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SISTEMA DE GOVERNO PRESIDENCIAL

Exerccio de poderes importantes pelo Chefe do Estado e ausncia de responsabilidade poltica do Executivo perante o Parlamento so as caractersticas que, conjuntamente consideradas, distinguem o sistema presidencial dos restantes sistemas de governo da democracia representativa. Cabe notar que, na sua forma pura, esta sistema surge, desenvolve-se e estabiliza-se nos Estados Unidos da Amrica, confundindo-se, por isso, a sua anlise com a anlise do sistema poltico norte-americano. A importncia poltica do Presidente dos Estados Unidos to bvia que quase dispensa consideraes suplementares. Ele assume as funes tradicionalmente

desempenhadas pelos Chefes de Estado, mas tambm as que normalmente incumbem aos Primeiros Ministros. Assim, simultaneamente Chefe do Estado e do Executivo, o Presidente americano acumula funes que vo desde a representao externa do Estado, o Comando das Foras Armadas, a nomeao dos altos funcionrios da Administrao, a promulgao e veto das leis, at funes governativas de chefia do Executivo e da Administrao central. Ele o centro indiscutvel da vida poltica. Deste estatuto decorre uma outra especificidade jurdico-constitucional do sistema presidencial norte-americano: a inexistncia de um 'governo' como rgo colegial autnomo; o Executivo unicamente constitudo pelo Presidente (e seus colaboradores) auxiliado pelos chefes dos vrios departamentos da Administrao. Parece, no entanto, estranho, que um Presidente com uma tal relevncia poltica no seja, em termos formais, eleito directamente pelos cidados eleitores. que, como se sabe, o Presidente eleito por um colgio composto por 'grandes eleitores' por sua vez eleitos pela populao de cada um dos Estados, em nmero igual ao nmero de senadores e deputados a que esse Estado tem direito no Congresso. Juridicamente trata-se, portanto, de uma eleio indirecta. Contudo, a interveno neste processo eleitoral dos partidos polticos, nomeadamente o partido Republicano e o Partido Democrtico, transforma, de facto, esta 1

eleio do Presidente em eleio directa; que, quando os cidados escolhem os 'grandes eleitores' a nvel de cada Estado, eles esto j, na realidade, a votar no candidato presidencial apresentado oficialmente pelo partido a que esses 'grandes eleitores' esto vinculados. Assim, o Presidente acaba por recolher nesta eleio s aparentemente indirecta a legitimidade de que carece para o exerccio das importantes funes que lhe so constitucionalmente atribudas. A outra nota saliente do sistema presidencial para alm da relevncia dos poderes do Presidente a da autonomia entre Executivo e Parlamento, ou seja, entre o Presidente e o Congresso (composto nos Estados Unidos por Cmara dos Representantes e Senado). Diferentemente do que acontece em qualquer dos outros sistemas de governo, nem o Presidente pode dissolver o Congresso, nem este pode demitir o Executivo. Isto no significa, note-se, que no haja possibilidades de inter-aco recproca entre as duas instituies. Assim, o Presidente pode interferir na actividade do Congresso atravs de iniciativas legislativas (apresentadas no Congresso por deputados que lhe sejam afectos ou anexadas s mensagens que o Presidente periodicamente lhe envia); atravs da regulamentao da legislao anteriormente aprovada no Congresso; atravs, sobretudo, da possibilidade de vetar as leis aprovadas no Congresso, o que, partida, d ao Presidente uma grande margem de negociao, dadas as dificuldades que o Congresso normalmente encontra para ultrapassar um veto presidencial Em contrapartida, e apesar da separao atrs referida, o Congresso tambm detm instrumentos que lhe permitem uma interferncia eficaz nas funes constitucionalmente atribudas ao Presidente. Nomeadamente atravs da aprovao do Oramento, que constitucionalmente lhe est atribuda, o Congresso pode avalizar ou inviabilizar os programas e medidas polticas que o Presidente pretenda desenvolver, na medida em que a possibilidade de recusar as dotaes oramentais propostas pelo Presidente, conferem ao Congresso a possibilidade de 2

