Fundamentos de la Ciencia Poltica I

TEMA 4 LA DEMOCRACIA II DISEO INSTITUCIONAL Y SISTEMAS ELECTORALES

1 Diseo institucional de las democracias representativas. Hasta hoy se han dado tres modelos principales de democracia representativa: sistema presidencialista (Estados Unidos), sistema parlamentario (Gran Bretaa) y sistema mixto parlamentario-presidencialista (Francia, Portugal o Polonia). Cada modelo tiene sus mtodos para seleccionar los tres poderes del Estado y estipula cmo debe distribuirse la autoridad legal entre ellos. Sistema presidencialista. En este sistema el presidente es el jefe del Estado y del gobierno, es decir, la nica cabeza efectiva del gobierno y est provisto constitucionalmente de poderes efectivos para tomar decisiones. El presidente no se limita a asumir deberes puramente ceremoniales y no comparte el poder ejecutivo real con otro jefe del gobierno (como un primer ministro). En las democracias presidencialistas, el presidente comparte el poder con una asamblea legislativa nacional electa (unicameral o bicameral), debiendo respetar tambin la autoridad de los tribunales de justicia. El sistema presidencialista de Estados Unidos fue establecido con la Constitucin de 1787, ratificada en 1789. En ella se establece un sistema federal que distribuye el poder de gobierno entre el Estado federal (de mbito nacional) y los 50 estados federados. Las tres instituciones nacionales bsicas con la Presidencia (poder ejecutivo), el Congreso (integrado por la Cmara de Representantes y el Senado, que ostentan el poder legislativo) y el Tribunal Supremo (mxima autoridad judicial). Para Madison y otros creadores de la Constitucin de Estados Unidos, impedir el abuso de poder estatal era la principal prioridad del sistema de gobierno estadounidense. Ciertos aspectos han evolucionado desde su entrada en vigor: El Presidente y el Congreso se eligen por separado. Los miembros del Congreso pueden votar para destituir al presidente de su cargo slo por graves crmenes y delitos, no porque les disguste la poltica presidencial. El nico deber del presidente es presentar un informe anual sobre el estado de la Unin ante el Congreso. La elaboracin de leyes depende de un equilibrio entre Congreso y Presidente. En la prctica, slo los miembros del Congreso tienen derecho a proponer proyectos de ley. Las propuestas legislativas del presidente son sometidas al Congreso por miembros que actan en su nombre. Las leyes se promulgan cuando ambas cmaras del Congreso las aprueban por mayora y el presidente las firma. El presidente tiene derecho a vetar las leyes del Congreso, aunque ste la podr invalidar con una votacin superior a dos tercios. El Tribunal Supremo puede anular leyes por inconstitucionales, aunque este derecho no lo recoja la propia constitucin. 35

Fundamentos de la Ciencia Poltica I El Presidente, el Congreso y los Estados en conjunto pueden ignorar las decisiones del Tribunal Supremo, cuyos jueces son seleccionados por el presidente tras un informe del Senado. Este sistema de separacin de poderes y frenos y contrapesos tiene como principal desventaja el bloqueo institucional. Las elecciones separadas para elegir al Presidente y al Congreso ofrecen la posibilidad de que uno sea de un partido y el otro sea de su contrincante (denominado gobierno dividido). Si ambas partes no se ponen de acuerdo puede ser muy difcil aprobar una ley o coincidir en los nombramientos al Tribunal Supremo. Sistema parlamentario. El sistema parlamentario es la forma de organizacin democrtica ms frecuente en la actualidad. El trmino gobierno es restrictivo al referirse al jefe del mismo (presidente, primer ministro, premier, canciller,) y a sus ministros del poder ejecutivo. El jefe del gobierno es el mximo responsable en la toma de decisiones del pas. Los regmenes parlamentarios tambin cuentan con un jefe del Estado: puede ser un presidente (como Alemania, Grecia o Italia) o un monarca (como Espaa o Reino Unido) cuyo poder efectivo es casi nulo y su principal funcin consiste en simbolizar la unin del pas y su continuidad histrica. Todo gobierno parlamentario tiene particularidades propias, aunque comparten ampliamente las instituciones bsicas. El principio bsico del gobierno parlamentario es que es seleccionado en un doble proceso: Los electores eligen el Parlamento. El Parlamento elige al jefe del gobierno. No se da una separacin estricta entre los poderes ejecutivo y legislativo, aunque s se da una estrecha colaboracin entre ambos. En otras palabras, el gobierno nace del propio Parlamento y es su responsable formal. Esta colaboracin de poderes y responsabilidades se logra del siguiente modo: El Parlamento elige al jefe del gobierno. La ciudadana vota a los candidatos que se presentan a dicha cmara, cuyos representantes electos tienen la oportunidad de votar al jefe del gobierno o primer ministro y aprobar su gabinete. En Espaa se denomina voto de investidura. El gobierno debe presentar y defender sus polticas ante el Parlamento. Son los ministros del gobierno y su presidente quienes exponen ante la cmara sus polticas para defenderlas en un debate parlamentario. Adems, responden a preguntas formuladas por el resto de parlamentarios en sesin abierta. El Parlamento puede destituir al gobierno a travs de una mocin de censura. No confundir la mocin de censura con el voto de confianza. Esta consiste en un voto que el jefe del gobierno solicita al Parlamento, normalmente en situaciones crticas, para determinar si su programa de gobierno sigue teniendo apoyo de la mayora de la cmara. Si el gobierno no obtuviera la confianza de la mayora, debera dimitir para que se elija un nuevo jefe del gobierno. En caso de no haber acuerdo en el Parlamento para su eleccin, debe disolverse y son los ciudadanos quienes elegiran un nuevo Parlamento. 36

