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Universidade de Braslia Faculdade de Direito Curso de Especializao em Direito Pblico (2009) Disciplina: Direito Regulatrio Professores responsveis pela

disciplina: Prof. Mrcio Iorio Aranha Introduo ao Direito Regulatrio; Fundamentos de Direito Regulatrio; Setor de Telecomunicaes. Prof. Gustavo Kaercher Loureiro Setor de Energia Eltrica

Direito regulatrio
INTRODUO AO DIREITO REGULATRIO .................................................................................................................. 3 PRESSUPOSTO TERICO DO ESTADO REGULADOR .................................................................................................................. 3 VELOCIDADE DA INOVAO TECNOLGICA, LINGUAGEM SETORIAL E ESPECIALIZAO REGULATRIA .............................. 4 GLOBALIZAO, CONHECIMENTO E POLTICA PBLICA SETORIAL ......................................................................................... 5 MODERNIZAO DO DIREITO ADMINISTRATIVO E REGIMES JURDICOS DE PRESTAO DE SERVIOS ................................. 7 REGIMES JURDICOS DE PRESTAO DE SERVIOS REGULADOS: DIVISO CONSTITUCIONAL DE TITULARIDADE ................ 10 Autorizao de servios .................................................................................................................................................. 12 FUNDAMENTOS DE DIREITO REGULATRIO ............................................................................................................. 13 DIREITO REGULATRIO E ESTADO REGULADOR ................................................................................................................... 13 REGULAO: OBJETO DE ESTUDO DO DIREITO REGULATRIO .............................................................................................. 17 Formas de regulao....................................................................................................................................................... 18 Efeitos das opes regulatrias ...................................................................................................................................... 19 Funo normativa conjuntural do Executivo ................................................................................................................. 20 Conceito de regulao .................................................................................................................................................... 30 Regulao versus desregulao ...................................................................................................................................... 34 FASES DA REGULAO NO BRASIL ........................................................................................................................................ 35 ESPCIES DE REGULAO ...................................................................................................................................................... 38 ESTRUTURAS DE REGULAO SETORIAL .............................................................................................................................. 42 Conselhos Econmicos .................................................................................................................................................... 42 Conselhos versus Agncias ............................................................................................................................................. 45 Agncias Executivas versus Agncias Reguladoras ....................................................................................................... 47 Autonomia das Agncias Reguladoras ........................................................................................................................... 54 SETOR DE ENERGIA ELTRICA ....................................................................................................................................... 57 INTRODUO: ENERGIA, INDSTRIA ENERGTICA E ENERGIA ELTRICA ............................................................................. 57 REFERNCIAS HISTRICAS ..................................................................................................................................................... 61 Os primrdios (das origens ao Cdigo de guas).......................................................................................................... 61 O Cdigo de guas (1934) e seu regulamento (1957) ................................................................................................... 67 Do sistema Eletrobrs Constituio de 1988 (1962-1988) ......................................................................................... 72 AS BASES DO ATUAL REGIME JURDICO: A CONSTITUIO DE 1988 E AS PRINCIPAIS NORMAS SETORIAIS .......................... 73 ESTRUTURA INSTITUCIONAL DO SETOR ELTRICO ................................................................................................................ 78 A DISCIPLINA JURDICA DOS DIFERENTES SERVIOS DE ENERGIA ELTRICA ........................................................................ 81 Panormica regulatria .................................................................................................................................................. 81 Gerao de energia eltrica ............................................................................................................................................ 82 Transmisso de energia eltrica ..................................................................................................................................... 83 Distribuio de energia eltrica ..................................................................................................................................... 84 Comercializao .............................................................................................................................................................. 84 Contratos de energia eltrica.......................................................................................................................................... 85 SETOR DE TELECOMUNICAES ................................................................................................................................... 88 HISTRICO NORMATIVO DAS TELECOMUNICAES NO BRASIL ........................................................................................... 88 Primrdios da regulao do setor de telecomunicaes ................................................................................................ 88 Reformas Normativo-Operacionais da dcada de 1990............................................................................................... 103 Desestatizao do Sistema TELEBRS ........................................................................................................................ 104 Novos Horizontes .......................................................................................................................................................... 108 TELECOMUNICAES E SERVIOS DE TELECOMUNICAES .............................................................................................. 108 Conceito Jurdico de Telecomunicao ........................................................................................................................ 110 Conceito Jurdico de Servio de Telecomunicaes ..................................................................................................... 113 CLASSIFICAO DOS SERVIOS DE TELECOMUNICAES .................................................................................................. 116 Classificao dos servios quanto ao regime jurdico ................................................................................................. 117 Classificao dos servios quanto abrangncia ........................................................................................................ 122 Classificao dos servios quanto modalidade ......................................................................................................... 123 Classificao dos servios quanto forma................................................................................................................... 124 Classificao dos servios quanto ao mbito de prestao ......................................................................................... 125 Classificao dos servios quanto finalidade ............................................................................................................ 125

UNIVERSALIZAO DAS TELECOMUNICAES ................................................................................................................... 132 PROJEES REGULATRIAS PARA O SETOR DE TELECOMUNICAES ............................................................................... 139 BIBLIOGRAFIA ..................................................................................................................................................................... 140 MANUAIS REFERENCIADOS .................................................................................................................................................. 144

Introduo ao direito regulatrio


Pressuposto terico do Estado Regulador
O sculo XX significou a afirmao dos direitos individuais como instituies jurdicas dependentes do contexto scio-econmico; significou, em outras palavras, a tentativa de soluo do conflito entre a percepo dos direitos, de um lado, como entidades ideais e impalpveis liberdades abstratas e, de outro lado, como configuraes tangveis resultantes de atuao direta estatal conformadora dos direitos liberdades concretas. O sculo XX representou o momento terico de afirmao das garantias constitucionais dos direitos fundamentais, desde que se vulgarizou o entendimento da insuficincia de enumerao de direitos para proteo dos seus titulares. Fala-se, portanto, do sculo de apresentao do Estado como um componente essencial na definio do contedo dos direitos fundamentais mediante enraizamento do conceito de servio pblico e da ampliao concreta do rol de direitos dos cidados. Em que medida tais conjecturas se relacionam com o conceito de regulao? Na medida em que o Estado Regulador se apropria, como seu pressuposto, da idia de que o papel interventor estatal, inscrito na regulao de setores assumidos como de interesse pblico, legitima-se por sua essencialidade (do Estado) na concretizao dos direitos a eles (aos setores regulados) relacionados; apropria-se da indissociabilidade entre o enunciado abstrato de um direito subjetivo e o contexto scio-econmico-poltico, enfim, cultural, de sua fruio. O pressuposto do Estado Regulador, portanto, a compreenso da interveno estatal como garantia de preservao das prestaes materiais essenciais fruio dos direitos fundamentais, sejam elas prestaes de servios pblicos ou privados, sobre as quais se aplica a insgnia da regulao, ou sejam elas outros tipos de atividades, tais como o exerccio do poder de polcia, atividades de fomento e prestaes positivas tradicionais de ndole concreta e normativa. O direito subjetivo somente pode ser compreendido atualmente se encarado em comunho com sua face objetiva, que repousa na determinao de contedo a partir da dinmica do ordenamento jurdico em meio s potencialidades concretas criadas por polticas pblicas, por ordens normativas, por investimento empresarial, enfim, por acompanhamento conjuntural do desenvolvimento de um setor de atividades de interesse pblico como, por exemplo, os setores de sade, educao, recursos hdricos, energia, telecomunicaes e transporte. A plena fruio do direito sade em suas diversas dimenses de devido diagnstico, prognstico e tratamento mdico encontra-se relacionada com as disposies concretas de financiamento da educao universitria mdica e de reas afins, de financiamento das pesquisas universitrias relativas ao desenvolvimento de equipamentos e mtodos laboratoriais, de construo de uma rede de energia eltrica confivel para preservao dos equipamentos auxiliares, de edificao de redes nacionais e internacionais de banda larga para telemedicina, do devido equacionamento e acompanhamento da liquidez de sistemas de sade suplementar, enfim, de uma lista abrangente de atuao estatal e no-estatal concertada segundo uma batuta unificada na figura interventora, mesmo que indireta, do Estado (no do governo) como espao pblico de construo de solues. A complexidade alcanada na determinao de contedo jurdico dos direitos fundamentais revela que a preciso de dito contedo exige a anlise do dispositivo normativo, como cristalizao cultural que , associado aos influxos de transformaes das idias

legislativas, jurisprudenciais, sociais, enfim, da realidade cultural circundante. A determinao de sentido normativo deixou de ser remetida ao ambiente puramente estrutural do fenmeno jurdico1; deixou de procurar extrair de um dispositivo escrito ou doutro elemento cultural cristalizado jurisprudncia, doutrina, costumes todo o significado regrador da realidade; deixou de crer na possibilidade de alcance de um nico significado esttico frente a uma realidade dinmica e multifacetada. Em outras palavras, o contedo normativo encontra-se claramente remetido a decises de normatizao secundria, significando que o adensamento do contedo dos direitos fundamentais depende, hoje, em grande medida, de decises estatais influentes sobre os setores tidos como essenciais ao desenvolvimento socioeconmico do pas e o fenmeno da regulao ocupa posio privilegiada em tal espao decisrio.

Velocidade da inovao especializao regulatria

tecnolgica,

linguagem

setorial

O componente inovador de transformao constante do sentido das disposies normativas para atualizao do sistema jurdico realidade existencial foi sobremaneira incrementado nas ltimas dcadas em razo do fator velocidade. A transformao, antes tida como antpoda do regramento, passou a compor sua essncia. H cada vez menos espao para a cogitao de regramentos estanques, quando se trata de normatizar setores complexos de atividades ou subsistemas jurdicos, cuja caracterstica central a constante atualizao dos fatores influentes sobre os rumos do setor, dentre eles, o tecnolgico. A velocidade de transformao tecnolgica um dos fatores de desestabilizao do sistema normativo. No se quer dizer, com isso, que se exija do regramento respostas s necessidades dos atores setoriais governo, empresas, usurios/consumidores para facilitarlhes a consecuo de seus objetivos. O ordenamento jurdico, pelo contrrio, traduz em preceitos a poltica pblica setorial segundo filtros normativos de nvel constitucional e infraconstitucional, direcionando2, portanto, a realidade. Dada a especificidade de cada setor regulado, a eficcia da influncia pretendida pelos preceitos normativos diretamente proporcional a sua sintonia com a linguagem falada no setor, ou seja, com a conformao e dinmica setorial. A induo de comportamento na direo do interesse pblico em um complexo setor de atividades depende de viso abrangente sobre o passado do setor e sobre a sua forma especfica de ser, algo somente possvel de se exercitar por estruturas especializadas e estruturadas para a funo de acompanhamento pari passu das alteraes conjunturais. A poltica pblica setorial depende, portanto, do conhecimento setorial para produzir regramentos viveis. Ela depende de acompanhamento do desenvolvimento
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O direito no mais se restringe a ordenar situaes estruturais, voltando sua ateno para a regulao de situaes conjunturais, o que impe sejam as normas dotadas de flexibilidade e estejam sujeitas a contnua revisibilidade (GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 3aed., So Paulo: Malheiros, 2000, p. 23: conferir tambm p. 86; 88-89; 136-139). 2 No se fala em direo no sentido absoluto de crena moderna no devir em detrimento do ser, mas exatamente na constatao de que o estudo da normatizao de condutas um processo prprio ao ser social e no simplesmente de predefinio de condutas individuais capazes de, por si s, esgotarem a realidade. A propsito da persistncia do ser, no sculo inaugurador moderno (sc.XVII), como categoria maior do pensamento a conviver com a proposta racionalista do devir, vide: BAUMER, Franklin Le Van. O pensamento europeu moderno: sculos XVII e XVIII. Vol. I, Lisboa: Edies 70, 1990, p. 47. No se pode fugir, aqui, entretanto, crtica de subservincia ao pensamento moderno de substituio da meta contemplativa dos Antigos (de estabilidade) por um fim utilitrio e ativista (de movimento) dos Modernos, embora temperado, nesta exposio, pela compreenso de que a previsibilidade no o nico fundamento para o esforo de se influenciar a realidade.

tecnolgico para orientar eventuais desgnios utilitaristas de mercado (ou dos atores do mercado) na direo do interesse pblico.

Globalizao, conhecimento e poltica pblica setorial


No somente o desenvolvimento tecnolgico que impe valorizao da perspectiva dinmica do ordenamento jurdico. O termo globalizao, por intermdio de seus inmeros significados3, exige a adaptao do ordenamento jurdico mediante uniformizao internacional, cujo efeito intensificador da superao das fronteiras nacionais gera a cogitao de um direito global4. Em poucas palavras, a globalizao um processo5, que se apresenta com significados complementares nos ramos do conhecimento cientfico. Comumente, aponta-se a liberdade de mercado internacional como a sntese econmica da globalizao orientada por discursos de deificao das economias modernas.6 Alis, a terminologia adotada para designar o processo de aproximao mundial denota a posio central do aspecto econmico de abertura comercial.7 Para sua instrumentalizao, idealizou-se a uniformizao normativa, a estandardizao social em padres culturais e a padronizao tcnica, reflexo tecnolgico do movimento de globalizao. Neste ltimo item, evidencia-se melhor a importncia da linguagem setorial. Ao lado dessas caractersticas, costuma-se enumerar tambm outros fatores como a crescente influncia das multinacionais, da tecnologia da informao, do consumismo, da integrao regional, da internacionalizao dos direitos humanos, das redes temticas de pessoas8. A rede de influncia social sobre a poltica pblica ampliou-se em complexidade e
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Cf.BECK, Ulrich. O que globalizao? Equvocos do globalismo, respostas da globalizao. Trad. Andr Carone, So Paulo: Paz e Terra, 1999. 4 Sundfeld define o direito global como o que se ope ao direito domstico. O direito global extrapola largamente as fronteiras do Estado Nacional para buscar suas fontes tambm fora dele [mas] a simples existncia de rgos e de fontes normativas internacionais nem constitui novidade nem basta para caracterizar uma nova era. Esta derivada, portanto, no do surgimento, mas da intensificao do fenmeno (SUNDFELD, Carlos Ari. A Administrao Pblica na era do direito global. p. 157-158. In: SUNDFELD, Carlos Ari e VIEIRA, Oscar Vilhena. Direito global. So Paulo: Max Limonad, 1999, p. 157-168). 5 A globalizao no um acontecimento estanque, uma onda que traduz uma nova cultura (...) o produto inevitvel do chamado efeito demonstrao derivado dos extraordinrios avanos da tecnologia (CHACEL, Julian (org.). A globalizao em debate. p. 5. In: Carta Mensal, Rio de Janeiro, v. 46, n. 546, p. 3-14, set. de 2000). Pode-se identificar a globalizao como um processo e no como um fato consumado (CALDAS, Ricardo W. O Brasil e o mito da globalizao. So Paulo: Celso Bastos Editor, 1999, p. 18). 6 O comentrio de Eros Roberto Grau revelador: Modernas so a economia japonesa e os regimes de protecionismo econmico interno norte-americano e europeu, que no fazem nenhum exemplo de mercado livre. [] De modo que ser moderno, hoje, no mnimo j ter conscincia de que o mercado impossvel sem uma legislao que o proteja e uma vigorosamente racional interveno, destinada a assegurar sua existncia e preservao (GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 3aed., So Paulo: Malheiros, 2000, p. 92). Ser verdadeiramente moderno intervir com vigor, fora, conhecimento, prospeco, enfim, desenhar e implementar poltica pblica. 7 O termo de origem francesa mundializao (mondialisation) encontrou dificuldades para se impor, no apenas em organizaes internacionais, mesmo que supostamente bilngues, como a OCDE, mas tambm no discurso econmico e poltico francs. Isso se deve (...) ao fato de que o termo mundializao tem o defeito de diminuir, pelo menos um pouco, a falta de nitidez conceitual dos termos global e globalizao. (CHESNAIS, Franois. A mundializao do capital. So Paulo: Xam Editora, 1996, p. 24 Original: La mondialisation du capital. Paris: Syros, 1994). 8 A mundializao significa que as decises j no so nacionais ou locais, pertencendo a alguma congregao supranacional de carter mundial. Mas para a Comisso Internacional de Juristas, o sentido talvez mais importante [da globalizao] que ela evoca as novas redes que os cidados esto formando e as relaes cada vez mais estreitas, que matm o movimento de direitos humanos (CLAPHAM, Andrew. La mundializacin y el imperio del Derecho. p. 17. In: La Revista de la Comisin Internacional de Juristas mundializacin, derechos humanos e imperio del derecho. n. 61, 1999, p. 17-37).

extenso, gerando novas exigncias de estruturao do Estado e da sociedade. Com a aproximao dos interesses internacionais das fronteiras estatais, o foro de discusso da legislao setorial foi, em parte, deslocado para organismos internacionais e acordos bilaterais. Os pases perifricos deixaram de deter as rdeas de opo poltica e passaram a ter de negociar suas legislaes nacionais, gerando o fenmeno do realinhamento constitucional9. A partir de ento, o conhecimento detm peso decisivo na determinao da poltica pblica setorial, pois dele depende o convencimento dos demais partcipes da comunidade internacional quanto necessidade ou irrelevncia de cada opo poltica interna. Somente o conhecimento setorial habilita os pases a fazerem frente crtica de mera recepo dos padres internacionais10. Isso ocorre porque a globalizao carrega consigo a uniformizao jurdica. As polticas pblicas nacionais no mais podem destacar-se das ponderaes internacionais. Ampliado o rol de partcipes na formulao da poltica pblica, tambm foi potencializada a inovao. No plano privado, a referncia tecnoestrutura de Galbraith11 esclarece o movimento de transformao do mercado, que deixa de ser o mecanismo de alocao eficiente de recursos viabilizado pelo Estado12, e passa a ser dirigido pela inteligncia organizada da empresa e, portanto, pelo investimento na criao de necessidades por via de estratgias de marketing. Disso tudo resulta a constatao de valorizao do momento dinmico presente na implementao das polticas pblicas. No mais suficiente tratar a realidade com previses abstratas petrificadas em instrumentos normativos perenes, que teoricamente absorveriam a maior parte da carga de litigiosidade. Hoje, necessrio que o Estado trabalhe com a realidade mediante estabelecimento de metas variveis de acordo com as situaes que se pem.13 A poltica pblica encontra-se espelhada na evoluo de cada setor de
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O termo realinhamento constitucional utilizado por Oscar Vieira para designar a influncia dos fatores de presso internacionais sobre os sistemas constitucionais nacionais. Conferir: VIEIRA, Oscar Vilhena. Realinhamento constitucional. In: SUNDFELD, Carlos Ari e VIEIRA, Oscar Vilhena (coord.). Direito global. So Paulo: Max Limonad, 1999, p. 15-48. 10 Ao analisar a globalizao sob o trplice enfoque de regionalizao, direitos humanos e economia, Oscar Vieira identifica um realinhamento bidirecional nos movimentos de regionalizao (VIERIA, Oscar. op.cit., p. 28) e direitos humanos (VIERIA, Oscar. op.cit., p. 29). Haveria, nestes, uma influncia recproca entre os movimentos citados e as posies polticas dos pases da comunidade internacional. J no que diz respeito globalizao econmica como liberdade total ao capital internacional (VIERIA, Oscar. op.cit., p. 17), o autor no consegue identificar o movimento de influncia dos pases neste fenmeno uniformizador: Diferentemente dos demais fenmenos da globalizao, no temos neste caso [da globalizao econmica] a j mencionada via de duas mos. H apenas uma assimilao dos padres internacionais, sob a perspectiva de que so essenciais para se participar do processo de globalizao (VIERIA, Oscar. op.cit., p. 46-47). 11 Cf.GALBRAITH, John Kenneth. O novo Estado Industrial. So Paulo: Editora Nova Cultural, 1997. Para Galbraith, a substituio do sistema de mercado pelo sistema de planejamento teria modificado a estrutura de poder nas empresas e na sociedade em razo do aumento da escala de produo, do avano da tecnologia e do conhecimento interdisciplinar, que exigem elevado tempo de maturao dos empreendimentos cada vez mais complexos. A deciso teria migrado da propriedade do capital para sua gesto. O controle, agora, estaria nas mos do administrador qualificado pelo conjunto de informaes necessrias gesto do negcio mediante a criao de novas necessidades moldadas pelo aparato propagandstico, derrubando por terra a soberania do consumidor. Tal inteligncia organizada da empresa constituiria sua tecnoestrutura, cujas decises tcnicas e impessoais tecnocracia acabariam por suplantar a liberdade individual de direcionar o desenvolvimento. 12 Bresser Pereira, ao definir o mercado como o mecanismo de alocao eficiente de recursos por excelncia, afirma a precedncia do Estado moderno ao mercado capitalista na medida em que o Estado que garante os direitos de propriedade e a execuo dos contratos. Cf. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. A reforma do Estado dos anos 90: lgica e mecanismos de controle. Braslia: Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, 1997, p. 9-10. 13 No basta editar uma lei abstrata, genrica e distante, dizendo que nenhuma explorao da atividade industrial pode ultrapassar certo limite de poluio, causando dano sade do vizinho. preciso que o Estado v trabalhando com a realidade todo o tempo, para definir, nas situaes que se pem, o que ou no uma emisso

atividades relevantes, constituindo um dos elementos necessrios para qualificao de tais atividades em direo produo de bem-estar. Tais consideraes situam-se no mbito do chamado governo por polticas (government by policies) como qualificativo representativo do sculo XX. Como consequncia, a interveno estatal nos setores relevantes de atividades um pressuposto para se relacionar a evoluo setorial com o adensamento dos direitos fundamentais em sua dimenso concreta. Por tudo isso o conhecimento to relevante: conhecimento setorial para ponderao das fronteiras de regulao no gerenciamento normativo da realidade voltado otimizao da eficincia14 dos setores representativos da economia nacional dentro de patamares ticos de desenvolvimento. A introduo de entes de direito pblico tematicamente especializados as agncias reguladoras , principalmente a partir da segunda metade da dcada de 1990, no Brasil, responde, em parte, referida demanda por um conhecimento setorial capaz de produzir regulao em ambientes complexos e em constate transformao.

Modernizao do Direito Administrativo e regimes jurdicos de prestao de servios


Alterada a perspectiva no tratamento da poltica pblica setorial, velhos temas de direito administrativo, que passaram despercebidos enquanto o estudo jurdico no se via ameaado por novas demandas de otimizao e de dinamizao15, exigiram maior aprofundamento. O fenmeno da publicatio16, predominante na histria administrativa brasileira dos trs primeiros quartis do sculo XX e de ntida tradio francesa, evidenciou tratamentos jurdicos estanques entre o servio considerado pblico e o privado. Esgotadas as foras de diviso precisa entre papel estatal e liberdade individual, o servio reservado ao Estado deixou de carregar o carter de exclusividade ao mesmo tempo que a atividade privada passou a comportar interferncias pblicas, ambos cedendo espao para a apropriao de um conceito anglo-saxo mais abrangente: o de atividade regulamentada.17 No campo do tratamento jurdico dos direitos fundamentais, a passagem do Estado Liberal para o Estado Social produziu claras transformaes de pontos de vista, que obrigaram o mundo jurdico a contemplar a face objetiva de concretizao dos direitos ao lado da face subjetiva de sua pura titularidade. Enquanto isso, no que diz respeito postura estatal frente
de poluentes aceitvel; assim obter-se- a paulatina diminuio da emisso de poluentes. preciso impor graus crescentes de restries emisso de poluentes, e para isso a lei insuficiente. Ningum imagina que o legislador v cuidar de regular o nvel de emisso de poluentes do bairro do Maracan no ano de 1998; e, em janeiro de 99, editar outra lei para estabelecer que j hora de diminuir ainda mais o nvel de emisso de poluentes; e, no meio do ano, considerando que aquele nvel eleito foi otimista demais, editar nova lei para voltar atrs. Algum imagina que o legislador possa fazer isso, dedicando-se, ele prprio, a um verdadeiro gerenciamento normativo da realidade? (SUNDFELD, Carlos Ari. Agncias reguladoras e os novos valores e conflitos. p. 1293-1294. In: Anais da XVII Conferncia Nacional dos Advogados. Justia: realidade e utopia. Vol. II, Rio de Janeiro: Ordem dos Advogados do Brasil, 1999, p. 1291-1297). 14 Eficincia que foi elevada categoria constitucional com a EC19/98: art.37, caput da CF/88. 15 O direito administrativo sempre sofreu os influxos da evoluo tecnolgica, como bem demonstram as regulamentaes municipais do direito de construir, que acompanham a evoluo das tcnicas de construo e do crescimento correspondente dos riscos. A novidade de hoje est na ampliao sensvel deste fenmeno de regulamentao conjuntural para setores da economia, no Brasil, submetidos a escassa regulamentao estatal direta devido suficincia da autorregulamentao das ento empresas estatais. 16 O termo publicatio utilizado para denotar a transferncia da titularidade de atividades das mos privadas para o Estado. 17 Cf.GROTTI, Dinor Adelaide Musetti. Teoria dos servios pblicos e sua transformao, p. 64. In: SUNDFELD, Carlos Ari (coord.). Direito administrativo econmico. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 39-71.

aos setores da economia, o efeito do mesmo perodo histrico foi exatamente o inverso, na medida em que ocorreu o fortalecimento do movimento liberal de separao entre o pblico e privado, agora sob o enfoque da prestao estatal de servios. O diferencial do Estado Social nesse particular no foi, portanto, o de se alterar a percepo jurdica de segmentao entre prestaes pblicas e privadas, mas o de ampliar, consideravelmente, o rol de atividades reservadas ao Estado, como ocorreu com as inverses estatais dos setores de energia e telecomunicaes de meados do sculo XX no Brasil como forma de arrogar a si as necessidades da coletividade para promoo de bem-estar. O fenmeno de prestao de servios e sua normatizao no foi enfraquecido pelo pensamento social como ocorreu com a viso individualista dos direitos fundamentais. Nestes, a evoluo concreta das tenses sociais da segunda metade do sculo XIX exigiu participao ativa estatal para reequilibrar as situaes jurdicas individuais, facultando a todos usufrurem das previses abstratas de direitos mediante fornecimento, pelo Estado, das condies de acesso aos direitos de liberdade. Os direitos vida, propriedade, liberdade e igualdade formal, dentre outros, foram melhor concretizados com o incremento de direitos a prestaes positivas estatais, tais como a previdncia social, a tutela do hipossuficiente no direito do trabalho, a atividade de fomento a juros baixos para aquisio da casa prpria, o acesso gratuito ao Judicirio, dentre outros. Para consecuo desses objetivos, embasado na tradio francesa de segregao dos servios, o Estado assumiu setores de atividades econmicas, buscando compensar o dficit de acesso da populao a servios bsicos ou mesmo viabilizar a padronizao de atividades produzidas em larga escala. A tradio liberal de separao entre Estado e sociedade deu origem segregao entre servios pblicos e privados como compartimentos estanques do sistema normativo brasileiro. No se quer dizer, com isso, que a distino entre servios pblicos e privados esteja em decadncia, pois o que caracteriza o direito brasileiro exatamente a submisso da Administrao a um direito especial destacado do direito comum18, mas a compreenso de que a caracterstica pblica ou privada no est eternamente amarrada a um determinado servio, que pode perder sua essencialidade com o tempo ou mesmo ganh-la. Alm disso, a compreenso de que um mesmo rol de servios pode conter mbitos de prestao em regime pblico, convivendo com formas de prestao em regime privado revela a complexidade da dinmica regulatria. Um fenmeno muito prximo se fez presente na histria jurdicoconstitucional brasileira desde a Constituio Federal de 193419, em que os chamados

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Sobre as caractersticas e distines entre o Direito Administrativo anglo-americano e o Direito Administrativo de matriz francesa, vide: PESSOA, Robertnio. Curso de direito administrativo. Braslia: Editora Consulex, 2000, p. 51-58. 19 O art.149 da Constituio Federal de 1934 estabelecia o dever do Estado e da famlia de prestar educao. O anteprojeto da Carta Constitucional de 1934 era mais claro, pois previa, no ttulo XI (Da Cultura e do Ensino), no art.112: O ensino ser pblico ou particular, cabendo quele, concorrentemente Unio, aos Estados e aos Municpios. O regime do ensino, porm, obedecer a um plano geral traado pela Unio, que estabelecer os princpios normativos da organizao escolar e fiscalizar, por funcionrios tcnicos privativos, a sua execuo. A Constituio Federal de 1937 foi mais clara: Art.129. infncia e juventude, a que faltarem os recursos necessrios educao em instituies particulares, dever da Nao, dos Estados e dos Municpios assegurar, pela fundao de instituies pblicas de ensino em todos os seus graus, a possibilidade de receber uma educao adequada s suas faculdades, aptides e tendncias vocacionais. A Constituio de 1946, por sua vez, assim disciplinou: Art.167. O ensino dos diferentes ramos ser ministrado pelos podres pblicos e livre iniciativa particular, respeitadas as leis que o regulem. A Constituio Federal de 1967 e Emenda n1 de 1969 seguiram a mesma linha: Art.168. (...) 2o Respeitadas as disposies legais, o ensino livre iniciativa particular, a qual merecer o amparo tcnico e financeiro dos Podres Pblicos, inclusive blsas de estudo. Finalmente, a Constituio Federal de 1988 disciplina: Art.205. A educao, direito de todos e dever do Estado (...); Art.209. O ensino livre iniciativa privada (...). Histricos normativos semelhantes podem ser desenhados para os setores de sade, abastecimento alimentar e sistema financeiro.

doutrinariamente de servios sociais submeteram-se, e se submetem at hoje, a regimes jurdicos pblico ou privado conforme a pessoa que os presta. Enquanto os servios forem definidos, a priori e ad eternum, como pblicos ou privados, a realidade de aplicao do direito continuar destoando muito da previso normativa. Para fugir da deciso casustica e no-programada, mas pressionada pela realidade, o Direito brasileiro absorveu a maleabilidade na percepo da realidade de um servio, ou seja, na percepo de seu carter concreto de essencialidade. Os servios mudam e as necessidades da coletividade tambm. De que adianta fincar-se a bandeira do servio pblico em servios que sofrem defasagem de interesse social em curto espao de tempo. o direito tramando contra sua prpria funo de orientador de condutas. Um servio hoje tido por essencial portanto pblico , como a telefonia fixa, pode perder seu status ou ombrear com outros servios mais abrangentes, como promete o fenmeno da convergncia tecnolgica no mbito das telecomunicaes. O ordenamento jurdico petrificado ostentaria um servio morto como palavra de ordem publicista e o restante dos servios restaria abandonado a sua prpria fortuna pelo simples fato de que a impreciso terminolgica entre servios pblicos e privados decorre exatamente da procura exagerada por uma definio eterna e universal do que pblico, acorrentando-o em dispositivos exclusivistas.20 Atente-se, por fim, para o fato de que no se est aqui defendendo a extino da distino entre regimes pblico e privado, mas a simples possibilidade de que seus objetos servios pblicos e privados sejam melhor ponderados e atualizados s transformaes nsitas regulao setorial e que no se rendam a definies simplistas21, que substituem a maleabilidade jurdica pela impreciso terminolgica apta s negociaes privadas do interesse pblico. O que se apresenta hoje mais uma etapa de reaproximao, que demanda correspondncia no ordenamento jurdico mediante modernizao do direito administrativo. Se por um lado, a prestao exclusiva dos servios pblicos pelas mos do Estado sofreu crticas de eficincia, universalizao e modicidade de tarifas, por outro lado, a complexidade dos setores de atividades e suas inter-relaes levaram o Estado a repensar o benefcio do sistema exclusivista e segregado entre servios pblicos e privados. A partir da, a transformao do modelo disps-se coexistncia de regimes jurdicos no mesmo rol de servios para congregar a dinmica, eficincia e concorrncia de preos (no necessariamente a livre concorrncia e a livre iniciativa22) com o desgnio pblico de universalizao e continuidade. A etapa atual da regulao foi o caminho aberto para compatibilizar dois sistemas, cuja convivncia parecia inaceitvel no modelo anterior de absoluto antagonismo entre pblico e privado.23 A partir de

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A frustao com estas categorias ubquas [de pblico e privado] surge parcialmente porque elas so posicionadas para descreverem oposies em nosso pensamento. No cerne de muitas de suas aplicaes aparecem as duas idias de que o pblico est para o privado tal como aberto est para fechado e como o todo est para a parte. traduo livre do original (STARR, Paul. The meaning of privatization. p. 16. In: KAMERMAN, Sheila B. & KAHN, Alfred J. Privatization and the Welfare State. Princeton: Princeton University Press, 1989). 21 O conceito de servio pblico como o servio disponvel ao pblico serviu justificao da proviso privada de servios pblicos sob a ptica econmica de estratgias de fomento do mercado, mas no se adequa nem satisfaz as exigncias jurdicas de orientao da prestao de servios pblicos e privados. Conferir: ROTH, Gabriel. The private provision of public services in developing countries. Washington: Economic Development Institute, 1987, p. 1. 22 Argumentando pela caracterizao do modelo regulatrio, segundo a ideologia constitucionalmente adotada pela Constituio Federal de 1988 no Brasil, como afeto um ambiente concorrencial, mas avesso ao jogo dos mercados, assim entendido aquele caracterizado pela livre iniciativa e a livre concorrncia, vide: CARVALHO, Carlos Eduardo Vieira de. Regulao de Servios Pblicos na Perspectiva da Constituio Econmica Brasileira. Belo Horizonte: Del Rey, 2007. 23 Da a afirmao de Eros Roberto Grau de que a privatizao dos servios pblicos instala um autntico caos em suas teorizaes [do direito administrativo], abalando a prpria noo de servio pblico, que lhe tem servido

ento, sociedade, por suas instituies, foram abertos espaos de atuao no desenvolvimento setorial, principalmente por meio das figuras da audincia pblica e da consulta pblica. Presente, diretamente, na prestao dos servios, o Estado no pde, isolado da sociedade, responder s demandas de rpida evoluo social. A modernizao do direito administrativo desloca o Estado para o intervencionismo indireto, resultando na entrega de maior poder normativo as instituies reguladoras coerentemente com o novo modelo de prestao de servios pblicos.

Regimes jurdicos de prestao de servios regulados: diviso constitucional de titularidade


As mudanas introduzidas no ordenamento jurdico brasileiro rumo modernizao do direito administrativo, entretanto, precisam ser justificadas em meio s crticas de carncia de sintonia entre as mudanas idealizadas e as assimiladas pelo direito, que remontam discusso de fundo sobre a natureza e o regime jurdico de prestao de um servio regulado. As emendas constitucionais setoriais de 1995 enfatizaram a imperfeio da tradicional classificao de direito administrativo, que gravava um rol de atividades, em seu conjunto, pelo carter pblico ou privado. A pergunta aprofundada aps as emendas setoriais encontra-se na cogitao do regime jurdico aplicvel aos servios regulados. Estariam eles, agora, submetidos, ao regime pblico ou ao privado? Tais servios regulados, enfim, estariam submetidos, integralmente ao regime pblico ou a um duplo regime, pblico e privado? Para compreenso destas indagaes, dois conceitos devem ser esclarecidos: regime jurdico; e titularidade constitucional das atividades econmicas em sentido amplo. Regime o sistema de uma disciplina jurdica. Assim, o conjunto de regras jurdicas integradas para consecuo de uma finalidade comum. Quando esta finalidade de interesse pblico em meio a uma relao vertical24 caracterizada pela manifestao de poder extroverso estatal, chama-se dito sistema de regime pblico. Poder extroverso, por sua vez, a possibilidade de imposio de deveres ao outro sujeito da relao jurdica sem sua concordncia. Decorre do poder pblico, da prevalncia do interesse pblico e da possibilidade do uso da fora fsica e sua exclusividade pelo Estado. Trata-se da manifestao do poder poltico assim entendido quando um centro de imputao normativa interfere unilateralmente na esfera jurdica de outrem. Poder extroverso , portanto, a possibilidade de obrigar unilateralmente a terceiros. Ope-se, portanto, ao chamado poder interno, que o poder prprio das relaes privadas consubstanciado na possibilidade do sujeito de direitos constranger sua prpria esfera jurdica. Um dos elementos fundamentais para determinao do regime a ser aplicado a uma relao jurdica qualquer a natureza da atividade em jogo. Se a atividade for considerada exclusiva do Estado, ou mesmo privativa do Estado, o regime jurdico aplicvel ser o pblico, em maior ou menor extenso conforme o caso. Se a atividade for considerada um servio social, o regime variar conforme a pessoa prestadora. Finalmente, se a atividade estiver caracterizada como atividade econmica, o regime a ela aplicvel ser, em regra, o privado, exceo de atividade monopolista.
de sustentculo (GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 3aed., So Paulo: Malheiros, 2000, p. 125). 24 Diz-se da relao em que o Estado detm uma posio privilegiada, gerando efeitos de subordinao. Cf. SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de direito pblico. So Paulo: Malheiros Editores, 1992, p.68.

Embora a distino acima apresentada seja relativamente clara, a definio da natureza das atividades no o . O ndice mais seguro para se estabelecer a distino provm do texto constitucional, embora ele no seja uma fonte autoexplicativa e didtica. dele, portanto, que se extrai a titularidade das atividades em geral. H atividades que so atribudas ao Estado de forma exclusiva, tais como as atividades de trato soberano, como jurisdio, normatizao, poder de polcia, tributao e oramento. So de titularidade do Estado e so impassveis de transferncia aos particulares. Prximas s atividades exclusivas encontram-se as atividades privativas do Estado. Elas so de titularidade estatal, mas a prpria constituio permite a transferncia de sua prestao ao particular. Como a prestao de ditas atividades somente pode ser transferida aos particulares por intermdio de contratos administrativos de concesso ou de permisso (art.175 da Constituio Federal de 1988), o Estado continua responsvel subsidiariamente por sua prestao. Dentre as atividades privativas, encontra-se a parcela de servios regulados essenciais sociedade em seu conjunto e que abrangem, a depender do autor, todos ou parcela dos servios de telecomunicaes, energia eltrica, minerao, transportes, dentre outros. H uma categoria especial de servios, que so de titularidade integralmente tanto do Estado como dos particulares, como os servios de sade e de educao. Quando prestados pelo Estado diretamente, ou por intermdio de terceiros, submetem-se a regime pblico. Se, entretanto, forem prestados por conta e risco dos particulares, submetem-se a regime privado. Finalmente, o campo das atividades econmicas residual. Enquadram-se nessa categoria todas as atividades no expressamente definidas como atividades exclusivas, privativas ou sociais pela Constituio Federal de 1988. O conceito de servio pblico surge assim como um elemento aglutinador das atividades de titularidade do Estado, e por consequncia, tidas como essenciais sociedade. Tradicionalmente, os servios regulados, no Brasil, foram considerados servios pblicos e, portanto, submetidos, via de regra, a regime especial administrativo (regime pblico). Com a modificao implementada pelas emendas setoriais de 1995, o tratamento dos servios exprimiu uma ciso dos setores em atividades submetidas a regime pblico e atividades submetidas a regime privado, mediante a expurgao do termo servio pblico do texto correspondente a cada setor e a introduo de competncia da Unio para autorizao de servios regulados. Ao lado, portanto, dos contratos administrativos de concesso e de permisso de servios pblicos regulados, surgiu a possibilidade de mera liberao de amarras administrativas ao exerccio de atividades econmicas reguladas. sobre essa novidade constitucional que se apoia o modelo brasileiro atual de regulao de atividades essenciais. Em resposta questo formulada mais acima sobre que regime jurdico deveria ser aplicado aos setores regulados, a prtica das instituies reguladoras tomou a frente dos administrativistas brasileiros para revelar o que j se praticava em diversos setores muito antes de ditas emendas constitucionais: a atribuio de regime jurdico pblico ou privado, no a um setor em seu conjunto, mas a segmentos de atuao concreta intestinos a um setor essencial de atividades. O servio universal obrigatrio passou a se dirigir a um subconjunto de atividades de um setor regulado25: cobertura de determinadas linhas regulares, no setor de transportes; ao servio postal de cartas, nos correios; ao atendimento mdico patrocinado pelo Estado, no setor de sade; aos servios bsicos de telefonia, a um servio universal de TV por
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Cf.GROTTI, Dinor Adelaide Musetti. Teoria dos servios pblicos e sua transformao, p. 63-64. In: SUNDFELD, Carlos Ari (coord.). Direito administrativo econmico. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 39-71.

assinatura, e eventual extenso banda larga, nas telecomunicaes; ao gerador em regime de servio pblico, no setor eltrico. Autorizao de servios A discusso existente na doutrina brasileira sobre o conceito de autorizao de servios na Constituio Federal de 1988 decorre de acusada incongruncia constitucional no emprego do termo. Enquanto o art. 175 trata da prestao dos servios pblicos por concesso ou permisso, os arts. 21, XI e XII e 223 prevem servios inscritos na competncia da Unio, mas passveis de prestao indireta mediante concesso, permisso ou autorizao. As hipteses interpretativas podem ser resumidas em duas: a) a autorizao prevista nas emendas setoriais de 1995 nada mais seria do que uma terceira forma de delegao da prestao de servios pblicos e, portanto, o art. 175 teria estabelecido requisitos especficos para prestao de servios pblicos em regimes de concesso e de permisso, remetendo, implicitamente, o tratamento dos servios pblicos prestados por meio de autorizao s regras gerais do regime pblico; b) a autorizao prevista nas emendas setoriais de 1995, por outro lado, seria o reconhecimento constitucional de que subconjuntos dos servios regulados so, na verdade, atividades econmicas em sentido estrito, dependentes do cumprimento de normas administrativas para seu exerccio por particulares, resultando na compreenso da coexistncia entre servios pblicos (concesso e permisso) e atividades econmicas stricto sensu (autorizao) no mesmo rol de servios regulados26. A par dessas consideraes, h ainda a crtica aplicao prtica do instituto da autorizao, que, embora qualificado pela doutrina tradicional como ato unilateral, discricionrio e precrio, apresenta, por exemplo, na Lei Geral de Telecomunicaes (Lei n 9.472/97), caracterstica de vinculao, que seria prpria da licena.27 No se deve esquecer, todavia, que a base argumentativa contra o uso do instituto da autorizao para atividades econmicas stricto sensu assenta-se na defesa da discricionariedade como elemento essencial de sua definio e na insistncia de que aquele instituto teria significado unvoco. Ou seja, o fundamento terico que vem sendo utilizado por parcela da doutrina administrativista brasileira para justificar a exclusividade de servios pblicos no rol de atividades reguladas decorre de uma posio intransigente sobre o conceito jurdico de autorizao. Essa intransigncia no tem sido confirmada, em mais de 10 anos de vigncia do atual modelo regulatrio brasileiro, pelas agncias reguladoras, pela legislao setorial ou mesmo pelo Poder Judicirio.28 A Constituio no esgota o sentido, nem limita de forma apriorstica e precisa, a autorizao. Ela dificilmente dar a soluo didtica e unvoca para satisfao do intrprete. Ela muito menos se arvora na condio de carrasco da evoluo do direito. Isso no quer dizer que a norma infraconstitucional esteja livre para criar, mas no
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Autorizao seria, neste caso, o ato do Poder Pblico que libera o desempenho de atividade econmica, a qual continua sujeita ao seu regime prprio, de direito privado (NETO, Benedicto Porto. Concesso de servio pblico no regime da Lei n. 8.987/95: conceitos e princpios. So Paulo: Malheiros, 1998, p. 140). Os arts.126 e 131 da Lei Geral de Telecomunicaes so exemplos caractersticos desta concepo: Art.126. A explorao de servio de telecomunicaes no regime privado ser baseada nos princpios constitucionais da atividade econmica. Art.131. A explorao de servio no regime privado depender de prvia autorizao da Agncia, que acarretar direito de uso das radiofrequncias necessrias. 27 Cf.DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administrao Pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao e outras formas. 3aed., So Paulo: Atlas, 1999, p. 122-129. 28 Em sede da Medida Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 1668, julgada em 20 de agosto de 1998, e referente a diversos dispositivos da Lei Geral de Telecomunicaes (Lei 9.472/97), o Supremo Tribunal Federal pronunciou-se pela constitucionalidade do disposto no art. 65, III e 2, que tratam expressamente da concomitncia de prestao dos servios de telecomunicaes em regime pblico e privado. No mbito de transportes, o Recurso Extraordinrio n 220.999-7 resultou no posicionamento da Corte no sentido de no se considerar como servio pblico a atividade de transporte aquavirio exclusivamente de mercadorias de empresas privadas.

se pode utilizar da Constituio para embasamento de argumentos totalizantes, que retirem da discusso jurdica o ensaio de solues melhoradas e desviam a ateno dos aplicadores do direito. A autorizao, portanto, tem sido aceita, na prtica, embora questionada em teoria, como instrumento de reconhecimento administrativo do cumprimento dos requisitos impostos aos administrados para exerccio de atividades j previamente inscritas em sua esfera jurdica privada.

Fundamentos de direito regulatrio


Direito Regulatrio e Estado regulador
O posicionamento jurisprudencial e doutrinrio que vem se cristalizando no ordenamento jurdico brasileiro acerca de novas formas de tratamento jurdico-administrativo de setores de atividades relevantes transparece especializao suficiente para a cogitao de um ramo de estudos direcionado s especificidades da regulao, semelhana do ocorrido, em outros tempos, com o direito do trabalho, o direito financeiro, o direito tributrio, o direito do consumidor, o direito ambiental. Em busca de elementos comuns que viabilizem uma viso mais ampla e construtiva do fenmeno setorial, o direito da regulao, ou direito regulatrio, encontra-se nesse estgio j vivenciado por outras disciplinas e caracterizado pela sedimentao de ndices distintivos de seu estudo, cujo ponto de partida o de formulao de princpios intersetoriais comuns aptos a retratarem um ramo de conhecimento til compreenso e soluo de questes alinhadas regulao.29 Algumas consideraes j podem ser encontradas sobre o tema.30 Enumera-se, como princpio intersetorial do modelo brasileiro atual de regulao a desintegrao vertical31 entre infraestruturas de uso comum e servios singularizados, viabilizando a chamada transparncia informativa, veculo necessrio ao controle das subvenes cruzadas. A este, pode-se acrescentar a conexo de infraestruturas, como determinao normativa de manuteno ou edificao de uma infraestrutura essencial para um determinado setor de atividades, e a compatibilizao de regimes jurdicos, em que, a partir da tradicional distino entre os servios pblicos (ou servios submetidos ao regime pblico) essenciais, universais, contnuos e subsidiados por fundos e os servios privados (ou servios submetidos ao regime privado) sujeitos a efetivos dissabores de riscos de mercado32, inserem-se, nos arcabouos normativos setoriais, disposies que viabilizem a convivncia de servios prestados nos dois regimes jurdicos.
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Cf. ORTIZ, Gaspar Ario; MARTINEZ, J. M. De La Cutera; LPEZ-MUNIZ, J.L. El nuevo servicio pblico. Madri: Marcial Pons, 1997. 30 Cf.GROTTI, Dinor Adelaide Musetti. Teoria dos servios pblicos e sua transformao, p. 62. In: SUNDFELD, Carlos Ari (coord.). Direito administrativo econmico. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 39-71. 31 Exemplo esclarecedor da desintegrao vertical consta em Grotti: o que j ocorre, no Brasil, com os servios de navegao area ou de transporte rodovirio: os aeroportos e rodovias so objeto de monoplio natural, atividade no-competitiva de infraestrutura; essa infraestrutura utilizada, com liberdade e igualdade de acesso, pelos inmeros prestadores de servio individuais (GROTTI, Dinor Adelaide Musetti. Teoria dos servios pblicos e sua transformao, p. 63. In: SUNDFELD, Carlos Ari (coord.). Direito administrativo econmico. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 39-71). 32 Fala-se, aqui, em riscos do servio privado em si: se o servio deixar de ser prestado, o Estado no intervem para prest-lo ele prprio. No se est comentando o risco dirigido ao prestador do servio, pois, neste caso, mesmo o prestador de servios pblicos est sujeito ao risco natural do negcio. A propsito, as definies de concesso e permisso na Lei Geral de Concesses determinam que o concessionrio e permissionrio de servios pblicos os prestaro por sua conta e risco (art.2o, II, III e IV da Lei 8.987/95).

Revela-se mais adequado, todavia, assentar-se o direito regulatrio na procura por princpios ou instituies verdadeiramente gerais norteadores da regulao como um todo, ou ainda, distintivos da regulao enquanto tal frente a conceitos prximos, como o de interveno, de controle e de poder de polcia, e que no pactuem com ideologias ocasionais de escolha do melhor direcionamento econmico da atividade, pois, se se quisesse detalhar o rol de princpios intersetoriais enunciados no pargrafo anterior, dever-se-ia comear pela prpria orientao concorrncia como requisito do modelo atual de regulao inscrito na compatibilizao de regimes jurdicos, algo que no se afigura essencial para a cogitao da regulao. O esforo de identificao desses ndices de regulao setorial dos nossos tempos em detrimento de ndices gerais , certamente, meritrio para o desenvolvimento do pensamento setorial, mas no pode macular a regulao com o estigma certo ou errado segundo cada ideologia que o analisa da competio e orientao pelo mercado. As instituies de regulao so neutras quanto aplicao isenta das estaes de humor poltico, embora conscientes de sua presena no jogo poltico e de seus reflexos no ordenamento jurdico. Em outras palavras, dizer que a convivncia de regimes jurdicos em um mesmo rol de atividades ou a desagregao vertical so instituies intersetoriais hoje predominantes no significa dizer que a regulao somente seja objeto de estudo do direito regulatrio se qualificada por tais ndices. Esses ndices desagregao vertical, compatibilizao de regimes jurdicos, conexo de infraestruturas so qualificativos especficos da regulao, mas no so caractersticas inerentes a ela, pois orientaes regulatrias distintas podem exigir, por exemplo, ordens normativas que privilegiem a duplicao de infraestruturas ao invs do trnsito de servios por uma infraestrutura nica. No Brasil, a conformao regulatria predominante na segunda metade da dcada de 1990 at os dias de hoje revela a opo por uma forma de regulao com caractersticas especficas e que no resume o significado da regulao enquanto objeto de estudo de um direito regulatrio que pretenda transcender as configuraes presentes no ordenamento jurdico nacional, em que sequer h a previso de rgos reguladores para todos os setores regulados. Embora, sob o ponto de vista estritamente constitucional, somente exista a previso de estruturas reguladoras especializadas para dois setores (servios de telecomunicaes, no art. 21, XI, e pesquisa, lavra, refinao, importao, exportao e transporte de petrleo, gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos e seus derivados, no art. 177, 2, III), pode-se afirmar que o conjunto da normatizao infraconstitucional expandiu consideravelmente esse modelo de regulao assentado em rgos reguladores para o conjunto dos setores regulados, como se ver mais a frente, com o detalhamento das estruturas regulatrias brasileiras. Apenas a ttulo exemplificativo, no pas tido como fonte do modelo regulatrio das agncias independentes, vale dizer, nos Estados Unidos da Amrica, no h previso constitucional de nenhuma autoridade administrativa independente.33 O importante, assim, ter-se em mente que a presena de tais estruturas se insere dentre as formas tericas possveis de regulao, quais sejam: a regulao pelo mercado, em que se confia na densidade da concorrncia para corrigir distores; a regulao por rgos reguladores, em que se criam superestruturas estatais tcnicas para acompanhamento setorial; a regulao endgena, alcanada via estatizao dos prestadores dos servios regulados34; a regulao por contrato, que se satisfaz com regras
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Cf.BURNHAM, William. Introduction to the Law and Legal System of the United States. 4 ed., St. Paul: Thomson/West, 2006. 34 Em reviso da literatura sobre poltica regulatria, estudo da Revista Brasileira de Informao Bibliogrfica em Cincias Sociais salienta a insuficincia da tradicional diviso binomial entre dois tipos de regulao pblica: regulao por agncia regulatria; e regulao pela estatizao. Cf. MELO, Marcus Andr. Poltica regulatria: uma reviso da literatura. p. 8-9. In: Revista Brasileira de Informao Bibliogrfica em Cincias Sociais, n

contratuais acordadas caso a caso e, portanto, em termos jurdico-administrativos, resume-se s normas firmadas em contratos administrativos (concesso e permisso). Segundo essa classificao, o modelo regulatrio brasileiro pr-1995 pode ser perfeitamente compreendido como um modelo misto de regulao tradicional via contratos administrativos e de regulao endgena via estatizao da prestao dos servios. Assim, a opo por um modelo de regulao depender das peculiaridades de cada modelo regulatrio35, dentro das possibilidades abertas pelo texto constitucional36 e, por isso, o conceito geral de direito da regulao no se restringe ao modelo regulatrio brasileiro vigente, muito embora suas instituies desagregao vertical, conexo e compartilhamento de infraestruturas, compatibilizao de regimes jurdicos, competio sejam importantes objetos de estudo. Nenhum deles, entretanto, se apresenta como caracterstica intrnseca regulao em si mesma. Deve-se, portanto, entender a regulao por suas instituies bsicas para, a partir deste ncleo de significado, expandir o conhecimento geral, regional ou setorial a princpios comuns, como os dirigidos regulao setorial vigente. Assim, a identidade do direito regulatrio depende do enunciado do significado da regulao propriamente dita. Em uma primeira abordagem do significado de regulao, esclarecedor que se faa um exerccio comparativo que, embora simplificador de momentos histricos, divisa o aspecto regulador de outras opes de atuao estatal. Como oposio opo histrica de proeminncia da funo reguladora estatal, tem-se, de um lado, o papel empreendedor ou prestador de servios do Estado, ou tambm chamado Estado provedor de bem-estar, interventor direto e executor. Trata-se, em outras palavras, do papel complementar ou substitutivo do Estado ao mercado como Estado concentrado na atuao social e empresarial, sem que isso signifique inexistncia de regulao. Esse tipo estatal representado pelos termos Estado do Bem-Estar Social (welfare state), Estado Providncia (tat-providence)37 ou Estado Desenvolvimentista. Inteiramente distinto do Estado Providncia, mas ainda oposto proeminncia da funo reguladora estatal, tem-se, de outro lado, a centralidade do mercado como mecanismo de alocao eficiente de recursos por excelncia. Em tal configurao estatal, ao mercado dado o papel de coordenador das atividades econmicas e ao Estado, o papel de garantidor unicamente da propriedade e dos contratos essenciais ao bom funcionamento do mercado excludas funes de interveno no plano econmico e social. Fala-se, nesse ltimo caso, do Estado mnimo ou abstencionista, cujas funes reguladoras tambm presentes se ocupam da preservao da fronteira entre a atuao estatal e as atividades econmicas. Como diferencial dos dois modelos ideais de Estado liberal e de Estado social, encontra-se o chamado Estado regulador, que se define pela proeminncia no da interferncia

50, 2o semestre de 2000, p. 7-43. A distino tradicional entre regulao via propriedade pblica e via agncia ou comisso independente imprecisa sob o enfoque jurdico, pois pressupe que a existncia de bens pblicos afasta a tcnica de regulao via agncia, o que, de fato, pode ser verdade nos modelos de tradio angloamericana, mas no no modelo brasileiro, que comporta um rol mais elaborado de espcies de regulao. 35 Cf.STRAUBHAAR, Joseph. Tendncias mundiais, p. 47. In: SIQUEIRA, Ethevaldo [et alli]. Telecomunicaes: privatizao ou caos. So Paulo: TelePress Editora, 1993, p. 42-47. Relatando as esperadas diferenas entre modelos regulatrios no mundo, cita, em 1993, a experincia da Jamaica, que optara por contratos detalhados ao invs da criao de rgos reguladores. 36 Cf. CARVALHO, Carlos Eduardo Vieira de. Regulao de Servios Pblicos na Perspectiva da Constituio Econmica Brasileira. Belo Horizonte: Del Rey, 2007. 37 Cf.ROSANVALLON, Pierre. A crise do Estado-providncia. Trad. Joel Pimentel de Ulha, Goinia: Editora Universidade Federal de Gois e Editora da Universidade de Braslia, 1997.

direta para promoo do desenvolvimento econmico social, nem mesmo da no-interveno para dinamizao do mercado, mas pelo papel de coordenao, de gerenciamento, de controle, de interveno indireta38, ou sinteticamente, de regulao estatal, entendendo-se esta ltima como resultado da compreenso do Estado e do mercado no mais como entes estanques ou antpodas, mas como fenmenos interdependentes e essenciais consolidao dos direitos fundamentais. Assim, a regulao no , em si mesma, uma caracterstica diferencial do modelo atual de Estado regulador, pois a presena de competncias regulatrias no Estado brasileiro no recente.39 O diferencial moderno inscrito no significado de Estado regulador est na proeminncia de uma espcie de regulao estatal presente na conformao atual dada ao Estado. Da mesma forma, o Estado regulador no se consubstanciou em oposio somente a um Estado Social-Burocrtico empregador de prestadores de servios essenciais sociedade, mas tambm como opositor a um Estado caracterizado pela inexistncia ou averso interferncia no mbito econmico e social, ou seja, crena no mercado autorregulado. O Estado regulador, portanto, no um Estado intervencionista, nem mesmo abstencionista, no sentido que se costuma atribuir s expresses, mas um Estado que, embora no promova diretamente o desenvolvimento econmico e social (Estado do Bem-Estar Social) nem opte pela entrega dessa funo a um terceiro mediante desregulao do mercado (Estado mnimo), atua como regulador e facilitador ou financiador a fundo perdido desse desenvolvimento40. O Estado regulador, portanto, definido pelo carter dirigente e gerencial de que se reveste a Administrao Pblica para conformao das atividades essenciais segundo ordens de promoo dos direitos fundamentais delas dependentes. Fala-se, no Estado regulador, de uma Administrao Pblica gerencial no lugar de uma Administrao Pblica burocrtica. Enquanto, na Administrao Pblica burocrtica, a garantia dos direitos sociais remetida contratao direta de servidores pblicos atuantes nos diversos ramos das atividades econmicas, na Administrao Pblica gerencial, o mercado tomado como instrumento para consecuo dos direitos fundamentais mediante acompanhamento conjuntural e ponderado de custos, infraestrutura, servios, bens pblicos, tarifas, reas de cobertura, dentre outros componentes das opes de investimento de um setor regulado. Em outras palavras, no Estado regulador, h um acompanhamento gerencial da concretizao dos direitos fundamentais mediante opes regulatrias de encaminhamento do setor. Nesse sentido, o Estado regulador um fenmeno recente caracterizado por transcender a viso maniquesta de oposio entre Estado e mercado, ou entre Estado e sociedade, de conflito entre foras ilusrias que, ao final de contas, so um nico substrato utilizado para consecuo dos direitos fundamentais. O Estado regulador um Estado reconciliado com o mercado, entendendo-o no como um ser autnomo e independente, mas como produto de regulao estatal. Da mesma forma, a insero do mercado na equao regulatria no se presta extino da equao em prol da atuao autnoma do mercado. O mercado se justifica enquanto dirigido pela regulao rumo ao interesse pblico. O pressuposto do Estado regulador a persistncia de ambos.

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Costuma-se apontar a alterao de postura de interveno direta para a de interveno indireta como resultado da crise fiscal do Estado dos anos 80 e 90. Vide: PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. A reforma do Estado dos anos 90: lgica e mecanismos de controle. Braslia: Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, 1997, p. 11-13. 39 Cf.SALOMO FILHO, Calixto. Regulao da Atividade Econmica: Princpios e Fundamentos Jurdicos. So Paulo: Malheiros, 2001. 40 PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. A reforma do Estado dos anos 90: lgica e mecanismos de controle. Braslia: Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, 1997, p. 17.

