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2.

A separao horizontal dos poderes: as formas de governo Esta temtica da forma de governo est intimamente associada ao princpio da separao de poderes, mais concretamente separao horizontal dos poderes, a qual, pressupondo uma separao simultaneamente funcional e orgnica do poder (distinguem-se vrias funes, as quais so atribudas a distintos rgos), preconiza um arranjo balanceado ou equilibrado dos poderes como forma de evitar a excessiva concentrao de poder num nico rgo. 2.1. Conceito Por forma ou sistema de governo deve entender-se o modo como, no mbito de um determinado Estado, se relacionam entre si os rgos que exercem o poder poltico. Para a caracterizao da forma de governo existente num determinado Estado necessrio ter em considerao os seguintes elementos: i. Quais os rgos que exercem o poder poltico (em regra, o chefe de Estado, o parlamento e o governo); ii. Como est distribudo o poder poltico entre esses rgos; iii. Qual o modo como eles se relacionam reciprocamente 2.2. Tipologia das formas de governo As formas de governo tradicionais so a parlamentar (v.g., Inglaterra, Espanha, Alemanha, Itlia) e a presidencial (v.g., EUA, Brasil). A primeira caracteriza-se por uma separao flexvel dos poderes e a segunda por uma separao rgida dos poderes. Para alm destas formas puras (Pura por oposio s formas de governo mistas ou hbridas. Na verdade, dentro da categoria das formas de governo parlamentares e presidenciais possvel encontrar vrios modelos.), verifica-se actualmente o surgimento de formas de governo mistas ou hbridas, mais concretamente, do modelo misto parlamentar-presidencial (v.g., Frana, Portugal, Finlndia). Finalmente, com uma utilizao confinada Sua, temos a forma de governo directorial, um sucedneo do governo de assembleia tpico da poca revolucionria francesa. 2.2.1. Forma de governo parlamentar O parlamentarismo ingls costuma ser visto como o paradigma das formas de governo parlamentares. Foi em Inglaterra que ao longo de vrios sculos se foram esculpindo os contornos desta forma de governo, medida que o parlamento ingls ia limitando e, a partir de determinado momento, esvaziando os poderes do monarca. O parlamentarismo ingls , pois, um parlamentarismo monista e no dualista, na medida em que nele no existe j um equilbrio de poderes entre o monarca e o parlamento como existira num tempo mais recuado do parlamentarismo. 2.2.1.1. Consideraes genricas sobre a forma de governo parlamentar A forma de governo parlamentar caracteriza-se por uma separao de poderes flexvel pouco rgida , havendo uma interdependncia razovel entre os vrios rgos que exercem o poder poltico, em particular entre o parlamento e o governo. De um ponto de vista puramente terico, o poder poltico est nas mos de trs rgos: o chefe de Estado, o parlamento e o governo. Na prtica, quase sempre o chefe de Estado (seja ele um monarca ou presidente da Repblica) um rgo neutro, no detendo praticamente poder poltico efectivo. Existem vrias concretizaes desta forma de governo; o sistema poltico ingls no exactamente igual ao alemo, ao italiano, etc.. Basta pensar que no Reino Unido o chefe de Estado um monarca, enquanto que, na Alemanha e na Itlia o chefe de Estado um Presidente da Repblica. A simples existncia de um parlamento, ainda que com poderes substanciais, no per se suficiente para caracterizar a forma de governo parlamentar. Basta atentar nos amplos e importantes poderes do Congresso (parlamento federal) norte-americano. 2.2.1.2. Caractersticas tpicas da forma de governo parlamentar Caracterstica essencial a responsabilidade poltica do governo perante o parlamento (o governo tem que prestar contas da sua actuao poltica ao parlamento). O parlamento dispe de alguns instrumentos jurdico-polticos para levar a cabo o controlo sobre a actuao do governo. O mais eficaz com que conta o parlamento para tornar efectiva a responsabilidade do governo a moo de censura, que pode ser apresentada pelos parlamentares. Se for aprovada no parlamento, o governo destitudo. Existem outras formas de apurar a responsabilidade poltica do governo, embora no tenham, partida, o mesmo efeito devastador da moo de censura, pois no tm como objectivo imediato a queda do governo. So eles as comisses de inqurito, as interpelaes, as perguntas orais ou escritas ao governo, etc.. Ver as diferenas entre moo de censura, moo de confiana e moo de censura construtiva Existncia de um executivo dualista ou bicfalo: o poder executivo encontrasse dividido e exercido pelo chefe de Estado e pelo governo, formado este ltimo por ministros e chefiado por um chefe de governo (Primeiro-Ministro, chanceler, etc.) Actualmente, este dualismo meramente aparente. Pelo menos no regime parlamentar clssico ou puro, o que temos , na prtica, um quase monismo do executivo. Com efeito, cada vez mais o chefe de Estado tem um papel meramente simblico. Ele promulga leis, ratifica tratados, nomeia o primeiro-ministro e os outros ministros, dissolve o parlamento mas a verdade que, em regra, se limita a praticar um acto puramente formal. Nas formas de governo parlamentar o chefe de Estado pode ser um monarca (Inglaterra, Espanha) ou um presidente da Repblica (Alemanha, Itlia). Neste ltimo caso, ele no costuma possuir legitimidade popular; regra geral, eleito indirectamente, pelo parlamento ou por um rgo ad hoc composto por membros do parlamento e outras entidades (trata-se de uma eleio orgnica). A funo de orientao e deciso poltica est distribuda fundamentalmente entre o parlamento e o governo e ambos colaboram na execuo dessa orientao poltica. Referenda ministerial: atravs deste instrumento, o governo coresponsabiliza-se por alguns dos actos