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Josep Mª Pascual Esteve

GOVERNANÇA DEMOCRÁTICA:

CONSTRUÇÃO COLETIVA DO DESENVOLVIMENTO DAS CIDADES

Josep Mª Pascual Esteve GOVERNANÇA DEMOCRÁTICA: CONSTRUÇÃO COLETIVA DO DESENVOLVIMENTO DAS CIDADES

Josep Mª Pascual Esteve

GOVERNANÇA DEMOCRÁTICA:

CONSTRUÇÃO COLETIVA DO DESENVOLVIMENTO DAS CIDADES

Tradução: João Carlos Vitor Garcia

CONSTRUÇÃO COLETIVA DO DESENVOLVIMENTO DAS CIDADES Tradução: João Carlos Vitor Garcia Belo Horizonte, 2009

Belo Horizonte, 2009

CONSTRUÇÃO COLETIVA DO DESENVOLVIMENTO DAS CIDADES Tradução: João Carlos Vitor Garcia Belo Horizonte, 2009

Esteve, Josep Mª Pascual. Governança democrática: construção coletiva do desenvolvimento das cidades / Josep Mª Pascual Esteve;

tradução: João Carlos Vitor Garcia. – Juiz de Fora: Editora UFJF,

2009.

200 p.: il.

ISBN: 978-85-7672-027-0

1. Democracia. 2. Política social. 3. Cidadania. 4. Desenvolvimento social. I. Garcia, João Carlos Vitor. II. Título.

CDU 321.7

Copyright © 2009 by Josep Mª Pascual Esteve

Tradução: João Carlos Vitor Garcia

Projeto gráfico e Capa: Espaço Nove Ltda.

Editoração: Espaço Nove Ltda.

Fotos capa: Jacqueline Nicácio Silveira

Revisão: Adriana Benoni

Este livro ou parte dele não pode ser reproduzido por qualquer meio sem autorização escrita do autor.

Impresso no Brasil Printed in Brazil

À minha esposa, Àngels Guiteras, pelo seu apoio, confiança e sugestivas observa- ções quanto ao conteúdo do texto.

SDS · Edifício Miguel Badya · Sala 322 · 70394-901 · Brasília-DF Fone: (61) 3224-2269

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PRESIDENTE DE HONRA Armênio Guedes

CONSELHO CURADOR

EfEtivos

Cléa Schiavvo Dina Lida Kinoshita Ferreira Gullar Giovanni Menegoz João Batista de Andrade João Carlos Vitor Garcia

Presidente

Caetano Araújo

Luiz Mário Gazzaneo Luiz Werneck Viana Mércio Pereira Gomes Sérgio Camps Moraes Stepan Nercessian

suplEntEs

Alberto Aggio Arlindo F. de Oliveira Silvio Tendler Socorro Ferraz Vladimir de Carvalho

CONSELHO EDITORIAL

Ailton Benedito Alberto Aggio Alberto Passos Guimarães F o Amilcar Baiardi Antonádia Monteiro Borges Antonio Carlos Máximo Artur José Poerner Aspásia Camargo Augusto de Franco Bernardo Ricupero Celso Frederico Cícero Péricles de Carvalho Charles Pessanha Délio Mendes Fábio Freitas Fernando de la Cuadra Fernando Pardellas Flávio Kothe Francisco José Pereira Gildo Marçal Brandão Gilson Leão Gilvan Cavalcanti

Hamilton Garcia Irma Passoni Joanildo Buriti José Antonio Segatto José Bezerra José Carlos Capinam José Cláudio Barriguelli José Monserrat Filho Luís Gustavo Wasilevsky Luiz Carlos Azedo Luiz Carlos Bresser-Pereira Luiz Eduardo Soares Luiz Gonzaga Beluzzo Luiz Sérgio Henriques Luiz Werneck Vianna Marco Antonio Coelho Marco Aurélio Nogueira Marco Mondaini Maria do Socorro Ferraz Marisa Bittar Martin Cézar Feijó Michel Zaidan

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Agradeço às pessoas e entidades que promoveram a edição brasileira, em espe- cial à Fundação Astrojildo Pereira e a João Carlos Vitor Garcia, pela tradução e adap- tação do texto. E minha especial gratidão pelos comentários e correções do texto ori- ginal feitos por Júlia Pascual.

Sumário

Prefácio

11

Apresentação

15

Introdução à edição brasileira

19

Introdução

23

1. Governança: Uma nova arte de governar

27

Ideias Principais

27

Governança: descentralização, participação e colaboração com a sociedade civil

28

A

governança democrática é mais do que uma dimensão

da ação de governo

32

Os modos de governar na democracia: Burocrático, Gerencial e Governança

37

A

governança é a arte de governar própria do governo

relacional emergente

43

A

governança é o modo de governar da sociedade do

conhecimento

55

2. Governança Democrática: Construção coletiva do desenvolvimento humano

59

Ideias Principais

59

A finalidade da governança democrática é o desenvolvimento humano

60

A governança exige e precisa de democracia

62

A coesão social é o motor do desenvolvimento econômico e

 

social

63

A coesão social é o principal objetivo da governança

66

A gestão relacional é a modalidade de gestão característica

da governança

70

A

gestão relacional se assenta em um conjunto de técnicas e

instrumentos

73

Para desenvolver-se, a governança precisa ter êxitos eleitorais visíveis

78

3. O Governo Relacional e a Governança se assentam nas mudanças sociais e na emergência da sociedade-rede

81

Ideias Principais

81

Nova desigualdade social e nova visão da pobreza

84

A

individualização das relações sociais e a geração de

capital social

86

Risco e vulnerabilidade social

90

Imigração: identidade e multiculturalidade

92

Mudanças na família

94

A

cidade à medida das mulheres

96

Uma nova visão do tempo e do espaço

99

A centralidade dos valores na organização social

100

A globalização do social

102

Mudanças nas formas de prestação e gestão dos serviços de

bem-estar

social

107

Conclusão: da gerência à governança

108

4. A revalorização da política no Governo Relacional

111

Ideias Principais

111

O governo provedor e a crise da política local

112

A democracia é básica para o desenvolvimento econômico

na sociedade-rede

114

O governo relacional necessita de qualidade democrática

117

A política democrática como capacidade de representação

118

Um novo papel para o eleito local

119

5. A liderança do político eleito na governança

121

Ideias principais

121

Capacidade de visualizar os interesses e habilidades da cidadania

122

Uma nova visão do poder

125

A liderança representativa é relacional

126

A liderança representativa é capacitadora

128

A distinção entre política e gerência

129

A liderança estabelecida através da direção política e

O

representante político é o principal agente de mudança

134

A nova tarefa: tornar visível o apoio social às políticas

6. Fundamentos para liderar a coesão social a partir do governo local

135

137

Ideias Principais

137

Os 7 pilares para a liderança política

139

O

envolvimento do governo local

142

Antecipar-se e canalizar situações de conflito

146

O

apoio necessário à liderança relacional

149

7. Perfil político para a liderança representativa na governança: Valores, habilidades e atributos

151

Ideias Principais

151

Os valores que sustentam a liderança representativa

152

Habilidades ou aptidões do perfil político para a prática da governança

155

Principais atributos para a prática da governança

158

8. Os Governos Locais: Protagonistas na era da governança . 161

Ideias Principais

161

As condições de êxito do nível local

162

A

prefeitura como organizador coletivo

163

O

Poder Local: riqueza dos países e regiões

165

Os municípios autoinsuficientes

166

A

crescente importância dos governos intermunicipais

167

9. A Governança do Bem-Estar Social

169

Ideias Principais

169

O Bem-Estar Social: vanguarda da governança

170

A reestruturação da gestão dos serviços públicos do

bem-estar social

173

A visão do conjunto da oferta de serviços do território

177

A qualidade das redes: as marcas de garantia

180

A contratação externa para a gestão de serviços com base

A

gestão de redes e a participação cidadã

185

A participação como envolvimento da cidadania na

construção da cidade

188

O apoio social às estratégias e políticas

192

A organização municipal necessária para a governança

democrática

194

Referências selecionadas

197

1.

Bibliografia

198

2.

Links eletrônicos

199

Prefácio

Qual é o lugar da cidade nas sociedades globalizadas? Como produzir cidades democráticas e como democratizar a convivência nas cidades? Buscando responder estas e outras perguntas, este livro, de autoria do celebrado intelectual Josep M a Pascual Esteve, aborda um tema, e um problema, da maior relevância para a po- lítica contemporânea: o da governança democrática das cidades.

O autor parte de um referencial analítico que explicita e distin-

gue os conceitos de governabilidade, governança e bom governo

(p. 25); ainda discute os temas: governança burocrática, gerencial

e relacional. Apresenta três modelos de governação: burocrático,

gerencial e governança (p. 36). Pascual afirma que: a governança é o modo de governar próprio do governo-rede ou relacional, que é adequado à nova sociedade em rede, também denominada sociedade

do conhecimento (p. 37). A partir daí, o autor propõe-se o desafio de pensar as conexões e disjunções entre as cidades e os espaços político-administrativos cada vez mais ampliados, que deságuam, hoje, em instituições supranacionais cujo exemplo mais acabado

é o da União Europeia.

Há algumas décadas, em trabalho magistral, Norberto Bobbio referiu-se à demanda crescente por democracia em um contex- to cada vez mais adverso para a sua efetivação: sociedades com- plexas, de grandes números, atravessadas por clivagens as mais diversas – étnicas, religiosas, linguísticas, socioeconômicas, etc. Essas reflexões ganham corpo com o avanço da globalização e a multiplicação de organizações multilaterais, instituições suprana- cionais e a superação das barreiras nacionais para o livre trânsito de pessoas, ideias e mercadorias.

O livro Governança Democrática: Construção Coletiva do Desen-

volvimento das Cidades refere-se à importância das cidades para a construção de uma globalização mais integradora, em que as cidades

prEfácio

11

formam uma rede de nós urbanos, a partir da qual se tecem intera- ções entre os diferentes atores nos diversos patamares em que se organiza a convivência democrática como as cidades, os países, as organizações multilaterais, as instituições supranacionais. … “as cidades são a riqueza das nações e (…) a era infoglobal se assenta em um sistema mundial de cidades” (p. 165).

Pascual Esteve afirma que a finalidade da governança demo- crática é o desenvolvimento humano, traduzido como democra- cia, equidade social e desenvolvimento econômico. E ressalta a importância da coesão social, considerada pele estudioso como o principal objetivo da governança democrática.

Enfrenta, para isso, o espinhoso tema relativo ao como fazer, o autor apresenta um conjunto extenso de ferramentas já disponí- veis para a operacionalização da governança democrática: os pla- nos estratégicos; a negociação relacional dos conflitos públicos; as técnicas de mediação; as técnicas de participação cidadã e apoio social às políticas públicas; os métodos e as técnicas de gestão de projetos em rede; a gestão da cultura empreendedora e cívica da cidadania; o coaching para a liderança relacional; as técnicas de construção de consensos; o enfoque abrangente nas ciências so- ciais e a direção sistêmica por objetivos (p. 78).

Vale, no entanto, mencionar que Pascual enfatiza que não se trata de uma questão apenas ou eminentemente técnica: a dimen- são política da governança democrática emerge com o tratamento dos temas da participação cidadã, da representação política, ainda com a necessidade de estabelecimento de sinergia entre ambas. A respeito, afirma o autor:

Uma sociedade educadora dificilmente é compatível com a visão de uma gestão pública distante das preocupações e demandas dos cidadãos (…). A democracia na nova cidade significa descentralização de competências e recursos para os governos locais, para que eles pos- sam (…) inaugurar uma nova forma de governar baseada na gestão de redes cidadãs (p. 90).

12

prEfácio

Crítico do modo gerencial de governar, Pascual propõe sua substituição pela gestão relacional ou das interdependências próprias da governança (p. 108), na qual a liderança representativa deve ser relacional e capacitadora, e não dominadora, e na qual fica clara a distinção entre os papéis do político e do gerente. Em suas palavras:

Hoje a governança se encontra em uma etapa ascendente, deslo- cando o caduco modo gerencial de governar que (…), comportou – e, sobretudo, sua permanência ainda comporta – grandes déficits nas duas grandes dimensões da democracia: a qualidade da representação do eleito e a participação e colaboração cidadã na gestão da cidade (p. 170).

Por contraste, na governança democrática, o gerente deveria preocupar-se com uma gestão eficiente, isto é, com a produtividade; porém uma produtividade posta a serviço do cumprimento de obje- tivos sociais, cuja identificação tenha sido liderada pelo representante eleito (p. 131).

Em instigante coincidência, o nosso atual modelo de gestão em Minas Gerais já antecipa esta metodologia, vez que nossa maior obsessão é, exatamente, pela eficiência e pelos resultados, em favor da sociedade e dos cidadãos, por meio de políticas pú- blicas urdidas em comum com os setores representativos das for- ças sociais. Poderíamos, assim, ousar afirmar que, em certas cir- cunstâncias, a prática preconizada por Pascual Esteve encontra-se já vigente em nossas Minas Gerais.

Boa leitura!

Antonio Augusto Junho Anastasia

Vice-Governador de Minas Gerais

prEfácio

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Apresentação

O leitor atento poderá chegar ao final deste livro com a sen- sação de que suas teses e propostas estão a uma distância imen- surável da realidade brasileira. Um sentimento semelhante ao de um amigo meu, ao ler os originais, cuja identidade não cabe aqui

revelar: “Aproveitei a parada de carnaval para finalizar a leitura do

livro

Muito avançado para nós, pobres brasileiros encalacrados

com os

[partidos] da vida

Deu um certo desalento, confesso.

Na fase da vida em que estou, muito pouca esperança me resta de que algo venha a mudar aqui, no meu tempo. Sou mais pessi- mista que você, ou talvez menos idealista. Não enxerguei, em ne- nhuma linha, a mais tênue característica ou valores que os nossos políticos possam [ter para], um dia que eu possa ver, agir com tal grandeza ou compromisso.”

Tamanha descrença, certamente resultado de uma leitura cui- dadosa, não é de todo exagerada à primeira vista. Seja pelas ins- tigantes reflexões a respeito das transformações hoje em curso no mundo e seus desdobramentos na cultura política ou pelas cate- góricas afirmações que faz sobre a necessidade de mudanças de posicionamento dos governos perante a sociedade, o trabalho de Josep M a Pascual Esteve não deixa o leitor indiferente. Ele tem cla- reza e força suficientes para fustigar as práticas de governo esta- belecidas – segundo Pascual, já corroídas pelo tempo – e mostrar o árduo caminho a percorrer se quisermos ajustá-las às exigências da chamada sociedade do conhecimento. Vem daí, pois, o natural abatimento inicial, que pode ser atribuído mais propriamente à enormidade da tarefa a ser conduzida do que a qualquer outra impossibilidade estrutural ou moral da sociedade brasileira.

Sim, porque o livro é um contundente chamamento à ação e traz o entusiasmo e a autoconfiança de quem sabe aonde quer chegar. Sua energia se concentra na proposta de fortalecimento

AprEsEntAção

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dos governos das cidades, para que possam enfrentar as dificul- dades mais importantes e os obstáculos mais comuns encontrados na gestão das demandas cidadãs. Examina em detalhes como os desafios, que dificultam a conquista dos resultados esperados, po- dem arranhar a sua legitimidade democrática e fragilizar o apoio da cidadania às políticas públicas. A tese que defende localiza tais dificuldades no tipo de relação estabelecida entre governo local e cidadania, em que o primeiro aparece quase que exclusivamente como provedor de serviços e gestor dos recursos públicos.

Pascual desenvolve o argumento de que esse modo de gover- nar – identificado na sua forma mais avançada com a introdução de práticas gerenciais do setor privado na esfera pública – precisa ser superado. Não apenas porque os recursos públicos são e serão cada vez mais insuficientes para atender as crescentes e comple- xas demandas da população, mas também porque as transforma- ções que ocorrem hoje na sociedade – em suas bases econômicas, sociais, políticas e tecnológicas – criam as condições necessárias para o surgimento de um novo tipo de governo, denominado pelo autor de governo relacional. Neste, as funções burocráticas e, principalmente, as gerenciais não desaparecem, mas perdem importância relativa diante da concepção de que na sociedade- rede cabe aos governos reposicionarem-se para gerir interdepen- dências – assim como as principais redes sociais – e melhorar a capacidade de organização e ação da sociedade a fim de alcançar o desenvolvimento humano.

Nessa perspectiva, o gerente perde posição para o político. Ganha relevância o capital político local, formado pela equipe de governo, para articular socialmente o município e influir po- sitivamente no desenvolvimento da cidade. Em outras palavras, impõe-se a revalorização da política ante a gestão e a importância da liderança representativa para organizar a ação do conjunto da sociedade com base em objetivos democraticamente comparti- lhados.

16

AprEsEntAção

Não é preciso muito esforço ou conhecimento especializado para reconhecer que em nosso país há enormes dificuldades para implantação, com sucesso, até mesmo do modo gerencial de go- verno, ou que os nossos governos locais muito raramente têm sido dinamizadores do desenvolvimento das cidades. Daí a relevância da reflexão sobre os caminhos alternativos a serem percorridos, um enfrentamento que se traduz na necessária construção de uma nova cultura política diante das grandes transformações em curso no mundo e seus impactos no país.

