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Trecho da obra Direito Administrativo I, de Licnia Rossi Correia Dias. So Paulo: Saraiva, 2012. (Coleo Saberes do Direito, v. 31).

Material exclusivo para divulgao. Proibida a reproduo sem a prvia autorizao da Editora Saraiva.

31

Saberes do Direito

Direito
Administrativo I

Coordenadores

Alice Bianchini
Luiz Flvio Gomes

Trecho da obra Direito Administrativo I, de Licnia Rossi Correia Dias. So Paulo: Saraiva, 2012. (Coleo Saberes do Direito, v. 31).
Material exclusivo para divulgao. Proibida a reproduo sem a prvia autorizao da Editora Saraiva.

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31

Saberes do Direito

Direito
Administrativo I
Temas introdutrios e princpios da Administrao Pblica, atos administrativos,
poderes da Administrao, improbidade administrativa

Licnia Rossi Correia Dias

Coordenadores

Alice Bianchini
Luiz Flvio Gomes

2012

Trecho da obra Direito Administrativo I, de Licnia Rossi Correia Dias. So Paulo: Saraiva, 2012. (Coleo Saberes do Direito, v. 31).
Material exclusivo para divulgao. Proibida a reproduo sem a prvia autorizao da Editora Saraiva.

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Dias, Licnia Rossi Correia
Direito administrativo I / Licnia Rossi Correia Dias.
So Paulo : Saraiva, 2012. (Coleo saberes do direito ; 31)
Bibliografia.
1. Direito administrativo 2. Direito administrativo Brasil
I. Ttulo. II. Srie.
12-01744

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1. Direito administrativo 35

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Aos meus pais, Edmar e Maria, que me ensinaram o valor


daquilo que verdadeiramente til e necessrio nesta vida.
Meus grandes exemplos de luta, coragem, sabedoria,
simplicidade, bondade e amor. E aos meus queridos
alunos de ontem, hoje, amanh e sempre!
Sem vocs, minha vida no teria o sentido,
o brilho e a alegria que tem!

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Aos meus alunos, pela confiana, carinho e respeito. Aos meus amigos,
pelo apoio e compreenso pelas horas no compartilhadas em razo
do meu tempo dedicado aos estudos e trabalho e tambm pelos
momentos nicos de alegria nas horas de lazer que me proporcionam.
Um agradecimento especial para Glucia Berbel Caruso (amiga-irm),
presente em todas as horas importantes da minha vida. Ao meu tio-pai,
Francisco Vicente Rossi, pelos conhecimentos ensinados e, sobretudo,
pelos valores da verdade, simplicidade e honestidade que
enraizaram em mim. E, aos meus pais, verdadeiros alicerces
e estrutura de tudo aquilo que hoje posso chamar de
minha vida. Meus sinceros agradecimentos e reconhecimento.

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kk Apresentao

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A Editora Saraiva e a LivroeNet, em parceria pioneira, somaram foras
para lanar um projeto inovador: a Coleo Saberes do Direito, uma nova maneira de aprender ou revisar as principais disciplinas do curso. So mais de 60
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metodologia diferenciada. Contedo consistente, produzido a partir da vivncia da sala de aula e baseado na melhor doutrina. Texto 100% em dia com a
realidade legislativa e jurisprudencial.
Dilogo entre o livro e o

A unio da tradio Saraiva com o novo conceito de livro vivo, trao caracterstico da LivroeNet, representa um marco divisrio na histria editorial
do nosso pas.
O contedo impresso que est em suas mos foi muito bem elaborado e
completo em si. Porm, como organismo vivo, o Direito est em constante
mudana. Novos julgados, smulas, leis, tratados internacionais, revogaes,
interpretaes, lacunas modificam seguidamente nossos conceitos e entendimentos (a ttulo de informao, somente entre outubro de 1988 e novembro
de 2011 foram editadas 4.353.665 normas jurdicas no Brasil fonte: IBPT).
Voc, leitor, tem sua disposio duas diferentes plataformas de informao: uma impressa, de responsabilidade da Editora Saraiva (livro), e outra
disponibilizada na internet, que ficar por conta da LivroeNet (o que chamamos de
)*.

