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Revista Jurdica

LEI DE ACESSO INFORMAO: TEORIA TRIDIMENSIONAL DO DIREITO E POLTICA JURDICA


ACCESS TO INFORMATION ACT: THREE-DIMENSIONAL THEORY OF LAW AND LEGAL POLICY Alexandre Augusto Pereira Nunes *
Resumo: Este artigo tem por objetivo apresentar a Teoria Tridimensional do Direito de Miguel Reale e cotej-la com a Poltica Jurdica de Osvaldo Ferreira de Melo, para utiliz-las como instrumento de Percepo Jurdica a respeito da recente Lei de Acesso Informao. Utilizam-se o mtodo indutivo para a investigao e relatrio da pesquisa, o mtodo cartesiano para o tratamento dos dados, bem como as tcnicas do referente, categorias, conceitos operacionais e pesquisa bibliogrfica. Palavras-chave: Teoria Tridimensional do Direito de Miguel Reale. Poltica Jurdica de Osvaldo Ferreira de Melo. Percepo Jurdica. Lei de Acesso Informao. Lei n. 12.527, de 18 de novembro de 2011. Abstract: This article aims to present the Three-Dimensional Theory of Law of Miguel Reale and linkes it with the Legal Policy of Osvaldo Ferreira de Melo, to use them as a legal instrument of Juridical Perception about the recent Access to Information Act. We used the inductive method for the investigation and research report, the cartesian method for processing data, as well as the technique of referente, categories, operational concept and bibliographic review. Keywords: Three-Dimensional Theory of Law of Miguel Reale. Legal Policy of Osvaldo Ferreira de Melo. Juridical Perception. Access to Information Act. Law n. 12.527 of November 18, 2011.

Mestrando em Cincia Jurdica pela Universidade do Vale do Itaja (UNIVALI), em convnio com a Universidade Regional de Blumenau (FURB) e Centro Universitrio de Brusque (UNIFEBE), do Curso de Mestrado em Cincia Jurdica, Programa de Ps-Graduao Stricto Sensu em Cincia Jurdica, na Linha de Pesquisa Constitucionalismo e Produo do Direito. Professor de Direito Tributrio e Auditor -Fiscal da Receita Federal do Brasil. E-mail: alexandreapn@ig.com.br.

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ISSN 1982-4858

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1 INTRODUO Este artigo tem por objetivo apresentar inicialmente a Teoria Tridimensional do Direito de Miguel Reale, cotej-la com a Poltica Jurdica de Osvaldo Ferreira de Melo, para utiliz-las como instrumento de Percepo Jurdica1 sobre a recente Lei de Acesso Informao, Lei n. 12.527, de 18 de novembro de 2011. Utilizam-se o mtodo indutivo para a investigao e relatrio da pesquisa, o mtodo cartesiano para o tratamento dos dados, bem como as tcnicas do referente, categorias, conceitos operacionais (apresentados ao longo do artigo) e pesquisa bibliogrfica.2 2 TEORIA TRIDIMENSIONAL DO DIREITO DE MIGUEL REALE Miguel Reale, em sua obra, no mais reeditada, Teoria Tridimensional do Direito Situao Atual, conceitua Direito como uma realidade ou experincia concreta com estrutura tridimensional, ou como uma integrao normativa de fatos segundo valores, em que os seus elementos (ou momentos) fato, valor e norma se dialetizam ou se influenciam reciprocame nte, havendo, assim, uma dialtica de complementaridade (que no se confunde com a dialtica hegeliana). Essa tridimensionalidade do Direito especfica (sem abstraes ou generalidades) e seus elementos no podem ser separados um do outro, qualquer que seja seu estudioso, como se fossem perspectivas ou pontos de vista isolados.3 O fato deve ser entendido como um momento de um processo, um elo no encadeamento dos atos humanos, quer em funo de atos anteriores, quer em razo de dados da natureza, que se torna juridicamente relevante mediante a atribuio de um valor, mas nele no se converte.4
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Ferramenta com a qual se examina norma jurdica (legal; consuetudinria; jurisdicional; negocial), descrevendoa e emitindo juzo valorativo a respeito dela. Conceito operacional formulado pelo Professor Doutor Cesar Luiz Pasold na Disciplina Fundamentos da Percepo Jurdica, no Curso de Mestrado em Cincia Jurdica da UNIVALI, em convnio com a FURB e UNIFEBE, disponibilizado em 29 de abril de 2012. Esses conceitos operacionais foram colhidos da obra: PASOLD, Cesar Luiz. Metodologia da pesquisa jurdica: teoria e prtica. 12. ed. rev. So Paulo: Conceito Editorial, 2011, p. 25-62, 81-105, 204, 205 e 207. REALE, Miguel. Teoria tridimensional do direito situao atual. 5. ed. So Paulo: Saraiva,1994, p. XIV, XVIII, 48-50, 56-57, 75-76, 91, 101, 119, 121, 123, 150 e 152. REALE, Miguel. Teoria tridimensional do direito situao atual. p. 95.

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O elemento valor no se confunde com um objeto ou valor ideal, mas sua objetividade histrica, desenvolvendo-se historicamente no mundo da cultura ou do dever-ser (historicismo axiolgico). uma intencionalidade historicamente objetivada no processo da cultura, mediando dialeticamente o fato e a norma. Isso se deve ao fato de o homem ser essencialmente histrico e fonte de todos os valores, da rvore da vida cultural. Ele tem por caractersticas a realizabilidade, inexauribilidade, transcendentabilidade (todo o valor supera suas realizaes histricas particulares) e polaridade (s se compreende um valor pensando -o na complementaridade de seu contrrio).5 E o terceiro elemento, a norma, uma relao concreta, resultado de uma tomada de posio perante os fatos em funo tensional de valores, assinalando um momento de pausa, a forma positiva de qualificao axiolgica do fato em dada conjuntura.6 Pela teoria dos modelos jurdicos e da pluralidade gradativa dos ordenamentos jurdicos, a experincia jurdica compreendida como um processo de objetivao e discriminao de modelos prticos (e no ideais) de organizao e de conduta, prescritivos (jurdicos ou obrigatrios) ou hermenuticos (dogmticos ou doutrinrios), que engloba desde as representaes jurdicas ou experincia jurdica pr-categorial (formas espontneas e elementares de juridicidade) at o direito objetivo estatal, relacionando-se entre si.7 E complementa:8
[...] penso ser essencial plena compreenso do Direito a anlise da experincia jurdica pr-categorial, a fim de verificar qual a sua correlao com as instituies jurdicas, as quais representam formas de objetivao da atividade ou da conduta sociais no plano normativo. [...] as regras jurdicas se desenvolvem na experincia histrica tambm como resultado da complementaridade essencial e inseparvel existente entre a experincia jurdica pr-categorial e a experincia jurdica cientificamente ordenada, numa contnua interpenetrao de influncias, sem a qual no se abrange o complexo mundo do Direito.

Na nomognese jurdica, um complexo de valores incide sobre um conjunto de fatos que do origem a vrias proposies ou direes normativas, que com a interferncia de um
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REALE, Miguel. Teoria tridimensional do direito situao atual. p. 59, 79-81, 91, 93-94, 107, 153. REALE, Miguel. Teoria tridimensional do direito situao atual. p. 96-99. REALE, Miguel. Teoria tridimensional do direito situao atual. p. 61-62, 92, 105, 111-112. REALE, Miguel. Teoria tridimensional do direito situao atual. p. 102, 104.

