Vers Un Renouveau Du Partenariat Transatlantique ? Les Relations Germano-Américaines Sous Obama II

Note du Cerfa 104
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Vers un renouveau du partenariat transatlantique ?

Les relations germano-amricaines sous Obama II
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Henning Riecke Claudia Schmucker Stormy-Annika Mildner
Juillet 2013
Comit dtudes des relations franco-allemandes
LIfri est, en France, le principal centre indpendant de recherche, dinformation et de dbat sur les grandes questions internationales. Cr en 1979 par Thierry de Montbrial, lIfri est une association reconnue dutilit publique (loi de 1901). Il nest soumis aucune tutelle administrative, dfinit librement ses activits et publie rgulirement ses travaux. LIfri associe, au travers de ses tudes et de ses dbats, dans une dmarche interdisciplinaire, dcideurs politiques et experts lchelle internationale. Avec son antenne de Bruxelles (Ifri-Bruxelles), lIfri simpose comme un des rares think tanks franais se positionner au cur mme du dbat europen. Les opinions exprimes dans ce texte nengagent que la responsabilit des auteurs.
Cette Note du Cerfa est publie dans le cadre du Dialogue davenir franco-allemand , un projet men en coopration par le Comit dtudes des relations franco-allemandes de lInstitut franais des relations internationales, la Deutsche Gesellschaft fr Auswrtige Politik et la
Les activits de recherche, de secrtariat de rdaction et de publication du Cerfa bnficient du soutien de la Direction de la prospective du ministre des Affaires trangres et du Frankreich-Referat de lAuswrtiges Amt.
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ISBN : 978-2-36567-183-5 Ifri 2013 Tous droits rservs Ifri 27 rue de la Procession 75740 Paris Cedex 15 FRANCE Tl. : +33 (0)1 40 61 60 00 Fax : +33 (0)1 40 61 60 60 Email : accueil@ifri.org Site Internet : Ifri.org Ifri-Bruxelles Rue Marie-Thrse, 21 1000 Bruxelles BELGIQUE Tl. : +32 (0)2 238 51 10 Fax : +32 (0)2 238 51 15 Email : bruxelles@ifri.org
Auteurs
Henning Riecke dirige le programme Relations transatlantiques la Deutsche Gesellschaft fr Auswrtige Politik (DGAP) Berlin. Il a rejoint la DGAP en 2000 en tant que responsable des groupes de recherche Questions stratgiques , Politique europenne et Problmatiques mondiales futures . Il est docteur en science politique et diplm de la Freie Universitt de Berlin aprs avoir tudi la science politique, lhistoire, lconomie nationale et les relations internationales Francfort-sur-leMain et Berlin. Il a ralis un postdoctorat au Weatherhead Center for International Affairs de luniversit de Harvard portant sur la politique amricaine en matire darmement lger. Claudia Schmucker dirige depuis 2002 le programme Mondialisation et conomie mondiale la Deutsche Gesellschaft fr Auswrtige Politik (DGAP) Berlin. Avant de rejoindre la DGAP, elle tait responsable de projet au Center for International Cooperation Bonn. Elle est titulaire dun doctorat en sciences conomiques ainsi que dune matrise en tudes nord-amricaines (M.A.) de la Freie Universitt de Berlin. Elle a galement tudi luniversit FriedrichWilhelm de Bonn, au Elmira College (tat de New York) et luniversit de Yale. Stormy-Annika Mildner est chercheur senior et membre de la direction de la Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) Berlin. Elle coordonne le projet de recherche Concurrence sur les ressources rares . Elle est docteur en sciences conomiques de la Freie Universitt de Berlin et diplme en conomie politique internationale de la London School of Economics (LSE). Depuis 2007, elle est charge de cours la Hertie School of Governance Berlin.
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Rsum
Les consquences de la crise conomique et financire, les nouveaux rapports de force mondiaux, avec notamment une importance toujours plus grande de lAsie, ainsi que les conflits et risques scuritaires internationaux font de la coopration transatlantique en matire de politique de scurit et de politique commerciale un enjeu majeur. Les partenaires europens et amricains ont un intrt mutuel face aux dfis mondiaux auxquels ils ne peuvent plus faire face seuls. Dans ce cadre, compte tenu de son statut de premire puissance conomique europenne, lAllemagne occupe un rle particulier non seulement dans lUnion europenne (UE) mais galement dans les relations avec les tats-Unis. Si les relations transatlantiques dans le domaine conomique ont t mouvementes ces dernires annes, louverture des ngociations sur le Partenariat transatlantique de commerce et dinvestissement (TTIP) augure une intensification des changes commerciaux. Dans ces ngociations qui sannoncent longues et difficiles, lAllemagne a un rle cl jouer afin de servir de contr epoint la France sur certaines questions et duvrer pour des compromis. En termes de politique de scurit, bien que la coopration au sein et en dehors de lOrganisation du trait de lAtlantique nord (OTAN) soit trs dveloppe et que les relations germanoamricaines soient plutt bonnes, les divergences risquent de continuer saccrotre. Au-del du scandale PRISM, le manque croissant de capacits militaires et les diffrences dapproche entre les deux pays concernant la lutte contre le terrorisme sont autant de dfis que lAllemagne et les tats-Unis auront du mal surmonter.
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Sommaire
INTRODUCTION ................................................................................... 4 LA COOPERATION DANS LE DOMAINE DE LA POLITIQUE DE SECURITE ..... 7

Le virage stratgique de la politique de scurit amricaine ............. 7 La rduction des capacits militaires allemandes et europennes, et ses consquences sur la collaboration au sein de lUE et de lOTAN .............................. 10 Le rapprochement germano-amricain au sein de lOTAN ............... 13 La Russie et lEurope de lEst ........................................................... 13 LAfghanistan .................................................................................... 14 Les armes nuclaires ........................................................................ 15 Lengagement de lAllemagne et des tats-Unis face aux menaces scuritaires, aux crises et aux conflits ................ 16
LES RELATIONS COMMERCIALES TRANSATLANTIQUES........................ 22

La politique commerciale des tats-Unis et de lUE sur fond de crise financire .................................................................. 22 Lintgration transatlantique ................................................................ 24 Interdpendance conomique .......................................................... 24 LAllemagne, moteur de la coopration conomique ....................... 26 Le partenariat transatlantique de commerce et dinvestissement (TTIP) .................................................................... 29 Lagriculture et les OGM : une pomme de discorde ......................... 29 Rciprocit dans ladjudication des marchs publics ....................... 31 Coopration en matire de rglementation ...................................... 31 Les perspectives du TTIP ................................................................. 32
CONCLUSION .................................................................................... 34
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Introduction
Le partenariat transatlantique repose sur des bases solides. LUnion europenne (UE) et les tats-Unis partagent un grand nombre de valeurs et de normes, et peu dconomies sont aussi troitement lies que les leurs. LAllemagne est le premier partenaire commercial des tats-Unis au sein de lUE, et les tats-Unis sont le premier partenaire commercial de lAllemagne en dehors de lUE. Premire puissance conomique de lUE, lAllemagne joue galement un rle majeur sur le plan politique, notamment dans le domaine de lintgration europenne. En outre, elle est un acteur de premier plan, quoique souvent hsitant, de la politique extrieure et de la politique de scurit et de dfense europennes, ce qui fait delle un partenaire stratgique pour les tats-Unis en matire de scurit. Aujourdhui plus que jamais, il est essentiel, pour le bon fonctionnement du partenariat entre lUE et les tats-Unis, que la collaboration entre Berlin et Washington fonctionne. Car mme si les fondements du partenariat transatlantique sont solides, les sujets de discorde ne manquent pas. A la mi-juin 2013, lors de sa visite Berlin qui a suivi le sommet du G8 en Irlande du Nord, le prsident amricain Barack Obama a prononc un discours devant la porte de Brandebourg dans lequel il a soulign limportance des liens transatlantiques. Lors de la conf rence de presse organise aprs ses entretiens avec la chancelire Angela Merkel, il a encore une fois insist sur le fait que pour les Etats-Unis, la relation avec lEurope demeure la pierre angulaire de notre libert et de notre scurit . Paralllement, une srie de questions controverses, touchant la politique de scurit et la politique commerciale, ont galement t abordes lors des discussions de Berlin, au premier chef les ngociations sur le Partenariat transatlantique de commerce et dinvestissement (Transatlantic Trade and Investment Partnership- TTIP) et la juste mesure de la politique amricaine de surveillance dInternet. La menace brandie par Bruxelles de mettre fin aux ngociations sur le TTIP en raison du scandale des coutes amricaines tait videmment dans toutes les ttes. Les thmes de politique trangre lordre du jour taient : lavenir de lAfghanistan une fois la mission de scurit internationale termine, les relations avec lIran, linitiative amricaine au Proche-Orient et la rsolution politique du conflit syrien. Pour toutes ces questions, lAmrique voudrait que lEurope soit pour elle un vrai partenaire. Les autocritiques, contenues dans le discours dObama, sur linaction des dmocraties occidentales taient en ralit autant dappels du pied lAllemagne : Mais je viens ici aujourdhui, Berlin, pour dire que lautosatisfaction nest pas le propre des grandes nations . En effet,
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H. Riecke, C. Schmucker, S.-A. Mildner / Partenariat transatlantique
les Europens ne sont pas toujours en mesure de cooprer nergiquement avec le chef de file des puissances occidentales1. Dans le domaine de la politique de scurit, les possibilits dactions communes entre les tats-Unis et lAllemagne ne cessent de se rduire depuis des annes, notamment en raison des diffrences dapproche des deux pays dans la lutte contre le terrorisme ou du manque croissant de capacits militaires. LAllemagne doit rgulirement son partenaire amricain par sa culture de la rserve et son refus de recourir la force en rponse une situation de crise, comme par exemple lors de lintervention occidentale en Libye, en mars 2011. De son ct, Berlin se montre sceptique quant lefficacit des moyens militaires pour rsoudre les conflits. Les conomies ralises dans le secteur de la dfense, en Allemagne comme dans presque tous les tats membres de lUE, rduisent encore les capacits daction et de coopration allemandes et europennes en matire de scurit. Dans le domaine conomique, les relations transatlantiques ont galement t mouvementes ces dernires annes. LAllemagne est une force motrice de lintgration conomique transatlantique. Si le moteur allemand se grippe, les efforts dintgration en ptissent. Aussi les dsaccords entre lAllemagne et les tats-Unis au sujet des modles de croissance (ampleur des coupes budgtaires et niveau de stimulation ncessaires pour relancer lconomie) et de la politique commerciale (lobjectif cl tant ici la rduction des dsquilibres macroconomiques) ne sont-ils pas sans consquence, comme nous avons pu le constater plusieurs reprises au cours de la crise conomique et financire. En outre, lUE et les tats-Unis se sont galement opposs au sujet de louverture des marchs des produits agroalimentaires, des subventions accordes lindustrie aronautique et de laccs aux marchs publics. De surcrot, aussi bien les tats-Unis que lAllemagne et lUE se tournent de plus en plus vers lAsie, dont lessor conomique et politique entrane de profonds bouleversements gopolitiques. Actuellement, Washington ngocie un accord de libre-change avec onze tats riverains du Pacifique, baptis Partenariat transpacifique (Transpacific Partnership, TPP). LUE ngocie galement des accords de libre-change avec plusieurs pays asiatiques, dont le Japon. Certes, Hillary Clinton avait affirm, dans un discours prononc la Brookings Institution fin novembre 2012, alors quelle tait secrtaire dtat, que Washington ne se dtournerait pas de lUE au profit
Voir le compte rendu (en anglais) de la confrence de presse de la chancelire fdrale Angela Merkel et du prsident des Etats-Unis Barack Obama, <http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/06/19/remarks-president-obamaand-german-chancellor-merkel-joint-press-confere>, ainsi que le discours du prsident Obama (en anglais), <http://www.whitehouse.gov/the-pressoffice/2013/06/19/remarks-president-obama-brandenburg-gate-berlin-germany>, 19 juin 2013.
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de lAsie2. Nanmoins, il est trs probable que lAsie devienne, dans les annes venir, une zone de plus en plus stratgique aussi bien pour les tats-Unis que pour lUE. Le contexte gnral tant pos, nous allons tenter, dans la prsente tude, de rpondre aux questions suivantes : o en sont la collaboration germano-amricaine et le partenariat UE/tats-Unis ? Dans quels domaines faut-il sattendre des divergences ou au contraire une coopration plus efficace ? Nous nous intresserons chaque fois plus particulirement au point de vue de lAllemagne, afin de dterminer si elle uvre activement en faveur dune meilleure collaboration transatlantique. Nous commencerons par croiser les regards de Berlin et de Washington sur la coopration transatlantique en matire de scurit. Suivront des clairages sur la collaboration tats-Unis/UE dans le domaine commercial avec un gros plan sur lAllemagne. Un renforcement de lintgration et de la coopration transatlantiques sur les questions de scurit comme de politique commerciale est souhaitable, car ni les tats-Unis ni lUE ne pourront relever seuls les dfis qui les attendent lchelle mondiale. Le deuxime mandat du prsident Obama ouvre en quelque sorte une fentre de tir, mais les relations germano-amricaines comme les relations transatlantiques seront toujours construire. Alors quune intensification des changes commerciaux se profile lhorizon, les possibilits de divergences en matire de scurit risquent de se multiplier. Sur ce plan, il y a donc fort craindre que la frustration gagne du terrain des deux cts.
U.S. and Europe: A Revitalized Global Partnership. A Statemans Forum with Secretary of State Hillary Clinton , 29 novembre 2012, <www.brookings.edu/events/2012/11/29-transatlanticclinton#refid=20121129_hillary_2>.
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La coopration dans le domaine de la politique de scurit
Compte tenu de la redfinition des rapports de force au niveau mondial, les tats-Unis concentrent davantage leur attention sur la rgion Asie-Pacifique et misent, dans le contexte de la crise conomique et financire, sur une politique de dfense allge . Par consquent, lalli amricain est de moins en moins dispos intervenir en Europe pour endiguer les crises survenant dans son voisinage. Dans le mme temps, les tats-Unis insistent de plus en plus pour que les Europens participent des oprations de maintien de lordre dans le monde et en supportent les cots. En tant que premire puissance conomique de lUE, lAllemagne est linterlocuteur principal des tats-Unis sur ces questions.
Le virage stratgique de la politique de scurit amricaine

