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A Constituio de 1988

Ruy Mauro Marini

Sumrio Liberalismo e autoritarismo Liberalismo e democracia Democracia e mobilizao popular

A luta contra a ditadura militar, tal como se desenvolveu a partir das eleies de 1974, enquadrouse ideologicamente no binmio autoritarismo-democracia. Do ponto de vista doutrinrio, a fonte de inspirao desse binmio a distino kelseniana entre dois modos de produo da ordem jurdica autnomo e heternomo cuja essncia reside no fato de a lei ser ou no resultado da ao daqueles aos quais se aplica. Do ponto de vista poltico, esse binmio permitiu encobrir o carter de classe dos combates travados contra a ditadura e - desviando-os do enfrentamento direto ao bloco burgus-militar, como era o caso antes de 1974- reduziu-os crtica abstrata do autoritarismo, bem como, concretamente, dos seus efeitos econmicos e sociais. Isso levaria, na prtica, a vincular as lutas populares ao movimento contra a estatizao lanado pela burguesia e, progressivamente, a legitimar a hegemonia desta no bloco opositor, por um lado, assim como, por outro, a fixar como objetivos centrais deste bloco a afirmao dos princpios da democracia liberal no plano jurdico e institucional. A Constituio de 1988 - como, antes dela, a campanha pelas eleies diretas - foi o fruto natural desse processo. Numa ampla medida, ela restabelece o carter autnomo da ordem jurdicoinstitucional brasileira, apesar das impurezas e limitaes que a vida lhe imps. De fato, em sua origem, ela no nasce de uma assemblia constituinte soberana, eleita especificamente para esse fim, mas da outorga ao Congresso Nacional de poder constituinte amplo por um governo de legalidade duvidosa - o que explica, por exemplo, que alguns constituintes no tenham sido eleitos enquanto tais, sendo apenas senadores com mandato vigente que a constituinte congressual cooptou. O prprio processo eleitoral de que resultou a Constituinte cerceou a possibilidade de uma autntica representao popular, ao no contemplar a eleio de candidatos avulsos, propostos pelas organizaes sociais e de classe e pela cidadania em geral, em benefcio do sistema partidrio artificialmente imposto pela ditadura; a aceitao de emendas de iniciativa popular, determinada posteriormente pela Constituinte, foi uma tentativa de compensar esse vcio de origem. . A conjuntura particular em que se realizaram as eleies de 1986, signadas pelo Plano Cruzado, contribuiu, por sua vez, para deformar a configurao da representao poltica na Constituinte, ao conferir esmagadora maioria ao partido da burguesia opositora o PMDB no governo, desde o ano anterior, mediante eleies indiretas que consagraram a recomposio do bloco burgusmilitar. natural, portanto, que, apesar de um ou outro assomo de independncia, a Constituinte desenvolvesse seus trabalhos dentro do quadro institucional heternomo surgido em 1964, isto , sob a presso de um executivo centralizador e a tutela do quarto poder de que se haviam investido as Foras Armadas. natural, tambm, que, no cumprimento de sua misso de recolher, harmonizar e subordinar burguesia as aspiraes e os interesses das foras sociais presentes na sociedade brasileira, a Constituinte recorresse ao arsenal jurdico proporcionado pela teoria poltica burguesa. Liberalismo e autoritarismo No estudo dessa teoria, usual tom-la como um todo relativamente homogneo, resultado das contribuies parciais de diferentes pensadores. Na realidade, ela conforma trs vertentes claramente diferenciadas e numa ampla medida contrapostas, embora tenham como denominador comum a defesa da dominao burguesa e de seus interesses de classe. em funo dessa