Esse percurso passa, indiscutivelmente, não apenas pelo for- talecimento da capacidade institucional dos municípios, mas tam- bém pelo aumento da capacidade pessoal dos políticos eleitos com a responsabilidade de governar. Deles será cada vez mais demandado o domínio dos principais instrumentos técnicos e

pessoais do trabalho político necessários à gestão estratégica e ao exercício da liderança. Afinal, a política democrática ocupará crescente importância na sociedade-rede como pré-requisito para

a conquista de patamares de qualidade de vida mais elevados para todos.

Nesse sentido, o livro é bastante instigante e útil, especialmen- te para os políticos e técnicos que atuam na administração dos municípios. Desenvolve de maneira concreta e detalhada uma

nova perspectiva da atuação dos governos locais, em que a ci-

dade é considerada uma construção coletiva e o governo local o dinamizador e organizador da capacidade de ação da sociedade. Examina em profundidade temas relevantes como a participação

e envolvimento cidadão, o planejamento estratégico urbano, a

gestão de projetos em rede e a gestão para uma cultura empre- endedora. E, sobretudo, apresenta com firmeza a opção pela qualidade do meio ambiente, pelos valores que devem presidir o desenvolvimento e pela radical melhoria da qualidade da demo- cracia local.

AprEsEntAção

17

Governança Democrática: construção coletiva do desenvolvimento das cidades traz à reflexão, portanto, referências teóricas e propo- sições práticas inovadoras em um campo da política democrática brasileira cujo acúmulo é ainda muito pequeno. A expectativa é que sua circulação possa contribuir para uma pauta de discussão tão importante quanto a necessidade de revalorização da política e da sua centralidade para o desenvolvimento do país e das nos- sas cidades. Enfim, apresenta uma contribuição abrangente que perpassa, desde a renovação da nossa velha arquitetura gover- namental e dos mecanismos de participação da sociedade civil nas políticas públicas, até a mais apaixonada defesa de valores democráticos fundamentais como liberdade, coesão social e res- peito aos direitos humanos, em uma sociedade sempre mais in- terdependente.

18

AprEsEntAção

João Carlos Vitor Garcia

Fundação Astrojildo Pereira

Introdução à edição brasileira

Os conceitos nas ciências sociais e políticas nem sempre têm o mesmo significado para todas as escolas e autores: poder, classe social, sociedade civil, capital social, etc. Isto também ocorre nas ciências físicas, como no caso da incerteza quântica ou mesmo do conceito de relatividade, o que pode dificultar tanto a compre- ensão dos fenômenos como a organização da ação que tenham tais conceitos em conta. Esta é uma dificuldade que não se pode evitar, dados os distintos contextos socioculturais em que são usa- dos ou seus significados em idiomas diversos. Portanto, é preciso explicitar os conceitos que se utilizam e diferenciá-los de outros usos, em especial dos que têm um significante ou significado con- trário. Este é o caso do conceito de governança, que é utilizado em alguns meios intelectuais e políticos como modo de governar corporativo, que diminui a importância da democracia e do papel da política, ou seja, em sentido completamente antagônico do utilizado neste livro. Por esta razão, é importante explicitar o con- ceito de governança neste prólogo.

O que se entende por governança? Como assinala Renate Mayntz em um trabalho que reúne os distintos significados do conceito, por governança se entende, desde os anos 90, uma nova maneira de governar, diferente do modelo hierárquico, um modo mais cor- porativo em que os atores estatais e não estatais – e, em geral, a sociedade civil – participam em redes públicas e privadas. 1 Desde aquela década, tem aumentado o consenso no sentido de que a eficácia e legitimidade da atuação do governo fundamentam-se na qualidade da interação entre os distintos níveis de governos e entre os governos e as organizações empresariais, sociais e a cidadania em geral. Governança é, portanto, uma nova forma de

1 Ver “New challenges to governance theory”, European University Institute, The Robert Schuman Centre Florence – Jean Monnet Chair Papers nº 50 (1998).

introdução à Edição brAsilEirA

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governar própria da sociedade-rede, é o modo de governar para fazer frente à crescente complexidade e diversidade das socieda- des contemporâneas, que se caracterizam pela interação de uma pluralidade de atores, relações horizontais, pela participação da sociedade no governo e sua responsabilidade de fazer frente aos desafios socialmente colocados.

Este conceito foi intencionalmente mal interpretado por alguns setores, que consideraram que a governança permite um certo “relaxamento” das funções do governo democrático e prioriza as

relações entre o governo e as grandes corporações empresariais e institucionais em detrimento das relações com a cidadania em ge- ral, produzindo, deste modo, o aviltamento dos valores públicos

e da própria política. Esta concepção é própria tanto dos neocon-

servadores, que buscam a dominação da sociedade através dos grandes interesses corporativos, como dos críticos que vão a seu reboque e tão somente invertem seus argumentos, sem, contudo, serem capazes de encontrar uma estratégia própria. Seja como for,

é preciso diferenciar-se desta concepção e, para isso, é necessário entender o uso do conceito de governança que se faz neste livro como governança democrática.

O que é governança democrática? O movimento de cidades e re- giões denominado AERYC (América-Europa de Regiões e Cidades), que promove a governança democrática como sendo o modo de governar cidades mais adequado à sociedade contemporânea, a define como “uma nova arte de governar os territórios (o modo de governar próprio do governo relacional), cujo objeto é a ca- pacidade de organização e ação da sociedade, através da gestão relacional ou de redes, tendo como finalidade o desenvolvimento humano”. 2 Em outras palavras, não se trata apenas de gerir as re- lações e interdependências dos atores e setores da cidadania que interagem em determinada situação ou diante de desafios sociais

2 Ver www.aeryc.org

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introdução à Edição brAsilEirA

que nos propomos a enfrentar, mas de fazer isso em função dos valores do desenvolvimento humano. 3 Governança democrática favorece a condução do desenvolvimento econômico e tecnoló- gico em função dos valores de equidade social, coesão territorial, sustentabilidade, ética e ampliação e aprofundamento da demo- cracia e da participação política.

A governança democrática, de acordo com o conceito que adotamos, caracteriza-se por:

• O envolvimento da cidadania na solução dos desafios sociais. Uma boa governança necessita de uma cidadania ativa e comprometida com a coisa pública, isto é, a de todos e de todas. Por isso, é preciso que existam canais de parti- cipação e de responsabilidade de todos, porque a cidade

é uma construção coletiva cujo resultado depende das ações e interações de todos os cidadãos.

• O fortalecimento dos valores cívicos e públicos. O progresso

e a capacidade de inovação de uma cidade dependem

da densidade e diversidade das interações de toda a po- pulação. Os valores de respeito, convivência, confiança,

solidariedade e colaboração são essenciais para construir

a cidade de todos e de todas. Governança democrática é uma opção por valores cívicos e democráticos.

• A revalorização da política democrática e do papel do go- verno representativo. A governança representa uma mu- dança no papel do governo em relação à sociedade. O governo não aparece simplesmente como provedor de recursos ou de serviços, mas fundamentalmente como representante da cidade, de suas necessidades e desa- fios. O governo não apenas dispõe de competências, mas também de incumbências. A ele cabe tudo o que preocupa a cidadania e por isso, ele assume o papel de

3 Como definidos pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento.

introdução à Edição brAsilEirA

21

estruturador da capacidade de organização e ação da cidade, além das relações entre os distintos níveis de go- verno. Portanto, na governança democrática o papel do governo como representante da cidadania adquire maior importância do que nas etapas de governos anteriores.

A construção compartilhada do fortalecimento do interesse geral. Na governança, o interesse geral não é atribuído

a um grupo de funcionários ou de políticos. O interesse

geral é uma construção coletiva que deve ser liderada

pelos políticos eleitos como representantes da cidadania,

a partir das necessidades e interesses legítimos de todos

os setores cidadãos. Governança democrática significa uma ação de governo específica para que todas as neces- sidades e desafios dos cidadãos estejam presentes tanto

na deliberação, como no desdobramento das políticas e, muito especialmente, dos setores mais vulneráveis.

A transparência e a prestação de contas são também con- dições essenciais da governança democrática. Sem elas dificilmente o governo da cidade poderá articular os dis- tintos atores em uma ação comum com apoio e envolvi- mento da cidadania.

Consequentemente, a governança democrática exige e neces- sita de democracia. Seu desdobramento significa não só o apro- fundamento nos aspectos da representação da cidadania como da participação cidadã na construção de uma cidade voltada para o desenvolvimento humano.

22

introdução à Edição brAsilEirA

Josep Mª Pascual Esteve

Introdução

Este livro discute a importância da política para promover a coesão social nas cidades e nos municípios. Em especial, pretende mostrar o valor que a liderança política representa para a constru- ção coletiva de cidades com maior inclusão social.

A política democrática está sofrendo uma crise de legitimida- de, não por ser incapaz de resolver os seus problemas, mas porque

a maioria dos políticos não pode enxergá-los. 4 Neste sentido, para contribuir com o entendimento de aspectos desta questão através da reavaliação da política e da figura do político como elementos essenciais para o desenvolvimento humano, o livro trata de um novo enfoque da relação entre o governo local e a cidadania; de uma nova arte de governar denominada governança democrática, em cuja base se acha a gestão relacional ou a gestão das interde- pendências nas interações sociais.

O trabalho examina uma nova arte de governar e gerir os terri-

tórios, que se assenta nas mudanças em curso na nossa sociedade

e nas transformações que levaram à superação das formas de go-

vernar centradas na prestação e na gestão de recursos e serviços. Tais transformações são analisadas, principalmente, nos seus as- pectos sociais e em relação com o modo de governar e de enten- der a política, como são os casos das políticas de bem-estar social

e da liderança política necessária para articular iniciativas cidadãs de coesão e inclusão social.

Além de analítico, o livro é fundamentalmente propositivo e destinado aos políticos e técnicos que atuam na administração dos municípios, assim como àqueles que prestam serviços aos gover- nos locais. Sua leitura, entretanto, pode ser útil a todos os que se interessam pelo conjunto dos temas de âmbito local. As propostas

4 A. Einstein já havia observado que “os problemas importantes que enfrentamos não po- dem ser resolvidos com o mesmo enfoque do pensamento que tínhamos quando os cria- mos.” O especialista em grandes organizações J. Gardner observou, nos anos 60 do século XX, que “a maioria das organizações doentes desenvolveram uma cegueira funcional em relação aos seus próprios defeitos. Não sofrem por não poder resolver seus próprios proble- mas, mas por não poder vê-los.”

24

introdução

apresentadas têm por base a análise da evolução da sociedade e da crise da maneira de governar e de entender a política e, espe- cialmente, do papel do político. Por isso, descreve as característi- cas da nova liderança política e dos apoios e suportes técnicos e organizacionais que a liderança relacional requer.

Uma vez que um dos seus objetivos é servir como ferramenta para os políticos com responsabilidades de governo, e como es- tes, geralmente, são pessoas muito envolvidas e empenhadas nas tarefas do dia a dia e com pouco tempo para a leitura, concebe- mos os capítulos de tal modo que a sua leitura seja inteligível em si mesma, não sendo necessária, embora desejável, a leitura dos capítulos antecedentes ou posteriores. Pela mesma razão, além de elaborarmos um índice detalhado, enfatizamos no início de cada capítulo as ideias-chave.

O primeiro capítulo, intitulado “Governança: Uma nova arte de governar”, introduz e explicita as diferenças entre os conceitos de governabilidade, governança e bom governo. É um capítulo ana- lítico e conceitual, cujo objetivo é distinguir os principais tipos de governo e modos de governar observados nos regimes democrá- ticos. A conclusão é que o governo relacional, através do modo de governar denominado governança democrática, em cuja base está a gestão relacional ou a gestão das interdependências entre agentes e setores da cidadania, é o governo que corresponde à sociedade do conhecimento ou sociedade-rede.

O segundo capítulo, “Governança Democrática: Construção coletiva do desenvolvimento humano”, discute a finalidade e as características distintivas da governança e da gestão relacional como arte de governar. O terceiro capítulo identifica e descreve as grandes mudanças sociais em curso nas nossas cidades e municí- pios e que hoje estão moldando as novas agendas políticas.

O capítulo seguinte descreve a crise política que as mudanças sociais têm provocado no modo de governar denominado “ge- rencialismo”, que esteve em voga até o final da década de 90.

introdução

25

Por outro lado, é reforçado o papel da democracia – entendida, sobretudo, como eleição e representação –, tanto como valor e fim quanto como meio para o desenvolvimento social contempo- râneo. Também é analisado o novo papel do político eleito como uma das chaves para a qualidade democrática.

O quinto capítulo identifica as principais características da lide-

rança relacional ou representativa, que aparece como o principal agente da mudança direcionada para o desenvolvimento humano. No sexto capítulo, com base em uma definição de coesão social, em consonância com os programas URBAL da União Europeia, são tratados os pontos-chave para que o governo local possa liderar a coesão social de seu território e o apoio técnico de que precisa.

O capítulo seguinte descreve o perfil do político necessário

para poder liderar as cidades inclusivas, bem como as principais habilidades e capacidades requeridas.

No oitavo capítulo são identificadas as razões por que os go- vernos locais assumem um papel mais importante na sociedade- rede, assim como a importância dos governos intermunicipais. No nono e último capítulo, intitulado “A Governança do Bem-Estar Social”, é examinada a reestruturação da gestão dos serviços pú- blicos do bem-estar social na era da governança. Em particular, são identificados os desafios da provisão de recursos e da gestão dos serviços por parte das prefeituras e como eles devem ser abor- dados.

O livro é complementado por uma bibliografia e alguns links

eletrônicos para quem quiser se aprofundar no tema.

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introdução

1. Governança:

Uma nova arte de governar

idEiAs principAis

1. Governança Democrática é: Descentralização, participação e colaboração com a socieDaDe civil.

2. a Governança Democrática é mais Do que uma Dimensão De cooperação ou participação na ação De Governo: é uma nova arte De Governar.

3. os moDos De Governar na Democracia são: burocrático, Ge- rencial e Governança.

Governança: descentralização, participação e colaboração com a sociedade civil

A governança é um conceito que está se estendendo ampla- mente na Europa, especialmente após a publicação pela União Europeia, em 2001, do Livro Branco sobre Governança Europeia, elaborado pela Comissão Europeia e dirigido por J. Vignon. 5

O fato de que tenha sido a Comissão Europeia, que promoveu o conceito de governança como uma forma de governar baseada na horizontalidade e no acordo, está relacionado, precisamente, com a prática deste governo supranacional, que tem que articular os interesses dos diferentes governos dos Estados-nação. Mas o que o relatório trata é da incorporação dos governos regionais e governos locais, além da sociedade civil, na construção da Europa.

R. Mayntz, J. Prats e o próprio Vignon, em textos posteriores ao relatório europeu, têm definido a governança como uma nova arte de governar na democracia. J. Prats 6 assinala que, apesar dos diferentes significados do conceito de governança, nos últimos anos está ocorrendo na Europa um amplo acordo para considerar a governança como um novo modo de governar. Isto porque vem se constatando, gradualmente, que a eficácia e a legitimidade dos governos democráticos baseiam-se cada vez mais na qualidade da interação entre eles e as organizações empresariais e sociais, bem como em uma boa gestão das relações entre os diferentes níveis de governo.

5 No citado Livro Branco, o conceito de governança está associado a cinco princípios fun- damentais: abertura, participação, responsabilidade, eficácia e coerência. Princípios que visam a reforçar as relações da UE com a sociedade civil e uma maior utilização das capa- cidades dos agentes locais e regionais para lançar as bases para uma definição clara dos objetivos políticos da UE e estabelecer os papéis e as responsabilidades de cada instituição. Governança está diretamente associada a uma aposta do governo na descentralização, par- ticipação cidadã e colaboração com a sociedade civil.

6 J. Prats, “Gobernabilidad democrática para el desarrollo humano: Marco conceptual y analítico” em Instituciones y Desarrollo nº 10, 2001, pp. 103 a 148.

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GovErnAnçA: umA novA ArtE dE GovErnAr

A palavra governança 7 é frequentemente utilizada, de modo pouco preciso, como sinônimo de governabilidade ou de bom governo. Governança é uma nova arte de governar que tem na gestão das interdependências entre os atores seu principal instru- mento de governo. A governança gera as relações entre os atores para tomar decisões sobre a cidade e desenvolver projetos com- plexos com a colaboração interinstitucional, público-privada ou envolvimento dos cidadãos. É, portanto, um termo não qualifica- tivo no sentido de que se refere a um mecanismo de gestão go- vernamental. Bom governo, sim, é como se pode classificar a ação de um governo através de sua forma de governar. Esta forma de governar pode ser a governança, de modo que poderíamos falar de “boa governança” (como também de “má governança”), mas também pode ser o modo de classificar qualquer outra forma de governar diferente da governança, como a gerencial ou a burocrá- tica. Por governança se entende, em sentido restrito, a aceitação e o cumprimento de regulamentos, processos institucionais e de resolução de conflitos, bem como de políticas do setor público por parte da sociedade civil e, em particular, dos seus principais atores. Ingovernabilidade é, por outro lado, a desobediência ci- vil, incapacidade dos mecanismos institucionais para resolver os conflitos sociais, não aceitação das regras do jogo institucional. A governabilidade é um atributo ou classificação de uma situa- ção social e, em qualquer caso, pode ser um resultado das ações de governo, de um bom governo, de uma boa governança, ou de outro modo de governo bem exercido em uma determinada situação. Mas é importante não confundir um atributo ou um re- sultado com o modo objetivo de governar.

