOS Nesta seo vamos analisar, em primeiro lugar, a separao de poderes nos pases anteriormente
10 Um segundo momento de investigao requerido. Trata-
se de alinhar lado a lado o poder da funo e seu correspondente mecanismo de checagem.
90

definidos desde um ponto de vista sistmico, isto , apresentando suas caractersticas como um sistema nico, mostrando os resultados gerais para cada varivel. Posteriormente vamos proceder comparao entre elas, estabelecendo as diferenas e semelhanas entre os formatos constitucionais. A Tabela 1 mostra-nos o comportamento das variveis separao, independncia e checagem conforme cada pas. Apesar de a maior parte dos pases situarem-se em um patamar mdio, existem oscilaes importantes.
TABELA 1 Separao, independncia e checagem em %, por pas latino-americano presidencialista
Pas Argentina Bolvia Brasil Chile Colmbia Costa Rica* El Salvador* Equador* Guatemala Haiti Mxico Nicargua* Panam* Paraguai Peru* Rep. Dominicana Uruguai Venezuela
Separao 52,2 71,2 68,9 71,4 57,8 46,7 59,3 61,1 65,8 48,6 45,6 63,1 53,7 63,1 57,4 59,2 43,3 57,1
Independncia 47,9 36,7 61,2 59,7 45,1 24,0 13,6 32,8 29,5 41,4 15,7 39,2 18,5 37,8 41,3 28,2 53,0 41,6
Checagem 46,2 28,7 49,5 36,1 43,7 46,2 50,4 44,9 47,6 40,3 47,9 26,7 49,5 45,8 51,5 47,4 55,5 50,2
* Pases com apenas uma cmara legislativa.
Trs pases apresentam forte separao entre os poderes: Bolvia, Chile e Brasil, acima dos 66%, seguidos pela Guatemala. As menores separaes pertencem a Uruguai, Mxico e Costa Rica. Brasil e Chile tm os maiores valores de independncia, seguidos de Uruguai, Argentina e Colmbia. A menor independncia apresentada por El Salvador, seguido por Mxico e Panam. Tambm Costa Rica e Repblica Dominicana situam-se em patamares de independncia abaixo dos 33%. Nenhum pas apresenta uma indepen-
dncia acima dos 60%. Os resultados relativos checagem tm menor variao interna. Uruguai, Peru, El Salvador e Venezuela so os que, na ordem, apresentam maior percentual de checagem, pouco ultrapassando os 50%. O Brasil quase alcana esse grupo. Os menores percentuais pertencem a Nicargua e Bolvia. A Tabela 2 oferece-nos uma medida menos extensa ao agrupar por nveis de percentuais; no entanto, til porque permite identificarmos os casos mais extremos.
TABELA 2 Separao, independncia e checagem por nveis de percentuais* por pas latino-americano presidencialista Nvel Alto Mdio Separao Bolvia, Brasil, Chile Todos os pases restantes Todos os pases restantes Todos os pases restantes Independncia Checagem
91

restantes Baixo Costa Rica, El Salvador, Equador, Guatemala, Mxico, Panam, Rep. Dominicana Bolvia, Nicargua
* Baixo = 0% a 33%; Mdio = 33,1% a 66%; Alto = 66,1% a 100%.
No conjunto a institucionalidade relativa separao de poderes majoritariamente mdia, isto , a maioria dos pases apresenta um conjunto de regras de separao fsica de poderes que afinal no separa to fortemente. As excees so Bolvia, Brasil e Chile, os quais apresentam poderes altamente separados. J no campo da independncia dos poderes h uma ciso: 38,9% dos pases tm um baixo instrumental constitucional que garanta a independncia decisional dos poderes Executivo e Legislativo. Dessa forma, praticamente 60% dos pases esto situados em um patamar mdio. J a checagem entre os poderes tambm situa-se em patamar mdio, apresentando somente duas excees, Bolvia e Nicargua, pouco desenvolvidas constitucionalmente no aparato de checagem. Considerando que deve haver um equilbrio
entre a participao de mecanismos de independncia dos poderes e de mecanismos de checagem temos no Grfico 1 uma medida mais refinada, a combinao entre as variveis independncia e checagem (a linha reta representa os pontos de equilbrio, quando para um valor percentual de independncia existe um igual valor percentual para checagem). Esse grfico mostra-nos mais claramente que pases como El Salvador, Mxico e Panam esto apresentando maior participao de mecanismos de checagem frente aos mecanismos de independncia de poderes. Ao contrrio, Chile, Brasil e Nicargua apresentam uma maior participao da independncia frente aos mecanismos de checagem. Quatro pases tendem ao equilbrio entre independncia e checagem: Haiti, Colmbia, Argentina e Uruguai, os trs primeiros com leve nfase no campo da independncia e o ltimo no campo da checagem.
GRFICO 1 Independncia e checagem; pases presidencialistas da Amrica Latina (em %)

100 90 80 70 60 Checagem
El Salvador Panam
Uruguai Rep. Dominicana Guatemala Peru Venezuela Paraguai Argentina Equador Haiti Chile Colmbia Brasil
50
Mxico Costa Rica
40 30 20 10 0 0 10 20
Bolvia Nicargua
30
40
50 Independncia
60
70
80
90
100
A seguir vamos examinar o comportamento das variveis independncia e checagem de poderes relativas a cada poder, buscando demonstrar o padro existente e verificando se as premissas da teoria da separao de poderes so confirmadas.
Abaixo temos o balano de poder entre o Executivo e o Legislativo para os casos em anlise. A Tabela 3 apresenta a combinao das variveis independncia e checagem objetivando estabelecer o padro de desequilbrio.
92

