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Acesso terra urbanizada implementao de Planos Diretores e regularizao fundiria plena

Venda Proibida

Florianpolis, 2008

Ministrio das Cidades

Secretaria Nacional de Programas Urbanos

Autores Alexandra Reschke Camila Agustini Claudia Virginia de Souza Cristiane Siggea Benedetto Denise Gouva Edsio Fernandes Ellade Imparato Gabriel Blanco Jos Ablio Belo Pereira Junia Santa Rosa Margareth Matiko Uemura Otilie Macedo Pinheiro Patrcia de Menezes Cardoso Patryck Arajo Carvalho Paula Santoro Paulo Somlanyi Romeiro Pedro Jorgensen Raquel Rolnik Renato Cymbalista Rosana Denaldi Rosane Tierno Sandra Ribeiro Simone Gueresi

Equipe editorial Coordenao Geral Celso Santos Carvalho (SNPU/MCidades) Denise Gouva (SNPU/MCidades) Renato Balbim (SNPU/MCidades) Coordenadores dos Mdulos Otilie Macedo Pinheiro Mdulo I (especialista) Cristiane Benedetto Mdulo II (especialista) Superviso Editorial Ana Luzia Dias Pereira (SEaD/UFSC) Karine Pereira Goss (SEaD/UFSC) Superviso Educacional Marivone Piana (SEaD/UFSC) Design Instrucional Dauro Veras (SEaD/UFSC) Marina Cabeda Egger Moellwald (SEaD/UFSC) Projeto grfico Mrcio Judas (SEaD/UFSC) Pricila Cristina da Silva (SEaD/UFSC) Thas de Almeida Santos (SEaD/UFSC) Victor Amrico (SEaD/UFSC) Diagramao Andr Rodrigues da Silva (SEaD/UFSC) Felipe Augusto Franke (SEaD/UFSC) Pricila Cristina da Silva (SEaD/UFSC) Editorao eletrnica Amanda Chraim (SEaD/UFSC) Rafael de Amaral Oliveira (SEaD/UFSC) Ana Maria Elias Rodrigues (SEaD/UFSC) Juliana Schumacker Lessa (SEaD/UFSC) Ilustrao Renata Brando Miguez (SEaD/UFSC) Reviso Textual Marcelo Mendes de Souza (SEaD/UFSC) Tiragem: 1.200 exemplares 1 Edio
A174 Acesso terra urbanizada : implementao de planos diretores e regularizao fundiria plena / Otilie Macedo Pinhero ... [et al.]; coordenao Celso Santos Carvalho, Denise Gouva, Renato Balbim. Florianpolis : UFSC; Braslia : Ministrio das Cidades, 2008. 366 p. ISBN: 978-85-7426-018-1 1. Planejamento urbano. 2. Poltica fundiria. 3. Administrao publica. 4. Terras Utilizao e planejamento. 5. Educao a distncia. I. Pinheiro, Otilie Macedo. CDU: 711.4
Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

Governo Federal Ministrio das Cidades PRESIDENTE DA REPBLICA Luiz Incio Lula da Silva MINISTRO DE ESTADO DAS CIDADES Marcio Fortes de Almeida SECRETRIO NACIONAL DE PROGRAMAS URBANOS (substituto) Benny Schasberg CHEFE DE GABINETE Sandra Bernardes Ribeiro DIRETOR DE ASSUNTOS FUNDIRIOS URBANOS Celso Santos Carvalho

Universidade Federal de Santa Catarina REITOR lvaro Toubes Prata VICE-REITOR Carlos Alberto Justo da Silva

Secretaria de Educao a Distncia SECRETRIO DE EDUCAO A DISTNCIA Ccero Barboza COORDENAO FINANCEIRA Vladimir Fey COORDENAO ADMINISTRATIVA Nadia Rodrigues de Souza SUPERVISO DE LINGUAGEM EM EAD Ana Luzia Dias Pereira

O Curso a distncia Acesso terra urbanizada: implementao de Planos Diretores e regularizao fundiria plena, fruto da parceria do Ministrio das Cidades com a Universidade Federal de Santa Catarina, faz parte de uma das aes prioritrias do Ministrio das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de Programas Urbanos, de apoiar os municpios e estados na implementao do Estatuto da Cidade. Nosso desafio fortalecer a construo da poltica nacional de desenvolvimento urbano e de acesso terra urbanizada para todos, rompendo com o quadro de excluso social e degradao das nossas cidades. Para a execuo dessa poltica, fundamental ampliar as aes de capacitao em planejamento e gesto urbana e mobilizar entes pblicos e a sociedade civil para esta misso. O Ministrio das Cidades busca, desta forma, estimular os municpios e os cidados a construrem novas prticas de planejamento e gesto democrtica. Convidamos, portanto, a todos os alunos deste Curso a serem agentes multiplicadores, disseminando uma nova cultura urbana mais democrtica, includente, redistributiva e sustentvel para os municpios brasileiros.

Marcio Fortes de Almeida Ministro de Estado das Cidades

A Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades enfrenta como desafios estratgicos a implementao dos planos diretores e a ampliao das aes de regularizao fundiria. Para implementar a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano em construo, torna-se fundamental reforar as aes de capacitao, sensibilizao e mobilizao. O Objetivo estabelecer uma nova cultura urbana para o Pas, cujas bases esto referenciadas na Constituio Federal e no Estatuto da Cidade. Em 2008, pretende-se dar seqncia s aes j iniciadas de capacitao e uma delas a realizao do segundo Curso distncia Acesso terra urbanizada: implementao dos Planos Diretores e regularizao fundiria plena. O primeiro curso, realizado em 2006, ofereceu uma especializao para 900 alunos na temtica da regularizao fundiria plena. Este segundo, ampliando e incorporando o tema da implementao dos Planos Diretores, pretende aprofundar o conhecimento dos alunos a partir de dois mdulos bsicos. O Mdulo 1 trata da implementao dos Planos Diretores, com seis aulas, enfocando principalmente dois desafios bsicos no sentido de reverter o nosso modelo de urbanizao excludente e predatrio, que so: ampliar a oferta de terra urbana urbanizada e bem localizada para moradia de interesse social e implementar nos municpios um processo de planejamento e gesto eficiente e democrtico. Para entender os limites e possibilidades de acesso ao solo urbano, esse Mdulo comea pela anlise do processo brasileiro de urbanizao, do mercado de bens imobilirios e da formao dos preos do solo urbano. So apresentadas as conquistas recentes tanto no marco legal quanto nas polticas pblicas de implementao dos planos diretores e de ampliao do acesso moradia e so detalhados os novos instrumentos colocados disposio dos municpios para a ampliao do acesso terra e de gesto da valorizao imobiliria resultante de obras e outras aes do Poder Pblico. Apresenta orientaes tambm para melhorias na gesto municipal, para que a aplicao de recursos esteja associada poltica fundiria e ao controle social, particularmente, como instrumento de implementao dos Planos Diretores. O Mdulo 2, com seis aulas, abordar a regularizao fundiria plena. Apresentar, inicialmente, os conceitos e as bases legais da regularizao fundiria de interesse social nas reas urbanas e far uma reflexo sobre a integrao da regularizao fundiria com o planejamento territorial. Abordar os procedimentos bsicos comuns a todos os processos e instrumentos de regularizao fundiriua. Apresentar tambm uma viso geral e prtica sobre os aspectos que interferem nos procedimentos de registro, especialmente aqueles relacionados retificao de registro dos imveis ocupados ou parcelados irregularmente. Este Mdulo ainda mostrar os procedimentos especficos de regularizao fundiria de ocupaes de interesse social em reas pblicas e privadas, diferenciando as reas pblicas da Unio, dos estados e dos municpios. Neste Mdulo, ser tambm detalhada a regularizao dos loteamentos irregulares e clandestinos e a regularizao dos conjuntos habitacionais. Assim, O Ministrio das Cidades, por meio da SNPU, espera que todos os participantes do Curso distncia Acesso terra urbanizada: implementao dos Planos Diretores e regularizao fundiria plena sejam agentes na construo da nova poltica nacional de desenvolvimento urbano e multiplicadores ativos na implementao dos planos diretores e da regularizao fundiria plena.

Benny Schasberg Secretrio Nacional de Programas Urbanos

A segunda metade do sculo XX foi marcada pela rpida e desordenada migrao populacional do campo para as cidades. Tal fenmeno vincula-se ao contexto de mudanas econmicas, polticas, sociais e tecnolgicas de abrangncia internacional: crescente industrializao; aumento da produtividade agropecuria, com liberao de mo-de-obra; investimentos considerveis, mas sem eqidade, na infraestrutura dos centros urbanos; massificao do uso do automvel, entre outras. Trs quartos da populao da Amrica Latina j vivem nas cidades. A maioria, em condies precrias. No Brasil a urbanizao ocorreu em velocidade muito superior dos pases capitalistas mais avanados. Em 1940, menos de um tero da populao vivia nas cidades. A partir da dcada de 1950, houve forte migrao do campo para os grandes centros, em especial So Paulo e Rio de Janeiro, mas tambm para as capitais dos estados. Em 1970 j havia mais gente vivendo em centros urbanos que em reas rurais. Segundo o censo demogrfico do IBGE, em 2000 as cidades concentravam 81,25% dos brasileiros. A acelerada transformao do Brasil em pas urbano foi marcada pela desigualdade de oportunidades, privando a populao de menor renda de condies bsicas para uma vida digna. Conseqncias do inchao das cidades podem ser acompanhadas no noticirio e vividas no cotidiano: violncia; desmoronamento de moradias em reas de risco; precariedade no transporte; falta de infra-estrutura para educao, cultura e lazer; problemas de sade pblica pela ausncia de saneamento bsico e pela destinao inadequada de lixo etc. Por diversos motivos, tem sido limitada a capacidade dos municpios de planejar e gerir seu territrio. Faltam referncias regionais e nacionais de planejamento. Falta tambm, preciso reconhecer, experincia na construo de projetos com participao democrtica efetiva das comunidades. Por outro lado, nos ltimos anos a conjuntura poltica, administrativa e econmica tornou-se mais favorvel a avanos na estrutura fundiria. A Constituio de 1988 e o Estatuto da Cidade criaram um arcabouo legal para alavancar o desenvolvimento sustentvel em reas urbanas. H experincias positivas que podem e devem ser disseminadas. O curso a distncia Acesso Terra Urbanizada, promovido pela Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades em parceria com a Universidade Federal de Santa Catarina, uma contribuio relevante para enfrentar o problema com solues factveis. Ns da UFSC nos sentimos gratificados em dar suporte tcnico-pedaggico para qualificar profissionais que colocaro seus conhecimentos a servio da sociedade brasileira.

lvaro Toubes Prata Reitor da Universidade Federal de Santa Catarina

Sumrio
Mdulo I.......................................................................................19 Aula 01 Acesso ao solo urbano: limites e possibilidades................. 21 Aula 02 O mercado imobilirio e a formao dos preos do solo.................................................... 51 Aula 03 Gesto social da valorizao da terra...................................... 77 Aula 04 Instrumentos de ampliao do acesso terra urbanizada.........................................................103 Aula 05 Acesso moradia.........................................................................131 Aula 06 Gesto Urbana Integrada e Participativa e a implementao dos Planos Diretores...............................161 Mdulo II....................................................................................187 Aula 07 Regularizao de assentamentos informais: o grande desafio dos governos e da sociedade...............189 Aula 08 A regularizao fundiria plena: questes comuns a todos os processos..............................213 Aula 09 O registro imobilirio: conceitos e bases legais................239 Aula 10 Regularizao fundiria de ocupaes em reas pblicas ...............................................279 Aula 11 Regularizao fundiria de interesse social em reas privadas.............................................................315 Aula 12 Regularizao fundiria de interesse social de loteamentos e conjuntos habitacionais............333 Autores . ............................................................................................................361

Guia do Curso

Voc est iniciando o Curso Acesso Terra Urbanizada: Implementao de Planos Diretores e Regularizao Fundiria Plena, promovido pela Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades, em parceria com a Universidade Federal de Santa Catarina. O Curso est organizado em doze aulas que sero desenvolvidas ao longo de doze semanas. Neste Curso voc encontrar subsdios para: Identificar os limites e possibilidades de ampliao do acesso terra urbanizada. Conhecer e analisar os instrumentos de gesto social da valorizao da terra. Abordar diferentes aspectos relativos regularizao fundiria e aos planos diretores municipais. Incentivar a elaborao de planos diretores participativos que visam a funo social da propriedade. Aprofundar estudos sobre a questo fundiria na poltica habitacional e urbana do pas e as formas de acesso moradia. Divulgar o conhecimento e a compreenso do Estatuto da Cidade. Buscar alternativas para o mercado de terra, a recuperao de cus tos e a auto-sustentabilidade na proviso de infra-estrutura bsica. Incentivar a elaborao de uma proposta de gesto urbana inte grada e participativa. Abordar as questes relacionadas regularizao fundiria de assentamentos informais de interesse social, com nfase em terras pblicas.

Recursos didtico-pedaggicos
Material impresso
Este o livro-base do Curso. Nele voc encontrar o contedo das doze aulas com as indicaes de leituras complementares e das atividades que voc vai realizar no Ambiente Virtual de Ensino e Aprendizagem (AVEA), como os fruns e os chats. Outros quatro livros, elaborados pele MCidades, complementam os contedos desenvolvidos neste livro. So eles: Para avanar na Regularizao Fundiria. Biblioteca Jurdica de Regularizao Fundiria Plena Manual da Regularizao Fundiria Plena Regularizao Fundiria Plena: referncias conceituais O livro-base composto por dois Mdulos, cada um com seis aulas. O Mdulo I, Acesso Terra Urbanizada: Implementao dos Planos Diretores, aborda aspectos relativos implementao do Estatuto da Cidade e do plano diretor municipal. Partindo do processo de urbanizao brasileiro, voc vai conhecer os limites e as possibilidades de acesso ao solo urbano; o mercado de terras e a infra-estrutura bsica sustentvel; os instrumentos de gesto social da valorizao da terra e de ampliao do acesso terra urbanizada; o acesso moradia; e uma proposta de gesto urbana integrada e participativa. O Mdulo II, Regularizao Fundiria de Interesse Social, aborda conceitos, bases legais e exemplos dos procedimentos comuns a todos os processos de regularizao fundiria plena.

O livro-base contm uma srie de cones que sinalizam momentos distintos de uma aprendizagem distncia: indicao de leituras complementares e de atividades que sero desenvolvidas no AVEA

Biblioteca Virtual Indicao dos arquivos, com leituras complementares, que esto postados no AVEA. Atividades Indicao das atividades que voc dever desenvolver, muitas vezes, com seus colegas.

Msica Indicao de msicas, postadas no AVEA, que sero utilizadas no desenvolvimento de atividades propostas. Link Indicao de endereos eletrnicos relacionados ao contedo exposto, nos quais voc encontrar informaes adicionais sobre determinados temas.

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Chat Indicao das temticas que sero desenvolvidas nos chats virtuais programados para o Curso. Saiba mais Informaes mais detalhadas sobre o assunto em questo, muitas vezes, com referncias bibliogrficas para leituras complementares. Frum Indicao de questes especficas que estaro postadas no AVEA e que devero ser debatidas por voc e por seus colegas.

Ambiente Virtual de Ensino e Aprendizagem (AVEA)


O AVEA um espao virtual interativo no qual voc ir desenvolver as atividades propostas no Curso. neste espao, por exemplo, que ficam postados os arquivos e materiais que voc utilizar no Curso. tambm por meio deste espao que voc vai interagir com os seus colegas, tutores, professores e monitores. Acesse o AVEA do curso periodicamente para que voc saiba quais os temas e horrios dos chats programados.

Servio de apoio ao estudante


Tutoria
Neste Curso, voc contar com um(a) tutor(a), que estar sua disposio para orient-lo(a) a respeito dos procedimentos para a utilizao do AVEA e a realizao das atividades propostas. O papel do tutores fundamental na Educao a Distncia, pois so eles que mantm uma comunicao dinmica e constante com voc, motivando-o(a) a participar das atividades do Curso. Eles disponibilizam o material pedaggico, corrigem as atividades, organizam, divulgam e interagem com voc nos chats e fruns. Enfim, eles esto sempre dispostos a auxili-lo em seu processo de estudo, orientando-o(a) individualmente e em pequenos grupos.

Monitoria
Os monitores(as) so responsveis pelo esclarecimento de dvidas administrativas e relacionadas ao desenvolvimento do Curso, como, por exemplo: atualizao de dados cadastrais; problemas com logins e senhas para acessar o AVEA; confirmao de horrios de chats; confirmao de dados para organizao e envio dos certificados de concluso do Curso.

importante saber
Cada tutor ser responsvel por um mesmo grupo de estudantes do incio ao fim do Curso. Quando o Curso comear voc ser contactado, por e-mail, pelo seu tutor. Assim, voc ser informado sobre seu horrio de atendimento. Procure entrar em contato com seu tutor no horrio de atendimento, para que ele possa acompanhar seus estudos mais sistematicamente e facilitar a troca de informaes. Seu tutor far contatos peridicos com voc para acompanhar o andamento de seus estudos. Por isso, importante manter seus dados cadastrais e endereo eletrnico atualizados.

Processo de avaliao
importante que voc participe das atividades propostas no livro-base e indicadas no AVEA para que o seu processo de aprendizagem seja realmente proveitoso. Alm disso, voc ir desenvolver as atividades propostas nas duas Fichas Tarefa que sero disponibilizadas no AVEA a primeira at o final da Aula 6 e a segunda, at o final da Aula 12.

Critrios para a certificao


Participar de, no mnimo, trs fruns de contedo. Participar de, no mnimo, trs chats. Entregar, por e-mail e para o seu tutor, as Fichas Tarefas preen- chidas. Aguarde contato para saber como voc desenvolver estas tarefas e tambm para saber quais so as datas limites para o envio destas atividades de avaliao.

Contato
Secretaria de Educao a Distncia Universidade Federal de Santa Catarina Rua Dom Joaquim, 757 - Centro - CEP 88015-310 - Florianpolis SC

Fone (48) 3952.1900 - Fax (48) 3224.8869 http://www.sead.ufsc.br ou http://www.sead.ufsc.br/cidades cidades@sead.ufsc.br

Mdulo I

O Mdulo I, com seis aulas, aborda diversos aspectos relativos implementao do Estatuto da Cidade e do plano piretor municipal, que tem como maiores desafios o acesso terra urbana e o modelo de gesto dos municpios. Partindo do processo de urbanizao brasileiro, voc ir estudar: limites e possibilidades de acesso ao solo urbano; o mercado de terras e a formao do preo do solo urbano; os instrumentos de gesto social da valorizao da terra e de ampliao do acesso terra urbanizada; o acesso moradia; e uma proposta de gesto urbana integrada e participativa.

Nesta aula, voc ver que o processo de urbanizao brasileiro acirrou as desigualdades e privou a populao de menor renda de condies bsicas para insero efetiva na cidade. Por diversos motivos, tem sido limitada a capacidade dos municpios de planejar e gerir seu territrio. Faltam referncias regionais e nacionais de planejamento. Mas este quadro pode mudar. Voc ter a oportunidade de conhecer como a Constituio e o Estatuto da Cidade apostaram em uma poltica fundiria com planejamento participativo local, que pudesse ampliar o acesso moradia digna. A elaborao dos Planos Diretores foi um processo coletivo de reconhecimento do territrio, de seus limites e vulnerabilidades, e dos interesses conflitantes. Mas nem todos esses planos foram de fato participativos ou contm instrumentos para transformar a realidade. Vamos ver a importncia de disponibilizar solo urbano em quantidade e concondies adequadas para a produo de moradias. E tambm como as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) e outros instrumentos, presentes em mais de 70% dos Planos Diretores Participativos, podem facilitar a integrao em definitivo dos assentamentos informais populares cidade e, principalmente, possibilitar o uso de vazios urbanos para a produo de novas moradias. Ressaltamos que atualmente h um contexto sociopoltico favorvel e abundncia de crditos e subsdios para a populao de rendas mais baixas e alertamos que a aplicao destes recursos s ter efeitos positivos se ocorrer associada poltica fundiria, ao controle social e melhoria na gesto municipal.

Aula 01

Acesso ao solo urbano: limites e possibilidades

Raquel Rolnik

A dura realidade dos moradores da periferia do Recife, em contraste com o lado carto-postal da cidade, foi retratada em canes da banda Chico Science e Nao Zumbi, que, na dcada de 1990, promoveu uma renovao artstica e esttica na msica brasileira com o movimento cultural manguebeat. Voc pode ouvir esta msica no AVEA.

A CIDADE - Chico Science


O sol nasce e ilumina as pedras evoludas, Que cresceram com a fora de pedreiros suicidas. Cavaleiros circulam, vigiando as pessoas, No importa se so ruins, nem importa se so boas. E a cidade se apresenta centro das ambies, Para mendigos ou ricos, e outras armaes. Coletivos, automveis, motos e metrs, Trabalhadores, patres, policiais, camels. A cidade no pra, a cidade s cresce O de cima sobe e o debaixo desce. A cidade no pra, a cidade s cresce O de cima sobe e o debaixo desce. A cidade se encontra prostituda, Por aqueles que a usaram em busca de sada. Ilusria de pessoas e outros lugares, A cidade e sua fama vai alm dos mares. No meio da esperteza internacional, A cidade at que no est to mal. E a situao sempre mais ou menos, Sempre uns com mais e outros com menos. A cidade no pra, a cidade s cresce O de cima sobe e o debaixo desce. A cidade no pra, a cidade s cresce O de cima sobe e o debaixo desce. Eu vou fazer uma embolada, um samba, um maracatu Tudo bem envenenado, bom pra mim e bom pra tu. Pra gente sair da lama e enfrentar os urubus. Eu vou fazer uma embolada, um samba, um maracatu Tudo bem envenenado, bom pra mim e bom pra tu. Pra gente sair da lama e enfrentar os urubus. Num dia de sol, Recife acordou Com a mesma fedentina do dia anterior. A cidade no pra, a cidade s cresce O de cima sobe e o debaixo desce. A cidade no pra, a cidade s cresce O de cima sobe e o debaixo desce.

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Introduo
A urbanizao brasileira: expresso territorial das desigualdades
Em um dos movimentos scio-territoriais mais rpidos e intensos de que se tem notcia, a populao brasileira passou de predominantemente rural para majoritariamente urbana. Este movimento impulsionado pela migrao de um vasto contingente de pobres ocorreu sob a gide de um modelo de desenvolvimento urbano, que basicamente privou as faixas de menor renda da populao de condies bsicas de urbanidade ou de insero efetiva cidade. Hoje, em nosso Pas, mais de 80% da populao considerada urbana, em um modelo de urbanizao que concentrou 60% desta em 224 municpios com mais de 100 mil habitantes, dos quais 94 pertencem a aglomerados urbanos e regies metropolitanas com mais de um milho de habitantes. No vasto e diverso universo de 5.564 municipalidades, so raras as cidades que no tm uma parte significativa de sua populao vivendo em assentamentos precrios. De acordo com os dados do Censo Demogrfico, esto nesta condio aproximadamente 40,5% do total de domiclios urbanos brasileiros, ou 16 milhes de famlias, das quais 12 milhes so famlias de baixa renda, que auferem renda familiar mensal abaixo de cinco salrios mnimos. Considerando os dados apresentados acima, universalizar a condio adequada de moradia pelo menos no que diz respeito a seus aspectos urbansticos e de plena segurana fundiria implicaria, por um lado, urbanizar, introduzindo melhorias urbansticas e habitacionais em pelo menos 10,2 milhes de domiclios, e, por outro, produzir 6 milhes de novas unidades para substituir moradias extremamente precrias e superar o adensamento excessivo. A natureza deste desafio fica mais clara quando se analisa a distribuio destes dficits por renda. O universo dos assentamentos precrios marcadamente tambm o territrio da pobreza nas cidades. Embora existam loteamentos irregulares ou sem infra-estrutura completa de renda mdia e alta, a grande concentrao da precariedade est nas faixas de baixa renda. Para proviso de novas moradias, este porcentual de 83% do total; para gua potvel e afastamento do esgoto, de 60%; apenas

Aula 01

Definio da ONU do que um assentamento precrio: trata-se de um assentamento contguo, caracterizado por condies inadequadas de habitao e/ou servios bsicos. Um assentamento precrio freqentemente no reconhecido/considerado pelo poder pblico como parte integral da cidade. Cinco componentes refletem as condies que caracterizam os assentamentos precrios:

1. status residencial 2. 3.
inseguro; acesso inadequado gua potvel; acesso inadequado a saneamento e infra-estrutura em geral; baixa qualidade estrutural dos domiclios e adensamento excessivo. Em um assentamento precrio, os domiclios devem atender pelo menos uma das cinco condies acima.

4. 5.

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para tratamento de esgoto em reas que j possuem esgoto coletado, este percentual diminui, j que esta carncia mais generalizada. Mais de 70% dos esgotos gerados nas reas urbanas no recebiam, em 2002, qualquer tipo de tratamento (Ministrio das Cidades - Cidades para Todos, 2004).

Assentamentos irregulares
A ilegalidade tambm uma das marcas da cidade brasileira, para alm das metrpoles. Embora no exista apreciao segura do nmero total de famlias e domiclios instalados em favelas, loteamentos e conjuntos habitacionais irregulares, loteamentos clandestinos e outras formas de assentamentos marcados por alguma forma de irregularidade administrativa e patrimonial, possvel afirmar que o fenmeno est presente na maior parte da rede urbana brasileira. A pesquisa Perfil Municipal (MUNIC-IBGE 2000) revela a presena de assentamentos irregulares em quase 100% das cidades com mais de 500 mil habitantes e em 80% das cidades entre 100 mil e 500 mil. At nos municpios com menos de 20 mil habitantes, os assentamentos informais aparecem em mais de 30% dos casos. Estimativas realizadas pelo Ministrio das Cidades, a partir de cruzamentos de dados censitrios, indicam que mais de 12 milhes de domiclios, habitados por famlias com renda mensal at cinco salrios mnimos, encontram-se nesta condio.

BRASIL URBANO 80% dos brasileiros vivem nas cidades 60% moram em municpios com mais de 100 mil habitante Quatro em cada 10 domiclios so assentamentos precrios 16 milhes de famlias vivem em assentamentos precrios H assentamentos irregulares em quase todas as cidades com mais de 500 mil habitantes e em 80% das cidades entre 100 mil e 500 mil
Excludos do marco regulatrio e dos sistemas financeiros formais, os assentamentos irregulares se multiplicaram em terrenos frgeis ou em reas no passveis de urbanizao, como encostas ngremes e reas inundveis, alm de constiturem vastas franjas de expanso perifrica sobre zonas rurais, eternamente desprovidas de infra-estruturas, equipamentos e servios que caracterizam a urbanidade. Ausentes dos mapas e cadastros de prefeituras e concessionrias de servios pblicos, inexistentes nos registros de propriedade nos cartrios, estes assentamentos tm uma insero no mnimo ambgua nas cidades onde se localizam. Modelo dominante de territorializao dos pobres nas cidades brasileiras, a con-

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solidao destes assentamentos progressiva, eternamente incompleta e totalmente dependente de uma ao discricionria do poder pblico j que para as formas legais de expresso de pertencimento cidade estes assentamentos simplesmente no existem.

Aula 01

A presena deste vasto contingente de assentamentos inseridos de forma ambgua na cidade uma das mais poderosas engrenagens da mquina de excluso territorial que bloqueia o acesso dos mais pobres s oportunidades econmicas e de desenvolvimento humano que Para refletir e debater as cidades oferecem. Essa situao de excluso muito Como a excluso territorial e a demais do que a expresso da desigualdade de renda e das sigualdade se manifestam na sua cidade? desigualdades sociais: ela agente de reproduo dessa De que forma isso se reflete no cotidiano desigualdade. Em uma cidade dividida entre a poro ledos habitantes e no seu prprio? Acesse o espao Fruns de Contedo, no AVEA gal, rica e com infra-estrutura e a ilegal, pobre e precria, do nosso Curso, e participe do Frum em a populao que est em situao desfavorvel acaba tenque discutiremos essas questes. Comdo pouco acesso a oportunidades de trabalho, cultura ou partilhe sua opinio com os seus colegas! lazer. Simetricamente, as oportunidades de crescimento O conhecimento que voc tem sobre o seu municpio fundamental para que circulam nos meios daqueles que vivem melhor, pois a sopensemos juntos sobre as reais necessidabreposio das diversas dimenses da excluso incidindo des de desenvolvimento do nosso Pas! sobre a mesma populao fazem com que a permeabilidade entre as duas partes seja muito pequena. Alm disso, este modelo alimenta, de forma permanente, relaes polticas marcadas pela troca de favores e manuteno de clientelas, limitando o pleno desenvolvimento de uma democracia verdadeiramente includente. Finalmente, o modelo condena a cidade como um todo a um padro insustentvel do ponto de vista ambiental e econmico, j que impe, para o conjunto da cidade, perdas ambientais e externalidades muito difceis de recuperar. Esses processos geram efeitos nefastos para as cidades, alimentando a cadeia do que poderamos chamar de um urbanismo de risco, que atinge as cidades como um todo.

Caos no transporte
Ao concentrar todas as oportunidades em um fragmento da cidade e estender a ocupao a periferias precrias e cada vez mais distantes, esse urbanismo de risco vai acabar levando multides para trabalhar nessa parte da cidade e devolv-las a seus bairros no fim do dia, gerando, assim, uma necessidade de circulao imensa, o que, nas grandes cidades, tem gerado caos dirio nos sistemas de circulao. E quando a ocupao das reas

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frgeis ou estratgicas do ponto de vista ambiental provoca enchentes ou eroso, evidente que quem vai sofrer mais o habitante desses locais, mas as enchentes, a contaminao dos mananciais, os processos erosivos mais dramticos, enfim, atingem a cidade como um todo. Alm disso, a pequena parte melhor infra-estruturada e qualificada da cidade acaba sendo objeto de disputa, de cobias imobilirias. A escassez de reas de maior qualidade leva s alturas os preos de terra dessas reas, mas os preos de terras perifricas sobem tambm, pois se coloca em curso um motor de especulao imobiliria que no existiria com essa fora se a qualidade urbana fosse mais distribuda pela cidade. E, logicamente, quanto maior o preo da terra, menor a capacidade de o poder pblico intervir como agente no mercado (ROLNIK 1997). O drama da multiplicao desses habitats precrios, inacabados e inseguros vem tona quando barracos desabam, em conseqncia de chuvas intensas, e quando eclodem crises ambientais, como o comprometimento de reas de recarga de mananciais, em funo de ocupao desordenada.
Palavra originria da lngua africnder, apartheid refere-se segregao e discriminao polticoeconmica contra a populao no-branca na frica do Sul durante a maior parte do sculo XX. Por extenso de sentido, qualquer tipo de segregao (Dicionrio Houaiss; Merriam-Webster; Encyclopedia Britannica).

Na ausncia desses episdios, no entanto, parece natural o apartheid que partiu nossas cidades em centros e periferias. O primeiro o ambiente dotado de infra-estrutura completa, no qual esto concentrados o comrcio, os servios e os equipamentos culturais, e onde todas as residncias de nossa diminuta classe mdia tm escritura devidamente registrada em cartrio. J a periferia o lugar feito exclusivamente de moradias de pobres, precrias, eternamente inacabadas e cujos habitantes raramente tm escrituras de propriedade. So usuais, nos momentos em que voltam mdia os dramas das periferias e das favelas, as anlises que culpam o Estado por no ter planejado, por no ter poltica habitacional ou mesmo por ter se ausentado. Entretanto, flagrante o quanto o planejamento, a poltica habitacional e de gesto do solo urbano tm contribudo para construir este modelo de excluso territorial. Hoje, as reas de mercado so reguladas por um vasto sistema de normas, contratos e leis, que tem quase sempre como condio de entrada a propriedade escriturada, fruto da compra e venda. So essas as beneficirias do crdito e as destinatrias do Habite-se. Os terrenos que a lei permite urbanizar, assim como os financiamentos que a poltica habitacional praticada no Pas tem disponibilizado, esto reservados ao restrito crculo dos que tm dinheiro e propriedade da terra. A poltica habitacional

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de interesse social tem reforado a excluso dos mais pobres, ao localizar estes conjuntos em periferias distantes e precrias. Para as maiorias, sobram os mercados informais e irregulares, em terras que a legislao urbanstica e ambiental no disponibilizou para o mercado formal: reas de preservao, zonas rurais, reas non-edificandi, parcelamentos irregulares.

Aula 01

Clientelismo
Invisveis para o planejamento e a legislao, as periferias e favelas do Pas esto, h dcadas, sendo objeto de micro-investimentos em infraestrutura, que, diante da ambigidade de insero legal destes assentamentos cidade, so vividas por beneficirios e concedentes como favores a serem recompensados por lealdades polticas. Este tem sido, inequivocamente, um dos mecanismos mais poderosos de gerao de clientelas nas cidades e regies metropolitanas. O quadro acima descrito revela a magnitude do desafio a enfrentar trata-se de um desafio que requer a mobilizao de quantidades considerveis de recursos para investimentos dirigidos melhoria de qualidade do habitat de uma populao com baixssima capacidade de retorno. Por outro lado, o desafio est longe de se resumir a uma equao financeira: a mquina de excluso territorial tem, como vimos, enorme correlao com a concentrao de renda e poder em nossa sociedade. Desta forma, a construo de cidades mais equilibradas, eficientes e justas requer a implementao de polticas urbanas que, alm de mobilizarem recursos financeiros, introduzam mecanismos permanentes de acesso terra legal e formal por parte dos mais pobres, redesenhando a natureza e os instrumentos at agora em vigor no campo da gesto do solo urbano em nossas cidades.

