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PARA UMA LEITURA TERICA DA HISTORIOGRAFIA SOBRE A FORMAO DO ESTADO NO BRASIL

FOR A THEORETIC READING OF THE HISTORIOGRAPHY ON THE STATE FORMATION IN BRAZIL

MARIA FERNANDA VIEIRA MARTINS | Professora Adjunta do Departamento de Histria e do Programa de Ps-Graduao
em Histria da Universidade Federal de Juiz de Fora.

M ARIA LETCIA CORRA | Professora Adjunta do Departamento de Cincias Humanas e do Programa de Ps-Graduao em Histria Social da Faculdade de Formao de Professores da Universidade do Estado do Rio de Janeiro.

RESUMO

Com base na anlise de textos da historiografia e das cincias sociais sobre o processo de construo do Estado nacional brasileiro, busca-se discutir pressupostos comuns, identificados nessas interpretaes, acerca das relaes entre Estado e sociedade nos sculos XIX e XX. A perspectiva terico-metodolgica adotada inspira-se na contribuio de Charles Tilly ao estudo do processo de formao estatal. Palavras-chave: estado nacional; burocracias; historiografia; histria poltica.

ABSTRACT

Based on the analysis of texts in historiography and social science on the process of statebuilding in Brazil, the paper discusses common assumptions identified in these interpretations, concerning the relations between State and society in the nineteenth and twentieth centuries. The theoretical-methodological perspective adopted is based on the contribution of Charles Tilly to the study of State-building process. Keywords: national state; bureaucracies; historiography; political history.

RESUMN

A partir del anlisis de los textos de la historiografa y las ciencias sociales en el proceso de construccin del Estado en Brasil, el documento analiza los supuestos comunes identificados en estas interpretaciones, sobre las relaciones entre el Estado y la sociedad en los siglos XIX y XX. El punto de vista terico-metodolgico adoptado se basa en la contribucin de Charles Tilly para el estudio del proceso de construccin del Estado. Palabras clave: estado nacional; burocracias; historiografia; historia poltica.
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m uma perspectiva de longa durao, tendo-se em conta a histria do Brasil desde a Independncia, notvel a persistncia, na historiografia e nas cincias sociais, de interpretaes baseadas em uma noo reificada de Estado, como aquela presente nas anlises informadas pela hiptese da modernizao conservadora ou da modernizao autoritria. Nesse sentido, marcos importantes do processo de formao do Estado, como a manuteno da unidade nacional/territorial e a construo de uma autoridade central, no sculo XIX, e a modernizao urbana e econmica e a ampliao da cidadania, no sculo XX, foram considerados como consequncias da ao de uma elite homogeneizada e treinada para esse fim (Carvalho, 2003) ou de lideranas competentes que ocupavam os cargos polticos e integravam e dirigiam, por sua vez, os diversos rgos da burocracia de governo. Ao partilharem de uma representao da poltica tal como esta se apresentava, por vezes, nas prprias fontes, tais anlises arriscavam deixar de lado dinmicas importantes sobre o processo de expanso do governo direto que, na definio proposta por Charles Tilly (1996, p. 76),1 dava-se pelo estabelecimento da oposio entre pblico e privado, ao mesmo tempo em que secundarizavam a considerao sobre a diversidade e os conflitos de interesses entre os setores dominantes e as relaes entre esses grupos, dentro e fora do prprio Estado, no seu sentido estrito (Gramsci, 2000). Malgrado a contnua ampliao do campo da pesquisa em histria que caracterizou a maior parte do sculo XX, autores de distintas filiaes tericas e metodolgicas tm indicado a pertinncia da abordagem do tema da construo do Estado e da nao, ainda nos dias atuais. Assim, se o sculo XIX o consagrou como objeto por excelncia da prtica historiogrfica razo pela qual a constituio da histria enquanto disciplina cientfica teria guardado um carter extremamente politizado, como o demonstram a prpria origem estatal da profisso de historiador e o pragmatismo da escrita da histria no oitocentos (Berger et al., 1999; Iggers, 1999) , um abandono radical dessa reflexo, de outra parte, teria levado a um esvaziamento dos pressupostos essencialmente polticos do exerccio da disciplina (Himmelfarb, 1995). Partindo de uma seleo de textos da historiografia e da produo no campo das cincias sociais sobre o processo de formao e consolidao do Estado nacional no Brasil, a qual privilegiou algumas das abordagens que apresentaram o mesmo processo como resultado da herana da colonizao portuguesa, nosso objetivo neste trabalho ser o de discutir alguns pressupostos comuns que podem ser identificados nessas interpretaes, relativos histria das formas de poder, do Estado e da sociedade brasileira, nos perodos monrquico e republicano. Aps, indicada a perspectiva terico-metodolgica, seguida pelas autoras para a anlise de

