ACCIN DE CUMPLIMIENTO ALCANCES, LMITES Y CONSECUENCIAS El contexto en el que se incorpora la Accin de Cumplimiento La pretensin del legislador a tiempo de aprobar

una ley es que sta se cumpla, salvo extraas, inaceptables, pero existentes excepciones. En efecto, los contenidos legislativos son aprobados para que cumplan sus propsitos. Una buena medida legislativa es aquella que, adems de demostrar un alto grado de cumplimiento en la sociedad, logra las finalidades por las que fue concebida; que si bien no siempre se registran expresamente en su contenido normativo; aparecen en la exposicin de motivos o en las evidencias que fundamentan su aprobacin en las diversas instancias del procedimiento legislativo. Aprobar un acto legislativo es una accin de significativa responsabilidad, tanto porque revela la manera en que la autoridad legislativa interpreta una problemtica social (que debiera aproximarse con la mayor fidelidad posible a la visin y valoracin de la colectividad); cuanto que exige un alto margen de racionalidad a la hora de crear soluciones normativas. Tanto en la interpretacin como en la solucin normativa, la autoridad con potestad legislativa debe tener en cuenta el cumplimiento de requisitos bsicos que garanticen la efectividad del acto legislativo. Uno de esos requisitos es el realismo que, a decir de Jos Meehan 1, su observancia evita que el legislador tome decisiones a ciegas, acte impulsivamente o considere que las soluciones legislativas son preceptos mgicos que por su slo contenido cambiarn la realidad. La tradicin legislativa boliviana no necesariamente ha sido un modelo de observancia del requisito antes mencionado. Existe un sin nmero de leyes que no han sido cumplidas y menos han logrado sus propsitos. Varias son las causas probables del incumplimiento de ciertas leyes, entre otras se cita las siguientes: i) Esencialmente, no se han previsto los costos, tanto aquellos de responsabilidad del Estado cuanto los que deban realizar los sujetos privados para lograr la efectiva implantacin de los mandatos legislativos, ii) En general no se prev o llega a ser muy difcil establecer qu rganos pblicos o qu agentes privados estn encargados del cumplimiento de los mandatos legislativos; para el caso en que las personas en particular no sean las responsables del cumplimiento y sean mas bien las directamente beneficiadas con la implantacin efectiva, iii) Las soluciones normativas no necesariamente corresponden a estudios previos de orden social que permitan, al menos, conocer la sensibilidad social sobre determinada temtica y, finalmente iv) La ausencia de delimitacin en el propio acto legislativo de los tiempos y las condiciones progresivas o inmediatas de su implantacin. Usualmente, es en ste ltimo caso en el que las autoridades llamadas a ejecutar el precepto se amparan para justificar su inaccin. La Accin de Cumplimiento El propsito de la Accin de Cumplimiento es garantizar la efectividad de las previsiones contenidas en los actos con fuerza material de ley y tambin en los actos administrativos. Este procedimiento, generalmente de rango constitucional, permite al actor demandar ante autoridad judicial el cumplimiento de una norma, con carcter expedito, contra aquel agente pblico que por inaccin no la hizo efectiva.

Jos Hctor Meehan, Teora y Tcnica Legislativas, Buenos Aires, 1976, ps. 82-83.