7 O vocábulo governança ainda não está inserido no dicionário do Instituto de Estudos Ca- talães, mas seu uso foi autorizado como uma tradução de “governance”, em 2001. Ele foi, entretanto, incluído, em 2001, no Dicionário da Real Academia da Língua Espanhola com uma definição muito genérica, mas de forma correta. Governança é definida como “a arte ou o modo de governar que se propõe como objetivo alcançar o desenvolvimento econô- mico, social e institucional sustentável, promovendo um equilíbrio saudável entre Estado, sociedade civil e economia de mercado.”

GovErnAnçA: umA novA ArtE dE GovErnAr

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Em algumas ocasiões, governança também tem sido equipa- rada a uma concepção anterior do termo político inglês “gover- nance”, que se referia ao impacto da gestão das políticas e dos recursos do setor público no desenvolvimento de uma sociedade ou território. Por exemplo, a Comunidade Autônoma da Cantábria tem um excelente sistema de indicadores para medir o impacto da ação governamental em sua comunidade.

Também não podemos confundir governança democrática

com a dimensão relacional, ou seja, com a colaboração e a parti- cipação da sociedade civil no modelo de governo atualmente do- minante, o denominado governo provedor ou gestor de recursos

e serviços. Ela é uma nova maneira de governar que implica uma

nova forma de compreensão da política e do papel do político.

R. Gomà e I. Blanco assinalam que entender a governança como uma arte de governar que se baseia em um sistema de par- ticipação e colaboração e atores significa também reconhecer a complexidade como elemento intrínseco do processo político, o que situa os poderes públicos em uma nova posição nos processos de governo. E para assumir esse novo posicionamento a adminis- tração precisa exercer novos papéis e dispor de novos instrumen- tos. 8

Para J. Subirats, a importância da governança tem tamanho

e peso que as diferenças entre as comunidades derivam de sua

capacidade de avançar na governança e, concretamente, da capa- cidade de suas instituições representativas disporem de um proje- to de futuro compartilhado e das cumplicidades que este projeto possa gerar no conjunto da cidadania. 9

8 I. Blanco e R. Gomà, “Gobiernos locales y redes: retos e innovaciones”. Instituto de Gobier- no y Políticas Públicas, 2002.

9 Ver J. Subirats, “¿Qué Gestión Pública para qué Sociedad? Una mirada prospectiva sobre el ejercicio de la gestión pública en las sociedades europeas actuales”. Instituto de Gobierno y Políticas Públicas. UAB, 2003.

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Enfim, é muito frequente confundir, na ação de um governo, a governança com a dimensão relacional de participação cidadã ou

de cooperação, seja esta público-privada ou interinstitucional, e não percebê-la como um novo modo de governar. Por esta razão,

é preciso que vejamos o tema com um pouco mais de cuidado neste capítulo e, especialmente, no seguinte.

Argumenta-se, de modo cada vez mais frequente por parte dos especialistas em ciências sociais e políticas, particularmente, que o envolvimento da cidadania é fundamental para que um governo atue e realize serviços em função das necessidades e desafios dos cidadãos e, desse modo, desenvolva uma gestão de qualidade. Também se aponta, de modo perfeitamente compatível com a afirmação anterior, que a participação cidadã é uma garantia para

a melhoria da qualidade democrática de uma administração.

Por outro lado, dada a insuficiência de recursos públicos para fazer frente às necessidades sociais, bem como o fato de que a sociedade atual é cada vez mais interdependente, considera-se que são gerados mais espaços de interação, como é o caso de de- senvolvimento de projetos, em que são necessárias a colaboração institucional e a cooperação pública e privada. Portanto, concluísse que esta dimensão da gestão das interdependências será um tema de grande desenvolvimento por parte dos governos, especialmen- te dos governos locais. Ou seja, tanto do ponto de vista partici- pativo como da colaboração entre atores, a governança será a dimensão da gestão governamental à qual teremos que dar mais atenção a partir de agora.

Em minha opinião, essas afirmações estão corretas, mas são insuficientes porque tratam a governança simplesmente como mais uma dimensão de governo, e não como uma nova arte de governar ou modo de governar que tem na dimensão relacional (isto é, na colaboração interinstitucional e público-privada e no envolvimento da cidadania) a sua principal prioridade e o eixo estruturante da ação de governo.

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A governança democrática é mais do que uma dimensão da ação de governo

Para melhor caracterizar a governança como uma nova arte (modo) de governar e para diferenciá-la de outras maneiras, creio ser adequado distinguir, por um lado, os governos-tipo ou modelos de governo que se salientam pela relação principal que estabelecem com a cidadania; e esta relação do governo com a cidadania leva a uma articulação específica das diversas funções de governo.

Por outro lado, fazemos distinção entre os modos de governar ou modelos de governação, 10 que constituem a maneira pela qual o governo exerce sua ação. Eles se definem fundamentalmente pelas finalidades que buscam alcançar, os valores e princípios em que baseiam suas funções, o tipo de gestão específico que de- senvolvem para atingir seus objetivos, bem como a “função” que atribuem aos políticos, aos profissionais da administração e à ci- dadania na forma de governar.

Com frequência se confundem os modelos de governo com os mo- dos de governar ou modelos de governação 11 porque, como parece razoável, a cada governo deveria corresponder um jeito de gover- nar específico. Mas, como teremos oportunidade de aprofundar, isto nem sempre foi assim, o que tem causado muitos problemas. Em particular, no modelo ou paradigma de governo provedor e

10 Governação é usado no mesmo sentido como definido pelo Dicionário da Real Academia da Língua Espanhola: “Ação e efeito de governar/exercício do governo.” Compreendemos, naturalmente, por governo um “conjunto de organizações e indivíduos que dirigem um território e as funções que eles desempenham”. Assim, modelos de governação ou formas de governar são modelos de exercer a ação governamental.

11 Quando se fala tanto de modelos de governação ou de governos-tipo se utiliza a metodo- logia do tipo ideal de Max Weber, que a define como: “Construção mental para analisar um fenômeno histórico ou social em que se elegem e enfatizam determinados aspectos do fenômeno. O objetivo da construção de tipos ideais é o de servir como base de comparação na análise dos fenômenos históricos e sociais concretos, uma vez que torna possível mostrar a proximidade ou afastamento deles em relação ao tipo ideal (puro). Ver M. Weber, Concei- tos sociológicos fundamentais, edição de J. Abellán. Madri: Alianza Ed., 2006, p.180.

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gestor, ao qual corresponderam dois modos de governar ou mo- delos de governação: o burocrático e o gerencial. O modelo de governação pode ser implementado tanto por governos suprana- cionais, quanto por nacionais, regionais ou locais.

Para entender melhor esta tríplice diferenciação começaremos pelo mais simples ou básico, isto é, pelas funções e dimensões de toda ação de governo territorial em relação à sociedade.

Existem três grandes funções ou dimensões básicas da ação de qualquer governo territorial em relação à sociedade: a função legal ou normativa para regular a atividade da sociedade civil, mas também política; a função provedora e gestora (direta ou indireta) de serviços à comunidade; e uma terceira, que podemos chamar relacional – que inclui todas as atividades relacionadas à participação cidadã, aos acordos e cooperação com a sociedade civil e também com outras administrações.

A função legal e normativa (L) é, por exemplo, dar cumprimen- to a uma norma urbanística, de ordenamento do uso do solo, de vigilância sanitária, de mobilidade, etc. O cumprimento dessas normas necessita, além dos órgãos jurídico, administrativo e de fiscalização, de alguns serviços de polícia municipal, limpeza e coleta de lixo, etc.

Portanto, encontramos uma segunda dimensão ou função de gestão de serviços (G), que foi ampliada na Espanha, sobretudo a partir dos anos 80, com os serviços sociais, desportivos, culturais, educacionais, de saúde, promoção do emprego, desenvolvimento econômico, etc., ou seja, com recursos e serviços não apenas asso- ciados ao desempenho da sua competência e função reguladora, mas também destinados a gerar proteção ou bem-estar público.

A terceira função, que temos denominado relacional (R), abrange as questões de consulta, diálogo, participação, parceria e coopera- ção com a sociedade civil, principalmente, e também com outras instituições, sejam elas nacionais ou internacionais.

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Os modelos de governo ou governo-tipo – ou, ainda, se preferi- rem, paradigmas de governo 12 – são definidos pelo tipo de relacio- namento que se estabelece entre governo e cidadania. Ou seja, pela principal finalidade (e não só) que se atribui à ação de um governo para proporcionar à sociedade, tanto a garantia da ordem legal, o bem-estar a partir da provisão de recursos quanto a melhoria da capacidade de organização e ação de uma sociedade.

Todos os tipos de governo desenvolvem as três dimensões ou funções de governo, mas em cada tipologia ou modelo de gover- no existe uma função principal ou prioritária distinta, que desem- penha um papel estruturante em relação às outras duas.

Assim, identificamos três governos-tipo na democracia ou mo- delos de governo territorial: governo racional ou jurídico, governo provedor e gestor, também chamado protetor, e governo relacional.

O governo racional-legal tem por finalidade velar ou garantir o funcionamento do mercado e a sociedade sob ideologia liberal; a função predominante é normativa e legal. As outras funções ou dimensões têm um papel secundário. O esquema básico de articu- lação das funções do governo racional-legal é o seguinte:

Esquema I: Articulação das funções básicas do governo racional-legal

L

Legal

G

Provedor e Gestor

R

Relacional

12 Deve-se o uso do termo paradigma no âmbito científico ao historiador e filósofo da ciência Thomas Khun, que o introduziu no seu livro clássico A estrutura das revoluções científicas. Nele, paradigma é definido como “uma constelação de realizações – conceitos, valores, técnicas etc.” – compartilhadas por uma comunidade científica e usadas por ela para definir problemas e soluções legítimas.

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O governo protetor ou provedor e gestor tem como finalidade principal a proteção social e o bem-estar; sua função predominan- te é a prestação e gestão de serviços, a qual pode ser realizada di- retamente pelo governo ou organismo público, ou ser contratada externamente. O esquema é o seguinte:

Esquema II: Articulação das funções do governo provedor e gestor

G

Provedor e Gestor

L

Legal

R

Relacional

O governo relacional ou promotor é o governo próprio da sociedade-rede ou sociedade do conhecimento. Sua finalidade é melhorar a capacidade de organização de uma sociedade e gerir as principais redes sociais para o desenvolvimento humano. Sua principal função estruturante é a relacional. O esquema é o se- guinte:

Esquema III: Articulação das funções básicas do governo relacional

R

Relacional

L

Legal

G

Provedor e Gestor

Para exercer a ação governamental baseada na relação princi- pal que se estabelece entre o governo e a cidadania, isto é, com

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base na função que tem o papel principal ou estruturador das de- mais, os governos desenvolvem maneiras diferentes ou modelos de governação ou modos de governar. Isto é, um governo-tipo atua através de um modelo de governação.

Por modelo de governação ou modo de governar, entenderei propriamente o enfoque com que um governo assume e exerce seu papel em relação à sociedade civil ou, o que quer dizer o mesmo, o tipo de atuação através da qual um governo torna efetiva a articula- ção e coordenação das três funções e dimensões do governo.

O modelo de governação inclui a finalidade e os valores que presidem a ação, o tipo de gestão característica da maneira de governar e os perfis do político e do profissional da administração. Identificaremos, seguindo a classificação feita por J. Prats, em um recente e excelente trabalho, três modelos de governação: buro- crático, gerencial e governança. 13

Esquema IV: Articulação das funções, modelos de governo e de governação

Funções

básicas

modelos de governo e de governação Funções básicas Modelos de governo ou Governo-Tipo Modelos de Governação

Modelos de governo ou Governo-Tipo

Funções básicas Modelos de governo ou Governo-Tipo Modelos de Governação (modos de governar) Legal, Provisão

Modelos de Governação (modos de governar)

ou Governo-Tipo Modelos de Governação (modos de governar) Legal, Provisão e Gestão, Relacional Articulação

Legal, Provisão e Gestão, Relacionalou Governo-Tipo Modelos de Governação (modos de governar) Articulação funções básicas (Relação do Governo com a

Articulação funções básicas

(Relação do Governo com a cidadania)e Gestão, Relacional Articulação funções básicas - Valores - Gestão: técnicas - “Papéis”: político,

- Valores

- Gestão: técnicas - “Papéis”: político, cidadania, administradorbásicas (Relação do Governo com a cidadania) - Valores 13 J. Prats, “La Construcción Social de

13 J. Prats, “La Construcción Social de la Gobernanza” em Vidal J. M. Beltrán e J. Prats, Gober- nanza. Diálogo Euro-Iberoamericano. Madri: INAP, 2005, pp. 21-78.

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Portanto, a governança não é a dimensão ou a função rela- cional da atuação de um governo, mas o modo de governar es-

pecífico do governo relacional, que assim se caracteriza porque

a função relacional assume o papel principal e estruturador das ações de governo.

A governança, portanto, vai implicar, de uma forma concreta,

na reestruturação global da maneira de governar de um governo local. Na governança existem as dimensões da gestão de recursos

e da função normativo-legal, mas estas se reestruturam a partir da

priorização da função relacional do governo, isto é, da participa-

ção cidadã, da cooperação com a sociedade civil e da colaboração intergovernamental.

É por isso que dizemos que a governança é o modo de go-

vernar próprio do governo-rede ou relacional, que é o adequado

à nova sociedade em rede, também denominada sociedade do conhecimento.

Os modos de governar na democracia:

Burocrático, Gerencial e Governança

Iremos começar por uma breve descrição dos vários modos de governar, ou modelos de governação, para depois descrever, na seção seguinte, os governos-tipo que põem em prática tais mo- delos.

O modo burocrático. Tem por objetivo garantir o cumprimento da lei e a igualdade jurídica de oportunidades dos cidadãos, com a finalidade de contribuir com a regulação das condições de es- tabilidade econômica e social, o desenvolvimento do Estado de Direito e do livre mercado.

Este modo se desenvolve a partir dos Estados liberais e demo- cráticos da metade dos anos 50 do século XIX e predomina até os anos 80 do século XX. Os valores do governo são: respeito e sujei-

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ção à lei, igualdade de todos os cidadãos perante a lei, autonomia da sociedade civil para identificar o interesse geral e racionalidade (adequação dos meios aos fins).

Para exercer a função de regulação e de segurança jurídica, a administração se vale de uma categoria profissional: a burocra- cia ou funcionalismo. Esses profissionais, para poder realizar seu trabalho, requerem independência política, objetividade e impes- soalidade do seu próprio trabalho, que deve ajustar-se à legisla- ção em um contexto de racionalidade (adequação dos meios aos fins). Para que possam cumprir sua missão, os funcionários são protegidos legalmente e os postos de trabalho regulamentados. Os valores que presidem a burocracia são os que acabamos de apontar e que se diferenciam plenamente dos valores relaciona- dos à economia, produtividade e eficiência que predominam no modo gerencial. Entre os profissionais da burocracia predominam as especialidades vinculadas ao Direito.

O político eleito com a responsabilidade de governar é o re-

presentante dos cidadãos para dar cumprimento às normas da so- ciedade com a ajuda da burocracia que, por ter proteção especial, impede o governante eleito de usar o poder para fins pessoais ou partidários. Os políticos, com o apoio da burocracia, identificam e gerenciam o interesse geral.

A cidadania, neste modo de governar, tem um papel inativo,

limitado praticamente à consulta. Tanto a cidadania como a ini- ciativa privada e social são os que devem, através do mercado e da livre iniciativa, alcançar o maior bem-estar possível através do marco legal-regulador e garantidor da liberdade do mercado e da ação social. O governo é o representante eleito da sociedade e em seu nome exerce sua ação normativa e reguladora.

O tipo de gestão que se desenvolve neste modo de governar é

a gestão de procedimentos. Trata-se de estabelecer cuidadosamen- te os processos e regulamentá-los. A tarefa do burocrata é seguir os procedimentos e não assegurar resultados. Estes, se supõe, re-

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sultarão do cumprimento da regulamentação estabelecida. Nisto, não difere dos processos próprios do maquinismo industrial, dos métodos tayloristas. A diferença com a produção de bens e ser- viços reside em que seu posto de trabalho não é flexível e que os processos da administração não estão organizados em função da produtividade. Os serviços, para garantir a conformidade com os regulamentos, são organizados por estes mesmos processos.

O modo gerencial de prestação e gestão de recursos públicos. Co- meça nos anos 80, tem seu esplendor nos 90 e na atualidade ainda é o modo dominante.

Os objetivos são a economia, a eficácia e a eficiência (os três

“E”) na prestação e gestão de serviços. Sua preocupação principal

é a produtividade na produção dos serviços e, em geral, do con- junto da administração.

