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Este artigo cpia fiel do publicado na revista Nueva Sociedad especial em portugus, dezembro de 2009, ISSN: 0251-3552, <www.nuso.org>.

A nova poltica exterior do Brasil

Aps um incio difcil, o governo Lula promoveu algumas mudanas importantes no Brasil, desde os avanos na rea social at uma poltica econmica desenvolvimentista com uma recuperao do papel do Estado. Em matria de poltica exterior, a mudana se desenvolveu desde o comeo: sem perder de vista o objetivo de garantir a acumulao de capital das empresas brasileiras, a estratgia eo governo do Partido dos Trabalhadores (pt) priorizou a integrao sul-americana, em particular a relao com a Argentina, alm da busca de um maior protagonismo nas areas multilaterais e uma nova

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aproximao com a sia e a frica.

Hoje, mais do que nunca, nos une e nos motiva a urgncia de construir o nosso prprio caminho.
Hugo Chvez e Tabar Vzquez, Carta aos presidentes sul-americanos

Introduo

O processo que vem mudando a ordem internacional neste comeo de scu-

lo parece ter no ressurgimento do nacionalismo uma de suas caractersticas mais relevantes. As possibilidades abertas pela queda da Unio Sovitica e o fim do mundo bipolar deram espao ao surgimento de novos Estados
Luiz Augusto E. Faria: doutor em Economia, Universidade Federal do Rio de Janeiro; pesquisador da Fundao de Economia e Estatstica; professor da Faculdade de Cincias Econmicas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul; professor visitante da Universidade de Economia de Viena e da Universidade de Estocolmo. Vive em Porto Alegre, Brasil. Palavras-chave: poltica exterior, histria, Amrica do Sul, Lula, Brasil.

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e apontavam para uma maior cooperao e descentralizao de poder nas relaes internacionais. Entretanto, as iniciativas dos Estados Unidos no sentido da reafirmao de sua hegemonia na cena mundial reforaram a instituio de uma ordem internacional unipolar. A partir dos atentados de 11 de setembro e de seus desdobramentos nas invases do Afeganisto e do Iraque, houve uma ruptura da postura norte-americana de prezar o dilogo e a negociao, ao assumir uma posio impositiva e unilateral, provocando uma reao afirmativa dos interesses nacionais por parte de um grande nmero de Estados com posies divergentes das estadunidenses. Se a liderana norte-americana permaneceu, tambm se abriu espao para a mudana na posio de diversos Estados no sistema hierrquico mundial. Por outro lado, o objetivo de preservar e buscar ampliar espao no mundo tem levado a maior parte dos Estados a se engajar em estratgias de integrao regional que, pela unio, buscam reforar o poder da cada um. A construo do prprio caminho parece mais factvel se a caminhada feita em conjunto e se as dificuldades e desafios so compartilhados em grupo. Dessa forma, a perspectiva de construo de um novo tipo de governana da ordem mundial nasce no da eroso da soberania dos Estados nacionais, mas de sua afirmao, pois apenas do crescimento do poder dos Estados que j so ou venham a se tornar competidores dos eua que se pode esperar uma mudana do sistema mundial prevalente desde a retomada da hegemonia norte-americana ao final da Guerra Fria. Trs outros fenmenos vm completar a complexidade desse quadro no que se refere especificamente situao do Brasil. Primeiro, o acirramento da disputa por fontes de energia no renovveis, como petrleo e gs, cujo estreito horizonte de aproveitamento das reservas conhecidas vem se revelando preocupante. Segundo, o crescimento acelerado das grandes economias dos chamados pases emergentes, em especial a China. E, terceiro, a onda de mudana poltica por toda a Amrica Latina, especialmente a do Sul, que se refora com o aprofundamento do processo de integrao no continente. Tanto o desejo de preservar o crescimento como garantir o abastecimento da energia necessria, fatores de legitimidade dos governantes, levam a uma imperiosa afirmao do interesse nacional. Os episdios mais recentes que tm epicentro nos eua a grande crise das finanas desreguladas e seus desdobramentos por todo mundo com efeitos deletrios sobre a produo e o emprego, alm da chegada de Barack Obama presidncia trazem novos elementos a um processo que todavia no se

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afasta muito do objetivo inicial de renovar a hegemonia mundial da nica superpotncia. A reao crise em suas diversas iniciativas e os projetos de mais longo prazo anunciados e postos em marcha pelo novo governo desenham um caminho alternativo de desenvolviOs episdios mais recentes mento com vistas a preservar sua liderana no mundo, muito embora o estilo que tm epicentro nos eua negociador e mais flexvel tenha voltatrazem novos elementos do a dar o tom da atitude dos eua.

a um processo que todavia

Este trabalho tem como objetivo invesno se afasta muito do tigar a posio do Brasil nesse novo objetivo inicial de renovar quadro de transio na ordem mundial a hegemonia mundial no que diz respeito a suas relaes com seus vizinhos latino-americanos, esda nica superpotncia n pao assumido como preferencial pela poltica externa desde o incio da administrao Lula. Para tanto, e aps esta introduo, uma segunda parte vai analisar a mudana na insero externa da economia brasileira recente que resultou do esgotamento do nacionaldesenvolvimentismo e da posterior opo neoliberal. Na terceira parte, ser feita a identificao dos principais interesses que se constituram com a transio poltica e econmica dos anos 1990 e passaram a influenciar no apenas as transformaes internas como a pauta das relaes do pas com seus vizinhos. A quarta parte vai enfocar a poltica externa, analisando os principais elementos que compem as relaes do Brasil com a regio com vistas a identificar a profundidade e a natureza dos vnculos que foram se estabelecendo e se transformando no curso do processo de integrao redefinidor das ligaes entre as naes e os povos sul-americanos.