Tan simple definicin de su propsito encierra varias complejidades en la aplicacin de la Accin de Cumplimiento. En este documento se tratarn de expresar esas complejidades: las resultantes de la aplicacin de la figura constitucional en otros pases; como las previsibles para su implantacin en nuestra realidad. Alcance Constitucional La Accin de Cumplimiento est prevista en el artculo 134 de la Constitucin Poltica del Estado. Son varias las premisas que deben destacarse de la lectura de los cinco pargrafos que tiene el mencionado artculo, que sern en consecuencia motivo de anlisis en ste documento. La Constitucin Poltica del Estado Plurinacional de Bolivia prev, para el caso de la Accin de Cumplimiento, las siguientes premisas: 1. El incumplimiento a demandarse puede ser tanto de disposiciones constitucionales como las de la ley, 2. La parte demandada est representada por los servidores pblicos, 3. El objeto de la accin es garantizar la ejecucin de la norma omitida, 4. El demandante 2 puede ser tanto una persona individual como una colectiva, 5. El procedimiento a seguir es el contemplado en la propia norma constitucional para la Accin de Amparo Constitucional, 6. Las resoluciones que emerjan de las Acciones de Cumplimiento debe ser elevadas de oficio al Tribunal Constitucional Plurinacional para su revisin, y 7. Las decisiones derivadas del tipo de accin en estudio son de ejecucin inmediata y sin observacin. Contenidos Legislativos Exigibles Por su naturaleza, la Accin de Cumplimiento procede para demandar el cumplimiento de las leyes y los actos administrativos ante la inactividad de la Administracin. Al respecto, nuestra Constitucin Poltica del Estado restringe el mbito de articulacin de dicha Accin al plano de las disposiciones constitucionales como de aquellas establecidas por ley. El texto del artculo constitucional en cuestin es claro, slo podr demandarse el cumplimiento de preceptos constitucionales y, por as llamarlos, los de ley. Este criterio es ratificado por la Ley N 027 de 6 de julio de 2010, Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en adelante LTCP, que en su artculo 88 establece que la Accin de Cumplimiento proceder en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley. Entre las condiciones de improcedencia de la Accin de Cumplimiento fijadas en el artculo 89 de la LTCP se encuentra la establecida en el punto 6 que, sin lugar a dudas, excluye del mbito
2 Demandante: trmino empleado por la Constitucin Poltica del Estado en el pargrafo III del artculo 134 para identificar a la persona individual o colectiva que interpone la Accin de Cumplimiento; hecho que nos releva de ingresar en un estril debate, por lo menos para este ensayo, acerca de si estamos ante una accin, una demanda, un recurso, etc.

de aplicacin de dicha Accin a las sentencias judiciales o resoluciones administrativas que tengan autoridad de cosa juzgada. No estn sealadas expresamente entre dichas causas de improcedencia las disposiciones normativas como las emergentes de Decretos Supremos, Resoluciones Supremas, Ordenanzas Municipales o cualquier dispositivo normativo que emane de potestad normativa o legislativa prevista en la Constitucin Poltica del Estado para otras autoridades distintas a las de la Asamblea Legislativa Plurinacional. Sin embargo, de la lectura de los antecedentes que introdujeron esta temtica en los debates de la Asamblea Constituyente 3, en especial de los informes de la Comisin Deberes, Derechos y Garantas de esa instancia, se entiende que la voluntad del Constituyente fue ms all de la limitacin formal del trmino ley. 4 La temtica planteada merecer su propio desarrollo cuando, en cumplimiento de su deber de aplicar como criterio de interpretacin, preferentemente la voluntad del Constituyente, el Tribunal Constitucional Plurinacional inici la revisin de los fallos que emitan los jueces, juezas o tribunales competentes sobre el particular. Con el propsito de cualificar esta Accin en funcin a su propsito constitucional (garantizar la ejecucin de la norma omitida) y el objeto previsto en la LTCP (la defensa de los derechos constitucionales de las personas naturales o jurdicas, garantizando el cumplimiento del deber omitido por parte de los funcionarios o autoridades pblicas, a lo ordenado por la Constitucin Poltica del Estado o la ley), debiera dimensionarse su efectivo uso en relacin a todas las disposiciones normativas que tengan fuerza de ley o, dicho de otra manera, sean consideradas leyes en sentido material, esencialmente porque en las categoras normativas como: Decretos Supremos, Resoluciones Supremas, Ordenanzas Municipales, entre otras, puedan delimitarse derechos especficos cuyo cumplimiento estn en cuestionamiento. Agentes Pblicos Responsables La formulacin constitucional sobre la parte demandada en la Accin de Cumplimiento est referida al incumplimiento de las disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores pblicos. Al efecto, la propia Constitucin Poltica del Estado, en su artculo 233, establece que son servidoras y servidores pblicos las personas que desempean funciones pblicas. Esta formulacin es general y abarca tanto a servidores pblicos de carrera administrativa, como a los electos, designados y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento. El artculo 87 de la LTCP expresa que los deberes omitidos por parte de los funcionarios o autoridades pblicas son la base para la presentacin de la Accin de Cumplimiento. Al respecto, la solucin pasa por una cabal interpretacin del precepto constitucional que, sin lugar a dudas, no pretende establecer diferencias de grado en la funcin pblica y abarca por
3 Ver la documentacin relacionada con la Enciclopedia de la Asamblea Constituyente. Asimismo ver: Representacin Presidencial para la Asamblea Constituyente (REPAC), Asamblea y Proceso Constituyente. Anlisis de propuestas para un nuevo tiempo. La Paz, 2007, p. 118. 4 La ley, entre otras acepciones, tiene dos bastante conocidas, aquella relacionada con la ley en sentido formal como aquella denominada ley en sentido material. sta ltima refirese a todo acto normativo de alcance general, sea ste, para nuestra tradicin normativa, una ley, un decreto supremo, una resolucin suprema, una ordenanza municipal, entre otras categoras, pero que tengan la condicin de que sus preceptos sean de ndole general y abstracta; por el contrario, entindase como ley en sentido formal a las disposiciones aprobadas exclusivamente por la Asamblea Legislativa Plurinacional o por las Asambleas Departamentales.