do chefe de Estado. Existncia de um governo enquanto rgo colegial, autnomo e solidrio. O governo constitudo pelo lder do partido que saiu vencedor das eleies e pelos ministros que este escolhe; em caso de coligao, ser igualmente composto por membros dos partidos coligados. O governo tem uma estrutura piramidal, com um chefe no seu topo (no qual se concentra o grosso do poder governamental). Em regra, no existe incompatibilidade entre o mandato parlamentar e as funes ministeriais: os membros do governo podem ser simultaneamente parlamentares; diga-se que, em alguns pases (Inglaterra e Irlanda), certas pastas ministeriais tm que ser ocupadas por membros do parlamento. O governo pode ser dissolver o parlamento; o acto formal de dissoluo cabe ao chefe de Estado mas o governo quem decide. Todas as caractersticas acabadas de enumerar so tpicas dos regimes parlamentares, mas no necessrio que se verifiquem cumulativamente para que se possa classificar a forma de governo existente num determinado Estado como parlamentar. Na realidade, tirando a responsabilidade poltica do governo perante o parlamento, as outras caractersticas no so essenciais, no sentido de que, se uma ou mais delas no se verificarem, nem por isso se dever afirmar liminarmente que no se est perante uma forma de governo parlamentar. 2.2.2. Forma de governo presidencial Os Estados Unidos da Amrica so habitualmente referenciados como o paradigma da forma de governo presidencial. Pela simples razo de que esta particular forma de governo foi idealizada e pela primeira vez posta em prtica neste pas pelos Founding Fathers (Pais Fundadores da Constituio federal norteamericana de 1787). Ao contrrio da forma de governo parlamentar que, como se viu, se foi sedimentando aos poucos, a forma de governo presidencial foi artificialmente criada, resultando do labor e esprito criativo dos Founding Fathers. A forma de governo presidencial constitui, deste modo, um dos principais contributos do constitucionalismo norte-americano, a par, entre outros, com a judicial review e a forma de Estado federal. 2.2.2.1. Consideraes genricas Preconiza uma separao de poderes bastante rgida: os rgos que exercem o poder poltico so perfeitamente autnomos entre si e cada um deles exerce, praticamente em exclusividade, uma determinada funo. O poder poltico est repartido entre dois rgos: o presidente (que detm o poder executivo) e o parlamento (que detm o poder legislativo). Nesta forma de governo, e portanto, desde logo, nos EUA, no existe um governo, enquanto rgo colegial, autnomo e solidrio. O presidente ajudado por uma srie de colaboradores os Secretrios de Estado , mas eles so meros colaboradores e executantes das decises do presidente. A figura do Conselho de Ministros em que as questes so discutidas e decididas em conjunto no existe. Por vezes, o presidente nomeia tambm Conselheiros Especiais para colaborarem em reas especficas (v.g., segurana, relaes externas).

2.2.2.2. Caractersticas tpicas da forma de governo presidencial O presidente simultaneamente chefe de Estado e chefe de governo; ele possui a plenitude do poder executivo, exercendo as funes que so tpicas daqueles dois cargos. O presidente legitimado democraticamente. A legitimidade democrtica do presidente confere-lhe uma autoridade pelo menos to importante como a do parlamento ambos emanam da vontade popular. O presidente no uma figura meramente simblica. Ele um rgo que exerce de forma activa e efectiva o poder poltico, possuindo funes reais e considerveis. Por exemplo, nos EUA ele que conduz a poltica interna e externa do seu pas ( ele que gere o oramento federal, nomeia embaixadores, participa nas negociaes internacionais, o comandante supremo das foras armadas, cabendo-lhe decidir as intervenes armadas em que o seu pas se vai envolver, etc. O presidente e o parlamento so independentes um do outro de forma bastante rigorosa. Existe uma separao quase total entre eles, no sendo nenhum deles politicamente responsvel perante o outro. Isto significa que nem o parlamento pode afastar o presidente atravs de um voto de desconfiana, nem, inversamente, o presidente pode dissolver o parlamento. Eles esto condenados a viver juntos para sempre. Parafraseando Maurice Duverger, trata-se de um casamento sem divrcio. Mas a separao no total, havendo mecanismos atravs dos quais presidente e parlamento procuram influenciar a actuao do outro: a) O presidente pode exercer o direito de veto sobre as leis parlamentares (podendo, em regra, esse veto ser ultrapassado por uma maioria parlamentar qualificada), pode dirigir mensagens ao parlamento (nos EUA, este instrumento, inicialmente bastante incuo, hoje uma forma importante de o presidente tentar influenciar a actuao do Congresso, sendo a mensagem sobre o estado da Nao proferido no incio de cada sesso anual do Congresso se tornou um verdadeiro programa de elaborao legislativa, que prev e sugere uma srie de iniciativas legislativas nos mais variados domnios. b) O parlamento tem sua disposio comisses de inqurito, a ratificao dos tratados internacionais negociados pelo presidente e a confirmao dos altos cargos da Administrao. 