A gestão específica deste modo de governar é a gestão empre- sarial dos serviços. Ou seja, realiza-se a prestação e gestão dos servi- ços a partir da introdução (ou tentativa de introdução) do conjun- to de técnicas, instrumentos e processos oriundos do mundo em- presarial, e os principais profissionais dirigentes da administração são buscados no mundo empresarial e, mais concretamente, no mundo dos negócios. Assim, fala-se da terceirização de serviços, gestão da qualidade orientada ao cliente-usuário, reengenharia de processos, marketing de serviços, etc. Pretende-se orientar a gestão para os resultados econômicos e de produtividade.

Acredita-se que a produtividade e os três “E”, acima mencio- nados, devam ser os valores dominantes não apenas em função

dos serviços públicos, mas também do conjunto da administração;

e não poucas vezes se quis aplicar a reengenharia de processos,

própria da gestão de serviços, às funções governamentais destina- das a assegurar os direitos da cidadania e às funções relacionais, gerando não só colapsos de governabilidade, mas também impor- tantes colapsos no funcionamento da democracia.

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Entre os profissionais do governo há uma demanda de forma- ção em economia, mas é dada prioridade, em especial, à forma- ção nas escolas empresariais e de administração.

Dada a importância da gestão empresarial dos serviços neste modo de governar, o papel do político eleito fica desfocado e se confunde com o de gerente. Desponta e valoriza-se, especialmen- te, o papel dos administradores ou gerentes, que assumem papéis de maior relevância à custa dos políticos eleitos, saídos das fileiras dos partidos políticos – ou acabam predominando os extratos ge- renciais dos altos escalões da direção política.

A governança democrática. É um modo de governar que está emergindo na atualidade como consequência da crise do governo provedor e gestor de recursos e, em especial, pela obsolescência e anomalias provocadas pelo modo gerencial.

Nas palavras de D. Inneraty, sua finalidade é “a colaboração entre o governo e a sociedade civil para a regulação dos assuntos coletivos com critérios de interesse público”. 14

O que caracteriza a governança como modo de governar é a gestão das interdependências, gestão relacional (ou de redes). É um tipo de gestão específico que se baseia em um conjunto de técnicas, instrumentos e processos para alcançar a construção compartilhada do desenvolvimento humano em um território.

Os valores próprios da governança que a faz avançar como modo de governar são: respeito, tolerância, participação, racio- nalidade, confiança, compromisso e colaboração. Ou seja, a go- vernança se baseia na gestão das interdependências, mas não é igual à gestão relacional, sendo, na verdade, muito mais ampla. Governança é uma ação de governo que tem múltiplas dimensões:

normativo-legal, provedora e de gestão de serviços; porém, ao ter como seu principal objetivo a colaboração entre a sociedade civil

14 Ver D. Inneraty, El nuevo espacio público. Madri: Ed. Espasa – Calpe, 2006, p. 209.

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e o governo para responder aos desafios sociais, é a gestão rela- cional que assume a relevância e o papel estruturante de todas as funções de governar. As funções legal e de gestão de serviços são reestruturadas pela governança, de tal modo que as características exigidas das mesmas serão diferentes das que adquiriram nos mo- dos burocrático e gerencial.

A governança coincide com o modo gerencial em sua rejei- ção ao governo hierárquico, mas, ao contrário dele, não vê no mercado nem nas técnicas empresariais aplicadas à gestão gover- namental a alternativa para os problemas e desafios sociais, iden- tificando na própria sociedade a solução dos problemas. A tarefa do governo é a de envolver os cidadãos na resolução dos seus próprios problemas, cooperando com eles e melhorando a capa- cidade coletiva de atuação. A governança também partilha com o modo burocrático a ideia de legalidade, de controle público e da necessidade de procedimentos administrativos, mas atribui gran- de prioridade aos procedimentos informais de interação cidadã, na qual intervém para mediar e facilitar a cooperação entre os atores e setores da cidadania envolvidos.

Na governança, o político tem um papel de representante eleito, mas diferentemente do modo burocrático, este papel é muito relevante na sociedade devido ao fato de que atua como aglutinador e organizador do interesse geral, a partir dos legítimos interesses e desafios dos diferentes atores e setores da cidadania.

A cidadania e a iniciativa social e privada têm um papel mui- to ativo. A tarefa do governo consiste em articular uma ampla cooperação pública e privada, e uma intensa colaboração cidadã no desenvolvimento humano. Ou seja, fortalecer e coordenar as principais redes sociais em uma determinada direção.

Por sua vez, passa a ter mais valor um tipo de profissional polivalente, que tem como funções a mediação e a negociação re- lacional, em apoio aos políticos eleitos, dotado de amplos conhe- cimentos na elaboração de estratégias e possuidor de um enfoque

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abrangente das ciências sociais. Esta área das ciências sociais é a que apresenta maior desenvolvimento na era da governança. Prevê-se que, dada a complexidade e variedade das situações so- ciais na governança, bem como a necessidade de amplos conheci- mentos e novas técnicas, será necessária uma ampla terceirização da assistência técnica e, mais particularmente, com entidades que correspondem à classificação de “think tanks”.

No quadro I, são apresentadas de maneira resumida as ca- racterísticas diferenciadoras dos distintos modos de governar, em relação às suas principais variáveis.

QUADRO I: MODOS DE GOVERNAR NA DEMOCRACIA Principais características

Modo de Governar Variáveis
Modo de
Governar
Variáveis

Burocrático

Gerencial

Governança

Função ou

     

dimensão

Prestação e Gestão Infraestruturas e serviços

estruturante da

Normativa / Legal

Relacional

atividade do

governo

 
     

Gestão de

redes sociais

Tipo de gestão predominante

Gestão por

procedimentos

Gestão Empresarial

por produtividade

ou relacional

(construção

ou resultados

coletiva do

   

desenvolvimento

humano)

 

Legalidade,

   

Principais valores

autonomia

sociedade civil.

Neutralidade

Economia

Eficácia

Eficiência

Confiança

Compromisso

Colaboração

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Visão da

   

Credibilidade e

qualidade no

exercício do

governo

Credibilidade e

confiabilidade dos

procedimentos

Satisfação do cliente e usuário

confiabilidade da

organização das

interdependências

   

Demandante-

Demandante-ativo:

Papel do cidadão

Peticionário

Administrado

passivo: cliente ou usuário

cooperador e

corresponsável

Papel das

   

Reivindicativo

associações e

empresas

Reivindicativo

Reivindicativo

contratado externo

contratado externo

corresponsável

     

Líder da

Papel do político

Representante do

Eleito/gerente

construção social

eleitorado

(organizador

   

coletivo)

Fonte: Elaboração própria, inspirado em J. Alguacil (2006), R. Gomà (2003), J. Prats (2005).

A governança é a arte de governar própria do governo relacional emergente

Já vimos que existem três funções ou dimensões-chave da

ação de governo. A organização assimétrica destas funções-chave

e o seu desenvolvimento pela ação do governo deram lugar a dis-

tintos modos de governar. Nesta seção veremos os governos-tipo ou modelos de governo que se configuraram nos distintos modos específicos de governar.

A classificação dos tipos de governo que se configuraram de maneira singular nos modos ou artes de governar, que proponho,

é a que tem como critério a relação principal que se estabelece ou

pretende estabelecer-se entre o governo territorial e a cidadania. O resultado são três governos-tipo: o governo racional-legal, o governo provedor e gestor, também denominado “protetor” ou

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43

do “bem-estar” 15 e o governo relacional ou governo em rede, que também foi denominado “promotor” (J. Prats), “cooperador” ou “capacitador” (D. Innerarity).

O governo racional-legal

O governo racional-legal corresponde à visão de governar an-

terior ao do Estado protetor ou do bem-estar. Nesta concepção a função principal de um governo em relação à cidadania é garantir as condições gerais para o bom funcionamento da economia de mercado e do Estado de Direito. O governo tem um papel clara- mente regulador.

A função principal e estruturante do governo é o cumprimento das

normas. Seu modo de governar específico é o que já se assinalou como burocrático, que foi descrito magistralmente por Max Weber. 16

O governo racional-legal, especialmente em seu nível local, ge-

rencia e presta diretamente serviços como segurança, limpeza, aten- ção à população de rua (pessoas sem teto etc.). Mas esta é uma fun- ção menor ou mesmo marginal, e sempre se justifica em relação ao apoio destes serviços ao papel regulador ou como forma de estabe- lecer garantias ao livre desenvolvimento das iniciativas das empresas e cidadãos. A função do governo não é atuar de maneira ativa com recursos públicos na economia, nem no apoio à igualdade de opor- tunidades sociais ou redução da pobreza e da exclusão social.

Neste modelo existe a função relacional, que consiste em de- senvolver a participação e o acordo da cidadania na elaboração das normas legais, que o governo deverá fazer cumprir, e na apro- vação prévia pelas câmaras municipais. Não se trata da partici- pação na definição dos serviços e dos sistemas de qualidade na

15 Pretendo objetivar ao máximo a descrição e por isso não uso as palavras proteção e bem- estar, por estarem envolvidas em disputas políticas e gerarem reações imediatas e pouco críticas de apoio ou rejeição.

16 Max Weber o definiu como tipo de dominação racional-legal, descrito em seu famoso Economía y Sociedad. Madri: F.C.E., 1929, pp. 170-217.

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GovErnAnçA: umA novA ArtE dE GovErnAr

prestação de serviços próprias do governo gestor, muito menos

da participação cidadã e da colaboração público-privada para

transformar a cidade ou o território, em geral, na perspectiva do

desenvolvimento humano.

No governo racional-legal, a função relacional é muito redu- zida; a cooperação cidadã, em não poucos casos concretos de go- verno, fica circunscrita ao diálogo para alcançar a manutenção da ordem pública.

As funções estruturadas deste governo, como a prestação de

serviços e a função relacional, são administradas pelo tipo de ges-

tão

que já assinalamos como própria do modo burocrático: a ges-

tão

por procedimentos.

Neste modelo racional-legal o papel do governo é subordina-

do

sempre aos governos nacionais e regionais. A principal função

é normativa e reguladora e, neste aspecto, os governos locais são necessariamente subordinados à legislação cujo cumprimento cor- responde ao nível nacional ou federal ou similar, a qual, logica- mente, não podem transgredir.

As alterações nesta forma de governo se originaram nos de- sequilíbrios que o próprio mercado gera. A não intervenção dos fundos públicos na economia e na coesão social levou ao agrava- mento das desigualdades, à ampliação da pobreza e à instalação de uma situação de conflito social permanente. O papel de garan- tidor do cumprimento de uma legislação e de manutenção das condições do mercado levou à percepção de que o governo é um obstáculo e se opõe às reivindicações sociais dos mais desfavoreci- dos (ainda que, em não poucos casos, esta atitude governamental fosse uma vontade manifesta).

O governo provedor e gestor

O governo provedor e gestor – nascido nos anos 50 do século

XX e ainda hoje modelo de governo dominante – corresponde à

visão do que se denominou Estado do Bem-Estar Social.

GovErnAnçA: umA novA ArtE dE GovErnAr

45

O papel do governo provedor e gestor de recursos e serviços se desenvolveu na Europa. Foi assumido no contexto da Guerra Fria e da ameaça do denominado “bloco socialista dos países do leste”, pela aplicação das teses de Keynes sobre a intervenção do governo na economia, através do gasto público, e as propostas de Beveridge sobre a ampliação da cobertura da seguridade social para todos os cidadãos.

Os desafios do desenvolvimento econômico e as necessidades sociais ou de bem-estar tornaram-se matéria de intervenção gover- namental e os cidadãos se voltaram para todos os níveis de governo na busca da satisfação de suas demandas e reivindicações sociais.

Neste paradigma, encontramos duas etapas definidas pelo modo de governar que prevaleceu em cada período: o burocráti- co e o gerencial.

A etapa burocrática

O modo burocrático, próprio do governo racional-legal, foi o que se aplicou ao novo paradigma de governo a partir dos anos 50, e que se tornou hegemônico até os anos 80. Ele foi aplicado com os mesmos valores e com a proteção jurídica dos funcioná- rios públicos, porém agora já não era somente gerenciar algumas poucas prestações e serviços ligados às funções de regulação, mas também a prestação de serviços orientados à satisfação de neces- sidades sociais, que estavam se convertendo na função principal e prioritária dos governos.

Os políticos e profissionais da gestão pública não entenderam que se encontravam ante um novo paradigma de governo, ou seja, ante uma reestruturação da organização e funções do gover- no, e agiram como se fosse tão somente uma ampliação da sua atuação. Não tiveram a consciência de que era preciso governar de um modo diferente.

Efetivamente, Max Weber, (que sem dúvida foi quem melhor caracterizou o modelo racional-legal, ou modo burocrático de do-

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GovErnAnçA: umA novA ArtE dE GovErnAr

minação) considerava que a burocracia era também um modo de gerir os serviços e não apenas de garantir a legalidade, a indepen- dência e a estabilidade do governo. Porém, era bastante conscien- te das limitações de uma gerência ampla dos serviços por este tipo de gestão. Neste sentido, Giddens 17 nos recorda que o principal argumento de Weber – contrário ao socialismo – era que este significaria uma grande burocratização do Estado e, em particular, do governo, que acabaria levando à ineficiência na gestão e à au- tonomia da burocracia como grupo de poder, que faria o governo funcionar em função de seus interesses e de grupos particulares, como efetivamente ocorreu.

De fato, a gestão de recursos e serviços públicos exige econo- mia, eficácia e eficiência (os denominados três “E”), que, como já observado, não são valores próprios da burocracia, nem garan- tidores de sua proteção como grupo profissional. A gestão buro- crática aplicada à gestão de serviços foi e é altamente ineficiente, provocou e ainda provoca significativas deseconomias que devem ser sustentadas com mais carga fiscal para os cidadãos e, pior ain- da, limita o alcance dos serviços públicos.

O paradigma do governo gestor, ao desenvolver-se com o modo burocrático, trouxe com ele a necessidade de reforma per- manente, desde o seu começo, para torná-lo mais eficiente. En- tretanto, os distintos instrumentos de reforma – descentralização, centros de controle, orçamentos-programas, etc. – inscreveram-se no modo burocrático e no tipo de gestão que o caracteriza – a gestão de procedimentos.

A etapa gerencial

O modo gerencial baseado na imitação da gestão das empre- sas privadas recebe o nome de sua principal escola, o new mana-

17 A. Giddens, Política y Sociología en Max Weber. Madri: Ed. Alianza, 1976, pp. 76-82.

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gement ou “nova gestão pública”. 18 Pretende não apenas substi- tuir o modo burocrático nos serviços voltados para satisfazer uma necessidade social (serviços sociais, assistência médica, centros culturais, equipamentos desportivos, etc.), como os que apoiam diretamente o cumprimento de uma norma governamental (cole- ta de lixo, serviços de limpeza, estacionamento e, inclusive, alguns tão problemáticos como polícia, gestão urbana e segurança), pela aposta na terceirização dos serviços públicos, pela criação de um “mercado” ou “quase-mercado” de serviços públicos, pela gestão orientada ao cliente ou usuário etc.

Considera-se que a produtividade e os três “E” antes mencio- nados devem ser os valores dominantes, não apenas da função da prestação e gestão de serviços, mas do conjunto da adminis- tração.

Nesta etapa, a função relacional e participativa se desenvolve mais que no modelo racional-legal, mas de forma sempre vincu- lada e subordinada ao papel de provedor de recursos desempe- nhado pelo governo. De fato, o modelo provedor e gestor teve por base um acordo social através do qual o setor público propor- cionou serviços e benefícios econômicos que constituem salário indireto. Isso possibilitou a estabilidade dos rendimentos e dos salários nas empresas privadas. A participação cidadã, por sua vez, fica restrita ao âmbito das necessidades e no desenho das políti- cas e serviços, não se traduzindo em compromisso de cooperação para dar uma resposta coletiva aos desafios sociais.

Por outro lado, a concepção gerencial passa a incorporar não apenas a gestão dos serviços financiados com recursos públicos, mas também a prestação de serviços pelas empresas privadas e iniciativas sociais. A justificativa desta incorporação se deu a partir do argumento de que o governo teve seu peso relativo diminuído,

18 Os autores mais conhecidos desta escola, assim como seu principal livro, são D. Osborne e T. Gaebler, La Reinvención del Gobierno. Barcelona: Ed. Paidós, 1995.

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dadas as limitações do crescimento do gasto público para atender as necessidades sociais. Na etapa gerencial, não apenas se consi-

dera a necessidade de incorporar novos atores sociais, e em espe- cial as empresas, mas também prospera a ideia de que o governo deve imitar o modelo de gestão empresarial. Em última instância,

o objetivo era dar maior destaque aos empresários e às empresas,

tanto na gestão e prestação de serviços como na iniciativa social, como forma de suplementar a ação de governo, que somente se entendia como prestador de serviços.

A adoção do modo gerencial no paradigma de governo prove- dor e gestor, no entanto, tinha igualmente uma justificativa ética baseada na necessidade de se evitar o desperdício do dinheiro público e, sobretudo, de criar mais infraestrutura e serviços com uma despesa pública que se constatava não poder crescer inde- finidamente. A extensão dos três “E” para toda e qualquer ação governamental, como uma cópia dos métodos empresariais das multinacionais, aliada ao fato de se enxergar o cidadão como um mero cliente ou usuário, em muitos casos, levou à desconside- ração do conceito de serviço público e ao questionamento das garantias legais e do respeito pelos direitos que a ação do governo deve proporcionar, o que tem acontecido em muitos governos, e não apenas na América Latina.