A insero externa do Brasil


Desde os anos 1980, a posio do Brasil na ordem internacional est em transformao em razo de um movimento que tem trs determinantes fundamentais. O primeiro deles, numa perspectiva que se poderia dizer de dentro para fora, foi a crise estabelecida com o fim do ciclo de desenvolvimento iniciado nos anos 1930, baseado na industrializao por substituio de importaes e cujo esgotamento foi precipitado pela impossibilidade de manter os compromissos com o pagamento da dvida externa, contrada justamente para financiar sua ltima etapa. O segundo determinante, correspondente perspectiva de fora para dentro, foi o processo de reconfigurao da ordem internacional pelo triunfo do neoliberalismo e pelo fim da Guerra Fria e a queda da urss. J

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o terceiro determinante envolve uma dupla direo, para dentro e para fora: o processo de integrao latino-americano, cujos marcos so a formao do Mercado Comum do Sul (Mercosul), a extenso de suas relaes com o restante da Amrica Latina, a criao da Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul) e as iniciativas buscando um maior protagonismo brasileiro na regio. A ordem mundial foi transformada a partir da crise dos anos 1970, por meio do processo que Maria da Conceio Tavares1 chamou de retomada da hegemonia norte-americana. A partir de um duplo movimento nos planos militar e financeiro, os eua alcanaram a reafirmao do poder do dlar e do capital financeiro de Wall Street e da liderana de sua burguesia sobre as classes dominantes dos demais pases da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (ocde), ao mesmo tempo em que, acelerando a corrida armamentista no processo da Segunda Guerra Fria, alcanavam a virtual paralisia do inimigo comunista e, afinal, sua capitulao, materializada na extino da Unio Sovitica aps a queda do Muro de Berlim. Na medida em que a hegemonia norte-americana foi consolidando sua posio com o sucesso desses dois movimentos, o contencioso com a Amrica Latina, resultante da no soluo do default das dvidas externas, passou a receber uma ateno especfica, uma vez que o Clube de Paris, comit assessor dos bancos credores, no alcanava xito na negociao com os governos da regio. Foi nesse contexto que, ao final dos anos 1980, o ento secretrio do tesouro, Nicholas Brady, obteve a adeso de boa parte dos devedores a seu plano de reestruturao da dvida, o primeiro passo na direo de uma mudana da insero internacional dos pases da regio e que se tornaria mais clara com a converso ao neoliberalismo dos governos do continente. Um conjunto de medidas foi amplamente implementado a seguir: a adoo de planos de estabilizao baseados em alguma forma de ancoragem cambial e a promoo da abertura comercial e financeira, bem como as chamadas reformas estruturais com vistas privatizao, desregulamentao da economia e ao desmonte dos principais instrumentos com que os Estados conduziram o processo de desenvolvimento. O resultado foi um quadro de profundas transformaes das instituies e estruturas sociais em conformidade com o chamado Consenso de Washington2.
1. A retomada da hegemonia norte-americana em Revista de Economia Poltica vol. 5 No 2, 4-5/1985. 2. A expresso do economista John Williamson e indica um conjunto de medidas de poltica econmica recomendadas pelo governo dos eua e pelo fmi para serem adotadas pela Amrica Latina desde o final da dcada de 1980. Ver John Williamson e Pedro P. Kuczynski: After the Washington Consensus: Restarting Growth and Reforms in Latin America, Institute for International Economics, Washington, dc, 2003.

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Os governos neoliberais que seguiram Os governos neoliberais as diretrizes emanadas do Fundo Moneque seguiram as diretrizes trio Internacional (fmi) e dos eua, apliemanadas do fmi e cando as recomendaes do Consenso de dos eua, aplicando as Washington, passaram a dirigir a quase a totalidade dos pases da regio desde recomendaes do meados dos anos 1980, e encontraram um Consenso de Washington, ambiente propcio para implementar suas passaram a dirigir a quase propostas tanto em razo da crise econa totalidade dos pases mica quanto, em alguns pases, da herana do chamado fascismo de mercado imda regio desde posto pelos economistas monetaristas que meados dos anos 1980 n serviram s ditaduras militares ainda nos anos 1970, casos do Chile e da Argentina. Do conjunto de transformaes, principalmente as privatizaes, a abertura comercial e a liberalizao financeira conduziram a uma alterao profunda na correlao de foras dentro do bloco no poder. Cederam espao os interesses forjados no perodo desenvolvimentista, principalmente os dos setores majoritariamente de capital nacional dentro da indstria de transformao, e ascenderam novos grupos vinculados infra-estrutura (energia, telecomunicaes, transportes e engenharia), explorao e transformao de recursos naturais e exportao. A concentrao e a centralizao do capital que caracterizaram esse processo tambm serviram para ampliar a influncia de antigos e novos agentes financeiros (bancos, fundos de investimento e penso), que passaram a controlar a maior parte das grandes empresas que se constituram ento. Essa reestruturao da propriedade do capital no trouxe o resultado esperado por seus patrocinadores: dar origem a um processo de crescimento sustentado. O argumento central do neoliberalismo era que o conjunto de reformas privatizantes e desreguladoras e a estabilidade macroeconmica seriam suficientes para inaugurar um novo ciclo de desenvolvimento, ao ampliar o espao de atuao e a liberdade do capital privado.Ao contrrio, o resultado do neoliberalismo foi a continuidade da estagnao iniciada com a crise de 1981, no mais induzida por inflao elevada, crise fiscal e fragilidade externa, mas por um ambiente desestimulador do investimento em razo da contrao do gasto pblico em infra-estrutura, da taxa de juros extremamente elevada, da deteriorao da remunerao do trabalho e da apreciao da moeda nacional. A herana desse perodo para o Brasil de um pas que, aps ter tido uma das maiores taxas de crescimento do mundo durante a maior parte do sculo xx, cerca de 7% ao ano, completou 23 anos de baixo crescimento, mdia de 2,3%