O Estado regulador, portanto, um modelo estatal assentado na atuao concertada de interveno estatal frente aos reflexos verificados pari passu no setor regulado. Por isso, dizer-se que o Estado regulador envolve atuao administrativa conjuntural, pois dependente de acompanhamento pari passu do desenvolvimento de um setor de atividades essenciais. Assim, tanto o mercado, quanto a interveno estatal, so colocados, para o Estado regulador, como variveis, cujo comportamento interfere nos rumos tomados por uma Administrao Pblica gerencial em prol da consecuo dos direitos fundamentais. No Estado regulador, h a substituio da parcela de desenvolvimento econmico e social antes absorvida na estrutura burocrtica estatal do Estado Social por um controle indireto regulatrio sobre os mercados. A posio do Estado regulador como meio termo entre dois modelos ideais ideologicamente bem definidos Estado Liberal e Estado Social explica o porqu do surgimento dessa figura de Estado regulador em conjunto com propostas de desregulao ou desregulamentao, assim entendidas como a diminuio do papel estatal regulamentador das atividades econmicas.41 Dita desregulao nunca foi, entretanto, projetada como uma ode contra a regulao. Pelo contrrio, o alvo da desregulao dirigiu-se aos excessos da regulao. Exemplo esclarecedor dessa postura est no fato de que a atividade reguladora foi reforada pelo inaugurador das privatizaes europias, o Reino Unido, onde os monoplios naturais privatizados exigiam agora redobrada regulao42. No difcil, em meio a todas essas consideraes, confundir-se Estado regulador com a regulao que lhe peculiar, j que esse tipo de Estado se preocupou em encastelar a regulao em sua prpria designao. A regulao, em si mesma, no foi erigida como bastio do Estado regulador brasileiro, mas o foi uma forma de regulao: a regulao por interveno estatal indireta de atividades essenciais e presumivelmente competitivas.43

Regulao: objeto de estudo do direito regulatrio


Tendo em vista o posicionamento terico do Estado regulador, j se pode antecipar a concluso de que o Estado regulador no o objeto de estudo do direito regulatrio, mesmo porque, se assim o fosse, a disciplina jurdica dependeria de um fenmeno poltico-jurdico situado e datado no tempo e, portanto, fadado a ser superado. O ramo de estudo de direito preocupado com a regulao certamente no se presta ao estudo de um momento histrico somente, mas de um fenmeno jurdico que teve uma de suas manifestaes a interveno estatal indireta sobre a atividade econmica em sentido amplo erigida a qualificativo identificador do Estado contemporneo: a regulao propriamente dita. O objeto de estudo do Direito regulatrio , portanto, a regulao em si mesma, que detm diversas dimenses. , portanto, relevante, para o entendimento do objeto do direito
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PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. A reforma do Estado dos anos 90: lgica e mecanismos de controle. Braslia: Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, 1997, p. 32 e seguintes. 42 PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. A reforma do Estado dos anos 90: lgica e mecanismos de controle. Braslia: Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, 1997, p. 33. Para a agenda liberal tornavase, agora, necessrio, ao mesmo tempo desregular e regular: desregular para reduzir a interveno do Estado; regular, para viabilizar a privatizao. 43 H proposta de terminologia especfica para os servios submetidos ao tratamento dito competitivo, em que coexistem regimes jurdicos distintos na prestao da mesma atividade, como ocorre com as telecomunicaes, energia eltrica, vigilncia sanitria dentre outros. A proposta de Sundfeld segue orientao europia, que passou a cham-los servios de interesse econmico geral. Conferir, a respeito: SUNDFELD, Carlos Ari. A Administrao Pblica na era do direito global. p. 161: nota 6. In: SUNDFELD, Carlos Ari & VIEIRA, Oscar Vilhena. Direito global. So Paulo: Max Limonad, 1999, p. 157-168. Persiste, todavia, a questo de se saber se a adoo desta terminologia esclarecer ou confundir ainda mais o esforo de diviso do regime aplicado a cada tipo de servio relativo a setores econmicos.

regulatrio, o estudo das espcies de regulao. Por esse meio, restar mais claro o fato da regulao, enquanto fenmeno abrangente, transitar entre tipos distintos de interveno, resguardando-se a concepo mais ampla de regulao como acompanhamento do destino de atividades essenciais sociedade. Formas de regulao O grau de centralizao regulatria de servios transparece a maior ou menor confiana do Estado no alcance do interesse pblico, mediante outorga de sua prestao iniciativa privada.44 H dois conceitos que evidenciam como a regulao dos servios pblicos opera ao longo da histria: controle pela descentralizao e controle pela centralizao.45 Controle pela descentralizao implica a aceitao, pelo Estado, de que suas finalidades possam ser plenamente alcanadas pela ao dos particulares. Fala-se, ento, em regulao desconcentrada46 como sinnimo de desregulamentao, esta comumente utilizada em diversos significados. Por outro lado, o controle pela centralizao denota falta de confiana na iniciativa privada para o alcance espontneo dos fins patrocinados pelo Estado independentemente de sua intromisso. Fala-se ento em regulao concentrada47, ou impropriamente, em regulamentao. A par dos conceitos de centralizao regulatria ou descentralizao regulatria, existe o esforo de distino quanto s formas de manifestao da regulao, apresentando-se basicamente como: regulao operacional; e regulao normativa. Regulao operacional ou diz respeito a afetar atividades iniciativa privada ou ao Estado. a referncia ao plano fsico-estrutural da regulao dos servios. Pergunta-se: quem
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Cf.AGUILLAR, Fernando Herren. Controle social de servios pblicos. So Paulo: Max Limonad, 1999, p.164. 45 Preferiu-se a utilizao do conceito de centralizao e descentralizao por revelar, na sua ancianidade, a ligao de subordinao Administrao Pblica, que o sentido visado na diferenciao entre controle pela centralizao e controle pela descentralizao. Para uma anlise da centralizao como subordinao, vide: URUGUAI, Paulino Jos Soares de Souza, Visconde de. Ensaio sobre o direito administrativo. Fac-smile da edio de 1960, Braslia: Imprensa Nacional, 1997, p. 346. Para uma anlise da centralizao como unidade, vide: DEBBASCH, Charles. Droit administratif. Paris: ditions Cujas, 1972, p. 87-88. Themistocles Cavalcanti, por sua vez, deriva a descentralizao da necessidade de especializao em face da complexidade funcional do Estado: CAVALCANTI, Themistocles Brando. Tratado de direito administrativo. Vol. II, 5ed., Rio de Janeiro: Livraria Freitas Bastos, 1964, p. 83-84. Finalmente, esmiuando a evoluo dos significados dos termos centralizao e descentralizao (descentralizao poltica versus administrativa; descentralizao da deciso versus da gesto; territorial versus por servios ou institucional p. 17 e seguintes) e criticando a concepo unvoca de descentralizao como transferncia de competncias a pessoas jurdicas (p. 59), ressaltando a independncia como essencial ao conceito de descentralizao (p. 69), vide: ORTIZ, Gaspar Ario. Descentralizacin y planificacin. Madri: Instituto de Estudios de Administracion Local, 1972. (Coleccin Estudios de Administracin Local). 46 AGUILLAR, Fernando Herren. Controle social de servios pblicos. So Paulo: Max Limonad, 1999, p. 165 e ss.; 181 e ss.. Observamos que a preferncia pela expresso regulao desconcentrada em detrimento da expresso consagrada desregulamentao se prende a que entendemos que a ausncia de regulamentao uma forma de regulao imposta pelo Estado (p. 165). Aguillar defende a adoo da primeira nomenclatura, pois entende que a liberdade desfrutada pela iniciativa privada nas atividades econmicas desregulamentadas consequncia de uma poltica regulatria estatal, uma poltica de regulao pela desconcentrao (p. 211). O autor no utiliza o termo desconcentrao no sentido tcnico-jurdico de oposio descentralizao diferena j sedimentada na doutrina de direito administrativo. Cf.: DEBBASCH, Charles. Droit administratif. Paris: ditions Cujas, 1972, p. 88-89; DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. So Paulo: Atlas; GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. So Paulo: Saraiva; MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. So Paulo: Revista dos Tribunais; MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. So Paulo: Malheiros; MUKAI, Toshio. Direito administrativo. So Paulo: Saraiva. 47 AGUILLAR, Fernando Herren. Controle social de servios pblicos. So Paulo: Max Limonad, 1999, p. 191 e seguintes.

ir exerc-los? Responde-se pela opo quanto regulao operacional dos servios. Regulao operacional, portanto, a intensidade com que o Estado avoca a si e a suas entidades a tarefa de desempenhar certas atividades.48 Por outro lado, a regulao normativa diz respeito ampliao ou restrio das atividades alcanadas por regramento estatal direto.49 Tal distino entre regulao operacional e regulao normativa permite analisar com maior preciso a forma de concentrao regulatria dos servios pblicos e das atividades econmicas. A concentrao regulatria pode ocorrer somente no mbito operacional ou somente no mbito normativo. A tendncia50 mais recente a de regulao descentralizada operacionalmente e de normatividade complexa, ou seja, de regulao normativa centralizada, mas remetida a autoridades administrativas. Efeitos das opes regulatrias Em sntese, de um lado tem-se a pergunta sobre quem prestar o servio e ento se trata de falar em regulao operacional centralizada intervencionismo direto51 ou descentralizada. Por outro lado, questiona-se se h regramento especfico da atividade, remetendo-se agora aos conceitos de regulao normativa centralizada intervencionismo indireto ou descentralizada. A regulao normativa centralizada permite que sejam identificadas, no Estado, atividades de fomento, regulamentao, monitoramento, mediao, fiscalizao, planejamento e ordenao da economia52 sem que ele assuma a prestao direta dos servios. Assim, a opo pela regulao operacional descentralizada no esgota as opes estatais regulatrias. O fato do Estado no mais intervir sob o ponto de vista operacional de no mais prestar diretamente uma utilidade populao no significa que ele esteja intervindo menos. Tanto assim, que o que caracteriza o conceito de agncia reguladora, analisado mais a frente, a estrutura normativa de maior intervencionismo estatal, pois a poltica de baixo intervencionismo estatal abraada pela forma tradicional de regramento jurdico geral, abstrato e totalizante, que transfere ao Judicirio a soluo das peculiaridades geradas pela dinmica social; a crena de que a mo invisvel do mercado solucionar percentual elevado de transgresses normativas e que o Poder Judicirio lidar com o ilcito remanescente53. Na
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Cf.AGUILLAR, Fernando Herren. Controle social de servios pblicos. So Paulo: Max Limonad, 1999, p. 212. A regulao operacional manifestada pela preferncia outorgada iniciativa privada ou s empresas e rgos estatais para o desempenho de certas atividades de interesse pblico (p. 164). 49 A regulao normativa diz respeito ao poder de regulamentar efetivamente o setor que interessa ao Estado (AGUILLAR, Fernando Herren. op.cit., p. 164). 50 Fala-se em tendncia, pois a opo regulatria estatal no est entre dois plos, mas em um continuum de centralizao e descentralizao, como ressalta um pequeno estudo dirigido Administrao Pblica Federal: MARCELINO, Gileno Fernandes. Descentralizao: um modelo conceitual. Braslia: Fundao Centro de Formao do Servidor Pblico FUNCEP, 1988, p. 28. 51 A terminologia intervencionismo direto e intervencionismo indireto tambm utilizada, mas no permite todas as combinaes possveis como ocorre com os termos regulao operacional e normativa, centralizada e descentralizada. Adotando os conceitos de intervencionismo direto e indireto, vide: MARQUES NETO, Floriano Azevedo. A nova regulao estatal e as agncias independentes. p. 74. In: SUNDFELD, Carlos Ari (coord.). Direito administrativo econmico. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 72-98. 52 Para Floriano Marques, o intervencionismo indireto caracterizado pela concreta atuao do Estado no fomento, na regulamentao, no monitoramento, na mediao, na fiscalizao, no planejamento, na ordenao da economia (MARQUES NETO, Floriano Azevedo. A nova regulao estatal e as agncias independentes. p. 74. In: SUNDFELD, Carlos Ari (coord.). Direito administrativo econmico. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 72-98). 53 O Estado tem que se organizar para fazer mais do que editar uma lei geral para vigorar por tempo indeterminado e depois cuidar dos conflitos individuais. E, para isso ele tem de intervir mais. Aqui est a questo. O modelo que conhecemos a separao de poderes tradicional e as funes que competiam aos Poderes

regulao operacional descentralizada, para a qual o Brasil tem se inclinado, o Estado continua detendo uma margem de manobra normativa, que no se resume a simples opo entre exarar ou no regramento sobre o servio. Ao optar pela regulao normativa centralizada, o Estado, agora, enfrenta outra questo, to antiga quanto o conceito de interesse pblico: a de se definir a forma de controle da prestao dos servios pelos particulares; a de se saber para onde estar orientada a poltica estatal de regulao dos servios descentralizados; enfim, a de se escolher a corrente de pensamento que orientar a regulao. Duas correntes clssicas de pensamento se opem, sabendo-se que a diviso didtica e imprecisa, comportando diversas subdivises: uma delas voltada a colocar em primeiro plano a remunerao do capital empregado no servio para atrao de investimentos estrangeiros; a outra, voltada a valorizar os conceitos de interesse pblico, de adequao do servio e do bem-estar do consumidor, condicionando o retorno do investimento aos nveis de satisfao e continuidade do servio.54 Funo normativa conjuntural do Executivo A funo regulamentar representa a parte normativa da regulao que cabe ao Executivo, sem, todavia, esgot-la, pois ela uma normatividade condicionada legalidade da medida e, portanto, submissa s diretivas de polticas pblicas de regulao exaradas pelo Legislativo. A prescrio de comportamentos para orientao de condutas por intermdio de previses de situaes de fato, ao lado das determinaes de diretrizes e metas de desempenho, representam uma margem de manobra normativa em um modelo que exige a coexistncia de regimes distintos no mesmo rol de atividades, gerando, com isso uma normatividade complexa. Exatamente no que diz respeito citada margem de manobra normativa que dito modelo de normatividade complexa encontra crticas. Elas esto centradas na alegao de que o Executivo estaria invadindo prerrogativas legislativas ao se utilizar da regulamentao de setores para implementao de polticas pblicas. O fenmeno se avolumou com a descentralizao operacional dos servios pblicos, desviando o foco de preocupao do Estado Social, que era definido pela interveno direta, para o incremento da produo normativa. O Estado deixou de prestar ele mesmo o servio, passando-o s mos dos
Judicirio e Legislativo era perfeitamente coerente com o baixo intervencionismo estatal. Se o Estado no est muito preocupado em gerenciar a realidade ambiental de modo a ir apertando paulatinamente as exigncias para melhorar o meio ambiente; se quer deixar os membros da sociedade acertarem suas diferenas independentemente da ordem jurdica, a pode realmente editar uma norma geral que vigore por sessenta ou mais anos, como o Cdigo Civil, e depois solucionar os conflitos pelo Poder Judicirio [] Mas, se o Estado quer perseguir concretamente o valor ambiental, vair ter que intervir mais, editando normas seguidamente, dando-lhes contedos cada vez menos gerais, tratando de temas cada vez mais particulares. Assim, poder realizar o gerenciamento normativo dos conflitos (...) Como o Estado obrigado a intervir [normativamente, em princpio], ele criou as agncias reguladoras grifos nossos (SUNDFELD, Carlos Ari. Agncias reguladoras e os novos valores e conflitos, p. 1294 e 1296. In: Anais da XVII Conferncia Nacional dos Advogados. Justia: realidade e utopia. Vol. II, Rio de Janeiro: Ordem dos Advogados do Brasil, 1999, p. 1291-1297). Tal gerenciamento normativo dos conflitos somente pode ser alcanado por mecanismos institucionais de organizao dinmica e de contato direto setorial, como as agncias reguladoras. Planejar e replanejar constantemente: estes so os conceitos basilares da poltica regulatria normativa centralizada. 54 Themistocles Cavalcanti posiciona-se nitidamente a favor da segunda corrente: No primeiro grupo encontramse as empresas, alguns contabilistas incapazes de adaptarem os seus conhecimentos ao problema mais geral, e finalmente alguns economistas e financistas clssicos, temerosos de uma interveno do Estado, no pressuposto de sua incapacidade para administrar (....). Do segundo grupo, so os que se colocam na posio de equilbrio entre os interesses das empresas e dos consumidores, mas consideram, em primeiro plano, os interesses desses ltimos para quem os servios foram criados e a cujos interesses, portanto, devem atender precipuamente (CAVALCANTI, Themistocles Brando. Tratado de direito administrativo. Vol. II, 5ed., Rio de Janeiro: Livraria Freitas Bastos, 1964, p. 500-501).

particulares, mas, para tanto, ultimou um projeto normativo mais elaborado voltado s especificidades de cada setor econmico. Este projeto evidencia mais nitidamente o papel do Poder Legislativo como formulador de polticas pblicas gerais e de estruturao dos setores de interesse pblico, enquanto o Poder Executivo assume, com clareza, a funo normativa conjuntural destinada a acompanhar o setor no seu dinamismo, mas dentro da legalidade. A substituio que o Estado Social determinou na poltica pblica liberal do government by law pela poltica pblica social do government by policies perpetuou-se como exigncia de acompanhamento da realidade por produo normativa voltada poltica de orientao da conjuntura econmica no mais sob a forma de interveno direta, mas mediante regulao normativa centralizada em entes estatais autnomos. A questo que surge, neste ponto, est em saber se, de fato, o ocorrido evidenciaria migrao de funes do Poder Legislativo para o Poder Executivo, por intermdio das agncias criadas para o fim de produo normativa complementar ou se refletiria um aclaramento da sempre existente especializao funcional dos poderes.55
Atividade normativa do Executivo e o princpio da separao de poderes

A hiptese de que teria havido transferncia de poderes normativos do Legislativo para o Executivo, ferindo, assim, a clusula ptrea constitucional brasileira da separao de poderes despreza a evoluo de seu sentido histrico sintetizada em Montesquieu56 e fundamentada nas abordagens dadas por Aristteles57, Bolingbroke58 e Locke59. Dentre as atividades entregues ao Executivo por Montesquieu, esto as aes momentneas ou instantneas60, que so, portanto, conjunturais, dinmicas, instveis. A capacidade normativa de conjuntura de que fala Eros Roberto Grau61 est inserida no contexto
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Analisando a posio institucional dos poderes polticos adotada pela Constituio Federal de 1988 do Brasil, vide: FERRAZ, Anna Cndida da Cunha. Conflito entre poderes: o poder congressual de sustar atos normativos do Poder Executivo. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1994. 56 MONTESQUIEU, Charles Louis de Secondat, baron de la Brde et de. O esprito das leis. 2aed., Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1995, p. 118-119. 57 Aristteles divide em trs partes as que devem compor as formas de constituio encarregadas de: deliberao sobre assuntos pblicos; funes pblicas (executivas); e do poder judicirio. Cf.ARISTTELES. Poltica. Trad. Mrio da Gama Kury, 3aed., Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1997, p. 151-160. 58 Apontado como o inaugurador da doutrina teortico-constitucional do equilbrio dos poderes, Bolingbroke a enunciou em escritos exparsos: cf.SCHMITT, Carl. Teora de la constitucin. Trad. Francisco Ayala, Madri: Alianza Editorial, 1992, p. 187. 59 Locke ultima a diviso de funes em diviso de poderes legislativo de um lado e executivo e federativo de outro. Cf.LOCKE, John. Segundo tratado sobre o governo. Trad. E. Jacy Monteiro, So Paulo: Instituto Brasileiro de Difuso Cultural, 1963, p. 91-93 (Coleo Clssicos da Democracia 11). 60 Cf.MONTESQUIEU, Charles Louis de Secondat, baron de la Brde et de. O esprito das leis. 2aed., Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1995, p. 121. 61 Quando o direito passou a funcionar como instrumento de implementao de polticas pblicas (regulao no exclusivamente de situaes estruturais mas conjunturais), o direito torna-se contingente e varivel. A lei, texto normativo produzido pelo Legislativo, no pode mais ser tomada como categoria absoluta: necessrio, mais do que nunca, distinguir entre lei em sentido formal e lei em sentido material. Interpenetram-se os campos de atuao do Executivo e do Legislativo: aquele a exercitar, amplamente, funo normativa; este, a produzir leis-medida. A leitura tradicionalmente desenvolvida da separao dos poderes perde todo o seu sentido (GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 3aed., So Paulo: Malheiros, p. 136). E continua em outro captulo: a instabilidade de determinadas situaes e estados econmicos, sujeitos a permanentes flutuaes flutuaes que definem o seu carter conjuntural , impe sejam extremamente flexveis e dinmicos os instrumentos normativos de que deve lanar mo o Estado para dar correo a desvios ocorridos no desenrolar do processo econmico e no curso das polticas pblicas que esteja a implementar. A, precisamente, o emergir da capacidade normativa de conjuntura, via da qual se pretende conferir respota exigncia de produo imediata de textos normativos, que as flutuaes da conjuntura econmica esto a todo o tempo, a impor (...) [Dita capacidade

de produo normativa por rgos e entes da Administrao para o fim de acompanhamento setorial, exercendo, com isso, funo prpria no delegada , pois inerente condio dinmica e flexvel do Poder Executivo. Assim, o Executivo exerce funo normativa, que difere da funo legislativa. Esta ltima definida a partir de critrio subjetivo orgnico ou institucional , em que vale mais para sua definio o conjunto dos atores do Poder Legislativo que propriamente sua funo62. J a funo normativa divisada no a partir dos Poderes estatais Legislativo, Executivo, Judicirio , mas das matrias neles inseridas sem carter de exclusividade. Tanto assim, que a Constituio Federal de 1988 enuncia, em diversos dispositivos, os atos normativos dos trs poderes (CF/88: art. 49, V; art. 97, caput; art. 102, I, a; art. 102, 2o; art. 103, 3o; art. 125, 2o; art. 169, 4o). No se olvida o fato de que as aes abstratas de anlise da constitucionalidade de atos normativos no podem ser suscitadas contra regulamentos em geral do Poder Executivo63, mas a razo deste posicionamento do STF est na questo estrutural em jogo: o juzo destas aes de constitucionalidade, enquanto a anlise dos regulamentos de legalidade. Dessa forma, o termo ato normativo dos artigos correspondentes ao controle abstrato de constitucionalidade inscritos na Constituio Federal de 1988 no exclui os regulamentos por no serem prescries normativas, mas em razo do requisito do juzo de constitucionalidade da medida.64 Alm disso, se h atos normativos com fora de lei para os fins de questionamento de constitucionalidade e de competncia do STF65, porque h ato normativo sem fora de lei no sistema jurdico brasileiro. No h, portanto, delegao de poderes, em sentido prprio, mas utilizao de funo normativa originariamente atribuda ao Executivo. Isso no significa que ele possa exerc-la quando quiser e independentemente de prvia atuao legislativa. O sistema constitucional brasileiro, em razo das vinculaes estruturais da separao de poderes, impe que o espao normativo do Executivo esteja previamente aberto por dispositivo de lei e da a caracterstica de fonte

normativa] somente estar ungida de legalidade quando e se ativada nos quadrantes da lei (...) O exerccio da capacidade normativa de conjuntura estaria, desde a visualizao superficial dos arautos da separao de poderes, atribudo ao Poder Legislativo, no ao Poder Executivo. A doutrina brasileira tradicional do direito administrativo, isolando-se da realidade, olimpicamente ignora que um conjunto de elementos de ndole tcnica, aliado a motivaes de premncia e celeridade na conformao do regime a que se subordina a atividade de intermediao financeira, tornam o procedimento legislativo, com seus prazos e debates prolongados, inadequado ordenao de matrias essencialmente conjunturais. Por isso no esto habilitados, os seus adeptos, a compreender o particular regime de direito a que se submete [um] segmento da atividade econmica (GRAU, Eros Roberto. op.cit., p. 172-173). No se pode olvidar, no entanto, que essa argumentao implica o reposicionamento do Legislativo semelhana da desregulamentao exigida na proposta neoliberal: substituio de regras rgidas, dotadas de sano jurdica, por regras flexveis, meramente indutoras de comportamentos, gerando ampliao do contedo dos regulamentos (atos do Poder Executivo em geral), instalando uma nova contradio (GRAU, Eros Roberto. op.cit., p. 98). 62 A classificao das funes estatais em legislativa, executiva e jurisdicional corolrio da considerao do poder estatal desde o seu aspecto subjetivo: desde tal considerao, identificamos, nele, centros ativos que so titulares, precipuamente, de determinadas funes. Estas so assim classificadas em razo das finalidades a que se voltam seus agentes isto , finalidades legislativas, executivas e jurisdicionais. Tal classificao, como vimos, tem carter orgnico ou institucional. (GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 3aed., So Paulo: Malheiros, 2000, p. 176). 63 Cf.CLVE, Clmerson Merlin. A fiscalizao abstrata da constitucionalidade no direito brasileiro. 2aed., So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2000, p. 211. 64 Crticas so levantadas contra a ausncia de um controle efetivo de constitucionalidade dos atos normativos do Executivo, propondo-se, at mesmo, a criao de uma ao direta de ilegalidade: Cf.CLVE, Clmerson Merlin. op.cit., p. 215. No entanto, a discusso deveria, primeiramente, internalizar a compreenso da submisso estrutural do Executivo lei ao lado da inovao normativa funcional que lhe prpria. 65 Tratando da Medida Provisria como ato normativo com fora de lei e extraindo desta caracterstica a impossibilidade de sua retirada do Congresso Nacional, pelo Executivo, conferir: Ao Direta de Inconstitucionalidade 221/DF, relatoria do Ministro Moreira Alves, j.29.03.1990, DJ 22.10.1993, p. 22.251 e RTJ 151/331-355.

secundria a seguir esmiuada.66 Esse raciocnio evita a perplexidade comumente verificada na anlise da jurisprudncia norte-americana ao constatar que o princpio bsico de proibio de delegao funcional entre os poderes (non-delegation) somente aplicado em casos extremos.67 So extremos porque excepcionais, j que os demais casos tidos como de aplicao tmida do princpio, na verdade so de utilizao de competncia prpria do Executivo. A funo normativa est assentada na primariedade do enunciado normativo: ela se impe por fora prpria, podendo existir em decorrncia do exerccio de poder originrio Legislativo (em sentido subjetivo) ou em decorrncia de poder derivado Executivo (em sentido subjetivo).68 O conceito de funo normativa, portanto, abarca a funo legislativa, a funo regulamentar e a funo regimental.69 Estas funes no se confundem com a possibilidade de controle dos demais poderes pelo Legislativo, que Montesquieu chamou de poder regulador.70 O art. 25, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, da Constituio Federal de 1988, suscita certas consideraes que, aparentemente, indicariam a proibio constitucional da presena de atos normativos do Executivo no novo ordenamento jurdico instaurado. Segundo o dispositivo:
Constituio Federal de 1988 Art. 25. Ficam revogados, a partir de cento e oitenta dias da promulgao da Constituio, sujeito este prazo a prorrogao por lei, todos os dispositivos legais que atribuam ou deleguem a rgo do Poder Executivo competncia assinalada pela Constituio ao Congresso Nacional, especialmente no que tange a: I - ao normativa; II - alocao ou transferncia de recursos de qualquer espcie.

Da leitura do art. 25 do ADCT, poder-se-ia extrair a concluso de que a partir de cento e oitenta dias da promulgao da Constituio, no poderia mais existir lei que atribusse competncia legislativa ao Executivo exceto em caso de sua prorrogao mediante deciso do prprio Legislativo, que, por ser exceo, no se poderia estender ao infinito. exatamente isso que o dispositivo diz e deve ser precisamente isso o aplicado. O desejo do constituinte de extirpar do ordenamento jurdico dispositivos legais que ferissem o princpio da no-delegao de poderes est evidente no art. 25 do ADCT. Ele significa a proibio de delegao de poder legislativo por lei ao Executivo exceo, claro, da previso expressa constitucional de lei delegada, com as respectivas limitaes contidas no art. 68 da Constituio Federal de 1988.
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Vide texto correspondente nota 75, p. 24 deste estudo. Cf.MASHAW, Jerry L. Gli atti sub-legislativi di indirizzo della pubblica amministrazione nellesperienza degli USA. p. 117-123. In: CARETTI, Paolo & SIERVO, Ugo de. Potere regolamentare e strumenti di direzione dellamministrazione: profili comparatistici. Bolonha: Il Mulino, 1991, p. 111-140. 68 Entende-se como funo normativa a de emanar estatuies primrias, seja em decorrncia do exerccio do poder originrio para tanto, seja em decorrncia de poder derivado, contendo preceitos abstratos e genricos (GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 3aed., So Paulo: Malheiros, 2000, p. 180). 69 Partindo de definio de Alessi de que os regulamentos so estatuies primrias impostas por fora prpria, mas emanadas de poder derivado, em uma tentativa de conciliao de critrios, teremos que a funo normativa (material) compreende a funo legislativa e a funo regulamentar (institucionais) mais a funo regimental, se considerarmos a normatividade emanada do Poder Judicirio (GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 3aed., So Paulo: Malheiros, 2000, p. 181). Assim, quando o Executivo expede regulamentos ou, o Judicirio, regimentos , no o faz no exerccio de delegao legislativa (...) Logo, quando o Executivo e o Judicirio emanam atos normativos de carter no legislativo regulamentos e regimentos, respectivamente , no o fazem no exerccio de funo legislativa, mas sim no desenvolvimento de funo normativa. (GRAU, Eros Roberto. op.cit., p. 184). 70 Cf. MONTESQUIEU, Charles Louis de Secondat, baron de la Brde et de. O esprito das leis. 2aed., Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1995, p. 121.

No h nada a ser reparado no enunciado constitucional. Ele no diz respeito ao tema ora analisado do exerccio de poder normativo prprio do Executivo mediante abertura legal exigida pela separao de poderes vista sob o enfoque estrutural. No h delegao de poder normativo, mas reconhecimento e autorizao de seu exerccio dentro da sistemtica de distribuio de funes normativas para o Executivo. Ele Poder Executivo no pode exercer competncias normativas reservadas ao Congresso Nacional nem que estas lhe sejam entregues por lei, mas no se pode furtar, e portanto deve exercer suas competncias normativas abertas por dispositivos legais que definam parmetros de atuao normativa regulamentar.
Atividade normativa do Executivo e o princpio da legalidade

No contexto da regulao, o respeito legalidade apresenta dois sentidos: a) submisso do rgo ou ente da Administrao responsvel pela emisso de regulamentos setoriais correspondente lei definidora de competncias; b) respeito aos dispositivos emanados de normas legais ou regulamentares. Este ltimo entendimento ameniza a enraizada polmica da existncia de conflito entre a legalidade e o poder regulamentar, viabilizando o modelo atual de escala industrial de produo de regulamentos por rgos reguladores. Note-se que no h aqui apologia produo em escala de regulamentos, mas justificao do modelo de regulao instaurado no Brasil perante o art. 5o, II, da Constituio Federal de 198871: ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. O termo lei aqui referido no pode ser compreendido no seu sentido mais estrito e isso no nenhuma novidade ou argumentao puramente doutrinria: a prpria prtica do sistema constitucional brasileiro aplicada pelo Supremo Tribunal Federal. cedio que um dos argumentos proibitivos de tratamento de matria penal substantiva por medida provisria o de que o art.5o, XXXIX, da Constituio Federal de 1988, ao prescrever que no h crime sem lei anterior que o defina exprimiu lei em seu sentido exclusivamente formal72. Por isso, mesmo a medida provisria ato normativo com fora de lei no pode tratar de disposies que definam crimes e cominem penas. Se o termo lei do art.5o, XXXIX, da Constituio Federal de 1988 to restrito a ponto de inviabilizar o uso da medida provisria, mesmo antes das limitaes expressas advindas da Emenda Constitucional n. 32, de 2001 (art. 62, 1, I, b da CF/88), isso significa que a previso de lei do art.5o, II, da Constituio Federal de 1988 , no mnimo, menos restritiva, pois no se pode sustentar que ele no se refira a disposies veiculadas por medidas provisrias. Se assim o , o argumento comumente utilizado contra a existncia de poder normativo do Executivo de que o termo lei do art.5o, II, ou do restante da Constituio Federal de 1988, deve ser interpretado restritivamente falho, pois, ao menos h nveis de sua extenso: lei estritamente formal do Legislativo; lei, como instrumento normativo com fora de lei formal; e porque no lei como ato normativo. Ainda, poder-se-ia acenar com argumentos perifricos, como o que se assenta na redao do art. 5o, II, da Constituio Federal de 1988, que probe o constrangimento de direitos exceto em virtude de lei. Segundo este argumento, o texto constitucional no resumiria o condicionamento de direitos a comando legal. Toda limitao decorrente de prvia abertura legal, inclusive por ato normativo da Administrao, seria, assim, condizente com o texto constitucional, desde que no ultrapassasse o mbito de atuao permitido por lei. Mas este
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Para a exposio completa deste argumento com fundamentao exaustiva, conferir: GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 3aed., So Paulo: Malheiros, 2000, p. 182-189. 72 Ao Direta de Inconstitucionalidade 221/DF, Relator Min. Moreira Alves, j.29.03.1990, DJ 22.10.1993, p.22.251 e RTJ 151/331-355.

argumento no se sustenta se no estiver clara a questo da delegao inconstitucional de funes legislativas, ou seja, da distino entre funo legislativa e funo normativa.73 Sob o ponto de vista estrutural, a legalidade exige lei que atribua74 competncia executiva secundria75, pois pressupe prvia abertura legal, e no simplesmente subordinada, para produo de regulamentos setoriais. A mesma legalidade tambm justifica a vinculao dos atores setoriais (prestadoras e usurios/consumidores) orientao emanada da funo normativa conjuntural do Executivo (em geral, por meio de superestruturas administrativas autnomas) pela produo de disposies regulamentares parte da funo normativa que foi distribuda entre os poderes estatais no diploma constitucional. A regulamentao emanada do Executivo, neste caso, no desrespeitar a hierarquia normativa, pois mesmo que seja independente de atribuio explcita e pontual de funo normativa, afigura-se como atribuio implcita decorrente da destinao de competncias de certos setores ao Executivo. A lei em sentido formal decorrente de processo legislativo , portanto, o nico caminho constitucionalmente autorizado a abrir espao interferncia do Executivo na preciso dos direitos, como historicamente ocorre em questes como as de posturas urbanas e regras de trnsito.76 O reconhecimento da existncia destes regulamentos problematiza a questo, que deixa de ser analisada e discutida quando simplesmente se nega constitucionalidade aos
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O trecho a seguir, que parece propositalmente inconclusivo, representa bem a inutilidade do argumento gramatical em face da questo maior de proibio de delegao de funes constitucionais: Poder-se-ia argumentar, em contrrio, que o art. 5o, II, da Constituio no exige tanto [tamanha restrio atividade normativa da Administrao]. No dispe ele que ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer algo seno por comando legal; quer apenas que ningum seja constrangido seno em virtude de lei. Bastaria assim a lei conferir genericamente o poder ao administrador, para que as normas que este viesse a editar encontrassem conforto constitucional. [] Mas o problema se reconduz aqui ao da impossibilidade de delegao de funes entre Legislativo e Executivo. Em outras palavras, a interpretao do art. 5o, II, requer necessariamente a considerao do limite a partir do qual se incidiria em inconstitucionalidade por delegao indevida do poder de legislar. (SUNDFELD, Carlos Ari. Direito administrativo ordenador. 1aed., 2atir., So Paulo: Malheiros, 1997, p. 35). 74 Sobre os regulamentos de atribuio, vide: DELPRE, Francis. Le fonti normative secondarie nel diritto belga. p. 51-52. In: CARETTI, Paolo & SIERVO, Ugo de. Potere regolamentare e strumenti di direzione dellamministrazione: profili comparatistici. Bolonha: Il Mulino, 1991, p. 47-67. 75 Norma secundria considerada a norma cujo titular no possa nunca agir de iniciativa prpria ou autonomamente. Subordinadas so as normas que encontram seu fundamento na prpria Constituio traduo livre do original: DELPRE, Francis. Le fonti normative secondarie nel diritto belga. p. 49-50. In: CARETTI, Paolo & SIERVO, Ugo de. Potere regolamentare e strumenti di direzione dellamministrazione: profili comparatistici. Bolonha: Il Mulino, 1991, p. 47-67. A competncia subordinada existiria se se aceitasse, no Brasil, a presena de poderes implcitos (inherent powers) no Executivo para produzir normas regulamentares em espaos no atingidos por dispositivos legais: sua competncia seria subordinada, pois restringvel por lei, mas no secundria, pois no necessitaria de prvia abertura legal. A caracterstica subordinada da competncia do Executivo brasileiro depende, no Brasil, segundo a teoria hoje predominante, de prvia abertura legal: deve ser, portanto, secundria. A jurisprudncia norte-americana se afina com a doutrina brasileira neste ponto: a atribuio de poder burocracia, tal como ao Presidente, deve ter fundamento normativo em uma lei (MASHAW, Jerry L. Gli atti sub-legislativi di indirizzo della pubblica amministrazione nellesperienza degli USA. p. 138. In: CARETTI, Paolo & SIERVO, Ugo de. Potere regolamentare e strumenti di direzione dellamministrazione: profili comparatistici. Bolonha: Il Mulino, 1991, p. 111-140: traduo livre do italiano). 76 Ao analisar o conceito de administrao ordenadora como sucedneo do termo poder de polcia, Sundfeld salienta seu carter derivado (secundrio) capaz de interferir nos contornos da vida privada: Cada vez mais a lei se ocupa em disciplinar diretamente as variadas facetas da vida privada. A lei pode prever ou no a interferncia do Executivo em sua aplicao. Em caso positivo, estaremos diante de normas de direito administrativo (ex.: leis municipais sobre construes urbanas, regras de trnsito, disciplina dos preos na economia). (...) A administrao ordenadora surge apenas na primeira hiptese. Assim, inexiste setor que lhe pertena, por natureza. S existir administrao ordenadora se, quando, como e na medida em que o legislador, ao regulamentar a vida dos indivduos, houver cominado Administrao um papel ativo em seu cumprimento. (SUNDFELD, Carlos Ari. Direito administrativo ordenador. 1aed., 2a tir., So Paulo: Malheiros, 1997, p. 21).

inmeros atos normativos do Executivo, que, por serem indesejados, no so menos reais.77 No menos real tambm a constatao da presena de funo administrativa no Legislativo quando da implementao de polticas concretas de governo por via de leis formais no auge do Estado Social, resultando nas chamadas leis-medida (Massnahmegesetze). A distino existente entre lei e regulamento, submetendo este quela no significa eliminar a funo normativa do Executivo, mas parametriz-la segundo uma hierarquia78 prevista no sistema constitucional sem olvidar a diviso material dos contedos normativos entre os poderes estruturais do Estado. Superados os obstculos possibilidade de atividade normativa regulamentar funo normativa do Executivo , enfatiza-se a compreenso de que o Poder Executivo desvia a finalidade desta atividade se substitui manifestaes propriamente legislativas.
Atividade normativa do Executivo e entes administrativos autnomos

A discusso sobre a plausibilidade jurdica da regulao como ela se apresenta hoje no ordenamento jurdico brasileiro no se esgota na discusso da plausibilidade jurdica da produo normativa do executivo. H uma questo subsequente: como aceitar a presena de entes administrativos ditos independentes para o desempenho desta funo normativa natural ao Executivo se a Constituio Federal de 1988 atribuiu competncia exclusiva ao Chefe do Executivo para expedir decretos e regulamentos para fiel execuo da lei (art. 84, IV e pargrafo nico) e para a direo superior da Administrao Pblica (art. 84, II)? A primeira parte da questo dirigida aos chamados regulamentos executivos, que tiveram seu significado restrito doutrinariamente orientao de atuao da Administrao Pblica, com fundamento no poder hierrquico do Chefe do Executivo, para instrumentaliz-la ao cumprimento das disposies legais. O enunciado constitucional de competncia exclusiva do Chefe do Executivo para expedio de decretos e regulamentos para fiel execuo de lei no esgota, portanto, o sentido da funo normativa do Executivo. Esta se apresenta inclume no mbito de preenchimento normativo do ordenamento jurdico que no se resuma a ordens estruturadoras da Administrao para viabilizao da lei. Persiste a possibilidade de utilizao da funo normativa do Executivo para regulamentar atividades expressamente atribudas por lei, em que implicitamente se destina funo normativa ao rgo ou ente competente para fazer funcionar o setor mediante preenchimento regulamentar submisso legalidade, esta sim, fonte definidora da poltica pblica setorial. O art.84, IV, da Constituio Federal de 1988, explicita a condio infralegal, mas no despida de normatividade, do Chefe do Executivo quando da orientao estrutural da Administrao Pblica a partir da hierarquia inerente ao Poder Executivo. No h, portanto, proibio ao exerccio de funo regulamentar por intermdio de entes administrativos com competncia atribuda gesto de um conjunto de atividades, muito embora isto no signifique alienao do Executivo frente lei em sentido formal. Esse

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Evidentemente no estou a propor a liberao do Executivo para legislar. Pelo contrrio, reconhecer o desenho correto do princpio, tal como contemplado pelo direito brasileiro, significa possibilitarmos o controle do exerccio da funo regulamentar pelo Executivo, ao que se recusam nossos publicistas, sob o argumento de que os regulamentos so inconstitucionais... (GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 3aed., So Paulo: Malheiros, 2000, p. 189). 78 A caracterstica hierrquica atribuda distino entre lei e regulamento de tipo orgnico como ocorre no relato de Delpre sobre o poder regulamentar na Blgica, em que os poderes legislativo e executivo esto inseridos em uma relao entre poder soberano e poder subordinado (DELPRE, Francis. Le fonti normative secondarie nel diritto belga. p. 47-48. In: CARETTI, Paolo & SIERVO, Ugo de. Potere regolamentare e strumenti di direzione dellamministrazione: profili comparatistici. Bolonha: Il Mulino, 1991, p. 47-67).

raciocnio evita a perplexidade que se apresenta nas exposies doutrinrias brasileiras sobre o tema, que, cientes da realidade constitucional do pas, vem-se obrigadas a encerrar sua argumentao com o reconhecimento do fracasso histrico do esforo de efetividade das disposies constitucionais do art.84, IV, e pargrafo nico, apontando para a antiga, difundida e tolerada (...) prtica de que rgos autrquicos regulamentem as leis79. O que falta, portanto, o aprofundamento dogmtico da questo para que fique bem definida a fronteira alm da qual o poder normativo do Executivo deixa de ser secundrio, transformando-se em inconstitucional. A acusao de inconstitucionalidade total e apriorstica de qualquer normatizao de entes autrquicos do Executivo levou ridicularizao do argumento jurdico frente imposio prtica da natureza das relaes funcionais do Estado. A anlise do art. 84, II, da Constituio Federal de 1988, assenta-se em argumentos semelhantes. Ao se dizer que o Chefe do Executivo desempenha a direo superior da Administrao Pblica, isso no significa subservincia de conscincia, nem muito menos disponibilidade de cargos segundo a vontade do Presidente soberano da Repblica: a maior parte da carreira administrativa est fora do alcance do juzo de oportunidade do Chefe do Executivo, pois garantida pela burocracia que a protege. Logo, no h nada de excepcional em permitir-se a presena de conselheiros ou diretores de entes da Administrao indireta que no estejam envergados ao gosto e desgosto do Chefe do Executivo. Aspecto inteiramente distinto encontra-se na considerao dificilmente encontrada nos crticos do modelo regulatrio atual e pertinente impossibilidade de anlise final de deciso da Administrao por ausncia de recursos administrativos que cheguem ao Chefe do Executivo, tolhendo o juzo final de oportunidade que lhe teria sido outorgado pelo art. 84, II, da Constituio Federal de 1988. Essa argumentao poderia levar a certa perplexidade se j no se convivesse com modelos de tribunais administrativos afastados da reviso de suas decises pelo Ministrio a que esto vinculados, pois, de fato, o que o art.84, II, diz que a estrutura da Administrao Pblica encontra-se submetida s orientaes hierarquicamente superiores do Chefe do Executivo. Contudo, o dispositivo constitucional no torna a matria normativa exclusiva do ltimo escalo da estrutura administrativa, remetendo esta considerao produo legislativa, de cujo processo, no se deve esquecer, o Chefe do Executivo faz parte. Tais consideraes no desconhecem a possibilidade de superao da discusso sobre a constitucionalidade de entidades administrativas regulatrias mediante a referncia previso constitucional de dois dos atuais rgos reguladores ANATEL e ANP80. Previstos na Constituio Federal de 1988, eles encarnariam excees aos dispositivos de competncia reservada ao Chefe do Executivo (art. 84, II e IV, da Constituio Federal de 1988). Esse ponto de vista, que apoia a constitucionalidade de regulamentao infralegal de atividades essenciais na presena de referncia expressa a rgos reguladores revela, contudo, dois problemas: a) somente duas das atuais agncias reguladoras seriam regulares e estariam aptas a cumprir suas funes regulamentares; b) mesmo estas duas agncias poderiam ter sua autonomia
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FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Reforma do Estado: o papel das agncias reguladoras e fiscalizadoras. p. 256. In: Frum Administrativo, ano 1, n 3, maio de 2001, p. 253-257. Continua, na mesma pgina: igualmente se pode dizer que a prtica antiga, difundida e tolerada. Todos tm presente as circulares e portarias de que certos rgos da Administrao Pblica usam e abusam, fazendo leis que no raro mais interferem na vida do cidado que as leis propriamente ditas. 80 Floriano Marques divide o problema de acordo com o tipo de rgo regulador: a) rgos reguladores de natureza constitucional (ANATEL e ANP); b)rgos reguladores criados exclusivamente por lei (ANEEL, ANVS, Cmara de Sade Suplementar); c)rgos reguladores de natureza constitucional imprpria, que encontram referncia no texto constitucional s que sem designao expressa da sua constituio como rgo regulador em sentido prprio (Banco Central art.192, IV e Superintendncia de Seguros Privados art.192, II da CF/88). Conferir, a respeito: MARQUES NETO, Floriano Azevedo. A nova regulao estatal e as agncias independentes. p. 93-94: nota 49. In: SUNDFELD, Carlos Ari (coord.). Direito administrativo econmico. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 72-98.

questionada por violao da separao dos poderes por via transversa ao implementarem exceo a incisos do art. 84, que funciona como divisor de guas entre o Legislativo e o Executivo. Desta forma, a explicao da autonomia regulatria das agncias por meio de normas constitucionais excepcionais peca por privilegiar solues pontuais, quando a presena de tais entidades j decorre naturalmente da harmonia preconizada entre os poderes por meio de distribuio no exclusiva de funes. O argumento da previso constitucional excepcionadora obedece ao pressuposto, acima questionado, de exclusividade de tratamento normativo pelo Poder Legislativo e que no condiz com a complexidade institucional atual. E qual seria, portanto, o efeito jurdico da previso constitucional de ditos rgos reguladores? Como no existem termos inteis no ordenamento jurdico, as previses concernentes regulao do petrleo e das telecomunicaes devem operar algum efeito. Este efeito est na distino entre poder normativo secundrio e subordinado explicitada linhas acima. Por estarem expressamente previstos na Constituio Federal de 1988 como rgos reguladores, eles no tem somente a tradicional competncia secundria, mas tambm subordinada, pois a dico constitucional exige que o tratamento legal de tais rgos lhes defina com os elementos caractersticos da regulao setorial.
Atividade normativa do Executivo e reviso judicial

Finalmente, a atividade normativa do Executivo, no mbito da regulao de atividades essenciais, suscita tambm questes referentes extenso de sua reviso pelo Poder Judicirio. Sob o enfoque estritamente jurdico-formal, a Constituio Federal de 1988 estipula expressamente a inafastabilidade da jurisdio quanto a qualquer leso ou ameaa a direito (art. 5o, XXXV). Entretanto, no se pode furtar discusso do grau de atuao jurisdicional da decorrente. Em outras palavras, at onde ir, de fato, a reviso, pelo Judicirio, da produo normativa conjuntural do Executivo, que , por natureza, tcnica e, s vezes, fundada em prognsticos da Administrao sobre a evoluo futura de um setor de atividades? O termo comumente utilizado para descrever o fenmeno de abertura de opes administrativas por meio da definio tcnica como argumento de autoridade o da discricionariedade tcnica da Administrao Pblica. Esse termo transparece a afirmao de que certas decises, por sua elevada complexidade de ordem tcnica, somente poderiam ser tomadas por quem nelas especializado, deixando ao Judicirio a possibilidade de se pronunciar somente quanto aos erros manifestos. O prprio conceito de discricionariedade tcnica atacado como uma contradio em si, pois reuniria em sua postulao termos que se anulariam, j que a discricionariedade pressupe espao decisrio aberto por lei, enquanto a tecnicidade carregaria, em si, uma determinao precisa de critrios a serem seguidos, estrangulando aquele espao que se pretendia previsto na lei, transformando, assim, o ato cogitado em ato vinculado, ou seja, em ato no qual no h margem de opes possveis a serem tomadas, mas somente um comportamento previamente estabelecido a ser implementado pela Administrao Pblica. Para compreenso da questo da discricionariedade tcnica, necessrio primar por preciso terminolgica. H um grande salto entre os conceitos de discricionariedade externa e discricionariedade interna. A discricionariedade externa, impropriamente inserida em casos de discricionariedade tcnica, significa a margem de opes possveis do administrador prevista em formulao jurdica que contm, dentre outros, dados tcnicos. Neste caso, o administrador deve partir dos elementos tcnicos j esclarecidos na fundamentao de sua deciso e lanar mo da clssica discricionariedade administrativa aberta expressamente pelo texto legal. Seria

o caso de uma norma que estabelecesse opes para o administrador destruir ou apreender uma substncia txica. A determinao da natureza da substncia um juzo tcnico prvio opo do administrador entre destruir ou apreender o produto. Logo, a discricionariedade externa pressupe a soluo do significado dos dados tcnicos contidos na previso normativa. J a discricionariedade interna revela a verdadeira temtica da discricionariedade tcnica e se define pela cogitao de um espao discricionrio aberto pela dificuldade de se determinar o sentido do termo tcnico inscrito na lei. A discricionariedade tcnica est na entranha dos juzos tcnicos.81 Quem conhece tecnicamente, verdade, tem condies de decidir melhor sobre o significado objetivo82 de um termo tcnico, mas no necessariamente de forma mais adequada ao ordenamento jurdico, que agrega carter teleolgico aos dados tcnicos, vinculando-os a uma finalidade especfica normativa, cuja prerrogativa de proteo ltima situa-se no Poder Judicirio. A tecnicidade do tema afasta, na prtica, a ponderao cientfica do juiz sobre os prs e contras da opo por uma ou outra tecnologia (esta uma constatao ftica); ela reserva a rgos formados por especialistas de cada rea a definio da extenso de certos conceitos, como os de substncia txica, de margem de segurana, de medicamento, de bioequivalncia, de interferncia prejudicial eletromagntica, mas no inviabiliza antes indica em face da presena de standards precisos83 , a necessidade de, a partir de laudos tcnicos, verificar a pertinncia da deciso tomada frente s determinaes legais. Finalmente, deve-se levantar a questo de que tais standards precisos no so assim entendidos por serem predeterminados, mas por estarem remetidos motivao da deciso administrativa, analisada no controle judicial do ato, que confirmar ou no a determinao concreta dos parmetros tcnicos razoveis frente ao contato da norma com o plano ftico.84 Ditos parmetros tcnicos so esculpidos na motivao da deciso administrativa, o que gera a possibilidade e exigncia de reviso judicial dos critrios tcnicos utilizados para tomada de posio do administrador. O juzo de legalidade prerrogativa inafastvel do Poder Judicirio, que, por outro lado, deve cingir-se, quanto ao juzo de oportunidade do administrador, verificao da proporcionalidade da medida. Neste caso, as valoraes do administrador, desde que legais, vinculam a atuao estatal mesmo que em detrimento da melhor soluo segundo novos parmetros de quem enxerga, do futuro, o fenmeno completo, muito embora se possa exigir a melhor soluo possvel segundo o nvel de dados disponveis e assimilveis no momento da deciso. A par do juzo de oportunidade do administrador, h a opo por critrios tcnicos,
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Salaverra esclarece a distino entre discricionariedade interna e externa: h que se furtar ao perigo de se confundirem duas maneiras distintas em que comparece esta mistura de tcnica e discricionariedade (pois somente a uma delas cabe conceber como genuna discricionariedade tcnica). Com efeito, uma coisa entregarse ao exerccio da discricionariedade sobre a base de entre outros dados tcnicos (econmicos, demogrficos etc), e outra coisa distinta que o espao discricional irrompa na entranha dos juzos tcnicos mesmos (SALAVERRA, Juan Igartua. Discrecionalidad tcnica, motivacin y control jurisdicional. Madri: Editorial Civitas, 1998, p. 26). 82 A prpria objetividade dos dados tcnicos questionvel. A realidade ensina que a tcnica no sempre e necessariamente fonte de regras objetivamente vlidas (SALAVERRA, Juan Igartua. Discrecionalidad tcnica, motivacin y control jurisdicional. Madri: Editorial Civitas, 1998, p. 27). 83 Esta postura criticvel em face da j comentada ausncia de objetividade nos critrios tcnicos, no entanto, adotada por juristas de peso. Se a deciso tcnica, evidentemente h standards, e muito precisos, a serem estrita e rigorosamente atendidos por quem toma a deciso! (GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 3aed., So Paulo: Malheiros, 2000, p. 159). 84 Cf.SALAVERRA, Juan Igartua. Discrecionalidad tcnica, motivacin y control jurisdicional. Madri: Editorial Civitas, 1998, p. 13. O pensamento do autor pode ser resumido assim: a determinao da discricionariedade somente evidenciada definitivamente in concreto (p. 38) e frente a uma deciso razovel do administrador, que assim afastaria a crtica do arbtrio, cuja garantia para controle est na motivao essencial ponderao da discricionariedade (p. 44 e seguintes).

que carregam consigo certo grau de hermetismo. Por isso, exige-se conscincia setorial do julgador para compreenso das implicaes menos bvias das opes do administrador, bem como se exige ampla motivao da deciso administrativa para permitir o controle judicial. O conhecimento, por parte do julgador, dos meandros tcnicos dos setores de atividades relevantes para o Estado condio para o necessrio controle judicial da assim chamada discricionariedade tcnica. Em outras palavras, a tecnicidade pode encobrir, no juzo de oportunidade, o juzo de legalidade; pode tomar decises, no juzo de oportunidade do especialista, que diminuam as opes de legalidade do julgador sem que ele perceba tais decises, fechando as solues antes abertas pela legislao. Tais caractersticas afloradas no modelo regulatrio estatal evidenciam a necessidade do Judicirio, bem como das estruturas postulatrias perante o Judicirio, de se empenharem em tomar conscincia das perspectivas abertas pela tecnicidade das questes setoriais, que obscurece a nitidez das fronteiras limitadoras dos juzos de oportunidade, que, por natureza esto vinculados aos parmetros dos juzos de legalidade. Alm da ampla discusso gerada pela discricionariedade tcnica, a atividade normativa do Executivo depara-se com a influncia de polticas orientadoras de decises setoriais. O modelo de regulao desloca para rgos e entes administrativos especficos decises de intenso carter prognstico carregadas de orientaes polticas de planificao administrativa. Essa , por exemplo, a opo pela forma de se implementar a competio em determinado setor. Os casos de implementao de orientaes planificadas na esfera do Executivo, ao contrrio do que ocorre com a discricionariedade tcnica, no se submetem interferncia do Judicirio no cerne das opes polticas, pois disso resultaria restrio, por parte do Judicirio, das funes naturais ao Executivo. No , no entanto, o Executivo somente que delimita o cerne de seu poder de orientao poltica por planificao administrativa. Cabe ao Legislativo estabelecer os standards dentro dos quais o Executivo produz suas polticas prprias, tanto no tocante sua estruturao85, quanto para normatizao de setores relevantes de atividades. A pertinncia entre os prognsticos legislativos e executivos inscritos em suas correspondentes produes normativas, por bvio, encontra-se no campo do juzo jurisdicional. Conceito de regulao Ao se tratar da produo normativa do Poder Executivo, abordou-se apenas uma manifestao regulatria, que parte do seu significado e, embora seja um dos significados mais caractersticos da regulao, no a representa em sua integralidade. A regulao um fenmeno mais abrangente de interferncia estatal na atividade econmica em sentido amplo, envolvendo os servios pblicos e as atividades econmicas em sentido estrito. Mas a definio de regulao como um fenmeno ftico insuficiente ao estudo do direito. O objeto de estudo do direito regulatrio, por princpio, algo jurdico e, portanto, para os fins do direito regulatrio, a regulao, como objeto de estudo, encontra-se vertida no termo regime jurdico regulatrio. O uso do termo regime jurdico regulatrio responde busca de um significado mais palpvel impreciso terminolgica trazida pelo enunciado da regulao. Como explica Sueli Dallari, a regulao foi definida, no sculo XVIII, como um mecanismo tcnico voltado preservao de uma constante em meio a perturbaes exteriores para alcance de estabilidade, por exemplo, um termostato. No sculo XIX, foi definida como um conjunto de ajustamentos biolgicos capazes de preservar o equilbrio dinmico de um
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Cf.MASHAW, Jerry L. Gli atti sub-legislativi di indirizzo della pubblica amministrazione nellesperienza degli USA. p. 119. In: CARETTI, Paolo & SIERVO, Ugo de. Potere regolamentare e strumenti di direzione dellamministrazione: profili comparatistici. Bolonha: Il Mulino, 1991, p. 111-140.

corpo. O sculo XX trouxe para o termo o significado de mecanismo promotor de correes da atuao de um sistema qualquer por intermdio da avaliao dinmica das informaes recebidas do ambiente regulado. Como teoria dos sistemas, introduziu-se na economia, na sociologia, na cincia poltica e no direito.86 Na economia, o conceito de regulao tomou matiz prprio ao encobrir a caracterstica sistmica propriamente reguladora sob o significado projetado a partir do final do sculo XIX de atividade estatal voltada a suprir as falhas de mercado.87 J, na tradio anglosax, o significado de regulao foi apropriado como o conjunto de atos de controle e direo, assim entendidos como normas legais e outras medidas de comando e controle de interveno pblica sobre o mercado.88 Em mbito internacional, o Bando Mundial assimilou esse ltimo significado da regulao como controles impostos pelo governo sobre aspectos de negcios, distinguindo-os da propriedade estatal dos meios de produo e da atividade de fomento por incentivos fiscais.89 A regulao, portanto, internaliza em seus enunciados jurdicoadministrativos, direta ou indiretamente, a caracterstica de atuao gerencial da administrao, que se torna visvel no direcionamento do setor por interferncias estatais ponderadas pari passu e por constante reavaliao da pertinncia entre o caminho seguido pelo ambiente regulado e os direitos afetados. O mercado e os seus senhores jurdicos a livre iniciativa e a livre concorrncia podem ser itens diretores de parcela da atuao regulatria, mas no se apresentam como princpios jurdicos exigveis para o conjunto das atividades reguladas.90 A regulao, portanto, enquanto regime jurdico regulatrio, apresenta-se como um conjunto de disposies normativas e administrativas caracterizadas por seu carter conjuntural de influncia ou controle91 sobre o ambiente regulado mediante batimento entre resultados esperados e resultados efetivamente alcanados. O mecanismo regulador presente na origem terminolgica da regulao apresenta-se como um diferencial do regime jurdico regulatrio, revelando-o como um conjunto de atuaes normativas e administrativas capazes de interagir pari passu com os rumos efetivamente detectados no ambiente regulado para redirecion-lo aos deveres normativos de concretizao dos direitos fundamentais. O regime jurdico regulatrio transparece, portanto, o conjunto de produes no s normativas92, mas administrativas de diuturna reconfigurao do ambiente regulado, como tambm do formato estatal de ataque aos problemas nele detectados, entendida a
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Cf.DALLARI, Sueli Gandolfi. Direito Sanitrio. p. 55 e seguintes. In: ARANHA, Mrcio Iorio (org.). Direito sanitrio e sade pblica: coletnea de textos. Vol. I, Braslia: Ministrio da Sade, 2003. (Srie E. Legislao de Sade) 87 JUSTEN FILHO, Maral. O Direito das agncias reguladoras independentes. So Paulo: Dialtica, 2002, p. 31. 88 Cf. PROSSER, Tony. Law and the Regulators. Oxford: Claredon Press, 1997. 89 Regulation means government-imposed controls on particular aspects of business activity. Note: This does not mean that each and every business decision requires prior government approval. Instead, control will usually be exercised through a mix of prior approvals (for example, a request for a tariff increase) or after-the-fact reviews of performance (for example, connection of a specified number of new customers). Regulation is only one form of government control. Governments can also control enterprises through ownership and fiscal incentives). (BROWN, Ashley C.; STERN, Jon; TENENBAUM, Bernard. World Bank Handbook for Evaluating Infrastructure Regulatory Systems. Washington: World Bank, 2006, p. 16). 90 Cf. CARVALHO, Carlos Eduardo Vieira de. Regulao de Servios Pblicos na Perspectiva da Constituio Econmica Brasileira. Belo Horizonte: Del Rey, 2007. 91 Definindo regulao como forma de controle estatal, vide: GARNER, Bryan A. (org.). Blacks Law dictionary. 8ed., St. Paul: West Publishing Co., 2004, p. 1311 92 Embora a etimologia sugira a associao da funo reguladora com o desempenho de competncias normativas, seu contedo [da regulao] mais amplo e variado (...) a regulao contempla uma gama mais ampla de atribuies, relacionadas ao desempenho de atividades econmicas e prestao de servios pblicos, incluindo sua disciplina, fiscalizao, composio de conflitos e aplicao eventual de sanes (MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Direito regulatrio: a alternativa participativa flexvel para a administrao pblica de relaes setoriais complexas no Estado Democrtico. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 45).

indispensabilidade de atuao estatal no que se refere preservao dos princpios do servio pblico, mediante polticas regulatrias nsitas aos princpios jurdicos inscritos na ideologia constitucionalmente adotada.93 Dita diuturna reconfigurao voltado tanto para o ambiente regulado quanto para a prpria conformao estatal interventora, na medida em que a projeo da atuao estatal regulatria parte do pressuposto de atuao dinmica e proativa governamental, ou seja, da conscincia, por parte do governo de planto, de que sua atuao necessria concretizao dos direitos fundamentais. O depoimento de George Soros sobre a crise financeira iniciada em 2007 e resultante do dficit regulatrio do sistema financeiro norte-americano dirige-se ao cerne da questo ao defender a necessidade de um governo que acredite no governo94, vale dizer, de um governo que acredite no seu papel decisivo e imprescindvel para aperfeioamento do sistema democrtico e das relaes econmicas a ele subjacentes. Em outras palavras, a regulao integra o modo de ser da liberdade democrtica ao representar a convico de que no existe uma regio de atividades econmicas livre de leis; no h um setor desregulado no sentido preciso da palavra. Uma sociedade pautada na liberdade no significa uma sociedade avessa regulao. Mesmo Friedrich Hayek confirma a onipresena da regulao em qualquer modelo estatal.95 Dentre as categorias de atuao estatal reveladas no estudo do regime jurdico regulatrio, encontram-se: fomento, regulamentao, monitoramento, mediao, fiscalizao, planejamento96 e ordenao da economia;97 gerenciamento normativo de conflitos;98 regulamentao de atividades inseridas em mbito de competncia estatal;99 ordenao da atividade econmica100, inclusive da atividade monopolista101; outorga de servios e autorizao de uso de meios para universalizao ou expanso geogrfica, enfim, atividades de ndole normativa e administrativa teis, sob o ponto de vista individual, e necessrias, se vistas em conjunto, ao acompanhamento e redirecionamento de atividades econmicas em sentido amplo. A composio das funes normativa e administrativa em um ambiente de acompanhamento e controle , em sntese, o diferencial de autonomia do ramo de estudos do direito regulatrio.
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Cf. CARVALHO, Carlos Eduardo Vieira de. Regulao de Servios Pblicos na Perspectiva da Constituio Econmica Brasileira. Belo Horizonte: Del Rey, 2007. 94 Entrevista dada por George Soros na CNN, Fareed Zakaria GPS, em 12 de outubro de 2008. 95 In no system that could be rationally defended would the state just do nothing (HAYEK, Friedrich. The Road to Serfdom. Chicago: University of Chicago Press, 1944, p. 38-39). 96 As funes de fiscalizao, incentivo e planejamento constam das raras passagens constitucionais (art. 174, caput da Constituio Federal de 1988) expressamente atinentes atividade reguladora do Estado. 97 Cf.MARQUES NETO, Floriano Azevedo. A nova regulao estatal e as agncias independentes. p. 74. In: SUNDFELD, Carlos Ari (coord.). Direito administrativo econmico. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 72-98). 98 Para uma concepo de regulao como gerenciamento normativo de conflitos, vide: SUNDFELD, Carlos Ari. Agncias reguladoras e os novos valores e conflitos, p. 1294. In: Anais da XVII Conferncia Nacional dos Advogados. Justia: realidade e utopia. Vol. II, Rio de Janeiro: Ordem dos Advogados do Brasil, 1999, p. 12911297. O que regular? fazer este gerenciamento que referi. No limitar-se distante edio de normas abstratas capazes de cuidar da sociedade durante oitenta anos sem transformao mais profunda (...) (SUNDFELD, Carlos Ari. op. cit., p. 1295). 99 Observe-se que, aqui, regulamentao est sendo tratada como meio de regulao estatal. Outra concepo dos termos regulao e regulamentao, guardando sintonia com a terminologia deregulation x regulation e a preocupao atual norte-americana de oposio entre regulao estatal (exo-regulao) e regulao social (autoregulao), encontra-se em: GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 3aed., So Paulo: Malheiros, 2000, p. 93. 100 Eros Grau define a regulao como a atividade de dar ordenao atividade econmica e a regulamentao como uma sua espcie voltada a dar ordenao atividade econmica atravs de preceitos de autoridade, ou seja, jurdicos (GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 3aed., So Paulo: Malheiros, 2000, p. 96). 101 A relao da regulao com monoplios da Unio vem inscrita no art. 177, 2, III, da Constituio Federal de 1988, referente ao petrleo, gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos.

A regulao, em sntese, a presena de regras e atuao administrativa (law and government102) de carter conjuntural pautadas no pressuposto de diuturna reconfigurao das normas de conduta e dos atos administrativos pertinentes para a finalidade de redirecionamento constante do comportamento das atividades submetidas a escrutnio, tendo-se por norte orientador parmetros regulatrios definidos a partir dos enunciados de atos normativos e administrativos de garantia dos direitos fundamentais envolvidos. Traduzindo-se o enunciado da regulao em termos prticos, a regulao, por exemplo, do Servio Telefnico Fixo Comutado atividade submetida a exame e acompanhamento estatal minucioso faz-se por intermdio de disciplina normativa infralegal da Agncia Nacional de Telecomunicaes (resolues), e por atos administrativos pertinentes, tais como autorizaes, concesses, atos de fiscalizao, monitoramento e mediao de disputas, segundo parmetros de comportamento das atividades reguladas derivados do enunciado constitucional dos direitos fundamentais vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, minudenciados nas polticas pblicas setoriais emanadas da normatizao secundria do Ministrio das Comunicaes (portarias ministeriais) e da Presidncia da Repblica (decretos presidenciais), em prol do objetivo de maior aproximao possvel entre a prestao efetiva do servio e a prestao do servio esperada da integral aplicao de regras e princpios jurdicos. A regulao apresenta-se como o rol de atividades de reorientao diuturna dos atores setoriais governo, empresas, usurios/consumidores, cidados e estrutura regulatria rumo maior sintonia possvel entre o modelo ideal de funcionamento do ambiente regulado ordenado pelo Direito e o efetivo comportamento das atividades reguladas. Regulao a reconfigurao conjuntural do ambiente regulado voltada consecuo de um modelo ideal de funcionamento do sistema e dirigida por regras e princpios inscritos e espelhados nos direitos fundamentais. No presente contexto regulatrio brasileiro inaugurado em meados da dcada de 1990, o rol de instituies jurdicas caractersticas da regulao resume-se aos conceitos de gerenciamento normativo da realidade, outorgas de servios, controle de meios, assimetria regulatria e fiscalizao. Todos eles so compatveis com a dinmica vislumbrada na evoluo do direito administrativo para o acompanhamento cotidiano das transformaes nas atividades de interesse pblico. Eles, todavia, no esgotam o substrato de estudo do direito regulatrio, que se projeta para alm de atividades de interveno indireta no mercado e alcana, como se viu, atividades de fomento, de planejamento, de interveno direta, enfim, a interferncia estatal em atividades econmicas lato sensu. Regulao, enfim, inteno de direcionamento conjuntural da atividade econmica no Estado. Tais instituies regulatrias regulamentao, monitoramento, fiscalizao, planejamento, ordenao, fomento, outorgas, alocao de meios abrem espao para polticas pblicas que no estejam integralmente entregues, por exemplo, ao ideal de otimizao funcional por intermdio da concorrncia. Uma teoria jurdica de carter generalizante no serviria a seus propsitos se inviabilizasse sua adequao a tipos de regulao fundados em pressupostos de poltica pblica distintos. Em outras palavras, no se pode propor uma teoria jurdica da regulao que esteja comprometida com ideais, sejam eles de competio ou de monoplio, de mercado ou de planificao estatal, mas como instrumento de reunio dos sucessos e fracassos das polticas pblicas de fontes ideolgicas distintas. A teoria jurdica da regulao serve de seara de discusso e de orientao a quem no se rende a argumentos

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Cass Sunstein utiliza, indiferentemente, os termos regulation, law and government, government regulation e legal regulation, no sentido de interveno em atividades de interesse pblico. Cf. SUNSTEIN, Cass R. Republic.com 2.0. Princeton and Oxford: Princeton University Press, 2007.

unificadores e destruidores da diversidade de pontos de vista, que caracterstica do estudo cientfico. Para compreenso dos princpios e das instituies regulatrias, essencial a perquirio do histrico regulatrio brasileiro em geral. Regulao versus desregulao O estudo da regulao nos obriga a cogitar dos nossos pressupostos jurdicos. Enquanto juristas, temos a conscincia de que o esquema de foras sociopolticas detm um componente normativo subjacente, ou seja, de que a realidade de foras sociais, como a vemos hoje, assenta-se em pressupostos de convivncia social e em pressupostos estritamente jurdicos, como os conceitos de propriedade, de igualdade, de liberdade. Quando a regulao lanada para discusso como a presena organizada do Estado em setores relevantes, h o natural questionamento originado de concepes de eficincia econmica, de que a interferncia estatal deveria se restringir ao mnimo necessrio para preservao da esfera de atuao livre do particular no mercado. A vulgarizao dessa concepo econmica leva, indevidamente, concluso de que uma opo de poltica pblica setorial poderia ser a desregulao do setor para que o mercado caminhe livre, mas essa no uma proposta que se sustente quando se parte do pressuposto de que o que se considera como mercado, hoje, no passa de um produto normativo, protegido por direitos de propriedade, de igualdade, de liberdade. Em outras palavras, o substrato dos modelos de negcio, da eficincia e da possibilidade de sucesso do prprio mercado, um conjunto complexo de disposies normativas que garantem, s expensas dos tributos de toda a sociedade, a lucratividade e a prpria viabilidade de um setor de atividades. No setor de atividades mais festejado como a forma de organizao social do sculo XXI a chamada sociedade da informao, do conhecimento ou de rede103 ainda mais evidente que a lucratividade dos negcios do setor depende primordiamente dos pilares jurdicos de proteo dos direitos de propriedade afirmados na normatizao setorial e garantidos por caras estruturas executivas e judicirias de fiscalizao e aplicao do direito. A desregulao eventualmente proposta em um determinado setor de atividades relevantes significa, portanto, no a extino da regulao, mas a diminuio de apenas uma dimenso da regulao estatal, que a que procura dirigir o mercado ou impor compensaes pelos benefcios garantidos pelo Estado para quem nele opera negcios. O primeiro pressuposto, portanto, quando se trata de discutir a regulao o de que ao se propor a desregulao de um setor, o argumento por detrs da desregulao nunca poder ser o de que o setor funcionaria melhor sem interveno estatal. O fundamento para a chamada desregulao resulta, pelo contrrio, de uma ponderao sobre os ganhos sociais oriundos da atitude de diminuio da regulao estatal voltada compensao social ou orientao do mercado. O afastamento do Estado dessas espcies de regulao somente se justifica se comprovada que a absteno estatal no direcionamento do setor regulado rumo compensao social e eficincia do mercado resultaria em maior eficcia dos direitos fundamentais envolvidos. No faz parte, portanto, do discurso jurdico, a cogitao da desregulao como um fenmeno apoiado no argumento de que um setor de atividades relevantes tem seu valor e eficincia diminudos pela simples existncia da regulao: um setor de atividades relevantes um produto da regulao jurdica.
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Sobre o conceito de sociedade-rede, vide: CASTELLS, Manuel. The Network Society: From Knowledge to Policy. In CASTELLS, Manuel; CARDOSO, Gustavo. The Network Society: From Knowledge to Policy. Washington: Johns Hopkins Center for Transatlantic Relations, 2006, p. 3-21.

O exemplo da internet marcante quando se trata de evidenciar a insuficincia da afirmao do mercado como um ente vivo inteligente e eficiente, ao invs de entend-lo como um produto da atuao regulatria, ou seja, de atuao concertada e inteligente do ambiente poltico-jurdico capaz de format-lo em benefcio dos direitos fundamentais. Se no fosse uma atuao governamental ativa, o mercado teria enterrado o projeto que deu vida internet, deixando o mundo preso na idade do papel.104 Por diversas vezes, o governo norte-americano e um centro de pesquisa europeu tentaram convencer a iniciativa privada a encampar o projeto da rede mundial de computadores, mas a resposta foi unnime de que, na dcada de 1970, o projeto no diria respeito aos negcios de interesse de uma grande empresa de telecomunicaes, a AT&T, e, mais tarde, na dcada de 1980, j com a World Wide Web, seria um sistema muito complicado. Em outras palavras, a lgica da iniciativa privada expressou sua viso da internet como um negcio no correlato ao das telecomunicaes e, para piorar, considerou complicado tratar da World Wide Web. Se no fosse o investimento governamental em estudos universitrios e a necessidade de uma rede eletrnica de informaes para o desenvolvimento de tais estudos, o mundo no teria a feio marcante da idade da internet e do seu substrato econmico: a sociedade-rede.

