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Diplomatura de Ciencias Empresariales DERECHO ADMINISTRATIVO

Segundo curso

Tema 3.

EL ACTO ADMINISTRATIVO

I CONCEPTO Y DIFERENCIA CON FIGURAS AFINES.- CLASIFICACION El acto administrativo puede definirse como un acto jurdico realizado por la Administracin con arreglo al Derecho Administrativo. Su peculiaridad viene dada por dos notas: Elemento subjetivo: el acto administrativo lo realiza la Administracin. Elemento objetivo: est sometido al Derecho Administrativo. Zanobini lo define diciendo que es un acto de manifestacin de voluntad, deseo, conocimiento o de declaracin de juicio, realizado por un sujeto de la Administracin Pblica en el ejercicio de una potestad reglamentaria. No sern actos administrativos: Las meras operaciones materiales realizadas por la Administracin que constituyen la ejecucin material de un acto previo. No son actos administrativos porque no proceden de una Administracin los actos polticos del Gobierno. Los actos dictados por los poderes legislativos o judicial. Los actos de los administrados, aunque produzcan efectos jurdicos conforme al Derecho Administrativo Clases: 1. Podrn tener o no carcter normativo. 2. El acto concreto podr ser singular, cuando se dirige a un destinatario determinado; plural, si se dirige a una pluralidad de destinatarios identificados, o general si se trata de una generalidad de personas que, en principio, resulta imposible determinar. 3. Actos favorables o declarativos de derecho y los de gravamen o no declarativos. 4. El acto administrativo podr expreso, tcito o presunto. En el primer caso hay una inequvoca exteriorizacin de la voluntad de la Administracin; en el segundo falta esa manifestacin pero de la conducta administrativa se deduce racionalmente la voluntad; por ltimo, en el acto presunto no hay ni una manifestacin concreta ni una conducta a la que se le pueda atribuir un valor. 5. El acto expreso podr ser escrito u oral.

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6. Actos de trmites, que son los que impulsan el procedimiento, Actos resolutorios que son los que resuelven el fondo del asunto y ponen fin al procedimiento. 7. Por la posibilidad de su impugnacin: Actos que causan estado o agotan la va administrativa, y por tanto no son susceptibles de recursos en va administrativa; y los actos firmes contra los que no cabe ningn tipo de recurso, ni administrativo ni contencioso. II.- ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO. A) Elemento Subjetivo: Sujeto pblico con capacidad y competencia. Todo acto administrativo debe derivar de un ente pblico, que habr de ostentar capacidad y competencia para dictarlo. Dentro de cada ente dictar el acto el rgano competente para ello y que tenga aptitud para actuar. La aptitud del titular del rgano ser doble: frente a la Administracin, es decir que haya sido legalmente adscrito al rgano y frente a los interesados, si no concurre los motivos de abstencin o recusacin del art. 28 B) Elemento objetivo: Aqu distinguiremos entre a. Contenido esencial, aqul sin el cual el acto no tiene existencia b. Contenido natural, el que se entiende incluido en el acto aunque la Administracin guarde silencio sobre el particular, por ser propio de aqul en virtud de su regulacin en el Derecho positivo. c. Contenido accidental, que consiste en una determinacin de la voluntad administrativa dirigida a modificar, generalmente restringiendo sus efectos, el contenido esencial del acto. C) Elemento causal. Constituye el porqu del acto, es decir, su razn justificadora en cada uno de ellos, la circunstancia que justifica en cada caso que un acto administrativo se dicte. D) Elemento teleolgico. La Administracin ha de someterse a una especie de regla de conducta, la persecucin del inters pblico. No puede hablarse, con el Estado de Derecho, de actos administrativos libres de toda vinculacin: el fin a perseguir est en todo momento reglado, con lo que se da el salto de la arbitrariedad a la discrecionalidad. E) Elemento Formal. La forma de exteriorizacin del acto. Como regla general los actos administrativos se producirn por escrito a menos que su naturaleza exija o permita otra forma ms adecuada de expresin o constancia (art. 55). La motivacin es la exteriorizacin de las razones que han llevado a la Administracin a dictar un acto, y comprende la obligacin de hacer una sucinta referencia de hechos y fundamentos de Derechos.