Neste caso, não apenas a prestação e gestão de benefícios

e serviços eram considerados dominantes, mas toda a ação de

governo. Considerava-se que o modo de governar deveria corres- ponder aos valores empresariais da gestão de serviços. Desta ma- neira foi favorecida a consolidação de uma concepção clientelista da ação governamental e da política em geral, sobretudo onde os valores democráticos estavam pouco consolidados.

Em suma, o enfoque que estamos expondo, de definir o mo- delo de governo como uma maneira de abordar a articulação das suas funções, leva a dizer que o lema do governo gestor poderia ter sido burocracia o quanto for necessário, gestão eficiente o quanto

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for possível e, certamente, teria tido menos efeitos perversos do ponto de vista democrático.

No esquema gestor, as prefeituras têm um papel mais relevan- te como prestadoras de serviços do que no modelo racional-legal, porém secundário em relação aos governos nacionais e federais ou similares; na maioria dos casos, os governos locais dependem das competências e transferências de recursos dos outros níveis de governo.

O governo-rede ou relacional

O governo relacional é aquele que tem por finalidade a cons- trução do desenvolvimento humano de forma compartilhada com a sociedade civil e cujo modo específico de governar é o que de- nominamos governança democrática.

Como já assinalamos reiteradamente, sempre existiu a gover- nança entendida, simplesmente, como gestão das interdependên- cias ou das relações entre o governo e os atores e setores da cida- dania. Isto, porém, de maneira altamente residual e condicionada por outras funções e dimensões que serviram de eixo estruturador da ação de governo.

A novidade, a mudança de paradigma, está no fato de que a governança torna-se o modo próprio do governo relacional. E este modo de governar, que se baseia e se estrutura a partir da gestão relacional ou das interdependências, deixa de ser residual para ser o modo principal ou estruturante do governo.

Hoje em dia, a cooperação entre atores, a participação e a co- laboração da cidadania não são consideradas apenas uma dimen- são emergente, mas uma função estrututurante da ação de governo na sociedade do conhecimento ou sociedade-rede. Isto se deve, fundamentalmente, à constatação de que existem cada vez mais desafios e necessidades sociais que não podem ter resposta em uma ação baseada no gasto público, por mais eficiente que seja a sua gestão. O governo se vê, assim, diante da necessidade de propor a

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melhoria da capacidade de organização e ação para que o conjunto da sociedade enfrente os desafios e as necessidades crescentes que condicionam o progresso humano.

Tal como na última fase do governo provedor, considera-se necessário incorporar novos atores para a obtenção da melhoria da qualidade de vida; porém, ao contrário da etapa gerencial, não se trata de reduzir a relevância do governo democrático, mas lhe atribuir um novo papel como organizador coletivo de uma ampla ação social.

Neste contexto, a gestão relacional ou gestão das interdepen- dências (ou de redes) passa a ser a base da nova ação de governo. Portanto, o governo relacional deve realizar uma reestruturação das funções de proteção legal de direitos, da gestão eficiente da qualidade dos recursos e serviços para colocá-los em função da construção coletiva do território, que tem na gestão relacional seu principal, embora não único, instrumento.

Reestruturação significa mudança de orientação. A função re- lacional se converte em estruturante (porque agora o objetivo do governo relacional é a melhoria da capacidade de organização e ação dos territórios) e aumenta sua complexidade e a magnitude de seus objetivos, assim como os âmbitos em que se aplica. A participação cidadã (elemento essencial da função relacional) é agora, fundamentalmente, corresponsabilização e compromisso.

Por sua vez, a gestão de serviços na governança deve ser eficaz e eficiente, mas não apenas do ponto de vista da redução dos custos e da produtividade, sobretudo porque esta mesma gestão deve incorporar uma melhoria no compromisso de ação comu- nitária dos usuários e familiares envolvidos e contribuir para o fortalecimento do tecido associativo do lugar em que se situa. Os benefícios e serviços se integram e apoiam os processos de desen- volvimento comunitário.

A função normativa e legal que, sem dúvida, deve ser exer- cida por funcionários, deve adequar os procedimentos de con-

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tratação externa de serviços às novas finalidades de eficácia e contribuição ao desenvolvimento comunitário, assim como ao fortalecimento e ampliação dos novos espaços da cidadania; ou seja, frente aos espaços de deliberação e acordos entre go-

verno, atores, iniciativa social e movimentos sociais em geral,

o papel singular da função legal ou normativa em um governo

relacional será o de conceber os marcos institucionais regula-

dores, assim como os incentivos e restrições da atuação dos atores e setores da cidadania para estimular, fortalecer e dar estabilidade à ação coletiva em que os participantes procuram

maximizar suas expectativas no âmbito do interesse geral. Isto

é, ter em conta que o interesse geral é uma construção coletiva

da qual participam.

A seguir, veremos com mais detalhe, aplicada ao setor de bem- estar social, a reestruturação das diferentes funções no governo relacional e, especialmente, a orientação que recebem através do seu modo de governar: a governança.

Neste modelo de governo é fundamental a proximidade às

interdependências dos atores para construir projetos coletivos

e promover uma cultura empreendedora e cívica na cidadania.

Por isso, o papel dos governos locais no sistema do conjunto dos Estados-nação é claramente emergente e relevante. Também

o são os governos regionais, porém estes entendidos, cada vez

mais, como gestores das interdependências entre os distintos

municípios.

Como conclusão desta seção, é fundamental reter:

O governo relacional assume um papel renovado e uma centrali- dade social na sociedade-rede, ao considerar-se a articulação social, a melhoria da capacidade de organização e ação das sociedades, uma responsabilidade pública democrática, com grande impacto no desenvolvimento humano das cidades e regiões.

No quadro II é apresentado um resumo dos governos-tipo a partir dos seus principais elementos distintivos.

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QUADRO II: GOVERNOS-TIPO NA DEMOCRACIA (relação entre governo e sociedade)

Governo-Tipo Elementos distintivos
Governo-Tipo
Elementos
distintivos

Racional-legal

Provedor e Gestor

Relacional

Relação estruturante com a sociedade civil

Regulador/

Provedor de

Organizador

normativo

infraestruturas

coletivo do

e serviços

desenvolvimento

Modo de

Burocrático

Burocrático (1ª

etapa) Gerencial

Governança

(expectativa

governar

(2ª etapa)

racional)

Papel do

     

município no

Protagonista

modelo de

Subordinado

Secundário

(expectativa

administração

razoável)

nacional

Fonte: Elaboração própria, inspirado em J. Alguacil (2006), R. Gomà (2003), J. Prats (2005)

As vantagens ou desvantagens de se usar uma concepção ou outra, desde que sejam rigorosas e se adaptem às regras da lógica, dependerão da capacidade de previsão das mesmas.

A concepção que é apresentada acima, ao destacar como go- verno-tipo o provedor, registrou um modo de governar adequado a outro modelo de governo (racional-legal), porém totalmente inadequado à nova relação estabelecida com a sociedade civil. Isso nos serve de alerta para que, ao surgir o governo relacional, não continuemos utilizando o modelo de governação gerencial ou que a governança seja considerada, de maneira incorreta, sim- plesmente como uma dimensão a mais deste modo de governar, o que, sem dúvida, dificulta alcançar os objetivos do desenvolvi- mento humano.

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A confusão é real. Recentemente um conhecido autor, M. Sha- piro 19 , chamou a atenção para o fato de que a perspectiva da governança se desenvolve no âmbito da gestão pública através da sua conexão com a escola da “nova gestão pública” e os perigos que esta acarreta para a legitimidade democrática. Outro impor- tante autor, Guy B. Peters, embora reposicione o tema e identifi- que a governança como uma nova arte de governar distante do modo gerencial, que proporciona um renovado papel ao governo democrático, também aponta para o perigo de se associar a go- vernança com a corrente que atribui ao governo um papel menor, para dar mais importância a outros agentes, em especial aos eco- nômicos.

Entender a governança como uma dimensão a mais do gover- no provedor, e/ou geri-la através do modo gerencial, significaria retardar o novo papel do governo como um organizador coletivo

e a valorização do governante eleito como representante da cida- dania.

Por esta razão é que no quadro anterior foi colocado como

expectativa razoável que a governança seja o modo de governar próprio do governo relacional na sociedade-rede ou sociedade do conhecimento, por ser o mais adequado. Porém, mesmo que seja

o mais apropriado, isso não quer dizer que o seu desenvolvimento esteja assegurado. Ainda mais quando temos o exemplo de que o governo provedor se desenvolveu, numa primeira etapa, através do modelo de governação próprio do governo racional-legal: o modo burocrático.

Ainda que a governança comece a ser um paradigma com pro- gressiva importância nas ciências sociais como arte de governar, é incipiente e, em não poucos casos, se desenvolve no interior do

19 M. Shapiro “Un derecho administrativo sin límites: reflexiones sobre el gobierno y la gober- nanza”. Em A. Cerrillo (coord); La Gobernanza hoy: 10 textos de referencia. Madri: Ministerio de Administración Pública, Instituto Nacional de la Administración Pública, 2005, pp 203-

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212.

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modo gerencial de governar, confundindo-se com uma nova fór-

mula para dar maior relevância ao papel dos agentes econômicos.

O aparecimento da governança como prática de governo precisa

de êxitos bem conhecidos e de vitórias eleitorais para aqueles que

a implementarem. Para isto, são necessários métodos e técnicas

específicas e um novo tipo de liderança política, que é preciso sistematizar e difundir. 20 O predomínio do modo gerencial atrasa

e dificulta a inovação do modo de governar.

O governo local, por sua proximidade com as relações que

se estabelecem entre os atores no território, pode gerir melhor

a complexidade social. Mas isso tampouco significa que venha

a ocorrer, mas simplesmente que, de um ponto de vista racio-

nal, existem condições para que haja um incremento do papel dos governos locais. Se vão conseguir ou não, vai depender, fun- damentalmente, de sua ação prévia, de que sejam capazes de abrir espaços como organizadores da coletividade, e dos êxitos que alcancem no desenvolvimento humano nos territórios em que abram os espaços mencionados.

A governança é o modo de governar da sociedade do conhecimento

A denominada globalização, tal como a define o Fundo Mo- netário Internacional, consiste em fluxos de informações, merca- dorias, serviços e pessoas que cruzam os territórios e os fazem in- terdependentes. Os fluxos são produzidos, distribuídos, recebidos e consumidos fundamentalmente nas cidades e áreas metropolita- nas. A economia e a sociedade globais se assentam no sistema de

20 Para isso, foi criado o movimento de governantes eleitos e profissionais, em 2003, voltado para o desenvolvimento da governança, denominado América Europa de Regiões e Cida- des, AERYC. Ver a página web www.aeryc.org

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cidades. Os territórios se tornam mais interdependentes econômi- ca, social e culturalmente.

A sociedade do conhecimento ou sociedade informacional, na

expressão conceitual de Castells, ao basear-se na inovação perma- nente, favorece a especialização flexível nas empresas e entidades sociais. Estas, para inovar, não podem fazê-lo em todos os aspec- tos, necessitando fazê-lo naquilo que mais conhecem, em suas melhores habilidades e capacidades. Este processo de inovação requer a organização em rede das diferentes empresas, entida- des e instituições para produzir bens e serviços. A capacidade de articular as funções de pesquisa, formação, produção, comercia- lização e distribuição é a chave para o desenvolvimento. A or- ganização em rede e o uso das tecnologias de informação são, segundo Castells, 21 fatores centrais tanto para o desenvolvimento econômico quanto para o social.

A sociedade do conhecimento se baseia em redes, na gestão

dos conhecimentos das pessoas nos departamentos, empresas, entidades e organismos públicos. Ela posiciona os profissionais e as equipes no topo dos processos produtivos. Na sociedade indus- trial, o trabalhador era um apêndice da máquina; o importante era o processo no qual se inseriam as pessoas. Contrariamente, na sociedade do conhecimento, as tecnologias da informação e os processos produtivos são desenhados para servirem de suporte para que as pessoas e equipes possam gerar valor através da pro- dução de conhecimentos. A densidade e qualidade das interações entre departamentos e empresas são os principais fatores críticos para a criatividade e inovação.

A principal vantagem econômica de um território é cada vez

mais a vantagem colaborativa. Neste sentido, a economia depen- de da coesão social ou, para ser mais preciso, do capital social,

que foi definido por Putnam de uma maneira muito semelhante

21 Ver M. Castells, Observatorio Global. Barcelona: Ed. La Vanguardia, 2006, pp.151-193.

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à capacidade de organização e ação: “O capital social refere-se ao conjunto formado pela confiança social. Às normas e redes para resolver os problemas comuns. As redes de compromisso cívico, tais como associações de bairros, as federações desportivas e as cooperativas, constituem uma forma essencial de capital social. Quanto mais densas forem estas redes, mais possibilidades exis- tirão de que os membros de uma comunidade cooperem para obter um benefício comum.” 22

Os indivíduos são cada vez menos autossuficientes. Por um lado, aumentam sua autonomia em relação à família e às insti- tuições sociais e políticas; por outro, suas necessidades são cada vez mais crescentes e complexas e, para satisfazê-las, precisam de uma grande amplitude de redes sociais.

A sociedade e a economia aparecem como uma construção coletiva assentada em redes. Gerir a sociedade-rede é gerir as re- lações, é desenvolver a governança.

A tarefa principal de um governo democrático consistirá em promover o desenvolvimento humano no território a partir da criação, fortalecimento e coordenação das redes econômicas, so- ciais e culturais. Por isso é que, sem dúvida, a governança é o modo mais adequado de governar.

22 R. D. Putnam, Making Democracy work: Civic traditions in modern Italy. Princeton: Princeton University Press, 1993, p.125.

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2. Governança Democrática:

Construção coletiva do desenvolvimento humano

idEiAs principAis

1. a finaliDaDe Da Governança Democrática é o Desenvolvimento humano: Democracia, equiDaDe social, Desenvolvimento eco- nômico.

2. a Governança como moDo De Governar exiGe e precisa De De- mocracia.

3. a coesão social é o motor e não o resultaDo Do Desenvolvi- mento.

4. a coesão social entenDiDa como capaciDaDe De orGanização e ação é o principal objetivo Da Governança Democrática.

Ao longo do presente livro serão tratadas mais detalhadamen- te as características da governança e, em especial, sua aplicação na área do bem-estar social. Ao chegar até este ponto, porém, me atrevo a propor uma definição de governança democrática:

A governança democrática é a arte de governar os terri- tórios do novo governo relacional, próprio da sociedade do conhecimento, cujo objeto é a capacidade de organi- zação e ação de uma sociedade; seu principal meio é a gestão relacional ou gestão das interdependências e sua finalidade é o desenvolvimento humano.

Neste capítulo, comentarei os distintos aspectos desta defini- ção, para uma maior compreensão.

A finalidade da governança democrática é o desenvolvimento humano

Utilizo aqui o conceito de desenvolvimento humano adota- do pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Ou seja, o desenvolvimento humano compreende não somente o desenvolvimento econômico, mas também a redução das desigualdades sociais, a sustentabilidade ambiental e o forta- lecimento da democracia.

O desenvolvimento humano inclui os temas do chamado ca- pital ético, isto é, os valores dos atores e da cidadania em espe- cial – o capital social ou a capacidade de gerar tecido organizati- vo empresarial e social para finalidades relacionadas com o bem comum. Inclui objetivos de bom governo democrático, isto é, relacionados ao aprofundamento da democracia, à participação e deliberação cidadã, à reforma da administração pública, à co- laboração intermunicipal e regional. Trata-se de um conceito de desenvolvimento integral que inclui, naturalmente, critérios de atuação e objetivos que serão referência para os diversos planos

60

GovErnAnçA dEmocráticA: construção colEtivA do dEsEnvolvimEnto humAno

setoriais e políticas públicas, em especial planos de ordenamen-

to territorial e, particularmente, urbanístico. O desenvolvimento

humano se apoia em um quadrilátero virtuoso: econômico, so- cial, territorial-sustentável e democrático.

A opção pelo desenvolvimento humano é uma opção plu- ralista. Não significa que todas as opções políticas coincidem

com as propostas eleitorais apresentadas à população. Claro que

o desenvolvimento humano implica que se leve em conta os

quatro fatores do desenvolvimento, mas as prioridades ou pesos atribuídos a cada um deles nas políticas concretas é o que irá distinguir as opções eleitorais.