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entre 1981 e 2004. Os mesmos resultados foram colhidos por toda a Amrica do Sul. Os novos atores privados no foram capazes de aumentar a taxa de investimento. O espao do qual o Estado se retirou na promoo do desenvolvimento continuou vazio.

Os interesses formados nas reformas do capitalismo brasileiro


O estilo de desenvolvimento seguido pelo Brasil, e tambm por quase toda a Amrica Latina, na segunda metade do sculo xx, foi um resultado da crise do modelo primrio exportador vigente desde meados do sculo xix. Naquele modelo, um conjunto de economias da regio chegou a alcanar um nvel elevado de renda per capita, fruto do crescimento acelerado propiciado por sua relao com o centro do sistema internacional de ento, a Inglaterra, fundada no fornecimento de alimentos e insumos para sua indstria. A partir dos anos 1920, o modelo se esgotou, ao mesmo tempo em que a hegemonia britnica vivia sua fase final. A Grande Depresso e a Segunda Guerra Mundial abriram a possibilidade de uma via alternativa, atravs do processo de industrializao por substituio de importaes, iniciado como reao ao drstico encolhimento do mercado internacional. Ao mesmo tempo, com a ascenso dos eua posio hegemnica ao final do conflito, abre-se espao a um novo padro de insero externa da regio. A exportao de capital, e a consequente penetrao de suas empresas nas economias, tanto dos demais pases desenvolvidos como da periferia, definiram a nova modalidade de hegemonia praticada por aquele pas, a qual, diferentemente da britnica, esteve sempre embasada mais na ocupao e dominao dos mercados das economias centrais e da periferia por suas transnacionais do que no domnio dos fluxos de comrcio propriamente ditos3. A nova ordem internacional vai oferecer Amrica Latina a oportunidade de um ingresso macio de investimento estrangeiro, importante contribuio ao processo de crescimento acelerado com o qual o continente acompanhou a chamada idade de ouro do capitalismo no perodo. Em razo disso, o capital estrangeiro passaria a controlar boa parte da nova estrutura produtiva em construo. Refletindo sobre esse fenmeno do domnio das empresas estrangeiras sobre a industrializao latino-americana, Celso Furtado props uma pergunta decisiva. Sendo assim, at que ponto adequado utilizar o conceito de sistema econmico nacional na anlise de tais economias?4
3. Giovanni Arrighi: O longo sculo XX: dinheiro, poder e as origens de nosso tempo, Contraponto / unesp, So Paulo, 1996. 4. Razes do subdesenvolvimento, Civilizao Brasileira, Rio de Janeiro, 2003, p. 51.

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No plano sociolgico, essa caracterstica do desenvolvimento econmico produziu um resultado peculiar na formao de classe da burguesia nacional, uma vez que uma parcela considervel de seus membros passou a ser formada por administradores de capitais de origem estrangeira, os quais, inclusive, sempre ocuparam postos de direo nas organizaes representativas do empresariado nacional. Como corretamente j fora apontado nas reflexes da tradio marxista latino-americana5, uma nova modalidade de dependncia foi criada em substituio antiga subordinao aos movimentos cclicos do mercado mundial de bens primrios, o desenvolvimento associado. Essa nova dependncia teve como fundamento o fato de os centros de deciso sobre os rumos da economia nacional estarem submetidos a diretrizes emanadas dos pases centrais em virtude da dominao de empresas transnacionais sobre o ncleo dinmico dessas economias, numa posio que lhes possibilitava o controle do processo de acumulao de capital. O exemplo mais evidente dessa situao dado pela indstria automobilstica, mas o mesmo se repete em outros importantes ramos como qumica, eletrnica ou farmacutica. As empreOs capitais internacionais sas privadas nacionais ou se mantiveram nos ramos menos dinmicos, dominantes, em sua maioria como vesturio, txtil e alimentao, estadunidenses, apenas ou, quando presentes nos setores dinencontraram algum contrapeso micos, acabaram por ocupar posies a seu poder econmico com a subordinadas, como fornecedores das empresas estrangeiras, a exemplo da formao do setor produtivo indstria metalrgica produtora de estatal, que se concentrou autopeas para as montadoras de auno segmento de insumos e tomveis multinacionais.

infra-estrutura, como

Os capitais internacionais dominansiderurgia, petroqumica, tes, em sua maioria estadunidenses, energia e comunicaes n apenas encontraram algum contrapeso a seu poder econmico com a formao do setor produtivo estatal, que se concentrou no segmento de insumos e infra-estrutura, como siderurgia, petroqumica, energia e comunicaes. Esse padro de crescimento, o nacionaldesenvolvimentismo, foi descrito na literatura como erguido sobre um trip formado pelos capitais nacional, estatal e estrangeiro 6. Coordenado pelo
5. Fernando Henrique Cardoso: As idias e seu lugar: ensaios sobre as teorias do desenvolvimento, Vozes, Petrpolis, 1995. 6. V., por exemplo, Francisco Oliveira: A economia da dependncia imperfeita, Graal, Rio de Janeiro, 1977, e Maria. C. Tavares: Da substituio de importaes ao capitalismo financeiro: ensaios sobre a economia brasileira, Zahar, Rio de Janeiro, 1972.