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poder, uma ou algumas delas se convertem em norma jurdica. Esse poder pode ser tanto o governamental ou estatal (normas legais), como o Poder Judicirio (normas jurisprudenciais), o poder social annimo (normas costumeiras ou consuetudinrias) ou o poder negocial (contratos)9, que, por mais fora que detenha, tambm condicionado pelo mundo da vida quotidiana (Lebenswelt) em que se acha situado.10 De forma semelhante se d o processo de variao semntica do Direito, em que a interpretao de um enunciado normativo (norma jurdica) se altera no tempo, mesmo sem alterao de seu texto, medida que novos fatos ou valores lhe do novo sentido (a prpria norma se converte em fato), transformando-a em uma nova norma jurdica, percebendo-se sua dialeticidade.11 Nas palavras do doutrinador, a norma jurdica a sua interpretao, devendo -se levar em conta os fatos e valores que condicionaram o seu nascimento e os supervenientes, bem como a estrutura global do ordenamento jurdico.12 Tecem-se algumas observaes a respeito dos conceitos de direito, ordenamento jurdico, enunciado normativo e norma jurdica. Para Norberto Bobbio, por exemplo, o direito um conjunto ordenado de normas jurdicas (que so jurdicas por serem vlidas em um ordenamento jurdico, cujo pressuposto a norma fundamental), e cuja execuo garantida por uma sano externa e institucionalizada. Em outras palavras, o direito um ordenamento com eficcia reforada. O ordenamento jurdico seria um conjunto de normas de conduta e de estrutura ou de competncia (normas de produo jurdica, que prescrevem as condies e procedimentos para emanao de normas de conduta vlidas), que deve ter unidade (garantida pela norma fundamental), coerncia (no antinomias como condio de justia, mas no validade) e completude (ausncia de lacunas, completvel, em sistemas que probem o non liquet).13 Ronald Dworkin ensina que o direito como integridade exige que as normas pblicas da comunidade sejam criadas e vistas, na medida do possvel, de modo a expressar um
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REALE, Miguel. Teoria tridimensional do direito situao atual. p. 123-124. REALE, Miguel. Filosofia do direito. 20. ed. So Paulo: Saraiva, 2002, p. 557. REALE, Miguel. Teoria tridimensional do direito situao atual. p. 77, 100-101, 104, 126. REALE, Miguel. Teoria tridimensional do direito situao atual. p. 62, 96-97, 113. BOBBIO, Norberto. Teoria do ordenamento jurdico. Traduo de Ari Marcelo Solon. 1. ed. So Paulo: Edipro, 2011. Ttulo original: Teoria dellordinamento giuridico. p. 37, 42, 45-48, 58, 61, 71-72, 76, 78, 111, 114, 117118, 142.

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sistema nico e coerente de justia e eqidade na correta proporo e tambm o devido processo legal que oferecem a melhor interpretao construtiva da prtica jurdica da comunidade.14 Reale cita Paul Roubier, para quem o ordenamento jurdico se inspira em trs fins principais: a segurana ou certeza jurdica; justia; e progresso social, relacionados, respectivamente, norma e vigncia (formalismo), valor e fundamento (fins), e fato e eficcia (utilidade social, ou correspondncia do direito com a experincia real).15 Para Eros Grau, o objeto de interpretao (que coincide com aplicao e concretizao) o texto normativo e seu resultado a norma jurdica, convergindo com Alexy, que ensina que uma norma o significado de enunciado normativo.16 A interpretao parte da compreenso do texto, dos fatos e da realidade ou contexto (o significado vlido dos textos varivel no tempo e no espao, histrica e culturalmente), passando pela produo das normas jurdicas (no h uma interpretao objetivamente verdadeira e nica), que so ponderadas para soluo do caso concreto e, ao final, se decide por uma norma de deciso. O conjunto de interpretaes resulta no ordenamento jurdico (o conjunto de textos apenas ordenamento em potncia), que formado e conformado pela realidade. E o direito, enquanto sistema, uma ordem axiolgica ou teleolgica de princpios. [Canaris 1989:77].17 Constata-se uma aproximao de Grau com a Teoria de Reale. Desta forma, depreende-se que h, dependendo do doutrinador, a norma jurdica positivada (para Reale, mas que para Grau e Alexy, somente enunciado ou texto normativo) e a norma jurdica advinda da interpretao/aplicao dessa. O discurso da validade do Direito se d em termos de vigncia ou obrigatoriedade formal dos preceitos jurdicos; de eficcia ou da efetiva correspondncia social ao seu contedo; e

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DWORKIN, Ronald. O imprio do direito. Traduo de Jefferson Luiz Camargo. So Paulo: Martins Fontes, 1999. Ttulo original: Laws empire. p. 264, 272. REALE, Miguel. Teoria tridimensional do direito situao atual. p. 33. ALEXY, Robert. Teoria dos direitos fundamentais. Traduo de Virglio Afonso da Silva. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2011. Ttulo original: Theorie der grundrechte. p. 53-54. GRAU, Eros Roberto. Ensaio e discurso sobre a interpretao/aplicao do direito . 5. ed. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 21, 26-27, 38, 40, 59, 79, 144.

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de fundamento, ou dos valores capazes de legitim-los numa sociedade de homens livres, correlacionados entre si segundo uma compreenso dialtica de complementaridade, analogamente aos elementos norma, fato e valor. O doutrinador cita que Bobbio adepto de uma teoria tricotmica genrica (e no concreta) e que esses seriam os critrios de validade formal, material e emprico da norma.18 Bobbio tambm leciona que h trs ordens de problemas a respeito da norma jurdica: se justa ou injusta; se vlida ou invalidada; e se eficaz ou ineficaz.19 3 POLTICA JURDICA DE OSVALDO FERREIRA DE MELO E SUA RELAO COM A TEORIA TRIDIMENSIONAL DO DIREITO DE MIGUEL REALE Trabalham-se aqui as obras, no mais reeditadas, Fundamentos da Poltica Jurdica20 e Temas atuais de Poltica do Direito21, para compreenso da Poltica Jurdica proposta por Osvaldo Ferreira de Melo, cotejando-a com a Teoria Tridimensional do Direito de Miguel Reale. Partindo do conceito operacional amplo de poltica, como um conjunto de estratgias visando alcanar determinados fins, Melo conceitua Poltica Jurdica ou Poltica do Direito como um conjunto de estratgias que visam o alcance de normas que, alm de eficazes, sejam socialmente desejadas e por isso justas e teis para responderem adequadamente s demandas sociais.22 Os objetos da Poltica Jurdica so o direito que deve ser e de como o direito deva ser, conforme Kelsen, em sua obra Teoria Geral das Normas, no se confundindo com tcnica legislativa, tecnologia jurdica ou sociologia jurdica aplicada, voltadas a como as normas devem ser feitas.23
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REALE, Miguel. Teoria tridimensional do direito situao atual. p. 15, 21-22, 28-29. BOBBIO, Norberto. Teoria da norma jurdica. Traduo de Fernando Pavan Baptista e Ariani Bueno Sudatti. 3. ed. So Paulo: Edipro, 2005. Ttulo original: Teoria della norma giuridica. p. 45-48. MELO, Osvaldo Ferreira de. Fundamentos da poltica jurdica. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1994. MELO, Osvaldo Ferreira de. Temas atuais de poltica do direito. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1998. MELO, Osvaldo Ferreira de. Fundamentos da poltica jurdica. p. 40. MELO, Osvaldo Ferreira de. Fundamentos da poltica jurdica. p. 28, 37, 40, 41.

