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O Ministrio Pblico e os Planos de Convivncia Familiar e Comunitria. Murillo Jos Digicomo1 O advento da Lei n 12.010, de 03 de agosto de 2009, bem como das alteraes por ela promovidas na Lei n 8.069/90 (o Estatuto da Criana e do Adolescente), provoca uma profunda mudana de reflexo acerca do papel dos diversos rgos e agentes encarregados do atendimento, defesa e promoo dos direitos de crianas e adolescentes, que em muitos casos deve ser tambm acompanhada de uma mudana de atitude por parte dos mesmos. Embora, a rigor, a orientao legislativa no tenha se alterado, haja vista que a redao original do Estatuto da Criana e do Adolescente j preconizava a necessidade de que o atendimento de crianas e adolescentes ocorresse preferencialmente no seio de suas famlias de origem (em prol das quais j eram previstas medidas protetivas2, inclusive como resposta ao disposto no art. 226, caput e 8, da Constituio Federal), deixando tambm claro que, se isto no fosse possvel por razo plenamente justificada, deveria haver a transferncia para famlias substitutas, nas diversas modalidades previstas pelo art. 28 estatutrio3, sendo o acolhimento institucional (ento chamado abrigamento) expressamente considerado uma medida extrema, excepcional e eminentemente transitria (conforme o ento pargrafo nico do art. 101, da Lei n 8.069/90), a nova regulamentao procurou ir alm, tornando mais explcita a frmula a ser adotada no sentido da plena efetivao do direito convivncia familiar. Para tanto, enfatizou a necessidade de uma atuao mais abrangente, comprometida e qualificada do Poder Pblico, notadamente em mbito municipal4, no sentido da criao de programas e servios destinados ao atendimento no apenas de crianas e adolescentes, mas tambm de suas famlias, como parte de uma poltica pblica intersetorial especfica, planejada e executada por profissionais habilitados, cuja implementao demanda o aporte privilegiado de recursos pblicos oramentrios, tal qual preconizam a Lei n 8.069/90 e a Constituio Federal5.
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Promotor de Justia no Estado do Paran (murilojd@mp.pr.gov.br). Cf. arts. 101, inciso IV e 129, incisos I a IV, da Lei n 8.069/90 3 Guarda, tutela ou adoo, havendo inclusive a previso de estmulo ao acolhimento, sob forma de guarda, de crianas e adolescentes rfos ou abandonados (arts. 34, caput e 260, 2, da Lei n 8.069/90), em resposta ao disposto no art. 227, 3, inciso VI, da Constituio Federal. 4 Em funo do disposto no art. 88, inciso I, da Lei n 8.069/90. 5 Valendo neste sentido observar o disposto nos arts. 4, caput e par. nico; 87, incisos VI e VII; 88, incisos I, III e VI; 90, 2 e 100, par. nico, inciso III, todos da Lei n 8.069/90, alm, claro, do disposto no art. 227, caput, da Constituio Federal.

E isto tambm demanda uma mudana de concepo acerca do papel do Ministrio Publico e da prpria Justia da Infncia e da Juventude na busca da plena efetivao do direito convivncia familiar de todas as crianas e adolescentes. Para tanto, preciso, antes de mais nada, uma mudana de foco na atuao dos diversos rgos e autoridade co-responsveis: de uma interveno meramente reativa, diante de casos individuais de violao de direitos infanto-juvenis j constatados, com respostas improvisadas6 e/ou massificadas (tendo como principal - quando no nica - alternativa o afastamento da criana/adolescente do convvio familiar e sua subseqente institucionalizao), que dependiam quase que totalmente de uma deciso judicial para serem realizadas, para uma preocupao em enfrentar as principais causas dos problemas que usualmente afligem a populao infanto-juvenil, atravs de aes preventivas e sistemticas, realizadas de forma espontnea (sem necessidade de ordem judicial), a partir de um planejamento estratgico levado a efeito por profissionais das mais diversas reas e setores da administrao pblica municipal, que devem tambm elaborar e implementar (de forma conjunta e articulada7) programas e servios capazes de proporcionar alternativas de atendimento que levem em considerao as peculiaridades de cada criana, adolescente e famlia atendida8, observando os parmetros normativos e tcnicos para cada abordagem a ser realizada e tendo sempre o compromisso com o resultado, que