Tomamos como referncia o esquema proposto por Charles Tilly para a anlise do longo processo de formao dos Estados nacionais europeus na poca moderna, dizendo respeito ao avano do governo direto sobre as duas atividades principais de tributao (extrao do capital) e burocratizao dos exrcitos (controle da coero), nas etapas sucessivas de patrimonialismo, corretagem, nacionalizao e especializao, definidas pelas distintas modalidades de arranjos entre o pblico e o privado no exerccio dessas atividades (Tilly, 1996, p. 78-84).
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certos aspectos da mesma problemtica, a qual tem em vista, sobretudo, a compreenso do modo pelo qual se conformaram as relaes entre as dimenses do pblico e do privado, vale dizer, da expanso do aparelho estatal enquanto exerccio das diversas funes de governo.
PROCESSO DE FORMAO DO ESTADO NACIONAL NO BRASIL

Uma avaliao bastante pertinente das diversas interpretaes sobre o processo de construo do Estado e da nao no Brasil foi desenvolvida por Richard Graham (2001), que apontou corretamente a percepo, por parte dos proprietrios de terras nas vrias regies do pas, em meados do sculo XIX, de que o fortalecimento da monarquia e a formao e a consolidao do governo central se revelavam tanto apropriados como teis a seus prprios fins, tendo sido esse, para o autor, o fundamento do sentimento da solidariedade nacional. Nesse processo, se o governo central fomentou a emergncia de uma nao nica, diferentemente do que ocorrera nos novos estados que emergiram dos processos de independncia na Amrica de colonizao espanhola, esse mesmo sentimento comunitrio, por outro lado, fortalecia tambm o Estado, desenvolvendo-se entre ambos Estado e nao uma relao antes dinmica do que de determinao do primeiro sobre a segunda. Diversamente do que enunciado por Graham, uma interpretao nacionalista do processo da formao do Estado na historiografia brasileira pela suposio de que a nao existia antes mesmo da Independncia, o Estado emergindo inexorvel e logicamente de sua formao e em harmonia com o desejo nacional2 teria tido como consequncia poltica mais direta a prpria legitimao do governo central e das aes de represso s rebelies e dissidncias regionais e provinciais, bem como o reforo contnuo dessa mesma autoridade. Conforme assinalado pelo autor, tal perspectiva no teria sido, entretanto, exclusiva dos historiadores conservadores ligados monarquia.
No por acidente que o Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro, criado em 1838, por D. Pedro II, endossou tal viso da precedncia da nao. uma interpretao que permeia livros escolares usados pelas crianas brasileiras at hoje. irnico que Jos Honrio Rodrigues, que se considerava um reformador antiestablishment e era tido por outros como um populista perigoso, teria defendido a tese que existia uma nao nica e unida desde os tempos coloniais, ao invs de concluir que a nao resultou do exerccio da autoridade de um Estado baseado numa aliana de elites classistas (Graham, 2001).

De outra parte, quando nos debruamos sobre a histria brasileira no sculo XX, mobilizando novos temas e questes, a interpretao predominante sobre o processo de construo do Estado e da formao da nao no Brasil traz implicaes polticas igualmente im-