2.2.2.3. O impeachment e o presidencialismo latino-americano Ainda a propsito desta especial forma de governo, h que fazer aluso a dois fenmenos com ela habitualmente relacionados: o impeachment e o presidencialismo, enquanto deturpao da forma de governo presidencial. a) O impeachment O impeachment um mecanismo jurdico-penal (e no puramente poltico), que poder ser utilizado quando o presidente incorra na prtica de certo tipo de crimes. Tm-se verificado em alguns dos pases que adoptaram a forma de governo presidencial um aproveitamento poltico (para fins polticos) da figura do impeachment, que um mecanismo de destituio presidencial. Descrevendo de forma bastante sumria o modo de funcionamento deste mecanismo de responsabilidade nos EUA, temos que a proposta de destituio apresentada e votada na Cmara dos Representantes, bastando uma maioria simples. O julgamento de destituio cabe ao Senado, embora, para este efeito, ele seja presidido pelo presidente do Supreme Court (Supremo Tribunal de Justia). Quando aos fundamentos para a destituio, eles so a traio Ptria, o suborno e outros crimes graves contra a Constituio. b) O presidencialismo latino-americano Como foi j referido, as vrias formas de governo, quer as puras quer as mistas, apresentam distintos figurinos no mbito de cada uma delas. Assim sendo, natural que a forma de governo presidencial adoptada em alguns pases da Amrica Latina ( v.g., Brasil, Venezuela, Argentina) se afaste da matriz norteamericana. O problema surge quando esse afastamento consubstancia uma verdadeira deturpao do arranjo de poderes tpico desta forma de governo. O que tem sucedido em alguns pases da Amrica Latina que o modelo presidencial totalmente descaracterizado, em regra por obra do chefe de Estado em funes, que, numa tentativa de concentrar em si o grosso do poder poltico, vai aos poucos esvaziando os poderes do parlamento e aumentando os do chefe de Estado. Quase sempre esse projecto poltico cristalizado no texto constitucional que assim consagra uma forma de governo totalmente disfuncional do ponto de vista da separao de poderes, na medida em que se verifica uma verdadeira atrofia do parlamento e das suas atribuies e uma hipertrofia da figura e dos poderes presidenciais. A disfuncionalidade traduz-se no patente desequilbrio entre os poderes (no existe um esquema balanceado dos poderes), o qual no permite, por sua vez, o controlo recproco entre eles (o sistema de checks and balances neutralizado ou, pelo menos, bastante fragilizado) (De assinalar que este fenmeno de deturpao da forma de governo presidencial no sentido de uma concentrao excessiva de poderes no chefe de Estado tambm se tem verificado em alguns pases africanos.). Atestando este fenmeno de deturpao da forma de governo presidencial, Maurice Duverger opta por lhe atribuir a designao d e presidencialismo por oposio a forma de governo presidencial , frmula qual atribui um sentido claramente pejorativo. 2.2.3. Forma de governo mista Semi-presidencial Trata-se de uma forma de governo compsita, em que se combinam caractersticas da forma de governo parlamentar e caractersticas da forma de governo presidencial. A combinao entre as caractersticas provenientes destas duas formas de governo varia de pas para pas, resultando muitas vezes de processos de metamorfose baseados no circunstancialismo prprio de cada pas e destinados a alcanar um equilbrio dos respectivos sistemas polticos. Actualmente utilizada em Frana, Portugal e Finlndia. A histria da forma de governo semi-presidencial bastante recente, estando associada Constituio de Weimar (Constituio alem de 1919). Verdadeiramente, com esta constituio apenas pretendeu estabelecer um denominado parlamentarismo racionalizado, ou seja, uma forma de governo parlamentar com um correctivo presidencial. Com efeito, foi preocupao dos constituintes alemes corrigir um sistema parlamentar que dava origem a constantes excessos por parte do poder legislativo. Para isso, optou-se, entre outras coisas, pela instituio de um Presidente da Repblica democraticamente legitimado, o qual funcionaria como uma instncia de controlo ou, talvez melhor, uma espcie de poder moderador encarregado de estabelecer e manter o equilbrio entre o poder legislativo e o poder executivo. Apesar disso, comum atribuir-se a origem desta forma de governo semi-presidencial Constituio de Weimar na medida em que foi nela que, pela primeira vez, se positivou um modelo de governao que associava a uma base vincadamente parlamentar, um conjunto de caractersticas tpicas da forma de governo presidencial, como sejam a existncia de um Presidente da Repblica democraticamente eleito e detentor de poderes polticos efectivos. 2.2.3.1. Consideraes genricas semelhana do que sucede com as formas de governo parlamentar e presidencial, tambm em relao forma de governo semi-presidencial, e por maioria de razo, dado o seu hibridismo, existem vrios figurinos (diferentes concretizaes deste modelo de governao). Assim, em Frana verifica-se presentemente um pendor mais acentuadamente presidencial da forma de governo. J em Portugal, actualmente evidente uma acentuao da componente parlamentar. Curiosamente, nestes dois pases verificou-se um percurso inverso em termos de definio da forma de governo. Em Frana, a Constituio de 1958 (ainda vigente) criou um sistema parlamentar com um correctivo presidencial que haveria de evoluir, sobretudo por obra do General de Gaulle, para uma forma de governo em que se acentuou a componente presidencial (o ponto alto deste processo de mutao foi a instituio da eleio por sufrgio universal directo do chefe de Estado, consequncia da resposta esmagadoramente positiva do povo francs numa consulta referendria promovida por de Gaulle em Outubro de 1962). Ao invs, em Portugal, o texto originrio da Constituio de 1976 consagrava uma forma de governo mista parlamentar-presidencial que iria parlamentarizar-se, no sentido de que o rgo Presidente da Repblica viu serem-lhe retirados, por via de sucessivas revises constitucionais, algumas das atribuies e competncias que inicialmente lhe cabiam. uma forma de governo que se caracteriza pela existncia de trs rgos constitucionais que exercem poder poltico activo: o chefe de Estado (que necessariamente um Presidente da Repblica), o parlamento e o governo. 2.2.3.2. Caractersticas tpicas da forma de governo mista parlamentar-presidencial 1) Caractersticas provenientes da forma de governo parlamentar: a) A responsabilidade poltica do governo perante o parlamento. b) A existncia de um governo enquanto rgo colegial, autnomo e solidrio

