POLTICA DE ATENO SADE DO SERVIDOR PBLICO FEDERAL

Um Projeto em Construo Coletiva

Braslia, outubro de 2008

O CONTEXTO
O Poder Executivo Federal possui 529.003 servidores civis ativos 1 , distribudos nos 26 Estados da Federao e no Distrito Federal. O Rio de Janeiro, antiga capital da Repblica, o Estado com o maior nmero de servidores pblicos federais, 110.101 servidores correspondendo ao dobro de servidores da atual capital, Braslia. A distribuio dos servidores ativos varivel conforme o rgo ou entidade, por exemplo, h 182.033 servidores lotados nas unidades do Ministrio da Educao, 106.193 no Ministrio da Sade enquanto o Ministrio do Esporte possui 237 servidores, configurando situaes diversificadas de estruturas. A ausncia de uma poltica nacional de sade do servidor articulada pelo Estado Brasileiro, mesmo aps a aprovao do Regime Jurdico nico em 1990, propiciou aos Ministrios e aos demais rgos que compem o Sistema de Pessoal Civil da Administrao Federal (SIPEC) a criao de servios de sade com recursos e estruturas fsicas, organizacionais e critrios periciais diferenciados, com potencialidades e dificuldades desconhecidas pelo conjunto da Administrao Pblica Federal - APF. Na APF possvel identificar as mais diferentes situaes: rgos sem qualquer atuao na rea de sade, outros que desenvolvem algumas aes com limitaes de recursos, rgos com servios bem estruturados, porm ociosos e, excepcionalmente, servios com padres de excelncia na rea de percia, promoo e assistncia sade do servidor. Cabe ressaltar que, dentre os rgos que possuem servios de sade isolados, a maioria realiza percia com parmetros tcnicos diferentes e centrados na atuao do mdico, sem atividades de promoo, ou desenvolvem aes de promoo de forma descontnua, pontual e isolada das outras polticas de valorizao ao servidor pblico. A ausncia de uma poltica nacional possibilitou tambm distores na concesso de benefcios relacionados sade do servidor federal, como no plano de assistncia mdicoodontolgica. Existem desde rgos que ainda no concedem este benefcio aos servidores at rgos que praticam um valor per capita em descompasso com a previso oramentria. A inexistncia de um sistema estruturante com informaes de sade, que permitisse traar o perfil de adoecimento dos servidores e das reais condies de trabalho no setor pblico federal, inviabilizou a gesto das questes relacionadas sade do servidor e contribuiu para o distanciamento entre a rea da sade e a poltica de gesto dos recursos humanos. As questes relativas sade dos servidores no se constituam prioridades e s se tornavam problemas quando o adoecimento ocasionava ausncia ao trabalho. O investimento na rea de sade do servidor pblico ficou s expensas do entendimento individual de cada gestor que estabeleceu nveis diferenciados de prioridades s atividades de sade, sem existir, entretanto, qualquer tipo de relao estruturada entre os rgos. Por outro lado o nvel central no correspondeu sua funo de normatizador e organizador de uma Poltica de Ateno Sade do Servidor, ou de corresponder com estrutura especializada que firmasse acordos mtuos de cooperao, incluindo a participao dos rgos centrais de controle de recursos humanos. As reas de recursos humanos dos rgos que compem o Sistema de Pessoal Civil da Administrao Federal ressentiram-se de polticas articuladas com impactos positivos sobre a sade dos servidores. Ao longo dos ltimos cinco anos, o Governo Federal tem empreendido esforos no trato de questes referentes s polticas de sade dos servidores, como forma de legitimar
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Boletim Estatstico de Pessoal SRH / MP - abril de 2008 2

relaes de trabalho mais justas e equnimes, com base na proporcionalidade das garantias fundamentais, conforme prev o Estado Democrtico de Direito. Desde de 2003 o governo tem tomado medidas no sentido de responder institucionalmente a esta demanda. A criao da Coordenao-Geral de Seguridade Social e Benefcios do Servidor e do Sistema de Sade Ocupacional do Servidor Pblico Federal SISOSP junto Secretaria de Recursos Humanos do Ministrio do Planejamento constituram os marcos iniciais desta iniciativa. A convocao e envolvimento das reas de recursos humanos e dos tcnicos dos servios de sade para a construo coletiva da Poltica de Ateno Sade do Servidor estabelece um novo padro de relacionamento e envolvimento dos rgos federais nos Estados para as questes relacionadas sade do servidor.