Para uma nova leitura da perspectiva nacionalista da historiografia brasileira sobre a independncia, ver, por exemplo, Mattos (2005).
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portantes. Assim, embora se reconhecesse que a consolidao da unidade da administrao e a formao territorial tenham sido alcanadas ao longo do oitocentos, as novas leituras fornecidas pela historiografia poltica estariam marcadas principalmente pela percepo de um impasse, relativo separao entre Estado e nao, que se expressava, por vezes, na afirmao da distncia entre o alcance efetivo da representao poltica e o desenvolvimento econmico e social, ou ainda pela separao entre as classes e a poltica. O mesmo impasse foi denunciado, sobretudo, como uma falta, ou como um processo poltico sempre incompleto, ainda por ser concludo. A ideia de que a formao da nao era um processo ainda por se fazer estava presente, por exemplo, na importante interpretao elaborada por Srgio Buarque de Holanda no ensaio Razes do Brasil, de 1936, no qual a principal dificuldade completude desejada era atribuda ao carter patrimonial do Estado que se originara da colonizao portuguesa, e prevalncia, neste, dos interesses e laos privados. Essa leitura da formao histrica da sociedade brasileira era sublinhada na conhecida passagem do texto sobre o peso, no aparelho estatal, da entidade privada:
O quadro familiar torna-se, assim to poderoso e exigente, que sua sombra persegue os indivduos mesmo fora do recinto domstico. A entidade privada precede sempre, neles, a entidade pblica. A nostalgia dessa organizao compacta, nica e intransfervel, onde prevalecem necessariamente as preferncias fundamentadas em laos afetivos, no podia deixar de marcar nossa sociedade, nossa vida pblica, todas as nossas atividades (Holanda, 1994, p. 50).

Assim, para Srgio Buarque, nem a Revoluo de 1930, nem o retorno ao estado de direito, com a promulgao da nova Constituio, em 1934, tendo resultado de uma revoluo horizontal que obedecia apenas a uma nova alternncia entre as faces no poder, teriam logrado uma efetiva expanso da base de representao poltica que pudesse atender efetivamente aos anseios da nao. A interpretao que ressalta o carter patrimonial do Estado brasileiro, dando nfase s razes ibricas da formao poltica do pas, seria retomada, com um novo desenvolvimento, no estudo clssico de Raymundo Faoro, Os donos do poder, publicado pela primeira vez em 1958 e ampliado nos anos de 1970, em um momento igualmente difcil da histria poltica brasileira e como tambm aquele vivido por Srgio Buarque de Holanda, na dcada de 1930 inaugurado por um movimento que se apresentava como uma revoluo. Incorporando o novo contexto da poltica de massas e do crescente protagonismo dos setores que emergiam do processo de industrializao, cuja participao poltica era, no entanto, duramente cerceada ou controlada, a leitura de Faoro acerca do Estado e da nao brasileira mantinha-se, como no podia deixar de ser, bastante pessimista:
O poder a soberania nominalmente popular tem donos, que no emanam da nao, da sociedade, da plebe ignara e pobre. O chefe no um delegado, mas um gestor de
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negcios, gestor de negcios e no mandatrio. O Estado, pela cooptao sempre que possvel, pela violncia, se necessrio, resiste a todos os assaltos, reduzido, nos seus conflitos, conquista dos membros graduados de seu estado-maior. E o povo, palavra e no realidade dos contestatrios, o que quer ele? Este oscila entre o parasitismo, a mobilizao das massas sem participao poltica e a nacionalizao do poder [...]. A eleio, mesmo formalmente livre, lhe reserva a escolha entre opes que ele no formulou (Faoro, 1975, v. 2, p. 748).