ende a todos los servidores pblicos. Lamentablemente, la LTCP no guarda uniformidad terminolgica con la Constitucin Poltica del Estado e introduce dos categoras, la de funcionarios pblicos y la de autoridades pblicas. Deber entenderse en consecuencia que ambas categoras hacen al conjunto de servidores pblicos. Especial precisin merece este acpite. Por una parte, es importante resaltar que cualquier servidor pblico, independientemente de su jerarqua, es un agente pblico potencialmente renuente al cumplimiento de un deber establecido por ley para un rgano-institucin en beneficio de una persona natural o jurdica. Aqu cabe expresar que las mximas autoridades de los rganos-institucin son, a su vez, responsables del incumplimiento de las leyes que por inaccin incurren sus dependientes. En consecuencia, parece propio sealar que la Accin de Cumplimiento puede ser interpuesta en contra del servidor pblico que por descuido, negligencia, desconocimiento o plena voluntad incumple un deber para l fijado por la norma, directa o indirectamente por efecto del desarrollo organizacional de la Administracin y, asimismo, contra las autoridades de las que dependen stos por la falta de control y supervisin en el cumplimiento de los deberes de sus subalternos. Parte de las restricciones que pueden colegirse de las previsiones de la LTCP sobre la parte demandada estaran referidas a las omisiones de servidores pblicos del rgano Judicial en lo que concierne a los fallos que estos tengan potestad para emitir o, en otro caso, contra los actos administrativos que aprueben los rganos-persona de la Administracin, imaginamos que en tanto estos ltimos sean de carcter particular 5. En ese aspecto la escasa doctrina relacionada con la Accin de Cumplimiento sostiene que no debieran excluirse las omisiones de los agentes pblicos 6 en el cumplimiento de los deberes previstos para ellos por las leyes por el slo hecho de que su actuacin pertenece a esferas especiales como las actuaciones resolutorias judiciales o las actuaciones administrativas que causen estado. Al contrario, nada ms acertado que las acciones por omisin de estos tipos de servidores pblicos puedan activar legtimamente a las personas que reclamen por la va constitucional el cumplimiento de una disposicin legal que deba ser observada en las actuaciones judiciales o administrativas. Naturaleza de la Accin de Cumplimiento Las acciones de defensa previstas en la Constitucin Poltica del Estado pueden dividirse en dos categoras: las primeras tendientes a restablecer los derechos reclamados por las personas en forma individualizada y, en segundo trmino, las que persiguen la proteccin del control de constitucionalidad y el cumplimiento del ordenamiento jurdico, que si bien pueden ser activadas por una persona natural o jurdica en concreto, los efectos de una resolucin procedente en estos casos concluyen beneficiando a todas las personas afectadas por la inaccin del servidor pblico. Entre las primeras claramente tenemos a la acciones de libertad y amparo constitucional; entre las segundas a las acciones de inconstitucionalidad y de cumplimiento. Est claro que la Accin de Cumplimiento se introduce en nuestra Constitucin Poltica del Estado con el propsito de hacer efectivas las leyes, desterrando esa vieja prctica nociva de
Insistimos en que, en base a la interpretacin de la voluntad del Constituyente, tambin debieran ser parte de la Accin de Cumplimiento los actos administrativos que revistan el carcter de fuerza de ley, en forma seran Actos de la Administracin y, por su naturaleza y fondo, constituiran Actos Legislativos (caracterizados estos ltimos por ser generales y abstractos en su mbito de vigencia personal, por ejemplo un Reglamento de Uso de Transporte Interdepartamental aprobado por una Resolucin Ministerial). 6 Inaccin de los servidores pblicos en el cumplimiento de deberes establecidos por la Constitucin Poltica del Estado y las leyes.
5

