Análisis Política Social México 2010

Notas para el Debate
UN ANLISIS DE LA POLTICA SOCIAL EN MXICO A TRAVS DE LOS PROGRAMAS IMPLEMENTADOS POR LA SECRETARA DE DESARROLLO SOCIAL Y SU RELACIN CON LA DESCENTRALIZACIN DE FUNCIONES: UNA MIRADA DESDE LO LOCAL
An Analysis of social policy implemented in Mexico and its relations with decentralization: a revision of programs implemented by SEDESOL from a local point of view
Adolfo Rogelio Cogco Caldern

Doctor en Filosofa con Orientacin al Trabajo Social y Polticas Comparadas del Bienestar Social por la Universidad Autnoma de Nuevo Len (UANL). Profesor-Investigador de Tiempo Completo de la Universidad Autnoma de Tamaulipas. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Mxico. E-mail: acogco@uat.edu.mx
Adolfo Rogelio Cogco Caldern Miriam Rodrguez Vargas Jorge Alberto Prez Cruz
Resumen
l objetivo del presente documento es analizar el proceso de descentralizacin de los programas sociales diseados e implementados por la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) desde una perspectiva municipal. En el artculo se presentan tres vertientes: en la primera se aborda el cambio de modelo y la reforma del Estado en Mxico; en la segunda se analizan la descentralizacin y la poltica social a nivel nacional; en la ltima se revisan los programas sociales del gobierno federal hacia los municipios y, a travs de tcnicas de corte cualitativo, se exhibe la evidencia emprica de los gobiernos locales de Ciudad Madero y Tampico, en el estado de Tamaulipas y San Nicols de los Garza y General Escobedo en el estado de Nuevo Len, ambas entidades federativas del noreste mexicano. El trabajo permite concluir que, con la Reforma del Estado, los gobiernos estatales participan ms en la poltica social a travs de dos rubros, la educacin y la salud, mientras los gobiernos municipales tienen mejor acceso a la distribucin de los recursos fiscales a travs de las denominadas aportaciones y participaciones. Sin embargo, a pesar de las polticas descentralizadoras de los programas sociales, ha sido el gobierno federal el que controla de 1
Miriam Rodrguez Vargas

Doctora en Investigacin en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO-MXICO). Profesora-Investigadora de Tiempo Completo de la Universidad Autnoma de Tamaulipas. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Mxico. E-mail: millyrv@uat.edu.mx
Jorge Alberto Prez Cruz Doctor en Economa por la Universidad Autnoma de Baja California. Profesor Investigador de Tiempo Completo de la Universidad Autnoma de Tamaulipas.
Miembro del Sistema Investigadores. Mxico. E-mail: japcgica@msn.com Nacional de
Iberofrum. Revista de Ciencias Sociales de la Universidad Iberoamericana. Ao V, No. 9. Enero-Junio de 2010. Adolfo Rogelio Cogco Caldern, Miriam Rodrguez Vargas y Jorge Alberto Prez Cruz. pp. 1-35. Universidad Iberoamericana A.C., Ciudad de Mxico. www.uia/iberoforum

manera significativa tanto el manejo de los recursos como el diseo e implementacin de los principales programas que se destinan a la atencin de la pobreza en los espacios municipales, dejando a stos al margen de la toma de decisiones para atender a la poblacin ms vulnerable asentada en sus territorios. Palabras claves: descentralizacin, programas sociales, gobiernos locales.
Abstract:
The main purpose of this article is to analyze, from a local perspective, the process of decentralization of social programs, designed and implemented by the Secretary of Social Development (Sedesol). Three aspects are presented: the first addresses model change and reform of the state in Mexico; the second discusses decentralization and social policy at a national level; finally, the last one revises Federal Governments social programs implemented in the municipalities, through qualitative techniques, then shows the empirical evidence of local governments in Ciudad Madero and Tampico (Tamaulipas), San Nicols de Garza and General Escobedo (Nuevo Len), both federal entities of the northeastern Mexico. The work leads to the conclusion that state governments are more involved in social policies through two areas (education and health), while municipal governments have better access to the distribution of fiscal resources such as the so-called contributions and participations. However, even with decentralization, Federal Government controls a significant amount of resources and the design and implementation of major programs intended to attack poverty in municipal areas, leaving the municipalities out of the decision- making of how to serve their most vulnerable population. Key words: decentralization, social programs, local government.
Introduccin La descentralizacin, la focalizacin y el redireccionamiento del gasto han sido una constante en las principales acciones del sector pblico para atender a la poblacin ms vulnerable. En Mxico el proceso de incorporar este tipo de caractersticas en las acciones de gobierno se ha dado a partir de la denominada reforma del Estado, iniciada en los aos ochenta. En los ltimos aos, el tema de la descentralizacin ha cobrado relevancia, sobre todo, a nivel municipal. La cuestin, sin embargo, presenta caractersticas duales. Por un lado, los cambios estructurales involucran al municipio como unidad territorial y su papel se ha revalorizado como tomador de decisiones para la atencin de su poblacin; 2

por otro, esta redefinicin no coincide con la disponibilidad de un mayor presupuesto que permita el desarrollo de las nuevas responsabilidades. En este sentido, en Mxico existen 2,456 municipios, de los cuales, el 7% tienen ms de 50,000 habitantes, un 13% entre 10 y 50,000, un 19% entre 2,500 y 10,000, mientras el 61 % restante cuenta con menos de 2,500 habitantes. Asimismo, es importante considerar la relacin entre el nmero de habitantes y los recursos de la administracin municipal; los municipios con mayor poblacin tienen un promedio de 1,600 trabajadores y un plan de desarrollo, mientras que los de menor poblacin tienen en promedio 60 empleados (en algunos casos menos de 20) y slo una quinta parte cuenta con un plan de desarrollo. De la misma forma, el grado de autonoma de los gobiernos municipales difiere segn el nmero de habitantes, dado que los de mayor poblacin obtienen casi la mitad de sus ingresos de impuestos y derechos locales, mientras los dems provienen de transferencias del gobierno federal (Cabrero y Orihuela, 2002) 1 . Es necesario considerar que al revisar datos empricos del contexto mexicano, se permite verificar un problema que se agrava si convenimos que la mayor parte de la poltica social del gobierno se centra en los espacios con alta marginacin, los cuales cuentan con menor capacidad institucional para participar activamente en la poltica social. La tendencia a la descentralizacin 2 de funciones de los ltimos aos ha acentuado esta situacin, ocasionando que los gobiernos locales asuman mayores responsabilidades para operar en sus territorios. Por otra parte, en los municipios convergen acciones de programas diseados por entidades del gobierno federal, estatal y municipal. Las actividades derivadas son regularmente sostenidas con recursos gubernamentales que provienen de algunos ramos del Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF), particularmente del Ramo 33 y del Ramo 20. En la mayora de los casos los gobiernos locales slo participan como implementadores de las labores que se aplican en sus espacios.
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Citado en Cabrero E. (2003b: 8). Se entiende por descentralizacin: la transferencia de responsabilidades de planificacin, gerencia y recaudacin y asignacin de recursos, desde el gobierno central y sus agencias a unidades territoriales (Rondinelli, 1989. citado en Finot, 2001: 34).
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Ms an, en las reglas de operacin de tales programas o mecanismos de transferencias de recursos (programa Oportunidades, Ramo 33 o Ramo 20, por mencionar algunos casos), se considera a los Ayuntamientos para efectuar algunas acciones, pudindose reducir la eficacia gubernamental cuando las operaciones no son transmitidas adecuadamente o suficientemente supervisadas. Por otro lado, en cada municipio, se verifica la implementacin de funciones para actuar de manera directa; sin embargo, en estos casos, tambin la eficacia puede resultar afectada ante las deficiencias en el diseo -sin un diagnstico pertinente- o en la carencia de evaluacin de los resultados. Adicionalmente, los Ayuntamientos, frecuentemente muestran dificultades derivadas de la administracin de los recursos humanos, misma que tiene que ver con las capacidades operativas y humanas para operar acciones de manera autnoma. Para que esta situacin rinda los resultados favorables, resulta necesario el conocimiento de los perfiles de los puestos vinculados con el desarrollo social, as como la capacitacin permanente a los funcionarios que se ubican en estas reas en el municipio, ya que su impacto est directamente vinculado con la eficiencia de las acciones que se emprenden dese lo local para atender a la poblacin asentada en su territorio. En este sentido, los diversos programas con ciertos niveles de descentralizacin, as como las acciones autnomas que desarrollan los Ayuntamientos, se ven influidas por la capacidad tcnica y humana para atender las nuevas atribuciones que le son transferidas a las administraciones locales. Debido a su limitada capacidad institucional, los municipios con mayor grado de marginacin, encuentran dificultades operativas para desarrollar con xito los compromisos contrados. Sin embargo, tambin en los municipios con un alto nivel de desarrollo humano y baja marginacin, pueden verificarse problemas relacionados a la sensibilidad de los funcionarios municipales; al conocimiento de las reglas de operacin de aquellos programas donde participa el Ayuntamiento; as como en el seguimiento y evaluacin de las tareas que se desarrollan desde su administracin. Por otro lado, las acciones que disea el gobierno federal en materia social suponen una serie de caractersticas descentralizadoras, lo cual involucra tanto a los gobiernos de las entidades federativas como de los municipios, conllevando a una redistribucin de 4

