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Fuerzas Armadas y transicin democrtica en Latinoamrica

Por ngel Prez
Colaboraciones n 254 | 17 de Febrero de 2005

Introduccin Son numerosos los factores que condicionan el paso de un sistema autoritario a otro de carcter democrtico. Uno de ellos, sin duda, es la actitud de las Fuerzas Armadas (FFAA), una institucin que generalmente ha tenido un protagonismo excepcional en el rgimen que desaparece y cuya aquiescencia es necesaria para que el nuevo se consolide. Transicin y consolidacin son dos fases que en la prctica es difcil separar. En este caso se hace con el nico objeto de facilitar la exposicin del tema a tratar, a saber, los ejrcitos en las transiciones democrticas que, con frecuencia, ellos mismos inician y condicionan. Y ello a partir de tres vectores: el porqu de los regmenes autoritarios de carcter militar en los pases en desarrollo, entre ellos los latinoamericanos; el porqu de la transicin, esto es, del abandono del poder por parte de las FFAA; y el cmo, tambin el cuando, de la consolidacin. Origen de los regmenes autoritarios El papel de las Fuerzas Armadas en la transicin democrtica de un estado est determinado por la forma y origen de su intervencin previa en la vida poltica. Con frecuencia la instauracin de un rgimen militar se produce casi de forma natural cuando el estado en cuestin carece de instituciones con suficiente tradicin y arraigo. La institucin militar se convierte en esos casos en cuna de numerosos profesionales con conocimientos tcnicos y en garante ltimo de la propia existencia del estado cuando ste tiene fronteras controvertidas o una composicin social compleja. En realidad, por tanto, es la ausencia o la desaparicin de los elementos que facilitan la democracia lo que permite a las Fuerzas Armadas ocupar el poder. De acuerdo con Linz y Stepan (1) son seis las condiciones necesarias para que la transicin y consolidacin tengan lugar. Seis condiciones generales perfecta-mente aplicables al ejemplo latinoamericano, a saber: 1. 2. 3. 4. 5. 6. La existencia del estado. La existencia de una sociedad civil. Una sociedad poltica autnoma. Respeto de derechos humanos. Una burocracia til y eficaz. Una economa abierta.

La inexistencia o la ausencia relativa de estos elementos, no necesariamente todos en cada caso, explica la relevancia de la institucin militar en la vida poltica. Y el tratamiento en la transicin haca la democracia de cada uno de ellos condiciona las posibilidades de xito del nuevo rgimen. Es evidente, por otra parte, que estos seis factores pueden ser reducidos a tres, a saber, el estado, la institucionalizacin de la vida interna y la economa. El primer elemento ha sido excepcionalmente importante en los estados centroamericanos y en Ecuador; las limitaciones del segundo han constituido un mal crnico en la prctica totalidad del continente, si bien con diferencias evidentes, Chile y Argentina han mostrado un grado de institucionalizacin muy superior al de Bolivia o Per. El tercero, la economa, atrajo la atencin de las FFAA de forma derivada, como condicionante de los dos anteriores y como instrumento para fortalecer al estado no slo de cara al exterior sino, sobre todo, para solucionar el problema de seguridad y de naturaleza social e ideolgica en el interior. Los tres elementos confluyen por tanto en el concepto multiforme de seguridad, que en los estados en desarrollo, y los latinoamericanos no son una excepcin, es sobre todo un concepto vinculado a la inestabilidad poltica, social e institucional (2). Esta realidad genera lo que algunos analistas (3) denominan sndrome del estado dbil, una percepcin sobredimensionada adems en el seno de los ejrcitos a medida que estos se iban profesionalizando y adquiriendo con-ciencia de su carcter corporativo, preparacin tcnica y capacidad para des-arrollar un proyecto poltico y econmico alternativo; en la creencia siempre de que un gobierno autoritario constitua una condicin previa necesaria para el desarrollo y la paz interna (5). A partir de este axioma comn existen diferencias notables en el ejercicio del poder y sus consecuencias en unos casos y otros. En ocasiones el poder es de-tentado por un miembro de las FFAA pero el gobierno no recae directamente en la institucin militar. Los ejemplos de la Repblica Dominicana en la poca de Trujillo y de Argentina ponen de relieve esta distincin. En el caso argentino es la propia institucin militar la que ejerci el poder, quedando sometida al desgaste que provoca la actividad poltica y a las divisiones internas, coincidentes en este caso con las distintas armas. Este fenmeno hace ms difcil la transicin, pero no la consolidacin, que disfruta de unas Fuerzas Armadas extremadamente debilitadas. En el caso dominicano,