POLTICA DE ATENO SADE DO SERVIDOR PBLICO FEDERAL

Neste contexto, para cumprir o desafio proposto nas dimenses e no ritmo que o cenrio atual exige, est em construo uma Poltica de Ateno Sade organizada sob a forma de um Sistema de Ateno Sade do Servidor SIASS. A organizao do SIASS contempla uma poltica sustentada a partir de 3 grandes eixos: assistncia, percia, promoo e vigilncia sade fundamentada em gesto com base em informao epidemiolgica, em inter-relao entre os eixos, trabalho em equipe multidisciplinar e avaliao dos locais de trabalho que considere os ambientes e as relaes de trabalho constituindo outro paradigma da relao sade e trabalho no servio pblico. No ano de 2008, iniciou-se um processo de implantao negociada entre as reas de recursos humanos, os tcnicos de sade e entidades sindicais com foco na integralidade das aes e na racionalizao dos recursos. Trata-se do desafio de uma poltica transversal entre os servios dos diferentes rgos da APF, que dever acontecer com diretrizes centrais de natureza normatizadora e implantao desconcentrada e coletivizada, com gesto participativa dos atores envolvidos, atravs de convnios entre os rgos com o patrocnio do Ministrio do Planejamento.

1 Assistncia sade do servidor pblico

As assistncias mdica, odontolgica, psicolgica, farmacutica e fisioterpica para o servidor federal esto prevista no art. 230, da Lei n 8.112, de 11.12.90. A referida Lei prev que a assistncia sade do servidor, ativo e inativo, de seus dependentes e do pensionista, ter como diretriz bsica o implemento de aes preventivas voltadas para a promoo da sade e sero prestadas pelo Sistema nico de Sade - SUS, diretamente pelo rgo ou entidade ao qual estiver vinculado o servidor, ou mediante convnio ou contrato, ou ainda na forma de auxlio, mediante ressarcimento. Existe tambm previso constitucional (inciso XXII do art. 7) para o Estado promover, por meio de Normas de Sade, Higiene e Segurana, a sade dos servidores com a reduo dos riscos inerentes ao trabalho. Embora a legislao tenha estabelecido o SUS como primeira opo de assistncia sade, a maioria dos rgos pblicos federais optou por conceder benefcio financeiro para o custeio parcial de planos de sade com operadoras de autogesto, por meio de convnios, ou com a iniciativa privada, por meio de contratos. Alguns poucos rgos optaram por receber benefcio para o custeio de servio prestado diretamente pelo rgo e outros optaram por promover o auxlio indenizatrio, com ressarcimento aos servidores que possuem planos de sade contratados individualmente. Alm destas modalidades previstas na legislao, observa-se ainda, por meio de visitas e pesquisas, a existncia de consultrios e servios de assistncia sade isolados