Tabela 3 Independncia do Executivo e checagem do Legislativo em % por pas latino-americano presidencialista Pas Argentina Bolvia Brasil Chile Colmbia Costa Rica* El Salvador* Equador* Guatemala Haiti Mxico Nicargua* Panam* Paraguai Peru* Rep. Dominicana Uruguai Venezuela
Executivo Independncia 60,4 52,9 81,5 78,5 75,9 30,5 30,5 57,9 45,6 45,7 35,7 47,0 35,2 62,4 61,8 32,6 60,9 39,2
Legislativo Checagem 48,1 25,9 51,9 40,7 44,4 48,1 40,7 37,0 48,1 59,3 44,4 14,8 51,9 44,4 63,0 51,9 66,7 51,9
Distncia 12,3 27,0 29,6 37,8 31,5 -17,6 -10,2 20,9 -2,5 -13,6 -8,7 32,2 -16,7 18,0 -1,2 -19,3 -5,8 -12,7
Brasil, Chile e Colmbia so os pases que tm o maior percentual (acima de 70%) de independncia do Executivo, seguidos de Argentina, Paraguai, Peru e Uruguai (de 60 a 70%). Os menores percentuais pertencem a Costa Rica, El Salvador, Repblica Dominicana, Mxico e Venezuela, situados entre 30 e 40%. Quanto checagem do Legislativo temos Uruguai e Peru como aqueles ultrapassam a barreira dos 60%, seguidos do Haiti, com 59,3%. Nicargua (14,8%) e Bolvia (25,9%) so aqueles que tm menor percentual relativo existncia de
poderes de checagem. As maiores distncias entre a independncia do Executivo e a checagem do Legislativo esto no Chile, Nicargua e Colmbia, a favor da independncia do Executivo, e Costa Rica e Repblica Dominicana a favor da checagem do Legislativo . Na Tabela 4 temos os resultados da independncia do Legislativo frente checagem do respectivo Executivo, estabelecendo tambm a distncia de pontos percentuais entre um e outro.
TABELA 4 Independncia do Legislativo e checagem do Executivo em % por pas latino-americano presidencialista Pas Argentina Bolvia Brasil Chile Colmbia Costa Rica* Legislativo Independncia 70,4 63,0 72,1 58,4 50,1 39,2 Executivo Checagem 44,3 31,4 47,1 31,4 42,9 44,3 Distncia 26,1 31,6 25,0 27,0 7,2 -5,1
93
El Salvador* Equador* Guatemala Haiti Mxico Nicargua* Panam* Paraguai Peru* Rep. Dominicana Uruguai Venezuela
39,2 60,5 70,4 50,5 27,9 54,6 40,0 48,0 55,1 49,2 70,4 76,3
60,0 52,9 47,1 21,4 51,4 38,6 47,1 47,1 40,0 42,9 44,3 48,6
-20,8 7,6 23,3 29,1 -23,5 16,0 -7,1 0,9 15,1 6,3 26,1 27,7
Em relao independncia do Legislativo, Venezuela, Brasil, Argentina e Uruguai ultrapassam a barreira dos 70%. Os menores percentuais so do Mxico, seguido de Costa Rica e El Salvador. Em relao checagem do Executivo o maior percentual de El Salvador, seguido de Equador e Mxico. Quanto aos menores percentuais temos Bolvia e Chile, ambos com 31,4%. A maior distncia entre independncia do Legislativo frente checagem do Executivo, a favor do primeiro, da Bolvia, seguido do Haiti. Imediatamente temos Venezuela, Chile, Uruguai, Argentina, Brasil e Guatemala, todos na faixa de entre 20 e 30 pontos percentuais. A maior distncia
a favor da checagem do Executivo do Mxico, seguido de El Salvador. O Grfico 2 mostra-nos a relao entre a independncia do Executivo e a checagem do Legislativo. Quanto mais prximo da reta entre os pontos (0, 0) e (100, 100) mais equilbrio existe no balano entre os poderes. Prximos dessa linha de equilbrio, com leve nfase para a checagem do Legislativo, temos o Peru, Guatemala e Uruguai. No campo da predominncia da independncia do Executivo temos a Argentina, seguida do Paraguai, como aqueles que mais se aproximam da reta. No entanto, se comparados com o bloco antes mencionado, esto mais distantes da reta e entre si.
GRFICO 2 Independncia do Executivo e checagem do Legislativo; pases presidencialistas da Amrica Latina (em %)
100 90 80 70 60
Rep. Dominicana Venezuela Guatemala Panam Mxico Argentina Colmbia Paraguai Chile Equador Haiti Uruguai Peru Brasil
Checagem do Checagem doLegislativo Legislativo
50 40 30
Costa Rica
El Salvador
Bolvia
20 10 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Independncia do Executivo

Nicargua
94

GRFICO 2 Independncia do Executivo e checagem do Legislativo; pases presidencialistas da Amrica Latina (em %)
100 90 80 70 60
Rep. Dominicana Venezuela Guatemala Panam Mxico El Salvador Equador Argentina Colmbia Paraguai Chile Haiti Uruguai Peru Brasil
Checagem Checagemdo doLegislativo Legislativo
50 40 30
Costa Rica
Bolvia
20 10 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Independncia do Executivo