Ao lado da leitura patrimonialista sobre a formao do Estado no Brasil, uma outra perspectiva analtica, tambm pautada pela nfase na percepo do impasse entre o Estado e a nao, teria se desenvolvido nos estudos que tomaram por objeto as relaes entre poltica e economia, quase sempre consideradas como campos distintos, ainda que interdependentes. Nesse caso, ao lado da ateno quilo que era prprio ao quadro poltico e agncia estatal, sublinhava-se principalmente o carter incompleto do desenvolvimento econmico brasileiro ou da revoluo burguesa no Brasil. Nessa vertente, poderiam ser includos os estudos vinculados chamada teoria da dependncia, que ressaltaram o papel dos Estados nacionais e das polticas de governo, bem como da sua repercusso sobre o desenvolvimento econmico nos Estados latino-americanos, e as anlises tendo por base a produo terica inspirada na economia poltica da Comisso Econmica para a Amrica Latina (Cepal), com destaque para a obra de Celso Furtado (2009). De forma similar ao que havia ocorrido no caso das anlises sobre a formao do Estado e da nao tendo por referncia o perodo da monarquia, ganhava nfase, na nova perspectiva, a abordagem das diferentes estratgias adotadas por elites ou fraes das classes dominantes, construdas internamente nos diferentes pases, e tambm sua insero no contexto internacional, como condio para a melhor compreenso de seu respectivo desempenho econmico, instaurando-se, assim, novamente, como questo nuclear para o entendimento da modernizao capitalista na regio, o estudo dos processos histricos de constituio dos Estados nacionais (Fiori, 1999, p. 28). Essa nova vertente analtica teve o mrito de denunciar como falso o suposto carter progressista ou nacionalista dos dirigentes locais, colocando em questo, portanto, o carter democrtico das alianas que foram por vezes classificadas como populistas e haviam sido apoiadas pelos partidos comunistas latino-americanos, desde os anos de 1930. Articulava-se, dessa forma, uma dura crtica estratgia da revoluo democrtico-burguesa conduzida por essas lideranas, a qual se manteve em grande parte inalterada at o incio do ciclo dos regimes militares no continente, nos anos de 1950. Na dcada seguinte, tornaram-se tambm bastante influentes as anlises histrico-comparativas sobre trajetrias e padres de industrializao e modernizao poltica inspiradas nos trabalhos de Alexander Gershenkron (1968) e Barrington Moore Jr. (1983), que indicavam a multiplicidade dos percursos histricos de formao dos Estados nacionais. Isto, por sua vez, servia tambm ao questionamento das previses e otimismos evolucionistas ou lineares sobre a expanso do capitalismo e a transformao institucional e poltica das sociedades tradicionais, na direo da ampliao dos direitos polticos, inclusive referida aos Estados latino-americanos.
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No mesmo debate, a contribuio mais importante teria vindo da proposio de um novo paradigma ou via tardia de industrializao ou modernizao conservadora, semelhante ao que Friedrich Engels e Lnin teriam identificado para a Alemanha do sculo XIX, como via pelo alto ou prussiana, isto , como aquela que corresponderia associao de burguesias frgeis e internacionalizadas com burocracias estatais fortes e militarizadas, num contexto agrrio de lenta mercantilizao e represso de mo de obra, e no urbano, de industrializao acelerada, apoiada pelos objetivos militares e da potncia estatal. A partir da dcada de 1970, essa perspectiva terica informou pesquisas conduzidas por diversos autores no campo das cincias humanas e sociais no Brasil, que se voltaram anlise dos distintos aspectos dos processos de formao do Estado e da nao, como os percursos da consolidao da cidadania poltica, econmica e social, por um lado, e a modernizao agrcola e industrial, de outro, podendo ser mencionados, por seu carter pioneiro, os estudos desenvolvidos por Luciano Martins (1976), Elisa Pereira Reis (1979; 1982), Otvio Guilherme Velho (1975) e Luiz Werneck Vianna (1976), que mobilizaram os conceitos de modernizao autoritria ou conservadora.3 No mesmo contexto, a tese relativa viabilidade da modernizao capitalista a partir de condies iniciais de dependncia teria um outro desdobramento terico e poltico relevante, com base nos estudos centrados nos aspectos polticos e autoritrios do desenvolvimento brasileiro, o que se articulava, por sua vez, ao enunciado da crtica da poltica econmica colocada em prtica pelos governos da ditadura civil-militar e formulao de um projeto de reforma do desenvolvimentismo brasileiro, o qual conduziria a algumas das medidas de poltica econmica do perodo de transio democrtica no Brasil, entre 1985 e 1988 (Fiori, 1999, p. 29). notvel, entretanto, que o esforo por marcar a especificidade da modernizao poltica e econmica brasileira mesmo quando objeto de uma sofisticada abordagem como aquela proposta por Florestan Fernandes (1975) e que inspirou, tambm, novos estudos sobre as relaes entre o processo de construo do Estado e o desenvolvimento capitalista (Draibe, 1985) se veria forado a sublinhar, mais uma vez, o carter incompleto da formao das instituies polticas e do prprio Estado, como fora apontado nas interpretaes filiadas a tradies tericas distintas daquela do socilogo paulista, como assinalamos acima, na referncia aos ensaios de Srgio Buarque de Holanda e Raymundo Faoro. O elemento constitutivo da anlise desenvolvida por Fernandes, nesse sentido, para a compreenso dos impasses colocados revoluo burguesa, o recurso categoria de estamento, comple-