Sous le gouvernement Obama, une nouvelle rflexion stratgique a t engage plusieurs niveaux. Dune part, les dfis relever sont de plus en plus nombreux et ardus. Des puissances en pleine expansion, comme la Chine ou lIran, remettent en question lhgmonie amricaine et rendent ncessaire lapplication de mesures dendiguement. La lutte contre le terrorisme international doit tenir compte de la structure dcentralise du rseau terroriste Al-Qada. Par ailleurs, lautolimitation est lordre du jour : actuellement, la priorit est accorde des questions de politique intrieure, qui touchent notamment lidentit nationale (nation-building at home), et lon met en avant la retenue et le rtablissement conomique comme tant les bases dune politique extrieure forte3. Ce changement doptique est d deux volutions : dune part, les tats-Unis ont pris conscience que deux guerres longues et coteuses nont en rien renforc la s-
Atlantic Council of the US (rdacteur principal : Robert A. Manning), Envisioning 2030: US Strategy for a Post-Western World. A Report of the Strategic Foresight Initiative at the Brent Scowcroft Center on International Security, Washington, 10 dcembre 2012, p. 6, disponible sur : <www.acus.org/files/publication_pdfs/403/Envisioning2030_web.pdf.pdfww> ; R.N. Haass, Die Doktrin der Restauration. Wie Amerika seine Fhrungsmacht im 21. Jahrhundert sichern kann , Internationale Politik, janvier-fvrier 2012, p. 70-77.
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curit du pays ; dautre part, la conjoncture conomique est mauvaise et impose des coupes budgtaires. La loi budgtaire de 2011 (Budget Control Act, BCA) soumet le budget de la dfense amricain dimportantes restrictions. En 2012, le Pentagone a fix le montant des conomies raliser sur dix ans par rapport au budget prvu (dj revu la baisse depuis 2010) 487 milliards de dollars4. Il est cependant trompeur de parler ici de restrictions, car les conomies faire ont t calcules non pas partir du niveau actuel des dpenses, mais partir des prvisions du Pentagone quant aux besoins futurs. Ainsi, malgr les conomies venir, le budget de la dfense continue pour linstant daugmenter5. Nanmoins, la loi budgtaire oblige dsormais le gouvernement mettre en place une rduction automatique des dpenses partir de 2013 (mcanisme du squestre), car aucun accord na pu tre trouv au Congrs sur la meilleure manire de rduire le dficit amricain. Daprs une tude interne au Pentagone, le respect de cette oblig ation dans le cadre de llaboration du budget partir de 2014 laisse trois options possibles, sur lesquelles le gouvernement amricain souhaite ngocier avec le Congrs : les conomies raliser pourraient slever 100, 300 ou 500 milliards de dollars (ce dernier chiffre correspondant aux exigences de la loi budgtaire), l encore sur dix ans6. Ce sont donc bien les coupes prvues partir de 2013 qui permettront de rduire le budget de la dfense. Pour lanne budgtaire 2013, 43 milliards de dollars doivent tre conomiss dans le secteur de la dfense, soit 7,8 % du budget prvu, qui slve 550 milliards de dollars. Daprs les lignes directrices tablies par le Pentagone, le gouvernement amricain prvoit de rduire les forces armes actives, dont les effectifs slvent actuellement 1,42 million dhommes, de 102 400 soldats dici 2017 majoritairement dans larme de terre et le Corps des Marines7. Suite ces deux constats guerres coteuses au bilan mitig dune part et ncessit de procder des coupes budgtaires dautre part , les tats-Unis sont devenus plus circonspects lgard des interventions de grande ampleur ltranger, comme en tmoigne leur attitude dans le conflit syrien. Les directives du Pentagone en matire de dfense mettent davantage laccent sur des missions plus modestes et moins onreuses, et cartent les oprations de stabilisa4
S. Daggett et P. Towell, FY2013 Defense Budget Request: Overview and Context, Congressional Research Service (CRS Report for Congress R42489), Washington, DC, 20 avril 2012, p. 3, disponible sur : <www.fas.org/sgp/crs/natsec/R42607.pdf> 5 S.-A. Mildner, J. Thimm et H. Rytz, State of the Union, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, SWP Studie , n 16, 2012, p. 39. 6 M. Weisgerber et V. Muradian, DoD Examines 3 Budget-Cut Scenarios. Think Tanks Conducting Shadow Review , Defense News, 19 mai 2013, disponible sur : <www.defensenews.com/article/20130519/DEFREG02/305190007/DoD-Examines3-Budget-Cut-Scenarios>. 7 Where the Cuts Will Fall , The New York Times, 23 fvrier 2013, disponible sur : <www.nytimes.com/interactive/2013/02/23/us/politics/sequester.html?ref=politics> ; S. Daggett et P. Towell, op. cit. [4], p. 6.
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tion de longue dure8. Aujourdhui, le gouvernement amricain poursuit la lutte contre le terrorisme international en recourant essentiellement des drones et des forces spciales. Il est nanmoins frappant de constater que la nouvelle doctrine de dfense amricaine sappuie nouveau en grande partie sur des scnarios mettant en scne des affrontements arms entre tats. Limportance croissante accorde aux stratgies anti-accs (AntiArea/Area Denial, A2/AD), qui sont essentiellement dveloppes par la Chine, est rvlatrice de cette rorientation. Les forces armes amricaines doivent tre en position de forcer laccs un terrain dopration y compris contre des mesures de dfense. Une attention particulire est accorde aux risques de cyberattaques et aux menaces visant les systmes situs dans lespace. Du fait de son importance stratgique grandissante dans la politique de scurit du gouvernement Obama, la rgion AsiePacifique nest pas concerne par les coupes budgtaires. Les tatsUnis veulent profiter de sa dynamique conomique, mais ils cherchent aussi crer un cordon autour de la Chine et amener les diffrentes forces rgionales entrer dans une logique multilatrale (rebalancing). Cette stratgie multifacette sappuie sur plusieurs instruments : le droit international, les institutions de la rgion et la consolidation dalliances anciennes et nouvelles. Le renforcement de la prsence militaire amricaine dans la rgion Asie-Pacifique est un signe manifeste de lengagement croissant des tats-Unis dans cette zone : 2 500 Marines seront ainsi stationns en Australie9. Il est galement prvu de dplacer vers Singapour quatre navires destins mener des oprations ctires, un plus grand nombre de navires de guerre amricains devant dsormais, de manire gnrale, tre stationns dans le Pacifique. Des bombardiers longue distance, des avions de combat F-35, des avions de reconnaissance et une base pour les drones seront galement dploys dans la rgion10. Cette tendance na rien de nouveau ; elle a dj t observe par le pass puisque 320 000 soldats amricains sont dj prsents dans cette zone.
Cf. les paragraphes Anti Access/Area Denial Challenges et Provide a Stabilizing Presence in Ministre de la Dfense amricain (U.S. Department of Defense), Sustaining U.S. Global Leadership. Priorities for 21st Century Defense , Washington, janvier 2012, p. 4-6, disponible sur : <www.defense.gov/news/defense_strategic_guidance.pdf> ; Id., Joint Operational Access Concept (JOAC). Version 1.0, Washington, 17 janvier 2012, disponible sur : <www.defense.gov/pubs/pdfs/JOAC_Jan%202012_Signed.pdf>. 9 H. Clinton, Amerikas pazifisches Jahrhundert. Die Zukunft wird nicht in Afghanistan entschieden, sondern in Sdostasien , Internationale Politik, n 1, janvier/fvrier 2012, p. 62-69. 10 E. Bumiller, Words and Deeds Show Focus of the American Military on Asia , The New York Times, 10 novembre 2012, disponible sur : <www.nytimes.com/2012/11/11/world/asia/us-militarys-new-focus-on-asia-becomesclearer.html>.
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Cette redfinition des priorits ne signifie pas que les tatsUnis se dtournent de lEurope en tant que rgion de stationnement de leurs troupes. Plusieurs institutions centrales des forces armes amricaines sont bases en Allemagne. Certes, les tats-Unis ont entrepris en 2012 de dissoudre deux brigades de combat lourdes stationnes en Bavire et en Rhnanie-Palatinat qui comptent elles deux plus de 7 000 soldats ainsi que dautres units. Au total, plus de 10 000 soldats amricains devraient quitter lAllemagne dici 2017. Mais mme aprs leur dpart, le pays hbergera encore la moiti des troupes amricaines stationnes en Europe, soit environ 40 000 soldats. Le commandement des forces des tats-Unis en Europe (US European Command) ainsi que celui des forces armes amricaines en Afrique (US Africa Command) ont leur sige Stuttgart. Par rapport dautres bases de stationnement situes dans les rgions actuellement en crise, lAllemagne prsente plusieurs avantages : des infrastructures performantes, de bonnes conditions de vie et un fuseau horaire favorable. La nouvelle stratgie de dfense amricaine signifie qu lavenir, les nouveaux allis comme les allis traditionnels des tatsUnis devront assumer davantage de responsabilits11. Ainsi, Washington attend de ses partenaires europens quils assurent euxmmes le maintien de la paix et de la scurit dans leur voisinage. Mais lUE nest gure prpare relever le dfi.
La rduction des capacits militaires allemandes et europennes, et ses consquences sur la collaboration au sein de lUE et de lOTAN
Au sein de lUE comme en Allemagne, la priorit absolue est la rsolution de la crise des dettes souveraines dans la zone euro. Cette crise empche lapprofondissement de la politique de scurit et de dfense commune et creuse les disparits entre les tats membres. Pour pouvoir jouer un rle stratgique de premier plan, sinon lchelle mondiale du moins dans les rgions voisines de lEst et du Sud, il faudrait que les tats membres de lUE oprent un vritable rapprochement alors mme que leurs capacits militaires, leurs cultures en matire de scurit et leurs priorits rgionales respectives divergent. Presque tous les tats europens ont effectu des coupes dans leur budget de la dfense, sans se coordonner ni tenir compte
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Maison Blanche, National Security Strategy, Washington, mai 2010, disponible sur : <www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf>, p. 5.
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des exigences de la politique de scurit12. Depuis la fin de lanne 2010, lAllemagne est entre dans une phase de rforme de son arme, dicte par la ncessit de faire des conomies. Cette rforme prvoit la suppression du service militaire, la rduction des effectifs du ministre de la Dfense et la rengociation des projets darmement en cours mais aussi et surtout la rduction des forces armes denviron un quart, ce qui portera le nombre de soldats allemands 185 00013. La France, quant elle, a commenc rduire ses dpenses ds 2008, en diminuant les effectifs de ses forces armes, qui sont passs de 242 000 225 000 hommes. Le nouveau Livre blanc davril 2013 autorise de nouvelles coupes dans les achats, mais le budget de la dfense reste stable pour linstant14. Enfin, la Grande-Bretagne veut rduire son arme de 20 000 soldats dici 2020, pour arriver un effectif dun peu plus de 80 000 hommes15. La baisse constante des dpenses en matire de dfense, combine avec une politique darmement inefficace et le maintien de systmes inutiles, a creus le foss entre les capacits des Europens et celles de leur alli amricain, en particulier au niveau de lefficacit des armes, de la reconnaissance et de la surveillance, des techniques de commandement et de communication et surtout des redploiements stratgiques et tactiques16. lheure actuelle, sans le soutien des tats-Unis, les Europens auraient bien du mal engager leurs forces dans des oprations de longue dure, les quiper et les commander. Souvent, les pices de rechange et les munitions viennent aussi manquer. Les grands tats voudraient conserver le spectre entier de leurs capacits militaires, mais ils souffrent dj de carences considrables qui entament leur aptitude maintenir des oprations sur le long terme. Les tats de petite et moyenne taille, qui, la plupart du temps, doivent raliser des conomies plus grandes encore dans le domaine de la dfense, cherchent quant eux se spcialiser17.
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Ch. Mlling, Wege aus der europischen Verteidigungskrise: Bausteine fr eine Verteidigungssektorreform, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, SWPStudie , n 8, avril 2013, p. 7. 13 Fr.-J. Meiers, Aufbau, Umbau, Abbau: die Neuausrichtung der Bundeswehr , sterreichische militrische Zeitschrift, vol. 50, n 3, mai 2012, p. 21-29. 14 Livre blanc. Dfense et scurit nationale , 2013, disponible sur : <www.defense.gouv.fr/actualites/articles/livre-blanc-2013>. 15 A. Cuter, U.K. Announces Cuts of 17 Major Army Units , Defense News, 5 juillet 2012, disponible sur : <www.defensenews.com/article/20120705/DEFREG01/307050002> (site consult le 18 juillet 2012). 16 D.S. Yost, The NATO Capabilities Gap and the European Union , Survival, n 4, hiver 2000-01, p. 97-128 ; Ch. Barry et H. Binnendijk, Widening Gaps in U.S. and European Defense Capabilities and Cooperation, Washington, Institute for National Strategic Studies/National Defense University, juin 2012, disponible sur : <www.ndu.edu/inss/docUploaded/Transatlantic%20Current%206%20BarryBinnendijk.pdf>. 17 Ch. Mlling, op. cit. [12], p. 7-12.
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Le foss qui spare les capacits militaires des tats-Unis et celles de leurs partenaires europens constitue aussi un point de rupture au sein de lOTAN. La rpartition des charges au sein de lAlliance devient de plus en plus ingale, et la marginalisation des Europens risque de saccentuer lors des prochaines interventions communes avec les tats-Unis. Ces derniers assument les troisquarts des cots des oprations de lOTAN et napprcient gure que leurs allis europens diminuent leurs dpenses militaires, dj modestes. Par consquent, lUE comme lOTAN cherchent renforcer la coopration de leurs membres en matire darmement et de dfense, afin de maintenir ou de dvelopper les capacits militaires occidentales un moindre cot. Mais comme la mise sur pied de projets communs est elle aussi onreuse, les initiatives de lUE et de lAlliance nont pour linstant, dans leur grande majorit, donn aucun rsultat. Au sein de lUE, la mutualisation et le partage des moyens (Pooling and Sharing) constituent le mot dordre de la coopration en matire darmement depuis le sommet europen de dcembre 2010. LAllemagne est lorigine, avec la Sude, du processus de consultation de Gand, qui doit permettre didentifier, au sein de lUE, les c apacits militaires susceptibles dtre dveloppes par plusieurs tats membres dans le cadre de partenariats. LOTAN sefforce aussi dintensifier la coopration de ses membres en matire de dfense. Lors du sommet de Chicago en mai 2012, les membres ont lanc une initiative baptise Smart Defense, travers laquelle ils souhaitent maintenir la capacit daction militaire de lAlliance grce la spcialisation de certains tats membres, la dfinition de nouvelles priorits et une meilleure coopration. Dans ce domaine, les initiatives conjointes de lOTAN et de lUE sont pour la plupart de vieux projets de coopration remis au got du jour. Toutefois, les difficults de mise en uvre auxquelles se heurtent les programmes Pooling and Sharing et Smart Defense ne tiennent pas seulement aux contraintes budgtaires de leurs membres : elles sont aussi lies la crainte de ces derniers dtre privs de leur autorit sur leurs propres forces armes, dtre abandonns par le partenaire ou de devoir payer la majeure partie de la facture. En outre, les grands tats en particulier rechignent renoncer certaines capacits militaires, notamment pour protger leur industrie darmement. LAllemagne est un acteur ambivalent dans les deux organisations. Elle sefforce de renforcer les capacits europennes, mais lenvoi de troupes de la Bundeswehr ltranger tant soumis lautorisation pralable du Parlement, elle ne peut gure tre considre comme un partenaire fiable. En outre, elle se montre particulirement hsitante ds quil est question de mobiliser des units communes telles que les Battlegroups de lUE ou la Force de raction de lOTAN (NATO Response Force).
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Le rapprochement germano-amricain au sein de lOTAN