no pode ser outro alm daquele preconizado j pelo art. 1, da Lei n 8.069/90 (e que serve de norte a toda e qualquer interveno estatal em matria de infncia e juventude): a proteo integral de todas as crianas e adolescentes. A sistemtica instituda pela Lei n 8.069/90 para efetivao dos direitos de crianas e adolescentes, alis, objetiva justamente evitar, o quanto possvel, a judicializao do atendimento protetivo que se fizer necessrio, seja atravs da referida atuao preventiva, espontnea - e prioritria - dos mais diversos rgos e setores da administrao pblica9, seja atravs da interveno do Conselho Tutelar, autoridade pblica que, quando necessrio, encaminhar as crianas, adolescentes - e famlias - cujos direitos estiverem ameaados ou violados (inclusive por omisso do
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Diga-se, efetuadas sem uma adequada avaliao tcnica interdisciplinar e/ou sem dispor de uma estrutura de atendimento especializado, capaz de solucionar de maneira efetiva os casos a ela encaminhados. 7 Tal qual previsto no art. 86, da Lei n 8.069/90 e em passagens como as contidas no art. 88, incisos V e VI, do mesmo Diploma Legal (que preconizam a integrao operacional entre os diversos rgos e autoridades co-responsveis pelo atendimento de crianas, adolescentes e suas famlias). 8 E o atendimento criana e o adolescente jamais pode ser dissociado do atendimento sua famlia. 9 Que, na forma do art. 4, caput e par. nico, da Lei n 8.069/90 e do art. 227, caput, da Constituio Federal, tm o dever de agir com a mais absoluta prioridade.

prprio Poder Pblico10), para os programas e servios pblicos competentes, zelando para que o atendimento ocorra de forma rpida, descomplicada e eficaz. Pela lgica da Lei n 8.069/90, a interveno da Justia da Infncia e da Juventude no sentido da efetivao dos direitos individuais de crianas e adolescentes, somente deve ocorrer em hipteses restritas, expressamente relacionadas, sendo que eventual necessidade de ordem judicial para fazer com que o Poder Pblico cumpra seus deveres para com as crianas, adolescentes e suas respectivas famlias, deve ser acompanhada da responsabilizao do agente pblico omisso nas esferas civil, administrativa e mesmo criminal (cf. arts. 5, 208 e 216, da Lei n 8.069/90). Tambm a partir da Lei n 8.069/90, abriu-se a possibilidade (que vem a ser um dos principais fatores que diferenciam a moderna Justia da Infncia e da Juventude da ultrapassada Justia de Menores), de uma interveno judicial tambm focada na soluo dos problemas que afligem a populao infanto-juvenil nos planos preventivo e coletivo, criando-se toda uma gama de mecanismos judiciais e extrajudiciais destinados a fazer com que o Poder Pblico, cumprindo seus deveres expressamente relacionados na Lei e na Constituio Federal, elabore e implemente - com a prioridade devida (e sob pena de responsabilidade, como mencionado) - as polticas pblicas capazes de efetivar os direitos assegurados pela lei e pela Constituio Federal a todas as crianas e adolescentes. A propsito, interessante mencionar que a Lei n 12.010/2009 reafirmou tal sistemtica, evidenciando, de um lado, a necessidade da implementao de uma poltica pblica especificamente destinada efetivao do direito convivncia familiar (cf. art. 87, incisos VI e VII, da Lei n 8.069/90) e, de outro, prevendo de maneira expressa que seu no oferecimento ou sua oferta irregular por parte do Poder Pblico, acarreta a responsabilidade do agente omisso (cf. art. 208, inciso IX, da Lei n 8.069/90), criando ainda mecanismos destinados a proporcionar a adequao/estruturao de programas e servios destinados ao atendimento de crianas, adolescentes e suas respectivas famlias. Evidente que tudo isto tambm reflete na forma de atuao do Ministrio Pblico, ao qual incumbe, antes e acima de tudo, zelar pelo efetivo respeito os direitos e garantias legais assegurados s crianas e adolescentes, promovendo as medidas judiciais e extrajudiciais cabveis (art. 201, inciso VIII, da Lei n 8.069/90). A partir do momento em que, como visto, a Lei n 8.069/90 dispe de maneira expressa que a efetivao dos direitos assegurados a crianas e adolescente deve ocorrer
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Valendo observar o disposto no art. 98, inciso I, da Lei n 8.069/90.