Poderiam ser considerados ainda os autores que buscaram abarcar a acentuao do carter autoritrio que acompanhou a montagem do aparato poltico-administrativo em moldes corporativos e o surgimento das diversas instncias e organismos estatais de interveno econmica, tomando como marco inicial o advento do primeiro governo de Getlio Vargas, podendo ser citados, por exemplo, Weffort (1984), Jaguaribe (1985), e Gomes (1996). Mais recentemente, o tema da modernizao autoritria foi retomado por Boris Fausto em seu perfil biogrfico de Getlio Vargas, na referncia do autor ao perodo do Estado Novo (1937-1945). Cf. Fausto (2006). Por outro lado, coletneas tambm recentes reunindo contribuies sobre a histria do Brasil no sculo XX, no enfrentaram o debate acerca das vises sobre o processo de formao do Estado, do ponto de vista da expanso do aparato poltico-administrativo (Ferreira; Delgado, 2003).
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mentarmente considerao relativa ao conceito de Estado patrimonial, que j estava presente nesses dois outros autores. Assim, para Florestan Fernandes:
Em uma sociedade estruturada estamentalmente, no s o poder de competir regulado pelas diferenas de nveis sociais. Ele no pode ser aplicado nem livremente, nem irrestritamente, mesmo nas relaes entre iguais, sem pr em risco as bases do equilbrio social e a continuidade da ordem social. [...] [Nessas condies] resguardava-se a sociedade do corrosivo esprito burgus, fortalecendo-se os laos que prendiam os homens aos seus nveis sociais, aos correspondentes cdigos de honra e ao mito de que o Brasil ingovernvel sem a verso autocrtico-paternalista do despotismo esclarecido (Fernandes, 1975, p. 165).

Do ponto de vista terico e metodolgico, um dos caminhos que poderia conduzir superao do impasse que identificamos nessas interpretaes, em relao compreenso da formao do Estado nacional brasileiro, residiria na perspectiva de sua considerao como um processo , contnuo e permanente, isto , como imbudo do carter dinmico que o prprio termo sugere na acepo proposta por Norbert Elias (1970), como algo que confere continuidade s descontinuidades, e cujo sentido, portanto, no est dado natural e intencionalmente, a priori , mas se constri permanentemente; trata-se de compreender o processo de formao do Estado no como evoluo , mas como histria .
POR UMA LEITURA TERICA DA FORMAO DO ESTADO E DA NAO

Diante da perspectiva terica e metodolgica aqui adotada, primeiramente seria necessrio considerar que se verificou no Brasil aps a Independncia o incio de um processo de formao do Estado no sentido clssico, compreendendo alguns aspectos bsicos inerentes constituio e ao desenvolvimento dos Estados nacionais: a centralizao do poder, que engloba a unificao e consolidao das fronteiras territoriais; a superao de conflitos por meio do controle de poderes paralelos e da manuteno das hierarquias sociais pr-estabelecidas; a constituio de um aparato jurdico visando normatizao de sua ao legal; a formao de uma estrutura burocrtica para garantir a administrao; e a transferncia de atribuies e servios do poder privado para o poder pblico. Em conjunto, so esses os aspectos que possibilitam a construo de uma autoridade central.4 Tanto a transferncia da Corte portuguesa, em 1808, quanto o processo de Independncia em 1822 este ltimo acompanhado da opo pelo constitucionalismo, que estaria refletindo nas aspiraes liberais expressas na Carta de 1824 , representaram marcos irrefutveis no que se refere histria poltica brasileira, no sentido de que, naquele momento, iniciava-se a construo formal das instituies que integraram a monarquia, a qual, entre

Os aspectos que envolvem a formao do Estado nacional, aqui considerados, esto baseados principalmente em Tilly (1996) e Tilly (1975).
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avanos e recuos, seguiria o j consolidado padro europeu do Estado-nao. Mas no se tratava, contudo, da simples importao de um modelo. Sua compreenso no deve excluir, dessa forma, toda a dinmica da vida poltico-administrativa colonial, suas relaes com a metrpole portuguesa, bem como as prticas e ideais das elites que aqui vivenciaram e deram forma ao mesmo processo. Nessa etapa, poderiam ser tomadas como estruturantes do processo de expanso da autoridade central as prticas de negociao com os diversos segmentos de negociantes e proprietrios e as redes de relacionamentos que as embasavam:
A transio para um governo direto deu aos governantes livre acesso aos cidados e aos recursos que eles controlavam, atravs de tributaes de famlia, conscrio de massa, censos, sistema de polcia, e muitas outras invases da vida social em pequena escala. Mas isso foi feito custa de uma resistncia multiplicada, de extensa negociao e da criao de direitos e compensaes para os cidados. Tanto a penetrao quanto a negociao criaram novas estruturas de Estado, inchando os oramentos do governo, o quadro de pessoal e os diagramas organizacionais (Tilly, 1996, p. 74).