las funciones cuya coordinacin se dificulta frente a la heterogeneidad de las condiciones locales y regionales. Ante este contexto debemos preguntarnos: Cmo funciona la descentralizacin de funciones para atender a la poblacin en condiciones de pobreza desde las localidades municipales? Cules son los recursos aplicados y los resultados a la luz de cuatro municipios del Noreste Mexicano? Para ello el trabajo se divide en tres secciones, en la primera se aborda el cambio de modelo y la reforma del Estado en Mxico; posteriormente se analiza la descentralizacin y la poltica social a nivel nacional para continuar con los programas sociales del gobierno federal hacia los municipios y concluir con la evidencia emprica recogida en cuatro municipios de la zona noreste de Mxico.
I. Cambio de modelo y Reforma del Estado en Mxico Se plantea que a partir de la crisis del modelo corporativista implementado por los gobiernos emanados del Partido Revolucionario Institucional (PRI) durante los 70 aos que estuvo en el poder federal (1930-2000), se privilegi la implementacin de polticas de corte proteccionista dirigidas al sector industrial, lo que castig significativamente las actividades derivadas del sector primario (Aguilar, 1996; Golls, 2003). Este escenario contribuy a incrementar la desigualdad entre ambos sectores. En el plano de la poltica social, los objetivos se dirigieron hacia los sectores poblacionales urbanos que se incorporaban al empleo formal, principalmente a travs de polticas pblicas pensadas para la mejora de la educacin y la salud, abandonando en el camino las consideraciones hacia los grupos campesinos y rurales (Villarespe, 2001). Lo anterior dibuj un mosaico de mltiples contrastes, entre los que destacan, en primera parte, un federalismo fuertemente centralizado, puesto en evidencia a travs de la accin protagnica del Gobierno Federal sobre los otros rdenes de gobierno. De esta forma, la estrategia se centr en legitimar las relaciones y el ejercicio del poder de una democracia ms simulada que real. Por otra parte, fue necesario crear un sistema donde quedara de manifiesto la dependencia de otros rdenes gubernamentales hacia el central, y esto se logr mediante el control estricto de los ingresos presupuestales, entre otras medidas, generando una fuerte dependencia no slo poltica sino econmica; por tal razn, y para citar un 5

ejemplo, ms del 90% de los ingresos de las entidades federativas provenan del gobierno federal, situacin que condicion la independencia de los gobiernos locales y subnacionales para actuar en sus propios espacios territoriales, a fin de atender sus responsabilidades (Ayala, 2003: 212). Como ya se indic, la poltica social fue encaminada hacia el fortalecimiento de dos sectores: la educacin y la salud, cuyos beneficios se canalizaron hacia los centros urbanos, prototipos del desarrollo industrial de la poca, situacin que agrav significativamente los niveles de desigualdad social. En los aos ochenta, el modelo dio muestras de agotamiento 3 , de tal forma que a partir de 1982, se ponen en marcha una serie de acciones en el plano poltico y econmico: en el primero, la tendencia a la democratizacin de la vida nacional a travs de modificaciones a las reglas de competencia electoral4 ; mientras que en materia econmica, los ajustes se orientaron al adelgazamiento del sector gubernamental con el objetivo de hacer ms eficientes las funciones del Estado, adems de lograr una disciplina fiscal a travs de la reduccin del gasto pblico (principalmente social); la privatizacin de empresas paraestatales y, desde luego, la apertura comercial. En lo que se refiere a la poltica social, se vivi un desmantelamiento de los beneficios conquistados por ciertos sectores que se construyeron en los tiempos del modelo de sustitucin de importaciones imperante hasta bien avanzados los aos setenta. Estos beneficios se transfirieron a manera de subvenciones en una especie de plataforma mnima que fue ampliando su alcance en la construccin de un universalismo que garantizara una renta mnima a la poblacin en general. Como lo plantea Filgueria, F.; Molina, C. et al. (2005), haciendo alusin a la Reforma del Estado y las nuevas tendencias para las polticas sociales, es visible que la
De acuerdo a De la Madrid (1995), presidente de Mxico durante el perodo (1982-1988) menciona: la crisis dentro de la cual tom posesin era entonces la ms grave de la historia contempornea de nuestra nacin. El legado que recib en 1982 era una verdadera bomba de tiempo que deba ser desactivada: el aparato productivo estaba prcticamente paralizado; el desempleo era elevado y exista un gran descontento entre la poblacin. La inflacin haba alcanzado el 100% y la deuda externa haba sumado 85 mil millones de dlares (de la cual una quinta parte estaba contratada a corto plazo) el riesgo de un conflicto social y poltico no era slo un peligro hipottico. 4 Este proceso de democratizacin permiti una mayor representacin de los grupos minoritarios en el Congreso, lo que robusteci la Ley Federal de Operaciones y Procedimientos Electorales (LOPPE) de 1978, misma que recibiera una primera enmienda en 1982, adems de la aparicin del Cdigo Federal Electoral (Reyes, 1992).
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descentralizacin y la privatizacin se combinan entre s para dar curso a polticas pblicas ms eficientes, tendientes a privilegiar al mercado como mecanismo para la asignacin de los recursos y beneficios. sta fue la justificacin para promover la individualizacin de los servicios sociales a travs del recorte en las responsabilidades del Estado. En otro orden de ideas, la Reforma del Estado ha ido desarrollando diferentes maneras de participacin intergubernamental producto de la instrumentacin de polticas descentralizadoras as como de nuevos arreglos interinstitucionales, derivado principalmente del proceso de descentralizacin de funciones (Ayala, 2003), donde el grado de complejidad depende del tipo o naturaleza de Estado, bien sea unitario o federal (Finot, 2001; Jordana, 2002). En el caso de Mxico, el proceso se ha vivido a travs de dispositivos en los que se han transferido funciones y atribuciones a los gobiernos intermedios (principalmente en los sectores de la salud y la educacin), centrndose ms en los mbitos administrativos y operativos que en la materia presupuestaria. En relacin a los grupos vulnerables y la atencin de la pobreza, el gobierno central se ha reservado la tarea de disear las principales acciones que recaen en los espacios locales, dejando slo a los otros rdenes de gobierno la tarea de implementar en las reglas de operacin de los programas, en el mejor de los casos. En materia de generacin de recursos financieros, se ha marcado como pauta la fuerte dependencia de recursos fiscales manejados desde la federacin hacia los estados y municipios 5 del pas para la atencin a la pobreza; situacin que se hizo evidente a partir de la implementacin del Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) cuya base presupuestal estuvo en el Ramo 26 del Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF) (Lpez, 1999). Posteriormente, con las reformas a la Ley de Coordinacin Fiscal (LCF) en 1998 apareci una nueva figura jurdica para transferir recursos federales a los
Citando un ejemplo, en dos municipios de Nuevo Len y dos en Tamaulipas, su promedio su captacin de recursos propios oscil entre el 20 y 30% entre los aos 2003 y 2007, el resto de los recursos fueron aportaciones y participaciones federales, en estos resultados se debe considerar que las entidades locales estudiadas son calificadas como de alto desarrollo humano por el PNUD y baja marginalidad por EL CONAPO.
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estados y municipios: las aportaciones 6 (Snchez, 2000). A partir de esta fecha, con la creacin del Ramo 33 del PEF, la parte destinada a la infraestructura bsica se canaliz a travs del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, que se divide a su vez en estatal y municipal; el Ramo 33 se insert en el marco jurdico de la LCF. Este fondo se integr en parte con los recursos del Ramo 26 (combate a la pobreza); 25 (educacin); 23 (partida del presidente); 29 (saneamiento financiero); 04 (seguridad pblica) y 23 (coordinacin hacendara), (Martnez y Ziccardi, 2000). De los montos que integran los fondos del Ramo 33 7 , el primero se distribuye utilizando la frmula matemtica diseada para la asignacin de recursos que toma como base un ndice global de pobreza que pondera cinco brechas de igual nmero de necesidades bsicas (Labra, 1998). El segundo fondo se distribuye con base en la poblacin de cada entidad federativa, cuyos gobiernos tienen la obligacin de asignarlos a los municipios con igual criterio. En general, el Ramo 33 est integrado por ocho fondos, cinco de ellos son manejados directamente por las entidades federativas y tres por los municipios (Martnez y Ziccardi, 2000; Snchez, 2000). An si se consideran los apoyos a las entidades federativas desde el gobierno central, en materia de poltica social, pueden observarse fracturas en un cmulo de acciones desarticuladas, no estructuradas ni vinculadas entre los tres rdenes de gobierno. La diversidad de las polticas sociales depende del inters y las condiciones financieras y operativas de los gobiernos estatales, en tanto los gobiernos municipales slo se limitan a desarrollar acciones asistenciales de poco o nulo impacto en las condiciones de vida de la poblacin. En este contexto, se deben considerar otras acciones o paradigmas que pongan de manifiesto la necesidad de implementar desde lo local un piso bsico de beneficios y
Las llamadas aportaciones, son fondos federales atados a programas especficos que se transfieren a los estados y de stos a los municipios para su administracin, bajo la directriz del gobierno federal, el cual rinde cuentas al Congreso de la Unin y la Secretara de la Funcin Pblica. 7 De acuerdo a la Ley de Coordinacin Fiscal para 2009, existen ocho fondos: I. Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal; II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud; III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social; IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal; V. Fondo de Aportaciones Mltiples. VI. Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos; VII. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica de los Estados y del Distrito Federal y VIII. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas.
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subvenciones, que garanticen a la poblacin en general, ciertas condiciones de vida con una base de derechos sociales. Sin embargo, la viabilidad de su implementacin, entra en la arena de la discusin por varias cuestiones, destacando entre ellas las capacidades limitadas de los gobiernos locales para atender ese bienestar social, situacin que se agrava an ms ante los nuevos contextos de crisis econmica que vive el pas, en los que el desempleo y la tendencia a la pauperizacin de la poblacin son evidentes.
II. Descentralizacin y poltica social en Mxico El punto medular que se plantea es la descentralizacin como proceso, donde el Estado transfiere atribuciones y responsabilidades desde el nivel central a los niveles subnacionales. Este proceso tiene dos dimensiones fundamentales: una relativa a la mejor administracin del aparato pblico y otra, de carcter poltico, asociada a la redistribucin del poder (Serrano, Fernndez, 2005). Sin embargo, autores como Ziccardi (2000); Oates (2001); Jordana (2002); Daz (2002); Ayala, (2003); Finot, (2001; 2003); Guillen, (2003); Cabrero, (2003); Boisier, (2004), entre otros, distinguen tres tipos diferentes de descentralizacin: la descentralizacin econmica, la poltica y la administrativa. La econmica se refiere a las acciones del gobierno en la bsqueda de la eficiencia, a travs de adecuar y compartir el presupuesto de ingresos (descentralizacin fiscal) as como del presupuesto de egresos (descentralizacin del gasto) entre los distintos ordenes de gobierno. Adicionalmente, algunas responsabilidades del gobierno son transferidas al mbito de la competencia del mercado para que la iniciativa privada ofrezca a travs de empresas, algunos servicios pblicos. Por otra parte, la descentralizacin poltica se relaciona con la participacin ciudadana y el proceso de toma de decisiones sobre asuntos colectivos, lo que tiene que ver con el mbito democrtico, la distribucin y el ejercicio del poder pblico, as como el empoderamiento para la toma de decisiones desde lo local. Por ltimo, la descentralizacin administrativa, est enfocada a los arreglos institucionales al interior del aparato gubernamental, atae al orden burocrtico y los servicios que proporcionan a la comunidad, como educacin, salud e infraestructura bsica; esto involucra la capacidad humana, material, tecnolgica y financiera de los 9