Clientelismo a troca de favores entre quem detm o poder e quem vota (Dicionrio Houaiss).

Solo urbano e habitao de interesse social: a questo fundiria na poltica habitacional e urbana do Pas
Parece haver um consenso entre os estudiosos e formuladores de polticas habitacionais, no Brasil e na esfera internacional, de que o solo urbano deva ser um dos componentes essenciais da poltica e que sua disponibilidade em quantidade e condies adequadas para a promoo de

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Saiba mais sobre a trajetria da poltica habitacional: ARRETCHE, Marta T. S. Interveno do Estado e Setor Privado: o Modelo Brasileiro de Poltica Habitacional. In: Espao & Debates, ano X, no. 31, 1990. AZEVEDO, S. e ANDRADE, L.A. Habitao e Poder: da fundao da casa popular ao Banco Nacional da Habitao. Rio de Janeiro: Zahar, 1981 BOLAFFI, Gabriel. A Casa das Iluses Perdidas: aspectos socioeconmicos do Plano Brasileiro de Habitao. So Paulo: Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento, 1977.

programas e projetos de moradia fundamental para seu xito. No entanto, polticas de solo voltadas para dar suporte a programas de promoo habitacional raramente escaparam do binmio desapropriao/localizao perifrica, muitas vezes atravs de operaes de converso de solo rural em urbano.

Na experincia brasileira, desde os arranjos financeiros formulados nos anos 1960 no mbito do Sistema Financeiro da Habitao (SFH), o componente solo BONDUKI N. Origens da habitao social no Bracondicionante da localizao dos empresil. So Paulo: Estao Liberdade, 1998. endimentos, da sua insero na cidade e MARICATO, Ermnia T. M. Indstria da Construo e do acesso a equipamentos e servios foi Poltica Habitacional. So Paulo: Tese de Doutorado. delegado aos municpios e aos agentes Faculdade de Arquitetura e Urbanismo USP, 1983; promotores dos conjuntos habitacionais. MELO, Marcus Andr B. C. de. Estruturao intraMesmo durante os dez anos (1976-1986) urbana, regimes de acumulao e Sistemas Finanem que o Banco Nacional da Habitao ceiros da Habitao: Brasil em perspectiva compara(BNH) implementou uma poltica de da. In: Espao & Debates, ano X, no. 31, 1990. terras, esta foi focalizada na aquisio de NAKANO, Anderon Kazuo. Quatro COHABs da terrenos, atravs de financiamentos espeZona Leste de So Paulo: Territrios, Poder e Secficos para formao de bancos de terras gregao. Dissertao de Mestrado. Faculdade de Arquitetura e Urbanismo USP, 2002. por parte dos agentes do SFH e compras diretas pelo BNH, no chegando a impactar de forma significativa a localizao e insero dos conjuntos nas cidades. Embora em alguns perodos, como o incio dos anos 80, quando foi criado o Departamento de Terras do BNH, o estoque tenha atendido a quase 50% do total de terras consumidas pelos projetos habitacionais de interesse social em algumas conjunturas, a maior parte da produo se deu em terrenos comprados no mbito do prprio financiamento, e geralmente:
(...) as aquisies eram feitas quase sempre de forma isolada, mais influenciadas pelas ofertas dos terrenos, e destacadamente por seus custos. Em conseqncia, os terrenos financiados encontravam-se cada vez mais distantes dos centros urbanos, em reas nem sempre prioritrias para o crescimento fsico das cidades, e que exigiam investimentos adicionais por parte do poder pblico, para o provimento dos servios necessrios (SERPA, 1988, p. 67).

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Especulao imobiliria
Avaliao qualitativa da insero urbana dos terrenos realizada no mbito do prprio BNH em 1985 revelou que menos de 10% dos terrenos adquiridos para a construo de conjuntos habitacionais estavam situados dentro da malha urbana ou eram imediatamente contguos a ela. Estes terrenos eram dotados de acesso e transporte, e servidos pelo menos por abastecimento de gua e energia eltrica (SERPA, op. cit., p. 99). Por outro lado, o controle de custos de produo por parte dos agentes financeiros, aliado s limitaes dos tetos de financiamento nos programas habitacionais de baixa renda (integralmente voltados para a aquisio da propriedade individual da casa ou apartamento), transformou o preo dos terrenos no principal elemento de sobrelucro para os promotores imobilirios do Sistema. Isso se refletiu tambm em aumento de preos de terrenos em funo do aumento da demanda provocada pela poltica oficial. J em 1975, ao avaliar os impasses da poltica habitacional brasileira, assim escrevia Gabriel Bolaffi:
O fenmeno s encontra explicao no fato de que uma parte considervel da riqueza criada no pas transfere-se continuamente dos cofres pblicos para aqueles dos proprietrios de imveis, sem que para isso seja necessrio qualquer tipo de ao empresarial, nenhum investimento produtivo, nenhuma espcie de risco. O mecanismo que opera esta ilusria partenognese da riqueza criado e alimentado pelo prprio poder pblico, quando deixa de cobrar, por meio de impostos adequados, os investimentos que realiza nos servios pblicos, responsveis pela valorizao imobiliria. (...) As conseqncias dessa prtica governamental no se limitam a uma flagrante iniqidade tributria, mas transformam a propriedade imobiliria no santurio da especulao parasitria que persegue o lucro sem risco. A demanda de terrenos urbanos adquire uma dimenso especulativa, parcelas considerveis de terrenos urbanizados so retidas ociosas, as cidades se espalham, os custos de implantao e operao de servios pblicos se elevam e, sobretudo, se elevam os custos da habitao. (...) A poltica fundiria no Brasil, cuja principal caracterstica a ausncia de impostos significativos sobre a propriedade imobiliria, se transforma assim no principal mecanismo por meio do qual os capitais provenientes da arrecadao tributria so transferidos aos proprietrios de casas e terrenos (BOLAFFI, 1979, p. 66 e 67).

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Na formulao do modelo de financiamento do desenvolvimento urbano do Governo Federal, que em 1964 criou o BNH, o locus de definies do ordenamento territorial urbano deveria ser o Plano Diretor municipal. No modelo proposto o BNH, estaria vinculado ao Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU), este encarregado de definir o marco regulatrio e financiar a elaborao dos Planos Diretores municipais com os recursos do prprio banco, atravs de um Fundo de Finan-

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ciamento ao Planejamento. Esta proposta, assim como parte do modelo de construo de uma poltica nacional de habitao e urbanismo, fazia parte das propostas do Seminrio Nacional de Habitao e Reforma Urbana, realizado em 1963 no contexto dos debates das grandes reformas sociais nacionais: agrria, da sade, da educao, da cultura, entre outras. Entretanto, o contexto poltico nacional mudara radicalmente entre 1963, quando o seminrio foi realizado, e 1964, quando, por meio de um golpe, uma junta militar assumiu o poder (MARICATO, 2001).

A construo de cidades mais justas requer polticas urbanas de acesso terra, bem localizada, legal e formal por parte dos mais pobres.
O modelo proposto a promoo de um sistema de planejamento local que daria suporte s intervenes no campo dos investimentos urbanos opunha-se frontalmente a todo o sistema de planejamento e execuo oramentria montado no Pas, baseado na concentrao de recursos nas mos do Governo Federal, depois da reforma tributria de 1966/67 (MONTE-MR, 2006), limitando as possibilidades de avano na capacidade de gesto e financiamento dos governos locais. neste momento tambm que o BNH assume a gesto dos recursos do FGTS, tornando-se o maior banco de segunda linha do Pas, encarregado de arrecadar recursos financeiros para em seguida transferi-los a agentes privados intermedirios, transformando-se, assim, no locus da poltica habitacional e de desenvolvimento urbano.

Viso setorialista x viso globalista


No incio dos anos 70, no bojo do processo de elaborao do II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), um captulo foi dedicado Poltica de Desenvolvimento Urbano. Naquele momento, segundo um dos planejadores envolvidos na tarefa, era evidente o embate de duas concepes: uma procurando lidar com o espao brasileiro como uma totalidade manifesta no territrio e outra com uma viso segmentada do urbano, entendida como a somatria da habitao, do transporte, do saneamento bsico, da gesto administrativa, das finanas. Viso que propiciava de imediato uma ao sobre a poltica urbana dos distintos grupos de interesse em cada um destes setores. Esta viso, setorialista, foi a vencedora e a globalista, portanto geogrfica, foi derrotada (SOUZA, 1999). Em 1974, o SERFHAU extinto e toda atividade de planejamento na rea de desenvolvimento urbano no mbito do Governo Federal se consubstancia no planejamento setorial, basicamente atravs do Plano Nacio-

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nal de Habitao Popular (PLANHAP) e do Plano Nacional de Saneamento (PLANASA), que se tornam marcos referenciais de atuao do BNH, com metas quantitativas de produo na rea de habitao e saneamento.

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A meta do PLANHAP era a extino do chamado dficit habitacional, com a construo de 2 milhes de moradias para famlias com renda at trs salrios mnimos.

A combinao perversa de uma gesto local frgil e de uma enorme concentrao de recursos em um banco, cuja atuao foi estruturada por uma viso setorialista e cuja implantao estava sob responsabilidade dos agentes intermedirios, transformou a elaborao de Planos de Desenvolvimento Urbano em meros documentos acessrios de justificao de investimentos setoriais, paralelos e externos prpria gesto local, definidos e negociados em esferas e circuitos que pouco ou nada tinham a ver com esta. Soma-se, nas cidades, o enorme poder econmico e poltico dos proprietrios de imveis, sobretudo daqueles cuja atividade econmica est diretamente ligada ao mercado imobilirio, tanto de sua produo como de seu financiamento e gerenciamento dos ativos. Empreendedores imobilirios, empreiteiros de obras pblicas e concessionrios de servios dialogam permanentemente com os executivos e legislativos municipais, e sobre estes exercem grande presso e influncia.

Zoneamento
Quanto mais se instalavam no espao das cidades as contradies e a desigualdade, mais restrita se tornava a interveno do planejamento, que permanecia lidando com modelos ideais, pressupondo um territrio sem tenses ou conflitos. O instrumento que hegemoniza a prtica do planejamento nesse perodo o zoneamento, que significa a diviso do conjunto do territrio urbanizado (ou a ser urbanizado) em zonas diferenciadas, para as quais so aplicados parmetros de uso e ocupao especficos. Essa estratgia baseia-se na idia da definio de um modelo de cidade ideal, traduzido em ndices como taxas de ocupao, coeficientes de aproveitamento, tamaA histria da chegada do zoneamento ao Brasil, e da sua utilizao cada vez mais autnoma enquanto nhos mnimos de lotes, etc. linguagem instrumento de planejamento urbano, est contada construda no interior da lgica de rentaem Planejamento e Zoneamento (Sarah Feldman, bilidade econmica do solo e, portanto, Tese de doutoramento, FAUUSP, 1996). diretamente ligada lgica do mercado.

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Os planos e projetos continuaram a ser feitos, mas na vida cotidiana das cidades o planejamento se explicitava apenas sob a forma de zoneamento, ficando os ambiciosos planos quase sempre na gaveta dos rgos pblicos. curioso lembrar que a dcada de 1970, de grande crescimento da informalidade, das favelas e dos loteamentos clandestinos, tambm a dcada dos grandes planos diretores, dos planos metropolitanos, que se propunham a dirigir e articular todas as polticas setoriais sob a batuta do planejamento urbano. A adoo de padres urbansticos exigentes e de difcil compreenso e a alta complexidade dos planos fazem parte de um quadro de hegemonia de uma viso tecnocrtica na legislao urbanstica. Isso significa o tratamento da cidade como um objeto puramente tcnico, no qual a funo da lei seria apenas a de estabelecer os padres satisfatrios de qualidade para seu funcionamento. Ignoram-se, dessa forma, qualquer dimenso que reconhea conflitos e a realidade da desigualdade das condies de renda e sua influncia sobre o funcionamento dos mercados imobilirios urbanos. Diante da primazia da tecnocracia, mngua a esfera da poltica, ou seja, a permeabilidade da lei a processos e presses vindos dos diversos setores da sociedade, cuja atuao visa interveno nos campos da tomada de deciso. Dificultando a explicitao de foras e setores excludos da legalidade, a regulao acaba contemplando aqueles que j esto contemplados, ou seja, a minoria de alta renda. A tecnocracia, ou a impermeabilidade poltica, na verdade favorece a captura dos mecanismos legais por parte dos mais poderosos. A combinao destas condies o conhecido quadro de ausncia de polticas fundirias redistributivas ou de ampliao de acesso terra para moradia popular em nvel federal sequer como contedo do planejamento e gesto locais. Este quadro permaneceu inalterado, tendo sido impactado, nos anos 80, pela falncia do BNH e pela queda no nvel de investimentos no setor, e, do ponto de vista poltico, pelo movimento pela redemocratizao do Pas, do qual os movimentos sociais urbanos constituram parte de sua base popular.

Planejamento urbano e democracia


Nos anos 80, a democratizao do Pas veio acompanhada de avanos no campo da poltica urbana, especialmente no reconhecimento do direito moradia e cidade, no incremento dos processos de participao ci-

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dad e na incorporao dos mais pobres como interlocutores das polticas urbanas. Entretanto, este movimento em direo s periferias no foi imediatamente acompanhado pela formulao e reviso de uma nova poltica de desenvolvimento urbano em nvel federal. Do ponto de vista do financiamento, nas dcadas de 80 e 90, os investimentos foram extremamente limitados, em funo do ajuste estrutural que limitava o gesto e o endividamento pblico. Tampouco se formulou uma estratgia territorial para o Pas, restringindo o debate sobre o territrio ao tema das desigualdades regionais e grandes projetos de infra-estrutura e logstica.

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A gesto municipal reproduziu os modelos do perodo autoritrio, que desconsideram as necessidades da maioria dos moradores, com inequvocos impactos scio-ambientais.
Se em nvel nacional a proposta de um ordenamento territorial como suporte a um projeto de desenvolvimento para o Pas no conquistou espao nas estratgias de crescimento econmico, na escala dos municpios o imediatismo e pragmatismo da gesto promoveram a hegemonia de prticas voltadas para resultados imediatos, com grande capacidade de resposta a presses e demandas, sem que questes estruturais, como a forma de organizao fsica das cidades, fossem enfrentadas. Desta forma, a gesto municipal acabou por reproduzir os modelos da cultura urbanstica herdada do perodo autoritrio. Um modelo que desconsidera as necessidades da maioria dos moradores, que segrega e diferencia moradores includos na urbanidade formal e moradores dela excludos, com inequvocos impactos scio-ambientais para a cidade como um todo. Trata-se de um modelo baseado na expanso horizontal e no crescimento como ampliao permanente das fronteiras, na subutilizao tanto das infra-estruturas quanto da urbanidade j instaladas e na mobilidade centrada na lgica do automvel particular. No epicentro deste modelo e sua interface com a questo habitacional , est a questo do solo urbano.

A trajetria da reforma urbana


possvel localizar, na dcada de 80, um momento de amadurecimento de um discurso inovador em torno da poltica urbana, que ocorreu no bojo do processo de redemocratizao do Pas e que se tornou conhecido como Movimento Nacional pela Reforma Urbana. Este movimento foi articulado em torno dos nascentes movimentos sociais de luta por moradia, parte dos novos atores polticos que surgiam no Pas naquele momento,

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pressionando por reformas em vrias reas do Estado. Os novos movimentos sociais foram atores fundamentais no processo da redemocratizao brasileira nos anos seguintes e foram um fator fundamental para a criao de um tnus poltico para a negociao e aprovao de uma srie de mudanas institucionais posteriores. Articulados a novos movimentos sociais, encontravam-se setores tcnicos de vrias reas, como advogados, arquitetos e urbanistas, engenheiros, alm de tcnicos de prefeituras e segmentos de universidades. A articulao desses atores potencializou a discusso de novos temas, como a politizao do debate sobre a legalidade urbanstica e a necessidade Na Biblioteca Virtual do nosso Curso, est dispode abertura da gesto urbana para novos nvel o texto Instrumentos urbansticos contra a atores sociais, sob um marco participaexcluso social: introduo. In: ROLNIK, Raquel tivo. Isto configurou um discurso para a e CYMBALISTA, Renato (orgs.), Instrumentos urbansticos contra a excluso social. Revista Plis 29. So Paulo: reforma urbana, que buscava intervir na Instituto Plis, 1997. formulao de novas polticas pblicas, includentes, no nvel local (ROLNIK, 1997). A crtica ao status quo do planejamento urbano e da regulao urbanstica vinha sendo feita tambm no seio das gestes municipais comprometidas com a reviso dos paradigmas de construo da poltica urbana, inicialmente de maneira tmida e, a partir de meados da dcada de 80, cada vez mais articulada. Tratava-se, portanto, de uma trincheira dupla na disputa: por um lado, na esfera nacional, o Movimento pela Reforma Urbana lutou pela criao de um novo marco regulatrio para a poltica urbana, conforme relatado adiante. Por outro lado, o modelo descentralizador-municipalista adotado pela Constituio significou tambm maior autonomia para que os municpios experimentassem novos instrumentos de planejamento e gesto urbana, mesmo antes da aprovao do Estatuto da Cidade (ROLNIK; CYMBALISTA, 2000. RIBEIRO; SANTOS JR., 1997. BONDUKI, 1996). Os grupos que empunharam a bandeira da reforma urbana propuseram, no mbito local, instrumentos que superassem a idia da legislao como objeto puramente tcnico, explorando suas mltiplas alianas com as desigualdades da sociedade e elaborando instrumentos urbansticos que jogassem o peso do Estado e da regulao a favor e no contra, como de costume da democratizao do espao da cidade. O tema da poltica fundiria foi particularmente importante neste debate. A questo do acesso ao solo urbano para as populaes de menor renda j vinha sendo formulada desde a emenda popular pela reforma urbana em duas vertentes: do reconhecimento dos direitos de pos-

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se e de integrao cidade daqueles que constituram as favelas e ocupaes, e do combate reteno especulativa de terrenos. Em nvel local, experincias como o Programa de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (PREZEIS) em Recife, o Profavela, em Belo Horizonte, as reas Especiais de Interesse Social (AEIS), em Diadema, todos iniciados na dcada de 80 ou incio da dcada de 90, esto entre as primeiras aplicaes prticas dessa nova abordagem.

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Acesse a Biblioteca Virtual do nosso Curso e leia um balano dessas primeiras experincias em MOURAD, Laila Nazem. Democratizao do acesso a terra em Diadema (Dissertao de Mestrado, PUC-Campinas, 2001). Sobre a experincia de Recife, veja: MIRANDA, Lvia, O PREZEIS do Recife: 15 anos da construo de uma poltica habitacional de interesse social no municpio. Rio de Janeiro: Observatrio das metrpoles/ IPPUR/FASE/UFPE/Finep; e ARAJO, Adelmo. O prezeis enquanto instrumento de regulao urbanstica. Revista Proposta no 61. Rio de Janeiro: FASE, 1994.

Mobilizao social e mudanas


As potencialidades desse novo arranjo de foras polticas evidenciaramse na imensa mobilizao social prvia Constituio de 1988, que logrou inserir no texto constitucional um vis marcado pelos direitos humanos e cidadania. Especificamente na rea da poltica urbana, a mobilizao resultou em uma proposta de reformulao da legislao atravs da Emenda Popular da Reforma Urbana, encaminhada ao Congresso Constituinte em 1988 pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana, que resultou no captulo de Poltica Urbana da Constituio (artigos 182 e 183). Nele estavam contidas propostas que procuravam viabilizar novos instrumentos urbansticos de controle do uso e ocupao do solo, para que se pudesse, entre outros objetivos, possibilitar o acesso terra, democratizando o solo urbano. Aps a aprovao da Constituio Federal de 1988, a luta pela renovao dos instrumentos de regulao urbanstica, da poltica urbana e do planejamento territorial continuou percorrendo o caminho duplo das lutas nos mbitos local e nacional. Vrios setores agregados principalmente em torno do Frum Nacional da Reforma Urbana permaneceram na luta pela concluso do processo, que era a regulamentao do cap-

Para saber mais, leia OSRIO, Letcia (ed). Estatuto da Cidade: Novas perspectivas para a reforma urbana. Porto Alegre: Srgio Antonio Fabris Editor, 2002; DALLARI, Adilson Abreu e FERRAZ, Srgio (orgs.). Estatuto da Cidade (Comentrios Lei Federal 10.257/2001). So Paulo: Malheiros Editores, 2002; ROLNIK, Raquel (org.) Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados. Braslia: CAIXA/Instituto Polis/Senado Federal, 2002.

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O website do Frum Nacional da Reforma Urbana traz ampla variedade de informaes pertinentes ao tema deste curso: histrico, legislao, conflitos urbanos, movimentos sociais participantes, eventos, fruns regionais, referncias nacionais e internacionais, entre outras. Acesse http://www.forumreformaurbana.org.br e fique por dentro destas informaes (endereo acessado em 01/04/2008).

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Estatuto da Cidade

tulo de poltica urbana na Constituio. J em 1990, surge o Projeto de Lei 5.788/90, que tramitou por mais de uma dcada no Congresso, sendo intensamente discutido e alterado, resultando posteriormente no Estatuto da Cidade, ao qual nos referiremos em seguida.

Os primeiros anos do sculo XXI marcaram um novo momento no progressivo movimento de construo de uma institucionalidade para a poltica urbana no Pas. Em 2001, foi aprovada no Congresso Nacional a Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, conhecida como Estatuto da Cidade, instiLeia mais em ROLNIK, Raquel (coord.). Estatuto da tuindo as diretrizes e os instrumentos de cidade guia para implementao pelos municpios cumprimento da funo social da cidade e cidados, pp. 21-22. e da propriedade urbana, do direito cidade e da gesto democrtica das cidades. A produo tcnica em torno do Estatuto foi efervescente, tanto no campo jurdico quanto do planejamento urbano.
Voc pode se aprofundar no debate sobre o tema por meio destas leituras: DALLARI, Adilson. A e FERRAZ, Srgio (orgs). Estatuto da Cidade: comentrios lei federal 10.257/2001; Instituto Polis/ Caixa Econmica Federal: Estatuto da Cidade; guia para implementao pelos municpios e cidados; OSRIO, Letcia M (org.) Estatuto da Cidade e reforma urbana: novas perspectivas para as cidades brasileiras. Porto Alegre: Sergio Fabris Editores, 2002. RIBEIRO, Luiz Csar e CARDOSO, Adauto. Reforma Urbana e Gesto Democrtica. Promessas e desafios do Estatuto da cidade. Rio de Janeiro: Editora Revan/FASE 2003. O site www.estatutodacidade.org.br traz ampla variedade de informaes: o texto da Lei, anlises, banco de experincias, material didtico nas mais diversas mdias, cursos, etc. (endereo acessado em 01/04/2008).

Por meio da Constituio e, principalmente, do Estatuto da Cidade, foi redefinida a funo do Plano Diretor municipal, obrigatrio para as cidades com mais de 20 mil habitantes e aquelas integrantes de regies metropolitanas e aglomerados urbanos. Antes utilizados majoritariamente como instrumento de definio dos investimentos setoriais necessrios ou desejveis para os municpios, o Plano Diretor transformou-se na pea bsica da poltica urbana do municpio, responsvel pela definio de critrios para o cumprimento da funo social da propriedade. Na prtica, o Plano Diretor ganhou a misso de estabele-

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cer os contedos para a definio dos direitos de propriedade no municpio e as sanes por seu no cumprimento.

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Em 2003, no mbito do governo Lula, foi criado o Ministrio das Cidades, antiga demanda da articulao pela reforma urbana, com o horizonte de retomar a agenda de uma poltica urbana nacional, integrando os setores de habitao, saneamento ambiental e O site do Ministrio das Cidades disponibiliza informaes transportes em um mesmo rgo. A opo detalhadas sobre a poltica urbana, tais como notcias sobre do primeiro grupo dirigente do Ministrio obras prioritrias, aes de governo, cursos e outras informafoi formular esta poltica de forma federa- es teis. http://www.cidades.gov.br (endereo acessado em tiva e participativa, mobilizando os trs n- 01/04/2008). veis de governo e os distintos segmentos da sociedade civil para esta finalidade.

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No mesmo ano, foi realizada a I Conferncia Nacional das Cidades, que resultou na eleio da primeira composio do Conselho Nacional das Cidades. A primeira Conferncia, que contou com mais de 2.500 delegados eleitos a partir de conferncias em mais de 3 mil municpios e em todos os Estados, aprovou, entre os princpios que deveriam orientar a construo da poltica urbana:

O primeiro ministro das Cidades foi Olvio Dutra, que havia sido prefeito de Porto Alegre e em cuja gesto foi implementada a primeira experincia de oramento participativo municipal. O conceito de construo e controle social das polticas urbanas foi, ento, tambm aplicado para a construo da poltica nacional.

a promoo do direito cidade, o desenvolvimento social, econmico e ambiental, o combate desigualdade social, racial, de gnero e regional; diretrizes e instrumentos que promovam a integrao da polticas urbanas por meio das polticas de habitao, saneamento ambiental, transporte e mobilidade, considerando o Estatuto da Cidade e a Constituio; garantia da participao da populao e dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos e projetos de desenvolvimento urbano e, diretrizes e orientao que garantem que os investimentos pblicos sejam aplicados no enfrentamento das desigualdades sociais e territoriais (Ministrio das Cidades. Primeira Conferncia Nacional das Cidades. Braslia, novembro de 2003).

O Ministrio das Cidades e a Campanha Nacional dos Planos Diretores Participativos


A avaliao do impacto da ao do Ministrio das Cidades nas polticas de desenvolvimento urbano do Pas no perodo 2001-2004 trabalho que ainda precisa ser feito. Aqui, a proposta avanar na sistematizao de

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informaes sobre uma das vertentes de ao do Ministrio: a Campanha Nacional pelos Planos Diretores Participativos, especificamente na vertente que pretende aliar a poltica habitacional, o tema do solo urbano e a poltica de desenvolvimento urbano. Considerando a obrigatoriedade e o prazo definido pelo Estatuto outubro de 2006 para a aprovao destes Planos, em setembro de 2004 o Conselho Nacional das Cidades aprovou O Ministrio das Cidades disponibiliza informaes detalhadas uma resoluo no sentido da realizao sobre esta campanha e materiais de divulgao. Confira em de uma Campanha Nacional pelo Plano http://www.cidades.gov.br (em Secretarias Nacionais Programas Urbanos Programas Programa de Fortaleci- Diretor Participativo, destinada a sensimento da Gesto Municipal Urbana Campanha Plano Dire- bilizar, apoiar e capacitar equipes tcnicas tor Participativo). (Endereo acessado em 01/04/2008.) das prefeituras e setores da sociedade civil para viabilizar a construo de 1.683 Planos Diretores Participativos nos municpios brasileiros que tinham a obrigao de faz-lo at outubro de 2006. A estratgia adotada ento pelo Ministrio foi, por um lado, apoiar financeiramente os municpios para a elaborao de seus PDPs, e, de outro, disseminar, atravs de instrumentos de difuso e capacitao, uma nova concepo de Plano Diretor Participativo e seu processo de elaborao voltado para a construo de pactos scio-territoriais entre os diferentes interesses presentes na cidade, em torno da definio da funo social das diferentes reas do municpio, urbanas ou rurais, privadas ou pblicas. Para poder construir um material de referncia para os Planos, foi realizado um seminrio nacional, em conjunto com a Cmara dos Deputados, atravs da Comisso de Desenvolvimento Urbano, promovendo o debate e aprofundamento de temas polmicos no processo de planejamento, por meio de trabalhos em grupos, com representantes da rea tcnica, acadmica, gestores municipais, movimentos populares e entidades profissionais. O resultado foi processado e sistematizado na publicao Plano Diretor Participativo: Guia para Elaborao pelos Municpios e Cidados. Juntamente com vdeos, cartilhas, cartazes O livro est disponvel na Biblioteca Virtual do e folders, a publicao constituiu um nosso Curso. Kit do Plano Diretor Participativo, que serviu como material de apoio aos tcnicos municipais e demais segmentos sociais na conduo de seus processos de elaborao de PDPs.

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A Campanha foi estruturada atravs de uma Coordenao Nacional composta por instituies integrantes do Conselho Nacional das Cidades e por Ncleos Estaduais constitudos por representaes de entidades profissionais nacionais por exemplo, o Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (CREA), a Federao Nacional dos Engenheiros, a Federao Nacional dos Arquitetos, as quatro federaes de movimentos sociais de luta pela moradia e A relao completa das organizaes participantes da Coordeassociaes de bairro (UNLM, MNLM, nao Nacional, com nomes, telefones e endereos eletrnicos CMP e CONAM), secretarias ou rgos dos representantes, est disponvel em http://www.cidades.gov. estaduais, Universidades, representantes br (Endereo acessado em 01/04/2008). locais da Caixa Econmica Federal (CEF), entre outros, com grande variao de composio em cada Estado.

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O Governo Federal destinou recursos financeiros, provenientes de vrios ministrios, para apoio direto a cerca de 550 municpios, aproximadamente 30% do total dos municpios obrigatrios. Somaram-se recursos provenientes de governos estaduais, particularmente nos estados do Paran, Gois, Bahia, Mato Grosso, Esprito Santo e Pernambuco. Alm disto, recursos foram investidos nas atividades de capacitao e sensibilizao em todas as regies do Pas. Essas atividades utilizaram o Kit do Plano Diretor Participativo como material didtico, alm da realizao de 388 oficinas presenciais que atingiram mais de 21 mil pessoas em 1.349 municpios. O programa tambm ofereceu bolsas para equipes de universidades, em convnio com o Conselho Nacional de Pesquisa (CNPq), para projetos de assistncia tcnica aos municpios; formou e divulgou um cadastro de profissionais de cada regio do Pas com experincia na capacitao ou na elaborao de Planos Diretores e implementao do Estatuto da Cidade; criou a Rede do Plano Diretor, hoje com mais de 20 mil endereos eletrnicos de todo o Pas, espao de informao, reflexo e crtica que se tornou um canal Propomos que voc acesse o Banco de Experincias do Plano Direde discusso e troca de experincias; inau- tor Participativo em www.cidades.gov.br/planodiretorparticipativo. gurou, no ms de maro de 2006, o Banco Na aula 6, voc ter orientao para analisar e refletir sobre o de Experincias do Plano Diretor Partici- Plano Diretor do seu municpio pativo no stio do Ministrio das Cidades, que conta hoje com mais de 100 registros.

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Desta forma, foi possvel apoiar de maneira direta ou indireta, o universo dos municpios obrigatrios, principalmente disseminando e fomentando a renovao conceitual e metodolgica dos Planos a partir do Estatuto da Cidade. Trs eixos estruturaram o contedo da Campanha Nacional do Plano Diretores Participativos: Incluso territorial (assegurar aos pobres o acesso terra urbanizada e bem localizada, garantindo tambm a posse da moradia de reas irregulares ocupadas pela populao de baixa renda); Justia social (distribuio mais justa dos custos e dos benefcios do desenvolvimento urbano); e Gesto democrtica (participao efetiva da populao na poltica urbana). O tema do solo urbano e, particularmente, da insero territorial dos pobres na cidade esteve, portanto, presente em toda a estratgia de sensibilizao e capacitao adotada pela Campanha. Dentre as trincheiras de disputa abertas pelos novos Planos Diretores, aquela que talvez seja a mais identificada com a agenda da reforma urbana a busca por viabilizar melhor localizao para os pobres nas cidades e melhorar suas condies de vida. As oportunidades para que isso seja atingido por meio dos Planos Diretores Participativos so vrias: a incluso dos segmentos vulnerveis nos processos de discusso sobre as anlises e propostas; a eleio da regularizao fundiria e da oferta de terras urbanas infraestruturadas para os mais pobres como eixos dos PDPs; a incluso de instrumentos de democratizao do acesso terra como as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), o Parcelamento, a Utilizao e Edificao Compulsria, o IPTU Progressivo no Tempo; a integrao da estratgia fundiria com as polticas habitacionais; a delimitao de permetros urbanos, procurando estancar a expanso perifrica, entre outros.

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O fato de estarmos tratando de um processo muito recente impede que avaliaes mais definitivas sobre o impacto dos novos PDPs sejam feitas. Por outro lado, j possvel identificar alguns movimentos analticos que devem ser acompanhados nos prximos anos. Estamos chegando ao final da pri-

Aula 01

1. Leia as Consideraes Finais. Desde as diferentes fases do perodo de atuao do 2. Sintetize a aula em um texto curto. BNH e do Sistema Financeiro da Habitao, as alterna3. Anote os pontos que mais chamam a tivas de moradia promovidas ou financiadas pelo setor ateno ou despertam dvidas. pblico foram majoritariamente produzidas nas franjas 4. Participe de um chat para debater os ou fora das cidades, em situaes muito prximas protemas da aula. Informe-se com o seu duo do setor informal. Alm de distantes e precrias, tutor sobre os horrios disponveis e a abertura destas frentes de expanso urbana sobre solo como proceder. rural tem sido um dos grandes indexadores dos mercados de terra nas cidades, encarecendo-a na medida em que, no processo de transformao do rural em urbano, reside um dos processos mais agudos de valorizao imobiliria. (SMOLKA, 2003). Ao longo desta histria, tem sido limitada a capacidade dos municpios de estabelecer planejamento e gesto de seu territrio em funo de sua baixa capacidade poltica de impor limites para a ocupao urbana e captar a valorizao imobiliria decorrente dos investimentos pblicos. A Constituio brasileira e o Estatuto da Cidade apostaram na implementao de uma poltica fundiria que, baseada em processos de planejamento participativos locais, pudesse ampliar o acesso terra urbanizada e bem localizada para a moradia, rompendo com o modelo extensivo e excludente de promoo de novas periferias.