nos diversos rgos, prestando servios de eficcia duvidosa e, na maioria dos casos, com escassos recursos materiais e humanos. Estes servios apresentam custos elevados quando comparados com a baixa resolutividade e so desarticulados de uma rede de laboratrios ou de assistncia secundria. A normatizao do benefcio da sade suplementar iniciou em 2006, alterada pela Portaria Normativa SRH n 1, de 27 de dezembro de 2007, a qual estabelece orientaes aos rgos e entidades do Sistema de Pessoal Civil da Administrao Federal Sipec. Esta norma torna obrigatria s operadoras de planos de sade a cobertura mnima do rol de procedimentos em sade da Agncia Nacional de Sade ANS e a oferta de planos com coberturas e redes credenciadas diferenciadas. A poltica do SIASS para a rea de assistncia prev a universalizao da oferta do benefcio para todos os servidores, a recuperao do valor do per capita destinado aos servidores e a equalizao do valor deste benefcio entre os entes do Poder Executivo. Quanto aos servios mdicos isolados, a previso de mant-los de forma residual, no estimulando a criao de novos servios e possibilitando a integrao destes na rede do SIASS, alm de estimular a realizao de convnios ou contratos coletivos menos onerosos com suporte de rede laboratorial, ambulatorial e hospitalar. O Ministrio do Planejamento, atravs da Secretaria de Recursos Humanos SRH e da Secretaria de Oramento Federal SOF, tem tomado medidas para estender o referido benefcio a todos os servidores pblicos federais a partir do oramento de 2009, que ter status de despesa obrigatria no oramento. O valor do per capita, disponibilizado como cota governamental, tem sofrido reajustes semestrais desde o incio de 2008. A previso a de que o aumento do valor do per capita para a assistncia sade suplementar seja de 72% no perodo compreendido entre 2007 e 2010. Com o intuito de equalizar o valor do per capita oferecido pelos rgos do executivo aos servidores ativos e inativos, dependentes e pensionistas at 2009, iniciou-se um processo de negociao individual com todos os rgos que praticam valores superiores ao orientado pelo Ministrio do Planejamento. Em 2009 o valor ser repassado tendo com base o nmero real de beneficirios, servidores e seus dependentes. Por fim, o objetivo do governo, aps a universalizao e equalizao deste benefcio o de conceder valores diferenciados, com base na faixa remuneratria dos servidores e na faixa etria dos beneficirios. Com isso, a concesso do benefcio se tornar mais eficiente e mais equnime. Cabe por fim destacar que o financiamento de planos de sade para os servidores federais, com recursos pblicos, encontra resistncia em setores que defendem o SUS como sistema de sade universal para todos os brasileiros, inclusive para os servidores pblicos. Estes setores consideram haver uma contradio entre o Estado prestador de servios, que constri polticas pblicas para toda a populao, e o Estado empregador que opta por financiar planos de sade privados.

2 Percia
As iniciativas do SIASS, na rea pericial, visam a uniformizao de procedimentos, a transparncia dos critrios tcnicos, a agilizao administrativa, a humanizao no atendimento, a racionalidade de recursos, o apoio multiprofissional e relaes com as reas da assistncia e da promoo sade. Uma percia compromissada com o retorno ao trabalho, preservada pelos preceitos ticos da relao entre o perito e o periciado. A recente alterao na Lei 8112 / 90 possibilitar a reviso das aposentadorias por invalidez, a regulamentao das licenas de curta durao, a adoo de novos critrios para a atuao de juntas mdicas e de percias odontolgicas, alm da realizao de exames mdicos peridicos.

Com vistas a dar transparncia e uniformidade as atividades periciais, sero adotadas protocolos tcnicos com parmetros para a concesso de licenas mdicas, de aposentadorias por invalidez, alm de estabelecer critrios para a inaptido nos exames admissionais. A indicao do nmero de dias para os principais grupos de patologias geradoras de afastamento dos servidores servir como orientao mdica possibilitando padres comparativos, estimular o debate tcnico e possibilitar transparncia aos atos periciais. O pronturio eletrnico, em fase final de desenvolvimento, dar agilidade ao processo de avaliao da capacidade laborativa com atuao descentralizada, alm de possibilitar vnculos com aes de assistncia, reabilitao, vigilncia e promoo sade. O pronturio eletrnico, em consonncia com as normas legais, possibilitar a uniformizao dos procedimentos tcnicos periciais, de assistncia, de vigilncia e de promoo sade. A equipe multidisciplinar e transdisciplinar dar apoio percia mdica de forma a subsidiar a tomada de deciso, avaliar a atividade e o ambiente de trabalho, acompanhar os servidores afastados por motivos de sade e dar suporte no tratamento e nas restries de atividades, possibilitando um retorno mais rpido ao trabalho. As aes multidisciplinares e transdisciplinares visam, tambm, retirar a percia mdica do isolamento em que se encontra atualmente, integrando-a com aes de assistncia, preveno e promoo de agravos sade, tornando-a mais humanizada no trato com o servidor e com boas condies de trabalho nas unidades de atendimento. Este tipo de organizao dar um carter mais dinmico avaliao. Cabe ressaltar que a organizao do Regime Prprio de Previdncia do Servidor Pblico Federal provocar definies sobre responsabilidades pela avaliao da capacidade laborativa dos servidores.