Nicargua
Os pases que apresentam significativa distncia da reta, com maior nfase na checagem do Legislativo, so Repblica Dominicana, Panam, Costa Rica, seguidos de Haiti e Venezuela. Do lado dos pases que mostram maior independncia do Executivo temos Chile, Brasil, Colmbia e Nicargua. Nitidamente o bloco de pases acima da reta menos disperso e menos distante da mesma do que o bloco de pases abaixo dela. Isso significa que os pases que apresentam maior checagem do Legislativo esto, no conjunto, mais equilibrados.
J no Grfico 3 temos que a Costa Rica aproxima-se mais do equilbrio no campo daqueles pases que apresentam uma checagem do Executivo maior que a independncia do Legislativo. No campo dos pases que apresentam maior independncia do Legislativo temos o Paraguai como o mais equilibrado. Nesse grupo temos um conjunto significativo de pases com uma grande distncia em relao reta de equilbrio: Venezuela, Bolvia, Argentina, Uruguai e Brasil, seguidos de Guatemala, Chile e Haiti.
Grfico 3 Independncia do Legislativo e checagem do Executivo; pases presidencialistas da Amrica Latina (em %)
100 90 80 70
El Salvador
Checagem do Executivo
60
Mxico Equador Panam Costa Rica Paraguai Colmbia Peru Nicargua Bolvia Guatemala Venezuela
50 40 30
Rep. Dominicana
Brasil Argentina - Uruguai
Chile Haiti
20 10 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Independncia do Legislativo
95

Contudo, uma anlise mais completa exige que coloquemos lado a lado essas duas dimenses: independncia e checagem de cada poder.
TABELA 5 Situao da independncia e da checagem dos poderes Executivo e Legislativo por pas latino-americano presidencialista Pas Argentina Bolvia Brasil Chile Colmbia Costa Rica* El Salvador* Equador* Guatemala Haiti Mxico Nicargua* Panam* Paraguai Peru* Rep. Dominicana Uruguai Venezuela Legislativo Independncia 70,4 63,0 72,1 58,4 50,1 39,2 39,2 60,5 70,4 50,5 27,9 54,6 40,0 48,0 55,1 49,2 70,4 76,3 Executivo Checagem 44,3 31,4 47,1 31,4 42,9 44,3 60,0 52,9 47,1 21,4 51,4 38,6 47,1 47,1 40,0 42,9 44,3 48,6 Distncia 26,1 31,6 25,0 27,0 7,2 -5,1 -20,8 7,6 23,3 29,1 -23,5 16,0 -7,1 0,9 15,1 6,3 26,1 27,7
Escala principal das variveis: B = baixo, M = mdio, A = alto; subescala da escala principal das variveis: (a) = alto, (b) = baixo. Escala dos resultados: I = equilbrio, II = predomnio do Legislativo, III = predomnio do Executivo, IV = conflito. * Pases com apenas uma cmara legislativa.
A Tabela 6 condensa a Tabela 5 no que diz respeito classificao em letra maiscula, correspondente escala principal das variveis. Assim, praticamente metade dos pases latinoamericanos presidencialistas apresenta no balano entre poderes uma preponderncia a favor do
Legislativo. Quatro casos constituem-se com preponderncia do Executivo (Chile, Colmbia, Mxico e Nicargua), em quatro existe equilbrio (Equador, Panam, Paraguai, Peru) e em dois existe uma potencial situao de conflito (Brasil e Bolvia).
TABELA 6 Equilbrio e desequilbrio entre independncia e checagem por pases presidencialistas da Amrica Latina (N = 17)
Equilbrio Predomnio do Legislativo Argentina Costa Rica* Equador * Panam* Paraguai Peru* El Salvador* Guatemala Haiti Rep. Dominicana Uruguai Venezuela 4 (22,2%) 8 (47,1%) 4 (23,5%) 2 (11,8%) Chile Colmbia Mxico Nicargua* Bolvia Brasil Predomnio do Executivo Conflito
96

Agregando para anlise o significado das letras minsculas entre parnteses (subescala da escala principal das variveis) da Tabela 5, temos que na Argentina, apesar de existir predomnio Legislativo, existe um leve reequilbrio a favor do Executivo tendo em vista que sua independncia mdia alta enquanto a checagem do Legislativo mdia baixa. O Brasil, por seu turno, mesmo situando-se em potencial situao de conflito, apresenta discreta predominncia legislativa, tendo em vista um poder de checagem situado em nvel mdio alto. O Executivo, por seu turno, apresenta um poder de checagem mdio baixo. No campo dos pases onde o Executivo predomina, temos duas situaes de tendncia para quase-conflito (Chile e Colmbia) e um com leve tendncia para o equilbrio (Nicargua). No campo dos pases em equilbrio existem leves tendncias concorrendo para o desequilbrio. Tendncias que levam para a predominncia do Executivo podem ser notados no Paraguai e no Equador, e tendncias com leve predominncia do Legislativo no Panam e no Peru. VI. BREVE CONCLUSO A teoria da separao de poderes prope, normativamente, a diviso do poder em corpos separados e a capacidade de cada um desses corpos controlar o outro, devendo haver um equilbrio entre os poderes de maneira a evitar o predomnio de um sobre o outro, possibilitando no apenas afastar o perigo da tirania, como, tambm, correlativamente, garantir a liberdade. De outro lado, a separao de poderes, caso seja efetiva, pode concorrer para a formao de sistemas democrticos menos centralizados, perfazendo o modelo consensualista. Assim, como comentou Mettenheim (2000), a separao de poderes, combinada com o presidencialismo, faria sentido dentro da afirmao da teoria da deciso e do processo poltico conforme a tradio pluralista, que enfatiza a necessidade do poder difuso. Dessa maneira, dentro do funcionamento do sistema de poder dividido, as instituies precisariam incentivar a iniciativa poltica, a negociao e a resoluo de conflitos. A crena subjacente de que com pelo menos dois centros de poder, ocupados por foras diferentes, o melhor governo pode ser produzido. No chegamos a afirmar tanto, porque em situaes de intensa polarizao poltico-ideolgica o processo dual pode se voltar contra a prpria institucionalidade. No entanto, crvel alcanar nveis substantivos de estabilidade poltica e governabilidade se os atores observarem a concluso de Przeworski (1994): a democracia exige a adeso dos atores regra do jogo. A realidade constitucional da Amrica Latina dinmica. Tal constatao indica que muitas modificaes so introduzidas com o passar dos anos, transformando a correlao entre separao de poderes, sua independncia e capacidade de checagem. Isso no impede contudo de apontarmos algumas concluses mais gerais sobre o momento de vigncia destas constituies. Vimos que a maioria dos pases latino-americanos apresenta, no perodo, predomnio do Legislativo. Estes pases, em conjunto com aqueles que apresentam equilbrio entre poderes, representa um expressivo contingente de 69,3% do total de pases presidencialistas. A predominncia do Legislativo sancionada pelas teorias democrticas que alcanam soberania representao, capacitada esta a fazer as leis. O equilbrio o resultado desejado pela teoria da separao de poderes. Contudo, existem importantes casos que desviam do estabelecido pelas teorias normativas (Brasil, Mxico e Chile, por exemplo), ensejando a proposio de que certos dilemas institucionais devem ser superados para que o processo democrtico se aperfeioe e se estabilize. Nosso estudo exploratrio mostrou que possvel estabelecer com mais acuidade os aspectos institucionais de separao, independncia e checagem do poder. Os resultados alcanados nos permitem identificar que possvel descrever os desequilbrios previstos na teoria. Nossa modelagem, contudo, no est pronta. O controle sobre os efeitos exige que as dimenses relativas ao jogo poltico da relao Executivo - Legislativo sejam incorporadas. Dessa maneira poderemos verificar at onde as variveis de organizao e constituio dos poderes so efetivamente importantes. claro que a institucionalidade dos poderes alocados para cada organismo do Estado e do Governo no pode substituir a ao poltica que redefine o espao de cada um. Dessa forma, podemos entender as limitaes desse exerccio justamente porque existem casos e situaes onde a ao poltica altera o desfecho colocado em perspectiva pelo quadro institucional, como por exemplo, o Peru de Fujimori. Tambm no campo
97