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Trujillo gobern de forma personalista, apoyndose en el ejrcito cuando lo crey oportuno, pero dejando a la institucin militar al margen del poder, en cuyo ejercicio directo no intervino nunca. Esta realidad facilit la transicin sobremanera, aunque la consolidacin se enfrent a unas FFAA todava organizadas y con capacidad de reaccin. Respecto a las consecuencias, las medidas tomadas por gobiernos militares para reprimir la disidencia interna y asegurar el desarrollo econmico tuvieron, por lo general, efectos distintos a los previstos. En trminos generales debilita-ron las escasas instituciones civiles existentes y a menudo fueron fuente de violencia interna. La aparicin de movimientos subversivos, a medio camino entre la guerrilla y el terrorismo, fue tnica constante. Los dos fenmenos citados, debilidad institucional reforzada y aparicin de violencia generalizada intensificaron la percepcin de un problema de seguridad interna que pareca justificar, paradjicamente, la pervivencia de los gobiernos militares. Respecto a la economa, aunque en algunos casos las decisiones y tcnicas empleadas contribuyeron al desarrollo, como es el caso de Chile, en otros dejaron tras de s des-orden, recesin y corrupcin (6), como sucedi en Panam, Per o Argentina. La cuestin que plantea esta situacin es evidente. por qu se produce en esas circunstancias la transicin? La transicin Parece contradictorio que, sin darse plenamente los elementos que hemos cita-do siguiendo a Linz y Stepan como esenciales para el surgimiento de una democracia, sta inicie su andadura, exponindose as al fracaso total o parcial. Pero no lo es tanto si analizamos sucintamente las cuatro variables que lo explican. La primera, la economa. La falta de desarrollo y sus consecuencias socia-les, traducidas luego en inestabilidad interna, constituyeron un fuerte acicate para ocupar el poder en un momento en que faltaban ideas y tcnicos para llevarlas a cabo. El crecimiento de la economa (caso de Brasil), aunque fuera a veces deficiente (caso de Per) y la complejidad creciente de los problemas que su gestin suscitaba fueron desplazando progresivamente a los miembros de las FFAA de esta esfera de accin. Pronto surgi la necesidad de contar con tcnicos, gestores y empresarios civiles, tres funciones que no podan monopolizar las Fuerzas Armadas. Se abri as una brecha en su forma tradicional de dirigir la poltica. No menos importante ha sido la presin exterior, la segunda variable a la que se ha hecho referencia. Una presin directa unas veces e indirecta otras, pero siempre en demanda de menos represin y cuestionando la necesidad de la presencia militar en el gobierno. Este fenmeno adquiri una intensidad especial a partir de 1989. Junto a este elemento, la tercera variable a tener en cuenta no es otra que las divisiones traumticas que el ejercicio del poder cre en los ejrcitos latinoamericanos, un desgaste progresivo(7) que anulaba parte de la capacidad de liderazgo de las FFAA y permita plantear abiertamente la necesidad de un cambio. Por ltimo, si bien no se daban las condiciones que deban permitir consolidar una democracia s cristalizan los cimientos de aquellas. En todas las naciones iberoamericanas se ha reforzado la sociedad civil, como frmula de oposicin con frecuencia a los regmenes autoritarios; surgen partidos polticos articula-dos, se exige el respeto de los derechos humanos y se haba desarrollado una economa intervenida, pero no cerrada. Estos hechos recortaron la autonoma de accin de las FFAA y multiplic el nmero de obstculos internos que, incluso mediando represiones de gran intensidad, como sucedi en Chile o Argentina, acabaron por deslegitimar del todo a los gobiernos militares. La transicin es facilitada o entorpecida por el carcter del gobierno. Si el dirigente ejerce el poder sin participacin de las FFAA como institucin, la transicin se desarrolla sin el inconveniente de unos ejrcitos extremadamente politizados. En el supuesto contrario la transicin se complica por el cmulo de intereses en juego. En todo caso las situaciones ms imprevisibles son las que podemos calificar de intermedias, como Chile o Brasil, donde la existencia de un lder indiscutible no ha obviado la participacin en el poder de la institucin militar en su conjunto, creando una situacin de limitada transicin o transicin con condiciones que hace ms difcil la consolidacin, dado que las FFAA continan ostentando los medios de presin que permiten mantener prerrogativas y capacidad de influencia. Consolidacin En este escenario es necesario establecer cuando se puede hablar de consolidacin y no de mera transicin democrtica. La respuesta es sencilla, cuando se dan los elementos cuya carencia total o parcial sent las bases del gobierno mi-litar preexistente. La consolidacin del estado en trminos territoriales, sociolgicos e institucionales constituye la base necesaria de la consolidacin democrtica. La gradacin de intensidad en estos tres factores traduce la mayor o menor calidad democrtica, entendiendo por tal no slo su frmula cuantitativa (elecciones peridicas) sino tambin cualitativa (estado de derecho). El anlisis del comportamiento de las FFAA en este escenario se puede realizar siguiendo un corto listado de variables: 1. En primer lugar lo que se puede (8) denominar aceptacin por parte de las FFAA del rgimen democrtico y que nosotros reducimos a sometimiento de las FFAA al poder civil. Por qu esta reduccin?, porque la primera expresin es poco clara. La aceptacin del sistema democrtico se dar en

