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REFERNCIAS PARA O DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL SUSTENTVEL

Outubro / 2003

PRESIDENTE DA REPBLICA Luiz Incio Lula da Silva

MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRRIO


Ministro de Estado do Desenvolvimento Agrrio - MDA Secretrio Nacional de Desenvolvimento Territorial - SDT Secretrio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel - CONDRAF Coordenador do Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural - NEAD

Miguel Soldatelli Rossetto Jos Humberto Oliveira

Caio Galvo de Frana

Ficha Catalogrca elaborada por Rossana Coely de Oliveira Moura CRB - 791 3 Regio 338.92 B823r Brasil, Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Referncias para o desenvolvimento territorial sustentvel/Ministrio do Desenvolvimento Agrrio; com o apoio tcnico e cooperao do Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura/IICA - Braslia: Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel/Condraf, Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural/NEAD, 2003. 36 p.: 29x21cm. (Textos para Discusso, 4). 1.Desenvolvimento Territorial. 2. Desenvolvimento Sustentvel. I. Ttulo. II. Srie.

APRESENTAO

Criando as condies para a valorizao dos territrios

A diviso territorial muito antiga no mundo e, no Brasil, remonta aos tempos das capitanias hereditrias. No mundo contemporneo, com o advento de novas tecnologias de comunicao e transporte, com as mudanas de paradigmas econmicos e sociais, tambm os modelos de diviso territorial tornaram-se obsoletos, ultrapassados. Os territrios so mais do que simples base fsica. Eles tm vida prpria, possuem um tecido social, uma teia complexa de laos e de relaes com razes histricas, polticas e de identidades diversas, que vo muito alm de seus atributos naturais, dos custos de transporte e de comunicaes, e que desempenham funo ainda pouco conhecida no prprio desenvolvimento econmico. A Cincia Econmica conhece bem os aspectos temporais (ciclos econmicos) e setoriais (agroindstria, por exemplo) da arte, mas a questo territorial ou espacial s recentemente vem sendo alvo de suas preocupaes. Ainda utilizando a matriz econmica, cabe aqui uma analogia entre os mercados e os territrios. Ambos mercados e territrios no so entidades criadas por um passe de mgica ou por exclusivo dom da natureza. Mas resultam de formas especcas de interao social, da capacidade dos indivduos, das empresas, das instituies e das organizaes locais em promover ligaes dinmicas, propcias a valorizar seus conhecimentos, suas tradies e a conana que foram capazes de construir ao longo da histria. A construo de marcas territoriais no pode ser vista como simples inteno protecionista, mas como parte de um complexo mecanismo institucional de transmisso de conana entre atores de segmentos sociais e interesses muito

APRESENTAO

diversificados. As experincias bem-sucedidas de desenvolvimento territorial caracterizam-se sistematicamente pela ampliao do crculo de relaes sociais nos planos poltico, econmico e social. Por mais que as condies naturais de solo, relevo e clima sejam importantes na determinao do desempenho dos territrios, no so poucos os casos em que os limites fsicos foram vencidos pela capacidade organizativa, ou seja, pela construo de uma rede de relaes que possibilitou ampliar as possibilidades de valorizao da produo. O desenvolvimento rural deve ser concebido num quadro territorial, muito mais que setorial: nosso desao ser cada vez menos como integrar o agricultor indstria e, cada vez mais, como criar as condies para que uma populao valorize um certo territrio num conjunto muito variado de atividades e de mercados. O sucesso de certas regies rurais dos pases desenvolvidos na gerao de ocupaes produtivas no pode ser atribudo a uma composio setorial favorvel. Os bons desempenhos na criao de empregos resultam de uma dinmica territorial especca que ainda no bem compreendida, mas que comporta provavelmente aspectos como a identidade regional, um clima favorvel ao esprito empreendedor, a existncia de redes pblicas e privadas ou a atrao do meio ambiente cultural e natural. A explorao desta nova dinmica territorial supe polticas pblicas que estimulem a formulao descentralizada de projetos capazes de valorizar os atributos locais e regionais no processo de desenvolvimento. Estamos falando da construo de um novo sujeito coletivo do desenvolvimento, que representa a capacidade de articulao entre as foras dinmicas de uma determinada regio. Mas o desenvolvimento rural no acontecer espontaneamente como resultado da dinmica das foras polticas, econmicas, sociais e culturais que atuam no territrio. preciso que, na elaborao das polticas capazes de promov-lo, se transforme as expectativas que as elites brasileiras tm a respeito de seu meio rural, cujo esvaziamento social, cultural e demogrfico visto quase sempre como indicadores do prprio desenvolvimento. Muitos ainda no se deram conta de que as funes positivas que o meio rural pode desempenhar para a sociedade brasileira fundamentam-se no processo de descentralizao do crescimento econmico e no fortalecimento das cidades mdias. Nos ltimos anos, algumas estratgias governamentais brasileiras emergentes j incluem formas de controle social e de participao de agentes sociais na denio

APRESENTAO

de atividades produtivas, com metodologias participativas de gesto social, tendo como enfoque principal o local do produtor/empreendedor. Tambm os bancos e organizaes internacionais e no-governamentais passaram a aprimorar aes nesse sentido no pas e no mundo. No Brasil, o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, por intermdio da Secretaria de Desenvolvimento Territorial, incorpora e assume este novo padro proposto de desenvolvimento com base local, buscando solues de sustentabilidade vista sob essa nova tica. Para que as polticas pblicas, sejam elas estatais ou noestatais, materializem-se em aes que devero modicar o territrio, redesenhando as caractersticas da vida coletiva, ampliando o quadro de oportunidades e agregando valor produo dos diversos segmentos sociais, atores do referido territrio. Humberto Oliveira Secretrio de Desenvolvimento Territorial do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio

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Sumrio
1. Introduo
Antecedentes Justicativas

9 9 9 12 16 16 17 18 19

2. Os desaos atuais para o desenvolvimento rural sustentvel 3. Principais diculdades a serem vencidas
Capital humano, capital social e capital natura Estrutura fundiria e acesso terra Desenvolvimento territorial ou setorial? Recursos nanceiros para investimentos pblicos

4. Uma proposta estratgica para o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio


5. O enfoque territorial no desenvolvimento rural sustentvel
Coeso social e territorial Algumas caractersticas dos territrios rurais e conseqncias para a formulao de polticas pblicas O territrio como objeto de polticas pblicas contextualizadas Uma proposta poltica centrada nas pessoas

21 26 26 26 28 31 33 33 34 34 34

6. Referncias para a implantao da abordagem territorial


Ordenamento e desenvolvimento Territrio Territrio rural Caracterizao das microrregies rurais

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Introduo

1.1

Antecedentes

A deciso do governo brasileiro em propor uma poltica nacional que apoiasse o desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais foi resultado de um processo de acmulos e de reivindicaes de setores pblicos e organizaes da sociedade civil, que avaliaram como sendo necessria a articulao de polticas nacionais com iniciativas locais, segundo uma abordagem inovadora. Esta deciso teve como resultado a proposta de criao da Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), no mbito do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), e a formulao do programa apresentado, e acolhido, no mbito do Plano Plurianual do Brasil, 2004-2007, ora em tramitao no Congresso Nacional. Esse programa, a prpria SDT, a Rede de Organismos Colegiados para o Desenvolvimento Rural Sustentvel, os demais rgos da administrao pblica federal com aes conuentes no desenvolvimento sustentvel, os governos estaduais e municipais, e um vasto nmero de organizaes da sociedade civil e movimentos sociais, alm das prprias populaes dos territrios rurais constituem a base poltica, institucional e humana desta proposta.