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Os objetivos da Poltica Jurdica, ou estratgias poltico-jurdicas, devem ser as necessidades sociais, o bem comum (justas relaes econmicas e alcance de ambiente social tolerante, tico e estimulador de prticas solidrias), a opo pelos valores humanos, e no pelos produtos da dominao e do que convencionado institucionalmente, devendo estimular estratgias para a autonomia das pessoas e Sociedade.24 Destarte, a Poltica Jurdica serve como instrumento para alcanar um Direito melhor, com a transformao do presente e a construo de um futuro melhor para a Sociedade, dando uma resposta crtica e criativa aos novos desafios.25 Compromete-se com a legitimidade tica, o justo, o necessrio, a utilidade social e a verdade, observando-se as tendncias contrrias e propondo as correes adequadas.26 As dimenses da Poltica do Direito so: ideolgica, em que os meios (estratgias) para atingir os fins da Poltica devem ser iluminados pela tica, com pluralismo, tolerncia e respeito ao outro; epistemolgica, com a insero do Direito na Histria, com abordagens interdisciplinares e fundamentos racionais dos juzos axiolgicos (legitimidade tica, justia, necessidade e utilidade social), buscados na conscincia jurdica social e nas reivindicaes dos movimentos e prticas sociais, e no nos fundamentos do Jusnaturalismo ou do Normativismo de Kelsen27; e operacional, com a produo do Direito, mediao entre ncleos de poder e Sociedade, com a criao de um espao para um ambiente de novas possibilidades que sero exigidas pelos projetos de solidariedade e cidadania.28 O homem emite juzo de valor para tudo, devendo a Poltica do Direito entender a ligao entre o desejo e necessidade em relao a uma coisa e o valor a ela atribudo. Numa viso utilitarista da Sociedade, uma norma considerada justa quando for til, necessria ou desejada. A justia uma categoria cultural, um valor atribudo na manifestao social ou conscincia jurdica da Sociedade norma posta ou proposta. Por outro lado, normas que perturbam prticas
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MELO, Osvaldo Ferreira de. Fundamentos da poltica jurdica. p. 19. MELO, Osvaldo Ferreira de. Fundamentos da poltica jurdica. p. 45-47, 63, 129-130. MELO, Osvaldo Ferreira de. Fundamentos da poltica jurdica. p. 21-22, 29. MELO, Osvaldo Ferreira de. Temas atuais de poltica do direito. p. 19-20, 31. MELO, Osvaldo Ferreira de. Fundamentos da poltica jurdica. p. 25, 30-31. MELO, Osvaldo Ferreira de. Temas atuais de poltica do direito. p. 70-72.

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sociais consagradas ou que impedem as aspiraes de coparticipao e compartilhamento so injustas. Nenhuma instituio pode se legitimar a demarcar o que ou no justo sem ouvir a Sociedade.29 A utilidade social do contedo da norma um valor cultural resultante das experincias concretas cujo rbitro a prpria Sociedade Civil, no se confundindo com a do utilitarismo clssico, cujo interesse ou utilidade era individual, de impulsos egostas. 30 Assim, na linha de Reale, a Poltica Jurdica um conjunto de estratgias que atua na formao da norma jurdica positiva (nomognese do enunciado normativo) e tambm no seu processo interpretativo de variao semntica ao longo do tempo, partindo-se dos fatos e tomando-se como valores a tica, justia, verdade e utilidade social concretos, pois so aqueles socialmente desejados, buscados na conscincia jurdica social. A Poltica do Direito se preocupa com o fundamento ou validade material da norma, de forma que seus contedos e fins tenham legitimidade com base nos valores acima citados, compatibilizando-se com o socialmente desejvel e necessrio ao homem, enquanto indivduo e cidado, ganhando um mnimo de adeso social.31 No mesmo sentido entende Zagrebelsky, para quem no basta o direito dos livros, e uma validez lgica, mas sim o direito em ao e uma validez prtica.32 Aqui tambm h uma aproximao com aquelas consideraes de Reale a respeito da validade do Direito, que se d em termos de vigncia, eficcia/efetividade (validade social, para Melo) e fundamento. Cabe Poltica Jurdica detectar a conscincia jurdica da Sociedade, construda culturalmente, com o senso comum valorativo da Sociedade (tico, justo e til nas normas), sua adeso ou repulsa social com referncia a fatos e normas e manifestada por meio das representaes jurdicas, do direito informal e da opinio pblica:33

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MELO, Osvaldo Ferreira de. Fundamentos da poltica jurdica. p. 49, 107, 108 e 126. MELO, Osvaldo Ferreira de. Temas atuais de poltica do direito. p. 35-36. MELO, Osvaldo Ferreira de. Fundamentos da poltica jurdica. p. 49, 117-118, 120. MELO, Osvaldo Ferreira de. Fundamentos da poltica jurdica. p. 20, 49, 88. ZAGREBELSKY, Gustavo. El derecho ductil: ley, derechos, de justicia. Traduo de Marina Gascn. 6. ed. Madrid: Editorial Trotta, 2005. Ttulo original: Il diritto mitte. legge diritti giustizia. p. 122, 134, 138. MELO, Osvaldo Ferreira de. Fundamentos da poltica jurdica. p. 20, 24-25, 119, 127-128.

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Na conscincia jurdica social se formam as representaes jurdicas referentes s normas que devam existir e como as mesmas devam ser. Mas a Opinio Pblica que revela para o Estado a fotografia dessas representaes sem as quais o Direito ficaria cristalizado, anacrnico e mesmo desfuncionalizado.

O pluralismo, como manifestao de poder social, possui dois mbitos: o pluralismo poltico, como vrios centros de poder dos grupos sociais organizados, com eficaz influncia (lobistas, intelectuais, representantes nos conselhos de polticas pblicas etc.) intermediando os interesses de seus integrantes e o Poder Pblico; e o pluralismo normativo, como forma alternativa de produo do Direito ao direito estatal, que entram ou no em conflito entre si. 34 Destaca-se em relao a esse pluralismo normativo a importncia da produo pr -jurdica buscando sua legitimidade material a partir da fonte primria dos interesses, que so as necessidades sociais. E observa:35
O que se chama direito produzido pelos respectivos movimentos sociais parece ser, na verdade, uma fase de elaborao pr-jurdica, fonte que pode inspirar a reorientao do direito vigente em tudo que disser respeito sua adequao com as necessidades manifestadas pelos grupos e movimentos sociais. Tais proposies devem ser empiricamente investigadas e cotejadas com os valores justia e utilidade social.