Fases da regulao no Brasil


Uma viso histrica das fases de regulao dos servios pblicos no Brasil sofre estudo aprofundado e responsvel em Aguillar105 e compe passo fundamental compreenso do perodo atual de conformao da regulao operacional e normativa brasileira. Do Brasil Colnia ao Primeiro Imprio, vigorou um modelo regulador de servios pblicos comprometido com a concepo patrimonialista de Estado. Da se identificar com a fase da regulao patrimonialista, sinnimo de apropriao do Estado por seus governantes106, cuja legitimidade esteve apoiada na probabilidade de reconhecimento de uma estrutura de autoridade107 representada, no Brasil, pelo carter tradicional de legitimidade advinda da pessoa do governante assentada na devoo aos costumes. Isso tudo transparecia, nessa fase, um momento em que se entendia o prprio Estado como propriedade privada do soberano e, portanto, remetia a extenso da regulao vontade subjetiva do detentor do poder poltico. A prestao dos servios pblicos, nessa fase, pequena e sua evoluo aponta para a correlao entre o fenmeno da prestao de servios pblicos e o da urbanizao do pas: construo de edifcios pblicos civis e militares; medidas de saneamento bsico; servio de iluminao pblica; servio de correios e telgrafos; servios bancrios, com o Banco do Brasil, em 1808. Em grande parte, as atividades eram puramente controladas por regulao normativa sem interveno direta estatal portuguesa. A nica atividade oficial era a chamada feitoria, que visava explorao da madeira para a indstria txtil europia. O pau-brasil estava submetido a regime de monoplio portugus, utilizando-se dos mecanismos jurdicos da concesso e do arrendamento para a sua explorao. O Brasil Colnia, portanto, caracterizado como perodo de regulao por descentralizao operacional prestao de servios afastada do Estado e por centralizao normativa concentrao de normatizao sobre atividades reguladas , reforando-se a idia de privilgio e monoplio estatal de todas as atividades relevantes. A manifestao de descentralizao da regulao operacional somente se
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We are used to hearing tales of the unintended bad consequences of government action. The Internet is an unintended good consequence of government action, by the Department of Defense no less. (SUNSTEIN, Cass R. Republic.com 2.0. Princeton and Oxford: Princeton University Press, 2007, p. 157). 105 Cf.AGUILLAR, Fernando Herren. Controle social de servios pblicos. So Paulo: Max Limonad, 1999, p. 163-209. 106 AGUILLAR, Fernando Herren. Controle social de servios pblicos. So Paulo: Max Limonad, 1999, p.165. 107 Cf.WEBER, Max. Economia e sociedade. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1991, p. 140.

justificava, ento, pelo desinteresse do governo portugus em viabilizar, com recursos prprios, a colonizao do Brasil.108 A fase de regulao desconcentrada sucedeu a de regulao patrimonialista e est situada do Segundo Imprio at os anos 30 do sculo XX. O liberalismo econmico desempenhou seu papel, imprimindo a idia de regulao normativa descentralizada, ou, em outras palavras, de desregulamentao da atividade econmica109. Da mesma forma, esse movimento tambm surtiu efeitos na regulao operacional, que passou a ser descentralizada com intensa participao de capital estrangeiro. A idia do liberalismo econmico extremado de que tudo que o Estado faz, faz mal, e mesmo que fizesse bem, mal faz, serviu de fator de conteno da interferncia estatal tanto normativa quanto operacional exceo das ferrovias e da infraestrutura porturia.110 Da dcada de 30 ao final da dcada de 80 do sculo XX, o advento progressivo do Estado Social legitimou o controle estatal dos servios de interesse pblico em face da derrocada do modelo de economia de mercado abstencionista e abriu espao para a fase de regulao concentrada, cujos postulados tambm estavam afinados com a irrupo do nacionalismo, que, por sua vez, desempenhou relevante papel na concentrao de setores como o de energia eltrica e o de telecomunicaes. Em termos jurdico-positivos, foi a primeira referncia constitucional ao regime das concesses expressa no art. 137 da Constituio Federal brasileira de 1934111. A legislao federal genrica sobre o regime jurdico da concesso, no entanto, teve de aguardar a Lei 8.987, de 1995, muito embora regulamentaes especficas j fossem implementadas desde ento. Na dcada de 30, o regime da concesso foi transformado, tolhendo-se a garantia de juros mnimos ao concessionrio mediante o art. 142 da Constituio Federal brasileira de 1934112. Outras referncias histricas evidenciam a mudana de perspectiva regulatria como evidencia a edio do Cdigo das guas (Decreto 24.643/34) e a criao das primeiras agncias estatais no Perodo Vargas, como rgos de implementao de planejamento e fiscalizao das polticas setoriais: Conselho Nacional do Petrleo; Conselho Nacional de guas e Energia Eltrica; Departamento Nacional da Produo Mineral; Departamento Administrativo do Servio Pblico; Coordenao de Mobilizao Econmica; Departamento Nacional de Estradas de Rodagem; Departamento Nacional dos Portos; Comisso Administrativa de Defesa Econmica, embrio remoto do atual Conselho Administrativo de Defesa Econmica; Inspetoria de Obras Contra as Secas. A fase de regulao concentrada, enfim, foi caracterizada como de regulao centralizada operacional e normativa. J com a volta de Getlio Vargas, em 1951, ocorreu o que se convencionou chamar de inverses estatais em energia eltrica com a paulatina estatizao do setor mediante a
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Cf. AGUILLAR, Fernando Herren. Controle social de servios pblicos. So Paulo: Max Limonad, 1999, p. 165-181. 109 Verificou-se a tendncia de passagem do poder de gerir a coisa pblica das mos privadas do Imperador para inmeros novos centros de poder (AGUILLAR, Fernando Herren. Controle social de servios pblicos. So Paulo: Max Limonad, 1999, p.181). 110 Este fenmeno no foi uniforme, como nada na histria o . Da Aguillar ressaltar uma manifestao de regulao normativa concentrada nas concesses de construo e explorao de ferrovias a partir da primeira metade do sculo XIX e na regulamentao da infraestrutura porturia. Cf.AGUILLAR, Fernando Herren. Controle social de servios pblicos. So Paulo: Max Limonad, 1999, p. 184. 111 Art.137.A lei federal regular a fiscalizao e a reviso das tarifas dos servios explorados por concesso, ou delegao, para que, no interesse collectivo, os lucros dos concessionarios, ou delegados, no excedam a justa retribuio do capital, que lhes permitta attender normalmente s necessidades publicas de expanso e melhoramento desses servios. (CAMPANHOLE, Adriano; CAMPANHOLE, Hilton Lobo. Constituies do Brasil. 13ed., So Paulo: Atlas, 1999. p. 722) mantida a redao original da poca. 112 O art.142 da CF/34 proibiu a garantia de juros aos concessionrios. Constituio Federal brasileira de 1934: Art.142. A Unio, os Estados e os Municpios no podero dar garantia de juros a empresas concessionarias de servios publicos.

criao da Eletrobrs. Os setores de telecomunicaes113, energia, transportes, correios e saneamento bsico foram intensamente regulados j durante o Governo Militar tanto normativa como operacionalmente. A fase seguinte a do Estado Regulador, em que as posturas clssicas do Estado Mnimo (liberal) e do Estado Provedor (intervencionista) abrem espao para o ideal contemporneo114 de menor intervencionismo direto e maior intervencionismo indireto, ou, em outras palavras, regulao operacional descentralizada e regulao normativa centralizada e qualificada pela delegao de poderes ao ente regulador, separando-se as figuras do controlador e do prestador.115 Nesta fase, tomou fora o princpio da subsidiariedade, gerando outro termo designador daquele momento histrico: o Estado Subsidirio, cujas diretrizes apontam para a revalorizao da autonomia individual em detrimento do controle social, para a abertura de espaos nas instituies pblicas de participao direta da sociedade, para fomento e regulamentao das atividades privadas, visando otimizar seu sucesso, e para a promoo de parcerias entre o pblico e o privado como auxlio viabilizao de atividades antes fora do alcance deste ltimo.116 O marco normativo dessa transio para o Estado Regulador encontra-se no incio do processo descentralizador117, no Programa Nacional de Desburocratizao do final da dcada de 1970, objetivando dinamizar e simplificar o funcionamento da Administrao Pblica Federal118. Na dcada seguinte, o Decreto 95.886, de 29 de maro de 1988, deu novo impulso, transferindo para a iniciativa privada determinadas atividades econmicas
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Esse perodo presenciou a criao do Conselho Nacional de Telecomunicaes com o Decreto 50.666/61 e a instituio do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (Lei 4.117/62) revogado em sua maior parte pela Lei 9.472/97. 114 Um dos objetivos fundamentais da Reforma Estrutural do Setor de Telecomunicaes proposta e j implementada pelo Governo brasileiro desde 1995 foi fortalecer o papel regulador do Estado e eliminar seu papel de empresrio mediante a privatizao e a criao do rgo regulador. Cf.BRASIL, Ministrio das Comunicaes. Diretrizes Gerais para a Abertura do Mercado de Telecomunicaes. Ttulo II (Os fundamentos da proposta), Captulo 2 (Os objetivos da reforma), Figura 6. Disponvel na internet via WWW. On line: http://www.anatel.gov.br/index.asp?link=/biblioteca/Publicacao/Diretiz1.htm. Esclarecedora a posio exarada pelo Banco Mundial na Americas Telecom 2000, realizada entre 10 e 15 de abril de 2000, no Rio de Janeiro, quando seu representante, Carlos Braga, foi questionado pelo Governo de Porto Rico sobre a ausncia de linhas de crdito para empresas estatais prestadoras de servios de telecomunicaes. A resposta revelou a deciso do Banco Mundial em somente fomentar o desenvolvimento de empresas privadas de telecomunicaes em mercados livres, pois partiu do pressuposto de que a concentrao do servio de telecomunicaes nas mos do Estado no satisfaria as exigncias de tecnologia e dinamizao em um mundo globalizado. 115 As transformaes implementadas ocorreram porque o controle da regulao pelo prprio gestor do servio (DNAEE, DNER, TELEBRS, ELETROBRS) fazia prevalecer o interesse da burocracia (interesse secundrio) sobre o interesse do consumidor (interesse primrio). Cf. MARQUES NETO, Floriano Azevedo. A nova regulao estatal e as agncias independentes. p. 77. In: SUNDFELD, Carlos Ari (coord.). Direito administrativo econmico. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 72-98. 116 Esmiuando o conceito de Estado Subsidirio, vide: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parceriais na Administrao Pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao e outras formas. 3aed., So Paulo: Atlas, 1999, p. 24-31. 117 Cf.TCITO, Caio. Novas agncias administrativas. In: Carta Mensal, Rio de Janeiro 45(529): 33-44, abril 1999, p. 34. 118 O Decreto 83.740/79 estebeleceu um Ministro Extraordinrio do Programa Nacional de Desburocratizao. Dentre os objetivos do Programa, estava o de impedir o crescimento desnecessrio da mquina administrativa federal, mediante o estmulo execuo indireta, utilizando-se, sempre que praticvel, o contrato com empresas privadas capacitadas e o convnio com rgos estaduais e municipais (art.3 o, g, do Decreto 83.740/79). Visava, tambm, o incentivo de uma poltica de conteno da criao indiscriminada de empresas pblicas, promovendo o equacionamento dos casos em que for possvel e recomendvel a transferncia do controle para o setor privado (art.3o, h, do Decreto 83.740/79).

exploradas pelo Poder Pblico119. O preceito ditado pelo art. 173, da Constituio Federal de 1988, de limitao da interferncia do Estado na atividade econmica, exceto se presentes imperativos de segurana nacional ou relevante interesse coletivo, forneceu o arcabouo normativo para a introduo do Programa Nacional de Desestatizao por intermdio da Medida Provisria 155/90 convertida na Lei 8.031, de 12 de abril de 1990. As foras polticas favorveis ao novo modelo de poltica de descentralizao encontraram ambiente favorvel para aprovao das Emendas Constitucionais nmeros 6, 8 e 9, de 1995, que possibilitaram a abertura dos setores de petrleo e telecomunicaes ao capital estrangeiro e iniciativa privada nacional mediante privatizao de empresas estatais com a venda dos ativos pblicos em telecomunicaes.120 A partir de ento, a assimetria regulatria foi eleita a palavra de ordem para viabilizar a convivncia dos conceitos de competio (ou mais propriamente, ambiente concorrencial121) e da universalizao. Tal assimetria, em termos gerais, significa a distino de tratamento regulatrio entre os participantes operacionais dos servios pblicos e das atividades a eles conexas. De um lado encontram-se os prestadores de servios pblicos sujeitos ao regime de direito pblico e, por isso, carregando nus maiores para implementao dos seus objetivos; de outro lado, os prestadores de servios em regime privado. Na relao entre eles, a assimetria regulatria desenha um parmetro de competio, que exige diferena de tratamento normativo para possibilitar isonomia entre prestadores de servios em regime pblico e privado. Essa nova estrutura regulatria ampliou a viabilidade do controle social da prestao de servios pblicos em virtude da abertura inserida nas estruturas das atuais agncias reguladoras. Todas estas modificaes na concepo de prestao de servios e controle de atividades ainda foram acrescidas das inovaes da Emenda Constitucional n 19, de 4 de junho de 1998 a conhecida Reforma Administrativa , em que os conceitos de eficincia, produtividade, participao popular e autonomia viabilizaram novas formas de relao do Estado com rgos, com entidades da administrao direta e indireta, ou mesmo, com pessoas de direito privado, mediante contratos de gesto e fixao de metas de desempenho.

Espcies de regulao
A regulao, assim entendida como atuao normativa e administrativa diuturna para reconfigurao do ambiente regulado, pode se apresentar em trs categorias, a depender do critrio de segmentao do que se pretende regular. Fala-se, assim, em regulao regional, geral ou setorial. Entende-se como regulao regional aquela voltada ao controle de atividades econmicas lato sensu, tendo em conta a diviso espacial federativa de poder poltico. Dita regulao regional pode ser identificada, no sistema brasileiro, nos regimes especiais de tributao.122 Neles, a interveno por induo reflete uma regulao que leva em conta a disposio espacial de poder poltico.123 Trata-se tambm de regulao regional o chamado

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Art.1o, I do Decreto 95.886, de 29 de maro de 1988. Para a anlise do histrico dos dispositivos normativos da desestatizao no Brasil, vide: MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 5aed., So Paulo: RT, 2001, p. 106 e seguintes. 121 Cf.CARVALHO, Carlos Eduardo Vieira de. Regulao de Servios Pblicos na Perspectiva da Constituio Econmica Brasileira. Belo Horizonte: Del Rey, 2007. 122 CONSTITUIO FEDERAL BRASILEIRA DE 1988, art.151, I. 123 Da mesma forma, as chamadas sanes premiais so interveno por induo, mas no se caracterizam como regulao regional e sim geral ou setorial dependendo do caso. Incentivos fiscais indstria, em geral, para investimento em meio ambiente no se configuram regulao regional, mas geral sobre o subsistema

federalismo fiscal direcionado s regies menos desenvolvidas com base na distribuio de percentuais do valor de certos impostos a fundos de desenvolvimento dessas regies.124 J, a regulao geral destina-se a implementar o controle estatal sobre a totalidade da economia independentemente da considerao de regies ou setores125. A regulao geral est desconectada de setores da economia, desligando-se de um rol de prestaes setoriais especficas, devendo, portanto, ser encarada como regulao de reas de interesse estatal, como o caso das opes polticas geradoras do regime jurdico do consumidor, da concorrncia e do meio ambiente. Podem ser visualizadas, no Brasil: em certos entes reguladores estaduais e municipais126; nos mecanismos de controle da concorrncia direcionados a todos os setores da economia127; nos mecanismos de proteo do consumidor; nas propostas sobre agncia reguladora do meio ambiente128; e nos demais instrumentos fixadores de pautas em subsistemas jurdicos129. Finalmente, a regulao setorial diferencia-se das demais por operar em determinados segmentos de atividades definidas convencionalmente como afins. Temas como educao, sade, telecomunicaes, energia, petrleo, transportes, recursos hdricos, sistema financeiro, dentre outros, justificam a referncia setorial. A regulao setorial , sem dvida, a mais representativa dos estudos de direito regulatrio muito em virtude da coincidncia de sua projeo em conjunto com as reformas estruturais do Estado brasileiro de meados da dcada de 1990. Exemplos histricos de entes estatais voltados regulao de setores, ou regulao de atividades especficas de setores, todos de interesse pblico, demonstram que este tipo de regulao no recente no Brasil: Comissariado de Alimentao Pblica, criado em 1918, de funes emergenciais voltadas a racionalizar as dificuldades de abastecimento advindas da primeira guerra mundial; Instituto de Defesa Permanente do Caf, criado em 1923 e sucedido primeiramente pelo Conselho Nacional do Caf, de 1931, e em seguida, pelo Departamento Nacional do Caf, de 1933, at o aparecimento da autarquia de regulao econmica130 denominada Instituto Brasileiro do Caf IBC, em 1952131; Instituto do Acar

ordenamental ambiental. Se tais incentivos fiscais fossem dirigidos determinado setor, eles se apresentariam tambm gravados do carter de regulao setorial. 124 CONSTITUIO FEDERAL BRASILEIRA DE 1988, art.159, I, c. 125 AGUILLAR, Fernando Herren. Controle social de servios pblicos. So Paulo: Max Limonad, 1999, p. 214. 126 Como exemplo, vide, mais adiante, nota 196. 127 No Brasil, o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE). No Reino Unido, a Monopolies and Merger Commission (MMC). Nos EUA, a Federal Trade Commission (FTC). 128 Proposta de Carlos Ari Sundfeld na XVII Conferncia Nacional da Ordem dos Advogados do Brasil. Talvez j seja a hora de pensar, tambm, na criao de agncias reguladoras do meio ambiente independentes em relao ao Poder Executivo, para substituir os atuais rgos incumbidos do assunto (SUNDFELD, Carlos Ari. Op. cit., p. 1291). 129 o caso do Conselho Monetrio Nacional e do Banco Central do Brasil. 130 poca de criao destas autarquias, costumava-se distinguir, por inspirao do direito italiano, entre autarquias econmicas, voltadas a regular a produo e o comrcio, autarquias industriais, autarquias de crdito, autarquias de previdncia, autarquias corporativas, autarquias educacionais. FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Reforma do Estado: o papel das agncias reguladoras e fiscalizadoras. p. 254. In: Frum Administrativo, ano 1, n 3, maio de 2001, p. 253-257. 131 O Instituto Brasileiro do Caf (IBC) apresentava-se como entidade autrquica criada pela Lei 1.779, de 22 de dezembro de 1952. O art.1o, I, e da Lei 8.029, de 12 de abril de 1990, autorizou o Poder Executivo a extinguir o IBC, o que se concretizou com o Decreto 99.240, de 7 de maio de 1990. Atualmente, o Departamento do Caf (DECAF) responsvel pelo planejamento, coordenao e superviso das polticas pblicas concernentes ao setor cafeeiro e integra a Secretaria de Produo e Comercializao na estrutura do Ministrio da Agricultura e do Abastecimento.

e do lcool IAA, tambm uma autarquia de regulao econmica, criada em 1933132; Instituto Nacional do Mate, de 1938; Instituto Nacional do Sal, de 1940; Instituto Nacional do Pinho, de 1941; Departamento Nacional de Energia Eltrica DNAEE, de 1968133, cujas funes foram assimiladas pela ANEEL; Conselho Nacional do Petrleo CNP134. A eles, so acrescidas as atuais agncias reguladoras federais135: AEB136; ANATEL137; ANEEL138;

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O Instituto do Acar e do lcool (IAA) foi criado pelo Decreto 22.789, de 1o de junho de 1933. O art.1o, I, d da Lei 8.029, de 12 de abril de 1990 autorizou o Poder Executivo a extinguir o IAA, o que se concretizou com o art.1o, I, d do Decreto 99.240, de 7 de maio de 1990. O Decreto 99.288, de 6 de junho de 1990, transferiu as atribuies do extinto IAA para a Secretaria de Desenvolvimento Regional da Presidncia da Repblica (SDR/PR), que foi transformada em Secretaria do Ministrio da Integrao Regional (MIR) pela Lei 8.490, de 19 de novembro de 1992. Com a Medida Provisria 987, de 28 de abril de 1995, o Ministrio da Indstria, do Comrcio e do Turismo (MICT) assumiu os encargos do MIR. Em 22 de dezembro de 1995, o art.2 o, III, b do Anexo I do Decreto 1.757 criou o Departamento de Acar e do lcool integrante da estrutura do ento MICT. Finalmente, a Medida Provisria 1.911-8, de 29 de julho de 1999 transferiu para o Ministrio da Agricultura e do Abastecimento a competncia sobre a matria de poltica sucroalcooleira, onde funciona o Departamento do Acar e do lcool integrante da Secretaria de Produo e Comercializao na estrutura do Ministrio da Agricultura e do Abastecimento. Atualmente, a poltica pblica sucroalcooleira concentra-se no Programa de Equalizao de Custos de Produo nos Estados do Nordeste em detrimento de programas de incentivo especfico de plantadores de cana. Tal programa foi institudo pela Resoluo n 5, de 10/12/1998, do Conselho Interministerial do Acar e do lcool (CIMA), criado pelo Decreto sem nmero de 21/08/1997 revogado pelo Decreto atual de regncia do CIMA: Decreto 3.546, de 17/07/2000. 133 O DNAEE originou-se da Diviso de guas (criada pelo Decreto 6.402, de 28/10/1940) do Departamento Nacional de Produo Mineral DNPM (criado na Reforma Juarez Tvora, em agosto de 1934) ento pertencente ao Ministrio da Agricultura, Indstria e Comrcio. Com a criao do Ministrio das Minas e Energia, em 1961, o DNPM foi vinculado a este ministrio. Sua Diviso de guas foi transformada no Departamento Nacional de guas e Energia DNAE (Lei 4.904, de 17/12/1965) e teve sua denominao alterada para Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica DNAEE pelo Decreto 63.951, de 31/12/1968. 134 O Conselho Nacional do Petrleo (CNP) foi criado pelo Decreto n395/38 e teve suas atribuies definidas pela Lei 2.004, de 03 de outubro de 1953. 135 Deste rol de agncias reguladoras est excluda a Agncia Brasileira de Inteligncia (ABIN), que assimilou a terminologia aplicada s autarquias autnomas de regulao setorial, mas no detm suas caractersticas distintivas. A ABIN no tem personalidade jurdica prpria. um rgo integrante do Subsistema de Inteligncia de Segurana Pblica (art. 2o do Decreto 3.448/2000), criado no mbito do Sistema Brasileiro de Inteligncia (SISBIN) da Presidncia da Repblica (arts. 1o e 3o da Lei 9.883/99), sob superviso interna da Cmara de Relaes Exteriores e Defesa Nacional do Conselho de Governo (art. 5o da Lei 9.883/99) e sob controle externo do Congresso Nacional (art. 6o da Lei 9.883/99). Est sob a direo monocrtica de um Diretor-Geral (art. 8o da Lei 9.883/99), ao contrrio do modelo das agncias reguladoras pautado em colegiados. Assemelha-se, contudo, s agncias reguladoras no procedimento de nomeao de seu Diretor-Geral, mediante indicao e nomeao pelo Presidente da Repblica aps sabatina no Senado Federal (art. 11, pargrafo nico da Lei 9.883/99). O Conselho Especial do Subsistema de Inteligncia de Segurana Pblica, sob administrao da ABIN, vinculado ao Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica (art. 3o do Decreto 3.448/2000) e tem o seu Regimento Interno aprovado pelo Chefe do Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica, que a via de interao da Agncia com os interessados no exerccio de seu direito a autodeterminao das informaes pessoais. 136 Agncia Espacial Brasileira (AEB) foi instituda pela Lei 8.854, de 10 de fevereiro de 1994, com competncia, dentre outras, de estabelecer normas e expedir licenas e autorizaes relativas s atividades espaciais (art.3,XIII) bem como aplicar as normas de qualidade e produtividade em tais atividades (art.3,XIV). 137 Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL) foi instituda pela Lei 9.472, de 16 de julho de 1997, regulamentada pelo Decreto 2.338, de 7 de outubro de 1997, com funo de disciplinamento e fiscalizao da execuo, comercializao e uso dos servios de telecomunicaes e da implantao e funcionamento de redes de telecomunicaes, bem como da utilizao dos recursos de rbita e espectro de radiofrequncias. Tem fundo prprio submetido a sua exclusiva administrao (Fundo de Fiscalizao das Telecomunicaes FISTEL), criado pela Lei 5.070, de 7 de julho de 1966. 138 Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) foi instituda pela Lei 9.427, de 26 de dezembro de 1996 com a finalidade de regular e fiscalizar a produo, transmisso, distribuio e comercializao de energia eltrica, em conformidade com diretrizes do Governo Federal e com poderes regulamentados pelo Decreto 2.335, de 6 de outubro de 1997. Sucedeu ao Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE). Tem atribuio de

ANP139; ANVISA140; ANS141; ANA142; ANTT143; ANTAQ144; ANCINE145. O modelo brasileiro tem semelhana com modelos de regulao setorial implantados em outros pases. No Reino Unido: OFWAT146; OFCOM147; OFGEM148. Nos Estados Unidos da Amrica: ICC149; FCC150; FERC151. Na Alemanha: Bundesnetzagentur152; dentre vrios outros. O

celebrar e gerir contratos de concesso e de permisso no setor e de dirimir, no mbito administrativo, divergncias entre concessionrias e consumidores. 139 Agncia Nacional do Petrleo (ANP), instituda pela Lei 9.478, de 6 de agosto de 1997, teve suas atividades regulamentadas pelo Decreto 2.455, de 14 de janeiro de 1998. Como autarquia reguladora da indstria do petrleo, tem funes de normatizao, contratao e fiscalizao das atividades econmicas integrantes da indstria do petrleo. 140 Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA) foi instituda pela Lei 9.782, de 26 de janeiro de 1999 e teve suas atividades regulamentadas pelo Decreto 3.029, de 16 de abril de 1999. Sua sigla foi mudada de ANVS para ANVISA pela Medida Provisria 2.134-25, de 28/12/2000, produto de modificao das prorrogaes da Medida Provisria originria de nmero 1.814, de 26/02/1999. Autarquia especial vinculada ao Ministrio da Sade, tem por objetivos, dentre outros, promover a proteo da sade da populao, por intermdio do controle sanitrio da produo e da comercializao de produtos e servios submetidos vigilncia sanitria, inclusive dos ambientes, dos processos, dos insumos e das tecnologias a eles relacionados, bem como o controle de portos, aeroportos e de fronteiras. 141 Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS) foi criada pela Lei 9.961, de 28 de janeiro de 2000, tambm vinculada ao Ministrio da Sade e com a finalidade de promover a defesa do interesse pblico na assistncia suplementar sade, normatizando a atuao das operadoras setoriais, inclusive quanto s suas relaes com prestadores e consumidores, contribuindo para o desenvolvimento de aes em mbito nacional. 142 Agncia Nacional das guas (ANA) foi instituda pela Lei 9.984, de 17 de julho de 2000, vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente, integrante do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recurso Hdricos. 143 Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), instituda pela Lei 10.233, de 5 de junho de 2001, autarquia especial supervisionada pelo Ministrio dos Transportes com independncia administrativa, autonomia financeira e funcional e mandato fixo de seus dirigentes (art.21,2) e competncia para regulao do transporte ferrovirio de passageiros e cargas ao longo do Sistema Nacional de Viao (art.22,I), de explorao da infraestrutura ferroviria e arrendamento dos ativos operacionais correspondentes (art.22,II), do transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros (art.22,III), do transporte rodovirio de cargas (art.22,IV), da explorao da infraestrutura rodoviria federal (art.22,V), do transporte multimodal (art.22,VI) e do transporte da cargas especiais e perigosas em rodovias e ferrovias (art.22,VII). 144 Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ), instituda pela Lei 10.233, de 5 de junho de 2001, autarquia especial supervisionada pelo Ministrio dos Transportes com independncia administrativa, autonomia financeira e funcional e mandato fixo de seus dirigentes (art.21,2) e competncia para regular a navegao fluvial, lacustre, de travessia, de apoio martimo, de apoio porturio, de cabotagem, de longo curso (art.23,I), os portos organizados (art.23,II), os terminais porturios privativos (art.23,III), o transporte aquavirio de cargas especiais e perigosas (art.23,IV) e a explorao da infraestrutura aquaviria federal (art.23,V). 145 Agncia Nacional do Cinema (ANCINE), instituda pela Medida Provisria 2.228, de 6 de setembro de 2001, autarquia especial supervisionada pelo Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior com autonomia administrativa e financeira (art.5,caput) e mandato fixo de seus dirigentes (art.8,caput) e competncia para regular as atividades cinematogrficas e videofonogrficas (art.7). 146 Office of Water Services (OFWAT), cujo Diretor (Director General of Water Services) vem definido como o regulador econmico da indstria de gua e esgoto da Inglaterra e do Pas de Gales na Parte I, Artigo 1, Pargrafo 1, do Water Industry Act 1991 (WIA91), fixando preos pelos servios de fornecimento de gua e de esgoto, fiscalizando a qualidade dos servios, fiscalizando a sade das empresas do setor, incentivando a eficincia e a competio. 147 Precedida pela OFTEL (Office of Telecommunications), que fora criada pelo Telecommunications Act de 1984, a Office of Communications (OFCOM), com formato definido pelo Communications Act de 2003, assimilou, dentre outras, as competncias da OFTEL e hoje se apresenta como reguladora da indstria de comunicaes do Reino Unido, envolvendo servios de televiso, rdio, telecomunicao e comunicao sem fio. 148 The Office of Gas and Electricity Markets (OFGEM) surgiu da reunio do OFFER (Office of Electricity Regulation) com o OFGAS (Office of Gas Suply), cujas bases normativas remontam ao Gas Act de 1986. Trata-se do regulador da indstria britnica de gs e eletricidade. 149 Interstate Commerce Commission (ICC), festejada como a primeira agncia reguladora federal norteamericana, foi instituda pelo Interstate Commerce Act de 1887 destinada a regular transportes em geral, exceo do transporte areo, tendo sido extinta em 1995.

modelo tambm encontra sintonia no ambiente internacional: UIT153; OMS154; FAO155; UNESCO156; UPU157; IAEA158, e est apoiado na diviso funcional ligada a conjuntos de temas unidos por um conhecimento tcnico-cientfico especfico. Das espcies de regulao anteriormente apresentadas, a que maior presena institucional obteve na dcada de 1990, em mbito federal, no Brasil, foi a setorial, revelando a preocupao de reestruturao estatal e investimento em instituies capazes de promover o preenchimento normativo de diretrizes regulatrias atualizveis no ritmo de alterao da prpria atividade regulada, ou seja, em instituies capazes de promover regulao, atuando retroalimentada pelas reconfiguraes diuturnas do setor. Visualizado o campo de atividades que demanda intromisso estatal, seja pela natureza da atividade, seja pela finitude159 do meio de sua manifestao, ou mesmo pelo dever estatal de otimizao do potencial uso de um bem pblico, as instituies reguladoras passaram a desempenhar papel nuclear na dinmica organizacional daquelas atividades. Por fora da novidade terminolgica das agncias reguladoras, o resgate de estruturas administrativas do passado revelar aspectos mais precisos do formato de regulao setorial adotada no Brasil.

Estruturas de Regulao Setorial


Conselhos Econmicos A partir da dcada de 1930, surgiram, no Brasil, os assim chamados conselhos econmicos resultantes da ampliao e da especializao das atividades estatais. A origem160 da preocupao de criao de conselhos consultivos para fornecimento de bagagem tcnica s decises polticas foi evidenciada na Constituio Federal brasileira de 1934, que facultou a criao, por lei ordinria, de Conselhos Technicos e Conselhos Geraes para assistirem os
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Federal Communications Commission (FCC), instituda pelo Communications Act de 1934 e qualificada como agncia independente, responde pela regulao da comunicao interestadual e internacional por rdio, televiso, par de cobre, satlite ou cabo. 151 Federal Energy Regulatory Commission (FERC), foi a sucessora da antiga Federal Power Commission (FPC), que, embora existente desde 1920, adquiriu as caractersticas de uma agncia governamental independente a partir de 1930. Criada em 1977, a FERC citada oficialmente como agncia governamental independente que regula a transmisso interestadual de gs natural, petrleo e eletricidade dos Estados Unidos da Amrica. 152 Regulierungsbehrde fr Telekommunikation und Post (RegTP), trata-se da Autoridade Reguladora para Telecomunicaes e Correios da Alemanha, entidade reguladora dos setores de telecomunicaes e correios instituda a partir de 1996 com a correspondente Lei Geral de Telecomunicaes (Regelungen des Telekommunikationsgesetzes TKG). Em 13 de julho de 2005, foi renomeada para Bundesnetzagentur. Cf.FARIA, Patrick. A Agncia Federal de Redes na Repblica Federal da Alemanha. In: Anais do I Seminrio de Regulao de Servios Pblicos - Direito Comparado da Energia Eltrica e das Telecomunicaes. Braslia, 2007. 153 Unio Internacional de Telecomunicaes (International Telecommunication Union ITU). 154 World Health Organization (WHO) Organizao Mundial da Sade (OMS). 155 Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO). 156 United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO). 157 Universal Postal Union International (UPU). 158 International Atomic Energy Agency (IAEA) Organismo Internacional de Energia Atmica (OIEA). 159 No setor de telecomunicaes, o espectro de radiofrequncia e os recursos de rbita so exemplos de bens finitos ou escassos. 160 J na primeira metade do sculo XIX, os conselhos administrativos eram tidos como auxiliares dos agentes polticos para que a deliberao e a ao que [deles] resulta seja ilustrada e acertada; para que esta melhor possa ser fiscalizada; para que a responsabilidade seja mais patente e justa (URUGUAI, Paulino Jos Soares de Souza, Visconde de. Ensaio sobre o direito administrativo. Fac-smile da edio de 1960, Braslia: Imprensa Nacional, 1997, p. 126).

Ministrios, chegando mesmo a vincular a deliberao do Ministro de Estado correspondente.161 Embora a Constituio de 1934 previsse expressamente o Conselho Superior de Segurana Nacional (art. 159) e o Conselho Nacional de Educao (art. 152), a repercusso prtica da novidade foi tmida, resumindo-se criao do Conselho Nacional de Educao pela Lei 174, de 1936, e previso, na Constituio de 1937 (arts. 57 a 63) do Conselho da Economia Nacional, que no se repetiu nas constituies de 1946 (art. 148, caput) e 1967 (art. 57, VI), inclusive Emenda Constitucional n.1, de 1969 (art. 160, V). Da impreciso semntica dos conselhos, podem-se extrair, todavia, certos elementos conceituais como o da colegialidade de funes, cuja definio weberiana se d por sua oposio autoridade monocrtica162. O plural, o corpo, o coletivo, a reunio, enfim, a assemblia decisria fazem parte do significado histrico dos conselhos. Tais caractersticas incrementam o carter institucional de convencimento e discusso, chegando, no direito espanhol, a ser erigido condio de princpio definidor da natureza dos rgos consultivos163. A colegialidade permite, assim, maior profundidade das decises, que obtida s custas de maior grau de impreciso e morosidade.164 Ela divide a responsabilidade da deciso, atomizando-a em manifestaes parciais.165 Pode-se dizer, portanto, que iseno, profundidade e morosidade identificam a forma colegial de deciso. Entretanto, no depem, a priori, contra ou a favor do modelo de deciso colegial, mas indicam os limites para sua manifestao. A presena dos conselhos pode ser vista como uma resposta estatal ao desequilbrio gerado pela especializao do ambiente privado sobre determinados setores tidos por relevantes para o Estado. O conhecimento especial superior dos interessados atores de um determinado setor da economia, que, por serem partes, so naturalmente facciosos, somente pode ser contrastado mediante a presena de conselhos econmicos no ambiente estrutural do Estado para nortearem a regulao estatal. A
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CONSTITUIO FEDERAL BRASILEIRA DE 1934: Art.103.Cada Ministerio ser assistido por um ou mais Conselhos Technicos, coordenados, segundo a natureza dos seus trabalhos, em Conselhos Geraes, como rgos consultivos da Camara dos Deputados e do Senado Federal. 1oA lei ordinaria regular a composio, o funccionamento e a competencia dos Conselhos Technicos e dos Conselhos Geraes. 2oMetade, pelo menos, de cada Conselho ser composta de pessoas especializadas, estranhas aos quadros do funccionalismo do respectivo Ministerio. 3oOs membros dos Conselhos Technicos no percebero vencimentos pelo desempenho do cargo, podendo, porm, vencer uma diaria pelas sesses, a que comparecerem. 4 o vedado a qualquer Ministro tomar deliberao, em materia da sua competencia exclusiva, contra o parecer unanime do respectivo Conselho. (CAMPANHOLE, Hilton Lobo; CAMPANHOLE, Adriano. Constituies do Brasil. 13aed., So Paulo: Atlas, 1999, p. 712). 162 Max Weber utiliza o conceito de colegialidade como meio especfico de mitigao da dominao. A colegialidade de funes diferencia-se, no pensamento de Weber, da colegialidade de cassao. Nesta ltima, persiste a deciso monocrtica em meio a outras instncias monocrticas de adiamento ou cassao da deciso. Na colegialidade de funes, a autoridade monocrtica substituda pela autoridade institucional, em que a vontade de um substituda pela cooperao de alguns. Conferir, a respeito: WEBER, Max. Economia e sociedade. Vol.I, Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1991, p. 178-188. 163 Sobre o princpio da colegialidade, Garca-Trevijano Fos esclarece que constitui (....) o ltimo dos que integram as bases fundamentais de toda organizao administrativa. Dividamos os rgos em ativos, deliberantes, consultivos e de controle. Teoricamente, todos eles podem ser unipessoais ou colegiados com uma nica exceo: a dos rgos consultivos, que tm sempre natureza colegial (....). Os rgos ativos costumam ser na administrao geral do Estado unipessoais. Os de controle costumam ser, ao contrrio, colegiados. traduo livre do original: FOS, Jose Antonio Garcia-Trevijano. Tratado de derecho administrativo. Tomo II, Vol. I, 2ed., Madri: Editorial Revista de Derecho Privado, 1971, p. 480. 164 Ao analisar os progressos do princpio burocrtico monocrtico, Weber aponta defeitos e virtudes da forma colegial de deciso: O trabalho organizado em forma colegial (...) condiciona atritos e retardaes, compromissos entre opinies e interesses contraditrios, realizando-se, portanto, com menos preciso e menos dependncia de autoridades superiores e, por isso, de maneira menos uniforme e mais lenta (WEBER, Max. Economia e sociedade. Vol. II, Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1999, p. 212). 165 WEBER, Max. Economia e sociedade. Vol. I, Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1991, p. 183.

existncia dos conselhos segue uma constatao de Max Weber, de que o conhecimento tcnico dos privados superior ao da burocracia pblica. Da a importncia de uma estrutura poderosa, especializada e independente para o exerccio da atividade regulatria, que tenha acesso ao conhecimento tcnico produzido em nvel dos conselhos, ou mesmo, em nvel acadmico-institucional.166 Ope-se a tal constatao de imprescindibilidade dos conselhos, sua impreciso terminolgica e consequente aplicao casusta. No que tange impreciso terminolgica, tem-se a diviso entre conselhos de especializao, conselhos consultivos e instncias colegiais controladoras. De um lado, h as corporaes de especializao, que so formadas dentro da estrutura burocrtica estatal por tcnicos habilitados em razo de seus conhecimentos especiais. Ditas corporaes ombreiam com as corporaes consultivas, que, na classificao de Weber, so formadas por interessados privados no setor em pauta. Por outro lado, as instncias colegiais controladoras esto presentes nas conformaes burocrticas da economia privada, como o conselho fiscal de uma empresa.167 Dita classificao, no entanto, no foi absorvida pela prtica institucional brasileira, o que no impede a concluso de que h ao menos duas formas essencialmente distintas de manifestao dos conselhos: os de produo de massa crtica para outros atores do processo decisrio estatal; e os de influncia no processo decisrio por parte do dilogo estabelecido entre o Estado e o setor regulado, dilogo este inserido na instituio estatal dos conselhos, ou seja, na possibilidade da interferncia dos interessados na escolha dos temas e na soluo dos problemas referentes ao setor de atividades visado. Seguindo esta classificao, os conselhos integrantes da estrutura estatal diferenciam-se das instncias colegiais controladoras presentes na economia privada pelo critrio da fora das decises. Os conselhos presentes na economia privada fornecem a prpria deliberao perseguida, enquanto os da esfera estatal refletem funes basicamente tcnicas e opinativas. Emerge destas constataes, que o conceito de conselho, embora tenha hoje perdido sua dimenso inicial, tem sua contribuio de conceito geral do qual derivaram outros atualmente festejados, como o de comisso e o de agncia. Antes, os conselhos exerciam funo meramente consultiva, mas, com o tempo, alguns deles foram alm em face de sua especializao e de sua condio de complexos perenes frente a autoridades efmeras.168

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Superior ao conhecimento especial da burocracia apenas o conhecimento especial dos interessados da economia privada, na rea econmica. Isto porque, para eles, o conhecimento exato dos fatos de sua rea diretamente uma questo de sua existncia econmica: erros numa estatstica oficial no trazem consequncias diretamente econmicas para o funcionrio responsvel, mas erros nos clculos de uma empresa capitalista causam-lhe perdas, ameaando, talvez, sua existncia. E tambm o segredo, como meio de poder, est mais seguramente guardado no livro comercial de um empresrio do que na documentao das autoridades. J por isso, a influncia oficial sobre a vida econmica, na era capitalista, tem limites muito estreitos, e as medidas do Estado nesta rea desembocam to frequentemente em caminhos imprevistos e despropositados ou tornam-se ilusrias devido ao conhecimento especial superior dos interessados (WEBER, Max. Economia e sociedade. Vol. II, Braslia. Editora Universidade de Braslia, 1999, p. 227). 167 Ibid., p. 228-229. 168 O trecho a seguir esclarecedor da abertura conceitual sofrida pelo conceito de conselho: Enquanto o conhecimento especial em assuntos administrativos era exclusivamente produto de longa prtica emprica e as normas administrativas no eram regulamentos, mas componentes da tradio, o conselho dos ancios, muitas vezes com participao dos sacerdotes, dos velhos estadistas e dos honoratiores, era tipicamente a forma adequada de tais instncias, que inicialmente apenas aconselhavam o senhor, porm, mais tarde, por serem complexos perenes diante dos soberanos alternantes, frequentemente usurpavam o poder efetivo. Assim, o senado romano e o conselho veneziano, bem como o arepago ateniense at sua derrubada em favor do domnio dos demagogos. (Ibid., p. 228).

A abertura conceitual do termo conselho gerou o surgimento de outros termos que denotam vinculao decisria para se contraporem ao aspecto consultivo agregado aos conselhos hoje existentes. Isso no quer dizer que todos os conselhos do Estado brasileiro estejam maculados com a funo meramente consultiva169, mas esta , sem dvida, a caracterstica mais difundida.170 O aspecto consultivo dos conselhos inseriu neles a demanda de composio plural para formao de consenso.171 A participao de diversas tendncias e interesses erigiu-os a colaboradores e principais enriquecedores da discusso implementada em outras instituies decisrias. Isso melhor visualizado na recente criao de conselhos no mbito das agncias administrativas reguladoras.172 Conselhos versus Agncias A procura por ndices de diferenciao entre os conselhos e as agncias esbarra na conscincia de que os critrios da extrados so muito mais apanhados de aspectos formais reincidentes do que propriamente distines de essncia entre as duas instituies. No se pode esquecer a paulatina evoluo conceitual dos conselhos, desembocando na impreciso dos termos que hoje designam as instituies estatais de controle. Mas esta constatao no chega ao ponto de desmerecer divises didticas, que existem para possibilitar a melhor visualizao do contexto conceitual de conselhos e agncias. Desse modo, no tocante ao seu funcionamento, os conselhos esto voltados soluo de questes especficas em razo das quais houver sido suscitada sua reunio, enquanto as agncias possuem um quadro permanente destinado a funcionamento ostensivo. Por isso, em geral, os membros de conselhos no se afastam de outras funes na esfera pblica ou privada, ao passo que se exige, dos membros de agncias, especial dedicao atividade que l desempenham.173 A personalidade jurdica de direito pblico interno da essncia das agncias administrativas, enquanto os conselhos, em geral, consubstanciam-se em rgos, portanto, centros de competncias despersonalizados do Estado. Enfim, a agncia, enquanto terminologia, surgiu, no Brasil, na dcada de 1990, respondendo a uma demanda de preciso terminolgica das colegialidades funcionais de carter regulatrio, que eram relegadas
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So exemplos conhecidos de conselhos com funo decisria, no Brasil, o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE) e os Conselhos de Contribuintes. O Conselho Nacional de Desestatizao CND, criado pela Lei 8.031/90 e integrado por cinco ministros de estado tem amplos poderes sobre todo o processo de privatizao, desde a escolha das atividades ou empresas a serem privatizadas at a forma de privatizao e o destino dos recursos. Eventualmente deliberam nas sesses, o presidente do Banco Central e outros ministros de Estado. O presidente do Conselho o Ministro do Planejamento e Oramento. Mesmo o Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE), com atribuio de propor medidas relativas aos recursos energticos ao Presidente da Repblica (art.2o da Lei 9.478/97), transpareceu vinculao das suas emanaes por fora do Decreto 2.455/98, que, ao estabelecer as finalidades da Agncia Nacional do Petrleo, vinculou-a s diretrizes emanadas do Conselho Nacional de Poltica Energtica (art.2o do Decreto 2.455/98), que foge caracterstica meramente consultiva em razo de seu funcionamento peridico e funo especfica de propostas polticas energticas. No se quer dizer com isso que suas decises vinculam sem a necessria aprovao do Presidente da Repblica. 170 A presena, na Constituio Federal brasileira de 1988, do Conselho da Repblica e do Conselho de Defesa Nacional como rgos meramente opinativos significativa. 171 Nem todos os exemplos so to lcidos assim. O Conselho Monetrio Nacional (CMN) tem sua composio restrita a 3 membros do Executivo exclusivamente, quais sejam: Ministro de Estado da Fazenda; Ministro de Estado do Planejamento e Oramento; Presidente do Banco Central. Funcionam junto ao Conselho Monetrio Nacional comisses consultivas estritamente tcnicas (Normas e Organizao do Sistema Financeiro, Mercado de Valores Mobilirios e de Futuros, Crdito Rural, Crdito Industrial, dentre outros). 172 Como exemplo, a Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL) comporta um Conselho Consultivo definido como rgo de participao institucionalizada da sociedade na Agncia (art.33 da Lei 9.472/97). 173 AGUILLAR, Fernando Herren. Controle social de servios pblicos. So Paulo: Max Limonad, 1999, p. 226.

a adotarem os conceitos de conselhos ou comits e que, assim, no transpareciam, de imediato, suas referidas peculiaridades, sofrendo, como sofriam, ingerncia poltica acentuada.174 O caso do Conselho Nacional de Telecomunicaes (CONTEL) exemplo de conselho criado com caractersticas autnomas de comisso interministerial175, ou mesmo, de rgo similar Federal Communications Commission (FCC) norte-americana176, que foi sendo progressivamente esvaziado e suplantado pela Administrao direta do Estado. Com isso, pode-se definir agncia administrativa como uma autarquia177 especial identificada como instituio estatal de regulao operacional ou normativa, que passou a integrar os aspectos estruturais e organizacionais do Estado para fins de especializao, celeridade e maior autonomia decisria. Tais caractersticas das agncias administrativas vm mensuradas para que sua atuao, embora protegida da influncia varivel da poltica de governo, permanea vinculada poltica de Estado, pois os aspectos de segregao da agncia frente ao Estado somente se justificam para o alcance da finalidade de sua existncia, qual seja, a desobstruo do formalismo burocratizante de seus procedimentos178, desde que instrumental ao cumprimento dos fins pblicos que qualificam uma autarquia. As agncias administrativas dividem-se em duas modalidades no Brasil: agncias executivas; e agncias reguladoras. Destas, as agncias reguladoras alcanaram status evidente na organizao (aspecto dinmico) e estruturao (aspecto esttico) do Estado brasileiro de finais do sculo XX.

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Sobre os conselhos, continuava a operar, de direito ou de fato, o controle poltico, pela via de superviso ministerial e a competncia do Congresso, definindo metas e a atribuio de recursos (TCITO, Caio. Novas agncias administrativas. In: Carta Mensal, Rio de Janeiro 45(529): 33-44, abril 1999, p. 36). 175 Considerando o CONTEL como comisso interministerial, vide: BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Mandado de Segurana n. 19.227/DF, relator Min. Themstocles Cavalcanti, Tribunal Pleno, unnime, j. 09/04/1969. 176 Murilo Csar Ramos analisa a semelhana entre o CONTEL brasileiro e a FCC norte-americana e atesta o processo de centralizao ministerial como o fator de extino do rgo regulador das telecomunicaes no Brasil ao falar do rgo colegiado criado pelo Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes, emulado, ainda que frouxamente, na Federal Communications Commission (FCC) norte-americana. CONTEL que iria ser esvaziado progressivamente at sua extino total nos anos 70, substitudo de fato e de direito por um Ministrio altamente centralizador e concentrador de poder. (RAMOS, Murilo Csar. Sade, novas tecnologias e polticas pblicas de comunicaes. In: PITTA, urea Maria da Rocha (org). Sade & Comunicao: visibilidades e silncios. So Paulo: Hucitec, 1995. p. 69-70). 177 Expresso originria do italiano autarchia. O termo foi usado pela primeira vez pelo publicista italiano Santi Romano, em 1897, para identificar a situao de entes territoriais e institucionais do Estado unitrio italiano (MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 5aed., So Paulo: RT, 2001, p. 77). O conceito basilar de autarquia est na personalidade jurdica dotada de auto-administrao e autosuficincia, conforme enuncia a doutrina italiana em face de sua etimologia: A palavra italiana autarquia traduz duas expresses gregas distintas e tem dois significados em virtude desta origem distinta: em um primeiro significado, indica a condio de um sujeito que capaz de bastar a si prprio, de prover suas prprias necessidades (autosuficincia); no segundo, serve para indicar a posio de um ente a quem reconhecida a capacidade de se governar, de administrar os prprios interesses (auto-administrao) (ZANOBINI, Guido. Corso di diritto amministrativo. Vol. I, 8ed., Milo: Dott. A. Giuffr Editore, 1958, p. 124). Traduo livre do original: La parola italiana autarchia traduce due diverse parole greche e ha due significati, secondo che deriva dalluna o dallaltra di esse: in um primo significato, indica la condizione di un soggetto che capace di bastare a se stesso, di provvedere da s ai propri bisogni (autosufficienza); nel secondo, vale a indicare la posizione di un ente cui riconosciuta la capacit di governarsi da s, di amministrare da s i propri interessi (autoamministrazione). 178 TCITO, Caio. Op. cit., p. 37.

Agncias Executivas versus Agncias Reguladoras Previstas na segunda metade da dcada de 1990179, as agncias executivas significam um signo, sinal, insgnia, rtulo, enfim, um smbolo identificador da regulao operacional descentralizada. O nome executiva indica que suas atribuies no so normativas, mas operacionais. Sua criao busca administrar polticas pblicas em matria de servios pblicos, diferenciando-as das agncias reguladoras, que se preocupam tambm com o preenchimento normativo secundrio a partir das polticas pblicas oriundas do processo legislativo primrio. O foco das agncias reguladoras, portanto, a regulao normativa. A diferena entre agncias executivas e reguladoras , portanto, funcional. Agncias executivas so autarquias e fundaes pblicas federais180 que se candidatam a receber a insgnia de agncia executiva, mediante submisso a um contrato de gesto, onde se estabelecem metas a serem alcanadas mediante apresentao de um plano estratgico de reestruturao e desenvolvimento e nveis de qualidade na prestao de servios a usurios. A formao da agncia executiva implica processo interno de autonomia181. O rtulo de agncia executiva, no entanto, no transforma a natureza da pessoa jurdica de direito pblico interno, que continua como autarquia ou fundao pblica182. O que ocorre que estas autarquias ou fundaes pblicas com status de agncias executivas so destinatrias de mais um rol de normas que estabelecem prerrogativas especiais derivadas da lei e que no derrogam o regime pblico e nem poderiam , mas amenizam as limitaes intestinas prpria estrutura hierrquica da Administrao Pblica, refletindo-se, por exemplo, na maior autonomia para abrir concursos, desde que haja vagas e recursos disponveis, podendo editar regras prprias de avaliao dos servidores para progresso funcional, alm da impossibilidade, por parte do Executivo, de contingenciamento de recursos. Em troca desses benefcios, surgem deveres especficos da autarquia para com o poder central, deveres estes derivados do contrato de gesto firmado. Por isso, a agncia executiva, em si mesma, no exceo ao regime pblico, desde que compreendida a extenso do que pode vir a ser tratado no contrato de gesto. As crticas183 dirigidas s agncias executivas, portanto, no revelam incoerncia de concepo, mas evidenciam o risco da utilizao de seu conceito para ultrapassagem de fronteiras impostas pelo regime pblico. A novidade no sistema das agncias executivas est na sua ntima conexo com as propostas recentes de compromisso da prpria entidade da administrao indireta com o poder central e de aferio de resultados como requisito de sua sobrevivncia184, algo caro
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Lei 9.649, de 27 de maio de 1998, produto da Medida Provisria 1.549-28, regulada pelos Decretos 2.487 e 2.488, ambos de 2 de fevereiro de 1998. 180 Fala-se em autarquias e fundaes pblicas federais, pois a lei criadora das agncias executivas federal. Isso no impede a criao de agncias executivas semelhantes s federais no mbito estadual e municipal, desde que existam leis destes entes para embasarem o ato da Administrao. 181 TCITO, Caio. Op. cit., p. 36. 182 Em razo de sua natureza jurdica de direito pblico interno, a ela se aplica o rol de caractersticas publicistas, tais como: responsabilidade objetiva do poder; controle dos atos estatais; fundamentao dos atos do poder; discricionariedade; publicidade; transparncia; supremacia do interesse pblico; legalidade estrita; processo de produo de atos do poder; dever de prestar contas; licitao etc. A respeito da caracterizao do regime de direito pblico, conferir a obra precisa, embora sinttica e introdutria: SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de direito pblico. So Paulo: Malheiros, 1992. 183 Quanto aos efeitos do decreto, qualificando autarquias ou fundaes como agncias executivas, Di Pietro defende que dificilmente se poder ampliar a autonomia dessas entidades, por meio de decreto ou de contrato de gesto [embora deixando em aberto lei prevista no art.37, 8o da CF/88 a possibilidade de ampliao de dita autonomia], porque esbarraro os mesmos em normas legais e constitucionais (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 11aed., So Paulo: Atlas, 1999, p. 388). 184 Nas agncias executivas, predomina o sentido de prvio compromisso e a aferio de resultados como requisito de sobrevivncia (TCITO, Caio. Op. cit., p. 39).

proposta, cuja tramitao se iniciou no Congresso Nacional em 2004, para aplicao do contrato de gesto tambm a todas as agncias reguladoras brasileiras. A criao de uma agncia executiva, enfim, por se tratar to-somente de signo aposto a uma entidade de direito pblico preexistente, depende de Decreto do Presidente da Repblica, aps o processo previsto na Lei 9.649/98, cuja primeira concretizao ocorreu na qualificao do Instituto Nacional de Metrologia, Normatizao e Qualidade Industrial (INMETRO) como agncia executiva, por meio do Decreto sem nmero de 29 de julho de 1998. Por outro lado, como instituies de regulao, em regra, setorial, as agncias reguladoras ou agncias reguladoras e fiscalizadoras brasileiras185 surgiram como mecanismos reguladores normativos, que operam com poderes de superviso, fiscalizao e normatizao186 de atividades, sendo dotadas de maior agilidade na implementao de polticas pblicas em razo de sua estrutura especializada. Foram um novo passo no processo descentralizador187 da Administrao Pblica, que se diferenciou dos anteriores pela visvel postura de maior desvinculao de suas decises frente a presses polticas, como tambm tentativa de redirecionamento da poltica regulatria para os interesses dos usurios dos servios concedidos, permitidos ou simplesmente fiscalizados. A insero dos servios em um regime especial, que partilha a competio com os desgnios sociais, fez com que as agncias reguladoras brasileiras desempenhassem trs tipos de regulao: regulao dos servios pblicos, que so de titularidade do Estado; regulao das atividades econmicas stricto sensu, que so de titularidade dos particulares; e regulao social, mediante vinculao do setor ao dever de generalidade dos servios, de cumprimento da funo social da propriedade afeta ao servio, ou mesmo, de potencializao do uso de bens pblicos essenciais ao servio regulado. Como se pode notar, as categorias regulatrias variam, mormente segundo critrios de escopo da atividade reguladora: regional, geral, setorial, sobre servios pblicos, sobre atividades econmicas em sentido estrito, rumo princpios de regulao social, dentre outros. A singularidade das agncias reguladoras na estrutura administrativa do Estado brasileiro no est isolada como poltica pblica, mas inserida no flanco de um movimento de objetivos mais abrangentes, cuja compreenso exigida para formao de viso multifacetada sobre este fenmeno estatal. Por detrs da criao das agncias reguladoras, h poltica pblica voltada consecuo de medidas que aumentem a atratividade do mercado brasileiro para o financiamento de infraestrutura. Em outras palavras, a introduo do modelo de agncias reguladoras na Administrao Pblica brasileira resultou da identificao de um dficit de

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FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Reforma do Estado: o papel das agncias reguladoras e fiscalizadoras. In: Frum Administrativo, ano 1, n 3, maio de 2001, p. 253-257. 186 No Brasil, as agncias reguladoras manifestam-se por diversos atos (smula, aresto, ato, portaria, consulta, resoluo). Destes, somente a resoluo tem propriamente carter normativo qualificado como um poder nodelegado e temperado (CULLAR, Leila. As agncias reguladoras e seu poder normativo. So Paulo: Dialtica, 2001, 142) ou mesmo como uma espcie de alargamento do poder normativo do Executivo por intermdio de lei-quadro (loi-cadre) correspondente (BRUNA, Srgio Varella. Agncias reguladoras: poder normativo, consulta pblica e reviso judicial. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2003, p. 73). Nos EUA, tm-se como exemplos da diversidade de atos produzidos no mbito das agencies norte-americanas dotadas de poder normativo: rules, adjudicatory orders, licenses, policy statements, manuals, circulars, memoranda, advisory opinions, waivers, recommendations, regulations (MASHAW, Jerry L. Gli atti sub-legislativi di indirizzo della pubblica amministrazione nellesperienza degli USA. p. 117. In: CARETTI, Paolo & SIERVO, Ugo de. Potere regolamentare e strumenti di direzione dellamministrazione: profili comparatistici. Bolonha: Il Mulino, 1991, p. 111-140). 187 TCITO, Caio. Op. cit., p. 34.

regulamentao traduzido nos seguintes aspectos188, cuja concretizao persegue: poltica tarifria definida e estvel; marcos regulatrios mais claros, que detalhem as relaes entre os diversos atores de cada setor, seus direitos e obrigaes; mecanismo gil e eficiente para a soluo de divergncias e conflitos entre o poder concedente e a concessionria; garantias contra os riscos econmicos e polticos dos investimentos em setores econmicos. Ditos aspectos contriburam para a criao de entes reguladores setoriais dotados de atributos de especialidade, imparcialidade e autonomia decisria. As novas caractersticas de maior autonomia e promoo dos interesses dos usurios so, portanto, comumente esclarecidos por sua motivao de aproximao ao mercado e de incentivo competio, argumentos estes que fugiriam tradio jurdico-institucional brasileira.189 O modelo adotado na dcada de 1990, no Brasil, entretanto, no se rende a dita simplificao. Nem mesmo a afirmao de semelhana entre dito modelo e o praticado nas commissions190 norte-americanas191, inicialmente esboadas nas chamadas railroad commissions192, convincente, j que o pressuposto existente no modelo brasileiro de titularidade de grande gama de atividades prestacionais pelo prprio Estado no encontra, segundo uma abordagem jurdico-formal, similar no modelo norte-americano. Pode-se, entretanto, afirmar que as agncias reguladoras servem como modelo regulador alternativo regulao pelo prprio mercado ou regulao por intermdio de contratos administrativos. As agncias reguladoras vieram nesse contexto de satisfao da demanda por prestao de servios pblicos e fiscalizao de servios privados mediante regulao. Enfim, o modelo brasileiro de agncias reguladoras assimila, em uma mesma estrutura administrativa, duas formas de regulao de setores, quais sejam: controle de

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MORAES, Luiza Rangel de. A reestruturao dos setores de infra-estrutura e a definio dos marcos regulatrios. In: PAULA, Toms Bruginski de; REZENDE, Fernando (coordenadores). Infra-estrutura: perspectivas de reorganizao (Caderno de Regulao). Braslia: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), 1997, p. 12. 189 Fala-se, ento, da dificuldade de assimilao do novo modelo de instituies independentes e com grande autonomia de ao (Ibid., p. 5). 190 Parker assimila o conceito de commission ao de independent agency. Tambm registra a qualificao de quarto poder atribuda s independent agencies norte-americanas pelos rgos de cpula dos poderes Legislativo e Executivo. Conferir: PARKER, Reginald. Administrative Law. Indianpolis: The Bobbs-Merrill Company, 1952, p. 94: nota 62. 191 Deve-se atentar para a considerao de Caio Tcito sobre a impropriedade da aproximao exagerada entre os conceitos de agncias reguladoras do Brasil e as commissions dos EUA, pois ela seria antes terminolgica do que real (TCITO, Caio. Op.cit., p. 37). H, entretanto, aproximaes teis compreenso das agncias reguladoras: a) o interesse no estudo do conceito de public utility commission regulation est na discusso e fixao do grau de interferncia do Poder Judicirio nas suas decises. A anlise dos limites dos clssicos cases envolvendo as commissions norte-americanas pode ser conferida em: CAVALCANTI, Themistocles Brando. Tratado de direito administrativo. Vol. II, 5ed., Rio de Janeiro: Livraria Freitas Bastos, 1964, p. 496-499. Desta discusso surge a extenso do poder revisrio judicial frente discricionariedade do ato administrativo regulatrio estatal; b) a origem da cogitao das commissions aproxima-se muito do objetivo das agncias reguladoras brasileiras, pois aquelas foram introduzidas com intuito de otimizar o controle das atividades estatais delegadas, outorgando-se poderes de regular e de controlar de forma contnua as concesses pblicas por rgos com conhecimento tcnico necessrio ao direcionamento de determinados setores de atividade econmica; c) as commissions tambm partilharam o momento histrico de retirada do Estado da interferncia operacional na economia, remetendo funo legislativa a definio de standards, cuja regulamentao ficaria a cargo de rgo tcnico especializado. 192 Estas primeiras comisses estaduais norte-americanas ainda no detinham carter imperativo, mas simplesmente de estudos e consultas. Tais comisses podiam ser vistas nos estados de Rhode Island (1836), New Hampshire (1844), Connecticut (1853), Vermont (1855) e Maine (1858). Comisses de carter mandatrio foram inauguradas em 1855, no estado de Minnesota e Massachussets. Somente em 1871, o estado de Illinois instituiu a primeira comisso com poderes de fixao de preos de servios. Conferir, a respeito: MELO, Jos Luis de Anhaia. Problemas de urbanismo: o problema econmico dos servios de utilidade pblica. So Paulo: s/e, 1940, p. 101.

andamento das atividades setoriais pelas agncias; transferncia da prestao dos servios pblicos de um determinado setor para empresas privadas e sua consequente regulao por intermdio de contratos administrativos acompanhados pari passu por estruturas dotadas de conhecimento tcnico. O ano de 1995 foi decisivo para introduo do modelo de agncias reguladoras no Brasil e a Lei Geral de Concesses e Permisses (Lei 8.987, de 13 de fevereiro de 1995) foi um marco fundamental, que, coerente com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado proposto pelo Executivo em 1995, determinou, no seu art.29, I, ser incumbncia do poder concedente regular e fiscalizar o servio concedido e, no art.30, previu que a fiscalizao do servio seria feita por rgo tcnico do poder concedente ou por entidade com ele conveniada e, periodicamente, por comisso composta por representantes do poder concedente, da concessionria e dos usurios. Um parntese para retomada do tema das comisses, que em nada se aproximam das commissions norte-americanas, para que se evidencie que, no Brasil, elas tm carter de ajuste peridico dos interesses em jogo, possibilitando um ambiente interativo de construo de solues e de levantamento de problemas. Afiguram-se, portanto, em meio de sensibilizao da agncia reguladora para questes relevantes na ptica dos partcipes do processo, como tambm em meio para alcance de consenso na diversidade. No foi somente a Lei Geral de Concesses e Permisses que marcou o ano de 1995. As modificaes constitucionais foram decisivas e transpareceram, basicamente, nodiscriminao entre capital nacional e internacional aliado abertura para o controle privado de atividades antes reservadas ao Estado, como a possibilidade de concesso dos servios locais de gs canalizado (Emenda Constitucional n. 5, de 15/08/95), a extino do tratamento diferenciado dado s antes consideradas empresas brasileiras de capital nacional (Emenda Constitucional n. 6, de 15/08/95), a retirada da referncia constitucional predominncia de armadores nacionais e navios de bandeira e registros brasileiros e reserva da navegao de cabotagem e da navegao interior s embarcaes nacionais (Emenda Constitucional n. 7, de 15/08/95), a possibilidade de concesso, permisso e autorizao de servios de telecomunicaes no mais taxados, a priori, de pblicos, juntamente com a previso de criao de um rgo regulador do setor (Emenda Constitucional n. 8, de 15/08/95) e a retirada da proibio dirigida Unio de conceder qualquer tipo de participao na explorao de jazidas de petrleo ou gs natural simultaneamente introduo da previso de rgo regulador do monoplio de pesquisa e lavra de jazidas de petrleo e gs natural, de refinao do petrleo, sua importao, exportao e transporte (Emenda Constitucional n. 9, de 09/11/95). Todas essas modificaes implementadas pela poltica pblica setorial fizeram com que o sistema brasileiro de regulao migrasse do modelo de estruturas integrantes dos respectivos Ministrios ou da Presidncia da Repblica, com dependncia oramentria e decisria, para um modelo pautado progressivamente na titularidade de instrumentos de regulao e fiscalizao setorial por parte de autarquias especiais, com oramentos prprios e relativa autonomia financeira do Poder Executivo.193 Dessas consideraes preliminares resulta a identificao das agncias reguladoras brasileiras como formas de regulao setorial com personalidade de direito pblico interno, e
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Caio Tcito enumera as caractersticas comuns s agncias reguladoras: constitudas como autarquias especiais, destacam-se da estrutura hierrquica dos Ministrios e da direta influncia da conduta poltica do governo; gozam de autonomia financeira, administrativa e especialmente de poderes normativos complementares legislao; dotados de poderes amplos de fiscalizao, operam como instncia administrativa final em litgios sobre matria de sua competncia; e respondem, fundamentalmente, pelo cumprimento de metas fixadas e pelo desempenho das atividades dos prestadores de servio, segundo as diretrizes do Governo e em defesa do interesse da comunidade (TCITO, Caio. Op. cit., p. 42).

funo normativa secundria, que excepcionalmente exteriorizam carter operacional, como no caso do mecanismo da interveno, revelando a finalidade de fiscalizao da prestao dos servios pblicos concedidos ou permitidos, dos bens escassos correspondentes e das atividades privadas afins. As agncias reguladoras brasileiras passaram por um processo de especializao.194 Elas transpareceram a especializao funcional exigida por seu objeto de anlise e, assim, compem a equao de edificao do correspondente subsistema jurdico.195 Existem, no Brasil, agncias federais, estaduais ou municipais, de acordo com a competncia poltico-administrativa do poder concedente. Visualizando-as a partir da especializao funcional, as agncias federais apresentam-se, hoje, como setoriais, remetendose aos setores de telecomunicaes, energia eltrica, petrleo e gs natural, vigilncia sanitria, sade suplementar, recursos hdricos, transportes terrestres, transportes aquavirios, dentre outros. No campo estadual e municipal, inaugurou-se uma maior presena de agncias de regulao geral, como a ADM196, embora convivendo com agncias setoriais, como a AMSS197 e a CSPE198, ou mesmo, multissetoriais199, tais como ASEP200, AGERGS201, ARCE202, ARCON203, ARSEP204 e AGERBA205. O modelo estadual tende a formar ncleos de
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Sobre o fenmeno de especializao das agncias reguladoras, conferir: MORAES, Luiza Rangel de; WALD, Arnoldo. Agncias reguladoras. In: Revista de Informao Legislativa, Braslia 36(141): p. 143-171, janeiro/maro 1999, p. 151. 195 O subsistema jurdico apresenta-se como um conjunto de regras, normas, princpios, finalidades e pressupostos adstritos a um dado setor da vida humana (MARQUES NETO, Floriano Azevedo. A nova regulao estatal e as agncias independentes. p. 84. In: SUNDFELD, Carlos Ari (coord.). Direito administrativo econmico. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 72-98). 196 Agncia Municipal de Desenvolvimento, criada pela Lei Municipal n 1.565, de 30/12/1996, de Niteri, com o intuito de formulao de polticas de desenvolvimento econmico-social do Municpio. 197 Agncia Municipal de Servios de Saneamento de Cuiab (AMSS), criada pela Lei Complementar n41, de 23/12/1997. Embora tivesse carter operacional, por ter reassumido os servios de gua e esgoto de Cuiab antes exercidos pela Companhia de Saneamento do Estado, o fim que motivou sua criao como agncia, substituindo a anterior Secretaria de Saneamento, foi o de regular e controlar as delegaes para prestao dos servios pblicos de saneamento no municpio de Cuiab. 198 Comisso de Servios Pblicos de Energia, criada pela Lei Complementar n 833, de 17 de outubro de 1997, do Estado de So Paulo, e inaugurada em 14 de abril de 1998 para exercer funes de regulao dos servios concedidos pelo poder concedente estadual com funes delegadas da Agncia Nacional do Petrleo ou da Agncia Nacional de Energia Eltrica, mediante convnios. 199 Para uma exposio sobre as vantagens do modelo multissetorial das agncias estaduais, vide: CONFORTO, Gloria. Descentralizao e regulao de gesto dos servios pblicos. Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro, FGV, 32(1):27-40, jan/fev 1998. 200 Agncia Reguladora de Servios Pblicos Concedidos do Estado do Rio de Janeiro (ASEP-RJ), criada pela Lei Estadual n 2.686, de 12/02/1997, cabendo-lhe o exerccio do Poder Regulador sobre as concesses e permisses de servios pblicos nas quais o Estado do Rio de Janeiro figure, por disposio legal ou pactual, como Poder Concedente ou Permitente. 201 Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do Sul (Agergs), criada pela Lei Estadual n 10.931, de 09/01/1997, alterada pela Lei 11.292, de 23/12/1998, onde consta expressa comunicao Assemblia Legislativa do teor de audincia pblica sobre avaliao dos indicadores de qualidade dos servios e de pesquisa de opinio (art.14, 1o). 202 Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados do Estado do Cear (ARCE), criada pela Lei n 12.786, de 30/12/1997, destina-se direo, regulao e fiscalizao dos servios pblicos delegados no Estado (art. 3o da Lei estadual n12.786). 203 Agncia Estadual de Regulao e Controle de Servios Pblicos (ARCON), criada pela Lei estadual n 6.099, de 30/12/1997, cuja funo de regular e controlar a prestao dos servios pblicos cuja explorao tenha sido delegada a terceiros (art. 1o da Lei 6.099/97). 204 Agncia Reguladora de Servios Pblicos do Rio Grande do Norte (ARSEP), criada pela Lei estadual n 7.758, de 09/12/1999, mediante transformao da Agncia Reguladora de Servios Pblicos do Estado do Rio Grande do Norte (ASEP-RN), criada pela Lei n 7.463, de 02/03/1999, com finalidade de regular, controlar e fiscalizar os servios pblicos delegados (art. 2o da Lei 7.758/99).

competncia setorial especficas em razo de sua potencial relao de fomento com a Unio, j que, no modelo brasileiro, a atividade reguladora vinculada gesto dos servios pblicos pode ser transferida da Unio para os Estados-Membros da Federao por intermdio de convnio206, em face no disposto no art. 241 da Constituio Federal brasileira de 1988, com redao dada pela Emenda Constitucional n19/98, que autoriza a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos. A possibilidade de convnio, no entanto, depende da existncia de lei, autorizando a gesto associada dos servios pretendidos, como ocorre com o setor de energia eltrica, em que a lei regente207 permite a execuo das atividades complementares de regulao, controle e fiscalizao dos servios e instalaes de energia eltrica pelos Estados e pelo Distrito Federal, mediante convnio de cooperao. O convnio, por sua natureza, no transfere a titularidade do servio do ente regulador, que pode retom-lo a qualquer momento, exigveis as devidas compensaes. A partir do momento em que foram introduzidas no modelo regulatrio brasileiro, as agncias reguladoras fizeram aflorar o conceito de otimizao funcional, que vem exigir dois requisitos para sua implementao208: autonomia da agncia reguladora; e escolha de instrumentos que incentivem a eficincia produtiva e alocativa. Fala-se muito em independncia da agncia reguladora, cuja origem tem como referncia natural a distino da doutrina norte-americana entre as regular ou oldline agencies e as independent agencies209, mas para maior preciso terminolgica, o ideal seria a utilizao do conceito de autonomia, mais condizente com a necessria interpenetrao estrutural do Estado.210 Tal autonomia no deve ser entendida como arbtrio do colegiado decisrio autonomia sem vnculo finalstico.
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Agncia Estadual de Regulao de Servios Pblicos de Energia, Transporte e Comunicaes da Bahia (AGERBA), criada pela Lei estadual n 7.314, de 19/05/1998. 206 Os convnios so acordos entre entes pblicos ou entre estes e privados para consecuo de objetivos comuns dentro de competncias institucionais comuns para o alcance de resultado comum em um ambiente de mtua colaborao entre os partcipes. Conferir: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Parcerias na Administrao Pblica. Concesso, permisso, franquia, terceirizao e outras formas. 3aed., So Paulo: Atlas, 1999, p. 177179. Assim, os convnios diferenciam-se dos contratos pelos aspectos: a)estrutural, que se refere ao contedo da vontade expressa pelas partes. Nos contratos, as partes visam a objetivo diverso, no acordo, ambas pretende alcanar o mesmo fim; b) funcional, pois ligado ao interesse que se pretende satisfazer. No contrato, as partes compem seus interesses; no acordo, elas os unificam por serem comuns; c) teleolgico, que diz respeito satisfao especfica do interesse pblico. O contrato finalstico. A Administrao Pblica uma das partes, que obtm a satisfao do interesse pblico mediante a prestao da outra parte. O acordo instrumental, pois o atingimento do interesse pblico se d pela via da cooperao entre entidades pblicas; d) patrimonial, referente transferncia econmica, que est presente nos contratos e estranha ao acordo de natureza pblica. Nestes ltimos, os recursos continuam afetados ao interesse pblico que os motivou. 207 Lei 9.427, de 26/12/1996, art. 20, caput. O mesmo ocorre com o setor do petrleo, em que a Lei 9.478, de 06/08/1997 prev, no seu art. 8o, VII e XV a possibilidade de fiscalizao das atividades integrantes e a aplicao de sanes por Estados ou pelo Distrito Federal mediante convnio. De fato, a Comisso de Servios Pblicos de Energia CSPE, criada pela Lei Complementar 833/97, no Estado de So Paulo, tem competncias no setor de eletricidade, por delegao da ANEEL, no setor de petrleo e gs, por delegao da ANP, e no setor de gs canalizado, como longa manus estadual, que o poder concedente deste servio (art.25, 2o da CF/88). A lei brasileira de telecomunicaes no abre tal possibilidade. 208 MORAES, Luiza Rangel de; WALD, Arnoldo. Agncias reguladoras. In: Revista de Informao Legislativa, Braslia 36(141): p. 143-171, janeiro/maro 1999, p. 145. 209 PARKER, Reginald. Administrative Law. Indianpolis: The Bobbs-Merrill Company, 1952, p. 95. 210 Independncia uma expresso certamente exagerada. No mundo jurdico, preferimos falar em autonomia. Mas garantir a independncia fazer uma afirmao retrica com o objetivo de acumular o desejo de que a agncia seja ente autnomo em relao Administrao Pblica, que atue de maneira imparcial e no flutue sua orientao de acordo com as oscilaes prprias do Poder Executivo, por fora at do sistema democrtico. (SUNDFELD, Carlos Ari. Agncias reguladoras e os novos valores e conflitos, p. 1296. In: Anais da XVII Conferncia Nacional dos Advogados. Justia: realidade e utopia. Vol. II, Rio de Janeiro: Ordem dos Advogados do Brasil, 1999, p. 1291-1297).