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Justicativas

Anlises fundamentadas apontam para um fato: as polticas pblicas implementadas nas ltimas dcadas para promoo do desenvolvimento rural no Brasil ou foram insucientes, ou no foram efetivamente focadas no objetivo de generalizar melhorias substanciais na qualidade de vida e nas oportunidades de prosperidade das populaes que habitavam o interior brasileiro.

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TEXTOS PARA DISCUSSO

A maior evidncia o aumento da pobreza1 a persistncia das desigualdades regionais, setoriais, sociais e econmicas. Mesmo com avanos em espaos conquistados pelos movimentos sociais, os efeitos conseguidos ainda esto muito aqum das necessidades. Alguns poucos resultados ainda podem ser considerados restritos a determinadas regies ou setores. As assimetrias quanto s oportunidades de desenvolvimento ainda produzem, no meio rural, o maior contingente de pobres e de excludos. La localizacin de la mayora de los pobres en las zonas urbanas no signica que haya mermado la pobreza en el conjunto de la poblacin rural. En 1980 el 54% de los hogares rurales era pobre, cifra que aument a 58% en 1990 y volvi a 54% en 1997. Asimismo, si el 28% de los hogares rurales era indigente en 1980, dicha proporcin lleg a 34% en 1990 para reducirse a 31% en 1997 (para los mismos aos la proporcin de hogares urbanos indigentes era de 9%, 12% y 10%, respectivamente). La severidad de la pobreza es mayor en las reas rurales que en las urbanas, ya que mientras en stas ltimas la poblacin que vive en condiciones de pobreza extrema representa un 34% de la pobreza total, en aquellas llega al 60%. (Rolando Franco, Pobreza, distribucin y gasto social en Amrica Latina en los aos 90. Panorama Social de la Amrica Latina y el Caribe) Hoje existem mais pobres e a incidncia da pobreza ainda maior do que era nos anos 80. Persistem os problemas de m distribuio da renda, as limitaes de acesso a ativos produtivos e a servios de apoio produo. Os servios pblicos essenciais so precrios e no atendem maioria da populao situada nos municpios do interior brasileiro. O lento avano dos Indicadores de Desenvolvimento demonstram as assimetrias regionais e no correspondem s necessidades de atacarmos os problemas sociais e econmicos com extrema determinao. Para enfrentar esses problemas, mudanas substanciais devero ocorrer no escopo e na forma de encarar o desao de resgatar da pobreza e do abandono a vasta populao que atualmente enfrenta os velhos problemas que sempre assolaram o meio rural brasileiro. Mudanas essenciais devero ser assumidas pelos formuladores e operadores das polticas pblicas, o que signica, fundamentalmente,
1. Em 1996, 28,6% dos lares brasileiros e 35,8% da populao eram considerados pobres. Em 1999, estes indicadores subiram para 29,8% e 37,5%, respectivamente. O nvel de indigncia, entretanto, foi ligeiramente reduzido neste mesmo perodo, passando de 10,5% dos lares e 13,9% da populao, para 9,6% dos lares e 12,9% da populao (Panorama Social de Amrica Latina 2001-2002, CEPAL).

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reconhecer a importncia da agricultura familiar e do acesso terra como dois elementos capazes de enfrentar a raiz da pobreza e da excluso social no campo, mas tambm compreender que uma nova ruralidade est se formando a partir das mltiplas articulaes inter-setoriais que ocorrem no meio rural, garantindo a produo de alimentos, a integridade territorial, a preservao da biodiversidade, a conservao dos recursos naturais, a valorizao da cultura e a multiplicao de oportunidades de incluso. Mas, para ser valorizado, o rural precisa cumprir com os requisitos da produo, da otimizao de seus recursos e da gerao de riquezas, o que somente ser vivel se forem compreendidos e dinamizados seus prprios recursos humanos e naturais; se forem incorporados elementos da cincia, na forma de tecnologias ambientalmente amigveis; se forem articuladas as interaes com os demais setores econmicos; se o seu capital social2 se desenvolver e, com ele, as pessoas encontrarem melhores oportunidades de bem-estar e de dignidade. Apesar das evidentes diferenas, o rural e o urbano no constituem mais dois mundos parte. Em boa parte do Brasil, as comunidades rurais e urbanas esto intimamente associadas em termos de causas e efeitos de diversos problemas sociais, econmicos e ambientais. Seria sensato inferir que essas comunidades tambm estariam solidrias quanto s possibilidades reais de enfrent-los. Concretamente, qualquer proposta inovadora que busque estimular o desenvolvimento sustentvel deve enfatizar complementaridades, interdependncias, coincidncias e agendas comuns desses dois lados de uma mesma moeda.

2. Capital social refere-se s instituies, relaes e normas que moldam a qualidade e a quantidade das interaes sociais. Cada vez mais evidncias tm demonstrado que a coeso social crucial para que as sociedades prosperem economicamente e para que o desenvolvimento seja sustentvel. O capital social no apenas a soma das instituies que reforam uma sociedade o amlgama que as mantm coesas. (Adelina Paiva e Sueli C. Rosa na videoconferncia promovida pelo Instituto Banco Mundial, em 27/05/2003, Braslia-DF)

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TEXTOS PARA DISCUSSO

Os desaos atuais para o desenvolvimento rural sustentvel

O principal desao tico da sociedade brasileira banir a fome e a misria do seio do nosso povo. O maior desao social livrar da pobreza cerca de da populao, estabelecendo mecanismos de estmulos sua incluso digna no processo de desenvolvimento do Brasil. Frente grandeza deste desao, no se pode imaginar que ele ser vencido pela repetio dos mesmos erros do passado, que atenderam insucientemente a alguns setores ou regies. No suciente fazermos mais do mesmo. necessrio que faamos mais do novo. O Brasil necessita aproveitar oportunidades de alterar efetivamente os velhos paradigmas orientados para a concentrao dos ativos e da renda, para a superexplorao dos recursos naturais e para a discriminao de oportunidades. A soluo denitiva vir apenas com a aceitao de que transformaes importantes devero ocorrer na sociedade, com o estabelecimento de padres de desenvolvimento sustentveis em todos os setores, continuamente aprimorados por meio de ordenamentos dinmicos e democraticamente conduzidos. Para que estes expressivos avanos aconteam ser preciso aprofundar mudanas e avanar em direo a novos paradigmas nas relaes entre o Estado e a Sociedade, estabelecendo polticas pblicas duradouras e abrangentes, com instrumentos focados nas transformaes pretendidas, que estimulem o desenvolvimento descentralizado e a autogesto. Isto depende da denio de um projeto para o pas, o que vem se delineando pelas escolhas recentes da sociedade brasileira e que dever ser concretizado com a execuo do Plano Plurianual 2004-2007. Esse projeto pas dever ser inovador