diferenciao que h mais afinidade do contratualismo de Hobbes com o historicismo de Hegel, que pontificam na vertente autoritria, do que, por exemplo, com o contratualismo de Locke, expoente da vertente liberal, do mesmo modo como h um abismo entre o conceito de contrato nessas duas vertentes e o que informa a concepo democrtica de Rousseau. O eixo dessa diferenciao a relao entre o Estado, expresso por excelncia do poder, e a sociedade civil, entendida como a esfera da economia e das classes sociais, relao que tem seu ponto nodal na questo da origem e do exerccio da soberania, tomada como poder supremo. Ainda que, para Hobbes, Locke e Rousseau, a soberania seja, por definio, atributo essencial do povo, eles diferem quanto capacidade de delegao de que pode ser objeto o Estado, capacidade que absoluta para Hobbes, limitada e condicional para Locke e praticamente nula para Rousseau. por isso que, enquanto Hobbes v a sociedade civil desamparada ante o Estado, Locke (e, depois dele, Montesquieu) procura circunscrever a ao e coibir os abusos do Estado mediante a separao de poderes e as limitaes e controles que estes exercem entre si. Nos extremos, Hegel para quem o Estado a etapa superior do desenvolvimento histrico, na qual a sociedade civil se realiza e se resolve, superando em proveito do interesse geral os interesses particulares e corporativos que lhe so prprios recupera o totalitarismo hobbesiano, reduzindo a diviso dos poderes do Estado a um mero expediente funcional; e Rousseau, radicalmente distante da vertente autoritria, rechaa tambm o liberalismo, ao conceber um Estado comissrio, mero executor da soberania que o povo exerce diretamente como vontade geral e da qual expresso a lei. A tradio constitucional brasileira, gestada no seio da teoria poltica burguesa, tem como influncias determinantes a corrente autoritria, primeiro, e a liberal, depois. A Constituio monrquica nasce da outorga real, sendo expresso, portanto, do poder soberano do monarca, que nela , por sua vez, consagrado como quarto poder do Estado, preeminente aos trs poderes habitualmente definidos pelo liberalismo; com isso, a existncia de trs poderes subalternos significou apenas um expediente de carter funcional, no sentido que lhe d Hegel. Os desenvolvimentos posteriores do Estado monrquico e seu sistema de governo, a partir de 1834, no modificaram essencialmente essa concepo, a prpria adoo do parlamentarismo tendo-se destinado apenas a permitir o exerccio mais moderno - ou, se se prefere, mais europeu - do poder absoluto do monarca. O escravismo sobre o qual repousa a sociedade brasileira da poca no pode ser ignorado como fator determinante para a existncia desse tipo de Estado. A primeira constituio republicana, ao mesmo tempo em que expressa de maneira mais clara a concepo liberal, no rompe radicalmente com a inspirao autoritria que presidiu formao do constitucionalismo brasileiro. Sua origem mostra j o carter transacional que o seu: aprovada em tempo recorde por uma assemblia constituinte restrita (a restrio mais importante sendo a proibio de voto aos analfabetos, que exclua a imensa maioria do eleitorado potencial), ela resulta de um projeto baixado por decreto pelo governo militar provisrio. Nessa perspectiva, a adoo do princpio liberal da diviso de poderes no implicou uma ruptura de fato com a ordem anterior, dando origem ao presidencialismo exacerbado (chamado significativamente por alguns de "presindecialismo imperial") que passa a caracterizar o Estado brasileiro e que funde na figura do presidente da Repblica os poderes executivo e moderador. No falta quem sustente que, na realidade, o poder moderador reside na prerrogativa presidencial de - enquanto chefe das Foras Armadas - encarnar o princpio essencial do Estado, isto , o monoplio da fora, o que levou a tendncia mais reacionria do constitucionalismo brasileiro a considerar que esse poder reside de fato nas prprias Foras Armadas. Esta idia emergiu de maneira explcita quando a ditadura militar buscou sua institucionalizao. As constituies militares no ousaram, porm, romper com a tradio liberal, limitando-se a enfeixar nas mos do presidente uma enorme soma de atribuies, e foi por via indireta que o princpio do quarto poder se fez presente nelas. Ele aparece j na misso atribuda s Foras Armadas, que no se destinam apenas defesa nacional, mas tambm "garantia dos poderes constitudos, da lei e da ordem". Mas a novidade fica por conta do novo papel de que elas investem o Conselho de Segurana Nacional: apesar de ser definido como rgo de assessoria do presidente da Repblica, so de sua competncia decises imperativas, cabendo-lhe especialmente "estabelecer os objetivos nacionais e as bases para a poltica nacional". Mais alm do plano estritamente constitucional, o sistema institucional da ditadura converteu em elementos do quarto poder os colgios corporativos militares, em particular os estados-maiores e os corpos de oficiais, assim como o Servio Nacional de Informaes. Recordemos, de passada, que, junto acentuao do debate sobre o poder moderador e sua relao com as Foras Armadas, assistiu-se, no governo Mdici, a uma intensa campanha de revalorizao da monarquia, sob a bvia influncia do processo de constitucionalizao da Espanha. A Assemblia Constituinte instalada em 1987 props-se, desde o princpio, reduzir as atribuies do executivo e colocar o Congresso Nacional como eixo do sistema de poderes do Estado.