Consideraes finais

meira aula deste Curso. Propomos a voc as seguintes atividades:

No mdulo 2, voc conhecer o passo a passo para avanar na Regularizao Fundiria.

Os municpios, em sua grande maioria, elaboraram seus Planos Diretores, e, em grande nmero desses Planos, os temas da moradia, do solo urbano e dos instrumentos de poltica fundiria esto presentes. H que se apontar, entretanto, as limitaes e fragilidades destes processos de planejamento locais. Em primeiro lugar, eles foram elaborados em sua grande maioria sem referncias ou marcos de planejamento regionais e, muito menos ainda, nacional. Esta questo particularmente importante

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e problemtica no caso das regies metropolitanas ou na relao do planejamento local com as bacias hidrogrficas que transcendem as fronteiras municipais. Este um limite da ao exclusivamente focada no municpio, utilizada na Campanha pelos Planos Diretores Participativos, fruto mais das contingncias prazo de 2006 definido pelo Estatuto da Cidade e a necessidade de que este no se transformasse imediatamente em lei que no pega antes mesmo de ser experimentado do que propriamente de uma opo radicalmente descentralizadora.

Em muitos casos, os processos participativos reduziram-se a encenaes burocrticas para cumprir a lei, sem investimentos polticos por parte do governo ou da sociedade civil.
Em grande nmero de municpios, a elaborao dos Planos representou um processo coletivo de reconhecimento do territrio, de seus limites e vulnerabilidades fsico-ambientais e dos interesses conflitantes que atuam sobre ele. Evidentemente, em muitos casos, os processos participativos reduziram-se a encenaes burocrticas para cumprir a lei, sem investimentos polticos por parte do governo ou da sociedade civil. Da mesma forma, ser necessrio verificar em quais casos os dispositivos e normas que constam dos Planos Diretores Participativos refletem processos que efetivamente buscam aliar a poltica urbana e a habitacional, e interferir na oferta de terras para os mais pobres, e em quais casos os instrumentos constam dos Planos apenas para cumprir obrigatoriedades da Constituio, do Estatuto da Cidade e das resolues do Conselho Nacional das Cidades. Particularmente as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), que esto presentes em mais de 70% dos PDPs, podem abrir possibilidades para a regularizao fundiria e melhoria das condies urbansticas e habitacionais em favelas, loteamentos irregulares ou clandestinos e conjuntos habitacionais populares existentes nas cidades do Pas. O combate aos vazios urbanos e imveis ociosos, por meio da Utilizao, Edificao e Parcelamento Compulsrios, IPTU Progressivo no Tempo e Desapropriao sano, tambm pode abrir possibilidades para aproveitar as glebas, lotes e edifcios desocupados para a produo de moradias populares. Caso os PDPs combinem esses instrumentos com ZEIS demarcadas nesses imveis, so maiores as possibilidades de ampliao do acesso ao solo urbano para aquelas moradias. Os PDPs podem, simplesmente, definir reas adequadas do ponto de vista urbano e scio-ambiental para a expanso urbana e implantao de empreendimentos habitacionais de interesse social. Ou ento, por meio de uma poltica de regularizao fundiria plena, podem integrar de forma definitiva os assentamentos informais populares cidade.

Segundo dados da Pesquisa CONFEA/ Ministrio das Cidades (2007), que captou junto aos municpios obrigatrios a presena de instrumentos de gesto do solo urbano, processos participativos, entre outros temas.

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A implementao desses instrumentos de poltica fundiria, que entrelaam a poltica habitacional poltica urbana, um desafio to grande ou maior do que a elaborao dos Planos Diretores Participativos e sua aprovao nas Cmaras Municipais. Para isso, os municpios enfrentaro uma srie de obstculos, tais como: a fragilidade e a baixa capacidade de gesto das secretarias e rgos responsveis; a resistncia em mudar procedimentos de trabalho; as presses constantes de interesses privados ligados ao processo de valorizao da terra urbana sobre legislativos e prefeitura; a cultura poltica do acordo negociado fora de esfera pblica. A viso setorialista das polticas tambm um forte obstculo a ser superado: a ao do municpio no territrio permanece dividida em componentes estanques habitao, saneamento, mobilidade , que constroem seus processos de planejamento e gesto de forma independente. Na maior parte dos municpios, os Planos Diretores Participativos foram construdos nessa mesma lgica, como um Plano Setorial da secretaria de urbanismo ou planejamento do municpio, e no como Plano de articulao entre setores.

Aula 01

A aula 5 e o mdulo II vo mostrar como os recursos disponveis hoje para urbanizar favelas e construir moradias podem fortalecer a implementao do Estatuto das Cidades.
Tais dificuldades tornam-se mais graves quando se consideram as perspectivas de uso dos recursos do Fundo de Habitao de Interesse Social (FNHIS), que vo exigir a instituio de Conselhos e Planos Municipais e Estaduais de Habitao, e os investimentos em habitao e saneamento previstos pelo Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) em vrias cidades do Pas. Se a aplicao desses recursos ocorrer sem poltica fundiria, mecanismos de controle social e incremento na capacidade de gesto territorial, poderemos assistir repetio de cenrios j vividos em nossas cidades quando a abundncia de crdito imobilirio e fontes de financiamento do desenvolvimento urbano, combinada baixa capacidade de controle do uso e ocupao do solo, produziu um modelo caracterizado pela segregao, pela excluso scio-territorial e pela precariedade urbano ambiental.

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Todos esses limites e desafios no significam, entretanto, que este texto deva ser encerrado em tom ctico ou pessimista. Pelo contrrio: exatamente porque agora temos, por um lado, abundncia de crditos e subsdios para que estes possam chegar a rendas mais baixas, e, por outro lado, processos scio-polticos que estabeleceram as bases para uma gesto territorial, que hoje possvel se falar em poltica de acesso ao solo urbanizado para a maioria da populao em muitas cidades do Brasil. Particularmente, a implementao das ZEIS, seja para proviso, seja para regularizao fundiria plena, com os recursos disponveis hoje para urbanizar favelas e construir moradias, pode ser uma aposta que, se bem sucedida, ao mesmo tempo fortalecer o planejamento e a implementao do Estatuto das Cidades. Se, e onde, essas novas apostas resultaro em novas cidades mais includentes e equilibradas, algo a ser observado com proximidade nos prximos anos.

A aula 2 ir abordar o mercado de terras, a recuperao de custos e a auto-sustentabilidade na proviso de infra-estrutura bsica.

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Aula 01

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Aula 01

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Esta aula busca resumir as principais caractersticas do mercado de bens imobilirios e da formao dos preos do solo urbano desde uma perspectiva no especializada. Os principais aspectos do mercado e da formao dos preos so apresentados de forma a propiciar ao aluno/leitor algumas pontes entre as diversas disciplinas que tratam do tema planejamento urbano, economia urbana, financiamento urbano, engenharia de avaliaes, projeto imobilirio. A parte inicial uma compilao de conhecimentos adquiridos no Curso Profundizacin em Polticas de Suelo Urbano em Amrica Latina, Cidade do Panam, Lincoln Institute of Land Policy, de fevereiro a maio de 2006. A parte final (seo Clculo do preo de um terreno em diante) baseia-se em meu trabalho final do mesmo curso.

Aula 02

O mercado imobilirio e a formao dos preos do solo

Pedro Jorgensen

As mudanas na estrutura urbana serviram de inspirao para diversas composies da MPB. Uma das mais conhecidas um samba que retrata o acelerado ritmo de demolies e desapropriaes para a construo de edifcios na cidade de So Paulo. Voc pode escutar a msica no AVEA.

SAUDOSA MALOCA - Adoniran Barbosa (Continental, 1951)


Si o senhor no ist lembrado D licena deu cont Que aqui onde agora est Esse edifcio arto Era uma casa via Um palacete assobradado Foi aqui seu moo Que eu, Mato Grosso e o Joca Construmos nossa maloca Mas um dia Que nem quero me lembr Veio os home cas ferramentas O dono mand derrub Peguemo toda as nossas coisa E fumo pro meio da rua Preci a demolio Que tristeza que eu sentia Cada tuba que caa Duia no corao Mato Grosso quis grit Mas em cima eu falei: Os homi ist coa razo Nis arranja outro lug S se conformemos quando o Joca falou: Deus d o frio conforme o cobert E hoje nis pega a pia nas grama do jardim E pr esquec nis cantemos assim: Saudosa maloca, maloca querida, Que dim donde nis passemos dias feliz de nossa vida

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Introduo
A construo da cidade e seus agentes: um breve panorama
Numa primeira aproximao, a transformao das cidades pode ser associada a dois fatores principais: o desenvolvimento econmico e o crescimento demogrfico. Com eles, incorporam-se novas reas malha urbana e intensifica-se o uso das j ocupadas (BORRERO, 2000). Desenvolvimento econmico implica maior demanda de terrenos centrais para a construo de escritrios e lojas; de terrenos adequadamente urbanizados e prximos a comrcios e servios para a construo de moradias; e de terrenos estrategicamente localizados, geralmente ao longo das rotas terrestres, martimas e areas de acesso cidade, para a construo de fbricas, garagens e armazns. E implica, por outro lado, novos empregos, e com eles a atrao de mo-de-obra imigrante, que por sua vez demandar terras ou casas acabadas para morar ao alcance de suas possibilidades. Combinado ao desenvolvimento econmico, o crescimento demogrfico vegetativo e migratrio empurra para cima o valor dos aluguis e o preo da terra. Quanto mais bem localizado o imvel, mais alto o seu preo independentemente do custo de construo e maior sua probabilidade de valorizao. Nessas circunstncias, as pessoas que tm maior capacidade de pagamento geralmente optam por adquirir um imvel. Em pases com desenvolvimento relativamente fraco do mercado de capitais, a propriedade imvel tende a ser considerada a maneira mais segura de progresso patrimonial em longo prazo. Pessoas que no tm poupana ou capacidade de endividamento podem passar toda a sua vida morando de aluguel, isto , pagando ao proprietrio da moradia uma renda mensal no limite de suas possibilidades pelo direito de us-la. No entanto, somente uma nfima parte do aluguel se refere ao consumo da benfeitoria. A parte do leo provm do direito exclusivo que tem o proprietrio de dispor de seu terreno ou frao ideal vale dizer, de sua localizao na cidade impondo ao locatrio o mximo preo que ele possa pagar. A renda paga pelo locatrio absorve a maior parte, seno a totalidade, do que sobra de seu rendimento mensal depois de descontados os gastos essenciais com consumo de bens (alimentao, vesturio, etc.) e servios de transporte (acesso ao local de trabalho).

Aula 02

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Uma vez instalado na terra legal ou ilegalmente e adquirido um mnimo de segurana de posse, o trabalhador passa a dedicar a poupana de sua vida construo da moradia sua, de seus filhos e agregados.
O proprietrio, por sua vez, obrigado a repartir essa renda com o governo sob a forma do imposto predial e territorial urbano, cujo principal componente o preo do terreno. Pouco imposto sobre a terra implica maiores preos, maior concentrao de riqueza privada e maior presso pela concentrao espacial do investimento pblico, que um poderoso fator de impulso s espirais de riqueza e pobreza urbana. Somente uma parte da demanda por produtos imobilirios acabados moradia, principalmente satisfeita pelos construtores e incorporadores, que s operam acima de parmetros mnimos de rentabilidade, determinados, em ltima instncia, pelas taxas de juros bancrios. Essa rentabilidade mnima se defronta, nos pases da Amrica Latina, com trs fatores restritivos principais: altas taxas de juros; baixa capacidade de pagamento e acesso ao crdito por parte da populao de baixa renda e preos da terra inflacionados pelas expectativas e comportamentos especulativos dos proprietrios de terrenos (alto preo). A expectativa que move os proprietrios de solo a de mxima valorizao de seus terrenos, resultante principalmente dos investimentos pblicos mas tambm dos privados que fazem deles localizaes desejada por potenciais compradores e usurios. A possibilidade de obteno de ganhos extraordinrios em forma de renda do solo transforma construtores em incorporadores e faz dos bancos scios destes ltimos nos negcios imobilirios. Para o trabalhador pouco qualificado, praticamente impossvel pagar o aluguel de um imvel no mercado formal, que dir comprar moradia, ou mesmo um simples terreno, adequadamente localizado e urbanizado. Ao mesmo tempo em que convive com uma relativa estabilizao e at com baixas significativas de preos de produtos industrializados do celular com que se mantm conectado s oportunidades de trabalho ao tijolo com que constri a prpria casa , esse trabalhador nunca v baixar o preo do bem que lhe mais indispensvel: a terra, ainda que distante. Instalar-se, ento, na terra por quaisquer meios sua disposio, e por pior que sejam a localizao e os servios urbanos, torna-se uma necessidade imperiosa.

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O trabalhador convive com uma relativa estabilizao e at com baixas significativas de preos de produtos industrializados, mas nunca v baixar o preo do bem que lhe mais indispensvel: a terra, ainda que distante.
neste cenrio que surgem as ocupaes ilegais e as favelas, assim como os loteamentos e os loteadores clandestinos. Uma vez instalado na terra legal ou ilegalmente e adquirido um mnimo de segurana de posse, o trabalhador passa a dedicar a poupana de sua vida construo da moradia sua, de seus filhos e agregados. A continuada presso da demanda leva, por sua vez, a que dentro das prprias comunidades informais particularmente naquelas mais bem localizadas dentro do tecido urbano surja uma pequena indstria de produtos imobilirios sub-moradias de aluguel, por exemplo , que pouco a pouco pode vir a se transformar, como se v nas grandes favelas das principais cidades brasileiras, num verdadeiro mercado imobilirio de produtos precrios, margem da regulao urbanstica e econmica estatal.

Aula 02

Em todos os pases latino-americanos, dcadas de polticas habitacionais e de urbanizao de assentamentos informais, mais ou menos intensas dependendo da poca, tm tido pouco ou nenhum sucesso em impedir o contnuo crescimento da produo informal de urbanizaes e moradias, vale dizer, de assentamentos urbanos desprovidos de condies mnimas de habitabilidade e servios, mais ou meComo texto de apoio aula, sugerimos a leitura, nos adequadamente refletidas nas norna Biblioteca Virtual, do artigo Mercado de terras, mas urbansticas. A razo fundamental formao de preos e recuperao de custos de infra-estrutura bsica no Brasil, de Fernanda Furtado desse insucesso pode estar associada e Pedro Jorgensen. uma adaptao do artigo desses autores no tanto aos custos de produo da Land Markets in Brazil: Capturing Land Values to Finance moradia, mas implacvel tendncia Infrastructure Improvement. In: Brazil Inputs for a Strataltista dos preos do solo, que, dentre egy for Cities A Contribution with a Focus on Cities and Municipalities, Vol. II. The World Bank, Novembro de 2006. outros efeitos, pode levar ao bolso dos proprietrios polticas inteiras de subsdio direto demanda. Veremos, pois, em seguida, de um modo bastante sinttico, como funcionam e se comportam esses mecanismos de formao do mercado e dos preos do solo urbano.

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Os principais fatores determinantes do preo do solo


Os especialistas costumam dizer que os principais fatores determinantes dos preos do solo so a localizao, a localizao e a localizao, o que parece suficiente para expressar a sua primazia. Convm, no entanto, acrescentar o grau de escassez, a expectativa dos proprietrios por usos mais rentveis e a legislao municipal que define o uso e a edificabilidade legais. O solo urbano um bem escasso por definio econmica, muito mais que natural, fundada nas vantagens relativas das localizaes para os diversos usos. A metfora do teatro de pera sugere o porqu dos diferentes valores das localizaes, mesmo que inexista um mercado privado.

A idia central desta metfora me foi ensinada pelo prof. Carlos Morales Schechinger, em palestra proferida no seminrio da ACIUR (Asociacin Colombiana de Investigadores Urbano-Regionales) de maro de 2008.

Na pera, os mais abastados costumam pagar caro pela exclusividade dos camarotes. Os acomodados, por sua vez, preferem os assentos mais centrais e prximos ao palco, onde podem, tambm, se sentir entre os seus. H quem prefira pagar um pouco menos para ficar relativamente prximo ao palco, porm no alto e lateralmente, para poder apreciar o trabalho da orquestra. Quem no pode, ou no est disposto, a pagar mais, deve ser contentar em desfrutar o espetculo sentado nas galerias distantes. Quem chega atrasado s consegue ingresso, muito mais caro, com o cambista. E em teatros com pouco zelo pela segurana, os retardatrios podem dar um jeitinho de assistir ao espetculo em p, nos corredores vale dizer, em situao de risco.
Por se tratar de um bem escasso, o solo urbano tem seu preo formado num vasto leilo social, de carter permanente, em que os demandantes com maior capacidade de pagamento tm o poder de preempo na escolha da localizao mais adequada ao seu uso no marco da regulao urbanstica vigente, mas tambm fora dela. Por serem mais rentveis, os usos comerciais (lato senso) podem pagar aluguis mais caros e assim se estabelecer nas localizaes mais centrais, onde desfrutam de vantagens de aglomerao, comunicaes, servios especializados, etc. Um terreno localizado num grande centro de comrcio popular pode valer, por sua rentabilidade, quase tanto quanto um terreno situado numa zona de alto padro. A tendncia contempornea de localizao de shopping centers muda a configurao espacial dessa tendncia, mas no a sua essncia. Ao contrrio, os prprios shopping centers tendem a atrair condomnios residenciais de classe mdia e se tornar, eles prprios, novos plos de centralidade

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e valorizao urbana baseados no deslocamento por automvel. A terra perifrica barata proporciona aos primeiros empreendedores de uma nova localizao altssimos ganhos, pressionando, como era de se esperar, o setor pblico a prover de servios as novas reas, processo que redesenha a estrutura da centralidade urbana e o prprio mapa de preos e da correspondente apropriao social do solo. A competio dos servios comerciais e financeiros (s vezes includas as famlias de altos rendimentos) pelas localizaes centrais mais importantes determina a intensificao do uso do solo escasso disponvel, que se manifesta como verticalizao das edificaes (com o superfracionamento jurdico do solo). A reduo da rea util com encarecineto unitrio do solo natural implica aumento de densidade de ocupao e coresponde ao encarecimento relativo do solo construido. O escasseamento dos terrenos mais bem localizados torna o solo o insumo de maior incidncia no preo dos novos empreendimentos, empurrando a demanda solvvel para a rea de influncia de centralidades secundrias e a demanda no solvvel para outras zonas, perifricas cidade urbanizada (no caso dos pases latino-americanos), onde geralmente faltam infra-estruturas e servios.

Aula 02

Por centralidade se entende, pois, no apenas o centro comercial-financeiro da cidade, mas toda a rede de subcentros construda ao longo das dcadas e de novas centralidades criadas pelo investimento pblico e/ou privado.

O modelo de base da economia espacial


Com base em parmetros tpicos como distncia do centro urbano, custo de transporte, quantidade e uso de solo demandado e fatores de produo imobiliria, a economia urbana desenvolveu, ao longo do ltimo sculo, modelos de imensa utilidade embora sustentados por vises mais ou menos simplificadas do comportamento dos agentes para a compreenso tanto do funcionamento do mercado como da estrutura espacial urbana. Na base de todos esses modelos, est a renda ofertada pelos diversos agentes aos proprietrios do solo urbano. Transpondo o modelo de excedente de renda agrcola de Von Thnen para o ambiente urbano, William Alonso estabeleceu um modelo de estrutura espacial do continuum cidade-campo com base na demanda (concorrencial) de trs categorias de uso agrcola, residencial, comercial disputando a oferta (racionada) de localizaes. Sendo a renda ofertada pelo solo (aluguel) o resduo do rendimento dos agentes depois de descontadas as despesas de transporte e demais

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gastos essenciais sua atividade, resultam trs curvas de oferta de renda (aluguel) que se interceptam, formando uma curva de renda de mercado (curva-envelope) tal que os lances mais altos exercem o seu poder de preempo na ocupao das distintas regies-distncia ao centro urbano (fig. 3a). A estrutura espacial resultante desse continuum urbano-rural ideal monocntrico e homogneo sob todos os demais aspectos se apresenta como uma sucesso de crculos concntricos de uso comercial, residencial e agrcola (fig. 3b).
r r empresas

residncias agricultores

Centro d1

d2

d3

Centro d1

d2

d3

Figuras 3a e 3b Fonte: ABRAMO 2001

Podemos aplicar o mesmo modelo considerando uma multiplicidade de agentes com distintas capacidades de oferta de renda e uma multiplicidade de centros, formando uma cidade muito mais parecida com aquelas em que vivemos. Desenvolvimentos posteriores da economia espacial baseados em hipteses mais detalhadas a respeito das opes dos demandantes (os chamados trade-offs acessibilidade x espao x densidade) permitiram a construo de modelos mais refinados, que explicam, por exemplo, a presena dos pobres no corao das cidades norte-americanas. Por valorizar mais o espao consumido e andar de automvel com gasolina barata, as classes rica e mdia buscaram as localizaes mais afastadas do centro, ao passo que os trabalhadores pobres, que do mais valor ao custo e ao tempo de transporte (acessibilidade) do que quantidade de espao, tenderam a elevar a oferta de renda por metro quadrado ocupado nas localizaes mais centrais. No terceiro mundo, a precariedade dos sistemas de transporte e a distribuio espacial marcadamente desigual das infra-estruturas levaram os ricos e a classe mdia que valorizam mais o tempo e a acessibilidade, respectivamente para as localizaes mais centrais, restando aos pobres

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se instalarem na periferia, apesar do elevado custo-tempo de viagem aos locais de trabalho. (ABRAMO, 2001) O mapa da escassez do solo urbano baseado nos parmetros econmicos tpicos (acessibilidade, quantidade e densidade do solo demandado) pode ser afetado, no entanto, pelo lado da demanda, por comportamentos coletivos (preconceito tnico e racial, valorizao do verde), estratgias de progresso familiar e outros aspectos, nem sempre levados devidamente em conta pela cincia econmica clssica e neoclssica. Isso torna a modelagem do mercado um problema bastante complexo.

Aula 02

Pelo lado da oferta, o mapa da escassez tambm afetado pelo comportamento dos proprietrios de solo, que no so neVoc consegue identificar, no mucessariamente coletores passivos e, em certo sentido, nicpio em que vive ou trabalha, reas onde existe reteno especulaneutros, de rendas de localizao. Ao contrrio, motiva de imveis? Que conseqncias isto vidos pela permanente expectativa de valorizao de seus tem para o planejamento urbano local? terrenos com usos mais rentveis que o atual quer pelo Discuta este problema com seus colegas benefcio das obras pblicas quer pela vantagem de norno tpico especfico para a atividade no Frum do AVEA. mas urbansticas menos restritivas , os proprietrios tendem a se comportar como agentes ativos da regulao do nvel de escassez. O preo da terra est dado, pois, pelas vantagens relativas da localizao, em um ambiente de escassez, para usos potenciais. Um terreno ocupado por uma residncia vale por seu uso potencial no mercado que no um resultado instantneo. A pretenso dos proprietrios de dar aos terrenos urbanos seu maior e melhor uso est na raiz de alguns dos mais relevantes problemas do planejamento e do financiamento das cidades, como a reteno especulativa e o custo das desapropriaes para fins de utilidade pblica que, como manda a Constituio, devem ser pagas no pelo valor de uso efetivo do terreno, mas pelo valor de mercado, isto , por seu valor de expectativa.

Legislao urbanstica e preos


As normas urbansticas exercem efeitos significativos na configurao do mapa da escassez e, portanto, no funcionamento do mercado. As normas de limitao de uso e edificabilidade, por exemplo, que at certo ponto protegem o ambiente urbano de efeitos negativos da hiperdensificao, implicam a acomodao do excesso de demanda das localizaes mais centrais em seu entorno, ou em centralidades secundrias, com o respectivo balano em termos de reduo e aumento de preos do solo.

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Normas inclusivas como as Zonas de Especial Interesse Social e as cotas obrigatrias de habitao de interesse social em grandes empreendimentos garantem a permanncia e o acesso dos pobres a reas sujeitas presso de usos mais rentveis. A delimitao da zona urbana, se por um lado protege as finanas pblicas dos altos custos do espraiamento excessivo da urbanizao, por outro tende a fazer aumentar a presso da demanda sobre as reas urbanizadas, elevando os seus preos (fig. 4a); j o seu recproco, a passagem de reas de rurais categoria de urbanizveis, gera fortes taxas de valorizao, que podem tornar a periferia um poderoso atrativo para os investidores, efeito similar mudana do uso permitido dentro de uma zona j urbanizada, de um menos rentvel para um mais rentvel tipicamente, de residencial a comercial (fig. 4b).
$
Alta de preos por presso da demanda

Limite legal da zona urbana Baixa de preos por no ser urbanizvel

Centro

Zona rural

uso comercial valorizao por mudana de uso legal

uso residencial

Centro

Bairro A

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Figuras 4a e 4b Fonte: SMOLKA 2006

Os direitos de uso e edificabilidade so, pois, assim como o IPTU, elementos de que dispe o governo urbano para atuar no mercado de solo de modo a satisfazer o que hoje chamamos de funo social da propriedade. A prerrogativa de fixar esses direitos pode e deve ser uma forma de a municipalidade recuperar, ao menos em parte, os custos da urbanizao que d propriedade o seu valor.

Aula 02

O preo do solo e o financiamento das cidades


O preo de um terreno equivale capitalizao da renda bruta peridica que o proprietrio pode exigir para permitir seu uso (MORALES, 2007). Se investido pelo proprietrio no mercado de capitais, esse montante deveria render um juro peridico equivalente renda bruta que recebia pelo imvel em forma de aluguel. Um proprietrio geralmente busca adquirir um terreno a outro proprietrio pagando um preo equivalente renda capitalizada do uso atual, na expectativa de vend-lo a um preo equivalente renda capitalizada do uso futuro assim ganhando com a valorizao no antecipada pelo vendedor. Dado, porm, que o solo no criado pelo trabalho humano, esta operao a mesma que se realiza desde que o terreno entrou no mercado pelas mos de seu proprietrio original, que o obteve gratuitamente por conquista, grilagem ou cesso para fins de colonizao. Independentemente, portanto, de que cada proprietrio s visualize como valorizao a diferena entre o preo de compra e o preo de venda, a totalidade do preo da terra urbana pura valorizao propiciada por fatores alheios sua ao, tal como representado na figura 1, pgina 62 (FURTADO, 2006).

Por meio do imposto sobre a renda do solo, o governo pode se tornar, ou abrir mo de se tornar, o scio silencioso do negcio da renda do solo em prol da coletividade.
A escassez da oferta de solo que permite ao proprietrio extrair da demanda a mxima renda que ela possa pagar o obriga, por essa mesma razo, a arcar integralmente com o pagamento do imposto sobre a terra (inserido no IPTU), ao contrrio do que sucede com os impostos dos produtos industrializados (mercado competitivo), que tendem a ser repartidos entre produtores e consumidores. Embora o locatrio geralmente no se d conta, o proprietrio sabe que, quanto mais alto o imposto, mais baixo ter de ser o aluguel, uma vez que a soma de ambos esgota a capacidade de pagamento do inquilino. Por essa

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mesma razo, o imposto sobre a terra no tem como encarecer ainda mais o aluguel do imvel. Ele pago pelo proprietrio (ainda que desembolsado pelo inquilino) com parte da renda do solo. A figura 2 introduz o conceito de curva de renda (aluguel) ofertada por um agente econmico qualquer, aqui acompanhada de um imposto com alquota espacialmente diferenciada, mostrando como a renda de um metro quadrado de terreno localizado distncia d1 do centro da cidade se reparte em aluguel e imposto.
COMPONENTES DO VALOR DO SOLO URBANO (A+B+C+D) Valorizao apropiada pelo proprietrio anterior Esforo do proprietrio anterior Aes de outros individuos

Investimento pblicos
Ao Bo Co Do

A
Esforo do proprietrio

Figura 1- O Preo do solo 100% mais valia Fonte: FURTADO, 2006

$
renda imposto i1 Centro d1
Prof. Fernanda Furtado

blicos

imposto aluguel distncia

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Figura 2 - A renda se divide entre imposto e aluguel

A conseqncia fundamental dessa relao : tudo o que o proprietrio deixa de pagar ao governo como IPTU se converte em renda de aluguel. E isto, como se pode imaginar, crucial para o financiamento da cidade. Por meio do imposto sobre a renda do solo, o governo pode se tornar, ou abrir mo de se tornar, o scio silencioso do negcio da renda do solo em prol da coletividade. Teoricamente, todo o valor do solo pode converter-se em fonte de financiamento da cidade. Embora excepcional, ilustrativo o exemplo de Hong-Kong, onde, por determinao do governo britnico, toda a terra foi estatizada, aplicando-se as rendas obtidas ao financiamento da infraestrutura e dos servios urbanos. Alm das pesadas obrigaes de urbanizao impostas aos empreendedores, Canad, Estados Unidos, Reino Unido e demais pases industrializados taxam significativamente a terra urbana, com o que cobrem, por exemplo, parte significativa do custo do ensino fundamental.

Aula 02

Processos de valorizao e desvalorizao do solo urbano


Por valorizao entende-se o aumento de preos imobilirios acima da inflao. Para saber se um imvel, ou uma rea urbana, se valorizou, necessrio compar-los em termos de preos constantes, isto , descontado o efeito da inflao (BORRERO 2000). O resultado dessa operao pode nos levar a concluir que um imvel, ou uma rea da cidade, se desvalorizou. A desvalorizao de uma rea urbana por um perodo relativamente prolongado caracteriza um processo de deteriorao geralmente uma espiral de carter fsico (m conservao dos imveis e do ambiente pblico), social (predominncia de grupos sociais empobrecidos), fiscal (baixa arrecadao) e urbanstico (poucos investimentos pblicos).

As praas centrais constituem o tpico foco histrico de valorizao, substitudos pelo cruzamento das grandes avenidas e pelas zonas de amenidades (praias, parques) e, no urbanismo de fins do sculo XX, pelas novas centralidades.
Os processos de valorizao e desvalorizao geralmente se desencadeiam a partir de focos. As praas centrais (governo, culto, mercado) constituem o tpico foco histrico de valorizao, substitudos na poca moderna

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pelo cruzamento das grandes avenidas e pelas zonas de amenidades (praias, parques) e, no urbanismo de fins do sculo XX, pelas novas centralidades. Numa cidade monocntrica ideal, a tendncia dos preos assumiria a forma de um cone invertido centro-periferia-zona agrcola. Em cidades reais, multicntricas, o mapa de preos tende a se apresentar como uma sucesso de cones de diferentes alturas, parcialmente superpostos. Processos de desvalorizao podem ser desencadeados pela deteriorao ambiental provocada por infra-estruturas de transporte, pelo espraiamento de uma favela prxima a um bairro de classe mdia e, muito importante, pela obsolescncia programada intrnseca ao processo de criao de novos desejos, caracterstica da indstria de produtos imobilirios. Dado que o preo da terra estabelecido pela disposio da demanda de pagar pelas melhores localizaes e que esta formada de um pacote de vantagens objetivas e subjetivas, a valorizao dos terrenos urbanos apresenta uma clara tendncia a se manifestar como agrupamento dos usos mais valorizados em determinadas reas urbanas, geralmente com a forma de setores circulares formados a partir dos centros das cidades (tambm chamados de cones de valorizao). Demanda sempre crescente e oferta sempre mais escassa, num ambiente de crescimento econmico sustentado, resulta em uma tendncia de valorizao contnua do solo urbano. Essa tendncia contm, no entanto, duas dimenses: estrutural e cclica (BORRERO 2000). A dimenso estrutural diz respeito ao comportamento dos preos do solo em face do processo de urbanizao altas taxas iniciais de valorizao real, at atingir um mximo, seguido de um perodo de queda at prximo de zero. O ingresso de uma rea no campo da valorizao negativa pode ser detido (ou no) por investimentos pblicos e privados (reabilitao urbana), bem como por medidas normativas que favoream usos mais rentveis (renovao urbana). A dimenso cclica diz respeito flutuao de preos da terra em face das conjunturas econmicas, mediada pelo comportamento da indstria da construo civil. A tendncia dos preos da terra num dado lugar e momento aparecem, portanto, como a resultante de vetores estruturais (desenvolvimento/deteriorao) e cclicos (auge/recesso).