gobiernos locales para la instrumentacin de sus planes y programas, bien sean que se coordinen ente el gobierno central, los estatales y los municipales 8 . En este sentido, los tipos y formas de descentralizacin han diferido respecto los sectores a los que se han dirigido, tal como ha sucedido en las polticas sectoriales en materia de educacin y salud. En el primer caso, con la publicacin de la Ley General de Educacin a partir de 1993 y en el segundo a travs de la firma del Acuerdo Nacional para la Descentralizacin de los Servicios de Salud en 1996; en ambos casos el Estado central ha transferido a las entidades federativas facultades suficientes para incidir en las polticas de desarrollo sectorial, lo que ha fortalecido el desarrollo regional de cada espacio geogrfico, as como las condiciones polticas a travs de la participacin ciudadana. En lo que se refiere a la poltica social de atencin a la pobreza, en su diseo, planificacin, instrumentacin y financiamiento no ha imperado una lgica descentralizadora integral, por el contrario, la postura imperativa del gobierno central evidencia ciertos retrocesos hacia la centralizacin y la concentracin de las decisiones hacia la federacin -por ejemplo, la desaparicin del enlace municipal en las Reglas de Operacin 2007, cuando ste se haba constituido en uno de los principales actores locales para realizar acciones derivadas de la implementacin del programa en el plano local-. Lo que ha imperado en la atencin de la pobreza ha sido un proceso de descentralizacin parcial donde el gobierno central disea, ejecuta y financia toda la operacin del programa y slo transfiere a algunos actores locales, funciones parciales con poca o nula relevancia. Lo anterior, permite identificar diferencias en el diseo, diagnstico e implementacin de polticas. En el caso de las de educacin y salud, se verifica un proceso de descentralizacin en cuya agenda participan los gobiernos de las entidades federativas, cuyo proceso obedece a la lgica de los mecanismos de reforma y
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Segn Jordana (2002), la complejidad de las relaciones intergubernamentales radica en el tipo y naturaleza del Estado que las aplique, (unitarios o federales), en el caso de los primeros, las relaciones slo obedecen a dos niveles de gobierno, central y subnacional, en tanto en los federados se registran mayores niveles de interrelacin: gobierno local-gobierno intermedio; gobierno local-gobierno nacional; gobierno intermedio-gobierno nacional. Lo anterior adems de las diferentes relaciones que se pueden establecer entre gobiernos del mismo rango.
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modernizacin del Estado desde una perspectiva macro social. En tanto las polticas de atencin a la pobreza no entran en esta lgica, ya que se limitan a ser planteadas desde el plano central como principal actor, dejando a los gobiernos locales con poca participacin, an en sus propios espacios. Como se ha visto, existe un vnculo muy estrecho entre el proceso de descentralizacin y la poltica social. Por una parte, la poltica sectorial en ciertos rubros; por la otra, el grupo de programas para atender a la poblacin en condiciones de pobreza y vulnerabilidad. En ambos impera la descentralizacin administrativa, y a la par se presenta otro proceso asociado con la descentralizacin de ndole fiscal, en el cual, los gobiernos de las entidades federativas y los municipios, reciben una suma de recursos fiscales (aportaciones) hacia ciertas reas del desarrollo social previamente definido e identificado por la federacin. En este sentido, se puede decir que el proceso de descentralizacin en Mxico tiene varias caractersticas que se identifican con las funciones que desarrolla cada nivel de gobierno en cuanto a los compromisos que se establecen para ofrecer el bienestar social a los ciudadanos. En el caso del gobierno central, ste es el responsable del diseo, implementacin, financiamiento y desarrollo de obras de infraestructura social, por otra parte, tiene la responsabilidad de recaudar impuestos y transferir recursos a las distintas entidades federativas. Por su parte, los gobiernos de las entidades federativas brindan los servicios de educacin y salud as como de seguridad pblica, asimismo llevan a cabo actividades en pro del desarrollo social, a travs de las oficinas gubernamentales encargadas para tal propsito as como del sistema para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF). En tanto los gobiernos locales, en funcin a su estructura administrativa as como a sus niveles de eficiencia operativa, pueden generar recursos propios, principalmente a travs de la recaudacin del impuesto predial; al respecto, existe la evidencia encontrada por Laura Sour (2004), en un estudio realizado en 155 municipios de los aos 19932000, en el cual se observan diferencias en el desempeo fiscal. Los resultados, segn Sour, muestran que la poltica de transferencias de recursos ha mermado en forma ms pronunciada, siendo mayor el esfuerzo fiscal de los gobiernos locales grandes que el de
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los pequeos, por lo que los municipios medianos son los que logran un mejor desempeo. Adems de lo anterior, los gobiernos locales tienen facultades para disear y operar programas de proteccin social. Sin embargo, stos regularmente son de poco impacto en las condiciones de vida de la poblacin ya que muchos estn encaminados al fortalecimiento de la cultura y el esparcimiento, mientras dejan la exclusividad al gobierno central de las acciones derivadas de programas federales para atender a la pobreza. Asimismo, los gobiernos locales dependen de los planes de desarrollo social diseados e implementados por los gobiernos de las entidades federativas en materia de educacin, salud y desarrollo social, lo anterior evidencia la limitada capacidad de atender esta problemtica de la poblacin asentada en su territorio. En cuanto a la transferencia de recursos, como mecanismo a travs del cual los gobiernos locales emprenden acciones hacia el desarrollo social, las podemos identificar en condicionadas (Ramo 33) estipuladas por la federacin, (principalmente a travs del Fondo III en su componente denominado Fondo Para la Infraestructura Social Municipal 9 ), y transferencias de recursos no condicionados, denominadas
participaciones, directamente asociadas a los ingresos petroleros del pas y a la forma como la federacin los redistribuye hacia los Estados y los Municipios. En materia de programas locales, tambin pueden ser desarrollados de manera autnoma, a travs del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia municipal, aunque estas entidades han mostrado un dinamismo muy fuerte en las localidades, su rango de accin se ve principalmente inducido por las directrices sealadas por los DIF estatales. En resumen, podemos decir que la descentralizacin como un instrumento para la modernizacin del estado en Mxico en materia de desarrollo social, ha sido heterogneo y diverso; tiene que ver con cada sector econmico y social, as como con la forma como los actores de los diferentes ordenes de gobierno asumen sus
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De acuerdo a la Ley de Coordinacin Fiscal en su Artculo 33 inciso A, establece los rubros a los que se dirigen los recursos del Ramo 33 del Presupuesto de egresos de la Federacin, estos son: agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanizacin municipal, electrificacin rural y de colonias pobres, infraestructura bsica de salud, infraestructura bsica educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales e infraestructura productiva rural.
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responsabilidades; en tanto en materia de programas de atencin a la pobreza, ha sido el gobierno federal el que ha imperado sus objetivos por encima de los intereses de los gobiernos estatales y municipales. Por ltimo, se puede decir que este mecanismo de interaccin entre los distintos niveles gubernamentales y la forma como se redistribuyen los recursos fiscales, converge de manera negativa ante la tendencia a una baja recaudacin por parte de los distintos rdenes de gobierno. Este efecto se manifiesta en dos sentidos: la incapacidad para entender financieramente los diversos programas sociales derivado del aumento de la poblacin as como de las necesidades generadas por la crisis y la prdida del empleo.
III. Programas sociales del gobierno federal hacia los municipios Si bien en los ltimos quince aos, el gobierno mexicano ha reorganizado la implementacin de su poltica social a travs de la modernizacin del Estado, este proceso est an lejos de haber concluido. En general, los beneficios de la descentralizacin se pueden analizar en funcin de los resultados de una divisin ptima del trabajo entre los diferentes rdenes de gobierno. En este contexto, el gobierno federal es el que est mejor situado para coordinar la asignacin de los recursos pblicos entre los estados y los municipios de una manera eficaz y equitativa, y los gobiernos locales son los ms cercanos a la informacin necesaria para gastar los recursos en proyectos especficos desarrollados en funcin de las necesidades locales (Scott, 2004). La poltica social en Mxico se concentra en la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL), la cual distribuye los recursos de los programas de acuerdo a diversos criterios. En este sentido, la Ley General de Desarrollo Social establece en el Artculo 39 que es la SEDESOL quien disear y ejecutar las polticas generales de desarrollo social, y coordinar el Sistema Nacional de Desarrollo Social con la concurrencia de dependencias, entidades y organismos federales, de los gobiernos municipales y de las entidades federativas, as como de las organizaciones. El pas ha logrado una expansin considerable en la cobertura de programas sociales, que tienen como objetivos rectores: mejorar los niveles de educacin; acrecentar la equidad y la igualdad de oportunidades; impulsar la educacin para el desarrollo de las capacidades personales y de iniciativa individual y colectiva; fortalecer la cohesin y el 13