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e renovador, para estar altura das necessidades e anseios da sociedade nacional. Para que este processo acontea em todo o territrio nacional, e para que ele se transforme em uma efetiva conquista democrtica, ser necessrio promover o desenvolvimento rural desde uma perspectiva territorial. Nada mais inovador do que estimular o desenvolvimento endgeno dos territrios rurais, partindo da ampliao da capacidade de mobilizao, organizao, diagnstico, planejamento e autogesto das populaes locais. Nada mais avanado do que orientar polticas pblicas segundo as demandas expressadas pelas comunidades e organizaes da sociedade, reconhecendo as especicidades de cada territrio e ofertando instrumentos de desenvolvimento que atendam a essas caractersticas. Em pases como o Brasil, a razo de fundo da persistncia da pobreza a concentrao da riqueza, que tem sua origem nas diculdades criadas ao acesso a bens de capital e s capacidades humanas, competentes para favorecerem o aumento sustentvel na renda. O acesso terra um direito inalienvel do agricultor, pois este o principal passo em direo habilitao produtiva, aos instrumentos de apoio produo e aos servios pblicos essenciais. As restries de acesso terra fazem parte do elenco de direitos negados a uma sociedade surgida de um sistema senhorial mal resolvido, com razes escravocratas, e ainda presentes em alguns aspectos da sociedade atual. Desses resqucios brotam as mais graves formas de desigualdade, ainda presentes na nossa sociedade. As capacidades humanas, deprimidas em razo da baixa escolaridade mdias do brasileiro, encontram sua expresso mais grave na populao rural, devido no apenas precariedade do sistema pblico educacional no meio rural, mas tambm pela insucincia dos servios de formao e informao dessa populao. O caminho para a extirpao da pobreza endmica dessa sociedade, desao de longo prazo, passa pelo resgate da dvida social deste Pas para com o seu povo. Um dos aspectos mais relevantes garantir o acesso terra e aos servios pblicos essenciais aos agricultores e suas famlias, de tal forma que possam ter oportunidade de usufruir de polticas pblicas capazes de acelerar transformaes que suplantem as assimetrias sociais e regionais existentes. Estes elementos indutores combinados no atuam apenas sobre a questo econmica, mas fertilizam todo um processo de diferenciao social, cujo elo mais relevante a garantia do acesso terra, poltica pblica prioritria para o Pas e que conta com expressiva colaborao dos movimentos sociais organizados.

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TEXTOS PARA DISCUSSO

A reforma agrria, agindo decisivamente em regies onde a estrutura fundiria denote a presena de anomalias incompatveis com o princpio da destinao social da propriedade rural, o elemento central de uma poltica de correo das desigualdades sociais. Presentemente entende-se que ela tem de ser pensada e instalada segundo uma viso integradora no mbito territorial, j que o xito da reforma agrria no pode ser medido apenas em termos de famlias assentadas, mas, principalmente, na contribuio dessas famlias ao desenvolvimento da regio onde elas esto inseridas, expresso em termos de melhoria sustentada dos indicadores de qualidade de vida, e dos efeitos positivos da integrao das reas reformadas ao contexto geral dos territrios. Portanto, por meio de critrios objetivos, os territrios devero conjugar estratgias apropriadas de encaminhamento das questes fundirias, tendo por base as demandas sociais e o elenco de instrumentos disponibilizados por meio das polticas pblicas nacionais e estaduais. Quaisquer que sejam os caminhos escolhidos, o acesso terra ter que estar aliada a polticas de investimentos e entrega de servios que assegurem agricultura familiar as condies de atuar como fomentadora e asseguradora do desenvolvimento territorial sustentvel. A agricultura familiar, que ocupa mais de quatro milhes de estabelecimentos agropecurios do Pas (cerca de 90% do total), responde por 40% do valor bruto da produo agropecuria (metade dos produtos componentes da cesta bsica) e ocupa apenas 33% da rea total agropecuria, constitui-se na principal alavanca do desenvolvimento sustentvel do interior. Ela tem um imenso espao para crescer e desenvolver-se, pois apenas 20% dos estabelecimentos familiares so muito integrados ao mercado, enquanto que 40% so pouco integrados, restando outros 40% que quase no geram renda3. Um programa com objetivos claros de atuar decididamente no revigoramento dos 80% dos estabelecimentos familiares com espao para desenvolver-se, gerando uma grande contribuio economia e reduo das assimetrias mencionadas, poder provocar externalidades ainda maiores quando aplicados os fundamentos da abordagem territorial, o que uma deciso estratgica do governo federal. O apoio ao desenvolvimento da agricultura familiar, reforma agrria e ao

3. Proposta do Plano Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel CNDRS. Terceira verso, Dezembro de 2002.

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reordenamento agrrio harmoniza-se perfeitamente com o desenvolvimento territorial, assim como este se ajusta perfeitamente s prioridades de combate pobreza e fome, e ao desenvolvimento e integrao regional, na medida em que estabelecem condies do orescimento de uma dinmica de desenvolvimento descentralizado, interiorizado, participativo e sustentvel.

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TEXTOS PARA DISCUSSO

Principais diculdades a serem vencidas

3.1

Capital humano, capital social e capital natural

O enfoque territorial implica no desenvolvimento endgeno e na autogesto. As regies mais carentes de desenvolvimento so exatamente aquelas que apresentam os mais altos ndices de analfabetismo e que sofrem, desde muito tempo, processos de excluso social, de migrao e de desqualificao dos servios pblicos. Essas regies esto dentre as mais pobres do Pas e, geralmente, possuem capital social pouco desenvolvido, devido a fatores econmicos (falta de meios, pobreza, desemprego); sociais (dependncia, subordinao, pouca organizao social); geogrcos (isolamento, diculdade de comunicaes, limitantes naturais); educacionais (educao formal deficiente, analfabetismo, baixa informao e capacitao); e prticas polticas (pouca participao, clientelismo). Esses elementos desfavorveis reduziram dramaticamente as chances do exerccio da cidadania e participao, acentuando as assimetrias sociais, econmicas e polticas. Em algumas partes, os fatores desagregadores so parcialmente compensados por forte identidade cultural e solidariedade, desenvolvidas sobre prticas sociais de f, de trabalho conjunto, compartilhamento de recursos naturais escassos e uso comum da terra para criao de animais. Em algumas partes, o crescimento e institucionalizao do capital social so vistos como uma espcie relativizao do poder poltico local, sendo mesmo comum que ocorram manifestaes de algumas personalidades locais contra as aes que procuram mediar demandas sociais e polticas pblicas, j que a gesto social aparece como uma reivindicao em quase todos os fruns, associaes, sindicatos e outras formas de organizao social.

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So tambm regies de capital natural caracterizado pela escassez de recursos, como o semi-rido, ou por desequilbrios eminentes, como a Amaznia, que requerem sistemas de apropriao fundados na preservao e na gesto cautelosa dos recursos naturais. Portanto, condicionam a utilizao pelo homem do capital natural, ou cobram dele o esgotamento precoce dos recursos naturais, reduzindo seus rendimentos e dicultando as condies de reproduo. Quanto aos condicionantes humano, social, poltico e ambiental, as indicaes so as recorrentes de todos os estudos, demandas e propostas: :: prioridade para a educao formal, acesso aos servios de sade e oportunidades de trabalho, de tal forma a reconstruir o capital humano no espao de uma gerao; :: mobilizao, organizao, valorizao cultural, capacitao, participao e desenvolvimento institucional, para construir o capital social; :: renovao das prticas polticas e garantia de acesso s polticas pblicas, para reduo da dependncia e avano da gesto social; e :: inovaes com tecnologias apropriadas e ecologicamente amigveis, valorizao dos recursos locais, difuso de conhecimentos contextualizados, saber fazer democratizados, diversicao econmica, para melhor usar os recursos naturais e preservar o ambiente. Em todos os casos, faz-se necessrio: investimentos pblicos e privados focados nos territrios, proteo social dos grupos mais frgeis, informao, capacitao e assistncia tcnica de qualidade. Sem esquecer os enfoques transversais temticos da maior importncia, tais como gnero, gerao, raa e etnia.

3.2

Estrutura fundiria e acesso terra

Uma das maiores responsveis pela persistncia das iniqidades sociais no campo a concentrao fundiria, explicada tanto pelas razes histricas do Pas, quanto pela insucincia das polticas de reforma agrria e promoo da agricultura familiar. A concentrao fundiria no Brasil atingiu ndices demasiadamente elevados, o que reforou o carter excludente do modelo de desenvolvimento agropecurio4.
4. Buainain, 2000.