O clculo do preo de um terreno

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A avaliao de imveis constitui um campo especializado da engenharia. Cada um dos mtodos existentes de avaliao dos preos dos terrenos

tem seu melhor campo ou circunstncia de aplicao. Embora o mais difundido dentre eles seja o comparativo, baseado no tratamento estatstico de dados empricos de preos obtidos no campo, interessa-nos particularmente, para fins de nosso tema, o mtodo residual dedutivo, porque sua estrutura espelha o processo vivo pelo qual os empreendedores imobilirios estabelecem o mximo preo que se dispem a pagar pelos terrenos urbanos. Enquanto o mtodo comparativo extrai o padro mdio dos preos j formados, o mtodo residual expressa a prpria mecnica da gerao dos preos do solo urbano. Uma vantagem adicional do mtodo residual para fins da discusso sobre o mercado e a formao dos preos permitir a decomposio analtica das receitas, custos e ganhos envolvidos em um empreendimento imobilirio entre os trs agentes privados que tipicamente dele participam o incorporador, o construtor e o proprietrio do terreno (ainda que sejam, muitas vezes, o mesmo agente) , alm do governo, que interfere na equao potencial do mercado com sua prerrogativa de definir os usos e quantidades de bens imobilirios permitidos no lote e as obrigaes que incidem sobre o empreendimento dotaes de reas para finalidades pblicas, urbanizao, potencial construtivo oneroso, etc. O residual , portanto, o melhor mtodo para se calcular o valor das obrigaes imputadas aos empreendimentos em benefcio da coletividade. O mtodo residual dedutivo consiste em subtrair, do valor geral de vendas (VGV) dos produtos imobilirios mais rentveis que se podem alocar no terreno, o total das despesas necessrias para constru-los e vendlos no mercado incluindo as remuneraes do construtor e do capital incorporador. O resduo dessa operao o mximo preo que o incorporador se dispe a pagar pelo terreno (fig. 5). No edifcio representado pela barra vertical da fig. 5, a receita oriunda da venda dos pavimentos de cor cinza custeia a construo, os de cor preta pagam o retorno do incorporador e os de cor laranja ficam para o proprietrio do terreno. Mais comumente, o retorno do incorporador (Ri) e o valor residual do terreno (Vr) se obtm pela repartio do Retorno bruto (Rb) em propores que variam de 50-50 a 40-60, conforme as condies do mercado. Essas propores refletem a expectativa dos incorporadores quanto taxa de retorno do seu capital em condies de mercado j consolidadas. Em mercados menos estveis e reas hipervalorizadas, obtm-se o retorno do incorporador aplicando a taxa de retorno esperada sobre o VGV (relacionada taxa de retorno da economia), ficando o resduo para a propriedade do solo.

Aula 02

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VGV

Valor Geral de Vendas


Custo da contruo

Despesas do empreendimento

Publicidade e comercializao Projeto e administrao Despesas nanceiras

Rb

Retorno bruto

Remunerao do construtor

Retorno do incorporador Valor residual do terreno

incorporador

Adquirentes potenciais

Produtos demandados

Legislao Custos construo Financiamento

Produto (cesta) mais rentvel

Empreendimento

Figura 5 e 6

Tenhamos em conta que o produto mais rentvel identificado na linguagem da economia urbana como maior e melhor uso no necessariamente aquele que gera a maior receita total (VGV), mas aquele no qual o resultado da subtrao valor geral de vendas menos preo de construo mximo. Ou seja, dentre as diversas cestas de produtos (apartamentos de dois e trs quartos, por exemplo, de frente e de fundos, andar alto e andar baixo) que a norma urbanstica permite construir em um dado terreno, o incorporador dever optar por aquela que lhe proporciona o maior retorno bruto, pois assim estar maximizando simultaneamente o lucro imobilirio e o valor residual do terreno. Portanto, onde s vezes se diz a terra vale pelo que nela se pode construir, o correto ouvir a terra vale por aquilo que nela se pode construir e vender no mercado com o maior retorno possvel.

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O dado crtico na montagem do empreendimento (fig. 6) , pois, a fixao do preo dos produtos (baseado no preo de venda do metro quadrado construdo na localizao em questo). Dado que ele contm a cota-parte do preo do solo, sua determinao supe o conhecimento mais perfeito possvel, por um lado, dos preos vigentes na rea (aplicao do mtodo comparativo) e, por outro, do interesse dos diversos segmentos da demanda por aquela localizao e suas respectivas capacidades de endividamento.

Aula 02

H que considerar tambm que o valor residual o preo mais provvel, no necessariamente o preo de transao do terreno. Se o empreendedor tem informaes sobre as aspiraes da demanda que no so do conhecimento do proprietrio do solo, poder conseguir comprar o terreno por um preo menor do que o valor que obter como resduo das vendas do seu empreendimento, embolsando uma parte da renda (capitalizada como preo) da terra. Sabedores do resultado desse primeiro empreendimento, os proprietrios dos lotes prximos tendero a aumentar seus preos de oferta, levando os preos de transao a um novo patamar de equilbrio. essa instabilidade inerente ao processo de gerao dos preos que o mtodo O negcio da terra costuma ser to lucrativo que comparativo de avaliao busca contormuitos empresrios-construtores o convertem no nar, por meio do tratamento estatstico objeto principal de sua atividade. dos dados da pesquisa emprica dos terrenos j transacionados no mercado ao longo de um perodo de tempo.

O empreendimento, a legislao e o preo provvel do terreno


Para ilustrar a relao entre a quantidade de produto imobilirio construdo, a norma urbanstica e o valor residual do terreno, propomos um diagrama focado na variao do retorno bruto (tambm chamado margem operacional) em funo do coeficiente de aproveitamento do terreno (quantidade construda). Para a cesta de produtos mais rentveis (melhor uso permitido pela norma) e considerando-se como essencialmente linear a variao do VGV, do retorno bruto e do valor residual em relao ao coeficiente de aproveitamento (construo em altura), a quantidade tima a ser produzida no terreno (do ponto de vista do incorporador e do proprietrio) aquela que maximiza

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Na prtica, a curva de retorno bruto da construo em altura assume a forma de uma escada, dado que o coeficiente de aproveitamento do terreno se materializa em plantas-tipo construdas. Alm disso, o Custo Unitrio da Construo civil (CUB) muda ao atingir certos patamares de construo em altura. Como recurso analtico, porm, constitui uma simplificao vlida, e til, tom-la como linear em relao variao da edificabilidade.

o retorno bruto. Acima dessa quantidade, tendem a se manifestar os efeitos combinados do aumento dos custos de construo, da reduo da rea de vendas e da queda do preo que paga a demanda pelo metro quadrado construdo (devido percepo de menor qualidade do produto menos espaos comuns, maior densidade, menor exclusividade, etc.).

Este timo do proprietrio do terreno e do incorporador no , porm, necessariamente, o timo da sociedade, que estabelece, por meio da Lei de Uso e Ocupao do Solo, um coeficiente mximo legal de aproveitamento do terreno, tendo em vista a proteo das qualidades do ambiente urbano, a mais importante delas a capacidade das infra-estruturas. Conseqentemente, o empreendedor no poder produzir toda a quantidade que lhe compraria a demanda. O efeito da norma urbanstica sobre o valor residual do terreno , neste caso particular, impedir que ele atinja o mximo valor gerado pela competio entre os potenciais compradores daquele produto, naquela localizao (fig. 7). A diferena no preo final provvel do terreno est expressa, no diagrama, por (d).

Efeito do mximo coe ciente de aproveitamento legal sobre o retorno bruto e o valor do terreno $ PGV Retorno bruto (Rb) = Receita (PGV) - Despesas (Dp) Dp

Ri d VR CA mx legal CA + mx rentvel CA

Figura 7

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Efeito da Outorga Onerosa do Direito de Consumir sobre o preo de transao do terreno e a remunerao do incorporador

PGV

A OODC no encarece o produto porque este j o mais rentvel possvel para aquela localizao

Aula 02

Retorno bruto (Rb) = Receita (PGV) - Despesas (Dp) Dp

RB Produto P1
Ri

CA + rentvel
OODC Vr Lq. Vr "liquido" = Preo de transao CBs CMx

CA

Figura 8

Duas importantes noes podem se deduzidas das figuras 7 e 8. A primeira que as normas reguladoras da edificabilidade dos terrenos urbanos no tm efeito sobre os preos do solo para coeficientes de aproveitamento situados alm do coeficiente timo dos empreendimentos mais rentveis. Ou seja, em nada afetam os preos do solo as normas que concedem coeficientes de aproveitamento de terreno maiores do que aqueles que o mercado est interessado em comprar, nas condies em que o empreendedor est interessado em construir e vender (rentabilidade mnima). A segunda que a imposio de obrigaes maior edificabilidade (como a Outorga Onerosa do Direito de Construir OODC e a dotao obrigatria de equipamentos pblicos) no pode afetar o preo do produto imobilirio pela simples razo de que ele j , como vimos, o mximo que a demanda est disposta a pagar naquela localizao. Lembremo-nos de que a curva de retorno bruto da figura corresponde ao produto mais rentvel que o empreendedor pode realizar no mercado. No podendo transferir ao preo dos produtos imobilirios as obrigaes que lhes so imputadas pela coletividade (assim como o IPTU no pode ser repassado ao aluguel, embora aparente s-lo), resta-lhe faz-los recair sobre o agente passivo da operao, ou seja, o proprietrio do solo (fig. 8).

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Imaginemos que um proprietrio e um empreendedor cheguem, cada um pela via de seu prprio estudo de mercado, concluso de que um terreno alcana um valor residual de 500 mil. O empreendedor sabe, porm, que, pelo Plano Diretor recm aprovado, parte da edificabilidade necessria para obter o valor residual de 500 mil ter de ser adquirida prefeitura, como Outorga Onerosa do Direito de Construir, pelo preo de 100 mil. Quanto pagaria, pois, esse empreendedor pelo terreno? Obviamente, um mximo de 400 mil. Quanto pagariam os demais empreendedores por terrenos vizinhos nas mesmas condies? Qual o valor de mercado provvel desses terrenos depois de instituda e consolidada a Outorga Onerosa? A figura 8 ilustra o efeito da imposio de obrigaes urbansticas ao empreendimento. A Outorga Onerosa do Direito de Construir (na figura, cobrada integralmente pela diferena entre os coeficientes bsico Cb e mximo Cm) subtrai do valor residual uma parcela que ser destinada a projetos de urbanizao social via Fundos Municipais de Desenvolvimento Urbano. Todo acrscimo de valor residual proporcionado pelo aumento de edificabilidade acima do coeficiente bsico (Cb) transferido coletividade. Uma concluso importante a ser sacada desta seo : todo gasto do incorporador que contribua para sustentar o preo de venda do incorporador que leva ao mximo retorno bruto investimento. Todo gasto do incorporador em obras pblicas que no sirvam para fazer subir mais que proporcionalmente a oferta de preo por metro quadrado construdo constitui obrigao urbanstica. Uma maneira tpica do empreendedor rentabilizar uma obrigao urbanstica remodelar um parque pblico ao redor do empreendimento e vend-lo como vantagem de localizao do produto.

Aplicao do mtodo residual urbanizao de uma gleba


Discutiremos aqui a concretizao do preo do solo na produo de lotes urbanizados em um ambiente estritamente formal com base no mesmo mtodo utilizado para a construo em altura o residual dedutivo de avaliao com foco no conceito de retorno bruto. A finalidade dessa abordagem estabelecer com a maior clareza possvel a natureza residual do preo do solo, qualquer que seja o tipo de empreendimento imobilirio.

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O preo mximo que o urbanizador pagar pela gleba o resduo do valor geral de vendas (VGV) depois de descontadas as despesas totais de urbanizao e o retorno do seu capital. De modo anlogo ao que sucede na construo em altura, o produto de um projeto de urbanizao consiste em um lote mdio representativo de uma cesta de diferentes tamanhos e localizaes dentro da gleba, servido por uma urbanizao de certo padro. H que se considerar, no entanto, uma importante particularidade: dado que a terra irreproduzvel a cada quantidade a ser produzida (nmero de subdivises da gleba) corresponde, para um mesmo padro de urbanizao, um produto diferente a ser valorado pela demanda e um preo final de metro quadrado de terreno. Tambm aqui utilizamos, para fins analtico-didticos, uma simplificao quanto variao de custos em relao quantidade de lotes, que admitimos como estritamente linear. Essa quantidade de produto aparece aqui expressa como quantidade de lotes. A uma dada quantidade de lotes-padro corresponder, portanto, o lote mnimo estabelecido pela norma. Como expresso na figura 9, o urbanizador dever optar pelo produto padro de urbanizao + tamanho de lote (P1L1) que maximize o retorno bruto, no marco das normas urbansticas que estabelecem o padro mnimo de urbanizao e o tamanho mnimo do lote (opo A). No diagrama, o lote mnimo legal (Lmn) impede que o urbanizador realize o mximo potencial de mercado da gleba (opo B), assim determinando o valor residual Vr < Vr timo, sendo Vr o preo mais provvel da transao.

Aula 02

Do parcelamento formal ao informal


Sem pretender minimizar a complexidade do mercado informal de solo, usaremos, finalmente, o esquema residual para ilustrar a passagem de um projeto de parcelamento do mercado formal ao informal. No projeto de urbanizao representado na figura 9, opo A, o urbanizador e o proprietrio dividiriam entre si o retorno bruto da venda do produto mais rentvel permitido pela norma. Suponhamos, no entanto, que o proprietrio deste terreno tenha sido procurado por um urbanizador oportunista, dizendo-se intermedirio de uma demanda D2 que, por desinformao ou simples premncia, estaria

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disposta a pagar o mesmo preo por lotes de tamanho inferior ao permitido pela norma (ou seja, um preo mais caro por metro quadrado de solo). Assim se configuraria um empreendimento com um produto P1L2 (mesmo padro de urbanizao e lote menor que o mnimo legal), gerando um valor residual da gleba Vr2 > Vr (fig. 9, B). O proprietrio, neste caso, conclui que o aumento do preo da gleba no compensa o risco de se envolver num empreendimento irregular.
Formao do valor residual do termo em loteamento formal/informal
Mercado formal Mercado informal $

VGV

P2L3 Retorno Bruto = VGV - Dp urb P1L1

demanda D3

Despezas de urbanbanizao
Ru2

Ru3

P1L2

D2
D1

Retorno urbanizador Vr gleba A


Vr Vr2 Vr3

L min L timo P1 L timo P2


1 10 20 30 40 50 60 70...

Legenda figura 9a ,9b e 9c

Para deter o crescimento do mercado informal, preciso ou uma reduo significativa do preo da terra urbanizada ou um aumento mais que proporcional dos rendimentos das camadas mais pobres da populao.
O urbanizador pirata informa, ento, que tambm intermedirio de uma demanda D3 ainda mais premida pela necessidade que, convencida de que o governo executar em breve um grande programa de urbanizao de assentamentos irregulares, se dispe a pagar um preo algo mais baixo por lotes bem menores do que o mnimo legal (provavelmente um metro quadrado ainda mais caro, portanto) e um padro de urbanizao bastante inferior ao estabelecido pela norma e sem cumprimento das obrigaes legais de doao de terrenos para escola e posto de sade. Assim se configuraria um empreendimento com um produto P2L3 (padro muito inferior, lote menor que o legal e sem cumprir obrigaes), gerando, apesar da reduo do valor geral de vendas, um valor residual da gleba Vr3 >>> Vr, sendo este o mximo que o urbanizador pirata pode oferecer (fig. 9, C)

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O proprietrio, neste caso, calcula que o aumento do preo da gleba mais que compensa o risco do empreendimento e fecha o negcio. O loteador pirata embolsa o seu retorno (Ru3) e o proprietrio o seu preo (Vr3), ambos consideravelmente aumentados. Embora muitos compradores venham a se tornar inadimplentes, a estratgia de vendas de altas prestaes iniciais assegura a manuteno do negcio dentro da margem de risco calculada. Aos compradores, resta esperar que o governo execute as obras prometidas. Ao governo, resta pagar a conta do prejuzo anunciado a valorizao a ser gerada pelas obras j foi embolsada, por antecipao, pelo proprietrio da gleba. Fica a sugesto de que, para deter o crescimento do mercado informal, preciso ou uma reduo significativa do preo da terra urbanizada ou um aumento mais que proporcional dos rendimentos das camadas mais pobres da populao.

Aula 02

Na prxima aula, voc conhecer uma srie de instrumentos urbansticos, tributrios, financeiros, jurdicos e polticos para que a sociedade possa recuperar a valorizao da terra produzida por investimentos ou aes do poder pblico ou da coletividade.

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Bibliografia
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Nesta aula, voc aprofundar o conhecimento sobre o Estatuto da Cidade e particularmente de seus instrumentos, para recuperar, para toda a sociedade, a valorizao imobiliria obtida, de forma privada, resultante de obras e outras aes do poder pblico, como as mudanas de usos e dos indces de ocupao dos imveis. Aps a promulgao do Estatuto, passou a ser dever do Estado promover a justa distribuio de nus e benefcios da urbanizao e reduzir as desigualdades e equalizar as oportunidades nas cidades. O Estatuto lista uma srie de instrumentos urbansticos, tributrios, financeiros, jurdicos e polticos para realizar as funes sociais da cidade e da propriedade urbana. Nesta aula, sero tratados os seguintes instrumentos tributrios e urbansticos: o IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano), a Outorga Onerosa do Direito de Construir e de Alterao de Uso, a Operao Urbana Consorciada, a Contribuio de Melhoria e os incentivos fiscais e financeiros.

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Gesto social da valorizao da terra

Paula Santoro Renato Cymbalista

Edifcio Master O Master um prdio de Copacabana, a uma quadra da praia. So 276 conjugados (23 por andar), em que vivem mais ou menos 500 pessoas (donos ou inquilinos). O aluguel de um apartamento por volta de R$ 350, com despesas de condomnio de R$ 135. Coutinho e sua equipe ficaram no prdio por um ms, filmando entrevistas. Na montagem final, aparecem depoimentos de 37 moradores. (...) considere o paradoxo da modernidade urbana: uma extrema proximidade fsica, vidas que se tecem a poucos metros umas das outras, atrs de uma parede ou de um piso, mas que mal se cruzam. (...) Os prdios em que moramos so aldeias paradoxais: compartilhamos cheiros, barulhos, gritos, sem por isso saber o que define a nossa tribo; ou seja, sem saber o que temos em comum ou mesmo sem admitir que tenhamos algo em comum. At porque, em geral, preferimos curtir a iluso de nossa unicidade absoluta. Qual o comum denominador de humanidade que reconhecemos em nossos vizinhos e semelhantes? Como essa humanidade comum se concilia com a presuno de nossa unicidade? O filme de Coutinho responde. Graas a ele, descobrimos que nossos vizinhos no so exticos; ao contrrio, so banais, mas, apesar disso, suas vidas so to nicas quanto as nossas...

Contardo Calligaris - Folha de So Paulo 21/11/2002 A ntegra da resenha est disponvel em <http://www2.tvcultura.com.br/metropolis/critica/critica.asp?idcritica=19> (Endereo acessado em 01/04/2008)

Ttulo: Edifcio Master Pas de origem: Brasil Gnero: Documentrio Tempo de durao: 110 minutos Ano de lanamento: 2002 Estdio/Distribuidora: Riofilme Direo: Eduardo Coutinho

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Introduo
Em julho de 2001, foi aprovada pelo Congresso Nacional a Lei Federal n 10.257/01, conhecida como o Estatuto da Cidade, que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituio Federal (captulo de poltica urbana) e institui a nova moldura institucional que regula a poltica urbana a ser feita pela Unio, estados e municpios. Desde 1990 em tramitao no Congresso, o Estatuto da Cidade ao mesmo tempo resultado e nova trincheira de luta para os segmentos sociais que trabalham, h dcadas, pela democratizao das cidades e das polticas territoriais no Brasil. Muitas foram as inovaes do Estatuto da Cidade em relao s prticas e molduras institucionais tradicionais do planejamento e da gesto urbana no Pas. Entre essas inovaes, as que mais tm sido evocadas so: a renovao dos princpios e diretrizes que devem ser seguidos nas polticas urbanas; o detalhamento do conceito de funo social da propriedade; a regulamentao de instrumentos com maior capacidade para intervir nos mercados de terras; a maior facilidade para conduzir processos de regularizao fundiria; o imperativo de que o planejamento urbano vise sempre construir a gesto democrtica da cidade (ROLNIK, Raquel et allii, 2002). Desde sua promulgao, o Estatuto da Cidade vem sendo utilizado por governos democrticos e pela sociedade civil como ferramenta para renovar prticas de planejamento, seja por meio da implementao de novos instrumentos democrticos e participativos de planejamento, seja por impedir os processos de planejamento que no estejam construdos e conduzidos segundo os preceitos do Estatuto da Cidade.

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Quanto s possibilidades de renovar a legislao, destacam-se vrios planos diretores construdos de forma participativa, que tm logrado implementar instrumentos de democratizao da terra urbana (as Zonas Especiais de Interesse Social, por exemplo), como os planos diretores dos municpios de Recife/ PE, So Paulo/SP, Santo Andr/SP, Diadema/SP, Mau/SP, entre outros. Quanto aos processos que foram questionados e at mesmo obstrudos com base nos princpios do Estatuto da Cidade, destacamos os planos diretores de Salvador/BA, que foi temporariamente interrompido, e, principalmente, o de Fortaleza/CE, cujo processo participativo foi questionado pela sociedade civil. Algumas delas podem ser vistas no Banco de Experincias www.cidades.gov.br

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Este texto oferece uma leitura especfica, a ser agregada s abordagens mais comumente apropriadas do Estatuto da Cidade, sob a perspectiva da justa distribuio dos nus e benefcios decorrentes do processo de urbanizao, o que inclui uma anlise da possibilidade de a coletividade recuperar para si a valorizao da terra que resulte de aes pblicas ou privadas como obras pblicas, alteraes da norma urbanstica (mudana de uso do solo) ou mudanas na classificao do solo. A idia central fundamentar, aqui, uma interpretao de mo dupla: por um lado, a interpretao segundo a qual, aps a promulgao do Estatuto da Cidade, dever do Estado promover a justa distribuio de nus e benefcios da urbanizao e recuperar, para toda a sociedade, a valorizao resultante de obras pblicas (diretrizes do Estatuto da Cidade), e, por outro lado, a interpretao segundo a qual a recuperao social da valorizao do solo obtida como resultado de investimentos pblicos deve ser operada com vistas efetivao da funo social da propriedade. Portanto, o objetivo aqui no se debruar sobre instrumentos especficos para a recuperao social da valorizao do solo somente para obter contrapartidas dos proprietrios ou empreendedores. Tambm interessa consider-los como instrumentos para recuperar socialmente a valorizao do solo como instrumentos que influenciam a democratizao do acesso terra e que colaboram para combater a especulao imobiliria e para regular o mercado de terras; como instrumentos que, em sntese, colaboTemos insistido na necessidade desses enfrentamentos, produzindo o que denominamos gesto social ram para promover a justa distribuio, da valorizao da terra. para todos os habitantes da cidade, dos nus e benefcios decorrentes do processo de urbanizao.

As diretrizes gerais do Estatuto da Cidade: a justa distribuio de nus e benefcios da urbanizao como instrumento de justia social
Com a promulgao do Estatuto da Cidade, importante ressaltar o papel desempenhado pelas diretrizes gerais da poltica urbana, definidas pelo seu art. 2. As diretrizes gerais se constituem em verdadeiras normas gerais do Direito Urbanstico no Brasil. Como tal, so consideradas obrigatrias tanto para agentes pblicos como privados. Incluem, ainda, os trs entes federativos Unio, estados e municpios bem como as

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trs esferas de poder Legislativo, Executivo e Judicirio (Sundfeld, 2002; Fernandes, 2002; Saule Jnior, 2003). Assim, a poltica urbana passa a ser controlada por parmetros normativos de mbito nacional. No se trata de mera orientao: qualquer ao ou omisso que contrarie as diretrizes gerais da poltica urbana nacional pode ser considerada ilegalidade e, como tal, passvel de questionamento judicial. certo que qualquer ato ou norma a elas contrrio pode ser invalidado. O poder pblico pode ser submetido a sanes caso contrarie esses parmetros. Alis, as diretrizes gerais do Estatuto da Cidade tm seu fundamento j no texto constitucional. De fato, determina o art. 182 da Constituio Federal que:

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Com efeito, o Estatuto prev a violao ordem urbanstica como passvel tambm de tutela judicial coletiva, pela via da Ao Civil Pblica (Art. 53-54). Assim, possvel pleitear ao Poder Judicirio liminares de cunho acautelatrio ou antecipatrio (Lei 7.347/85, arts. 4 e 12); pleitear a imposies de obrigao de fazer e no fazer, inclusive com a adoo de multas dirias (astreintes) (Lei 7.347/85, art. 3); destinar eventuais indenizaes para um fundo para a proteo especfica dos bens protegidos pela ao civil pblica (Lei 7.347/85, art. 13); tudo sem prejuzo da tutela pela ao civil pblica de direitos e interesses de cunho individual (desde que homogneos) previstos pelo art. 21 da Lei no 7.347/85 (Bueno, 2002).

A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes (grifo nosso). Ou seja, a desobedincia s diretrizes gerais do Estatuto da Cidade se constitui no s em ilegalidade, mas tambm em inconstitucionalidade. Tendo em vista a extrema importncia dessas diretrizes gerais definidas pelo art. 2 do Estatuto da Cidade, convm destacar algumas delas, que trazem conseqncias mais especficas para a recuperao da valorizao fundiria no Brasil, que passa a se constituir como instrumento de justia social na cidade. Primeiro, os dois princpios constitucionais fundamentais da poltica urbana, o principio da funo social da cidade e da propriedade urbana, artigos 182 e 183 da Constituio Federal e do art. 2, do Estatuto da Cidade, so considerados os pilares da ordem urbanstica brasileira. O desenvolvimento pleno das funes sociais da cidade supe a realizao plena do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes (Estatuto da Cidade, art. 2, inciso I).

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J a propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no Plano Diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidados quanto qualidade de vida, justia social e ao desenvolvimento das atividades econmicas, respeitadas as diretrizes gerais previstas pelo art. 2 (art. 39, Estatuto da Cidade). De acordo, ainda, com o art. 2, inciso VI, esta ordenao e controle do uso do solo expressos no Plano Diretor deve evitar: a. a utilizao inadequada dos imveis urbanos; b. a proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes; c. o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou inadequados em relao infra-estrutura urbana; d. a instalao de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como plos geradores de trfego, sem a previso de infra-estrutura correspondente; e. a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua subutilizao ou no utilizao; f. a deteriorao das reas urbanizadas; g. a poluio e degradao ambiental. O Estatuto da Cidade coloca, portanto, no patamar de normas gerais do direito urbanstico e do planejamento urbano no Brasil, o combate reteno especulativa de imvel urbano (art. 2, inciso VI, a), bem como o parcelamento, a edificao e o uso do solo inadequados ou excessivos em relao infra-estrutura (art. 2, inciso VI, c), e a instalao de empreendimentos ou atividades de impacto sem previso de infra-estrutura correspondente (art. 2, inciso VI, d). Mais adiante, o Estatuto consagra ainda outras importantes diretrizes gerais, que, de forma expressa, tratam da justa distribuio de nus e benefcios da urbanizao:
Art. 2. A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: (...) IX Justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao; XI recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos

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Essas diretrizes so orientadas especificamente para a recuperao social da valorizao do solo, entendida como elemento importante para a realizao da justia social na cidade. Partem do pressuposto de que os incrementos de valor de uma propriedade urbana que derivam de aes do poder pblico devem retornar comunidade como um todo, em vez de serem apropriados apenas pelos proprietrios. As aes pblicas que geram valorizaes fundirias incluindo o investimento em infra-estrutura e servios, ou aes decorrentes de decises regulatrias sobre o uso do solo urbano devem reverter em um benefcio a todos os habitantes da cidade. De fato, esses dispositivos fixam uma importante diretriz ao aspecto econmico do processo de urbanizao: seus nus e benefcios devem ser distribudos segundo um critrio de justia. A presena dessa idia no Direito Brasileiro no propriamente uma novidade, pois ela j estava incorporada em institutos como a Contribuio de Melhoria (CF, art. 145, III) e a Desapropriao por Zona (Decreto-lei 3.365, de 21 de junho de 1941). Mas agora ela assume o status de diretriz da poltica urbana, com o que sua influncia se amplia (Sundfeld, 2002: 60). Isto porque, como norma geral de direito urbanstico, conforme j dito, deve ser obedecida por agentes pblicos e privados, sob pena de invalidade e submisso s sanes correspondentes. Outra diretriz geral de importncia para a questo da justa distribuio a necessidade de:
Art. 2: X - adequao dos instrumentos de poltica econmica, tributria e financeira e dos gastos pblicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruio dos bens pelos diferentes segmentos sociais;

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Recuperao de maisvalia fundiria, aqui denominado recuperao da valorizao da terra, de acordo com Smolka & Furtado (2001: XIV), a recuperao da valorizao do solo obtida de forma privada, por alguns proprietrios, valorizao essa fruto de aes, como realizao de obras pblicas, alteraes na norma urbanstica ou mesmo mudanas na classificao do solo (que promovem alterao no valor do solo). Se forem aes bem-sucedidas, aumentam o valor do solo de propriedades particulares que so afetadas por essas aes pblicas, ou seja, se revertem em benefcios privados. Existem instrumentos, conhecidos como instrumentos de recuperao de mais-valia fundiria, que buscam recuperar para a coletividade parte (ou a totalidade) dessa valorizao do solo obtida de forma privada.

Esta determinao consagra a necessria consonncia entre as polticas econmica, tributria e financeira aos objetivos da poltica urbana e da justia social. Relaciona-se tambm com a imprescindvel aproximao entre Direito Urbanstico e Direito Tributrio. O Estatuto lista inclusive instrumentos tributrios e financeiros no Captulo II, Dos instrumentos da Poltica Urbana, luz de seu art. 4, inciso IV:
Art. 4. Para os fins dessa Lei, sero utilizados, entre outros instrumentos: (...) IV institutos tributrios e financeiros: a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana IPTU; b) contribuio de melhoria; c) incentivos e benefcios fiscais e financeiros.

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Essa anlise evidencia o papel do Estatuto da Cidade como norma que busca combater a especulao imobiliria e promover a justia scio-territorial, estabelecendo a recuperao social da valorizao da terra como dever do Estado. Para a realizao dessas diretrizes, o Estatuto da Cidade avana, instituindo uma srie de instrumentos de poltica urbana, que devem ser usados tendo por objetivo reverter a lgica da excluso nas cidades. Por serem normas gerais, conclui-se que instrumentos de poltica urbana aplicados em oposio a essas diretrizes que evocam os princpios da funo social da cidade e da propriedade urbana bem como da democratizao do acesso terra podem ser invalidados e os responsveis por sua instituio, punidos.

Instrumentos para a justa distribuio de nus e benefcios da urbanizao no Estatuto da Cidade

No Brasil, alguns autores (como Smolka, Furtado, Ambrosi, etc.) colocam como ferramentas que podem trabalhar no sentido da justa distribuio de nus e benefcios da urbanizao ou de gesto social da valorizao da terra outras alm das citadas no Estatuto da Cidade, entre elas: (a) impostos: Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e Imposto de Transmisso de Bens Intervivos (ITBI); (b) taxas: licena de uso e autorizao de funcionamento ou habite-se; (c) Contribuio de Melhoria; (d) Outros instrumentos que exijam contrapartidas financeiras ou no (em obras, em permuta de terreno, em doao) ou que possam promover incentivos e benefcios fiscais e financeiros, como, por exemplo: Legislao de Controle de Plos Geradores de Trfego, Termo de Ajustamento de Conduta, Termos de Compromisso.

Convm, agora, analisar os instrumentos de poltica urbana previstos no Estatuto da Cidade, que possam garantir a realizao dessas diretrizes gerais, especialmente no que tange diretriz da justa distribuio de nus e benefcios da urbanizao, enfatizando os instrumentos de recuperao social da valorizao fundiria. Todos os instrumentos da poltica urbana previstos no Estatuto da Cidade sejam eles de planejamento, tributrios, financeiros, jurdicos ou polticos devero necessariamente seguir todas as diretrizes dispostas pelo art. 2.

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Essa anlise vai se restringir a alguns instrumentos urbansticos Outorga Onerosa e Operao Urbana Consorciada e tributrios Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e Contribuio de Melhoria, sob a perspectiva da recuperao social da valorizao da terra. Tambm o Plano Diretor ser abordado, considerando que esse o principal instrumento para a poltica urbana e por isso tem importncia central como articulador dos diversos instrumentos em prol da realizao das funes sociais da cidade e da propriedade urbana. Como j se afirmou na Introduo, esses instrumentos sero tratados considerando o modo como influenciam a democratizao de acesso terra, o combate especulao

imobiliria e a regulao do mercado de terras, garantindo a justa distribuio de nus e benefcios decorrentes do processo de urbanizao a todos os habitantes da cidade, sempre na perspectiva de realizao das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, lembrando que todos os agentes pblicos e privados devero, ao aplicar os instrumentos, realizar as diretrizes gerais estabelecidas no art. 2. Como lembra Betnia Alfonsin (2004:1), No h validade jurdica para a aplicao de instrumentos em sentido contrrio ao preconizado pelas diretrizes da poltica urbana traadas no Estatuto da Cidade.

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No h validade jurdica para a aplicao de instrumentos em sentido contrrio ao preconizado pelas diretrizes da poltica urbana traadas no Estatuto da Cidade. Betnia Alfonsin

Plano Diretor
Com a Constituio de 1988 e o Estatuto da Cidade, o Plano Diretor adquire nova importncia como instrumento de poltica urbana. Passa a ser considerado o instrumento bsico de poltica de desenvolvimento e expanso urbana (art. 40). o Plano A lei n 11.673/08 sancionada em 2006 prorrogou para Diretor que definir o contedo da fun28 de fevereiro de 2008 a data para os municpios enviao social da propriedade (art. 39), que rem os Planos Diretoress Cmaras e estabeleceu a data a partir de ento deixa de ser uma mera de 30 de junho de 2008 para a aprovao das Cmaras. recomendao para se concretizar na O Plano Diretor obrigatrio para cidades com mais realidade brasileira. A importncia central atribuda pelo Estatuto da Cidade ao Plano Diretor como elemento de regulao do uso do solo e de efetivao da funo social da propriedade faz com que este seja o instrumento que explicita a forma que a recuperao social da valorizao da terra ser feita nas cidades e como ela compe a moldura geral da gesto do territrio municipal. Alm disso, o Plano Diretor passa a ser obrigatrio para muitos municpios, que tiveram de aprovar seus planos diretores at outubro de 2006 (art. 50), sob pena de incorrer em improbidade administrativa (art. 52).
de 20 mil habitantes; integrantes de regies metropolitanas ou aglomeraes urbanas; onde o poder pblico pretenda utilizar os instrumentos previstos no 4 do art. 182 da Constituio Federal; integrantes de reas especiais de interesse turstico; inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades de significativo impacto ambiental de mbito regional ou municipal (Estatuto da Cidade, art. 41).