c) O governo tem uma estrutura piramidal, com um chefe no seu topo (no qual se concentra o grosso do poder governamental). d) A referenda ministerial 2) Caractersticas provenientes da forma de governo presidencial: a) O chefe de Estado um Presidente da Repblica que goza de legitimidade democrtica (ele eleito por sufrgio universal). b) O Presidente da Repblica no uma figura meramente simblica, gozando, pelo contrrio, de alguns poderes polticos efectivos (por exemplo, o poder de veto sobre as leis e o poder de convocar os referendos). 2.2.3.3. Traos de parlamentarismo dualista na forma de governo francesa e portuguesa Para alm das caractersticas acabadas de assinalar, possvel encontrar tanto no modelo de governao francs como no portugus traos do parlamentarismo dualista ou orleanista (O parlamentarismo dualista ou orleanista corresponde a uma fase mais recuada do parlamentarismo, quando ainda era possvel observar um certo equilbrio de poder entre o monarca e o parlamento. Mais tarde, com o constante esvaziamento dos poderes do monarca e o consequente apagamento, em termos polticos, desta figura, deu-se a transio para o parlamentarismo monista.). So eles os seguintes: a) A dissoluo do parlamento por parte do Presidente da Repblica um resqucio do pouvoir de dissolution royale dos monarcas franceses. b) A dupla responsabilidade do governo perante o Presidente da Repblica e o parlamento. 2.2.3.4. O semipresidencialismo francs e a forma de governo mista parlamentar-presidencial portuguesa Antes de mais, diga-se que possvel encontrar em Portugal autores que designam a nossa forma de governo de semipresidencialista (Jorge Miranda). Esta designao no agrada a Gomes Canotilho e Vital Moreira, os quais assinalam, do ponto de vista puramente semntico, que a expresso semipresidencialismo enfatiza a componente presidencial, e, de um ponto de vista substantivo, que a forma de governo francesa mais acentuadamente presidencial do que a portuguesa. Duas razes, alis interligadas, para rejeitar a classificao da forma de governo portuguesa como semipresidencial. Deixando de parte a questo da nomenclatura, cabe agora estabelecer as principais diferenas que intercedem entre as formas de governo francesa e portuguesa, em particular no que respeita especificamente aos poderes dos respectivos chefes de Estado. Basicamente, interessa saber quais os poderes que o Presidente francs possui que no encontram paralelo no nosso modelo de governao, mais acentuadamente parlamentar. 1) O Presidente francs preside habitualmente ao Conselho de Ministros, o Presidente portugus apenas quando convidado pelo Governo. 2) O Presidente francs exerce poderes de tipo governamental nos domnios da poltica externa e da defesa (Verdadeiramente, a forma de governo francesa tem uma geometria varivel. Assim, se a maioria que apoia o Governo da mesma cor da maioria que apoia o Presidente, o que se tem verificado que o Presidente escolhe para exercer as funes de primeiro-ministro uma figura de palha e, na realidade, ele que governa. Se, pelo contrrio, governo e Presidente so extrados de maiorias de diferente cor, ento o Presidente actua no estrito limite das suas competncias constitucionalmente fixadas. No entanto, dado que ele preside habitualmente ao Conselho de Ministros e, uma vez que dispe de algumas competncias de tipo governamental, vai originar-se um fenmeno denominado de coabitao.), o Presidente portugus no exerce poderes de tipo governamental. 3) Em Frana, basta a nomeao presidencial do primeiro-ministro e restantes membros do Governo para que este ltimo entre no exerccio pleno das suas funes; em Portugal, a nomeao presidencial no suficiente, s podendo o Governo entrar no exerccio pleno das suas funes aps a aprovao do seu programa de governo pela Assembleia da Repblica. At l, ter que limitar-se prtica dos actos estritamente necessrios para assegurar a gesto dos negcios pblicos (art. 186 CRP). 2.2.4. Forma de governo directorial A forma de governo directorial caracteriza-se genericamente pela predominncia que dada ao parlamento e pela dependncia do governo. A origem histrica desta forma de governo parece poder encontrar-se na forma de governo de assembleia ou convencional. Esta preconizava que o parlamento o rgo mais importante da estrutura organizatria estadual, cabendo-lhe o desempenho do poder legislativo e, teoricamente tambm do executivo, mas, dada a sua pesada estrutura, delega num corpo de agentes o directrio o seu exerccio, corpo esse que lhe est subordinado. Esta forma de governo de assembleia ou convencional foi utilizado em Frana no perodo da Conveno (1792-95), da o nome de forma de governo de assembleia ou convencional5. 