Este conceito de desenvolvimento humano está relacionado com a mudança de visão do desenvolvimento e do papel das pes- soas nele, que a sociedade do conhecimento ou a sociedade-rede incorpora. De fato, durante o pleno desenvolvimento da socieda- de industrial, o homem (entendido como genérico de mulher e homem) era considerado um apêndice da máquina. Sua produti- vidade, multiplicada pela divisão do trabalho e pelas máquinas,

era o elemento-chave do desenvolvimento. Este, por sua vez, era entendido em sua vertente mais restrita como crescimento econô- mico, em cuja origem estavam os investimentos em infraestrutura

e grandes equipamentos. Já na sociedade do conhecimento, ao

ser este a principal fonte de valor agregado, as pessoas, as equipes profissionais e a organização em rede das empresas atingem a sua máxima relevância. A tecnologia – e, principalmente, as tecnolo- gias da informação – se converte no suporte necessário para que

as pessoas e equipes produzam conhecimentos. Ao centrar-se nas

pessoas, o desenvolvimento e a visão que se tem dele se aproxi- mam mais das múltiplas dimensões de suas necessidades e, por-

tanto, se tornam mais amplos. Por outro lado, o bem-estar já não

se encontra no governo (em sua oferta de serviços), mas está nas

pessoas. São elas que produzem bem-estar a partir de sua capaci- dade de usar os serviços colocados à sua disposição.

GovErnAnçA dEmocráticA: construção colEtivA do dEsEnvolvimEnto humAno

61

A governança exige e precisa de democracia

É possível entender a governança sem que a sua finalidade seja o desenvolvimento humano, ou, ainda, pensar em uma go- vernança não democrática?

Se entendermos a governança em sentido estrito, como uma atividade especial do governo que busca a colaboração de atores em um tema concreto, e não como uma forma habitual de go- vernar, é possível entendê-la como não democrática, sempre que os acordos entre o governo e os atores sejam realizados de costas para os cidadãos e motivados por uma política clientelista. Ao contrário, como modo de governar habitual, de um governo local

que busca melhorar a capacidade de organização e ação de uma sociedade, se exige democracia, uma vez que se tornam necessá- rias a liberdade de circulação das ideias e interesses, assim como organizações abertas e flexíveis com as quais seja possível chegar

a acordos sobre interesses legítimos. Por outro lado, a governança

exige participação e envolvimento cidadãos. Dificilmente uma po- lítica que não se baseie em valores democráticos e de desenvolvi- mento humano poderá desenvolver-se através de amplos proces- sos de compromisso social. Para outro tipo de objetivos prefere-se que não haja luz nem taquígrafos.

De fato, e para evitar qualquer tipo de confusão ao denominar

o modo de governar próprio do governo relacional, utilizamos a

expressão governança democrática, conscientes de que se pode usar a gestão de interdependências em um sentido contrário ao desenvolvimento humano e aos próprios direitos humanos, ainda que seja sempre como atividade isolada e não como modo habi- tual de governar.

Na governança democrática, infelizmente, também podem acontecer espaços de encontro clientelista, mas de maneira isola- da, como em qualquer modo de governar. Porém, neste modo de

62

GovErnAnçA dEmocráticA: construção colEtivA do dEsEnvolvimEnto humAno

governar, por seu caráter aberto e participativo, é muito mais fácil conhecer estas práticas clientelistas e, por isso mesmo, torna-se mais difícil que aconteçam.

A coesão social é o motor do desenvolvimento econômico e social

A coesão social foi tradicionalmente entendida como o de- senvolvimento de políticas públicas e mecanismos de solidarie- dade para o acesso da cidadania aos benefícios e serviços de bem-estar financiados com fundos públicos. A coesão social, portanto, era considerada como um resultado do desenvolvi- mento econômico, entendido fundamentalmente como cresci- mento da renda. Esta é básica para poder aumentar os impos- tos e financiar os serviços públicos de saúde, serviços sociais, educação, cultura, etc., que geram bem-estar social e educa- ção. Neste esquema próprio do modelo de crescimento da sociedade industrial, ao situar o desenvolvimento econômico como principal prioridade, justificou-se a sua busca por qual- quer meio, não somente suspendendo os direitos sociais, mas também os direitos democráticos. O importante e fundamental era que houvesse investimento, especialmente em infraestrutu- ra, tecnologia e grandes equipamentos que incrementassem a produtividade.

Na atualidade, o tema está passando por grandes transforma- ções. O conceito de coesão social foi ampliado e, paralelamente com o surgimento da sociedade-rede ou do conhecimento, a coe- são social começa a ser entendida como um fator prévio ao desen- volvimento econômico e social sustentado e sustentável. Vejamos ambos os aspectos.

O escritório de coordenação do programa Eurosocial observa:

“De uma perspectiva individual, a coesão social supõe a existên- cia de pessoas que se sentem parte de uma comunidade, partici-

GovErnAnçA dEmocráticA: construção colEtivA do dEsEnvolvimEnto humAno

63

pam ativamente em diversos âmbitos de decisão e são capazes de exercer uma cidadania ativa.” 23 Acrescenta três novos elementos à coesão social: sentimento de enraizamento, cidadania ativa e participação social.

No mesmo sentido do programa mencionado, a organização do governo britânico I&DEA 24 define uma comunidade socialmen- te coesa através de quatro características:

1. Tem uma visão e um sentimento de enraizamento com- partilhado.

2. A diferença de circunstâncias, ambiente e culturas é va- lorizada como um fato positivo.

3. Independentemente do seu ambiente, as pessoas têm oportunidades de vida semelhantes.

4. Desenvolve relações fortes e positivas entre pessoas de ambientes muito diversos, quer seja no trabalho, na es- cola ou no bairro.

Neste ponto, e considerando que o programa Eurosocial e, em especial, o I&DEA definem a coesão social pela qualidade, com- plexidade e diversidade das relações entre os cidadãos e vizinhos, antecipo uma tese: a coesão social, entendida como atributo de relações sociais, deve ser considerada como fator-chave e desen- cadeante do desenvolvimento humano. Isto é, mais do que resul- tado da distribuição de renda ou acesso a equipamentos e servi- ços financiados pelo desenvolvimento econômico anteriormente ocorrido no território, defendo que é preciso existir coesão social prévia, concebida como condição para que ocorra um desenvol- vimento territorial endógeno, sustentável e sustentado no tempo.

23 Ver Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas – FIIAPP, Documento de discussão da Jornada “A coesão social: um desafio para a Europa e América Latina, 2007, p. 1.

24 Ver <http://www.idea-knowledge.gov.uk/>

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De fato, como consequência do aparecimento da sociedade- rede ou sociedade do conhecimento, que transformou tanto a concepção do desenvolvimento econômico como a do desenvol- vimento social, constatou-se que não são as infraestruturas que geram o crescimento econômico e a renda. Estas impactam a so- ciedade gerando produtividade e alto valor agregado apenas se inseridas na organização de redes sociais e empresariais. Este novo enfoque serviu para demonstrar a caducidade do ponto de vista

anterior, e pode-se mostrar que o fundamental e prioritário é con- seguir o avanço da coesão social, entendida como capacidade de organização e ação. Ao propiciar a utilização dos recursos físicos e humanos disponíveis, ela é que é capaz de gerar atualmente, por

si mesma, não apenas um maior desenvolvimento da produtivi-

dade, e consequentemente da renda e dos serviços públicos, mas do desenvolvimento humano em geral, uma vez que promover

a coesão de uma sociedade exige democracia e, naturalmente,

sustentabilidade, isto é, capacidade de regeneração dos recursos

do entorno territorial.

A melhoria da capacidade de organização é um valor intangí- vel, com maior impacto no desenvolvimento humano.

Por desenvolvimento humano (econômico, social, cultural, sustentável e democrático) de um território, na atualidade, se en- tende, sobretudo, alcançar um diferencial entre o que uma so- ciedade faz e o que é capaz de fazer em relação ao seu entorno econômico e social. Pode-se objetar que esta definição é também válida para outros períodos históricos, o que é absolutamente certo. Entretanto, o predomínio do enfoque do pensamento da sociedade industrial e dos governos gestores e provedores, que atribuía o desenvolvimento econômico às infraestruturas e equi- pamentos, dificultava visualizar outros fatores que atualmente podemos identificar. Com as lentes da antiga concepção, não se podia observar a amplitude dos fatores que geram o desenvolvi- mento e, em especial, a importância da capacidade de transfor- mação da própria sociedade. Como explicaria Einstein, é preciso

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um novo enfoque para conseguir um avanço nas ciências, neste caso, na teoria do desenvolvimento.

As infraestruturas, podemos afirmar claramente, são impor- tantes para o desenvolvimento econômico, mas não são estrita- mente necessárias e em absoluto suficientes. O desenvolvimento depende da capacidade de organização e ação de uma sociedade. Em outras palavras, da capacidade de articular seu potencial hu- mano e o capital físico com a finalidade e objetivo de promover o progresso de modo amplamente compartilhado. Do mesmo modo que existe uma capacidade de organização adequada, é possível identificar projetos de capital físico adequados para melhorar sua competência e a geração de valor. O esquema é o seguinte: 25

e a geração de valor. O esquema é o seguinte: 2 5 Desenvolvimento territorial Capital físico

Desenvolvimento

territorial

O esquema é o seguinte: 2 5 Desenvolvimento territorial Capital físico e humano Capacidade de organização
O esquema é o seguinte: 2 5 Desenvolvimento territorial Capital físico e humano Capacidade de organização

Capital físico e humano

Capacidade de

organização

A coesão social é o principal objetivo da governança

As razões anteriores justificam que a capacidade de organi- zação e ação de um território seja o objetivo principal do novo modo de governar.

Pois bem. Quais são os fatores estruturantes da capacidade de organização e ação ou, o que é o mesmo, da construção coletiva do

25 J. M. Pascual Esteve em La Gestión Estratégica de las Ciudades: Un Instrumento para Gobernar las Ciudades en la Era Infoglobal. Sevilha: Junta de Andalucía, 2002.

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desenvolvimento humano? No meu entendimento, hoje já pode- mos identificar os seguintes fatores: 26

• Existência de uma estratégia compartilhada entre os prin- cipais atores. Uma estratégia integral e integradora com claros compromissos de ação em permanente atualiza- ção, centrada no bem-estar das pessoas e baseada nos interesses dos principais atores.

Um modelo de interação social entre os principais atores,

adequado:

Aos desafios e exigências do desenvolvimento con- temporâneo, que permita enfrentar os conflitos ine- vitáveis com flexibilidade e confiança de chegar a acordos com benefícios recíprocos.

Às correlações de força ou equilíbrio de poder entre eles.

✦✦ Às configurações mentais ou culturais que promovam

o respeito e o conhecimento recíproco e se orientem

à ação a partir de compromissos igualmente recípro- cos.

O modelo de interação entre os agentes econômicos, so-

ciais e políticos é fundamental para a determinação da

estrutura produtiva de qualquer região ou país. A falta de flexibilidade do modelo e a cooperação entre pou- cos, através do qual se “submete” a maioria, produzem insegurança e, com ela, a ausência de visão de médio

e longo prazos, assim como o uso de tecnologias que

utilizam pouco capital fixo. Um modelo aberto e flexível

favorece a confiança e a aposta empresarial e social, que

se traduz em um importante desenvolvimento econômi-

co e social.

26 Para uma explicação mais detalhada, ver J. M. Pascual Esteve, Estrategia Urbana y Gobernan- za. Barcelona: Ed. Diputación de Barcelona (Área de Promoción Económica), 2007.

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A presença de redes de atores para o desenvolvimento de pro- jetos-chave e complexos. Os projetos em rede permitem ar- ticular os esforços de distintos atores públicos e privados, ao serem capazes de combinar os diferentes interesses e desafios de objetivos comuns e socialmente úteis.

A estratégia territorial exige o compromisso de ação por parte dos principais atores do território para desenvolvê- la. Porém, a partir de uma posição de atores entendidos como organizações coerentes em si mesmas, com rela- ções entre elas frequentemente conflitantes, é necessário um processo de construção de redes até que os compro- missos concretos de ação sejam alcançados. Isto a partir de uma situação inicial distinta em cada território, até que as relações entre os âmbitos público e privado, entre administração e sociedade sejam situadas no terreno da corresponsabilidade.

Este processo de melhoramento relacional 27 deve ter um tratamento coordenado, mas, logicamente, diferenciado do processo de definição da estratégia territorial. O re- sultado do processo é conseguir a identificação de uma estratégia concreta com um compromisso claro de ação.

• Uma cultura de ação e compromisso cívico distanciada tanto da cultura da satisfação quanto da queixa, do burocratis- mo e do niilismo. A cultura de ação deve proporcionar:

Um sentimento de enraizamento e identificação com a cidade ou região. Dispor de um sentido coletivo aberto, não fechado.

✦✦ Atitude aberta, tanto à inovação como à integração social e cultural de novas pessoas e à inserção em

27 Ver a respeito X. Mendoza, “Las transformaciones del sector público en las sociedades avanzadas: Del Estado del Bienestar al Estado Relacional”, Papeles de Formación de la Di- putación de Barcelona (1996) e A. Vernis, “La relación público-privada en la provisión de servicios sociales”, Papeles de Formación de la Diputación de Barcelona (1995).

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estratégias territoriais mais amplas que o próprio mu- nicípio, a própria região e nação.

✦✦ Esperança realista no futuro, que permita ver além da realidade, se esta é sombria (“Queremos promessas, não mais a realidade”, diziam os argentinos duran- te uma de suas crises econômico-financeiras), e que gere expectativas racionais nas inversões de capitais e nos esforços humanos.

Legitimação e reconhecimento social da figura da pessoa e instituição promotora.

✦✦ Respeito e confiança na atuação dos outros atores, que é a base para a geração do capital social.

O apoio social e a participação cidadã. As estratégias e os principais projetos estruturantes devem dispor de um importante apoio social, e este será mais efetivo se a participação cidadã for estimulada e garantida, enten- dida em dois sentidos: como garantia de que seus prin- cipais desafios e expectativas serão considerados nas es- tratégias, e como condição para sua responsabilização e envolvimento social gerador de capital social.

• A existência de lideranças formais e informais entre os atores institucionais-chave, com capacidade de aglutinar e repre- sentar a maioria dos interesses, pactuar e respeitar insti- tucionalmente suas decisões. A liderança principal deve corresponder, como já assinalamos, à instituição mais democrática, isto é, a escolhida por toda a cidadania. Do contrário, nos encontraríamos com uma liderança corporativa a partir da qual não é possível construir o interesse geral, uma vez que se reduz ao corporativo. Como assinala J. Subirats, “o grau de liderança das ins- tituições representativas no processo de governança das comunidades vai derivar de sua capacidade para envol- ver o restante dos atores, agentes e pessoas presentes

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na sociedade na construção de um modelo de futuro compartilhado”. 28

• A articulação de políticas regionais e locais. Trata-se de con- ceber a região como sistema de cidades e municípios, com capacidade de:

✦✦ Combinar as políticas regionais e locais com objetivos

e instrumentos no conjunto do território, com as es-

tratégias locais com capacidade de dar especificidade

e integridade ao conjunto de ações, fortalecendo a cooperação pública e a colaboração cidadã.

✦✦ Articular os municípios não a partir de uma organi- zação territorial fixa, mas de uma maneira flexível e adaptável em função do projeto-rede. Quer dizer, dos territórios que abarcam o desenvolvimento do proje- to.

✦✦ Dispor de regras de jogos formais e informais que pautem a interação entre administração regional e as municipais, assim como as intermunicipais.

A habilidade de uma cidade para posicionar-se frente ao futu- ro. Isto é, a capacidade de antecipar-se a novos desafios, renovando permanentemente a estratégia, gerando novos projetos e dando novos enfoques aos temas sociais.

A gestão relacional é a modalidade de gestão característica da governança

O fato de serem as cidades os principais centros de inovação e desenvolvimento econômico e social dos países deve-se, fun- damentalmente, à densidade das interações entre seus distintos

28 J. Subirats, “¿Qué gestión pública para qué sociedad?. Una mirada retrospectiva sobre el ejercicio de la gestión pública, en las sociedades europeas actuales” em Instituto de Gobier- no y Políticas Públicas. UAB.

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membros e organizações. Da complexidade, diversidade, inten- sidade e qualidade dessas interações dependerão as vantagens comparativas do desenvolvimento humano que uma cidade ou região metropolitana terá.

A gestão relacional é o tipo de gestão pública que, no nosso caso, é levada a cabo pelos governos territoriais para incrementar a intensidade, qualidade e diversidade das interdependências e interações dos atores econômicos, sociais e institucionais e os dis- tintos setores da cidadania. Seu objetivo é melhorar a criatividade, a confiança, a colaboração e a cultura empreendedora e de ação cívica do conjunto da cidadania para conseguir, coletivamente e de maneira compartilhada e cooperativa, um maior desenvolvi- mento humano.

A gestão relacional é própria do que se denominou socieda- des inteligentes, ou seja, aquelas que, segundo as palavras de A. Marina, incrementam a capacidade de criação e de solidariedade dos cidadãos. 29

Logicamente, a pretensão não é gerenciar todas as relações sociais, mas tão somente aquelas que têm relação com a cons- trução compartilhada do desenvolvimento humano. Os âmbitos privilegiados da gestão relacional entre os governos territoriais e a sociedade civil são:

Por um lado, as relações com os agentes com maior capacida- de de transformação do território, via recursos e competências ou sua legitimação social pelo conhecimento e estatura moral. Neste grupo encontramos:

As relações intergovernamentais: tanto entre diferentes níveis de governo em distintos âmbitos territoriais, como relações multilaterais entre governos do mesmo nível territorial, sejam intermunicipais ou inter-regionais.