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10

Direito Administrativo I

No
* voc poder assistir a vdeos e participar de atividades como simulados e enquetes. Fruns de discusso e leituras complementares
sugeridas pelos autores dos livros, bem como comentrios s novas leis e
jurisprudncia dos tribunais superiores, ajudaro a enriquecer o seu repertrio, mantendo-o sintonizado com a dinmica do nosso meio.
Voc poder ter acesso ao

* do seu livro mediante assinatura. Todas as informaes esto disponveis em www.livroenet.com.br.


Agradecemos Editora Saraiva, nas pessoas de Luiz Roberto Curia, Roberto Navarro e Lgia Alves, pela confiana depositada em nossa Coleo e
pelo apoio decisivo durante as etapas de edio dos livros.
As mudanas mais importantes que atravessam a sociedade so representadas por realizaes, no por ideais. O livro que voc tem nas mos retrata uma mudana de paradigma. Voc, caro leitor, passa a ser integrante dessa
revoluo editorial, que constitui verdadeira inovao disruptiva.

Alice Bianchini | Luiz Flvio Gomes


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kk Sumrio

1 Temas Introdutrios e Princpios da Administrao Pblica...................................

17

1. Introduo ao estudo do direito administrativo..................................................................

17

2. Conceito de direito administrativo.....................................................................................

17

2.1 Escola do servio pblico.........................................................................................

17

2.2 Critrio do Poder Executivo (Meucci, Ranelletti).......................................................

18

2.3 Critrio das relaes jurdicas (Laferrire, Otto Mayer) . ..........................................

21

2.4 Critrio teleolgico ou finalstico (Orlando) . ............................................................

21

2.5 Critrio negativo ou residual (Orlando, Fleiner, Velasco) ..........................................

21

2.6 Critrio da distino entre a atividade jurdica e a social do estado..........................

22

2.7 Critrio da administrao pblica.............................................................................

23

3. Fontes do direito administrativo........................................................................................

23

4. Princpios que regem a atuao da administrao pblica................................................

25

5. Regime jurdico administrativo..........................................................................................

26

5.1 Princpio da supremacia do interesse pblico sobre o particular..............................

27

5.1.1 Consequncias do princpio da supremacia do interesse pblico..................

27

5.2 Princpio da indisponibilidade do interesse pblico...................................................

28

5.3 Princpio da legalidade..............................................................................................

29

5.3.1 Princpio da legalidade versus princpio da reserva de lei..............................

30

5.3.2 A legalidade admite excees?......................................................................

30

5.4 Princpio da impessoalidade.....................................................................................

31

5.4.1 O princpio da impessoalidade e o enunciado da Smula Vinculante 13........

31

5.5 Princpio da impessoalidade e a promoo pessoal..................................................

34

Captulo

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12

Direito Administrativo I

5.6 Princpio da moralidade............................................................................................

35

5.7 Princpio da publicidade............................................................................................

36

5.7.1 Excees constitucionais publicidade........................................................

36

5.8 Princpio da eficincia (inserido na Constituio Federal pela Emenda


Constitucional 19/98) ..............................................................................................

37

5.8.1 Desdobramentos do princpio da eficincia...................................................

37

5.9 Princpio da autotutela..............................................................................................

40

5.10 Princpio da continuidade dos servios pblicos......................................................

45

5.10.1 Princpio da continuidade dos servios pblicos versus direito de greve


dos servidores: art. 37, VII, CF, a questo da omisso legislativa acerca
do assunto....................................................................................................

45

5.10.2 Direito de greve versus servios essenciais..................................................

53

5.10.3 Competncia em caso de greve.....................................................................

55

5.10.4 Greve versus estgio probatrio....................................................................

56

5.10.5 Greve para os militares..................................................................................

56

5.10.6 Princpio da continuidade dos servios pblicos e a clusula da exceo


do contrato no cumprido.............................................................................

56

5.11 Princpio da isonomia ou igualdade..........................................................................

56

5.11.1 Fixao de limite de idade em concurso pblico............................................

60

2 Dos Atos Administrativos.........................................................................................

63

1. Atos administrativos..........................................................................................................