Contribuiu para isso a forte tendncia parlamentarista que se manifestou em seus debates, mediante a qual a elite poltica tentou capitalizar em seu proveito a averso generalizada da sociedade ao presidencialismo extremado que a ditadura se havia dado como roupagem. Prevaleceu, afinal, o presidencialismo, graas ao concurso de interesses dspares: o presidente da Repblica, que temia pela durao de seu mandato; as Foras Armadas que, elemento integrante do poder executivo, empenharam-se na defesa deste; os partidos e organizaes populares, que, com raras excees, viram o parlamentarismo como um golpe de Estado da elite poltica e o cancelamento de uma das suas aspiraes mais sentidas - as eleies presidenciais diretas; e, enfim, depois de certa hesitao, a prpria burguesia, por recear que o bloco burgus-militar viesse a se fraturar e por preferir manter os vantajosos laos que construra ao longo do regime anterior com a pesada mquina burocrtica encimada pelo poder executivo. De todos os modos, o resultado foi um compromisso. O sistema presidencialista permaneceu, mas num contexto em que a soma maior de atribuies deslocou-se para o legislativo. Paralelamente, aps discusses bizantinas e sofismas redacionais, as Foras Armadas retiveram sua capacidade para "garantir a lei e a ordem", cedendo, porm, em relao ao Conselho de Segurana Nacional, que foi extinto; em seu lugar, criou-se o Conselho de Defesa Nacional como rgo de consulta do executivo, transferindo-se para ele as atribuies mais significativas na rea da segurana nacional, embora com carter propositivo. Extra-constitucionalmente, os militares conservam suas prerrogativas e o seu aparelho oculto de poder, formado pelos seus rgos corporativos e de inteligncia. Liberalismo e democracia Se a tnica da Constituio de 1988 em relao organizao dos poderes do Estado um liberalismo acentuado, que se articula com a subordinao do Estado a um quarto poder no explcito, representado pelas Foras Armadas, ela introduz, porm, na tradio constitucionalista brasileira um elemento inovador, ao revestir um carter mais abertamente democrtico. Isto no se manifesta propriamente na ampliao das garantias e direitos individuais, que se derivam da tradio liberal, ampliao que , entretanto considervel (inclusive com a criao de figuras jurdicas novas, como o habeas data e o mandado de segurana coletivo), e sim na instituio de mecanismos vinculados democracia direta e no fortalecimento dos instrumentos de participao popular e de vigilncia cidad. assim como, ao lado do restabelecimento do sufrgio universal direto e secreto em todos os nveis, a Constituio cria trs novas formas de interveno da cidadania no mbito legislativo e institucional do pas: o plebiscito, adotado normalmente para modificaes na organizao polticoterritorial no plano estadual e municipal, e, em carter especial e data pr-fixada, para decidir sobre a forma de Estado e de governo; o referendum, em situaes no especificadas; e a iniciativa popular em matria de legislao complementar e ordinria, desde que rena certas condies na esfera federal e municipal, cabendo regulamentao por parte das constituies estaduais. Convm observar que ela no contempla o recurso democracia direta em matria constitucional, mesmo quando estabelece a reviso de seu texto atual dentro de cinco anos, j que, ento, a populao poder opinar apenas sobre a forma de Estado e de governo. Por outra parte, mantm o princpio da inelegibilidade dos analfabetos e a proibio aos conscritos de votar e serem votados, alm de ampliar, em relao Constituio de 1969, as limitaes elegibilidade dos militares. A vigilncia cidad ganha uma arma de peso, graas ao mandado de injuno, aplicvel aos dispositivos constitucionais que no tenham sido postos em prtica por falta de regulamentao. Paralelamente, se estende aos partidos, confederaes sindicais e entidades de classe a faculdade de propor aes de inconstitucionalidade. Finalmente, alm de torn-la gratuita, a Constituio amplia notavelmente o mbito da ao popular, incluindo entre seus propsitos a defesa no s do patrimnio pblico, mas tambm da moralidade administrativa, do meio ambiente e do patrimnio histrico e cultural. A flexibilizao a que estas novas ou renovadas figuras jurdicas submetem o Estado brasileiro, tornando-o mais permevel iniciativa popular, no tem precedentes na histria constitucional do pas. Ela expressa, numa ampla medida, o alto grau de diversificao e enriquecimento a que acedeu a sociedade civil, tanto por efeito das transformaes na estrutura e nas condies de existncia das classes sociais, quanto em conseqncia do empenho do povo brasileiro em defender suas organizaes tradicionais e de criar outras novas, em seu esforo de resistncia ditadura. Isto se acentuou medida que, explorando as brechas abertas no sistema de dominao do bloco burgus-militar, as foras populares intensificaram suas iniciativas reivindicativas e democrticas.