En Allemagne, lOTAN est considre comme lorganisme de dfense le plus sr, entre autres raisons parce quelle garantit lengagement des tats-Unis veiller la scurit europenne. Il est donc dautant plus tonnant quau milieu de la dernire dcennie, lAllemagne se soit loigne plusieurs reprises des positions amricaines. Les Allemands ont en effet manifest, loccasion de diffrents conflits, leur rticence lgard de la participation de la Bundeswehr des oprations de combat dangereuses. Berlin tait alors devenu, aux yeux de nombreux Amricains, une force de blocage qui refusait tout largissement fonctionnel ou gographique de lOTAN. Un rapprochement sest opr pendant le premier mandat de B. Obama, bien que des divergences persistent entre Washington et Berlin sur certaines questions scuritaires. La coopration entre lAllemagne et les tats-Unis est effective dans trois domaines sur lesquels, lorigine, les deux pays avaient pourtant des positions opposes.
La Russie et lEurope de lEst

En raison des liens troits que lAllemagne entretient avec la Russie dans les domaines conomique et nergtique et de certaines de ses prises de position lgard de Moscou, nombre de spcialistes amricains de la politique de scurit doutent de la fiabilit de Berlin. LAllemagne sest par exemple longtemps oppose au projet de bouclier antimissile de lOTAN, arguant que la Russie se sentirait menace. En 2007-2008, Berlin, soutenu par Paris, sest vaillamment oppos Washington au sujet du projet douverture de ngociations avec danciennes Rpubliques sovitiques en vue de leur adhsion lOTAN, au motif quil constituerait une atteinte aux intrts russes ; toutefois, ce projet a perdu de son actualit la suite de la guerre en Gorgie et du changement de pouvoir en Ukraine. En outre, lexprience allemande a facilit le rapprochement du gouvernement amricain avec la Russie sous le premier mandat du prsident Obama. En amont du sommet organis Strasbourg en 2009 pour le soixantime anniversaire de lOTAN, des consultations se sont tenues entre des reprsentants des gouvernements allemand et amricain et ont permis lmergence dun accord au sein de lAlliance sur certaines questions dlicates touchant aux relations avec la Russie18. Dans le cadre du nouveau concept stratgique de lAlliance approuv au sommet de Lisbonne en 2010, lAllemagne sest prononce en faveur de la nouvelle mouture du projet de bouclier antimissile de lOTAN, nourrissant lespoir quune initiative com18
Entretien de fond avec la reprsentation de lAllemagne auprs de lOTAN, 7 juillet 2009.
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mune lOTAN et la Russie pourrait en dcouler. Alors que ces ngociations pitinent, de nouveaux projets ont vu le jour au sein du Conseil OTAN-Russie, en rapport notamment avec la stabilisation de lAfghanistan. Sous le second mandat de B. Obama, la Russie pourrait nanmoins redevenir un problme pour le gouvernement amricain, et donc un sujet de dbat entre lAllemagne et les tats-Unis. Le rcent rafrachissement des relations entre Washington et Moscou tient essentiellement leurs positions antagonistes sur le dossier syrien, et aussi la propagande antioccidentale orchestre par le Kremlin. LAllemagne peut contribuer au rapprochement russoamricain et le dfendre auprs des partenaires de lOTAN qui y sont hostiles.
LAfghanistan
Depuis llargissement de la zone dinfluence de lOTAN en 2007, Berlin a incontestablement pris ses distances vis--vis de la lutte contre le terrorisme mene par les tats-Unis, en donnant un tour clairement civil ses activits au sein de la Force internationale dassistance et de scurit (FIAS). LAllemagne sest en outre montre inflexible dans son refus de redployer dans dautres rgions ses soldats actuellement stationns dans le nord du pays19. Les divergences dapproche au sein de lAlliance se sont cependant estompes au fil de ngociations internes qui ont permis de clarifier la finalit de lintervention en Afghanistan20. La nouvelle orientation stratgique dfendue par le prsident amricain, qui prvoit un renforcement des troupes, une redfinition de leur mandat au profit de la protection civile ainsi quune date de retrait, est galement conforme au souhait des Allemands. En raison du retrait des troupes amricaines programm pour 2014, lengagement allemand en Afghanistan devrait sintensifier. En tant que responsable du Commandement rgional Nord, lAllemagne doit scuriser la route du nord permettant un retrait via la Russie. Elle a galement accept de soutenir la phase de transformation de dix ans qui souvrira aprs 2014 aussi bien financirement que militairement. Mi-avril, Berlin sest dj dit prt dployer, partir de 2015, entre 600 et 800 soldats Kaboul et dans le nord de lAfghanistan pour une dure de deux ans, puis 200 300 soldats Kaboul dans le cadre de la prochaine opration de la FIAS baptise Resolute Support, qui doit permettre lOTAN de former les forces de scurit afghanes. LAllemagne pose cependant certaines conditions son engagement. Tout dabord, elle souhaite quun niveau de scurit
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S. Kornelius, Der unerklrte Krieg. Deutschlands Selbstbetrug in Afghanistan. Krber Standpunkte, Hambourg, Krber-Stiftung, 2010. 20 Organisation du trait de lAtlantique -Nord (OTAN), ISAFs Strategic Vision. Declaration by the Heads of State and Government of the Nations Contributing to the UNmandated NATO-led International Security Assistance Force (ISAF) in Afghanistan , Bucarest, 3 avril 2008, disponible sur : <www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_8444.htm>.
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minimal soit garanti dans le pays et veut aussi obtenir une invitation du gouvernement afghan, le vote dune rsolution lONU et loctroi dun statut bilatral aux troupes engages sur le terrain. Enfin, elle attend des autres pays partenaires quils apportent eux aussi leur contribution21. LAllemagne fait ainsi pression sur les autres tats europens, en particulier sur la Grande-Bretagne et lItalie, pour quils sengagent leur tour. Par cette prise de position, Berlin a raffirm son statut de partenaire fiable des tats-Unis.
Les armes nuclaires