Ela exatamente definida pelo seu fim de promoo do interesse pblico visualizado preponderantemente, quanto aos servios, no interesse do usurio e da sociedade e, quanto poltica industrial, de um lado, na eficincia da atividade regulada e de outro, na vinculao da atividade ao fim de incremento do espao pblico. Estes fatores, sob um ponto de vista jurdico, prevalecem sobre outros objetivos de maximizao do lucro e concentrao de empresas em setores mais rentveis do mercado, do ponto de vista das prestadoras, e maximizao das receitas fiscais, do ponto de vista do Estado.211 A autonomia caracterstica das agncias reguladoras no se restringe idia abstrata de menor vinculao poltica. Ela demanda conformaes estruturais e organizaes concretas, que se manifestam na personalidade de direito pblico interno, na autonomia de objetivos, de instrumentos, oramentria, financeira e na autonomia decisria, que engloba o processo de indicao e inamovibilidade de seus membros e irrecorribilidade das suas decises. O primeiro passo para visualizao de um grau de independncia das agncias est na sua natureza jurdica de pessoa de direito pblico interno, revelando, assim, seu destaque da Administrao direta como autarquia federal, estadual ou municipal, conforme o ente poltico Unio, Estados-Membros, Distrito Federal ou Municpios a que estiver ligada. Argumentos como o descrdito do dirigismo estatal absoluto, a ineficincia e comprometimento poltico das atividades desempenhadas pelas empresas estatais e as presses internacionais de abertura dos setores econmicos so carregados de preconcepes de mundo que valorizam um dos inmeros aspectos exaltados no momento histrico da opo pela introduo das agncias reguladoras na dcada de 1990 no Brasil. Eles teriam feito com que uma das caractersticas apontadas ou desejadas para as agncias reguladoras fosse a sua autonomia do poder pblico central. Pode-se enunciar, ainda, como outra causa da autonomia das agncias frente ao poder pblico central, a busca por um espao pblico, cuja presena somente pode ser sentida quando este no se confunde com os interesses de governo. Ao controlar o rgo regulador, a Administrao Direta do Estado faz prevalecer o interesse poltico sobre a eficincia e qualidade da prestao do servio, sobre o prprio interesse pblico de modicidade das tarifas e sobre o interesse pblico no equilbrio da relao. Apesar da fluidez das anlises esboadas, sob quaisquer dos pontos de vista citados, a questo da autonomia de gesto da agncia reguladora apresenta-se como a pedra de toque do modelo idealizado no Brasil. Independentemente do acerto ou equvoco das afirmaes anteriores, o fato que a estrutura desenhada para regulao setorial, no Brasil, permitiu a fixao de um esquema de foras quadripartite: a) produtor da utilidade pblica; b) usurio/consumidor; c) Poder Pblico detentor da rede essencial prestao do servio ou titular do monoplio de explorao e, finalmente; d) o prprio ente regulador. O modelo brasileiro posicionou a agncia reguladora em local equidistante dos outros trs atores do esquema de relativa autonomia. O ente regulador pode sobrevalorizar um dos outros trs componentes, mas o far sob pena de perder sua condio de espao pblico de discusso e contato entre os atores setoriais e, portanto, em detrimento da credibilidade perante os demais atores preteridos. O prprio esquema de foras vem simplificado ao extremo, pois no contempla a distino intestina de interesses, por exemplo, aos prprios usurios/consumidores, j que h usurios e consumidores efetivos e potenciais; h usurios e consumidores assinantes e eventuais. Por exemplo, os usurios e consumidores efetivos detm o interesse natural de diminuio tarifria,

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MORAES, Luiza Rangel de; WALD, Arnoldo. Op. cit., p. 146.

que poder levar a diminuir o ritmo de expanso do servio para aqueles que ainda no o alcanaram, contrastando, assim, com o interesse dos usurios e consumidores potenciais.212 A complexidade do esquema de foras e, em certos setores, como o de telecomunicaes, energia, petrleo e sade, do expressivo peso do poder econmico, aumenta a preocupao com o conhecido risco de captura da agncia pelo setor regulado. O esforo em se evitar que as agncias passassem a fazer s vezes de meras promotoras do sucesso econmico do setor regulado em detrimento dos valores pblicos que as justificaram no necessariamente resultou na conformao dos mecanismos de controle social visualizados nas agncias da dcada de 1990, mas serve como aceno de composio do modelo de regulao setorial para um vis de publicizao das discusses. Aqui, a valorizao do controle social213 previsto nas estruturas centrais de deciso das agncias reguladoras.214 Autonomia das Agncias Reguladoras No tocante relao entre a agncia reguladora e o poder pblico, existem aspectos reveladores do seu grau de autonomia, que auxiliam na compreenso do modelo regulador brasileiro. So eles: o processo de indicao dos membros da agncia e de seu afastamento; autonomia oramentria e financeira; garantia de inamovibilidade de seus membros; irrecorribilidade das decises de sua competncia na esfera administrativa; reserva de poderes normativos suficientes adequao das metas setoriais dinmica de cada atividade. Iniciando por esse ltimo ndice de autonomia, o poder normativo das agncias reguladoras tratado acima costuma ser acusado de usurpar funo reservada ao Poder Legislativo. Poder normativo da Administrao Pblica somente pode existir sob a gide da submisso das atividades das agncias reguladoras lei, ou seja, normatizao primria. Assim, o poder normativo da agncia reguladora no pode ser convertido em criao normativa independente da norma primria sobre a qual se apoia. Por outro lado, a constitucionalidade da lei atributiva de poder normativo agncia reguladora correspondente depender da previso simultnea de standards suficientes capazes de afastarem a acusao de delegao pura e simples de funo legislativa215. Ao lado da reserva de poderes normativos suficientes otimizao dos interesses envolvidos na regulao setorial, existem outros ndices teis a evitar que a agncia seja sufocada pela exiguidade de espao para promoo de estratgias setoriais.

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Prezando pela modicidade das tarifas como a necessria ponderao entre todos os interesses em jogo, inclusive o dos consumidores potenciais na ampliao da rea de prestao do servio e contra o que chama de populismo regulatrio, vide: MARQUES NETO, Floriano Azevedo. A nova regulao estatal e as agncias independentes. p. 86: nota 38. In: SUNDFELD, Carlos Ari (coord.). Direito administrativo econmico. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 72-98. 213 A radicalizao da transparncia e da publicidade da atividade regulatria a forma existente de fazer frente tendncia de captura da agncia pelos regulados. Vide: Ibid., p. 89. 214 Entendendo a estrutura organizacional das agncias como fortes indicadores da autonomia do rgo regulador, vide: PECI, Alketa; CAVALCANTI, Bianor Scelza. Reflexes sobre a autonomia do rgo regulador: anlise das agncias reguladoras estaduais. p. 106. In: Revista de Administrao Pblica, vol.34, n.5, set/out de 2000, p. 99-118. 215 Quando reconheo ser constitucionalmente vivel que elas [as agncias reguladoras] desfrutem de um tal poder [poder normativo], de modo algum estou sugerindo que elas produzam regulamentos autnomos ou coisa parecida, pois todas as suas competncias devem ter base legal mesmo porque s a lei pode cri-las, conferindolhes (ou no) poder normativo [] A constitucionalidade da lei atributiva depende de o legislador haver estabelecido standards suficientes, pois do contrrio haveria delegao pura e simples de funo legislativa (SUNDFELD, Carlos Ari. Introduo s agncias reguladoras, p. 27. In: SUNDFELD, Carlos Ari (coord.). Direito administrativo econmico. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 17-38).

Os ttulos de independncia de uma agncia reguladora que a qualificam como tal so: independncia decisria, independncia de objetivos, independncia de instrumentos e independncia financeira. Destacando-se das nuanas cotidianas das polticas de governo, o Estado implementa polticas pblicas por intermdio das agncias, mas estas no se podem tornar instrumentos do jogo poltico em particular.216 A independncia decisria consiste em dar condies para que a agncia reguladora resista s presses de grupos de interesse, mediante procedimento compartilhado de nomeao dos dirigentes com participao necessria do Executivo e Legislativo e fixao de mandatos de longo prazo escalonados e no coincidentes com o perodo eleitoral. Associado a isso, encontram-se regras legais definidoras das formas de perda dos cargos de direo da agncia, visando afast-la, ao mximo, de interferncias indesejveis por parte do governo ou da indstria regulada.217 Esse quadro de proteo expressa dos cargos decisrios das agncias reguladoras podia ser visto na legislao de telecomunicaes, em que, para proteo do mandato de seus dirigentes, estipulava, at sua alterao pela Lei 9.986, de 18 de julho de 2000, que somente podiam perd-lo em razo de renncia, condenao judicial transitada em julgado ou processo administrativo disciplinar.218 A deciso colegiada produz, em tese, os efeitos j mencionados da colegialidade de funes, atomizando a responsabilidade e impondo maior discusso e oportunidade de participao dos interessados na questo mediante mecanismos de consulta pblica. As decises do colegiado no esto sujeitas reviso na esfera administrativa, submetendo-se, entretanto, clusula ptrea brasileira de inafastabilidade da jurisdio. Para o fechamento do modelo, as regras de preenchimento dos cargos de direo das agncias prevem mecanismos de iseno dos seus ocupantes frente aos interesses privados tutelados, tais como regras proibitivas de vnculos dos diretores das agncias com os setores regulados219 e regras de incompatibilidades de mandatos, que imponham exclusividade na funo dirigente da agncia220. Um dos mecanismos de proteo das agncias reguladoras contra a confuso entre interesses privados e os desgnios pblicos reguladores encontra-se na quarentena, que visa impedir o recrutamento imediato de dirigentes das agncias pelo setor

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A independncia proposta deve servir para que o rgo regulador seja um instrumento de poltica governamental, e no um instrumento de poltica de um governo (MARQUES NETO, Floriano Azevedo. Op. cit., p. 87). 217 MORAES, Luiza Rangel de; WALD, Arnoldo. Agncias reguladoras. In: Revista de Informao Legislativa, Braslia 36(141): p. 143-171, janeiro/maro 1999, p. 146. 218 A previso expressa da referida proteo estava contida no art. 26, caput, da Lei Geral de Telecomunicaes (Lei 9.472/97), mas foi revogado pela Lei 9.986, de 18 de julho de 2000. Para o caso da ANEEL, a Lei 9.427/96 prev a nomeao compartilhada dos diretores para mandatos no coincidentes, no os protejendo expressamente da demisso ad nutum. Sobre a fragilidade, no Brasil, da proteo do mandato com base em decises do Supremo Tribunal Federal, vide: SILVA, Fernando Quadros da. Agncias reguladoras: a sua independncia e o princpio do Estado Democrtico de Direito. Curitiba: Juru, 2003, p. 130-134. 219 A Lei Geral de Telecomunicaes probe, no seu art.29, que o conselheiro tenha interesse significativo, direto ou indireto, em empresa relacionada com telecomunicaes. Alm disso, o conselheiro da ANATEL no pode representar qualquer pessoa ou interesse perante a Agncia no prazo de um ano aps ter ocupado o cargo (art.30). 220 Os diretores das agncias no devem ocupar outras funes pblicas ou privadas. O caso da Asep (Agncia Reguladora dos Servios Pblicos Concedidos) do Rio de Janeiro exemplifica o comprometimento que o modelo de autonomia das agncias procura evitar. Cf. PECI, Alketa; CAVALCANTI, Bianor Scelza. Reflexes sobre a autonomia do rgo regulador: anlise das agncias reguladoras estaduais. p. 112. In: Revista de Administrao Pblica, vol.34, n.5, set/out de 2000, p. 99-118.

regulado mediante custeio indenizatrio do perodo em que os ex-dirigentes das agncias permanecem tolhidos do pleno desempenho de suas atividades.221 Quanto possibilidade de exonerao dos diretores das agncias reguladoras, o Supremo Tribunal Federal brasileiro pronunciou-se liminarmente sobre a questo, posicionando-se pela impossibilidade de interferncia unilateral legislativa na exonerao de dirigentes de agncia reguladora222, exigindo-se, no entanto, justo motivo para afastamento de dirigente de agncia pelo Chefe do Executivo em virtude da fixao de mandato por lei e da forma complexa de nomeao com participao dos poderes Executivo e Legislativo. Independncia de objetivos significa a determinao das finalidades da agncia em lei, afastando-a da hierarquia administrativa quanto identificao de pautas de conduta. Eventualmente, essa autonomia pode vir a ser ampliada mediante um contrato de gesto.223 Ainda, a independncia de instrumentos implica o fornecimento de um rol de meios para que a agncia reguladora possa dosar a aplicao de sanes com os objetivos perseguidos. A presena da hiptese de fixao de multas, de tarifas, extino da concesso, permisso ou autorizao e interveno na prestadora de servio pblico evidencia a preocupao normativa com a disponibilidade de instrumentos eficazes para atuao direcionada s peculiaridades de cada caso. Finalmente, a independncia financeira manifesta-se na presena de recursos materiais e humanos compatveis com as finalidades a serem atingidas pela agncia reguladora. Ela alcanada, em geral, com a fixao de taxas de fiscalizao, preos de utilizao de bens escassos e percentuais de tarifas para formao de fundos geridos pelas agncias. Mesmo presentes tais entradas de recursos, tem-se verificado a fragilidade de tal independncia, tendose em vista que, na dinmica brasileira de oramento indicativo, h possibilidade de contingenciamento de recursos pelo Executivo. H, ainda, dois conceitos que devem ser levados em conta para anlise da progressiva autonomia das agncias reguladoras e seus limites. Diferencia-se doutrinariamente autonomia de autorregulao. A autorregulao caracterizada pela gesto de uma atividade pelos prprios regulados.224 Dar autonomia a um ente de direito pblico interno autrquico para que regule um mbito de atividades de sua competncia sensivelmente diferente de se prever a gesto de atividades pelos prprios regulados. No Brasil, o setor de comunicao de massa e o setor postal resistem regulao normativa centralizada acenando com os benefcios da autorregulao. A substituio da exorregulao regulao pelo Estado pela
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Defendendo a tese de pagamento aos ex-dirigentes das agncias por perodo mnimo de 12 meses aps o fim do mandato para indeniz-los da restrio do direito individual de trabalhar, vide: MARQUES NETO, Floriano Azevedo. Op. cit., p. 85-86: nota 37. 222 ADIn1949-0/RS, relator Ministro Seplveda Pertence, Tribunal Pleno, por maioria suspendeu liminarmente a eficcia do art.8o, da Lei 10.931, de 09/01/1997: Art.8o. O Conselheiro s poder ser destitudo, no curso do seu mandato, por deciso da Assemblia Legislativa. 223 A independncia de objetivos da ANEEL ampliada mediante um contrato de gesto negociado e celebrado entre a Diretoria e o Poder Executivo, como instrumento de controle e avaliao de desempenho. (art.7o, da Lei 9.427/96). Tal previso no existe para o setor de telecomunicaes brasileiro. 224 O Conselho de Auto-Regulamentao Publicitria um exemplo vivo de auto-regulao. Apresenta-se como organizao no-governamental sociedade civil sem fins lucrativos , fundada em 5 de maio de 1980, constituda por entidades representativas das agncias de publicidade, dos veculos de comunicao, de anunciantes e de todas as demais entidades que aderirem ao Cdigo Brasileiro de Auto-Regulamentao Publicitria e se comprometerem a seguir as decises do Conselho de tica e do Conselho Superior do Conar (art.9o do Estatuto Social do Conar), tendo por objetivos sociais, dentre outros, zelar pela comunicao comercial, promover a liberdade de expresso publicitria e a defesa das prerrogativas constitucionais da propaganda comercial (art. 5, I e VI do Estatuto Social do Conar). O desrespeito de suas recomendaes d ensejo a advertncias, censuras pblicas, suspenso ou eliminao do quadro social (art.15 do Estatuto Social do Conar).

autorregulao sofre crticas doutrinrias por levarem institucionalizao de autnticas corporaes de ofcio225, o que afastaria das instituies de autorregulao o aspecto de espaos pblicos. O limite da autonomia de setores regulados apresenta-se no conceito de autorregulao, que no condiz com o poder de polcia exercido pelas agncias reguladoras.226 Estas exercem regulao de carter pblico227, mas inseridas em ambiente autnomo. O fato de um ente pblico ter autonomia no desvirtua seu carter pblico, pelo contrrio, o enfatiza mediante sua iseno de interesses polticos momentneos em nome de interesses polticos permanentes plasmados no texto constitucional e reproduzidos na legislao infraconstitucional. A crtica progressiva autonomia das agncias reguladoras seria pertinente se a independncia fosse total. Da, embora a legislao setorial brasileira, em geral, fale em independncia, o termo jurdico mais apropriado seja sempre o de autonomia regulatria. Esclarecidas as caractersticas fundamentais do regime jurdico regulatrio, passase anlise de dois dos setores mais relevantes de atividades reguladas.

Setor de Energia Eltrica


Introduo: energia, indstria energtica e energia eltrica
O manejo e a transformao de fontes de energia constituem uma antiga atividade humana. Mesmo a produo de alimentos que tem por objetivo a obteno de energia para possibilitar o trabalho humano , em certa medida, uma atividade desse tipo. Mas o que caracteriza especificamente a chamada indstria energtica o aproveitamento sistemtico e no espordico de certas fontes de energia e o emprego nelas de certos processos de transformao para a obteno de certos produtos energticos, aptos para o consumo, em suas diferentes formas. Convencionalmente, coloca-se ao lado da indstria eltrica a indstria do petrleo, do gs, do carvo mineral, da cana-de-acar para obteno do etanol, dentre outras. Cada uma delas, por formas e organizaes diferentes, explora economicamente fontes de energia para distintas finalidades. importante ter presente, porm, que a rpida evoluo tecnolgica que proporciona o aproveitamento de novas fontes de energia no permite uma definio estanque e imvel do que seja a indstria energtica. A cada dia que passa, novas fontes e novos usos para fontes j conhecidas so descobertos. Em termos muito gerais, o iter bsico do aproveitamento de uma fonte de energia consiste na verificao de sua existncia, suficincia e aptido para aproveitamento econmico (pesquisa de reservatrios de gs, inventrio de potenciais hidrulicos), obteno do recurso

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GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 3aed., So Paulo: Malheiros, 2000, p. 95. A escassa jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal brasileiro sobre o tema aponta a exigncia de natureza jurdica de direito pblico para o exerccio de poder de polcia. A Representao n 1.169/DF relator Min. Soares Muoz, j.08/08/1984 (RTJ 111/87) apresenta os conselhos federais de fiscalizao de profissionais liberais como autarquias corporativas. O Mandado de Segurana n 22.643-9/SC relator Min. Moreira Alves, DJ 04.12.1998, Ementrio n1934-01 determina a submisso dos Conselhos Regionais de Medicina, como autarquias, prestao de contas ao TCU. 227 Floriano Marques utiliza o termo regulao de carter pblico para diferenciar da autorregulao. Conferir: MARQUES NETO, Floriano Azevedo. Op. cit., p. 83.

energtico primrio228 (lavra de jazidas de carvo ou urnio, canalizao de correntes dgua, cultivo e colheita de biomassa), aplicao de processos de converso que fornecem a energia secundria229 seja aquela de aplicao imediata, seja aquela destinada a novo processo energtico antes de ser aproveitada pelo consumo (refino de petrleo para obteno de gasolina, diesel; processamento do carvo, enriquecimento do urnio etc.) transporte e distribuio entrega da energia ou do combustvel e consumo utilizao para obteno de outros tipos de energia230. A interao entre as diferentes fontes e indstrias de energia um trao que se torna cada dia mais importante e presente. H inclusive medidas comuns para avaliar-se o potencial energtico de toda e qualquer fonte de energia. Do ponto de vista produtivo, industrial e econmico, o progresso tecnolgico tem permitido inmeras relaes entre as diferentes fontes. Ora so substituveis entre si (e esto em concorrncia), ora so complementares, ora so insumos para outros processos de transformao de energia231. H, porm, uma diferena interessante entre a indstria eltrica e as demais: ela a nica que se ocupa de um tipo especfico de energia, a eltrica, sem se interessar pela fonte. As demais, por sua vez, no se definem pela energia que produzem mas, reversamente, pela fonte que exploram. Considerando-se isso, seria possvel dizer, inclusive, que a indstria eltrica , em parte, dependente das demais indstrias energticas, pois se aproveita do trabalho delas para obter seu insumo, na medida em que existem usinas geradoras a carvo, leo diesel, biomassa, minrios radioativos etc. Por fim, um conceito fundamental que propicia uma viso tcnica e unificante da indstria energtica o de matriz energtica. Por tal se entende a considerao em conjunto de todas as fontes de energia que so objeto das diversas indstrias energticas, segundo seus percentuais de participao no consumo energtico nacional total. Para que se tenha uma idia mais concreta, em termos numricos, o petrleo e seus derivados respondem por cerca de 38,7% de toda a oferta do pas; em seguida vm a biomassa com 29,7%, a energia eltrica proveniente de fonte hidrulica com 14,8%, o gs natural (9,4%), carvo mineral (6,3%) e o urnio, com uma participao um pouco superior a 1% (1,2%). Se comparada com a matriz energtica mundial, em que o petrleo e seus derivados, o
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Fontes de energia primria so os produtos energticos providos pela natureza na sua forma direta, tais como petrleo, gs natural, carvo vapor, carvo metalrgico, urnio, energia hidrulica, lenha e produtos da cana (melao, caldo de cana e bagao), resduos vegetais, animais e industriais para gerao de vapor, calor, luz solar, ventos. 229 Por energia secundria entendem-se os produtos energticos resultantes dos diferentes centros de transformao e que tm como destino os diversos setores de consumo e eventualmente outro centro de transformao: leo diesel, leo combustvel, gasolina (automotiva e de aviao), GLP, nafta, querosene (iluminante e de aviao), gs (de cidade e de coqueria) coque de carvo mineral, urnio contido no UO2, eletricidade, carvo vegetal, lcool etlico (anidrato e hidratado) e outras secundrias de petrleo (gs de refinaria, coque e outros). importante referir que tambm resultam dos processos de transformao produtos no energticos, sobretudo do petrleo: produtos que, mesmo tendo significativo contedo energtico, so usados para outros fins tais como graxas, lubrificantes, parafinas, asfalto, solventes e outros.
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Para que se tenha uma idia da complexidade envolvida no trato da indstria energtica, o Balano Energtico Nacional (BEN) usa uma base de dados que considera quarenta e nove formas e grupos de energia, num conjunto total de 47 atividades, dentre os quais produo, estoques, comrcio externo, transformao, distribuio e consumo nos setores econmicos. 231 Assim, por exemplo, o gs natural e o petrleo so ao mesmo tempo insumos para a produo de energia eltrica e concorrentes seus, na medida em uma mesma tarefa, como o aquecimento de ambientes ou a coco de alimentos pode ser realizada por equipamentos alimentados por energia eltrica, gs natural ou derivados de petrleo.

carvo mineral, o gs natural e o urnio respondem mais de 85% da oferta de energia (biomassa e energia de fonte hidrulica contribuem com os restantes 15%), tem-se uma idia da peculiaridade da posio brasileira, marcada pela presena macia de fontes de energia renovvel. Especificamente com relao indstria eltrica, os seus servios ou atividades so, basicamente, trs: a produo, a transmisso e a distribuio da energia eltrica at os centros de consumo. A energia eltrica produzida nas usinas hidreltricas, termoeltricas, elicas etc (i.e., obtida a partir da transformao de outros tipos de energias contidos em determinadas fontes) levada pelo sistema de transmisso (as grandes torres metlicas situadas normalmente ao longo das rodovias ou reas despovoadas)232 at os centros de distribuio (subestaes), onde tem sua tenso ou voltagem rebaixada para ser entregue, via rede de distribuio, aos consumidores, no chamado ponto de entrega. Assim, usinas geradoras e redes compostas de fios e equipamentos acessrios como transformadores, subestaes, barramentos etc. so as suas instalaes bsicas. A transmisso e a distribuio so as chamadas atividades de fio (transporte, de forma imprecisa).
AS FASES DA INDSTRIA E SEUS EQUIPAMENTOS BSICOS (usina hidreltrica)

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A tenso (voltagem) da corrente eltrica aumentada para o transporte. Assim porque desse modo se consegue transmitir de modo mais eficiente a energia eltrica, minimizando a quantidade de perdas eltricas. As perdas eltricas, tambm conhecidas como perdas hmicas, referem-se parcela de energia eltrica que transformada em calor ao ser transmitida.

(figura 1) A estas trs atividades que exigem instalaes e equipamentos, as normas do setor eltrico acrescentaram outra, de comercializao de energia. O comercializador puro no detm ativos de gerao, transmisso ou distribuio nem maneja a utilidade mas apenas transaciona-a com determinados consumidores e sob certos pressupostos - em operaes de compra-e-venda (adiante). Passando da descrio das fases da indstria para a caracterizao especfica do setor eltrico brasileiro, pode-se dizer que os seus elementos mais marcantes so dados (a.) pelo tipo de fonte de onde provm a maior parte da energia eltrica, a gua. Os potenciais hidrulicos so cada vez mais distantes dos centros de consumo e situados em bacias hidrogrficas submetidas a diferentes regimes climticos e altamente interdependentes entre si; so explorados normalmente por meio da construo de reservatrios com longos (e diferentes) perodos de regularizao, e; (b.) pelo imenso sistema interligado de transmisso de energia eltrica que perpassa a maior parte do territrio nacional, unindo os centros de produo com os centros de consumo em uma malha eltrica de tal modo configurada que se diz terem as usinas entre si uma interdependncia operativa. (c.) pela necessidade de uma operao integrada (planejamento da operao) das usinas e redes, de tal sorte que se aproveitem as vantagens dessa interligao.

(d.) pela necessidade de uma expanso coordenada (planejamento da expanso), tambm requerido pela configurao condominial do sistema eltrico brasileiro. Por isso que se costuma dizer que o Brasil (mais precisamente: a parte economicamente mais ativa de seu territrio) possui um sistema eltrico interligado de grande porte, de base hidrotrmica onde predomina a gerao de energia eltrica a partir de uma fonte renovvel, i.e., da explorao dos potenciais hidrulicos. Essas caractersticas so graficamente visualizadas na figura abaixo.

sobre esta base que opera o direito. Em seus primrdios, incidindo sobre simples sistemas isolados; atualmente, no que se convencionou chamar de Sistema Interligado Nacional SIN.

Referncias histricas233
Os primrdios (das origens ao Cdigo de guas) A indstria eltrica um dos tantos eventos proporcionados pelo generalizado avano das cincias experimentais e das tcnicas ocorrido no sculo XIX e inaugura uma nova era de desenvolvimento, no apenas no mbito das comodidades da vida privada, mas tambm no processo produtivo capitalista que ajuda a impulsionar, oferecendo um novo tipo de energia, em concorrncia e, mais tarde, substituio, quela proporcionada pelo carvo ou gs. Originariamente, compunha-se de duas atividades produtivas que tenderiam a separar-se com o tempo: a do material eltrico (fabricao de lmpadas, condutores e demais equipamentos), estimulada pela poltica das patentes das invenes industriais; e a do fornecimento da utilidade (gerao e distribuio de energia), orientada pela concepo econmica da verticalizao das fases e do monoplio de rea (i.e., uma s empresa realizava, com exclusividade, as trs atividades da indstria e fornecia energia).

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Esta parte est baseada na obra do autor A indstria eltrica e o Cdigo de guas O regime jurdico das empresas de energia entre a concession de service public e a regulation of public utilities, Porto Alegre: Fabris, 2007.

Muito rapidamente, e em funo de suas caractersticas econmicas, a organizao empresarial da energia eltrica assumiu, nos pases da vanguarda econmica e tecnolgica, formas prprias do capitalismo avanado. Associada, vrias vezes, a atividades financeiras, a empresa de energia eltrica lanou-se na expanso multinacional, organizando-se a partir do fenmeno ento novo da holding company234. No Brasil, a indstria eltrica nasceu como pura atividade privada e, tempos depois, adquiriu em certas reas do territrio nacional as mesmas feies que apresentava no mundo desenvolvido. Em 1879 D. Pedro II concedeu a Thomas Edison o privilgio de introduzir no Brasil os aparelhos eltricos, o que foi feito com a inaugurao no Rio de Janeiro da iluminao pblica da estao central da Estrada de Ferro que levava o nome do Imperador.235 Depois de algumas experincias de curto alcance, em 1883 foi construda a primeira hidreltrica brasileira, em Ribeiro do Inferno (MG), cuja eletricidade foi utilizada para atividades de minerao do prprio empreendedor (autoproduo). Deste mesmo ano datam os primeiros usos pblicos da energia eltrica em mais larga escala: a primeira linha de bondes eltricos do Brasil, instalada em Niteri, e a primeira rede de iluminao pblica alimentada por eletricidade, na cidade de Campos, RJ. A partir da, multiplicam-se as acanhadas iniciativas de iluminao pblica com o novo invento obtido quase sempre a partir de pequenas usinas trmicas localizadas nos prprios centros de consumo, dada a precariedade da transmisso de energia e as perdas considerveis que ocorriam com seu transporte. A indstria deste perodo tambm marcada pela sua destinao: auto-consumo industrial e servios urbanos de iluminao pblica e transporte, admitida, ocasionalmente, a sua comercializao com privados (para usos preponderantemente residenciais). A entrada do capital estrangeiro, j nos primrdios da Repblica, comear a mudar este panorama em certas reas do pas. Data do final da dcada de 90 do sculo XIX a chegada da The San Paulo Light and Power, empresa canadense de capital norte-americano que, organizada nos moldes de suas congneres internacionais, tinha mltiplas atuaes, todas elas relacionadas com servios de infraestrutura tais como ferrovias, telgrafo, telefone e explorao de qualquer tipo de fora. s iniciativas de pequeno porte agregava-se, assim, um vasto complexo empresarial que foi o responsvel pelo aumento considervel de escala dos empreendimentos, com a consequente formao de mais extensas malhas de transmisso e distribuio. A poltica da Light ser agressiva no Sudeste e tender a eliminar por compra e incorporao das empresas e respectivas concesses os concorrentes que se interpunham em sua expanso territorial.236 O panorama institucional do setor na segunda metade dos anos 20 do sculo passado era o

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Os Estados Unidos tiveram, j no final do Sculo XIX e incio do Sculo XX, seus grandes conglomerados (Westinghouse, Thomson-Houston, Edison). A Europa repetiu o fenmeno, na Alemanha, com Siemens und Halschke, em 1874, e a Allgemeine Elektrizitt Geselschaft em 1883; na Sua, com a Brown-Boveri, em 1891. A Holanda teve a Philips, ainda na dcada de 90 do sculo retrasado. 235 Foram seis lmpadas de arco acionadas a partir da energia gerada por dois pequenos dnamos localizados a curta distncia dos equipamentos. Dois anos depois, os Correios Brasileiros instalaram 16 lmpadas no Jardim da Aclamao, tambm no Rio de Janeiro. 236 A Light no ser a nica grande empresa estrangeira. J na dcada de 20 do sculo XX, ingressa no Brasil a norte-americana Amforp, empresa que dividiria com a canadense, por longo tempo, a parcela mais significativa do mercado nacional, isto , os grandes centros urbanos. Enquanto a Light concentrava suas atuaes no eixo RioSo Paulo, a Amforp, organizada em torno da holding CAEBB, atuava no interior de So Paulo e nas grandes capitais do Nordeste e do Sul, tambm promovendo um movimento de concentrao e incorporao. mesma lgica reducionista, apenas que com menos intensidade, sero tambm suscetveis algumas poucas empresas nacionais.

seguinte:
O vigoroso movimento de concentrao empreendido pela Light e pela Amforp na segunda metade dos anos 1920 determinou profundas alteraes no quadro da indstria de energia eltrica no Brasil. Assim, em 1930, praticamente todas as reas mais desenvolvidas do pas e tambm aquelas que apresentavam maiores possibilidades de desenvolvimento caram sob o virtual monoplio das duas grandes empresas estrangeiras.237

O que restou fora do alcance delas era pouco expressivo.


Os Estados das regies Norte e Nordeste, os mais pobres da Federao, certamente no ofereciam nenhum atrativo especial de investimento para as duas companhias. No interior desses Estados, continuaram operando numerosas empresas, de porte reduzido, muitas delas mantidas pelas prefeituras, que atendiam ao diminuto consumo local, fornecendo eletricidade, quase sempre, por intermdio de pequenas unidades termeltricas.238

Desde os primrdios a energia eltrica foi objeto de normas oriundas de todos os entes federativos, seja por tratar-se de fenmeno novo e perigoso, seja por sua importncia econmica seja, enfim, por seu peculiar funcionamento. Seria, porm, falsear a realidade atribuir pesos iguais para a regulao proveniente da Unio, dos Estados e dos municpios. De longe, este ltimo foi o centro de irradiao de normas preponderante, dada a dimenso e a destinao da indstria nascente. A regulao federal (e, subsidiariamente, aquela estadual) teve nesta quadra mais importncia poltica do que dogmtica, ao abrir os caminhos do movimento centralizador que se intensificaria com o Cdigo de guas. Assim, no contrato municipal que se deve buscar o regime jurdico primitivo da indstria eltrica. Tal ajuste justificava-se menos pela atividade em si mesma considerada, i.e., por sua importncia intrnseca, e mais pelas circunstncias de se estar a oferecer uma utilidade considerada perigosa, empregada em servios j tradicionalmente comunais (iluminao pblica e transporte coletivo) e que, alm disso, pretendia ocupar, se possvel com exclusividade, bens pblicos (o solo municipal, as vias pblicas e, eventualmente, o potencial hidrulico). Sobretudo as duas ltimas notas dariam a base do contrato: ocupao de bens pblicos por uma empresa, para fornecimento de energia eltrica a servios municipais. Apenas de modo acessrio estipulavam-se, em termos parcialmente privatsticos, as condies de atendimento aos privados que desejassem fazer uso desta novidade, ainda um luxo no comeo do sculo XX. Muito significativamente, tinham-se as clusulas do contrato que disso se ocupavam como estipulaes em favor de terceiro. Do ponto de vista de um observador moderno, estes contratos contm estranhas combinaes de elementos privatsticos e publicsticos eis que a atividade no se firmara ainda como servio pblico. Em particular, o objeto aparta-os nitidamente das modernas concesses de servio pblico em que o poder concedente cede temporariamente o exerccio de uma funo sua para um empresrio privado (delegao do exerccio de competncia ou funo pblica). Preocupados sobretudo com o fornecimento de energia para servios pblicos comunais e com a cesso de uso do solo municipal, os ajustes no fazem caso de distinguir entre as diferentes fases da indstria (gerao, transmisso e distribuio) ou de atribuir importncia abstrata energia eltrica. O objeto a prestao de servio para a comuna e
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PANORAMA do Setor de Energia Eltrica no Brasil. Rio de Janeiro: Centro da Memria da Eletricidade no Brasil, 1988. p. 47. 238 Ibidem. p. 47.

tambm a cesso do uso do solo pblico municipal para que o empresrio realize sua atividade. Mais importante ainda obter a ocupao com exclusividade. Este o objeto perfeito dos contratos deste perodo (desde a perspectiva das empresas). No se concedia, primordialmente, a atividade ligada energia eltrica, mas um uso muito especial e privativo de certo bem pblico (tanto assim que, em alguns casos, admitia-se a permanncia do empresrio explorando o servio, mesmo depois de expirado o prazo do contrato. Nesse caso, perdia ele, apenas, o privilgio de ocupao exclusiva, para realizar sua atividade privada). A cesso de uso do solo municipal era neste perodo marcadamente civilista e contratual a mais forte justificativa para uma interveno particularmente intensa do poder pblico na regulao da atividade: a outorga de exclusividade nessa ocupao permitia e explicava a ultrapassagem das competncias puramente policiais, em direo a um maior controle de aspectos de gesto da atividade. Regulao barganhada, portanto, em troca do uso exclusivo dos terrenos comunais. As disposies relativas ao servio e s obras inclusive para atendimento das necessidades privadas, acessrias apresentam indubitavelmente traos que diferenciam o ajuste de um puro contrato de direito civil, mesmo para a poca. Como regra geral, o contratante era investido de poderes tpicos de Estado (desapropriao de terrenos, instituio de servido administrativa, poderes de polcia em face dos usurios etc.), alm de iseno de impostos, nos termos da imunidade tributria prevista na Constituio. Tambm indicam essa especialidade as clusulas que regulam a instalao dos equipamentos destinados realizao do servio no solo municipal cedido. Aqui a municipalidade, por contrato, tem amplos poderes fiscalizatrios. Poderia pedir contas, analisar documentos e inspecionar as obras, determinando ao empresrio o tipo de equipamento que desejava, os critrios e prazos de construo etc. Quanto ao servio propriamente dito, as clusulas costumam prever obrigaes genricas de quantidade e qualidade que poderiam assumir e de fato assumiam - contedos especficos diferentes ao longo do prazo do contrato, permitindo uma (muito) relativa flexibilidade na configurao das obrigaes do empresrio e uma apreciao malevel do servio adequado. Tudo, porm, dentro dos quadros do contrato, ou, pelo menos, com diretrizes dadas por ele: Condies de universalizao e continuidade no eram infrequentes, embora a expanso do servio para as reas constantes do contrato estivesse normalmente vinculada a certa rentabilidade: o empresrio somente estava obrigado a atender novos consumidores quando tivesse assegurado o retorno do capital especificamente investido para propiciar o fornecimento. A isonomia entre consumidores inclusive no era total, na medida em que se previa, expressamente, a possibilidade de ajustes prprios e especficos com privados que, por qualquer motivo, optassem por tal tipo de relacionamento com o empresrio. De resto, em boa parte destes contratos, as regras de atendimento eram deixadas elaborao do empresrio. A poltica tarifria sempre foi o ponto mais sensvel da regulao da indstria ao longo de toda a sua vida e por esta poca o valor fixado em contrato era lei entre as partes. E os critrios pelos quais era construdo no guardavam, declaradamente, relao direta com o custo do servio, de modo que no se pautavam por um equilbrio econmico-financeiro entre entradas e sadas ou mesmo por qualquer diretriz valorativa, como justa remunerao, modicidade etc. A variao dos valores, se pactuada, era realizada pela prpria concessionria e atendia mais do que ao servio, ao cmbio (revises constantes), ou a circunstncias mais ou menos aleatrias, eleitas pelas partes e aferveis de tempos em tempos (revises peridicas). Com efeito, preponderava o sistema da clusula-ouro, i.e., vinculao

do valor do servio moeda estrangeira que importava em mecanismos de reviso/reajuste de tarifas determinadas pelas oscilaes cambiais. Como se v, no se estava frente a puros contratos de direito privado e a importncia da atividade impunha a admisso de regras que, aperfeioadas com o tempo, esto na base de muitas das solues modernas. H, porm, que se ter a exorbitncia na dimenso correta: as clusulas e poderes especias existiam porque pactuados e no em funo da qualidade de um dos sujeitos ou da natureza da atividade, abstratamente considerada como competncia pblica. Ademais, existiam na medida em que foram pactuadas: de regra, a Administrao no tinha um poder residual, decorrente de eventual inalienabilidade de competncias. No h um genrico e apriorstico controle sobre a justa remunerao do empresrio, ou sobre suas operaes contratuais. A eventual largueza de poderes de que dispe o poder pblico decorre da estrutura das clusulas, mais ou menos abertas, segundo o resultado das negociaes. Estes os grandes traos do regime jurdico da indstria eltrica em seu nascimento, i.e., no mbito dos contratos municipais. Tmida e complementarmente, de incio, e agressiva e preponderantemente, depois, a Unio passou a interessar-se pela atividade. Seu ingresso deu-se, originalmente, pela pela via da regulao na verdade, fomento do uso do potencial hidrulico para gerao de energia destinada a servios pblicos federais. Avanou progressivamente, fazendo uso, em conjunto ou de modo dissociado, de trs elementos: fomento da indstria genericamente considerada, destinao da energia eltrica239 e uso de bem pblico. No neste perodo que a atividade, abstratamente considerada, a causa da regulao jurdica. So elementos extrnsecos que a tornam mais relevante para o Direito. Desses trs motivos para regulao, foi a circunstncia de estar em questo um bem pblico da maior magnitude, a hulha branca (potencial hidrulico), que garantiu a expanso da regulao federal e a centralizao da disciplina da indstria, como um todo,240 num processo que culminou com o Cdigo de guas (1934). O interesse da Unio estava sobretudo na disciplina do potencial hidrulico. No plano do direito vigente, as disposies mais relevantes encontram-se na Lei 1.145, de 1903 (apenas o art. 23) e em seu regulamento, o Decreto 5.407, de 1904; na Lei 1.316 (apenas o art. 18) tambm de 1904, e seu respectivo regulamento, o Decreto 5.646, de 1905. A abrangncia que estas normas pretendem assumir resulta clara dos prprios textos. A regulao de toda a indstria a partir da gerao o ncleo dos dispositivos.
Art. 23. O Governo promover o aproveitamento da fora hidrulica para transformao em energia eltrica aplicada a servios federais, podendo autorizar o emprego do excesso de fora no desenvolvimento da lavoura, das indstrias e outros quaisquer fins e conceder favores s empresas que se propuserem a fazer esse servio. Essas concesses sero livres, como determina a Constituio, de quaisquer nus estaduais ou municipais.

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O seu uso para servios pblicos federais (portos, ferrovias etc.) permitiu que a Unio tratasse de questes de energia eltrica onde, pelo critrio da fonte, poderia estar o municpio (imagine-se a hiptese de instalao de uma usina trmica, que no faz uso de potencial hidrulico, mas que serve a uma repartio pblica federal situada em um determinado municpio). 240 Trabalhava em favor da Unio uma concepo ainda primitiva da indstria, sem fases demarcadas e que tinha na usina no s o ponto inicial como o elemento determinante das demais etapas, acessrias, da transmisso e distribuio de energia. Deste modo, a competncia para outorga do direito de explorar o potencial hidrulico permitiria a regulao de aspectos prprios dessas outras fases, inclusive, o fornecimento de energia eltrica aos consumidores (cfe. adiante).

Art. 18. s empresas de eletricidade gerada por fora hidrulica que se constiturem para fins de utilidade ou convenincia pblica, poder o Presidente da Repblica conceder iseno de direitos aduaneiros, direitos de desapropriao dos terrenos e benfeitorias indispensveis s instalaes e execuo dos respectivos servios e demais favores tambm compreendidos no art. 23 da Lei n. 1.145, de 31 de dezembro de 1903241.

Quanto ao contedo propriamente dito, a viso de conjunto que ressai desses diplomas mostra um ambiente de oscilao, tanto terminolgica os termos concesso, autorizao e permisso continuam sendo intercambiveis quanto conceitual, semelhante ao encontrado nos contratos municipais: novamente, um misto de concepes ora mais publicistas (que apontam para a titularidade pblica da atividade), ora mais privatistas (que insistem no seu carter privado). Mesmo com tais oscilaes, pode-se individuar no contrato de concesso de uso do bem pblico o instrumento fundamental de organizao da indstria. O primeiro estatuto que tratou exclusivamente de energia eltrica ocupava-se primordialmente dele. o Decreto 5.407/04 o qual em estreita conexo com o art. 23 citado destinava-se a regular o aproveitamento da fora hidrulica para transformao em energia eltrica aplicada a servios federais. Do ponto de vista geral, pode-se definir como barganhada ou casustica a regulao da indstria desse perodo. Casustica quanto ao contedo. Faltante uma regra geral, ajustavam-se as bases do servio diretamente entre o empresrio e o ente pblico interessado, marginalmente regulado o fornecimento aos privados. Casustica quanto forma jurdica. Falava-se de contrato, de concesso, de autorizao, segundo as convenincias dos envolvidos suas convices, ou mesmo segundo a configurao da indstria em cada caso. Casustica, por fim, em relao definio do ente competente para regul-la. Municpios, Unio e Estados, cada um por diferentes motivos, habilitam-se a tratar, seno de toda, pelo menos de parte da indstria. Os problemas que acabaro por suscitar o Cdigo de guas, porm, j comeavam a fazer-se presentes no final do perodo em estudo. A prpria expanso da indstria, capitaneada pelas estrangeiras Light e Amforp, que faziam um uso crescente e pouco controlado de uma grande riqueza nacional inexplorada, a hulha branca, atraa a crtica dos setores nacionalistas. Os aumentos crescentes do custo da energia, feitos quase de modo unilateral pelas empresas, tambm eram motivo de queixas, tudo imputando-se ganncia dos trusts estrangeiros. Alm disso, verificaram-se em So Paulo, j no final da dcada de 20, os famigerados black outs, amplamente comentados pela imprensa da poca. Pode-se dizer que desde a dcada de 20 do sculo XX, a questo da energia (hidro)eltrica ocupou lugar central na agenda poltica nacional. Dela se ocupar o Cdigo de guas.

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Enquanto o art. 23 trata das empresas que fornecem a utilidade a servios pblicos federais, o art.18, da Lei do ano seguinte, j se refere genericamente a empresas de eletricidade gerada por fora hidrulica que se constiturem para fins de utilidade ou convenincia pblica. O elemento-chave mantm-se: gerao a partir de fora hidrulica. A destinao, porm, alarga-se.

O Cdigo de guas (1934) e seu regulamento (1957) O perodo que vai da promulgao do Cdigo de guas at a edio do seu regulamento mais completo, o Decreto 41.019, de 27 de fevereiro de 1957 esse sim, um verdadeiro Cdigo de Energia Eltrica pode ser tido, desde a perspectiva estritamente jurdico-conceitual, como homogneo: a poca clssica das concesses e autorizaes, em que o direito assume como pressuposto bsico a prestao do servio pela iniciativa privada, regulada e fiscalizada pela Unio federal. Se se trata de servio pblico concedido ou se de uma particular forma de atividade privada especialmente controlada e titulada pela Unio, questo a ser resolvida. Assiste-se, nesse espao de tempo, progressiva centralizao e uniformizao das regras para a prestao do servio, elaboradas sob a gide da concesso fiscalizada na qual se surpreendem traos da tradio norte-americana e francesa. Antes desse perodo tem-se a fragmentao e o empirismo dos contratos municipais e depois dele, a estatizao da empresa, circunstncia que suscitou menos questes jurdicas ou pelo menos, mitigou a importncia dos temas mais candentes, como o da tarifa, substituda por tributos e financiamentos pblicos242 e mais aquelas de tipo tcnico-poltico.243 Neste longo arco de tempo vislumbram-se ainda alguns traos que permitem introduzir-se uma distino interna, com um primeiro perodo que vai de 1934 at 1946 (Constituio deste ano) e outro, que se estende entre 1946 e 1957. O marco inicial , como dito, o Cdigo de guas. Limitando-se a uma viso de conjunto, pode-se dizer que esta norma o instrumento fundamental e sistemtico do incremento da ao pblica sobre uma atividade empresarial, at ento realizada por privados submetidos a um regime heterogneo (municipal), por certo j desviante, em graus variados, do direito privado, mas ainda fragmentrio e pleno de lacunas pelas quais transitava a autonomia da vontade. Em termos ainda gerais mas um tanto mais concretos, o Cdigo de guas o instrumento de incremento da ao pblica federal, que busca dotar a atividade de um regime jurdico publicstico uniforme. Em detrimento de competncias pblicas estaduais e municipais e da autonomia privada, a Unio instaura um sistema cada vez mais abrangente em extenso e profundidade de interveno pblica na indstria, ou melhor, na atividade de gerao de energia a partir de fonte hidrulica com projeo externa.

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Comentando o perodo: A questo tarifria e, por extenso, o Cdigo de guas ficavam, desse modo, fora do eixo de discusso sobre problemas das atividades de energia eltrica. (PANORAMA do Setor de Energia Eltrica no Brasil. Rio de Janeiro: Centro da Memria da Eletricidade no Brasil, 1988. p. 92) Esse desinteresse pelas questes jurdicas foi levado ao extremo, nos anos seguintes: Com o Programa de Metas, pode-se afirmar que o perfil do setor eltrico sofreu profunda transformao. [...] O que definiu o final da dcada de 50 foi que o Estado se incumbiria de toda a expanso e ampliao do parque gerador, no restando praticamente espao para o capital privado, estrangeiro ou nacional. A partir de ento, a discusso passou a ser sobretudo de natureza financeira. No incio da dcada de 1960 brigava-se pelo emprstimo compulsrio, pelas tarifas, pela transferncia de recursos dentro do oramento, negociao sobre alquotas e assim por diante. Toda a rica discusso legislativa da dcada de 1930 deixava de ter importncia, tornando-se secundrio o processo de produo normativa do setor concesses, clculo de tarifas etc. A relao fundamental passou a se estabelecer entre o governo central e a empresa pblica. E foi em torno desses conflitos, dessa dinmica que ocorreu o desenvolvimento do setor eltrico. (ELETROBRS e a Histria do Setor de Energia Eltrica no Brasil, A. Rio de Janeiro: Centro da Memria da Eletricidade no Brasil, 1995. p. 48) 243 , de fato, o perodo clssico, pois ao final dele o processo de estatizao do setor havia avanado significativamente, e o ncleo da dinmica institucional tendia a deslocar-se das relaes entre o governo e as empresas privadas para a esfera das relaes Estado-empresa pblica. (ELETROBRS e a Histria do Setor de Energia Eltrica no Brasil, A. Rio de Janeiro: Centro da Memria da Eletricidade no Brasil, 1995. p. 52)

O ncleo do Cdigo est no potencial de energia hidrulica, tornado propriedade destacvel da gua onde se situa e com sua explorao submetida a certos ttulos (concesso ou autorizao) federais. As fases sucessivas da indstria estavam includas na respectiva outorga, o que ampliava o universo de interveno da Unio, em detrimento, como dito, de Estados e municpios. A partir dessa base, irradiavam-se inmeras normas pertinentes aos mais variados aspectos da indstria. Nesse ponto, o eixo do Cdigo estava em seu art. 178, que dispunha:
Art. 178. No desempenho das atribuies que lhe so conferidas, o Servio de guas do Departamento Nacional da Produo Mineral, com aprovao prvia do ministro da Agricultura, regulamentar e fiscalizar o servio de produo, transmisso, transformao e distribuio da energia hidro-eltrica, com o trplice objetivo de: a) assegurar servio adequado; b) fixar tarifas razoveis; c) garantir a estabilidade financeira das empresas. Pargrafo nico. Para a realizao de tais fins, exercer a fiscalizao da contabilidade das empresas.

em torno a esses temas que ocorrer, por meio das normas posteriores, a luta pela implementao do Cdigo de guas. Nos anos imediatamente seguintes ao Cdigo procura-se, no sem disputas e distores, sobretudo aplic-lo (e desenvolv-lo). A partir da Constituio de 1946 (promulgada apenas dois anos antes da entrada em operao da CHESF, o primeiro grande empreendimento federal na gerao de energia eltrica), os traos bsicos da legislao permanecem fortes, mas a eles junta-se outra orientao jurdica ditada pelo constante fracasso em realizar plenamente o Cdigo de guas e pela conjuntura setorial de crise que isto causa. Esta nova orientao regular a atuao direta estatal, mais confortando-a do que a preparando. De fato, mantendo-se, ainda, sob o domnio da concesso, o perodo que vai da Constituio de 1946 at o Dec. 41.019 de 1957 j acusa os golpes de uma prtica que se intensificava, i.e., da crescente estatizao do setor, realizada ao longo dos anos 50-70 pela criao de novas empresas estatais e mesmo, em certos casos, pela compra/incorporao de empresas privadas ento existentes. No direito deste perodo aparecem normas sobre financiamentos pblicos, arranjos envolvendo a empresa pblica, a sociedade de economia mista etc. importante dizer-se, porm, que essas consideraes, se servem para esclarecer a partio, so generalizantes e no revelam aspectos importantes desde a perspectiva institucional. que, em primeiro lugar, no houve no primeiro perodo apenas tentativas de desenvolver de modo completo e coerente os princpios do Cdigo de guas. No trato com a iniciativa privada este diploma foi, por vezes, evitado, contornado pelo prprio direito. As distores, sempre jurdicas, so tambm deveras importantes. Por exemplo: enquanto as empresas resistiam s determinaes do Cdigo como podiam, sobretudo, ao inventrio e tombamento dos bens, fixao de uma taxa de retorno e ao exame de seus nmeros pelo poder pblico, este, por sua vez, fazia-lhes uma guerra margem da norma de 1934: congelava as tarifas, impedia novos aumentos das instalaes e atendimentos bem como dificultava investimentos das empresas estrangeiras. O resultado mais saliente deste estado de coisas foi o dficit de atendimento, com a sensvel diminuio de obras, melhoramentos e manutenes, j no final da dcada de 30 do sculo passado (justia seja feita, no s por conta do Cdigo de guas, mas tambm pelas dificuldades de financiamento externo durante a II Grande Guerra, pela prpria ideologia do tempo, nacionalista e intervencionista, pouco afeita iniciativa privada estrangeira, dentre outros fatores). Por conta disso, instituram-se, em seguida, a prescindir do direito, ou, pelo direito,

mas margem do Cdigo de guas, situaes de compromisso, deformadoras do sistema apenas implantado. O regulador o Conselho Nacional de guas e Energia Eltrica, CNAEE abrandava certas exigncias da legislao para permitir o incremento da indstria e admitia at mesmo o aumento tarifrio, sem implementar o regime do servio pelo custo exigido pelo Cdigo, criando um verdadeiro espao paralelo. O tombamento determinado em maro de 1941 e a reviso geral dos contratos anteriores ao Cdigo de guas no chegaram sequer a ser efetivados244. A Constituio de 1946, que determinou uma nova etapa no setor eltrico, apenas sinalizou ou propiciou uma tendncia de atuao estatal direta, ditada mais por necessidade do que por ideologia e assentada no deslocamento do eixo econmico do setor, da tarifa para o imposto (Imposto nico para a Energia Eltrica - IUEE). A interveno do Estado (Unio) no setor eltrico, como agente setorial, era preconizada desde h muito e somente ocorreu, de forma consistente e irreversvel, algo depois da Carta, com o fracasso da Comisso Mista Brasil Estados Unidos (CMBEU), em 1952. A partir da a Unio Federal passar a atuar diretamente no mbito da gerao e transmisso de grande porte, com a utilizao dos instrumentos tpicos do tempo: a sociedade de economia mista e a empresa pblica. A distribuio restaria ainda privada, qual se juntam, de incio timidamente, iniciativas estaduais. Delineia-se, com isso, uma partio de competncias informal: gerao e transmisso pblicas (federais) e distribuio privada (ou estadual), com todas as consequncias que isto acarreta (alteraes nas fontes de financiamento do setor, via impostos e taxas, entrada de rgos oficiais de fomento, como o ento recm criado BNDES). Como quer que seja, o ponto final deste perodo est no Decreto 41.019/57, verdadeiro e nico Cdigo da Energia Eltrica. Vale a pena deter-se com certo vagar em tal diploma, no apenas por ser ainda elemento de regulao da indstria (em parte), mas, sobretudo, por constituir-se ele na nica norma verdadeiramente orgnica do setor, muito embora seu fundamento formal tenha sido, apenas, a regulamentao do art. 178 do Cdigo de guas. Ele abarca todos os aspectos relevantes desta indstria, desde a organizao dos entes pblicos encarregados de control-la at a poltica tarifria, passando por regras gerais sobre outorgas, regime de bens, prerrogativas do concedente, estatuto jurdico do fornecimento de energia e tambm descentralizao das competncias pblicas, dentre outros. Pretendia o Decreto 41.019 ter espectro amplo, regulador no mais da energia hidrulica ou da distribuio e transmisso enquanto acessrios da gerao. Seus objetos so os servios de energia eltrica, desimportantes a fonte a partir da qual a gerao ocorre ou a autonomia/acessoriedade da rede (art. 2o). Para cada uma destas atividades abraadas pelo Decreto definies e distines precisas, at hoje no refeitas pelas normas do setor (arts. 3o, 4o, 5o e 6o).

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O ponto culminante desse desvio foi o Decreto-Lei 5.764, de 19 de agosto de 1943 (infra). Por meio dele, o governo federal resolveu sancionar os contratos anteriores das empresas, apenas substituindo todos os outros poderes concedentes em tais compromissos. Ao mesmo tempo, autorizou, at a assinatura dos novos contratos com a Unio, o reajustamento das tarifas a ttulo precrio, pelo (estranhssimo) critrio de semelhana e razoabilidade e no de servio pelo custo. Na prtica este decreto configurava juridicamente uma situao de dualidade no regime tarifrio que estabeleceu um mecanismo de convivncia entre o Estado, as empresas do setor de energia eltrica e o processo inflacionrio da economia brasileira. Como se v, no houve s implementao do Cdigo, mas tambm deformao de seus princpios.

Depois de esclarecido o seu mbito de incidncia, seguia-se a disciplina burocrtica: quem regula, fiscaliza e, de modo geral, controla estes servios? Certamente a Unio, por intermdio de dois rgos: os j conhecidos Conselho Nacional de guas e Energia Eltrica (CNAEE) e Diviso de guas, este ltimo ainda vinculado ao Ministrio da Agricultura. De modo genrico, as competncias do poder pblico (governo federal) eram bastante amplas, prprias de um concedente:
Art. 120 Compete Administrao Pblica resolver sobre: a) as condies tcnicas, a qualidade e quantidade do servio; b) as condies de utilizao mais racional e econmica das instalaes; c) o acrscimo de capacidade das instalaes, e o seu equipamento mais eficiente; d) a extenso do servio.

Passando da organizao geral da indstria para os ttulos de explorao, mantinhase a j tradicional dicotomia: concesso/autorizao. Deixando de lado a existncia da concesso em virtude da potncia do empreendimento, a regra que servia para discriminar os dois ttulos era a seguinte: onde houvesse oferecimento da atividade a terceiros, i.e., destinao da energia para o comrcio, para servios pblicos ou servios de utilidade pblica, haveria concesso com delegao de poderes pblicos. Em caso de uso restrito, aplicava-se a autorizao. Os arts. 65 e 66 do Decreto 41.019 repetiam, com algumas alteraes, o esquema do Cdigo de guas. Ponto importante, a nova norma deixava de tratar a concesso de distribuio como dependncia daquela de produo. Os objetos da concesso, portanto, poderiam ser, conjunta ou isoladamente, as atividades descritas nos artigos iniciais do Cdigo (art. 76). Esta concesso, outorgada por Decreto (art. 81 e segs.) e completada por contrato (art. 84 e segs., cfe. adiante), tinha um regime jurdico bsico, legal e regulamentar, tambm enunciado em suas linhas gerais:
Art. 119 O regime legal e regulamentar da explorao dos servios de energia eltrica tem por objetivo: a) assegurar um servio tecnicamente adequado s necessidades do pas e dos consumidores; b) estabelecer tarifas razoveis para a sua remunerao; c) garantir a estabilidade econmica e financeira das empresas.

A situao do usurio parecia aproximar-se daquilo que a doutrina francesa qualificava como estatuto e aos concessionrios foram dadas, de modo inequvoco, obrigaes clssicas do servio pblico:
Art. 130 Os concessionrios de servios de energia eltrica no podem modificar, por sua prpria iniciativa, quaisquer caractersticas dos fornecimentos de energia, na gerao, transmisso ou distribuio, sem autorizao prvia da Fiscalizao. [...]

Exigncias de continuidade, regularidade e eficincia no servio eram tambm marcas deste regime (art. 132). A qualificao do vnculo dos bens com o explorador da atividade restava, porm, ainda um tanto ambgua. Embora tornasse mais orgnica a vinculao do acervo de bens com a atividade que propiciavam, o Decreto 41.019 ainda falava da propriedade do concessionrio em funo do servio:
Art. 44 A propriedade da empresa de energia eltrica em funo do servio de eletricidade compreende todos os bens e instalaes que, direta ou indiretamente, concorram, exclusiva e permanentemente, para a produo, transmisso, transformao ou distribuio da energia eltrica. Pargrafo nico. A propriedade abrange a prpria fonte de energia hidrulica, quando pertencente ao utente, no caso de guas comuns ou particulares.