da institucionalidade podemos ter a extenso das regulaes constitucionais em forma de leis regulares, que implicam alterao do balano Executivo-Legislativo-Judicirio. Porm, a partir dessa institucionalidade que as diferentes foras polticas traam suas estratgias. Isso incontornvel. De outro lado, a existncia de formatos institucionais algo diferentes, com possibilidades de gerarem resultados polticos tambm diferentes, demonstra que os presidencialismos existentes no podem ser considerados como um conjunto homogneo quanto s suas implicaes polticas. Alm disso, o processo das transies para a democracia criou nos pases da regio solues constitucionais diversas, apesar de alguma similitude aparente no emprego de certos instrumentos a disposio dos poderes. A questo subseqente a este breve estudo, alm da necessidade de aprofund-lo e torn-lo mais exaustivo, justamente identificar, a partir desse quadro institucional diferenciado, quais so os efeitos reais e concretos por eles permitidos, se seus efeitos so marginais ou se, ao contrrio, desempenham papel fundamental na ordenao da disputa poltica.
Recebido para publicao em 8 de outubro de 2001. Artigo aprovado em 23 de novembro de 2001.
Lus Gustavo Mello Grohmann (gustg@zaz.com.br) Mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), Doutorando em Cincia Poltica no Instituto Universitrio de Pequisas do Rio de Janeiro (IUPERJ) e Professor do Departamento de Sociologia e Poltica na Universidade Federal de Santa Maria (UFSM). REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS AKZIN, B. 1972. Legislation. In : International Encyclopedia of the Social Sciences. New York/London : The Macmillan Company & The Free Press/Collier-Macmillan Pub. ARGENTINA. 1998. Constitucin de la nacin Argentina . Texto oficial de 1853 con las reformas de 1860, 1866, 1898, 1957 y 1994 ordenado por Ley n. 24.430. 8 ed. actual. y amp. Buenos Aires : Astrea. BAGEHOT, W. 1989. La constitution anglaise. Paris : Germer Baillire. BOLVIA. 1967. Constitucin de Bolvia, con reformas de 1994 . www.georgetown.edu/ pdba/portuguese.html : 1999. BOND, J. & FLEISCHER, R. 1990. The President and the Legislative Arena. Chicago : University of Chicago Press. BRASIL . 1988. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. 3 ed. rev. e atual. So Paulo : Revista dos Tribunais. CERQUEIRA, M. 1995. Controle do Judicirio : doutrina e controvrsia. Rio de Janeiro : Revan. CHILE . 1980. Constitucin poltica de la Repblica de Chile, con reformas de 1997. www.georgetown.edu/pdba/portuguese.html : 1999. _____. 1994. Ley orgnica constitucional del Congreso Nacional de Chile. www.georgetown.edu/pdba/ portuguese.html : 1999. COLOMBIA. 1991. Constitucin poltica de Colombia, con reformas de 1997 . www.georgetown.edu/pdba/portuguese.html : 1999. COSTA RICA. 1949. Constitucin poltica de la Repblica de Costa Rica, con reformas de 1997. www.georgetown.edu/pdba/portuguese.html : 1999. DIAMOND , A. 1986. Apropriada, embora democrtica. In : GOLDWIN, R. A. & SCHAMBRA, W. A. (orgs.). A Constituio norte-americana. Rio de Janeiro : ForenseUniversitria. DUVERGER, M. 1970. Os partidos polticos. Rio de Janeiro : Zahar. EL SALVADOR. 1982. Constitucin poltica de la Repblica de El Salvador. www.georgetown.edu/ pdba/portuguese.html : 1999. FISCHER, L. 1998. The Politics of Shared Power : Congress and the Executive. Texas (College Station) : The Texas University Press.
98