Au cours de lanne 2009, lors de la prparation des ngociations sur le nouveau concept stratgique de lOTAN, le gouvernement allemand, qui dsirait faire de lAlliance le fer de lance du dsarmement nuclaire et obtenir le retrait du continent europen des armes nuclaires tactiques amricaines, inutiles sur le plan oprationnel, sest heurt au refus de Washington. Pour appuyer son initiative, Berlin stait rfr au soutien de B. Obama la campagne mondiale Global Zero en faveur de labandon des armes nuclaires, et souhaitait, travers la diminution de limportance stratgique de la dissuasion nuclaire, amener les pays dsireux de possder la bombe, comme lIran, renoncer leurs ambitions. Mais il sagissait l dun cap que les tats-Unis au mme titre que la France, dailleurs ntaient pas prts franchir. Contrairement au souhait des Allemands, le concept stratgique finalement adopt place de nouveau les armes nuclaires au cur de la capacit de dissuasion de lOTAN, et distingue plus particulirement les forces nuclaires britanniques et franaises22. LAllemagne a tout de mme obtenu que lOTAN inscrive dans son concept stratgique quelle sengageait uvrer en faveur du dsarmement, notamment dans le cadre des ngociations avec la Russie sur le retrait des armes nuclaires tactiques dployes en Europe. Lors de la revue du dispositif de dfense en 2012, ces diffrents points ont fait lobjet de nouvelles discussions ; pour linstant, les armes nuclaires tactiques amricaines prsentes sur le territoire europen sont maintenues23. Mais ce dossier nest pas clos pour autant, dautant plus que le ministre des Affaires trangres allemand
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Gouvernement fdral allemand (Bundesregierung), USA-Reise de Maizire. Ein er Angebot mit Bedingungen , 1 mai 2013, disponible sur : <www.bundesregierung.de/Content/DE/Artikel/2013/05/2013-05-01-de-maizierewashington.html?__site=Nachhaltigkeit>. 22 OTAN, Engagement actif, dfense moderne. Concept stratgique pour la dfense et la scurit des membres de lOrganisation du Trait de lAtlantique Nord adopt par les chefs dtat et de gouvernement au sommet de lOTAN Lisbonne, 19 -20 novembre 2010, disponible sur : <www.nato.int/strategic-concept/pdf/Strat_Concept_web_fr.pdf>. 23 OTAN, Deterrence and Defence Posture Review , communiqu de presse n 063, 20 mai 2012, disponible sur : <www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_87597.htm?mode=pressrelease>.
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rflchit dautres moyens de faire du dsarmement un axe prioritaire de lOTAN. Ces exemples montrent que lAllemagne noccupe plus une place aussi marginale au sein de lOTAN, sans pour autant stre beaucoup loigne de ses positions, et quun rapprochement sest opr avec les tats-Unis.
Lengagement de lAllemagne et des tats-Unis face aux menaces scuritaires, aux crises et aux conflits
Une brve comparaison des approches allemande et amricaine face aux principaux dfis scuritaires prolifration nuclaire, terrorisme, cybercriminalit, espionnage et guerre informatiques, piraterie montre que Berlin et Washington partagent un grand nombre de points communs qui offrent des possibilits de coopration, mais elle rvle aussi des sources potentielles de tension entre les deux pays. Dans le cadre de la lutte contre la prolifration nuclaire, lAllemagne est devenue un partenaire solide des tats-Unis : elle sest montre cooprative et efficace, et a lanc plusieurs initiatives pour renforcer le rgime de non-prolifration, essentiellement travers son rle de coordinateur au sein de lUE. Pour les tats-Unis, il est important que lAllemagne se montre dtermine dfendre la non-prolifration face lIran. LAllemagne et lUE soutiennent, aux cts de lalli amricain, la mise en uvre des sanctions dcides par les Nations unies lencontre du programme darmement nuclaire iranien, et Berlin accepte den supporter les cots. Aprs les lections de juin 2013 qui ont conduit le rformiste Hassan Rohani la prsidence, lmergence dune position commune et ferme des Occidentaux face aux ambitions iraniennes serait toujours utile, et la politique extrieure allemande pourrait y contribuer. La collaboration germano-amricaine dans la lutte contre le terrorisme est juge efficace, la coopration entre services de renseignements est considre comme globalement positive des deux cts. Le gouvernement allemand a certes soulign certains points litigieux, comme le camp de prisonniers de Guantanamo ou les enlvements pratiqus par la CIA, mais, dans lensemble, il na pas remis en cause le partenariat bilatral. La controverse porte plutt sur lemploi de drones et de forces dintervention spciales en dehors des zones de combat proprement dites. Les tats-Unis recourent des attaques de drones et envoient des forces spciales au Pakistan, mais aussi au Ymen et en Somalie, pour liminer les leaders et les
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infrastructures de groupes terroristes tels quAl-Qada24. De son ct, le prsident Obama a annonc, dans un discours-programme prononc en mai 2013 la National Defense University, que lemploi des drones serait assujetti des rgles plus strictes : dornavant, les drones ne seront plus utiliss pour liminer des chefs terroristes que si leur arrestation est impossible25. Le gouvernement amricain ne renonce donc pas lusage des drones de combat. Cette dcision pourrait jeter une ombre sur le partenariat germano-amricain, notamment si les tats-Unis demandaient lAllemagne de prendre une part active une mission de ce type mais il sagit l dun scnario assez peu probable. LAllemagne garde ses distances sur la question des meurtres cibls, sans toutefois critiquer officiellement les tats-Unis ; elle a dailleurs particip lidentification de personnes cibles proches des Talibans au cours de la guerre en Afghanistan26. Le gouvernement fdral cherche viter la confrontation avec son partenaire amricain comme la illustr son absence de raction aux accusations formules fin mai 2013 selon lesquelles les Etats-Unis conduiraient depuis le sol allemand, en particulier depuis la base militaire arienne de Ramstein, des oprations contraires au droit international menes au moyen de drones27. Le gouvernement fdral approuve en revanche lemploi de drones pour la protection des soldats ; ce titre, il a annonc dbut 2013 son intention de doter la Bundeswehr de drones de combat, en prcisant toutefois quils ne devront pas tre utiliss pour des meurtres cibls28. En mai 2013, la question des drones est revenue sur le devant de la scne en Allemagne, lorsque le ministre fdral de la Dfense, aprs lachat dun prototype, a finalement renonc au projet dacqurir cinq drones de surveillance du type RQ-4E Euro Hawk fabriqus par la firme amricaine Northrop Grunman et pourvus de capteurs dvelopps par EADS. Cette dcision a t motive par le surcot de 600 millions deuros quaurait entran la certification des
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M. Zenko, Reforming U.S. Drone Strike Policies , Council on Foreign Relations, Council Special Report n 65, janvier 2013, p. 10, disponible sur : <i.cfr.org/content/publications/attachments/Drones_CSR65.pdf>. 25 Remarks by the President at the National Defense University , National Defense University, Fort McNair, Washington, D.C., 23 mai 2013, disponible sur : <www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/05/23/remarks-president-nationaldefense-university>. 26 A. Bendiek, An den Grenzen des Rechtsstaates: EU-USATerrorismusbekmpfung, SWP-Studie , n 3, fvrier 2011, disponible sur : <www.swp-berlin.org/fileadmin/ contents/products/studien/2011_S3_bdk_ks.pdf>. 27 C. Fuchs, J. Goetz et H. Leyendecker, US-Streitkrfte steuern Drohnen von Deutschland aus , Sddeutsche Zeitung, 30.6.2013 <http://www.sueddeutsche.de/politik/luftangriffe-in-afrika-us-streitkraefte-steuerndrohnen-von-deutschland-aus-1.1684414> 28 De Maizire fr bewaffnete Kampfdrohnen , Ruhr Nachrichten, 26 janvier 2013, disponible sur : <www.ruhrnachrichten.de/nachrichten/brennpunkte/De-Maizi%25E8re-fuerbewaffnete-Kampfdrohnen;art333,1889930> (site consult le 21 mai 2013).
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appareils pour quils soient autoriss dans lespace arien civil allemand, laquelle impliquait quun systme anticollision automatique y soit intgr. Ce projet, pour lequel 551,6 millions deuros avaient dj t engags en avril 2013, avait t poursuivi durant des annes, alors que le problme dautorisation dans lespace arien tait connu du ministre de la Dfense29. A lheure actuelle, le dbat autour des Euro Hawks porte sur lchec dun programme dachat et non sur la question de savoir si lAllemagne a besoin de drones et dans quel but. Lopposition souhaite quune commission denqute du Bundestag se penche sur les causes de ce fiasco, pour mettre en lumire la responsabilit politique du ministre de la Dfense Thomas de Maizire en cette priode de campagne lectorale, mais personne ne sinterroge vraiment en Allemagne sur la ncessit stratgique de mener une guerre laide davions sans pilotes. La scurit informatique constitue un autre thme important. Les tats-Unis ont compris trs tt que la vulnrabilit des rseaux informatiques reprsentait un risque pour leur scurit, cest pourquoi ils se sont dots dimportants moyens de dfense dans ce domaine30. Outre ladoption de mesures contre la cybercriminalit, ils mnent galement de plus en plus dactions contre lespionnage et la guerre informatiques, en misant non seulement sur le renforcement de la scurit des rseaux, mais aussi sur la prvention via la dissuasion. LAllemagne et lUE ont leur tour pris conscience que les rseaux informatiques devaient tre davantage protgs, mais cette question est relgue au second plan dans la politique de scurit europenne, alors quaux tats-Unis elle est primordiale. En Allemagne, lorgane qui coordonne les autorits charges de la scurit inform atique, le Centre national de cyberdfense (Cyber Abwehrzentrum), est oprationnel depuis 2011 et ne compte que dix employs. Par ailleurs, lAllemagne et lUE se focalisent davantage sur la cybercr iminalit plutt que sur la guerre informatique31. La controverse dclenche par la dcouverte du systme mis en place par les Etats-Unis pour surveiller Internet ainsi que des institutions diplomatiques de leurs partenaires europens pourrait escalader en un conflit particulirement lourd de consquence. La NSA (National Security Agency, les services secrets militaires amricains) a en effet collect, dans le cadre du programme PRISM (Planning Tool for Resource Integration, Synchronization, and Management) des
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Voir les conclusions et dcisions du ministre de la dfense Thomas de Maizire concernant le projet Euro Hawk, prsentes lors de la remise du Rapport du groupe de travail ad-hoc Euro Hawk du ministre fdral de la dfense la commission de la dfense du Bundestag, 5 juin 2013, Berlin. 30 The Comprehensive National Cybersecurity Initiative , disponible sur : <www.whitehouse.gov/cybersecurity/comprehensive-national-cybersecurityinitiative> (site consult le 21 mai 2013). 31 Ministre de lIntrieur allemand (Bundesministerium des Innern), CyberSicherheitsstrategie fr Deutschland, 2011, <www.bmi.bund.de/SharedDocs/Downloads/DE/Themen/OED_Verwaltung/Informati onsgesellschaft/cyber.pdf?__blob=publicationFile> (site consult le 21 mai 2013).
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donnes de connexion (et non des contenus) de courriers lectroniques et de contacts tlphoniques, provenant essentiellement de ressortissants non amricains, hauteur dun demi-milliard de donnes par mois. Cette surveillance sinscrivait dans le cadre de la lutte contre le terrorisme32. La dcouverte du stockage de donnes grande chelle par les Etats-Unis a provoqu un certain mcontentement dans lopinion publique allemande. Barack Obama a vaguement fait allusion cette question dans son discours devant la porte de Brandebourg, en dclarant que lOccident avait pour mission de dfendre la libert en trouvant un quilibre entre les intrts scuritaires et la protection de la sphre prive. Du ct amricain, on dfend le programme PRISM, qui aurait permis dempcher jusqu 50 attaques terroristes aux Etats-Unis et dans le monde. On ignore pour linstant dans quelle mesure des services secrets allemands, tels le Bundesnachrichtendienst, taient au courant de cette surveillance et en ont tir profit. En effet, les services allemands reoivent de temps autres des rsultats danalyses de donnes de la part des EtatsUnis dans le cadre de la lutte anti-terroriste. Du reste, les internautes allemands ne sont pas toujours hostiles une surveillance du rseau : daprs un sondage ralis pour le compte de Zeit online, 40% des personnes interroges sont favorables ce que lEtat collecte ainsi des informations sur Internet33. En revanche, le reproche fait la NSA davoir mis sur coute des reprsentations de lUE et dimportants tats partenaires europens aux Etats-Unis en installant des micros et en se branchant secrtement sur leurs rseaux de communication pose davantage problme34, car cette pratique ne saurait sexpliquer par les ncessits de la lutte contre le terrorisme et pourrait bien avoir t mise en place des fins despionnage politique et conomique. Des responsables politiques europens, le gouvernement fdral allemand ne faisant pas exception, ont manifest leur mcontentement face ces pratiques despionnage chez des amis , ont dplor la perte de confiance quelles ont provoques et exig que des claircissements soient fournis rapidement. De son ct, le gouvernement amricain sest montr rcalcitrant : il na propos de sexpliquer que quelques semaines plus tard et douvrir un dialogue sur ses agissements une dlgation europenne sest rendue Washington en juillet pour des entretiens, tout comme le ministre de lIntrieur allemand.
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C. Savage, E. Wyatt et P. Baker, U.S. Confirms That It Gathers Online Data Overseas , New York Times, 6 juin 2013, <http://www.nytimes.com/2013/06/07/us/nsa-verizoncalls.html?pagewanted=all&_r=0>. 33 T. Hodel, Fast jeder Zweite findet digitale berwachung richtig , Zeit online, 12 juin 2013 <http://www.zeit.de/politik/2013-06/umfrage-internet-nutzung-digitaleueberwachung>. 34 heb/dpa/AFP, US-Abhrdienst: NSA sphte weitere europische Botschaften er aus , Spiegel Online, 1 juillet 2013 <http://www.spiegel.de/netzwelt/netzpolitik/usgeheimdienst-nsa-spaehte-auch-frankreich-und-italien-aus-a-908660.html>.
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La piraterie est un autre dfi scuritaire qui devrait gagner en importance dans les annes venir. En tant que grande nation exportatrice, lAllemagne est directement concerne par la scurit des voies de transport. Pour lheure, elle participe lopration Ocean Shield mene par lOTAN au large de la Corne de lAfrique, en tant que membre du 2e groupe maritime permanent de lAlliance. Elle est par ailleurs durablement implique dans lopration europenne Atalanta, laquelle participe au moins une frgate allemande, essentiellement pour assurer la scurit des livraisons du Programme alimentaire mondial (PAM). Des soldats allemands sont galement engags dans la mission EUCAP Nestor dirige par lUE, dont lobjectif est daider les tats ctiers se doter des capacits requises pour lutter contre la piraterie. Les tats-Unis dirigent quant eux une coalition navale qui opre dans le golfe dAden, la Combined Task Force 151, laquelle sont associs, de temps autre, des navires allemands. LAllemagne est donc un partenaire central des tats-Unis dans les rponses apportes aux principaux risques scuritaires. Lorsque lon examine les choix dintervention des Occidentaux dans certains pays en situation de conflit Libye, Mali, Syrie , on constate la fois les limites de la coopration de lAllemagne, la disparit des stratgies soutenues par les Europens et leur dpendance vis--vis des tats-Unis. Autant de facteurs qui pourraient poser problme dans le cadre de futures oprations de gestion de crise. Lorsquil a t question dintervenir en Libye, lAllemagne, qui craignait de se voir implique militairement, sest abstenue lors du vote au Conseil de scurit de lONU en mars 2011, ce qui a irrit ses partenaires occidentaux. linverse, les tats-Unis ont particip lintervention en montant une vaste opration arienne, qui a permis ds les premiers jours de neutraliser la dfense antiarienne libyenne grce des tirs de missiles. Ils ont ainsi largement contribu au succs de lopration mene par la France et la Grande-Bretagne, qui est ensuite passe sous le commandement de lOTAN35. Le mme scnario sest reproduit au Mali : alors que la France, partir de janvier 2013, a aid le gouvernement de Bamako combattre les rebelles islamistes dans le nord du pays avec laide des Amricains, qui ont men des oprations de reconnaissance, lAllemagne sest contente de mettre la disposition de ses allis deux avions de transport de troupes une maigre contribution qui a heurt son plus proche partenaire europen. Elle a cependant appor-
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A. Rinke, Eingreifen oder nicht? Warum sich die Bundesregierung in der LibyenFrage enthielt , Internationale Politik, n 4, juillet-aot 2011, p. 44-52, disponible sur : <zeitschrift-ip.dgap.org/de/ip-die-zeitschrift/archiv/jahrgang-2011/juliaugust/eingreifen-oder-nicht> ; Th. Shanker et E. Schmitt, Seeing Limits to New Kind of War in Libya , The New York Times, 21 octobre 2011, disponible sur : <www.nytimes.com/2011/10/22/world/africa/nato-war-in-libya-shows-united-stateswas-vital-to-toppling-qaddafi.html?_r=0>.
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t son soutien peut-tre en guise de compensation une mission de formation conduite par lUE36. Ni les Europens, ni les Amricains nont pu se rsoudre intervenir en Syrie, bien quil soit rapidement apparu que la guerre civile serait longue et meurtrire et que les extrmistes islamistes tenteraient de sassurer une position dominante dans ce pays dvast, situ aux portes de lEurope. Usant de son statut de membre nonpermanent, lAllemagne na pas mnag ses efforts pour obtenir du Conseil de scurit de lONU une prise de position claire. La Russie ayant oppos son veto la condamnation du rgime de Bachar elAssad et la dlivrance dun mandat autorisant la mise en uvre de mesures durgence, lUE est reste relativement inactive, se contentant denvoyer des aides pour la prise en charge des rfugis dans les pays voisins. Lors dune rencontre organise le 18 fvrier 2013, les 27 ministres des Affaires trangres europens ont galement pris la dcision de ne pas fournir darmes aux rebelles, de peur quelles tombent aux mains des extrmistes37. Cette question a de nouveau t dbattue plus tard dans le mois, lorsque la France et le Royaume-Uni ont cherch briser le consensus. LAllemagne a insist pour que la dcision soit maintenue, refusant de prendre parti pour lun des camps et de lui fournir un soutien militaire38. Nanmoins, le rapprochement entre les tats-Unis et la Russie, qui sest traduit par une visite Moscou du Secrtaire dtat amricain John Kerry pour entamer des pourparlers sur une possible confrence de la paix, a laiss entrevoir une lueur despoir. Le ministre des Affaires trangres allemand, Guido Westerwelle, a quant lui annonc vouloir intercder auprs des deux camps pour permettre la tenue de cette confrence39.
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M. Kaim, Deutschland und das internationale Konfliktmanagement in Mali , SWPAktuell , n 8, janvier 2013, disponible sur : <www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/aktuell/2013A08_kim.pdf>. 37 Conseil de lUnion europenne, Conclusions relatives la Syrie , doc n 6491/13, 18 fvrier 2013, disponible sur : <register.consilium.europa.eu/pdf/fr/13/st06/st06491.fr13.pdf>. 38 Krieg in Syrien. Merkel zgert mit Waffenlieferungen an Assads Feinde , Sddeutsche Zeitung, 15 mars 2013, disponible sur : <www.sueddeutsche.de/politik/krieg-in-syrien-merkel-zoegert-mit-waffenlieferungenan-assads-feinde-1.1625310>. 39 Westerwelle sieht Chance fr Ende des Krieges , Rheinische Post, 9 mai 2013, disponible sur : <www.rp-online.de/politik/deutschland/westerwelle-sieht-chance-fuerende-des-krieges-1.3385921>.
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Les relations commerciales transatlantiques
Alors que les relations transatlantiques et germano-amricaines en matire de scurit sont difficiles et quelles le resteront sans doute dans les prochaines annes, les ngociations dsormais ouvertes sur un TTIP seront peut-tre plus que jamais loccasion de faire avancer lintgration conomique transatlantique. Il serait nanmoins naf de croire quune telle entreprise sera aise.
La politique commerciale des tats-Unis et de lUE sur fond de crise financire