Essa propriedade do agente privado, catalogada e inventariada (art. 54), tinha por princpio, porm, a inalienabilidade:
Art. 63 Os bens e instalaes utilizados na produo, transmisso e distribuio de energia eltrica, constantes do inventrio referido nos artigos 54 e seguintes, e ainda que operados por empresas preexistentes ao Cdigo de guas, so vinculados a esse servios, no podendo ser desmembrados, vendidos ou cedidos sem prvia e expressa autorizao do Presidente da Repblica, mediante decreto referendado pelo Ministro da Agricultura, aps parecer do C. N. A. E. E. Art. 64 Para a retirada definitiva de toda ou de partes essenciais das instalaes de um servio de energia eltrica concedido, necessria a prvia autorizao da Fiscalizao. Pargrafo nico. Depender apenas de comunicao Fiscalizao a retirada do servio ou a modificao das instalaes de carter provisrio ou de emergncia.

A forma como o Decreto regulamenta a encampao e a fixao das tarifas indica que, mais do que o valor dos bens do concessionrio, era o investimento neles feito que servia de parmetro para essas operaes:
Art. 62 O investimento reconhecido servir de base ao clculo da indenizao, no caso de reverso ou encampao, e determinao das tarifas pelas quais os concessionrios cobraro os servios que prestarem, quando se tratar de energia destinada a venda. 1 O montante do investimento inicial ser determinado por ocasio da aprovao das obras e instalaes (art. 121) e do inventrio (art. 56). 2 As alteraes posteriores sero determinadas nas tomadas de contas (art. 29).

Como se v, a tarifa deveria remunerar no o valor da propriedade, mas o capital invertido na aquisio dela.
Art. 58 Investimento das empresas de eletricidade a importncia efetiva e permanentemente empregada na propriedade do concessionrio em funo da sua indstria (art. 44). Art. 59 O montante do investimento ser determinado com base no custo histrico da propriedade em funo de indstria, e ser expresso em moeda nacional. Pargrafo nico. Entende-se por custo histrico a importncia real e comprovadamente gasta pelo concessionrio e registrada na sua contabilidade.

De outra banda, a justa remunerao do investimento era um dos pilares da poltica tarifria:
Art. 164 As tarifas sero fixadas pela Fiscalizao: I - sob a forma do servio pelo custo; II - garantindo a remunerao da empresa sobre o investimento remunervel, avaliado pelo seu custo histrico; III - vedando discriminaes entre consumidores dentro da mesma classificao e nas mesmas condies de utilizao do servio.

Mais do que de uma equao econmico-financeira fixada contratualmente, tratava-se de acomodar exigncias contrastantes, as do empresrio, interessado na melhor remunerao de seu investimento, e de outro, as do pblico, sempre dirigidas para o menor valor possvel. A tarifa razovel (art. 78), balanceava estes interesses opostos por meio do conceito de custo do servio, que envolvia a remunerao do capital como um item seu:
Art. 165 O custo do servio compreende: a) as despesas de explorao, tal como enumeradas na classificao de contas; b) a quota de depreciao; c) a quota de amortizao ou de reverso, d) a remunerao do investimento; e) as diferenas referidas no artigo 166, 3 e 4.

Mas, se a base a ser remunerada estava assentada (capital invertido e contabilizado), restava estipular a taxa de retorno. E isto foi feito pelo art. 161, que determinou um retorno da ordem de 10% sobre o investimento. Ficava este item do custo do servio assim fixado:
Art. 171 A remunerao do investimento a ser computada na tarifa ser o resultado da aplicao da taxa de remunerao permitida (art. 161) sobre todo o valor do investimento a remunerar (art. 158), independentemente da origem dos recursos com que foi realizado o referido investimento.

A autorizao exigia menos ateno, limitada que estava aos empreendimentos de pequena dimenso e sem relevncia externa (autoproduo). No envolvia delegao de poder pblico, mas poderia tornar-se caduca ou mesmo converter-se em concesso, caso mudasse suas caractersticas iniciais. Este, em sntese, o contedo do Decreto, editado em um perodo no qual a iniciativa privada se encontrava em retirada do setor eltrico, deixando a cena para as aes pblicas: estaduais, nos setores de distribuio de energia (nos respectivos territrios) e gerao de pequeno/mdio porte; federal, nos setores de transmisso e gerao de grande porte (sistema Eletrobrs). Do sistema Eletrobrs Constituio de 1988 (1962-1988) A partir de 1962, ao lado das empresas estaduais de distribuio e gerao de energia que absorviam continuamente as concessionrias privadas, a interveno pblica federal organizou-se em torno do sistema Eletrobrs, criado pela Lei 3.898-A deste ano. A partir da, o setor eltrico no mais dual: pblico com algumas poucas excees e como tal permanecer at a poca das privatizaes (anos 90). Durante o perodo, poucas foram as normas dignas de relevo245, as quais ocuparam-se mais de aspectos pontuais do que de questes de estrutura, o que plenamente compreensvel, dado que a conduo da indstria passava a ser feita no mbito interno destes entes estatais (regulao endgena). Novidade de monta trouxe apenas a Constituio de 1967 (mantida pela E.C. de 1969) no que diz com a indstria eltrica. A Constituio outorgada, ainda que tenha mantido, na essncia, as disposies anteriores, acrescentou-lhes uma fundamental inovao que tornou complexa a exegese constitucional das normas do setor eltrico e trouxe para o mbito do Poder Pblico ainda mais competncias. que, pela primeira vez em nossa histria constitucional, a energia eltrica passou a fazer parte do rol de competncias materiais da Unio Federal:
Art. 8 Compete Unio: (...) XV - explorar, diretamente ou mediante autorizao ou concesso: (...) b) os servios e instalaes de energia eltrica de qualquer origem ou natureza;

Essa regra foi mantida na Constituio de 1988 que trouxe ainda outros dispositivos importantes para a compreenso do setor.
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Calha referir a Lei 5.899/71 que tratou de disciplinar a insero jurdica e comercial da usina de Itaipu, ento em projeto. Esta Lei est na origem da formao do Sistema Interligado Nacional SIN.

As bases do atual regime jurdico: a Constituio de 1988246 e as principais normas setoriais


Com efeito, a Constituio de 1988 bastante semelhante quela de 1967(69) em sua estrutura bsica247: tambm ela configura a indstria eltrica como atribuio da Unio e mantm as tradicionais competncias legislativa e de outorga. Vista em suas linhas gerais, possvel segregar-se a regulao constitucional da indstria em dois momentos distintos, o do bem fonte (especificamente, o potencial hidrulico) e o da atividade, servios de energia eltrica, acrescidos tais objetos de um terceiro, as instalaes. Alm de reservar Unio a explorao da indstria, a Constituio de 1988 tornou o potencial hidrulico bem pblico federal (art. 20, inc. VIII e 176), o que configurou uma novidade. Nada obstante essa ulterior centralizao, a Constituio reconhece algumas tmidas aberturas federativas no mbito da indstria eltrica. A mais saliente delas248 consta dos arts. 23, inc. XI e 21, XII, b in fine: nesses dispositivos, reconhece-se aos Estados-membros e Municpios competncias no bem especificadas: enquanto a Unio, para explorar o potencial hidrulico, deve articular-se com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergticos (art. 21), os Estados-membros e Municpios podem (devem) registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de direitos de pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais em seus territrios (art. 23, XI).249 De resto, a presena desses entes federativos na indstria resumiu-se a aspectos econmicos. O art. 20, 1, reconheceu-lhes direito de participao econmica no resultado da explorao de recursos hdricos localizados em seus territrios para fins de gerao de energia eltrica, ou compensao financeira por essa explorao e, especificamente com relao aos Estados-membros, o art. 155 deu-lhes ainda competncia tributria exclusiva (art. 155, inc. II; 2, inc. X, b e 3) o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios, ICMS, substituiu o IUEE. Por fim, os pargrafos do art. 176 (objeto de Reforma pela Emenda Constitucional n. 695) mantm as tradicionais informaes e condies para a explorao do potencial hidrulico (nacionalidade do empreendedor, dispensa de ttulo250 e participao do proprietrio do solo nos proveitos da empresa), ao mesmo tempo em que acrescentam uma orientao finalstica, de particular importncia: o aproveitamento do potencial hidrulico
246

Seo baseada na obra do autor, Constituio, energia e setor eltrico, Porto Alegre: Fabris, 2009, caps. IV e

V.
247

Competncia normativa: art. 22, inc. IV; competncia material, art. 21, inc. XII, b; competncia para outorga, art. 176. 248 Ainda que no especfico para o setor eltrico, calha lembrar o art. 241, segundo o qual A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos. Esse artigo parece sugerir que seria possvel conceber de forma diversa da concesso a participao, p.ex., de empresas estaduais na prestao de servios (federais) de energia eltrica. 249 No fcil apreender o alcance do contido no inciso XI do referido art. 23, que consagra uma instncia de competncia material comum, cfe. ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competncias na Constituio de 1988, 2 ed., So Paulo: Atlas, 2000, p. 131. Para a autora, o inciso XI faz parte da preocupao ambiental da Constituio que dotou a todos os entes federativos de deveres e tarefas neste mbito. Relaciona-se, assim, com os incisos VI e VII do mesmo artigo. 250 Agora no mais limitada ao uso do potencial para auto-atendimento do sujeito que o explora (como ocorrida nas Constituies anteriores).

qualquer que seja o instrumento jurdico que o viabilize h de ser feito no interesse nacional (art. 176, 1). Essa ltima circunstncia d margem para a construo de uma hiptese de conciliao entre o art. 176 (que aponta para a titulao do aproveitamento do bem) e o art. 21 (que sugere uma titulao da atividade), construda por meio da figura da concesso de uso de bem pblico com intuito de interesse pblico. Feito esse excursus, est-se em condies de enfrentar o ncleo da regulao constitucional da indstria eltrica, composto pelo art. 21, inc. XII, b (e, secundariamente, pelo art. 176, caput). Esse o texto central, em torno do qual se deve arrumar a dinmica constitucional do setor eltrico:
Art. 21. Compete Unio: (...) XII explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso: (...) b.) os servios e instalaes de energia eltrica e o aproveitamento energtico dos cursos de gua, em articulao com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergticos.

Dentre todos, esse o dispositivo que mais ampla e profundamente cuidou das atividades ligadas produo e oferecimento da utilidade energia. Com efeito, enquanto os demais cuidam de aspectos especficos (questes relacionadas explorao do potencial hidrulico, aspectos tributrios e econmicos, etc.) ou que ultrapassam a indstria eltrica, este a alcana em toda a sua extenso: servios e instalaes de energia eltrica, alm de aproveitamento energtico dos cursos de gua.251 Aqui h o cometimento Unio de uma competncia administrativa ou material, espcie que arregimenta inmeras outras tarefas, acessrias ou instrumentais, as quais so implicitamente conferidas ao ente para levar a cabo a execuo do encargo principal. Nesse sentido, por exemplo, poder-se-ia dizer que nsita competncia material aquela normativa ou fiscalizatria, enquanto que o inverso no necessariamente verdadeiro. A principal mensagem normativa do texto a determinao de uma repartio de competncias, em dois planos. No seio do Estado Federal252, ele atribui uma competncia administrativa exclusiva Unio253, discriminando o que toca ao ente central (Unio) realizar, sem a intromisso dos demais componentes da Federao, Estados-membros e Municpios. Menos evidente, mas no menos importante a constatao de que essa repartio no mbito do Poder Pblico implica, ipso facto, uma repartio de poderes no mbito pblicoprivado. Assim como aos demais entes federativos no lcito atuar sponte propria no setor eltrico, tambm aos privados no dado ingressar pela via da livre iniciativa, na competncia constitucionalmente assinalada Unio. Em outras palavras, e deixando a plena justificao dessa assertiva para logo adiante, no assiste direito originrio aos particulares para atuar a; quando e se o fizerem, devem possuir ttulo jurdico habilitante (salvo excees constitucionais bem marcadas). O qualificativo exclusiva, atribudo competncia, opera para todos os quadrantes.

251 252

O que se segue concentra a ateno na expresso servios e instalaes de energia eltrica. Por todos, SILVA, Jos Afonso. Curso de direito constitucional, 16 Ed, So Paulo: Malheiros, Ttulo II, Captulo I. 253 SILVA, cit., p. 496. BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do Brasil, 3 vol., So Paulo: Saraiva, 1992, p. 105. Alexandre de Moraes qualifica as competncias do art. 21 como administrativas da Unio. MORAES, Alexandre de. Constituio do Brasil interpretada, 7 ed., So Paulo: Atlas, p. 632. ALMEIDA, A repartio de competncias, cit., p. 84, fala em competncia privativa.

Isso no significa que esta competncia tenha que se manifestar sob as vestes do servio pblico. Antes da discusso dessa categoria, h um momento constitucional de extrema relevncia que seguidamente desprezado pelas anlises de direito administrativo e que consiste, exatamente, na introduo de uma clivagem fundamental entre o pblico e o privado, no mbito da atuao direta na arena econmica. A Constituio separa, segrega, reserva algumas atividades produtivas de riqueza para o Poder Pblico e por esse dado, assim puro, que convm iniciar a anlise jurdica, sem a introduo necessria e imediata da categoria do servio pblico. Quando uma determinada competncia material atribuda ao Estado, este tem no apenas a responsabilidade de garantir a obteno da utilidade correspondente (assegurando-se de que terceiros ajam), mas recai sobre ele, mais profundamente, responsabilidade pela prpria execuo da tarefa (i., ele prprio deve agir, direta ou indiretamente, neste ltimo caso mediante delegaes de exerccio da competncia). No caso das normas desse tipo, o termo compete significa que o ente competente (e s ele) tem o dever. As condies para que surja o dever referido (de prestar) so simples e no envolvem ponderaes ou ingentes esforos hermenuticos de compatibilizao entre diferentes comandos, pois a estrutura normativa do art. 21, inc. XII, b tpica de uma regra, i., correspondente ao esquema hiptese de incidncia/ consequncia jurdica: uma vez determinado o objeto da competncia (servios e instalaes de energia eltrica), cumpre ao Estado tomar as providncias materiais para agir neste mbito. Com efeito, como lembrado por CANOTILHO, as normas do direito organizatrio so, fundamentalmente, dentro da tipologia de regras e princpios, regras constitucionais. Estabelecido o locus e o status normativo do art. 21, inc. XII, b, possvel proceder ao elenco das questes que suscita, cujas respostas fornecero no s a ossatura do regime constitucional prprio da indstria eltrica, mas tambm o panorama articulado dos demais dispositivos antes elencados, em particular o j citado art. 176. O art. 21, inc. XII, b, por seu alcance genrico (dirige-se abstratamente a todos os servios e instalaes de energia eltrica) e significado (estabelece o elemento bsico qualificao jurdica da atividade, ao dizer que ela compete Unio), o centro em torno do qual as demais normas gravitam. Uma anlise, mesmo perfunctria, do texto normativo sugere trs problemas fundamentais de compreenso: 1. o alcance do domnio normativo, expresso pela dico servios e instalaes de energia eltrica (e aproveitamento energtico dos cursos de gua); 2. sentido da expresso que estabelece o comando fundamental: Compete Unio; 3. o sentido das expresses explorar diretamente ou mediante concesso, permisso e autorizao. Estas questes sero respondidas pelas normas infraconstitucionais que apresentam de forma mais detalhada o especfico regime jurdico da indstria e sua organizao institucional. Antes, porm, convm fazer um breve inventrio das principais leis deste ramo da atividade econmica. Uma das primeiras alteraes nos anos posteriores Constituio Federal de 1988 foi veiculada pela Lei no 8.631, de 4 de maro de 1993, e diz respeito remunerao garantida

dos concessionrios, ento empresas estatais. Como destaca Antnio Ganim254, os investimentos das empresas concessionrias de servio pblico de energia eltrica, desde o advento do Cdigo de guas, tiveram sua remunerao garantida, inclusive durante o perodo de construo:
Dentre tantas regulamentaes em busca da melhoria da situao financeira do setor eltrico, a mais importante e ao mesmo tempo considerada corajosa, foi tomada por meio da edio da Lei no 8.631, de 04.03.1993, que no seu art. 1o, 2o, manteve a tarifa pelo custo, extinguindo o regime de remunerao garantida e a CRC Conta de Resultados a Compensar, na qual vinha sendo acumulado o valor correspondente insuficincia de remunerao garantida, que veio a ser quitada pela Unio Federal atravs da converso desse saldo em ttulos pblicos, denominados no mercado financeiro como ELETS, que foram utilizados no processo de privatizao das empresas do setor eltrico.255

Mais de seis anos aps a edio da Constituio Federal de 1988, foi editada a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, que institui o regramento geral das concesses de servio pblico, atuando os comandos do art. 175 da Carta Magna. Esta lei serve como referncia geral e subsidiria para a regulao setorial que foi, porm, forjada em bases parcialmente diversas. No que tange ao setor eltrico, concomitantemente edio da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, foi publicada a Medida Provisria no 890, de 13 de fevereiro de 1995,256 que trouxe diversas normas especficas para a indstria da eletricidade. A referida Medida Provisria foi reeditada sucessivamente, convertendo-se, ao final, na Lei no 9.074, de 7 de julho de 1995. Pode-se dizer que foi com tal lei que comeou efetivamente a reformulao setorial. que ela introduziu as figuras que se constituiriam nos pilares da idia de competio ou de criao de um mercado de energia eltrica: no lado da produo, instituiu a figura do produtor independente de energia PIE, agente gerador no qualificado como prestador de servio pblico e dotado de ampla liberdade negocial (arts. 11 e 12 da Lei 9.074/95, adiante); do lado do consumo criou o consumidor livre (arts. 15 e 16), sujeito qualificado por caractersticas de seu consumo e que poderia escolher comprar energia no apenas do distribuidor local, mas de todo e qualquer PIE localizado no Sistema Interligado Nacional. Para viabilizar esta pretendida competio na compra e venda de energia a Lei 9.074/95 dotou os vrios competidores do direito de livre acesso s redes de transmisso e distribuio de energia eltrica (adiante). Alm destes dispositivos de verdadeiro contedo inovador, a Lei no 9.074, de 1995, contm diversas normas especficas sobre as concesses de gerao, transmisso e distribuio de energia eltrica, dentre estas as que versam sobre: a) a prorrogao das concesses (arts. 4o, 19 e 22); b) o aproveitamento timo e as autorizaes no setor eltrico (arts. 5o a 9o); e c) a privatizao de concessionrias de energia eltrica (arts. 26 a 30). Do ano seguinte a Lei no 9.427, por meio da qual foi criada a Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL, reputada elemento essencial da nova configurao setorial que se pretendia. Alm de instituir a referida agncia e de prever as suas competncias, a sobredita lei: a) contm, para o setor eltrico, atribuies adicionais do Poder Concedente (art. 3-A); b) traz a definio legal de Pequena Central Hidreltrica PCH (art. 26); c) confere regramento aos estudos de viabilidade (art. 28), e; d.) estabelece alguns princpios relativos ao regime econmico-financeiro dos servios pblicos de energia eltrica (arts. 14 e segs.).
254

GANIM, Antnio. Setor Eltrico Brasileiro: aspectos regulamentares e tributrios. Rio de Janeiro: CanalEnergia, 2003. p. 26. 255 Op. cit., pp. 26 e 27. 256 Reeditada pelas Medidas Provisrias nos 937, 966, 991, e 1.017, todas de 1995, e esta ltima foi finalmente convertida na Lei no 9.074, de 7 de julho de 1995.

No ano seguinte, foi editada a Lei no 9.478, de 6 de agosto de 1997, que cuidou da poltica energtica nacional. Entre as suas principais disposies, consta a criao do Conselho Nacional de Poltica Energtica CNPE e da Agncia Nacional do Petrleo ANP257. O CNPE formado por Ministros de Estado e por representantes da sociedade civil com o intuito de propor ao Presidente da Repblica polticas nacionais e medidas especficas no setor energtico. De 1998 a Lei no 9.648. Alm de reestruturar o Grupo Eletrobrs, este diploma criou o MAE Mercado Atacadista de Energia Eltrica e o ONS Operador Nacional do Sistema Eltrico. A regulamentao do ONS e do MAE foi efetuada pelo Decreto no 2.655, de 2 de julho de 1998. Esta Lei, em conjunto com as anteriores (Leis 9.074/95 e 9.427/96) pretendia ter estabelecido um marco normativo caracterizado pela ampla liberdade de ao dos sujeitos privados, delegados dos servios de energia eltrica. Por fora delas, as transaes de compra e venda de energia, entre todos os agentes, seriam realizadas em bases livremente negociadas pelas partes (art. 10 da Lei 9.648/98) e as funes regulatrias do poder pblico deveriam limitar-se a balizar as opes negociais dos sujeitos privados, as quais, por sua vez, seriam os sinais e os fundamentos da expanso da demanda de energia (regulao e expanso pelo mercado). Em 2001, o Brasil passou por grave crise no setor eltrico, chegando a enfrentar, na maior parte de seu territrio, racionamento de eletricidade. Nesse contexto, foi editada a Medida Provisria no 14, de 21 de dezembro de 2001, convertida na Lei no 10.438, de 26 de abril de 2002. Alm de tratar de questes de curto prazo ligadas ao racionamento, como a expanso de energia eltrica emergencial e a recomposio tarifria extraordinria RTE, cuidou a referida lei de instituir o Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica PROINFA, e a Conta de Desenvolvimento Energtico CDE. Em breve sntese, buscou-se ampliar a oferta de energia de modo a mitigar os efeitos da crise energtica de 2001 e prevenir eventuais desabastecimentos de eletricidade nos anos vindouros. Com ela, sinalizase uma inflexo parcial nos rumos at ento tomados e que completar no ano de 2004. Neste meio tempo foi editada a Lei no 10.604, de 17 de dezembro de 2002, que criou a subclasse residencial baixa renda, permitindo s camadas menos favorecidas da populao o acesso energia eltrica com tarifas substancialmente reduzidas. Com efeito, em 2004 foram editadas as Leis nos 10.847 e 10.848 258, ambas de 15 de maro daquele ano. A doutrina ptria comumente denomina este marco legal de Novo Modelo do Setor Eltrico.259 260 Estas normas estabeleceram, sobretudo, um novo modelo no sistema de contratao de energia (compra e venda) e a retomada, pelo Estado, da funo de planejamento setorial (adiante). Por fim, no mbito do Plano de Acelerao de Crescimento PAC, vale citar a Lei no 11.488, de 15 de junho de 2007, que instituiu o Regime Especial de Incentivos para o

257 258

Atualmente, a ANP a Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis. As referidas leis so objeto de converso, respectivamente, das Medidas Provisrias nos 143 e 144, de 11 de dezembro de 2003. 259 Por todos, conferir MACHADO, Antnio Carlos Fraga. Evoluo da comercializao de energia eltrica: 12 anos de aplicao da Lei no 8.987/95. Revista do Direito da Energia. So Paulo, Instituto Brasileiro de Estudo do Direito da Energia - IBDE. Ano IV, n 06, novembro de 2007. pp. 42 e ss. 260 Vale observar que outros autores denominam este marco legal de Novssimo Modelo do Setor Eltrico, reservando a expresso Novo Modelo para designar a reforma levada a cabo pela Lei no 9.648, de 1998. Entretanto, no presente estudo, a expresso Novo Modelo do Setor Eltrico refere-se reforma de 2004.

Desenvolvimento da Infraestrutura REIDI.261 O aludido regime permite a suspenso da contribuio para o PIS/PASEP262 e da COFINS263, convertendo-a posteriormente em alquota zero. A aludida lei regulamentada pelo Decreto no 6.144, de 2007, e, no caso de projetos de energia, aplica-se tambm a Portaria MME no 319, de 26 de setembro de 2008.

Estrutura institucional do setor eltrico


A Unio no se manifesta no setor eltrico por um nico rgo. Por vezes, as suas atribuies so exercidas pelo Presidente da Repblica; em tantos outros casos, suas competncias so expressadas por intermdio do Ministrio de Minas e Energia; outras vezes, em especial no que tange poltica energtica, sobressai a atuao do Conselho Nacional de Poltica Energtica CNPE. A par destes rgos, o setor ainda conta com a Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL, o Operador Nacional do Sistema ONS, o Comit de Monitoramento do Setor Eltrico CMSE, a Empresa de Pesquisa Energtica EPE e a Cmara de Comercializao de Energia CCEE, para ficar naqueles mais relevantes. Situado num plano mais amplo do que o eltrico, com a funo de formular uma abrangente poltica energtica est o Conselho Nacional de Poltica Energtica CNPE, criado pela Lei 9.478/97. Suas bases esto dadas nos artigos iniciais desta Lei:
Art. 1 As polticas nacionais para o aproveitamento racional das fontes de energia visaro aos seguintes objetivos: I - preservar o interesse nacional; II - promover o desenvolvimento, ampliar o mercado de trabalho e valorizar os recursos energticos; III - proteger os interesses do consumidor quanto a preo, qualidade e oferta dos produtos; IV - proteger o meio ambiente e promover a conservao de energia; V - garantir o fornecimento de derivados de petrleo em todo o territrio nacional, nos termos do 2 do art. 177 da Constituio Federal; VI - incrementar, em bases econmicas, a utilizao do gs natural; VII - identificar as solues mais adequadas para o suprimento de energia eltrica nas diversas regies do Pas; VIII - utilizar fontes alternativas de energia, mediante o aproveitamento econmico dos insumos disponveis e das tecnologias aplicveis; IX - promover a livre concorrncia; X - atrair investimentos na produo de energia; XI - ampliar a competitividade do Pas no mercado internacional. XII - incrementar, em bases econmicas, sociais e ambientais, a participao dos biocombustveis na matriz energtica nacional. Art. 2 Fica criado o Conselho Nacional de Poltica Energtica - CNPE, vinculado Presidncia da Repblica e presidido pelo Ministro de Estado de Minas e Energia, com a atribuio de propor ao Presidente da Repblica polticas nacionais e medidas especficas destinadas a: I - promover o aproveitamento racional dos recursos energticos do Pas, em conformidade com os princpios enumerados no captulo anterior e com o disposto na legislao aplicvel; II - assegurar, em funo das caractersticas regionais, o suprimento de insumos energticos s reas mais remotas ou de difcil acesso do Pas, submetendo as medidas especficas ao Congresso Nacional, quando implicarem criao de subsdios; III - rever periodicamente as matrizes energticas aplicadas s diversas regies do Pas, considerando as fontes convencionais e alternativas e as tecnologias disponveis;

261

Sobre o tema, conferir O Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infra-Estrutura REIDI em projetos de energia. COSTA FILHO, Paulo Gesteira. Revista do Direito da Energia. So Paulo, Instituto Brasileiro de Estudo do Direito da Energia - IBDE. Ano V, no 08, dezembro de 2008. pp. 151 e ss. 262 Programa de Integrao Social e de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico PIS/PASEP. 263 Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social COFINS.

IV - estabelecer diretrizes para programas especficos, como os de uso do gs natural, do carvo, da energia termonuclear, dos biocombustveis, da energia solar, da energia elica e da energia proveniente de outras fontes alternativas; V - estabelecer diretrizes para a importao e exportao, de maneira a atender s necessidades de consumo interno de petrleo e seus derivados, gs natural e condensado, e assegurar o adequado funcionamento do Sistema Nacional de Estoques de Combustveis em cumprimento do Plano Anual de Estoques Estratgicos de Combustveis, de que trata o art. 4 da Lei n 8.176, de 8 de fevereiro de 1991. VI - sugerir a adoo de medidas necessrias para garantir o atendimento demanda nacional de energia eltrica, considerando o planejamento de longo, mdio e curto prazos, podendo indicar empreendimentos que devam ter prioridade de licitao e implantao, tendo em vista seu carter estratgico e de interesse pblico, de forma que tais projetos venham assegurar a otimizao do binmio modicidade tarifria e confiabilidade do Sistema Eltrico.

A atuao do CNPE est regulamentada no Decreto no 3.520, de 21 de junho de 2000. O referido conselho edita, com frequncia, resolues no setor energtico, que so posteriormente submetidas ao Presidente da Repblica para eventual aprovao. Como regra, as funes tpicas do Poder Concedente so exercitadas por meio do Ministrio das Minas e Energia, nos termos do art. 3-A da Lei 9.427/96 que estabeleceu uma diviso de competncias entre a Agncia (art. 3 da Lei 9.427/96) e o Ministrio:
Art. 3o-A Alm das competncias previstas nos incisos IV, VIII e IX do art. 29 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, aplicveis aos servios de energia eltrica, compete ao Poder Concedente: I - elaborar o plano de outorgas, definir as diretrizes para os procedimentos licitatrios e promover as licitaes destinadas contratao de concessionrios de servio pblico para produo, transmisso e distribuio de energia eltrica e para a outorga de concesso para aproveitamento de potenciais hidrulicos; II - celebrar os contratos de concesso ou de permisso de servios pblicos de energia eltrica, de concesso de uso de bem pblico e expedir atos autorizativos. 1o No exerccio das competncias referidas no inciso IV do art. 29 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e das competncias referidas nos incisos I e II do caput deste artigo, o Poder Concedente ouvir previamente a ANEEL. 2o No exerccio das competncias referidas no inciso I do caput deste artigo, o Poder Concedente delegar ANEEL a operacionalizao dos procedimentos licitatrios. 3o A celebrao de contratos e a expedio de atos autorizativos de que trata o inciso II do caput deste artigo podero ser delegadas ANEEL. 4o O exerccio pela ANEEL das competncias referidas nos incisos VIII e IX do art. 29 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, depender de delegao expressa do Poder Concedente.

A Agncia Nacional de Energia Eltrica - ANEEL foi criada pela Lei no 9.427, de 1996, originalmente com algumas atribuies tpicas de Poder Concedente, a par daquelas regulatrias. Todavia, na reforma levada a cabo pela Lei no 10.848, de 2004, algumas das atribuies da ANEEL retornaram ao MME, de modo a se afirmar que, atualmente, a agncia desempenha funes precipuamente regulatrias e fiscalizatrias (art. 3 da Lei 9.427/96). A ANEEL tem atuado de forma descentralizada junto aos Estados, por meio de convnios de cooperao com agncias estaduais diversas. As atividades que tm sido objeto de convnios com mais frequncia so as de fiscalizao e de ouvidoria. Em contrapartida atuao da agncia estadual, a ANEEL repassa recursos financeiros oriundos da taxa de fiscalizao. O Operador Nacional do Sistema Eltrico ONS foi criado pela Lei no 9.648, de 1998, e tem como objetivos precpuos operar o Sistema Interligado Nacional SIN e coordenar a rede bsica de transmisso de energia eltrica. A referida lei elenca suas competncias:

a) b) c) d) e) f)

planejar e programar a operao e o despacho centralizado da gerao, no intuito de otimizar o SIN; supervisionar e coordenar os centros de operao dos sistemas eltricos; supervisionar e controlar o SIN e as interligaes internacionais; contratar e administrar os servios de transmisso de energia eltrica; propor ANEEL a expanso das instalaes de transmisso, alm de reforos nos sistemas existentes; e definir regras para a operao das instalaes de transmisso no SIN264.

A Empresa de Pesquisa Energtica EPE uma empresa pblica federal, cuja criao foi autorizada pela Medida Provisria no 145, de 2003, convertida na Lei no 10.847, de 15 de maro de 2004. A EPE foi concebida e estruturada para elaborar estudos e pesquisas relevantes para o planejamento do setor eltrico, entre os quais podem ser destacados o Balano Energtico Nacional BEN e o Plano Decenal de Expanso de Energia PDE. A EPE deve atender s diretrizes emanadas do MME e os estudos por ela efetuados subsidiaro, na forma do art. 4o, pargrafo nico, da Lei no 10.847, de 2004, a formulao, o planejamento e a implementao de aes do Ministrio de Minas e Energia, no mbito da poltica energtica nacional. Uma das atuaes da EPE de maior destaque em exames relacionados realizao de leiles do setor eltrico. Os titulares de empreendimentos termeltricos, por exemplo, antes da realizao do certame, encaminham os dados do seu projeto EPE, que os analisa tecnicamente e aponta aqueles mais atrativos para o SIN. Outra importante atribuio da EPE a de efetuar estudos de inventrio de bacias hidrogrficas, identificando potenciais hidrulicos em que podem ser construdas hidreltricas, elaborando os projetos que daro suporte s respectivas licitaes. Com isso, quer-se evitar a assimetria de informaes, isto , que um dos licitantes o que elaborou o projeto tenha um conhecimento do empreendimento to maior do que os seus competidores, de modo que haja verdadeira desigualdade no certame. A Cmara de Comercializao de Energia Eltrica CCEE, sucessora do extinto Mercado Atacadista de Energia foi disciplinada pela Lei no 10.848, de 2004 e incumbe-lhe, fundamentalmente, a realizao das transaes de compra e venda de energia de curto prazo, ou mercado de diferenas (adiante). Mais especificamente, dentre as atribuies do CCEE, podem ser destacadas: a contabilizao e a liquidao dos contratos de energia, tanto daqueles relativos ao Ambiente de Contratao Livre - ACL quanto para o Ambiente de Contratao Regulada ACR (adiante); e a realizao de leiles para compra de energia, na forma do Novo Modelo do Setor Eltrico265.

264

O ONS um agente de direito privado, sem fins lucrativos, cujos membros so os prprios agentes do setor eltrico nacional. Seu funcionamento regulamentado pelo Decreto no 5.081, de 14 de maio de 2004. 265 Uma das principais diferenas entre o antigo MAE e a CCEE que aquele ficava sob o controle dos prprios agentes setoriais. Assim, a comercializao era controlada por membros diretamente interessados nas questes que lhes eram submetidas, gerando distores diversas. A CCEE, de forma distinta, tem o presidente de seu Conselho de Administrao indicado pelo Ministrio de Minas e Energia, com poder de veto em face de medidas conflitantes com a poltica energtica.

A disciplina jurdica dos diferentes servios de energia eltrica


Panormica regulatria De regra266, refere-se que os objetivos especificamente setoriais so dois, a saber: (a.) a modicidade tarifria; e (b.) segurana e suficincia de abastecimento. Estes dois propsitos devem ainda harmonizar-se com uma exigncia de cunho geral, i.e., no especificamente setorial: produo e consumo de energia ambientalmente responsveis. Para a realizao de tais objetivos a disciplina jurdica da indstria eltrica est assentada em algumas bases (princpios), dentre os quais aquela que preconiza competio onde possvel e regulao onde necessrio. Embora recentemente atenuado ou modificado267, o princpio da competio encontra sua materializao na distino entre atividades competitivas e atividades monopolistas, no setor eltrico. As primeiras so a gerao e a comercializao (art. 2 do Dec. 2.655/98) e as segundas, a transmisso e sobretudo a distribuio de energia, consideradas, pelas regras setoriais, os servios pblicos por excelncia de energia eltrica, por tipificarem, do ponto de vista econmico, monoplios naturais. A coordenao entre o momento competitivo e o momento monopolista est centrada na idia de livre acesso s redes dos monopolistas pelos demais agentes setoriais (art. 15, 6 da Lei 9.074/95). Em termos singelos que sero desenvolvidos mais adiante, os agentes setoriais realizam dois grandes gneros de transao, a compra e venda de energia propriamente dita (competitiva) e a disponibilizao da infraestrutura de rede (monopolista). Elemento indispensvel para o estabelecimento dessa orientao a desverticalizao de atividades (art. 20 da Lei 10.848/04; art. 9 da Lei 9.648/98), movimento societrio que pretende segregar as atividades e economias das diferentes fases da indstria, com o objetivo de evitar imputaes de custos/benefcios de um para outro segmento e o consequente falseamento da concorrncia nas atividades de gerao e comercializao. A par destas caractersticas genricas, estabelecidas j nos primeiros momentos da reformulao setorial (Leis 9.074/95; 9.427/96 e 9.648/98), algumas outras notas e fundamentos importantes foram estabelecidas pelo chamado Novo Modelo do Setor Eltrico, forjado pelas Leis 10.848/04 e 10.847/04. Dentre estes, o elemento mais importante foi a reformulao quase completa dos arranjos contratuais de compra e venda de energia eltrica entre geradores, comercializadores, consumidores livres e distribuidores, com a instituio de dois ambientes distintos de contratao, o Ambiente de Contratao Regulada (ACR) e o Ambiente de Contratao Livre (ACL, cfe. adiante). Alm dele, calha lembrar o estabelecimento de uma ntida distino entre as funes do Poder Concedente e Agncia Reguladora (os novos arts. 3 e 3-A da Lei 9.427/96, j referidos) e um reforo das competncias pblicas no mbito do setor eltrico, sobretudo com a retomada da atividade de planejamento da expanso. Expostos os traos mais abrangentes, vai-se a um exame dos diferentes agentes setoriais.

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Sobre a enunciao dos objetivos e princpios do Novo Modelo do setor eltrico, consulte-se, Ministrio de Minas e Energia Proposta de Modelo Institucional do Setor Eltrico, Braslia, DF, 2003. 267 Com a criao, feita pela Lei 10.848/04, de dois ambientes de contratao, o Ambiente de Contratao Livre ACL e o Ambiente de Contratao Regulada- ACR.

Gerao de energia eltrica A perfeita compreenso da funo de gerao de energia eltrica e mesmo das contrataes setoriais exige a retomada de algumas noes apresentadas na introduo. Como l referido, a maior parte do territrio nacional encontra-se servida por uma extensa malha de transmisso de energia eltrica que interliga as diversas unidades de produo e os diversos centros de consumo nacionais. Esta peculiaridade exige distinguir entre a operao e os negcios de um agente gerador. A operao, ou efetiva produo de energia , de regra, integrada268 e realizada em bases puramente tcnicas (i.e., sistmicas), por um agente central, o Operador Nacional do Sistema - ONS, visto acima. o ONS que, possuindo uma viso geral do sistema eltrico nacional em tempo real, tem condies de determinar a melhor forma sistmica de atender ao consumo brasileiro. As decises de operao das diferentes usinas que este ente toma no levam em considerao questes contratuais deste ou daquele gerador mas apenas exigncias de suficincia e economicidade do atendimento da demanda: em termos singelos, o ONS opera o sistema com a ateno voltada para seu bom funcionamento. Consoante com tal caracterstica da operao, as regras setoriais retiram de cada gerador individualmente considerado, a deciso operativa. Ele entrar em operao (despachar, no jargo setorial), quando e se a tanto determinado pelo ONS (que considera, para tal determinao, questes de preo de gerao, condies dos reservatrios, situao do sistema de transmisso etc.). Contraposto a esta estrita vinculao operacional est o aspecto comercial ou negocial. De regra, cada agente gerador tem disponibilidade sobre o montante e o preo da energia que transaciona e o faz segundo seus interesses comerciais (este enunciado carece ser detalhado, mas aqui formulado de forma genrica para melhor compreenso do ponto). A compatibilizao desta aparente discrepncia entre a deciso de produzir e a de comercializar resolvida, no setor eltrico, pela noo de lastro de energia prevista na Lei 10.848/04 e regulamentada pelos arts. 2 e segs. do Decreto 5.163/04). De modo simples, lastro a quantidade fsica de energia que cada agente gerador pode comprometer em seus contratos de compra e venda de energia. uma grandeza fixa, independente da efetiva gerao (realizada segundo comandos do ONS), estabelecida quando da concepo do empreendimento e prevista nos respectivos atos de delegao. Assim, no momento de sua entrada em funcionamento, cada gerador conhece a quantidade de energia que lhe est atribuda, independentemente de seu despacho. A soluo das discrepncias entre os montantes efetivamente gerados e aqueles comercializados por cada agente gerador (com base em seu lastro) resolvida comercialmente, por meio de um mercado de diferenas (abaixo). Estabelecidas essas premissas de compreenso, pode-se prosseguir no exame das diferentes figuras jurdicas de gerao de energia eltrica. A rigor, vrias poderiam ser as classificaes com consequncias jurdicas relevantes. Assim, por exemplo, poder-se-ia estabelecer uma distino segundo a fonte de energia aproveitada, na medida em que este elemento base para diferentes regras relativas outorga e regime jurdico (gerao nuclear, elica, a gs, hidreltrica etc.). Tradicionalmente, porm, costuma-se estabelecer a seguinte tripartio: (a.) gerador em regime de servio pblico; (b.) produtor independente de energia; (c.) autoprodutor.

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Pela escassa importncia, desconsideram-se, nessa exposio, as usinas despachadas descentralizadamente.

Gerador em regime de servio pblico a figura tradicional, concebida pelas regras setoriais desde o Cdigo de guas (rectius: originada de uma certa interpretao de suas normas) e mantida pelos movimentos de reforma da dcada de 90, sobretudo para qualificar os empreendimentos ento em operao269. Formalmente qualificados como concessionrio de servios pblicos, tais sujeitos estavam submetidos a uma poltica tarifria especfica e a um especfico regime de contratao, para atender ao mercado das empresas distribuidoras de energia eltrica. Atualmente, porm, no que respeita ao regime jurdico, os concessionrios de servio pblico no acusam diferenas marcantes relativamente figura do produtor independente de energia, visto que, como ele, esto tambm submetidos operao centralizada e tm disponibilidade para vender sua energia (at o limite de seu lastro) sob diversas formas, tanto em regime de liberdade negocial quanto no plano da contratao regulada (adiante). A figura da produo independente de energia PIE foi uma novidade introduzida, como visto, para servir como uma alternativa competitiva gerao em regime de servio pblico. Formalmente, trata-se de uma concessionrio de uso de bem pblico (quando a gerao hdrica) ou de um autorizado (arts. 5 e segs. da Lei 9.074/95) que pode transacionar sua energia (quantidades e preos) com ampla liberdade negocial, sem as amarras tarifrias e regulatrias dos prestadores de servio pblico. J os autoprodutores seriam tambm, conforme o caso, concessionrios de uso de bem pblico ou agentes autorizados (arts. 5 e segs. da Lei 9.074/95), com vocao eminentemente interna, i.e., voltados para o atendimento das necessidades energticas prprias do agente. Nada obstante essa vocao, a legislao admite que tal sujeito comercialize o excedente de energia produzida, mediante prvia autorizao da ANEEL (art. 26 da Lei 9.427/96). Transmisso de energia eltrica O art. 17 da Lei 9.074/95 distinguiu, dentre as instalaes de transmisso: (a.) as que se destinam formao da Rede Bsica do Sistema Interligado Nacional; (b.) as de mbito restrito do agente distribuidor de rea; (c.) as de mbito restrito de um especfico agente gerador. Enquanto as hipteses (b.) e (c.) aderem, juridicamente, funo principal (gerao ou distribuio), o caso (a.) configura o tpico servio pblico de transmisso de energia eltrica por congregar as instalaes que possuem uma importncia sistmica e que formam a Rede Bsica do SIN. Para este, o regime jurdico marcado por intensa carga regulatria. Tambm nessa fase da indstria, como no caso da gerao interligada, a operao das linhas de transmisso no deixada ao arbtrio de cada agente transmissor individualmente considerado, mas entregue ao Operador Nacional do Sistema ONS, que realiza tal tarefa como no caso da gerao a partir de critrios sistmicos relativos melhor forma de escoamento da energia gerada nos diferentes centros de produo. Para tanto, cada agente transmissor celebra com o Operador contratos de disponibilizao de suas instalaes, nos quais, fundamentalmente, assume a obrigao de operar suas linhas segundo as determinaes deste.
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Em verdade, pela Lei 9.648/98 (art. 7) havia a possibilidade de converter-se o regime de servio pblico para aquele de produo independente quando da privatizao da empresa.

No plano econmico, o servio pblico de transmisso encontra-se submetido poltica tarifria estabelecida pela Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL que estipula, para cada agente, uma receita anual permitida RAP, a ser obtida por meio das tarifas de uso dos sistemas de transmisso TUSD, pagas por cada acessante da rede ( a contrapartida da obrigao de livre acesso, j referida). Os negcios que suportam este uso so o Contrato de Conexo ao Sistema de Transmisso CCT e o Contrato de Uso do Sistema de Transmisso CUST. Distribuio de energia eltrica Tal como no caso da transmisso, a outra atividade de rede configura, via de regra, servio pblico concedido270 e realizada em carter de exclusividade de rea (i.e., na zona demarcada no contrato de concesso no poder haver outro agente de rede). Diferentemente do caso do agente transmissor, porm, o distribuidor de energia, alm de explorar sua infraestrutura (rede), realiza ainda a importantssima tarefa de venda de energia a certos consumidores. Como j sinalizado, nos termos do art. 15 da Lei 9.074/95, h dois tipos de consumidores de energia eltrica: aqueles que, por suas caractersticas de consumo, podem optar por realizar a compra de energia de qualquer agente do SIN a tanto habilitado, e os demais, obrigados a comprar a utilidade apenas do distribuidor (titular da infraestrutura) da rea. Estes so os consumidores cativos. Em relao a estes, o distribuidor disponibiliza a rede e realiza o fornecimento de energia em bases reguladas. Neste mbito, submete-se a uma especfica poltica tarifria (na qual salienta-se a figura da reviso tarifria ordinria) fundada na idia de modicidade e de equilbrio econmico-financeiro do contrato de concesso de servios pblicos. Tambm nesse plano o distribuidor obriga-se a garantir que o fornecimento ocorrer segundo certos padres e exigncias de qualidade, estabelecidas pelo regulador. A par desta primordial tarefa, o distribuidor tambm tem o dever de garantir o livre acesso s suas redes por parte de acessantes que transacionam energia com eventuais consumidores livres localizados em sua rea de concesso. Nesse ponto, realiza uma tarefa em tudo semelhante transmisso (no vende energia mas apenas cede a infraestrutura) e celebra contratos anlogos (CCT e Contrato de uso do sistema de distribuio CUSD). Comercializao A comercializao figura introduzida com as reformas de 1995 - requer, apenas, uma autorizao da ANEEL (Lei 9.427/96, art. 26) e no envolve, de regra, a titularidade de instalaes de energia eltrica. O comercializador realiza, apenas, atos de comrcio, i.e., compra e venda de energia eltrica, adquirindo a utilidade de diferentes geradores e (re)vendendo-a a consumidores livres, cfe. adiante.

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As cooperativas de eletrificao rural possuem um qualificao sui generis (autorizao ou permisso) que no ser tratada aqui.

Contratos de energia eltrica Ponto de convergncia de todos os agentes setoriais, a contratao da energia constitui-se na finalidade ltima e natural da indstria. Em tal denominao ampla esto compreendidas todas as hipteses em que a utilidade transacionada. Na atual configurao do setor eltrico brasileiro, so muitas as combinaes subjetivas (os contratantes) e objetivas (as modalidades de negcio) de compra e venda de energia, de tal sorte que seria demasiado complexo enumer-las e analis-las todas. Fica-se com as possibilidades mais usuais que ainda so em grande nmero: os geradores de energia eltrica (em particular o PIE e aquele em regime de servio pblico) podem vender energia para distribuidores, consumidores livres e comercializadores; os distribuidores fornecem-na a seus consumidores cativos; os comercializadores vendem-na a consumidores livres; em certos casos, os distribuidores transacionam energia entre si e cos via. O que segue concentra-se naquelas corriqueiras, agrupadas em dois ambientes negociais distintos, o Ambiente de Contratao Regulada ACR e o Ambiente de Contratao Livre ACL. Antes, porm, de explorar esta distino, convm explicitar uma peculiaridade do setor mais uma. Para bem compreender o funcionamento dos contratos de compra e venda de energia imprescindvel ter presente o descompasso entre o momento efetivo (real) do consumo e o momento contratual, subjacente e anterior. O consumo uma circunstncia emprica, que ocorre e determinado pela necessidade de energia de determinado sujeito e as possibilidades tcnicas de atendimento. A necessidade de energia verificada a cada momento satisfeita segundo a melhor opo sistmica (lembre-se da operao coordenada, realizada pelo ONS) e no pelo especfico agente com o qual o consumidor realizou a contratao; a dimenso de tal necessidade sequer necessariamente aquela contratada previamente: no jargo setorial diz-se que o consumidor atendido pelo sistema e na medida em que necessita da energia. Como se v, a contratao no determina o funcionamento efetivo do SIN e o consumo ocorre em outras bases. Em socorro de um possvel arranjo contratual vm ento as figuras de lastro (j visto) e mercado de diferenas. Lastro: ainda que, por fora de determinaes da operao centralizada, o agente vendedor no tenha produzido toda a energia que vendeu, o sistema como um todo, garante o atendimento de seus consumidores, reconhecendo seus contratos at o limite do respectivo lastro. Mercado de diferenas: periodicamente so feitos acertos de contas entre vendedores e compradores no mbito do SIN. semelhana do ONS que coordena a operao, existe, no plano da contratao, um agente centralizador que conhece a situao contratual (venda e compra) de todos os agentes do SIN, e a compara, de tempos em tempos, com as efetivas posies que assumiram no jogo da produo e consumo. As sempre existentes discrepncias de um agente, relativamente sua posio contratual e seu comportamento real so resolvidas por meio de transaes de sobras e diferenas, no chamado mercado de curto prazo. Apresentada, ainda que sumariamente, esta caracterstica sui generis, pode-se partir para a descrio dos principais ambientes e contratos setoriais: grosso modo, distinguemse os contratos de energia entre livres e regulados, com a criao dos respectivos ambientes ACL e ACR. No ACL vige o princpio estampado no caput do art. 10 da Lei 9.648/98:
Art. 10. Passa a ser de livre negociao a compra e venda de energia eltrica entre concessionrios, permissionrios e autorizados, observados os seguintes prazos e demais condies de transio: (...)

Participam do ACL os consumidores livres, de regra como compradores, e os geradores (PIEs e aqueles em regime de servio pblico, e mesmo autoprodutores com excedentes) e comercializadores, todos como vendedores. Relativamente a este mercado, as nicas exigncias regulatrias esto na necessidade de apresentao de lastro para contratao e informao das necessidades de consumo dos consumidores livres que a transacionam energia (art. 3 1 da Lei 10.848/04). No ACR as regras so mais estritas e os controles mais intensos. a que ocorrem, fundamentalmente, dois tipos de contratao de energia: compras de energia das empresas distribuidoras, necessrias ao atendimento dos respectivos mercados (suprimento); fornecimento de energia das distribuidoras a seus consumidores cativos (fornecimento). O trao caracterstico da contratao regulada de suprimento consiste na conjugao das compras de todas as empresas distribuidoras de energia em determinados momentos e na consequente organizao de uma compra conjunta de todas elas, em face dos agentes vendedores. Este sistema de compras em bloco todo ele regulado e supervisionado pelo Poder Concedente que (a.) recolhe e centraliza as informaes relativas s necessidades de compra de cada distribuidora; (b.) determina as datas das compras; (c.) confecciona os termos dos contratos de suprimento; (d.) estabelece um preo teto para as compras; (d.) promove o leilo de compra de energia, entre os vendedores interessados. Com base neste certame, vencem os vendedores que ofertarem o menor preo, at que se supram as necessidades de compra do conjunto das distribuidoras. Uma peculiaridade adicional destas contrataes (ACR) que todos os vendedores celebram contratos com todos e cada um dos compradores (contratos cruzados). Se este o itinerrio padro, o modelo setorial distingue-se entre as compras de energia necessrias para a manuteno do mercado e aquelas exigidas para sua expanso. A propsito, empregam-se as expresses energia velha e energia nova. As compras de energia nova destinam-se a assegurar a expanso do parque gerador nacional. Elas so, em verdade, o mecanismo que, por via da seleo do melhor contrato de suprimento, realiza a competio pela outorga de novos empreendimentos de gerao. Com efeito, a estrutura destas compras complexa e envolve, em verdade, duas operaes jurdicas distintas: a seleo do contratante vendedor que se dispe a suprir energia pelo menor preo e a outorga da concesso ou autorizao para a construo e explorao do (novo) empreendimento que ser o responsvel pelo suprimento futuro271. Por outro lado, o setor eltrico brasileiro possui inmeros empreendimentos totalmente ou substancialmente depreciados, razo pela qual optou-se por circunscrever o mbito da atuao deles ao mercado existente das empresas distribuidoras. a compra de

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Os leiles de energia nova foram denominados A-3 (A menos trs) e A-5 (A menos cinco), para empreendimentos que deveriam entrar em operao, respectivamente, em trs e cinco anos da realizao do leilo. Por se objetivar atender ao princpio da modicidade tarifria, com os benefcios aos consumidores que lhe so inerentes, privilegiou-se como critrio para escolha do licitante vencedor a menor tarifa. Foi suplantada, assim, a opo anterior, por meio do qual se sagraria vencedor aquele que oferecesse maior valor pela utilizao de bem pblico UBP.

energia velha que se realiza tambm periodicamente, e pelo mesmo procedimento do leilo pela menor oferta de preo. Este suprimento (ACR: de energia nova ou energia velha) destinado ao atendimento do mercado cativo das empresas distribuidoras que, por sua vez, fornecem energia a estes sujeitos. Esta segunda relao de compra e venda no mbito do ACR encontra-se totalmente regida pelo direito pblico, em particular, a Lei 8.987/95 e as disposies acerca do regime econmico-financeiro dos servios pblicos de energia eltrica (arts. 14 e 15 da Lei 9.427/96). Em particular, incide aqui o art. 6 da Lei Geral:
Art. 6 Toda concesso ou permisso pressupe a prestao de servio adequado ao pleno atendimento dos usurios, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato. 1 Servio adequado o que satisfaz as condies de regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestao e modicidade das tarifas. 2 A atualidade compreende a modernidade das tcnicas, do equipamento e das instalaes e a sua conservao, bem como a melhoria e expanso do servio. 3 No se caracteriza como descontinuidade do servio a sua interrupo em situao de emergncia ou aps prvio aviso, quando: I - motivada por razes de ordem tcnica ou de segurana das instalaes; e, II - por inadimplemento do usurio, considerado o interesse da coletividade.

Por fim, e como ponto de encontro de todas essas contrataes (exceo feita ao fornecimento) de energia, h o j referido mercado de curto prazo, realizado no mbito da Cmara de Comercializao de Energia CCEE. Para poder realizar sua funo de acerto de contas, a CCEE deve (a.) conhecer o panorama total das contrataes de compra e venda setorial; (b.) conhecer os resultados da operao do Sistema, realizada pelo ONS e, finalmente, (c.) realizar o fechamento dos negcios de curto prazo. Nos termos setoriais, a CCEE contabiliza e liquida as operaes comerciais do mercado de energia:
Art. 2 A CCEE ter, dentre outras, as seguintes atribuies: (...) II - manter o registro de todos os Contratos de Comercializao de Energia no Ambiente Regulado - CCEAR e os contratos resultantes dos leiles de ajuste, da aquisio de energia proveniente de gerao distribuda e respectivas alteraes; III - manter o registro dos montantes de potncia e energia objeto de contratos celebrados no Ambiente de Contratao Livre - ACL; IV - promover a medio e o registro de dados relativos s operaes de compra e venda e outros dados inerentes aos servios de energia eltrica; V - apurar o Preo de Liquidao de Diferenas - PLD do mercado de curto prazo por submercado; VI - efetuar a contabilizao dos montantes de energia eltrica comercializados e a liquidao financeira dos valores decorrentes das operaes de compra e venda de energia eltrica realizadas no mercado de curto prazo; (...)

Os valores pelos quais a CCEE realiza tal liquidao constituem o chamado preo de liquidao de diferenas PLD, a ser pago por todos aqueles que ou consumiram mais energia do que tinham originalmente contratado ou produziram abaixo do montante que contrataram vender e tiveram seus negcios atendidos pelo sistema. Estes, de forma muito condensada, os principais negcios de compra e venda de energia eltrica. A seguir, so telecomunicaes brasileiro. abordadas as caractersticas regulatrias do setor de

Setor de Telecomunicaes
Histrico normativo das telecomunicaes no Brasil
Primrdios da regulao do setor de telecomunicaes Nem sempre foi da Unio a competncia privativa de operacionalizao272 e normatizao273 do setor de telecomunicaes. Nas constituies anteriores, tratava-se dos servios de telecomunicaes como um todo monoltico. Na Constituio Federal de 1891274, havia apenas a referncia competncia tributria da Unio e dos Estados-Membros para taxar os correios e telgrafos, de onde se deduzia a competncia para disciplinar o servio de telegrafia. As Constituies de 1934275 e de 1937276 dedicavam um nico inciso aos servios de telgrafos, radiocomunicao, navegao area e vias frreas. A Constituio Federal de 1946277, por sua vez, divisou a radiodifuso e a telefonia dos tradicionais servios de telgrafos e de radiocomunicao. Com a Constituio de 1967278 e a Emenda Constitucional n. 1, de 1969, passou-se a disciplinar a competncia da Unio para os servios de telecomunicaes como um todo, sem outras especificaes. Inovando, a Constituio Federal de 1988279 introduziu a distino de tratamento inicialmente entre servios de radiodifuso sonora e de sons e imagens de um lado, e os
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Art. 8o, XV, a da Constituio Federal de 1967 e Emenda Constitucional n. 1, de 1969; art. 21, XI e XII, a da Constituio Federal de 1988. 273 Art. 8o, XVII, i da Constituio Federal de 1967 e Emenda Constitucional n. 1, de 1969; art. 22, IV da Constituio Federal de 1988. 274 Constituio Federal de 1891: Art. 7o da competencia exclusiva da Unio decretar: 4o Taxas dos correios e telegraphos federaes; Art. 9o da competencia exclusiva dos Estados decretar impostos: 1o Tambem compete exclusivamente aos Estados decretar: 2o Contribuies concernentes aos seus telegraphos e correios. (CAMPANHOLE, Adriano e Hilton Lobo. Constituies do Brasil. 13aed., So Paulo: Atlas, 1999, p. 752-753). 275 Constituio Federal de 1934: Art. 5o Compete privativamente Unio: VIII, explorar ou dar em concesso os servios de telegraphos, radio-communicao e navegao aerea, inclusive as installaes de pouso, bem como as vias-ferreas que liguem, directamente portos maritimos a fronteiras nacionaes, ou transponham os limites de um Estado. (CAMPANHOLE, Adriano e Hilton Lobo. Constituies do Brasil. 13aed., So Paulo: Atlas, 1999, p. 683-684). 276 Constituo Federal de 1937: Art. 15. Compete privativamente Unio: VII explorar ou dar em concesso os servios de telgrafos, rdio-comunicao e navegao area, inclusive as instalaes de pouso, bem como as vias frreas que liguem diretamente portos martimos a fronteiras nacionais ou transponham os limites de um Estado. (CAMPANHOLE, Adriano e Hilton Lobo. Constituies do Brasil. 13aed., So Paulo: Atlas, 1999, p. 599). 277 Constituio Federal de 1946: Art. 5o Compete Unio: XII explorar, diretamente ou mediante autorizao ou concesso, os servios de telgrafos, de radiocomunicao, de radiodifuso, de telefones interestaduais e internacionais, de navegao area e de vias frreas, que liguem portos martimos a fronteiras nacionais ou transponham os limites de um Estado. (CAMPANHOLE, Adriano e Hilton Lobo. Constituies do Brasil. 13aed., So Paulo: Atlas, 1999, p. 474). 278 Constituio Federal de 1967 e Emenda Constitucional n 1, de 1969: Art. 8o Compete Unio: XV explorar, diretamente ou mediante autorizao ou concesso: a) os servios de telecomunicaes; (CAMPANHOLE, Adriano e Hilton Lobo. Constituies do Brasil. 13aed., So Paulo: Atlas, 1999, p. 384 e 256257). 279 Constituio Federal de 1988: Art. 21. Compete Unio: XI explorar, diretamente ou mediante concesso a empresas sob controle acionrio estatal, os servios telefnicos, telegrficos, de transmisso de dados e demais servios pblicos de telecomunicaes, assegurada a prestao de servios de informaes por entidades de direito

servios pblicos de telecomunicaes, de outro, enumerando, expressamente, os telefnicos, os telegrficos, e os de transmisso de dados como servios pblicos. Mais tarde, a Emenda Constitucional n. 8, de 1995,280 introduziu a distino simplesmente entre servios de telecomunicaes e servios de radiodifuso sonora e de sons e imagens. Alm dessa distino entre os servios nomeados de telecomunicaes pelo diploma maior e os apartados deste rol comum e denominados de radiodifuso, promoveu-se a um ntido tratamento diferenciado das concesses, permisses e autorizaes de radiodifuso submetidas ao art. 223 da Constituio Federal de 1988. O movimento de segregao entre os servios de radiodifuso e os servios comuns de telecomunicaes foi seguido de disciplina infraconstitucional dada pela Lei Geral de Telecomunicaes (Lei 9.472/97), que submeteu todos os servios de telecomunicaes s suas disposies exceto os servios de radiodifuso, cujo tratamento normativo permaneceu submisso ao antigo Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (Lei 4.117/62) exceo da competncia da ANATEL sobre a alocao e questes correlatas ao espectro eletromagntico. Estas distines visveis no ambiente constitucional ombrearam com inmeras outras distines entre servios de telecomunicaes implementadas em foro infraconstitucional advindas da evoluo tecnolgica e das peculiaridades de tratamento normativo exigidas por cada espcie de servio de telecomunicaes, que comearam sua especializao a partir do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes, de 1962.281 A multiplicao dos servios de telecomunicaes teve reflexos na produo normativa infraconstitucional e infralegal (decretos, portarias, resolues, atos, dentre outros), gerando vasta regulamentao tanto mais especfica quanto mais especficos os servios a que se referem. Este movimento de submisso incondicional s demandas de evoluo tecnolgica encontrou certa sistematizao normativa na Lei Geral de Telecomunicaes LGT (Lei 9.472/97), cujas disposies divisaram os servios de telecomunicaes em tpicos com efeitos jurdicos distintos capazes de desenhar blocos de servios com caractersticas comuns, hierarquizando servios e permitindo a racionalizao regulamentar por intermdio de conceitos tais como os de pblico e privado, de interesse coletivo e de interesse restrito. Alm destas distines entre os servios de telecomunicaes, a LGT disps sobre trs outros conceitos, que refletem o ambiente de transmisso e transporte de informaes: as redes de telecomunicaes; a radiofrequncia; e as rbitas. O histrico do setor de telecomunicaes brasileiro revela-se fundamental para o entendimento da evoluo de tratamento, por parte do ordenamento jurdico brasileiro, bem como de atuaes administrativas da resultantes, de temas regulatrios vrios, como o de universalizao dos servios, fomento, interveno e estruturas estatais de controle. O telgrafo foi o primeiro servio de telecomunicaes destinado a explorao industrial no Brasil, que se apresentou como um dos pioneiros a entrar na era das telecomunicaes j no sculo XIX. Em 11 de maio de 1852, foi instalada a primeira linha de telgrafo no Rio de Janeiro e, em 1855, um rgo estatal para o setor passou a operar sob a
privado atravs da rede pblica de telecomunicaes explorada pela Unio; XII explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso: a) os servios de radiodifuso sonora, de sons e imagens e demais servios de telecomunicaes.. 280 Constituio Federal de 1988, com a redao da Emenda Constitucional n 8, de 1995: Art. 21. Compete Unio: XI - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de telecomunicaes, nos termos da lei, que dispor sobre a organizao dos servios, a criao de um rgo regulador e outros aspectos institucionais; XII explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso: a) os servios de radiodifuso sonora, e de sons e imagens. 281 Cf.Ato n. 3.807, de 23 de junho de 1999, da ANATEL, que dispe sobre a classificao dos servios de telecomunicaes quanto aos interesses que atendem.

insgnia de Diretoria Geral dos Telgrafos Eltricos. A partir de 1858, tornava-se possvel o uso pblico do telgrafo no Brasil. Por sua vez, o primeiro telefone instalado no Pas passou a operar em janeiro de 1877, tendo sido presenteado ao Imperador D. Pedro II por Graham Bell, que, aps inmeras contendas judiciais, foi reconhecido pelos tribunais norte-americanos como seu inventor. As autorizaes para prestao de servios de telefonia foram inauguradas com o Decreto 7.539, de novembro de 1879, quando um norte-americano chamado Charles Paul Mackie pde prestar tais servios no Rio de Janeiro e Vitria por intermdio de empresa constituda em 11 de outubro de 1880, em Nova York, intitulada Telephone Company of Brazil. As cidades de So Lus (MA), Fortaleza (CE), Recife (PE), Macei (AL), Salvador (BA), Campos (RJ), Ouro Preto (MG), Santos (SP), Campinas (SP), Curitiba (PR), Porto Alegre (RS), Pelotas (RS) e Rio Grande (RS) foram alcanadas poucos anos depois. Outro ator entrou em cena em 1889, com a transferncia dos servios de telefonia do Rio de Janeiro para a empresa alem Brasilianische Elektricitts Gesellschaft, que recebeu concesso de 30 anos para explorao do servio. Tambm em 1889, foi outorgada concesso para a primeira linha interurbana no pas entre as cidades de So Paulo e Rio de Janeiro. Em 1907, a empresa alem foi incorporada pela Rio de Janeiro Telephone Company, com sede nos Estados Unidos. A Rio de Janeiro Telephone Company foi, por sua vez, incorporada, no Canad, em 1912, pela Brazilian Traction Light & Power, que criou, em 1916, sua subsidiria no Brasil intitulada Rio de Janeiro and So Paulo Telephone Company. Essa ltima foi a primeira grande empresa de telefonia brasileira, alastrando-se por vrios municpios dos estados do Rio de Janeiro, de So Paulo e de Minas Gerais. Essa subsidiria brasileira da canadense Brazilian Traction passou a se chamar, em janeiro de 1923, Companhia Telephonica Brasileira CTB como um brao da operadora de energia eltrica Light.282 No incio da dcada de 1950, a densidade telefnica era de 1 telefone para cada 100 habitantes283 e a explorao do servio estava distribudo por pouco mais de 100 empresas, em sua maioria de mbito local ou regional, algumas mantidas pelos governos municipais. A Companhia Telephonica Brasileira CTB detinha 78% dos aparelhos instalados no eixo RioSo Paulo, enquanto a ITT e a Bond and Share detinham 12% dos aparelhos instalados, operando no Rio Grande do Sul e na Bahia.284 A partir da dcada de 1940, as telecomunicaes, no Brasil, podem ser vistas em cinco etapas divisadas por Ethevaldo Siqueira285: estagnao (1946-1962); inverses estatais (1962-1967); expanso, melhoramento e integrao do sistema (1967-1975); turbulncia (1975-1985); embates da desestatizao (1985 at meados da dcada de 1990). A estas, podese acrescentar a etapa de reformas normativo-operacionais (1995-2001), em que a regulao do setor passa a comportar normatizao centralizada em colegiado especializado a
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PADILHA, Marcos Lopes. Anlise setorial: telefonia fixa em perspectiva. Vol.I, So Paulo: Gazeta Mercantil, 2001, p. 15. 283 A ttulo ilustrativo, a densidade telefnica, no Brasil, na dcada de 1990, apresentou-se com os nmeros a seguir: 1991 (7,1/100hab.); 1992 (7,8/100hab.); 1994 (8,6/100hab.); 1996 (10,4/100hab.); 1998 (13,6/100hab.); 1999 (16,8/100hab.); 2000 (31,13/100hab.); 2001 (37,52/100hab.); 2002 (41,19/100hab.); 2003 (47,17/100hab.); 2004 (57,19/100hab.); 2005 (67,63/100hab.); 2006 (73,44/100hab.); 2007 (83,62/100hab.). Fontes: BRASIL. ANATEL. Relatrio Anual da ANATEL 2001. Braslia: Biblioteca Virtual da Anatel, 2001 e ITU. World Telecommunication Indicators Database. Genebra: UIT, 10 de maio de 2004. 284 PADILHA, Marcos Lopes. Op. cit., p. 16. 285 SIQUEIRA, Ethevaldo [et alli]. Telecomunicaes: privatizao ou caos. So Paulo: TelePress Editora, 1993, p. 14-17. O autor divide a evoluo das telecomunicaes aps 1940 nos seguintes perodos: estagnao (19461962); reorganizao (1962-1967); decolagem (1967-1975); turbulncia (1975-1985); crise (1985 em diante).