arreglar asuntos de gestin o administracin con la aprobacin inorgnica o no sustentada de leyes que reconocen derechos o establecen beneficios que en el corto o mediano plazo son impracticables o, por contrario sentido, que en el corto plazo son viables pero sin ninguna garanta de sostenibilidad tcnica y, sobre todo, financiera para su aplicacin futura de largo aliento. Es por esas razones que se justifica plenamente la Accin de Cumplimiento que tendr naturalmente dos efectos, el primero preventivo, exigiendo al legislador sus mayores esfuerzos para aprobar leyes posibles y, un segundo efecto correctivo, destinado a compeler al servidor pblico al cumplimiento de sus deberes; que al mismo tiempo representan derechos para las personas. Cualquiera sea el efecto por el que se estudie esta Accin de Cumplimiento su insercin en la estructura constitucional es plenamente benfica. Sin embargo de lo dicho, as como la fuerza benfica de la accin es evidente y su poder bien administrado es notable; as tambin puede ser inviable e intil de no establecerse parmetros claros para su aplicacin, ni tan rigurosos que la hagan demasiado excepcional ni tan laxos que la conviertan en instrumento diario e inflacionario de demandas que colapsen la administracin de justicia. Tiene relacin con la naturaleza de la Accin de Cumplimiento la delimitacin precisa de los derechos de las personas que protege. Si revisamos el desarrollo procedimental de las acciones de defensa previstas en la Constitucin Poltica del Estado, fijadas en la LTCP, notaremos que entre las razones para la improcedencia de la Accin de Incumplimiento el hecho de que los derechos omitidos puedan ser garantizados mediante las acciones de Libertad, Amparo Constitucional, Proteccin de Privacidad y Popular. Similar previsin existe en cada una de las otras acciones con respecto a las otras. Dicha formulacin genrica habr de ser precisada conceptualmente por el Tribunal Constitucional Plurinacional que, en aras de una mejor aplicacin de las acciones de defensa, deber catalogar con precisin los derechos particularmente protegidos por cada una de las mismas. Fundamentalmente este fenmeno se har notorio entre la aparente procedencia bivalente de las Acciones de Cumplimiento y de Amparo Constitucional; cuando en realidad sus objetos son distintos. Principio de subsidiariedad Tema esencial a la efectividad futura de la Accin de Cumplimiento es el establecer si, como efecto de la remisin al procedimiento de la Accin de Amparo Constitucional, ese mecanismo constitucional no procedera de aplicarse al mismo el principio de subsidiariedad, consistente en la procedencia de la accin siempre que no exista otro medio o recurso legal para la proteccin inmediata de los derechos y garantas restringidos, suprimidos o amenazados. Si bien esa ltima parte claramente nos remite a la naturaleza de la Accin de Tutela o Amparo, no deja de ser posible su aplicacin anloga a la omisin de cumplimiento de un deber establecido en ley por los servidores pblicos. Algo as parece determinar la LTCP al sealar que no proceder la Accin de Cumplimiento cuando el accionante no haya reclamado con anterioridad y de manera documentada a la autoridad accionada, el cumplimiento legal o administrativo del deber omitido (numeral 5 del artculo 89), aspecto reforzado con lo establecido en el numeral 5 del artculo 91 de esa Ley, relativo al contenido de la accin, que exige acreditar la fundamentacin de la accin con la resolucin o acto administrativo que evidencie el incumplimiento o, en caso de no existir esa evidencia, que se peticione por la va administrativa el cumplimiento de la ley hasta agotar el