son arrive la Maison Blanche en 2009, B. Obama naccordait au commerce quune importance secondaire. La lutte contre la crise conomique et financire mondiale et la cration demplois taient les deux priorits de son mandat. En outre, la politique commerciale tait un sujet dlicat pour le nouveau prsident amricain. Non seulement la majorit des Dmocrates nest gure favorable une plus grande ouverture du march national, mais cette perspective est tout aussi mal accepte au sein de la population. De plus, B. Obama voulait se dmarquer de son prdcesseur George W. Bush, qui avait men une politique commerciale trs active et conclu un grand nombre daccords de libre-change. Cependant, au cours de son premier mandat, B. Obama a dcouvert quil pouvait utiliser le commerce pour atteindre les objectifs de sa politique conomique, cest--dire favoriser la croissance et lemploi sur le territoire amricain et sortir le pays de la crise financire. Ainsi, dans son discours sur ltat de lUnion du 27 janvier 2010, le prsident a annonc sa volont de doubler les exportations amricaines dans les cinq annes venir et de crer deux millions demplois. cette fin a t lance en mars 2010 la National Export Initiative (NEI), dont lobjectif est de soutenir davantage les petites et moyennes entreprises et dimposer de manire plus offensive les rgles commerciales internationales sur des marchs prioritaires. Dans ce nouveau contexte, B. Obama est galement revenu sur son refus de contracter de nouveaux accords de libre-change, dclarant que les tats-Unis devaient non seulement poursuivre les ngociations multilatrales sur la libralisation des changes dans le cadre du cycle de Doha chapeaut par lOrganisation mondiale du com-
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merce (OMC), mais aussi et surtout renforcer leurs relations commerciales avec lAsie, et notamment avec certains partenaires commerciaux de premier plan tels que la Core du Sud. En mars 2010, les tats-Unis ont pris part, pour la premire fois, aux ngociations relatives la mise en place dun Partenariat transpacifique (TPP)40. Par ailleurs, au dbut de son second mandat, B. Obama sest montr plus dsireux de renforcer les liens qui unissent son pays lUE dans les domaines du commerce et des investissements. Depuis plusieurs annes dj, les Europens mnent une politique commerciale dynamique. Les accords de libre-change constituent lun des fondements de leur stratgie en faveur d Une Europe comptitive dans une conomie mondialise (2006)41. Celle-ci implique entre autres la conclusion de nouveaux accords commerciaux, l encore avec des partenaires asiatiques, afin de renforcer la comptitivit de lUnion. Ces accords ne devront pas porter uniquement sur les questions commerciales classiques telles que la suppression des droits de douane. Sont dsormais au cur de la politique commerciale de lUE les thmes dits commerce-plus , notamment louverture des marchs publics, la protection de la proprit intellectuelle, le respect de la concurrence, ainsi que les questions sociales et environnementales. lavenir, les partenariats commerciaux conclus par lUE seront lis plusieurs critres : le potentiel commercial du pays partenaire, louverture du march local aux exportations europennes et lexistence daccords de libre-change avec des pays concurrents (en particulier les tats-Unis, le Japon et la Chine) qui dsavantagent lUE42. LAllemagne est un pilier de la politique commerciale de lUE. Mme si le gouvernement allemand continue daffirmer que la conclusion du cycle de Doha de lOMC est la priorit absolue, il travaille paralllement depuis longtemps la conclusion daccords commerciaux bilatraux, comme en tmoignent son soutien aux ngociations sur un accord de libre-change avec la Core du Sud, ainsi que louverture rcente de pourparlers avec le Japon. La signature dun accord de libre-change avec les tats-Unis est un autre objectif de
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Lorigine du TPP remonte aux ngociations engages entre 2002 et 2005 par le Chili, la Nouvelle-Zlande, Singapour et, plus tard, Brunei, autour de lAccord de partenariat conomique transpacifique (Trans-Pacific Strategic Economic Partnership, TPSEP), galement appel Accord P4. En fvrier 2008, George W. Bush, lpoque prsident des tats-Unis, avait annonc que son pays participerait aux ngociations relatives aux points rests en suspens. Mais la suite du changement de gouvernement conscutif larrive au pouvoir de B. Obama, le processus a t retard. 41 Commission europenne, Pour une nouvelle stratgie commerciale de lUE au service de la comptitivit europenne et des rformes conomiques , 4 octobre 2006, disponible sur : <trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=212&serie=163&langId=fr> (site consult le 20 juin 2013). 42 G. Koopmann et L. Vogel, Regionalisation of Trade and Regionalism in Trade Policy Patterns, Strategies and Impact , Intereconomics, septembre-octobre 2008, p. 306.
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longue date du gouvernement allemand. Aux yeux de Berlin, ces accords de libre-change constituent non pas une alternative lorganisation multilatrale du commerce, mais un complment cette dernire ; en dautres termes, ils reprsentent pour lAllemagne un tremplin et non une pierre dachoppement. Grce ces accords bilatraux et multilatraux, le gouvernement allemand espre faire progresser louverture des marchs plus rapidement que sous lgide de lOMC, et adapter le droit commercial aux nouveaux dfis conomiques. Dans le mme temps, il insiste sur limportance de lOMC en tant quorganisation centrale garante du maintien dun systme commercial multilatral fond sur des rgles et assorti dun dispositif de rsolution des diffrends une vision partage par les tats-Unis.
Lintgration transatlantique
Interdpendance conomique
Peu dconomies sont aussi troitement lies que celles des tatsUnis et de lUE. Bien que les pays mergents soient engags dans un processus de rattrapage, les partenaires des deux cts de lAtlantique demeurent les poids lourds de lconomie mondiale. eux deux, ils reprsentent le plus vaste march au monde : en 2011, ils totalisaient prs de 40 % du produit intrieur brut mondial, 25 % des exportations mondiales de marchandises (sans compter les exportations lintrieur de lUE), prs de 44 % des exportations mondiales de services (l encore, hors exportations lintrieur de lUE), et environ 39 % des investissements directs trangers (IDE) dans le monde (sans compter les investissements internes lUE)43. Enfin, environ 63 % des fusions et des rachats dentreprises enregistrs dans le monde cette mme anne sont attribuer aux tats-Unis et lUE44. Les tats-Unis sont la premire destination des exportations europennes depuis de nombreuses annes (15,8 % en 2011). LUE est le plus gros march dexportation des tats-Unis aprs le Canada (18,2 %). Linterdpendance des conomies amricaine et europenne est plus marque dans le domaine des changes de services, lUE absorbant 38 % des exportations amricaines de services, et les tats-Unis, 24 % des exportations europennes45. Au niveau des IDE, les chiffres sont encore plus loquents. Les IDE sont la fois la colonne vertbrale et le moteur de lintgration conomique transatlantique. Ainsi, en 2011, la part des IDE raliss par les tatsUnis au sein de lUE slevait 51,1 % ; celle des IDE europens
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Donnes Eurostat et CNUCED (consultes le 17 avril 2013). D. Hamilton et J. Quinlan, The Transatlantic Economy 2013, mars 2013, p. 19, chiffres de 2011. 45 Source : Eurostat et Bureau of Economic Analysis (donnes consultes le 15 mars 2013).
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destination des tats-Unis, 34 %46. Les profits raliss par les filiales des entreprises amricaines en Europe et par les entreprises europennes installes aux tats-Unis sont en constante augmentation depuis plusieurs annes. LEurope est la rgion du monde la plus rentable pour les entreprises amricaines : depuis lan 2000, 56 % des recettes engranges par les filiales amricaines installes ltranger sont gnres en Europe47. Pour lAllemagne aussi, les tats-Unis sont un partenaire conomique majeur. Ils occupent mme la premire place des pays importateurs de produits allemands hors UE, devant la Chine48. LAmrique est un march et un site de production de premier plan pour les entreprises allemandes. Les ventes de voitures allemandes explosent aux tats-Unis. Outre le secteur automobile, la construction mcanique, la chimie et llectrotechnique allemandes, sans oublier les secteurs davenir tels que la sant et les nergies renouvelables, prosprent sur le march amricain. LAllemagne occupe la sixime place des pays exportateurs de biens aux tats-Unis (et la cinquime place ds lors que lUE est exclue du primtre de ltude)49. Les tats-Unis aussi ont tout intrt ce que les entreprises allemandes viennent sinstaller sur leur territoire, car elles crent les emplois dont ils ont besoin. Le commerce transatlantique est dj largement libralis. Actuellement, les droits de douane moyens sont trs bas : lUE applique un tarif douanier denviron 4 % sur les produits industriels ; pour les produits agricoles en revanche, le taux est nettement suprieur (13,9 %)50. Aux tats-Unis, le taux moyen est de 3,3 % pour les premiers et de 5 % pour les seconds51. Il existe cependant dautres tarifs trs levs, qui, au sein de lUE, sappliquent essentiellement aux produits agricoles et, aux tats-Unis, aux produits textiles (42 %), aux vtements (32 %), la maroquinerie et aux chaussures (56 %). Mais ces droits de douane levs ne concernent finalement quune faible part du commerce transatlantique (2 % des importations en prove-
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Donnes Eurostat (consultes le 15 mars 2013). D. Hamilton et J. Quinlan, op. cit. [44], p. xiii. 48 Statistisches Bundesamt, Auenhandel 2012, disponible sur : <www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/GesamtwirtschaftUmwelt/Aussenhandel/Handel spartner/Tabellen/RangfolgeHandelspartner.pdf?__blob=publicationFile> (site consult le 21 mai 2013). 49 United States Census Bureau, Top Trading Partners. Total Trade, Exports, Imports , disponible sur : <www.census.gov/foreigntrade/statistics/highlights/top/top1212yr.html> (site consult le 21 mai 2013). 50 Organisation mondiale du commerce (OMC), European Union Tariff Profile , disponible sur : <stat.wto.org/TariffProfile/WSDBTariffPFView.aspx?Language=E&Country=E27> (site consult le 19 mars 2013). 51 OMC, United States Tariff Profile , disponible sur : <stat.wto.org/TariffProfile/WSDBTariffPFView.aspx?Language=E&Country=US> (site consult le 19 mars 2013).
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nance de lUE et 0,8 % des importations en provenance des tatsUnis)52. Les barrires non tarifaires constituent en revanche un obstacle majeur au commerce et aux investissements. La rglementation en vigueur entrave le commerce essentiellement dans les secteurs pharmaceutique et cosmtique, dans le secteur automobile ainsi que dans lindustrie du textile et de lhabillement. En outre, les procdures denregistrement, dobtention des documents et de paiement des droits de douane font elles aussi obstacle au commerce transatlantique.
LAllemagne, moteur de la coopration conomique