FREITAS, R.C. 1997. Constitucin de la Repblica Oriental del Uruguay, de 1967, anotada y concordada con las reformas constitucionales parciales de 1989, 1994 y 1997. Buenos Aires : DEOF. FUNG, A. & WRIGHT, E. 1999. Experimentos em democracia deliberativa. Sociologias, Porto Alegre, ano 1, n. 2, p. 100-143, jul-dez. GUATEMALA. 1986. Constitucin poltica de la Repblica de Guatemala, con reformas de 1993. www.georgetown.edu/pdba/portuguese.html : 1999. HAITI . 1987. Constitution of Haiti . www.georgetown.edu/pdba/portuguese.html : 1999. HIUTT, R. K. 1972. Legislative. In : International Encyclopedia of the Social Sciences. New York/London : The Macmillan Company & The Free Press/Collier-Macmillan Pub. JONES, C. O. 1995. Separate But Equal Branches : Congress and the Presidency. New Jersey : Chatam House. _____. 1997. The American Presidency : a Separacionist Perspective. In : METTENHEIM, K. (ed.). Presidential Institutions and Democratic Politics : Comparing Regional and National contexts. Baltimore : Johns Hopkins University Press. JONES, M. P. 1995. Electoral Laws and the Survival of Presidential Democracies. Notre Dame : University of Notre Dame Press. KINZO , M. A. 1993. Radiografia do quadro partidrio brasileiro. So Paulo : Fundao Konrad-Adenauer-Stiftung. KORN, J. 1996. The Power of Separation : American Constituonalism and the Myth of the Legislative Veto. New Jersey : Princeton University Press. LAMOUNIER, B. & NOHLEN, D. (org.). 1993. Presidencialismo ou paramentarismo : perspectivas sobre a reorganizao institucional brasileira. So Paulo : Loyola. LAMOUNIER , B. (org.). 1991. A opo parlamentarista. So Paulo : IDESP/Sumar. LIJPHART, A. s/d. Democracies II : Forms of Government and Governement Performance in the Thirty-Six Countries. Digit. LINZ, J. & VALENZUELA , A. (eds.). 1994. The Failure of Presidential Democracy. Baltimore : Johns Hopkins University Press. LOCKE , J. 1973. Segundo tratado sobre o governo. So Paulo : Abril Cultural. MADISON, J., HAMILTON, A. & JAY, J. 1993. Os artigos federalistas : 1787-1788. Rio de Janeiro : Nova Fronteira. MAINWARING, S. & SCULLY, T. R. (eds.). 1995. Building Democratic Institutions : Party Systems in Latin America. Stanford : Stanford University Press. MAINWARING, S. & SHUGART, M. S. (eds.). 1997. Presidentialism and Democracy in Latin America . Cambridge and New York : Cambridge University Press. MAINWARING, S. 1991. Polticos, partidos e sistemas eleitorais : o Brasil numa perspectiva comparativa. Novos Estudos CEBRAP, So Paulo, n. 29, p. 34-58, mar. _____. 1993. Democracia presidencialista multipartidria : o caso do Brasil. Lua Nova, So Paulo, n. 28-29, p. 21-74. MAYHEW, D. R. 1991. Divided We Govern : Party Control, Lawmaking, and Investigations, 1946-1990. New Haven : Yale University Press. METTENHEIM, K. (ed.). 1997. Presidential Institutions and Democratic Politics : Comparing Regional and National Contexts. Baltimore : Johns Hopkins University Press. _____. 2000. Democracy, the Separation of Powers and the Political Economy. Texto apresentado no 2 Encontro da Associao Brasileira de Cincia Poltica, novembro. So Paulo : digit. MXICO. 1917. Constitucin poltica de Estados Unidos Mexicanos, con reformas de 1998 . www.georgetown.edu/pdba/portuguese.html : 1999. MONTESQUIEU, C. S. 1973. Do esprito das leis. So Paulo : Abril Cultural. NEUSTADT, R. 1967. Presidential Power : the Politics of Leadership. New York : John Wiley & Sons. NICARGUA. 1987. Constitucin de Nicargua. www.georgetown.edu/pdba/portuguese.html : 1999.
99

PANAM . 1972. Constitucin poltica de Panam, con reformas de 1983 y 1994 . www.georgetown.edu/pdba/portuguese.html : 1999. PARAGUAY. 1992. Constitucin de la Repblica de Paraguay . www.georgetown.edu/pdba/ portuguese.html : 1999. PERU. 1993. Constitucin poltica de Peru. www.georgetown.edu/pdba/portuguese.html : 1999. PETERS, B. G. 1997. The Separation of Powers in Parliamentary Systems. In : METTENHEIM, K. (ed . ). Presidential Institutions and Democratic Politics : Comparing Regional and National Contexts. Baltimore : Johns Hopkins University Press. POWELL JR., G. B. 1982. Contemporany Democracies : Participation, Stability and Violence. Cambridge : Cambrigde University Press. PRZEWORSKI, A. 1994. Democracia e mercado no Leste Europeu e na Amrica Latina. Rio de Janeiro : Relume-Dumar. _____. 1999. O Estado e o cidado. In : PEREIRA, L. C. B., WILHEIM, J. & SOLA, L. (orgs.). Sociedade e Estado em transformao. So Paulo/Braslia : Unesp/ENAP. REPBLICA DOMINICANA. 1994. Constitucin poltica de la Repblica Dominicana . www.georgetown.edu/pdba/portuguese.html : 1999. SARTORI, G. 1996. Engenharia constitucional : como mudam as constituies. Braslia : Edunb. SHUGART, M. & CAREY, J. 1992. Presidents and Assemblies : Constitutional Design and Electoral Dynamics. Cambridge : Cambridge University Press. SOLA, L. 1999. Reformas do Estado para qual democracia? O lugar da poltica. In : PEREIRA, L. C. B., WILHEIM, J. & SOLA, L. (orgs.). Sociedade e Estado em transformao. So Paulo/Braslia : Unesp/ENAP. TRINDADE, H. (org.). 1992. Reforma eleitoral e representao poltica : Brasil anos 90. Porto Alegre : Editora da Universidade. TSEBELIS, G. 1998 . Jogos ocultos : escolha racional no campo da poltica comparada. So Paulo : Edusp. VENEZUELA. 1961. Constitucin poltica de la Repblica de Venezuela, con reformas de 1983. www.georgetown.edu/pdba/portuguese.html : 1999. VILE, M. J. C. 1998. Constitutionalism and the Separation of Powers. Indianapolis : Liberty Fund.
100