63

2. Classificao dos atos administrativos..............................................................................

63

2.1 Quanto formao do ato administrativo.................................................................

63

2.1.2 Algumas divergncias doutrinrias...............................................................

64

2.2 Quanto aos destinatrios do ato administrativo........................................................

65

2.3 Quanto ao alcance dos atos administrativos.............................................................

67

2.4 Quanto ao seu regramento.......................................................................................

67

2.5 Quanto ao objeto, quanto s prerrogativas com que atua a Administrao...............

69

2.6 Outras classificaes...............................................................................................

70

2.6.1 Ato normativo................................................................................................

70

2.6.2 Ato ordinatrio..............................................................................................

71

2.6.3 Ato enunciativo.............................................................................................

71

2.6.4 Ato negocial..................................................................................................

71

2.6.5 Ato punitivo...................................................................................................

71

Captulo

13

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Sumrio

3. Atributos do ato administrativo..........................................................................................

71

3.1 Presuno de legitimidade........................................................................................

71

3.2 Autoexecutoriedade..................................................................................................

72

3.2.1 Exigibilidade..................................................................................................

72

3.2.2 Executoriedade..............................................................................................

73

3.3 Imperatividade (ou poder extroverso Renato Alessi) . ...........................................

74

3.4 Tipicidade.................................................................................................................

74

4. Elementos ou requisitos do ato administrativo..................................................................

75

4.1 Terminologia.............................................................................................................

75

4.2 Elementos ou requisitos em espcie.........................................................................

77

4.2.1 Forma............................................................................................................

77

4.2.2 Finalidade......................................................................................................

79

4.2.3 Competncia/sujeito.....................................................................................

81

4.2.4 Motivo (ou causa) ........................................................................................

84

4.2.5 Objeto/contedo............................................................................................

87

5. Convalidao e sanatria . ................................................................................................

89

5.1 Diferenciao: convalidao versus converso.........................................................

90

6. Estabilizao de efeitos.....................................................................................................

90

7. Formao e efeitos do ato administrativo..........................................................................

91

7.1

Perfeio..................................................................................................................

91

7.2 Eficcia.....................................................................................................................

91

7.2.1 Efeito tpico ou prprio..................................................................................

92

7.2.2 Efeito atpico.................................................................................................

92

7.3 Exequibilidade..........................................................................................................

93

7.4 Validade....................................................................................................................

94

7.4.1 Perfeito e invlido..........................................................................................

94

7.4.2 Perfeito, invlido e eficaz..............................................................................

94

7.4.3 Perfeito, invlido e ineficaz............................................................................

94

7.4.4 Perfeito, vlido e ineficaz..............................................................................

94

7.4.5 Vlido, eficaz e exequvel...............................................................................

95

7.4.6 Vlido, eficaz e inexequvel............................................................................

95

7.4.7 Vlido, ineficaz e inexequvel.........................................................................

95

7.4.8 Invlido, eficaz e exequvel............................................................................

95

7.4.9 Invlido, eficaz e inexequvel.........................................................................

95

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14

Direito Administrativo I

7.4.10 Invlido, ineficaz e inexequvel.......................................................................

95

8. Extino dos atos administrativos.....................................................................................

95

8.1 Extino do ato em razo do cumprimento de seus efeitos .....................................

95

8.2 Extino do ato em razo do desaparecimento do sujeito........................................

96

8.3 Extino do ato em razo do desaparecimento do objeto.........................................

96

8.4 Extino do ato em razo da renncia......................................................................

97

8.5 Extino do ato em razo de sua retirada pela prpria administrao pblica..........

97

8.5.1 Anulao.......................................................................................................

97

8.5.2 Revogao....................................................................................................

99

8.5.3 Cassao......................................................................................................

101

8.5.4 Caducidade...................................................................................................

102

8.5.5 Contraposio (ou derrubada) . ....................................................................

102

3 Poderes da Administrao........................................................................................

103

1. Poderes da administrao ................................................................................................

103

2. Caractersticas do poder...................................................................................................

104

2.1 Irrenunciabilidade.....................................................................................................

104

2.2 Limites ao poder do administrador ..........................................................................

105

2.2.1 Observncia ao princpio da legalidade..........................................................

105

2.2.2 Limite de competncia .................................................................................

106

2.2.3 Princpio da razoabilidade e da proporcionalidade ........................................

106

3. Poderes em espcie..........................................................................................................

107

3.1 Poder vinculado ou regrado......................................................................................

107

3.2 Poder discricionrio..................................................................................................

107

3.3 Poder disciplinar.......................................................................................................