2.2.4.1. Consideraes genricas Um dos traos caractersticos desta forma de governo directorial reside na circunstncia de no haver uma distino clara entre legislativo e executivo, no sentido de que a autonomia do executivo no tem os seus contornos bem delineados. De forma concreta, ao parlamento que compete nomear os membros do executivo, exoner-los ou reconduzi-los. Uma vez que se trata de uma forma de governo que apenas utilizada na Sua, doravante a sua descrio ter como ponto de referncia este pas. A assembleia legislativa, designada Assembleia Federal, , nos termos do preceituado na Constituio sua, a autoridade suprema da Confederao (art. 71). Trata-se de um parlamento bicameral composto, portanto, por duas cmaras: o Conselho Nacional (cmara baixa composta por 200 membros) e o Conselho dos Estados (cmara alta que representa os cantes composta de 46 membros 2 por canto e 1 para os meios-cantes). O rgo que exerce o poder executivo o Conselho Federal, rgo colegial formado por 7 membros. Segundo o artigo 95 da Constituio sua, ele a autoridade directorial e executiva superior da Confederao. A administrao federal est-lhe subordinada. Os seus membros so eleitos pela Assembleia Federal por um perodo de 4 anos (pelo perodo da legislatura). Nenhum canto pode ter mais do que um conselheiro federal. O Conselho Federal exerce colectivamente as funes de chefe de Estado. Ele dispe da iniciativa legislativa e de poder regulamentar. O Presidente da Confederao Helvtica (Chanceler da Confederao) tambm no um rgo autnomo, antes um primus inter pares que escolhido pela Assembleia Federal no seio do Conselho Federal (, portanto, um conselheiro federal, mais especificamente, , em simultneo, Presidente do Conselho Federal e Chanceler da Confederao). Ele assume o cargo rotativamente pelo perodo de um ano e, regra geral, de acordo com a antiguidade. No se pode caracterizlo nem como chefe de Estado nem como chefe de governo. A sua funo eminentemente representativa. Cabe-lhe dirigir os debates do Conselho Federal e exercer funes de tipo protocolar e de representao externa (cerimnias, inauguraes, viagens, etc.). 2.2.4.2. Caractersticas tpicas da forma de governo directorial 1) De incio, o Conselho federal, ao qual compete o poder executivo por delegao da Assembleia Federal, funcionava mais como um corpo de meros administradores ou delegados do que propriamente como um colgio de ministros. Actualmente, a submisso do Conselho Federal Assembleia Federal mais aparente que real. Esta ltima no s no funciona de forma contnua como, para alm disso, parece no dispor de meios de controlo eficazes para fiscalizar a actuao do Conselho Federal. 2) A Assembleia Federal tem uma importante funo electiva, a qual, em regra, exercida em conjunto pelas duas cmaras. Compete-lhe a ela eleger os conselheiros federais, o Chanceler da confederao, os juzes federais, etc.. 3) Tem tambm a possibilidade de controlar o Conselho Federal atravs de comisses de inqurito, da fiscalizao e acompanhamento do programa governamental. No possui, contudo, o supremo poder de responsabilizao poltica, qual seja, o da sua destituio. 4) O Conselho Federal, autoridade directorial, tambm no tem poder para dissolver a Assembleia Federal (o parlamento). 3. A separao vertical dos poderes: As formas de Estado 3.1. Conceito e critrios de classificao Forma de Estado significa o modo como um determinado Estado resulta estruturado na sua totalidade, tendo em conta fundamentalmente a maneira como os elementos que o compem (segundo Jellineck, o povo, o territrio e o poder ou a soberania). Enquanto que para a definio da forma de governo basta ter em considerao um dos elementos do Estado, o poder poltico, para a definio de forma de Estado necessrio ter em considerao os trs elementos fundamentais do Estado. Existe uma pluralidade de critrios que podem ser utilizados para distinguir vrias formas de Estado. Pode, por exemplo, utilizar-se o critrio do modo de investidura do chefe de Estado. Com base nele, pode distinguir-se entre o Estado monrquico e o Estado republicano.

Pode, de igual forma, lanar-se mo do critrio do tipo de relaes que intercede entre governantes e governados. Com base nele, podemos distinguir entre Estado democrtico e Estado autoritrio, seja este ou no um Estado totalitrio. Finalmente, um outro critrio que pode ser considerado o dos nveis de organizao territorial existentes num determinado Estado. Agora, a distino estabelece-se entre o Estado unitrio e o Estado federal (mais frente ser discutida a questo de saber se existe ou no, como forma de Estado, um tertium genus, o Estado regional ou autonmico). A questo da forma de Estado est, tambm ela, relacionada com o princpio da separao dos poderes, no j na sua dimenso horizontal, antes na sua dimenso vertical. 3.2. As formas de Estado de acordo com o critrio da organizao territorial 3.2.1. Forma de Estado unitria Os Estados unitrios so Estados simples, caracterizados pela centralizao do poder poltico nos principais rgos estaduais. Actualmente, na generalidade dos Estados unitrios verifica-se um fenmeno de descentralizao territorial, reconhecendo-se, em consonncia, a existncia de entidades ou colectividades locais (em Portugal, as autarquias locais). Nos Estados unitrios existem, pois, actualmente, e regra geral, dois nveis de organizao territorial: 1) O Estado central ou entidade poltica nacional, que abrange todo o territrio nacional; 2) As entidades ou colectividades locais, que correspondem a parcelas mais pequenas do territrio nacional. Apesar da existncia de dois nveis de organizao territorial, a verdade que, sendo o Estado unitrio um Estado simples, existe um nico sistema de organizao poltica que se aplica a todo o territrio: existe um s parlamento (nacional), um s governo (nacional), uma s organizao judicial (nacional), etc.. A autonomia das entidades locais apenas de cariz administrativa e financeira e no poltica. Para elas so, pois, transferidas atribuies de natureza administrativa e financeira que pertenciam ao Estado central. O nome, a organizao e o nmero dessas entidades locais varia de Estado para Estado. H, no entanto, alguns aspectos em comum a ter em considerao. Elas: 1) Dispem de personalidade jurdica prpria; 2) Dispem de competncias especficas que exercem de forma autnoma, cabendo, contudo, ao Estado central exercer um poder de tutela sobre essas colectividades; 3) Dispem (ou devem dispor) de legitimidade