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TEXTOS PARA DISCUSSO

A produo de subsistncia foi sendo eliminada e os produtores expulsos para os centros urbanos, passando grande parte dos minifndios a funcionar como moradia de famlias e no mais como unidades de produo, anteriormente dedicadas agropecuria de pequena escala. No Nordeste, o acesso ao crdito rural, mesmo s linhas do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), restrito a menos de 15% dos proprietrios5, pois a maioria dos agricultores familiares no dispe de documentao fundiria hbil, ou possue to pouca terra que no so suficientes para sua subsistncia ou, ainda, no so sucientes para garantir emprstimos bancrios. Evidentemente, polticas adequadas a cada situao podero garantir que um grande nmero de agricultores e trabalhadores rurais ascendam s polticas pblicas que os beneciem, ampliando consideravelmente a possibilidade de construo de capital social nos territrios de regies como o Sul e o Nordeste. A realizao da reforma agrria deve se dar como medida estratgica de expanso e fortalecimento da agricultura familiar. Para tanto, depende de uma poltica agrria abrangente que permita o acesso terra a todos os trabalhadores e trabalhadoras sem-terra, ou com terra insuciente para assegurar o seu desenvolvimento. A distribuio da terra ter que estar aliada a polticas e servios que assegurem agricultura familiar as condies de atuar como fomentadora e sustentadora do desenvolvimento local sustentvel6. Portanto, um programa de apoio ao desenvolvimento dos territrios rurais, com alcance nacional, pressupe uma decidida alterao do quadro fundirio brasileiro, pois se desconcentrando as terras, tambm se desconcentraro as condies de desenvolvimento de quase 14 milhes de trabalhadores e trabalhadoras, que vivem e trabalham a terra com suas famlias7.

3.3

Desenvolvimento territorial ou setorial?

Evidentemente, esta questo estar no centro dos problemas quando da generalizao do enfoque territorial no desenvolvimento. Dever oferecer um desao notvel vencer a tradio de enxergar o desenvolvimento como a soma do crescimento

5. Segundo dados constantes em www.pronaf.gov.br para o ano de 2002 (296.349 contratos em 2.055.157 estabelecimentos). 6. CNDRS PNDRS, Terceira verso, Dezembro de 2002. 7. Relatrio Projeto FAO/INCRA (1995-1996).

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de diversos setores econmicos ou sociais. Setorializar o desenvolvimento e focar8 polticas pblicas tm se mostrado uma prtica que tambm serve excluso de largas parcelas esquecidas da sociedade brasileira, tais como os habitantes das zonas rurais e das pequenas e mdias cidades das regies de menor desenvolvimento do Pas. Certamente outro aspecto a ser superado tem a ver com a centralizao dos conhecimentos e das informaes, e a sua utilizao restrita a setores econmicos ou a grupos sociais. A gesto democrtica do conhecimento e da informao pode equilibrar as foras nessa luta pela generalizao do desenvolvimento, do acesso a oportunidades e ao bem-estar da populao. Neste caso, o problema tem de ser atacado pelo lado da Educao, da qualicao e da capacitao, tanto para o trabalho quanto para a participao e a cidadania. A generalizao do conhecimento implica na manuteno de servios de animao e extenso, disseminao de centros de informao e promoo rural, ampliao do acesso digital e emprego de tecnologias avanadas de informao e educao. A fragilidade das estruturas polticas complementa o quadro de diculdades, j que as milhares de administraes municipais seriam, idealmente, os principais vetores do desenvolvimento descentralizado, mas a falta de capacidades, leia-se escasso capital humano e social, a baixa governabilidade e a insucincia de recursos nanceiros, impelem boa parte da gesto pblica local para prticas rotineiras, quando no meramente assistencialistas e de duvidosa transparncia.

3.4

Recursos nanceiros para investimentos pblicos

Para se vencer diculdades estruturais expressivas absolutamente necessrio que o Poder Pblico redirecione seus investimentos, segundo as demandas explicitadas no processo de desenvolvimento territorial. Principalmente quanto formao, ou reconstruo, do capital humano, do capital social, da infra-estrutura social e econmica, oferta de servios pblicos bsicos e assistncia tcnica de qualidade, no h como imaginar mudanas sem investimentos consistentes durante alguns anos. Somente aps a maturao dos investimentos pblicos e a dinamizao das economias e sociedades territoriais ser possvel pensar em um processo ge-

8. Um termo muito em uso atualmente pelos formuladores, mas controverso. O foco das polticas pblicas tem sido, freqentemente, setores econmicos ou sociais que podem dar respostas, usualmente respostas em produo e outros efeitos desejados sobre indicadores econmicos. Os demais so secundarizados. O foco da abordagem proposta o territrio, e os indicadores sobre os quais se deseja atuar so aqueles que expressem claramente a melhoria sustentada dos nveis de qualidade de vida da sua populao.

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TEXTOS PARA DISCUSSO

neralizado de desenvolvimento sustentado por investimentos privados, por iniciativas autnomas, por competncias locais, pela dinmica dos mercados, pelos conhecimentos acumulados e pelas oportunidades dos negcios. Alm das questes estruturais, esto a as questes emergenciais, como acesso terra, combate fome, pobreza, indigncia, doenas endmicas, garantia habitao, segurana e trabalho. So muito graves, mas so passveis de polticas localizadas e focadas em grupos mais expostos aos riscos sociais e s diculdades impostas pela realidade econmica. possvel nutrir a esperana de que estes problemas estaro com seus dias contados caso sejam combatidos seus efeitos, mas, principalmente, sejam combatidas as suas causas. Os efeitos se combatem com facilitao no acesso terra, rede de proteo social, aes emergenciais de distribuio de alimentos, ateno sade, moradia e saneamento bsico, dentre outros. Mas as causas somente sero extirpadas se combatermos vigorosamente as carncias estruturais e estas, mesmo admitindo que outras existam, j esto apontadas nos pargrafos anteriores.

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Uma proposta estratgica para o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio

Um dos mais importantes desaos, dentre os que se apresentam ao Brasil atualmente, o de dotar o Pas de um novo paradigma para o desenvolvimento. O Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) dever assumir grande responsabilidade no processo de estabelecimento deste padro de desenvolvimento centrado na incluso e na justia social, no crescimento com eqidade, na reativao das economias locais e na gesto sustentvel dos recursos naturais. Simultaneamente, dever ater-se s limitantes impostas pelas restries oramentrias, nanceiras e humanas, que reduzem a capacidade de interveno convencional, lanando mo de estratgias de descentralizao, de participao da sociedade, de planejamento ascendente e de valorizao dos recursos locais, fatores que, combinados, obrigam reinveno de processos de articulao, ordenamento e apoio ao desenvolvimento, e do prprio papel do Estado. O mandato do MDA jurisdiciona aspectos extremamente relevantes que afetam estas questes. Suas atribuies na rea fundiria (reforma agrria e reestruturao fundiria); na gerao de renda, de trabalho, melhor qualidade de vida e na segurana alimentar (agricultura familiar); na articulao de polticas setoriais e modelagem de novas abordagens para instrumentos de interveno em desenvolvimento rural e regional sustentveis (desenvolvimento territorial); assim como a possibilidade de formulao, adequao e negociao de polticas pblicas (conselho poltico), se constituem em formidvel aparato institucional capaz de exercer expressivo papel na transformao das condies de vida de cerca de 50 milhes de brasileiros, que vivem em 4.500 municpios essencialmente rurais 9 existentes no Brasil.
9. Mapeamento das microrregies geogrcas rurais do Brasil (uma primeira aproximao). Estudo realizado pela equipe tcnica da SDT em 2003.