ANATEL. A partir de 2001, a ANATEL deu os primeiros passos para traduzir em atos a horizontalizao da normatizao do setor de telecomunicaes, mediante adoo de modelos internacionais impulsionados pela convergncia tecnolgica. Iniciou-se a fase de amadurecimento do setor, impulsionada por fatores de globalizao econmica, de reestruturao e racionalizao normativa, de compatibilizao do ordenamento jurdico interno com os modelos internacionais de regulamentao setorial, mas tambm pela crescente tenso entre regulador e Administrao Direta do Executivo, gerando alteraes legais e infralegais no setor e contingenciamento oramentrio da Agncia por parte do Executivo. Retornando ao histrico do setor, a Constituio Federal de 1946 (art.5o, XII)286 previu a competncia da Unio para explorao, direta ou mediante autorizao ou concesso, dos servios de telgrafos, de radiocomunicao, de radiodifuso e de telefones interestaduais e internacionais. Tendo-se em vista a tradio brasileira de repartio federativa de competncias, bem como a previso da Constituio Federal de 1946 de atribuio de gesto dos servios de interesses locais aos municpios por fora do artigo garantidor da autonomia municipal (art.28, II, b)287, conclua-se pelas competncias estadual e municipal, respectivamente, para prestao e controle dos servios de telefonia intraestaduais (intermunicipais) e intramunicipais. Quanto fiscalizao dos servios, h que se fazer uma ressalva. Embora os municpios e estados-membros da federao detivessem autonomia e mbito de competncia determinados (servios de telecomunicaes estritamente locais ou regionais respectivamente), eles poderiam sofrer interferncia normativa da Unio em razo de sua interligao com redes de outros estados-membros ou da prpria esfera federal. Isso ficou patente na determinao da competncia do Conselho Nacional de Telecomunicaes (CONTEL) pela Lei 5.070, de 7 de julho de 1966, que criou o Fundo de Fiscalizao das Telecomunicaes, estabelecendo em seu art. 21, que lhe competia a fiscalizao dos servios de telecomunicaes, desde sua implantao e ampliao, at seu efetivo funcionamento, resguardada a competncia estadual ou municipal quando sejam estritamente regionais ou locais e no interligados a outros estados ou municpios. Com isso, os preceitos constitucionais permitiram intensa ingerncia dos interesses polticos locais no planejamento empresarial dos investimentos no setor, com a consequente demagogia tarifria caracterstica do perodo.288 Escravo das flutuaes polticas, os investimentos nas telecomunicaes minguaram, tornando-se obsoletos e sem perspectivas de ampliao.289 Os equipamentos de
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Art.5. Compete Unio: XII explorar, diretamente ou mediante autorizao ou concesso, os servios de telgrafos, de radiocomunicao, de radiodifuso, de telefones interestaduais e internacionais, de navegao area e de vias frreas que liguem portos martimos a fronteiras nacionais ou transponham os limites de um Estado; (CAMPANHOLE, Adriano e Hilton Lobo. Constituies do Brasil. 13aed., So Paulo: Atlas, 1999, p. 474). 287 Art.28. A autonomia dos Municpios ser assegurada: II pela administrao prpria, no que concerne ao seu peculiar intersse e, especialmente: b) organizao dos servios pblicos locais. (Ibid., p. 480). 288 O pas passou a viver as consequncias de uma desastrosa demagogia tarifria, pois a aprovao das tarifas dependia de duas entidades eminentemente polticas: as prefeituras e as cmaras de vereadores (...) Tem incio, assim, o que eu caracterizo como desprivatizao, uma vez que, na poca, no havia praticamente nenhum interesse manifesto na estatizao. (SILVA, Jos Antnio de Alencastro e. O Estado incompetente. p.86. In: SIQUEIRA, Ethevaldo [et alli]. Telecomunicaes: privatizao ou caos. So Paulo: TelePress Editora, 1993, p. 85-90). 289 O testemunho de 1952, a seguir, esclarecedor: No que diz respeito ao servio de telefones, salvo interesse imediato de cada municpio, quanto ao servio local executado por concesso, o servio interestadual no sofre qualquer fiscalizao ou ao menos orientao, gerando-se dessa lacuna situaes absolutamente esdrxulas: ao mesmo tempo que companhias concessionrias de servios telefnicos negam-se ad aeternum a permitir trfego mtuo com servios telefnicos ou radiotelefnicos oficiais, tal sistema de permutao estabelecido com companhias outras privadas, concessionrias dos mesmos servios e concorrentes dos departamentos oficiais; por outro lado, Estados h cujos servios telefnicos no so ligados aos congneres de outros, por interesse de terceiros, com prejuzos de toda a sorte para os usurios e qui mesmo, para os prprios Governos, que ficam,

telecomunicaes eram oligopolizados por duas empresas que forneciam toda a infraestrutura do setor segundo um acerto denominado Acordo das Bahamas, assinado entre as multinacionais Ericsson e IT&T, em que o mercado brasileiro foi dividido entre as filiais brasileiras daquelas multinacionais, a EDB (Ericsson do Brasil) e a SESA (Standard Electric S/A).290 Antes da reorganizao operada na primeira metade da dcada de 1960, os servios de telecomunicaes estavam dispersos por mais de 900 pequenas empresas familiares brasileiras, muitas delas pertencentes aos prprios municpios em que atuavam e que exploravam os servios telefnicos locais no interior do pas mediante concesses municipais. A Lei 2.134, de 14 de dezembro de 1953, previa mecanismos de financiamento abertos pela Unio para instalao e ampliao de servios pblicos, dentre eles os servios de linhas telefnicas, urbanas, intermunicipais, ou interdistritais, que viabilizaram a criao de empresas municipais de telefonia local. A Companhia Telephonica Brasileira (CTB) chegou a deter cerca de 75% dos telefones existentes no Brasil com concentrao nos centros mais ricos dos estados do Rio de Janeiro, Guanabara, So Paulo, Minas Gerais e Esprito Santo. Rio Grande do Sul, Paran e alguns estados do Nordeste detinham contratos de concesso com a Companhia Telephonica Nacional, controlada pela International Telegraph and Telephone (IT&T) de capital norte-americano, embora, tal como a CTB, detivesse nfima participao de capital brasileiro (0,000006%). O motivo desta formatao nacional das poucas grandes empresas de telefonia do pas, poca, no decorria de imposio do ordenamento jurdico, mas interessava s empresas pela obteno de vantagens tributrias. As telecomunicaes nos grandes centros urbanos eram ainda muito precrias no incio da dcada de 1960. As ligaes interurbanas tambm encontravam grandes obstculos.291 Somente So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e Braslia encontravam-se interligados por enlaces de microondas. As demais comunicaes interestaduais e internacionais eram exploradas via rdio em alta frequncia (HF) e via cabos submarinos por concesses da Unio a multinacionais: a inglesa Western Telegraph; as norte-americanas Radional e Radiobrs; e a italiana Italcable. O telgrafo, por sua vez, era explorado pela Unio, por intermdio do Departamento dos Correios e Telgrafos DCT, ento do Ministrio de Viao e Obras Pblicas. Mais tarde, o Decreto-lei n. 509, de 20 de maro de 1969, determinou a extino do Departamento de Correios e Telgrafos DCT, mediante a transferncia de suas atribuies
nessa matria, inteiramente isolados dos demais Estados. [] Quanto s radiocomunicaes, a despeito da legislao prpria que honra a seus autores, mas da qual se faz tbula rasa, o que ocorreu permite, sem dvidas, classificar-se o pas como terra de ningum. (MIRANDA, Lbero Oswaldo de. Os servios de comunicaes no Brasil. Rio de Janeiro: Departamento de Imprensa Nacional, 1955, p. 10-11). As redes telefnicas espalhamse pelo Brasil afora sem qualquer orientao superior (...) O trfego mtuo entre as vrias redes privadas no pas, constituindo assunto de alto interesse coletivo, depende, entre ns, da boa ou m vontade das respectivas empresas, ou do maior ou menor interesse que para as mesmas advenha com a medida. conhecido o caso de um Estado da Federao que se encontra isolado dos demais no que tange a comunicaes telefnicas, isso por que no tem interessado empresa monopolstica vizinha, o trfego mtuo; assim, para uma ligao telefnica com a capital do pas, com qualquer Estado ou com o exterior, o assinante ali localizado precisa recorrer cidade prxima do Estado vizinho, de onde obter facilmente, qualquer dessas ligaes. (MIRANDA, Lbero Oswaldo de. Op.cit., p. 50-51). 290 VIANNA, Gaspar. Privatizao das telecomunicaes. 3aed., Rio de Janeiro: Notrya, 1993, p. 43. 291 A citao a seguir esclarecedora da precariedade dos servios de ento: Nos anos 60, uma ligao interurbana, que atualmente pode ser feita de um telefone pblico, envolvia uma longa espera: era preciso ligar para um telefonista, dar o nmero do telefone e o nome da localidade a ser contatada e os nomes de quem ia falar e de quem ia ser chamado. Esse dilogo s vezes demorava algumas horas para se transformar numa ligao. Havia um quadro de total deficincia, no qual eram interligadas poucas capitais e apenas as cidades mais importantes do interior (PADILHA, Marcos Lopes. Op. cit., p. 17).

para a ento criada Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos ECT, do Ministrio das Comunicaes. Cabia ao DCT a construo, conservao e explorao dos circuitos de telecomunicaes de telegrafia e outros servios pblicos de telecomunicaes.292 A deficincia da telefonia, que poca, era o mais sensvel representante do setor de telecomunicaes, fomentou a reao implementada na dcada de 1960 mediante reorganizao da legislao brasileira do setor com o advento do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (Lei 4.117/62), que viabilizou a criao da Embratel em 1965. Redirecionamento de aportes de capital de outros setores revelou a preocupao estatal com as telecomunicaes293, bem como a interveno decretada pelo governo federal na CTB em virtude da precariedade dos servios telefnicos no Rio de Janeiro, que iria resultar na compra das suas aes pela Embratel em 1966. Foi essa poca que marcou o incio do processo de estatizao do setor e de concentrao na esfera federativa da Unio. A Lei 4.117/62 (CBT) previa a criao do Conselho Nacional de Telecomunicaes CONTEL como rgo unificador das polticas de telecomunicaes mediante a criao do Plano Nacional de Telecomunicaes (Lei 4.117/62, art. 29), veiculado pelo Decreto 52.859, de 18 de novembro de 1963. O processo de centralizao federativa dos servios de telecomunicaes intraestaduais e intramunicipais foi formalizado com a Constituio Federal de 1967, que, no seu art. 8o, inciso XV, reproduzido pela Emenda Constitucional n. 1, de 1969, no mais restringia a competncia da Unio a telgrafos, radiocomunicao, radiodifuso em geral e telefonia interestadual e internacional como fazia a Constituio Federal de 1946. O dispositivo constitucional de 1967 remeteu todos os servios de telecomunicaes prestao direta pela Unio ou por intermdio de concesses e autorizaes. O Decreto-lei n. 162, de 13 de fevereiro de 1967, instrumentalizou a centralizao preconizada pela Constituio, determinando a transio dos poderes concedentes estaduais e municipais para o poder concedente federal. Ao lado disso, o Decreto-lei n. 200/67, representativo da Reforma Administrativa de ento, criou o Ministrio das Comunicaes, revelando a percepo governamental da importncia das telecomunicaes para os interesses nacionais. A par do movimento de centralizao de titularidade dos servios de telecomunicaes na figura da pessoa de direito pblico interno da Unio, passos foram implementados no sentido da estatizao. Dentre os fatores que a impulsionaram, estavam a meta de integrao nacional dos Objetivos Nacionais Permanentes dos militares brasileiros e a Doutrina de Segurana Nacional formulada pela Escola Superior de Guerra e pelo Estado Maior das Foras Armadas, que colidiam com o fato de que as concesses das telecomunicaes estratgicas brasileiras internacionais, interestaduais e dos grandes centros urbanos encontravam-se nas mos do capital estrangeiro. O modelo ento idealizado convergia para a experincia europia de telecomunicaes equacionado em uma rede contnua, nica, de tecnologias compatveis e interiorizadas para a integrao nacional,
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Quando da criao da Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos ECT, estabeleceu-se a transferncia gradual dos servios de telecomunicaes ento executados pelo Departamento dos Correios e Telgrafos DCT para a EMBRATEL. Enquanto isso no se ultimasse, a ECT estava autorizada a celebrar convnios com a EMBRATEL para construo, conservao ou explorao conjunta ou separadamente [dos] circuitos-troncos que integram o Sistema Nacional de Telecomunicaes (art. 16 do Decreto-lei n 509, de 20 de maro de 1969). 293 Como exemplo, tem-se a Lei 4.452, de 5 de novembro de 1964, relativa ao Imposto nico sobre Lubrificantes e Combustveis Lquidos e Gasosos, que previu, no seu art.8, a possibilidade dos Estados-membros e do Distrito Federal de direcionarem at 50% de suas quotas de investimentos fixos advindas do Fundo Rodovirio Nacional em instalaes de telecomunicaes, desde que aprovadas pelo Conselho Nacional de Telecomunicaes para assegurar a sua coordenao com os investimentos federais no setor.

refletida na previso de um Sistema Nacional de Telecomunicaes (art. 7o, da Lei 4.117/62) a ser administrado pelo Conselho Nacional de Telecomunicaes CONTEL, por intermdio de sua secretaria executiva, o Departamento Nacional de Telecomunicaes DENTEL. A concentrao operacional dos servios de telecomunicaes no configurou, entretanto, monoplio de direito, j que no havia previso jurdica de exclusividade da titularidade estatal de servios de telecomunicaes. A criao da Telebrs, em 1972, como holding do Sistema Telebrs, ombreou com a persistncia de uma empresa privada no setor de telecomunicaes: a Companhia de Telefones do Brasil Central (CTBC), que chegou a cobrir, em 1993, 80 municpios brasileiros de Minas Gerais, So Paulo, Gois e Mato Grosso do Sul. O mecanismo do autofinanciamento, j em prtica no setor, foi regulamentado pelo Conselho Nacional de Telecomunicaes CONTEL, mediante a Resoluo n. 5, de 3 de maro de 1966, definindo-se as regras para participao popular no capital das empresas de telecomunicaes voltada ao incio ou ampliao de suas instalaes. Dentre as regras, encontrava-se a proibio de retribuio da participao acionria do usurio por intermdio do mero direito de uso dos servios, mesmo que este pudesse ser alienado de forma onerosa (art. 3o, da Resoluo n. 5/66). Isso abriu espao para a crescente aquisio de capital controlador destas empresas pelos usurios, gerando, trs dcadas mais tarde o bloqueio desse tipo de financiamento por no mais restarem margens de negociao que garantissem o controle estatal das empresas do setor. A proibio de retribuio da participao acionria do usurio por intermdio do mero direito de uso dos servios se explicava como garantia do consumidor dos servios perante as concessionrias privadas de telefonia, bem como incentivo manuteno do investimento das concessionrias privadas de telefonia do pas, pois, at 1973, quando a Embratel finalizou o processo de aglutinao das mais de 800 concessionrias privadas de telefonia existentes no pas, o Fundo Nacional de Telecomunicaes servia unicamente aos sistemas de longa distncia detidos pela Embratel.294 A reorganizao das telecomunicaes comea a se refletir na estruturao efetiva do setor a partir de 1967, quando se pde notar relativa concentrao de investimentos e profissionalismo na orientao das telecomunicaes, em que ministros conhecedores do setor ocuparam a pasta das comunicaes (Hygino Corsetti, Euclides Quandt de Oliveira e Haroldo Corra de Mattos), bem como coube ao chamado General das Telecomunicaes (General Jos Antnio de Alencastro e Silva) a batuta da reestruturao da prestao dos servios de telecomunicaes no pas, mediante sua atuao como presidente da TELEBRS por quase uma dcada.295 A Embratel, em 1968, j havia interligado o Sul e o Sudeste do pas por meio de moderna rede de microondas, estendendo-a, trs anos mais tarde, a todas as capitais de estados e territrios brasileiros.296 Em agosto de 1968, implantou um sistema de tropodifuso para integrar a regio amaznica, que foi considerado o maior no gnero em operao comercial do mundo e ainda assumiu, entre 1969 e 1973, a explorao dos servios internacionais medida

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O modelo tal qual foi desenvolvido, pressupe uma distribuio racional dos fundos de investimento (...) entre as Concessionrias e/ou servios. Infelizmente, tal no tem sido observado at o momento pois normalmente, o FNT destina-se aos investimentos em sistemas de longas distncias e o auto-financiamento para sistemas urbanos apenas. (HOLLANDA, Jayme Buarque de. Modelo simplificado do setor de telefonia. p. 62. In: BRASIL. MINISTRIO DAS COMUNICAES. Empresa Brasileira de Telecomunicaes (EMBRATEL). Telecomunicaes: alguns temas. Rio de Janeiro: Embratel, 1972, p. 53-65). 295 SIQUEIRA, Ethevaldo [et alli]. Op. cit., p. 14-15. 296 GARBI, Gilberto Geraldo. O futuro a privatizao. p. 105. In: SIQUEIRA, Ethevaldo [et alli]. Telecomunicaes: privatizao ou caos. So Paulo: TelePress Editora, 1993, p. 104-108.

que expiravam os prazos de concesso das empresas estrangeiras que os operavam at que, com o encerramento das atividades de telegrafia da inglesa Western Telegraph, em 1973, a Embratel passou a ser a nica operadora de servios internacionais do Brasil. Ela ainda inaugurou, em 1969, o sistema de Discagem Direta a Distncia DDD entre So Paulo e Porto Alegre297 e, em 10 de novembro de 1975, o sistema de Discagem Direta Internacional DDI.298 A melhoria significativa dos servios interurbanos e internacionais de telecomunicaes com a Embratel permitiu que o governo federal voltasse sua ateno para os servios locais. A criao da Telecomunicaes Brasileiras S.A. - TELEBRS, em 1972, pela Lei 5.792 e implementada em 9 de novembro do mesmo ano, consolidou a poltica de explorao das telecomunicaes voltada a uma viso nacional integrada. Em 1974, a TELEBRS foi designada, pelo Decreto 74.379, de 8 de agosto de 1974, concessionria geral para explorao dos servios pblicos de telecomunicaes em todo o territrio nacional. De dois milhes de linhas fixas, em 1973, o Brasil passou a 12,4 milhes de linhas, aumentando a densidade de terminais por 100 habitantes de 1,9, em 1973, para 8,1, em 1993. De meados da dcada de 1970 a meados da dcada de 1980, as telecomunicaes, no Brasil, viveram seu perodo mais dinmico e conturbado. Trata-se da fase das conquistas do Sistema Telebrs, com expanso da cobertura dos servios, utilizando-se de uma infraestrutura reconhecidamente avanada para a poca, com o uso de satlites, de fibras pticas e com o apoio cientfico de um centro de pesquisa e desenvolvimento tecnolgico (CPqD) de reconhecida excelncia sediado em Campinas/SP. O patrocnio oficial estatal dos Congressos Brasileiros de Telecomunicaes de 1974, 1976, 1978 e 1980 merece especial destaque. Evidenciou-se, por intermdio deles, a preocupao com a discusso ampla e constante do modelo em poca conturbada da poltica nacional.299 No Governo Geisel, deu-se especial ateno indstria nacional de equipamentos de telecomunicaes mediante identificao, controle e reduo das importaes do setor.300 Ao
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At ento existiam algumas sub-redes regionais de telefonia interurbanas, embora em termos nacionais, o servio pudesse ser quase considerado inexistente (VIEIRA, Claudio Reis. Telefonia integrada: proposio de um Plano de Integrao do Servio Telefnico Nacional. p. 41. In: BRASIL. MINISTRIO DAS COMUNICAES. Empresa Brasileira de Telecomunicaes (EMBRATEL). Telecomunicaes: alguns temas. Rio de Janeiro: Embratel, 1972, p. 32-52). 298 PADILHA, Marcos Lopes. Op. cit., p. 19-21. 299 A partir do terceiro Congresso Brasileiro de Telecomunicaes, em 1974, at o sexto e ltimo Congresso Brasileiro de Telecomunicaes, em 1980, houve o patrocnio, convocao, organizao e coordenao dos seus trabalhos pela TELEBRS, por determinao da Portaria n. 227, de 1 de abril de 1974, do Ministrio das Comunicaes (Ministro Euclides Quandt de Oliveira), que fixou a realizao do III Congresso Brasileiro de Telecomunicaes para julho do mesmo ano. O mtodo adotado neste primeiro congresso denotava a abertura da discusso: Iniciada a coleta de sugestes de temas para o III CBTEL, notou-se a impossibilidade de serem abordados em uma nica semana a quantidade de temas propostos, a menos que recebessem um tratamento prvio. [] Se um tal tratamento fosse confiado a um pequeno grupo, os resultados que se obteriam seriam diferentes dos colimados com a realizao do Congresso, pois seriam despidos da hetereogeneidade de anlise e solues caractersticas dos conclaves. [] Assim, decidiu-se pela realizao de uma semana de Reunies Preparatrias para as Comisses Tcnicas, aberta aos congressistas que dela desejassem participar, quando os temas apresentados seriam analisados e preparados para serem levados ao Plenrio do Congresso (...) Cerca de 250 proposies foram triadas, analisadas, divididas, fundidas, ampliadas, rejeitadas, aprovadas e exaustivamente discutidas e estudadas em busca de solues que se transformaram em 128 propostas de recomendaes ao Plenrio do III CBTEL (...) Participaram das Reunies Preparatrias 325 congressistas inscritos, representando 75 entidades, alm de cerca de 40 observadores ou auxiliares no inscritos. (BRASIL. MINISTRIO DAS COMUNICAES. TELEBRS. Anais do III Congresso Brasileiro de Telecomunicaes. Braslia: Telebrs, 1974, p. 43). 300 Dentre as medidas adotadas merecem destaque a Portaria n. 102 do Ministrio das Comunicaes, que exigiu a identificao e o uso das fontes nacionais de tecnologia; e a Portaria n. 661, que levou as multinacionais a

final do perodo, ainda se colhiam frutos do investimento em pesquisa e pessoal, mediante o lanamento dos satlites BrasilSat-I, em 1985, e BrasilSat-II, em 1986, que ampliaram a cobertura de telefonia, telegrafia e televiso para todas as regies do Pas em meio ao chamado Programa de Popularizao e Interiorizao das Telecomunicaes. Finalmente, tambm contribuiu para o sucesso do Sistema Telebrs o denominado esquecimento governamental301 do setor de telecomunicaes, fato decisivo para o setor, pois o governo ainda no tinha descoberto que o Sistema Telebrs poderia ser usado como excelente fonte de empregos para conquistar apoio poltico ou para compensar correligionrios derrotados em eleies.302 Por outro lado, os recursos para reaplicao no setor minguaram mediante progressiva corroso do Fundo Nacional de Telecomunicaes pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento. A criao, em 1978, da Secretaria de Controle de Empresas Estatais SEST, pelo Decreto n. 84.128, de 29 de outubro de 1979, juntamente com outros mecanismos centralizadores de meados da dcada de 1980, tais como a Comisso de Coordenao Financeira CCF (Decreto n. 94.446, de 12 de junho de 1987) e o Conselho Interministerial de Salrios de Empresas Estatais CISE (Decreto n. 91.370, de 26 de junho de 1985), eliminaram a autonomia que restava no setor de telecomunicaes, restringindo-se, inclusive, investimentos de expanso, mesmo quando os usurios estivessem dispostos a pagar por suas linhas.303 Tal prtica de planificao da gesto de empresas estatais persistiu nos governos seguintes e o Comit de Controle das Empresas Estatais CCE, criado pelo Decreto sem nmero, de 1o de fevereiro de 1991, e reforado com a instituio do Programa de Gesto das Empresas Estatais PGE, pelo Decreto n. 137, de 27 de maio de 1991, no fugiu regra. Esse comit era responsvel por compatibilizar decises setoriais relativas s empresas estatais com a poltica macroeconmica e exercia esse papel com amplos poderes para fixao de tarifas pblicas, de salrios e gastos com pessoal, de execuo e reviso oramentria, de nveis de financiamento e endividamento, de administrao dos bens da Unio, bem como quaisquer outras questes pertinentes s operaes das empresas estatais. A previso de liberao das empresas estatais que se comprometessem em cumprir programa de gesto por intermdio de contratos individuais de gesto (art. 8, do Decreto n. 137, de 27 de maio de 1991) com metas de desempenho no as liberou, de fato, das amarras da planificao econmica, pois no foram implementados poca. Duas dcadas aps a criao da SEST, o projeto de planificao continuou vivo refletido no Programa de Dispndios Globais PDGs traduzidos no Decreto n. 2.453, de 6 de janeiro de 1998 e no Decreto n. 2.711, de 6 de agosto de 1998. Todos esses fatores associados crescente intromisso poltica casustica minaram a sustentabilidade das estatais do setor de telecomunicaes, refletindo na diminuio do crescimento de instalao de novas linhas, que caiu para menos da metade praticada no incio da dcada de 1980.

desenvolver produo de centrais digitais, seguindo especificaes tcnicas feitas pela Telebrs. Em 1978, pela Portaria n. 662, foi dado ao Ministrio das Comunicaes o poder de coordenar a reduo das importaes de equipamentos de telecomunicaes. (PADILHA, Marcos Lopes. Op. cit., p. 21). 301 GARBI, Gilberto Geraldo. O futuro a privatizao. p. 106. In: SIQUEIRA, Ethevaldo [et alli]. Telecomunicaes: privatizao ou caos. So Paulo: TelePress Editora, 1993, p. 104-108. 302 SILVA, Jos Antnio de Alencastro e. O Estado incompetente. p. 87. In: SIQUEIRA, Ethevaldo [et alli]. Telecomunicaes: privatizao ou caos. So Paulo: TelePress Editora, 1993, p. 85-90. 303 GARBI, Gilberto Geraldo. O futuro a privatizao. p. 106. In: SIQUEIRA, Ethevaldo [et alli]. Telecomunicaes: privatizao ou caos. So Paulo: TelePress Editora, 1993, p. 104-108.

O espao de tempo entre 1985 e 1990 foi um novo degrau na desestruturao do setor pblico de telecomunicaes: os prejuzos deixaram de incidir apenas sobre aspectos objetivos estruturais e passaram a afetar os quadros de pessoal. O depoimento a seguir, embora perigosamente generalizante, transmite a imagem de ento do setor:
A partir da Nova Repblica (1985) comearam a chegar ao setor os polticos fisiolgicos (...). A regra geral do profissionalismo foi quebrada. A competncia deixou de ser o nico parmetro essencial para a escolha dos dirigentes. O populismo e os compromissos partidrios passaram a fazer presidentes e diretores da Telebrs e de subsidirias. As empresas passaram a ser apenas um trampolim para promoo pessoal, visando a futuras eleies ou ao enriquecimento ilcito. (...) Com este aviltamento das funes diretivas, aquilo que deveria ser um sistema holding passa a ser um amontoado de empresas, sem nenhuma coordenao ou planejamento. Cada empresa faz o seu planejamento isoladamente. (...) Ataca a sua espinha dorsal, impedindo o sistema de realizar movimentos indispensveis para uma administrao eficiente e segura. Ela desestimula o gerente competente, o empregado dedicado e o profissional correto, pois personaliza a vitria do apadrinhamento304.

No mbito dos servios bsicos de telefonia transmisso de voz , foi editado o Decreto presidencial n. 96.618, de 31 de agosto de 1988, aprovando o Regulamento dos Servios Pblico-Restritos, terminologia que remontava ao Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes de 1962.305 A introduo desse Decreto cerca de um ms antes da promulgao da Constituio Federal de 1988 em regulamentao vinte e seis anos tardia evidenciou a tentativa de abrir espao, no ordenamento jurdico, a uma nova categoria de servios mveis que no estivesse submetida s limitaes prenunciadas no texto constitucional de 1988.306 O Decreto n. 96.618/88 inovou na terminologia do setor de telecomunicaes para alterar o conceito tradicional de servio pblico restrito, estendendo-o aos servios de uso do pblico em localidades ainda no atendidas por servio pblico de telecomunicaes fixo local.307 Tornava-se patente a finalidade de insero, na clssica categoria dos servios pblicos restritos, das novas modalidades de servios mveis celulares sob o nome de servio de radiocomunicao mvel restrito308, visando, com isso, fugir s

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VIANNA, Gaspar. Privatizao das telecomunicaes. 3aed., Rio de Janeiro: Notrya, 1993, p. 93-94. Art.6o. Quanto aos fins a que se destinam, as telecomunicaes assim se classificam: a)servio pblico, destinado ao uso do pblico em geral; b)servio pblico restrito, facultado aos passageiros dos navios, aeronaves, veculos em movimento ou ao uso do pblico em localidades ainda no atendidas por servio pblico de telecomunicao (Lei 4.117/62). 306 O esforo foi to direcionado pelo norte de abertura de uma brecha na legislao para tratamento diferenciado aos novos servios celulares, que a epgrafe do Decreto 96.618, de 1988, pecou por se referir alnea f do art.6.o do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes, que falava de servios especiais de interesses gerais no constantes das classificaes anteriores de servios de telecomunicaes, enquanto o Regulamento veiculado pelo Decreto refere-se expressamente ao art.6.o, alnea b, correspondente ao tradicional servio pblico restrito. A cogitao da alnea f do art.6.o para embasar o tratamento diferenciado dos servios celulares denotou um esforo repentino de soluo das dificuldades acenadas pela iminente promulgao da Constituio Federal de 1988. 307 Art.1o, caput do Regulamento dos Servios Pblico-Restritos aprovado pelo Decreto 96.618, de 31 de agosto de 1988. Na redao original do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes a definio de servio pblico restrito era limitada ao servio facultado ao uso dos passageiros dos navios, aeronaves, veculos em movimento ou ao uso do pblico em localidades ainda no atendidas por servio pblico de telecomunicaes. (Lei 4.117, de 27 de agosto de 1962). 308 O Servio de Radiocomunicao Mvel Restrito trazido nos seguintes termos pelo Regulamento de Servio Pblico-Restritos aprovado pelo Decreto 96.618, de 31 de agosto de 1988: Art.3o Para os efeitos deste Regulamento, e normas reguladoras complementares, so adotadas as seguintes definies: I Servio de radiocomunicao mvel restrito aquele de telecomunicaes mvel terrestre, martimo ou aeronutico, da modalidade pblico-restrito, com acesso aos sistemas pblicos de telecomunicaes; II rea de prestao de servio a geograficamente definida no ato de outorga de cada permisso, dentro da qual o permissionrio obrigado a prestar o servio, de acordo com as condies legais e regulamentares pertinentes;. A Portaria n117, de 07/12/1990, do ento Ministrio da Infra-Estrutura, evidenciou a inteno governamental de enquadrar nos servios pblico-restritos o servio mvel celular, pois, ao publicar a minuta para elaborao de edital para outorga, mediante permisso, de convocao dos interessados na habilitao para explorao do Servio de

limitaes oriundas da proibio constitucional de transferncia de servios pblicos de telecomunicaes para empresas que no fossem de controle acionrio estatal.309 A Constituio Federal de 1988 (art. 21, XII) compactuou com o sistema de centralizao operacional dos servios de telecomunicaes, introduzindo, pela primeira vez, a exigncia de prestao dos servios por empresas sob controle acionrio estatal, bem como dividindo os servios de telecomunicaes em telegrafia, telefonia, transmisso de dados e radiodifuso, esta ltima com tratamento constitucional diferenciado.
Redao original da Constituio Federal de 1988 (05/10/1988) Art. 21. Compete Unio: XI explorar, diretamente ou mediante concesso a empresas sob controle acionrio estatal, os servios telefnicos, telegrficos, de transmisso de dados e demais servios pblicos de telecomunicaes, assegurada a prestao de servios de informaes por entidades de direito privado atravs da rede pblica de telecomunicaes explorada pela Unio. XII explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso: a) os servios de radiodifuso sonora, e de sons e imagens e demais servios de telecomunicaes; Art.223. Compete ao Poder Executivo outorgar e renovar concesso, permisso e autorizao para o servio de radiodifuso sonora e de sons e imagens, observado o princpio da complementaridade dos sistemas privado, pblico e estatal. 1 - O Congresso Nacional apreciar o ato no prazo do art. 64, 2 e 4, a contar do recebimento da mensagem. 2 - A no renovao da concesso ou permisso depender de aprovao de, no mnimo, dois quintos do Congresso Nacional, em votao nominal. 3 - O ato de outorga ou renovao somente produzir efeitos legais aps deliberao do Congresso Nacional, na forma dos pargrafos anteriores. 4 - O cancelamento da concesso ou permisso, antes de vencido o prazo, depende de deciso judicial. 5 - O prazo da concesso ou permisso ser de dez anos para as emissoras de rdio e de quinze para as de televiso.

A redao do art. 21, incisos XI e XII da Constituio Federal de 1988 com referncia aos servios pblicos de telecomunicaes e demais servios de telecomunicaes levou constatao de que os servios inscritos no inciso XI seriam numerados e restritos a empresas sob controle acionrio estatal, enquanto os demais servios privados cairiam na vala comum do inciso XII. O art. 21, XI, no se referiria a nenhum servio de telecomunicao que no fosse considerado essencial e, portanto, pblico. Sob esse enfoque, o art. 21, XI, teria sua extenso resumida aos servios de telefonia, telegrafia, dados e demais servios pblicos de telecomunicaes, restando inseridos, no art. 21, XII, os servios de radiodifuso de sons, de sons e imagens, de cabodifuso, de videodifuso, de msica funcional, de radiochamada, dentre outros.310

Radiocomunicao Mvel Terrestre Restrito Celular, o nomeou como Servio de Radiocomunicao Mvel Terrestre Restrito Celular /Servio Mvel Celular. 309 Esse desiderato vem pormenorizado no seguinte dispositivo do Regulamento dos Servios Pblico-Restritos aprovado pelo Decreto 96.618/88: Art.4o Podem habilitar-se prestao de Servio de Radiocomunicao Mvel Restrito: I as pessoas jurdicas de direito pblico interno; II as prestadoras de servio pblico de telecomunicaes; III as sociedades annimas ou as sociedades por cotas de responsabilidade limitada, que atendam s exigncias dos artigos 5o, 6o, item II e 11, deste Regulamento. 310 No art. 21, XII da CF/88, estariam o maior volume de servios de telecomunicaes. So mais de 3 dezenas de servios, onde se destacam os de radiodifuso sonora (estaes de frequncia modulada, onda mdia, onda curta e onda tropical), de televiso (UHF e VHF), de cabodifuso, de videodifuso (TV por Assinatura), de msica funcional e de radiochamada. (...) O outro grupo de servios foi alinhado no inciso XI do artigo 21. So servios considerados essenciais para a populao e estratgicos para o Pas e, por isso, expressamente chamados de

Os eventos citados na rea de telecomunicaes traduzem a postura de reao do Poder Executivo brasileiro diviso constitucional entre servios pblicos prestados por entes controlados pelo Estado e outros servios pblicos e privados passveis de prestao por particulares. O Executivo procurava ampliar o leque de servios passveis de prestao por particulares. Nesse contexto, houve a tentativa de afastamento dos servios celulares, ento nascentes, da regra constitucional delimitadora da prestao de servios de telefonia por empresas sob controle acionrio estatal (art. 21, XI, constante da redao pr-Emenda Constitucional n. 8/95). O Decreto n. 97.057, de 10 de novembro de 1988 pouco mais de um ms aps a promulgao da Constituio Federal de 1988 , alterou dispositivos do antigo Regulamento Geral do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (Decreto 52.026/63), acrescentando a possibilidade de emisso, pelo Executivo, de regulamento especfico para os servios pblico-restritos, que, como descrito linhas atrs, j havia sido editado cerca de um ms antes da Constituio Federal de 1988 (Decreto n. 96.618, de 31 de agosto de 1988). Eles eram uma categoria tradicional de servios de telecomunicaes especficos diferenciados em razo da finalidade e facultados ao uso dos passageiros dos navios, aeronaves, veculos em movimento ou ao uso do pblico em localidades ainda no atendidas por servio pblico de telecomunicaes.311 J em 1988, a Portaria n. 525/88312, do Ministrio das Comunicaes, procurou introduzir no modelo estatal de prestao de servios de telecomunicaes uma concorrncia intramonoplio ao autorizar s demais empresas do Sistema Telebrs a explorao dos servios de comunicao de dados antes restrito Embratel. Acusou-se313, poca, lobby da Embratel, de introduzir em dita portaria a exigncia de que as operadoras regionais somente pudessem utilizar redes dedicadas passveis de uso vivel somente por clientes intensivos, embora a vocao dessas empresas estivesse voltada ao trfego de varejo no-contnuo em face de sua alta capilaridade. No fosse isso bastante, a evoluo tecnolgica j permitia a utilizao de redes de dados comutadas e no-dedicadas para criao de redes virtuais permanentes mais confiveis e mais baratas que as redes dedicadas, praticamente inviabilizando qualquer espcie de ameaa Embratel por parte das operadoras locais. Em 1990, a Lei 8.029 j esboava o caminho da desestatizao, pois autorizou a TELEBRS a reduzir para oito o nmero de suas operadoras, exceto a Embratel, por meio de fuses e incorporaes dentro do Sistema TELEBRS, passando, cada uma delas a operar em macrorregies definidas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. Todas estas constataes transparecem o momento de embate das correntes pr e contra desestatizao do setor de telecomunicaes parcialmente paralisado em razo do
pblicos. Estes servios foram mantidos sob um regime de explorao integrada, que se far sob o aspecto administrativo, atravs de um sistema de empresas sob controle acionrio estatal e, sob o aspecto operacional, atravs de uma rede pblica de telecomunicaes. Dentre os servio pblicos integrados, a Constituio citou, nominalmente, os servios telefnicos (no plural, ou seja, todos eles: fixos, mveis, deslocveis, portteis, tradicionais, celulares, analgicos, digitais etc), os servios telegrficos (no plural, ou seja, todos eles, inclusive o fac-smile e o telex) e os servios de transmisso de dados (mais uma vez, no plural, de modo a abranger todas as subespcies existentes ou por existir) (VIANNA, Gaspar. Privatizao das telecomunicaes. 3aed., Rio de Janeiro: Notrya, 1993, p. 148-149). 311 Art. 6o, item 51 do Regulamento do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes aprovado pelo Decreto 52.026, de 20 de maio de 1963. 312 Portaria n 525, de 8 de novembro de 1988: II s demais empresas do Sistema TELEBRS, controladas ou associadas, compete: (...) c) Observado o disposto nos itens I e III [competncias da Embratel e da Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos] da presente Portaria, explorar os servios: (...) 2 Intraestadual por linha dedicada telefnico, telegrfico, e de comunicao de dados, especializados e no especializados, em suas reas de operao;. 313 REGO, Luiz Carlos Moraes. As lies da liberalizao, p. 51. In: SIQUEIRA, Ethevaldo [et alli]. Telecomunicaes: privatizao ou caos. So Paulo: TelePress Editora, 1993, p. 48-53.

impeachment do ex-presidente Collor em finais de 1992. No segundo semestre de 1992, a FITTEL (Federao Interestadual dos Trabalhadores em Telecomunicaes) divulgou cartilha contendo os argumentos do Movimento em Defesa da TELEBRS. De outro lado, encontravam-se as constataes de analistas do setor, em 1993, que refletiam a deteriorao do Estado, acusando-o de ter perdido sua funo modernizadora. A radicalizao do debate foi rebatida poca e as anlises comparativas do atraso brasileiro em telecomunicaes evidenciavam a urgncia de medidas que revertessem os ndices de densidade telefnica e de digitalizao das redes. Embora as propostas estivessem, em regra, direcionadas determinao da melhor forma de desestatizao e introduo de modelos regulatrios normativos na estrutura da Administrao Pblica federal brasileira, houve propostas voltadas a adaptar o modelo monopolista antiga autonomia gerencial por intermdio do controle pelos resultados viabilizados com o instrumento administrativo do contrato de gesto.314 Em 25 de setembro de 1992, foi assinado pelo Ministro dos Transportes e Comunicaes e pelo representante do Banco Mundial para a Amrica Latina e Caribe o Memorando de entendimento relativo reestruturao do setor de telecomunicaes, que inclua subcaptulo especfico destinado a resumir o compromisso do governo brasileiro na privatizao do Sistema Telebrs. A reviso constitucional de 1993, prevista para ser efetivada uma nica vez pelo art. 3, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, da Constituio brasileira de 1988, foi palco de novos embates representados por trs posies polticas para o setor: a manuteno do monoplio estatal; a flexibilizao do monoplio estatal; e a privatizao do Sistema Telebrs.315 As emendas apresentadas, poca, foram sufocadas pelas mesmas razes que sufocaram o esforo de reviso constitucional como um todo: a proximidade de perodo eleitoral e a abertura da chamada CPI do Oramento. A par destes acontecimentos, o setor de telefonia mvel estava em plena pauta do dia patrocinada por movimentos do Executivo para sua paulatina transferncia iniciativa privada. O espao aberto pelo Decreto n. 96.618, de 31/08/1988, que regulamentava os servios pblico-restritos, evidenciava o interesse governamental de dar tratamento diferenciado ao Servio Mvel Celular, remetendo-o prestao privatizada. Em maro de 1989, editais de licitao para escolha dos fornecedores de terminais do servio mvel celular da subfaixa A foram publicados para So Paulo, Rio de Janeiro e Braslia. A licitao de So Paulo foi anulada por iniciativa da TELEBRS, que alegou terem as propostas apresentado preos excessivos, alm da impossibilidade de prestao do servio de telefonia mvel na frequncia de 800 MHz, que, poca, estava alocada para o controle de trfego areo. Nos casos de Rio de Janeiro e Braslia, recursos administrativos das empresas derrotadas nas licitaes protelaram o incio das operaes celulares para 1990 e 1991. A Nec, vencedora da licitao no Rio de Janeiro, vendeu seu primeiro telefone celular porttil no Brasil em dezembro de 1990. A Portaria n. 117, de 07/12/1990, do ento Ministrio da Infraestrutura, publicou minuta da Norma Especfica de Telecomunicaes NET, finalmente aprovada pela Portaria n. 31, de 25/02/1991, voltada a disciplinar a forma de permisso da prestao do Servio Mvel Celular pela iniciativa privada na segunda rodada de licitaes dirigidas para as cidades de So Paulo, regio de Campinas, Belo Horizonte, Salvador, Recife e Fortaleza,

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Cf.BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Novembro de 1995, item 7 Estratgia de Transio, 2, em que se prope a operacionalizao da cultura gerencial centrada em resultados atravs da efetiva parceria com a sociedade. Leia-se aqui sociedade como iniciativa privada. 315 Cf.MARTINS, Marcus Augustus. O Brasil e a globalizao das comunicaes na dcada de 90. Dissertao apresentada para obteno do grau de Mestre em Relaes Internacionais. Orientador: Prof. Dr. Eduardo Viola. Instituto de Cincia Poltica e Relaes Internacionais da Universidade de Braslia. Defesa: 15 de maro de 1999, p. 43-44.

indicando a atuao destas permissionrias em subfaixa de frequncia316 no-coincidente317 a da prestadora de Servio Pblico de Telecomunicaes. Esse esforo privatizante, entretanto, foi obstrudo por aes judiciais apoiadas na proibio constitucional de prestao de servios pblicos de telecomunicaes por empresas que no fossem de maioria acionria estatal.318 Somente em janeiro de 1993, foi definido o vencedor (Nec) da concorrncia para o fornecimento de equipamentos do servio mvel celular para a TELESP. Em razo de recursos administrativos, a operao ficaria diferida para alguns meses mais tarde. Isso no impediu a expanso do servio mvel celular pelo interior de So Paulo e por outras regies do pas. Em 1994, o servio mvel celular abrangia vrias regies. J em meados de 1990, com o intuito declarado de dinamizar a prestao de servios de telecomunicaes, que encontravam obstculos de investimentos privados a partir do texto constitucional, a equipe chefiada pelo ento Ministro das Comunicaes319 props a prestao dos servios de telecomunicaes no mais centrada na figura do Estado-prestador, mas remetida ao potencial de investimentos privados, que deveriam ser canalizados por nortes de qualidade e universalizao das telecomunicaes, cuja demanda reprimida via-se caracterizada nos antigos planos de expanso. Os fautores da privatizao do Sistema Telebrs promoveram a alterao do ordenamento jurdico brasileiro320, seguindo-se cartilha internacional The Blue Book para dinamizao setorial.321 Munida dessa nova perspectiva
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A definio das Subfaixas A e B vinha estipulada na Norma 004/88 (Regulamento do Servio de Radiocomunicao Mvel Terrestre Restrito Celular/Servio Mvel Celular) aprovada pela Portaria n6, de 16/01/1989, do Ministrio das Comunicaes. 317 Norma Especfica de Telecomunicaes (NET), veiculada pela Portaria n 31, de 25/02/1991: Edital de Habilitao para a Explorao do Servio Mvel Celular (...) 3.6 Dados do edital. 3.6.1 Dados obrigatrios. O Edital deve conter, entre outros, os dados a seguir indicados: b) a faixa de frequncias para utilizao na respectiva rea, que ser, entre as duas disponveis na faixa de 800MHz, aquela no destinada empresa prestadora de Servio Pblico de Telecomunicaes; 318 Na prtica, at o incio de 1993, s os servios celulares de faixa A estavam sendo implantados. E todas as tentativas para explorao da faixa B (...) haviam sido impedidas judicialmente por iniciativa de grupos de interesse poltico-sindicais, com base no inciso XI do artigo 21 da Constituio da 1988 (REGO, Luiz Carlos Moraes. As lices da liberalizao, p. 51. In: SIQUEIRA, Ethevaldo [et alli]. Telecomunicaes: privatizao ou caos. So Paulo: TelePress Editora, 1993, p. 48-53). Medidas judiciais anularam a desregulamentao dos servios de telefonia celular (PADILHA, Marcos Lopes. Anlise setorial: telefonia fixa em perspectiva. Vol.I, So Paulo: Gazeta Mercantil, 2001, p. 23). 319 Cf.PRATA, Jos; BEIRO, Nirlando; TOMIOKA, Teiji. Sergio Motta: os bastidores da poltica e das telecomunicaes no governo FHC. So Paulo: Gerao editorial, 1999, p. 323-408. 320 Dentre as inovaes normativas mais relevantes, esto: a Lei 8.977, de 06/01/1995, que disciplinou o servio de TV a Cabo e sua outorga; a Emenda Constitucional n. 8, de 15/08/1995, que possibilitou a prestao de servios de telecomunicaes mediante autorizao ou permisso e retirou a exigncia de que somente fossem transferidos s empresas sob controle acionrio estatal; o Regulamento de Outorga de Concesso ou Permisso para Explorao de Servios de Telecomunicaes em Base Comercial minutado pela Portaria 223, de 1o/09/1995 e aprovado pelo Decreto 1.719, de 28/11/1995; a Lei 8.987/95, que deu novo tratamento aos institutos da concesso e permisso de servios pblicos conforme art.175 da Constituio Federal de 1988; a Lei 9.074/95, que estabeleceu normas para outorga e prorrogaes das concesses e permisses, possibilitando tambm a transferncia da prestao de servios pblicos mediante privatizao (as duas ltimas expressamente afastadas pela Lei 9.472/97, mas que servem para revelar a direo do esforo histrico do Executivo); a Lei 9.295/96, conhecida como Lei Mnima, que basicamente veio solucionar, a ttulo provisrio, a abertura da telefonia mvel celular ao capital privado; a Lei 9.472/97 (Lei Geral de Telecomunicaes), que revogou a quase totalidade do antigo Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (Lei 4.117/62), excepcionando as disposies relativas radiodifuso e as referentes matria penal. A tudo isto, soma-se um conjunto de Portarias do Ministrio das Comunicaes e Resolues posteriores da Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL), que disciplinam a prestao dos servios de telecomunicaes em especfico. 321 O texto significativo a respeito intitulado The Blue Book e resultado de um esforo conjunto do Telecommunication Development Bureau (BDT) integrante da Unio Internacional de Telecomunicaes (UIT) em colaborao com a Comisso Interamericana de Telecomunicaes (CITEL) integrante da Organizao dos Estados Americanos (OEA). O livro azul busca sintetizar recomendaes oriundas de encontros internacionais

de prestao de servios pblicos, a base aliada do Executivo no Congresso Nacional deu prosseguimento s transformaes normativas referentes aos servios de telecomunicaes iniciadas com a retirada do bice constitucional flexibilizao dos servios de telecomunicaes, que vinham qualificados pela Constituio Federal de 1988 como servios pblicos, tendo adquirido nova feio com a Emenda Constitucional n. 8, de 15 de agosto de 1995.
Redao dada pela Emenda Constitucional n. 8, de 15/08/95 Art.21. Compete Unio: XI explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de telecomunicaes, nos termos da lei, que dispor sobre a organizao dos servios, a criao de um rgo regulador e outros aspectos institucionais; XII explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso: a) os servios de radiodifuso sonora, e de sons e imagens;

A Proposta de Emenda Constitucional n. 3/95, que deu origem Emenda Constitucional n. 8/95, de quebra do monoplio estatal das telecomunicaes teve rpida tramitao.322 Ela representou um marco normativo de adaptao da legislao s demandas de globalizao do sistema de telecomunicaes, de certa forma impostas por polticas de emprstimos internacionais323, e voltadas mudana do papel do Estado na economia, mediante o conceito de Estado Regulador em detrimento do de Estado Prestador. Evidenciouse a transformao da poltica estatal, abandonando a idia de regulao operacional centralizada em nome de uma regulao operacional descentralizada. Essa mudana de
para potencializar o desenvolvimento do setor de telecomunicaes. O trecho a seguir transcrito significativo quando aplicado ao sistema introduzido no Brasil: The telecommunication legislation should also set forth the basic policies and requirements that will apply to the services, facilities and operators within its scope. Typically, these provisions might include: public or social obligations that the dominant operator in the public telecommunication network generally has to meet, such as the duty to offer service on a non-discriminatory basis, to provide universal service, to make emergency and disaster relief services available, or to meet predefined quality or reliability requirements (ITU & CITEL. Telecommunications for the Americas: the Blue Book. Genebra, 2000, p. 9). 322 Analisada por uma Comisso Especial dentro da Cmara dos Deputados e tendo como relator o deputado Geddel Vieira de Lima (PMDB-BA), de tendncia francamente governista, a emenda flexibilizadora trouxe novamente tona as discusses travadas em 1993, por ocasio da frustrada reviso constitucional. A resistncia dos partidos de oposio e sua base de sustentao sindical foi rearmada, assim como os lobbies empresariais a favor da quebra do monoplio, oriundos, sobretudo, do Instituto Brasileiro para o Desenvolvimento das Telecomunicaes (IBDT) e da Associao Brasileira da Indstria Eltrica e Eletrnica (ABINEE), alm da atuao direta da Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e Televiso (ABERT), interessada na manuteno do modelo de radiodifuso vigente. As presses do Poder Executivo, especialmente do Ministrio das Comunicaes e do Palcio do Planalto, sobre a base parlamentar do governo, e a ao privatizante dos partidos liberais tambm deram a tnica aos acirrados debates. (...) ao contrrio das expectativas, o substitutivo do relator, deputado Geddel Vieira de Lima, sobre a PEC, depois de pequenos ajustes para satisfazer o PFL e o PPB, acabou sendo facilmente aprovado na Comisso Especial, no dia 10 de maio de 1995, com um placar de 22 votos a favor e oito contra. E, apenas duas semanas depois, em 25 de maio, mantido o texto aceito pela Comisso Especial, a PEC n.3 foi tambm aprovada pelo Plenrio da Cmara dos Deputados, sendo promulgado no dia 15 de agosto seguinte pelo Senado Federal, transformando-se na Emenda Constitucional n.8. (MARTINS, Marcus Augustus. O Brasil e a globalizao das comunicaes na dcada de 90. Dissertao apresentada para obteno do grau de Mestre em Relaes Internacionais. Orientador: Prof. Dr. Eduardo Viola. Instituto de Cincia Poltica e Relaes Internacionais da Universidade de Braslia. Defesa: 15 de maro de 1999, p. 57-58). 323 Esclarecedora a posio exarada pelo Banco Mundial na Americas Telecom 2000, realizada entre 10 e 15 de abril de 2000, no Rio de Janeiro, quando seu representante, Carlos Braga, foi questionado pelo Governo de Porto Rico sobre a ausncia de linhas de crdito para empresas estatais prestadoras de servios de telecomunicaes. A resposta transmitiu deciso do Banco Mundial em somente fomentar o desenvolvimento de empresas privadas de telecomunicaes em mercados livres, pois partiu do pressuposto de que a concentrao do servio de telecomunicaes nas mos do Estado no satisfaria as exigncias de tecnologia e dinamizao em um mundo globalizado.

perspectiva da funo estatal foi acompanhada do fortalecimento da regulao normativa refletida na criao da Agncia Nacional de Telecomunicaes ANATEL. Reformas Normativo-Operacionais da dcada de 1990 As modificaes normativas descritas acima, acompanhadas das desestatizaes, abriram espao para investimentos privados no setor com a convergncia do interesse internacional para a demanda reprimida brasileira de servios de telecomunicaes. Aps a abertura introduzida pela Emenda Constitucional n. 8, de 15/08/1995, o Poder Executivo federal tentou regulamentar diretamente por decreto o que chamou de explorao de servios de telecomunicaes em base comercial. O Decreto n. 1.719, de 28/11/1995, aprovou o Regulamento de Outorga de Concesso ou Permisso para Explorao de Servios de Telecomunicaes em Base Comercial. Com base nele, o Ministro das Comunicaes aprovou a Portaria n. 327324, de 19/12/1995, que submetia consulta pblica prvia as caractersticas tcnicas bsicas exigidas para a autorizao de meios de prestao de servios de telecomunicaes via satlite geoestacionrio. Tambm fundada no Decreto n. 1.719/95, a Portaria n. 48, do Secretrio de Servios de Comunicaes do Ministrio das Comunicaes, submetia consulta pblica prvia a proposta de ato normativo sobre critrios e procedimentos contbeis para a prestao de Servio Mvel Celular. O Decreto n. 1.719/95 pretendia regulamentar a transferncia da prestao de servios pblicos de telecomunicaes para particulares conforme autorizado pela Emenda Constitucional n. 8/95, mas foi acusado de inconstitucionalidade, j que a Lei Geral de Concesses (Lei 8.987/95) e a Lei 9.074/95, no se apresentavam como tratamentos legais suficientes para disciplina do setor de telecomunicaes.325 Como o art. 21, XI, da Constituio Federal de 1988, exigia a disciplina por lei do regime de autorizao, concesso ou permisso inseridos pela Emenda Constitucional n. 8/95, o Supremo Tribunal Federal suspendeu liminarmente a vigncia do Decreto n. 1.719/95, em 27 de novembro de 1996 (ADIn 1.435/DF)326, sob o fundamento de que ele desrespeitara a reserva legal imposta pelo texto constitucional. O julgamento no Supremo Tribunal Federal ocorreu quando j em vigor a chamada Lei Mnima (Lei 9.295, de 19/07/1996), que serviu como disciplina legislativa inicial dos servios de telecomunicaes tidos por mais urgentes e de alta atratividade econmica: subfaixa B do servio mvel celular; servios via satlite; servios de trunking; servios de paging; e, regulao da utilizao de rede pblica de telecomunicaes para prestao de servios de valor adicionado. Quando da aprovao do Decreto n. 1.719/95, no havia sido editada a Lei

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Portaria 327, de 19/12/1995, publicada no DOU de 21/12/1995, p. 21801/21802. A Medida Provisria n 890, de 13/02/1995, definia, em seu art. 1o, quais atividades econmicas estariam sujeitas aos regimes de concesso e permisso previstos na Lei 8.987, tambm de 13 de fevereiro de 1995, gerando, com isso, a interdependncia entre os dois instrumentos normativos. O inciso III do art. 1 o da MP n 890/95 previa expressamente a aplicao dos dispositivos da Lei 8.987/95 s telecomunicaes. Antes da promulgao da EC8/95, dita medida provisria foi analisada pelo Congresso Nacional, que considerou inconstitucional a incluso das telecomunicaes no rol comum de servios pblicos passveis de concesso ou permisso da Lei 8.987/95. Como j estava em discusso a EC8/95, uma negociao entre Executivo e Legislativo resultou no compromisso de veto do inciso III do art. 1o da Lei 9.074, de 07/07/1995, que resultou da converso da ltima reedio da MP 890, numerada como MP 1.017, de 08/06/1995. Desta forma, as duas leis Lei 8.987/95 e Lei 9.074/95 foram reputadas insuficientes para a disciplina das concesses e permisses de servios de telecomunicaes. 326 Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1.435-8/DF, relatada pelo Min. Francisco Resek e requerida pelo Partido Democrtico Trabalhista (PDT). Sesso plenria, de 27 de novembro de 1996, por maioria, vencidos os Ministros Francisco Resek (relator), Maurcio Corra e Nri da Silveira, decidiu pela declarao de suspenso liminar de vigncia do Decreto 1.719/95. Ementrio de Jurisprudncia do STF n 1957-1, p. 40-60, DJ 06.08.1999.

Mnima, que supria, em parte, a exigncia de disciplina legal do art. 21, XI, da Constituio Federal de 1988. Cogitou-se, no julgamento, na perda de objeto da ao direta de inconstitucionalidade movida contra o Decreto n. 1.179/95, alegando-se a sua revogao pela Lei 9.295/96, mas prevaleceu afinal a deciso de suspenso liminar de vigncia do Decreto questionado. Poucos dias aps a deciso do Supremo Tribunal Federal, o Decreto n. 1.719/95 foi revogado pelo prprio Executivo.327 Nos dois meses finais de 1996, j sob o manto da Lei 9.295/96, implementou-se a regulamentao do Servio Mvel Celular por intermdio do Decreto n. 2.056, de 04/11/1996, como tambm foram alteradas as regras de privatizao do servio celular pela Medida Provisria n. 1.531. O territrio brasileiro foi dividido em 10 reas de concesso para as operadoras da Banda B, cuja licitao ocorreu em 4 de junho de 1997, mas que somente foi concluda, em razo de discusses jurdicas e dificuldades de se encontrarem interessados para certas regies, em 19 de outubro de 1998, quando o consrcio formado pela Tele Centro Oeste da Banda A de telefonia mvel celular e a Inepar arremataram a concesso da rea 8 da Banda B de telefonia mvel celular.328 Desestatizao do Sistema TELEBRS Para o processo de desestatizao, a Unio j contava com o funcionamento do rgo regulador previsto pela Emenda Constitucional n 8/95, dotado de conhecimento, pessoal e infraestrutura herdados do Sistema TELEBRS, o que possibilitou a prvia estruturao estratgica do Estado para o enfrentamento das novas condies de regulao normativa centralizada, que foram impostas no modelo de prestao de servios de telecomunicaes. A Agncia Nacional de Telecomunicaes ANATEL foi criada pela Lei Geral de Telecomunicaes LGT (Lei 9.472, de 16 de julho de 1997) como autoridade independente (LGT: art. 9o), assumindo a forma jurdica de entidade integrante da Administrao Indireta da Unio, espcie de autarquia, sob superviso do Ministrio das Comunicaes, e com caractersticas de ausncia de subordinao hierrquica, mandato fixo de seus dirigentes e autonomia financeira (LGT: art. 8.o, 2o). Em outubro do mesmo ano, o Presidente da Repblica aprovou por meio do Decreto n. 2.338, de 7 de outubro de 1997 o Regulamento da Agncia Nacional de Telecomunicaes, que viabilizou a instalao efetiva da ANATEL, cujo incio de funcionamento aguardou at novembro do mesmo ano pelas nomeaes e

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Decreto 2.087, de 4 de dezembro de 1996. Publicado no DOU de 05/12/1996, p. 25.847. As reas definidas pelo Executivo federal para a subfaixa B no pas foram: rea 1: cidade de So Paulo, Santo Andr, So Bernardo do Campo, So Caetano, Diadema e outros 40 municpios da regio metropolitana de So Paulo; rea 2: interior de So Paulo; rea 3: Rio de Janeiro e Esprito Santo; rea 4: Minas Gerais; rea 5: Paran e Santa Catarina; rea 6: Rio Grande do Sul; rea 7: Distrito Federal, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Gois, Tocantins, Rondnia e Acre; rea 8: Amazonas, Amap, Par, Maranho e Roraima; rea 9: Bahia e Sergipe; rea 10: Piau, Cear, Rio Grande do Norte, Paraba, Pernambuco e Alagoas.

preenchimento de 4 dos 5 cargos do Conselho Diretor.329 Em janeiro de 1999, o ltimo cargo vago foi preenchido.330 Coube ANATEL, por expressa disposio legal (LGT: art. 97), manifestar-se previamente ciso, fuso, transformao, incorporao, reduo do capital ou transferncia de controle acionrio das empresas concessionrias de servios pblicos de telecomunicaes. A par disto, tambm foi estabelecido pela Lei Geral de Telecomunicaes331 a competncia da ANATEL para aprovar editais de licitao, homologar adjudicaes e decidir sobre a prorrogao, transferncia, interveno e extino das outorgas voltadas prestao de servio de telecomunicaes no regime pblico. Os dispositivos citados exigiram a presena da ANATEL, mediante sua necessria manifestao sobre a transferncia do controle societrio das empresas federais de telecomunicaes, que se deu pelos Atos 672 a 683, de 3 de agosto de 1998. A ntegra dos atos encontra-se na Coletnea Brasileira de Normas e Julgados de Telecomunicaes (www.getel.org). Quando da desestatizao do Sistema Telebrs (1998), havia uma empresa privada de telecomunicaes sobrevivente e trs outras operadoras no pertencentes Unio, muito embora todas fossem tecnicamente integradas com a rede nacional, quais sejam:
1) COMPANHIA RIOGRANDENSE DE TELECOMUNICAES S.A. CRT, do Estado do Rio Grande do Sul, com controle acionrio estadual e concesso para explorao de servios pblicos de telecomunicaes no Rio Grande do Sul exceo dos Municpios de Pelotas e Capo do Leo. Em 1996, o Estado do Rio Grande do Sul vendeu 35% de suas aes ordinrias a um consrcio liderado pela Telefnica de Espaa, que, por sua vez, as vendeu para a operadora Brasil Telecom. 2) CENTRAIS TELEFNICAS DE RIBEIRO PRETO CETERP, do Municpio de Ribeiro Preto, adquirida pela Telefnica de Espanha em dezembro de 1999. 3) SERVIOS DE COMUNICAES DE LONDRINA SERCOMTEL, operadora municipal de Londrina, Paran, ainda em operao sob o nome SERCOMTEL S.A. Telecomunicaes e SERCOMTEL Celular S.A.332 4) COMPANHIA TELEFNICA DO BRASIL CENTRAL CTBC, nica companhia privada do setor controlada pelo grupo Algar, que operava em municpios do Tringulo Mineiro, Gois, Mato Grosso do Sul e So Paulo. Aps a aprovao da Lei Geral de Telecomunicaes de 1997, lhe foram outorgadas pela ANATEL concesses de servios fixos locais e de longa distncia nos Estados de So Paulo, Minas Gerais, Gois e Mato Grosso do Sul.

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O primeiro Presidente do Conselho Diretor da ANATEL (Renato Navarro Guerreiro), com mandato inicial de 3 anos, foi nomeado pelo Decreto sem nmero de 4 de novembro de 1997, publicado no DOU de 5/11/1997, empossado no dia da publicao pelo Ministro das Comunicaes, Srgio Motta. Seguindo a ordem do art. 25 da Lei Geral de Telecomunicaes (Lei 9.472/97) de no-coincidncia de mandatos, os outros 3 conselheiros nomeados nessa data tiveram mandatos de duraes distintas: Luiz Francisco Tenrio Perrone (mandato de 4 anos); Jos Leite Pereira Filho (mandato de 5 anos); Antnio Carlos Valente da Silva (mandato de 7 anos), todos tambm nomeados por decretos do mesmo dia 4/11/1997 e empossados no dia 05/11/1997. 330 O Decreto sem nmero de 7 de janeiro de 1999 nomeou o ltimo conselheiro (Luiz Tito Cerasoli), fixando para 04/11/2003 o trmino do mandato correspondente. O termo de posse foi assinado pelo Ministro das Comunicaes, Joo Pimenta da Veiga Filho, em 10 de janeiro de 1999. 331 Art. 22, V da Lei Geral de Telecomunicaes, reproduzido no art. 35, VI do Regulamento da ANATEL aprovado pelo Decreto 2.338, de 07/10/1997. 332 A SERCOMTEL um caso diferenciado do setor no Brasil. Foi instituda, em 1965, como autarquia municipal, tendo sido frustradas as presses do Ministrio das Comunicaes, poca, para transform-la em sociedade annima, em 1984. Com as alteraes iniciadas pela Emenda Constitucional n 8, de 1995, em 1 de agosto de 1996 a autarquia foi substituda pela SERCOMTEL S.A. Telecomunicaes, sociedade de economia mista municipal cindida, em 1998 em duas empresas: a SERCOMTEL S.A. Telecomunicaes e a SERCOMTEL Celular S.A. Em 2001, foi realizado plebiscito para deciso sobre a privatizao da SERCOMTEL Celular, tendo vencido a posio pr manuteno da estatal. Conferir, a respeito: TAVARES, Mrio Jorge de Oliveira. Sercomtel: marca de pioneirismo. Londrina: Midiograf, 2003, p. 23; 41; 86, nota 408; 97.