29 J. A. Marina, La inteligencia fracasada. Barcelona: Editorial Anagrama, 2004.

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As relações com grandes instituições: universidades, centros de pesquisa e desenvolvimento, câmeras de comércio, fun- dações culturais e educacionais de prestígio, igrejas, etc.

As relações com o setor econômico privado: setores eco- nômicos produtivos e financeiros, empresas de capital de risco, confederações e associações empresariais, etc.

• As relações com agentes sociais e profissionais: sindica- tos, agremiações profissionais, associações de morado- res, importantes movimentos sociais, etc.

Por outro lado, relações destinadas a articular o tecido social e fortalecer o capital social do território:

As relações com entidades sociais que têm também um papel de intermediação.

Uma tarefa de mediação para alcançar um espaço de inter-relação entre entidades sociais.

Por último, sem que neste caso signifique em absoluto baixa prioridade:

Relações diretas com os cidadãos entre os períodos elei- torais. É importante dispor de múltiplos mecanismos de informação, comunicação e deliberação tanto para co- nhecer diretamente opiniões, desafios e necessidades, e conseguir, efetivamente, que as políticas respondam aos interesses do conjunto da cidadania, como para fortale- cer uma cidadania ativa.

Participação eleitoral. Deve ser considerado que são as eleições democráticas o principal e mais decisivo modo de assegurar que as políticas governamentais tenham em conta as preocupações dos cidadãos. A qualidade da representação é o que há de essencial numa democra- cia e a liderança baseada na representação é o principal fator de êxito na governança democrática.

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A gestão relacional se assenta em um conjunto de técnicas e instrumentos

A gestão relacional como instrumento de governança não é somente um enfoque da realidade social e, em especial, do modo de governar. Ela necessita também de técnicas e instrumentos que façam dela um mecanismo eficaz do desenvolvimento humano. Precisamente, este novo enfoque é o que permite transformar no- vos métodos em instrumentos de gestão ou identificar e adaptar antigas técnicas, propiciando-lhes um papel renovado na gestão das relações sociais.

Sem dúvida, o avanço da gestão relacional e as próprias trans- formações que sua aplicação propicia condicionarão o surgimento de novas técnicas e o aperfeiçoamento das existentes.

Em uma publicação da Área de Promoção Econômica da Pro- víncia 30 de Barcelona, expliquei em detalhes as características de uma série de técnicas que já demonstraram sua eficácia na gestão relacional, e que enumero a seguir para que o leitor tome conhe- cimento do amplo leque de ferramentas já existente: 31

Os planos estratégicos, desenvolvidos nos territórios a par- tir da cooperação público-pública e público-privada e a participação cidadã, constituem um bom início da ges- tão relacional própria da governança ao dotar os territó- rios de uma estratégia compartilhada entre os principais atores e com um amplo apoio social. O planejamento estratégico, assim entendido, constitui a fase inicial ou

30 No original, Diputación (Província). Trata-se de um governo supramunicipal de âmbito territorial denominado Província. Na Espanha, a organização territorial é a seguinte: os municípios se agrupam em Províncias e estas se agrupam em Comunidades Autônomas (equivalentes aos estados no Brasil). Os órgãos de governo da Província são eleitos pelas prefeituras em função do número de vereadores, que, por sua vez, depende do tamanho da população do seu município. (Nota do tradutor)

31 J. M. Pascual Esteve, Estrategia Urbana y Gobernanza, op. cit.

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fase de planejamento propriamente dito da gestão das interdependências ou gestão estratégica. 32 A metodolo- gia dos planos estratégicos é um bom instrumento para

o início da governança territorial. 33

• A negociação relacional dos conflitos públicos. As técnicas de negociação relacional constituem um bom instrumen- to para o desenvolvimento da gestão de interdependên- cias ou gestão relacional. A negociação relacional é um tipo de negociação com características próprias, porque

o resultado buscado por parte de um dos negociadores

é consolidar e melhorar a relação entre os protagonistas para obter maior confiança mútua e poder desenvolver projetos com base na cooperação.

Técnicas de mediação. No paradigma do governo geren-

cial, era costume o governo ser uma das partes. Em con- flitos entre grupos sociais no território, é difícil encontrar

o governo fazendo o papel de mediador entre os atores.

Na perspectiva da governança, em que os governos lo- cais e regionais assumem a liderança na construção cole- tiva do território, a mediação é, sem dúvida, um dos re-

cursos dos políticos e profissionais da administração. Na mediação, o papel da administração é intervir para que uma situação conflituosa entre atores sociais possa en- contrar uma solução e, no processo, melhore a imagem das partes e a confiança entre elas. A ação do governo é

a de ser catalisador de um acordo sem converter-se em parte do mesmo.

32 Para o desenvolvimento desta tese, ver J. M. Pascual Esteve, De la planificación a la gestión estratégica. Barcelona: Ed. Diputación de Barcelona, 2001.

33 J. M. Pascual Esteve, La estrategia de las ciudades. Los planes estratégicos como instrumento:

métodos, técnicas y buenas prácticas. Barcelona: Ed. Diputación de Barcelona, 1990. Neste li- vro exponho um conjunto de métodos e técnicas que são úteis para a elaboração de planos estratégicos territoriais que servem como início da governança.

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• Técnicas de participação cidadã e apoio social às políticas públicas. Das estratégias de participação deve-se passar à participação como estratégia para fortalecer a capaci- dade de organização e ação. Das inúmeras técnicas de participação, na área da gestão relacional, são especial- mente úteis as que: (1) se baseiam em procedimentos claros e simples, com finalidades precisas que facilitam a expressão de ideias e desafios sobre um tema ou as- sunto e, naturalmente, impedem que se prolonguem eternamente os debates. Participação é método e orga- nização. Do contrário, a participação se reduz a poucos participantes, pouco reflexivos, dado que seu interesse é menos convencer do que se impor pelo cansaço; (2) aju- dam a gerar confiança, colaboração e responsabilidade cidadã nos acordos realizados; (3) permitam legitimar objetivos e projetos da cidade e obter um importante apoio da cidadania aos mesmos.

Métodos e técnicas de gestão de projetos em rede. As téc- nicas para a gestão de redes são fundamentalmente de dois tipos: a gestão da dinâmica da rede, que abarca desde a inclusão dos atores-chave ao fomento de pro- jetos que consolidem os interesses comuns. As técnicas de gestão de estruturas para adequá-las aos objetivos para os quais foram criadas e permitam fortalecer uma cultura ou uma perspectiva comum. É particularmente útil para a gestão de redes o uso das matrizes de atores no marco da gestão sistêmica por objetivos. 34

• Gestão da cultura empreendedora e cívica da cidadania. A tecnologia para fortalecer as características de uma cul- tura empreendedora e de ação entre a cidadania é muito

34 Ver J. M. Pascual Esteve, La estrategia de las ciudades: métodos, técnicas y buenas prácticas. Barcelona: Ed. Diputación de Barcelona, 1999, pp. 157-162.

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recente e tive a oportunidade de sistematizar os indi- cadores para o monitoramento de sua evolução através de pesquisas aleatórias e por amostragem para o Cen- tro de Estratégias e Desenvolvimento de Valência (Ceyd, na sigla em espanhol). O processo de gestão da cultura empreendedora exige, na perspectiva da governança de- mocrática, uma grande transparência e um acordo de- mocrático entre os principais setores da cidadania para desenvolvê-la.

Não obstante, dispomos de instrumentos cujos efeitos podem ser observados em curto prazo, muito embora

sejam poucos os resultados conjunturais. Referimo-nos

às técnicas de “city ou regional marketing” interno, ou

seja, o marketing voltado para a identificação dos pró- prios cidadãos com o seu território.

A respeito do marketing interno, do ponto de vista da

governança, é recomendável o enfoque e as metodo-

logias propostas por T. Puig, relacionadas à criação de uma marca do território construída de maneira coletiva e com capacidade de convencer e comover. 35 É aconse- lhável adotar o posicionamento do Ceyd relativamente à gestão da memória, cujo direcionamento deve estar vol- tado para a geração de uma consciência coletiva capaz de unir tradição e modernidade e aproveitar o passa- do para fundamentar aspirações e valores democráticos

e solidários para o presente e o futuro, isto é, olhar o passado com os olhos do futuro, tal como observava H. Arendt. 36

35 Ver T. Puig, La Comunicación cómplice con los ciudadanos. Madri: Siglo XXI, 2003.

36 Ver J. M. Pascual Esteve, “La gestión de la memoria en la estrategia de las ciudades”. Revista del CEYD, Valência, 2005.(www.ceyd.org)

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“Coaching” para a liderança relacional. Na governança, o que se fortalece é o valor da representação do políti- co, e dele se requer capacidade para escutar, dialogar, compreender, convencer, comover e motivar para a ação coletiva e para a responsabilização e compromisso social da cidadania.

Por outro lado, na governança os resultados da sua ação já não são tanto os serviços, e sim o nível geral do desen- volvimento econômico e social alcançado no território durante seu mandato e o grau de coesão social alcança- do com a cidadania. É preciso apresentar o balanço da sua gestão relacional, e para isso são necessárias novas formas, novas atitudes e novas habilidades.

As técnicas de construção de consensos. Não é necessário insistir na importância destas técnicas na governança. De fato, as técnicas anteriormente citadas sobre nego- ciação relacional e participação cidadã incluem neces- sariamente o consenso. Mas existe uma grande plurali- dade de metodologias e técnicas amplamente testadas, além das citadas, que devidamente adaptadas podem ser utilizadas nos diferentes âmbitos em que se desen- volve esta nova arte de governar.

O enfoque abrangente nas ciências sociais. Na governança é necessário compreender o que diz cada ator em seu contexto social e poder entender não apenas o que ex- pressa, mas como e porque o diz. A compreensão dos atores e a análise dos conflitos, a partir das distintas perspectivas das partes, são condições absolutamente necessárias, embora naturalmente insuficientes para o bom desenvolvimento da governança. Trata-se de fazer inteligível a base subjetiva em que repousam os fenô- menos sociais; a análise objetiva desses fenômenos é perfeitamente possível e compatível com o fato de que

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as ações humanas têm um caráter subjetivo. Este enfo- que, também denominado interpretativo da ação so- cial, tem em Max Weber seu autor mais clássico, e está voltado para a compreensão do sentido de uma ação para um ator, dando a conhecer os motivos entre a ati- vidade objetivamente observada e seu sentido para o mencionado ator. 37

A direção sistêmica por objetivos. 38 As técnicas de admi- nistração por objetivos são um bom instrumento para a gestão relacional. Não é este o caso da direção baseada em procedimentos protocolizados para se chegar a um resultado, uma vez que se trata de estabelecer objeti- vos comuns a um conjunto de atores que constituem um sistema social e, de acordo com eles, concretizar de ma- neira inovadora seus objetivos através de projetos cujo gerenciamento deve ser feito em rede.

Para desenvolver-se, a governança precisa ter êxitos eleitorais visíveis

Como já observado, o governo relacional, com a governança como seu modo específico de governar, é um novo paradigma que está avançando nas ciências sociais, embora não constitua o modo de governar habitual nem na América nem na Europa. Para desenvolver-se, além das técnicas, a governança precisa de conte- údos nas políticas públicas e, especialmente, de êxitos eleitorais visíveis.

37 Podemos encontrar a exposição metodológica da sociologia compreensiva em Sobre la Teo- ría de las Ciencias Sociales (Barcelona, Península, 1971) e também em Economía y Sociedad, op. cit., no qual mantém a importância da subjetividade para a análise sociológica.

38 Para conhecer o enfoque sistêmico, recomenda-se a leitura de L. Bertalanffy, La Teoría Ge- neral de Sistemas. Madri: F.C.E, 1981.

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Atualmente, e apesar da sua crise, é o governo gestor com o seu modo gerencial de governar que constitui a forma dominante de fazer política. Sem dúvida, uma das razões que explica a per- manência do “gerencialismo” como modo habitual de governar é que se acha amplamente na consciência das pessoas o modo ge- rencial como a forma correta de fazer “política” (confundindo-se a prática dominante e o hábito com a postura correta e adequada). Considera-se que a política demanda o cidadão (sem ter em conta que, neste caso, se observa a lei de Say, que nos diz que a oferta, no caso a política, condiciona a demanda) e que qualquer posi- cionamento transgressor do modo de governar citado tende a ser rechaçado. A governança deve superar estes grandes obstáculos para se constituir como modo comum de governar os territórios.

Por isso, como qualquer paradigma social em fase inicial, a governança só avança em experiências pontuais. Alguns poucos dirigentes políticos inovadores, em circunstâncias determinadas, colocaram em prática processos de governança, muitas vezes sem conceituá-los como tal.

Essas experiências devem ser objeto privilegiado de análise e divulgação para melhorar o entendimento e possibilitar a concre- tização deste modo de governar, sobretudo se com a implantação da governança for constatado um importante progresso econô- mico e social através da colaboração entre governo e sociedade civil. Em especial, são importantes para a superação dos velhos modelos políticos a análise e divulgação dos êxitos eleitorais obti- dos depois da aplicação das políticas baseadas no novo modo de governar. Estes são os principais caminhos para gerar um “caldo de cultura” idôneo para o surgimento de novas experiências de governança, para romper o obscurantismo na cultura política re- presentado pelo gerencialismo.

A governança como modo de governar tem uma grande au- tonomia em relação aos conteúdos das políticas, mas esta auto-

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nomia não é total. Existem as condições especiais, econômicas e sociais, que favorecem esta nova arte de governar.

Os conteúdos concretos das políticas dos governos territoriais condicionam o bom desenvolvimento da governança. Sem dúvida, uma opção por uma cidade compacta, não segregada, baseada na complexidade e diversidade das relações humanas no espaço pú- blico, favorece a gestão relacional de qualidade. O envolvimento dos usuários e familiares nos programas voltados para o bem-estar social e para a educação, a difusão dos valores relacionados ao sentimento de “pertencer”, o comprometimento e a atribuição de um valor simbólico aos espaços coletivos, para convertê-los em lugares de encontro e convivência, são também condicionantes que favorecem o desenvolvimento do governo relacional e da go- vernança como modo de governar as cidades.

Os objetivos do Movimento AERYC (América-Europa de Re- giões e Cidades) para a governança territorial têm esta tríplice finalidade: análise e divulgação das técnicas e instrumentos de gestão relacional e governança; boas práticas de desenvolvimento humano e êxito eleitoral baseado na governança; e identificação de conteúdos para a promoção da governança. Esta última, a par- tir da perspectiva dos grandes desafios confrontados pelos territó- rios: cidades, regiões, imigração, gestão do tempo, etc.

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3. O Governo Relacional e a Governança se assentam nas mudanças sociais e na emergência da sociedade-rede

idEiAs principAis

1. nova DesiGualDaDe social e nova visão Da pobreza.

2. a inDiviDualização Das relações sociais e a Geração De capital social.

3. risco e vulnerabiliDaDe social.

4. imiGração: iDentiDaDe e multiculturaliDaDe.

5. muDanças na família: socialização com base na DiversiDaDe De famílias.

6. a ciDaDe à meDiDa Das mulheres: uma exiGência.

7. uma nova visão Do tempo e espaço na socieDaDe-reDe.

8. a centraliDaDe Dos valores na orGanização social.

9. a Globalização Do social.

10. muDanças nas formas De prestação e Gestão Dos serviços De bem-estar social

A mudança nas formas de governar os territórios não se justifica apenas pela necessidade de governar aprofundando a democracia e para alcançar maior eficácia e eficiência das políticas públicas, mas pelo fato de que está ocorrendo uma grande transformação em nossa sociedade que afeta a economia, a estrutura social, a organização do espaço, a educação, a cultura e, naturalmente, a estrutura do governo e o modo de governar.

Estamos vivendo o processo de transição da sociedade indus- trial para a sociedade-rede ou sociedade do conhecimento. Isto significa uma mudança social tão importante como foi a passagem da sociedade agrícola e artesanal à sociedade industrial. 39

A sociedade-rede assentada nas tecnologias da informação e comunicação tem na geração do conhecimento e na inovação, a partir da interação de diferentes agentes (pessoas, empresas, atores, setores produtivos, etc.), a principal fonte de valor agre- gado. A principal fonte de produtividade é o capital cultural ou intelectual, que é gerado e fortalecido a partir da qualidade e intensidade das interações humanas e empresariais, ou seja, da qualidade da organização das redes. Nas últimas etapas da socie- dade industrial, predominava a organização fordista, e uma de suas principais características era a absorção pela empresa, na sua própria estrutura, da maioria das funções relacionadas com a pro- dução (marketing, assistência jurídica, comercialização, etc.). Na atualidade, e dada a necessidade de inovar permanentemente, as empresas se especializam de maneira flexível naquilo que é a sua atividade central e terceirizam a maior parte das atividades de apoio à sua produção específica. Os conceitos de inovação, flexibilidade e adaptabilidade substituíram a especialização, con- tinuidade e reprodução de atividades e produtos.

Neste capítulo não vamos descrever todas as mudanças que afetam a transformação das nossas cidades. Trataremos tão so-

39 Ver M. Castells, La Era de la Información. Madri: Ed. Alianza, 2000. Vol.I.

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o GovErno rElAcionAl E A GovErnAnçA sE AssEntAm nAs mudAnçAs sociAis E nA EmErGênciA dA sociEdAdE-rEdE

mente daquelas que atingem mais diretamente a situação social das pessoas e grupos sociais, particularmente dos que se relacio- nam mais diretamente com as políticas de bem-estar social e sua gestão por parte dos governos locais.