Essa conscincia jurdica da Sociedade e suas representaes jurdicas esto em sintonia com o que Reale chama de experincia jurdica pr-categorial (expresso inclusive citada por Melo no trecho acima) como formas espontneas e elementares de juridicidade. Da mesma forma, h relao entre a pluralidade gradativa dos ordenamentos jurdicos proposto por Reale e o pluralismo normativo apresentado por Melo. Grau pe a questo em termos de direito pressuposto e direito posto: O Estado pe o direito [...] que at ento era uma relao jurdica anterior Sociedade Civil. Mas essa relao jurdica que preexistia, como direito pressuposto, quando o Estado pe a lei torna-se direito posto (direito positivo).36 V-se, desse modo, que a Poltica Jurdica aberta, poliss mica, participativa e

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MELO, Osvaldo Ferreira de. Fundamentos da poltica jurdica. p. 78-80. MELO, Osvaldo Ferreira de. Fundamentos da poltica jurdica. p. 80-81. GRAU, Eros Roberto. Ensaio e discurso sobre a interpretao/aplicao do direito. p. 147.

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comprometida com as utopias sociais. [...] o mais adequado espao de criao democrtica no universo jurdico.37 Entretanto, Melo informa que a Poltica do Direito deve estar atenta aos limites em relao prtica social, cotegando-a com o senso terico dos juristas:38
[...] nem todas as prticas sociais so necessariamente boas, ou seja, melhor adequadas para a soluo justa dos conflitos que as proposies do senso terico do jurista. No entanto, elas tm, em regra, mais condies de ganhar eficcia pela alegada legitimidade da fonte. Da mesma forma no ser, pelo fato de residir no social, que o costume possa ser invocado inconsequentemente, para dirimir questes originadas na complexidade da vida contempornea.

Importante notar que na Teoria Tridimensional do Direito de Reale sobressaem as categorias fato, valor, norma, poder estatal e histria (cultura no espao e ao longo do tempo), mas a Poltica Jurdica de Melo vem acrescentar mais uma categoria de relevo: os vrios centros ou ncleos de poder, que apesar de no estatais, influenciam o poder estatal em suas decises. Bobbio tambm comenta que h poderes no estatais no voltados ao interesse coletivo:39
Hoje, porm, quem considerar realisticamente como se tomam as decises num parlamento onde os deputados so mantidos sob a disciplina de partido e quando dela se afastam o fazem nem sempre para defender interesses nacionais contra interesses de parte, mas porque obedecem a grupos de presso que num certo sentido representam interesses ainda mais particulares do que os dos partidos ter de admitir que uma frase como a do art. 67 da Constituio italiana (Todo o membro do parlamento representa a Nao) soa falsa, se no mesmo ridcula. [...] A dificuldade nasce do fato de que as sociedades parciais que Rousseau queria coerentemente banir da sua repblica exatamente porque fariam valer interesses de parte no s no desapareceram com o advento da democracia, mas aumentaram enormemente seja como efeito do prprio desenvolvimento da democracia (do qual nasceram os grandes partidos de massa), seja em conseqncia da formao de grandes organizaes para a defesa de interesses econmicos das sociedades industriais, caracterizadas por fortes concentraes de poder econmico. Entre estes potentados quase soberanos, desenvolvem-se contnuas negociaes que constituem a verdadeira trama das relaes de poder na sociedade contempornea, na qual o governo, o soberano no sentido tradicional da palavra, cujo posto deveria ser supra partes, figura como um potentado entre outros, nem sempre o mais forte.

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MELO, Osvaldo Ferreira de. Fundamentos da poltica jurdica. p. 48. MELO, Osvaldo Ferreira de. Fundamentos da poltica jurdica. p. 99. BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. Traduo de Marco Aurlio Nogueira. 12. ed. So Paulo: Paz e Terra, 2011. Ttulo original: Il futuro della democrazia. p. 152-153.

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Para maior legitimidade, a elaborao da norma deve ser o resultado de um trabalho de reflexo, comparao, percepo e descrio das realidades e nunca o produto de uma conjuntura mal resolvida por estratgias de dominao e represso, devendo-se objetivar os interesses legtimos manifestados no imaginrio social. Esses legtimos interesses da Sociedade podem e devem justificar os atos de criao, extino ou aperfeioamento das norma, devendo o legislador e o julgador considerarem tambm as fontes no convencionais do Direito (movimentos sociais e suas consequentes representaes jurdicas). O juiz, guardio do Direito (e no da norma lgico-formal), deve ser criativo, levando em conta o pluralismo jurdico interdisciplinar dinmico, interpretando a lei conforme a conscincia jurdica da Sociedade. Portanto, o Direito no pode refletir somente o voluntarismo do legislador e do juiz, mas deve ser influenciado pelas mudanas culturais, movimentos sociais (com reivindicaes) e conquistas sociais.40 Reale afirma que a verificao da legitimidade dos interesses em jogo implica mltiplos estudos de ordem tica, econmica, financeira, sociolgica etc., num complexo de pesquisas que constitui o objeto da Poltica do Direito.41 As consideraes acima se aproximam das crticas de Lenio Luiz Streck ao decisionismo (subjetivismo) do juiz, em sua obra O que isso decido conforme minha conscincia?.42 Na linha da Teoria Tridimensional do Direito de Miguel Reale, Melo conceitua Direito como fenmeno cultural complexo, um conjunto de realidades facto-normativas referidas a valores, permitindo a renovao da norma a partir das realidades sociais adequadamente valoradas e a concretizao e garantia dos direitos humanos, dos valores fundamentais (liberdade, igualdade e solidariedade; justia e utilidade), legitimando-o. O Direito, visto como ordenamento, abrange um conjunto de normas de conduta e procedimentos judiciais. Seu fim estabelecer regras coativas de covivncia e sobrevivncia social, postas em vigncia pelo Estado, segundo uma rgida organizao. Ele deve servir, assim, como

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MELO, Osvaldo Ferreira de. Fundamentos da poltica jurdica. p. 17, 20, 45, 49, 76, 78, 112. REALE, Miguel. Fontes e modelos do direito: para um novo paradigma hermenutico. So Paulo: Saraiva, 1994, p.51. STRECK, Lenio Luiz. O que isso decido conforme minha conscincia? 2. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010.

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instrumento de transformao social, e no como obstculo ao progresso e modernizao. 43 Citando Reale, comenta:44
O Direito, se no for entendido simultaneamente como fato, valor e norma, viso tridimensional exposta lucidamente por Miguel Reale, no permitir jamais a necessria aproximao entre a regulao social e a regulao jurdica ou seja entre o mundo das prticas sociais e o da positivao. [...] S construiremos um Direito novo e adequado se partirmos desse esforo heurstico em que vejamos o sistema jurdico sem fronteiras rgidas com os demais sistemas scio-culturais. A sim, com mais liberdade e espao, poderemos testar as compatibilidades e as possibilidades. [...] S assim poderemos reconhecer que so as condies de assegurar e garantir a realizao dos direitos humanos (categoria de realidade e no o do simples idealizar) que formam os objetivos claros dessa necessria renovao do Direito. [...] o poder estatal encontra seus limites nas condies sociais e que portanto a eficcia das leis depende de elas considerarem a existncia dessas condies. Uma legislao arrogantemente estabelecida, sem levar em conta como seja a sociedade, quais os seus valores e quais seus conflitos, suas necessidades e reivindicaes, jamais ser um instrumento de progresso. Quando muito se constituir num meio hbil de conservao e de imobilismo. A escolha de normas mais justas e mais teis tarefa contnua da Poltica Jurdica tem pois a ver com um maior ou menor compromisso com os direitos essenciais da pessoa, no s os que dizem respeito personalidade propriamente dita (em regra j assegurados) mas os direitos polticos, os sociais e os econmicos, ainda por terem sua concreo garantida. Os direitos humanos entram, assim, neste contexto, como tema privilegiado.