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funcin de la propia existencia y desarrollo de la democracia. Es algo distinto al efectivo sometimiento de los ejrcitos al poder civil, independientemente de la aceptacin o no del sistema. Se trata de algo ms relacionado con la fortaleza del poder civil que con la actitud ms o menos equilibrada de las FFAA. S es posible, sin embargo, distinguir entre naciones donde la democracia se alcanza a pesar o, por el contrario, de acuerdo con las FFAA, acuerdo este ltimo que genera una varia-da gama de lealtades democrticas como demuestra la sencilla comparacin entre El Salvador Guatemala y Chile Argentina. Lo que s se puede hacer, de hecho es esto lo que se hace a menudo, es medir la fortaleza del poder civil en funcin del control que mantiene sobre las FFAA, interpretando que la fortaleza del poder civil supone a su vez la del propio sistema democrtico. As podemos decir que la autonoma militar es nula en Panam, Costa Rica o Hait, donde no existen ejrcitos; limitadsima en Argentina o Uruguay y amplia en Chile, Venezuela o incluso Brasil, donde las prerrogativas militares son extraamente elevadas para una democracia consolidada. 2. En segundo lugar el concepto de seguridad nacional y, por consiguiente, la misin constitucional de las FFAA. Dos elementos que a menudo son contradictorios. La contradiccin tiene su origen en la imposibilidad de establecer un concepto ntido de seguridad nacional en estados dbiles y sometidos a una falta crnica de seguridad pblica. Muy pocos pases han sabido diferenciar las funciones de orden interno de las de defensa. Entre los que lo hacen se encuentran El Salvador, Argentina o Chile, con la salvedad de que en el caso chileno las FFAA reciben en la constitucin la misin de salvaguardar un orden institucional que garantiza altsimas cotas de autonoma al ejrcito, algo que, en definitiva, resulta escasamente democrtico. En otros pases como Colombia (9), Ecuador (10) o Mxico recientemente, bien de facto, bien de manera formal, la labor de las FFAA est intensamente ligada a los problemas de seguridad interior (terrorismo y narcotrfico). En pocas palabras, las funciones de las FFAA suelen establecerse con criterios amplios, susceptibles de interpretaciones intervencionistas; y cuando se establece un lmite preciso a esas funciones los problemas de seguridad interior terminan por inducir a los gobiernos a utilizar las FFAA. 3. En tercer lugar, si contradictoria es la relacin entre misin constitucional y seguridad nacional, no menos extraa y determinante es la relacin entre bsqueda de nuevas misiones para los ejrcitos iberoamericanos y la pervivencia de conceptos geopolticos tradicionales, dado que cada fenmeno exige una adaptacin rigurosa de las FFAA, distintas y poco compatibles entre s. Las transiciones democrticas impusieron una modificacin sustancial aparente de la funcin de las FFAA, modificacin que pretenda alejar de la poltica a la institucin militar. Pero aunque algunos gobiernos hicieron esfuerzos por buscar misiones alternativas, como es el caso argentino y su colaboracin en misiones de la ONU, lo cierto es que fueron excepcionales y en general un fracaso. No solo por razones polticas, dado que en algunos pases el ejrcito contina siendo un actor de fondo esencial, sino por razones de cultura estratgica, un mal que afecta tanto a las FFAA como a la clase poltica latinoamericana. Esta cultura estratgica se ha basado en la bsqueda de cierto equilibrio regional y en la existencia de numerosos contenciosos territoriales, algunos no re-sueltos, como el que enfrenta a Ecuador y a Per o a Colombia y Venezuela. All donde esos contenciosos han desaparecido pervive una rivalidad latente, como sucede entre Argentina y Brasil. La persistencia de esta cultura estratgica de origen decimonnico descansa en factores diversos (11), entre ellos el celo nacionalista y la latente desconfianza, alimentada en las FFAA por la necesidad de un objetivo y funciones dignos. Y los resultados son preocupantes. Una estrategia conceptual de este gnero justifica con frecuencia ideas de seguridad agresivas, gastos militares extraordinarios y, a veces, alimenta un deseo de autonoma militar excesiva, dado que conceptos como el de seguridad nacional tienden a dar al ejrcito gran protagonismo en su formulacin y ejecucin. Pero es que adems esta cultura estratgica acaba condicionando los gastos militares, que se realizan a menudo en la adquisicin de material (12) y en una preparacin inadecuada para las funciones que finalmente ejercern las FFAA en mbitos de seguridad interior. Este hecho, junto con la inexistencia de cuerpos policiales eficaces, dificulta el tratamiento de problemas guerrilleros y de narcotrfico, debilita por tanto la imagen de eficiencia de las FFAA, crea descontento en su seno y politiza sus actitudes, generando de nuevo el posible problema de intervencionismo que la transicin democrtica haba intentado eliminar. Conclusin El papel de las FFAA en los procesos de transicin y consolidacin democrtica est condicionado por la intensidad de su participacin como institucin en el rgimen autoritario precedente. En los casos en que sta fue intensa la transicin culmina bien con un pacto que garantiza numerosas prerrogativas a las FFAA y, por tanto, ampara su capacidad de influencia (Chile, Ecuador o, en menor medida Brasil), bien con una crisis interna de las FFAA, divididas ante el ejercicio del poder, hecho que facilita el control posterior de aquellas por el poder civil (Argentina o Uruguay). En cualquier caso la persistencia de graves problemas econmicos, rivalidades regionales, la escasa solidez de los partidos polticos y los crnicos problemas de seguridad interna mantienen en tensin a las FFAA e inclinan al poder a utilizar la fuerza militar para solucionar o reprimir fenmenos que parecen in-controlables como la guerrilla o el narcotrfico y que, con frecuencia, deberan estar bajo estricta o preeminente jurisdiccin policial. Este hecho garantiza en el futuro la relevancia de las FFAA en la vida poltica de un continente que hasta ahora no ha acertado a consolidar ninguno de los elementos que conforman un estado social de derecho y unas relaciones civil-militares estables.