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Estado, tendo o capital estrangeiro como protagonista central e preservando as estruturas sociais excludentes apenas transpostas do ambiente rural arcaico para a vida urbana moderna, o processo de modernizao conservadora realizou uma profunda mudana na sociedade brasileira, cujo efeito mais dramtico foi um processo acelerado de urbanizao pelo qual, ao longo de apenas 60 anos, os 68,8% da populao vivendo no campo em 1940 foram reduzidos a 18,8%, em 2000, segundo os censos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (ibge)7. O grande motor desse processo foi a expanso da indstria, que cresceu a taxas prximas a 10% ao ano na maior parte do perodo. Mesmo em face da reduo das taxas de crescimento nos anos 1980, a indstria representava 42,3% do pib em 1985, contra 11,1% da agropecuria, enquanto os servios atingiam a marca de 46,6% ento8. A crise e a opo neoliberal dos anos 1990 modificaram em alguma medida esse quadro, mas sem realizar uma alterao mais profunda na estrutura produtiva. Em funo do baixo crescimento, da abertura comercial e financeira, das privatizaes e desnacionalizaes, o desempenho da indstria foi afetado sobremaneira, em razo do que A reestruturao econmica essa viu sua participao no pib diminuir at atingir 28,8% em 2006, e empresarial dos anos 1990 enquanto a agropecuria caiu para propiciou uma importante 5,5%. A diferena foi conquistada mudana na correlao de pelos servios, cujo peso representava 65,8% do pib em 20069. foras dentro do bloco no poder A reestruturao econmica e empresarial dos anos 1990 propiciou uma importante mudana na corcentralizao do capital em uma relao de foras dentro do bloco estrutura j oligopolizada n no poder ao elevar a um novo patamar o processo de concentrao e centralizao do capital em uma estrutura j oligopolizada. Primeiramente, pela substancial reduo da ao do

ao elevar a um novo patamar

o processo de concentrao e

7. O ibge responsvel pelos censos demogrficos, pelas estimativas de produto e renda e as demais estatsticas socioeconmicas aqui citadas. 8. Essa proporo correspondente ao fenmeno descrito na literatura como inchao do tercirio, tpico de economias urbanizadas subdesenvolvidas, em razo de a oferta de emprego no setor dinmico industrial no acompanhar o crescimento da populao urbana, parcela importante da qual assume ocupaes de baixa produtividade no segmento de prestao de servios do mercado de trabalho. Ver F. Oliveira: ob. cit. 9. Parte dessa mudana foi resultante da reestruturao produtiva de ento, com um importante aumento da produtividade e novas formas de gesto, em que se sobressai o fenmeno da terceirizao, transferindo atividades do setor industrial para os servios.

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capital de propriedade do Estado, resultante da privatizao de grandes empresas de minerao (Vale), telecomunicaes (Embratel e Telebrs), energia eltrica, petroqumica, estradas, portos, ferrovias, aeronutica (Embraer) e outras. Ficaram preservados como propriedade estatal os grandes bancos (Banco do Brasil, bndes, Caixa Econmica Federal), o petrleo (Petrobras) e alguns empreendimentos em energia eltrica (Eletrobrs, Itaipu) e infra-estrutura. Os beneficirios dessa mudana foram as grandes empresas de engenharia, alguns fundos de investimento e fundos de penso semi-estatais. Disso resultou um significativo rearranjo dentro da classe dominante, dando oportunidade a que novos grupos ascendessem, ocupando um vazio deixado pelo Estado. Ao mes mo tempo, a participao dos fundos de penso, da mesma forma como ocorreu com os sindicatos peronistas na Argentina, abriu a possibilidade para que dirigentes do movimento dos trabalhadores passassem a fazer parte do bloco no poder tambm10. Um segundo movimento responde pela internacionalizao de empresas brasileiras e pela reconfigurao dos investimentos transnacionais no pas. Novamente, concentrao e centralizao so o resultado de processos de fuses e aquisies de empresas, formando-se novos e po derosos blocos de capital em setores que vo de bebidas e alimentao (ambev) a redes comerciais (Walmart). Ao mesmo tempo, novas trans nacionais adentram o pas, disputando com as antigas parceiras do desenvolvimentismo um espao no mercado brasileiro. Um desdobramento desse processo foi a onda de investimento transfronteiras, em que os novos blocos de capital resultantes passaram a operar em escala continental, aproveitando-se e tambm protagonizando o movimento de inte grao sul-americano. Essas transformaes tiveram dois efeitos decisivos. O primeiro diz respeito problemtica da dependncia, uma vez que, com a reduo substancial da importncia econmica do capital de propriedade estatal, o poder dos capitais estrangeiros se viu sem contrapeso. O segundo efeito foi a mudana institucional dos mecanismos de regulao econ mica, que at ento eram definidos pelos agentes estatais presentes nos diversos ramos da estrutura produtiva, e que passaram a seguir critrios
 . Carlos A. Medeiros: Asset-Stripping the State: The Economics of Privatization in Latin America em New Left Review No 55, 1-2/2009. V. tb. F. Oliveira: The Duckabilled Platypus em New Left Review No 24, 11-12/2003.