107

3.3.1 Discricionariedade no poder disciplinar.........................................................

108

3.3.2 O Superior Tribunal de Justia e a discricionariedade no poder disciplinar....

108

Captulo

3.4 Poder hierrquico (ou poder do hierarca nas expresses de Celso Antonio
Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, p. 150) .....................................

109

3.4.1 Situaes em que a hierarquia no ocorre.....................................................

109

3.4.2 (Im)possibilidade de hierarquia entre os poderes .........................................

109

3.5 Poder de polcia........................................................................................................

109

3.5.1 Enfoques do poder de polcia........................................................................

110

3.5.2 Conceituaes..............................................................................................

111

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Sumrio

3.5.3 Caractersticas do ato de polcia...................................................................

112

3.6 Poder regulamentar..................................................................................................

122

3.6.1 Poder regulamentar e mandado de injuno..................................................

123

3.6.2 Formalizao do poder regulamentar............................................................

124

3.6.3 Limites conferidos ao poder regulamentar....................................................

124

3.6.4 Modelo atual do poder regulamentar (trazido por Jos dos Santos Carvalho
Filho, Manual de direito administrativo, p. 54)...............................................

125

3.6.5 Regulamentos autnomos ou independentes................................................

126

4 Improbidade Administrativa Lei n. 8.429/92.........................................................

131

1. Improbidade administrativa...............................................................................................

131

1.1 Terminologia: probidade e moralidade......................................................................

131

2. Fonte normativa ...............................................................................................................

131

3. Competncia para legislar sobre improbidade administrativa............................................

132

4. Sujeito passivo da lei de improbidade: a vtima do ato de improbidade administrativa.......

133

4.1 Sujeitos passivos principais.....................................................................................

133

4.2 Sujeitos passivos secundrios..................................................................................

134

4.3 Entidades do terceiro setor (entes de cooperao) podem ser sujeitos passivos de

Captulo

improbidade administrativa?....................................................................................

135

4.3.1 Servios sociais autnomos.........................................................................

135

4.3.2 Organizaes sociais e organizaes da sociedade civil de interesse


pblico..........................................................................................................

136

5. Sujeito ativo do ato de improbidade: o autor da prtica do ato mprobo.............................

136

5.1 Agente pblico..........................................................................................................

136

5.2 Agentes polticos e a Lei de Improbidade Administrativa..........................................

136

5.2.1 RCL 2.138 (Informativo 471 STF): caso Ministro Ronaldo Motta Sardenberg...

137

5.3 Terceiros..................................................................................................................

138

6. Atos de improbidade administrativa..................................................................................

138

6.1 Enriquecimento ilcito...............................................................................................

138

6.2 Dano ao errio..........................................................................................................

138

6.3 Violao aos princpios da administrao pblica.....................................................

139

7. Natureza jurdica do ilcito de improbidade administrativa.................................................

139

8. Elemento subjetivo............................................................................................................

140

8.1 Contratao de servidor pblico versus concurso pblico . .....................................

140

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Direito Administrativo I
8.2 Contratao de empresa de filha de prefeito por licitao inadequada improbidade
administrativa (STJ, REsp 1.245.765. Notcia do Superior Tribunal de Justia, de
10 de agosto de 2011) .............................................................................................

141

9. Sanes atribudas ao agente mprobo..............................................................................

141

9.1 Ausncia de dano material efetivo ao patrimnio pblico e improbidade


administrativa...........................................................................................................

142

9.2 Critrios para fixao das penalidades previstas na Lei de Improbidade


Administrativa (art. 12, I, II e III)................................................................................

143

9.2.1 Princpio da subsuno ................................................................................

143

9.2.2 Princpio da proporcionalidade e razoabilidade..............................................

143

9.2.3 Princpio da adequao punitiva....................................................................

145

9.3 Momento ou oportunidade para aplicao da penalidade.........................................

145

9.4 (In)comunicabilidade das esferas.............................................................................

146

9.4.1 Peculiaridades...............................................................................................

146

Referncias....................................................................................................................................

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Captulo

kk Temas introdutrios e princpios da administrao pblica

1.