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NOTAS 1. Juan Linz y Alfred Stepan, Toward consolidated democracies en Journal of Democracy n.2, 1996, pg.17. 2. Barry Buzan, People, States and Fear, De. Harvester Wheatsheaf, 1991, pg.57-66. 3. Mnica Serrano, Orden pblico y seguridad nacional en Amrica La-tina en Foro Internacional, vol.XXXVIII, n.1, Mxico, Enero-Marzo 1998, pg.9. 4. Alfred Stepan, The new professionalism of Internal warfare and military role expansion en Abraham F.Lowenthal and Samuel Fitch (eds), Armies&Politics in Latin America, Holmes&Meier, New York, 1986, pg.134. 5. Peter Calvert y Susan Calvert, The military and development, en Linda Alexander Rodriguez (de.), Rank and Privilege: the military and society in Latin America, Scholarly Resources, Wilmington, 1994, pg.155. 6. Ibidem, pg.159. 7. Andrs Fontana, De la crisis de las Malvinas a la subordinacin con-dicionada: conflictos intramilitares y transicin poltica en Argentina en Au-gusto Varas (Coor.), La autonoma militar en Amrica Latina, Ed. Nueva Sociedad, 1988, Caracas. 8. Carlos Bosombrio Iglesias, Militares y democracia en la Amrica Latina de los noventa, Lima, junio de 1997, pg.1. 9. Ibidem, pg.26. 10. Ibidem, pg.12. 11. Romn D.Ortiz, Amrica Latina: la competicin militar invisible en Papeles de Cuestiones Internacionales, n.64, Madrid, 1998. 12. Eduardo Ferrero Costa y Enrique Obando Arbulli, Armamento convencional y desarme en Amrica del Sur: polticas y perspectivas, Instituto de Estudios Estratgicos Espaol, pg.60.

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