A Lei n 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa) define como penalidades a perda da funo pblica, a suspenso dos direitos polticos, o pagamento de multa, a proibio de contratar com o poder pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio.

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O Plano Diretor define a realizao concreta das diretrizes gerais do Estatuto e a aplicao dos instrumentos de poltica urbana no territrio da cidade. H, inclusive, instrumentos que s podero ser aplicados se estiverem definidas as reas para sua utilizao no prprio Plano Diretor. o caso do Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios, do Direito de Preempo, da Outorga Onerosa do Direito de Construir e de Alterao de Uso, das Operaes Urbanas Consorciadas e da Transferncia do Direito de Construir, instrumentos pertencentes ao contedo mnimo do Plano Diretor (art. 42). As diretrizes gerais e os instrumentos especficos de recuperao social da valorizao da terra previstos no Estatuto da Cidade devem ser planejados no territrio do municpio atravs do Plano Diretor, que organiza o crescimento e o funcionamento da cidade e, principalmente, um instrumento que regula o preo da terra. Pode promover a valorizao fundiria, na medida em que prope alteraes na norma urbanstica ou mesmo mudanas na classificao do solo, fatores geradores de valorizao, que deve ser recuperada e distribuda de forma justa. Isso pode ocorrer em muitas situaes, como quando o Plano Diretor define zonas de expanso urbana; quando altera o uso do solo de rural para urbano; quando estabelece a possibilidade de novos loteamentos; quando define formas, parmetros de ocupao e potenciais construtivos para as diversas zonas da cidade; quando altera usos permitidos (por exemplo, de habitacional para comercial, de estritamente residencial para misto); quando estabelece incentivos ocupao com determinado uso; quando define as formas de parcelamento permitidas para cada parte da cidade; entre outros. Uma vez que o Plano Diretor incide sobre o valor da terra, pode incluir instrumentos de recuperao social da valorizao do solo gerada aps a sua entrada em vigor.

Um exemplo nesse sentido podem ser as Zonas Especiais de Interesse Social para reas Vazias. De acordo com Mourad (2000: 106 e 113), o instrumento urbanstico das reas Especiais de Interesse Social utilizado em Diadema/SP (a partir de 1994) serviu para ampliar o mercado de terras no municpio, democratizando o acesso terra, na medida em que significou reserva de terra para moradia para famlias com renda de um a quatro salrios mnimos, duplicando a oferta de terras e promovendo inicialmente diminuio do preo da terra ao mudar sua classificao de industrial para AEIS.

O Plano Diretor tambm um instrumento importante para evitar a reteno especulativa de imveis, principalmente no que diz respeito induo da ocupao de imveis e terrenos vazios dotados de infra-estrutura. Promove, assim, a democratizao do acesso terra e pode operar de forma preventiva, evitando posteriores apropriaes indevidas da valorizao do solo.

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Se levarmos em conta as diretrizes gerais colocadas no item anterior, um Plano Diretor que interfere nos investimentos pblicos ou nas normas de uso e ocupao do solo de forma a promover valorizao fundiria deve prever os instrumentos atravs dos quais ir recuperar a valorizao fundiria gerada por essas interferncias. Da mesma forma, um Plano Diretor que possui instrumentos de recuperao da valorizao fundiria deve associar essas receitas ao cumprimento da recuperao para toda a sociedade, como parte da efetiva funo social da propriedade e da cidade, exigida por lei no Brasil depois de promulgado o Estatuto da Cidade. Caso contrrio, caber at mesmo questionamento judicial. Isto porque o Plano Diretor, como instrumento da poltica urbana, deve respeitar todas as diretrizes gerais estabelecidas pelo Estatuto da Cidade, especialmente a justa distribuio do nus e benefcios decorrentes do processo de urbanizao e a necessidade de recuperao social da valorizao imobiliria decorrente da ao do poder pblico.

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Outorga Onerosa do Direito de Construir e de Alterao de Uso


O direito de construir, fundamentado no direito de propriedade, expressamente tratado como objeto de regulao pblica. A partir da aprovao do Estatuto da Cidade, o direito de construir passa, ento, a se submeter aos objetivos da poltica urbana e, conseqentemente, s funes sociais da cidade e da propriedade urbana. A Outorga Onerosa do Direito de Construir foi regulamentada pelos artigos 28 a 31 do Estatuto, tomando como pressuposto o conceito de Solo Criado, definido na Carta de Embu. A carta propunha criar mecanismos para recuperao [social] da valorizao fundiria gerada pelos investimentos pblicos, principalmente, por meio do Solo Criado, mediante o estabelecimento de coeficiente nico para o conjunto da cidade e venda de coeficiente adicional (Rolnik, 2002). Nesse sentido, a Outorga Onerosa do Direito de Construir pode ser considerada importante instrumento de recuperao social da valorizao fundiria, na medida em que se baseia na justa distribuio dos nus e benefcios decorrentes do processo de urbanizao, permitindo o retorno de parte dos investimentos pblicos consolidados nas redes de infra-estrutura. Implica, portanto, a recuperao pela coletividade da valorizao fundiria decorrente da ao do poder pblico.

A Carta de Embu foi resultado do Congresso sobre o solo criado na cidade de Embu, So Paulo, por iniciativa da Fundao Prefeito Faria Lima (Cepam), em 1976, que contou com a participao de gestores pblicos, urbanistas, juristas e economistas. A carta defende que toda a edificao acima do coeficiente nico considerada solo criado, quer envolva a ocupao de espao areo, quer a de subsolo.

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Com efeito, os proprietrios que se beneficiarem com a utilizao maior do potencial construtivo e, pois, da infra-estrutura urbana devero devolver parte da riqueza gerada coletividade. O mesmo acontece com a Outorga Onerosa de Alterao de Uso. O Estatuto determina que o Plano Diretor fixe reas nas quais poder ser permitida a alterao de uso do solo mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficirio (Estatuto da Cidade, art. 29). Dessa forma, estabelece a possibilidade da recuperao social da vaAo revisar os valores de cobrana de IPTU, nem lorizao fundiria criada a partir da altesempre os municpios conseguem recuperar socialmente a grande valorizao promovida pela murao de uso do solo, abrindo uma srie dana de uso de solo agrcola para urbano, um dos de possibilidades aos municpios brasileifatos geradores que, com certeza, provocam maior ros, especialmente aqueles acostumados valorizao da terra. Por isso, a cobrana de Outora promover a expanso urbana atravs ga Onerosa de Alterao de Uso pode ser pensada combinada com a reviso dos valores do IPTU, do redesenho constante do permetro urconsiderando que ela estaria sendo cobrada levanbano e de mudanas de zoneamento de do em conta a valorizao que no estaria sendo uso agrcola para urbano, ou usos menos recuperada pelo IPTU. Alm disso, diferentemente valorizados para mais valorizados, entre do IPTU, a Outorga Onerosa no compulsria, cobrada no momento em que o proprietrio fizer outros. tambm uma opo para os algo, efetivamente mudar o uso, portanto pode ser municpios que tm dificuldade para reuma opo para recuperar a valorizao fundiria visar com a freqncia desejvel a Planta associada realizao dessa mudana de uso. Genrica de Valores. Primeiramente, o Estatuto arrolou a Outorga Onerosa como instituto jurdico e poltico (art. 4, V, n) e, portanto, no um tributo. Embora haja posio contrria a essa interpretao, entendemos que a receita oriunda do pagamento da outorga preo pblico, uma vez que a aquisio do Assim tambm entendem Hely Lopes Meirelles e Floriano de Azevedo Marques Neto. direito ao Solo Criado ou mudana de uso do solo no possui o carter compulsrio inerente ao tributo, conforme est definido no art. 3 do CTN. De acordo com Eros Grau: Tributos so receitas que encontram sua causa em lei, da sua definio como receitas legais. No caso em espcie, estamos diante de um ato de aquisio de um direito no compulsrio. Trata-se de ato voluntrio, no qual o requisito das vontades das partes setores pblico e particular substitui o requisito da imposio legal (Grau, 1982:82). A Outorga Onerosa, portanto, no se origina de um ato compulsrio, gerador de obrigao ao particular como os tributos. diferente, portan-

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to, do IPTU, em que o simples fato de possuir um imvel urbano j gera a obrigao. A aquisio de potencial construtivo excedente pelo proprietrio do imvel um ato voluntrio, que importa um nus no caso, a contrapartida do beneficirio (art. 30, III). Outro aspecto importante trazido pelo Estatuto da Cidade vincular a aplicao da Outorga Onerosa do Direito de Construir e de Alterao de Uso sua previso no Plano Diretor (art. 28). Alm disso, a Outorga Onerosa s poder ser aplicada em reas definidas pelo Plano Diretor (art. 28, caput, c/c art. 29 c/c art. 42, II). Esse papel central conferido ao Plano Diretor busca, na verdade, vincular a aplicao da Outorga ao planejamento urbano, realizao das funes sociais da cidade e da propriedade urbana. Evitam-se, assim, solues casusticas, decididas individualmente, caso a caso. O Plano Diretor define o coeficiente de aproveitamento bsico que poder ser nico ou diferenciado e o coeficiente de aproveitamento mximo (art. 28, 2 e 3). Esse limite mximo ao direito de construir dever levar em conta a proporcionalidade entre a infra-estrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada rea (art. 28, 3). Dessa forma, evita-se o adensamento construtivo desvinculado de um plano de desenvolvimento urbano e de um estudo das condies e possibilidades de proviso de infra-estrutura.

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O Estatuto da Cidade prev, ainda, a edio de uma lei municipal especfica que definir a frmula de clculo da cobrana, os casos passveis de iseno do pagamento da outorga e a contrapartida do beneficirio (art. 30). A exigncia de discriminar em lei o clculo permite que reavivemos uma das principais limitaes e polmicas em relao aos processos de se recuperar a valorizao: a aferio dos valores. Como diz Furtado (2004), tanto a influncia poltica dos proprietrios como as deficincias tcnicas e tambm legais, para poder fazer avaliaes adequadas de valores de solo Dessa forma, a publicao e a informao dos cl foram identificadas por estudiosos e culos efetuados (no necessariamente atravs da legislao, mas atravs de instrumentos de comufuncionrios pblicos como deturpadonicao) so fundamentais para permitir o controle ras de sua aplicao em muitos pases. pela sociedade e para evitar favorecimentos, alm de Dessa forma, a aprovao dos clculos colaborar para a imagem positiva do instrumento, por lei pode facilitar o controle social, uma vez que fcil aferir se a cobrana est sendo feita a partir de valores justos. evitando solues particulares e eventuais favorecimentos.

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A definio dos critrios e casos passveis de iseno do pagamento tambm deve estar de acordo com os objetivos do Plano Diretor e, uma vez estabelecida em lei especfica, dificulta o surgimento de excees obtidas sem critrios claros e negociados de forma obscura nas Cmaras Municipais. Esse aspecto importante para entender o instrumento da Outorga no apenas como recuperador da valorizao da terra, mas como instrumento de controle urbanstico. A iseno pode ser possvel, por exemplo, para estimular a produo de determinados usos, como usos no residenciais em regies dormitrio, com a inteno de diminuir a necessidade de deslocamentos na cidade, ou o uso para produo de Habitao de Interesse Social, ou mesmo para implantao de equipamentos culturais ou de sade em reas carentes desses equipamentos (Rolnik, 2002:71). A contrapartida dada pelo beneficirio no necessariamente paga em dinheiro. Pode ser tambm em obras e servios para o desenvolvimento urbano ou em bens imveis. Com efeito, o Estatuto da Cidade define a destinao dos recursos captados com a Outorga Onerosa, o que contribui para uma poltica urbana redistributiva, que garanta que a recuperao social da valorizao fundiria e da distribuio dos benefcios decorrentes do processo de urbanizao se reverta efetivamente para toda coletividade. Fica estabelecida, em seu art. 26, a obrigatoriedade da aplicao dos recursos obtidos com a Outorga Onerosa com as seguintes finalidades: I. regularizao fundiria;

II. execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social; III. constituio de reserva fundiria; IV. ordenamento e direcionamento da expanso urbana; V. implantao de equipamentos urbanos e comunitrios; VI. criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes; VII. criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas de interesse ambiental; VIII. proteo de reas de interesse histrico, cultural ou paisagstico (Estatuto da Cidade, art. 26, incisos I a VIII). Se os recursos das contrapartidas da Outorga no forem aplicados de acordo com essas finalidades, o prefeito incorre em improbidade administrativa (Lei Federal no 8.429/92 c/c Estatuto da Cidade, art. 52). Essa

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vinculao dos recursos busca relacionar a aplicao da Outorga Onerosa aos objetivos da poltica urbana, realizao das funes sociais da cidade e da propriedade urbana. S possvel por no se tratar de um tributo, uma vez que a vinculao de impostos a rgo, fundo ou despesa legal vedada pela Constituio Federal (CF, art. 167, IV). Mas essa vinculao da aplicao dos recursos a tais finalidades per si no suficiente. Antes da aprovao do Estatuto, muitos desses recursos eram revertidos em benefcios a quem obteve os direitos de construir, revalorizando os imveis e no se revertendo em benefcios coletividade. o caso, por exemplo, de contrapartidas como melhoria do sistema virio, sinalizao e pista de desacelerao em frente ao empreendimento beneficiado com direitos de construo. Conforme j dito, de acordo com as diretrizes gerais do Estatuto, os benefcios decorrentes do processo de urbanizao devem ser distribudos de forma justa. E isso deve ser garantido tambm no territrio de forma que a recuperao social da valorizao se reverta para a comunidade como um todo. o que determina tambm o princpio das funes sociais da cidade. Por fim, convm ressaltar que uma forma de garantir a aplicao dos recursos nas finalidades previstas o Plano Diretor estabelecer a destinao das contrapartidas da Outorga para um Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano, que deve ser gerido de forma democrtica, por um conselho composto por representantes da sociedade civil e do poder pblico.

Aula 03

O controle pela sociedade, na definio e realizao das contrapartidas, tambm fundamental para que se compreenda o carter social dessas contrapartidas. Como se ver adiante, at o Estatuto estabelecer algumas finalidades para a utilizao dos recursos obtidos, muitos recursos eram obtidos e revertidos em benefcios para quem fosse detentor dos direitos de construir, o que implicava revalorizao dos imveis e no revertia em nenhum benefcio coletividade.

Operao Urbana Consorciada


As operaes urbanas envolvem simultaneamente o redesenho de um setor (tanto de seu espao pblico como privado), a combinao de investimentos privados e pblicos para sua execuo e alterao, manejo e transao dos direitos de uso e edificabilidade do solo e obrigaes de urbanizao. Trata-se, portanto, de um instrumento de implementao de um projeto urbano para uma rea implantada por meio de parceria entre proprietrios, poder pblico, investidores privados, moradores e usurios permanentes (ROLNIK, 2002:78).

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O instrumento da Operao Urbana Consorciada (OUC) se utiliza do mesmo raciocnio da Outorga Onerosa, permitindo alteraes nos ndices urbansticos e caractersticas de parcelamento, uso e ocupao do solo e subsolo, mas associa essas alteraes a um plano urbanstico para um permetro determinado. Significa que estabelece uma rea dentro da qual a valorizao recuperada dever ser aplicada na prpria rea. Esse certamente um dos instrumentos polmicos do Estatuto da Cidade. As experincias de Operaes Urbanas anteriores ao Estatuto mostram que em alguns casos h a recuperao da valorizao, mas esta, ao ser reinvestida onde j houve valorizao, acaba por reconcentrar recursos e reforar processos de segregao socioespacial e Esses aspectos enfraquecem o instrumento da Opeexcluso territorial (Fix, 2001). Recuperar rao Urbana, se comparado a outros instrumentos a valorizao e reinvestir no mesmo local para recuperao social que tambm podem ser no promove a redistribuio de renda em usados e que tm melhor desempenho no aspecto termos espaciais e pode, ao contrrio do redistributivo; por exemplo, o IPTU. Embora reconheam seu potencial de arrecadao, a maioria dos esperado, reconcentrar riqueza (e geralespecialistas em recuperao social faz crticas e exmente, tambm, populao de melhor pe as limitaes da Operao Urbana. renda) em espaos privilegiados, foco de um volume maior de investimentos. Para definir o que deve ser considerado como OUC, o Estatuto estabelece que:
Art. 32, Pargrafo 1o Considera-se Operao Urbana Consorciada o conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo Poder Pblico municipal, com a participao dos proprietrios, moradores, usurios permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcanar, em uma rea transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental.

Alfonsin (2004: 3-5), ao definir os contornos jurdicos do instrumento da Operao Urbana Consorciada, destaca que as transformaes urbansticas estruturais podem ser: modificao de ndices e caractersticas de parcelamento, uso e ocupao do solo e subsolo; alteraes das normas edilcias, considerado o impacto ambiental delas decorrente; regularizao de construes, reformas ou ampliaes executadas em desacordo com a legislao vigente.

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Como se pode verificar, algumas delas so evidentes geradores de alterao do valor da terra, principalmente a modificao de ndices e caractersticas de parcelamento, uso e ocupao do solo. Reforando essa afirmao, pode-se verificar que o Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana exigido nas reas de Operao Urbana e dele devem constar estudos de valorizao imobiliria, considerando que na prpria concepo do que se entende como Operao Urbana Consorciada h valorizao fundiria beneficiando alguns proprietrios. Entre as exigncias do Estatuto, est a necessidade de uma lei especfica na qual deve constar o plano de Operao Urbana (art. 33). O contedo mnimo para o plano da Operao Urbana visa atingir um resultado urbanstico e envolve: definio da rea a ser atingida; programa bsico de ocupao da rea; programa de atendimento econmico e social para a populao diretamente afetada pela operao; finalidades da operao; estudo prvio de impacto de vizinhana; contrapartida a ser exigida dos proprietrios, usurios permanentes e investidores privados em funo da utilizao dos benefcios previstos (alteraes na norma e classificao do solo); forma de controle da operao, obrigatoriamente, compartilhada com representao da sociedade civil (art. 33, incisos I a VII). Quanto destinao dos recursos obtidos, interessante a incluso de elementos como a destinao de uma porcentagem dos recursos para construo de Habitao de Interesse Social (Ver Fix, 2001; Maricato e Ferreira, 2002). A destinao de recursos deve estar de acordo com os interesses da coletividade, por isso, a gesto social e a determinao de prioridades e destinao dos recursos muito importante em uma Operao Urbana, pois elas podem evitar que as prioridades sejam de interesse de poucos como, por exemplo, obras virias localizadas, de acesso apenas a um empreendimento e que as destinaes do interesse de muitos demorem para se efetivar. O Estatuto da Cidade tambm estabelece que a Operao Urbana deve definir em sua lei especfica a contrapartida a ser exigida dos proprietrios, usurios permanentes e investidores privados em funo dos benefcios concedidos. De acordo com Alfonsin (2004: 5):
(...) aqui se apresenta o desenho redistributivo de cargas e benefcios que tem toda a Operao Urbana, indicando que e quanto possvel ganhar com a mudana das regras urbansticas, bem como o que, quanto e como se paga para beneficiar-se delas. aqui que ser explicitada a forma como o poder pblico pretende calcular e captar as mais-valias geradas pela Operao Urbana aos terrenos privados (grifos da autora).

Aula 03

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Em relao definio das contrapartidas, seria possvel retomar as mesmas observaes feitas em relao Outorga Onerosa, especialmente no que tange s possibilidades de redistributivi importante observar que, pelo Estatuto da Cidadade no territrio. O fato de a Operao de, comete crime de improbidade administrativa o estar limitada por um permetro contnuo prefeito que no aplicar os recursos auferidos com fora a associao das contrapartidas nesse Operaes Urbanas Consorciadas exclusivamente permetro, e isso tem levado a propostas de na prpria Operao Urbana Consorciada (Estatuto da Cidade, art.52, inciso V). utilizao do instrumento em permetros descontnuos, visando redistributividade.

Em So Paulo, foram criados os Certificados de Potencial Adicional de Construo (CEPAC), que permitem a livre comercializao de potenciais construtivos adicionais e podem ser vendidos em leilo ou utilizados diretamente no pagamento das obras necessrias prpria operao. Existe um debate em que os defensores do instrumento (Sandroni, 2001) avaliam que o mercado pode regular o preo do potenPropomos que voc se rena com mais dois ou cial construtivo adicional de forma positiva, trs colegas e que o grupo escolha uma das atipermitindo gios que beneficiam o poder vidades descritas a seguir: pblico. Os crticos (FERREIRA e DE CE1. Relacionar em forma de tpicos os principais argu- SARE, 2004: 130) afirmam que essa operamentos contra e a favor das Operaes Urbanas Cono subordina a poltica urbana aos interessorciadas. ses do mercado, transformando potencial 2. Pesquisar a experincia dos Certificados de Potencial construtivo em mais uma fonte de espeAdicional de Construo, criados em so Paulo, e culao financeira. Mais ainda que a livre descrev-la em um texto de at 30 linhas. negociao de CEPACs entre particulares, Os resultados das pesquisas devem ser apresentados pelos acaba por permitir que compradores espegrupos em um chat. Sua contribuio ao debate imporculem com as expectativas de preos fututante. Aproveite para esclarecer tambm outras dvidas ros dos certificados, portanto no apontam relacionadas a esta aula. Confira com seu tutor as datas e os horrios disponveis. para a efetivao da redistribuio e podem ser apropriadas privadamente.

Instrumentos tributrios e as funes sociais da cidade e da propriedade urbana


O Estatuto lista uma srie de instrumentos tributrios que passam a ser vistos tambm como instrumentos de poltica urbana e, como tal, com objetivo de realizar as funes sociais da cidade e da propriedade urbana. So eles: o IPTU e a contribuio de melhoria e os incentivos fiscais e financeiros (art. 4, IV). Isto porque o art. 2 do Estatuto define como dire-

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triz geral a adequao dos instrumentos de poltica econmica, tributria e financeira, e dos gastos pblicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruio dos bens pelos diferentes segmentos sociais. Mais adiante, define, ainda, que os tributos sobre imveis urbanos devem ser diferenciados de acordo com o interesse social. Surge, a partir da, uma importante interseco entre direito urbanstico e direito tributrio: a extrafiscalidade. A extrafiscalidade consiste no uso de instrumentos tributrios para obteno de finalidades no arrecadatrias, ou seja, para obteno de objetivos que no a gerao de recursos para o Estado. Assim, na tributao extrafiscal, afasta-se o princpio da capacidade contributiva, para dar lugar realizao de um princpio de relevante interesse social: a funo social da propriedade urbana (Costa, 2002).

Aula 03

IPTU
Se bem gerenciado, o IPTU um dos principais instrumentos de gesto da valorizao da terra, abrangendo todos os imveis urbanos, cuja cobrana incorporada ao cotidiano da gesto e relativamente aceita pelos cidados. Constante na Constituio Federal, o IPTU consagra um importante instrumento tributrio para o cumprimento da funo social da propriedade. Esse imposto pode ser utilizado tanto para fins arrecadatrios com uma progressividade de acordo com o valor do imvel, respeitando a capacidade econmica do contribuinte (CF, art. 156, 1, inciso I) como para fins urbansticos. Essa progressividade extrafiscal, com finalidades urbansticas, regulamentada de duas diferentes formas. Primeiro, a progressividade de acordo com a localizao e o uso do imvel, regulamentada pelo inciso II do 1 do art. 156, inserido pela Emenda Constitucional 29/00. Assim, os imveis localizados em reas definidas pelo Plano Diretor como no adensveis podem ter sua ocupao desestimulada pela progressividade do imposto. Ou, ento, aqueles imveis que sofreram alguma espcie de valorizao pela alterao da classificao do solo podem ter sua alquota majorada de acordo com o uso dado ao imvel. Estas duas variaes da progressividade no foram regulamentadas pelo Estatuto da Cidade, mas devem obedecer a todas as diretrizes da poltica urbana, j que o IPTU considerado tambm instrumento da poltica urbana (art. 4, IV, a).

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O outro tipo de utilizao do IPTU para fins urbansticos regulamentado pelo art. 182, 4, II, que garante a aplicabilidade da progressividade no tempo, de forma a evitar a especulao imobiliria e realizar concretamente a funo social da propriedade. Seu objetivo no , portanto, arrecadatrio. Esse instrumento regulamentado pelo Estatuto da Cidade em seu art. 7. Uma vez no cumpridas as condies do parcelamento, edificao e utilizao compulsrios, caber a aplicao do IPTU progressivo no tempo, com majorao da alquota pelo prazo Voc pode consultar o artigo 7 e os demais artide cinco anos. H que se obedecer gos do Estatuto da Cidade na Biblioteca Virtual alquota mxima de 15%, no podendo nosso Curso. do ser maior que o dobro cobrado ao ano anterior. A finalidade da cobrana progressiva no de confiscar a propriedade, mas de induzir uma obrigao de fazer (Saule, 2003).

Em relao desapropriao para fins de reforma urbana, importante tecer algumas consideraes, que trazem conseqncias para anlise da recuperao da mais-valia fundiria. A desapropriao regulamentada pelo art. 182, 4, III da CF e o art. 8 do Estatuto da Cidade se constitui em importante instrumento urbanstico. Trata-se de uma exceo ao art. 5, XXIV, da CF, que determina que as desapropriaes devem ser efetuadas mediante justa e prvia indenizao em dinheiro. A desapropriao para fins de reforma urbana consiste em sano ao proprietrio que no cumpre a funo social da propriedade. Em vez de indenizao justa e prvia em dinheiro, a desapropriao para fins de reforma urbana ser paga em ttulos da dvida pblica, aprovados pelo Senado Federal, resgatveis em at dez anos, e dever refletir o valor real do imvel, que de acordo com o art. 8, 2 do Estatuto da Cidade dever: I- refletir o valor da base de clculo do IPTU, descontado o montante incorporado em funo das obras realizadas pelo Poder Pblico na rea onde este se localiza aps a notificao de que trata o 2 do art. 5; e II no computar expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatrios. Fica definido, portanto, o clculo do que seria o valor real, que pode at mesmo chegar a valores inferiores aos de mercado (Sundfeld, 1990; Saule, 2003).

No cumpridas as obrigaes de parcelar, edificar e utilizar, o municpio poder promover a desapropriao para fins de reforma urbana. Uma vez adquirido o imvel, o municpio dever promover seu adequado aproveitamento, a fim de garantir o cumprimento da funo social da propriedade, como, por exemplo, atravs da construo de habitao de interesse social, urbanizao ou regularizao de favelas, construo de equipamentos pblicos ou comunitrios, etc. O municpio tem o prazo de cinco anos para promover seu adequado aproveitamento sob pena de se submeter s sanes cabveis caractersticas da improbidade administrativas (art. 52, II). Como alternativa desapropriao, outros instrumentos podem tambm ser utilizados para realizar a funo social da propriedade do imvel, aps a cobrana at o limite estabelecido para a progressividade da alquota. Uma soluo possvel a aplicao do direito de preempo, o

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direito de superfcie ou, ento, o consrcio imobilirio. Alm da possibilidade de utilizar a progressividade do IPTU como instrumento de poltica urbana, podemos, ainda, citar outro instrumento, capaz de aprofundar sua cobrana e realizar as diretrizes gerais do Estatuto da Cidade: o abandono regulamentado pelos artigos 1.275 e 1.276 do Novo Cdigo Civil:
Art. 1.276. O imvel urbano que o proprietrio abandonar, com a inteno de no mais o conservar em seu patrimnio, e que se no encontrar na posse de outrem, poder ser arrecadado, como bem vago, e passar, trs anos depois, propriedade do Municpio ou do Distrito Federal, se se achar nas respectivas circunscries (...) 2. Presumir-se- de modo absoluto a inteno a que se refere este artigo, quando, cessados os atos de posse, deixar o proprietrio de satisfazer os nus fiscais.

Aula 03

Ou seja, o novo Cdigo Civil prev a possibilidade de arrecadao do imvel pelo municpio quando o imvel estiver vago e o proprietrio no pagar os impostos respectivos, no caso, o IPTU. Trata-se de dispositivo que busca tambm combater a especulao imobiliria e ao mesmo tempo incentiva o pagamento pelos contribuintes do imposto territorial devido.

Contribuio de Melhoria
A Contribuio de Melhoria tambm definida como instrumento de poltica urbana pelo Estatuto da Cidade. importante instrumento de realizao da recuperao dos investimentos do poder pblico de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos, diretriz geral da poltica urbana (art. 2, IX).

Leia na Bibliotca Virtual o texto Mercado de terras, formao de preos e recuperao de custos de infra-estrutura bsica no Brasil, no qual so apontadas algumas possibilidades de aplicao do instrumento de forma a garantir sua aplicabilidade de acordo com as diretrizes gerais da poltica urbana, embora ele no tenha sido regulamentado no Estatuto.

Consideraes finais
No se trata de discutir aqui as dificuldades para implementar o Estatuto da Cidade, principalmente relacionadas s desigualdades na correlao de foras nos municpios brasileiros, cujas polticas fundirias refletem tambm as disparidades tradicionais da nossa sociedade.

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No entanto, essas disparidades no so necessariamente incombatveis, e h uma srie de atores polticos e sociais envolvidos em combatlas e reduzi-las. O que se tenta, aqui, compreender o Estatuto da Cidade como um entre vrios instrumentos mediante os quais possvel utilizar a poltica fundiria e o marco de regulao urbana como redutores de desigualdades e equalizadores de oportunidades nas cidades. Sabe-se que o Estatuto da Cidade objeto de leituras que apontam direes diferentes, at mesmo opostas. Cabe tambm lembrar que os instrumentos de gesto social da valorizao da terra devem ser operados de forma democrtica, segundo a diretriz da gesto democrtica da cidade, obrigatria a partir da aprovao do Estatuto. Sustenta-se aqui que agregar a leitura da recuperao da mais-valia fundiria que vise a tornar mais efetivo o princpio redistributivo uma das possibilidades para potencializar as leituras democrticas e progressistas do Estatuto da Cidade.

Na aula 4, voc conhecer os instrumentos de ampliao do acesso terra urbanizada. Esses instrumentos variam conforme as peculiaridades e especificidades de cada territrio.

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Aula 03

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Aula 03

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Nesta aula, voc conhecer diversos instrumentos para transformar em realidade o preceito constitucional da funo social da propriedade no contexto da reforma urbana. Instrumentos que vo induzir a ocupao dos imveis vazios, aumentando a oferta de lotes urbanizados para produo de moradias de interesse social. Tambm ver que a reforma da cidade depende de gesto pblica e de mudanas de procedimentos na mquina pblica para que as novas ferramentas possam ser adequadamente gerenciadas. O Poder Pblico, como protagonista, deve garantir o interesse pblico e o acesso a todos terra urbanizada. Deve tambm dialogar com os diversos atores sociais sobre os problemas e as propostas para a cidade.

Aula 04

Instrumentos de ampliao do acesso terra urbanizada

Margareth Matiko Uemura

Esta outra cano da banda Chico Science e Nao Zumbi retrata o cotidiano de algum que vive em uma comunidade da periferia de Recife, convivendo com a lama do mangue, os urubus e o mau cheiro provocado pela ausncia de saneamento bsico. Voc pode ouvir esta msica no AVEA.

Manguetown - Chico Science


Estou enfiado na lama um bairro sujo Onde os urubus tm casas E eu no tenho asas Mas estou aqui em minha casa Onde os urubus tm asas Vou pintando, segurando as paredes do mangue do meu quintal Manguetown Esta noite sairei Vou beber com meus amigos E com as asas que os urubus me deram ao dia Eu voarei por toda a periferia Vou sonhando com a mulher Que talvez eu possa encontrar Ela tambm vai andar Na lama do meu quintal Manguetown Andando...

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Introduo
A partir do exposto nas aulas anteriores, pode-se facilmente inferir o quanto estratgico disponibilizar terras para o desenvolvimento de uma poltica urbana adequada, sejam quais forem as caractersticas da cidade ou regio onde ela se aplica. Evidentemente, podemos considerar que tais reas no precisam ser terras pblicas (estar sob domnio da administrao pblica); em alguns casos, at mais conveniente que se induza o proprietrio a dar um uso adequado para a concretizao da funo social da propriedade imvel urbana, segundo regras estabelecidas pelo Poder Pblico. Por outro lado, e atendo-nos apenas ao patrimnio pblico, pode-se notar que at recentemente era muito estreita a grade de alternativas dadas administrao pblica, recaindo quase sempre nas opes da desapropriao por utilidade pblica ou interesse social e na reserva e doao de reas por parte do loteador, quando da aprovao de seus projetos de parcelamento do solo, conforme est previsto na lei no 6766 e, em alguns casos, em legislao municipal especfica.