por intermdio da implementao de polticas pblicas intersetoriais, notadamente em mbito municipal, para o que devem ser canalizados recursos oramentrios com a mais absoluta prioridade, no resta dvida que est tambm indicando o caminho a ser trilhado e o objetivo a ser perseguido pelo Ministrio Pblico. Evidente que, seguindo a mesma filosofia preconizada pela Lei n 8.069/90, o Ministrio Pblico deve tentar de todas as formas encontrar as solues para os problemas estruturais do municpio pela via extrajudicial, estabelecendo, de preferncia, uma interlocuo permanente com os Conselhos de Direitos da Criana e do Adolescente e da Assistncia Social, aos quais, em ltima anlise, incumbir a elaborao da poltica pblica correspondente (que se traduz em um plano de ao, como aquele elaborado em conjunto entre o Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente - CONANDA e o Conselho Nacional da Assistncia Social - CNAS visando, justamente, a efetivao do direito convivncia familiar de crianas e adolescentes11, que serve de base a um planejamento de aes semelhante, em mbito estadual e municipal), a ser executada pelo Poder Pblico municipal. Interessante observar, a propsito, que a Resoluo relativa atuao dos membros do Ministrio Pblico na defesa do direito fundamental convivncia familiar e comunitria de crianas e adolescentes, recentemente editada pelo Conselho Nacional do Ministrio Pblico12, faz expressa referncia necessidade de uma interveno voltada efetiva implementao da poltica pblica correspondente, assim como de participao nas reunies dos Conselhos Municipais de Direitos e de Assistncia Social, de modo a provoc-los e fornecer-lhes os dados necessrios para que isto ocorra, com a urgncia devida (arts. 7 e 8, da citada Resoluo). Os Conselhos de Direitos da Criana e do Adolescente, vale lembrar, so rgos plurais, democrticos, intersetoriais e interdisciplinares por excelncia, congregando representantes dos mais diversos setores da administrao e segmentos da sociedade, justamente na perspectiva de trazer novos olhares - e por via de conseqncia novas prticas - para o planejamento e subseqente execuo da poltica de atendimento criana e ao adolescente, nos mais diversos nveis de governo. Sua instituio, em decorrncia nada menos que dos arts. 227, 7 c/c 204, inciso II, da Constituio Federal, objetivou permitir uma participao popular efetiva no processo de elaborao e de controle social da execuo da poltica de atendimento
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Materializado atravs das Resolues Conjuntas CONANDA/CNAS n 01/2009, de 18/06/2009 e 02/2010, de 22/09/2010. 12 A referida Resoluo foi aprovada em 15/06/2011, e at o momento da concluso deste artigo jurdico ainda no possua numerao.

criana e ao adolescente, de modo a fazer com que esta no seja uma mera poltica de governo e/ou sofra soluo de continuidade quando da alternncia no poder entre governantes de coloraes poltico-partidrias diversas, que prpria de nosso regime democrtico, mas sim assuma os contornos de uma verdadeira poltica de Estado (lato sensu), que se projete para alm do perodo de mandato dos governantes, no ficando a merc da vontade poltica deste ou daquele administrador pblico. Afinal, como visto acima, prioridade absoluta para rea infanto-juvenil um dever constitucional de todos os governos e governantes, e os Conselhos de Direitos da Criana e do Adolescente (assim como os Conselhos de Assistncia Social, que com aquele partilham a mesma origem constitucional) so espaos de democracia participativa, expresses legtimas do princpio da soberania popular, preconizado pelo art. 1, par. nico, da Constituio Federal (que por fora do disposto no art. 127, caput, da mesma Carta Magna, o Ministrio Pblico tem o dever institucional de defender). A partir de uma atuao conjunta entre os Conselhos de Direitos da Criana e do Adolescente e da Assistncia Social, portanto, possvel efetuar um planejamento de aes mais consistentes, com a criao, junto aos mais diversos setores da administrao, de estruturas de atendimento capazes de suprir no apenas - e de forma pontual - as necessidades de momento, mas tambm as demandas futuras, a partir de informaes fornecidas, inclusive, pelo prprio Ministrio Pblico e pelo Poder Judicirio, tudo com o indispensvel reflexo no oramento pblico local. E planejamento uma das palavras-chave da poltica de atendimento idealizada pelo Estatuto da Criana e do Adolescente, tanto no diz respeito necessidade de justificar (tecnicamente) as diversas aes e intervenes a serem realizadas, tanto no plano individual quanto coletivo (que consoante acima ventilado, no mais podem ser realizadas com base no improviso e/ou no amadorismo), quanto para fins de previso, no oramento dos rgos pblicos encarregados da execuo da poltica de atendimento, dos recursos pblicos necessrios criao, ampliao e/ou adequao dos programas e servios correspondentes (que no podem ficar sob a responsabilidade, apenas, do oramento da rea da assistncia social e, muito menos, dos fundos da infncia e da adolescncia13), o que inclui a contratao e qualificao dos profissionais que neles sero lotados. A busca da indispensvel estruturao dos municpios em termos de polticas pblicas destinadas ao atendimento de crianas, adolescentes e famlias, sem dvida, constitui-se numa das mais importantes atribuies (e responsabilidades) do Ministrio
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Valendo neste sentido observar o disposto nos arts. 90, 2 e 260, 5, da Lei n 8.069/90.