3 Promoo e vigilncia sade dos servidores

Conceitua-se como promoo e vigilncia sade dos servidores, para o SIASS, as aes de sade que visam intervir no processo de adoecimento em seus aspectos individuais e em suas relaes coletivas no ambiente de trabalho. Tais aes se destinam aos trabalhadores e aos gerentes e abrangem mudanas na organizao e no ambiente de trabalho, a busca ativa de doenas e a capacitao para a adoo de prticas que melhorem a qualidade de vida e trabalho. Promoo sade, portanto deve ser entendida na sua relao com a preveno dos acidentes e das doenas ocupacionais e no tratamento de possveis danos e agravos decorrentes. As aes de promoo e de vigilncia previstas para o SIASS devem contemplar uma perspectiva participativa e multidimensional com atitudes que intervenham sobre os determinantes da sade do servidor no seu ambiente de trabalho, se contrapondo assim, ao modelo assistencialista e de medicalizao de sintomas, estes, muitas vezes, relacionados com o trabalho. As diretrizes da promoo e da vigilncia, em fase de implantao, tm como fundamentos: o uso de informaes epidemiolgicas coletadas pelo Sistema de Informaes, o conhecimento transdisciplinar para melhor entender a relao sade-trabalho e a participao dos servidores em todas as fases do processo de interveno aos ambientes de trabalho. As aes de vigilncia aos ambientes de trabalho devem prever os levantamentos dos riscos ambientais atravs de avaliaes in loco; o uso de questionrios; a busca de dados bibliogrficos; a investigao dos acidentes de trabalho; a realizao de programas e campanhas preventivas de doenas e agravos sade; a criao de grupos de apoio e a orientao em sade mental e dependncia qumica.

O governo federal tem tomado iniciativas no sentido de estabelecer polticas para a rea de promoo sade do servidor. A instituio do exame peridico na Lei 8112/90 parte destas iniciativas para o acompanhamento da sade dos servidores e tem como objetivo bsico a preveno dos agravos instalados e a promoo da sade. O exame permite avaliar a condio de sade dos servidores e detectar precocemente doenas relacionadas ou no ao trabalho, atravs dos exames clnicos (fsico e mental), avaliaes laboratoriais gerais e especficas com base nos riscos (fsicos, qumicos, biolgicos, ergonmicos, mecnicos, psicossociais, entre outros) a que esto expostos os servidores nas diversas atividades exercidas. A implantao do exame peridico na Administrao Pblica Federal um processo que implica em garantir sua continuidade nos rgos que j o realizam e a implementao naqueles que ainda no o realizam, sejam ou no seus servidores usurios de planos de sade. A realizao dos exames mdicos peridicos com protocolos tcnicos bsicos para os servidores federais possibilitar o acesso a informaes e poder contribuir para a preveno de agravos relacionados com o trabalho. A criao de organizaes por locais de trabalho nos rgos da Administrao Pblica, a exemplo das Comisses Internas de Preveno de Acidentes CIPAs, ou das Comisses de Sade do Trabalhador COMSAT em implantao no servio pblico de So Paulo, ou da Comisso Interna de Sade do Servidor CISS, como proposto pelo grupo de Promoo do Rio de Janeiro, possibilitar o incremento de aes de promoo, pois estas organizaes constituem espaos no qual o servidor pode reconhecer os riscos sade e segurana, assim como negociar com a Administrao mudanas no ambiente e na organizao do trabalho. O objeto destas comisses deve ser o de desenvolver atividades voltadas para a preveno de acidentes do trabalho, de doenas profissionais e pela melhoria das condies de vida e trabalho, alm de possibilitar um espao de escuta e observao constante do servidor no ambiente do trabalho. Principais atribuies das organizaes por local de trabalho: Realizar inspees nos ambientes de trabalho, estudar as situaes de trabalho potencialmente nocivas sade e ao bem-estar dos servidores, estabelecer medidas preventivas ou corretivas para eliminar ou neutralizar os riscos existentes; Investigar as causas e conseqncias dos acidentes e das doenas associadas ao trabalho e acompanhar a execuo das medidas corretivas at a sua finalizao; Promover a divulgao das normas de segurana e medicina do trabalho zelando pela sua observncia; Promover campanhas educativas para a sade, sobre preveno de acidentes e de doenas em geral para despertar o interesse dos servidores pela promoo da sade e preveno aos agravos relacionados ao trabalho; e Negociar com os gestores a melhoria dos processos e dos ambientes de trabalho.