Aula 04

No entanto (o que procuraremos retomar ao longo do texto), tais opes j no so suficientes, por conta de limitaes intrnsecas ao seu marco legal, ainda mais quando confrontados com novas dinmicas que tomaram conta, de um lado, do modelo de gesto pblica no Brasil das ultimas dcadas, dentre elas, a financeira, com a emergncia de novas demandas, a crtica ao aumento da carga tributria e o controle mais apurado dos gastos pblicos. Por A desapropriao para fins urbansticos admitida h muito no ordenamento brasileiro, mas por inoutro lado, as caractersticas da urbanizaferncia da legislao que regula a desapropriao o neste mesmo perodo, que apresenpor utilidade pblica e por interesse social. Um martou um sem-nmero de novos problemas co legal especfico para ela seria importante, como a serem enfrentados, e no s a oferta de ocorre em outros pases. equipamentos e servios pblicos. relevante apontar o fato de que os instrumentos aptos a operarem a poltica urbana )aqueles j estabelecidos ou que foram regulados pelo Estatuto da Cidade) por si s no tm o poder de solucionar todas as questes que se apresentam cotidianamente ao gestor pblico ou ao cidado. No obstante, h um pano de fundo importante, poltico, cultural, econmico e social, que deve ser levado em conta e com o qual a poltica urbana, na sua concepo e principalmente na gesto, deve dialogar.

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Imagine, por exemplo, a instituio de uma Zona de Especial Interesse Social (ZEIS) com o objetivo de facilitar a regularizao de loteamentos de alto padro. Por um lado, evidente que toda irregularidade deve ser combatida e sanada e, por outro, no h, do ponto de vista formal, obrigatoriedade de que as ZEIS sejam instrumento de regularizao apenas para reas de baixa renda, mas ela adequada a esta situao, e no quela, que pode se socorrer de alternativas. A resoluo 34/2005, do Conselho das Cidades, em seu artigo 5, tambm enfatiza que as Zonas Especiais (sem qualific-las), quando voltadas regularizao fundiria ou edilcia, sejam para atender a populao de baixa renda.

Em outras palavras, trata-se de considerar que a sociedade e o poder local devem refletir acerca da adequao deste ou daquele instrumento, tendo em vista as peculiaridades e especificidades de cada territrio e das foras que com ele interagem, sob risco de deslegitimar o instrumento, por insuficincia, ou, ainda, dar-lhe destinao divergente das finalidades para as quais ele foi concebido, qual seja, a concretizao da funo social da cidade.

Aspectos gerais
Os instrumentos que sero apresentados a seguir possibilitam, na sua gesto, o cumprimento da funo social da propriedade com a ampliao do acesso terra urbanizada. Buscam tambm aumentar a oferta de terras no mercado e a produo de lotes urbanizados, na medida em que disponibilizam reas que em muitos casos esto retidas para fins especulativos. So eles: Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS); Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios (PEUC); Consrcio Imobilirio; Direito de Preferncia (ou Preempo) e a Dao em Pagamento. Estes e outros instrumentos passam a ser concebidos e aplicados tendo em vista as diretrizes estabelecidas pelo Estatuto da Cidade em seu artigo 2, quando inseridos numa estratgia de ampliar e garantir disponibilidade de terra urbanizada, Conhea a ntegra do Estatuto da Cidade na Bipara buscar a urbanizao/ requaliblioteca Virtual do nosso Curso. ficao /reestruturao de uma rea especfica e, em especial, para atender as faixas segregadas ou excludas da cidade formal, considerando que o plano diretor indique tal necessidade.

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Alguns deles j estavam presentes no ordenamento jurdico brasileiro, como a Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) e Direito de Preferncia. Porm, todos ganham novas caractersticas com o Estatuto da Cidade. Outros instrumentos ainda, como a Dao em Pagamento, tm aplicabilidade para alm dos quadros da poltica urbana (os chamados instrumentos atpicos), ainda que possam ser por ela apropriada para a consecuo de seus objetivos. A ZEIS, que sempre foi utilizada como instrumento para possibilitar a urbanizao de ncleos precrios, passa a ser aplicada em vazios urbanos, muitas vezes subutilizados, com o objetivo de reservar reas para a produo habitacional, buscando atender a populao de baixa renda em reas providas de infra-estrutura. Aprofundaremos, neste mdulo, a aplicao do instrumento em reas vazias, uma vez que a aplicao para fins de regularizao fundiria ser abordada no segundo mdulo.

Aula 04

A ZEIS, que sempre foi empregada na urbanizao de ncleos precrios, passa a ser aplicada em vazios urbanos, s vezes subutilizados, para reservar populao de baixa renda habitaes em reas com infra-estrutura.
O direito de preferncia, tradicional nas relaes privadas e eventualmente at mesmo como forma de aquisio de bens pblicos em situaes especficas, que comentaremos adiante, toma carter urbanstico, como instrumento de proviso de equipamentos pblicos. Por exemplo, o plano diretor de dado municpio, j apontando para a necessidade de estratgias de acesso terra urbanizada, relaciona as reas sobre as quais incidir o direito de preferncia (ou preempo). A escolha das reas e sua destinao proviso de infra-estrutura, equipamentos urbanos e outros apontados no inciso V do citado art. 2 deve estar de acorArt. 2 (...) do com as necessidades apontadas pelo V oferta de equipamentos urbanos e comunitPlano Diretor. Da mesma forma, a esrios, transporte e servios pblicos adequados aos colha das reas sobre as quais incidiro interesses e necessidades da populao e s caracteparcelamento, edificao e utilizao rsticas locais. compulsrios (PEUC). O PEUC, o novo e importante instrumento introduzido pela Constituio Federal, alm de induzir a oferta de terras para urbanizao, estimula uma importante atividade econmica privada (incorporao e construo civil). O instrumento torna-se estratgico, em momentos como o

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presente, no qual facilidades creditcias, em especial, so estabelecidas por fora de polticas que fogem competncia municipal. Assim, a possibilidade de sobreposio de instrumentos em uma mesma rea, como por exemplo, a obrigatoriedade de parcelamento e edificao em uma determinada rea gravada como ZEIS, pode atingir a dois objetivos: o de disponibilizar a terra e o de atender a populao de baixa renda em reas urbanizadas. Neste caso, a constituio do Consrcio Imobilirio possibilita ainda a produo de lotes urbanizados ou edificados pela municipalidade. Da mesma forma, o direito de preferncia, pode facilitar a aquisio de reas por parte da administrao pblica, alm de oferecer ela indicadores confiveis acerca de valores e dinmica das transaes imobilirias operadas entre particulares, e, portanto, permitir a formao de um banco de dados que monitore o mercado de terras no municpio Ou seja, a ampliao da oferta de reas, antes retidas por processos especulativos, essencial para mobilizar os setores pblico e privado. Para tanto, a gesto dos instrumentos pelo Poder Pblico importante para explorar todas as possibilidades ofertadas pelos instrumentos e atingir os objetivos traados no Plano Diretor. Por fim, anotamos que os instrumentos que sero descritos a seguir tm como finalidade o acesso terra urbanizada para as mais diversas aes pblicas como: 1. atender as faixas segregadas ou excludas da cidade formal; 2. reverter a lgica de ocupao pela criao de novos territrios, buscando ocupar os vazios urbanos existentes; 3. estimular processos de requalificao/reestruturao de reas especficas; 4. atender a demandas de equipamentos urbanos; entre outras estratgias, igualmente valiosas implementao e ao desenvolvimento da poltica urbana. Passaremos, ento, a uma anlise mais detida de cada um dos instrumentos, verificando sua estrutura, possibilidades e regulamentao, com nfase nas possibilidades que oferecem para aumentar a disponibilidade de terra urbanizada.

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Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS)


H diversas nomenclaturas para designar o instrumento que ora examinamos. Com efeito, o Estatuto da Cidade (Art. 4, inciso V, f ) se refere a Zonas Especiais de Interesse Social, ao passo que a Lei no 6766, com as alteraes realizadas pela Lei no 9785/99, introduziu a figura das Zonas Habitacionais de Interesse Social (ZHIS). J o Municpio de Santo Andr, cuja experincia ser discutida durante o curso, utilizou em sua legislao, durante muito tempo, a figura das reas de Especial Interesse Social (AEIS), assim como o Plano Diretor de Porto Alegre, que utiliza a mesma sigla. Adotaremos a expresso Zonas (ou reas) de Especial Interesse Social, na medida em que qualifica melhor a destinao do instrumento, qual seja um interesse social singular, de extrema relevncia no para os beneficirios imediatos, mas, tambm, para toda cidade, afastando qualquer possibilidade de adoo desta modalidade com desvio de finalidade. No entanto, trata-se da mesma figura, que define permetros destinados primordialmente produo e manuteno de habitao de interesse social, visando incorporar os espaos urbanos da cidade clandestina, favelas, assentamentos urbanos populares, loteamentos irregulares e habitaes coletivas - cortios, cidade legal (SAULE JR. 1997). Como se depreende da definio anterior, as ZEIS so extremamente teis a uma poltica de incluso social em dois sentidos: permitir a regularizao dos assentamentos de baixa renda consolidados, mas igualmente facilitar a produo (pelo Poder Pblico, por cooperativas habitacionais e, em situaes especiais, at pelos agentes econmicos) de habitao de interesse social em reas vazias. Nos dois casos, possvel estabelecer regras diferenciadas para o parcelamento sobretudo e tambm para uso e ocupao do solo urbano com a finalidade de viabilizar a produo de novas habitaes para faixas com menores salrios e para atuar na regularizao de assentamentos habitacionais para e por parte da populao de baixa renda. Assim, o conceito agrega uma nova possibilidade ao Poder Pblico: gravar reas vazias como ZEIS de forma a destin-las exclusivamente ou prioritariamente produo de Habitao de Interesse Social (HIS), ampliando o acesso a terra urbanizada populao de baixa renda e buscando uma nova forma de interveno que ocupa vazios urbanizados, ao invs estender a cidade, criando territrios de excluso.

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A demanda
No entanto, as polticas pblicas para financiar a produo de moradia popular e os fenmenos do mercado (em especial o custo da terra, gerado em grande parte pela falta de oferta) no atendem a parte significativa do dficit brasileiro, que composto no s pelos que moram de maneira precria, mas por aqueles que buscam novas moradias e que nem ao menos para se habilitam s filas das companhias habitacionais pblicas. Para esta camada da populao com renda abaixo dos cinco salrios mnimos, que tradicionalmente recorre autoconstruo como alternativa para ter sua casa prpria, h pouqussimos programas pblicos e menos ainda oferta de linhas de crdito e financiamento pblicos. Resta ento, aos governos locais, nas regies metropolitanas, prover habitao para atender a demanda originria dos processos de urbanizao de favela, loteamentos irregulares, cortios, reas de risco, etc. Esta demanda no atendida pelo mercado privado, porque no se enquadra nas exigncias dos bancos para acessar as linhas de crdito oferecidas.

As ZEIS so teis a uma poltica de incluso social e tm duas funes segundo o seu tipo: permitir a regularizao dos assentamentos de baixa renda consolidados e facilitar a produo de habitao de interesse social em reas vazias.
Assim, o Zoneamento ainda tem sido mais eficiente como instrumento para reservar reas para uma determinada demanda definida pelo Poder Pblico no Plano Diretor, do que para viabilizar a produo pelo mercado privado, mesmo considerando novas regras para uso e ocupao do solo nestes territrios e porque praticamente no existe mercado privado regular voltado para a populao de baixa renda. Embora faamos estas consideraes, importante dizer que um grande avano os municpios demarcarem ZEIS em reas vazias, principalmente reas centrais, alm das ZEIS que esto sendo definidas nos projetos de reestruturao urbana, criando a possibilidade da permanncia da populao em reas j valorizadas, como fizeram Santo Andr (Eixo Tamanduathy), Recife (Projeto Recife-Olinda) e outros municpios.

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Marco legal
No plano da legislao federal, so esparsas as referncias s ZEIS. O prprio Estatuto da Cidade apenas as arrola entre os instrumentos que podem ser adotados para a consecuo da poltica urbana. Por outro lado, a Lei n 6.766/79, com as alteraes introduzidas pelas Leis n 9.785/99 e n 11.445/07, a par de se referir explicitamente a esta modalidade de parcelamento do solo quando estipula os componentes da infra-estrutura bsica exigvel, conta com outras regras que permitem afirmar a autonomia municipal no estabelecimento de regras diferenciadas para o percentual de reserva de reas destinadas ao sistema virio e aos equipamentos urbanos e comunitrios, bem como as dimenses mnimas do lotes. (...) . 6 A infra-estrutura bsica dos parcelamentos situados nas zonas habitacionais declaradas por lei como de interesse social (ZHIS) consistir, no mnimo, de: I. II. III. IV. vias de circulao; escoamento das guas pluviais; rede para o abastecimento de gua potvel e solues para o esgotamento sanitrio e para a energia eltrica domiciliar.

Aula 04
Esta realidade tende a mudar substancialmente se aprovada a Lei de Responsabilidade Territorial (PL 3057/00), ora em tramitao na Cmara dos Deputados.

Art. 2 - O parcelamento do solo urbano poder ser feito mediante loteamento ou desmembramento, observadas as disposies desta Lei e as das legislaes estaduais e municipais pertinentes.

Por fim, a Lei n 11.124/05, que institui o Sistema e o Fundo Nacional da Habitao de Interesse Social, determina como uma das hipteses de destinao de recursos s reas caracterizadas como de interesse social. I. aaa

II. aaa

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O texto da Lei 11124/05 se encontra na Biblioteca Virtual do Curso.


Art. 11. As aplicaes dos recursos do FNHIS sero destinadas a aes vinculadas aos programas de habitao de interesse social que contemplem: (...)

III. urbanizao, produo de equipamentos comunitrios, regularizao fundiria e urbanstica de reas caracterizadas de interesse social. Portanto, compreende-se facilmente que a tarefa de conformao desse instituto cabe essencialmente aos municpios, por meio do Plano Diretor e da legislao que eventualmente lhe for complementar. Alis, e mesmo anteriormente s inovaes trazidas pela legislao federal, diversos municpios j se socorreram desta modalidade como um dos elementos estruturantes dos programas de regularizao fundiria, na maioria das vezes articulados com aes de urbanizao fsica e resoluo do domnio (concesso de direito real de uso e, mais recentemente, usucapio coletiva e concesso especial para fins de moradia). Da mesma forma, as ZEIS vazias, ainda que em menor proporo, possibilitaram a produo de um nmero considervel de unidades habitacionais a custos mais acessveis por parte dos governos, das cooperativas habitacionais e mesmo de empreendedores privados. Este ltimo, quando falamos de populao com renda acima de cinco salrios mnimos em regies metropolitanas, pelos motivos expostos anteriormente. Portanto, as ZEIS podem se desdobrar entre reas ocupadas ou vazias e de domnio da administrao pblica (municipal, estadual e at federal) ou de particulares. No entanto, quando se combinarem situaes de reas particulares vazias em que pese a autonomia municipal no ordenamento do solo urbano, certa cautela necessria, levando em conta especificidades do mercado em cada local. Em outras palavras, instituir uma ZEIS em reas extremamente valorizadas, de forma a que o nico uso possvel seja a moradia para a populao, por exemplo, com renda at trs salrios mnimos, pode ensejar demandas, da parte dos proprietrios, alegando esvaziamento do contedo econmico da propriedade. Assim, tal estratgia deve ser ponderada junto a outros elementos, dentre outros, (i) coeficientes de aproveitamento mais elevados, (ii) subsdios, fiscais ou de subveno aos adquirentes, (iii) flexibilizao do permetro onde seja admitido HIS em parte

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da rea e outros usos, a critrio do proprietrio, na rea remanescente do permetro, e (iv) transferncia do direito de construir considerando a possibilidade de estabelecer a proporo de ocupao em cada parte territrio municipal. As ZEIS podem efetivamente colaborar para o acesso terra urbanizada, seja por inserir na cidade formal uma fatia considervel de moradias da populao de baixa renda (loteamentos irregulares e clandestinos, favelas e cortios), quando associada a programas de regularizao urbanstica e fundiria, seja por vincular reas vazias (pblicas ou privadas) produo de habitao de interesse social, cuja demanda e estratgia podem estar detalhadas no diagnstico do Plano Municipal. Este tema ser mais bem detalhado nas aulas do mdulo II.

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Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios PEUC


A adoo de parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios (PEUC), e dos instrumentos criados a partir dele (Imposto Predial e Territorial Urbano e desapropriao com o pagamento de ttulos) j foi preconizada desde a dcada de 70, quando o ento Banco Nacional de Habitao (BNH) estabeleceu o Programa Comunidade Urbana de Recuperao Acelerada (CURA), que tinha entre seus pressupostos a eliminao da capacidade ociosa dos investimentos urbanos, a diminuio dos efeitos negativos da especulao imobiliria e o adensamento da populao urbana at nveis tecnicamente satisfatrios. J em 1983, o Executivo Federal enviou ao Congresso a primeira proposta consolidada de Lei Nacional (PL no 775/83) acerca da poltica urbana, constituindo-se em marco fundamental, posto que estabelecia princpios e um rol de instrumentos definitivamente incorporados na pauta da reforma urbana, entre eles parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios. Por fora destes precedentes, e sob o signo da emenda popular da reforma urbana, a Constituio Federal de 1988, a par de repetir a exigibilidade do cumprimento da funo social da propriedade, delineou no artigo 182 as regras pertinentes ao exerccio da propriedade imvel urbana, com seus condicionantes.

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Evidentemente, no nos esquecemos da usucapio urbana, disposta no artigo 183 da CF, ainda que ela no se relacione diretamente noo de instrumento de poltica pblica, mas, sim, a um direito subjetivo.

O parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios foi o nico instrumento que se tornou regra constitucional, dentre aqueles debatidos ao longo dos anos anteriores; incorporados pelo PL no 775 e apontados na emenda popular.

Isso no denota que cumprir a funo social da propriedade imvel urbana signifique simplesmente parcelar, edificar ou dar-lhe um uso, mas, tambm, que a subutilizao, em sentido amplo, constitui a mais grave ofensa ao princpio, um abuso ao direito de propriedade com as mais profundas conseqncias para o desenvolvimento urbano, capaz mesmo de colocar a perder qualquer estratgia local de concretizao da funo social da cidade. Mesmo assim, sua aplicabilidade ficou limitada edio de legislao posterior, de competncia da Unio, a qual deveria dar-lhe os parmetros de concretizao.

Dentre outros, Natal, Joo Pessoa, So Jos dos Campos e Angra dos Reis.

Para refletir, pesquisar e debater:

Por que a subutilizao ou no-utilizao de reas urbanas um abuso do direito de propriedade com srias conseqncias para o desenvolvimento urbano? Em grupo de at quatro pessoas, pesquise um exemplo de subutilizao ou no-utilizao de rea urbana e um exemplo de parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios em seu municpio ou regio. Compartilhe as concluses e descobertas do grupo com os colegas durante um chat no AVEA. Sua participao nesta atividade coletiva de aprendizado muito importante! Informe-se com seu tutor sobre os horrios agendados para o chat.

Tanto a lei nacional destinada a veicular normas gerais de poltica urbana, quanto a lei federal destinada a dar eficcia plena ao parcelamento, edificao e uso compulsrios s vigoram a partir da edio da Lei no 10.257/2001, o Estatuto da Cidade. Porm, desde a promulgao da Constituio Federal, no faltou quem defendesse que o instrumento poderia ser adotado de imediato pelos municpios, desde que estabelecidas as condies nos planos diretores. Desta forma, vrios municpios passaram a inserir em seus respectivos planos diretores (quando das aprovaes ou revises) a possibilidade de exigncia do PEUC, mas no avanaram no sentido de implementlo verdadeiramente, permanecendo as regras locais em compasso de espera, aguardando a edio da lei federal. O Estatuto da Cidade (Lei Federal n 10.257/2001) cumpre duas funes primordiais. A primeira, de funcionar como

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norma geral de direito urbanstico, estabelecendo as bases da poltica urbana, a serem estabelecidas pelos municpios, no mbito de sua autonomia. A outra, de leis federais, franqueando o uso do instrumento denominado Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios (PEUC) na implementao desta poltica. Sua configurao est dada pelos artigos 5 e 6 daquele diploma legal:
Art. 5 - Lei municipal especfica para rea includa no plano diretor poder determinar o parcelamento, a edificao ou a utilizao compulsrios do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, devendo fixar as condies e os prazos para implementao da referida obrigao. 1- Considera-se subutilizado o imvel:

Aula 04

I.

cujo aproveitamento seja inferior ao mnimo definido no plano diretor ou em legislao dele decorrente;

II. (vetado).
2 - O proprietrio ser notificado pelo Poder Executivo municipal para o cumprimento da obrigao, devendo a notificao se averbada no cartrio de registro de imveis. 3- A notificao far-se-:

I.

por funcionrio do rgo competente do Poder Pblico municipal, ao uroprietrio do imvel ou, no caso de este ser pessoa jurdica, a quem tenha poderes de gerncia geral ou administrao; o na forma prevista pelo inciso I.

II. por edital quando frustrada, por trs vezes, a tentativa de notifica 4o Os prazos a que se refere o caput no podero ser inferiores a:

I.

um ano, a partir da notificao, para que seja protocolado o projeto no rgo municipal competente; empreendimento.

II. dois anos, a partir da aprovao do projeto, para iniciar as obras do


5 - Em empreendimentos de grande porte, em carter excepcional, a lei municipal especfica a que se refere o caput poder prever a concluso em etapas, assegurando-se que o projeto aprovado compreenda o empreendimento como um todo. Art. 6o A transmisso do imvel, por ato inter vivos ou causa mortis, posterior data da notificao, transfere as obrigaes de parcelamento, edificao ou utilizao previstas no art. 5 desta Lei, sem interrupo de quaisquer prazos.

Em essncia, o Estatuto da Cidade, em seus artigos 5 e 6, cuida de

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estabelecer prazos, condies e garantias para que o municpio exija o cumprimento da funo social daqueles imveis no edificados, subutilizados ou no utilizados. E o faz de maneira econmica, como convm a uma norma geral, uniformizando aquilo que comum s administraes locais, mas deixando legislao municipal (plano diretor frente) a tarefa de definir concretamente as situaes de cabimento, como, por exemplo, os parmetros e critrios para a definio de imvel subutilizado. De resto, os prazos e procedimentos estabelecidos buscam muito mais garantir razoabilidade e segurana jurdica na adoo do instrumento pelos municpios, evitando o uso arbitrrio e situaes que caracterizem expropriao indireta, mas tambm evitam a ocorrncia de fraudes, como a alegao de que a obrigao seja intuite personae (atribuvel pessoa), o que permitiria desobrigar o adquirente de imvel cujo proprietrio fora notificado a cumpri-la. O artigo 6 claro ao afastar tal possibilidade. Por fim, e reforando a idia de estabelecimento do PEUC como dever, e no faculdade em sentido estrito, o artigo 42, inciso I, do Estatuto, determina que do contedo mnimo do plano diretor deva constar a delimitao das reas urbanas onde poder ser aplicado o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, considerando a existncia de infra-estrutura e de demanda para utilizao. Mais uma vez, portanto, se aponta a adoo racional e razovel do instituto, a partir de um diagnstico seguro acerca das peculiaridades do processo de urbanizao de cada municpio. Alguns elementos devero ser levados em considerao no enfrentamento de algumas questes: a. Dimenses mnimas e mximas e localizao dos imveis: as dimenses das reas (glebas ou lotes) abarcadas pelo instrumento devem ser definidas tendo em vista caractersticas do processo de urbanizao. perfeitamente possvel adotar uma rea menor em zonas da cidade onde a demanda por edificao seja intensa e as caractersticas da ocupao j estejam dadas por lotes menores e, por outro lado, estabelecer lotes mnimos maiores em decorrncia da estratgia do plano em zonas das cidades que sejam ocupadas por usos que exijam grandes reas como: indstria, comrcio atacadista, etc. b. Um mesmo proprietrio com diversos lotes abaixo do mnimo: dar funo social condio de legitimidade para a relao jurdica estabelecida entre o sujeito (proprietrio) e a coisa (bens). Portanto, o PEUC deve incidir sobre a conduta dos proprietrios, quando esta estiver em

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desacordo com as exigncias fundamentais de ordenao da cidade, o que fica claro, por exemplo, no artigo 6 do Estatuto, como comentado acima. Portanto, caso se caracterize a reteno de um nmero considervel de lotes no edificados (e at mesmo unidades construdas) pelo mesmo proprietrio, e esta atitude tenha impacto significativo na dinmica imobiliria da cidade, nada impede que ele seja notificado para a edificao ou a utilizao destes imveis.

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c. Imveis que cumprem a funo social, porm foram parcelados ou edificados acima do coeficiente mnimo: h situaes em que o imvel para cumprir uma funo social prescinde de edificao. Entre as situaes mais comuns, esto (i) a relevncia ambiental, dada a ocorrncia de vegetao significativa ou a presena de cursos dgua, (ii) reas de risco, (iii) a relevncia paisagstica, histria ou arquitetnica, independente de tombamento, mas devendo o plano diretor (eventualmente a lei especfica) anotar as caractersticas que se pretende preservar no interesse da memria ou da cultura, e (iv) as atividades econmicas ou institucionais Os estacionamentos no vinculados a alguma atividade devem ser objeto de anlise especial, segundo que por segurana no permitem ediestratgia da Poltica Urbana Municipal. Nos casos ficaes, como, por exemplo, dutos, lide Reabilitao de reas Centrais, as reas utilizanhas de transmisso e fornos, ou ainda das para estacionamento podem ser estratgicas, ou atividades vinculadas a uma principal seja, o municpio pode criar critrios para notificar o proprietrio a construir e criar mecanismos para como depsitos, estacionamentos, incentivar o uso misto (neste caso, estacionamento reas de lazer: campos de prtica escomercial e outro uso) e a oferta de vagas na rea. portiva, piscinas, clubes, etc. De maneira geral, o uso misto mais freqente em d. Qualidades inerentes ao proprietrio: pouco adotado no restante do tecido urbano. o imvel de domnio da administrao direta, autarquia ou fundao tambm deve estar afetado a um uso, o que difere da funo social da propriedade. Se ao longo de um largo perodo de tempo, os governos que se sucedem no lhe do destinao compatvel, h outros instrumentos para impelir seu aproveitamento que no o PEUC (eventualmente a Ao Popular ou mesmo a Ao Civil Pblica). No por acaso, o Estatuto da Cidade estabelece o prazo de cinco anos (art. 52, II) para que seja dada destinao aos imveis adquiridos mediante a desapropriao-sano, sob pena de impropriedade administrativa. Mas h diversas situaes, pertinentes a proprietrios privados (massa falida, esplio, associaes comunitrias ou filantrpicas, dentre outros), nas quais a tendncia poltica e social de no aplicar o instituto. Porm, nem a Constituio Federal nem o Estatuto da Cidade do guarida para
reas centrais de grandes centros urbanos, mas

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o estabelecimento de diferenciaes. Eventualmente, possvel adiar o incio dos prazos para cumprimento da obrigao, para estas ou outras situaes de relevncia social. e. Definio e controle de imveis no utilizados ou subutilizados: tratam-se de imveis parcelados ou edificados (portanto, que se submeteram ao licenciamento urbanstico), mas que no so utilizados, como as grandes edificaes indstrias, galpes e at unidades habitacionais verticalizadas e vazias. Um critrio possvel para aferir o abandono do imvel combinar vistorias peridicas com o controle da utilizao, durante certo perodo, dos servios pblicos, como gua, luz e coleta de lixo. Ainda assim, preciso cuidado, pois o mesmo imvel pode trafegar em curtos perodos de tempo da utilizao a noutilizao, como usualmente ocorre no mercado de locao imobiliria. De qualquer forma, eventuais dificuldades na aferio no so, por si, impedimento exigibilidade da utilizao do imvel. f. Outras fraudes possveis eficcia do PEUC: no limite de sua competncia, o Plano Diretor (ou a lei especfica) deve buscar coibir condutas que claramente visam apenas afastar a incidncia da obrigao. Entre elas, est o desmembramento em poucos lotes, sem abertura de via, de forma que cada um deles, antes da notificao fique com o tamanho limite para que no seja notificado e ainda no precise deixar a reserva obrigatria de reas pblicas (o que se resolve facilmente nos quadros da Constituio Federal e da Legislao Federal, ao estabelecer a reserva de reas pblicas mesmo para os desmembramentos). Outra forma de burlar a lei o proprietrio iniciar as obras no prazo previsto, mas estender o prazo de execuo da obra ou at no conclu-la sem apresentar justificativas ao Poder Pblico. A adoo de tais estratgias e a seleo destas reas podem parecer, primeira vista, condutas totalmente discricionrias da administrao local. No o so, se esto inseridas em uma poltica urbana orientada pelo planejamento baseado em um diagnstico que seja participativo. Desta forma, esto dadas s condies para a implementao dos instrumentos de maneira que eles componham uma forma de atuar no territrio que no seja pontual e que apresente uma lgica urbanstica pouco contestvel.

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O prprio texto constitucional prescreve:


Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. (...) 4 - facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: parcelamento ou edificao compulsrios; imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais (grifos nossos).

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Aparentemente, e por uma interpretao unicamente gramatical, a adoo do parcelamento ou da edificao compulsrios representaria uma faculdade, cabendo a cada municpio, no mbito de seu plano diretor e respectiva legislao urbanstica, exercer uma opo, com total liberdade para faz-lo ou no. Porm, no esta a interpretao correta, sob pena de amesquinhar o princpio da funo social da propriedade. Ora, como toda competncia constitucional, o exerccio da autonomia municipal se expressa atravs de um poder-dever, significando que, dado um poder, ele obrigatoriamente deve ser exercido quando necessrio concretizao dos direitos fundamentais. Em outras palavras, um imvel traz efeitos negativos decorrentes do no-uso como a falta de oferta de terrenos no mercado ; sendo assim, o municpio deve prever na legislao local (plano diretor e, eventualmente, em lei especfica) um instrumento apto a reverter esta situao, sob pena de inconstitucionalidade por omisso. Tal faculdade, portanto, implica definir elementos gerais ou especficos de cada municpio, buscando modular o uso do instrumento, a fim de que ele atinja seu propsito, e no de neg-lo.

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Raciocnio semelhante pode ser adotado em relao aos demais instrumentos e regras estipulados quer pela Constituio Federal, quer pelo Estatuto da Cidade. Assim, salvo condies extraordinrias, que permitam enfrentar o problema de forma diversa, o municpio que apresentar extensa irregularidade em seu territrio, caracterizando a excluso ou segregao de parcelas da populao de baixa renda, STJ, REsp 448216, So Paulo, j. 14/10/2003, 1 Turdeve instituir em seu Plano Diretor um ma, Rel. Min. Luiz Fux, DJ 17/11/2003. zoneamento diferenciado para tal realidade, alm, claro, de outras condutas, sejam de instituio de regras adequadas, sejam de ao administrativa.

Dos procedimentos para aplicao do instrumento


O marco inicial dos prazos estabelecidos no Estatuto da Cidade para cumprimento da obrigao a notificao do proprietrio, com as formalidades descritas naquela lei federal. O primeiro deles de um ano para apresentao de projeto, salvo se a legislao municipal determinar outro, mais dilatado, ou ainda se conceder efeito suspensivo aos questionamentos apostos pelo proprietrio. No entanto, os desequilbrios na ocupao do solo urbano, em especial a consolidao dos grandes vazios, no se estabeleceram de forma instantnea; ao contrrio, foram fruto de pelo menos algumas dcadas de processos econmicos e sociais perversos, acompanhados da carncia de instrumentos jurdicos e polticas pblicas que os direcionassem. Ou seja, as correes necessrias no se daro de imediato. Por outro lado, em cada cidade e regio, h especificidades tambm no que tange dinmica imobiliria. H limites estruturais que podem ser obstculos para que o adensamento pretendido daqueles vazios se d com a velocidade e da maneira desejada, considerando que h fartura de crdito, agilidade no licenciamento, desonerao de insumos e incentivos ao empreendedorismo na incorporao imobiliria e na construo civil. Portanto, a melhor alternativa, que nos parece mais coerente com um conceito jurdico de poltica pblica, construir, de forma transparente e estvel, uma escala de notificaes, em funo das prioridades e estratgias estabelecidas no plano para o cumprimento da obrigao de parcelar, edificar ou utilizar os imveis. Assim, pode-se iniciar exigindo a correo da conduta dos proprietrios de imveis de uma dada regio da cidade

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(obviamente, dentre as apontadas j no plano diretor, como determina o artigo 5 do Estatuto), nos seguintes casos: 1. os imveis com maiores dimenses ou 2. sobre os muitos imveis contguos de um mesmo proprietrio ou ainda 3. onde os coeficientes de aproveitamento praticados estejam mais distantes do mnimo previsto no plano diretor ou 4. priorizar as reas com maior infra-estrutura instalada. Desta forma, possvel uma acomodao coordenada do mercado, dentro de suas possibilidades de aporte de capital sem causar estremecimento de dinmicas, como a valorizao ou desvalorizao imobiliria, que so perniciosas e prprias do regime econmico. necessrio considerar principalmente a capacidade tcnica e de gesto do municpio na operao e no monitoramento do instrumento.

Aula 04

Consrcio imobilirio
Uma vez realizada a notificao para parcelamento ou edificao compulsrios, o proprietrio pode encontrar dificuldades ou obstculos ao seu cumprimento. Para estes casos, instituiu-se a figura do Consrcio Imobilirio, com o intuito de possibilitar a utilizao do imvel notificado, permitindo, conforme descrito no art.46, a transferncia do imvel ao Poder Pblico para execuo das obras necessrias, sejam elas de urbanizao, produo de lotes, edificao de unidades habitacionais, etc. Imaginemos, por exemplo que, alm de notificado, o imvel seja delimitado como uma ZEIS, onde apenas se admite a edificao de habitao de interesse social, a qual o mercado formal, sabidamente, ainda refratrio, mesmo havendo impossibilidade conjuntural de aportar capital. Buscando modular tais situaes, e ao mesmo tempo permitir que o Poder Pblico crie um estoque de terrenos para os empreendimentos de interesse social, o que s possvel atravs da desapropriao, o Estatuto introduziu a figura do Consrcio Imobilirio, assim definido:
Art. 46. O Poder Pblico municipal poder facultar ao proprietrio de rea atingida pela obrigao de que trata o caput do art. 5 desta lei, a requerimento deste, o estabelecimento de consrcio imobilirio como forma de viabilizao financeira do aproveitamento do imvel.