capital social; lograr un desarrollo social y humano en armona con la naturaleza, as como ampliar la capacidad de respuesta gubernamental para fomentar la confianza ciudadana en las instituciones (Moto, 2002). Sin embargo, para lograr estos objetivos, se requiere del buen funcionamiento de la poltica de desarrollo social que implica la cooperacin y coordinacin entre los tres rdenes de gobierno; en este sentido, en el Plan Sectorial de Desarrollo Social 20072012 se enfatiza la importancia de la participacin de los gobiernos locales y los retos que an persisten:
Se buscar mejorar la coordinacin con las instituciones del gobierno federal que realizan acciones que contribuyen al desarrollo social, con el fin de crear actividades conjuntas y brindar una atencin integral y efectiva a la poblacin. Se buscar que los gobiernos locales participen activamente en la identificacin de estrategias coordinadas y de los mecanismos e instrumentos de colaboracin, en atencin a la Ley General de Desarrollo Social. Adems de buscar la complementariedad entre los programas federales y locales, se apoyar la consolidacin de ejercicios de desarrollo social con impactos de mediano y largo plazo con una lgica regional (SEDESOL, 2007).
Se puede decir que Mxico se ha caracterizando por mantener una centralizacin del diseo de las polticas en el Ejecutivo Federal, una escasa intervencin de los Estados y Municipios en el diseo y ejecucin de programas sociales, un bajo porcentaje de participacin ciudadana y de actores sociales en los mismos, y una postura del gobierno federal dominante sobre la utilizacin de los recursos descentralizados (Banco Mundial, 2007; Ochoa, 2006). La clasificacin de los recursos federales para Estados, Municipios y beneficiarios directos son las participaciones federales (Ramo 28); aportaciones federales (Ramo 33); excedentes de ingresos federales; convenios de reasignacin de recursos y programas federales. En el caso de este ltimo, los recursos no son partidas regulares que el gobierno federal tenga que transferir en el marco de la Ley de Coordinacin Fiscal, son recursos que se distribuyen de acuerdo a los criterios que se definen en las propias dependencias. Es decir, son recursos asignados de acuerdo a frmulas, polticas, programas y estrategias de cada dependencia y entidad federal. Lo que significa que los programas impactan de manera diferente a los estados y municipios, debido a las diferencias existentes entre ellos, como la poblacin, grado de marginacin y de nivel econmico (SEGOB, 2008).
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Actualmente los programas que integran la poltica social en Mxico son los siguientes: el Programa Hbitat; Programa de Abasto Social de Leche a Cargo de Liconsa; Programa de Abasto Rural a Cargo de Diconsa; Programa de Opciones Productivas; Programas de Fondo Nacional de Fomento a las Artesanas (FONART); Programa de Ahorro, Subsidio y Crdito para la Vivienda "Tu Casa"; Programa 3x1 para Migrantes; Programa de Atencin a Jornaleros Agrcolas; Programa de Coinversin Social; Programa de Empleo Temporal (PET); Programa de Desarrollo Humano Oportunidades; Programa de Vivienda Rural; Programa de Apoyo Alimentario; Programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas para Implementar y Ejecutar Programas de Prevencin de la Violencia Contra las Mujeres; Programa de Guarderas y Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras; Rescate de Espacios Pblicos; Programa de Atencin a los Adultos Mayores de 70 Aos y ms en Zonas Rurales; Programa de Apoyo a los Avecindados en Condiciones de Pobreza Patrimonial para Regularizar Asentamientos Humanos Irregulares (PASPRAH); Programa de Apoyo a Zonas de Atencin Prioritaria; Programa Alimentario para Zonas Marginadas (SEDESOL, 2009).
Gobierno Federal Atencin a Jornaleros Agrcolas Atencin Adultos Mayores 70 y ms Abasto Social de Leche Abasto Rural Opciones Productivas Fonart Oportunidades Apoyo Alimentario
Gobierno Federal y municipios Vivienda Rural Guarderas y Estancias Infantiles Programa de Empleo Temporal
Gobierno Federal, estados y municipios Hbitat Rescate de Espacios Pblicos Microrregiones PAZAP (Programa de Apoyo a Zonas de Atencin Prioritaria) Vivienda Rural
Gobierno federal, gobiernos locales y actores sociales 3 X 1 Migrantes Tu casa Coinversin Social
Fuente: Elaborado con base al Catlogo de Programas Federales para los municipios. SEGOB, (2008).
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Cada uno tiene objetivos y formas de operar distintos, sin embargo, existen programas que se distinguen por permitir una mayor participacin 10 de los gobiernos locales, de acuerdo a sus reglas de operacin. En el esquema siguiente se colocaron los programas en base a los niveles de gobierno y actores sociales que participacin en los diferentes programas. El gobierno central ha realizado esfuerzos por permitir una mayor gestin de los gobiernos locales en la ejecucin de los programas federales, sin embargo, an podemos observar que el gobierno central mantiene una postura dominante en los programas de mayor envergadura como es el Programa Oportunidades. Este programa se caracteriza por proporcionar becas y transferencias monetarias a familias pobres urbanas y rurales a cambio del compromiso de que inviertan en la alimentacin, la salud y la educacin de sus miembros. Su objetivo es fomentar el desarrollo de capacidades y la acumulacin de capital humano en las familias pobres a fin de equiparlas para alcanzar mejores condiciones de vida, al mismo tiempo que los apoyos otorgados contribuyen a paliar su pobreza actual. Las evaluaciones a las que ha sido sometido este programa muestran un impacto positivo en el estado nutricional, la salud y la educacin de las familias beneficiarias. Por otro lado, los programas que ms resaltan por permitir una mayor participacin del municipio son: Hbitat, Rescate de espacios pblicos, el programa 3x1 Migrantes, Tu casa, Microrregiones, Coinversin Social, Guarderas y estancias infantiles, y programa de empleo temporal, de acuerdo a las reglas de operacin para el ao 2009. Los programas que se destacan por la obligatoriedad de las aportaciones de los gobiernos estatales, municipales y de beneficiarios como requisito para poder ejecutarlo son los programas: Hbitat, 3x1 Migrantes; Tu casa; Vivienda Rural; Coinversin social y opciones productivas. La aportacin federal en estos programas es muy diversa, oscila entre el 25 y 95 por ciento. Asimismo, es importante resaltar que estos programas prevn en las reglas de operacin mecanismos de participacin de los beneficiarios, ya sea en el diagnstico de la problemtica o en la implementacin de los mismos.
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La participacin se refiere a la autorizacin de los gobiernos estatales para la aplicacin de ciertos programas, sus aportaciones econmicas y poder de ejecucin de los mismos.
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Debe sealarse que actualmente la mayora de los programas sociales se han centrado en la nocin de corresponsabilidad, la cual implica el cumplimiento de ciertas acciones por parte de los beneficiarios de los programas sociales para acceder a los recursos, que son atendidos a travs de las denominadas transferencias condicionadas. Como ya sealamos, si bien se reconoce que Mxico ha realizado importantes cambios de poltica, en trminos generales slo se puede hablar de una descentralizacin parcial, debido a la debilidad en la capacidad administrativa y las condiciones socioeconmicas de los gobiernos locales. Muchos estados y municipios no han tomado la iniciativa para llevar a cabo mejoras creativas en los programas federalizados y slo funcionan como agentes para ejercer el dinero federal, pero sin utilizar el gran potencial de los programas para los problemas locales de desarrollo y reduccin de la pobreza. A pesar de que el gobierno federal favorece la descentralizacin, an existen retos dados por la ausencia de una estrategia unificada -debido a la coexistencia de diferentes procesos de descentralizacin en cada sector y Secretara, lo cual genera prdidas potenciales por falta de coordinacin, captacin local, o una mayor desigualdad de la calidad y cobertura de los servicios-. (Banco Mundial, 2008). El Consejo Nacional de Evaluacin (CONEVAL) es un rgano descentralizado de la federacin para evaluar la poltica social que implementa el gobierno federal. En su evaluacin del 2008 reconoce que el objeto de la poltica social se encuentra fragmentado y disperso; que existe insuficiente coordinacin entre la federacin, los Estados y municipios en materia de desarrollo social as como un gran nmero y dispersin de programas (lo que genera un problema de coordinacin al interior y entre instituciones que tienen a su cargo programas y polticas de desarrollo social). Asimismo, el actual gobierno de Felipe Caldern explica en el Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012, que en Un Estado Federal como el nuestro, es indispensable reconocer que slo a travs de la coordinacin entre los rdenes de gobierno se podr atender integralmente a la poblacin en condiciones de pobreza y vulnerabilidad (SEDESOL, 2007). El Banco Mundial, por su parte, reconoce que el proceso de descentralizacin ha obtenido logros importantes en los Estados y municipios a travs de una mayor 17

