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A complexa relao entre Estado e ONG Aps denncias de supostas irregularidades com verbas pblicas, o debate sobre o papel

das ONGs ganhou destaque na agenda nacional. O centro da questo diz respeito s fronteiras entre a esfera pblica e a privada Ao longo de 2011 a atuao das chamadas organizaes no governamentais (ONGs) ganhou destaque na mdia. Os motivos centrais foram denncias de possveis irregularidades nos repasses de verbas ministeriais para entidades desse tipo, que levantaram mais uma vez o debate sobre a porosidade da fronteira entre as esferas pblica, privada e estatal no Brasil. Embora no se possa generalizar, convnios entre o governo federal e tais entidades estariam sendo utilizados como forma de desviar dinheiro pblico. Ministros foram afastados, investigaes esto em curso e o Executivo tomou providncias drsticas. Em 31 de outubro, a presidenta Dilma Rousseff emitiu decreto em que determinava a suspenso por 30 dias dos repasses federais a ONGs. Todos os contratos passariam por uma detalhada anlise e novas regras para os convnios seriam elaboradas. At meados de fevereiro deste ano, um grupo de trabalho formado por integrantes do Ministrio da Casa Civil, Controladoria Geral da Unio (CGU) e Ministrio do Planejamento analisou 1.403 convnios. Destes, 917 estavam regulares, 305 demandavam mais esclarecimentos e 181 foram cancelados. Em dezembro, outro decreto federal determinou a realizao de chamamentos pblicos para a celebrao de convnios entre instituies pblicas e ONGs e a obrigao de que todos os rgos governamentais passem a integrar o Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse do governo federal (Sinconv). SEM CONTROLE As denncias chamaram a ateno de muitos crticos pela inexistncia de controles e fiscalizao claros sobre a atuao dessas instituies e pelo aumento considervel nos ltimos anos do nmero de ONGs que lidam com montantes significativos de verbas pblicas. O problema mais de fundo seria uma espcie de terceirizao de atividades prprias do Estado e de suas responsabilidades perante a cidadania. Por muito tempo as ONGs foram vistas de forma virtuosa, pois durante o perodo militar elas reivindicaram e carregaram a esperana de democratizao e resoluo das questes sociais. Porm, assim como nas organizaes privadas ou pblicas, h problemas de gesto de recursos nesse universo, analisa a professora da Universidade Paulista (Unip) Olvia Perez, doutora em Cincia Poltica pela Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo (FFLCH/USP) e estudiosa do tema. Na opinio do socilogo Rud Ricci, diretor-geral do Instituto Cultiva e membro da Executiva Nacional do Frum Brasil do Oramento, os casos de desvios de verbas pblicas por meio de convnios podem ser explicados pela lgica poltico-partidria de uma parte das entidades supostamente sem fins lucrativos. Mas no s por isso. Vrias ONGs que assumiram a direo de conselhos de gesto pblica que possuem fundos especiais passaram a apresentar projetos de suas organizaes para acessarem recursos desses fundos. Algo como colocar a raposa para cuidar do galinheiro. Totalmente antitico. Ao aceitarmos a lgica das Oscips e OSs na terceirizao da gesto pblica-estatal, incorremos nesse risco, alerta. Oscips (Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico) e OSs (Organizaes Sociais) so figuras jurdicas criadas pelo governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) no mbito do processo de reforma de Estado. Na prtica, so entidades de direito privado que assumem a gesto de bens pblicos como hospitais, creches e parques, entre outros. Precisamos de um marco regulador mais objetivo e ntido e que apresente sistemas de transparncia e controle sobre as ONGs, defende Ricci. Cndido Gryzbowski, diretor do Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (Ibase), entidade filiada Associao Brasileira de Organizaes no Governamentais (Abong), explicita a lgica polticopartidria presente em algumas organizaes. Ele lembra que as Comisses Parlamentares de Inqurito (CPIs) j instaladas para investig-las param de funcionar sempre quando entidades controladas por polticos passam a ser o alvo. Porque quase todo deputado tem sua ONG. As emendas parlamentares so