Sero recepcionadas pela Administrao Pblica Federal algumas das normas de sade e segurana estabelecidas pelo Ministrio do Trabalho, assim como sero adequadas outras normas visando uniformizao de critrios para a melhoria dos ambientes de trabalho. As aes de promoo e vigilncia tero como suporte: as informaes sobre a sade do servidor, as experincias dos servios de sade dos servidores levantadas e as propostas elaboradas nos encontros do SIASS. Encontros especficos de promoo e vigilncia, envolvendo tcnicos da rea, tm contribudo para o estabelecimento de diretrizes metodolgicas de interveno nos processos e ambientes de trabalho. A poltica de promoo e vigilncia sade do servidor exige uma construo coletiva, com participao dos vrios atores envolvidos: administrao central, gestores locais, corpo tcnico, representaes dos servidores e o prprio servidor como agente prativo deste processo. Exige entender a relao entre o especfico e o geral, entre o indivduo e o coletivo no processo sade-doena, que considere as peculiaridades envolvidas com o servidor em sua inter-relao constante e dinmica com o meio laboral. Elaborar polticas regulares de promoo que produzam impacto positivo sobre a sade dos servidores e executar aes de vigilncia que alterem ambientes e processos de trabalho, constituem os grandes desafios para a construo do SIASS.

AS AES ESTRATGICAS EM ANDAMENTO O Diagnstico

O levantamento dos dados sobre recursos humanos, materiais, tcnicos, de infraestrutura e das atividades desenvolvidas nos servios de sade dos rgos federais foi iniciado em novembro de 2007, por meio de um instrumento de pesquisa 2 . A pesquisa, em diferentes fases de execuo, est em curso nos Estados de So Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Gois, Par, Santa Catarina, Paran, Alagoas, Pernambuco, e no Distrito Federal e ser disponibilizada para todos os demais Estados at novembro de 2008. Os dados consolidados revelam potencialidades, identificam problemas e produzem informaes gerenciais essenciais para apoiar a organizao das unidades de sade e a implementao das polticas que sustentam o SIASS nos Estados. A avaliao dos recursos existentes subsidia a proposio de organizao das unidades e possibilita a incorporao de novas abordagens ao processo de construo coletiva.

Sistema de Informaes
O sistema integrado de informaes SIAPE-SADE, em fase final de desenvolvimento, possibilitar ao SIASS armazenar informaes periciais de licenas mdicas, acidentes de trabalho, doenas profissionais, aposentadorias por invalidez e readaptaes funcionais. O pronturio eletrnico conter ainda informaes dos exames mdicos peridicos, as avaliaes de outros profissionais tcnicos da rea de sade, dados dos ambientes de trabalho e informaes assistenciais. A coleta, sistematizao, anlise e disponibilizao de informaes individuais e coletivas do pronturio eletrnico constituem a base para a conformao do perfil epidemiolgico dos servidores para a gesto qualificada das questes relativas sade do servidor.
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 Normatizao
A implantao da Poltica Nacional de Ateno Sade do Servidor exige mudanas na legislao concernente percia e sade e segurana do trabalho no mbito do executivo civil federal. A primeira alterao foi realizada na Lei 8112 / 90, por meio da Medida Provisria 441. Est em fase de regulamentao: as licenas de curta durao, o exame peridico, a regulao do SIASS e a regulamentao das organizaes por local de trabalho. A organizao do SIASS prev ainda a adequao do Manual para os Servios de Sade dos Servidores Pblicos Civis Federais (2006), a avaliao quanto a recepo de algumas Normas Regulamentadoras do MTE, a elaborao de normas prprias e a construo dos protocolos tcnicos periciais. A adequao e a atualizao da diretriz normativa essencial para que o SIASS se desenvolva de forma harmnica e transparente, do ponto de vista tcnico, tico e normativo, ajustado s necessidades colocadas pelo cenrio atual.