transparencia en frmulas de asignacin y reglas de operacin de los programas adems de haber mejorado la cobertura y focalizacin de los servicios en todos los sectores. Sin embargo, el organismo internacional seala que an existen problemas importantes de diseo, lo cual supone la necesidad de un cambio en el pacto fiscal para dar mayores incentivos a que los gobiernos locales otorguen servicios de mejor calidad y profesionalicen a los servidores municipales (Banco Mundial, 2006). En este sentido, es importante mencionar las controversias que existen para la descentralizacin fiscal a los municipios; por ejemplo, existen estudios que han demostrado que los municipios han reducido la bsqueda u obtencin de recursos propios conforme el gobierno central incrementa las participaciones y aportaciones federales. Asimismo, el estudio realizado en Mxico por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) sobre el blindaje a los programas sociales en tiempos electorales (2006), mostr que para quince de cada cien beneficiarios de los programas federales, los promotores o gestores de los gobiernos locales o de los propios programas obligan a la gente a comprometer su voto a cambio de los beneficios de los programas sociales. Lo mismo opinaron cuatro de cada diez no beneficiarios (ENAPP, 2006), motivos que influyen como impedimentos para un adecuado desarrollo de la descentralizacin. El buen funcionamiento de la poltica de desarrollo social implica vencer obstculos de tipo poltico y fiscal, para una mayor cooperacin y coordinacin entre los tres rdenes de gobierno; en este sentido, la visin compartida de los estados y la federacin acerca de las mejores prcticas para la elaboracin de los principales programas sociales redundarn en una poltica ms eficiente. Uno de los grandes desafos que tiene el pas es que esta cooperacin (tanto en el mbito de diseo, administrativo, de ejecucin y financiera) se presenta en los programas con mayor envergadura como es el caso del Programa Oportunidades, caracterizado por ser el programa de mayor extensin en Mxico y el segundo en Amrica Latina, despus de Bolsa Familia de Brasil (PNUD, 2007). En resumen, se puede decir que la poltica social mexicana se compone de una serie de acciones que tienen que ver con una serie de arreglos interinstitucionales e 18

intergubernamentales, donde el gobierno federal ha sido el que ha llevado la directriz para la atencin de los grupos poblacionales que viven en condiciones de vulnerabilidad en los diferentes estados de la repblica; por otro lado, tambin es posible sealar que su operacin se ha realizado a travs de la transferencia de algunas tareas para su implementacin en los territorios (descentralizacin parcial). En lo que se refiere al combate a la pobreza, ha sido la federacin la que ha centralizado las acciones para su atencin en los diferentes espacios locales. Teniendo en cuenta la dimensin y el alcance del programa (5.2 millones de familias beneficiarias), es claro que puede considerarse su contribucin en mbitos propios para el ejercicio y conservacin del poder, de ah la importancia que se parece otorgrsele a su control y manejo centralizado. De acuerdo con la Ley General de Desarrollo Social publicada en enero de 2004, en su Artculo 6, establece que son derechos para el desarrollo socialla educacin; la salud; la alimentacin; la vivienda; el disfrute de un medio ambiente sano; el trabajo y la seguridad social y los relativos a la no discriminacin en este sentido, uno de los principales actores en proporcionar las condiciones para que los ciudadanos tengan acceso a dichos derechos es el gobierno. La idea se refuerza con la definicin de Montagut (2000), al identificar al gobierno como uno de los principales actores en proporcionar todas aquellas demandas que se asocian con el desarrollo social. Derivado de lo anterior, la tendencia al manejo de los recursos pblicos manteniendo un equilibrio en las finanzas pblicas, se ha convertido en la quimera de la mayora de los gobiernos cuya estructura econmica dificulta mantener finanzas equilibradas, es as como las condiciones de recesin, se trasladan al mismo gobierno, quien muestra serias dificultades para afrontar las mayores demandas de los ciudadanos en condiciones de pobreza. En este sentido, la poltica social que implementa el gobierno central implica un ajuste en algunos de sus programas incluso, con la desaparicin de algunos ante un escenario de crisis. En este sentido, se encuentran algunos como la credencializacin para adultos mayores; programa de adquisicin nacional de leche Liconsa SA de CV, el programa de atencin de adultos mayores 70 aos y ms en zonas rurales, entre otros.
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De acuerdo al proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin, los programas que presentan incrementos son: Programa Oportunidades con un incremento del 59% respecto al presupuesto asignado el ao anterior; el Programa de Apoyo Alimentario a cargo de Diconsa SA de CV. con un incremento del 265% y por ltimo el Programa de Empleo Temporal (PET) con un incremento del 148%. Como se aprecia, aunque en trminos globales se espera un incremento del 35% en el presupuesto total de ramo de la SEDESOL, es importante considerar si dichos recursos son suficientes o bien se tendr que recurrir a los crditos externos para fondear las acciones derivadas de los programas dirigidos a la poblacin ms vulnerable en poca de crisis. La evidencia emprica Es momento exponer qu es lo que est pasando en los municipios, respecto a sus capacidades locales y el proceso de descentralizacin. La investigacin se realiz a travs del uso entrevistas en profundidad a diferentes funcionarios municipales vinculados con el desarrollo social en sus respectivos ayuntamientos. Los principales puntos se centraron en los siguientes elementos de anlisis: conformacin del ayuntamiento; Plan Municipal de Desarrollo (PMD); plazas y perfil; capacitacin; recursos econmicos; proceso de descentralizacin y participacin ciudadana. Los anteriores puntos permitieron categorizar dimensiones a travs de las cuales se analizaron las capacidades institucionales de los municipios de estudio. Fueron cuatro los municipios seleccionados para el presente estudio ubicados en la zona noreste del pas (Tampico, Ciudad Madero en el estado de Tamaulipas; San Nicols de los Garza y General Escobedo en el estado de Nuevo Len). El tipo de muestro que se utiliz fue intencional, ya que se trata de municipios con caractersticas similares para el ao 2005; alto desarrollo humano segn el PNUD y muy baja marginacin de acuerdo al CONAPO respectivamente, sin embargo al interior de cada uno de ellos existen particularidades que result importante analizar. Las entrevistas se realizaron a funcionarios municipales (secretarios y directores de desarrollo social) durante los aos 2005 a 2008.
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Al menos en tres de ellos (Tampico; Ciudad Madero y San Nicols de los Garza), ha habido alternancia de partidos polticos que han llegado a la administracin local. En el caso de Tampico, el ayuntamiento est conformado por un Presidente Municipal, dos Sndicos y veintin Regidores y la alternancia se ha dado al menos en las ltimas cuatro elecciones entre el PAN y el PRI, producto del denominado voto de castigo que se da cuando parte de las demandas ciudadanas no son atendidas satisfactoriamente. Tal situacin ha influido para que no se concreten planes y programas de largo plazo, quedando inconclusos varios mega proyectos de desarrollo. Por otra parte, el que la entidad reporta cerca del 33% de la poblacin que gana hasta dos salarios mnimos de acuerdo al ndice de marginacin de CONAPO, 2005, hecho que produce vulnerabilidades para que se acte de manera clientelar a cambio de recibir los beneficios de alguna accin gubernamental. En el caso de Ciudad Madero, cuyo ayuntamiento se conforma por un Presidente Municipal, dos Sndicos y veintin Regidores, la alternancia se ha dado entre el PRD y el PRI (cabe hacer mencin las ltimas dos han sido ganadas por el PRI). Sin embargo, se encontr que las cuatro administraciones durante las cuales el Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) estuvo al frente de la administracin local, su arribo al gobierno no fue producto de un proceso de madurez poltico-ideolgico de izquierda, sino fue resultado del voto de castigo por la detencin del lder petrolero nacional, quien en su momento ostentaba fuerte poder poltico del sindicato de la empresa paraestatal Petrleos Mexicanos (PEMEX). Como resultado de ello y ante la arraigada cultura corporativa de la localidad, es como lleg el PRD al gobierno local. Lo anterior ha generado un ambiente clientelar en cuanto a la participacin ciudadana respecto a las acciones que desarrolla el ayuntamiento, considerando que esta entidad municipal presenta bajos niveles de ingreso (25% de la poblacin gana hasta dos salarios mnimos). Respecto al municipio de San Nicols del los Garza, en Nuevo Len, cuyo ayuntamiento se conforma por un Presidente Municipal, dos Sndicos y diecisiete Regidores, la continuidad durante los ltimos veinte aos al frente del mismo partido poltico, el Partido Accin Nacional (PAN), ha contribuido a consolidar una red importante de participacin ciudadana, misma que ha jugado un papel fundamental para 21