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TEXTOS PARA DISCUSSO

Contudo, o MDA no dever atuar dissociado dos demais rgos da administrao federal, estadual e municipal, e da sociedade civil. A busca por alianas e parcerias dever ser uma constante neste processo de apoiar a articulao de diversos instrumentos de polticas pblicas sob a responsabilidade de outras entidades. Mesmo o empresariado dever conhecer as oportunidades surgidas com o adensamento organizativo e com a dinamizao econmica por que devero passar os territrios que imprimirem a abordagem territorial em seus planos de desenvolvimento sustentvel. O Poder Pblico municipal dever ser fortalecido neste processo, para que possa assumir plenamente as suas responsabilidades, oferecendo servios de qualidade extensivos a toda a populao. Os municpios brasileiros, por suas caractersticas gerais e interaes diversas, se constituem em microrregies geogrcas10, dentre as quais cerca de 45011 delas podem ser caracterizadas como essencialmente rurais12, incluindo as respectivas cidades de pequeno e de mdio porte13. Com as alteraes recentemente promovidas em sua estrutura, o MDA est propondo a criao da Secretaria de Desenvolvimento Territorial, para, com isso, pensar o desenvolvimento rural no somente a partir da produo agropecuria, mas tambm considerando a articulao da demanda/oferta de outros servios pblicos tidos como necessrios. A SDT dever desenvolver estratgias de integrao de instrumentos complementares funo produtiva, para que se estimule o dinamismo entre a base social, governos estaduais e municipais e a sociedade. Estas atividades devero ser feitas em estreita coordenao com as demais Secretarias e com o Instituto Nacional de Colonizao para Reforma Agrria (Incra), cabendo SDT, aps ampla negociao com os diversos atores sociais, indicar quais os territrios rurais com os quais estar trabalhando diretamente, para que, naqueles, os demais programas gerenciados pelo MDA possam orientar-se pelo processo geral de organizao e planejamento do territrio, interagindo com ele. Nos demais municpios e regies, tanto a SDT quanto a Secretaria de Reordenamento Agrrio (SRA), a Secretaria de Agricultura Familiar (SAF) e o Incra,

10. Segundo o IBGE, os 5.506 municpios brasileiros constituem 560 microrregies geogrcas. 11. Clculos efetuados pela SDT sobre dados do IBGE. 12. Aplicando-se critrios como densidade populacional e populao total mdia por municpio componente de cada microrregio. 13. De forma alguma se deve confundir microrregies geogrcas rurais com territrios rurais. Ambos tm algumas caractersticas similares, mas so diferentes em aspectos essenciais.

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devero desenvolver aes decorrentes dos programas que executam, devendo faz-lo, contudo, de maneira estratgica, procurando ajustar, sempre que possvel, seus procedimentos aos princpios norteadores da abordagem territorial, conforme apresentado no captulo 5 deste livro. O MDA dever propor um programa de mbito nacional que estabelea objetivos, metas, resultados, estratgias e processos capazes de no somente promover mudanas no cenrio rural brasileiro, mas tambm de estabelecer alianas com a sociedade civil, com os estados e municpios, com os movimentos sociais e com os demais parceiros governamentais e no-governamentais. Este programa a ser proposto dever ter abrangncia nacional, isto , atingir todas as regies brasileiras em um certo perodo de tempo. Porm dever comear empreendendo uma estratgia segura de aprendizagem, formao de parcerias, sensibilizao, mobilizao, informao e capacitao, para que possa avanar com segurana no caminho das pretendidas transformaes profundas e permanentes, tanto nos aspectos de ordenamento territorial (formulao e implementao de polticas e seus instrumentos), quanto nos aspectos de desenvolvimento territorial sustentvel (incrementos sustentados nos indicadores de qualidade de vida das populaes dos territrios). O eixo estratgico proposto para o MDA atuar coordenadamente com todos os programas sob sua responsabilidade dentro dos territrios, promovendo o desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais nos quais predominem os agricultores familiares, segundo critrios que atendam a uma abordagem integrada dos problemas e potencialidades de cada unidade territorial e com foco na melhor qualidade de vida da sua populao. O MDA prope, no mbito da proposta do Governo Lula, a implementao de quatro diretrizes14: ampliao e fortalecimento da agricultura familiar; reforma agrria; incluso social e combate pobreza rural; e promoo do desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais. Para enfrentar estes desaos, o MDA dever adotar uma estratgia para conduzir seus esforos no sentido de assumir gradativamente a abordagem territorial nos programas sob sua coordenao, estimulando, ainda, outros setores pblicos que administram polticas pblicas de interesse dos territrios rurais, para que tambm o faam.
14. Proposta do MDA ao PPA 2004-2007.

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Para tanto, seria importante que fossem realizados esforos no sentido de internalizar conceitos e experincias sobre a temtica do desenvolvimento territorial, e discutidas formas de apropri-los pelos instrumentos de polticas manejados por cada setor, momento em que equipes tcnicas e gestores poderiam aproximar conceitos e ampliar experincias sobre o assunto. Com o trabalho de ordenamento, onde seriam aplicados indicadores para a identicao preliminar das microrregies que apresentam caractersticas rurais e maior demanda social em cada Estado, seriam facilitadas as atividades de dimensionamento de metas e de articulaes com os atores sociais e o MDA. A inteno selecionar territrios prioritrios que seriam objeto das aes previstas no programa de apoio ao desenvolvimento territorial. Entrementes, conhecidas as microrregies rurais, ponderando-se as informaes obtidas em cada Regio e Estado, seriam mais facilmente reconhecidos os relevantes eixos condutores do processo de revelao dos territrios, sobre os quais se construiriam as bases do seu prprio desenvolvimento. Cabe ressaltar que esta proposta reconhece a existncia de muitas iniciativas dos governos, da sociedade civil e de organismos de cooperao, que vm impulsionando diversas aes no sentido de botar em prtica propostas de desenvolvimento sustentvel, utilizando referncias semelhantes as que constam deste documento. No coincidncia. A proposta do MDA dever prever enfaticamente a apropriao das experincias existentes ou em andamento, e dos resultados colhidos, apoiando as institucionalidades e organizaes nelas envolvidas, desde que desejem e possam ampliar e aperfeioar suas atividades. O programa de desenvolvimento territorial dever tratar convenientemente desses apoios. As prioridades seriam aquelas contidas nas suas diretrizes estratgicas, com as nfases relativas a cada caso e abordagens transversais em temas como gnero, gerao, etnia, meio ambiente, capital humano, capital social, dentre outros. Assim, as peculiaridades de cada territrio seriam atendidas e os instrumentos de programas nacionais poderiam se ajustar s suas necessidades. Uma vez determinado no rol das prioridades, caberia SDT, com parceiros, promover aes preliminares de sensibilizao, informao, mobilizao, organizao, capacitao, assessoramento tcnico para diagnstico, planejamento territorial e articulao institucional, agregao rede virtual, monitoria e avaliao. Coordenadamente, a realizao de outras aes estaro cargo desta Secretaria,

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cabendo s demais atuarem integradas, segundo suas competncias temticas e programticas. A SDT dever desenvolver estratgias de integrao de instrumentos complementares s funes produtivas, para que seja estimulada a dinamizao entre a base social, governos estaduais e municipais e a sociedade. Contudo, dever comear empreendendo estratgias seguras de aprendizagem, parcerias, sensibilizao, mobilizao, informao e capacitao, para que possa avanar com segurana a caminho das pretendidas transformaes profundas e permanentes, tanto nos aspectos do ordenamento quanto de desenvolvimento dos territrios15. H que se estabelecer prioridades e focar perfeitamente os instrumentos de execuo das polticas pblicas. Com a articulao do MDA, os mecanismos de polticas pblicas sob sua responsabilidade, combinados com queles sob responsabilidade de outros setores dos governos federal, estaduais e municipais16, devero ajustar-se s estratgias de desenvolvimento territorial, harmonizando as polticas pblicas nos diversos nveis de governo, que devero sintonizar-se com as demandas das populaes territoriais e organizaes da sociedade civil. A coordenao das aes de responsabilidade do MDA somente encontrar signicado e projetar uma nova maneira de governar e de interagir com a sociedade civil se for adotada, plenamente, a abordagem territorial. Como conceito geral, a abordagem territorial pode ser empregada em praticamente qualquer realidade concreta, cabendo ao MDA articular a seleo e ordenamento das microrregies que inicialmente recebero o apoio pretendido, segundo suas limitaes de recursos.