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1 - Considera-se consrcio imobilirio a forma de viabilizao de planos de urbanizao ou edificao por meio da qual o proprietrio transfere ao Poder Pblico municipal seu imvel e, aps a realizao das obras, recebe, como pagamento, unidades imobilirias devidamente urbanizadas ou edificadas. 2 - O valor das unidades imobilirias a serem entregues ao proprietrio ser correspondente ao valor do imvel antes da execuo das obras, observado o disposto no 2o do art. 8o desta Lei.

O Consrcio Imobilirio uma nova forma de contrato administrativo, celebrado sob regime jurdico de direito pblico, com as peculiaridades que lhe so dadas pelo Estatuto da Cidade.

Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre: (...) XXVII - normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para as administraes pblicas diretas, autrquicas e fundacionais da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas pblicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, 1, III.

No mbito constitucional, o artigo 22, inciso XXVII, inclui entre as matrias de competncia legislativa privativa da Unio as normas gerais de licitao e contratao (em especial a Lei n o 8666/93). E o Estatuto no alterou esta condio.

Ou seja, dadas pelo menos duas propostas de constituio de consrcio imobilirio, deve a administrao local realizar licitao para a escolha daquela melhor. Todas as demais caractersticas de um contrato administrativo se aplicam ao consrcio imobilirio, desde que respeitadas as especificidades trazidas pelo artigo 46 do Estatuto da Cidade e outras que podem ser adotadas pelos municpios em sua legislao desde que obedecidas as normas gerais constantes da lei nacional. Assim obedecidas quelas normas gerais, h possibilidade de estados e municpios criarem suas prprias regras para a constituio do Conscio Imobilirio.

Dao em pagamento
A dao em pagamento instituto antigo do direito civil, correspondendo, naquele contexto, em modalidade de extino de uma obrigao em que o credor pode consentir em receber coisa que no seja dinheiro em pagamento da dvida.

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Aula 04
Sua aplicao no campo do Direito Pblico, mais especificamente no Direito Tributrio, j h muito admitida, como forma de extino do crdito tributrio, e ainda reforada pela edio, em 2001, da Lei Complementar 104.
Na medida em que o rol de hipteses para tal, estipulada no artigo 156 da lei n 5.172/66 do Cdigo Tributrio Nacional, no seria taxativo. Dentre outros, Luciano Amaro: in: Direito tributrio brasileiro, p. 367, o qual usava justamente a dao em pagamento como exemplo desta caracterstica do artigo 156.

Independente das questes que emergem para o direito financeiro e tributrio, fica patente que a dao em pagamento pode constituir uma excelente forma de formao de estoque de terras, com diversas vantagens em relao desapropriao, uma vez que no compreende fluxos monetrios, quando respeitadas certas condies: sua operao deve estar regulada em lei, que pode ser a do municpio, observadas as normas gerais de direito financeiro e tributrio (alm do Cdigo Tributrio Nacional, a lei federal no 4320/64 - oramentos pblicos, e a lei complementar no 101/00 - responsabilidade fiscal) . Esta lei determinar, como apontado, forma e condies para a celebrao do negcio, como (i) quais tributos podem ser extintos com a dao, (ii) se h neA lei no 8666/93, em seu artigo 19, simplifica os critrios para alienao de bens imveis oriundos da cessidade de consolidao de todos os dao em pagamento. dbitos atribudos ao particular, ou, ao contrrio, apenas alguns lanamentos sero extintos, (iii) eventual destinao dos bens imveis adquiridos, etc.; A dao implica satisfao do crdito; portanto, do ponto de vista contbil, os valores envolvidos so receita tributria. Esse fato deve ser levado em conta, principalmente considerando o fato de que h percentuais de dispndio obrigatrio para tais receitas (sade e educao). Em outras palavras, aumenta a receita sem que haja aporte monetrio. Porm, a fim de cumprir o oramento anual, a ela corresponder uma elevao dos gastos, estes, sim, monetrios, das receitas vinculadas; A dao uma opo posta ao devedor. Portanto, um planejamento de aquisio de reas pblicas que leve em conta esta modalidade ser meramente indicativa, podendo as expectativas no se concretizarem.

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O Poder Pblico que realizou o diagnstico da cidade para a elaborao do Plano Diretor reconhece os imveis que interessam a sua poltica fundiria e o montante da dvida referente aos mesmos. Sendo assim, o municpio, em sua gesto, poder criar formas de atender a estes proprietrios a fim de utilizar o instrumento em favor da poltica urbana que foi traada. Com estas ressalvas, e outras que podem surgir com a aplicao do instrumento, a dao em pagamento pode vir a ser uma opo de grande interesse para a aquisio de imveis pela administrao pblica, seja qual for a sua finalidade, especialmente quando a ausncia de reas constituir um obstculo para a concretizao da poltica urbana.

Direito de preferncia (preempo)


Assim como a dao em pagamento, o direito de preferncia (ou preempo) instituto j consolidado e regulado pelo direito privado. Sua aplicabilidade pode ser encontrada na Lei do Inquilinato (no 8245/91, artigo 27 e seguintes) e na Lei das Sociedades Annimas (no 6404/76, artigos 171 e seguintes). Mesmo no campo do Direito Pblico, o direito de preferncia aplicado quando da alienao de bens tombados (decreto-lei no 25/37, artigo 22). No entanto, o Estatuto da Cidade ampliou enormemente o nmero de possibilidade de uso deste instrumento. Com efeito, dispe o artigo 25:
Art. 25. O direito de preempo confere ao Poder Pblico municipal preferncia para aquisio de imvel urbano objeto de alienao onerosa entre particulares. 1o Lei municipal, baseada no plano diretor, delimitar as reas em que incidir o direito de preempo e fixar prazo de vigncia, no superior a cinco anos, renovvel a partir de um ano aps o decurso do prazo inicial de vigncia. 2o O direito de preempo fica assegurado durante o prazo de vigncia fixado na forma do 1o, independentemente do nmero de alienaes referentes ao mesmo imvel. Art. 26. O direito de preempo ser exercido sempre que o Poder Pblico necessitar de reas para:

I.

regularizao fundiria;

II. execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social;

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III. constituio de reserva fundiria;

IV. ordenamento e direcionamento da expanso urbana; V. implantao de equipamentos urbanos e comunitrios; VI. criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes; VII. criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas de interesse ambiental; VIII. proteo de reas de interesse histrico, cultural ou paisagstico; IX. (VETADO)
Pargrafo nico. A lei municipal prevista no 1o do art. 25 desta Lei dever enquadrar cada rea em que incidir o direito de preempo em uma ou mais das finalidades enumeradas por este artigo.

Aula 04

primeira vista, o direito de preferncia se caracteriza como uma opo aquisio de reas por parte do Poder Pblico, que apresenta vantagens em relao desapropriao; em suma, ficam afastadas interminveis discusses acerca da justa e prvia indenizao em dinheiro afetas quele instituto, que acabam por atravancar o planejamento financeiro dos municpios. Em algumas situaes, os juros moratrios e compensatrios, honorrios periciais, etc., acabam por suplantar a indenizao principal. Por outro lado, assim como a dao em pagamento, o instrumento fica merc de probabilidades de transao, devendo o Poder Pblico aguardar que esta se concretize. Na verdade, que esteja na iminncia de se concretizar, uma vez que o direito de preferncia condio resolutiva ao negcio entre privados. No entanto, como j comentado anteriormente, o direito de preferncia pode tambm se constituir em excelente alimentador de um banco de dados que acompanhe o mercado imobilirio. A metodologia mais usual adota fontes no confiveis, porque ou muitas transaes so omitidas, quando observamos os registros acerca da escriturao no registro de imveis, ou ainda porque os dados so obtidos a partir da expectativa de negcios (pesquisas em imobilirias), a qual quase sempre no corresponde aos parmetros dos negcios efetivamente concretizados.

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Consideraes finais
Do ponto de vista do ordenamento territorial, a funo social da terra urbana se efetiva quando a organizao e a ocupao do solo esto compatveis com a infra-estrutura, equipamentos e servios existentes e com a preservao ambiental, da paisagem e do patrimnio edificado significativo para a cidade. E, para obter melhor ocupao do solo, ampliando o acesso a terra urbanizada e buscando o desenvolvimento urbano e econmico, os municpios tm elaborado seus planos diretores participativos, os planos setoriais (habitao, mobilidade, patrimnio, etc.), e institudo conselhos para debater a questo urbana. Este conjunto de planos por si s no garante a efetividade do que est estabelecido nos Planos Diretores. Como foi possvel verificar na descrio de alguns dos instrumentos, eles compem um conjunto de ferramentas que, para serem utilizadas, exigem um conhecimento fundirio do municpio e, principalmente, uma definio clara do uso das reas pblicas e privadas vazias, ociosas e subutilizadas, e, ainda, das que sofrero processos de mudanas decorrentes da implementao do Plano Diretor e das diversas legislaes complementares.

A funo social da terra urbana se efetiva quando o melhor uso e a ocupao do solo esto compatveis com a infra-estrutura existente e com a preservao ambiental, da paisagem e do patrimnio edificado significativo para a cidade.
Ou seja, necessrio que haja gesto pblica, para articular a utilizao dos instrumentos de modo que eles sejam complementares. Este processo exige anlises territoriais, monitoramento dos processos das dinmicas imobilirias e econmicas no territrio e dos resultados da implementao dos instrumentos de gesto fundiria para serem realizados ajustes para alcanar a finalidade para as qual eles foram previstos em cada cidade. O Poder Pblico, como protagonista, deve garantir o interesse pblico e o acesso a todos terra urbanizada, e dialogar com os diversos atores sociais sobre os problemas e as propostas para a cidade. Por exemplo, a notificao pelo Poder Pblico para que um proprietrio que tenha dvidas no terreno demarcado como ZEIS parcele e edifique no seu imvel demanda um trabalho que envolve vrios departamentos de diversas secretarias da prefeitura, exigindo interao, integrao e complementaridade nas aes. Esta matricialidade, pouco comum nos organismos pblicos, se no estruturada, tende a burocratizar o processo e at inviabilizar a consecuo do instrumento.

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Portanto, a reforma urbana, prevista com a implementao dos Planos Diretores, utilizando os instrumentos do Estatuto da Cidade, depende de gesto pblica e de mudanas de procedimentos na mquina pblica para gerenciar estas novas ferramentas. Alm de um novo modo de olhar a cidade, combinando e integrando as dinmicas pblicas e privadas, e utilizando o Plano Diretor, de fato, como instrumento de planejamento.

Aula 04

A aula 5 trata da viabilizao do acesso moradia.

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Bibliografia
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SUNDFELD, Carlos Ari. Desapropriao. So Paulo: Editora RT, 1989.

Nesta aula, voc ver que a viabilizao do acesso moradia depende de um insumo indispensvel: o solo urbano, cujo mercado altamente especulativo. Da a necessidade estratgica da articulao da poltica de habitao poltica urbana e fundiria para combater o dficit habitacional. O Estatuto da Cidade garante o direito a cidades sustentveis. Esse novo marco regulatrio criou diversos instrumentos para concretizar esse objetivo, como voc j viu nas aulas anteriores: as ZEIS, o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, entre outros. A nova Poltica Nacional de Habitao avanou quanto gesto democrtica da promoo do acesso moradia digna, em especial para os segmentos de baixa renda, historicamente excludos. Voc conhecer os eixos dessa poltica, ter informaes sobre o Sistema Nacional de Habitao e sobre o aumento na oferta de recursos para a moradia, principalmente de interesse social.

Aula 05

Acesso moradia

Claudia Virginia de Souza Rosana Demaldi Junia Santa Rosa

Nesta cano da dcada de 80, gravada no disco Dia Dorim Noite Neon, o cantor e compositor Gilberto Gil faz uma crtica contundente injustia da poltica habitacional da poca. Voc pode escut-la no AVEA.

NOS BARRACOS DA CIDADE (BARRACOS)


Msica e letra: Gilberto Gil e Liminha (1985)
Nos barracos da cidade Ningum mais tem iluso No poder da autoridade De tomar a deciso E o poder da autoridade, Se pode, no fez questo Se faz questo, no consegue Enfrentar o tubaro --, - Gente estpida --, - Gente hipcrita O governador promete Mas o sistema diz no Os lucros so muito grandes Mas ningum quer abrir mo Mesmo uma pequena parte J seria a soluo Mas a usura dessa gente J virou um aleijo --, - Gente estpida --, - Gente hipcrita

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Introduo
Articulao poltica urbana e poltica habitacional
A poltica habitacional no Brasil, quando a tivemos, foi pensada setorialmente, sem estar referenciada ao quadro mais amplo da poltica urbana nacional, at porque esta no existiu de fato em nosso Pas at o advento do Estatuto da Cidade e do Ministrio das Cidades. Essa no a nica, mas certamente uma das razes pelas quais o Banco Nacional da Habitao, no obstante contar com um montante considervel de recursos, logrou pouco xito no enfrentamento do problema habitacional.

Aula 05

Para viabilizar o acesso moradia, o insumo terra urbanizada absolutamente indispensvel. Tornar disponvel esse insumo especial a mercadoria solo urbano exige, na realidade brasileira em que o mercado de solo altamente especulativo, que o Estado, atravs de adequada regulao, atue no sentido de ampliar a oferta, de modo a reduzir a escassez artificial (provocada pela reteno de solo urbano espera de valorizao), incidindo, dessa forma, sobre a formao do preo da terra urbana. Essa uma necessidade imperiosa, que visa garantir o uso social da propriedade Sete anos aps a aprovao do Estatuto, ainda esimobiliria e criar condies para a protamos iniciando a implementao dos novos instrumentos urbansticos, embora alguns deles j fossem moo de moradia de interesse social, empregados por vrios municpios anteriormente o que comprova o quo fundamental e Lei Federal, como observa DENALDI (2002), assiestratgica a articulao da poltica de nalando que, no entanto, o aprimoramento deste habitao poltica urbana e fundiria. referencial de regulamentao urbanstica no foi Nesse sentido, o Estatuto da Cidade, aprovado em 2001, tem o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade, regulamentando as disposies dos artigos 182 e 183 da Constituio Federal. Oferece, assim, ao processo de planejamento e gesto urbana instrumentos capazes de induzir a disponibilizao de terra urbana, como, entre outros, o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios (e seus sucedneos) e as ZEIS.
acompanhado pela instituio de outros mecanismos e instrumentos que efetivamente interferissem no mercado de terras, para ampliar sua oferta e conter sua valorizao, o que conclui quer dizer que conseguimos estabelecer um arcabouo jurdico-institucional para consolidar e regularizar a cidade ilegal, mas no para alterar a lgica de sua formao. Certamente, no momento atual ps-Estatuto, nos encontramos em novo patamar de possibilidades no tocante reverso dessa lgica, cabendo aos gestores urbanos experimentar, monitorar e avaliar a eficcia dos novos instrumentos diante, como dizem FERREIRA e MOTISUKE (2007), dos antagonismos estruturais da formao do Estado e da sociedade brasileiros.

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Cidades sustentveis A garantia do direito a cidades sustentveis a primeira diretriz geral da poltica urbana contida no Estatuto da Cidade (art. 2, inciso I), tendo o sentido do pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, o que definido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes. Embora haja controvrsias quanto ao emprego da noo de sustentabilidade, estamos aqui nos atendo ao texto legal que a emprega reforando o princpio da funo social da cidade e da propriedade.

Dficit habitacional Em 2005, o dficit habitacional brasileiro era de 7.902.699 habitaes, pelos clculos da Fundao Joo Pinheiro (FJP); as famlias com rendimento mensal de zero a trs salrios mnimos representam 90,3% do total. O dficit se concentra, tambm, em reas urbanas que carecem de 6.414.143 habitaes (FJP: 2006).

Integrao Observe, tambm, que o desenho institucional do Ministrio das Cidades, reunindo as reas de habitao, saneamento urbano, mobilidade urbana e ordenamento territorial, visa integrar as polticas setoriais, superando a tradicional fragmentao presente no planejamento e na gesto de nossas cidades.

necessrio termos muito claro que, para garantir o direito de todos a cidades sustentveis uma das diretrizes gerais da poltica urbana nacional , precisamos incidir sobre a lgica que presidiu o processo da urbanizao brasileira, o qual se fez pela via da excluso scio-territorial, como j exps a professora Raquel Rolnik na primeira aula deste curso. Incidir sobre essa lgica perversa que faz com que tenhamos um enorme dficit habitacional, da ordem de 8 milhes de moradias, fortemente concentrado nas famlias com renda familiar mensal de zero a trs salrios mnimos, implica, obrigatoriamente, construir uma estreita articulao entre poltica urbana e poltica habitacional nos diferentes nveis de governo, visando colocao de terra urbanizada no mercado, a preos compatveis com a produo habitacional voltada aos segmentos de menor renda. No por outra razo que a integrao da poltica de habitao poltica de desenvolvimento urbano comparece como princpio, diretriz e componente estruturador da nova Poltica Nacional de Habitao.

No podemos admitir mais o crescimento urbano que produz a expanso perifrica sobre reas no urbanizadas e ambientalmente protegidas, enquanto grandes extenses de terreno no interior da cidade, que dispem de toda a infra-estrutura, se mantm margem do mercado, sem funo social. No podemos aceitar as 6 milhes de unidades habitacionais vagas, nmero muito prximo ao do dficit habitacional (FJP: 2006). Por isso, fundamental romper com a concepo tradicional de planejamento, baseada em modelos idealizados de cidade, que ignora a cidade real a periferia e os assentamentos informais, que muitas vezes sequer constam dos mapas oficiais , aplicando-se apenas a uma parte do territrio urbano,

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exatamente aquela j beneficiada pelos investimentos pblicos. Em outras palavras, preciso que os planejadores e gestores urbanos conheam a questo habitacional, reconheam sua relevncia e no a tratem em separado, dissociada do plano geral de ordenamento urbano ou plano diretor.

Aula 05

O Brasil tem um dficit de 8 milhes de moradias. Nove entre dez famlias sem habitao decente ganham de zero a trs salrios mnimos por ms. Por outro lado, h 6 milhes de unidades habitacionais vagas.

Plano Diretor e poltica habitacional


De acordo com o texto constitucional, reiterado no Estatuto da Cidade, o plano diretor o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana. A ele cabe definir a estratgia e os critrios para que o municpio cumpra a funo social da cidade e a funo social da propriedade que, como assinala a professora Uemura em sua aula, um imperativo ditado pelo novo marco regulatrio da poltica urbana nacional. Sendo assim, j que a ele dado definir as exigncias fundamentais de ordenao da cidade que faro com que a propriedade cumpra sua funo social conforme artigo 182 da Constituio Federal e artigo 39 do Estatuto da Cidade , o plano diretor ocupa o centro do sistema de planejamento. Compete-lhe, em consonncia com as diretrizes fixadas pelo artigo 2 do Estatuto da Cidade, fixar os objetivos da poltica urbana local e as diretrizes e instrumentos para levar concretizao desses objetivos. Observe-se que, mais que um documento tcnico, os Planos Diretores atuais devem ser organizados como um processo de discusso que envolva os diferentes segmentos da comunidade e os relacione para a negociao de um pacto social orientado no sentido da construo de uma cidade sustentvel, entendida como aquela que confere a todos e todas o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes, conforme estabelecido no art. 2, inciso I do Estatuto da Cidade.

Mais que um documento tcnico, os Planos Diretores atuais devem envolver os diferentes segmentos da comunidade na negociao de um pacto social para a construo de uma cidade sustentvel e justa.
Do plano diretor, portanto, necessariamente devem constar: a definio das diretrizes gerais da poltica habitacional, que sero objeto de detalhamento posterior no plano municipal de habitao; e a determinao dos instru-

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mentos adequados para garantir o direito e o acesso terra, tanto para aqueles que a ocupam quanto para viabilizar a produo habitacional nova. Tanto quanto possvel, o plano diretor deve ser auto-aplicvel, no carecendo de regulamentao posterior que posterga a implementao ampla da nova poltica urbana local e, eventualmente, a submete a novos perodos de exame e negociao no mbito do poder legislativo. Para tanto, o plano deve conter as disposies necessrias ao emprego dos instrumentos urbansticos indicados, em especial aquelas pertinentes ao parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, que, como vimos, pode ser o instrumento mais eficaz para ampliar o acesso da populao de baixa renda terra urbanizada. A esse respeito, confira na Biblioteca Virtual do
AVEA a publicao do Instituto Plis Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados. Braslia: Cmara dos Deputados: CEDI, 2001.

A escolha dos instrumentos adequados a cada municpio e situao vai depender da leitura da cidade tanto a tcnica quanto a comunitria , bem como dos objetivos e diretrizes que expressam o projeto de cidade que se quer.

Para promover a regularizao fundiria, temos a concesso de direito real de uso, cuja utilizao no recente, e novos instrumentos, como a usucapio especial de imvel urbano, previstos no artigo 183 da Constituio Federal e regulamentados pelo EstaAs aulas 9 e 11 na segunda parte deste Curso, a cargo tuto da Cidade. Trazidos pelo Estatuto dos professores Rosane Tierno e Paulo Somlanyi Roda Cidade, temos tambm a concesso meiro, detalharo a aplicao desses instrumentos. de uso especial para fins de moradia e o direito de superfcie. Todos podem ser previstos no Plano Diretor, embora disso no dependam para sua aplicao. As Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) ocupam lugar de destaque no quadro dos instrumentos de acesso terra, pois tanto se aplicam para o reconhecimento da posse e conseqente regularizao fundiria (ZEIS que circunscrevem assentamentos precrios e que esto na origem do instrumento na dcada de 80), quanto para a reserva de terrenos vazios necessrios produo habitacional. Embora o Estatuto da Cidade no remeta sua definio aos planos diretores, defendemos que assim deve ser feito, j que as ZEIS so zoneamentos especiais, que se sobrepem ao zoneamento definido no plano diretor e com ele devem dialogar. Alm do mais, as ZEIS em terrenos

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vazios ganham um carter mais estratgico se forem delimitadas no corpo do plano diretor, podendo contribuir para a formao de estoque de terras para a proviso habitacional e para conter a especulao fundiria, facilitando o acesso das famlias de baixa renda habitao. As ZEIS podem ser combinadas a outros instrumentos, como o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, para que a terra que se encontra em estoque e espera de valorizao assome ao mercado e seja utilizada ao menos em parte, onde seu preo no inviabilize a produo em habitao social, como est se dando na experincia de Santo Andr. Observe-se que nas ZEIS vazias nem todo o terreno precisa ser reservado para habitao de interesse social; parte da rea pode receber habitao de mercado e usos no residenciais diversos, o que deve funcionar como um estmulo produo de interesse social. O plano diretor pode delimitar e regular as ZEIS ou pode indicar que ser feita lei especfica com essa finalidade. J o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios s se aplica a reas definidas no plano diretor.

Aula 05

Pesquisa em grupo e debate no Frum Propomos que voc forme um grupo de at quatro pessoas e juntos realizem a seguinte atividade:

1. Pesquisem a experincia de uso


combinado da ZEIS com outros instrumentos de urbanizao no municpio de Santo Andr (SP).

2. Escrevam um texto de at 40 linhas

com o relato da experincia (ou entrevista com algum participante da mesma) e publiquem na rea de Pesquisa do AVEA. ncia de Santo Andr no Frum do AVEA, expressando suas opinies sobre a viabilidade de replic-la em outros municpios.

3. Participem do debate sobre a experi-

Outro instrumento que pode se combinar com as ZEIS e com a produo de habitao de interesse social a outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso que, quando empregado pelo municpio, deve dirigir os recursos auferidos para a execuo de programas habitacionais, constituio de reserva fundiria, regularizao fundiria ou, ainda, para dotar reas perifricas com infra-estrutura e equipamentos. importante garantir o controle social desses recursos, destinando-os ao fundo municipal de habitao ou ao de desenvolvimento urbano, geridos por conselhos democrticos.

As ZEIS podem ser combinadas a outros instrumentos, como o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, para que a terra espera de valorizao assome ao mercadoe seja utilizada ao menos em parte em habitao social.
O direito de preempo e o consrcio imobilirio so outros instrumentos que atuam facilitando o acesso terra, como j foi visto na aula anterior. No necessrio que retomemos essa discusso. Aqui, basta assinalar a importncia do plano diretor no sentido da definio de instrumentos e estratgias que contribuam para o acesso terra urbanizada e moradia digna.

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A nova Poltica Nacional de Habitao


Uma das primeiras medidas do governo Lula, efetivada quando de sua posse em 1 de janeiro de 2003, foi a criao do Ministrio das Cidades, incumbido de exercer a coordenao da poltica urbana nacional que, alada ao nvel de poltica de Estado, demonstrava a prioridade conferida ao tratamento da questo urbana. De imediato, iniciou-se a construo da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU), congregando em sua definio os demais entes federativos (estados e municpios), os demais poderes do Estado (Legislativo e Judicirio) e a sociedade civil organizada. Em outubro de 2003, realizou-se a 1 Conferncia Nacional das Cidades, quando foram traadas as linhas e diretrizes gerais da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano e se deliberou acerca da criao do Conselho Nacional das Cidades (ConCidades) como frum de participao e controle social da poltica urbana. Por sua vez, a Poltica Nacional de Habitao (PNH) foi elaborada e debatida ao longo do ano de 2004 em vrios encontros e seminrios que contaram com a contribuio de diferentes profissionais, acadmicos e lideranas sociais, tendo como referncia o Projeto Moradia. O Conselho das Cidades acompanhou esse processo e, ao final de 2004, deliberou sobre o produto gerado a nova Poltica Nacional de Habitao. Regida pelos princpios do direito moradia, consagrado na Constituio Federal de 1988; da moradia digna como vetor de incluso social, atravs de um padro mnimo de habitabilidade, que pressupe, alm da unidade habitacional, o acesso infra-estrutura, ao saneamento, ao transporte e aos servios urbanos e sociais; da funo social da propriedade urbana, o que significa a aplicao de instrumentos urbansticos que viabilizem o acesso terra urbanizada, insumo indispensvel para a produo habitacional; da gesto democrtica com a participao dos diferentes segmentos sociais; e da articulao das aes de habitao poltica urbana, de modo integrado s demais polticas sociais e ambientais, a Poltica Nacional de Habitao tem como principal objetivo promover as condies de acesso moradia digna para todos, especialmente para os segmentos de baixa renda, historicamente excludos, com os quais h uma enorme dvida social a ser resgatada. Vale dizer que o documento que lanou a PNH prev sua implantao gradual e um perodo de transio estratgica em que deve ser desenvolvida uma srie de aes de ordem institucional, relativas mobilizao de recursos. Estamos exatamente vivenciando esse momento de transio. Tan-

O Projeto Moradia, elaborado no ano 2000 pelo Instituto Cidadania (organizao no governamental coordenada por Luis Igncio Lula da Silva at sua posse como presidente da Repblica), com a participao de vrios tcnicos e intelectuais, previa a construo do Ministrio das Cidades e a elaborao de uma poltica urbana que articulasse e integrasse as propostas setoriais de saneamento, transporte/trnsito e planejamento territorial, alm da habitao.

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to que a 3 Conferncia Nacional das Cidades, ocorrida em 2007, teve como tema central Avanando na Gesto Democrtica das Cidades.

Aula 05
O debate em torno do tema teve como objetivo promover a reflexo acerca de como as polticas e os investimentos nos trs nveis de governo na rea da poltica urbana contribuem para reverter a lgica da desigualdade e da excluso territorial, bem como para reverter a lgica de fragmentao e desarticulao das intervenes setoriais e intergovernamentais. Tal discusso chama a ateno, sobretudo, para a importncia da integrao das polticas setoriais e das aes governamentais na rea de desenvolvimento urbano, para o enfrentamento dos problemas que acometem as cidades brasileiras.

Eixos da Poltica
Os componentes principais da PNH, ou linhas mestras de sua atuao, que chamaremos de Eixos da Poltica, so a integrao urbana de assentamentos precrios, a proviso de habitao e a integrao da poltica de habitao poltica de desenvolvimento urbano.

O primeiro eixo integrao urbana de assentamentos precrios relaciona-se estratgia de combate pobreza e perspectiva de sustentabilidade scio-ambiental de nossas cidades. Desdobra-se nas seguintes linhas programticas de atuao: urbanizao integrada, interveno em cortios, melhoria habitacional, regularizao fundiria e desenvolvimento institucional, cujas aes devem guardar complementaridade. O segundo eixo produo da habitao que mobiliza um expressivo volume de recursos onerosos, compatveis com a capacidade de pagamento da populao de baixa renda, e recursos no onerosos, relaciona-se ao enfrentamento do dficit e da inadequao habitacional, alm da demanda demogrfica. necessrio que esses dois eixos estejam estreitamente articulados, isto , que os programas de urbanizao, regularizao e insero sejam implementados juntamente com programas de produo habitacional, de natureza preventiva, visando atender demanda de forma que esta no precise recorrer formao de novos assentamentos precrios.

Programas habitacionais
Desde a extino do BNH, em 1986, o governo federal se ausentou da formulao de uma poltica que fosse alm de programas isolados, constantemente alterados. Assim, da dcada de 80 at os primeiros anos do novo milnio, as favelas apresentaram um crescimento explosivo, enquan-

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Quando o SFH entrou em crise nos anos 80, criouse um hiato em relao poltica habitacional no Pas, com a desarticulao progressiva da instncia federal, a fragmentao institucional, a perda de capacidade decisria e a reduo significativa dos recursos disponibilizados para investimento na rea (Caderno MCidades, n. 4, p. 10). A isso se somaram a reforma do Estado e a descentralizao trazidas pela CF de 1988, reforando o municipalismo. O fato que, na dcada de 80, os municpios deram incio construo institucional das polticas de urbanizao de favelas que, na dcada seguinte, segundo DENALDI (2003), passam a ser aceitas pelo governo federal, que cria e/ou adqua programas com essa finalidade, porm sem que os resultados previstos fossem realizados, devido, entre outros motivos, s limitaes impostas pela excessiva padronizao, documentao exigida e falta de recursos causada pelo no cumprimento de repasses, em funo do Plano de Estabilizao Econmica (Plano Real) .

to a maior parte dos recursos sob gesto federal era destinada a famlias que ganhavam mais de cinco salrios mnimos e que representavam menos de 10% do dficit habitacional poca.

Para reverter essa tendncia e dar prioridade s faixas de mais baixa renda, fazia-se necessrio ampliar o mercado privado de modo a atender classe mdia, razo pela qual, a partir de 2004, o Governo Federal tomou medidas para estimular o mercado imobilirio. Encaminhou ao Congresso Nacional projeto que resultou na Lei n 10.391/2004, que d maiores garantias aos bancos financiadores que utilizam recursos do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), e trabalhou para que fosse aprovada pelo Conselho Monetrio Nacional a Resoluo n 3259, tornando desvantajosa para os bancos a reteno de recursos da poupana privada no Banco Central, fazendo com que fosse cumprida a regulamentao que obriga os bancos a dirigir 65% dos recursos das cadernetas de poupana para financiamentos imobilirios.

Ao mesmo tempo, em dezembro de 2004, a Resoluo n 460 do Conselho Curador do FGTS criou novas regras para nortear a aplicao dos recursos, das quais a mais importante foi a reviso do modelo de concesso de subsdios permitindo que os recursos disponveis no Fundo fossem dirigidos para famlias com renda mensal de at cinco salrios mnimos. Sem dvida, essas medidas fizeram crescer o volume dos financiamentos e o desempenho do mercado imobilirio.

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No contexto da nova Poltica Nacional de Habitao, o Governo Federal operou uma reviso dos programas habitacionais construindo um variado mix de possibilidades. Alguns programas foram reestruturados e outros foram criados, formando um conjunto que se relaciona aos eixos da poltica. Explicando: h programas que, por sua natureza, se enquadram no eixo integrao urbana de assentamentos precrios, e h os que se ligam ao eixo da proviso habitacional, como se verifica no quadro da prxima pgina.

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Os programas relacionados integrao urbana de assentamentos precrios exigem como proponente os executivos municipal, estadual e do Distrito Federal e contam com recursos do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), do Programa de intervenes em favelas (OGU) e do FGTS, caso do Pr-Moradia, na modalidade de urbanizao e regularizao de assentamentos precrios. Com base nas experincias de urbanizao integrada levadas a efeito em diferentes municpios, esses recursos se destinam ao segmento de mais baixa renda residente em assentamentos humanos precrios, O Programa Santo Andr Mais Igual Programa que se objetiva integrar ao tecido urbano Integrado de Incluso Social, desenvolvido pela preda cidade, atravs da urbanizao articufeitura de Santo Andr desde o final dos anos 90, a lada regularizao fundiria, ao saneaprincipal referncia que se tem a respeito. mento e a aes de incluso social.