No quadro seguinte, observamos as interdependências das mudanças tecnológicas, econômicas e sociais e, muito especial- mente, das transformações sociais. Identificamos os principais de- safios sociais que a gestão estratégica das cidades deve se propor enfrentar, isto é, aquela gestão cujo objetivo seja conduzir a cida- de a patamares de maior qualidade de vida na sociedade global da informação e do conhecimento.

Para simplificar, só assinalamos no quadro a influência da tec- nologia nos desafios sociais, e omitimos o impacto destes desa- fios na tecnologia. Não obstante, devemos ter presente que existe uma interdependência dos distintos âmbitos estruturais e variáveis que o conformam.

Os Desafios Sociais Análise de tendências Tecnologia Economia Estrutura Social Desafios Sociais Estrutura
Os Desafios Sociais
Análise de tendências
Tecnologia
Economia
Estrutura Social
Desafios Sociais
Estrutura ocupacional
Nova desigualdade
Informação a
Economia
Mercado de trabalho
comunicação
Informacional
Individualização das relações sociais
Sociedade risco
ou do
Nova pobreza
conhecimento
Risco e vulnerabilidade
Imigração terceiros países
Identidade / Multiculturalidade
Economia
Mudanças na família
Igualdade de gêneros
Global
Sociedade-rede
Crise na organização dos
benefícios
Importância capital social
Reestruturação do Estado
Crise fórmulas de intervenção
do Bem-Estar
Novo papel dos territórios
Globalização do social
Novos
Genética
Centralidade ética e valores
Cultura dos valores
Setores
Econômicos
Base tecnológica / Era do Conhecimento
Economia contemporânea
Estrutura social / Sociedade-rede
Desafios Sociais

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A seguir, descrevemos os desafios sociais a partir das mudan- ças que estão ocorrendo na estrutura social das cidades.

Nova desigualdade social e nova visão da pobreza

O fundamental para entender os novos processos de dualida-

de e polarização social nas cidades, anteriormente mencionados,

é compreender que existe uma mudança no principal fator de

geração das desigualdades de renda e poder em relação às ci-

dades industriais. Nestas, era o acesso à propriedade do capital

o fator fundamental para organizar os processos de produção e

distribuição social dos bens e serviços na cidade, e, em especial, para alcançar um maior retorno econômico. Da renda dependia em boa medida o acesso à melhor educação, saúde, cultura e la- zer. Daí resulta terem os benefícios do Estado do Bem-Estar Social sido direcionados tanto para assegurar a universalização dos ser- viços sociais, educacionais e de saúde básicos como para garantir determinados níveis de renda para setores vulneráveis da popula- ção – aposentados, desempregados, portadores de necessidades especiais –, como melhor forma de lutar contra a pobreza e a desigualdade social.

Na atualidade, a União Europeia considera a pobreza em ter- mos relativos de desigualdade. No II Programa de Luta contra a Pobreza, esta foi definida como aquela situação em que se encon- tram as famílias que recebem menos da metade da renda média da sociedade de referência. Esta definição continua hoje vigente no âmbito europeu.

Na cidade da informação, o acesso ao capital cultural está se constituindo o principal fator gerador da desigualdade social, ainda que não o único. Nela, o fundamental é a capacidade de transformar a informação em conhecimento. Este é o principal gerador de valor agregado. O capital cultural não é conhecimen-

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tos concretos sobre arte e ciências. Capital cultural é a capacida- de socialmente adquirida de produzir conhecimento partindo do acesso universal à informação. Capital cultural é proporcionado pelo domínio da linguagem, do conhecimento de conceitos, das técnicas de raciocínio, da faculdade de criar e imaginar; é conheci- mento e atitude positiva em relação à inovação e à aprendizagem constante durante toda a vida. 40

O capital cultural é fruto de uma educação em sentido amplo, que acontece na família, na escola, nas interações sociais. Depen- de da intencionalidade educativa que se atribua aos processos de socialização primária e secundária que acontecem na cidade.

Nem a igualdade de oportunidades, nem a redução da po- breza podem ser alcançadas através da garantia de acesso aos serviços básicos e níveis de renda mínima. Isto será uma condição necessária, mas não suficiente. Para garantir habilidades sociais, educacionais e culturais básicas, será preciso desenvolver uma ação social global. Só assim poderão ser dadas oportunidades à equidade na sociedade do conhecimento.

A criação de conhecimento vem sendo o primeiro fator gera- dor de renda, e o domínio social e empresarial se consolidam por esta via, como já observado por sociólogos e economistas como J. K. Galbraith, A. Gouldner, N. Bentham e A. Touraine. São os novos intelectuais, a inteligência, ou uma nova classe dirigente, cujos instrumentos de poder são a capacidade de criar e gerir co- nhecimentos.

Junto a este novo fator diferencial dos processos de desigual- dade contemporâneos, encontramos outras singularidades espe- cíficas. Em primeiro lugar, a dualização da estrutura ocupacional urbana. A terceirização nas cidades se desenvolve em dois polos muitos diferentes, o crescimento dos serviços avançados que re- quer uma força de trabalho muito qualificada e, também, o in-

40 B. Bernstein, Clases, Códigos y Control. Vols. I e II. Madri: Ed. Akal, 1988 e 1989.

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cremento do terciário de baixa qualificação, muito relacionado com os empregos pouco qualificados no setor de lazer e hotelaria. Porém, também empregos relacionados com o que se denomina bolsa de empregos intensivos em mão-de-obra. Este é o caso dos serviços de ajuda a domicílio, assistência doméstica, lavanderia, mensagens e etc. Os empregos intermediários diminuem seu peso relativo, correlacionados com a redução do tamanho da indús- tria, do impacto das tecnologias da informação e das técnicas de gestão baseadas na reengenharia de processos, que reduzem os postos de trabalhos intermediários.

A oferta de postos de trabalho de baixa qualificação nas cida- des europeias e norte-americanas constitui um atrativo para imi- grantes de países do Terceiro Mundo, e um incentivo para empre- gadores abrirem o mercado de trabalho aos estrangeiros.

A individualização das relações sociais e a geração de capital social

A inovação constante em processos e produtos exige flexibi- lidade na estrutura ocupacional, para o que se requer uma força de trabalho com uma ampla formação de base polivalente que a permita adaptar-se às mudanças no sistema produtivo.

A individualização das relações trabalhistas é outra caracterís- tica da era da informação e do conhecimento. A especialização flexível e a tendência já assinalada de as empresas formarem re- des locais e internacionais reduzem o tamanho de cada uma das unidades produtivas tomadas individualmente. Do mesmo modo,

o trabalho com tecnologias da informação, da comunicação e

também da robótica, individualiza os processos de trabalho e, ao contrário do trabalho mecânico da sociedade industrial, os traba-

lhadores na era do conhecimento não se submetem às maquinas

e controlam o processo produtivo de maneira individual e não coletiva.

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Isto faz com que as organizações trabalhistas e, principalmen- te os sindicatos, cujas estruturas e objetivos surgiram na era in- dustrial, estejam atravessando um processo de crise de adaptação para preservar a dignidade das condições de trabalho dos novos tipos de trabalhadores – com a tipologia mais ampla e diversifi- cada de postos de trabalho, mais fragmentados em um maior nú- mero de empresas, com maior autonomia no processo produtivo e formação, e inseridos em um ambiente que está mudando o processo de formação das classes sociais.

Isto não quer dizer que não existam desigualdades sociais, inclusive desigualdades crescentes. Porém, as desigualdades ba- seadas na organização em classes sociais e, em especial, na cons- ciência de classe, perderam sua posição principal ou centralidade na sociedade.

A individualização nas relações trabalhistas se articula com a maior individualização das relações familiares, resultantes da revo- lução social nas práticas sociais e nos valores que as legitimavam, representada pelo processo de autonomia da mulher através de sua plena incorporação à educação superior, ao mercado de tra- balho e à atividade política. Uma sociedade mais individualizada não significa, necessariamente, uma sociedade mais egoísta e com maiores níveis de isolamento, mas simplesmente uma sociedade menos determinada pelas ações coletivas e mais sujeita às ações de cada uma das pessoas que formam a sociedade concreta.

Individualização significa, por um lado, um processo de des- vinculação das instituições e grandes organizações sociais e, por outro, um processo de nova vinculação a outras formas de vida social em que os indivíduos adquirem uma maior importância no desenvolvimento de suas próprias biografias.

O florescimento das ONGs nas cidades pode ser relacionado com o trabalho de intermediação que elas exercem entre as pes- soas e a sociedade. Quer dizer, uma intermediação mais flexível e atenta às particularidades ou singularidades pessoais, de cará-

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ter mais voluntário e menos coercitivo do que as grandes orga- nizações tradicionais – partidos, sindicatos e igrejas. A cidade é cada vez menos um sistema baseado nas grandes organizações, estruturando-se mais através do conjunto de redes de atores insti- tucionais e pessoais que se formam nos âmbitos da economia, da cultura, da política e da ação comunitária.

As transformações sociais urbanas situam o indivíduo, enquan- to tal, no centro das interações e relações sociais, e isto representa a crise dos modos de vida urbana tradicionais.

Em algumas cidades que se definem mais por sua constante transformação do que por sua ordem social, não existe, como observou A. Touraine, 41 nenhum outro lugar fora do próprio in- divíduo em que seja possível conjugar estratégias econômicas e identidades culturais. Um novo direito específico emerge em nossas sociedades caracterizadas pela globalização econômica e pelo encontro de culturas, o direito à individualização, que se- gundo o citado sociólogo tem que fortalecer a capacidade de cada ator individual ou coletivo alcançar a individualização, isto é, dar um sentido geral e próprio ao conjunto de condições das interações e comportamentos que formam sua existência e, por- tanto, a transformam em uma experiência.

Neste sentido, as sociedades contemporâneas, ao se ba-

searem mais nos indivíduos do que nas grandes organizações

(igrejas, sindicatos, partidos

perativas profissionais, grupos com status social elevado

), fa-

e grupos sociais (classes, coo-

)

cilitam as relações horizontais entre a cidadania e, com isso, a

criação de capital social.

Por capital social se entende “as expectativas de cooperação alimentadas por redes institucionais – as associações – que se ma- terializam em pautas de cooperação continuadas”. 42

41 Ver A. Touraine, Igualdad y Diversidad. México: F.C.E., 2001.

42 Ver C. Boix, Introdução ao livro Para que la democracia funcione. Barcelona: Ed. Proa, 2000.

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A geração de capital social, segundo o estudo de Putnam, 43 é

o que explica o maior avanço econômico e social e a qualidade

da vida política democrática. A vantagem colaborativa é uma das principais forças motoras do desenvolvimento social, econômico e político, com um valor superior à disponibilidade de capital eco- nômico e à oferta de infraestruturas e serviços.

Gerar capital social nas cidades do conhecimento significa, hoje, em primeiro lugar, capacidade para criar os espaços nos quais cristaliza o movimento associativo. Porém, o florescimento de associações e seu fortalecimento é uma condição necessária, mas não suficiente. Para gerar capital social em uma cidade é pre- ciso que exista ajuda mútua entre associados e, muito especial-

mente, que as finalidades associativas facilitem a cooperação para

a produção de bens públicos. Uma cidade cheia de associações

com finalidades singulares ou exclusivas para si mesmas será uma

cidade com uma denominada sociedade civil organizada, porém incapaz de cooperar e promover confiança. 44

A ampliação e o fortalecimento do tecido associativo para a geração de capital social são um desafio inevitável para os go- vernos locais que pretendem desenvolver sua cidade na era do conhecimento.

Dizer cidades da informação e do conhecimento é o mesmo que dizer cidades da educação, em que a educação geral aumenta notadamente e, sobretudo, um grupo social cada vez mais nume- roso dispõe de educação superior que se recicla, necessariamente, em períodos temporais cada vez mais curtos. Isto significa um au- mento do que Giddens denominou reflexividade social da cida- dania. Nestas condições a política democrática mais adequada é sem dúvida a que se baseia na autonomia dos cidadãos, na sua li- berdade, não apenas de eleger, mas também de produzir a opção

43 Op. cit.

44 Ver Boix, op. cit., pp. 20-29.

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mais interessante. A chave consiste na educação e na cultura de valores e solidariedade que permitam articular a autonomia como base de uma interdependência geradora de confiança, colabora-

ção e sentido comunitário, potencializando de forma equilibrada

o reconhecimento de direitos com os deveres ou responsabilida- des cidadãs.

Uma sociedade educadora dificilmente é compatível com a vi- são de uma gestão pública distante das preocupações e demandas dos cidadãos, como tampouco é compatível com um sistema de garantias de Direitos e Responsabilidades organizado com base no Estado-nação e concebido de cima para baixo. A democracia não apenas não corre perigo em um mundo global na era do conhe- cimento, como pode ser fortalecida e aprofundada se o governo democrático for concebido como um governo de proximidade, capaz de articular interesses e gerar colaboração e corresponsabi- lização. Ou seja, a democracia na nova cidade significa descentra- lização de competências e recursos para os governos locais, para que eles possam, como veremos, inaugurar uma nova forma de governar baseada na gestão de redes cidadãs.

Risco e vulnerabilidade social

O desenvolvimento da sociedade-risco impacta a nova estrutu-

ração das relações sociais. Por um lado, a vulnerabilidade é conse- quência da individualização das relações sociais em um tempo de flexibilização da estrutura ocupacional, no qual as transformações econômicas e tecnológicas são constantes. Por outro, entretanto,

a vulnerabilidade cria uma nova cultura de provisoriedade que

está favorecendo tanto as respostas do tipo intimista, que buscam

a segurança no próprio “eu” – seja do tipo espiritual, como o bu-

dismo, as interpretações subjetivas do cristianismo, as psicológico- terapêuticas do tipo autoajuda, ou o apoio emocional. Ou, ainda, respostas do tipo social, criando culturas positivas para a mudança

e inovação de natureza pessoal e, em especial, criando ou parti-

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cipando nas organizações sociais de caráter setorial ou territorial que estão na origem do aparecimento das teorias sobre o capital social e do novo impulso comunitário tão em voga na sociologia atual. Esta, sem dúvida, é uma perspectiva a ser incorporada nas políticas sociais urbanas que tenham como objetivo fortalecer a sociedade civil, e que são as que podem ser mais eficazes na cida- de contemporânea.

A vulnerabilidade social se associa diretamente a outra carac- terística da vida urbana atual, que é o risco. O fato de entender- mos nossas sociedades como sociedades de risco deve-se, funda- mentalmente, às pesquisas e reflexões de U. Beck. 45 Este professor da Universidade de Munique considera o risco como uma carac- terística própria da cidade que se volta em direção ao futuro e que rompe efetivamente com o passado, com suas tradições e costumes. Não se trata de um risco externo à cidade, mas de riscos produzidos pela própria cidade em transformação, como a mu- dança nas relações familiares, na produção, na nossa intervenção no meio ambiente, nos sistemas de proteção e segurança social, na ruptura com as tradições. Trata-se de um risco produzido pela própria cidade (desenvolvimento da indústria genética, insusten- tabilidade, nova pobreza

Sociedade-risco significa que os conflitos sociais deixam de ser tratados como problemas de ordem e segurança e começam a ser considerados como problemas de risco. O que significa que não têm soluções preestabelecidas e inequívocas, mas que se distin- guem por sua ambivalência e podem ter suas “soluções” expressas em termos de probabilidade.

Assumir socialmente o risco significa optar por inovação 46 e criação, e buscar a segurança assumindo os riscos e abandonando

45 U. Beck. La sociedad del riesgo. Madri: Ed. Paidós, 1992.

46 As respostas aos novos desafios e riscos a partir das visões e certezas das políticas próprias da sociedade industrial e do Estado do Bem-Estar Social contribuem para o colapso social.

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as certezas da sociedade industrial, afrontando e tentando dirigir as transformações.

Em outras palavras, trata-se de construir um projeto coletivo para dar intencionalidade às ações dos atores urbanos que são as geradoras de risco. Não optar por um projeto de futuro integral e integrador significa dar mais possibilidades ao desenvolvimento, em nossas cidades, das opções negativas de enfrentamento do risco, como o fundamentalismo – entendido como defesa de tra- dições inadequadas, por não serem mais funcionais para a garan- tia da qualidade de vida na cidade –, ou o racismo, como forma de culpar terceiros pelos riscos de perda dos costumes e tradições supostamente autóctones.

Imigração: identidade e multiculturalidade

O baixo crescimento vegetativo da população nas cidades eu- ropeias, conjugado ao incremento da oferta de postos de trabalho pouco qualificados e ao forte incremento da população ativa sem possibilidades de ocupação nos países pouco desenvolvidos, ex- plica o importante fenômeno imigratório que está ocorrendo em direção às principais cidades europeias.

Para entender este fenômeno e adotar uma perspectiva ade- quada ao seu tratamento é preciso perceber quatro questões im- portantes:

Mais do que um problema, a imigração será uma solu- ção sempre que coincida com a existência de postos de trabalhos suficientes para serem oferecidos à populaç