la integracin del ayuntamiento. La homogeneidad de la entidad, donde predominan los extractos poblacionales de clase media, ha fortalecido un grupo importante de poblacin que no se identifica con las viejas prcticas corporativas regularmente asociadas al PRI, ni tampoco lo hacen con la ideologa de izquierda. Adems de lo anterior, la entidad es una de las que mejores niveles del ingreso reporta, ya que slo el 16% de la poblacin gana menos de dos salarios mnimos. Se puede considerar que mientras ms homognea sea la poblacin, los niveles de participacin se muestran ms dinmicos. Asimismo, mientras el ingreso per cpita sea favorable, las prcticas clientelares tienden a ser menos frecuentes. Respecto al municipio de General Escobedo, en el que aparentemente no ha habido alternancia, ya que ha estado gobernada por el PRI, tiene un ayuntamiento conformado por un Presidente Municipal, dos Sndicos y trece Regidores. Su perfil semiurbano es parte de sus caractersticas peculiares. Respecto al Plan Municipal de Desarrollo (PMD), es el documento que marca el rumbo de la administracin local debido a que ah se plasman las principales directrices y lneas generales de accin. Es difcil encontrar algn patrn comn que permita identificar las caractersticas que den cuenta del ayuntamiento y sus propsitos a desarrollar durante su gestin, sus condiciones, mecanismos y su forma de proceder. Sin embargo, se observan algunas similitudes y diferencias entre cada uno de ellos, que nos ayudan a identificar algunas situaciones particulares. Respecto a las semejanzas, se encontr que cada uno de los ayuntamientos estudiados considera al desarrollo social como una de las directrices ms importantes en su administracin, ya que este enunciado se presenta como una de las principales lneas de accin para la administracin, lo que muestra la creciente preocupacin por disear acciones en este rubro en sus comunidades. Sin embargo, dicho ejercicio es relativamente nuevo en los municipios estudiados, lo cual contrasta con las aportaciones que hace Guillen (2000), cuando afirma que la poltica social municipal tiene como uno de sus rasgos su trayectoria relativamente reciente, lo que no le ha permitido a los espacios locales desarrollar planes y programas con un carcter de largo plazo. Por otro lado, aunque existen rasgos similares al integrar una agenda de desarrollo social, al interior de cada administracin sobresalen las particularidades que se asocian a 22

la forma como se concibe este sector as como a los perfiles de aquellos funcionarios municipales que se incorporan a la administracin pblica a desempear cargos en esta rea del ayuntamiento. De las diferencias al analizar los planes y programas, destaca que mientras en General Escobedo sus prioridades son hacia el fortalecimiento de los rubros de salud, educacin, la asistencia social y la atencin a los grupos vulnerables, en San Nicols de los Garza las principales acciones se dirigen hacia la participacin ciudadana a travs del deporte y el mantenimiento de la infraestructura urbana, adems de ofrecer un plus a la ciudadana a travs del otorgamiento de servicios pblicos de calidad. En el caso de Tampico, su principal inters se centra en la regularizacin de la tenencia de la tierra a fin de introducir los servicios pblicos a la poblacin ms marginada, adems de atender otros programas asociados a la salud y el fortalecimiento a la cultura popular a travs de la participacin en la organizacin del Carnaval y las fiestas de abril. En tanto que el municipio de Ciudad Madero, centra su prioridad en el fortalecimiento de la identidad cultural de los maderenses, mediante programas como Recordando el ayer; Aprende un oficio y Huertos escolares. Los municipios analizados, a su vez realizan acciones en los sectores de educacin como es el caso de la entrega de becas a estudiantes de escasos recursos, as como a programas del sector salud; esta labor regularmente se hace a travs de otras secretaras o dependencias municipales y son producto del financiamiento con fondos federales como el Ramo 33 del PEF. Por tanto, se puede decir que el desarrollo social, es un rubro de reciente incorporacin en los objetivos que se enuncian en el PMD y en los municipios estudiados, mientras la diversidad de planes y programas y sectores a atender, no depende de un patrn comn, ms bien es producto de las diferencias conceptuales de quienes disean las polticas sociales en las entidades locales. Para la atencin de los diversos programas que se disean en los espacios locales, es importante conocer cules son los perfiles y la estructura organizacional de las dependencias que se han abierto para la atencin del desarrollo social. Se ha observado que en los ltimos aos ha crecido el inters de los gobiernos locales por atender a su poblacin con planes y programas de carcter social, ya que 23

varias dependencias son de reciente creacin como es el caso de Ciudad Madero, cuyas acciones dirigidas a la cuestin social eran desarrolladas por el DIF de la entidad. Es posible establecer que la experiencia que las administraciones acumulan son importantes para ir consolidado y profesionalizando estas reas. Por ejemplo, en tres de los municipios estudiados, su estructura organizacional est diseada a travs de Secretaras, Direcciones, Subdirecciones y Jefes de Departamento, es el caso de Ciudad Madero, Tamaulipas, General Escobedo y San Nicols de los Garza, en Nuevo Len. Estas tres administraciones cuentan con seis Direcciones a excepcin de San Nicols de los Garza, que tiene una Coordinacin de Atencin Ciudadana. Al interior de las entidades, se encontr un nmero diferente de plazas, por ejemplo en Ciudad Madero, la Direccin de Desarrollo Social slo cuenta con seis plazas y los perfiles de quienes se encuentran en esta dependencia tienen poca relacin con las reas dedicadas al desarrollo social. Adems es la segunda administracin en la que se abre una dependencia para tpicos sociales y su influencia es marginal en las decisiones que se toman en el ayuntamiento donde sobresale la Secretara de Obras Pblicas as como la de Servicios Pblicos y Tesorera. En el caso de General Escobedo, Nuevo Len (N.L) se cuenta con 88 plazas y la mayora de los perfiles se asocian con el sector educativo, ya que son maestros de educacin bsica. Por otro lado, ya son varias administraciones las que han contado con oficinas para atender este rubro. El municipio de San Nicols de los Garza, N.L. es una de las administraciones que ms experiencia han acumulado. La Direccin de Desarrollo Social cuenta con 34 plazas, distribuidas entre gente de trabajo social y administradores en general. Cabe mencionar que tres de sus procesos estn certificados con la norma ISO-9000 versin 2000. La situacin anterior pudiramos contrastarla con lo que present Cabrero (2003), quien despus de hacer una revisin en 141 programas municipales, identific a aquellas administraciones con estrategias de modernizacin municipal cuya administracin se ajusta a la modernizacin gerencial. Dicha prctica se presenta en los municipios regularmente gobernados por el PAN. Otro de los municipios de estudio cuya estructura organizacional se estableci mediante Direcciones en lugar de Secretaras es la de Tampico, ya que cuenta con una 24