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O desenvolvimento brasileiro, de forma ainda mais acentuada que seus congneres latino-americanos, fez-se

privados na definio de metas e mtodos de gesto11.

O desenvolvimento brasileiro, de forma ainda mais acentuada que seus congneres latino-americanos, fez-se notrio por sua caracterstica notrio por sua caracterstica socialsocialmente excludente n mente excludente. Dessa situao resultou um baixo dinamismo do mercado interno de consumo. Sua ampliao nos anos 1940-70 foi um resultado do processo de urbanizao que, uma vez esgotado, colocou a economia brasileira diante de um clssico problema de insuficincia de demanda efetiva, problema este agravado pelo processo de endividamento externo e crise fiscal, que reduziram a parcela investimento da demanda, precipitando a crise e o baixo crescimento entre 1981 e 2003. A desnacionalizao e a reduo do papel da indstria, diminuindo o potencial do ncleo dinmico voltado para o mercado interno da economia brasileira, levaram as empresas sediadas no pas a um movimento de escolha do segundo melhor, direcionado-se ao mercado externo. O resultado disso que, mesmo com ndices de crescimento das exportaes que chegaram a atingir mais de 20% ao ano, sua contribuio ao crescimento do pib permaneceu modesta, assegurando apenas as taxas medocres de pouco mais de 2%. Um segundo efeito das reformas neoliberais e seu novo padro de poltica econmica, voltada exclusivamente para a estabilidade monetria, foi a criao de condies para a hegemonia do capital financeiro sobre a economia brasileira. A combinao de austeridade fiscal e juros elevados possibilitou aos rentistas apropriarem-se de uma parcela crescente da renda nacional, atingindo a casa dos 30% em 200512, fato que se realizou em detrimento do consumo e do investimento. Um movimento semelhante se repetiu na quase totalidade dos pases do continente.
11. Por exemplo, a empresa governamental de energia Eletrobrs executava as polticas do setor definidas pelo Ministrio de Minas e Energia ao qual estava subordinada. Depois das reformas neoliberais, a regulao passou a ser realizada por um ente autnomo, a Agncia Nacional de Energia Eltrica (aneel), que estabelece regras vinculantes para as polticas definidas apenas genericamente pelo Ministrio, o qual tem pouca capacidade de influenciar as empresas do setor. Mesmo a Eletrobrs, que preserva uma parcela ainda importante da gerao e transmisso de energia do pas, est condicionada pelas normas de carter mercantil definidas pela aneel e que a obrigam a comportar-se como se privada fosse, guiada exclusivamente por critrios de maximizao do lucro. 12. Miguel Bruno: Rentier share, financeirizao e acumulao de capital produtivo no Brasil: uma anlise emprica das restries ao crescimento sustentado, trabalho apresentado no xi Encontro Nacional de Economia Poltica, Vitria, 13 a 16 de junho de 2006.

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Consequncia do baixo crescimento, a piora dos indicadores sociais na re gio, com aumento da pobreza, concentrao da renda, elevao do desemprego e da excluso social, acabou por provocar uma onda de insatisfao que veio sacudindo o continente desde o comeo do novo sculo, levando derrocada das foras polticas neoliberais e ascenso de novos governos que tm, em diferentes graus, buscado romper com a hegemonia do pensamento nico. Essas tentativas fizeram frente oposio interna da maioria da classe dominante, cuja adeso ao neoliberalismo seguiu pre ponderante, bem como lidar com o veto estadunidense a qualquer alternativa mais autnoma, a exemplo do clima de permanente tenso em relao ao governo bolivariano da Venezuela. O processo, no Brasil, assumiu contornos bem mais suaves, coerente com toda uma tradio histrica, atravs da qual as anlises de clssicos da sociologia brasileira como Raymundo Faoro identificaram a recorrncia de um fenmeno que chamaram conciliao das elites, atravs do qual as mudanas sempre aconteceram sem que os interesses populares fossem contemplados mais do que marginalmente, preservando-se as estruturas de dominao social13. O pt, ao chegar ao poder com a eleio de Lula em 2002, evitou romper com o modelo anterior, optando por preservar tanto os interesses do capital financeiro como os laos de proximidade com os eua, assumindo uma posio de continuidade nas polticas de Estado14. Essa posio, iniciada em 2003, deu-se sob o signo do continusmo necessrio, pressionado por uma profunda crise econmica que dilapidou as reservas do pas e fez a cotao do cmbio beirar os r$ 4,00 por dlar15. Decepcionando boa parte de seus apoiadores, Lula seguiu a tradio brasileira e conciliou com seus oponentes, principalmente os da alta finana, preservando os principais elementos da poltica econmica neoliberal, ajuste fiscal e metas de inflao e mantendo o contedo das reformas liberalizantes. Mudanas foram sendo introduzidas apenas marginalmente, sempre evitando qualquer possibilidade de confronto. Foi implementada uma poltica externa mais independente e realizada uma grande ampliao das polticas
13. Fenmeno semelhante foi identificado por Gramsci em sua anlise da sociedade italiana no processo que apelidou rissorgimento. Na literatura, o mesmo fenmeno foi descrito por Gio vanni Lampedusa em seu clssico Il Gattopardo. Ver Raymundo Faoro: Os donos do poder: formao do patronato poltico brasileiro, Globo, Rio de Janeiro, 2001. 14. A crtica de Atilio Born classificou como possibilismo conservador esse tipo de opo de muitos dos novos governos de esquerda na Amrica Latina. A. Born: Amrica sem trgua: Avanos, frustraes e desafios das esquerdas do continente na difcil caminhada rumo ao psneoliberalimo em Boletim Proealc No 24, 5-6/2004. 15. Apenas para comparar, em outubro de 2009, a cotao estava em r$ 1,72 por dlar.