Introduo ao estudo do direito administrativo

O direito administrativo um ramo recente. Nasceu no sculo XVIII


no momento em que se consolida o Princpio da Tripartio dos Poderes de
Montesquieu.
Os Estados eram governados por um soberano, e a ideia de poder vinha
porque diziam que os soberanos representavam a divindade v.g. Lus XIV
com a mxima o Estado sou eu.
A partir dos sculos XVI e XVII surgem pensamentos visando limita
o desse poder (sobretudo com John Locke em seus dois Tratados sobre o
Governo, e em Montesquieu no esprito das leis: s o poder limita o poder).
Assim, atribuise as funes do Estado a diversos rgos, objetivando o
combate ao poder atravs da imposio de limites a quem o exerce.
O direito administrativo aparece com o objetivo de estudar qual a fun
o administrativa do Estado e os rgos que a desempenham.

2.

Conceito de direito administrativo

Os autores administrativistas adotam vrios critrios para conceituar


direito administrativo.

2.1 Escola do servio pblico


Formouse na Frana, inspirada na Jurisprudncia do Conselho de Es
tado Francs a partir do caso Blanco, de 1873, tendo como adeptos Duguit,
Gaston Jze, Bonnard.

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Direito Administrativo I

Trecho da obra Direito Administrativo I, de Licnia Rossi Correia Dias. So Paulo: Saraiva, 2012. (Coleo Saberes do Direito, v. 31).
Material exclusivo para divulgao. Proibida a reproduo sem a prvia autorizao da Editora Saraiva.

Curiosidade
Agnes Blanco era uma garota que, ao atravessar uma rua na cidade de
Bordeaux, foi atingida por uma vagonete (vago) da Companhia Nacional de
Manufatura de Fumo, que pertencia ao Estado Francs. O pai de Agnes Blanco
ingressou com uma ao de indenizao na Justia Comum, porm, esta se
declarou incompetente.
A questo foi encaminhada ao Tribunal de Conflitos, que decidiu que
era da competncia do Tribunal Administrativo Francs analisar o problema,
por entender que a responsabilidade civil do Estado pelos prejuzos causados
a particulares no poderia ser regida pelos princpios do Cdigo Civil.
Eram, portanto, necessrias regras especiais que conciliassem os direi
tos do Estado e os direitos privados.
Em razo deste fato, fixouse a competncia dos tribunais administrativos para cuidar de casos envolvendo a execuo de servios pblicos (inclusi
ve foi a partir dali que surgiram as teorias publicistas da responsabilidade do
Estado).
Para a Escola do Servio Pblico, o direito administrativo se preocupa
com o servio pblico prestado pelo Estado.

Crtica: o que a expresso servio pblico abrange?


Para alguns, o sentido de servio pblico deixaria de lado algumas ma
trias pertinentes ao direito administrativo, e, para outros, a expresso inclui
ria normas pertencentes a outros ramos do direito, razo pela qual este crit
rio no aceito no Brasil.

2.2 critrio do Poder Executivo (Meucci, Ranelletti)


Por este critrio, apelase para a noo de Poder Executivo para definir
direito administrativo.
O problema deste critrio est em seu carter incompleto: outros Pode
res, como o Legislativo e o Judicirio, podem exercer atipicamente atividade
administrativa.
Mas o que significa exercer atipicamente uma atividade?
Ao pensarmos em funo desempenhada pelos Poderes do Estado deve
mos pensar: a) Funo tpica; b) Funo atpica.

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Temas Introdutrios e Princpios da Administrao Pblica

Trecho da obra Direito Administrativo I, de Licnia Rossi Correia Dias. So Paulo: Saraiva, 2012. (Coleo Saberes do Direito, v. 31).
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Esquematizando

FUNO

Tpica

Atpica

a funo
principal

a funo
secundria

a tarefa prpria
de um poder

a tarefa conferida
a um poder, mas
prpria de outro

Por exemplo, a funo tpica do Poder Executivo a tarefa prpria rea


lizada pelo Poder Executivo: exercer a funo administrativa. Esta a tarefa
principal e tpica.

Para complementar
Funo administrativa atividade exercida em carter de subordinao
lei, em que os agentes pblicos ligados a diversos Poderes do Estado e aos
prprios particulares delegados, valendose de prerrogativas, defendem inte
resses pblicos atingindo a finalidade teleolgica do Estado: o bem comum.
De modo atpico, porm, o Executivo poder exercer atividades tpicas
conferidas a outro poder.
O chefe do Executivo quando edita medida provisria com fora de lei
nos termos do art. 62 da Constituio Federal est exercendo funo legisla
tiva atipicamente atribuda ao chefe do Executivo federal, o Presidente da
Repblica.