Mas afinal, quem o Poltico do Direito? Melo responde que so:45


[...] o advogado, o parecerista, o professor, o assessor jurdico, o juiz, o legislador, enfim todo aquele que, impregnado de humanismo jurdico e treinado na crtica social, apresente-se com a perspectiva das possibilidades, ponha sua sensibilidade e sua experincia a servio da construo de um direito que parea mais justo, legtimo e [socialmente] til. Ser, finalmente, aquele que denuncie jogos de interesses e proponha a tica e a Esttica da convivncia como fulcro do novo a ser construdo. Isto significar a obteno, antes de tudo, de um ambiente de tolerncia, de criatividade e de moralidade, dentro do qual possam surgir as normas esperadas.

43 44 45

MELO, Osvaldo Ferreira de. Fundamentos da poltica jurdica. p. 81, 98-101, 105. MELO, Osvaldo Ferreira de. Fundamentos da poltica jurdica. p. 99-101. MELO, Osvaldo Ferreira de. Fundamentos da poltica jurdica. p. 131-132.

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4 PERCEPO JURDICA SOBRE A LEI DE ACESSO INFORMAO No presente artigo, interessa-se pela Teoria Tridimensional do Direito de Miguel Reale e pela Poltica Jurdica de Osvaldo Ferreira de Melo como instrumentos de Percepo Jurdica a respeito da recente Lei de Acesso Informao ou Lei Geral de Acesso Informao, Lei n. 12.527, de 18 de novembro de 201146, que entrou em vigor em 16 de maio de 2012, com objetivo (arts. 1. e 3.) de estabelecer procedimentos aos rgos e entidades da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, bem como s entidades por eles controladas e entidades privadas sem fins lucrativos que recebam recursos pblicos, para se garantir o direito fundamental de acesso informao previsto nos arts. 5., XXXIII; 37, caput e 3.; e 216, 2. da Constituio. Para tanto, a Lei, como norma jurdica positiva, ser abordada luz dos fatos, valores, poderes estatais e demais ncleos de poder no estatais que contriburam para sua gnese. 4.1 DIREITO FUNDAMENTAL DE ACESSO INFORMAO Para incio da anlise, parte-se da abrangncia conceitual do que vem a ser o direito fundamental de acesso informao, segundo a Lei:
Art. 4o Para os efeitos desta Lei, considera-se: I - informao: dados, processados ou no, que podem ser utilizados para produo e transmisso de conhecimento, contidos em qualquer meio, suporte ou formato; [...] Art. 7o O acesso informao de que trata esta Lei compreende, entre outros, os direitos de obter: I - orientao sobre os procedimentos para a consecuo de acesso, bem como sobre o local onde poder ser encontrada ou obtida a informao almejada; II - informao contida em registros ou documentos, produzidos ou acumulados por seus rgos ou entidades, recolhidos ou no a arquivos pblicos; III - informao produzida ou custodiada por pessoa fsica ou entidade privada decorrente de qualquer vnculo com seus rgos ou entidades, mesmo que esse vnculo j tenha cessado; IV - informao primria, ntegra, autntica e atualizada; V - informao sobre atividades exercidas pelos rgos e entidades, inclusive as relativas sua poltica, organizao e servios;
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BRASIL. Lei n. 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informaes previsto no inciso XXXIII do art. 5., no inciso II do 3. do art. 37 e no 2. do art. 216 da Constituio Federal; altera a Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei n. 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei n. 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20112014/2011/lei/l12527.htm>. Acesso em: 17 jul. 2012.

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VI - informao pertinente administrao do patrimnio pblico, utilizao de recursos pblicos, licitao, contratos administrativos; e VII - informao relativa: a) implementao, acompanhamento e resultados dos programas, projetos e aes dos rgos e entidades pblicas, bem como metas e indicadores propostos; b) ao resultado de inspees, auditorias, prestaes e tomadas de contas realizadas pelos rgos de controle interno e externo, incluindo prestaes de contas relativas a exerccios anteriores. 1o O acesso informao previsto no caput no compreende as informaes referentes a projetos de pesquisa e desenvolvimento cientficos ou tecnolgicos cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado. 2o Quando no for autorizado acesso integral informao por ser ela parcialmente sigilosa, assegurado o acesso parte no sigilosa por meio de certido, extrato ou cpia com ocultao da parte sob sigilo.

A prpria Lei reconhece expressamente o direito informao como um direito fundamental (arts. 10 e 41, I) de qualquer interessado (art. 10), que inclui pessoa jurdica, confirmado pelo art. 11 de seu Decreto regulamentador n. 7.724, de 16 de maio de 201247, que determinando que qualquer pessoa, natural ou jurdica, poder formular pedido de acesso informao, vindo ao encontro das lies de Hesse, para quem os direitos fundamentais podem ter por titularidade as pessoas jurdicas quando eles, conforme sua natureza, so aplicveis a estas, bem como os grupos de pessoas sem personalidade jurdica.48 4.2 FATOS, VALORES, HISTRIA E PODERES A fim de se analisar os fatos e valores que foram relevantes para a criao da Lei, inicia-se com a evoluo legislativa do direito de acesso informao. Segundo Souza, a discusso se iniciou com a Lei da Anistia, Lei n. 6.683, de 1979. A Constituio de 1988 se refere a ele em vrios dispositivos: art. 5., IV, X, XII, XIV, XXXIII, XXXIV, b, LX, LXXII; art. 37, 3., II; art. 93, IX; art. 216, 2.; e 220. Na legislao infraconstitucional posterior sobre o assunto citamse as Leis n. 8.159, de 1991 (Poltica Nacional de Arquivos Pblicos, mas que no apresentou
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BRASIL. Decreto n. 7.724, de 16 de maio de 2012. Regulamenta a Lei n. 12.527, de 18 de novembro de 2011, que dispe sobre o acesso a informaes previsto no inciso XXXIII do caput do art. 5., no inciso II do 3. do art. 37 e no 2. do art. 216 da Constituio. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20112014/2012/Decreto/D7724.htm>. Acesso em: 22 jul. 2012. HESSE, Konrad. Elementos de direito constitucional da Repblica Federal da Alemanha. Traduo de Luiz Afonso Heck. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1998. Ttulo original: Grundzge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland. p. 234.