Une intgration transatlantique plus pousse serait souhaitable, mais cet objectif est loin dtre facile atteindre. Jusqu prsent, toutes les tentatives pour y parvenir ont chou en raison du manque dintrt des tats-Unis et de lopposition de certains tats membres de lUE, dont la France. En Allemagne, lide dun accord de librechange transatlantique (Transantlantic Free Trade Agreement TAFTA) a t lance pour la premire fois en 1995 par le ministre des Affaires trangres de lpoque, Klaus Kinkel, et fut reprise dans le cadre du nouvel agenda transatlantique et du Dialogue conomique transatlantique (Transatlantic Business Dialogue, TABD). Mais les rsultats obtenus ont t modestes. Mme constat pour lInitiative conomique entre lUE et les tats-Unis, cre en 2005, qui avait pour objectif labolition des barrires non tarifaires. Lharmonisation ou, dfaut, la reconnaissance mutuelle des rglementations amricaine et europenne exigent une rvision complexe et parfois coteuse des lois et rglements en vigueur de chaque ct de lAtlantique. La coopration dans ce domaine est dautant plus difficile instaurer que les deux partenaires nont pas la mme approche de la rglementation, comme en tmoignent leurs positions respectives sur la protection de lenvironnement et la sant. LUE applique par exemple le principe de prcaution : ainsi, contrairement aux tatsUnis, elle ne sappuie pas uniquement sur une analyse scientifique des risques ; elle tient galement compte des menaces potentielles, non dmontres scientifiquement. La coopration transatlantique est galement entrave par les soupons que chaque partenaire nourrit lgard des intentions de lautre. Quand lUE invoque la protection des consommateurs pour justifier sa dcision dinterdire limportation de viande issue danimaux traits aux hormones, les tats-Unis y voient une tentative cache de protger lagriculture europenne. Enfin, lexistence dun grand nombre dinstances de rgulation aussi bien aux tats-Unis ( lchelle fdrale comme au niveau des diffrents tats) quau sein de lUE ( lchelle de lUnion mais aussi lintrieur de chaque tat membre) narrange gure la situation. Sans un eng a52
Commission europenne, Impact Assessment Report on the Future of EU-US Trade Relations , Commission Staff Working Document, Strasbourg, 12 mars 2012.
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gement fort des plus hautes instances politiques, il nest pas possible dimposer une harmonisation ni mme une reconnaissance mutuelle des rglementations. Or cest prcisment cet engagement qui faisait dfaut par le pass, aussi bien aux tats-Unis quau sein de lUE. En septembre 2006, en prvision de la prsidence allemande du Conseil de lUE, la chancelire A. Merkel relana le projet, alors encore trs vague, dune zone de libre-change transatlantique. Linitiative dA. Merkel ne suscita tout dabord que des rserves voire des critiques Berlin comme Bruxelles. Bernd Pfaffenbach, alors secrtaire dtat au ministre fdral de lconomie et de la Technologie (Bundesministerium fr Wirtschaft und Technologie, BMWi), la qualifia de coup de grce pour le cycle de Doha de lOMC. Et le commissaire europen charg du commerce de lpoque, Peter Mandelson, mit en garde lAllemagne contre les ractions hostiles que susciterait dans le reste du monde un rapprochement entre les deux plus grandes puissances conomiques, qui soctroieraient ainsi mutuellement des avantages commerciaux exclusifs53. La chancelire renona donc son projet daccord de libre-change transatlantique et plaida en faveur dune collaboration plus troite avec les tatsUnis, notamment dans loptique de faciliter labolition des barrires commerciales non tarifaires. Elle reut le soutien du Parlement europen, qui se pronona clairement en faveur dun nouvel accord de partenariat entre lUE et les tats-Unis dans sa rsolution sur les relations transatlantiques du 25 avril 2007. Linitiative allemande obtint les rsultats souhaits : le 30 avril 2007, lUE et les tats-Unis signaient Washington laccord-cadre sur la promotion de lintgration conomique transatlantique qui allait donner naissance au Conseil conomique transatlantique (CET)54. Son objectif : labolition des barrires non tarifaires. Deux priorits furent dfinies : dune part, le CET devait pousser plus avant le dialogue dans les secteurs dj ouverts la coopration (scurit alimentaire, protection des consommateurs, etc.) ; dautre part, des projets phares furent identifis, portant sur la protection de la proprit intellectuelle, les marchs financiers, etc. Ce nouveau forum de haut niveau dont les membres occupent des fonctions ministrielles devait fixer des objectifs politiques et donner une nouvelle dynamique aux changes existants. Le travail du CET a dbouch sur des rsultats tangibles. Entre autres succs, il a permis la reconnaissance mutuelle des normes comptables, la conclusion de laccord Open skies sur la libralisation du transport arien ainsi que la reconnaissance mutuelle des programmes de scurit en matire douanire. Toutefois, le CET sest lui aussi heurt aux difficults dharmonisation et de reconnais53
Peter Mandelson cit dans EU-Handelskommissar lehnt Freihandelszone ab , Manager-Magazin, 3 octobre 2006. 54 Accord-cadre sur la promotion de lintgration conomique trans atlantique entre les tats-Unis et lUnion europenne (2007).
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sance (de part et dautre) des normes et des rglementations divergentes. Lors du sommet UE/tats-Unis fin 2011, les partenaires ont reconnu que la coopration transatlantique avait besoin dun nouvel lan. Ils ont donc cr un groupe de travail de haut niveau sur lemploi et la croissance. Plac sous la direction de Ron Kirk, le reprsentant amricain au commerce, et de Karel De Gucht, le commissaire europen au commerce, ce groupe avait pour mission dlaborer un vaste catalogue de mesures avant la fin de lanne 2012. Dbut fvrier 2013, il a prsent ses propositions destines renforcer la collaboration transatlantique et recommand la conclusion dun accord de grande ampleur sur le commerce et les investissements. Le 12 fvrier, B. Obama, Jos Manuel Barroso, prsident de la Commission europenne, et Herman Van Rompuy, prsident du Conseil europen, ont annonc quils allaient engager des pourparlers ce sujet. Bien que le climat politique reste tendu en raison du programme de surveillance amricain, le premier round des ngociations a commenc comme prvu le 8 juillet dernier Washington. Deux autres phases de ngociations sont programmes cette anne, lune Bruxelles, cet automne, lautre de nouveau Washington. Ce nouvel intrt pour la signature dun accord de librechange transatlantique tient diffrents facteurs. Le premier est sans doute la crise conomique et financire, dont lUE et les tatsUnis continuent de subir les effets. Certes, lconomie amricaine a renou avec la croissance, mais les prvisions pour les annes venir ne sont gure optimistes. Du ct de lUE, nombre dtats membres devraient retomber dans la rcession courant 2013 et la crise de la dette est encore loin dtre surmonte. Les tats-Unis et lUE esprent quune libralisation du commerce de part et dautre de lAtlantique donnera un coup de fouet la croissance sans engendrer de nouveaux cots. Deuxime facteur dexplication : lrosion de la comptitivit des pays industrialiss face lessor des pays mergents comme la Chine et lInde. Si, en 1980, lUE reprsentait encore 34,2 % du PIB mondial, sa part a depuis rgress de 9 points (25,2 % en 2011). Mme constat du ct des exportations. En 1980, lUE totalisait 22,7 % des exportations de marchandises mondiales ; aujourdhui, sa part nest plus que de 13,9 % (chiffre 2011)55. Les tatsUnis aussi ont vu leur poids dans le PIB et le commerce mondiaux baisser de manire continue ces dernires annes. Un accord transatlantique sur le commerce et les investissements devrait renforcer la comptitivit des conomies europenne et amricaine.
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Fonds montaire international (FMI), World Economic Outlook Database , avril 2012, disponible sur : <www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2012/01/weodata/index.aspx> ; Id., Direction of Trade Statistics , disponible sur : <elibrary-data.imf.org/FindDataReports.aspx?d=33061&e=170921> (site consult en avril 2012).
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Les deux partenaires esprent aussi, en joignant leurs efforts, pouvoir acqurir la puissance conomique et politique dont ils ont besoin pour imposer leurs vues dans le monde entier, notamment sur la scurit des investissements ou le respect des rgles de la concurrence. Car ils nont plus les moyens dy parvenir chacun de leur ct. Si lUE et lAllemagne souhaitent si ardemment conclure un accord avec leur partenaire amricain, cest aussi par raction au projet de TPP dans lequel sest engag ce dernier. En effet, si les pays parties au TPP obtiennent un accs prfrentiel au march amricain, les entreprises europennes seront dsavantages. Enfin, le fait que les ngociations du cycle de Doha pitinent depuis des annes nest sans doute pas tranger au regain dintrt de lUE et des tats-Unis pour la mise en uvre dun accord de libre-change transatlantique. Outre quil est peu probable quune srie de mesures ambitieuses soient prochainement adoptes dans le cadre du cycle de Doha, la plupart des thmatiques commerce-plus chres lUE et aux tats-Unis ny font lobjet daucune discussion.
Le partenariat transatlantique de commerce et dinvestissement (TTIP)