popular prpria; 4) Dispem de meios financeiros prprios destinados gesto dos seus assuntos internos. Em Portugal existe uma descentralizao administrativa territorial. As entidades locais s quais reconhecida a autonomia administrativa e financeira so as autarquias locais de acordo com o artigo 236 CRP as autarquias locais so as regies administrativas, os municpios e as freguesias. Em suma, os Estados unitrios so aqueles que, apesar de conhecerem mais do que um nvel de organizao territorial, em virtude de consagrarem e respeitarem uma autonomia local, conservam uma rigorosa centralizao do poder poltico. Como exemplos de Estados que, nos termos dos respectivos textos constitucionais, so Estados unitrios, temos, para alm de Portugal, a Espanha, a Frana, a Holanda, etc.. 3.2.2. Forma de Estado federal Segundo Alexis de Tocqueville (homem poltico francs do sculo XIX 1805-59 cuja obra mais importante foi Da democracia na Amrica) o federalismo foi uma grande descoberta da cincia poltica. O federalismo anda associado histria dos Estados Unidos da Amrica, uma vez que foi neste pas que surgiu e foi aplicado pela primeira vez este esquema de organizao poltica estadual. Ao contrrio dos Estados unitrios, os Estados federais so Estados complexos ou compsitos, na medida em que so compostos por outros estados. Eles possuem trs nveis de organizao territorial, sendo que em dois deles se exerce poder poltico: 1) O Estado central ou entidade poltica nacional; 2) Os entes ou unidades federados (Vital Moreira prefere a expresso unidades federadas de estados federados, tendo em considerao que estas entidades federadas/unidades polticas territoriais no so possuidoras de soberania (pelo menos, no sentido clssico do termo, v.g., no cunham moeda, no tm exrcito prprio, no possuem personalidade jurdica internacional), um dos elementos fundamentais que caracterizam um Estado. Por esta razo, e tambm por uma questo metodolgica, tambm optamos por esta designao); 3) As entidades ou colectividades locais; O poder poltico exercido no mbito do primeiro e do segundo nvel de organizao territorial. No que se refere, pois, ao poder poltico, ele encontra-se distribudo por dois centros de poder: o Estado central e as unidades federadas. 3.2.2.1. So vrias as denominaes que tm sido utilizadas para designar o Estado central: Estado federal (Alemanha), Federao (Sua, Rssia), Unio (ndia, ex-Unio Sovitica), etc.. O Estado central dispe de uma organizao poltica e de uma ordem jurdica prprias, as quais abrangem todo o territrio do Estado federal (organizao poltica e ordem jurdica federais ou nacionais). No que respeita organizao poltica federal/nacional, existem ao nvel do Estado central rgos de poder poltico prprios: o presidente do Estado federal, o parlamento federal, o executivo federal, tribunais federais, etc.. H que realar que o parlamento federal possui, regra geral, duas cmaras legislativas (parlamento bicameral), uma delas representando a populao do Estado federal (a cmara baixa) e a outra as unidades federadas (a cmara alta). Nos EUA, o Congresso (parlamento federal) composto pela Cmara dos Representantes (House of Representatives), que representa o povo norte-americano) e o Senado (Senate), que representa as unidades federadas. A destacar, igualmente, no que toca composio da cmara alta, representativa das unidades federadas, que se aplica o princpio da igualdade de representao, nos termos do qual, cada unidade federada contribui com o mesmo nmero de representantes para esta cmara legislativa, independentemente da sua populao e da extenso do respectivo territrio (nos EUA, o Senado composto por 100 membros, dois por cada um dos 50 estados federados). A ideia da igualdade de representao das vrias unidades federadas funciona como uma garantia da manuteno da forma de Estado federal. No que se refere ordem jurdica federal/nacional, ela encabeada por uma constituio a Constituio federal (nos EUA, a Constituio federal de 1797) aplicvel a todo o territrio do Estado federal. Ela vincula todas as entidades do Estado central, todas as unidades federadas e, do mesmo modo, todas as pessoas que vivem no territrio do Estado federal. A importncia da Constituio federal manifesta-se em dois aspectos essenciais. a) no seu texto que est consagrada a opo pelo federalismo ( nela que est contido o denominado pacto federal). b) no seu texto que se estabelece a diviso de competncias entre o Estado central e as unidades federadas. Tradicionalmente, aplica-se no mbito dessas relaes o princpio da especialidade das atribuies federais, segundo o qual todas as competncias que no tenham sido especificamente atribudas pela constituio federal ao Estado central podero ser exercidas pelas unidades federadas. Este o princpio consagrado na Constituio federal norte-americana (o art. 1, seco 8, enumera as matrias da competncia do Estado central, enquanto a Emenda X determina que os poderes no delegados aos Estados Unidos pela Constituio, nem por ela negados aos Estados, so reservados aos Estados ou ao povo) (Este princpio da especialidade das atribuies federais tem vindo a ser alvo de diferentes leituras em alguns Estados federais. Nos EUA, por exemplo, o processo evolutivo por que tem passado o conceito de federalismo do federalismo dualista para o federalismo cooperativo e, finalmente, para o federalismo competitivo tem deixado as suas marcas neste princpio). A repartio de competncias entre o Estado central e os entes federados pode, porm, obedecer a outros princpios. Desde logo, o princpio inverso, segundo o qual a competncia do Estado central meramente residual. Outra possibilidade a de uma diviso estrita e equilibrada de poderes entre o Estado central e os entes federados.