Trecho da obra Direito Administrativo I, de Licnia Rossi Correia Dias. So Paulo: Saraiva, 2012. (Coleo Saberes do Direito, v. 31).
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Direito Administrativo I

A funo tpica do Poder Judicirio tem como caractersticas: a) atuar de


forma indireta ( necessrio provocao para que a funo jurisdicional seja
exercida a jurisdio inerte); b) via de regra atua no caso (exceto no caso
de controle concentrado de constitucionalidade em que a atuao ocorre de
forma abstrata); c) a funo jurisdicional acarreta a intangibilidade jurdica,
isto , a impossibilidade de mudana e consequente produo da coisa julgada.
Ora, essa a tarefa tpica do Poder Judicirio: julgar. Porm, de modo atpico,
o Judicirio pode exercer atividade outra, tpica de outro poder. Exemplo: Ju
dicirio realizando concurso para ingresso na magistratura; Judicirio fazen
do seus prprios regimentos internos.
A funo legislativa tem como caractersticas tpicas: a) agir de forma
abstrata; b) atuar de forma geral (atinge todos aqueles que estiverem na mes
ma situao); c) pode inovar no ordenamento jurdico. A tarefa prpria do
Poder Legislativo legislar, esta a sua tarefa principal. Mas, de modo atpico,
o Legislativo poder exercer funo tpica de outro poder. Exemplo: Legislati
vo julgando crimes de responsabilidade; Legislativo realizando licitaes para
aquisio de bens.
Celso Antnio Bandeira de Mello (Curso de direito administrativo, p. 36) traz
uma quarta atuao do Estado, que no consiste nem em julgar, nem em legis
lar, nem em administrar. Tratase da denominada funo poltica ou funo de
governo. Ocorre nos casos em que o Presidente da Repblica declara a guerra
e celebra a paz; sano e veto do Presidente da Repblica; Declarao do Estado
de Stio. So decises que no se confundem com o mero administrar.
Assim, diante da noo das funes do Estado, podemos concluir que
o critrio do Poder Executivo no suficiente para conceituar o direito
administrativo.
O prprio art. 1, da Lei n. 9.784/99, que regula o processo administra
tivo no mbito federal, estabelece que os preceitos desta Lei tambm se apli
cam aos rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio da Unio, quando no de
sempenho de funo administrativa, o que confirma a incompletude do
critrio em anlise.
Ainda, embora no pertencente a nenhum dos trs Poderes, o Minist
rio Pblico tambm exerce funo administrativa, v.g. quando realiza concur
so pblico para provimento do cargo de Promotor de Justia.
O Tribunal de Contas, rgo auxiliar do Legislativo, tambm exerce
funo administrativa ao instaurar uma comisso processante para apura
o de infrao funcional cometida por Ministro do Tribunal de Contas da
Unio.

Trecho da obra Direito Administrativo I, de Licnia Rossi Correia Dias. So Paulo: Saraiva, 2012. (Coleo Saberes do Direito, v. 31).
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Temas Introdutrios e Princpios da Administrao Pblica

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Por fim, particulares exercem funo administrativa mediante delega


o estatal. Exemplificando: contrato de concesso de servio pblico e per
misso de servio pblico.

2.3 Critrio das relaes jurdicas (Laferrire, Otto Mayer)


Por este critrio o direito administrativo um conjunto de normas que
regem as relaes entre a Administrao Pblica e os administrados.
Todas as relaes jurdicas do Estado esto na alada do direito admi
nistrativo.
Este critrio demasiadamente amplo! Nem todas as relaes jurdicas
pertencem ao direito administrativo. A sonegao tributria uma relao
jurdica que no pertence ao direito administrativo.

2.4 Critrio teleolgico ou finalstico (orlando)


kk

O direito administrativo entendido como um conjunto de regras e


princpios.

kk

um critrio aceito no direito brasileiro, porm carecedor de comple


mentao.

Oswaldo Aranha Bandeira de Mello (Princpios gerais de direito administrativo, p. 200) aceita este critrio, porm o complementa: direito administrativo
compreende to somente a forma de ao do Estadopoder, quer dizer, a ao
de legislar e executar, e a sua organizao para efetivar essa forma, quer dizer,
os meios de sua ao.