A presena dessas empresas no-integrantes do Sistema TELEBRS no o ofuscava. Em 1998, cerca de 91% da base telefnica do Brasil lhe pertencia. No mesmo ano, o governo federal detinha 50,4% de seu capital votante e 21,44% de seu capital total.333 O sistema do autofinanciamento, que fora implementado durante suas trs dcadas de existncia, chegara ao seu limite, inviabilizando sua utilizao para novas expanses necessrias para o Sistema. A partir de 30 de junho de 1997, com a Norma 06/97 Tarifa de Habilitao do Servio Telefnico Pblico, aprovada pela Portaria n. 261/97, do Ministro das Comunicaes, deixou de existir o autofinanciamento e passou a vigorar o pagamento exclusivo de Tarifa ou Preo de Habilitao. Aps o esforo poltico de alterao das disposies normativas impeditivas da transferncia da prestao de servios pblicos de telecomunicaes pela iniciativa privada, o Executivo federal ultimou esforos do antigo projeto de desestatizao do Sistema TELEBRS. A TELEBRS, cujas operadoras estaduais, at dezembro de 1997, prestavam servios de telecomunicaes fixos e mveis celulares, sofreu uma reestruturao em janeiro de 1998, em que suas 26 empresas estaduais controladas separaram-se, cada uma, em duas empresas, uma para servios fixos e a outra para servios mveis celulares. O conglomerado resultante foi aglutinado em 12 empresas, mediante aprovao da ANATEL334, conforme exigncia do art. 97 da Lei Geral de Telecomunicaes.335 As operadoras de telefonia fixa foram agrupadas em 3 grandes holdings, enquanto as operadoras de telefonia mvel celular foram agrupadas em 8 holdings. Estas operariam na Banda A para competirem com as empresas privadas j instaladas ou em vias de instalao da Banda B. A partir de 22 de maio de 1998, com a efetivao da reestruturao, a TELEBRS deixou de ter ativos operacionais geradores de receitas, contentando-se com os recursos advindos de aplicaes financeiras destinados a mant-la at sua definitiva liquidao. A ciso resultou em quatro empresas destinadas prestao do Servio Telefnico Fixo Comutado (STFC): TELE NORTE LESTE336; TELESP337; TELE CENTRO SUL338; e EMBRATEL339. As oito restantes foram destinadas ao Servio Mvel Celular da Subfaixa A: TELESP CELULAR340; TELE SUDESTE CELULAR341; TELE CENTRO OESTE CELULAR342;

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PADILHA, Marcos Lopes. Anlise setorial: telefonia fixa em perspectiva. Vol.I, So Paulo: Gazeta Mercantil, 2001, p. 26. 334 O Ato n 109, de 23/04/1998, da ANATEL, aprovou a ciso parcial da TELEBRS nos moldes do Modelo de Reestruturao e Desestatizao das Empresas Federais de Telecomunicaes, aprovado pelo Decreto 2.546, de 14/04/1998 e da proposta de ciso parcial aprovada pelo Conselho Administrativo da Companhia, em 15/04/1998. A ciso de fato ocorreu em 22 de maio de 1998. 335 Lei 9.472, de 16/07/1997, Livro III (Da organizao dos servios de telecomunicaes), Ttulo II (Dos servios prestados em regime pblico), Captulo II (Da concesso), Seo II (Do contrato): Art. 97. Dependero de prvia aprovao da Agncia a ciso, a fuso, a transformao, a incorporao, a reduo do capital da empresa ou a transferncia de seu controle societrio. Pargrafo nico. A aprovao ser concedida se a medida no for prejudicial competio e no colocar em risco a execuo do contrato, observado o disposto no art. 7 desta Lei. 336 Participao acionria estatal vendida no Leilo das Empresas Estatais Federais de Telecomunicaes, de 29/07/1998, na Bolsa de Valores do Rio de Janeiro. Relao dos vencedores encaminhada ANATEL pela Cmara de Liquidao e Custdia (CLC) por meio da correspondncia DG109/98, de 30/07/1998. Aprovao da transferncia pelo Ato n 674, de 03/08/1998 da ANATEL. 337 Participao acionria estatal vendida conforme nota anterior. Ato n 672, de 03/08/1998 da ANATEL. 338 Participao acionria estatal vendida conforme nota anterior. Ato n 673, de 03/08/1998 da ANATEL. 339 Participao acionria estatal vendida conforme nota anterior. Ato n 675, de 03/08/1998 da ANATEL. 340 Participao acionria estatal vendida conforme nota anterior. Ato n 676, de 03/08/1998 da ANATEL. 341 Participao acionria estatal vendida conforme nota anterior. Ato n 677, de 03/08/1998 da ANATEL. 342 Participao acionria estatal vendida conforme nota anterior. Ato n 682, de 03/08/1998 da ANATEL.

TELE CELULAR SUL343; TELEMIG CELULAR344; TELE NORDESTE CELULAR345; TELE LESTE CELULAR346; e TELE NORTE CELULAR347. A justificativa apresentada pelo governo foi a de maximizar a atrao de capital estrangeiro para o financiamento externo da economia brasileira. As razes oficiais para no se ter optado por uma nica empresa nacional capaz de concorrer internacionalmente foram apresentadas como sendo a incompatibilidade de subsdios cruzados com ambientes competitivos, o porte avantajado das trs operadoras regionais em comparao com o das congneres latino-americanas, a focalizao dos investimentos dentro de cada regio, a facilidade no controle do rgo regulador sobre atores com menor potencial monopolista, a possibilidade de aceno com o incentivo da remoo das restries geogrficas aps o cumprimento das metas estabelecidas nos regulamentos, bem como a maior facilidade no processo de privatizao, permitindo-se, com isso, a participao de grupos nacionais. No mbito da telefonia fixa, houve a diviso do Sistema Telebrs em 3 grandes empresas regionais (TELE NORTE LESTE, TELE CENTRO SUL e TELESP) e 1 empresa nacional (EMBRATEL). quelas caberiam os servios locais e interurbanos intraestaduais e interestadual dentro das respectivas reas de concesso definidas pelo Plano Geral de Outorgas, aprovado pelo Decreto n. 2.534/98,348 enquanto EMBRATEL caberia a explorao dos servios intraestaduais, interestaduais e internacionais em todo o territrio, gerando, assim, um potencial de competio com limites nos servios intra-estaduais e interestaduais. Sob o argumento de garantia do volume inicial de investimentos oriundos das aquisies de privatizao, foi previsto, no Plano Geral de Outorgas PGO, o limite de um novo entrante em cada regio349, inclusive na da EMBRATEL, licitados em 1999. Ao lado disso, para incremento do mecanismo competitivo, o mesmo PGO imps a exigncia de cumprimento das metas de expanso e atendimento contradas pelas novas operadoras e pelas concessionrias para antecipao de sua liberalizao quanto s limitaes geogrficas e de servios de telefonia fixa.350 O duoplio foi garantido pelo PGO at 31 de dezembro de 2001 nos servios local (concessionria regional e nova operadora regional), de longa distncia nacional interregional (EMBRATEL e INTELIG) e de longa distncia internacional (EMBRATEL e INTELIG). J, nos servios de longa distncia intraestadual e interestadual intrarregional, o PGO garantiu, at 31 de dezembro de 2001, o limite de 4 competidores (concessionria regional, nova operadora regional, EMBRATEL e INTELIG). Reservaram-se espaos geogrficos mapeados segundo o percentual do PIB de cada regio e sua densidade para repartio entre as empresas regionais.351 Da ter-se entregue TELE NORTE LESTE uma regio que se estendia dos Estados do Rio de Janeiro, Esprito Santo e Minas Gerais, passando por todos os Estados do Nordeste brasileiro, chegando aos

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Participao acionria estatal vendida conforme nota anterior. Ato n 679, de 03/08/1998 da ANATEL. Participao acionria estatal vendida conforme nota anterior. Ato n 678, de 03/08/1998 da ANATEL. 345 Participao acionria estatal vendida conforme nota anterior. Ato n 680, de 03/08/1998 da ANATEL. 346 Participao acionria estatal vendida conforme nota anterior. Ato n 681, de 03/08/1998 da ANATEL. 347 Participao acionria estatal vendida conforme nota anterior. Ato n 683, de 03/08/1998 da ANATEL. 348 O Plano Geral de Outorgas veiculado pelo Decreto 2.534, de 02/04/1998, previu, no art.4o e anexos, quatro regies subdivididas, as trs primeiras subdivididas em setores. O novo PGO foi aprovado pelo Decreto 6.645, de 20/11/2008. 349 Art. 9o do Plano Geral de Outorgas, aprovado pelo Decreto 2.534, de 02/04/1998. 350 Para as autorizatrias de servios de telefonia fixa, a antecipao de liberalizao de 31 de dezembro de 2002 para 31 de dezembro de 2001. Para as concessionrias de servios de telefonia fixa, a antecipao de liberalizao de 31 de dezembro de 2003 para 31 de dezembro de 2001. Respectivamente 1 o e 2o do art.10 do Plano Geral de Outorgas aprovado pelo Decreto 2.534, de 02/04/1998. 351 Dados constantes da Proposta Bsica de Implementao da Lei Geral de Telecomunicaes do Ministrio das Comunicaes, de 23 de outubro de 1997.

seguintes Estados do Norte do pas: Par, Amap, Amazonas e Roraima. Esta regio respondia, em 1997, por 39% do PIB nacional. A TELE CENTRO SUL abarcou os Estados do Rio Grande do Sul352, Santa Catarina, Paran, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Distrito Federal, Gois, Tocantins, Rondnia e Acre, juntos com 25% do PIB nacional. A diferena do PIB seria compensada por sua posio estratgica fronteiria com os pases do MERCOSUL e sua alta taxa de crescimento do setor de telecomunicaes. Finalmente, TELESP coube o Estado de So Paulo, que, sozinho, detinha 36% do PIB brasileiro. operadora de servios de longa distncia nacional e internacional, de comunicao de dados e de servios domsticos de telecomunicaes via satlite do Sistema Telebrs EMBRATEL , cabia o dever de uniformizao de interconexo nacional, que, juntamente com sua posio estratgica continental, afastavam intuitos de diviso. J, no mbito da telefonia mvel celular, houve a diviso do Sistema Telebrs em 8 holdings, que seguiram as reas predefinidas para a subfaixa B de telefonia mvel celular j instaladas ou em vias de instalao, cujos critrios de mapeamento foram escolhidos segundo a quantidade de usurios interessados em celulares de cada regio (demanda reprimida) e no volume de investimentos esperados. Novos Horizontes Todas as subdivises do antes monoltico Sistema Telebrs, fossem meras conformaes acionrias, fossem especializaes funcionais (telefonia fixa, mvel, dados), permitiram o surgimento de um cenrio definitivamente novo caracterizado pela complexidade das relaes entre o ambiente normativo e a realidade de prestao dos servios de telecomunicaes. A inicial normatizao criada na segunda metade da dcada de 1990 vem sofrendo natural estranhamento frente s alteraes de um setor marcado pelas inovaes tecnolgicas. Em face destas modificaes, a ANATEL produziu mais de 500 resolues, criando servios novos sucessores dos servios de conformao normativa defasada, como o caso do Servio Mvel Pessoal sucedneo do Servio Mvel Celular e do Servio de Comunicao Multimdia sucedneo dos Servios Limitados Especializados (SLE) e do Servio de Rede de Transporte de Telecomunicaes (SRTT), dentre diversas outras atualizaes pertinentes aos servios de telecomunicaes, ao espectro de radiofrequncias e rbita.

Telecomunicaes e Servios de Telecomunicaes


O primeiro diploma legal codificador das telecomunicaes no Brasil (Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes Lei 4.117/62) dispunha dos servios de telecomunicaes em sentido amplo como transmisso, emisso ou recepo de qualquer tipo de significado por processo eletromagntico, divisando entre a transmisso de escritos, por meio de um cdigo de sinais (telegrafia) e a transmisso da palavra falada ou de sons (telefonia).
Lei 4.117/62, de 27/08/1962 Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes Art. 4 Para os efeitos desta lei, constituem servios de telecomunicaes a transmisso, emisso ou recepo de smbolos, caracteres, sinais, escritos, imagens, sons ou informaes de qualquer natureza, por fio, rdio, eletricidade, meios ticos ou qualquer outro processo eletromagntico. Telegrafia o processo de telecomunicao
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Embora a antiga operadora do Sistema Telebrs (CTMR Companhia Telefnica Melhoramento e Resistncia S.A.) somente atuasse efetivamente em Pelotas e adjacncias, j que a CRT do Estado do Rio Grande do Sul operava nos demais municpios, a rea de concesso foi definida como todo o Estado do Rio Grande do Sul.

destinado transmisso de escritos, pelo uso de um cdigo de sinais. Telefonia o processo de telecomunicao destinado transmisso da palavra falada ou de sons.

O texto do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes refletia a conceituao internacional de telecomunicaes definida a partir da Conferncia de Madrid de 1932, em que tambm se criou a Unio Internacional de Telecomunicaes.353 O regulamento de telecomunicaes internacionais no destoa do conceito inicial atribudo s telecomunicaes.354 Na regulamentao da Lei 4.117/62, o Decreto 52.026/63 remetia indistintamente aos conceitos de telecomunicaes e servios de telecomunicaes, equiparando os termos e aplicando a definio de servios de telecomunicaes dada pelo Cdigo ao conceito de telecomunicao como toda transmisso, emisso ou recepo de significado por meio eletromagntico.
Decreto 52.026, de 20/05/1963 Regulamento Geral do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes Art. 4. Os servios de telecomunicaes, para os efeitos deste Regulamento Geral, dos Regulamentos Especficos e dos Especiais, compreendendo a transmisso, emisso ou recepo de smbolos, caracteres, sinais, escritos, imagens, sons ou informaes de qualquer natureza por fio, rdio, eletricidade, meios ticos ou qualquer outro processo eletromagntico, assim se classificam: (...) Art. 6 Para os efeitos deste Regulamento, os termos que figuram a seguir tm os significados definidos aps cada um deles: 56 - TELECOMUNICAO - toda transmisso, emisso ou recepo de smbolos, caracteres, sinais, escritos, imagens, sons ou informaes de qualquer natureza, por fio, rdio, eletricidade, meios ticos ou qualquer outro processo eletromagntico.

A impreciso conceitual, que igualava servios de telecomunicaes e telecomunicaes, foi afastada com a Lei Geral de Telecomunicaes (Lei 9.472/97). Esta firmou o entendimento de que a disciplina normativa deveria estar centrada nos servios de telecomunicaes como o conjunto de atividades que possibilita a oferta de telecomunicao355, evidenciando a distino entre os servios e a telecomunicao em si. O servio de telecomunicaes , portanto, algo mais amplo; a atividade suficiente para o funcionamento das telecomunicaes. Tem carter funcional de conjunto orientado a finalidades. Assim, apresenta-se como o complexo de atividades orientadas funo de realizao das telecomunicaes; orientadas transmisso, emisso e recepo de significados por via eletromagntica.
Lei 9.472, de 16 de julho de 1997

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Telecomunicao vinha definida como toda comunicacin telegrfica o telefnica de signos, seales, imgenes y sonidos de cualquier naturaleza por hilo, radioelectricidad u otro sistema o procedimiento de sealizacin elctrica o visual (semforo) (FERNNDEZ-SHAW, Flix. Organizacin internacional de las telecomunicaciones y de la radiodifusin. Madrid: Editorial Tecnos, 1978, p. 26). 354 O atual Regulamento Internacional de Telecomunicaes foi aprovado na Conferncia Administrativa Mundial de Telegrafia e Telefonia, em Melbourne, de 1988: 2.1. Tlcommunication: Toute transmission, mission ou rception de signes, de signaux, dcrits, dimages, de sons ou de reseignements de toute nature, par fil, radiolectricit, optique ou autres systmes lectromagntiques. (ITU. Reglement des telecommunications internationales: actes finals de la Conference Administrative Mondiale Telegraphique et Telephonique Melbourne 1988. Geneve: ITU, 1989). 355 Art.60, caput da Lei Geral de Telecomunicaes (Lei 9.472/97).

(Lei Geral de Telecomunicaes) Art. 60. Servio de telecomunicaes o conjunto de atividades que possibilita a oferta de telecomunicao. 1 Telecomunicao a transmisso, emisso ou recepo, por fio, radioeletricidade, meios pticos ou qualquer outro processo eletromagntico, de smbolos, caracteres, sinais, escritos, imagens, sons ou informaes de qualquer natureza.

Entendido o servio de telecomunicaes como o conjunto de atividades orientado realizao das telecomunicaes, a perfeita compreenso destas ltimas surge como seu requisito conceitual. Enfim, em que consiste a telecomunicao? Conceito Jurdico de Telecomunicao A definio doutrinria clssica de que telecomunicao comunicao distncia, realizada por processo eletromagntico.356 Embora aparentemente esclarecedora, ela acaba por simplificar demais a questo. No se sabe que distncia essa. Alm disso, pior do que no se saber que distncia essa, trata-se de termo inexistente na legislao. A distncia criao doutrinria decorrente da etimologia da telecomunicao. Poder-se-ia argumentar que essa distncia seria mensurvel como aquela necessria a configurar a comunicao, contrapondo-se, portanto, ao autoesclarecimento do interlocutor, mas os casos prticos de pessoas que se comunicam de duas salas comerciais vizinhas, cujo espao entre elas de poucos metros, evidencia que o termo distncia no participa da essncia da telecomunicao moderna, embora seja nsita sua histria. Nos tempos atuais, a introduo do conceito de distncia encobre os termos esclarecedores da telecomunicao: transmisso de significados e eletromagnetismo. A prtica e evoluo da telecomunicao esvaziaram o significado da distncia inerente sua etimologia. Tanto a distncia hoje irrelevante, sob o ponto de vista jurdico, que h possibilidade de telecomunicao nos limites de uma mesma edificao.357 O art. 6o, do Decreto 52.026/63, qualificava a telecomunicao como transmisso de smbolos realizada por processo eletromagntico. Esses elementos conceituais das telecomunicaes foram reproduzidos no art. 60, 1o, da Lei Geral de Telecomunicaes (Lei 9.472/97). Para que se identifique a telecomunicao, h necessidade, portanto, da presena de dois elementos conceituais: transmisso e eletromagnetismo. Dos dispositivos legais enunciados e do contexto normativo das telecomunicaes, pode-se extrair a necessidade de uma atividade central denominada transmisso. Diplomas legais e infralegais costumam sintetizar seu significado como emisso ou recepo de smbolos, caracteres, sinais, escritos, imagens, sons ou informaes de qualquer natureza.358 Ela traduz o fenmeno de transporte de convenes culturais com ou sem armazenagem intermediria, incluindo a a emisso e a recepo. Esse transporte viabilizado pela noo da dade comunicativa, que, por sua vez, vem esclarecida por distines sociais de espao e tempo. Utilizando-se o termo sinal em sentido amplo para abarcar toda conveno de smbolos, caracteres, sinais, escritos, imagens, sons e informaes, pode-se entender por sinal

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ESCOBAR, J. C. Mariense. O novo direito de telecomunicaes. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1999, p. 21. 357 Confirmando esta posio, exemplifica-se dispositivo da Lei Geral de Telecomunicaes: Art.75. Independer de concesso, permisso ou autorizao a atividade de telecomunicaes restrita aos limites de uma mesma edificao ou propriedade mvel ou imvel, conforme dispuser a Agncia.. 358 Art. 4o da Lei 4.117/62; art. 4o e art. 6o, item 56 do Decreto 52.026/63; art. 60, 1o da Lei 9.472/97.

transportado todo fenmeno fsico em que uma ou mais de suas caractersticas variam para representar informao.359 A partir da concepo de transmisso como transporte de convenes, entendidas como variao de caractersticas aptas a traduzirem informaes, como tambm a partir da constatao de que toda transferncia de sinais adequados a representarem informaes implica comunicao, a transmisso de que se fala no ambiente de telecomunicaes , naturalmente, uma transmisso comunicativa, que, no mnimo, comunica a falta de viabilidade da conexo. O silncio tambm faz parte da transmisso, pois detm sentido significativo e essencial comunicao, podendo, assim, ser regulado. Da mesma forma, a transmisso de convenes para si prprio tambm est no campo das telecomunicaes, por ver-se possibilitada pelos elementos de espao e tempo. A transmisso, por si s, no suficiente para caracterizar a telecomunicao. Para isso, a transmisso h de ser qualificada pelo processo eletromagntico. Assim, o eletromagnetismo uma forma de transmisso apta a apresent-la como telecomunicao. Ele se manifesta a partir de variao de um campo eltrico e de um campo magntico para produo de propagaes intermitentes no espao conhecidas como ondas eletromagnticas. Ao contrrio das ondas mecnicas, produzidas por perturbao em meios materiais, tais como ondas em lquidos, vibrao de tambores de caixas de som ou mesmo a voz humana, as ondas eletromagnticas apresentam-se como propagaes, que independem de meio material sensvel, o que lhes possibilita serem transmitidas at mesmo no vcuo. A abrangncia do conceito jurdico de telecomunicao advm do significado de eletromagnetismo, entretanto no se esgota simplesmente em eletromagnetismo ligado transmisso de convenes. Delimitar de forma precisa todo o universo de alcance da regulamentao de telecomunicaes exige a presena de um conjunto de fatores. Alguns exemplos prticos auxiliam na preciso do conceito jurdico de telecomunicao. O som reproduzido pelo ar, gua ou outro meio fsico, embora possa ser originado por processo eletromagntico e gere transmisso de convenes, conduzido por perturbao realizada pela frequncia de vibraes eletromagnticas em meios fsicos, produzindo, portanto, ondas mecnicas. At o momento de transformao das ondas eletromagnticas em ondas mecnicas, desde que presentes outros fatores abaixo enunciados, est-se diante de telecomunicao. A partir do momento em que h converso dos sinais eletromagnticos em efeitos sonoros, no se trata mais de telecomunicao, embora o conceito de comunicao distncia possa estar presente. Da mesma forma, os sinais visuais dos responsveis pelo txi areo em um aeroporto no significam transmisso de convenes por via eletromagntica, j que o processo em si de criao de significado meramente mecnico. Os mesmos gestos do responsvel pelo txi areo, quando realizados com bandeiras e cones luminosos, tambm no se traduzem em telecomunicao, porque a finalidade da luz, neste caso, embora ela em si seja frequncia eletromagntica, no a de ser o meio significativo de transmisso da informao. No se interpretar, no caso, a luz nas suas diversas intensidades, mas o fenmeno mecnico de movimentao das bandeiras e cones luminosos. Neste caso, semelhana de placas de trnsito iluminadas, no se interpreta a luz, apesar de, s vezes, sua cor ser significativa. Interpreta-se o que a luz permite visualizar: o contedo da placa de trnsito ou dos movimentos do responsvel pelo txi areo. A luz serve apenas para visualizao da placa no importando sua

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PABLO, Marcos M. Fernando. Derecho general de las telecomunicaciones. Madri: COLEX, 1998, p. 38. Traduo livre do original: fenmeno fsico en el que una o ms de sus caractersticas varan para representar informacin.

intensidade. A variao da luz no modifica o contedo da placa de trnsito, enquanto que, na telecomunicao, a modulao do sinal portador essencial para a definio do contedo da mensagem. Nas placas de trnsito de luminosidade intermitente, a intermitncia tem a funo de chamar a ateno do motorista, mas ela, em si, no pretende reproduzir a complexidade do contedo da placa, que pode ser o mais diversificado possvel. Assim, a modulao do sinal portador deve ser significativa em dois sentidos: carregar significado prprio; e que este significado seja o mais prximo possvel do contedo total da mensagem. H, entretanto, outros casos que no se contentam com essa explicao. Letreiros luminosos, que transmitem propaganda de forma semelhante a uma programao televisiva, tm modulao do sinal portador significativa, pois a variao dos pontos de luz modifica o contedo da mensagem. No suficiente, portanto, a caracterstica de modulao significativa do sinal portador. necessria a identificao de outro elemento diferenciador: a codificao e decodificao da transmisso. Apesar de estarmos sempre decodificando os sinais externos do mundo, pode-se entender a codificao e decodificao essenciais s telecomunicaes como o tipo especial de decifrao apto inteligibilidade das mensagens. Se assim for, o mecanismo de gerao dos sinais e sua transmisso para a placa de efeitos luminosos um fenmeno de telecomunicao, mas no sua percepo pelos espectadores, que no utilizam mecanismos decodificadores para tanto. bem verdade que a prtica social e a complexidade dos fenmenos acabam por minar uma distino absoluta de telecomunicao, que, como toda definio jurdica, tem certo grau de impreciso compatvel com a mobilidade do objeto descrito. Outro exemplo de aplicao do conceito de eletromagnetismo na transmisso de convenes que no se caracteriza como telecomunicao hoje, mas que pode vir a ser qualificado como telecomunicao mais tarde, o cdigo Morse passado distncia por holofotes. Neste caso, h codificao e decodificao acompanhadas de modulao significativa do sinal portador, embora binria.360 A nica oposio aqui possvel para sua caracterizao como telecomunicao a ausncia do conceito de rede como conjunto operacional contnuo de circuitos ou pacotes e equipamentos de transmisso. Por isso mesmo, pode-se imaginar telecomunicao por holofotes e receptores de cdigo Morse em rede, muito embora seja fato improvvel. Nada improvvel, entretanto, a transmisso de informaes operada por via de feixes luminosos segundo as caractersticas das telecomunicaes. A necessidade de transmisso em alta velocidade, o avano da tecnologia e a elevao dos custos de instalao dos cabos de fibras pticas tornaram viveis as redes que utilizam emissores e receptores entre arranha-cus mediante a tecnologia de FSO (free-space optics)361, evidenciando que o sentido de telecomunicao exige a presena dos fatos para sua preciso conceitual. Logo, h elementos essenciais que caracterizam a transmisso eletromagntica, tornando-a apta para sua classificao como telecomunicao: modulao significativa do sinal portador; codificao e decodificao; conjunto operacional contnuo de emisso e recepo.

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A intensidade do sinal importa, embora importe somente duas intensidades: o sim, ou o no. A durao do sinal tambm interessa, embora limitada a duas duraes: curto e longo. A existncia, ou o vazio de existncia na transmisso so ambos significativos para a composio do cdigo. 361 WILLEBRAND, Heinz A. & GHUMAN, Baksheesh S. Fiber optics without fiber: beaming light through the air offers the speed of optics without the expense of fiber. In: IEEE Spectrum. Vol. 38, n. 8, New York: The Institute of Electrical and Electronics Engineers, agosto de 2001, p. 40-45. O artigo compara o sistema FSO de comunicao em alta velocidade com as tradicionais tecnologias de fibras pticas, que demandam cinco vezes mais investimentos de instalao e acenam com maiores facilidades de funcionamento por no exigirem aprovao municipal de uso do solo.

Conceito Jurdico de Servio de Telecomunicaes A partir da definio de telecomunicao, pode-se precisar o conceito de servio de telecomunicao como o conjunto de atividades pertinente transmisso de informao por processo eletromagntico, que aquele que se utiliza do campo eletromagntico para gerao de sinais de comunicao, caracterizado pelos conceitos de modulao significativa do sinal portador, codificao e decodificao, e de um conjunto operacional contnuo de emisso e recepo de sinais. Sempre que tais elementos conceituais estiverem presentes, haver servio de telecomunicao, exceto os servios expressamente excludos por lei.
Servios de Valor Adicionado (SVA): excluses legais expressas ao conceito de servios de telecomunicaes

A primeira questo que surge para fixao do mbito de abrangncia dos servios de telecomunicaes refere-se possibilidade de dispositivo infraconstitucional diminuir a extenso de competncia inscrita na Constituio e dirigida Unio (art. 21, XI). Ao remeter competncia da Unio a explorao dos servios de telecomunicaes, nos termos da lei, a Constituio Federal de 1988 estabeleceu a pauta diretiva da evoluo do ordenamento de telecomunicaes. A reserva legal expressa pelo texto constitucional, embora qualificada por indicativos pouco precisos, tais como a exigncia de disciplina sobre a organizao dos servios, criao de rgo regulador e outros aspectos institucionais, no permite a manipulao do conceito de servio de telecomunicao por disposio legal. O limite de pertinncia lgica dos servios disciplinados por lei regulamentadora do art. 21, XI, da Constituio Federal de 1988 ombreia com a adequao da qualificao dos servios como de telecomunicaes ou de valor adicionado. Por isso, uma das questes mais espinhosas da regulamentao de telecomunicaes no Brasil encontra-se na delimitao da fronteira entre os servios de telecomunicaes e os servios que apenas lhes adicionam valor ou utilizam de suas redes. A Lei Geral de Telecomunicaes LGT (Lei 9.472/97), no seu art. 61, caput, firmou posio a respeito e definiu quais servios distinguem-se dos servios de telecomunicaes apesar de se aproximarem muito deles. A LGT considerou como Servio de Valor Adicionado SVA toda atividade que acrescenta novas utilidades a um servio de telecomunicaes que lhe d suporte e com o qual no se confunde. Essas utilidades devem estar relacionadas ao acesso, armazenamento, apresentao, movimentao ou recuperao de informaes. Apartados dos servios de telecomunicaes, os servios de valor adicionado submetem-se apenas aos controles necessrios garantia de integridade das vias de telecomunicao e servios correspondentes, pois seus provedores classificam-se como usurios (art. 61, 1o, da LGT) com os direitos e deveres inerentes a essa condio. Esses usurios de servios de telecomunicaes so, todavia, especiais. Em geral, tm potencial elevado de utilizao de capacidade operacional das redes, gerando maiores cuidados e garantias tanto para disciplina de seu acesso quanto para disciplina de seus limites. A prpria LGT, no art. 61, 2o, garante o acesso dos provedores de servios de valor adicionado s redes de servios de telecomunicaes. Apesar de no estar expresso no texto da lei, tais redes de disponibilidade obrigatria so as qualificadas como de interesse coletivo. Por isso, a regulamentao de servios de valor adicionado concentra-se no Servio Telefnico Fixo Comutado STFC, no Servio Mvel Celular SMC362, no Servio Mvel Pessoal SMP e nos servios conhecidos como de comunicao de massa, tais como TV a Cabo, MMDS,
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O Servio Mvel Celular foi, na prtica, extinto, devido migrao das ltimas prestadoras de SMC para o Servio Mvel Pessoal em fevereiro de 2004.

DTH e TVA. Provedores de Servio de Valor Adicionado e operadoras de servio de telecomunicaes contratam a utilizao, em geral, de cdigos de acesso especficos e o fornecimento do registro das chamadas destinadas aos provedores. O servio de Provimento de Acesso Internet ou Servio de Conexo Internet foi reconhecido como Servio de Valor Adicionado em decises do Superior Tribunal de Justia (Recursos Especiais 511390/MG e 628046/MG, respectivamente de 19/05/2005 e 09/05/2006). Mesmo antes da Lei Geral de Telecomunicaes LGT, a Norma n. 004/95, aprovada pela Portaria n. 148/95363, do Ministrio das Comunicaes, dispunha sobre o Uso de Meios da Rede Pblica de Telecomunicaes para Acesso Internet, principalmente focada no relacionamento entre as Entidades Exploradoras de Servios Pblicos de Telecomunicaes EESPTs e os Provedores de Servio de Conexo Internet PSCIs. No ms seguinte junho de 1995 , o Ministrio das Comunicaes e o Ministrio da Cincia e Tecnologia emitiram nota conjunta, que qualificava o provimento de acesso ou de informaes como servio comercial preferencialmente implementado pela iniciativa privada, reservando-se aos rgos pblicos to-somente o provimento em situaes onde seja necessria a presena do setor pblico para estimular ou induzir o surgimento de provedores [privados] e usurios.364 A opo poltica por tratar a internet como uma atividade privada de estmulo atividade comercial em geral resultou ainda mais evidente quando da disponibilizao para fins comerciais da Rede Nacional de Pesquisa (RNP) dotada de espinha dorsal (backbone) nacional antes exclusivamente destinada a atender s necessidades de servios de internet da comunidade acadmica.365 A prpria nomenclatura do servio, enfim, o qualificava como de carter privado: servios comerciais Internet.366 Sua ordenao definida pelo Comit Gestor da Internet do Brasil (CGI.br) criado pela Portaria Interministerial n. 147, de 31 de maio de 1995, e atualmente disciplinado pelo Decreto n. 4.829, de 3 de setembro de 2003. Mantida a disciplina normativa especfica para os servios de conexo internet, a Norma n. 004/97, aprovada pela Portaria n. 251/97, do Ministrio das Comunicaes, previu o Uso da Rede Pblica de Telecomunicaes para Prestao de Servios de Valor Adicionado. Essa norma dirigia-se aos servios de valor adicionado em geral providos por intermdio da rede pblica hoje restrita a parcela do servio telefnico fixo comutado excludos certos servios de valor adicionado submetidos a tratamento especfico: uso da rede pblica para acesso internet (Norma 004/95); servios de utilidade pblica, caracterizados como aqueles servios prestados por rgos da Unio, Estados-Membros e Municpios ou por entidades sem fins lucrativos voltadas a servios de emergncia (defesa civil, corpo de bombeiros, polcia, dentre outros) e apoio ao cidado (receita federal, assistncia ao idoso, assistncia criana, abastecimento alimentar, dentre outros); e, servios prestados atravs de recursos intrnsecos rede pblica de telecomunicaes, que complementam o servio bsico prestado pelas ento chamadas Entidades Exploradoras do Servio Telefnico Pblico. A mesma Norma 004/97 (item 6.1) disciplina os direitos bsicos do assinante de servio pblico de telecomunicao frente aos servios de valor adicionado em geral: livre acesso aos servios dos provedores; e o direito de bloqueio ou desbloqueio destes servios sem nus. A ANATEL, ao regular a infraestrutura de telecomunicaes do pas, regulamenta, por exemplo, os procedimentos de expedio de autorizao para realizao de experincias com Servios de Valor Adicionado suportados por sistemas de distribuio de televiso por
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Portaria n148, de 31/05/1995. Publicada no DOU de 01/06/1995, p. 7875-7876. BRASIL. MINISTRIO DAS COMUNICAES. MINISTRIO DA CINCIA E TECNOLOGIA. Nota Conjunta: internet no Brasil. Junho de 1995, item 1.4. 365 Ibid., itens 3.1; 3.2; e 3.3. 366 Ibid., itens 1.2; e 3.5.

assinatura (Resoluo ANATEL n. 77/1998), o uso de redes de Servios de Comunicao de Massa por Assinatura para provimento de Servio de Valor Adicionado (Resoluo ANATEL n. 190/1999), a possibilidade de uso do canal de retorno do Servio de Distribuio de Sinais Multiponto Multicanal para provimento de Servio de Valor Adicionado (Resoluo ANATEL n. 224/2000), a garantia do uso das redes de suporte ao Servio de Comunicao Multimdia para provimento de Servio de Valor Adicionado em carter no-discriminatrio e a preos justos e razoveis (Resoluo ANATEL n. 272/2001). Existem outras atividades expressamente excludas do conceito de servio de telecomunicaes. o caso do servio de provimento de capacidade de satlite e do servio de habilitao ou cadastro de usurio e de equipamento para acesso a servios de telecomunicaes. Ambos apresentam-se como conjunto de operaes necessrias telecomunicao comercial, mesmo que indiretamente, mas foram excludos do rol de servios de telecomunicaes pelo Regulamento dos Servios de Telecomunicaes, aprovado pela Resoluo n. 73/98, da ANATEL. Sem o provimento de capacidade de satlite, os servios de telecomunicaes que dela se utilizam restariam inutilizados. Sem habilitao ou cadastro de usurio e de equipamento para acesso a servios de telecomunicaes, estes servios perderiam sua viabilidade de difuso de massa. Da mesma forma, sem os servios oferecidos por usurios comerciais, tais como a oferta de produtos e servios, que em nada se aproximam das telecomunicaes, pouco da capacidade instalada de telecomunicaes teria sentido. Enfim, o caminho procura do sentido do servio de telecomunicaes como conjunto de atividades voltado a prover telecomunicao parece no ter fim sem que se estabelea uma fronteira pautada em certas caractersticas arbitrrias. O texto legal (art. 60, caput, da LGT) fala em servio de telecomunicaes como conjunto de atividades que possibilita a oferta de telecomunicaes. Se levada s ltimas consequncias, a anlise textual da possibilidade de oferta de telecomunicaes envolveria todo servio capaz de se confundir com a utilidade do servio mnimo de transmisso eletromagntica, levando a consider-lo to essencial quanto a prpria transmisso. Volta-se, portanto, ao ponto de partida nada alentador de que tudo ligado direta ou indiretamente telecomunicao seria, por dico legal, servio de telecomunicaes. A soluo desse problema exige raciocnio institucional. O servio de telecomunicaes, como competncia estatal expressa, uma instituio de carter objetivo, que, por isso mesmo, no tem, nem pode ter, carter absoluto. Se enunciada no texto constitucional como reserva de atividades da Unio em ambiente de liberdade individual e respeito livre iniciativa, ou seja, em ambiente de equilbrio entre o individual e o social, no se pode da extrair uma interpretao extensiva do conceito de servios de telecomunicaes. Ditos servios sero somente aqueles necessrios consecuo dos fins sociais estampados na viabilidade de comunicao eletromagntica e de acesso igualitrio. Sob esse enfoque, o conjunto de atividades que possibilita telecomunicao deve ser entendido como conjunto de atividades necessrias e suficientes boa prestao da utilidade de intercomunicao. Assim, o conceito de servio de telecomunicaes permanece ligado umbilicalmente aos conceitos de transmisso e eletromagnetismo. Somente o servio bastante realizao de transmisso eletromagntica caracterizada pelos elementos citados linhas atrs (modulao significativa, codificao e rede) pode qualificar-se como servio de telecomunicao. Todos os demais acrscimos de utilidades so servios que lhes adicionam valor ou refletem passos capazes de vincular o usurio ao servio central. Fixado o conceito de servio de telecomunicao a partir dos enunciados constitucional e legal, deve-se deixar claro que o papel da ANATEL na determinao dos servios no integrantes do conceito de servio de telecomunicaes segue parmetros

superiores definidos em lei em sentido formal. O papel do Conselho Diretor da agncia nesse aspecto encontra-se na orientao de sua estrutura interna e na antecipao de segurana jurdica para os atores do setor de telecomunicaes sobre as inmeras implicaes da classificao ou no de um servio como servio de telecomunicaes. Por isso, a presena, no Regulamento dos Servios de Telecomunicaes (Resoluo n. 73/98), de elenco resumido de servios no caracterizados como servios de telecomunicaes. H, contudo, naquele regulamento, dispositivo gerador de dubiedade. Trata-se do pargrafo nico do art. 3o, que possibilita o estabelecimento, pela ANATEL, de outras situaes que no constituam servios de telecomunicaes alm das j previstas no caput do mesmo artigo, o que gera impreciso desnecessria. Ou a ANATEL expressa a excluso de mais servios alm dos j enunciados no art. 3o, do Regulamento dos Servios de Telecomunicaes, por meio de resoluo, que modifique o prprio Regulamento, o que torna intil a presena do pargrafo nico citado, ou ele l estaria para indicar que a ANATEL poderia faz-lo por outro ato administrativo qualquer, que, por definio, incompatvel com a normatizao nsita a uma deciso como essa, que delimita a extenso do texto legal e mesmo constitucional. V-se, portanto, que o nico sentido til possvel daquele pargrafo nico o de esclarecer que o rol de excees aos servios de telecomunicaes no taxativo, mas meramente exemplificativo, dependendo, entretanto, de pronunciamento expresso do Conselho Diretor da agncia para vincular sua estrutura frente arguio de novas categorias ali no contempladas.

Classificao dos Servios de Telecomunicaes


Analisado o conceito de servios de telecomunicaes como conjunto de atividades suficientes oferta de telecomunicao, bem como o de telecomunicao como transmisso eletromagntica pautada por diversos fatores (modulao significativa do sinal portador, codificao e decodificao, redes operacionais), o ordenamento jurdico brasileiro de telecomunicaes introduz divises entre modalidades de servios capazes de suscitar efeitos distintos, tais como aplicao de regimes jurdicos pblico ou privado, ou mesmo a ampliao ou diminuio do mbito de liberdade dos prestadores. A partir da reestruturao e codificao das telecomunicaes, no Brasil, obtidas por intermdio da Lei 4.117/62 (Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes CBT) e do Decreto 52.026/63, que a regulamentou, procurou-se divisar os servios de telecomunicaes segundo trs critrios: natureza; fins a que se destinam; e mbito de aplicao. Quanto natureza, o Decreto 52.026/63, art. 4, item 1, previa as seguintes espcies de servios: telefonia; telegrafia; telex; difuso de sons e imagens; transmisso de dados; facsmile; telecomando; e radiodeterminao. Quanto aos fins visados, tanto o CBT, art. 6, quanto o Decreto regulamentador, art. 4, item 2, distinguiam: servio pblico, destinado ao uso do pblico em geral; servio pblico restrito, facultado ao uso dos passageiros dos navios, aeronaves, veculos em movimento ou ao uso do pblico em localidades ainda no atendidas por servio pblico de telecomunicaes; servio limitado, executado por estaes no abertas correspondncia pblica, como, por exemplo, servios de segurana, regularidade, orientao e administrao dos transportes em geral, servios de mltiplos destinos, servio rural e servio privado; servio de radiodifuso, destinado a ser recebido direta e livremente pelo pblico em geral, compreendendo radiodifuso sonora e televiso; servio de radioamador, orientados ao estudo e prtica da radiotcnica unicamente a ttulo pessoal sem cunho pecunirio ou comercial; servio especial, relativo a determinados servios de interesse geral, no abertos correspondncia pblica e no includos nas classificaes anteriores, como, por exemplo, o de

sinais horrios, o de frequncia padro, o de boletins metereolgicos, o que se destine a fins cientficos ou experimentais, o de msica funcional e o de radiodeterminao. Finalmente, quanto ao mbito, os servios de telecomunicaes eram divididos pelo CBT, art. 5, e pelo seu Decreto regulamentador, art. 4, item 3, em: servio interior, estabelecido entre estaes brasileiras, fixas ou mveis, dentro dos limites da jurisdio territorial da Unio; e servio internacional, estabelecido entre estaes brasileiras, fixas ou mveis, e estaes estrangeiras, ou estaes brasileiras mveis, que se achem fora dos limites da jurisdio territorial brasileira. A Lei Geral de Telecomunicaes LGT (Lei 9.472/97) inovou nas classificaes. Diferentemente do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes, de 1962, que distinguia os servios segundo os fins visados e o mbito, a LGT destinou especial ateno aos efeitos jurdicos das classificaes e divisou os servios de telecomunicaes segundo o regime jurdico e a abrangncia.367 As classificaes do antigo CBT e da atual LGT tm pouco em comum. O critrio dos fins visados constante do CBT e o critrio da abrangncia costante da LGT esto ambos pautados na presena ou ausncia de abertura correspondncia pblica em razo da abrangncia dos interesses suscitados pelo servio. Por isso, a antiga diviso detalhada dos servios de telecomunicaes quanto aos fins visados indicada no CBT (servios limitados, servios de radioamador, servios especiais, dentre outros) ter sido remetida, a partir de meados da dcada de 1990, a mera identificao, pela ANATEL368, de quais deles se submetem, quanto abrangncia, aos regimes de interesse coletivo e restrito. A antiga classificao quanto ao mbito prevista no CBT foi degradada a mera condio de mapeamento do territrio para distribuio das outorgas estatais dos servios de telecomunicaes.369 Finalmente, a classificao prevista no Decreto 52.026/63 quanto natureza do servio foi assimilada de modo simplificado pela LGT como formas de telecomunicao.370 Classificao dos servios quanto ao regime jurdico A Emenda Constitucional n. 8, de 1995, ao modificar o art. 21, XI, da Constituio Federal de 1988, trouxe para dito inciso o conjunto de servios de telecomunicaes sem expressa meno ao regime a que se submetiam, chancelando a antiga prtica de submisso de parcela desses servios ao regime privado. O fato de se entender que a referncia aberta pela Emenda Constitucional n. 8/95 aos servios de telecomunicaes implica convivncia de
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Esta classificao quanto abrangncia definida como classificao quanto aos interesses a que atendem os servios de telecomunicaes, conforme dispe o Regulamento dos Servios de Telecomunicaes aprovado pela Resoluo n 73, de 25/11/1998, da ANATEL. 368 O Ato n 3.807, de 23 de junho de 1999, da ANATEL, dispe sobre a classificao dos servios de telecomunicaes quanto aos interesses que atendem, elencando um rol (especial de radiochamada, especial de frequncia padro, TV a cabo, dentre outros) de servios de interesse coletivo, outro rol (rdio txi privado, limitado de radioestrada, especial para fins cientficos e experimentais) de servios de interesse restrito, e, finalmente, outro rol (rede especializado, especial de radiodeterminao, limitado especializado) passvel de prestao tanto como interesse coletivo quanto como interesse restrito. 369 O Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (Lei 4.117/62) dividia os servios em internos e internacionais. A Lei Geral de Telecomunicaes (Lei 9.472/97) assimila a distino para firmar espaos territoriais aptos a abrigar distines de tratamento normativo. O art. 65, 2o da LGT prev a utilizao dos mbitos regional, local ou de reas determinadas para a fixao da exclusividade ou concomitncia de prestao de servios de telecomunicaes em regime pblico ou privado. O art. 69 da LGT indica que as modalidades de servio de telecomunicaes sero definidas pela ANATEL em funo tambm de seu mbito de prestao. 370 Forma de telecomunicao o modo especfico de transmitir informao, decorrente de caractersticas particulares de transduo, de transmisso, de apresentao da informao ou de combinao destas, considerando-se formas de telecomunicao, entre outras, a telefonia, a telegrafia, a comunicao de dados e a transmisso de imagens. (LGT, art. 69, pargrafo nico).

regime jurdico pblico e privado no mesmo rol de atividades no significa opo pela inao estatal frente a servios considerados essenciais. A presena de servios pblicos e privados no mesmo rol de atividades permite o tratamento jurdico compatvel com a dinamicidade dos servios e a mobilidade da evoluo social. Ao se permitir a prestao dos servios de telecomunicaes por concesso, permisso ou autorizao, a Constituio Federal de 1988 remeteu legislao infraconstitucional, ou a ponderaes dogmticas constitucionais, a definio do regime de prestao do servio de telecomunicaes. Desde a entrada em vigor da Lei Geral de Telecomunicaes (Lei 9.472/97), foram firmados os parmetros para classificao dos servios quanto ao regime jurdico: servios pblicos e servios privados. Antes de se procurar firmar a distino estes servios, deve-se ter presente o critrio elegido pela LGT para qualificao, pelo Presidente da Repblica371, do rol de atividades submetido a regime pblico. Ao proibir a prestao de determinada modalidade de servio de telecomunicaes somente no regime privado372, a LGT forneceu o critrio material de identificao do servio pblico: a essencialidade. Alis, exatamente a essencialidade que permite cogitar da aplicao do princpio de direito pblico de continuidade aos servios pblicos em geral. Portanto, se determinada modalidade de servio de telecomunicaes figurar na realidade social como essencial, perde-se a opo de poltica de governo do Presidente da Repblica em submet-la somente prestao em regime privado. Adiantada a principal consequncia da classificao dos servios de telecomunicaes entre pblicos e privados, deve-se analisar paulatinamente o tratamento do tema no Brasil. O regime especial de direito pblico foi sendo construdo com a conscincia de que certas atividades, por que disseminadas na sociedade por intermdio da figura estatal, mereciam tratamento diferenciado. Mereciam, portanto, um rol de normas prprias. Enquanto os servios classificados como servios privados, sofrem incidncia de disposies gerais pertinentes atividade econmica, os servios classificados como servios pblicos esto inseridos em regime cujo pressuposto de atuao o de ambiente juridicamente controlado. O regime privado pressupe liberdade; o regime pblico, funo. No regime pblico, o espao de atuao sempre predeterminado por lei. Por isso, dizer-se que a atividade inserida em regime pblico essencialmente normatizada. No Brasil, os servios privados de telecomunicaes esto, em regra, submetidos necessidade de autorizao estatal. Ao contrrio do que normalmente ocorreria com atividades econmicas, todos os servios privados de telecomunicaes dependem de autorizao, exceto os que forem excludos expressamente dessa exigncia pela ANATEL (art. 131, 2o, da LGT). O disposto no art. 170, da Constituio Federal de 1988, pode gerar dvidas quanto constitucionalidade da exigncia de autorizao para prestao de servios privados de telecomunicaes. Dita exigncia somente pode existir porque a utilizao do servio pressupe, em regra, uso de bem pblico (espectro, solo ou subsolo). Alm disso, o art. 21, XI, da Constituio Federal de 1988, prev a prestao de telecomunicao mediante autorizao como regra geral, invertendo o tratamento comum das atividades econmicas de atuao livre somente limitadas se afetarem o interesse pblico. Assim, h dois tipos de atividades econmicas submetidas ao regime jurdico de direito privado. De um lado, as atividades
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Lei 9.472/97: Art.18. Cabe ao Poder Executivo, observadas as disposies desta Lei, por meio de decreto: I instituir ou eliminar a prestao de modalidade de servio no regime pblico, concomitantemente ou no com sua prestao no regime privado; 372 No sero deixadas explorao apenas em regime privado as modalidades de servio de interesse coletivo que, sendo essenciais, estejam sujeitas a deveres de universalizao. (LGT, art. 65, 1o).

econmicas em geral, como aquelas que no esto expressamente enunciadas como servios prprios e privativos do Estado, portanto, remanescentes. De outro lado, as atividades econmicas de definio expressa pelo texto constitucional, como o caso de parcela dos servios de telecomunicaes submetida, por expressa disposio constitucional, ao regime privado de prestao. A regra para os servios privados de telecomunicaes da inexigibilidade de procedimento licitatrio, a no ser quando o excesso de competidores puder prejudicar a prestao de modalidade de servio de interesse coletivo (art. 136, da LGT). Essa exigncia esclarecedora, pois, a considerao de parcela dos servios de telecomunicaes em regime privado como de interesse coletivo indica a opo legislativa de entrega das questes pertinentes s interferncias entre prestadoras de servios de interesse restrito aos prprios interessados. No caber, no mbito de servios de interesse restrito, interferncia da ANATEL. Ela deve conceder a autorizao, se cumpridas as condies objetivas373 e subjetivas374, e deixar aos interessados a soluo das interferncias entre seus servios, desde que sua atuao no atinja servios pblicos ou privados de interesse coletivo. O servio de telecomunicaes considerado pblico somente pode ser prestado pelo Estado diretamente ou mediante concesso ou permisso (art. 175, caput, da CF/88). Se prestados indiretamente, exige-se que a transferncia da prestao seja precedida de procedimento administrativo licitatrio (art. 175, caput, da CF/88), exceto casos de disputa invivel (art. 91, 1o, da LGT)375 ou desnecessria (art. 91, 2o, da LGT)376, desde que precedidas de procedimento administrativo pautado pelos princpios da publicidade, moralidade, impessoalidade e contraditrio (art. 92, da LGT) e que o edital de licitao no tenha incorporado condies desproporcionais natureza e dimenso do servio (art. 92, pargrafo nico, da LGT). Nem mesmo a forma de remunerao pelo servio livre. No caso dos servios de telecomunicaes, por serem considerados de fruio facultativa pelo usurio, so remunerados por tarifas controladas pela ANATEL (art. 103, caput, 4o e art. 109, da LGT). A reviso das tarifas submetida rgida disciplina normativa e contratual (art. 108, caput e 2o, 3o e 4o, da LGT). H possibilidade de aquisio de bens por desapropriao (art. 100, caput, da LGT) e de reverso para o patrimnio pblico dos bens da concessionria ou permissionria afetos ao servio (art. 102, pargrafo nico, da LGT). O poder concedente pode, ainda, intervir na prestadora do servio pblico de telecomunicaes (art. 110, da LGT) e limitar a transferncia da outorga da prestao do servio (art. 98, da LGT). O prprio vnculo contratual entre Estado e concessionria ou permissionria pode ser extinto unilateralmente pelo poder concedente (arts. 112 a 117 e 123, da LGT). Alm disso, aplicam-se os princpios de continuidade e universalizao aos servios pblicos de telecomunicaes (art. 63, pargrafo nico, da LGT). Esses dois itens nada mais so do que dois dos princpios aplicveis aos servios pblicos em geral: continuidade do servio pblico e generalidade na organizao do servio. Continuidade e

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So condies objetivas previstas no art. 132 da LGT: disponibilidade de radiofrequncia e viabilidade tcnica do projeto. 374 So condies subjetivas previstas no art. 133 da LGT: constituio da empresa requerente segundo as leis brasileiras, com sede e administrao no pas; no estar proibida de licitar ou contratar com o Poder Pblico, no ter sido declarada inidnea ou no ter sido punida, nos dois anos anteriores, com a decretao de caducidade; dispor de qualificao tcnica para bem prestar o servio, capacidade econmico-financeira, regularidade fiscal e regularidade perante a seguridade social; no estar prestando a mesma modalidade de servio na mesma regio, localidade ou rea. 375 Considera-se invivel a disputa quando apenas um interessado puder realizar o servio, nas condies estipuladas. (art. 91, 1o da LGT). 376 Considera-se desnecessria a disputa nos casos em que se admita a explorao do servio por todos os interessados que atendam s condies requeridas. (art. 91, 2o da LGT).

universalizao serviram, na Lei 9.472/97 (LGT), como guias prticos de determinao da natureza pblica de servios de telecomunicaes. A LGT definiu a continuidade do servio pblico como obrigao de possibilitar ao usurio a fruio do servio de forma ininterrupta e em condio adequada de uso (art. 79, 2o, da LGT). No mesmo sentido, e introduzindo o conceito de regularidade na prestao dos servios de telecomunicaes, o Regulamento dos Servios de Telecomunicaes, previu como prestao adequada a prestao continuada do servio (art. 46, 1). No se pode, entretanto, confundir a continuidade caracterstica dos servios pblicos com os requisitos de qualidade do servio. Uma coisa prestar servio de forma ininterrupta, sem paralisaes injustificadas, e em condies adequadas de uso. Todas essas caractersticas podem e esto inscritas nos contratos de prestao de servios aos usurios ou consumidores, sejam de servio pblico, sejam de servios privados de telecomunicaes. Outra coisa aplicar o princpio de direito pblico da continuidade, que significa que o Estado garante a existncia do servio, mesmo que o concessionrio ou permissionrio no mais tenha condies de prest-lo. Da continuidade decorre o dever estatal de manter o servio operante mesmo que abandonado pela concessionria ou permissionria. o dever-poder estatal de intervir na empresa privada prestadora de servio pblico que descontinuar o servio. No significa, assim, simples dever de ininterrupo, que mesmo prestadores de atividades econmicas em sentido estrito contratam com seus consumidores. O conceito de descontinuidade do servio de telecomunicaes necessrio para que o Estado saiba quando deve agir para garantia do servio, mas o seu oposto no resume o sentido do princpio de direito pblico da continuidade, que mais do que o mero cumprimento dos requisitos de regularidade do servio: dever de atuao estatal. Exatamente por causa da distino entre a continuidade geral, como dever de qualidade do servio, e a continuidade especfica do regime pblico, como dever de garantia estatal do servio, que foi aprovado pela ANATEL, pela Resoluo n. 30, de 29/06/1998, um Plano Geral de Metas de Qualidade para o Servio Telefnico Fixo Comutado prestado nos regimes pblico e privado. A definio do princpio pblico da continuidade, nos servios de telecomunicaes, est em que sua existncia assegurada pela Unio (art. 64, da LGT). Ao lado da continuidade, outro princpio de direito pblico caracterstico do modelo regulatrio brasileiro a exigncia de universalizao. Ela um reflexo estilizado do velho princpio da generalidade na organizao do servio pblico. A generalidade impe disciplina normativa para um nmero indeterminado de pessoas, partindo do pressuposto da igualdade entre elas. Por isso, a disciplina normativa justificadora da prestao de servios pblicos orienta a sua difuso pelo maior nmero possvel de pessoas e espaos geogrficos do pas, caracterizando a universalizao prevista na legislao setorial de telecomunicaes (art. 80, caput, da LGT). Ela envolve diversos aspectos que variam desde a disponibilidade geral de instalaes de uso individual e coletivo de telecomunicaes, at o atendimento ao deficiente fsico, a instituies de carter pblico ou social, a reas rurais, a reas de urbanizao precria ou insuficiente e a regies remotas. As metas de universalizao dos servios pblicos de telecomunicaes encontram-se definidas em decreto do Presidente da Repblica. Ao contrrio da continuidade, que tem dois significados, um deles aplicvel para ambos os regimes jurdicos de servios, a universalizao exclusiva do servio pblico de telecomunicaes. Por isso, h um Plano Geral de Metas de Universalizao do Servio Telefnico Fixo Comutado prestado em Regime Pblico377, aprovado pelo Decreto 2.592, de 15/05/1998, que prev ndices crescentes de cobertura das regies do pas em razo do tempo e da densidade populacional e que foi substitudo, a partir de 1 de janeiro de 2006, por novas metas institudas pelo Decreto
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O art. 18, III da Lei 9.472/97 (LGT) diz competir ao Poder Executivo para, por meio de decreto, aprovar o plano geral de metas para progressiva universalizao de servio prestado no regime pblico.

4.769, de 27/06/2003, bem como pelo acrscimo de metas de implementao da infraestrutura de rede de suporte do STFC para conexo em banda larga por meio do Decreto 6.424, de 4 de abril de 2008. Todas essas caractersticas, exceto equilbrio econmico-financeiro do contrato e manuteno do objeto, porque inseridas em regime de direito pblico, so alterveis unilateralmente pelo poder concedente. O regime pblico permite a modificao unilateral das normas de organizao do servio, gerando, no mximo, a recomposio econmico-financeira do contrato. Para aplicao de todas essas caractersticas, o servio de telecomunicaes deve, antes, ser qualificado como pblico. A Lei Geral de Telecomunicaes LGT prev a competncia do Poder Executivo de, por meio de decreto, instituir ou eliminar a prestao de modalidade de servio no regime pblico, concomitantemente ou no com sua prestao no regime privado (art. 18, I). Alm disso, prev a competncia do Poder Executivo de aprovar, tambm por decreto, o plano geral de outorgas de servios prestados em regime pblico (art. 18, II, da LGT). De fato, o Decreto 2.534, de 02 de abril de 1998, do Presidente da Repblica, aprovou o chamado Plano Geral de Outorgas PGO, que, no seu art. 1o, atribui somente ao Servio Telefnico Fixo Comutado STFC o regime jurdico pblico de prestao, em concomitncia com o regime privado, algo mantido no novo Plano Geral de Outorgas aprovado pelo Decreto 6.654, de 20 de novembro de 2008. A interpretao do Plano Geral de Outorgas PGO, entretanto, deve levar em conta o critrio material de definio dos servios pblicos de telecomunicaes. Deve levar em conta, assim, a essencialidade, que um atributo de nvel legal. Como o PGO decorre de ato infralegal (decreto presidencial), o que nele se est a definir o mnimo espao pblico permitido pela LGT, pois esta submetera ao regime pblico, no mnimo, parte do Servio Telefnico Fixo Comutado (STFC).378 Em outras palavras, o PGO determinou que a prestao do STFC resultante das desestatizaes ocorridas, no Brasil, em 1998, ou mesmo de empresas no privatizadas que estivessem devidamente habilitadas para prestao de servios de telefonia, fossem submetidas ao regime pblico (arts. 5o e 6o, do PGO), por intermdio de concesses ou permisses, enquanto as demais prestaes de STFC fossem implementadas em regime privado, por via de autorizaes. Ao contrrio do que a leitura desses dispositivos pode transparecer, ato infralegal do chefe do executivo federal no tem, evidentemente, o condo de transformar um servio essencialmente pblico em privado. A competncia do Poder Executivo federal no tocante aplicao do regime jurdico aos servios de telecomunicaes situa-se na esfera puramente estrutural da Administrao Pblica federal. O disposto no art. 18, I, da LGT, indica que cabe ao Chefe do Executivo federal servir de termmetro quanto natureza jurdica dos servios de telecomunicaes, que sofrem transformaes constantes e rpidas no que diz respeito sua essencialidade. Em poucos anos, um servio antes considerado essencial pode sofrer defasagem tecnolgica tal que elimine sua utilidade, ou que seja simplesmente substitudo por outro antes sequer cogitado em lei. A ordem legal de definio da natureza do servio de telecomunicaes por decreto presidencial, portanto, apresenta-se como abertura legal para acompanhamento administrativo das transformaes naturais a um setor dinmico da economia. mera ordem do superior hierrquico da Administrao Pblica federal para reestruturao da mquina administrativa frente s novas demandas de ampliao ou restrio do rol de servios pblicos de telecomunicaes. Por isso, a disciplina, por decreto, do rol de servios pblicos de telecomunicaes no decisiva. Ela
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Lei 9.472/97: Art. 64. Comportaro prestao no regime pblico as modalidades de servio de telecomunicaes de interesse coletivo, cuja existncia, universalizao e continuidade a prpria Unio comprometa-se a assegurar. Pargrafo nico. Incluem-se neste caso as diversas modalidades do servio telefnico fixo comutado, de qualquer mbito, destinado ao uso do pblico em geral.

impe o compromisso do Chefe do Executivo federal com a deteco e acompanhamento da importncia social dos servios. Cabe ao Judicirio, se esse fator no for levado em conta, atualizar o rol de servios pblicos de telecomunicaes e julgar os feitos segundo a natureza que visualizar nos servios em discusso. Exemplo esclarecedor encontra-se no Servio Mvel Celular SMC, que foi substitudo integralmente pelo Servio Mvel Pessoal SMP em 2004. A partir do momento que se detecte sua importncia e paridade com o STFC, enfim, sua essencialidade, a prestao de parcela do SMP garantidora da rede operacional bsica poder ser submetida ao regime pblico. Caber a decreto do Presidente da Repblica antecipar esse movimento e demonstrar coerncia na atualizao estrutural da Administrao Pblica federal ao novo regime a que se submeter o servio mvel no pas. O mesmo raciocnio pode ser aplicado a outros servios emergentes, como o de banda larga. O critrio formal de determinao da natureza do servio de telecomunicaes , portanto, insuficiente, porque infralegal. A submisso do servio a regimes distintos predefinidos em mbito constitucional no pode ser colocado como opo de decreto presidencial a no ser para o fim legtimo de orientao estrutural da Administrao Pblica federal. Poder-se-ia argumentar que os critrios utilizados para a demarcao do servio pblico de telecomunicaes seriam polticos, e no jurdicos, devendo obedecer to-somente aos limites da razoabilidade, e que a opo poltica da Lei 9.472/97 (LGT) foi a de ampliar o rol de servios privados de telecomunicaes, remetendo a Decreto do Presidente da Repblica a determinao do regime de um servio de telecomunicaes. Mesmo se assim o fosse, haveria um parmetro de aferio desta razoabilidade. Este parmetro foi expressamente enunciado pela LGT e recai sobre a essencialidade do servio. O art. 65, 1o, da LGT, esclarece que devero comportar prestao tambm em regime pblico as modalidades de servio de telecomunicaes de interesse coletivo reputadas essenciais. Esta parece ser a forma mais adequada de aplicao dos regimes jurdicos aos servios de telecomunicaes no Brasil compatvel com a mobilidade do seu objeto. Classificao dos servios quanto abrangncia A Lei Geral de Telecomunicaes LGT (Lei 9.472/97) introduziu outra classificao, com o fim de compensar excessos da pura aplicao do regime de direito privado aos servios de telecomunicaes no-essenciais. O regime privado pressupe ausncia de compromissos pblicos, exceto limitaes expressas para proteo do interesse pblico. Alm disso, alguns servios de telecomunicaes submetidos ao regime privado acabam por complementar a utilidade da rede pblica de telecomunicaes, mediante interconexo, ou mesmo construo de redes paralelas, permitindo maior confiabilidade e variedade de acessos telecomunicao no pas. A categoria de servios de telecomunicaes de interesse coletivo vem tentar aumentar o compromisso desses servios com a formao de uma rede nacional contnua. Assim, a LGT divide os servios de telecomunicaes, quanto abrangncia de interesses, em servios de interesse coletivo e servios de interesse restrito (art. 62, da LGT). O servios de interesse coletivo so concebidos como servios, cujo prestador no pode negar acesso de terceiros a suas plataformas. Por configurarem necessidades da coletividade, no se pode restringir o pblico alvo do servio. Qualquer um que solicite acesso deve ser atendido, sob pena de descumprimento de clusulas de concesso, permisso ou autorizao.