Direccin y tres Subdirecciones y un total de 28 plazas de trabajo. No es la primera administracin municipal con una dependencia gubernamental como esta. En su personal sobresale el perfil con poca relacin en tpicos vinculados con el desarrollo social. Sin embargo, es un rea que tiene un peso significativo en el ayuntamiento; cuenta adems con una cuadrilla de trabajadores para hacer obra pblica. Su estructura y estrategias concuerda con lo que Cabrero (2003), identifica como entidad con una reforma administrativa tradicional, cuyos objetivos son orientados por una visin tradicional de la administracin, debido a que las acciones emprendidas por los funcionarios se hacen con un alto sentido corporativo a travs de los comits de participacin ciudadana.
Tabla 1.- Comparativo de plazas en los municipios de estudio (2007)
Municipio Concepto Plazas laborales en los municipios de estudio. 1 direccin; tres subdirecciones. Una estructura lineal con 28 plazas. De jefes de departamento se busca que tengan licenciatura. Fuente: Elaboracin propia. Tampico, Tamps. Ciudad Madero, Tamps. 1 secretara; 6 direcciones; una exclusiva para el desarrollo social, con 6 plazas. San Nicols de los Garza, N.L. 1 secretara; 6 direcciones y una coordinacin de atencin ciudadana. Slo en la direccin de desarrollo social cuanta con 34 plazas. General Escobedo, N.L. 1 secretara y 6 direcciones y, 88 plazas en la misma.
Respecto a la capacitacin, es una alternativa que permite incorporar elementos bsicos del rea y las funciones a desarrollar. Sin embargo, no aparece como una prctica comn en las administraciones donde el desarrollo social es marginal o bien de menor relevancia; tal es el caso de Ciudad Madero, donde no hay un programa de capacitacin que permita ir sensibilizando a los funcionarios sobre las reas donde se encuentran desarrollando sus labores. En los ayuntamientos donde el desarrollo social tiene mayor relevancia como en Tampico y General Escobedo - que cuentan con dependencias para estas acciones tampoco se contempla un programa especfico de capacitacin para sus funcionarios y personal en general. Lo anterior tiene relacin con lo abordado por Guillen (2004), al sealar que las administraciones municipales en el pas no han introducido criterios explcitos de carcter funcional y tcnico para determinar el ingreso, promocin y permanencia de su personal, lo cual tiene que ver con los programas de capacitacin y estmulos al personal del ayuntamiento. 25

Tabla 2.- Comparativo de las reas de capacitacin en los municipios de estudio (2007)
Municipio Concepto Capacitacin. El ayuntamiento tiene un rea dedicada a la capacitacin. Pero se ofrece poco a la direccin de desarrollo social, solo se hacen reuniones para evaluar el trabajo realizado. Tampico, Tamps. Ciudad Madero, Tamps. El ayuntamiento tiene una dependencia pero no hay un programa de capacitacin permanente. San Nicols de los Garza, N.L. Si, de manera permanente a travs de la Direccin de Capacitacin: cursos de induccin y de especializacin en el puesto. General Escobedo, N.L. Al inicio de la administracin no se haba recibido capacitacin alguna.
Fuente: Elaboracin propia.
Por ltimo, debemos sealar que uno de los municipios que cuenta con un programa institucional de capacitacin es San Nicols de los Garza; se encontr que mientras ms experiencia tengan acumulada los funcionarios en reas de la administracin municipal, ms eficiente es el funcionario en las labores que realiza, por lo que se da singular importancia a la capacitacin para ir fortaleciendo las capacidades que inciden en la eficiencia de su funcin. El municipio lleva varios aos certificados por una norma internacional en la que se evala como relevante la capacitacin. Adems de lo ya abordado, los factores que ms inciden en el desarrollo de las administraciones municipales, son los que tiene que ver con los recursos econmicos y financieros necesarios para que los ayuntamientos puedan implementar e instrumentar planes y programas sociales de manera autnoma. Al respecto se encontr que los municipios tienen una fuerte dependencia de los recursos provenientes de las transferencias gubernamentales (aportaciones y participaciones federales), ya que dichos fondos representan en promedio ms del 60 % de sus ingresos totales. Sin embargo, hay algunos municipios cuya dependencia es mayor que otros, por ejemplo Cd. Madero, slo capta el 20% a travs de impuestos, derechos, productos y aprovechamientos, monto que pone de manifiesto su baja capacidad para recaudar los recursos para el desarrollo de sus acciones, lo cual repercute en que varios programas que el municipio puso en marcha y que tuvieron que ser patrocinados por empresas privadas. Por el contrario, en los otros tres municipios de estudio, la captacin de ingresos es de 30% en promedio. Sobresale el municipio de Tampico con el 34%, lo cual sin lugar a dudas, no representan un alivio econmico para poder ejecutar sus programas de manera autnoma, pero resulta en una condicin menos severa que la de Cd. Madero. Ante tal 26

situacin, algunos municipios han buscado formas de financiamiento diferentes, como en San Nicols de los Garza, que solicita la participacin de la comunidad para agenciarse de ms recursos para proyectos especficos. Con relacin a lo anterior, Santn del Ro (2004), expone que dotar a los municipios de mayores capacidades producto de la descentralizacin, significa ampliar las libertades municipales para el manejo de sus recursos, el ejercicio de sus funciones y su autonoma local. Sin embargo, an cuando la recaudacin puede favorecer al gobierno local sta no es suficiente para que el ayuntamiento cubra la totalidad de sus necesidades operativas.
Tabla 3.- Comparativo de las fuentes de recursos econmicos en los municipios de estudio (2007)
Municipio Concepto Recursos propios Tampico, Tamps. 34 % del total de los recursos en promedio del total de los ingresos. Ciudad Madero, Tamps. 20% del total de los recursos en promedio del total de los ingresos. San Nicols de los Garza, N.L. Aproximadamente el 30% en promedio del total de los ingresos. General Escobedo, N.L. Aproximadamente el 30 % en promedio del total de los ingresos. La Secretara de Desarrollo Social absorbe el 10 % del total de los egresos programados. Aproximadamente el Aproximadamente el 30% en promedio 30 % en promedio del total de los del total de los ingresos. ingresos. La Secretara de Desarrollo Social absorbe el 10 % del total de los egresos programados. Regularmente se Los relacionados con la atencin destina el gasto hacia ciudadana as como el sector educativo y de salud. los de formacin de oficios y profesiones.
Recursos propios
34 % del total de los recursos en promedio del total de los ingresos.
20% del total de los recursos en promedio del total de los ingresos.
Acciones financiadas con recursos municipales
Jornadas mdicas; tarjetas de descuento; programa de esparcimiento serenata en tu colonia; de esparcimiento los domingos; entrega de medicamentos a gente de escasos recursos.
Regularmente se trabaja a travs de patrocinios.
Los elementos que se encontraron en los municipios de estudio, respecto a la descentralizacin pueden evidenciar que existe un conocimiento poco claro por parte de los funcionarios que se desempean en dependencias municipales, ya que dicho proceso 27