Havia, entretanto, um longo caminho a percorrer at a constituio de um governo direto. O que se deve ressaltar, nesse sentido, que estudos recentes tm demonstrado que o processo de centralizao e a prpria formao do Estado se deram antes pela busca do consentimento poltico e pelo desenvolvimento de relaes permanentes com as elites locais/ regionais, do que pela coero militar ou por inovaes burocrtico-institucionais, ou seja, pela ao de uma burocracia formada e vinculada exclusivamente aos interesses do Estado (Tilly, 1996; Henshall, 2000; Pujol, 1991; Hespanha, 1984). At o sculo XIX, esse processo inclua a distribuio de ttulos e honrarias, a concesso de privilgios, a representao nos conselhos e rgos da administrao central e, principalmente no incio, a transferncia dos mecanismos fiscais para particulares, ou seja, uma certa privatizao de servios na ausncia de um aparelho burocrtico capaz de dar conta das atividades inerentes ao novo Estado centralizado. Conforme sugerido por Nicholas Henshall, longe de ser imposto de fora, o poder estatal era inseparvel da ordem social em qualquer nvel e estava imbricado em uma complexa rede de valores e relaes sociais. Era o produto de um processo em duas direes (Henshall, 2000, p. 70). Assim, se tomamos como pressuposto que um Estado no se constri independentemente da sociedade, sem expressar os interesses e retratar os conflitos que nela se apresentam, deve ser notado que o sentido da centralizao no partiu nica e exclusivamente do Estado, mas foi ainda desejado e buscado por esses grupos sociais, at porque poucas ameaas so mais sentidas pelas elites do que aquelas dirigidas hierarquia social e ordem estabelecida, ainda mais temidas nos momentos de convulso social, de qualquer natureza (Pujol, 1991, p. 125; e Duchhardt; Asch, 2000, p. 13). Seguindo-se o enunciado de Charles Tilly, seria necessrio reconhecer o carter inesperado e no projetado dos resultados alcanados no processo histrico de formao dos Estados nacionais.
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cmodo demais estudar a formao dos Estados como se fosse uma espcie de engenharia, onde os reis e seus ministros seriam os engenheiros projetistas. Quatro fatos comprometem a imagem do atrevido projeto: 1. Raramente prncipes europeus tiveram em mente um modelo do tipo de Estado que estavam produzindo, e mesmo raramente ainda agiram com eficcia para produzir esse modelo de Estado; 2. Nenhum deles projetou os principais componentes dos Estados nacionais tesouros, tribunais, administraes centrais etc. Habitualmente foram constitudos mais ou menos como produtos secundrios involuntrios dos esforos para cumprir as tarefas mais imediatas, especialmente a criao e manuteno das foras armadas; 3. Outros Estados e eventualmente todo o sistema de Estados influenciaram intensamente a trajetria de mudana seguida por algum Estado em particular; 4. A luta e a negociao com classes diferentes da populao moldaram de forma significativa os Estados que emergiram da Europa (Tilly, 1996, p. 75-76).

No que se refere ao processo de constituio das burocracias e de multiplicao dos rgos da administrao, caberia ressaltar, ainda, que apresentava um duplo carter, no sentido de que no servia unicamente ao governo central, nem representou uma fora autnoma, desvinculada dos diversos grupos sociais. No Brasil, pelo contrrio, os diversos cargos encontravam-se mais fortemente vinculados s elites locais e regionais, ao longo do processo de integrao territorial que se ampliou desde o sculo XVIII. Somente nesse contexto alcanou seu pleno sentido o aspecto, apontado em geral na historiografia sobre o tema, a que nos referimos anteriormente neste trabalho, de que a sociedade brasileira valorizava ou mesmo se estruturava com base nas relaes pessoais, o que por si s teria trazido grandes obstculos constituio de uma burocracia profissional e independente, que pudesse ser identificada simplesmente s instituies governamentais, pautando sua ao por critrios universalistas. Nesse sentido, pode ser proveitoso pensar a expanso do governo central brasileiro, no sculo XIX, segundo a proposio de Duchhardt e Asch, para quem, na prtica,
[...] em uma administrao em que os cargos pblicos com frequncia e como norma geral eram contemplados como propriedade de seus donos, e na qual estes ainda os possuam em propriedade privada dos meios objetivos da administrao, a burocracia constitua mais um impedimento do que um eficiente instrumento de poder para a imposio da poltica monrquica (Duchhardt; Asch, 2000, p. 39).