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sociais, que de meramente compensatrias e focalizadas passaram a ter um carter universal pela enorme abrangncia. Apenas em seu segundo mandato Lula fez os primeiros avanos na rea econmica, aumentando a presena do Estado na promoo do crescimento e mobilizando instrumentos de poltica anti-cclica em reao crise de 2008. Esse crescimento foi apoiado principalmente nos programas sociais de redistribuio de renda, como o Bolsa-Famlia e os aumentos reais do salrio-mnimo, decisivos, ao lado da ampliao do crdito, para a elevao da demanda interna da economia. Como lembrou Werneck Vianna16, embora em sua trajetria de lder sindical tenha sido um crtico do presidente Vargas, Lula adotou seu estilo de governar com base em uma ampla aliana que lhe permita trazer para dentro do Estado as contradies da sociedade. Os diferentes ministrios e agncias de seu governo foram repartidos entre os interesses divergentes que o apoiam ou com os quais precisa manter dilogo, o que leva as disputas a serem travadas internamente ao aparelho de Estado e arbitradas pelo presidente, dono da ltima palavra e coadjuvado pelos representantes do pt em alguns postoschave da administrao. A sociedade civil ficou reduzida ao papel de espectador ou, no mximo, mobilizou-se para fazer presso sobre seus representantes na mquina pblica.

Mudana poltica e integrao


O processo poltico que conduziu ao poder governantes oriundos dos movimentos populares e de partidos de esquerda foi provocado pela crescente insatisfao com o aumento da O processo poltico que excluso e da pobreza frutos do conduziu ao poder governantes modelo neoliberal, e se consolidou com a formao de um sentimenoriundos dos movimentos to favorvel a uma via alternativa. populares e de partidos de Essa alternativa comeou a se esesquerda foi provocado pela boar na proposio de uma retomada do projeto desenvolvimencrescente insatisfao com o tista de crescimento acelerado, aumento da excluso e da pobreza mas desta vez substantivado pelo frutos do modelo neoliberal n imperativo da equidade e pela conscincia de que essa alternativa no pode ser realizada por cada nao de forma isolada. Uma pr-condio necessria seria a integrao socioeconmica
16. O Estado Novo do pt, julho de 2007, <www.acessa.com/gramsci/?page=visualizar&id=755>.

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da Amrica do Sul, a qual tem mobilizado os esforos diplomticos desses novos governos, que buscam fortalecer o Mercosul e ampli-lo na direo da Unasul, novo espao de um projeto de desenvolvimento compartilhado. O processo de integrao regional responde a um movimento mais geral de mudana da dimenso espacial dos sistemas econmicos, onde a continuidade da acumulao de capital exige uma ampliao dos mercados para alm das fronteiras dos Estados nacionais, e que se traduz em dois movimentos: a internacionalizao dos capitais e a formao de blocos eco nmicos continentais17. Na Amrica do Sul, esse processo teve dois marcos iniciais: a Comunidade Andina e o Mercosul, alm de contar com um frum de articulaes diplomticas que a Associao Latino-Americana de Desenvolvimento e Integrao (aladi). O bloco de pases andinos encontra-se em crise, na medida em que alguns de seus membros vm assinando tratados bilaterais de livre-comrcio com os eua, motivo do recente abandono do pacto pela Venezuela ao decidir formalizar sua adeso ao Mercosul. Diferentemente, a unio aduaneira entre Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai segue seu curso e, muito embora de forma lenta e muitas vezes ziguezagueante, foi capaz de sobreviver s crises brasileira de 1999 e argentina de 2001, alcanando novo impulso com a aproximao de outros scios, pois, alm da Venezuela, em processo de adeso plena, Bolvia, Chile, Colmbia e Equador participam como associados. Desde sua origem, com o processo de aproximao entre Brasil e Argentina em 1986, o bloco do Cone Sul enfrentou uma forte oposio dos eua, que, alm das presses diplomticas e da tentativa de isolamento, lanou a proposta de uma rea de Livre-Comrcio das Amricas (alca). Se concretizada, essa iniciativa resultaria no desaparecimento da unio aduaneira sul-americana, pois esta iria inexoravelmente se diluir com a virtual eliminao de seu instrumento mais efetivo, a tarifa externa comum. Os governos da regio veem na consolidao do Mercosul uma necessidade, seja para ganhar competitividade no mercado mundial, seja para promover o chamado desenvolvimento compartilhado e, por essa razo, foram os principais responsveis pelo encerramento das negociaes da alca, aps o impasse da cpula de Mar del Plata em fins de 2005. Naquela ocasio, o Mercosul e a Venezuela cobraram o tema acesso a mercado de uma delegao dos eua que no tinha mandato para ceder, levando as tratativas a um impasse.
17. Luiz A. E. Faria: A chave do tamanho: desenvolvimento econmico e perspectivas do Mercosul, Editora da ufrgs / fee, Porto Alegre, 2004.