ANEXO I
TABELA A-1 Separao de poderes (em %) Pas Argentina Bolvia Brasil Chile Colmbia Costa Rica* El Salvador* Equador* Guatemala Haiti Mxico Nicargua* Panam* Paraguai Peru* Rep. Dominicana Uruguai Venezuela A 66,6 58,3 66,6 70,8 66,6 66,6 66,6 66,6 75 58,3 66,6 58,3 66,6 83,3 100 75 66,6 62,5 B 100 100 100 100 100 100 100 100 100 66,6 100 100 100 100 66,6 100 66,6 100 C 0 80 40 80 60 20 60 80 80 60 0 80 80 80 80 40 0 20 D 66,6 88,8 66,6 77,7 100 33,3 88,8 100 100 66,6 66,6 100 55,5 55,5 77,7 100 66,6 100 E 1 40 20 60 40 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 2 40 80 80 60 0 40 20 0 20 20 20 20 0 40 0 20 40 40 Total Normalizado 52,2 71,2 68,9 71,4 57,8 46,7 59,3 61,1 65,8 48,6 45,6 63,1 53,7 63,1 57,4 59,2 43,3 57,1
* Pases unicamerais A = Origem do mandato B = Independncia do mandato C = Fiscalizao das contas D = Independncia financeira do poder E1 = Atribuies constitucionais exclusivas do Executivo E2 = Atribuies constitucionais exclusivas do Legislativo
TABELA A-2 Independncia dos poderes (em %)

Pas Argentina Bolvia Brasil Chile Colmbia Costa Rica* El Salvador* Equador* Guatemala Haiti Mxico Nicargua* Panam* Paraguai A 39,5 44,4 44,4 86,4 44,4 22,2 12,3 0 12,3 86,4 22,2 44,4 17,2 44,4 B 66,6 46,6 73,3 73,3 40 66,6 26,6 66,6 66,6 86,6 6,6 73,3 60 46,6 C 59,2 33,3 59,2 33,3 29,6 3,7 3,7 33,3 33,3 3,7 3,7 0 3,7 33,3 D 33,3 55,5 44,4 55,5 55,5 0 0 44,4 0 0 0 0 0 77,7 E 40 0 90 40 30 0 0 0 0 0 20 30 10 0 F 33,3 83,3 50 66,6 100 50 50 83,3 50 50 50 83,3 0 50 G 40 0 60 40 40 0 0 40 80 0 0 0 0 40 Total Normalizado 47,4 36,7 65,1 61,6 47 24 13,6 34,6 33,3 41,4 15,7 39,2 18,5 39,7
101
Peru* Rep. Dominicana Uruguai Venezuela
44,4 44,4 86,4 44,4
20 66,6 66,6 100
29,6 0 33,3 29,6
0 0 66,6 0
70 0 0 0
100 50 83,3 83,3
0 0 40 0
41,3 28,2 54,8 41,6
* Pases unicamerais A = Iniciativa de leis B = Deciso legislativa C = Recursos de tempo para tramitao D = Urgncia de projetos E = Decretos Legislativos / delegao legislativa F = Decreto estado de stio G = Convocao de plebiscito
TABELA A-3 Checagem dos poderes (em %)
* Pases unicamerais
Executivo 44,2 31,4 47,1 31,4 42,8 44,2 60 52,8 47,1 21,4 51,4 38,5 47,1 47,1 39,9 42,8 44,2 48,5
Legislativo 48,1 25,9 51,8 40,7 44,4 48,1 40,7 37 48,1 59,2 44,4 14,8 51,8 44,4 62,9 51,8 66,6 51,8
Total Normalizado 46,2 28,6 49,5 36,1 43,6 46,2 50,4 44,9 47,6 40,3 47,9 26,7 49,5 45,8 51,5 47,4 55,5 50,2
TABELA A-4 Independncia do Executivo (em %)

Pas Argentina Bolvia Brasil Chile Colmbia Costa Rica* El Salvador* Equador* Iniciativa 66,6 100 100 100 100 66,6 66,6 66,6 Recurso Tempo 50 25 50 50 50 25 25 50 Urgncia 16,6 27,7 22,2 27,7 27,7 0 0 22,2 Decreto 40 0 90 40 30 0 0 0 Estado de Stio 25 50 50 50 50 25 25 50 Plebiscito 33 0 0 33 33 0 0 33 Total Normalizado 60,4 52,9 81,5 78,5 75,9 30,5 30,5 57,9
102

Equador* Guatemala Haiti Mxico Nicargua* Panam* Paraguai Peru* Rep. Dominicana Uruguai Venezuela
* Pases unicamerais
66,6 66,6 100 66,6 100 100 100 66,6 100 100 100
50 25 25 0 0 25 50 50 0 50 0
22,2 0 0 0 0 0 38,8 0 0 33,3 0
0 0 0 20 30 10 0 70 0 0 0
50 50 50 50 50 0 50 50 25 50 50
33 33 0 0 0 0 0 0 0 0 0
57,9 45,6 45,7 35,7 47 35,2 62,4 61,8 32,6 60,9 39,2
TABELA A-5 Independncia do Legislativo (em %)