Pblico, e pressupe o permanente dilogo entre as Promotorias da Infncia e da Juventude e os Conselhos de Direitos da Criana e do Adolescente e da Assistncia Social, assim como com os rgos e autoridades encarregados do atendimento de crianas, adolescentes e suas respectivas famlias. A prpria elaborao de uma poltica pblica especificamente destinada efetivao do direito fundamental convivncia familiar de crianas e adolescentes, assim como a implementao (e articulao/integrao operacional) dos programas e servios a ela correspondentes, depende da cooperao e do dilogo entre rgos, autoridades e profissionais das mais diversas reas, de modo que cada qual possa contribuir para o debate acerca das melhores e mais eficazes formas de interveno e participar ativamente da descoberta de solues concretas para os problemas existentes, tanto no plano individual quanto coletivo. A partir de tal entendimento, ser possvel definir as melhores estratgias de atuao entre os rgos e autoridades co-responsveis, de modo que para cada caso de ameaa ou violao de direitos infanto-juvenis sejam previamente elaborados fluxos operacionais e celebrados protocolos de atendimento capazes de proporcionar alternativas de abordagem, que respeitem as peculiaridades de cada criana, adolescente e famlia atendidos14. Importante lembrar, alis, que uma verdadeira poltica ou plano de ao especificamente voltado efetivao do direito convivncia familiar no pode se limitar a um nico programa ou servio destinado ao atendimento de crianas e adolescentes em risco, assim como no admissvel estabelecer um padro nico para o atendimento de todos os casos que surgirem. A criao de alternativas de atendimento, com programas e servios variados, que tenham a flexibilidade necessria para as diversas situaes existentes, com nfase no apoio s famlias de origem das crianas e adolescentes em situao de vulnerabilidade (ou situao de risco, como muitos a denominam)15 verdadeiramente imprescindvel.

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Valendo lembrar que, segundo o art. 100, par. nico, inciso XII, da Lei n 8.069/90, um dos princpios que regem a interveno estatal quando do atendimento de crianas e adolescentes , justamente, o princpio da oitiva obrigatria e participao, segundo o qual a criana e o adolescente, em separado ou na companhia dos pais, de responsvel ou de pessoa por si indicada, bem como os seus pais ou responsvel, tm direito a ser ouvidos e a participar nos atos e na definio da medida de promoo dos direitos e de proteo, sendo sua opinio devidamente considerada pela autoridade judiciria competente.... 15 Contemplando propostas de atendimento para as mais diversas faixas etrias e arranjos familiares, assim como a previso de abordagens diferenciadas (e intensivas - alm de mais qualificadas) para os casos de maior complexidade e/ou nos quais os usurios apresentam resistncia (mais do que natural, por sinal) interveno estatal e/ou sofrem recadas durante seu atendimento/tratamento. Vale lembrar que o objetivo da interveno no o simples atendimento formal do caso, mas sim sua efetiva soluo.