paralizar decisivamente as actividades do Executivo, podendo for-lo ou a abandonar os projectos mais controversos ou a negociar solues de compromisso com o Congresso. Para alm disso, mediante a possibilidade de recusar as nomeaes presidenciais dos altos funcionrios da Administrao federal, o Senado detm uma possibilidade acrescida de interferir na funo governativa e administrativa. Do mesmo modo, tambm no mbito da poltica externa, o Senado pode impedir, atravs da recusa da ratificao, a vinculao internacional dos Estados Unidos a tratados j eventualmente negociados e acordados pelo Presidente (foi o que sucedeu em 1919 com a recusa do Senado em ratificar a adeso dos Estados Unidos Sociedade das Naes). Por outro lado, tem vindo a adquirir uma importncia progressiva a actividade fiscalizadora do Congresso; mediante a constituio frequente de Comisses parlamentares de inqurito s actividades da Administrao com um grande peso na opinio pblica, o Congresso desenvolve uma fiscalizao sistemtica da actividade do Executivo. Por ltimo, recorrendo ao chamado processo do 'impeachment', o Congresso pode mesmo assumir um certo poder judicial; que, apesar de muito raramente utilizado, este processo confere ao Congresso a faculdade de 'julgar' eventuais crimes contra a Constituio cometidos pelo Presidente, conduzindo, em caso de provimento, sua destituio (vejam-se os clebres casos 'Watergate', com Nixon, e 'Monica Lewinsky', com Clinton). De tudo isto se conclui que, no obstante a marcada separao entre Presidente e Congresso nomeadamente no que se refere possibilidade de destituio recproca, os dois rgos mantm entre si uma relao de equilbrio, na qual, atravs de um complexo sistema de pesos e contra-pesos ('checks and balances'), se impede que o papel de impulsionador e centro da vida poltica que o Presidente desempenha corra o risco de degenerar em sistema autoritrio de concentrao de poderes. Note-se, que para este equilbrio e garantia de funcionamento democrtico do sistema presidencial contribui sobremaneira o poder judicial independente. Designadamente atravs dos poderes de fiscalizao da constitucionalidade das leis desempenhado sobretudo pelo 3

Supremo Tribunal, os tribunais constituem-se como importante limite a eventuais casos ou tendncias para o abuso de poder, e to importante se tem revelado historicamente esse papel que j se apelidou o sistema de governo norte-americano de verdadeiro 'governo de juzes'. No entanto, pode dizer-se que, enquanto sistema equilibrado e harmnico de relacionamento entre Legislativo e Executivo, o sistema de governo presidencial s pode funcionar pelo menos na sua forma 'pura' nos Estados Unidos da Amrica, pois s aqui h condies prprias que garantem um funcionamento democrtico e sem bloqueios da vida poltica. que, nos Estados Unidos, a especfica natureza dos partidos polticos impede que uma eventual oposio entre o partido maioritrio no Congresso e o partido que fez eleger o seu candidato Presidncia degenere em oposio frontal, permanente e sistemtica entre as duas instituies; como facilmente se depreende, uma oposio desse tipo provocaria um bloqueio insupervel do sistema de governo, na medida em que nenhuma das instituies poderia funcionar e estavam foradas a 'coabitar' durante todo o mandato, pois, como se viu, no h em sistema presidencial possibilidades de destituio recproca. Mas, nos Estados Unidos a eventual no consonncia entre os partidos que hegemonizam Presidncia e Congresso no resulta em bloqueio sistemtico, e isso porque os partidos polticos norte-americanos apresentam caractersticas peculiares que afastam um tal risco. Entre essas caractersticas especficas destacam-se: -uma ausncia de uma clara demarcao ideolgica e programtica entre os dois principais partidos; -a inexistncia de uma disciplina partidria ou de uma direco nacional que imprimam um funcionamento unificado a cada um destes partidos e um funcionamento de tipo 'bloco' aos respectivos parlamentares; -a restrio da actividade partidria praticamente aos perodos eleitorais, podendo dizer-se que a aco dos partidos se esgota praticamente na apresentao de candidaturas e no apoio s respectivas campanhas eleitorais.

Assim, com um funcionamento e uma estrutura do tipo de 'partido de quadros', a influncia dos partidos polticos no sistema de governo norte-americano manifesta-se, por um lado, num papel decisivo nas campanhas eleitorais, mas, por outro, num 'apagamento' fora desses perodos, o que tem permitido um funcionamento do sistema presidencial sem riscos srios de bloqueio duradouro. Note-se, tambm, que , em grande medida, esse relativo apagamento dos partidos polticos que permeabiliza a vida poltica norte-americana a uma interveno decisiva a todos os nveis dos grupos de presso organizados (os chamados 'lobbies'). exactamente deste plano o das especiais caractersticas dos partidos polticos norte-americanos, para alm de razes de ordem cultural e histrica, que resulta a inviabilidade de transplantao do sistema de governo presidencial dos Estados Unidos da Amrica para outras latitudes. Da o natural fracasso de todas as tentativas de sistema presidencial na Europa, bem como a tendencial degenerescncia da sua adaptao aos pases da Amrica Latina. Com efeito, nestes ltimos pases, o pretenso sistema de governo presidencial adoptado por alguns deles s funciona de forma 'imperfeita'. que a eventual consonncia poltica entre a maioria parlamentar e o Presidente tende a degenerar em sistema autoritrio de concentrao de poderes na pessoa do Presidente, j que o Parlamento deixa de funcionar como contra-peso dos poderes presidenciais; em contrapartida, a no correspondncia poltica entre Presidente e Parlamento rapidamente tem conduzido a bloqueios institucionais pois, nessa altura, os dois rgos tendem a opr-se sistematica e permanentemente, o que, num contexto de profundas clivagens polticas e sociais e de ausncia de regimes democrticos estabilizados, favorece a ecloso de rupturas constitucionais ou o recurso a processos menos claros como via de superao desses bloqueios.