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III.- LA NOTIFICACIN Y PUBLICACIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO. La notificacin consiste en el traslado de un acto administrativo al interesado para su conocimiento, constituyendo un requisito de eficacia del propio acto. La regulacin de la notificacin se contiene en los artculos 58 y 59 de la Ley 30/92 del Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn Se notificarn a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses. Toda notificacin deber ser cursada dentro del plazo de diez das a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deber reunir los siguientes requisitos: Contener el texto ntegro de la resolucin. Indicacin de si el acto que se notifica es o no definitivo en la va administrativa. Expresin de los recursos que procedan, rgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos. Las notificaciones se practicarn por cualquier medio que permita tener constancia de la recepcin por el interesado, as como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado. La notificacin se practicar en el domicilio del interesado, en el lugar que ste haya sealado a tal efecto o, cuando ello no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin. Cuando la notificacin se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente ste en el momento de entregarse la notificacin podr hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificacin, se har constar esta circunstancia en el expediente, junto con el da y la hora en que se intent la notificacin, intento que se repetir por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres das siguientes. Cuando el interesado o su representante rechace la notificacin de una actuacin administrativa, se har constar en el expediente, y se tendr por efectuado el trmite siguindose el procedimiento. Cuando intentada la notificacin sta no se hubiera podido practicar, por ser los interesados desconocidos o se ignore el domicilio, la notificacin se har por medio de anuncios en el tabln de edictos del Ayuntamiento en su ltimo domicilio, en el Boletn Oficial del Estado, de la Comunidad Autnoma o de la Provincia, segn proceda.

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Publicacin: Los actos administrativos sern objeto de publicacin cuando as lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento. La publicacin de un acto deber contener los mismos requisitos que las notificaciones y que han sido sealadas anteriormente. La publicacin sustituir a la notificacin, surtiendo sus mismos efectos, en los siguientes casos: a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando se estime que la notificacin efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificacin a todos. b) Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. IV.- EL SILENCIO ADMINISTRATIVO. Puede definirse como una ficcin que la Ley establece en beneficio del interesado. No es una forma de terminar el procedimiento, sino una presuncin de la ley en garanta del interesado ante la pasividad de la Administracin al resolver La ley impone a la Administracin, en el artculo 42 de la LPAC, la obligacin de resolver expresamente todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciacin (de oficio o a instancia de interesado). El plazo mximo en el que debe notificarse la resolucin expresa ser el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podr exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o as venga previsto en la normativa comunitaria europea. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo mximo, ste ser de tres meses. Este plazo se contar: a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciacin. b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del rgano competente para su tramitacin. El art. 43 regula el silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, y establece que el vencimiento del plazo mximo sin haberse notificado resolucin expresa legitima a los interesados para entender estimada o desestimadas su solicitud por silencio administrativo. Como regla general opera el silencio administrativo positivo puesto que los interesados podrn entender estimadas sus solicitudes en todos los casos salvo
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que una norma con rango de ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario, y con las excepciones establecidas en la propia ley. En cambio en los procedimientos iniciados de oficio (art. 44) el vencimiento del plazo mximo para resolver sin que se haya dictado notificacin y resolucin produce los siguientes efectos: Si la Administracin ejercita potestades sancionadoras o de producir efectos desfavorables, se producir la caducidad del procedimiento. En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse o reconocerse derechos u otras situaciones jurdicas individualizadas, los interesados podrn entender desestimadas sus pretensiones (silencio negativo) Naturaleza. Estamos ante un verdadero acto administrativo que posee la misma trascendencia jurdica que los actos expresos mediante los que normalmente se pronuncia la Administracin, pero es en realidad un acto presunto. La estimacin por silencio positivo tiene a todos los efectos la consideracin de acto administrativo finalizador del procedimiento. En cambio la desestimacin por silencio negativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposicin del recurso administrativo o contencioso administrativo que proceda, lo que no debemos entender, en el caso del acto denegatorio, que no exista un autntico acto presunto. Efectos. a) Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrn hacer valer tanto ante la Administracin como ante cualquier persona fsica o jurdica y producen efectos desde el vencimiento del plazo mximo en el que debe dictarse y notificarse la resolucin expresa sin que la misma se haya producido. Su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho. b) En cuanto a la Administracin en particular, la existencia del acto presunto no le libera de la obligacin de resolver el procedimiento que impone el art. 42, pero, La resolucin expresa posterior a la produccin del acto, en los casos de silencio positivo, slo podr dictarse de ser confirmatoria del mismo. En cambio, en los casos de desestimacin por silencio administrativo, como sta tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposicin del recurso pertinente, la resolucin expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptar por la Administracin sin vinculacin alguna al sentido del silencio.
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V.- LA EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO: REGLA GENERAL Y SUPUESTO DE EFICACIA ANTICIPADA Y DEMORADA. Cuando se ha ultimado el procedimiento prescrito para la elaboracin de un acto administrativo se dice que dicho acto ha alcanzado la perfeccin. Esta no se debe confundir con la eficacia que apunta a la posibilidad de que el acto produzca los efectos que persigue. Una y otra son cualidades distintas de la validez, que predica la concurrencia, en un acto, de todos los elementos que deban integrarlo. a) Eficacia anticipada.- En principio los actos administrativos no producen efectos retroactivos. Sin embargo, podr disponerse la retroactividad al dictarlos en los supuestos siguientes (art. 57) Cuando se dicten en sustitucin de actos anulados. Si producen efectos favorables siempre que concurran los siguientes requisitos: o Que los supuestos de hechos necesarios existieran en la fecha a que retrotraiga la eficacia del acto o Que la retroactividad de los efectos no lesiones derechos o intereses legtimos a otras personas. b) Eficacia demorada.- La eficacia del acto queda demorada: Cuando una disposicin o el propio acto as lo dispongan. Cuando lo exija el contenido natural del acto Cuando derive del contenido accidental Cuanto est supeditada a la notificacin, publicacin o aprobacin superior En el supuesto de actos sancionadores, hasta que pongan fin a la va administrativa. En los casos en que se acuerde la suspensin del acto. (carcter jurisdiccional o administrativo) Excepcionalmente cuando sean recurridos en va administrativa