15. O indicador de desenvolvimento sustentvel do territrio mais relevante o incremento sustentado dos indicadores de qualidade de vida da sua populao. 16. Principalmente Educao, Sade, Agricultura, Energia, Transportes, Comunicaes, Integrao Nacional.

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O enfoque territorial no desenvolvimento rural sustentvel


Coeso social e territorial

5.1

O enfoque territorial uma viso essencialmente integradora de espaos, atores sociais, agentes, mercados e polticas pblicas de interveno. Busca a integrao interna dos territrios rurais e destes com o restante da economia nacional, sua revitalizao e reestruturao progressiva, assim como a adoo de novas funes e demandas. O desenvolvimento harmnico do meio rural se traduz em crescimento e gerao de riquezas em funo de dois propsitos superiores: :: a coeso social, como expresso de sociedades nas quais prevalea a eqidade, o respeito diversidade, solidariedade, justia social, o sentimento de pertencimento e incluso; e :: a coeso territorial como expresso de espaos, recursos, sociedades e instituies imersas em regies, naes ou espaos supranacionais, que os denem como entidades cultural, poltica e socialmente integradas. Portanto, a meta fundamental do desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais estimular e favorecer a coeso social e territorial das regies e dos pases onde ela empregada como elemento harmonizador dos processos de ordenamento (regulao descendente), e de desenvolvimento (reao ascendente), das sociedades nacionais.

5.2

Algumas caractersticas dos territrios rurais e conseqncias para a formulao de polticas pblicas

A perspectiva territorial do desenvolvimento sustentvel deve considerar, com destaque, que os territrios rurais so heterogneos. Isto signica que cada territrio

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encerra uma diversidade de atores e de interesses, alguns deles conitantes, outros no, alm de outras caractersticas prprias, que o distinguem dos demais. Portanto, no possvel se conhecerem todos ao se conhecer alguns, nem se aplicarem processos idnticos em todos os territrios. Este fato determina a necessidade de uma estratgia territorial conduzida com habilidade e coordenao, agindo, reetindo e agindo, orientando a ao pelos resultados pretendidos, no apenas pelos roteiros metodolgicos, que so referencias importantes, mas que devero ser ajustados, ou mesmo re-inventados, medida que o trabalho progride. Portanto, a heterogeneidade dos territrios leva necessidade de se formularem polticas com objetivos mltiplos e integrais, que atendam s principais demandas dos atores sociais, pois somente dessa forma ser possvel a formao de alianas e parcerias, que concretizem o capital social, em benefcio de todos. No devem restar excludos nem perdedores, por decincias na formulao das polticas pblicas. Outro aspecto fundamental que os investimentos pblicos no se esgotem no investimento de carter econmico. O investimento social decisivo para que se alcancem melhores condies de vida da populao. O acesso aos servios pblicos bsicos condio para que o desenvolvimento se converta em um valor tangvel para as populaes pobres. A universalizao do acesso educao, sade, ao saneamento, moradia digna, energia eltrica, comunicao, ao transporte, aos direitos humanos, proteo criana e ao idoso, ao trabalho, so direitos que exigem investimentos pblicos e privados, o empenho da sociedade e o estmulo das polticas pblicas. Por m, mas no menos importante, que se estabeleam mecanismos institucionais que promovam sistemas participativos abertos, capazes de formular solues desde a base social. Esta tem sido uma prtica recente na gesto de polticas pblicas, principalmente as de carter marcadamente social. Sem dvida tem sido um avano importante. Mas anlises dos papis desenvolvidos pelos conselhos municipais, principalmente no setor do desenvolvimento sustentvel, tm mostrado que eles esto sujeitos a muitas diculdades para que cumpram com seus elevados propsitos. O objetivo do sistema institucionalizar o controle social sobre as polticas pblicas, e tambm formular as polticas que atendam s demandas sociais no mbito temtico ou geogrco, conforme o caso.

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Existem atualmente muitos conselhos nos municpios brasileiros, pois a descentralizao das polticas tem colocado a criao de conselhos como condio para a destinao de recursos que mantm servios essenciais nos municpios. Em alguns destes, onde o capital social ainda carece de revelar-se e de desenvolver-se, poucos atores sociais participam efetivamente das atividades conciliares, com a ocorrncia de desvios que freqentemente desvirtuam a participao e o controle social. A articulao de polticas pblicas desde a base e a ampliao dos espaos da gesto e da participao social at os territrios poder resultar em alguns efeitos prticos bastante relevantes: (i) poder ocorrer a fuso de alguns conselhos, cujos temas tm tudo a ver com a perspectiva territorial, passando os temas especcos a serem tratados nas comisses setoriais que os comporiam; (ii) o capital humano ganharia em qualicao para participar nesses conselhos, pois o conjunto formado por diversos municpios permitiria ampliar o universo de representados e de instituies civis, contribuindo para que se revelassem mediadores sociais ainda mais comprometidos, representativos e qualicados; (iii) o capital social alcanaria nveis mais elevados de articulaes horizontais e verticais, ampliando as possibilidades de entendimentos entre grupos sociais distintos e habitantes de regies diversas, formando novas institucionalidades mais autnticas, com maior capacidade para participar da formulao e controle social das polticas pblicas. Todos estes aspectos incidem diretamente na denio e execuo das polticas pblicas, que devero harmonizar-se com as caractersticas comuns aos territrios rurais.

5.3

Territrio como objeto de polticas pblicas contextualizadas

Freqentemente as polticas pblicas so formuladas e implementadas a partir de leituras parciais da realidade, procurando atender a setores sociais especcos, com pouca ateno s interdependncias e s complementaridades. As iniciativas em regionalizao de polticas tomaram rumos diversos, mas a maioria delas terminou por reforar distores econmicas e sociais. Um aspecto freqente nas polticas nacionais a sua baixa capacidade de absorver os diferentes contextos que devem enfrentar. Pases com o tamanho e a diversidade do Brasil necessitam de polticas pblicas ao menos regionalizadas, para que possam melhor implementar instrumentos adequados natureza dos problemas e possveis solues.