para isso. uma forma de se criar o curral eleitoral. No vou dizer que todas desviam dinheiro. Mas servem, no mnimo, para criar seu reduto. O regime ditatorial fechou diversos canais de comunicao entre a populao e o governo, levando setores da sociedade a organizar-se paralelamente na luta por seus direitos. Os chamados novos movimentos sociais lutavam pela ampliao da atuao dos cidados na conduo das polticas governamentais e na resoluo das carncias sociais. E as ONGs auxiliavam os movimentos sociais por meio de apoios e assessorias Olvia Perez, professora da Unip, HISTRICO NO BRASIL No artigo ONGs e governo: autonomia x dependncia, publicado no final de 2009, a professora Olvia Perez lembra que a atuao das ONGs (denominao surgida no contexto de criao da Organizao das Naes Unidas, no ps-Segunda Guerra Mundial) no Brasil comeou a se consolidar durante o perodo da ditadura civil-militar (1964-1985). O regime ditatorial fechou diversos canais de comunicao entre a populao e o governo, levando setores da sociedade a organizar-se paralelamente na luta por seus direitos. Os chamados novos movimentos sociais lutavam pela ampliao da atuao dos cidados na conduo das polticas governamentais e na resoluo das carncias sociais. E as ONGs auxiliavam os movimentos sociais por meio de apoios e assessorias. Os projetos tornaram-se duradouros e passaram a ser financiados, principalmente, pela cooperao internacional, exigindo a constituio jurdica dessas entidades. No seu estgio inicial, as ONGs pautavam suas prticas e discursos contra o assistencialismo e na defesa da emancipao humana, explica o artigo. Candido Gryzbowski, em artigo recente, lembra que a democracia no Brasil deve muito s aes no governamentais das Pastorais Sociais (da Criana, da Terra, Urbana...), s redes e fruns (economia solidria, catadores de lixo, segurana alimentar, Articulao do Semirido, Agroecologia, Reforma Urbana...), aos movimentos sociais e suas entidades (Sem Terra, Atingidos por Barragens, Sem Teto Urbanos, Favelados, UNE e entidades de juventude...), s feministas e suas entidades, aos movimentos negros e suas entidades, aos movimentos dos GLBT, s entidades cidads de comunicao e iniciativas de incluso cultural, s Apaes, s Santas Casas, aos movimentos cidados como o Ficha Limpa e tantas e tantas outras iniciativas. Em 1988, muitas reivindicaes dos novos movimentos sociais e das entidades vinculadas a eles foram incorporadas na nova Constituio Federal, que estabeleceu a ampliao da participao cidad na gesto pblica, garantindo o carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do governo nos rgos colegiados. No final dos anos 1980 e comeo dos anos 1990, tal prerrogativa, reservada na Carta Magna para a gesto da seguridade social, logo foi extrapolada para outras reas, como sade e educao, por meio da formao de Conselhos Gestores. No entanto, ainda na dcada de 90 a relao entre governos e entidades sem fins lucrativos foi alterada, explica a professora Olvia Perez em seu artigo. De acordo com ela, parte das ONGs se distanciou dos movimentos sociais e da atuao em oposio ao Estado e assumiu um papel de interlocuo com este. De denncias e mobilizaes, muitas ONGs passaram a prestar servios assistenciais e emergenciais, muitos em parceria com o Estado. No incio, a inteno das ONGs era colocar a cidadania na rua, pressionando para que as polticas de Estado fossem implementadas. Mas, ao se adotar uma agenda liberal no Brasil, criaram-se certas figuras jurdicas que reduziram o Estado. um modelo do liberalismo clssico, no o de uma sociedade democrtica com justia social Cndido Gryzbowski, diretor do Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (Ibase). Isso se deveu, em grande parte, pela chamada Reforma do Estado elaborada em 1995 pelo ento ministro da Administrao e Reforma do Estado Luiz Carlos Bresser-Pereira. Ele props a transferncia de servios como escolas, hospitais e centros de pesquisas para o chamado setor pblico no-estatal. Os argumentos centrais seriam o aumento de eficincia na execuo desses servios e a diminuio dos custos governamentais. O Estado ainda teria a responsabilidade de formulao das polticas pblicas e fiscalizaria a atuao das entidades.