procedimiento administrativo de acuerdo a los lineamientos de la Ley de Procedimientos Administrativos. La consecuencia de todos los antecedentes descritos derivar, con muchas posibilidades de acierto, a la poca efectividad de la Accin de Cumplimiento. En efecto, si se pretendiera asimilar la aplicacin de la Ley de Procedimientos Administrativos, actualmente referida a la Ley N 2341, sera necesario, adems de requerir de la autoridad pblica el cumplimiento de una ley, impugnar su rechazo expreso o derivado del silencio administrativo negativo a travs de los recursos de revocatoria y jerrquico en sede administrativa y, de manera consecuente, con los fundamentos de esa Ley de Procedimientos, la interposicin de la demanda contencioso administrativa en sede judicial. Los recursos de revocatoria y jerrquico, tpicos de sede administrativa, procuran que se deje sin efecto un acto administrativo definitivo ilegal para dar curso al ejercicio de un derecho; en contrario sentido, la Accin de Cumplimiento procura el cumplimiento efectivo de un deber establecido en un acto legislativo, sin que se pretenda dejar sin efecto o que se revoque una disposicin legal, situaciones stas propias de una Accin de Inconstitucionalidad. Nada de lo establecido en el sentido anteriormente descrito en la LTCP est previsto como principio rector en la Constitucin Poltica del Estado, siendo la nica condicin constitucional para la Accin de Cumplimiento el que no exista otro medio o recurso legal para la proteccin inmediata de los derechos. En el sentido indicado y en atencin a la novedosa accin de defensa objeto del presente ensayo, correspondera la aprobacin de una legislacin especial de desarrollo constitucional que, en efecto y de manera ineludible, fije mecanismos de reclamacin previos a la interposicin de la Accin de Cumplimiento. Mnimamente se har imprescindible que antes de llegar a dicha Accin se haya requerido al servidor pblico el cumplimiento de sus deberes legales y, como lgica consecuencia, se haya fijado un plazo mnimo de espera para que, a su vencimiento y ratificado objetivamente el incumplimiento del deber, proceda esa Accin. Por otra parte, es necesario recordar que el Tribunal Constitucional, constituido en la anterior configuracin constitucional, fue marcando excepciones al principio de subsidiariedad, permitiendo la presentacin del denominado recurso de Amparo Constitucional sin que se hayan agostado los medios de impugnacin previstos por ley en atencin al inminente riesgo de privar a las personas de sus ms elementales derechos constitucionales. Similar situacin podra darse en el caso de la Accin de Cumplimiento, cuando la persona afectada por el deber omitido de un servidor pblico no pueda, por la naturaleza de la ley incumplida, esperar el agotamiento de los recursos previos cuando estn en evidente riesgo sus derechos, sean los constitucionalmente consagrados como fundamentales, civiles, polticos, de las naciones y pueblos indgena originario campesinos o los sociales y econmicos, as como los previstos en las leyes que desarrollen estos derechos o generen la reglamentacin que los haga efectivos. Para estos casos, los jueces, juezas y tribunales competentes para resolver la Accin de Cumplimiento, y en especial el Tribunal Constitucional Plurinacional al revisar los fallos de las instancias previas, tendrn la ocasin de configurar con precisin los alcances de los preceptos constitucionales, privilegiando seguramente y con equilibrio los intereses de las personas sobre las limitaciones de la Administracin Pblica.