Fundamentos de la Ciencia Poltica I Gobierno mayoritario de un solo partido. En este caso, un nico partido que ha obtenido mayora absoluta de escaos en el Parlamento es quien forma gobierno en solitario. Se mantiene la disciplina de partido cuando los parlamentarios de cierto partido votan unnimemente (en bloque) las iniciativas legislativas. Suele darse con ms frecuencia en los sistemas parlamentarios que en los presidencialistas (con mayor individualismo e independencia). Mientras el partido que apoya al gobierno controle a un grupo parlamentario y mantenga una accin concertada, el gobierno mayoritario de un solo partido despliega una eficacia notable al poder lograrse aprobar sus propuestas rpida y cmodamente. Gobierno mayoritario de coalicin. Un gobierno mayoritario de coalicin est formado por dos o ms partidos que acuerdan compartir cargos ministeriales con el fin de formar una mayora electoral en las instituciones. Cules son las desventajas y ventajas de esta frmula de gobierno? Una de las ventajas reside en que las coaliciones amplan la representatividad del gobierno. Adems, se incrementa el nivel de negociacin y compromiso del ejecutivo. Al obligar a los partidos de la coalicin a trabajar constantemente juntos en las polticas que adoptan se promueven ideales democrticos como la negociacin y el acuerdo. Otra de las ventajas reside en la flexibilidad y la adaptabilidad al reasignar la coalicin parlamentaria en caso de conflicto con los partidos que conformen el ejecutivo. No obstante, paradjicamente, las desventajas de un gobierno de coalicin ests muy relacionadas con sus ventajas. Mientras la inclusin de varios partidos en un gobierno de coalicin aumenta su nivel de representacin, la implicacin de demasiados partidos puede resultar complicada de manejar (ms difcil es llegar a un acuerdo) y puede llegar a producir una ineficiencia gubernamental considerable. Otra desventaja potencial es que unos partidos pequeos pueden obtener un nivel de influencia en el gobierno que excede por mucho su apoyo electoral. Y, por ltimo, se puede producir inestabilidad gubernamental, lo que se deriva de la flexibilidad y adaptabilidad, si se debiera recomponer la coalicin parlamentaria. El ejemplo de inestabilidad por excelencia es Italia. Gobierno minoritario. Y si ningn partido obtuviera la mayora absoluta de escaos en el Parlamento y los lderes de los diversos partidos no se ponen de acuerdo para formar una coalicin de gobierno que est respaldada por la cmara? En estos casos solamente podra formarse un gobierno minoritario; es decir, uno o ms partidos cuyos representantes no forman mayora parlamentaria. Cmo legislar si precisa de mayora en el Parlamento? Una forma de legislas es la alianza parlamentaria: dos o ms partidos acuerdan no compartir carteras ministeriales pero s votarn juntos para apoyar al gobierno en la aprobacin de proyectos. Esta 37