Todo servio pblico de telecomunicaes , por princpio, de interesse coletivo (art. 67, da LGT)379, pois o dever inato ao regime pblico de generalidade na organizao do servio impede a predefinio de mercados mais atraentes. O servio de telecomunicaes em regime pblico, portanto, deve dirigir-se a todos que dele necessitem na rea que lhe fora outorgada. No podendo negar acesso, classifica-se, sempre como servio de interesse coletivo. Por outro lado, os servios de telecomunicaes submetidos a regime privado podem ser classificados como de interesse coletivo ou de interesse restrito conforme o termo de autorizao fixado pela ANATEL. O dever de cobertura indiscriminada dos interessados pelo servio no atinge os servios de interesse restrito e os diferencia dos de interesse coletivo. Assim, todo servio de telecomunicaes submetido a regime pblico, no Brasil, de interesse coletivo. Os demais servios submetidos a regime privado podem ser de interesse coletivo ou restrito. Se o prestador puder negar acesso aos interessados, configuram-se de interesse restrito, seno, sero de interesse coletivo os que sofrerem compromisso de atendimento indiscriminado perante a agncia reguladora. No caso dos servios de telecomunicaes em regime privado, a abrangncia do servio determinada pela ANATEL no processo licitatrio das autorizaes correspondentes. Classificao dos servios quanto modalidade Outra inovao de classificao da Lei Geral de Telecomunicaes LGT (Lei 9.472/97) foi a concernente modalidade do servio. Tanto o antigo Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (Lei 4.117/62), quanto seu decreto regulamentador (Decreto 52.026/63), utilizavam, de forma esparsa, o termo modalidade para fins de definio do transporte integrado de informaes380, de distino das outorgas e de fiscalizao dos servios381, de identificao da novidade de um servio382, ou mesmo, de sua aproximao e distino das formas de telecomunicao383. Procurando dar maior segurana quanto amplitude do termo
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o que se pode extrair expressamente da Lei 9.472/97 (LGT): Art.67. No comportaro prestao no regime pblico os servios de telecomunicaes de interesse restrito. 380 Antigo Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (Lei 4.117/62): Art. 8. Constituem troncos do Sistema Nacional de Telecomunicaes os circuitos portadores comuns, que interligam os centros principais de telecomunicaes. 1 Circuitos portadores comuns so aqules que realizam o transporte integrado de diversas modalidades de telecomunicaes. 2 Centros principais de telecomunicaes so aqules nos quais se realiza a concentrao e distribuio das diversas modalidades de telecomunicaes, destinadas ao transporte integrado. 381 Antigo Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (Lei 4.117/62): Art. 45. A cada modalidade de telecomunicao corresponder uma concesso, autorizao ou permisso distinta que ser considerada isoladamente para efeito da fiscalizao e das contribuies previstas nesta lei. 382 Antigo Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (Lei 4.117/62): Art. 105. Na ocorrncia de novas modalidades do servio, poder o Govrno at que a lei disponha a respeito, adotar taxas ... (vetado) ... provisrias, calculadas na base das que so cobradas em servio anlogo ou fixadas para a espcie em regulamento internacional. 383 Regulamento do antigo Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (Lei 4.117/62) aprovado pelo Decreto 52.026/63: Art. 1o. Os servios de telecomunicaes (...) obedecero aos preceitos da Lei nmero 4.117, de 27 de agosto de 1962, ao presente Regulamento Geral, aos Regulamentos Especficos e aos Especiais. 1o. Os Regulamentos Especficos, referidos neste artigo, so os que tratam das diversas modalidades de telecomunicaes, compreendendo: a) Regulamento dos Servios de Telefonia; b) Regulamento dos Servios de Telegrafia; c) Regulamento dos Servios de Radiodifuso; d) Regulamento dos Servios de Radioamador; e) Regulamento dos Servios Especiais e dos Servios Limitados; f) outros que se fizerem necessrios.; Art. 6 Para os efeitos deste Regulamento, os termos que figuram a seguir tm os significados definidos aps cada um deles: (...) 27 - RADIOGONIOMETRIA - uma modalidade de radiodeterminao que utiliza a recepo de ondas radioeltricas para determinar a direo e a posio de uma estao ou de um objeto. (...) 60 - TELEX - a modalidade de servio telegrfico, que permite comunicao bilateral, realizado atravs de mquinas teleimpressoras, no qual a ligao entre correspondentes passa por uma ou mais estaes comutadoras.

modalidade, o art. 41, do Decreto 52.026/63, ilustrava, exemplificativamente, certas modalidades de servios de telecomunicaes: servio de telefonia pblico (interior ou internacional); servio de telegrafia pblico (interior ou internacional); servio pblico restrito (interior ou internacional); servios especiais; servio limitado interior; servio de radiodifuso; e servio de radioamador. Enfim, o conceito de modalidade prestava-se identificao bsica dos servios de telecomunicaes para sua discriminao quanto outorga, fiscalizao, tarifao e meios de integrao. A LGT no destoou desse sentido histrico de ndice bsico dos servios de telecomunicaes e o reforou384, trabalhando melhor sua colocao no contexto dos demais conceitos classificatrios de telecomunicaes. Ao invs de enunciar, exemplificativamente, modalidades de servios de telecomunicaes, a LGT385 adotou melhor tcnica legislativa ao remeter a identificao de cada modalidade de telecomunicao ANATEL, desde que seguidos um ou mais dos critrios de forma, mbito de prestao, finalidade, meio de transmisso ou tecnologia empregada. A ANATEL, portanto, tem reserva normativa qualificada para preciso das modalidades de servios de telecomunicaes, levando, em conta aqueles critrios e, caso eles no sejam suficientes, outros atributos a serem definidos pela agncia fundamentadamente. Trata-se de uma classificao que envolve diversas outras apenas indicadas na LGT e decorrentes do histrico de tratamento dos servios de telecomunicaes no pas: forma de telecomunicao; finalidade; mbito; meio de transmisso; ou tecnologia empregada. Quaisquer desses atributos e outros pertinentes definidos pela agncia reguladora so suficientes per si para discriminao de modalidades de telecomunicao. na esfera das modalidades dos servios de telecomunicaes que as frentes de atuao da ANATEL tendem a evoluir, mediante maior ou menor peso atribudo forma, finalidade, ao mbito de prestao, tecnologia empregada, ou aos meios de transmisso. Classificao dos servios quanto forma A forma de telecomunicao definida pela LGT como o modo especfico de transmitir informao, decorrente de caractersticas particulares de transduo, de transmisso, de apresentao da informao ou de combinao destas.386 Exemplificativamente, a LGT introduz como formas de telecomunicao a telefonia, a telegrafia, a comunicao de dados e a transmisso de imagens, em muito se aproximando da antiga classificao do CBT387 quanto natureza do servio, que os divisava, tambm exemplificativamente entre telefonia, telegrafia, telex, difuso de sons e imagens, transmisso de dados, fac-smile, telecomando e radiodeterminao. Cada forma de telecomunicao tem sua histria e elementos conceituais prprios. Entendia-se por telefonia o processo de telecomunicao voltado transmisso de palavra falada ou de som.388 Essa antiga definio foi aprimorada e passou a expressar todo processo

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Lei 9.472/97: art. 18, I; art. 64, caput e pargrafo nico; art. 65, incisos e pargrafos; art. 68, caput; art. 81, incisos e pargrafo nico; art. 85, caput; art. 87, caput; art. 96, II; art. 103, caput e 2; art. 127, IV; art. 128, caput; art. 131, 1; art. 133, IV; art. 136, caput; e art. 164, caput. 385 Lei 9.472/97: Art. 69. As modalidades de servio sero definidas pela Agncia em funo de sua finalidade, mbito de prestao, forma, meio de transmisso, tecnologia empregada ou de outros atributos. 386 Art. 69, pargrafo nico da Lei 9.472/97 (LGT). 387 Art. 4o, item 1, do Decreto 52.026, de 20 de maio de 1963. 388 Art. 4o, caput do antigo Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (Lei 4.117/62) e art. 6o, item 57 do Decreto 52.026/63, seu regulamentador.

de transmisso de voz e de outros sinais389 audveis390 dentro de limites de velocidade expressos em dispositivos infralegais. A telegrafia caracteriza-se pela transmisso de escritos, pelo uso de um cdigo de sinais391 adaptado a baixas velocidades de transmisso392. A comunicao de dados, por sua vez, a forma de telecomunicao caracterizada pela especializao na transferncia de dados de um ponto a outro393, entendendo-se dado como toda informao sistematizada, codificada eletronicamente, especialmente destinada a processamento por computador e demais mquinas de tratamento racional e automtico da informao394. Finalmente, outra forma de telecomunicao consiste na transmisso de imagens transientes, animadas ou fixas, reproduzveis em tela optoeletrnica medida de sua recepo395, consistindo, basicamente, na transformao de ondas em espectro luminoso e vice-versa. Classificao dos servios quanto ao mbito de prestao Quanto ao mbito, os servios de telecomunicaes so divididos em vrios degraus de classificao. Um deles segue a antiga classificao do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes, que falava em servios interiores e internacionais, hoje, mbito nacional e internacional (arts. 146, II, e 150, caput, da LGT)396. Em outro patamar de classificao, falase na configurao geodsica municipal, divisando-se servios urbanos e interurbanos. Finalmente, outra escala de classificao dos servios quanto ao mbito indica subdivises do mbito interior: mbitos nacional, regional, local e de reas determinadas (art. 65, 2o, da LGT). Classificao dos servios quanto finalidade A antiga classificao dos servios de telecomunicaes segundo os fins visados contida no Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (Lei 4.117/62)397 e no seu decreto regulamentador398 continua sendo til identificao de modalidades de servios, desde que com as devidas atualizaes, j que a Lei Geral de Telecomunicaes (Lei 9.472/97) no esmiuou dita classificao, remetendo-a, portanto, a esforo infralegal da ANATEL. Entendese que, segundo a finalidade, os servios de telecomunicaes classificam-se em servio pblico-restrito, servio limitado, servio de radioamador, servio de radiodifuso, e servio especial. Embora o antigo CBT falasse tambm em servio pblico, a diviso ali implementada no foi assimilada pela nova sistemtica da LGT, que introduz classificao especfica quanto

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Art. 3o, XV e XX do Regulamento do Servio Telefnico Fixo Comutado aprovado pela Resoluo n 85, de 30 de dezembro de 1998, da ANATEL, revogada pela Resoluo n 426, de 9 de dezembro de 2005, em que foi mantida a definio de processos de telefonia, no Regulamento correspondente, art. 3, XVIII e XXIII. 390 ESCOBAR, J.C. Mariense. O novo direito de telecomunicaes. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1999, p. 30. 391 Art. 4o, caput do antigo CBT (Lei 4.117/62) e art. 6o, item 58 de seu decreto regulamentador (Decreto 52.026/63). 392 ESCOBAR, J.C. Mariense. Op. cit., p. 30. 393 Id., ibid. 394 Id., ibid. 395 Id., ibid. 396 Lei 9.472/97: Art. 146. As redes sero organizadas como vias integradas de livre circulao, nos termos seguintes: (...) II dever ser assegurada a operao integrada das redes, em mbito nacional e internacional.; Art. 150. A implantao, o funcionamento e a interconexo das redes obedecero regulamentao editada pela Agncia, assegurando a compatibilidade das redes das diferentes prestadoras, visando sua harmonizao em mbito nacional e internacional. 397 Art. 6o da Lei 4.117, de 27 de agosto de 1962. 398 Art. 4o, item 2, do Decreto 52.026, de 20 de maio de 1963.

ao regime jurdico entre servios pblicos e privados, algo, alis, muito mais adequado s previses da Constituio Federal brasileira de 1988.
Servio pblico-restrito

O servio pblico-restrito foi utilizado pelo Executivo federal como mecanismo para flexibilizao da prestao do Servio Mvel Celular no final da dcada de 1980. Definido, em 1962, como servio de telecomunicao facultado ao uso dos passageiros dos navios, aeronaves, veculos em movimento ou ao uso do pblico em localidades ainda no atendidas por servio pblico de telecomunicao399, o servio pblico-restrito sofreu modificao no seu enunciado, quase trinta anos mais tarde, para alcanar servios de uso do pblico em localidades ainda no atendidas por servio pblico de telecomunicaes fixo local400. Com a revogao do Decreto 96.618/88 pelo Decreto 2.198, de 8 de abril de 1997, foi retomada a redao original. Logo, servio pblico-restrito apresenta-se como modalidade de servio de telecomunicaes dirigida ao uso de passageiros de navios, aeronaves, veculos em movimento e ao pblico em geral nas localidades ainda no atendidas pelo servio pblico de telecomunicaes. Dentre eles, estariam o Servio Mvel Global por Satlites NoGeoestacionrios (SGMS) e o Servio de Radiocomunicao Aeronutica Pblico-Restrito (SRA).
Servio limitado

Outra modalidade de servio de telecomunicaes definida a partir de sua finalidade a do servio limitado. Trata-se do servio de telecomunicaes destinado ao uso do prprio executante como tambm do servio prestado a terceiros, desde que para fins prprios internos dos contratantes (art. 2o, 2o, da Lei 9.295/96). So, portanto, servios no abertos a correspondncia pblica, normalmente dirigidos a questes de segurana, orientao, regularidade e gesto de atividades empresariais internas. Os servios limitados dividem-se em servios limitados privados e servios limitados especializados. A terminologia confunde. Todo servio limitado de telecomunicaes prestado em regime privado no modelo atual da Lei Geral de Telecomunicaes. A diviso significa que, enquanto o servio limitado privado destina-se ao uso do prprio executante, o servio limitado especializado implica prestao a terceiros, desde que sejam eles uma mesma pessoa ou grupo de pessoas fsicas ou jurdicas unificadas pela realizao de atividade especfica. Por isso, via de regra, os servios limitados privados so classificados como de interesse restrito, e os limitados especializados, como de interesse coletivo. Podem ser enumerados como servios limitados privados o Servio de Radiotxi Privado, o Servio Limitado Mvel Privado, o Servio Limitado de Radiochamada Privado, o Servio de Rede Privado, dentre outros. Do lado dos servios limitados especializados, constam o Servio de Radiotxi Especializado, o Servio Limitado Mvel Especializado, o Servio de Circuito Especializado, o Servio de Rede Especializado, dentre outros.

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Art. 6o, b do antigo Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (Lei 4.117/62). Art.1o, caput do Regulamento dos Servios Pblico-Restritos aprovado pelo Decreto 96.618, de 31 de agosto de 1988.

Servio de radioamador

O servio de radioamador transparece modalidade de servio de telecomunicaes desempenhada a ttulo pessoal por amadores pessoas fsicas ou certas pessoas jurdicas (associaes de radioamadores, universidades e escolas) devidamente autorizados e com licena de estao, visando ao treinamento prprio, intercomunicao e a investigaes tcnicas sem fins pecunirios ou comerciais de explorao do servio.401 Os requisitos para exerccio da atividade de radioamador demandam passos sequenciados de obteno de autorizao da agncia reguladora, seguida de licena de instalao e funcionamento do servio de radioamador e do Certificado de Operador de Estao de Radioamador COER, que habilita pessoa natural com a comprovao de capacidade operacional e tcnica para manusear uma estao de radioamador. At 2006, a disciplina infralegal do servio vinha expressa no Decreto 91.836/85, com as adaptaes de atuao regulatria da ANATEL em virtude da reclassificao dos servios operada pela LGT. Antes do Decreto 91.836/85, o proponente prestao de servio de radioamador deveria obrigatoriamente estar filiado a uma Associao de Radioamadores reconhecida pelo Ministrio das Comunicaes.402 Esta associao de mbito nacional reconhecida pelo Ministrio era a Liga de Amadores Brasileiros de Rdio e Emisso LABRE.403 Com a revogao expressa do Decreto 74.810/74 pelo Decreto 91.836/85, e na ausncia de qualquer exigncia por parte deste ltimo de comprovao de filiao a associao oficialmente reconhecida de radioamadores para emisso de licena de funcionamento de estao de radioamador, estes esto, desde ento, liberados da exigncia regulamentar de filiao a associao.
Servio de radiodifuso

Apresentado como espcie de radiocomunicao404 caracterizada pela difuso no espectro de radiofrequncia de sons ou de sons e imagens para captao gratuita pelos usurios, o servio de radiodifuso engloba os tradicionais servios de televiso aberta e rdio, que, por determinao constitucional (art. 221, I, II, III e IV), detm, preferencialmente, finalidades educativas, artsticas, culturais e informativas, esto voltados promoo da cultura nacional e regional, bem como vm regidos por princpios de proteo da pessoa, da famlia e de orientao regionalizao da produo cultural, artstica e jornalstica. Em virtude dessa inclinao nacional de programao enunciada na Constituio Federal de 1988, a propriedade de empresa de radiodifuso tambm sofre limitaes, dentre elas a de ser privativa de brasileiros natos ou naturalizados h mais de dez anos. Tal limitao, no entanto, foi mitigada com a Emenda Constitucional n 36, de 28/05/2002, que estendeu a propriedade das empresas de radiodifuso tambm para pessoas jurdicas constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sede no Pas. Alm dessa limitao j amenizada, persiste a exigncia de que ao menos 70% do
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Regulamento do Servio de Radioamador, aprovado pela Resoluo ANATEL n 449, de 17 de novembro de 2006: Art. 3. O Servio de Radioamador o servio de telecomunicaes de interesse restrito, destinado ao treinamento prprio, intercomunicao e investigaes tcnicas, levadas a efeito por amadores, devidamente autorizados, interessados na radiotcnica unicamente a ttulo pessoal e que no visem qualquer objetivo pecunirio ou comercial. No presente regulamento, alm dos termos e expresses definidos pela legislao de telecomunicaes, adotam-se os seguintes: a) Servio de Radioamador - servio de telecomunicaes destinado ao treinamento prprio, a intercomunicao, e a investigaes tcnicas, levados a efeito por amadores devidamente autorizados, interessados na radiotcnica a ttulo pessoal, e que no visem qualquer objetivo pecunirio ou comercial ligado explorao do servio. 402 Art.26, pargrafo nico, do Decreto 74.810/74, revogado expressamente pelo Decreto 91.836/85. 403 Portaria 498, de 06/06/1975 (DOU 30/06/1975), do Ministrio das Comunicaes. 404 Radiocomunicao a telecomunicao que utiliza frequncias radioeltricas no confinadas a fios, cabos ou outros meios fsicos (ESCOBAR, J.C. Mariense. Op. cit., p. 41).

capital total e do capital votante das empresas de radiodifuso pertenam a brasileiros natos ou naturalizados h mais de dez anos (art. 222, 1). A eles cabe, segundo o texto constitucional brasileiro, a gesto das atividades da empresa e a definio do contedo de programao. Ainda se exige a comunicao das alteraes de controle societrio das empresas de radiodifuso diretamente ao Congresso Nacional. Embora a disciplina do uso do espectro de radiofrequncias (LGT, art. 19, VIII), das estaes transmissoras de radiocomunicao (LGT, art. 162, caput) e das estaes de radiodifuso, estas somente quanto aos aspectos tcnicos (LGT, art. 211, pargrafo nico) sejam de competncia da ANATEL, a fiscalizao do servio405, a outorga do servio e o controle de contedo permaneceram sob as atribuies do Ministrio das Comunicaes.406 Ao lado do Servio de TV a Cabo (Lei 8.977/95), a radiodifuso no regida pela Lei Geral de Telecomunicaes (Lei 9.472/97), seno em seus aspectos tcnicos de uso do espectro. Ainda hoje a radiodifuso tratada sob a gide do antigo Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes, de 1962. L, o servio de radiodifuso vem definido como aquele destinado a ser recebido direta e livremente pelo pblico em geral.407 O carter central do servio de radiodifuso expresso na legislao mediante estipulao de livre acesso: no se pode tecnicamente delimitar o pblico-alvo. Tanto assim, que ele utilizado como critrio para qualificao do servio especial de televiso por assinatura conhecido pela sigla TVA. Trata-se de servio destinado distribuio de sinais codificados em faixas de UHF com autorizao de utilizao parcial sem codificao.408 A transmisso sem codificao implica, automaticamente, a impossibilidade de delimitao do pblico-alvo da programao, aproximando este servio do tradicional servio de radiodifuso. Nesse sentido, o Ministrio das Comunicaes recomendou Agncia Nacional de Telecomunicaes, como critrio decisivo para qualific-lo como servio de radiodifuso, a ultrapassagem do percentual de transmisso aberta no-codificada de 45% do tempo destinado irradiao diria das emissoras.409
Servio especial

Os servios especiais foram institudos pelo antigo Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (Lei 4.117/62 CBT) e regulamentados inicialmente de forma sucinta pelo Decreto 52.026/63 e posteriormente, de forma sensivelmente mais esmiuada, pelo

405

A Portaria n 401, de 22 de agosto de 2006, ao regulamentar o Decreto n 5.220/2004, prev, em seu art. 114, XIV, como competncia da Secretaria de Servios de Comunicao Eletrnica, instaurar procedimento administrativo visando a apurar infraes de qualquer natureza referentes aos servios de radiodifuso, seus ancilares e auxiliares. 406 A legislao brasileira afasta da agncia reguladora as atividades concernentes outorga dos servios de radiodifuso sonora e de sons e imagens. Atribui, entretanto, agncia, a competncia para elaborao e manuteno dos respectivos planos de atribuio de canais, bem como a fiscalizao das estaes quanto aos aspectos tcnicos (art. 211 da Lei 9.472/97). 407 Art. 6, d, da Lei 4.117, de 27 de agosto de 1962 (Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes). 408 Regulamento do Servio Especial de Televiso por Assinatura TVA, art. 2, caput, veiculado pelo Decreto presidencial n.95.744, de 23 de fevereiro de 1988. 409 Os percentuais autorizados de transmisso aberta vinham definidos, todos os anos, por portarias ministeriais e atos da ANATEL, que alteravam de 10% a 35% o percentual de transmisso aberta para as emissoras do Servio Especial de Televiso por Assinatura (TVA). Em 2003, consulta da ANATEL Secretaria de Servios de Comunicao Eletrnica do Ministrio das Comunicaes obteve o posicionamento, mediante Ofcio n. 1.119/2003/SSCE-MC, de 27 de agosto de 2003, de que o limite de 45% de transmisso aberta seria o teto alm do qual a TVA perderia o carter de TV por assinatura e passaria categoria de radiodifuso. Consultar a respeito a Anlise n. 209/2003-GCTC, de 03/09/2003, da ANATEL.

Regulamento de Servios Especiais, aprovado pelo Decreto presidencial n 2.196, de 8 de abril de 1997, editado trs meses antes da Lei Geral de Telecomunicaes (Lei 9.472/97 LGT). Para que se tenha uma regulamentao condizente com a opo da LGT de disciplina infralegal das modalidades de servios de telecomunicaes segundo sua finalidade, basta a modificao ou revogao do Decreto 2.196/97 por Resoluo do Conselho Diretor da ANATEL, que assumiu, por expressa disposio legal (art. 22, IV da LGT c/c art.19, V e X, da LGT) a funo de normatizao dos servios de telecomunicaes. Enquanto isso, apesar da LGT expressamente ter convalidado a regulamentao editada sobre servios, atos e procedimentos de outorga pertinentes Lei 9.295/95 (art. 214, III da LGT), e apesar do Decreto 2.196/97 (Regulamento de Servios Especiais) estar expressamente referido quela lei, a inexistncia de referncia aos servios especiais na Lei 9.295/95 dificulta argumentar-se pela continuidade de vigncia do Regulamento de Servios Especiais com base na Lei 9.295/95. Seu amparo legal encontra-se, diretamente, na LGT dentro da previso de paulatina substituio de regulamentao pela agncia reguladora (art. 214, I e II, da LGT). Portanto, a prestao de servios especiais encontra-se, de fato, fragmentada, a espera de regulamentao geral condizente com a nova disciplina de prestao de servios de telecomunicaes da LGT. Enquanto isso no ocorre, o desatualizado Regulamento de Servios Especiais aplica-se em meio grande diversidade de regulamentao especfica para cada servio especial.410 O Decreto 2.196/97, que aprovou o atual Regulamento de Servios Especiais, assenta-se em pressupostos de outorga e conceituao dos servios especiais trazidos pelo antigo Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes CBT (Lei 4.117/62) e por isso, exige sua substituio ou atualizao por resoluo prpria da ANATEL para que referncias ambguas como a do art. 2o, do Regulamento de Servios Especiais, de 1997, de aplicao das Leis 8.666/93 e 8.987/95, ambas afastadas expressamente do setor de telecomunicaes pela LGT (art. 210), possam ser expurgadas da regulamentao. Em meio a esse imbrglio normativo, as referncias histricas do antigo regulamento do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes e do Regulamento de Servios Especiais aprovado pelo Decreto 2.196, de abril de 1997, continuam presentes e respondem s demandas de conceituao doutrinria dos servios especiais. Servio especial uma modalidade de servio de telecomunicaes qualificada pela finalidade de produo de servios de interesse do pblico em geral, ou seja, de atendimento de necessidades de comunicaes de interesse geral, mas caracterizado por no ser aberto correspondncia pblica, compreendendo, dentre outros servios, as seguintes submodalidades: o de sinais horrios411; o de frequncia padro412; o de boletins meteorolgicos413; o para fins cientficos ou experimentais414; o de msica funcional415; o de

410

Assim, tem-se regulamentao exparsa referente aos servios especiais: o servio de paging bidirecional (Resoluo ANATEL n 92/1999); o Servio Mvel Especializado, cujo regulamento veiculado pela Resoluo ANATEL n 221/2000; o Servio Especial de Radiochamada SER, cujo plano de autorizaes vem definido na Resoluo ANATEL n 171/1999; a Norma n 11/97 relativa ao Servio Avanado de Mensagens republicada pela Portaria do Ministrio das Comunicaes 559, de 3/11/1997; a Norma n 15/97 relativa ao Servio Especial de Radiochamada aprovada pela Portaria ministerial 558, de 3/11/1997; a Norma n 06/89 relativa ao Servio Especial de Radiodeterminao por Satlite SERDS aprovada pela Portaria do Ministrio das Comunicaes 228, de 22/11/1989, dentre outros. 411 Servio Especial de Sinais Horrios o servio especial destinado transmisso de sinais horrios de reconhecida e elevada preciso (Art. 6o, item 39, do antigo Decreto 52.026/63). 412 Servio Especial de Frequncia Padro o servio especial destinado transmisso de frequncias especficas de reconhecida e elevada preciso, para fins cientficos, tcnicos e outros (Art. 6o, item 36, do antigo Decreto 52.026/63). 413 Servio Especial de Boletins Meteorolgicos o servio especial destinado transmisso de resultados de observaes meteorolgicas (Art. 6o, item 35, do antigo Decreto 52.026/63).

radiodeterminao416; o de radiorrecado417; o de radiochamada418; o avanado de mensagem (SAM)419; os de TV por assinatura, dentre eles o de distribuio de sinais de televiso e de udio por assinatura via satlite (DTH)420, o de distribuio de sinais multiponto multicanal (MMDS)421, o de televiso por assinatura (TVA)422, o de TV a cabo423. As submodalidades so reunidas em grupos definidos a partir de critrios424 de complexidade tecnolgica dos sistemas empregados, de populao da rea de prestao do servio, e de recursos de infraestrutura e suporte tcnico-administrativo relativos explorao do servio.

414

Servio Especial para Fins Cientficos ou Experimentais o servio especial destinado a efetuar experincias que possam contribuir para o progresso da cincia e da tcnica em geral (Art. 6o, item 40, do antigo Decreto 52.026/63). 415 Servio Especial de Msica Funcional o servio especial destinado transmisso de msica ambiente ou funcional para assinantes (Art. 6o, item 37, do antigo Decreto 52.026/63). 416 Servio Especial de Radiodeterminao o servio especial destinado determinao de uma posio ou obteno de informao relativa a uma posio, mediante as propriedades de propagao de ondas radioeltricas (Art. 6o, item 38, do antigo Decreto 52.026/63). 417 Servio Especial de Radiorrecado consiste na interligao, por radiocomunicao bilateral, semi-duplex, de estaes de base a estaes mveis terrestre (Item 3, da Norma n 04/1982 aprovada pela Portaria n 122, de 02/07/1982 do Ministrio das Comunicaes). 418 Servio Especial de Radiochamada SER um servio de telecomunicaes destinado a transmitir por qualquer forma de telecomunicao, informaes unidirecionais originadas em uma estao de base e endereadas a receptores mveis, utilizando-se das faixas de frequncias de 929 MHz e 931 MHz (art. 1o, do Plano de Autorizaes do Servio Especial de Radiochamada, aprovado pela Resoluo 108, de 05/03/1999, substituda pela Resoluo 171, de 08/10/1999 ambas da ANATEL). A norma bsica definidora das condies bsicas de outorga de permisso deste servio a Norma n 15/97, do Ministrio das Comunicaes, aprovada pela Portaria n 558, de 03/11/1997. A radiochamada sem fio mais conhecida como paging. 419 Servio Avanado de Mensagem SAM o servio especial de telecomunicaes utilizado para mltiplas aplicaes mveis bidirecionais, podendo transmitir dados, voz, ou qualquer outra forma de telecomunicao, utilizando-se das faixas de frequncias de 901-902 MHz, 930-931 MHz e 940-941 MHz (Item 4, a da Norma n 11/97, aprovada pela Portaria n 403, de 19/08/1997, do Ministrio das Comunicaes). 420 Servio de Distribuio de Sinais de Televiso e de udio por Assinatura Via Satlite DTH [sigla de directto-home] uma das modalidades de servios especiais regulamentados pelo Decreto 2.196, de 8 de abril de 1997, que tem como objetivo a distribuio de sinais de televiso ou de udio, bem como de ambos, atravs de satlites [geoestacionrios de televiso direta cuja capacidade de segmento espacial deve ser contratada segundo o Regulamento de Servios de Transporte de Sinais de Telecomunicaes por Satlite STS] (Item 2.1 da Norma n008/97 aprovada pela Portaria n 321, de 21 de maio de 1997, do Ministrio das Comunicaes). 421 Servio de Distribuio de Sinais Multiponto Multicanal MMDS [sigla de Multichannel Multipoint Distribution Service] uma das modalidades de Servios Especiais, regulamentados pelo Decreto 2.196, de 8 de abril de 1997, que se utiliza da faixa de microondas para transmitir sinais a serem recebidos em pontos determinados dentro da rea de prestao do servio (Item 2.2 da Norma n 002/97 aprovada pela Portaria n 43/94 e com nova redao dada pela Portaria n 254, de 16 de abril de 1997). Consubstanciam evoluo do antigo Servio de Circuito Fechado de Televiso com utilizao de Radioenlace CFTV, em virtude de sua migrao para a faixa de frequncia destinada ao MMDS de 2500 a 2690 MHz possibilitada pela Portaria n 44, de 10/02/1992 da Secretaria de Nacional de Comunicaes do Ministrio da Infra-Estrutura. 422 Servio Especial de Televiso por Assinatura TVA o servio de telecomunicaes, destinado a distribuir sons e imagens a assinantes, por sinais codificados, mediante utilizao de canais do espectro radioeltrico, permitida, a critrio do poder concedente, a utilizao parcial sem codificao (Art. 2o, do Regulamento do Servio Especial de Televiso por Assinatura aprovado pelo Decreto 95.744, de 23/02/1988 publicado no DOU 24/02/1988, p. 2.993-2995). 423 Servio de TV a Cabo o servio de telecomunicaes que consiste na distribuio de sinais de vdeo e/ou udio, a assinantes, mediante transporte por meios fsicos (art. 2o, da Lei 8.977, de 06/01/1995), inclusive a interao necessria escolha de programao e outras aplicaes pertinentes ao servio. Persiste a aplicao da Lei 8.977/95 ao servio de TV a Cabo por expressa ressalva da Lei Geral de Telecomunicaes (art. 212, da Lei 9.472/97). 424 Ditos critrios esto enunciados no art. 11, incisos I, II e III do Regulamento de Servios Especiais aprovado pelo Decreto 2.196, de 08/04/1997.

Servios por linha dedicada (espcie de servio limitado)

Com base na caracterstica comum dos servios especiais e limitados de delimitao do pblico alvo, bem como da magnitude de investimentos demandados na criao de infraestrutura prpria para tais servios, estes se apresentam como potenciais clientes de explorao industrial425 das redes de telecomunicaes. As redes de telecomunicaes podem determinar a alocao de sua capacidade ociosa para fins especficos orientados utilizao por pacotes de servios especiais ou limitados. Quando se utiliza uma capacidade de transmisso de rede de telecomunicaes, mediante contrato de explorao industrial, em que se vincula um circuito exclusiva explorao de um servio especial ou limitado de telecomunicaes, est-se diante do conceito de linha dedicada. Como o prprio nome indica, linha dedicada o circuito da rede de telecomunicaes especificamente voltado e comprometido com a transmisso de informaes entre os que compem o pblico-alvo de determinado servio especial ou limitado. Em face dessa caracterstica de viabilizao de servios especiais ou limitados por intermdio de linha destinada exclusivamente ao respectivo servio, que o servio de linha dedicada, em si, insere-se na categoria de servios limitados: voltados prestao de servios a terceiros, desde que para fins prprios internos dos contratantes (art. 2o, 2o, da Lei 9.295/96) titulares dos servios especiais ou limitados que se utilizam da linha dedicada. Servio limitado de linha dedicada, portanto, a modalidade de servio de telecomunicao que consiste na disponibilizao e operacionalizao de circuitos destinados exclusivamente aos fins dos contratantes (prestadores de servios especiais ou de servios limitados) mediante explorao industrial de redes pblicas de telecomunicaes. Tais servios, que utilizam as redes de telecomunicaes por intermdio do servio limitado de linha dedicada, foram divididos em blocos a partir de regulamentao de 1995: Servio por Linha Dedicada para Sinais Analgicos SLDA426; Servio por Linha Dedicada para Sinais Digitais SLDD427; Servio

425

A atividade de explorao industrial corporifica situao na qual uma prestadora de Servios de Telecomunicaes de interesse coletivo contrata a utilizao de recursos integrantes da rede de outra prestadora de Servios de Telecomunicaes para constituio de sua rede de servio (Resoluo ANATEL n 402, de 27 de abril de 2005, art. 2, III). Por explorao industrial de rede dedicada entende-se a modalidade de Explorao Industrial em que uma Prestadora de Servios de Telecomunicaes fornece a outra Prestadora de Servios de Telecomunicaes, mediante remunerao preestabelecida, Linha Dedicada com caractersticas tcnicas definidas para constituio da rede de servios desta ltima (Resoluo ANATEL n 402, de 27 de abril de 2005, art. 2, IV). 426 SLDA (Servio por Linha Dedicada para Sinais Analgicos): regulado pela Norma n 10/95, aprovada pela Portaria n 286/95. Valores aprovados pela Norma n 14/95, veiculada pela Portaria n 291/95. a nova denominao para Servio Especializado de Telefonia por Linha Privativa, Servio de Comunicao de Dados No Comutados para Uso Privativo, Servio No-Especializado, Servio No-Especializado de Transmisso de Sinais para Uso Privativo das Entidades de Segurana Nacional. Consiste no recebimento, transmisso e entrega, pela prestadora, ao assinante, de sinais analgicos entre endereos preestabelecidos por este. O SLDA fornecido ao assinante atravs de circuitos locais ou circuitos intra e interreas tarifrias, na configurao ponto-aponto (o enlace entre dois pontos distintos) ou ponto-multiponto (o enlace entre um ponto e dois ou mais pontos distintos), dotados de caractersticas tcnicas adequadas transmisso de sinais analgicos, utilizando frequncias na faixa de voz, apropriados para aplicaes de telefonia, fax, alarme, superviso e telessuperviso (ESCOBAR, J.C. Mariense. Op. cit., p. 186). 427 SLDD (Servio por Linha Dedicada para Sinais Digitais): nova denominao para Servio de Comunicao de Dados No Comutados para Uso Privativo. Regulado pela Norma 11/95, aprovada pela Portaria 287/95. Os valores dos servios esto na Norma 15/95, aprovada pela Portaria 293/95. Consiste em recebimento, transmisso e entrega, pela prestadora ao assinante, de sinais digitais entre endereos por este preestabelecidos.

por Linha Dedicada para Telegrafia SLDT428; Servio por Linha Dedicada Internacional SLDI429.

Universalizao das Telecomunicaes


A universalizao, como meta regulatria, o instituto de regime jurdicoregulatrio mais sensvel afirmao de dependncia entre regulao e concretizao de direitos fundamentais no conjunto de produes normativas e administrativas de diuturna reconfigurao do ambiente regulado. At aqui, foram expostos aspectos da regulao do setor de telecomunicaes quanto s alteraes vivenciadas no modelo regulatrio brasileiro, quanto ao espao de interveno constitucionalmente autorizado, quanto definio jurdica de telecomunicaes e de servios de telecomunicaes, quanto segmentao do setor em subdivises jurdicas de categorias de servios e, portanto, atributivas de efeitos jurdicos distintos ao exerccio de cada subtipo de servio de telecomunicaes. Enfim, de tudo que foi exposto como regime jurdicoregulatrio brasileiro das telecomunicaes, a universalizao apresenta-se como a categoria regulatria mais representativa da relao entre a regulao e o dever de generalidade dos servios pblicos de telecomunicaes e consequente concretizao dos direitos fundamentais dependentes do acesso utilidade materialmente fruvel das telecomunicaes. A universalizao dos servios pblicos de telecomunicaes o termo utilizado no direito regulatrio para denotar a meta voltada concretizao do clssico princpio da generalidade na organizao do servio pblico aplicvel s concesses e permisses em geral, que, por sua vez, uma manifestao do princpio da igualdade na organizao do setor. A universalizao, portanto, significa que a normatizao e administrao estatais devem ser elaboradas e re-elaboradas para garantia de tratamento isonmico dos usurios dos servios pblicos de telecomunicaes. Um dos efeitos mais conhecidos da universalizao encontra-se na orientao expanso geogrfica dos servios pblicos de telecomunicaes zona rural, s zonas fronteirias, s zonas de baixo interesse econmico, s pequenas localidades , mas o termo abarca outros contedos, como a expanso da base de usurios ampliao do acesso individualizado, ampliao do nmero de usurios por habitantes do Pas , a expanso de acesso a uma maior diversidade de utilidades atualmente, acesso Internet em banda larga430
428

SLDT (Servio por Linha Dedicada para Telegrafia): nova denominao de Servio de Telegrafia para Uso Privativo Servio Especializado. Regulado pela Norma 12/95, aprovada pela Portaria 288/95, com valores fixados na Norma 16/95, aprovada pela Portaria 294/95. Consiste no fornecimento pela Prestadora ao Assinante, atravs de circuito local ou circuito intra ou interreas tarifrias, de transmisso de sinais grficos, com velocidade de 50, 75, 100 ou 200 bps, na configurao ponto-a-ponto ou ponto-multiponto. 429 SLDI (Servio por Linha Dedicada Internacional): nova denominao para Servio de Aluguel de Circuitos Internacionais para Uso Privado. prestado mediante as seguintes formas: a)SLDIA (Servio por Linha Dedicada Internacional para Sinais Analgicos); b)SLDID (Servio por Linha Dedicada Internacional para Sinais Digitais). realizado entre endereos prefixados pelo assinante. regulado pela Norma 13/95, aprovada pela Portaria 289/95, e seus valores esto na Norma 17/95, aprovada pela Portaria 295/95. 430 A infraestrutura nacional de banda larga foi objeto de intensa discusso governamental nos anos de 2007 e 2008, resultando na alterao do PGMU ento em vigor claramente rumo expanso da capacidade de trfego das redes de telecomunicaes para garantia de acesso do cidado Rede Mundial de Computadores (Decreto n. 4.733/05, art. 4, II), bem como para implementao de infraestrutura de rede de suporte do STFC para conexo em banda larga (Decreto n. 6.424/08) em substituio s obrigaes de universalizao para instalao dos Postos de Servios de Telecomunicaes previstos no Decreto n. 4.769, de 27 de junho de 2003 e no anexo Resoluo ANATEL n. 426, de 9 de dezembro de 2005. As metas de instalao do chamado backhaul estendem-se de dezembro de 2008 a dezembro de 2010 (Plano Geral de Metas para a Universalizao do Servio Telefnico Fixo Comutado prestado no Regime Pblico, art. 13, I, II e III, com a redao dada pelo Decreto n. 6.424/08). No bojo

, a oferta de servios em condies especiais conforme as especificidades dos usurios acesso ao juridicamente pobre, ao habitante da zona rural, ao portador de deficincia fsica , a oferta de servios em ambientes de relevante interesse pblico escolas, universidades, bibliotecas, hospitais, postos de sade, instituies de assistncia social , a oferta de servios para acesso s atividades de relevante interesse pblico aplicaes educacionais, aplicaes mdicas , ou mesmo a oferta de facilidades ou de intercomunicao a servios de interesse pblico defesa civil, servio pblico de resgate a vtimas de sinistros, servio pblico de remoo de doentes, corpo de bombeiros, polcia militar e civil. A LGT enuncia, como obrigaes de universalizao, as que objetivam possibilitar o acesso a qualquer pessoa ou instituio de interesse pblico a servio de telecomunicaes, independentemente de sua localizao e condio scio-econmica, bem como as destinadas a permitir a utilizao das telecomunicaes em servios essenciais de interesse pblico (LGT, art. 79, 1), detalhandoas como aquelas referentes disponibilidade de instalaes de uso coletivo ou individual, ao atendimento de deficientes fsicos, de instituies de carter pblico ou social, bem como de reas rurais ou de urbanizao precria e de regies remotas (LGT, art. 80, caput). Em parte, a universalizao dos servios pblicos de telecomunicaes suportada por deveres inscritos nos contratos de concesso do Servio Telefnico Fixo Comutado e no Plano Geral de Metas para a Universalizao do Servio Telefnico Fixo Comutado Prestado no Regime Pblico (PGMU), aprovado pelo Decreto 4.769/2003, que preveem, por exemplo, metas de cobertura geogrfica e de densidade de telefones de uso pblico. A outra parte da universalizao dos servios pblicos de telecomunicaes no suportada pelas obrigaes pertinentes s concesses em andamento encontra-se remetida ao custeio pelo Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes (FUST) (LGT, art. 80, 2, e art. 81, II), cuja primeira aplicao efetiva ocorreu no mbito do Programa de Atendimento s Pessoas com Deficincia, aprovado pela Portaria n. 263, de 27 de abril de 2006, do Ministrio das Comunicaes. No mbito do citado programa, o primeiro desembolso do FUST somente ocorreu em 2008, aps longo perodo de discusses institucionais envolvendo o TCU, que resultaram nos Acrdos n. 2.148/2005 e n. 1.613/2006 e limitou o custeio das atividades mantidas pelo FUST parcela de custo no recupervel com a explorao eficiente do servio (PCNR).431

do processo de troca do dever de instalao de Postos de Servios de Telecomunicaes (PSTs) pelo de ampliao do backhaul, foram firmados, em acrscimo, compromissos adicionais pelas concessionrias de STFC em termos aditivos aos termos de autorizao de SCM e SRTT ento detidos pelas concessionrias (Ato do Conselho Diretor da ANATEL n. 1.933, de 7 de abril de 2008 e Termos Aditivos 001/2008/SPV BRASIL TELECOM, 001/2008/SPV TELEMAR, 001/2008/SPV CTBC, e 001/2008/SPV SERCOMTEL, todos de 8 de abril de 2008), sob o fundamento de que o controle de ditos compromissos projetados para at 31 de dezembro de 2025 seriam melhor garantidos se assumidos pela mesma pessoa jurdica das concessionrias de STFC. Trata-se do compromisso adicional de implementao de banda larga nas escolas pblicas urbanas do Pas. O SRTT o Servio de Rede de Transporte de Telecomunicaes convertido, nas grandes concessionrias, em Servio de Comunicao Multimdia (SCM), quando da edio de Resoluo ANATEL n 272, de 9 de agosto de 2001, que veiculou o regulamento do Servio de Comunicao Multimdia e determinou que se suspendesse a expedio de autorizaes para explorao do Servio por Linha Dedicada (SLD), do Servio de Rede Comutada por Pacote, e do Servio de Rede Comutada por Circuito, bem como facultou a adaptao de tais autorizaes autorizao de SCM, tendo-se em vista o disposto no art. 68, caput, da LGT, que veda, a uma mesma pessoa jurdica, a explorao de uma mesma modalidade de servio, salvo em regies, localidades ou reas distintas. As concessionrias de STFC, em sua maioria, fazendo uso do disposto na Res. 272/01 c/c a Resoluo ANATEL n. 328, de 29 de janeiro de 2003, adaptaram suas autorizaes de SRTT ao regime regulatrio do SCM, mas houve operadoras que preferiram manter-se no regime de explorao do SRTT, notadamente, CTBC Telecom e Sercomtel. 431 Os passos tomados para implementao da primeira aplicao do FUST encontram-se expostos em: VERSIANI, Enilce Nara. Um modelo de aplicao do Fundo de Universalizao dos Servios de

O FUST, entretanto, no foi a primeira experincia brasileira regulatria de universalizao dos servios de telecomunicaes. Ela remonta ao extinto Fundo Nacional de Telecomunicaes (FNT). O Fundo Nacional de Telecomunicaes (FNT) era constitudo por sobretarifas institudas pelo Conselho Nacional de Telecomunicaes CONTEL, criado pelo Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes, de 1962 (art.14), limitadas ao prazo de 10 anos a partir do incio de sua cobrana e ao montante de 30% das tarifas de quaisquer servios de telecomunicaes, inclusive trfego mtuo, taxas terminais e taxas de radiodifuso e radioamadorismo, fazendo parte do oramento de empresa pblica federal (art. 42, 5o, b), que deveria ser criada pela Unio para o fim de explorar industrialmente os servios de telecomunicaes (art. 42, caput). Essa empresa pblica prevista no Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes foi efetivada, em 1965, com o nome de EMBRATEL constante do Regulamento Geral daquele Cdigo aprovado pelo Decreto 52.026, de 20 de maio de 1963. Ainda em 1963, o Decreto 53.352, de 26 de dezembro do mesmo ano, regulamentou o Fundo Nacional de Telecomunicaes FNT, determinando que as sobretarifas de telecomunicaes fossem definidas, dentro dos limites legais, por portaria do Conselho Nacional de Telecomunicaes CONTEL. A partir de 1966, os usurios dos servios de telecomunicaes passaram a contribuir para o Fundo Nacional de Telecomunicaes FNT, projetando o trmino de sua cobrana para 1o de maio de 1976. Em 1972, ao lado da autorizao432 para constituio, pela Lei 5.792/72, das Telecomunicaes Brasileiras S.A. TELEBRS, sociedade de economia mista federal voltada a gerir a participao acionria da Unio nas empresas de telecomunicaes do Pas, o Executivo federal tambm foi autorizado433 a transferir ao patrimnio daquela pessoa jurdica as aes e crditos de todas as empresas federais de servios pblicos de telecomunicaes e o prprio Fundo Nacional de Telecomunicaes FNT, que ficaria disposio da TELEBRS434 para aplicao segundo as diretrizes emanadas do Ministrio das Comunicaes. A mesma lei facultou435 ao Executivo federal transformar a Empresa Brasileira de Telecomunicaes EMBRATEL em sociedade de economia mista, fato que se consolidou com o Decreto 70.913, de 2 de agosto de 1972, seguido, no mesmo dia do Decreto 70.914, que institua a TELEBRS tambm como sociedade de economia mista. Em 1974436, foi criado o Fundo Nacional de Desenvolvimento FND, institudo pela Lei 6.093/74, tendo como uma de suas fontes as sobretarifas dos servios de telecomunicaes destinadas ao Fundo Nacional de Telecomunicaes FNT.437 O Fundo Nacional de Desenvolvimento de ento previa aplicao dos recursos que no fossem repassados aos fundos setoriais em infraestrutura, principalmente de minas e energia,
Telecomunicaes FUST. 2008. Monografia defendida no VI Curso de Especializao em Regulao das Telecomunicaes. Faculdade de Direito. Universidade de Braslia. 432 Art.2o, 3o da Lei 5.792, de 11 de julho de 1972. O Decreto 70.914, de 2 de agosto de 1972 concretizou a criao da TELEBRS. 433 Art.5o, da Lei 5.792, de 11 de julho de 1972. 434 Art.10, da Lei 5.792, de 11 de julho de 1972. 435 Art.11, da Lei 5.792, de 11 de julho de 1972. 436 Neste ano, foi implantado o Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento na esteira do modelo de planos e programas nacionais de desenvolvimento introduzidos pela Constituio Federal de 1967 (art.46, III), que consistiam no conjunto de decises harmnicas destinadas a alcanar, no perodo fixado, determinado estgio de desenvolvimento econmico e social (art.2o, da Lei Complementar n3, de 7 de dezembro de 1967). 437 Lei 6.093, de 29 de agosto de 1974: Art. 2 Integraro o FND: (...) III as parcelas do (...)produto da arrecadao das sobretarifas a que se refere a alnea a do art. 51 da Lei n 4.117, de 27 de agosto de 1962.

transportes e comunicaes, demonstrando que o setor no estava completamente desassistido438, mas a criao desse fundo como ficou conhecido poca evidenciou a submisso das estratgias de investimentos do setor de telecomunicaes aos reveses polticos. A desvinculao operada entre as sobretarifas de telecomunicaes e os deveres estatais de melhoramento e expanso dos servios de integrao nacional das redes gerou a inconstitucionalizao das cobranas, que somente vieram a sofrer posicionamento definitivo do STF em 1990. A corroso dos recursos vinculados s telecomunicaes era progressiva no tempo, iniciando-se em 1975, com 10%, para, em 1979, estabilizar-se em 50% dos valores das sobretarifas.439 Para viabilizar a continuidade das entradas no novo fundo recm-criado, foi promulgada a Lei 6.127, de 6 de novembro de 1974, que prorrogou, por prazo indeterminado, o limite de dez anos fixado no art. 51, da Lei 4.117/62, referente ao perodo mximo de cobrana das sobretarifas de telecomunicaes. O Decreto-lei 1.754/79 determinou o aumento dos percentuais de transferncia do Fundo Nacional de Telecomunicaes FNT para o Fundo Nacional de Desenvolvimento FND fixados em 50%, no ano de 1982, e em 100%, no ano de 1983, bem como houve o endurecimento das regras de movimentao dos fundos nacionais.440 A previso de extino do Fundo Nacional de Desenvolvimento FND havia sido prenunciada pelo Decreto-lei 1.754/79 para o ano de 1983. A partir de ento, a totalidade dos recursos do Fundo Nacional de Telecomunicaes FNT passaria a compor a lei oramentria como recursos ordinrios do Tesouro Nacional, sem qualquer vinculao a rgo, fundo ou despesa.441 Ocorreu, todavia, que a extino deste fundo, como era chamado o FND, foi adiantada pelo Decreto-lei 1.859/81 para o ano de 1982, o que antecipou a corroso dos valores totais do Fundo Nacional de Telecomunicaes prevista apenas para 1983.442 Assim, em 1982, o Fundo Nacional de Telecomunicaes foi extinto mediante seu esvaziamento, muito embora se continuasse a cobrar as sobretarifas de telecomunicaes, que, a partir de ento, passavam a integrar o Tesouro Nacional.

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A preocupao com o setor estava esboada na reduo de tributos. O Decreto-lei 1.330, de 31 de maio de 1974, trs meses antes da criao do Fundo Nacional de Desenvolvimento, reduziu a alquota do imposto de renda das empresas concessionrias de servios pblicos de telecomunicaes. O Decreto-lei 1.331, de mesma data, concedeu iseno do IPI dos produtos empregados no sistema de telefonia adquiridos pela Telebrs e por empresas autorizadas ou concessionrias de servios de telecomunicaes. 439 Lei 6.093, de 29 de agosto de 1974: Art.3o Dos montantes de cada espcie dos recursos de que trata o item III, do artigo 2o, sero automaticamente transferidos para os respectivos Fundos, como subcontas do FND, consoantes as vinculaes legais existentes e sem prejuzo das normas que regem sua administrao, os seguintes percentuais: I em 1975 90% (noventa por cento); II em 1976 80% (oitenta por cento); III em 1977 70% (setenta por cento); IV em 1978 80% (oitenta por cento); V a partir de 1979 50% (cinquenta por cento). 440 Decreto-lei 1.174, de 31 de dezembro de 1979: Art.2 - Do produto da arrecadao a que se referem os itens III e V do artigo 2 da Lei n 6.093, de 29 de agosto de 1974, sero transferidos conta do Fundo Nacional de Desenvolvimento, a partir de 1981, os seguintes percentuais: I - em 1981 - 50% (cinquenta por cento); II - a partir de 1982 - 100% (cem por cento); Art.4 - Os oramentos de todos os fundos de qualquer natureza sero aprovados antes de iniciado o exerccio financeiro que se referirem. (...). Art.5 vedado empenhar, transferir ou levar a crdito de qualquer fundo, recursos oramentrios que no lhe forem especificamente destinados em lei oramentria, ou em crditos adicionais. 441 Decreto-lei 1.174, de 31 de dezembro de 1979: Art.7 A partir do exerccio financeiro de 1983, inclusive, fica extinto o Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND), e os recursos que o integram continuaro compondo a lei oramentria como recursos ordinrios do Tesouro Nacional, sem qualquer vinculao a rgo, fundo ou despesa. 442 Decreto-lei 1.859, de 17 de fevereiro de 1981: Art.1o A partir do exerccio financeiro de 1982, inclusive, fica extinto o Fundo Nacional de Desenvolvimento FND, criado pela Lei n 6.093, de 29 de agosto de 1974, e o produto da arrecadao de que trata o Decreto-lei n 1.754, de 31 de dezembro de 1979, em seu artigo 2 e item II, passar a compor as leis oramentrias e constituir recursos ordinrios do Tesouro Nacional, sem qualquer vinculao a rgo, programa, fundo ou despesa.

Em dezembro de 1984, a sobretarifa que recaa at ento sobre os servios de telecomunicaes foi substituda pelo Imposto sobre Servios de Comunicaes ISSC com o advento do Decreto-lei 2.186/84, que revogou expressamente o art. 51, da Lei 4.117/62 e a Lei 6.127/74. Estes dispositivos revogados, respectivamente, criavam o Fundo Nacional de Telecomunicaes FNT e prorrogavam por prazo indeterminado a cobrana das sobretarifas de telecomunicaes. O novo tributo incidia sobre os servios pblicos e servios pblicorestritos de telecomunicaes, excluindo-se, portanto, dentre outros, os servios postais, de radiodifuso sonora e de sons e imagens, servios limitados, servios de radioamador e servios especiais. As dificuldades ocasionadas pela ausncia da fonte financiadora tradicional do Fundo Nacional de Telecomunicaes FNT passaram a ombrear com o acrscimo daquele imposto de alquota de 25% sobre o preo do servio443 incidente, no linguajar de direito tributrio, por dentro, o que projetou a alquota real para mais de 30%. Justia seja feita que o Decreto criador do ISSC tambm salvaguardou a obrigao do Estado de arcar com os encargos financeiros das dvidas da TELEBRS contradas at 1984.444 O Sistema TELEBRS, em meados da dcada de 1980, j no detinha mais nenhuma parcela dos recursos antes destinados ao Fundo Nacional de Telecomunicaes FNT. Basicamente, eram trs as posies jurisprudenciais ventiladas no julgamento das sobretarifas sobre qualquer servio de telecomunicao, principais fontes mantenedoras do Fundo Nacional de Telecomunicaes FNT: a) inconstitucionalidade de cobrana das sobretarifas citadas desde sua criao pela Lei 4.117/62; b) constitucionalidade plena; c) inconstitucionalidade a partir da vigncia da Lei 6.093/74 at o advento do Decreto-lei 2.186/84, criador do imposto sobre servios de comunicaes. Toda a polmica foi reforada pela sucesso de dispositivos normativos que alteraram a destinao dos recursos do Fundo Nacional de Telecomunicaes FNT, culminando com a criao do imposto sobre servios de comunicaes, em 1984. A anlise de constitucionalidade das sobretarifas recaiu na determinao de sua natureza jurdica tributo versus tarifa. Se fossem consideradas acrscimos de tarifas para reinvestimento em expanso e melhoramento dos servios, integrando, portanto, a propriedade do prestador do servio tarifado, sua criao pelo CONTEL seria constitucional. Se, por outro lado, elas fossem consideradas cobranas compulsrias estatais qualificadas como tributos, a ausncia do requisito de definio, por lei, de fato gerador, contribuinte e alquota, implicaria sua inconstitucionalidade. A par desses dois argumentos de peso, circulava o argumento da mudana de destinao dos recursos das contestadas sobretarifas de servios de telecomunicaes como decisiva para sua natureza jurdica. Para os defensores da inconstitucionalidade plena ab initio de cobrana de sobretarifa sobre qualquer servio de telecomunicao da Lei 4.117/62, a mudana de destinao do produto da arrecadao das sobretarifas de telecomunicaes no teria alterado
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Decreto n 2.186, de 20 de dezembro de 1984: Art. 1 O imposto sobre servios de comunicaes tem com fato gerador a prestao de servios de telecomunicaes destinados ao uso do pblico (art. 6, letras a e b, da Lei n 4.117, de 27 de agosto de 1962); Art. 2 A alquota do imposto de vinte e cinco por cento; Art. 3 Contribuinte do imposto o prestador do servio; Art. 4 A base de clculo do imposto o preo do servio. 1 O preo do servio ser representado pela quantia total paga pelo usurio ao prestador do servio. 2 O montante do imposto integra a base de clculo a que se refere este artigo. 444 Decreto n 2.186, de 20 de dezembro de 1984: Art. 9 O Poder Executivo far consignar, nas Propostas de Oramento da Unio relativas aos exerccios de 1986 a 1989, dotao anual equivalente ao valor dos encargos financeiros dos emprstimos, internos e externos, contrados at 31 de dezembro de 1984 pela Telecomunicaes Brasileiras S/A (TELEBRS) e suas controladas, para investimentos destinados expanso e melhoramento dos servios de telecomunicaes.

sua natureza, pois significaria simples fenmeno financeiro referente ao campo da despesa pblica. Logo, as sobretarifas, a despeito das mudanas de legislao, permaneceriam as mesmas e se sua instituio carecesse de constitucionalidade, a mudana de destinao dos recursos no poderia san-la. A Lei 4.117/62, que previu o Fundo Nacional de Telecomunicaes FNT, apenas autorizou a cobrana de sobretarifas, remetendo sua criao para ato do Conselho Nacional de Telecomunicaes CONTEL, incompetente para criao de tributos. Nessa linha de raciocnio, os defensores da inconstitucionalidade plena das sobretarifas de telecomunicaes entendiam que elas se apresentavam, embora com roupagem de preo pblico, como tributos, conforme definio do Cdigo Tributrio Nacional de 1966. As tarifas teriam destinao constitucional expressa voltada a remunerar as concessionrias de servios pblicos de telecomunicaes. Como as sobretarifas de telecomunicaes no estariam configuradas na legislao para remunerar as concessionrias de servios pblicos (exigncia constitucional das tarifas), elas somente poderiam estar inseridas no campo dos tributos. A tese oposta da constitucionalidade plena das sobretarifas de telecomunicaes foi esposada com outro embasamento terico. A diferenciao entre taxa e preo pblico adviria, para esta corrente, principalmente do carter compulsrio de seu pagamento pela sociedade. A despeito de ser considerado um servio essencial s funes estatais e, portanto, pblico, o servio de telecomunicao tradicionalmente teria sido explorado como monoplio industrial sem a caracterstica bsica das taxas, que importam em imposio unilateral de exao. Ningum estaria obrigado a ter uma linha telefnica. Por isso, as contraprestaes ligadas aos servios de telecomunicaes no se poderiam enquadrar como tributos, mas como preos pblicos. Tal como na argumentao dos defensores da inconstitucionalidade plena das sobretarifas de telecomunicaes, entendia-se que a mudana de destinao dos recursos da advindos no interferiria na natureza da cobrana, que continuaria a ser preo pblico. A sobretarifa de telecomunicao seria tarifa adicional. O art. 167 da Emenda Constitucional n1/69 dispunha sobre o regime das empresas concessionrias de servios pblicos, remetendo lei a disciplina de tarifas que permitissem a justa remunerao do capital, o melhoramento e a expanso dos servios e assegurassem o equilbrio econmico e financeiro do contrato. Como as sobretarifas de telecomunicaes estavam destinadas, expressamente, pela Lei 4.117/62445, dentre outras coisas, ao melhoramento e expanso dos servios, sua cobrana por determinao do Conselho Nacional de Telecomunicaes seria constitucional. Considerandose o servio de telecomunicaes poca como monopolizado, a Unio poderia cobrar um preo social446 para sua expanso e melhoramento e, portanto, acima do custo do servio. No se estaria tambm ferindo os direitos dos acionistas privados das empresas estatais do setor de telecomunicaes, pois os valores para reinvestimento e, dentre eles, tambm as sobretarifas, viriam escriturados em rubrica especial na contabilidade das empresas (art. 102 da Lei 4.117/62).
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Lei 4.117/62: Art.101. Os critrios para determinao da tarifa dos servios de telecomunicaes, excludas as referentes Radiodifuso, sero fixados pelo Conselho Nacional de Telecomunicaes de modo a permitirem: a) cobertura das despesas de custeio; b) justa remunerao do capital; c) melhoramentos e expanso dos servios (Constituio, art. 151, pargrafo nico). 1. As tarifas dos servios internacionais obedecero aos mesmos princpios dste artigo, observando-se o que estiver ou vier a ser estabelecido em acordos e convenes a que o Brasil esteja obrigado. 2. Nenhuma tarifa entrar em vigor sem prvia aprovao pelo Conselho Nacional de Telecomunicaes.; Art.102. A parte da tarifa que se destinar a melhoramentos e expanso dos servios de telecomunicaes, de que trata o art. 101, letra c, ser escriturada em rubrica especial na contabilidade da emprsa. 446 Cf.Voto do Ministro Torreo Braz na Arguio de Inconstitucionalidade no REO n107.525-0/PB do antigo Tribunal Federal de Recursos transcrito no RE n117.315-7/RS do Supremo Tribunal Federal de relatoria do Ministro Moreira Alves, julgado em 19.04.1990, no Tribunal Pleno. Ementrio do Servio de Jurisprudncia do STF n1586-3, p. 599.

Finalmente, havia a posio intermediria447, segundo a qual a inconstitucionalidade de cobrana da sobretarifa das telecomunicaes somente ocorreria aps a entrada em vigor da Lei 6.093/74, que criou o Fundo Nacional de Desenvolvimento FND. Segundo esta linha de pensamento, a Lei 6.093/74 teria descaracterizado a natureza e destinao da tarifa, que passara a ser exigida de forma compulsria semelhana de um imposto. A legalidade da cobrana deste novo tributo somente teria sido alcanada no exerccio financeiro seguinte ao da vigncia do Decreto-lei 2.186/84, que criou o Imposto sobre Servios de Comunicaes ISSC. Essa interpretao levava constatao de que somente parcelas das sobretarifas questionadas eram inconstitucionais, restringindo-se quelas que tivessem sido transferidas do Fundo Nacional de Telecomunicaes FNT para o Fundo Nacional de Desenvolvimento FND. Quando o tema foi levado ao Supremo Tribunal Federal (RE 117.315-RS, Tribunal Pleno, julgado em 19.04.1990), os argumentos jurisprudenciais precedentes foram melhor esmiuados para refletir, basicamente, duas posies: a) inconstitucionalidade plena da sobretarifa, pois constituiria tributo camuflado j que o preo pblico, para existir, demanda uma correspondncia entre o servio prestado e a cobrana, que deve integrar o patrimnio do prestador; b) constitucionalidade inicial da sobretarifa, como preo pblico destinado a cobrir a expanso e melhoramento do servio de integrao da rede nacional de telecomunicaes como dever estatal fixado no Plano Nacional de Telecomunicaes de 1963, mas cuja cobrana tornara-se inconstitucional na medida dos percentuais repassados ao Fundo Nacional de Desenvolvimento e, depois, ao Tesouro Nacional, aps o advento da Lei 6.093/74, que adulterou a aplicao dos recursos advindos das sobretarifas de telecomunicaes, desviandoas do destino legtimo de melhoramento da rede nacional integrada, que seria de responsabilidade da Unio. A segunda posio esposada pelo ministro Seplveda Pertence sucumbiu frente posio majoritria do restante do plenrio, que votou nos moldes definidos pelo relator do processo, ministro Moreira Alves. As discutidas sobretarifas de telecomunicaes previstas na composio do Fundo Nacional de Telecomunicaes FNT estavam dirigidas, originariamente, pela Lei 4.117/62, cobertura de melhoramentos e expanso dos servios de telecomunicaes, que viriam determinados no Plano Nacional de Telecomunicaes a ser elaborado pelo Conselho Nacional de Telecomunicaes CONTEL. Essa constatao era reforada pela previso constitucional448 de que os lucros das concessionrias de servios pblicos e, portanto, a margem de tarifa excedente aos custos de prestao (sobretarifa) deveria atender s necessidades de melhoramentos e expanso dos servios (CBT, art. 102, caput). O Decreto 53.352, de 26 de dezembro de 1963, que regulamentou o Fundo Nacional de Telecomunicaes FNT, determinou a arrecadao conjunta das sobretarifas pelos estabelecimentos arrecadadores dos servios de telecomunicaes (art. 4o, 1o), bem como a obrigatoriedade de recolhimento das sobretarifas, conforme indicado na Lei 4.117/62 (art. 51, alnea a), pelas concessionrias, autorizatrias e permissionrias de servios de telecomunicaes. As sobretarifas deveriam ser recolhidas diretamente do usurio do servio de telecomunicaes no Banco do Brasil a crdito do Fundo Nacional de Telecomunicaes
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Cf.Voto do relator, Ministro Pedro Acioli, na Arguio de Inconstitucionalidade no REO n107.525-0/PB do antigo Tribunal Federal de Recursos transcrito no RE n117.315-7/RS do Supremo Tribunal Federal de relatoria do Ministro Moreira Alves, julgado em 19.04.1990, no Tribunal Pleno. Ementrio do Servio de Jurisprudncia do STF n1586-3, p. 592. 448 Constituio Federal de 1946: Art.151. A lei dispor sobre o regime das empresas concessionrias de servios pblicos federais, estaduais e municipais. Pargrafo nico. Ser determinada a fiscalizao e a reviso das tarifas dos servios explorados por concesso, a fim de que os lucros dos concessionrios, no excedendo a justa remunerao do capital, lhes permitam atender a necessidades de melhoramentos e expanso desses servios (...)

dentro de 20 dias da expedio da conta (art. 4o, 3o). Esse Fundo seria aplicado pela EMBRATEL, e aps 1972, pela TELEBRS, da forma prescrita no Plano Nacional de Telecomunicaes (art. 8o, pargrafo nico). V-se que as sobretarifas de telecomunicaes eram dirigidas ao Fundo Nacional de Telecomunicaes FNT, cuja administrao, pautada nas determinaes do Ministrio das Comunicaes, estava a cargo primeiramente da EMBRATEL, seguida da TELEBRS, que embora detivesse um domnio quase absoluto das telecomunicaes brasileiras, convivia com outras prestadoras menores pblicas e privadas. A partir do momento que os servios de telecomunicaes se apresentam como tpicos servios pblicos facultativos, sua prestao espelha uma contraprestao de preo pblico. A relao que da surge uma relao de bilateralidade entre o servio prestado e a contraprestao que o remunera. A essa bilateralidade agrega-se o aspecto contratual dos preos pblicos, que os distingue dos tributos, estes tpicas cobranas compulsrias estatais. A posio predominante do plenrio do Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento de que quando as sobretarifas de telecomunicaes, apesar de inicialmente travestidas de acrscimos s contraprestaes pelos servios de telecomunicaes para os fins de sua expanso e melhoramento, no puderam ser caracterizadas como propriedade da concessionria para reaplicao nos servios, perderam sua caracterstica de preo pblico, transmutando-se em imposto, que somente poderia ter sido criado por lei definidora dos elementos essenciais sua cobrana como garantia do contribuinte. Agregam-se a estes argumentos as disposies constitucionais de 1946449, 1967450 e 1969 pertinentes s tarifas de telecomunicaes, que determinavam sua fixao no montante necessrio para cobrirem as despesas com melhoramentos e expanso dos servios. Logo, tais objetivos j estariam supridos com o montante das tarifas, no cabendo acrscimos tarifrios aos servios de telecomunicaes para os fins de reinvestimento no setor. As tarifas j corresponderiam s necessidades do prestador do servio para seu melhoramento e expanso.
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Como se viu, o Fundo Nacional de Telecomunicaes, embora tivesse sido efetivamente utilizado pela Telebrs para fins de expanso e melhoramento dos servios de telecomunicaes, foi, ao final, declarado inconstitucional. A regulao do setor somente veio a conviver novamente com metas de universalizao inscritas em mecanismo de fomento, em 2008, com a primeira utilizao efetiva, embora modesta, do Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes (FUST).

Projees Regulatrias para o Setor de Telecomunicaes


Em 16 de outubro de 2008, o Conselho Diretor da ANATEL aprovou o Plano Geral para Atualizao da Regulamentao das Telecomunicaes no Brasil (PGR), em que, a partir de anlise das reas tcnicas da agncia sobre os passos at ento tomados no setor, bem como das prognoses administrativas sobre o futuro do setor, enuncia o conjunto de aes estratgicas relevantes para regulao das telecomunicaes. O documento aborda inmeros
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CF/46: Art.151. (...) Pargrafo nico. Ser determinada a fiscalizao e a reviso das tarifas dos servios explorados por concesso, a fim de que os lucros dos concessionrios, no excedendo a justa remunerao do capital, lhes permitam atender a necessidades de melhoramentos e expanso desses servios. 450 CF/67: Art.160 (...): II tarifas que permitam a justa remunerao do capital, o melhoramento e a expanso dos servios e assegurem o equilbrio econmico e financeiro do contrato. 451 CF/69: Art.167 (...): II tarifas que permitam a justa remunerao do capital, o melhoramento e a expanso dos servios e assegurem o equilbrio econmico e financeiro do contrato;

tpicos distribudos em metas de curto (at 2 anos), mdio (at 5 anos) e longo prazos (at 10 anos), tais como regulamentao de modelo convergente de outorgas para explorao de servios e redes de telecomunicaes, reviso da regulamentao do FUST e do Fundo de Fiscalizao das Telecomunicaes (FISTEL), adoo de medidas para proteo da infraestrutura nacional contra falhas e ataques de guerra ciberntica, regulamentao da neutralidade de redes, reviso dos regulamentos de remunerao de redes visando a criao de assimetrias regulatrias entre grupos com ou sem Poder de Mercado Significativo (PMS), realizao de estudos para reviso da dimenso das reas de registro do Servio Mvel Pessoal (SMP), realizao de estudos regulatrios, mercadolgicos e econmicos para eventual implantao de separao funcional, estrutural e empresarial no setor, reviso do Plano Geral de Metas de Universalizao para fixao de novas metas de ampliao das redes de STFC e de suporte banda larga, elaborao do Plano Geral de Metas de Competio (PGMC), dentre outros. O Plano Geral para Atualizao da Regulamentao encarna em si a sntese do direito regulatrio aplicado s telecomunicaes, assim entendida como atuao normativa e administrativa planejada e paralela aos caminhos tomados pelo setor, tendo-se em vista a previso regulamentar de reavaliao peridica das projees e dos passos regulatrios. Procurou-se expor as principais temticas necessrias compreenso do arcabouo regulatrio das telecomunicaes no Brasil sem, contudo, esgotar os temas existentes. Para o aprofundamento das temticas especficas setoriais, das siglas do setor, da jurisprudncia setorial, doutrina e normatizao pertinente, recomenda-se a consulta Coletnea Brasileira de Normas e Julgados de Telecomunicaes mantida pelo Grupo de Estudos em Direito das Telecomunicaes da Universidade de Braslia (www.getel.org e www.anatel.gov.br).

Bibliografia
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Manuais referenciados
1. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. So Paulo: Atlas. 2. GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. So Paulo: Saraiva. 3. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. So Paulo: Revista dos Tribunais. 4. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. So Paulo: Malheiros. 5. MUKAI, Toshio. Direito administrativo. So Paulo: Saraiva.