No bojo da Reforma do Estado, viriam a Lei das Organizaes Sociais, em 1998, e a Lei das Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, em 1999. No ano seguinte, seria aprovada a Lei de Responsabilidade Fiscal, que teria como consequncia a limitao de gastos com pessoal e a adoo de uma disciplina mais rgida na relao entre arrecadao e gastos. Dessa maneira, a sada encontrada pelos governos de todo o pas foi a de terceirizar parte dos servios prestados pelo Estado, o que no esbarraria nas limitaes impostas pela lei. RECURSOS PBLICOS Os anos 1990 assistiram a um aumento significativo do nmero de entidades sem fins lucrativos no pas. Em 2008, o Ipea publicou, em parceria com a Associao Brasileira de Organizaes no Governamentais (Abong), o estudo As Fundaes Privadas e Associaes sem Fins Lucrativos no Brasil 2005, que mostrou que entre 1996 e 2005 o crescimento desse tipo de organizao havia sido de 215,1%; de 107,3 mil para 338,2 mil em todo o Brasil. O mesmo estudo revelou que, em 2005, a idade mdia das ONGs era de 12,3 anos, sendo que a maior parte delas, 41,5%, havia sido criada na dcada anterior. De fato, a partir da dcada de 1990 houve uma expanso de diversas organizaes civis, inclusive daquelas que executam servios governamentais junto ao poder pblico. Esse crescimento pode ser explicado pelas novas diretrizes dos governos ps- democratizao que se abriram s parcerias com organizaes civis e tambm pela multiplicao de iniciativas da sociedade civil, opina a professora Olvia Perez. Ainda de acordo com o levantamento do Ipea, em 2005 as 338 mil organizaes sem fins lucrativos existentes representavam 5,6% do total de entidades pblicas e privadas de todo o pas e empregavam 5,3% dos trabalhadores brasileiros. Ou seja, um contingente de 1,7 milho de pessoas que ganhavam, em mdia, R$ 1.094,44 por ms. Esse valor equivalia a 3,8 salrios mnimos daquele ano, isto , uma remunerao ligeiramente superior mdia nacional, que era de 3,7 salrios mnimos mensais naquele mesmo ano, explica o estudo. O que tambm cresceu significativamente ao longo dos ltimos anos foi a dependncia das ONGs de recursos governamentais. Dados publicados em 2010 pela Abong revelaram que enquanto 16,7% de suas pouco mais de 200 associadas tinham de 41% a 100% de seus oramentos oriundos de recursos pblicos federais em 2003, em 2007 esse percentual passou para 37,4%.

Vrias ONGs que assumiram a direo de conselhos de gesto pblica que possuem fundos especiais passaram a apresentar projetos de suas organizaes para acessarem recursos desses fundos. Algo como colocar a raposa para cuidar do galinheiro. Totalmente antitico. Ao aceitarmos a lgica das Oscips e OSs na terceirizao da gesto pblica-estatal, incorremos nesse risco Rud Ricci, diretor-geral do Instituto Cultiva e membro da Executiva Nacional do Frum Brasil do Oramento Em 2007, 60,4% das associadas possuam recursos pblicos federais em seus oramentos, 30,2% contavam com recursos municipais e 28,3% afirmaram ter recursos estaduais, relatava a publicao lanada pela associao. De acordo com ele, os recursos federais eram, naquele ano, o segundo tipo de

fonte mais acessado pelas entidades vinculadas Abong; 78,3% das associadas contavam com verbas vindas da cooperao internacional. O socilogo Rud Ricci explica que nos ltimos anos os recursos internacionais se dirigiram a outros pases, uma vez que o Brasil, hoje a sexta maior economia mundial, foi se tornando, gradualmente, um doador em potencial, no mais receptor de recursos. Logo, as entidades sem fins lucrativos comearam a buscar fontes alternativas de financiamento. O impacto dessa nova realidade sobre as ONGs imenso. Vou citar dois. O primeiro: as organizaes que vivem de convnios perdem o vigor ideolgico e autonomia poltica porque, na prtica, assumem a terceirizao do servio pblico, principalmente nas reas sociais. Em segundo lugar, altera-se a estrutura de poder interno nas entidades. Agora, gerentes de projetos que possuem conta prpria, como se exige na maioria dos convnios acabam tendo maior poder que os diretores (que, no Brasil, no podem receber nenhum pagamento por essa funo). Assim, as ONGs se tornam mais empresariais e muito menos militantes, analisa Ricci. ESTUDO DO IPEA Em dezembro do ano passado, o Ipea divulgou, em seu Comunicado nmero 123, Transferncias federais a entidades privadas sem fins lucrativos (1999-2010). De acordo com o levantamento, esse tipo de repasse aumentou entre 1999 e 2002, com pico em 2001. De 2004 a 2006, observou-se uma tendncia mais acentuada de crescimento de transferncias, que decresceu at 2009, para aumentar novamente em 2010. Se em 1999 o valor total dos repasses federais a entidades sem fins lucrativos foi de R$ 2,2 bilhes, em 2010 era de R$ 4,1 bilhes.