As competncias do Estado central dependem de Estado federal para Estado federal, mas h um ncleo duro de matrias que habitualmente lhe atribudo: as relaes externas (as unidades federadas no possuem personalidade jurdica internacional), a defesa e as relaes entre as unidades federadas. Estas competncias so exercidas pelas autoridades federais de forma exclusiva. 3.2.2.2. As unidades federadas so, tambm elas, conhecidas por distintas designaes: estados federados (EUA e Brasil), territrios (Alemanha e ustria), cantes (Sua). As unidades federadas podem ser no mnimo duas (v.g., antiga Checoeslovquia e antiga Srvia-Montenegro), no havendo nenhum mximo pr-estabelecido (nos EUA so 50, na Alemanha so 16, no Brasil so 26 mais o Distrito Federal). As unidades federadas dispem, cada uma delas, de uma organizao poltica e de uma ordem jurdica prprias, que abrangem apenas as respectivas parcelas de territrio (organizao poltica e ordem jurdica estaduais). Quanto organizao poltica estadual, cada uma das unidades federadas dispe de rgos de governo prprio (um parlamento estadual e um governo estadual), de tribunais prprios, de uma administrao pblica, etc.. Quanto ordem jurdica estadual, cada unidade federada dispe de uma constituio, a constituio estadual. As constituies das unidades federadas tm de respeitar a constituio federal. A legislao estadual, produzida nas unidades federadas, tem que respeitar no s a respectiva constituio como tambm a constituio federal e a prpria legislao federal. H, pois, uma acumulao de duas ordens jurdicas princpio da sobreposio a ordem jurdica federal/nacional e as ordens jurdicas estaduais , com a primazia do direito federal e com a sua aplicabilidade directa. As unidades federadas intervm na vida do Estado central: 1) Participam no processo de reviso da constituio federal (por exemplo, nos EUA, as emendas Constituio federal tm de ser ratificadas pelos parlamentos das unidades federadas); 2) Participam, atravs da cmara legislativa federal, na qual esto representadas, na criao da legislao federal e ainda em outras competncias de que esta dispe; 3) Em certos casos, como por exemplo na Alemanha, participam igualmente na escolha do presidente da Repblica. 3.2.2.3. As federaes podem ser perfeitas ou imperfeitas. As federaes perfeitas so aquelas que nasceram do livre acordo entre Estados independentes, que decidiram associar-se criando um Estado federal ( o caso da Alemanha, dos EUA, da Sua, da ndia). Fala-se, nestes casos, de um federalismo por associao. Subjacente a este modo de formao de um Estado federal est a lgica da unio (a unio faz a fora). Como contrapartida desta mais valia, os Estados que vo formar o novo Estado federal delegam uma parte das suas competncias e da sua soberania a uma super-estrutura, o estado federal. As federaes imperfeitas so aquelas que, ao invs, so criadas a partir de um Estado unitrio que, a certa altura, atravs de um processo de descentralizao poltica profundo motivado, por exemplo, por presses autonmicas de minorias tnicas ou lingusticas se transforma num Estado federal (Blgica e Brasil). Fala-se, nestes casos, de federalismo por dissociao. 3.2.2.4. Alguns dos actuais Estados federais (federaes perfeitas) comearam por ser confederaes. o caso dos EUA (confederao de 1781- 89 (A Constituio federal norte-americana foi aprovada pela Conveno de Filadlfia em 1787, mas foi depois sujeita a ratificao em convenes estaduais, s passando a vigorar (em substituio dos Articles of Confederation) em 1789. J depois da sua entrada em vigor, ainda seria ratificada pelo Estado da Carolina do Norte (1789) e de Rhode Island (1790).), a Sua (confederao de 1291-1848; curiosamente, guarda a antiga designao, Confederao helvtica) e a Alemanha (confederao de 1815- 71). A confederao no uma forma de Estado, mas uma associao internacional de Estados independentes, de cariz poltico-jurdico. Esta associao no prejudica a soberania dos Estados aderentes, que permanece intacta. Eles apenas passam a gerir em comum alguns assuntos e interesses, em geral relacionados com o comrcio, a defesa e a segurana comum (contra um agressor exterior) e com a coexistncia pacfica entre eles. A criao de uma confederao, enquanto associao internacional de Estados, assenta num tratado internacional (o denominado pacto confederal), ao invs do que sucede com os Estados federais, cuja opo por esta particular forma de Estado fica cristalizada na respectiva constituio. As confederaes dispem de rgos destinados a conduzir os assuntos e interesses que os Estados que as compem entenderam merecer uma gesto comum. O nmero, o tipo e a designao desses rgos varivel e depende do que tenha sido decidido pelos rgos confederados. H, contudo, um rgo tpico das confederaes, a Dieta confederal. Trata-se de um rgo colegial, de tipo assembleia onde, regra geral, so tomadas as decises mais importantes. O facto de os Estados confederados manterem perfeitamente intacta a sua soberania reflecte-se na composio e no modo de funcionamento da Dieta confederal. Assim, por exemplo, todos os Estados esto representados de forma paritria (tm todos o mesmo nmero de representantes); para alm disso, as decises so tomadas por unanimidade, exigindo, portanto, o consenso de todos. A discordncia de um s Estado inviabiliza a tomada das decises (no fundo, cada um dos Estados que forma a confederao dispe de um veto implcito). No existem hoje muitos exemplos de confederaes. A ttulo de exemplo, refira-se a CEI (Confederao de Estados Independentes), criada em 1991, na sequncia do desmoronamento da Unio Sovitica, por 11 das suas antigas Repblicas. No passado, a utilizao deste tipo de associao foi mais frequente, sendo certo que, por