No que respeita diretamente aos Estados americanos, formados no incio do sculo XIX, finalmente, seria preciso considerar o fato fundamental de que as elites nessas regies j contavam com modelos de Estados nacionais plenamente constitudos, e dispunham, portanto, de amplo conhecimento de sua histria e funcionamento. Seus dirigentes, desse modo,
Tentaram conscientemente criar Estados nacionais. No que os resultados se assemelhassem necessariamente aos planos, mas o fato de os governantes estarem tentando criar
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Estados ao invs de apenas reagir a necessidades prementes criou uma diferena quanto quilo que os dirigentes fizeram e ao modo como o justificaram para aqueles que forneceram os meios para a criao do Estado. Depois de constitudo o sistema europeu de Estados, o ambiente internacional que moldava os Estados americanos emergentes tambm era diferente do que havia sido na poca inicial em que os estados europeus se estavam formando. Simplesmente para obter reconhecimento diplomtico dentro do sistema internacional estabelecido, os dirigentes dos Estados emergentes tiveram de adotar formas organizacionais identificveis a Estados nacionais (Monsma, 1996, p. 29-30).

Entretanto, havia espao ainda para lidar com especificidades locais, da mesma forma que havia tradies e conjunturas que impunham solues novas ao processo de formao do Estado nacional que no permitiam a importao e a colocao em prtica de um modelo fechado. Foram essas caractersticas especficas que possibilitaram, por exemplo, a partir das primeiras dcadas do sculo XIX, a opo brasileira pela monarquia em uma Amrica progressivamente republicana, a elaborao de uma Constituio que, em linhas gerais, seguia pressupostos liberais e sob os quais deveriam conviver o modelo dos trs poderes e a adoo indita do Poder Moderador, o sistema representativo e o voto excludente, o liberalismo e a escravido , bem como o desenvolvimento de prticas e estratgias polticas que garantissem a manuteno dessa mesma monarquia submetida Carta constitucional, a que se seguiu a experincia do federalismo, no perodo da Primeira Repblica (Tilly apud Alonso, 2002, p. 33). Visto por esse prisma, observa-se que a dinmica da poltica no sculo XIX, desde a Independncia, caracterizou-se antes pela negao do confronto e do conflito o que teria dado origem, por sua vez, formulao de uma interpretao especfica sobre a prpria histria da formao do Estado nacional ,visando impedir que ocorressem mudanas estruturais importantes, evitando-se o enfrentamento direto dos principais problemas que afligiam o pas. Dessa forma, entendida como cincia, tanto no nvel da ao conduzida a partir do Estado, bem como no que diz respeito aos pressupostos de sua legitimao, a poltica era definida, por aqueles que integravam os diversos governos, como pragmtica, objetiva. Tratava-se, inquestionavelmente, de uma postura conservadora, no sentido de que atendeu ao objetivo da manuteno de uma hierarquia social excludente. Esse foi o sentido da ao poltica ao longo da monarquia, que se justificava no discurso administrativo por excelncia, no recurso ao ilimitado amparo da lei da advindo, por consequncia, o papel de destaque alcanado pelos bacharis em direito, formados em Coimbra ou no Brasil, no sculo XIX , nos esforos de aproximao e eliminao das dissidncias, na prtica quase cotidiana da negociao, nas alianas que obedeciam, sempre, a uma estratgia maior visando segurana e estabilidade do prprio Estado (Martins, 2007). Paradoxalmente, embora se tenha obtido sucesso na obra de promover a centralizao, etapa que pode ser considerada como fundamental no caminho da consolidao do Estado nacional, este sucesso se limitava, em geral, prpria organizao, expanso e racionalizao da estrutura poltico-administrativa, por meio do controle progressivo sobre os poderes paraP.