O prprio comunicado, no entanto, faz a ressalva: Diante da proporo de recursos repassados s ESFLs [entidades sem fins lucrativos] no oramento anual como um todo especialmente quando comparada com transferncias a entes subnacionais e com a expanso dos gastos oramentrios globais ao longo do perodo analisado , verifica-se que essa forma de repasse tem peso bastante reduzido no oramento federal. Segundo o documento, ao se considerar as transferncias obrigatrias e voluntrias, o repasse a ONGs nunca foi responsvel por mais de 2,5% do total de transferncias, alcanando 1,8% em 2010. Ainda de acordo com o documento do Ipea, apesar desse percentual pequeno, chama a ateno o crescimento do nmero de organizaes como as Oscips e as OSs, assim como o aumento da dotao de recursos a elas. MODALIDADE DE ONGs Cndido Gryzbowski, do Ibase, frisa que a cooperao internacional era fundamental para se garantir a autonomia das organizaes. Se a gente conseguia dizer coisas para o

governo era porque a gente no dependia dele. E isso est acabando. No entanto, ele chama a ateno para a generalizao que se faz para se tratar dos casos de desvios de recursos pblicos e terceirizao do papel do Estado. Segundo Gryzbowski, o universo das entidades sem fins lucrativos bastante amplo. O diretor do Ibase refora que as filiadas Abong, entre outros exemplos, no tomam o lugar do Estado nem adotam aes assistencialistas; ao contrrio: defendem direitos e promovem polticas estruturais e emancipatrias. No incio, a inteno das ONGs era colocar a cidadania na rua para pressionar para que as polticas de Estado fossem implementadas. Mas, ao se adotar uma agenda liberal no Brasil, criou-se certas figuras jurdicas que reduziram o Estado. um modelo do liberalismo clssico, no o de uma sociedade democrtica com justia social. Para a professora Olvia Perez, entretanto, a parceria entre organizaes civis e os governos para a concretizao de polticas pblicas pode oferecer benefcio, como a reduo dos custos dos servios para o Estado, mais eficincia pela boa capilaridade das entidades , menos burocracia e a possibilidade de interferncia da sociedade civil organizada em questes importantes. Um Estado forte no exclui uma sociedade civil ativa. possvel e desejada a juno de diferentes foras e formas de trabalho na ateno de questes pblicas e tambm no controle de ambas as esferas, opina. Oramento pblico e ONGs ____________________________________________________________________________________ Principais constataes do comunicado nmero 123 do Ipea A alocao de recursos pblicos federais para entidades sem fins lucrativos sofre forte variao anual, com alguma tendncia de crescimento nos 12 anos analisados (1999 a 2010)

O valor real do oramento global da Unio que exclui despesas financeiras aumentou mais de 80% entre 2002 e 2010, enquanto o crescimento do oramento destinado s ONGs foi de 45% no mesmo perodo As fatias do oramento federal anual repassadas como transferncias voluntrias para estados e municpios apresentam leve trajetria de crescimento a partir de 2006, enquanto as transferncias para entidades sem fins lucrativos sofreram pequena queda entre 2006 e 2010 Especialmente a partir de 2006, gastos com sade e, em menor medida, com educao por meio de transferncias federais a ONGs perdem espao para gastos com cincia e tecnologia Nos ltimos quatro anos, o percentual de recursos destinado a Oscips e OSs vem se ampliando, embora ainda seja pequeno se comparado ao valor global das transferncias.

MARCO REULATRIO PARA O SETOR A reviso da legislao que trata das ONGs por parte do governo federal vem sendo comandada pela Secretaria Geral da Presidncia. Uma proposta estava prevista para ser apresentada em maro. De acordo com o ministro Gilberto Carvalho, o financiamento pblico s entidades ser mantido. Alm disso, tramita na Cmara dos Deputados um projeto de lei que visa a estabelecer normas mais rgidas para a realizao de convnios entre ONGs e os governos. Segundo Cndido Gryzbowski, a Abong tem defendido desde os anos 1990 um marco regulatrio para o setor que classifique os diversos tipos de entidades sem fins lucrativos e defina critrios republicanos para seu funcionamento, como transparncia e prestao de contas. A associao prope, tambm, a criao de

um fundo com recursos das estatais que financie as ONGs, para que, desse modo, elas sejam independentes em relao aos governos.