Fundamentos de la Ciencia Poltica I alianza suele hacerse explcita en la investidura del jefe del gobierno. En 2004, Jos Luis Rodrguez Zapatero (PSOE) fue investido presidente con 164 escaos de los 350 que integran el Congreso con el apoyo de ERC, Izquierda Unida, Coalicin Canaria, BNG y CHA (183 votos en total) sin que hubiera detrs ninguna alianza parlamentaria. La dependencia del gobierno minoritario de otros partidos puede dar a estos ltimos un considerable poder de negociacin, incluso con capacidad para obtener ciertas recompensas. No obstante, si se atasca el proceso de negociacin, el desarrollo legislativo puede acabar bloqueado. Una tercera posibilidad de que funcione un gobierno en minora consiste en pedir a los partidos de la oposicin que se abstengan de votar contra l cuando somete a votacin proyectos de ley; ya que para sacarlo adelante basta con tener a favor la mayora de los que estn presentes y votan. En definitiva, los gobiernos minoritarios son inestables y son un pilar frgil para una legislatura estable pese a los esfuerzos que hagan con otros grupos polticos. Sin embargo, es una situacin realmente frecuente en las democracias actuales. Elecciones anticipadas. Toda democracia tiene que celebrar obligatoriamente elecciones en periodos de tiempo regulares. Las elecciones anticipadas se celebran antes de que expire el mandato del gobierno y suponen un importante papel en la actualizacin del potencial de una democracia representativa. Se convocan en situaciones especialmente crticas de la vida poltica de un Estado, lo cual permite la intervencin de la ciudadana en la resolucin del problema de un modo oportuno y ordenado. En qu circunstancias podra darse este caso?: No se puede formar gobierno en el Parlamento tras unas elecciones o una cuestin de confianza. Ante un bloqueo, la nica opcin es llamar a las urnas. La presin pblica demanda elecciones inmediatas tras una crisis importante y el gobierno atraviesa dificultades, por ejemplo. Ante la presin que tiene el gobierno por parte de la ciudadana, decide convocar elecciones para conformar una nueva composicin de la cmara. El gobierno convoca elecciones para consolidar una mayora parlamentaria porque las encuestas revelan que su partido ganara con seguridad y opta por no esperar al ltimo tramo de la legislatura. La mayora de polticos son conscientes de que se arriesgan a perder votantes si aburan de su derecho a convocar elecciones anticipadas, por lo que suelen convocarse en raras ocasiones y en funcin de la actitud que tenga la opinin pblica al respecto. Sistema mixto parlamentario-presidencialista. El tercer tipo de democracia moderna es el parlamentario-presidencialista, tambin conocido como semi-presidencialismo. Se caracteriza porque tanto el 38

Fundamentos de la Ciencia Poltica I jefe del Estado (presidente) como el jefe del gobierno (primer ministro) disponen de considerables poderes de decisin. El presidente es elegido directamente por la ciudadana y el primer ministro suele ser investido por el Parlamento. En otras palabras, es un sistema de ejecutivo dual. Portugal, Francia o Austria presentan esta modalidad. El propsito principal de este rgimen es facilitar y acelerar el proceso de adopcin de decisiones gubernamentales al otorgar un grado significativo de autoridad legal al presidente, lo cual evita enfrentamientos prolongados en su trmite. Su pretensin es maximizar la eficiencia del proceso de toma de decisiones y la estabilidad de la autoridad ejecutiva. No siempre resulta eficiente que el proceso de adopcin de decisiones est firmemente concentrado en manos del presidente. Si el presidente de cierto partido y el resto de legisladores representan a partidos rivales, puede darse una situacin de gobierno dividido e incluso el bloqueo. Puede ocurrir incluso que el presidente y el primer ministro pertenezcan a partidos distintos, lo cual complica notablemente el proceso de toma de decisiones a alto nivel (este fenmeno se conoce como cohabitacin).

2 Sistemas electorales. La celebracin de elecciones peridicas es un componente indispensable para toda democracia contempornea. No obstante, su celebracin puede regirse por reglar y normas diferentes, es decir, por distintos sistemas electorales que concreten la traduccin de votos en escaos. Las reglas electorales son de gran inters para la ciencia poltica, pues plantean problemas complejos e influyen poderosamente en la forma en que se distribuye el poder poltico. Elecciones presidenciales. En algunas democracias, el proceso de elegir al presidente es directo: el pueblo vota directamente a candidatos individuales. En la primera vuelta pueden presentarse todos los candidatos que cumplan ciertos requisitos y, si alguno obtiene mayora absoluta, es declarado ganador. En nadie obtiene la mayora absoluta se celebra la segunda vuelta un par de semanas ms tarde, donde se elige entre los dos finalistas de la primera vuelta. El ganador de este desempate ser investido presidente. Este sistema est implantado en pases como Francia o Rusia. El sistema de Estados Unidos es ms complicado. Los redactores de la Constitucin no queran el voto directo porque desconfiaban de la cultura poltica de la poblacin, dando la ltima palabra al jefe del ejecutivo como parte de una lite polticamente preparada. Introdujeron un procedimiento por el que los ciudadanos de cada Estado federado eligen electores presidenciales que, a su vez, eligen al presidente. El nmero de electores presidenciales asignados a cada Estado vara en funcin del tamao de su poblacin. Semanas despus de celebrarse las elecciones, los electores presidenciales se renen por separado en cada Estado para formar el colegio electoral y votar al Presidente de los Estados Unidos. Para ser elegido, el candidato en cuestin debe obtener la mayora absoluta del nmero total de votos emitidos. La 39