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um rito de como seria possvel o acesso s informaes; o sigilo de informaes referentes segurana da Sociedade e do Estado era de 30 anos prorrogvel uma vez, e o referente honra e imagem de pessoas, 100 anos; o Decreto n. 4.553, de 2002, classificou o sigilo em ultra secreto, com prazo de 50 anos prorrogvel indefinidamente, secreto, 30 anos, confidencial, 20 anos, e reservado, 10 anos; posteriormente, o Decreto n. 5.301, de 2004, alterou os prazos para 30, 20, 10 e 5 anos, respectivamente, e uma s prorrogao para todos), 9.507, de 1997 (sobre direito de acesso s informaes e habeas data, mas ambos sem sucesso), 9.784, de 1999, arts. 2., V, e 3., II (sobre processo administrativo federal, mas limitou acesso informao somente a interessados), 10.559, de 2002 (Anistia Poltica), 10.650, de 2003 (acesso pblico aos dados e informaes existentes nos rgos e entidades integrantes do SISNAMA, independentemente de ser interessado, mas sem gratuidade) e 11.111, de 2005, converso da Medida Provisria n. 228, de 2004 (acesso informao, regulamentando o art. 5., XXXIII da Constituio, objeto da Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 4.077, pendente de julgamento).49 O doutrinador afirma que uma deciso da Justia Federal do Distrito Federal (processo n. 82.00.024682-5) e outra da Corte Interamericana de Direitos Humanos (Caso Gomes Lund e Outros) em que familiares de desaparecidos polticos buscavam informaes sobre mortes e desaparecimentos na Guerrilha do Araguaia e reparaes foram decisivas para o avano e criao da Lei de Acesso Informao e tambm da Lei n. 12.528, de 2011, que cria a Comisso Nacional da Verdade.50 O Projeto de Lei n. 219-B, de 26 de fevereiro de 2003, transformado na Lei de Acesso Informao traz como fatores determinantes para sua gnese: tendncia mundial de controle social; transparncia como um dos pontos de honra democracia plena; estmulo ao correto desempenho administrativo e aperfeioamento de nossas instituies.51 A ele foram apensados os Projetos de Lei n. 1.019/2007, 4.611/2007 e 1.924/2007,
49

SOUZA, Victor Roberto Corra de. O acesso informao na legislao brasileira. Revista SJRJ, Rio de Janeiro, v. 19, n. 33, p. 161-181, abr. 2012, p.165-168, 175-178. SOUZA, Victor Roberto Corra de. O acesso informao na legislao brasileira. Revista SJRJ. p. 168-173. BRASIL. Cmara dos Deputados. Projeto de Lei n. 219-B, de 26 de fevereiro de 2003. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=2E0F7538D4DCAD37E052818 2D8CAE919.node2?codteor=302258&filename=Avulso+-PL+219/2003>. Acesso em: 17 jul. 2012. p. 5-6.

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que tiveram, entre outras, as seguintes justificativas: ausncia de prazo de resposta por parte do Estado; reafirmao do princpio da moralidade administrativa; e necessidade de concretizao do direito verdade.52 O Projeto de Lei n. 5.228, de 2009, do Poder Executivo, tambm foi anexado a ele, destacando-se os seguintes motivos: carncia de regulamentao unitria e sistemtica; reconhecimento por muitos pases do direito informao como um direito fundamental; profunda discusso entre diversos rgos, a partir de debates no Conselho da Transparncia Pblica e Combate Corrupo e Ministrio da Justia; consolidao dos regimes democrticos, indispensvel ao exerccio da cidadania; instrumento de combate corrupo, abusos e desmandos; promoo da tica e transparncia; requisito para aprofundamento da democracia participativa.53 No Relatrio e Voto da Comisso Especial, menciona-se a realizao de quatro audincias pblicas, comparecendo Comisso Especial os representantes da Associao Nacional dos Procuradores da Repblica (ANPR); Associao Nacional do Ministrio Pblico (CONAMP); Associao dos Magistrados do Brasil (AMB); Associao Nacional de Jornais (ANJ); Associao Brasileira de Jornalismo Investigativo (ABRAJI); Associao Brasileira de Imprensa (ABI); Arquivo Nacional; Organizao Transparncia Brasil; Organizao Artigo 19; da Organizao das Naes Unidas para a educao, a cincia e a Cultura (UNESCO); e Universidade de Braslia (UnB). Do Poder Executivo, participaram o Ministro de Estado do Controle e da Transparncia da Controladoria-Geral da Unio; o Assessor Especial do Ministro da Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica; o Subchefe para Assuntos Jurdicos da Casa Civil; e o Secretrio de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia. Do Relatrio, destaca-se o anseio da sociedade em dispor de uma legislao que regulamente de forma plena o direito de acesso informao, que um dos pilares que sustenta a democracia e pressuposto ao desenvolvimento do controle social como instrumento eficaz de combate corrupo.54
BRASIL. Cmara dos Deputados. Projeto de Lei n. 219-B, de 26 de fevereiro de 2003. p. 13-14, 26, 32-34. BRASIL. Cmara dos Deputados. Projeto de Lei n. 219-B, de 26 de fevereiro de 2003. p. 55-59. BRASIL. Cmara dos Deputados. Projeto de Lei n. 219-B, de 26 de fevereiro de 2003. p. 86-98.

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No Relatrio da Comisso de Constituio e Justia e Redao da Cmara dos Deputados, menciona-se a realizao de um Seminrio realizado pela Associao Brasileira de Jornalismo Investigativo (ABRAJI), em que se reafirmou algumas das consideraes citadas acima.55 Aps aprovao em regime de urgncia na Cmara dos Deputados, o Projeto de Lei seguiu para o Senado Federal. No Relatrio da Comisso de Cincia, Tecnologia, Inovao, Comunicao e Informtica, registram-se: o direito de acesso informao pblica um direito fundamental reconhecido pelo regime internacional de direitos humanos, como o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos e Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo; a Lei incentivar uma cultura de transparncia, possibilitando o controle social da gesto pblica; e tambm:56
[...] para que esse instrumento legal no se transforme em letra morta, preciso que duas condies sejam atendidas. Em primeiro lugar, necessrio que os detentores das informaes as considerem como bens pblicos. O que o Estado produz da sociedade. Alm disso, importante uma ampla publicizao do direito que a populao tem informao. Os brasileiros precisam saber que a informao no um privilgio de alguns poucos, mas sim um direito de todos.

No Parecer da Comisso de Direitos Humanos e Legislao Participativa, destacamse: h um consenso crescente mundial de que o direito de acesso informao um direito fundamental; a Declarao das Naes Unidas sobre o Direito e a Responsabilidade dos Indivduos, Grupos e rgos da Sociedade de Promover e Proteger os Direitos Humanos e as Liberdades Fundamentais Reconhecidos Universalmente dispe especificamente sobre o acesso informao; e que:57

55

BRASIL. Cmara dos Deputados. Relatrio da Comisso de Constituio e Justia e Redao . Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=175103&filename=PRL+1+ CCJC+%3D%3E+PL+219/2003>. Acesso em: 21 jul. 2012. BRASIL. Senado Federal. Relatrio da Comisso de Cincia, Tecnologia, Inovao, Comunicao e Informtica. Disponvel em: <http://www6.senado.gov.br/mate-pdf/89043.pdf>. Acesso em: 15 ago. 2012. p. 8-12. BRASIL. Senado Federal. Parecer da Comisso de Direitos Humanos e Legislao Participativa. Disponvel em: <http://www6.senado.gov.br/mate-pdf/89098.pdf>. Acesso em: 15 ago. 2012. p. 4-7.

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O Estado republicano moderno assenta-se sobre o princpio da existncia de mecanismos de controle entre os Poderes e aquele exercido pela sociedade civil sobre a gesto do Estado. E o pressuposto bsico para o eficaz funcionamento desse modelo institucional a informao: nenhum controle, nenhum acompanhamento pode se dar na ausncia da informao.