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lelos, transferindo-se lentamente as funes administrativas para o poder central. O esforo de negao do confronto, dessa forma, tornou mais lenta a efetiva publicizao das instituies, o que seria esperado em um processo de formao de um Estado nacional moderno que correspondesse a uma real ampliao da participao poltica, superao definitiva das prticas polticas baseadas nas relaes pessoais, ou mesmo abertura da mquina administrativa. Tratava-se, de fato, de um jogo complexo, em que interesses pessoais ou de grupos moldavamse a interesses coletivos que se estabeleciam no desenvolvimento da prpria ao pblica do Estado. A negociao e administrao dos conflitos, o permanente adiamento das reformas substanciais que se faziam necessrias, com a ampliao da representatividade, tendiam a manter o poder nas mos da esfera privada, demonstrando que as permanncias caractersticas dos tempos iniciais desde a Independncia demoravam a ser totalmente superadas. Considerada a formao do Estado e da nao enquanto um processo, o predomnio das relaes pessoais teria continuidade no perodo republicano, com a manuteno de trocas clientelares ainda envolvendo a distribuio de favores e privilgios. Tinha prosseguimento, tambm, o processo de constituio do aparato administrativo e burocrtico nas etapas de nacionalizao e especializao da formao do Estado nacional,5 quando o aparato administrativo estatal veio a assumir uma gama vastamente estendida de atividades de distribuio, regulamentao e compensao, que viriam se somar s tarefas tradicionais da justia, da operao do aparelho fiscal e de manuteno e aperfeioamento das Foras Armadas (Tilly, 1996, p. 79). Tornava-se, entretanto, essencial a conciliao entre esses espaos e os novos interesses que comeam a se fazer sentir na medida em que avanava o governo direto, o Estado constituindo-se como tal, como instncia do pblico, inclusive pela progressiva especializao de funes e atribuies que caracteriza um Estado nacional moderno. Dessa forma, no sculo XX, a continuidade do processo de construo do Estado nacional brasileiro, pela expanso do aparato administrativo-burocrtico, guardava correspondncia com a manifestao de conflitos, estratgias e alianas entre grupos e fraes de classes, uma vez que as lutas econmicas que caracterizam a formao do capitalismo atravessavam tambm as estruturas do prprio Estado (Draibe, 1985, p. 49). Desse modo, se o perodo posterior Revoluo de 1930 foi traduzido pela crescente diversificao e heterogeneidade das instncias poltico-administrativas, afirmava-se ao mesmo tempo uma nova modalidade de representao de interesses nos rgos relacionados formulao e execuo das polticas pblicas e pela elaborao e aprovao de um conjunto de atos legislativos e cdigos reguladores, que se seguiram promulgao da Constituio de 1934.

Na formao do Estado nacional brasileiro, poderamos identificar o arranque da etapa de nacionalizao, na definio proposta por Tilly (1996, p. 78-84), no impulso ao fortalecimento do Exrcito, desde a experincia da Guerra do Paraguai (1864-1870), a que se seguiram, com o advento da Repblica, as iniciativas em prol da profissionalizao das Foras Armadas. O processo de expanso do aparelho estatal ganhou fora com a politizao da economia, na Primeira Repblica, referida percepo da ampliao da participao do Estado na esfera econmica como resposta s demandas por interveno por parte dos cafeicultores paulistas (Reis, 1979), o que se teria acelerado no ps-1930, com a rpida multiplicao de aes de polticas pblicas e criao de novas agncias governamentais.
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A consolidao de uma burocracia tcnica e especializada, a partir, sobretudo, do primeiro governo de Getlio Vargas, foi ento relacionada ao avano do projeto industrial, sendo tomado como indicativo de uma ruptura no sentido da modernizao administrativa a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), em 1938, a que se teria seguido a fixao de critrios universalizados para o recrutamento do funcionalismo pblico e a ampliao/institucionalizao dos concursos,6 substituindo os critrios predominantemente polticos e/ou clientelsticos na indicao dos quadros, anteriormente vigentes. O discurso administrativo, despolitizado e negador do conflito, ganharia agora nova forma, na afirmao da competncia tcnica dos quadros que passavam a integrar os rgos da administrao estatal.

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Recebido em 11/9/2012 Aprovado em 5/11/2012

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