Qualquer planejamento estratgico que venha a ser estabelecido deve, necessariamente, contemplar a criao/adequao dos diversos programas e servios previstos nas normas aplicveis, com nfase para o disposto nas Leis ns 8.069/90 (Estatuto da Criana e do Adolescente), 8.080/90 (que institui o Sistema nico de Sade) e 8.742/93 (Lei Orgnica da Assistncia Social), de modo que, sempre que necessrio, crianas, adolescentes e famlias que se encontrem em situao de vulnerabilidade, sejam desde logo (e independentemente da interveno da autoridade judiciria) atendidos por servios como os CAPs, CREAS/CRAS (que devem contemplar um planejamento de aes especificamente voltado ao atendimento de crianas e adolescentes, que como dito deve ocorrer prioritariamente junto s suas famlias de origem) e, quando comprovadamente imprescindvel o afastamento do convvio familiar, possam ser encaminhados a programas de acolhimento institucional ou familiar, guarda subsidiada16, apadrinhamento afetivo, reintegrao familiar etc. Na verdade, todos os municpios tm o dever de disponibilizar s suas crianas, adolescentes e famlias (assim como s autoridades encarregadas de sua proteo e defesa), o atendimento - e o tratamento - que melhor se adeque situao e s necessidades especficas de cada um (valendo neste sentido observar o disposto no art. 100, caput e par. nico, da Lei n 8.069/90), razo pela qual fundamental a mencionada busca de alternativas, sobretudo, ao modelo tradicional consagrado pelo revogado Cdigo de Menores, que como visto priorizava a institucionalizao em detrimento de uma interveno voltada orientao, apoio e promoo social das famlias. Evidente que no basta a singela criao de programas e o atendimento formal (e burocrtico) de demandas na rea da infncia e da juventude pelos servios pblicos, mas sim necessria a elaborao de propostas de atendimento diferenciadas, assim como a qualificao dos profissionais encarregados das abordagens a ser realizadas e a articulao de aes/integrao operacional entre os mesmos, assegurando assim o mximo de amplitude, abrangncia e eficcia na interveno estatal17. A partir da mencionada interlocuo entre o Ministrio Pblico e os Conselhos de Direitos da Criana e do Adolescente e da Assistncia Social, ser possvel apontar as eventuais falhas na estrutura disponvel para o atendimento de crianas, adolescentes e suas respectivas famlias, seja no que diz respeito falta de determinados programas e
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Nos moldes do previsto nos arts. 34 e 260, 2, da Lei n 8.069/90 e art. 227, 3, inciso VI, da CF. Vale lembrar que, por fora do disposto nos arts. 4, caput e 100, par. nico, inciso III, da Lei n 8.069/90, o Poder Pblico continua responsvel pela proteo integral infanto-juvenil mesmo quando de seu eventual atendimento por entidades no governamentais.

servios (notadamente, como mencionado, no que diz respeito orientao, apoio, promoo social e tratamento especializado de pais e responsveis), seja no que diz respeito sua inadequao/insuficincia (inclusive sob o ponto de vista tcnico) para fazer frente s demandas existentes. Uma vez apontadas e reconhecidas as principais demandas e deficincias estruturais, ser possvel elaborar, de forma mais consistente e eficaz, a poltica de atendimento correspondente, com um planejamento de aes variadas, capazes de solucionar, de maneira efetiva e definitiva, os mais variados casos de ameaa/violao de direitos infanto-juvenis que surgirem. Com a implementao da poltica, restar o contnuo monitoramento de sua eficcia, tarefa que tambm cabe ao Ministrio Pblico, ex vi do disposto nos arts. 90, 3 e 95, da Lei n 8.069/90, pois consoante acima ventilado, no basta a criao dos programas e servios quela correspondentes, sendo necessrio assegurar que estes tenham reais condies de atingir os fins a que se propem e proporcionar, verdadeiramente, a almejada proteo integral infanto-juvenil, que como visto o objetivo precpuo de toda e qualquer interveno estatal. Assim sendo, no resta dvida acerca da importncia da contribuio do Ministrio Pblico para implementao de polticas pblicas destinadas ao atendimento de crianas, adolescentes e suas respectivas famlias, seja atravs da provocao dos demais rgos e autoridades co-responsveis, para que cada qual exera o papel que lhes cabe, seja atravs da mudana de foco na sua prpria atuao, que como visto deve ser voltada, fundamentalmente, soluo dos problemas estruturais do municpio, na certeza que sem uma estrutura de atendimento adequada, e sem uma poltica pblica especificamente voltada efetivao do direito convivncia familiar, os problemas existentes sero cada vez mais difceis de solucionar. E tambm certo que, a partir da transformao na forma de atuao do Ministrio Pblico e dos demais rgos e autoridades integrantes do Sistema de Garantia dos Direitos da Criana e do Adolescente, ser possvel tambm promover a transformao - para melhor - da vida e do destino de muitas crianas e adolescentes que hoje se encontram com seu direito convivncia familiar ameaado ou j violado, com enormes benefcios no apenas a estas, mas tambm a suas famlias e, em ltima anlise, a toda sociedade.