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O tema comrcio exterior razo de uma clara clivagem entre os pases sulamericanos, como lembrou Amado Cervo18. De um lado o grupo dos pases mais industrializados, que rene Argentina, Brasil e Venezuela, para quem a integrao condio necessria continuidade de seu desenvolvimento e garantia de maior autonomia e, de outro lado, os pases menores, cujas economias so pouco mais que primrio-exportadoras, facilmente seduzveis por uma proposta de tratamento comercial diferenciado por parte dos eua, o que ocorreu com Chile, Peru e Colmbia. Como decorrncia dessa situao, do interesse do Brasil e de seus parceiros sul-americanos avanar o quanto antes em direo integrao continen do interesse brasileiro uma tal para assegurar o maior nmero de aliados possvel, movimento alterao da ordem internacional gerador de tenso em suas relaes no sentido da construo de com os eua.

um mundo multipolar onde

os espaos de negociao para

Da mesma forma, tambm do interesse brasileiro uma alterao da a periferia seriam maiores n ordem internacional no sentido da construo de um mundo multipolar onde os espaos de negociao para a periferia seriam maiores. Pela tradio diplomtica do pas, o caminho buscado o da negociao, sem nunca desafiar diretamente o poder americano. Essa postura resulta do que chamo o carter pendular que marca a poltica externa brasileira h mais de 60 anos, oscilando entre um estreito alinhamento aos eua e uma posio autnoma19. Nesse perodo, fases de autonomia e alinhamento se sucederam. No presente, vive-se uma fase de independncia, sucessora de um dos momentos de mais estreito alinhamento aos desgnios estadunidenses, quando, durante os anos 1990 e sob a presidncia de Fernando Henrique Cardoso, o Brasil cumpriu o papel de coadjuvante prprio a quem aderiu ao modelo neoliberal. A atual fase da poltica externa brasileira, assim como persegue com maior determinao objetivos que contribuam para a realizao dos interesses nacionais, no pretende assumir uma posio de desafio hegemonia norteamericana. O pndulo no se sustenta em suas situaes extremas, transitando quase todo o tempo por um estado intermedirio. A posio brasileira, tal
 . Amado Cervo: Mercosur, alca y omc: una perspectiva actual de las polticas exteriores de los pases sudamericanos, trabalho apresentado nas iii Jornadas Latinoamericanas de Historia de las Relaciones Internacionales, Valparaso e Via del Mar, 23 a 25 de novembro (Clase Magistral) de 2005.  . Luiz A.E. Faria: Back to the Future: Brazils International Trade in the Early Twenty-First Century em Wolfgang Blaas e Joachim Becker: Strategic Arena Switching in International Trade Negotiations, Ashgate, Londres, 2007.

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como foi apresentada pelo embaixador Jos M. Bustani20, supe que a hierarquia mundial est sujeita mudana, e que nenhum poder hegemnico ou mesmo imperial pode assegurar o equilbrio da ordem internacional: em sua opinio, a estabilidade sob hegemonia seria um mito. Nesse sentido que o pas estabeleceu sua estratgia, embasada em quatro linhas de ao: primeiro, a prioridade integrao da Amrica do Sul a partir do Mercosul, para a qual uma estreita relao com a Argentina central; segundo, a aliana com os grandes pases em desenvolvimento, como China, ndia e frica do Sul; terceiro, o reconhecimento de vnculos especiais com a frica e a ampliao do dilogo com o mundo rabe; e, quarto, as negociaes com as naes desenvolvidas com vistas ao acesso a mercados, investimento e tecnologia. Amado Cervo21 identifica na poltica externa de Lula quatro objetivos. Primeiro, a recuperao do universalismo e do bilateralismo, com vistas a uma ordem mundial mais descentralizada, baseada em um equilbrio entre diversos plos de poder e fundada no estreitamento dos laos regionais. Segundo, a Amrica do Sul, onde a relao com a Argentina central e cujo espao dever ser ampliado em direo frica atlntica, promovendo um regionalismo independente. Terceiro, sanar a dependncia e buscar uma insero interdependente e, nesse sentido, o desenvolvimento econmico autnomo central, bem como a reduo da dependncia financeira, fundamento de uma projeo internacional com base na regio. E quarto, recuperar o legado diplomtico do pas e seu compromisso com a autodeterminao, a no-interveno, o pacifismo e a cooperao para o desenvolvimento. Por ser descrente de uma rigidez hierrquica no sistema internacional, a poltica externa brasileira no teria por que representar um desafio potncia hegem nica. A prpria instabilidade da ordem mundial daria lugar a oportunidades que pudessem ser exploradas, representando caminhos alternativos opo de confrontar a hegemonia norte-americana. Percebe-se aqui uma clara diferena entre a posio brasileira e a da Venezuela sob a liderana de Hugo Chvez. Mesmo chefiando o governo de um partido de esquerda, o presidente Lula jamais adotaria um discurso antiimperialista semelhana de seu aliado venezuelano. A nova poltica externa brasileira, conduzida por Celso Amorim, se herdeira da caracterstica histrica pendular em que se sucederam perodos de alinhamento quase automtico aos
20. Mitos e desafios da poltica externa em Folha de So Paulo, 9/9/2004. 21. A poltica exterior: de Cardoso a Lula em Revista Brasileira de Poltica Internacional vol. 46 No 1, 2003.