2.5 Critrio negativo ou residual (orlando, fleiner, velasco)


Est relacionado com o critrio anterior (e recebe tambm o nome de
negativista). Encontra em Orlando um de seus idealizadores. No direito brasi
leiro, este critrio foi adotado por Tito Prates da Fonseca.
Por este critrio, excluise a atividade legislativa e jurisdicional, e o que
sobra, o resto, o direito administrativo.
Nos dizeres de Maria Sylvia Zanella di Pietro (Direito administrativo, p.
42) o direito administrativo tem por objetivo as atividades desenvolvidas
para a consecuo dos fins estatais, excludas a legislao e a jurisdio ou
somente esta.
Para Orlando, o Estado deve ser analisado sob o aspecto de ordenamen
to fundamental (seara do direito constitucional) e, deve cumprir seus fins.

Trecho da obra Direito Administrativo I, de Licnia Rossi Correia Dias. So Paulo: Saraiva, 2012. (Coleo Saberes do Direito, v. 31).
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Direito Administrativo I

Para a consecuo de seus fins conta com a atividade administrativa em sen


tido lato (que engloba as funes de administrao, legislao e jurisdio) e
com a atividade administrativa em sentido estrito (s englobando a funo de
administrao e aqui seria o objeto do direito administrativo).

Esquematizando
ESTADO:
2 ASPECTOS

1) Ordenamento
fundamental (seara do
direito constitucional)

2) Cumprir seus fins

Atividade
administrativa
sentido lato

Administrao

Atividade
administrativa
sentido estrito

S administrao
(objeto do direito
administrativo)

Legislao

Jurisdio

2.6 Critrio da distino entre a atividade jurdica e a social do estado


Aqui, os doutrinadores, para definir o direito administrativo, levam em
considerao o tipo de atividade exercida.
Assim, por este critrio, o direito administrativo no se preocupa com
a atividade social do Estado.
O tipo de atividade exercida pelo direito administrativo a atividade
jurdica.

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Para Jos Cretella Junior (Tratado de direito administrativo, p. 182) direito


administrativo o ramo do direito pblico interno que regula a atividade
jurdica no contenciosa do Estado e a constituio dos rgos e meios de sua
atuao em geral. No mesmo sentido, Mrio Masago (Conceito de direito administrativo, p. 182).

2.7 Critrio da administrao pblica


No direito estrangeiro, como adepto desse critrio temos Zanobini, Lau
badre e Gabino Fraga. No direito brasileiro, Fernando Andrade de Oliveira e
Hely Lopes Meirelles.
O direito administrativo brasileiro consiste no conjunto harmnico
dos princpios jurdicos que regem os rgos, os agentes e as atividades pbli
cas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados
pelo Estado (Hely Lopes Meirelles, Direito administrativo brasileiro, p. 40).
Este critrio o mais completo, por englobar e complementar critrios
anteriores estudados acima.

3.

Fontes do direito administrativo


A expresso deriva do latim fons que significa origem, nascente.

Fontes do direito administrativo so tudo aquilo que leva definio de


uma regra de direito administrativo.

a) A primeira fonte do direito administrativo a lei


A expresso lei utilizada em sentido amplo e abrange a Constituio
Federal, as leis ordinrias, as leis delegadas, as leis complementares, os regu
lamentos administrativos etc.

b) A segunda fonte do direito administrativo a doutrina


Doutrina o resultado do trabalho especializado dos estudiosos que ana
lisam o sistema normativo e resolvem contradies encontradas, formulam
definies e classificaes.

c) A terceira fonte do direito administrativo a jurisprudncia


Jurisprudncia a deciso e o julgamento reiterados e uniformes, pro
feridos pelos rgos jurisdicionais e, em regra, no vincula no Brasil.