No Parecer do Plenrio, em substituio Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional, o relator Senador Fernando Collor apresentou substitutivo tomando como texto base o Projeto de Lei enviado pelo Poder Executivo, ponderando que: o Projeto de Lei foi votado simbolicamente por acordo de lderes na Cmara dos Deputados, sem uma profunda discusso; h que se distinguir informaes das aes de governo (objeto da Parceria para Governo Aberto, da ONU), de informaes de Estado (este sujeito ao sigilo e prazos de desclassificao); nos Estados Unidos e Unio Europeia no h uma desclassificao absoluta de todos os documentos; o Brasil tem um dos sistemas normativos mais abrangentes e modernos do mundo e o que se pretende aprimor-lo.58 O Substitutivo, que propunha o sigilo de alguns documentos por prazo indeterminado, foi rejeitado pela maioria dos senadores, e posteriormente levado sano presidencial.59 Destaca-se, por fim, a realizao da 1. Conferncia Nacional sobre Transparncia e Controle Social (1. CONSOCIAL), de abrangncia nacional, com representantes da Sociedade Civil, conselhos de polticas pblicas e do Poder Pblico, sendo seus objetivos promover a transparncia pblica e estimular a participao da Sociedade no acompanhamento e controle da gesto pblica, contribuindo para um controle social mais efetivo e democrtico, e propondo mecanismos de transparncia e acesso a informaes e dados pblicos a ser implementados pelos rgos e entidades pblicas e fomentar o uso dessas informaes e dados pela sociedade. 60 Ela teve incio em 25 de julho de 2011, antes mesmo da publicao da Lei de Acesso Informao, sendo, assim, uma importante referncia quanto a sua legitimidade social, mostrando
58

BRASIL. Senado Federal. Parecer do Plenrio, em substituio Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional. Disponvel em: <http://www6.senado.gov.br/mate-pdf/98379.pdf>. Acesso em: 15 ago. 2012. p. 10-17. SOUZA, Victor Roberto Corra de. O acesso informao na legislao brasileira. Revista SJRJ. p. 178. BRASIL. Senado Federal. Resultado de votao de matria. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/ atividade/materia/mate/votacao.asp?ct=1863153>. Acesso em: 15 ago. 2012. 1. CONFERNCIA NACIONAL SOBRE TRANSPARNCIA E CONTROLE SOCIAL, 2011-2012. Regimento Interno. Disponvel em: <http://www.consocial.cgu.gov.br/uploads/biblioteca_arquivos/7 /arquivo_0bf6e7a058.pdf>. Acesso em: 29 jul. 2012.

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claramente a opinio pblica a seu respeito. Das oitenta propostas finais, trs fizeram meno a ela:61
[...] cumprimento integral da Lei de Acesso Informao por parte do Poder Judicirio em todo o territrio nacional). [...] Aplicao da Lei de Acesso Informao [LAI] com severidade, rigor e eficcia como forma de combater a corrupo e melhorar a gesto pblica. Para tanto, os poderes devem implantar sistemas informatizados com cdigos livres, padronizados e interligados entre os seus setores. Alm disso, devem inventariar todas as suas bases, sistemas e contedos, indicando o que sigiloso com base na legislao e publicando esse catlogo digitalmente ao cidado. Que se publique em tempo real toda a tramitao dos atos administrativos e dos processos em tribunais de contas, controladorias. Para avaliar o cumprimento da LAI deve-se: estabelecer critrios baseados nos mesmos moldes da LC n 131 (Transferncias Voluntrias da Unio); e criar um "ranking" ou selo de qualidade dos rgos com avaliao direta dos usurios. Toda linguagem utilizada deve ser simples e dentro dos padres de acessibilidade. [...] Aplicao da Lei de Acesso Informao com severidade e rigor como forma de auxiliar o acesso informao e combater a corrupo. Para tanto, os governos devem implantar sistemas informacionais com cdigos livres, padronizados e interligados entre os seus setores; criar em suas pginas "links" de acesso s contas das despesas e investimentos municipais de forma simples e inteligvel aos cidados, onde se publiquem em tempo real toda a tramitao dos processos em tribunais de contas/controladorias assim como dos atos administrativos em geral. Que se estabeleam critrios baseados na Lei da Transparncia para as transferncias voluntrias da Unio e dos estados aos municpios, como um "ranking" ou selo de qualidade dos rgos em relao ao cumprimento da lei, com avaliao direta dos cidados. Deve-se tornar a informao acessvel via LAI s pessoas com deficincia por meio da disponibilizao de material adequado. Para facilitar a implementao da LAI, todas as bases governamentais e contedos do ente pblico (exceto aqueles sigilosos) devem ser inventariados, catalogados e disponibilizados digitalmente em meio acessvel a(o) cidad(o) e acrescentar o tema da transparncia s leis municipais e estaduais de acesso informao.

Em resumo, dois foram os fatos que se destacaram na gnese da Lei: a busca de reparao das famlias de desaparecidos polticos durante a Guerra do Araguaia; e a conscincia jurdica social, as reivindicaes dos movimentos e prticas sociais e o senso terico dos juristas quanto necessidade de uma lei como instrumento de aprofundamento da democracia participativa, controle social, combate corrupo e aos abusos de poder, estimulando
61

1. CONFERNCIA NACIONAL SOBRE TRANSPARNCIA E CONTROLE SOCIAL, 2011-2012. Resultado das 80 propostas priorizadas - Etapa Nacional. Disponvel em: <http://www.consocial. cgu.gov.br/uploads/biblioteca_arquivos/224/arquivo_c82af7c4ac.pdf>. Acesso em: 29 jul. 2012.

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eficincia do Estado e viabilizando o direito informao e o direito verdade. Constata-se tambm que os valores de tica, justia, utilidade social e verdade, buscados na conscincia jurdica social e mencionados por Melo, tiveram preponderncia na incidncia dos fatos que levaram criao da Lei. Viu-se tambm que os Poderes Executivo e Legislativo participaram do processo legislativo, inclusive com proposies de Projetos de Lei, permitindo que outros ncleos de poder no estatais tambm se manifestassem e influssem no processo. A Poltica Jurdica como um conjunto de estratgias na consecuo dessa Lei esteve comprometida com os citados valores, sendo bem sucedida, pois ela foi socialmente desejada, respondendo s demandas sociais, visando o bem comum, a cidadania, a democracia e a construo de um futuro melhor para a Sociedade brasileira. Entretanto, no se pode esquecer de que a Poltica do Direito busca a validade material (eficcia) da lei, alm de sua validade formal, devendo o Poltico do Direito continuar atento conscincia jurdica da Sociedade, suas representaes jurdicas e opinio pblica. 4.3 NORMA Passa-se a discorrer sobre o texto da Lei, norma jurdica positiva ou modelo prtico prescritivo legal, momento de pausa resultado das qualificaes axiolgicas dos fatos. O art. 45 da Lei esclarece que ela tem natureza jurdica de norma geral a ser obedecida por todos os entes federativos, que continuaro com autonomia para legislar sobre normas especficas. As diretrizes esto dispostas no art. 3.:
Art. 3o Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o direito fundamental de acesso informao e devem ser executados em conformidade com os princpios bsicos da administrao pblica e com as seguintes diretrizes: I - observncia da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceo; II - divulgao de informaes de interesse pblico, independentemente de solicitaes; III - utilizao de meios de comunicao viabilizados pela tecnologia da informao; IV - fomento ao desenvolvimento da cultura de transparncia na administrao pblica;

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V - desenvolvimento do controle social da administrao pblica.