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eua e perodos de independncia , desde 2003 vem no apenas seguindo a posio de autonomia como adotando uma atitude mais ousada na afirmao da vontade nacional de alcanar um papel de maior projeo no mundo, como o demonstram a liderana do g20+ nas negociaes da Organizao Mundial do Comrcio (omc) ou a posio diante do golpe de Estado em Honduras. A poltica externa se amolda perfeitamente ao estilo conciliador de Lula, pois, se criticada pela direita e boa parte da elite empresarial, gera novas oportunidades de lucro s empresas brasileiras internacionalizadas que se lanaram firmemente na conquista de espao econmico nos pases vizinhos. Se esse processo tem razes anteriores, atingiu um novo patamar em seu governo. A criao do Mercosul j dera chance reorganizao de oligoplios transnacionais e brasileiros em diversos setores industriais, a exemplo do automotivo, bebidas e alimentao. Da mesma forma, a concentrao e a centralizao do capital adquiriram uma dimenso continental, atravs de fuses e aquisies transfronteiras que vm alterando a propriedade do capital e o controle sobre um mercado continental cada vez mais integrado, num processo de regionalizao de empresas e mercados. Alm disso, sob apoio de seu banco de desenvolvimento, o bndes, o governo brasileiro vem dando cobertura para que as empresas de engenharia nacionais um elo forte do bloco no poder, com grande influncia nos meios polticos ocupem um crescente espao na construo de infra-estrutura em todo o continente. Um bom nmero desses projetos compe o acordo regional sobre o tema, a Iniciativa para a Integrao da Infra-estrutura Regional Sul Americana (iirsa), um programa importante para a integrao fsica do continente. Mineradoras, petroleiras, papeleiras e demais empresas exploradoras de recursos naturais tambm vm ocupando espaos cada vez maiores, inclusive com o controle desses recursos. A crise do gs com a Bolvia ou o contencioso sobre a energia de Itaipu com o Paraguai so episdios desse processo.

Concluso
O governo Lula, muito embora a frustrao de seus primeiros anos, em razo da expectativa de uma ruptura mais profunda, protagonizou algumas mudanas importantes no pas, que foram decisivas para o retorno do desenvolvimento verificado desde 2005. A primeira foi o avano na rea social que, alm de ampliar as polticas focadas de seu antecessor, acabou por adquirir um carter universal em razo da abrangncia com que beneficiou a maioria das classes populares. Alm disso, adotou uma poltica econmica desenvolvimentista com base na retomada da liderana do Estado e na expanso do mercado interno, que se tornaram possveis com a flexibilizao da rigidez

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fiscal e monetria neoliberais. A terceira mudana foi no campo da poltica externa, cuja formulao sofreu uma transformao desde o comeo de seu mandato. Isso no quer dizer que no estivessem contemplados nessa formulao, assim como nos objetivos desenvolvimentistas na rea econmica, os interesse da acumulao no capitalismo brasileiro, embora se mantenha uma oposio radical da direita brasileira suas aes. A prioridade integrao sul-americana, a busca de um maior protagonismo na arena multilateral e a aproximao com a frica e a sia so movimentos que promovem a expanso internacional dos capitais brasileiros, privados e estatais. A dialtica de suas contradies tem, na anttese, outro resultado dessa poltica, alinhado com a forma como vem se dando o retorno do nacionalismo no continente. Exemplo disso que o Brasil tem sido solidrio aos processos emancipacionistas dos povos originrios, instituio de controle pblico sobre recursos naturais, e retomada do crescimento, do emprego e da industrializao, eixos de suas relaes com a Bolvia, o Paraguai e a Argentina. O futuro e o legado dessa poltica ainda esto em disputa.

Enero-Marzo de 2009

Buenos Aires

No 192

ARTCULOS: Guillermo Cruces y Leonardo Gasparini, Desigualdad en Argentina. Una revisin de la evidencia emprica. Sergio Serulnikov, Crisis de una sociedad colonial. Identidades colectivas y representacin poltica en la ciudad de Charcas (siglo xviii). Axel Kicillof, Salario, precio y ganancia en la Teora general. Noam Lupu y Susan C. Stokes, Las bases sociales de los partidos polticos en Argentina, 1912-2003. COMUNICACIONES: Flavia Fiorucci, La cultura, el libro y la lectura bajo el peronismo: el caso de las bibliotecas. DEBATES: Dora Orlansky, Validez de una demostracin? Patronazgo y empleo pblico provincial. Ernesto Calvo y Mara Victoria Murillo, Respuesta al comentario de Dora Orlansky. Validez de una demostracin? Patronazgo y empleo pblico provincial. INFORMACIN DE BIBLIOTECA. Desarrollo Econmico Revista de Ciencias Sociales es una publicacin trimestral editada por el Instituto de Desarrollo Econmico y Social (ides), Aroz 2838, C1425DGT, Buenos Aires, Argentina. Tel: (54 11) 4804.4949, Fax: (54 11) 4804.5856. Correo electrnico: <desarrollo@ides.org.ar>. Pgina web: <www.ides.org.ar>.