no es concebido en todas sus dimensiones e implicaciones. En la mayora de los casos, los funcionarios expresaron una idea general del mismo.
Lo anterior debe ser considerado desde la perspectiva que seala Acosta, cuando puntualiza que cualquier proceso descentralizador, requiere tener mucha claridad en cuanto a lo que se va a descentralizar, y sobre todo en cuanto a lo que se puede y no se puede hacer. Se necesita evaluar qu recursos humanos existen y qu calificacin tienen esos recursos humanos (Acosta, 2004:95), esta afirmacin tiene diversas implicaciones ya que uno de los objetivos de la descentralizacin es lograr la eficiencia en la funcin pblica, como lo afirma Ayala (2003). Es importante sealar como lo plantean (Graffe y Kennedy, 1998 y Boisier, 2004), que la tendencia descentralizadora no se explica por s misma, ya que no ha representado un objetivo en s, sino un medio para organizar la vida pblica, de forma que se logre involucrar a todos los habitantes de las localidades, lo que lleva implcito un componente regional en cuanto a la dinmica y caractersticas de cada localidad. En este sentido, de las definiciones que se abordaron destacan dos: la primera fue expuesta por los funcionarios de los municipios de San Nicols de los Garza y Cd. Madero quienes expresaron que es un medio para estar ms cerca a la gente para poderles servir mejor, y la otra que sobresale es la que consideran como un proceso de transferencia de responsabilidades con las implicaciones que esto conlleva. Funcionarios del municipio de Tampico manifestaron que es un proceso desigual por la mala distribucin de los recursos, lo anterior hace necesario contrastarlo con la idea de Graffe y Kennedy cuando sealan que en cualquier pas, la descentralizacin inevitablemente profundizar las diferencias existentes, ya que los territorios ms ricos o mejor equipados tendrn una ventaja comparativa, factible de incrementarse al atraer mayores recursos, en detrimento de los territorios ms pobres o menos equipados (Graffe y Kennedy, 1998:34), por lo que ante la heterogeneidad en el desarrollo entre los estados y municipios, se espera se incrementen los niveles de desigualdad regional.
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Tabla 4.- Comparativo del concepto descentralizacin en los municipios de estudio
Municipio Concepto Respecto a la descentralizacin. Tampico, Tamps. Beneficia al ayuntamiento, pero existe una distribucin inequitativa de recursos. Se entiende ms como un proceso de desregulacin administrativa. Ciudad Tamps. Madero, San Nicols de los Garza, N.L. De lo que se trata es de estar ms cerca de la gente, conocer sus necesidades y actuar en consecuencia. General Escobedo, N.L. Se considera como un proceso mediante el cual una entidad federal transfiere responsabilidades al gobierno local.
Estar ms cerca de la gente para atenderla mejor.
Fuente: elaboracin propia.
Por otra parte, el desconocimiento que en trminos puntuales se tiene de la descentralizacin, hace que se considere como un proceso irrelevante. En la mayora de los casos, y segn nuestro relevamiento, los funcionarios no conocen la Ley General de Desarrollo Social como el marco jurdico que faculta de manera significativa a los ayuntamientos en materia de desarrollo social. Considerando que para el diseo y la instrumentacin de los planes y programas es necesaria la participacin ciudadana para legitimar la accin de gobierno (Finot, 2001), se hall que el municipio cuyo partido ha podido permanecer por ms tiempo, ha tendido a ciudadanizar la funcin pblica a travs de mayor participacin y rendimiento de cuentas. Tal es el caso de San Nicols de los Garza, que ha desarrollado una red institucional de participacin mediante el Programa de Accin Ciudadana. Lo anterior se puede contrastar con las aportaciones tericas de Martnez y Ziccardi (2000); Guerrero (2000); Martnez (2000); Finot (2001, 2003); Soto y Lpez (2003); Ayala (2003), quienes mencionan que la participacin ciudadana se orienta tanto a profundizar la democratizacin, como a ejecutar polticas sociales, principalmente en lo que se refiere a los procesos de asignacin de recursos por la va de las aportaciones federales. Para que lo anterior sea efectivo, se requiere de un sistema claro y gil en la rendicin de cuentas, que motive y de confianza a la participacin ciudadana sobre el impacto de sus acciones en materia de desarrollo social. En el caso de Tampico, se han desarrollado redes de participacin a travs de los Comits Vecinales, ya que al trabajo con ellos se han destinado los recursos del Ramo
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33. Esta situacin se puede identificar como una participacin ciudadana institucional que acta para legitimar las acciones del gobierno en turno. Por ltimo, estn los que no han desarrollado una organizacin de base debido a que su estructura organizacional no contempla la accin de planes y programas en los que sea necesaria la participacin ciudadana en proyectos comunitarios, como es el caso de Cd. Madero. Resulta evidente que al no tener la fuerza que institucionalmente requiere la entidad gubernamental, sta se limita al desarrollo de programas cuyo impacto en la comunidad es de una temporalidad limitada.
Tabla 5.- Comparativo de la Participacin ciudadana en los municipios de estudio

Municipio Concepto Cuenta con una organizacin de base. Tampico, Tamps. Si a travs de los Consejos de Colaboracin Vecinal. Ciudad Madero, Tamps. La Secretara de Desarrollo Social del municipio no. Las organizaciones son manejadas a travs de la Secretara de Participacin Ciudadana. San Nicols de los Garza, N.L. Si los comits del PAC; los comits de seguridad y del delegado municipal es una estructura de contacto directo con la ciudadana General Escobedo, N.L. An no, pero dado que se trata del inicio de una administracin, hay una preocupacin por desarrollarla a travs de los Comits Vecinales. Establecidos en el marco jurdico.
Otras administraciones como la de General Escobedo, inician con la conformacin de redes de participacin ciudadana debido a que la administracin municipal lleva poco tiempo en el cargo, y como en dicha entidad se present un flujo considerable de funcionarios en el cambio de una administracin a otra, no se lograron desarrollar organizaciones sociales institucionales o autnomas. En resumen, se puede decir que el proceso de la descentralizacin (como el medio eficaz para atender el bienestar social en los municipios) es muy cuestionable, y la efectividad de su puesta en marcha debe buscarse en los antecedentes histricos, polticos y sociales que diferencian las condiciones particulares de desarrollo de cada municipio, an estando en la misma zona geogrfica. La heterogeneidad de las condiciones imperantes en los municipios, es la primera instancia que se deber tomar en cuenta a fin de examinar el proceso y saber cules han sido sus repercusiones en los espacios locales. Uno de los patrones que afloran ha sido abordado por Enrique Cabrero cuando afirma que en Mxico la descentralizacin se ha 30

dado desde el gobierno central (enfoque arriba-abajo) donde el gobierno central busca enviar recursos y definir responsabilidades, adopta una visin demandante o principal, bajo el supuesto de que los gobiernos subnacionales o locales actuarn con apego a su mandato y desarrollarn las operaciones previstas. Conclusiones Como se ha podido constatar, la Reforma del Estado ha tendido a privilegiar las decisiones del mercado para la asignacin de la produccin y la riqueza en el pas, lo anterior ha agravado, entre muchas otras cosas, la polarizacin y la desigualdad social. En este contexto, la descentralizacin como un instrumento de distribucin y reparto del poder en la toma de decisiones, se ha alineado con la tendencia hacia las modificaciones marcadas por el Estado. Lo anterior ha propiciado que en la aplicacin de la poltica social diseada por la federacin, se transfieran algunas tareas para que sean desempeadas por los gobiernos subnacionales y locales, bien sea para que participen a travs de la conformacin de bolsas de recursos para atender a la poblacin, o bien para la realizacin de algunas funciones particulares, sin que ello se refleje en una mejor distribucin del poder poltico. En general, estas acciones de poltica pblica se centran en los mbitos de la atencin de la poblacin ms vulnerable a travs de los sectores de educacin, salud, vivienda, e infraestructura social entre otros, en las cuales se hace evidente que existen condiciones heterogneas entre cada uno de los sectores y regiones, de tal manera que cada uno de los rubros a travs de los cuales se atiende la poltica social tiene una condicin particular. En otro orden de ideas, para la atencin de la poblacin que vive en condiciones de pobreza es la federacin la que ha conservado el control tanto en el diseo como en su implementacin y operacin de los programas sociales, por lo que se considera que el proceso de descentralizacin no es homogneo ni lineal ya que se descentraliza solo aquellas acciones, atribuciones y recursos que bien son producto de negociaciones entre los gobiernos subnacionales para el reparto del poder y los mismos recursos pblicos, lo
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que muestra una lucha por conservar el control y la injerencia en plano poltico de quien disea y ejecuta los planes como es el caso del Programa Oportunidades. Lo anterior nos permite dar una respuesta a las preguntas que ha guiado el presente trabajo, respecto a Cmo funciona la descentralizacin de funciones para atender a la poblacin en condiciones de pobreza desde las localidades municipales? Cules son los recursos aplicados y los resultados a la luz de cuatro municipios del Noreste Mexicano? Para dar respuesta a la primera interrogante, pudiramos decir que la descentralizacin como medio de reparto de funciones y atribuciones entre la federacin y las entidades estatales y locales, ha sido la federacin la que ha descentralizado aquellas acciones o tareas que representan o un gasto o bien pocos dividendos polticos para su permanencia en el poder a travs del control preponderante en la aplicacin de la poltica social de atencin a la pobreza, ya que a la luz de la evidencia de los municipios estudiados, stos aun siendo localidades con alto desarrollo humano y baja marginacin, reflejan carencia tanto tcnica, financiera y humana para atender desde sus propios territorios el bienestar social as como a la poblacin en condiciones de pobreza.
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Fuente: Elaboracin propia.

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34 % del total de los recursos en promedio del total de los ingresos.

Acciones financiadas con recursos municipales

Regularmente se trabaja a travs de patrocinios.

Fuente: Elaboracin propia.

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Estar ms cerca de la gente para atenderla mejor.

Fuente: elaboracin propia.

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Tabla 5.- Comparativo de la Participacin ciudadana en los municipios de estudio

Fuente: Elaboracin propia.

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