A Lei est subdivida nos seguintes Captulos: Disposies Gerais (rgos e entidades obrigados a prestar as informaes; conceitos operacionais; e diretrizes); Do Acesso Informao e da sua Divulgao (abrangncia do acesso informao e as formas de sua disponibilizao); Do Procedimento de Acesso Informao (pedido de acesso informao; prazo de resposta; e recursos); Das Restries de Acesso Informao (matrias em que no se pode opor sigilo e matrias em que o sigilo permitido, mas com prazos determinados conforme a classificao da informao quanto ao grau; e regras de controle e divulgao); Das Responsabilidades (condutas ilcitas e sanes); e Disposies Finais e Transitrias (Comisso Mista de Reavaliao de Informaes, que decidir sobre o tratamento e a classificao de informaes sigilosas; e o Ncleo de Segurana e Credenciamento). Qualquer interessado pode peticionar por qualquer meio legtimo (e-mail, telefone etc.), identificando-se e discriminando a informao desejada, prescindindo-se de motivao (art. 10), pagando-se somente os custos da reproduo dos documentos (a menos que no tenha condies financeiras) (art. 12), facilitando-se, desta forma, o exerccio de cidadania. Os rgos e entidades devero franquear as informaes em local de fcil acesso, em stios oficiais na Internet (art. 8.), em servio de informaes ao cidado, audincias pblicas, consultas pblicas (art. 9.) ou em resposta a pedido, dentro de 20 dias prorrogvel, com justificativa expressa, por mais 10 dias (arts. 10 e 11), de forma primria, ntegra, autntica, atualizada (art. 7.), objetiva, gil, transparente, clara e com linguagem de fcil compreenso (art. 5.). Uma importante inovao a de que o sigilo admitido como exceo, somente nos casos de segurana da Sociedade e do Estado (arts. 3., I; 4., III; e 23) e em outras hipteses de segredo de justia e legais, como as de segredo industrial (art. 22), no podendo ser oposto quando necessrio tutela judicial ou administrativa de direitos fundamentais ou quando versem sobre condutas que impliquem violao dos direitos humanos praticada por agentes pblicos ou a mando de autoridades pblicas (art. 21). O grau de sigilo classificado em: reservada, por at 5 anos; secreta, por at 15 anos;

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e ultrassecreta, por at 25 anos, nico prorrogvel uma s vez por mais 25 anos de restrio de acesso (h somente dois documentos ultrassecretos, atualmente62), quando, ento, sero automaticamente de acesso pblico. Outra novidade que cada rgo e entidade dever publicar anualmente uma lista com as informaes classificadas e as que foram desclassificadas (arts. 24, 27 a 30, e 35, 1., III). O tratamento das informaes pessoais deve respeitar os princpios da intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas, bem como as liberdades e garantias individuais. A sua divulgao depende de lei ou consentimento (art. 31). No caso de indeferimento do pedido, cabvel recurso em 10 dias, com deciso em 5 dias (art. 15), podendo haver recurso Controladoria-Geral da Unio em hipteses restritas e um novo recurso Comisso Mista de Reavaliao de Informaes (art. 16). Em se tratando de indeferimento de pedido de desclassificao de informao, cabvel outro recurso ao Ministro de Estado da rea (art. 17). Algumas dvidas ainda no respondidas j foram levantadas em relao Lei:63
A nova legislao traz, todavia, algumas questes que precisam de resposta, tais como: Prazos de sigilo: comeam a contar a partir de quando, da sano presidencial? Da data em que foram classificados? A lei estipula um prazo de dois anos para a reavaliao de dados secretos e ultrassecretos. Se os prazos de sigilo estiverem por vencer, os documentos ultrassecretos podero ser reclassificados dessa forma e ficar mais 50 anos se consulta? Oramento: de onde sairo os recursos e os servidores para o cumprimento da lei? Esses itens no foram previstos no oramento da Unio de 2012, nem tampouco dos estados e municpios. Estados e Municpios: a lei vaga quanto a prazos ou mesmo necessidade de Estados e municpios aprovarem legislao prpria para acesso s informaes locais. At a possvel aprovao, vale a lei federal nessas instncias?

A Lei foi um avano como marco regulatrio, passando o Brasil a ser o 89. Estado a possuir uma lei de acesso informao. 64
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BRASIL. Senado Federal. Parecer da Comisso de Direitos Humanos e Legislao Participativa. p. 16. PROGRAMA DE MODERNIZAO DO SISTEMA DE CONTROLE EXTERNO DOS ESTADOS, DISTRITO FEDERAL E MUNICPIOS BRASILEIROS PROMOEX. Grupo de Comunicao Institucional GCI. Lei Federal 12.527: Lei de Acesso Informao. Disponvel em: <http:// www.controlepublico.org.br/files/Carta%20de%20Recomendaes%20aos%20TCs%20sobre%20a%20Lei%20 12_527.pdf>. Acesso em: 09 ago. 2012. SOUZA, Victor Roberto Corra de. O acesso informao na legislao brasileira. Revista SJRJ. p. 178.

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5 CONSIDERAES FINAIS Apresentou-se a Teoria Tridimensional do Direito de Miguel Reale, cotejando-a com a Poltica Jurdica de Osvaldo Ferreira de Melo, sendo ambas utilizadas como instrumento de Percepo Jurdica sobre a recente Lei de Acesso Informao, Lei n. 12.527, de 18 de novembro de 2011, descrevendo-se e emitindo-se juzo valorativo a respeito dela. Aps exposio e confrontamento das duas Teorias, analisou-se a Lei luz das caractersticas nucleares de ambas: fatos, valores, histria, poderes governamentais ou estatais, poderes no governamentais e norma. O direito fundamental de acesso informao seria a outra face do princpio da publicidade da Administrao Pblica, tendo a Lei lhe dado densidade e garantias, sendo gestada em conformidade com a conscincia jurdica social e o senso terico dos juristas. Ser mais um instrumento de aprofundamento da democracia participativa, controle social, combate corrupo e aos abusos de poder, estimulando eficincia do Estado, viabilizando o direito informao e o direito verdade. A Sociedade teve oportunidade de manifestar, recentemente, suas expectativas em relao Lei na recente 1. CONSOCIAL, principalmente no que se refere ao combate corrupo e melhoria da gesto pblica. REFERNCIAS 1. CONFERNCIA NACIONAL SOBRE TRANSPARNCIA E CONTROLE SOCIAL, 2011-2012. Regimento Interno. Disponvel em: <http://www.consocial.cgu.gov.br/uploads/ biblioteca_arquivos/7/arquivo_0bf6e7a058.pdf>. Acesso em: 29 jul. 2012. ______, 2011-2012. Resultado das 80 propostas priorizadas - Etapa Nacional. Disponvel em: <http://www.consocial.cgu.gov.br/uploads/biblioteca_arquivos/224/arquivo_c82af7c4ac.pdf>. Acesso em: 29 jul. 2012. ALEXY, Robert. Teoria dos direitos fundamentais. Traduo de Virglio Afonso da Silva. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2011. Ttulo original: Theorie der grundrechte. BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. Traduo de Marco Aurlio Nogueira. 12. ed. So Paulo: Paz e Terra, 2011. Ttulo original: Il futuro della democrazia.

Lei de Acesso Informao: Teoria Tridimensional do Direito e Poltica Jurdica


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