VI.- LA EJECUCIN FORZOSA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO DE EJECUTORIEDAD, REQUISITOS Y MEDIOS DE EJECUCIN FORZOSA. Los actos administrativos, desde el momento en que se dictan, son ejecutorios. Esto quiere decir que la Administracin dispone de dos prerrogativas o privilegios: el de la ejecutividad de los actos administrativos, en cuya virtud stos se presumen legtimos y constituyen ttulo suficiente para la ejecucin y el de accin de oficio o de ejecucin forzosa que le faculta para realizar por s misma materialmente los derechos que de tales actos derivan, an en contra de la
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resistencia del obligado. Ambos privilegios suelen resumirse en el denominado privilegio de ejecutoriedad de los actos administrativos. El privilegio de la ejecutividad est ampliamente recogido en el Derecho positivo y obedece a un doble fundamento jurdico y poltico: El jurdico es la presuncin de legalidad de los actos administrativos, que deriva de la circunstancia de que la Administracin no es un mero poder de hecho, sino un poder jurdico. Desde el punto de vista poltico tiene su base en la necesidad de que se realicen los intereses pblicos. En virtud del privilegio de accin de oficio las Administraciones Pblicas podrn proceder, previo apercibimiento, a la ejecucin forzosa de los actos administrativos, para lo cual precisar que previamente haya sido adoptada la resolucin que le sirva de fundamento jurdico (art. 93) Dada La restriccin de los derechos individuales que implica la ejecucin forzosa, la ley ha cuidado de establecer una serie de garantas, tanto formales como sustanciales para efectuarla: Se exige el previo apercibimiento. Adems, el rgano que ordene un acto de ejecucin material de resoluciones estar obligado a notificar al particular interesado la resolucin que autorice la actuacin administrativa (93.2) La ejecucin forzosa se efectuara respetando siempre el principio de proporcionalidad, y si fueran varios los medios de ejecucin admisibles se elegir el menos restrictivo de la libertad individual. Medios de ejecucin forzosa. Conforme al artculo 96 de la Ley de Procedimiento Administrativo (30/92), la ejecucin forzosa por las Administraciones Pblicas se efectuar, respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios, teniendo siempre en cuenta que si fueran varios los medios de ejecucin admisibles se elegir el menos restrictivo de la libertad individual. a) Apremio sobre el patrimonio (art. 97).- Se utiliza para satisfacer cantidad lquida, es decir, cobro de cantidades econmicas, para lo cual se seguir el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en va ejecutiva. Ejecucin subsidiaria (art. 98).- Habr lugar a la ejecucin subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser personalsimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado. Las Administraciones Pblicas realizarn el acto, por s o a travs de las personas que determinen, a costa del obligado, exigindose el importe de los gastos mediante apremio sobre el patrimonio.
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Multa coercitiva. (art. 99).- Slo ser posible cuando lo autoricen las leyes, y en la forma y cuanta que stas determinen. Consiste en la imposicin de multas coercitivas, que son independientes y compatible con las posibles sanciones. Se trata de multas reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, y se producen en los siguientes supuestos: a. Actos personalsimos en que no proceda la compulsin sobre la persona. b. Actos en que no se estime conveniente utilizar la compulsin. c. Actos cuya ejecucin pueda el obligado encargar a otra persona. Compulsin sobre las personas (art. 100). Los actos administrativos que impongan una obligacin personalsima de no hacer o soportar podrn ser ejecutados por compulsin directa sobre las personas en los casos en que la ley expresamente lo autorice. Si, tratndose de obligaciones personalsimas de hacer, no se realizase la prestacin, el obligado deber resarcir los daos y perjuicios, a cuya liquidacin y cobro se proceder en va administrativa.