LUE et les tats-Unis estiment quun accord transatlantique de commerce et dinvestissement doit couvrir un ensemble trs vaste de secteurs. LAllemagne en particulier veut faire en sorte que laccord soit conforme au droit de lOMC, ce qui suppose une libralisation de tous les secteurs. Outre les droits de douane, il sagit essentiellement dabattre les barrires non tarifaires. En outre, les ngociations doivent aussi porter sur des thmatiques commerce-plus , en particulier sur louverture des marchs publics, les investissements, la protection de la proprit intellectuelle et des brevets, la concurrence, la protection des donnes, la protection de lenvironnement et les questions sociales. Les paragraphes suivants abordent brivement quelques-uns des principaux thmes couverts par les ngociations.
Lagriculture et les OGM : une pomme de discorde

Les principales difficults concernent le secteur agricole, sujet de discorde entre les tats-Unis et lUE depuis des annes. Les exportations de produits agricoles sont essentielles pour les tats-Unis, qui comptent parmi les plus gros producteurs et exportateurs du secteur lchelle mondiale56. Mais les produits amricains sont soumis
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Ministre de lAgriculture amricain (United States Department of Agriculture, U SDA), Foreign Agricultural Service: Production, Supply and Distribution Online , disponible sur : <www.fas.usda.gov/psdonline/psdHome.aspx> (site consult le 9 janvier 2012) ; U.S. Census Bureau, The 2012 Statistical Abstract (rubrique Agriculture), disponible sur : <www.census.gov/compendia/statab/cats/agriculture.html> (site consult le 9 janvier 2012).
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des droits de douane trs levs sur le march europen, ainsi qu des quotas et des normes sanitaires et phytosanitaires strictes. Environ 40 % des produits agricoles exports vers lUE demeurent soumis des tarifs douaniers suprieurs 10 %. Pour certaines catgories de produits, le tarif est mme plus lev encore. Outre les tarifs douaniers, ce sont surtout les nombreuses barrires non tarifaires qui exasprent les Amricains. La principale source de tension entre les tats-Unis et lUE est la procdure dautorisation europenne laquelle sont soumis les organismes gntiquement modifis (OGM), qui est, aux yeux des tats-Unis, la parfaite illustration du protectionnisme europen en matire agricole. LUE applique ici le principe de prcaution dj mentionn plus haut. Bien que la commission darbitrage de lOMC se soit prononce plusieurs fois en faveur des tats-Unis, la procdure dautorisation suit son cours avec une extrme lenteur57. Jusqu prsent, presque aucun produit na russi franchir cet obstacle. En outre, nombre de mesures dexception sont encore en vigueur dans plusieurs tats membres de lUE, dont lAllemagne. Le profond dsaccord qui oppose les tats-Unis et lUE sur les OGM, et ce depuis des annes, aura sans aucun doute des rpercussions sur les ngociations relatives au TTIP. Mais il sera trs difficile surmonter car la dfiance des consommateurs europens (et notamment des Allemands) lgard des OGM pse lourd dans la balance. Nanmoins, lAllemagne reste favorable un accord de grande ampleur, ce qui suppose que les ngociations couvrent tous les domaines de lagriculture, y compris les rglementations sur les aliments et la gntique. Dans le cas contraire, le gouvernement fdral craint que les tats-Unis dcrtent leur tour des rgles dexception, condamnant les ngociations de maigres rsultats. LAllemagne pourrait russir simposer sur ce point, y compris contre la France, qui reste fermement oppose aux OGM. Le gouvernement fdral ny est toutefois pas parvenu propos de la culture et des services audiovisuels, domaines qui ont t exclus des ngociations, comme lexigeait la France. Il reste cependant possible de rintgrer ce secteur dans les ngociations si tous les Etats europens y compris la France approuvent le rsultat des ngociations58.
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Bureau du reprsentant au commerce amricain (United States Trade Representative, USTR), 2012 Report on Sanitary and Phytosanitary Measures (SPS Report), mars 2012, p. 41, <www.ustr.gov/webfm_send/3324> (site consult le 9 janvier 2013) ; OMC, Communauts europennes Mesures affectant lapprobation et la commercialisation des produits biotechnologiques , rglement des diffrends : affaire DS291, disponible sur : <www.wto.org/french/tratop_f/dispu_f/cases_f/ds291_f.htm> (site consult le 21 juin 2013). 58 C. Gammelin, EU einigt sich auf Verhandlungen mit den USA , Sddeutsche Zeitung, 14 juin 2013, <http://www.sueddeutsche.de/wirtschaft/geplantesfreihandelsabkommen-eu-einigt-sich-auf-verhandlungen-mit-usa-1.1697262> (site consult le 9 juillet 2013).
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Rciprocit dans ladjudication des marchs publics

Laccs aux marchs publics est une question fondamentale pour lUE comme pour lAllemagne. La Commission europenne dnonce rgulirement, dans ses rapports sur les entraves au commerce constates chez le partenaire amricain, le protectionnisme qui entoure les marchs publics outre-Atlantique, alors que lUE tmoigne en la matire dune plus grande ouverture. Daprs la Commission, seuls 32 % des marchs publics amricains sont accessibles des entreprises trangres59. Le problme est que ladjudication des marchs publics est en partie du ressort des diff rents tats fdrs ; nanmoins, les accords existants couvrent essentiellement les appels doffres du gouvernement fdral. LUE reproche galement aux tats-Unis davoir mis en place, la suite de la crise financire, des dispositifs de prfrence nationale pour protger leurs producteurs (clause dite du Buy American ). Ces mesures protectionnistes sappliquent par exemple aux projets de construction dinfrastructures60. Ce thme sera lui aussi abord par les deux partenaires lors des ngociations sur le TTIP. Le groupe de travail de haut niveau a dj propos dans son rapport final de fvrier 2013 que tous les marchs publics, tous les chelons du pouvoir (y compris, donc, au niveau des tats fdrs), respectent le principe du traitement national (cest--dire que les candidats trangers doivent recevoir le mme traitement que les postulants nationaux). Lindustrie allemande, qui est largement tourne vers les e xportations, est trs comptitive linternational. Cest pourquoi lAllemagne tient tant ce que le principe du traitement national dans le cadre de ladjudication des marchs publics soit inscrit dans laccord transatlantique. Il sagit l dune exigence quelle compte dfendre avec vigueur face aux tats-Unis lors des ngociations relatives aux thmatiques commerce-plus .
Coopration en matire de rglementation

Le commerce transatlantique, comme nous lavons vu, nest pas uniquement entrav par les droits de douane, mais aussi par des barrires non tarifaires et des obstacles rglementaires, tels que les procdures dautorisation, les normes techniques, les normes sanitaires, de scurit et dhygine. Aux dires du commissaire europen au commerce Karel de Gucht, ces obstacles rglementaires sont quivalents des droits de douane de 10 20 %. Cest pourquoi les deux parties souhaitent adapter, au moins sur certains points, leurs normes respectives, voire procder une reconnaissance mutuelle de celles59 60
W. Mussler, EU verschrft Handelsstreit mit China , FAZ, 21 mars 2012. Commission europenne, Rapport 2012 sur les obstacles au commerce et linvestissement, COM(2012) 70 final, fvrier 2012, p. 8, disponible sur : <eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0070:FIN:fr:PDF> (site consult le 21 juin 2013).
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ci. Le groupe de travail de haut niveau a lui aussi dsign, dans son rapport de fvrier 2013, les diffrentes approches rglementaires comme lun des trois principaux thmes sur lesquels devront porter les ngociations relatives au TTIP61. Mais en raison de la complexit des rglementations amricaine et europenne, les discussions ce sujet seront sans doute parmi les plus dlicates. LAllemagne est concerne au premier chef du fait de son statut de pays exportateur. Les constructeurs automobiles allemands, tels Daimler ou BMW, sont par exemple contraints dobtenir de nombreuses certifications en double pour chaque nouveau modle destin lexportation, ce qui les pnalise. Les grands groupes pharmaceutiques (Fresenius, Bayer) veulent eux aussi voir abolir le plus rapidement possible lobligation de soumettre chaque nouveau mdicament une double srie de tests. Une harmonisation des normes applicables aux produits pharmaceutiques leur serait grandement profitable62.
Les perspectives du TTIP