Organizao das Unidades de Referncia do SIASS

O Ministrio do Planejamento assume o papel de rgo gestor do SIASS, responsvel por normatizar sobre sade e segurana do trabalho, gerenciar o SIAPE-SADE e o portal do SIASS, estabelecer as diretrizes do benefcio da sade suplementar, promover poltica de capacitao, propiciar a celebrao de convnios entre os rgos para a organizao de unidades, disponibilizar recursos financeiros e autorizar o provimento dos recursos humanos das unidades. As unidades do SIASS ficam responsveis por desenvolverem aes de percia, promoo sade, vigilncia dos ambientes de trabalho, registro dos acidentes de trabalho, nexo das doenas profissionais e apoio assistencial para os casos de agravos instalados. Essas unidades devem contar com equipes multiprofissionais para desenvolverem aes abrangentes e integradas, com otimizao dos recursos humanos e com espao fsico adequado s normas sanitrias. Secretaria de Recursos Humanos cabe o papel estratgico na articulao dos servios visando organizao de unidades que potencialize aes e qualifique recursos humanos, fsicos e materiais, existentes e dispersos entre os diversos rgos da APF. A definio de unidades convenentes e conveniadas ser subsidiada pela anlise das informaes produzidas pela pesquisa e deve seguir critrios de capacidade fsica e humana instalada, facilidade de acesso e apoio institucional ao projeto SIASS. A escolha destas unidades deve, ainda, contemplar um processo de entendimentos coletivos. A organizao de unidades em diferentes rgos distribudas em diversas cidades e apoiadas por um sistema de informaes, possibilitar a criao de uma Rede Nacional de Servios de Sade do Servidor para apoiar as polticas de recursos humanos na rea de qualidade de vida e trabalho.

Desenvolvimento, Capacitao e Comunicao

A organizao do SIASS exige uma poltica de capacitao que contribua com a melhoria do desempenho tcnico e cientfico dos recursos humanos e uma poltica de desenvolvimento que valorize competncias, que estimule o trabalho em equipe e possibilite a partilha de conhecimentos.

O processo de construo coletiva tem requerido a realizao de encontros com tcnicos dos servios de sade, com dirigentes de recursos humanos, com os servidores e com as representaes sindicais, em diversos Estados, para apresentao e debate da Poltica de Ateno Sade do Servidor. Foram realizados tambm, encontros especficos para tratar de promoo e vigilncia dos ambientes, de percia mdica, do benefcio para a sade suplementar, da insalubridade e da odontologia. O Encontro Nacional de Ateno Sade do Servidor mais um momento na construo do SIASS. Promover seminrios, debates e oficinas uma estratgia para a formao de equipes focadas nos objetivos do SIASS. Realizar cursos regionalizados que capacitem as equipes para desenvolverem aes de vigilncia uma meta a ser cumprida, que possibilitar a construo coletiva de metodologias para a interveno sobre os riscos nos ambientes de trabalho. Educar para a sade um desafio contnuo. A articulao de uma rede de servios, como se prope o SIASS, requer uma poltica de comunicao que possibilite o compartilhamento de informaes e a troca de idias e experincias relacionadas com as questes ligadas sade do servidor, para subsidiarem tomada de decises. A criao do stio SIASS a primeira ao, outras iniciativas de comunicao esto em fase de amadurecimento como a criao de uma comunidade criativa e a edio de um informativo peridico.

CONSIDERAES FINAIS
A construo de uma poltica transversal de recursos humanos, envolvendo os rgos da administrao direta, autrquica e fundacional, nos diversos Estados e no Distrito Federal, constitui um desafio de democratizao da gesto pblica e estabelece um novo paradigma de organizao de servios que servem a diversos rgos. O envolvimento coletivo na elaborao das diretrizes bsicas e dos conceitos da Poltica de Ateno Sade do Servidor Pblico Federal do Brasil favorece a explicitao de divergncias, e por vezes gera conflitos, porm possibilita a construo de consensos e aes pactuadas que repercutem na sade e na qualidade de vida e trabalho dos servidores. Mais que assegurar instrumentos de controle da mquina estatal, conceder benefcios e garantir redues de dficits futuros, a Poltica de Ateno Sade do Servidor Pblico Federal uma iniciativa de gesto das questes relativas sade do trabalhador que vem resgatar uma exigncia histrica e legtima dos servidores na esfera pblica federal, que a sua proteo enquanto indivduo detentor de um direito inalienvel que a sade, garantido constitucionalmente a toda sociedade brasileira, cabendo ao Estado efetiv-la em todos os seus nveis de abrangncia, inclusive enquanto empregador e gestor de recursos humanos.

Braslia, outubro de 2008.