* Pases unicamerais
Iniciativa 66,6 66,6 66,6 66,6 66,6 33,3 66,6 66,6 66,6 66,6 33,3 66,6 66,6 66,6 100 66,6 66,6 66,6
Recurso Tempo 50 50 50 25 0 0 0 25 50 0 25 0 0 25 0 0 25 50
Deciso 72,2 55,5 77,7 77,7 50 72,2 38,8 72,2 72,2 88,8 22,2 77,7 66,6 55,5 33,3 72,2 72,2 100
Estado de Stio 12,5 37,5 12,5 25 50 25 25 37,5 12,5 12,5 12,5 37,5 0 12,5 50 25 37,5 37,5
Plebiscito 33 0 33 0 0 0 0 0 33 0 0 0 0 0 0 0 33 0
Total Normalizado 70,4 63 72,1 58,4 50,1 39,2 39,2 60,5 70,4 50,5 27,9 54,6 40 47,9 55,1 49,2 70,4 76,3
ANEXO II - VARIVEIS E SUBVARIVEIS

QUADRO A-1 Varivel: Separao Subvarivel 1. Origem do Poder Indicador Para cada poder, qual a origem do mandato Valor Executivo [E] + Cmara Alta [CA] ou Cmara Baixa [CB] + CA (1); E + CB + Judicirio [J] + outras (2); outras (3); eleitoral + outras (4); eleitoral (5)
103
2. Mandato Independente
Para cada poder, se seu mandato no pode ser interrompido por outro poder Para cada poder, independncia oramentria
Sim (1); No (0)
3.Independncia financeira do poder
Dependncia total (1); semiindependente, com % mnimo, deciso do outro poder (2); independente mas com deciso conjunta no normatizada, via oramento (3); total independncia (4) Sim (1); No (0)
4.Atribuies constitucionais exclusivas
Se o poder tem atribuies constitucionais exclusivas de cunho Legislativo, Executivo, Judicirio, Oramentrio, outras.
QUADRO A-2 Varivel: Independncia
Subvariveis 1. Iniciativa de lei, por poder 1.A. de leis constitucionais 1.B. de leis oramentrias 1.C. de leis ordinrias 2. Quorum para deciso legislativa 2.A. para emendas constitucionais 2.B. para leis oramentrias 2.C. para leis ordinrias 3. Recursos de tempo 3.A. Solicitao de urgncia para projetos, por poder 3.B. convocao de sesso extraordinria, por poder 4. Urgncia do Executivo
Indicador 1.A. O poder pode ou no apresentar projeto sobre matria constitucional 1.B. idem sobre matria oramentria 1.C. idem sobre matria ordinria 2.A. Quorum em plenrio para votar projeto de lei sobre emenda constitucional 2.B. idem sobre oramento 2.C. idem sobre matrias ordinrias 3.A. Se o poder tem prerrogativa de pedir urgncia par projetos de lei 3.B. Se o poder tem prerrogativa de pedir convocao de sesso extraordinria
Valores Sim (1); No (0)
Maioria Relativa (4); Maioria Absoluta (3); 3/5 absoluta (2); 2/3 absoluta (1)
Sim (1); No (0)
4.A. Qual o trmite do projeto caso o 4.A. trmite do projeto em caso Legislativo no o examine pelo tempo de no exame pelo Legislativo estabelecido 4.B. Em qual momento do trmite do 4.B. momento do pedido de projeto de lei pode ser solicitada a urgncia urgncia 4.C. limitao ou no do nmero de projetos com pedido 4.C. Se existe limitao ou no do nmero de projetos com pedido de de urgncia urgncia 4.D. pedido de urgncia pode 4.D. Se o pedido de urgncia pode ser ser derrubado ou no derrubado pelo plenrio do 4.E. quorum para derrubada da Legislativo urgncia 4.E. Qual o quorum para o plenrio do Legislativo derrubar o pedido de urgncia 5. Decreto do Executivo e delegao do Legislativo 5.A. controle da vigncia do decreto Legislativo pelo poder Legislativo 5.B. rea de atuao do
4.A. Entra na pauta de imediato (1); projeto aprovado (2) 4.B. No incio do processo (1); em qualquer parte do trmite (2) 4.C. sim (0); no (1) 4.D. sim (0); no (1) 4.E No se aplica [nsa] (0); 2/3 relativo (1); 3/5 absoluto (2); 2/3 absoluto (3).
5.A. O Legislativo pode ou no impedir a 5.A. No h decreto (0); entrada em vigor de decreto Legislativo efeito do decreto com necessidade de deciso do 5.B. Qual rea de atuao do decreto Legislativo (1); efeito sem 5.C. Se o Executivo pode reeditar ou necessidade de deciso do no o decreto Legislativo (2)
104