As lutas sociais, nos ltimos dez anos, no tm paralelo na histria moderna do Brasil e superam certamente todos os auges de massas anteriores, em matria de amplitude e grau de organizao dos setores nelas envolvidos. A se incluem desde as grandes greves metalrgicas de fins dos 70 campanha pelas diretas-j e s mobilizaes provocadas pelo Plano Cruzado, passando pela arregimentao para a luta do proletariado rural e dos pequenos e mdios produtores do campo, a combatividade das classes mdias assalariadas, a ao da Igreja catlica e das entidades profissionais e de classe, as batalhas travadas pelas organizaes de moradores, de mulheres, negros, ndios e ecologistas, at chegar ao imponente e complexo movimento de presso sobre a Assemblia Constituinte, ao longo dos seus trabalhos. Por isso mesmo, a grande questo que a Constituio teve que resolver foi reconhecer essa energia e, ao mesmo tempo, submet-la dinmica interna do aparelho de Estado. Tal como ficaram as coisas, a iniciativa popular passa a ser mediada pela complicada rede de relaes existente entre os poderes constitucionais e determinada em seus resultados pelo jogo de sutilezas e cumplicidades que entre eles se desenvolve. A capacidade para influir diretamente na formulao e implementao das polticas pblicas, atravs de mecanismos que assegurem a participao popular nos rgos de tomada de decises e nos sistemas de execuo, extremamente precria, como precria tambm a sua possibilidade de fiscalizao em matria oramentria e financeira. Mesmo quando se refere ao tema, o texto constitucional cuida de enquadr-lo no sistema de relaes internas do Estado, na melhor tradio corporativa, sem admitir presso ou controle direto das organizaes sociais sobre o aparelho estatal. Assim, no que tange aos direitos sociais, estatui o princpio da participao dos trabalhadores e empregados nos rgos pblicos "em que seus interesses profissionais ou previdencirios sejam objeto de discusso e deliberao". O assunto retomado em funo da seguridade social, onde se prescreve a participao da comunidade na gesto, em especial trabalhadores, empresrios e aposentados, embora, ao legislar sobre suas partes integrantes (sade, previdncia e assistncia social), essa prescrio s se faa explcita em relao sade e assistncia social (sendo nesta ltima que ela assume forma mais ampla) e se omita completamente na seo atinente previdncia social. No tocante educao, a Constituio alude vagamente "colaborao da sociedade", assim como "gesto democrtica" do ensino pblico. Nos demais captulos da ordem social, ela no contm qualquer referncia participao social, ainda numa questo to sensvel como a do meio ambiente. Confrontada a esse parmetro frouxamente corporativo que adota para a ordem social, a posio da Constituio em relao ordem econmica oscila entre dois extremos. Por um lado, encontramos ali a determinao de que a poltica agrcola seja "planejada e executada na forma da lei, com a participao efetiva do setor de produo, envolvendo trabalhadores e produtores rurais", alm dos demais setores. Sem insistir na impreciso do termo "produtores" - que no parece referir-se aos produtores independentes, ou pelo menos no s a eles, mas, na tradio semntica da classe dominante brasileira, alude aos proprietrios - o artigo generaliza tanto e torna to abrangente o conceito de participantes que ser certamente de difcil aplicao. No outro extremo, est todo o referente poltica industrial e de desenvolvimento urbano, onde no se menciona nem por descuido a participao popular. O mais grave, entretanto, em relao ordem econmica - alm da interdio ao Estado de realizar atividade econmica direta, salvo por motivos especiais, o que escancara as portas privatizao das empresas pblicas - o que aparece, discretamente, no captulo relativo aos direitos sociais. Aps reiterar o direito participao dos trabalhadores nos lucros das empresas, a Constituio praticamente lhes veda a possibilidade de participao na gesto, ao reserv-la para casos excepcionais, a serem definidos em lei. Com isso, no s o princpio da auto-gesto que est ausente da Constituio, mas tambm, em carter geral, o da co-gesto. Observemos, finalmente, que o controle ordinrio da utilizao dos recursos pblicos (aparte o uso do instrumento, de por si excepcional, da ao popular) colocado ao interior do prprio aparelho de Estado, com preeminncia ao Congresso Nacional, auxiliado pelo Tribunal de Contas da Unio, linha que d a pauta a ser seguida por estados e municpios. A iniciativa popular em matria de fiscalizao, passvel de ser exercida por cidados, sindicatos, partidos e associaes, limita-se faculdade de denunciar irregularidades ante o TCU. Em suma, o princpio de que o poder emana do povo e que este, alm de exerc-lo por meio de representantes eleitos, o faz tambm diretamente, do qual parte a Constituio, vai sendo progressivamente emasculado medida que esta se desenvolve. Isso comea pela excluso da interveno popular em matria constitucional, prossegue com a subordinao dos mecanismos de democracia direta iniciativa e/ou deciso final do prprio aparelho de Estado e culmina com o carter frouxo, limitativo e at proibitivo das disposies sobre a participao popular na gesto e controle da economia e dos rgos do Estado, assim como nos assuntos referentes formulao e