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As polticas pblicas devem ser regionalizadas, as aes pblicas devem ser territorializadas, segundo os diversos contextos onde devem atuar. Para tanto, nada melhor do que o ordenamento das polticas nacionais estabelecer diretrizes que permitam a sua aplicao nos diversos contextos regionais e instrumentos que se ajustem s demandas sociais provenientes dos territrios. Uma das distores mais marcante na leitura da realidade a que preside a falsa dicotomia entre o rural e o urbano na poltica nacional de desenvolvimento. Ela parte de uma perspectiva normativa da Lei brasileira e estimula uma viso de que existe uma centralidade urbana, que determina diferenas marcantes na formulao das polticas pblicas. A partir dessa perspectiva, a populao nacional contada segundo a sua localizao espacial, sendo o espao rural ou urbano determinados por leis anacrnicas de mais de sete dcadas passadas, o que leva a uma concluso bizarra, a de que a populao rural tenderia a desaparecer em poucas dcadas, sendo portanto, segundo esse raciocnio, irrelevante considerar seriamente as questes rurais na formulao e implementao de polticas pblicas para o desenvolvimento brasileiro17. O rural aparece como o local da produo agropecuria, mas tambm do atraso, da pobreza, da falta de estruturas e da carncia de servios pblicos. O espao rural o que sobra dos municpios, pois o relevante parece ser as cidades, mesmo que essas no passem de pequenos e mdios centros que gravitam em torno do trabalho, da produo, da cultura e dos demais recursos rurais. Para 90% dos municpios brasileiros, a realidade que os seus pequenos e mdios ncleos urbanos so rurais. Esses municpios so rurais, esto situados em regies rurais, com caractersticas rurais, portanto seus espaos urbanos e rurais so interdependentes, devendo ser articulados e integrados para que se criem solues denitivas para os seus problemas, j que eles tm uma mesma matriz sociocultural, econmica e poltico-institucional, o que leva a propor que devam ter solues que articulem as diversas faces da mesma realidade. Outro problema recorrente, quando se examinam os resultados das polticas nacionais de desenvolvimento, que elas freqentemente parecem contribuir para

17.Segundo a abordagem normativa, o Brasil ser integralmente urbano em menos de 30 anos. Nessa tica, a importncia relativa da sociedade rural j to pequena, que torna pouco relevante qualquer poltica voltada sua dinamizao, alm de dispensar a denio de alguma estratgia especca. No fundo, supe-se que dar mais ateno ao Brasil rural seria como gastar vela com pssimo defunto, j que mais dia menos dia todos estaro nas aglomeraes e centros urbanos. Desenvolvimento territorial do Brasil: do entulho Varguista ao Zoneamento Econmico-Ecolgico, da VEIGA, J.E., 2001.

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TEXTOS PARA DISCUSSO

acentuar assimetrias entre regies e classes sociais, pois enxergam estas como se estivem dissociadas do complexo de relaes que de fato desenvolvem com outras regies e atores sociais. No geram sinergias, no estabelecem condies equilibradas de acesso aos ativos, no democratizam realmente o conhecimento, no contribuem para que o capital social desenvolva-se e institucionalize-se, equilibrando melhor o poder de inuir na gesto das polticas pblicas. Na abordagem territorial o foco das polticas o territrio, pois ele combina a proximidade social, que favorece a solidariedade e a cooperao, com a diversidade de atores sociais, melhorando a articulao dos servios pblicos, organizando melhor o acesso ao mercado interno, chegando at ao compartilhamento de uma identidade cultural, que fornece uma slida base para a coeso social e territorial, verdadeiros alicerces do capital social. A abordagem territorial dirige o foco das polticas para o territrio, destacando a importncia das polticas de ordenamento territorial, de autonomia e de autogesto, como complemento das polticas de descentralizao. As polticas pblicas, para serem efetivas, devem estimular a cooperao entre agentes pblicos e privados, nacionais e locais, como elemento fundamental para a gesto das polticas, pois somente assim possibilita-se o controle social, incentivase o desenvolvimento de uma nova institucionalidade que concretiza o papel do capital social como um ativo18, em um contexto de desenvolvimento sustentvel e superao da pobreza. Neste contexto, evidencia-se a importncia de redenir o papel do Estado, especialmente quanto proviso de bens pblicos, direo e regulao da economia, construo da democracia e da institucionalidade rural. Ao se propor o desenvolvimento territorial como fator articulador de polticas pblicas e de demandas sociais, deve-se assegurar que aquelas polticas observaro ao menos cinco aspectos bsicos: :: levar em considerao as quatro dimenses elementares do desenvolvimento: economia, sociedade e cultura, ambiente, poltica e instituies; :: atuar sobre situaes presentes mediante mecanismos articulados a um projeto de longo prazo;
18. En este trabajo, denimos capital social como el contenido de ciertas relaciones sociales: las que combinan actitudes de conanza con conductas de reciprocidad y cooperacin, que proporciona mayores benecio para aquellos que lo poseen, que lo que podra lograrse sin este activo. DURSTON, J. Capital Social parte del problema, parte de la solucin. Su papel en la persistencia y en la superacin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe. CEPAL, 2001.

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:: adotar um modelo de desenvolvimento que no comprometa as metas de bem-estar e progresso das geraes futuras; :: considerar as relaes entre os diversos setores da sociedade, o que signica romper com esquemas setoriais e favorecer um enfoque holstico e integral; :: priorizar a articulao de uma economia territorial, no qual se reconhece a multiplicidade, a complementaridade, a importncia de outros setores produtivos no vinculados produo primria, os servios ambientais e as externalidades econmicas do territrio rural. O desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais depende tambm de diversos outros fatores, propiciados pelas polticas pblicas e pela reao organizada da sociedade. Estas polticas devero apoiar a formao de infra-estruturas sociais e econmicas, favorecer o acesso aos servios pblicos essenciais e assistncia tcnica qualicada, implementar mecanismos de desenvolvimento e de proteo social, promover o ordenamento territorial, incentivar a prtica de inovaes tecnolgicas, sociais e institucionais e promover a diversicao econmica. As polticas de incentivo ao desenvolvimento territorial devero conjugar, harmonicamente, as quatro dimenses fundamentais do desenvolvimento sustentvel: econmica, em que se destaca a competitividade territorial; sociocultural, na qual sobressai a eqidade e o respeito pela diversidade; ambiental, na qual se enfatiza o conceito de administrao e gesto da base de recursos naturais; poltico-institucional, em que ressalta o conceito de governabilidade democrtica e a promoo da conquista e do exerccio da cidadania.

5.4

Uma proposta poltica centrada nas pessoas

A perspectiva territorial do desenvolvimento rural sustentvel permite a formulao de uma proposta centrada nas pessoas, que leva em conta os aspectos de interao entre os sistemas socioculturais e os sistemas ambientais, e que considera a integrao produtiva e a utilizao competitiva dos recursos produtivos como meios que permitem a cooperao e co-responsabilidade ampla de diversos atores sociais. O desenvolvimento territorial promove a superao da viso da participao como condio para a obteno de compensaes, pondo em destaque a coo-

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TEXTOS PARA DISCUSSO

perao, a co-responsabilidade e a incluso econmica e social. Promove esquemas de cooperao que se adaptem s demandas diversas da populao e atores dos territrios. Encara a questo ambiental mais alm da viso convencional de manejo de recursos naturais, a partir de uma perspectiva de proteo ambiental e de produo limpa, favorecendo uma concepo multidimensional, na qual o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, o poltico e as instituies interagem sobre o territrio. Supera a viso de que a economia rural se reduz a uma economia agrcola e favorece uma economia territorial. Articula as dimenses urbana e rural de forma orgnica. Estimula a diversicao econmica dos territrios, quando reconhece a importncia dos encadeamentos de agregao de valor, mas sempre quando articulados ao territrio em uma economia que intrinsecamente multisetorial. Trata a questo da tecnologia no apenas como fator incremental da produtividade, mas promove conceitos de inovao tecnolgica e competitividade territorial, defende o critrio da prudncia quando tratar de questes relacionadas a produtos geneticamente modicados, promovendo o desenvolvimento de sistemas de inovao tendo por base o conhecimento e a sua gesto democrtica. Supera a viso convencional do capital, destacando a importncia do capital humano, como a capacidade transformadora inerente aos conhecimentos das pessoas; do capital social, como as relaes horizontais (como as redes) e verticais (como os contratos de integrao), que viabilizam a governabilidade; do capital natural, como a base de recursos naturais. Congura espaos demogrcos integrados que compartilhem estruturas sociais, econmicas e institucionais construdas em processos histricos de apropriao do espao. Dentro deste enfoque, o conceito de prosperidade tem como referncias a superao da pobreza e a garantia da segurana alimentar19. E estes so dois dos mais importantes eixos polticos do atual governo do Brasil.