Plazo de Interposicin De acuerdo a la Constitucin Poltica del Estado la Accin de Cumplimiento se tramitar de la misma forma que la Accin de Amparo Constitucional. Esa remisin constitucional, si bien economiza disposiciones especficas para cada accin de defensa, puede ocasionar problemas de ejecucin por la naturaleza propia de cada tipo de accin. La misma lnea de uniformidad ha seguido la LTCP, pues en el Captulo I (Disposiciones Generales) de su Ttulo II (Acciones de Defensa) introduce una serie de disposiciones comunes a la tramitacin de las acciones de defensa, entre ellas las relacionadas a los plazos, las facultades del Tribunal Constitucional Plurinacional, las competencias de jueces y tribunales en relacin a las mismas, los procedimientos, las audiencias, el cumplimiento de las resoluciones derivadas de su interposicin, etctera. Particular mencin merece el plazo para la interposicin de la Accin de Cumplimiento que, derivado de esta uniformidad procedimental prevista tanto en la Constitucin como en la LTCP, es de seis meses como mximo computados a partir de la comisin de la vulneracin alegada o de notificada la ltima decisin administrativa o judicial. Ntese que esta disposicin vigente y de segura aplicacin rigurosa por parte de jueces y tribunales que conozcan este tipo de acciones es totalmente impropia a la naturaleza de la Accin de Cumplimiento, por la sencilla razn de que los deberes establecidos en la ley para los servidores pblicos son, en general, de vigencia indeterminada y de ejecucin permanente; salvo las situaciones excepcionales que expresamente determinen las propias leyes. Recordemos que segn el pargrafo II del artculo 164 de la Constitucin Poltica del Estado las leyes son de cumplimiento obligatorio desde el da de su publicacin; en consecuencia se llegara a la desafortunada conclusin de que la Accin de Cumplimiento slo podra interponerse en los seis meses siguientes a la publicacin de una ley y que, en relacin a las disposiciones constitucionales, dicha Accin ya habra caducado. Del anlisis sereno y adecuado de esta previsin se debiera concluir que, de admitirse el plazo de seis meses como lmite mximo para su interposicin, ste debiera correr a partir de la peticin expresa de cumplimiento que formulare directamente la persona natural o jurdica interesada en la ejecucin del deber de determinado servidor pblico o, siguiendo la preceptiva comn a la Accin de Amparo Constitucional, el plazo debiera correr una vez agotados los procedimientos de reclamacin existentes en la legislacin. El Rol del Tribunal Constitucional Plurinacional Existe la experiencia pedaggica del Tribunal Constitucional boliviano constituido a partir de las reformas a la Constitucin Poltica del Estado de 2 de febrero de 1967 ya abrogada. Esa experiencia no puede pasarse por alto en cuanto a la saturacin que vivi ese mximo tribunal del control constitucional, cuando las revisiones que debi efectuar de todas las resoluciones de instancias inferiores que se haban producido como efecto de la aplicacin del denominado Amparo Constitucional y del llamado Habeas Corpus, sin dejar de tomar en cuenta su responsabilidad en el pronunciamiento sobre los recursos de inconstitucionalidad, rebasaron las posibilidades reales de resolucin en plazo. Tal fue la sobrecarga de trabajo en relacin a la estructura limitada de la organizacin de ese Tribunal que peligrosamente empez a tener demoras en la resolucin de los casos de su competencia, slo conocidas hasta entonces a la Corte Suprema de Justicia de la Nacin.

En la Constitucin Poltica del Estado de 7 de febrero de 2009 se han introducido nuevas acciones de defensa, sumadas a las ya conocidas en el modelo anterior y con similar fase final de revisin por parte del Tribunal Constitucional Plurinacional. Entonces, no es difcil anticipar que en aos ms o aos menos de la implantacin de sus preceptos se produzca un nuevo colapso en la definicin de las causas que, sea en grado de revisin o sea como definicin directa, tenga que tomar esa instancia. La solucin anticipada de ese problema no pasar, como puede notarse en algunas disposiciones de la LTCP, en introducir restricciones al ejercicio de las acciones de defensa; pasarn, esencialmente, por mejorar los mecanismos organizacionales del Tribunal Constitucional Plurinacional, dotndole de mayores y mejores recursos humanos, logsticos, tcnicos y de comunicacin; no slo a esa instancia sino en general a todas las autoridades judiciales que conozcan y resuelvan en primera fase las acciones de defensa. La excesiva restriccin del ejercicio de dichas acciones har impracticables las mismas desvirtuando su naturaleza constitucional y su carcter de proteccin efectiva; lo que no impide tomar las previsiones para evitar el abuso de estos medios por los litigantes que no ven mejor ocasin que las que brindan estas para dilatar o entorpecer sus procesos. Las Potestades de Autoridades o de Funcionarios Pblicos La teora del derecho constitucional o del propio derecho administrativo indica que entre las situaciones subjetivas, de las que forman parte el derecho subjetivo, el inters legtimo y el poder, ste ltimo tiene sus propias caractersticas pues se relaciona con las atribuciones y competencias de las autoridades. Hay claridad y cierta uniformidad entre los tericos de estas disciplinas al sealar que las potestades, reflejadas en atribuciones, son propiamente deberes de las autoridades pblicas 7. Si bien no existe pronunciamiento expreso o criterio rector de la Constitucin Poltica del Estado sobre las potestades de autoridades pblicas como elemento excluyente de la Accin de Cumplimiento, la LTCP introduce, entre la razones de su improcedencia, el hecho que se demande el ejercicio de potestades expresamente calificadas por la ley como atribuciones propias por parte de una autoridad o funcionario 8. Consideramos impropia esta limitante porque en muchos casos los derechos de las personas estn condicionados al cumplimiento de las atribuciones de las autoridades. No est lejos el ejemplo de dicha circunstancia, pongamos el caso de las atribuciones del Tribunal Constitucional Plurinacional, establecidas en el artculo 12 de la LTCP, en especial la fijada en el numeral 7 relativa al conocimiento y resolucin por parte de ese Tribunal de la revisin de las acciones de Libertad, Amparo Constitucional, Proteccin de Privacidad, Popular y de Cumplimiento. Nos preguntamos: Por qu no habra de ser posible que una persona natural o jurdica exija al propio Tribunal Constitucional Plurinacional el cumplimiento de sus atribuciones (lase deberes) que involucra inevitablemente el derecho de las personas a conocer los resultados de esa revisin si en su caso habra omisin en su cumplimiento? Ms all del ejemplo, es innegable que buena parte de los deberes de los servidores pblicos, sobre todo de los que ocupan cargos de alta responsabilidad, estn inmersos en sus atribuciones. Negar esta aseveracin implicara reducir en gran medida el grado de utilidad de la Accin de cumplimiento.