vezes, no fcil estabelecer com toda a certeza se se tratava de uma confederao ou de uma unio de Estados (A Unio de Estados pode ser pessoal ou real). Resta dizer que a histria tem mostrado que as confederaes tendem a ser bastante instveis, ora dissolvendo-se ao fim de um curto perodo de tempo (v.g, a Unio das Repblicas rabes, que reuniu a Sria e o Egipto entre 1952 e 1961), ora evoluindo para a forma de Estado federal (como se viu, os casos dos EUA, da Alemanha e da Sua) 3.2.3. Forma de Estado regional ou autonmica Hoje em dia frequente ouvir falar-se numa terceira forma de Estado, o Estado regional ou autonmico. Ser esta uma forma de Estado intermdia entre a forma de Estado unitrio e a forma de Estado federal, caracterizada pela existncia de trs nveis de organizao territorial (Estado central, entidades regionais e entidades ou colectividades locais), em dois deles se exercendo poder poltico (nos dois primeiros) semelhana do que sucede nos Estados federais. No entanto, entre outras coisas, as regies autnomas no dispem de autonomia constituinte (no possuem o poder de se dotar de uma constituio prpria) aqui se afastando dos Estados federais e aproximando-se dos Estados unitrios. Na realidade, os Estados que partida caberiam nesta categoria (v.g., Espanha, Itlia, Portugal, Dinamarca) continuam a manter a designao de Estados unitrios nos respectivos textos constitucionais. No entanto, eles reconhecem s regies um verdadeiro direito autonomia. , deste modo, a nica constituio existente e vigente nesses Estados que reconhece e regulamenta esta autonomia especial das regies. Abstraindo de tomar posio sobre se se trata ou no de uma nova forma de Estado, poder-se- dizer que os Estados regionais so Estados unitrios onde se verificou um processo de descentralizao profunda, descentralizao essa que no se restringiu aos domnios administrativo-financeiro mas, para alm disso, avanou no sentido de uma verdadeira descentralizao poltica, reconhecendo autonomia poltica s regies; estas dispem de rgos de governo prprio: um parlamento dotado de autntico poder legislativo e de um governo dotado de poder executivo. A figura do Estado regional ou autonmico relativamente recente. A sua origem est ligada II Repblica espanhola (1931-39), tendo a constituio espanhola de 1931 reconhecido um estatuto de autonomia s suas trs comunidades histricas, mais concretamente Catalunha, Galiza e ao Pas Basco. Hoje em dia, so vrios os exemplos de Estados que admitem a existncia de regies dotadas de autonomia poltica. No h, porm, consenso entre os autores quanto afirmao desta figura como uma nova forma de Estado, um tertium genus, ou, pelo contrrio, se afinal estamos perante um Estado unitrio, dotado de regies com autonomia poltica (Gomes Canotilho distingue entre Estado unitrio descentralizado com regies autnomas e Estado regional embora no avance com o(s) critrio(s) de distino entre ambos). A autonomia regional pode estender-se a todo o territrio (Espanha e Itlia) ou apenas a partes do territrio (Portugal e Dinamarca). Podem ser previstos estatutos especiais para algumas regies, fundados em razes histricas, tnicas, lingusticas ou outras. o que sucede em Espanha (as trs anteriormente referidas e a Andaluzia) e em Itlia (com as cinco regies com estatuto especial). Em termos de nveis de organizao territorial, existem trs nveis: 1) O Estado central;

2) As entidades regionais; 3) As entidades ou colectividades locais. As entidades regionais conhecem vrias designaes, por exemplo, Regies (Itlia), Regies Autnomas (Portugal) e Comunidades Autonmicas (Espanha). As entidades regionais possuem, pois, verdadeira autonomia poltica, estando dotadas de rgos de governo prprio. O regime da autonomia (isto , a caracterizao do sistema poltico das regies, as suas competncias especficas, as relaes com o estado central) regulado na constituio nacional e ainda nos estatutos de autonomia das respectivas regies. O grau de autonomia de que gozam as entidades regionais varia, pois, de Estado para Estado, dependendo da opo do legislador constituinte (ou do legislador de reviso). Em todos os Estados mencionados tem-se verificado um fenmeno de aprofundamento progressivo da autonomia poltica das entidades regionais. Um dos aspectos que tem sido objecto de uma maior evoluo tem sido o da amplitude do poder legislativo e, em parte ligado a ele, o do valor da legislao regional no confronto com a legislao nacional. Em Itlia, por exemplo, o princpio da hierarquia tem vindo a ceder o passo ao princpio da competncia, existindo duas ordens paralelas, a nacional e a regional, com as normas regionais a terem que respeitar apenas a constituio. Como se viu, apesar de neste tipo de Estado com autonomia regional haver trs nveis de organizao territorial, tal como nos estados federais, a verdade que h algumas diferenas a assinalar entre ambas as formas de Estado. So as seguintes as principais diferenas que intercedem entre o Estado federal e o Estado com autonomia regional: 1) As unidades federadas dispem de autonomia constitucional (possuem uma constituio prpria), o mesmo no sucede com as regies autnomas; 2) As unidades federadas podem participar na definio das suas competncias, quer no momento da criao da constituio federal quer quando esta submetida a alteraes posteriores; as regies autnomas no intervm no momento fundador da ordem constitucional; 3) O Estado central no pode, em regra, interferir na esfera prpria das entidades federadas, enquanto que no caso dos Estados com autonomia regional o Estado central pode faz-lo, embora com moderao (em Espanha, Itlia e Portugal tem cabido aos respectivos tribunais constitucionais controlar a autonomia regional).