Fundamentos de la Ciencia Poltica I peculiaridad de este sistema es que quien obtiene la mayora se apunta todos los votos electorales del Estado, es decir, no hay reparto proporcional entre candidaturas. Elecciones legislativas. El sistema legislativo de un pas puede ser unicameral o bicameral, de modo que existen diversos mtodos para elegir ambas cmaras. Dos de estos mtodos se presentan a continuacin: Sistema mayoritario. Al celebrarse elecciones, el territorio del pas se divide en distritos electorales de distinto tamao. Estos distritos electorales no son ms que divisiones administrativas de un pas cuya poblacin (con derecho a voto) elige uno o varios representantes para la cmara legislativa (uninominal o plurinominal, respectivamente). En los sistemas de eleccin mayoritarios, los distritos suelen ser uninominales. Una de las ventajas de este sistema es que, como slo hay un representante por distrito, los votantes tardan menos en hacerse una idea sobre la opcin que mejor representa sus intereses. La desventaja es que ciertos candidatos necesitan ms recursos para competir en distritos uninominales, pudiendo perjudicar a candidatos menos favorecidos social y econmicamente. Si slo dos candidatos compiten en cada distrito, el ganador automticamente gana por mayora absoluta, motivo por el que se conocen como sistemas electorales mayoritarios. El problema que presenta este sistema es la disparidad entre el porcentaje de votos y el porcentaje de escaos, pese a su simpleza al aplicarse, adems de castigar a los partidos pequeos sin tener representacin. En otras palabras, un resultado justo a nivel local puede ser injusto a nivel nacional por la brecha significativa entre el porcentaje de escaos y el porcentaje de votos. Estas disparidades pueden ser importantes y mantenerse en el tiempo. Sistema de representacin proporcional. Un sistema de representacin proporcional es aquel en que la proporcin de escaos de un partido es exacta o aproximadamente igual que su porcentaje de voto popular a escala nacional. Existen varias frmulas estadsticas para asegurar estos resultados, por lo que existen mltiples variantes del sistema proporcional. En la variante de lista de partido, los partidos componen listas de candidatos, ordenando sus nombres en funcin al criterio que decidan, de forma que si obtienen 200 escaos sean las 200 primeras personas de la lista quienes obtendran el escao. Pese a las complicaciones que puede provocar, sus partidarios insisten en que puede producir gobiernos ms coherentes y estables adems de representar mejor las divisiones polticas. Los crticos del sistema proporcional sostienen que la pluralidad de partidos puede dificultar enormemente la gobernabilidad. Se puede establecer un umbral electoral, una especia de barrera por la que se establece un porcentaje mnimo de voto por el cual un partido no 40

Fundamentos de la Ciencia Poltica I obtiene representacin parlamentaria (en Espaa se sita al 3%). Este sistema es ms impersonal: se vota a una lista o a un partido, no directamente al candidato. Adems, cada partido presenta una lista cerrada de candidatos, sin dar tampoco demasiada publicidad a los nombres que componen la lista (salvo lderes destacados). El sistema proporcional resulta ms eficaz en la eleccin de minoras, adems de proporcionar una campaa electoral al candidato (se dan menos problemas de financiacin para presentarse que en el sistema mayoritario). Veamos las ventajas y desventajas del sistema proporcional. Ventajas Justicia al traducir el apoyo popular dado a los partidos en proporciones equivalentes de escaos. Capacidad para ayudar a los partidos pequeos y minoras sociales a ganar escaos en funcin de su peso. Tendencia a ampliar las opciones de los votantes al haber una serie de partidos entre los que elegir. Desventajas Tendencia a promover la proliferacin de partidos. Proclive a incrementar la probabilidad de bloqueos parlamentarios, inestabilidad gubernamental, ineficiencia e ineficacia. Carcter impersonal.

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