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Direito Administrativo I

A jurisprudncia s ir vincular quando submetida a um procedimento


prprio: a chamada smula, que nos termos do art. 103A, advindo com a
EC n. 45/2004, poder ter efeito vinculante.
A smula vinculante obrigar todo o Poder Judicirio (excetuado o pr
prio Supremo Tribunal Federal responsvel por sua edio) e toda a Adminis
trao Pblica. No vincula o Poder Legislativo, e a justificativa para esta no
vinculao evitar a fossilizao e petrificao da Constituio.
A Lei n. 11.417/2006 fixa os detalhes acerca da smula vinculante.

d) A quarta fonte do direito administrativo so os costumes


Costume a prtica reiterada e habitual de condutas, acreditando ser ela
obrigatria. Apesar do costume ser fonte do direito administrativo, no cria
nem exime obrigao.

Esquematizando

COSTUMES

Usus: elemento
objetivo

Opinio juris vel


necessitatis:
elemento psicolgico

Prtica reiterada de
certa conduta, por
certo tempo

Conscincia de sua
obrigatoriedade

e) A quinta fonte do direito administrativo so os princpios gerais do


direito
Os princpios gerais do direito podem ser expressos ou implcitos.
Como exemplo de princpios gerais do direito temos: vedao do enri
quecimento ilcito; ningum pode beneficiarse com a prpria torpeza; nin
gum pode causar dano a outrem e, se causar, tem que indenizar etc.

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4.

Princpios que regem a atuao da administrao pblica

Princpios so os alicerces de uma cincia. So os parmetros para a


interpretao do contedo das demais regras jurdicas. a proposio bsica
fundamental que alicera o sistema jurdico.
Os princpios tm um contedo indeterminado, varivel e dotado de
abstrao.
No existe hierarquia entre os princpios, o que existe uma maior ou
menor aplicao diante de certa situao.
Podemos classificar os princpios da maneira que se v abaixo:

Esquematizando

PRINCPIOS

a) Onivalentes

b) Plurivalentes

c) Monovalentes

c.1) Gerais

c.2) Especficos

a)

Onivalentes: so os princpios que valem para qualquer cincia. Ex.: Prin


cpio da No Contradio: uma coisa no pode ser e no ser ao mesmo
tempo.

b)

Plurivalentes: so os princpios que valem para um grupo de cincias.


Ex.: Princpio da Causalidade: um princpio que informa as cincias
naturais.

c)

Monovalentes: so os princpios que valem para uma s cincia. Ex.: o


Princpio da Legalidade, que um princpio aplicvel apenas no mbito
do direito.

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Direito Administrativo I

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c.1)

Gerais: valem s para um ramo de uma cincia. Ex.: o Princpio da


Supremacia do Interesse Pblico sobre o particular aplicado no
ramo do direito pblico.

c.2) Especficos: valem s para uma parte de um ramo de certa cincia.


Ex.: Princpio da Continuidade dos Servios Pblicos, que vale
apenas para o direito administrativo, que um subramo do di
reito pblico.
E, dos princpios que decorrem as regras jurdicas.
As regras jurdicas tm papel certo, determinado. Exs.: maioridade civil
aos dezoito anos; aposentadoria compulsria de servidor pblico aos setenta
anos.
O ato praticado com violao a um princpio deve ser anulado, pois ile
gal. Os princpios conferem unidade e ordenao ao sistema jurdico.
Para que haja uma disciplina autnoma, necessrio que haja um con
junto de princpios e regras.
Esses princpios e regras iro reproduzir, no geral, as caractersticas do
regime de direito pblico adicionalmente a outras caractersticas especficas.
De acordo com Celso Antnio Bandeira de Mello (Atos administrativos e
direito dos administrados, p. 88): violar um princpio muito mais grave que
transgredir uma norma. A desateno ao princpio implica ofensa no a um
especfico mandamento obrigatrio, mas a todo o sistema de comandos. a
mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalo
do princpio violado, porque representa insurgncia contra todo o sistema,
subverso de seus valores fundamentais, contumlia irremissvel a seu arca
bouo lgico e corroso de sua estrutura mestra.

5.

Regime jurdico administrativo

o conjunto de regras e princpios que justificam a existncia do direi


to administrativo.
Mas qual a diferena entre regime jurdico administrativo e regime
jurdico da Administrao Pblica?
Ao falarmos em regime jurdico administrativo, estamos nos referindo
ao regime pblico (exemplificando: atos administrativos, contratos adminis
trativos). J ao falarmos em regime jurdico da Administrao Pblica, esta
mos abarcando tanto o regime pblico quanto o regime privado.
O regime jurdico administrativo formado pela bipolaridade prerroga
tivas versus sujeies.