no o decreto 5.B. rea de atuao do decreto Legislativo 5.C. poder de reedio do decreto Legislativo 5.D. existncia de lei delegada e amplitude da lei delegada 5.D. Se existe lei delegada e qual sua amplitude Legislativo (2) 5.B. Qualquer rea excluindo algumas (1); qualquer rea menos constitucional (2); qualquer rea (3). 5.C. sim (1); no (0) 5.D. No existe lei delegada (0); existe mas s para casos administrativos ou emergenciais (1); existe e ampla (2) 6. Decreto Estado de stio 6.A. quem decreta estado de stio 6.B. posio do poder que no decreta 6.A. Qual poder decreta Estado de stio 6.B. Qual a posio do poder que no decreta 6.A. Congresso + E (1); E (2) ; 6.B. Decide antes da vigncia (1); tanto pode decidir antes quanto depois (2); decide depois da vigncia (3) 7.A. Sim (1); no (0) 7.B Temas constitucionais (1); qualquer tema (2)
7. Convocao de consultas nacionais 7.A. quem convoca 7.B. rea do tema de convocao
7.A. Quem convoca, por poder 7.B rea do tema de convocao
QUADRO A-3 - Varivel: Checagem
Subvariveis Executivo
Indicador* 1. existncia do poder de veto 2. poder de dissolver Legislativo 3. direito de participao ministerial em sesses legislativas 1. se existe veto total 2. tipo de veto parcial: ilimitado (2); limitado a partes inteiras (1); nsa no tem (0) 3. quorum para derrubar o veto: MR (1) 3/5 relativa (2); 2/3 relativa (3); MA (4); 3/5 absoluta (5); 2/3 absoluta (6) 4. se existe veto matria constitucional 5. participao das cmaras para derrubar o veto: basta uma (1); precisa das duas, em separado (2), Congresso (3). 6. forma de exame do veto pelo Legislativo : em bloco (1); destaque (2); nsa (0) 7. procedimento para veto sem apreciao dentro do tempo constitucional pelas cmaras: automaticamente aprovado (2); includo na ordem do dia (1); espera pela ordem do dia do Legislativo (0) 8. se partes no vetadas so transformadas imediatamente em lei 1. existncia de comisso de investigao exclusiva 2. pedidos e convocao de sesso de informaes sobre outro poder 3. poder de apreciao de contas 4. abrir processo para julgamento 5. dar autorizao par preenchimento de cargos 6. obrigatoriedade de receber comunicao de planos governamentais 7. expedir autorizao sobre matrias diversas, como guerra/paz, autorizar viagens etc. 8. expedir voto de censura ou confiana sobre presidente 9. expedir voto de censura ou confiana sobre ministros e equipe presidencial 10. solicitar demisso do presidente 11. proceder julgamento de contas dos outros poderes 12. julgar presidente 13. julgar ministros e equipe presidencial 14. capacidade de impedir atos inconstitucionais do Executivo
Veto
Cmara Baixa
105
Cmara Alta
De 1 a 14 idem acima
* Variam entre sim (1) e no (0), exceto a subvarivel Veto.
106

Separacao Poderes America Latina

Enviado por

Dados do documento

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Separacao Poderes America Latina

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 17: 75-106 NOV.

A SEPARAO DE PODERES EM PASES PRESIDENCIALISTAS:

1 Este trabalho foi originalmente apresentado na mesa-

A SEPARAO DE PODERES EM PASES PRESIDENCIALISTAS

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 17: 75-106 NOV. 2001

A SEPARAO DE PODERES EM PASES PRESIDENCIALISTAS

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 17: 75-106 NOV. 2001

A SEPARAO DE PODERES EM PASES PRESIDENCIALISTAS

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 17: 75-106 NOV. 2001

A SEPARAO DE PODERES EM PASES PRESIDENCIALISTAS

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 17: 75-106 NOV. 2001

A SEPARAO DE PODERES EM PASES PRESIDENCIALISTAS

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 17: 75-106 NOV. 2001

4 A discusso sobre a organizao do Legislativo e alguns de

A SEPARAO DE PODERES EM PASES PRESIDENCIALISTAS

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 17: 75-106 NOV. 2001

Pior efeito possvel*

5 Existe um ponto de confuso ou superposio: se um

A SEPARAO DE PODERES EM PASES PRESIDENCIALISTAS

7 Ver por exemplo a possibilidade e existncia de veto Legislativo em Korn (1996).

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 17: 75-106 NOV. 2001

8 A proibio ou no de que ocupantes de um poder tambm

A SEPARAO DE PODERES EM PASES PRESIDENCIALISTAS

10 Um segundo momento de investigao requerido. Trata-

se de alinhar lado a lado o poder da funo e seu correspondente mecanismo de checagem.

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 17: 75-106 NOV. 2001

TABELA 1 Separao, independncia e checagem em %, por pas latino-americano presidencialista

* Pases com apenas uma cmara legislativa.

A SEPARAO DE PODERES EM PASES PRESIDENCIALISTAS

* Baixo = 0% a 33%; Mdio = 33,1% a 66%; Alto = 66,1% a 100%.

GRFICO 1 Independncia e checagem; pases presidencialistas da Amrica Latina (em %)

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 17: 75-106 NOV. 2001

A SEPARAO DE PODERES EM PASES PRESIDENCIALISTAS

Checagem do Checagem doLegislativo Legislativo

20 10 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Independncia do Executivo

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 17: 75-106 NOV. 2001

Checagem Checagemdo doLegislativo Legislativo

20 10 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Independncia do Executivo

Brasil Argentina - Uruguai

20 10 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Independncia do Legislativo

A SEPARAO DE PODERES EM PASES PRESIDENCIALISTAS

* Pases com apenas uma cmara legislativa.

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 17: 75-106 NOV. 2001

A SEPARAO DE PODERES EM PASES PRESIDENCIALISTAS

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 17: 75-106 NOV. 2001

A SEPARAO DE PODERES EM PASES PRESIDENCIALISTAS

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 17: 75-106 NOV. 2001

TABELA A-2 Independncia dos poderes (em %)

A SEPARAO DE PODERES EM PASES PRESIDENCIALISTAS

Peru* Rep. Dominicana Uruguai Venezuela

44,4 44,4 86,4 44,4

20 66,6 66,6 100

29,6 0 33,3 29,6

100 50 83,3 83,3

41,3 28,2 54,8 41,6

TABELA A-3 Checagem dos poderes (em %)

TABELA A-4 Independncia do Executivo (em %)

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 17: 75-106 NOV. 2001

22,2 0 0 0 0 0 38,8 0 0 33,3 0

TABELA A-5 Independncia do Legislativo (em %)

ANEXO II - VARIVEIS E SUBVARIVEIS

A SEPARAO DE PODERES EM PASES PRESIDENCIALISTAS

Sim (1); No (0)

3.Independncia financeira do poder