19. Desarrollo Rural Sostenible: Enfoque Territorial. Sntesis preparada por el Equipo de DDRS del IICA, enero 2003.

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Referncias para a implantao da abordagem territorial

6.1

Ordenamento e desenvolvimento

O que aqui denominamos de ordenamento tem o sentido geral do termo j utilizado nas Cincias Ambientais e na Geograa, mas com algumas diferenas fundamentais. Vai mais alm da caracterizao, localizao ou destinao da ocupao espacial de um territrio. De fato trata-se do ordenamento tcnico, social, jurdico e poltico de que se revestem as polticas pblicas, expressas nas mais diversas formas, geralmente estimulando ou restringindo atividades, apoiando esse ou aquele setor ou regio. Neste contexto, ordenamento o processo de formulao do direcionamento que se pretende dar ao conjunto de medidas derivadas das polticas pblicas, e no qual se projetam as condies que se aspiram alcanar durante, e aps, o processo de interveno, atingindo um certo nvel estvel de transformaes vericveis. O ordenamento territorial o sentido descendente do ciclo proposto de articulao entre o Estado/Governo e a Sociedade/Instituies. um processo de diagnstico, escuta e estudos, formulao e validao, informao e capacitao, articulao com os interlocutores e implementao. Com a integral participao dos atores sociais, de tal forma que aperfeioamentos possam, e devam, ser feitos, ajustando os instrumentos s condies locais, tendo por objetivo o processo educativo, a participao social e o resultado econmico. Do ordenamento, espera-se a induo de reaes, que so a expresso do desenvolvimento, com o sentido ascendente e o protagonismo dos atores locais envolvidos. Essas reaes projetam as transformaes pretendidas segundo um processo de planejamento ascendente (Sociedade/InstituiesEstado/Governo). O ciclo que articula polticas pblicas e desenvolvimento territorial sustentvel

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TEXTOS PARA DISCUSSO

completa-se, portanto, quando as reaes, na forma de resultados e impactos das polticas, passam a fazer parte do processo de reviso e aperfeioamento do ordenamento. A este ciclo, denomina-se planejamento ascendente. A virtude estaria em que esse processo fosse contnuo e favorecesse a permanente sintonia entre as demandas da sociedade e as ofertas das polticas pblicas. Dessa forma, as polticas pblicas so referenciadas por trs momentos que conformam um processo contnuo: (i) sua formulao geral reete o ordenamento (polticas pblicas na forma de programas nacionais e estaduais); (ii) as reaes conguram o desenvolvimento (planos, projetos, atividades, resultados e impactos nos territrios); (iii) os resultados e impactos determinando os ajustes nos programas nacionais e nos processos de desenvolvimento dos territrios, por meio da negociao e a co-responsabilidade assumida por todos os atores envolvidos. Portanto, o desenvolvimento territorial ser a conseqncia induzida, estimulada, apoiada e esperada do ordenamento territorial.

6.2

Territrio

um espao fsico, geogracamente denido, geralmente contnuo, compreendendo cidades e campos, caracterizado por critrios multidimensionais, tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a poltica e as instituies, e uma populao, com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por meio de processos especcos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que indicam identidade e coeso social, cultural e territorial.

6.3

Territrio rural

So os territrios, conforme anteriormente, onde os critrios multidimensionais que os caracterizam, bem como os elementos mais marcantes que facilitam a coeso social, cultural e territorial, apresentam, explicita ou implicitamente, a predominncia de elementos rurais20. Nestes territrios incluem-se os espaos urbanizados que compreendem pequenas e mdias cidades, vilas e povoados.

6.4

Caracterizao das microrregies rurais

As microrregies rurais so aquelas que apresentam densidade demogrca


20. Ambiente natural pouco modificado e/ou parcialmente convertido a atividades agro-silvo-pastoris; baixa densidade demogrca populao pequena; base na economia primria e seus encadeamentos secundrios e tercirios; hbitos culturais e tradies tpicas do universo rural.

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menor do que 80 habitantes por km e populao mdia por municpio at 50 mil habitantes21. As microrregies rurais so ordenadas com o critrio de maiores concentraes do pblico prioritrio do MDA22. As microrregies rurais indicam, preliminarmente, de quais regies devero se revelar os territrios rurais a serem trabalhados prioritariamente, uma vez que as disponibilidades de recursos no permitem uma disperso muito ampla das aes. Este ordenamento tambm orienta as negociaes entre o MDA e os estados (governos estaduais e sociedade civil), onde so agregados outros critrios de priorizao, excluindo-se aqueles eventualmente contraditrios aos critrios empregados. Outro emprego das microrregies rurais quanto ao dimensionamento dos programas sob responsabilidade da SDT23. A tipificao atual, com objetivos estritamente programticos, consiste na utilizao de indicadores que possam categorizar o conjunto de unidades geogrcas consideradas. No caso de municpios e microrregies geogrcas, so utilizados indicadores de densidade populacional e populao total por unidade analisada. A escolha dos territrios rurais em cada Estado se dar aps a concluso satisfatria do processo de consultas sociedade civil e ao governo. A aprovao se dar pelos Conselhos Estadual e Nacional. A revelao definitiva de cada territrio somente ocorrer quando a sua populao, por meio dos atores sociais, reconhea os seus elementos caracterizadores da coeso social e territorial, durante, ou logo aps, o processo de construo da sua identidade e proposio de sua viso de futuro. Esta viso de futuro estruturar um plano, denominado Plano Territorial de Desenvolvimento Sustentvel (PTDS), que servir de organizador do processo de articulao e implementao de aes que transformem o quadro atual do territrio e realize os objetivos eleitos pela sua populao. Estes seriam os desaos do Ministrio de Desenvolvimento Agrrio e de suas Secretarias vinculadas, assim como de importante parcela de organismos e entidades pblicas, privadas e sociais, nacionais e internacionais, que assumiram a responsabilidade de enfrentar, com profunda determinao, a desigualdade, a pobreza e a falta de perspectivas em que se encontra cerca de 25% da populao brasileira.
21. A SDT adota os seguintes critrios: municpio densidade demogrfica at 80 hab/km e populao total at 50.000 habitantes; microrregio geogrca densidade demogrca at 80 hab/km e populao mdia por municpio componente da microrregio de 50.000 habitantes. Sempre que uma microrregio atinge ndices que a categorizam como rural, nesta categoria se incluem todos os municpios que compem a microrregio considerada. 22. Agricultores familiares, famlias assentadas pela reforma agrria, agricultores beneficirios do reordenamento agrrio, famlias assentadas, o que caracteriza uma maior intensidade de demanda social. 23. O governo encaminhou ao Congresso Nacional, no mbito da Proposta do PPA 2004-2007, o programa que organiza as atividades sob a responsabilidade da SDT: Programa de Desenvolvimento dos Territrios Rurais.