7 8

Miguel Reale, Introduccin al Derecho, Madrid, 1979, ps. 204-205. Numeral 2 del artculo 89 de la Ley N 027 de 6 de julio de 2010.

La Accin de Cumplimiento y las Leyes que Impliquen Gastos Con acierto, la Constitucin Poltica del Estado y la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional no pusieron cortapisas a la Accin de Cumplimiento cuando vaya a ser presentada contra disposiciones constitucionales o leyes que representen gastos; como contrariamente sucede en el desarrollo legislativo de preceptos constitucionales similares de otros pases. Decimos acierto porque de alguna manera la mayor parte de las leyes siempre suponen gastos o costos de implantacin, preferentemente gastos que deba realizar el Estado a travs de sus rganos. Naturalmente este hubiese sido el fundamento formidable de cualquier servidor pblico para sustentar el incumplimiento de sus deberes. En este punto debe retomarse esa antigua previsin de tcnica legislativa consistente en la obligatoriedad de realizar los estudios tcnicos y esencialmente econmicos previos a la aprobacin de un acto legislativo que garanticen la posibilidad real de la implantacin de la ley y su necesaria sostenibilidad en el tiempo de vigencia de la misma. Improcedencia de la Accin de Cumplimiento para la Aprobacin de Leyes Es perfectamente aceptable la previsin de la LTCP relativa a la improcedencia de la Accin de cumplimiento contra la Asamblea Legislativa Plurinacional con la intencin de exigir la aprobacin de una ley. Al respecto queda claro que este tipo de accin constitucional est dirigida a velar por el cumplimiento de las leyes ya sancionadas, promulgadas y publicadas, es decir que hayan completado el procedimiento legislativo. Entretanto sus previsiones no son exigibles. Lo que s permite accionar en legislaciones que desarrollan este tipo de accin constitucional son los casos en que la Administracin incumple con el deber de reglamentar las leyes aprobados por el rgano Legislativo, llmese ste Parlamento, Congreso o, como en nuestro caso, Asamblea Legislativa. Por la razn anotada es importante que la autoridad legislativa por excelencias fije con claridad los marcos temporales y materiales en los que la Administracin haya de aplicar su potestad reglamentaria. Los Servicios Pblicos en el Alcance de la Accin de Cumplimiento Si bien es clara la previsin constitucional de que la Accin de Cumplimiento procede contra la inactividad de los servidores pblicos en torno al cumplimiento de sus deberes, establecidos en la Constitucin Poltica del Estado y las leyes; no es menos cierto que el Estado tiene participacin en empresas que proveen servicios pblicos, pero que no necesariamente son empresas pblicas ya que siguen rigindose por normas de comercio como sociedades annimas 9. Al respecto, no es posible decir que los trabajadores de esas empresas han de ser considerados servidores pblicos; pero tampoco se puede dejar pasar o negar que las autoridades de dichas empresas, nombradas en algunos casos a travs de mecanismos oficiales del Estado, sean operadores directos del cumplimiento de leyes. No estar dems, en el desarrollo legislativo de la Accin de Cumplimiento, que es nuestro objeto de estudio, pensar en la importancia que tendra de ser aplicable a la omisin o inaccin de cumplimiento por esa categora sui generis de autoridades de empresas en las que el Estado