VII.- LA INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. CONCEPTO. GRADOS DE INVALIDEZ: NULIDAD, ANULABILIDAD E IRREGULARIDADES NO INVALIDANTES Un acto es invlido cuando estn viciados algunos de sus elementos, y segn el vicio podr alcanzar el grado de nulidad o anulabilidad. Los supuestos de actos administrativos nulos de pleno derecho estn enumerados en el artculo 62 de la LRJPAC. a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. b) Los dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia o del territorio. c) Los que tengan un contenido imposible. d) Los que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como consecuencia de sta. e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formacin de la voluntad de los rganos colegiados. f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisicin. g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposicin de rango legal. En todos los dems casos, en que los actos administrativos incurran en cualquier infraccin del Ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder, los actos administrativos sern anulables (art. 63). La anulabilidad es la regla general;
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la nulidad es la excepcin y slo se da en supuestos tasado por la Ley. El defecto de forma slo determinar la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensable para alcanzar su fin o den lugar a la indefensin de los interesados. En Derecho pblico nicamente se toman en consideracin graves infracciones del procedimiento para que se vicien de nulidad los expedientes y actuaciones, ya que no toda infraccin puede originar la nulidad del procedimiento, sino tan slo cuando la entidad de la infraccin formal determine la indefensin o perjuicio para el interesado, siendo preciso por ello examinar cada caso concreto. Diferencias entre nulidad y anulabilidad. A) Los actos nulos: a. Dada la gravedad del vicio, carece inicial y perpetuamente de efectos. b. Los efectos de la declaracin de nulidad se producirn ex tun, es decir, desde la fecha en que el acto se realiz. c. La sentencia que declare la nulidad tendr efectos declarativos. d. El acto nulo no puede convalidarse por el transcurso del tiempo, en consecuencia la nulidad podr invocarse en cualquier momento. B) En cambio el acto anulable a. Produce efectos en tanto no sea anulado b. La sentencia que establece la nulidad tiene carcter constitutivo c. La anulacin produce efectos ex nunc, es decir, desde la fecha en que se efecta, d. Puede ser convalidado por el transcurso del tiempo, ya que los actos anulables se impugnan en los plazos previstos para ello. e. La anulacin slo podr ser invocada por quienes tengan inters en ello.

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