acompanhamento das polticas pblicas. Neste sentido, a influncia da vertente democrtica burguesa na Constituio de 1988, que representa sua maior novidade, no contraria em absoluto a sua essncia liberal. Democracia e mobilizao popular No era lcito esperar outra coisa de uma Carta gerada no bojo de um processo em que inquestionvel a hegemonia burguesa. Surpreende at que, sem haver liquidado ainda o legado da derrota histrica a que foram conduzidas a princpios dos 70, as foras de esquerda tenham conseguido bloquear as iniciativas mais arrojadas da elite orgnica burguesa, ainda que custa de alianas as mais heterodoxas, como no rechao ao parlamentarismo e na aprovao de dispositivos de inspirao nacionalista, outra inovao da atual Constituio, que no cabe analisar aqui. Mais que isso, conseguiram mesmo plasmar no texto preceitos constitucionais que atendem sentidos interesses do povo brasileiro. Este o caso da redefinio e ampliao das garantias individuais e dos direitos polticos e sociais, assim como dos mecanismos de democracia direta e participao popular. Por limitados que sejam os avanos obtidos neste ltimo aspecto, inegvel que eles abrem espaos suscetveis de ser preenchidos e estendidos atravs de uma mobilizao popular lcida e perseverante. De todos os modos, essa mobilizao imprescindvel, no s para assegurar as conquistas alcanadas, mas tambm porque muitas das questes relevantes colocadas pelo atual perodo tiveram sua soluo adiada e s devero ser decididas nas batalhas a ser travadas em torno s leis complementares e ordinrias que completaro a presente ordem jurdica. , porm, na questo democrtica que reside o desafio principal para o Brasil, assim como para o mundo contemporneo. A ascenso e auge do capitalismo, que fundamentaram a hegemonia da teoria poltica burguesa e, dentro dela, do liberalismo, levaram a que as conquistas democrticas se tivessem que realizar nos interstcios da ordem jurdico-institucional criada pela burguesia. A prpria formulao da concepo democrtica ocorreu de maneira tosca e incompleta, proporcionando parcos elementos tericos e doutrinrios s classes dominadas. Coube a Marx fazer a crtica radical do Estado liberal burgus e - rompendo com a herana rousseauniana, que identifica democracia e propriedade privada (o que permitiu burguesia proceder assimilao dessa herana)- conceber o exerccio da democracia como ao de classe do proletariado, reduzindo, embora em relao inversa a Hegel, a separao de poderes a uma mera distino de funes. As circunstncias particulares em que se realizou a revoluo socialista na Rssia - erigindo o partido nico em condio de existncia do Estado e justificando a retirada de direitos polticos burguesia, alm de introduzir desigualdades enquanto ao exerccio desses direitos dentro do prprio bloco revolucionrio - limitaram consideravelmente o processo democrtico sovitico e acabaram por conduzir ditadura burocrtica de Stalin. A maneira pela qual se criou, posteriormente, a maior parte dos Estados socialistas no contribuiu para corrigir substancialmente essas distores. Atualmente, as tendncias reformistas no mundo socialista vo no sentido de, juntamente com a implantao plena da autogesto na economia - condio sine qua non da ordem democrtica, fortalecer o sistema representativo, mediante a flexibilizao dos processos eleitorais, a liberalizao da formao da opinio pblica e um crescente pluralismo na seleo de candidatos a postos eletivos. Esses elementos, combinados com o princpio da revogabilidade dos representantes, inerente verdadeira democracia, tornam possvel pensar na regenerao da democracia socialista. importante sublinhar, porm, que essa regenerao supe o reforamento do sistema representativo, mas no implica a adoo de um sistema misto, que combine liberalismo e democracia, como muitas vezes se pretende. O quanto estes so inconciliveis ficou demonstrado, com meridiana claridade, no processo poltico chileno dos anos 70, que culminou com o choque aberto entre a iniciativa das massas, expressada nos rgos do nascente poder popular, e a resistncia do Estado liberal, cioso da sua autonomia e dos mecanismos de autocontrole que se derivam da separao de poderes. A experincia sandinista, na Nicargua, que ensaiou esse sistema misto, no foi mais do que um regime de transio, imposto pela peculiar correlao de foras em que ela se desenvolvia, sobretudo no plano internacional, e no a impediu de fracassar tambm. A anlise das experincias polticas derivadas de processos revolucionrios, assim como os acontecimentos que vive o mundo socialista hoje, devem ser motivo de reflexo para a luta democrtica do povo brasileiro, ressalvadas as diferenas. Do mesmo modo, o processo histrico da democracia liberal burguesa matria da maior relevncia para o desenho de novos caminhos,