Servicios como la telefona, el transporte, los servicios bsicos, etctera.

tenga participacin, a veces mayoritaria, y que tengan que ver adems con la provisin de servicios pblicos. Situacin de las Leyes Abrogadas o las Disposiciones Especficas Derogadas Aspecto que tendr su oportunidad de dilucidarse es la posibilidad de accionar o no, en el sentido estudiado, para requerir la ejecucin de una norma omitida por los servidores pblicos cuando sta ya ha perdido vigor. En sentido objetivo no existe dicha posibilidad ya que no se puede pedir que se cumpla lo que ya no existe; sin embargo, para ciertas situaciones y en determinadas condiciones, se produce la ultractividad de las leyes lo que implica que pese a su abrogacin o derogacin stas siguen rigiendo y, por ende, su incumplimiento puede ser demandado a travs de la Accin de Cumplimiento. Conclusiones Ciertamente existe mucha expectativa sobre los resultados de la aplicacin efectiva de la Accin de Cumplimiento. El presente ensayo no constituye sino una invitacin a reflexionar de manera anticipada sobre algunos aspectos relevantes derivados de la aplicacin efectiva que vaya a producirse de la disposicin constitucional respectiva, la revisin prolija de los documentos que atestiguan la voluntad del Constituyente en aras de una mejor interpretacin de los alcances de la Accin de Cumplimiento por el Tribunal Constitucional y, fundamentalmente, para que el instituto creado se consolide como un mecanismo til y serio de efectividad del ordenamiento jurdico. Nadie est interesado en que, como sucedi en otros pases donde esta figura fue introducida en la norma fundamental, la Accin de Cumplimiento se convierta en una herramienta intil a los propsitos que la inspiran, porque representara el fracaso del instituto como tal, y esencialmente porque se producira la gran paradoja de que no se cumpla la disposicin constitucional creada para garantizar el cumplimiento del ordenamiento jurdico. Nunca mejor empleadas las palabras que con absoluta justeza y pasin pronunci el delegatario de la Asamblea Nacional Constituyente de Colombia, Juan Carlos Esguerra 10, asumidas con pequeas variantes como propias por la Comisin Deberes, Derechos y Garantas de la Asamblea Constituyente a tiempo de expresar la intencin del constituyente al instituir la accin de cumplimiento y que dicen: En el Estado Social de Derecho uno de los postulados esenciales es el del respeto por la ley, el de la vigencia de la ley, el del imperio de la ley. Las leyes no pueden seguir siendo diagnsticos, no pueden seguir siendo sueos, no pueden seguir siendo buenas intenciones, no pueden seguir siendo romnticas declaraciones. Una ley es por definicin una norma jurdica de obligatorio cumplimiento, entonces lo que estamos haciendo aqu es expresar eso, porque no podemos seguir construyendo carreteras a base de decir que se ordenen carreteras, pero siquiera permitir la posibilidad, para m inimaginable de que la ley pueda seguir siendo algo que el Congreso decreta, pero que el Ejecutivo se reserva el derecho de cumplir o no cumplir, segn considere que es conveniente, oportuno, o financieramente viable, me parece absolutamente inaceptable.

Documento elaborado por Reynaldo Irigoyen Castro 11

10 Gilberto Augusto Blanco, La Accin de Cumplimiento, Revista de Derecho, Universidad del Norte, Colombia, 2003, ps. 142-160 11 Profesor universitario desde 1989 a la fecha, en materias como Introduccin al Derecho y Tcnicas Legislativas.