En raison des blocages politiques et du profond clivage opposant Dmocrates et Rpublicains, qui se sont de nouveau manifests lors des ngociations visant viter le mur budgtaire fin 2012, Washington a perdu une partie de ses capacits daction. Toutefois, la politique commerciale est lun des rares domaines dans lequel un accord semble possible aussi bien entre Dmocrates et Rpublicains quentre le Prsident et le Congrs. En effet, la majorit des Rpublicains est fondamentalement favorable louverture des marchs et la conclusion de nouveaux accords commerciaux. De leur ct, les Dmocrates ne sont pas opposs linstauration dun partenariat transatlantique alors quils rejettent par exemple les accords avec des pays aux conomies moins dveloppes de crainte quils nentranent des dlocalisations demplois. Les deux partis esprent au contraire vivement quun accord entre lUE et les tats-Unis relancera la croissance. La majorit de la population est galement favorable une intensification des relations transatlantiques. Seule ombre au tableau : le prsident Obama ne dispose pas, pour linstant, des pleins pouvoirs en matire commerciale (Trade Promotion Authority, TPA), et ne peut donc pas obliger le Congrs adopter les accords commerciaux selon une procdure acclre, ds quil les leur soumet. Tant quil en demeurera ainsi, le Congrs pourra exiger des ajouts ou des modifications ou encore faire traner indfiniment la ratification des accords. Cependant, mme sil ne dtient pas les pleins pouvoirs, le prsident amricain peut parfaitement dcider dengager des
61
Commission europenne, High Level Working Group on Jobs and Growth, Final Report, 11 fvrier 2013, disponible sur : <trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/february/tradoc_150519.pdf> (site consult le 27 mars 2013). 62 U. Schneider, Transatlantik-Freihandel: Warum wir uns beeilen sollten , FAZ, 2 fvrier 2013, p. 14.
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ngociations. Il devra toutefois travailler en troite collaboration avec le Congrs. Au sein de lUE, outre la Commission europenne, le Parlement europen sest galement prononc en faveur dun accord transatlantique, mais il a toutefois trac, sous la pression de certains tats membres dont la France , plusieurs lignes rouges ne pas dpasser. Par exemple, dans le domaine de la production agricole, il a exprim son refus de renoncer aux normes sanitaires et phytosanitaires, ou encore, dans le secteur des services, la protection des services culturels. Mais si le Parlement tient vraiment ce quun accord de libre-change transatlantique soit conclu, lUE naura dautre choix que de franchir certaines de ces lignes rouges. En dpit de ces difficults, il reste possible de trouver un terrain dentente mme sil ne faut pas sattendre une conclusion rapide des ngociations. LAllemagne reste, du ct europen, lun des moteurs de cette entreprise, bien que les remous provoqus par le programme de surveillance amricain ne soient pas calms.
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Conclusion
Les nouveaux rapports de force lchelle mondiale, la pression de la concurrence en provenance des pays mergents dAsie (en particulier la Chine) ainsi que les multiples conflits et risques scuritaires internationaux, dans un contexte de compression budgtaire aux tats-Unis et en Europe, font de la collaboration conomique, politique et militaire transatlantique un enjeu majeur. lavenir, les tatsUnis ne pourront plus se permettre de faire cavalier seul et dpendront de lappui de partenaires solides. Tous ces lments ouvrent une fentre dopportunit en faveur dun renouveau du partenariat transatlantique, lequel devrait inclure la recherche plus intensive dun accord sur la protection des donnes personnelles. Cette opportunit a au moins t identifie sur le plan commercial. Pour la premire fois depuis des annes, les tats-Unis et lUE ont une chance historique, travers le TTIP, de renforcer les fondements conomiques de leur partenariat et dimposer des normes communes lchelle internationale. Toutefois, compte tenu des nombreux points de dsaccord qui subsistent entre les deux partenaires, les pourparlers sannoncent difficiles ; les ngociateurs amricains et europens vont devoir faire preuve dune grande endurance et bnficier dun soutien politique constant au plus haut niveau. Du ct europen, lAllemagne joue ici un rle cl. Le gouvernement allemand devra servir de contrepoint la France et uvrer en faveur de solutions de compromis sur les sujets potentiellement conflictuels tels les OGM. En ce qui concerne la politique de scurit transatlantique, la situation est nettement plus complexe, notamment en raison du mcontentement des Franais et des Allemands face au systme de surveillance dInternet et de certaines institutions europennes mis en place par les Etats-Unis. Certes, la coopration au sein et en dehors de lOTAN est trs dveloppe, et les relations germano-amricaines en matire de scurit sont plutt bonnes la participation durable de la Bundeswehr aux oprations menes en Afghanistan y contribue. Nanmoins, la faible marge de manuvre budgtaire dont disposent les tats-Unis pousse Washington ne plus vouloir assumer seul la majeure partie des cots, ce qui est source de tensions. Car lUE, de son ct, doit encore lutter pour sortir de la crise qui frappe la zone euro et elle nest de toute faon pas en mesure de mener une politique extrieure et de scurit commune efficace. LAllemagne, quant elle, na pas les moyens damener ses partenaires europens dpasser leurs propres blocages en raison de sa culture de retenue
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en matire militaire. Si B. Obama essaie, comme le montre sa visite Berlin en juin 2013, dobtenir le soutien de lAllemagne, qui demeure la premire puissance europenne, il ne pourra gure surmonter les divergences qui lopposent son partenaire sur certaines questions scuritaires. Enfin, la collaboration transatlantique venir dpendra aussi en grande partie de la russite ou de lchec de lorientation commune de lUE et des tats-Unis vers lAsie. Dans leur communiqu conjoint de juillet 2012, lancienne Secrtaire dtat Hillary Clinton et la Haute Reprsentante de lUnion pour les Affaires trangres Catherine Ashton ont raffirm la convergence des intrts amricains et europens. Une dclaration qui donne des raisons dtre optimiste : la volont dimposer des rgles de droit ainsi que le principe du multilatralisme y tait en effet souligne, ce qui correspond lorientation de la politique extrieure de lUE63. Dans le domaine de la politique de scurit, les Europens devraient contribuer instaurer un climat plus coopratif et, via la collaboration militaire, lchange dinformations et, ventuellement, la conduite doprations communes avec les pays de la rgion, btir de nouvelles capacits, par exemple dans le domaine de la lutte contre la piraterie ou de la protection des frontires64. Du point de vue commercial, lUE et les tats-Unis sont avant tout des concurrents en Asie, qui sefforcent, grce des accords de libre-change, dobtenir pour leurs marchandises et leurs services des avantages concurrentiels dans la rgion. Nanmoins, dans ce domaine comme dans dautres, ils poursuivent un certain nombre dobjectifs communs, au niveau par exemple de la protection de la proprit intellectuelle ou de laccs aux marchs publics. LUE et les tats-Unis ont donc tout intrt mettre profit le TTIP pour donner plus de poids leurs positions communes et ainsi les faire valoir face la Chine et dautres pays asiatiques.
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U.S.-EU Statement on the Asia-Pacific Region , Phnom Penh, 12 juillet 2012, disponible sur : <www.state.gov/r/pa/prs/ps/2012/07/194896.htm>. 64 Arbeitskreis Internationale Sicherheitspolitik, Presence with a Purpose. Die Neuausrichtung der US-Sicherheitspolitik, der Aufstieg Chinas und die Auswirkungen auf die Rolle der USA in Europa, Berlin, Friedrich Ebert Stiftung, Internationale Politikanalyse , septembre 2012, disponible sur :<library.fes.de/pdf-files/id/ipa/09333.pdf>.
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Notes du Cerfa
Publie depuis 2003 un rythme mensuel, cette collection est consacre lanalyse de lvolution politique, conomique et sociale de lAllemagne contemporaine : politique trangre, politique int-rieure, politique conomique et questions de socit. Les Notes du Cerfa sont des textes concis, caractre scientifique et de nature policy oriented. linstar des Visions franco-allemandes , les Notes du Cerfa sont accessibles sur le site Internet du Cerfa, o elles peuvent tre consultes et tlcharges gratuitement.
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Le Cerfa
Le Comit dtudes des relations franco-allemandes (Cerfa) a t cr en 1954 par un accord gouvernemental entre la Rpublique fdrale dAllemagne et la France. Le Cerfa bnficie dun financement paritaire assur par le ministre des Affaires trangres et europennes et lAuswrtiges Amt ; son conseil de direction est constitu dun nombre gal de personnalits franaises et allemandes. Le Cerfa a pour mission danalyser les principes, les conditions et ltat des relations franco-allemandes sur le plan politique, conomique et international ; de mettre en lumire les questions et les problmes concrets que posent ces relations lchelle gouvernementale ; de trouver et de prsenter des propositions et des sugges-tions pratiques pour approfondir et harmoniser les relations entre les deux pays. Cette mission se traduit par lorganisation rg ulire de rencontres et de sminaires runissant hauts fonctionnaires, experts et journalistes, ainsi que par des travaux de recherche mens dans des domaines dintrt commun. Hans Stark assure le secrtariat gnral du Cerfa depuis 1991. Yann-Sven Rittelmeyer est chercheur au Cerfa et responsable de la publication des Notes du Cerfa et des Visions francoallemandes . Nele Wissmann est charge de mission dans le cadre du projet Dialogue davenir .
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Vers Un Renouveau Du Partenariat Transatlantique ? Les Relations Germano-Américaines Sous Obama II

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Note du Cerfa 104

Vers un renouveau du partenariat transatlantique ?

Henning Riecke Claudia Schmucker Stormy-Annika Mildner

Comit dtudes des relations franco-allemandes

Directeurs de collection : Yann-Sven Rittelmeyer, Hans Stark Traduction : Dorothe Cailleux

INTRODUCTION ................................................................................... 4 LA COOPERATION DANS LE DOMAINE DE LA POLITIQUE DE SECURITE ..... 7

LES RELATIONS COMMERCIALES TRANSATLANTIQUES........................ 22

H. Riecke, C. Schmucker, S.-A. Mildner / Partenariat transatlantique

H. Riecke, C. Schmucker, S.-A. Mildner / Partenariat transatlantique

La coopration dans le domaine de la politique de scurit

Le virage stratgique de la politique de scurit amricaine

H. Riecke, C. Schmucker, S.-A. Mildner / Partenariat transatlantique

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Le rapprochement germano-amricain au sein de lOTAN

La Russie et lEurope de lEst

Entretien de fond avec la reprsentation de lAllemagne auprs de lOTAN, 7 juillet 2009.

H. Riecke, C. Schmucker, S.-A. Mildner / Partenariat transatlantique

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Les armes nuclaires

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Les relations commerciales transatlantiques

La politique commerciale des tats-Unis et de lUE sur fond de crise financire

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LAllemagne, moteur de la coopration conomique

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Le partenariat transatlantique de commerce et dinvestissement (TTIP)

Lagriculture et les OGM : une pomme de discorde

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Rciprocit dans ladjudication des marchs publics

Coopration en matire de rglementation

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Les perspectives du TTIP

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