entre ns. Sua maior lio mostrar que possvel s massas realizar conquistas democrticas significativas dentro do regime liberal, as quais so ao mesmo tempo ampliao do campo de ao das massas e escola para o exerccio pleno da democracia, cuja concretizao transcende j o plano do regime liberal. Essas conquistas, assim como seu impacto sobre a ideologia burguesa, que a leva a avanar no sentido das garantias e liberdades individuais, representam um patrimnio de que no se pode abrir mo. Por isso, os mecanismos de democracia direta, de vigilncia cidad e de participao popular, presentes na atual Constituio, so o melhor instrumento de que j disps o povo trabalhador ao longo de nossa histria para construir uma ordem poltica mais favorvel aos seus interesses. Tudo est em no permitir que essa possibilidade fique no papel ou que, no processo real de institucionalizao que se abre agora, sobrevenham deformaes e mutilaes do texto aprovado. a continuao e o aprofundamento da luta democrtica que vem travando o povo brasileiro h mais de uma dcada que faro com que a forma constitucional esboada em 1988 adquira contornos definidos e proporcione contedos correspondentes s esperanas que ela desperta.

Braslia, 1988

Fonte: Archivo de Ruy Mauro Marini com a anotao "indito". http://www.marini-escritos.unam.mx/036_brasil_port.htm#1#1

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