Eixo da Poltica

Programa
Urbanizao, regularizao e integrao de assentamentos prec rios Programa de atendimento habitacional atravs do setor pblico (Pr-Moradia) Programa de intervenes em favelas

Ao ou modalidade
Melhoria das condies de habitabilidade de assentamentos precrios Urbanizao e regularizao de assentamentos precrios

Fonte de recursos
OGU / FNHIS

Integrao urbana de assentamentos precrios

FGTS

OGU Habitar Brasil / BID (HBB)

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Eixo da Poltica

Programa

Ao ou modalidade
Produo ou aquisio de unidades habitacionais Produo ou aquisio de lotes urbanizados

Fonte de recursos

Programa Habitao de Interesse Social

Requalificao de imveis OGU / FNHIS Prestao de servios de assistncia tcnica Apoio elaborao de planos habitacionais de interesse social

Programa de subsdio habitao de interesse social (PSH) Programa de apoio produo de habitaes

Proviso habitacional

FDS

Programa Crdito Solidrio Programa de atendimento habitacional atravs do setor pblico (Pr-Moradia) Programa de Arrendamento Residencial (PAR) Aquisio de unidade habitacional nova ou usada Aquisio de lote urbanizado Carta de crdito individual Aquisio de material de construo Construo de unidade habitacional Reforma ou melhoria de unidade habitacional Aquisio ou construo de unidades habitacionais Carta de Crdito Associativo Reabilitao urbana Produo de lotes urbanizados Programa Prioritrio de Investimentos (PPI) OGU FGTS / FDS Produo de conjuntos habitacionais FGTS FAR

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Os programas de urbanizao integrada so complexos, exigindo abordagem matricial e interdisciplinar, amparada em diagnstico que envolva os moradores e que considere no apenas o assentamento, mas tambm seu entorno imediato. So uma metodologia e uma forma de interveno ainda em aprimoramento, que apresentam desafios a serem superados. DENALDI (2007:67) recomenda que sejam adotadas vrias estratgias no ps-urbanizao, no tocante ao controle urbano, manuteno urbana e requalificao habitacional, esta ltima quase sempre deixada a cargo da populao, que, devido aos parcos recursos de que dispe para o autofinanciamento, auto-constri ou reconstri gradual e lentamente sua moradia, no mais das vezes sem alcanar condies de habitabilidade adequadas. Por essa razo, o Programa de urbanizao de assentamentos precrios contempla a ao que se denomina Apoio melhoria das condies de habitabilidade de assentamentos precrios.

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Os programas de urbanizao integrada exigem uma abordagem interdisciplinar amparada em diagnstico que envolva os moradores e considere no apenas o assentamento, mas tambm seu entorno imediato.
De fato, importante que os programas relacionados integrao urbana de assentamentos precrios sejam combinados aos programas de proviso habitacional, permitindo a complementaridade entre eles e o atendimento de diferentes necessidades, tais como a construo de habitaes; a concluso, ampliao, reforma ou melhoria de unidade habitacional; e a aquisio de material de construo. o caso do programa Habitao de Interesse Social, que, valendo-se de recursos do FNHIS, conta com modalidades que permitem a produo ou requalificao de imveis como parte da ao de apoio proviso habitacional de interesse social. J o Programa Crdito Solidrio, criado em 2004, conta com recursos do Fundo de Desenvolvimento Social e outro importante programa voltado exclusivamente para a habitao social de famlias de baixa renda, que devem ser organizadas por cooperativas habitacionais, associaes e demais entidades sem fins lucrativos. O programa atende reivindicao do movimento social por moradia, com financiamento a juro zero. Alm do Crdito Solidrio e do Programa Habitao de Interesse Social, para atender s necessidades de construo de habitaes e de aquisio de habitao nova h vrios programas:

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Carta de Crdito Individual e Carta de Crdito Associativo, ambos contando com recursos do FGTS dirigidos a pessoas fsicas cuja renda situa-se entre trs e cinco salrios mnimos (esses dois programas servem tambm para fazer frente s demais necessidades habitacionais, alm da construo da unidade de moradia); Pr-Moradia, na modalidade produo de conjuntos habitacionais, que se destina populao em situao de vulnerabilidade social, tendo o poder pblico como proponente e o FGTS como fonte de recursos; Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social (PSH), criado em 2004 para oferecer subsdio destinado diretamente complementao do preo de compra/venda ou construo de unidades residenciais, que operado com recursos do OGU e com contrapartida do poder publico municipal, estadual ou do Distrito Federal; e, ainda, Programa de Arrendamento Residencial (PAR), criado em 2001 e reformulado em 2004 e 2007, que financia empresas do ramo da construo civil com recursos do Fundo de Arrendamento Residencial. Destinase s capitais dos estados, aos municpios das regies metropolitanas e aos municpios com populao urbana superior a cem mil habitantes. Finalmente, merece tambm ser destacada a aprovao recente da Ao de Apoio Produo Social da Moradia, no mbito do Programa de Habitao de Interesse Social, que permitir o repasse de recursos s associaes comunitrias, cooUma das novidades do FNHIS foi a abertura de perativas e entidades sem fins lucrativos. A aes de custeio, at ento inexistentes, como a Ao de Apoio Elaborao de Planos Habitacioabertura da seleo de propostas para essa nais de Interesse Social e a modalidade Prestao de ao deve ocorrer ainda em 2008 e os reServios de Assistncia Tcnica, ambas dentro do passes atingiro R$ 100 milhes. Trata-se Programa de Habitao de Interesse Social. Mais do atendimento de uma reivindicao hisfrente, ao tratar do Desenvolvimento Institucional, comentaremos sobre elas. trica dos movimentos sociais para acesso direto aos recursos do FNHIS.

Instrumentos da nova poltica


Trs instrumentos estruturam a PNH: o Sistema Nacional de Habitao, o Plano Nacional de Habitao e o Desenvolvimento Institucional.

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Sistema Nacional de Habitao


O Sistema Nacional de Habitao o principal instrumento da nova poltica e estrutura-se em dois subsistemas: o Subsistema de Habitao de Interesse Social, voltado para o atendimento da demanda de baixa renda, e o Subsistema de Habitao de Mercado, que objetiva a reorganizao do mercado privado de habitao (ampliando as formas de captao de recursos, estimulando a incluso de novos agentes e facilitando a promoo imobiliria) para que seja capaz de atender a faixas de renda mdia baixa (imediatamente superiores s de baixa renda), que, sem alternativas, vinham se apropriando dos recursos pblicos sob gesto nacional, dificultando ainda mais o atendimento da baixa renda. Alm de dinamizar a economia, gerar empregos e estimular a construo civil, o Subsistema de Habitao de Mercado visa o barateamento da produo. De janeiro a novembro de 2007, os financiamentos via Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE) cresceram 98% na comparao com o mesmo perodo de 2006, representando um montante de R$ 16,5 bilhes. Este volume de recursos significou uma mdia de 177 mil unidades financiadas, portanto um aumento de 73% no volume de produo, considerando a mesma base de comparao do ano anterior. O crescimento do mercado habitacional privado observado ao longo do ano 2007 est diretamente associado expanso do setor imobilirio em geral, particularmente do segmento de mercado, focado nas faixas de alta renda, estimulado pela expanso do crdito, pela reduo de juros e pelo alongamento de prazos, alm da significativa captao de recursos atravs de ofertas primrias de aes por parte das principais construtoras do Pas. O cenrio propiciado pela estabilidade econmica e a melhora da segurana jurdica no segmento imobilirio continua favorecendo a expanso do crdito imobilirio. No entanto, permanece o desafio de tornar os produtos oferecidos (tanto o financiamento como a moradia) mais apropriados ao perfil dos segmentos da classe mdia. Como no poderia deixar de ser, o Subsistema de Habitao de Interesse Social o prioritrio para a consecuo da PNH, uma vez que mais de 90% do dficit habitacional concentra-se nas famlias com renda de zero a trs salrios mnimos. Congrega uma srie de rgos que se articulam horizontal e verticalmente (entre os trs nveis de governo), tendo o Ministrio das Cidades como organismo central, exercendo o papel de

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formulador e gestor da PNH, de forma articulada PNDU. Do Sistema, fazem parte vrios conselhos, fundos e agentes financeiros, promotores e tcnicos, pblicos e privados.

Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS)


Em junho de 2005, foi aprovada a Lei 11.124, que disps sobre o Sistema de Habitao de Interesse Social (SNHIS), criou o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) e instituiu o Conselho Gestor do FNHIS. Finalmente, concretizava-se a inteno contida no primeiro PL de iniciativa popular apresentado ao Congresso Nacional em 1991. A aprovao desta Lei criou as condies legais e institucionais para a consolidao do setor habitacional como poltica de Estado. Segundo a Lei, o SNHIS deve centralizar todos os programas e projetos destinados habitao de interesse social, articulando, compatibilizando, acompanhando e apoiando a atuao das instituies e rgos que desempenham funes no setor da habitao.

O Ministrio das Cidades, o Conselho das Cidades, o Frum Nacional de Reforma Urbana e os quatro movimentos sociais nacionais (Central de Movimentos Populares, Confederao Nacional de Associaes de Moradores, Unio Nacional por Moradia Popular e Movimento Nacional de Luta pela Moradia) trabalharam pela aprovao deste PL, que, com mais de um milho de assinaturas de apoio, tramitava no Congresso Nacional desde 1991 e que se tornou a Lei 11.124 s em 2005.

Artigo 2, inciso III, da Lei 11.124/2005. Leia a ntegra da Lei na Biblioteca Virtual do AVEA

integrado por rgos, conselhos e entidades da Unio, estados e municO FNHIS dirigido por um Conselho Gestor e tem pios afetos questo da habitao, assim a Caixa Econmica Federal na qualidade de agente como por entidades privadas que desemoperador. penham atividades na rea de habitao e, ainda, por agentes promotores e financeiros autorizados a atuar no mbito do Sistema Financeiro da Habitao. Constitui, portanto, instrumento de articulao essencial para viabilizar uma poltica habitacional integrada e capaz de equacionar o enfrentamento do problema da moradia.

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A Lei 11.124/2005 criou, para oficializar a adeso dos entes federativos ao SNHIS, um instrumento chamado Termo de Adeso, condio necessria para o fortalecimento da nova organizao institucional do setor. Regulamentado pelas Resolues Normativas n 2, n 7 e n 12 do Conselho Gestor do FNHIS, o Termo de Adeso estabelece como requisitos que prefeituras e governos estaduais assumam o compromisso de elaborar seus planos de habitao de interesse social, alm de constiturem o fundo de habitao de interesse social e seu conselho gestor.

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O FNHIS um fundo composto basicamente por recursos oramentrios, que podem ser associados a recursos onerosos, inclusive os do FGTS, bem como a linhas de crdito de outras fontes. De forma compatvel com o carter descentralizado com que foi institudo o SNHIS, a lei estaDe acordo com o artigo 12 da Lei 11.124/2005, belece que os recursos do FNHIS que est sua disposio na Biblioteca Virtual desdevam ser aplicados por intermte Curso. Caso voc precise de instrues para ter dio dos estados, Distrito Federal e acesso Biblioteca Virtual, entre em contato com seu municpios que, para receberem tutor, que dar todas as orientaes necessrias. os repasses, devem cumprir o conjunto de condies seguintes: constituir Fundo com dotao oramentria prpria, destinado a implementar Poltica de Habitao de Interesse Social, e receber os recursos do FNHIS; constituir Conselho que contemple a participao de entidades pblicas e privadas, bem como de segmentos da sociedade ligados rea de habitao; apresentar Plano Habitacional de Interesse Social (PLHIS), considerando as especificidades do local e da demanda; firmar termo de adeso ao SNHIS; elaborar relatrios de gesto; observar os parmetros e diretrizes para concesso de subsdios no mbito do SNHIS.

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A Lei determina tambm que a aplicao dos recursos do FNHIS em reas urbanas deve submeter-se poltica de desenvolvimento urbano expressa no plano diretor (...) ou, no caso de Municpios excludos Conforme pargrafo 2 do artigo 11 da Lei dessa obrigao legal, em legisla11.124/2005. Confira na Biblioteca Virtual do o equivalente, confirmando Curso, onde voc tambm encontrar a Lei n 11.578/2007. a necessidade de integrao da poltica de habitao poltica de desenvolvimento urbano e dando relevo figura do plano diretor. No final de 2007, foi sancionada a Lei n 11.578, alterando a Lei n 11.124/2005 para permitir o repasse de recursos do FNHIS a entidades privadas sem fins lucrativos, marcando uma conquista histrica dos movimentos de luta por moradia, que reivindicavam o acesso direto de associaes e cooperativas aos recursos do Fundo. Estas entidades podero obter repasse de recursos do FNHIS para a proviso habitacional orientada para famlias de baixa renda, observados alguns requisitos, como o funcionamento regular da entidade por no mnimo trs anos, a definio de valor limite por projeto e por entidade e a participao em chamada pblica para seleo dos projetos. Com a criao do SNHIS, consolida-se a idia de que as polticas habitacionais dos trs nveis de governo precisam estar articuladas entre si, ordenadas atravs de planos habitacionais e submetidas a instncias de participao e controle social para que os recursos de subsdio do FNHIS possam ser repassados aos estados e municpios.

Plano Nacional de Habitao (PlanHab)


A Secretaria Nacional de Habitao do Ministrio das Cidades est elaborando o PlanHab, etapa essencial para a implantao da nova Poltica Nacional de Habitao. Embora a elaborao do PlanHab deva ser entendida como um processo cumulativo e progressivo de trabalho conjunto envolvendo todos os atores pblicos, privados e sociais que operam e so beneficirios da poltica habitacional, a primeira verso do Plano est prevista para ser divulgada ainda no primeiro semestre de 2008. Essa primeira proposta ser apresentada pelo Governo Federal s suas instncias participativas e, a partir de ento, ocorrero novas rodadas de discusso e pactuao com a sociedade sobre as principais estratgias do PlanHab.

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O PlanHab parte de um processo de planejamento habitacional, que pressupe revises peridicas e articulao com outros instrumentos de planejamento e oramento, como o Plano Plurianual (PPA). Dever ser realimentado atravs de avaliaes e monitoramento peridico da poltica habitacional. Seu horizonte final o ano de 2023, com revises nos anos de elaborao dos PPAs: 2011, 2015 e 2019. O PlanHab deve articular as instncias de governo e superar a disperso das aes e programas habitacionais. Neste sentido, ser essencial estabelecer novos arranjos institucionais e articular as fontes de recursos pblicos e sob gesto pblica. Alm disso, devero ser criadas as condies para ampliar a atuao do setor privado e mobilizar os movimentos sociais para contribuir na superao do dficit habitacional. Como plano-mestre da poltica habitacional no Brasil, o PlanHab deve conter: cenrios que levem em conta os indicadores macroeconmicos (PIB, inflao, emprego e renda), o crescimento demogrfico, a evoluo das necessidades habitacionais, a receita das vrias fontes de financiamento habitacional e as perspectivas de atendimento dos programas habitacionais existentes e previstos; metas fsicas e financeiras, com base em prioridades e critrios regionais e de acordo com o perfil do dficit habitacional; a forma de articulao dos recursos dos trs nveis de governo na implementao dos programas e projetos habitacionais, materializada no Sistema Nacional de Habitao; proposta de uma nova articulao institucional do conjunto de atores pblicos, privados e demais agentes sociais afetos ao setor habitacional, a partir do Sistema Nacional de Habitao (SNH), de forma a garantir que possam cumprir seus papis na implementao do PlanHab; definio dos mecanismos e instrumentos de regulamentao e fomento produo de mercado e ampliao da cadeia produtiva; proposta de articulao dos programas de carter nacional e linhas de financiamento nas quais sejam consideradas as diversas fontes de recursos a serem utilizadas; diretrizes para priorizar o atendimento da populao de baixa renda, garantindo mix entre recursos onerosos e subsidiados para focalizar os segmentos onde se concentra o dficit;

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outros critrios, alm da renda familiar, para definir a faixa prioritria de atendimento, como a renda familiar per capita e a indicao de grupos conforme sua capacidade de pagamento em relao aos custos de financiamento das diferentes fontes de recursos. Para que suas diretrizes e metas se consolidem com base em pactos e propostas construdas coletivamente, a elaborao do PlanHab deve contemplar a participao das vrias instncias de controle social que atuam no setor habitacional e garantir uma interlocuo privilegiada com os entes federativos (prefeituras e governos de Estado). Os principais interlocutores e estratgias propostas so: canais institucionais de controle social e participao, como o Conselho das Cidades e seu Comit Tcnico de Habitao, o Conselho Curador do FGTS e o Conselho Gestor do FNHIS; Frum Nacional dos Secretrios de Habitao de Desenvolvimento Urbano e Associao Brasileira de Cohab (ABC); grupo de acompanhamento do PlanHab - formado por representantes do Comit Tcnico de Habitao do ConCidades, Conselho Gestor do FNHIS e Conselho Curador do FGTS; oficinas com segmentos sociais especficos, como movimentos de moradia, empresrios, sindicatos, categorias profissionais, associaes de municpios, etc.; seminrios com especialistas do setor habitacional e reas afins; cinco seminrios regionais como momentos de participao e consulta sociedade. O PlanHab deve orientar a elaborao dos planos habitacionais dos estados e municpios. Por essa razo, deve ser acompanhado com ateno pelos gestores municipais, que, nesse momento, iniciam a elaborao dos Planos Municipais de Habitao.

Desenvolvimento Institucional (DI)


O DI um instrumento estratgico da PNH, concebido para dar suporte ao edifcio em que se baseia a nova poltica. Consiste em um conjunto de aes que visam:

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a integrao e a cooperao entre os trs nveis de governo; a articulao entre os agentes pblicos, privados e os atores sociais; a capacitao dos agentes pblicos e sociais para exercerem com autonomia e capacidade tcnica a implementao da nova poltica, atravs de diferentes recursos metodolgicos, valorizando as formas interativas, como este curso, por exemplo; a modernizao organizacional e tcnica dos organismos estaduais, municipais e metropolitanos, o que implica apoio aos organismos especficos de formulao, coordenao e implementao das polticas de habitao nessas trs esferas, bem como no incentivo formao de agentes promotores de natureza social (cooperativas, associaes de moradores); a atualizao do quadro legal e normativo no mbito federal e nos demais nveis de governo, inclusive na instncia metropolitana, atravs do estmulo e apoio consolidao das polticas urbanas e habitacionais em instrumentos discutidos e legitimados pela sociedade.

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A esse respeito, sugerimos que voc retome o artigo da primeira aula deste Curso.

Ainda no campo do desenvolvimento institucional, lembramos que est em construo o Sistema de Informao, Avaliao e Monitoramento da Habitao (Simahab). Pela complexidade, dimenso e gravidade social da questo habitacional, a informao qualificada de suma importncia. impossvel realizar uma boa gesto se no conhecermos devidamente o problema habitacional. E todos sabemos que no Brasil a informao escassa e imprecisa, em particular no caso da habitao, em que mesmo organismos oficiais como o IBGE no podem ser usados como referncia para, por exemplo, entre outros que poderiam ser lembrados, medirmos o dficit habitacional. Dispor de informaes sistematizadas e de ferramentas de anlise capazes de contribuir no entendimento da dinmica social de produo dos assentamentos precrios nas cidades brasileiras fundamental para, como indica Maricato (2001), criar a conscincia da cidade real.

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Pela complexidade, dimenso e gravidade social da questo habitacional, a informao qualificada de suma importncia. impossvel realizar uma boa gesto sem conhecer bem o problema.
O Simahab deve eleger e construir indicadores habitacionais que informem sobre a situao da habitao no Brasil e, tambm, sobre a poltica, os programas e as aes efetivadas Pas afora pelos agentes pblicos, privados e pela sociedade civil, assim como, ainda, sobre os investimentos realizados, de forma a subsidiar o processo decisrio e permitir que se avaliem as realizaes no campo da habitao. Estados e municpios devem se empenhar na montagem de sistemas semelhantes, que se articulem e apiem o sistema nacional. O DI faz parte do escopo de programas e aes habitacionais desenvolvidos pelo Governo Federal, como o Programa Intervenes em Favelas, o Apoio Proviso Habitacional de interesse Social na modalidade Assistncia Tcnica e o Pr-Moradia. Recursos para DI podem ser acessados, tambm, por meio de programas projetados especialmente para essa finalidade, como o de Apoio Elaborao de Planos Habitacionais de Interesse Social (PLHIS).

Sistemas municipais de habitao


Como j mencionado anteriormente, para aderir ao Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), preciso que o ente federado firme um Termo de Adeso. Esse dispositivo fundamenta a relao de parceria e integrao entre os estados, o Distrito Federal, os municpios e a Unio, e permite o acesso aos recursos articulados no mbito do FNHIS. No contexto de estruturao do sistema como um todo (ou, em outras palavras, do Sistema Nacional de Habitao), o municpio tem papel altamente relevante, visto que a ele compete o ordenamento territorial atravs dos planos diretores, dos quais a Lei Federal exige, em consonncia com seus ditames, a definio das diretrizes que levaro ao cumprimento da funo social da propriedade.

Para 2008, foram reservados R$ 13,72 milhes do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social para apoiar planos de habitao nos municpios com mais de 20 mil habitantes ou integrantes de regies metropolitanas.

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Tal como o Sistema Nacional de Habitao e os sistemas estaduais, o Sistema Municipal deve contar com um rgo central responsvel pela formulao, coordenao e execuo da poltica municipal de habitao, papel que pode ser desempenhado por uma secretaria municipal ou por outro rgo especfico responsvel pelo tema. preciso destacar que a existncia pura e simples do organismo no responde ao que se requer; a realidade brasileira torna indispensvel a capacitao de quadros tcnicos da grande maioria dos municpios para que possam desempenhar as funes devidas, coisa a que se prestam os programas de DI, sobre os quais j informamos.

Aula 05

Os conselhos municipais devem se orientar pelos princpios da democratizao, controle social e transparncia dos processos decisrios, e deles devem participar entidades pblicas e privadas, bem como representantes dos segmentos sociais ligados rea de habitao, garantindo aos movimentos populares 25% do total de vagas, condies constantes da Lei 11.124/2005 para que sejam acessados os recursos do FNHIS. Compete-lhes, Veja na Biblioteca Virtual do Curso o artigo 18 da nos termos da Lei, observadas as reLei 11.124/2005, j citada aqui. gras emanadas do conselho Gestor do FNHIS, fixar critrios para a priorizao de linhas de ao, alocao de recursos e atendimento dos beneficirios dos programas habitacionais. Ao Conselho Municipal cabe, portanto, a gesto do Fundo Municipal de Habitao, que deve ser constitudo com dotao oramentria prpria, destinando-se implementao da poltica municipal de habitao de interesse social e recepo dos recursos do FNHIS. Os conselhos e fundos j existentes nos municpios sero admitidos no mbito do SNHIS, desde que sejam compatveis com os requisitos da Legislao Federal. Devemos obserUma alternativa para o caso de existirem conselho e fundo no compatveis adequar os mesmos s citavar, ainda, que os recursos carreados ao das exigncias, ao que tende a ser menos morosa fundo estadual podem ser transferidos que a criao de novos. aos fundos municipais, num mecanismo de transferncia fundo a fundo. Estamos vivendo um momento muito propcio formao dos sistemas municipais de habitao, em que as exigncias derivadas da legislao e das normativas da escala federal vm acompanhadas de estmulos e incentivos que se concretizam em recursos transferidos aos municpios para que possam operar. Em janeiro deste ano (2008), foram anunciados

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os resultados da seleo para acesso aos recursos do FNHIS em 2008. Do montante de R$ 900 milhes, foram reservados R$ 13,72 milhes para o apoio elaborao de planos de habitao (PLHIS) pelos municpios de todas as grandes regies brasileiras que tenham populao superior a 20 mil habitantes ou sejam integrantes de regies metropolitanas. O critrio, fixado pelo Conselho Gestor do FNHIS, coincide com o perfil dos municpios para os quais o Estatuto da Cidade exige planos diretores municipais, confirmando a necessria articulao entre poltica urbana e habitacional que comentamos no incio deste texto.

O Plano Habitacional de Interesse Social (PLHIS)


Dadas a complexidade e a abrangncia da questo habitacional, seu enfrentamento no uma tarefa fcil para qualquer nvel de governo. O municpio, no novo quadro resultante da implementao do Sistema Nacional de Habitao, passa a ser protagonista, com a atribuio de mobilizar, otimizar, fiscalizar, articular e adequar os agentes, instrumentos e recursos necessrios, de forma que se garanta a participao direta da sociedade na definio e no controle das prioridades e dos programas. Nessa perspectiva, o PLHIS constitui-se em instrumento de articulao da poltica municipal de habitao poltica urbana e ao plano diretor e com a poltica estadual e nacional para o setor, alm de articular, entre si, as vrias componentes da poltica de habitao local. O PLHIS deve servir, ainda, como instrumento de controle, monitoramento e avaliao de seus prprios resultados. O PLHIS deve conter, no mnimo, um diagnstico do setor habitacional e um plano de ao. O diagnstico deve reunir informaes que permitam elucidar as razes e a evoluo do problema habitacional e, ao mesmo tempo, registrar e avaliar as solues encontradas pela municipalidade. Deve traar um diagnstico das necessidades habitacionais atuais e estimar sua evoluo no Caso o municpio queira solicitar recursos do PLHIS, tempo. O plano de ao, por sua vez, condeve, alm disso, apresentar proposta metodolgica siste no delineamento das estratgias para para a realizao dos trabalhos de elaborao do Plano fazer frente aos principais problemas, especialmente no que se refere habitao de interesse social. Dele devem constar:

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as diretrizes e objetivos da poltica local de habitao; as linhas programticas e as aes; as metas a alcanar e uma estimativa dos recursos necessrios para atingi-las, por programas ou ao, identificando as fontes existentes; e os indicadores que permitam medir a eficcia do planejamento; So possveis vrios arranjos ou combinaes entre os contedos do plano diretor e do PLHIS, e no tocante aos instrumentos diretamente relacionados questo habitacional. Vejamos, por exemplo, que a regulamentao das ZEIS pode se dar parcial ou integralmente no corpo do Plano Diretor, mas nada obsta que o plano diretor delimite as ZEIS e fixe suas diretrizes gerais para que o detalhamento se faa no mbito do PLHIS, no esquecendo que as ZEIS so zoneamentos que exigem a aprovao do legislativo, enquanto que o PLHIS pode ou no ser lei. O PLHIS deve ser elaborado com acompanhamento social e considerando os instrumentos locais do ciclo de gesto oramentrio-financeira, tais como o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA).

Aula 05

Consideraes finais
Em 2007, de forma indita, ao ser includo no rol de aes do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) o tema da urbanizao de assentamentos precrios, foi considerado pelo Governo Federal como um dos eixos fundamentais para a consecuo do desenvolvimento econmico e social do pas. O governo vai injetar, por meio do PAC, R$ 106,3 bilhes no setor habitacional at 2010. O montante contabiliza recursos oriundos ou geridos pela Unio, investimentos do setor privado e contrapartida de estados, municpios e muturios. O balano de um ano do PAC, realizado em janeiro de 2008, mostrou que foram investidos R$ 33,9 bilhes em habitao, enquanto as contrapartidas estaduais e municipais trouxeram outros R$ 7,9 bilhes para o setor, totalizando R$ 41,8 bilhes em 2007. O PAC selecionou 544 projetos de urbanizao de favelas, de todos os estados e de 282 municpios, com investimentos de R$ 10,7 bilhes. Destes, R$ 9,4 bilhes foram contratados, beneficiando 723 mil famlias. Em dezembro ltimo, 32,3% dos projetos estavam em licitao e 6,4% com obras iniciadas.

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Dados constantes do documento Balano PAC 1 ano. Voc pode acompanhar o andamento do PAC em www. brasil.gov.br/pac acessado em 09/05/2008

Foram selecionados, tambm, 1.112 projetos de produo de moradias, de todas as unidades da Federao e de 1.024 municpios, representando R$ 854,5 milhes em investimentos do OGU. At dezembro de 2007, foram contratados R$ 276 milhes, beneficiando 14 mil famlias.

De fato, repetindo a expresso usada por um conhecido urbanista em recente depoimento, nunca houve tanto dinheiro para programas de saneamento e habitao no Brasil. E, mais que isso, nunca se priorizou, como agora, o atendimento s necessidades habitacionais da populao de mais baixa renda, o que vem sendo feito atravs da ampliao dos recursos de subsdios para a construo habitacional e por meio de programas de urbanizao de favelas direcionados ao setor pblico, conjugando financiamento e recursos a fundo perdido. Estamos vivendo um perodo que, do ponto de vista da disponibilizao de recursos para polticas de interesse social, supera as expectativas mais otimistas.

o caso de Santo Andr, em que o cenrio mais otimista delineado pelo PMH, aprovado no incio de 2006, foi ultrapassado de longe pelos recursos oriundos do PAC-Habitao R$ 120 milhes, dos quais R$ 85,2 milhes do OGU, R$ 17,8 milhes do BNDES e R$ 17 milhes de contrapartida do municpio.

Palavras de Demetre Anastassakis em entrevista publicao Retrato do Brasil (dez 2007/jan 2008). Na poca, ele era presidente do Instituto de Arquitetura do Brasil.

Os especialistas na questo habitacional, no entanto, esto preocupados diante de tal abundncia de crdito, que fez disparar o preo dos terrenos, o que pode levar s conseqncias aventadas por ROLNIK (2008): Podemos estar diante de uma situao, que j se verificando em nossas cidades, em que o subsdio vai parar no bolso dos proprietrios de terrenos, drenando a capacidade de estes atingirem quem mais precisa e reiteradamente jogando os pobres para fora das cidades e de suas reas mais consolidadas e com infra-estrutura. O enfrentamento dessa situao, induzindo o mercado a redirecionamento de recursos, segundo ela, possvel exatamente atravs dos instrumentos previstos nos planos diretores participativos, que podem limitar a captura de investimentos pblicos por parte dos mecanismos de valorizao imobiliria e ampliar o acesso terra urbanizada e subutilizada para os mais pobres, desde que continua se supere a fragilidade tcnico-institucional e vulnerabilidade poltica das gestes municipais s presses dos interesses por lucros imediatos, pouco comprometidos com a sustentabilidade das cidades.

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Esse um alerta que no deve ser desconsiderado. Pelo contrrio, deve fazer redobrar os esforos dos governos e da sociedade para que se evolua rapidamente no processo de construo articulada de uma poltica urbana e habitacional mais justa e inclusiva.

Aula 05

Na aula 6, voc vai ver o que precisa ser feito para que os Planos Diretores possam ser colocados em prtica e transformar para melhor as nossas cidades.

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Bibliografia
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Aula 05

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Nesta aula, faremos uma reflexo sobre o desafio que adotar aes concretas para transformar em realidade as diretrizes contidas no Plano Diretor. Voc ver quais so as condies mnimas para este sistema de gesto, tanto no que compete administrao municipal quanto aos setores organizados da sociedade. Duas aes devem ser iniciadas simultaneamente: analisar o Plano Diretor quanto a sua aplicabilidade imediata e promover a reorganizao interna da prefeitura que propicie uma gesto integrada e participativa do plano. A gesto democrtica, compartilhada, bem instruda, consistente e disciplinada produz uma sinergia social capaz de alavancar a execuo do Plano Diretor e do desenvolvimento urbano, construindo a cultura poltica de direitos.

Aula 06

Gesto Urbana Integrada e Participativa e a implementao dos Planos Diretores

Jos Ablio Belo Pereira Otilie Macedo Pinheiro

Programa de rdio Sintonia da Cidade


Um programa de rdio envolve ouvintes de diversas regies do Pas, moradores da rea urbana e rural, que discutem problemas das suas cidades e como os Planos Diretores podem contribuir para solucion-los. Produzido pelo Ministrio das Cidades para a campanha nacional Plano Diretor Participativo: Cidade de Todos, foi dirigido por Marcelo Machado para a O2 Filmes. Tem durao de 18 minutos e voc pode ouvi-lo no AVEA.

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Introduo
Os municpios tm hoje o desafio e os meios para reverter o quadro de excluso territorial e garantir a todos o direito s cidades. Como foi visto nos captulos anteriores, as prefeituras dispem, particularmente ps Estatuto da Cidade, de um conjunto de instrumentos legais, urbansticos, fiscais e financeiros para concretizar as polticas de regulao do uso e ocupao do solo e de captao da valorizao imobiliria urbana, que, se utilizados de forma adequada e monitorada, vo possibilitar a reforma urbana e a reduo progressiva da desigualdade nas nossas cidades. A Constituio Federal e o Estatuto da Cidade delegaram ao municpio a competncia, ou seja, o poder e o dever, de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade por meio do plano diretor, que, aprovado por lei municipal, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana. Ou seja, os Planos Diretores so o instrumento de transformao e ampliao de direitos e deveres para que a convivncia nas cidades torne-se mais justa e melhor, para todos. O Ministrio das Cidades, com parcerias, em todos os estados, de entidades dos diversos segmentos que compem o Conselho das Cidades (o ConCidades), desenvolveu uma poltica e conduziu uma ao que estimulou e contribuiu para que mais de 1.500 municpios revissem ou elaborassem novo Plano Diretor.

Aula 06

Veja, na aula 1 (Raquel Rolnik), o texto de Rolnik, Raquel, Acesso ao Solo Urbano: Limites e Possibilidades. Confira tambm a pgina da campanha nacional Plano Diretor participativo: Cidade de Todos em <www.cidades.gov.br> (endereo acessado em 02/04/08).

O grande desafio transformar a lei em aes concretas, que tornem realidade as diretrizes e estratgias contidas no Plano. E esta transformao passa pela estruturao de um sistema de gesto do territrio municipal e do plano diretor. O objetivo deste texto apontar as condies mnimas para este sistema de gesto, tanto no que compete administrao municipal quanto aos setores organizados da sociedade, particularmente aqueles comprometidos com a reforma urbana.

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Duas aes devem ser iniciadas simultaneamente. Por um lado, analisar o Plano Diretor quanto a sua aplicabilidade imediata e, por outro lado, promover a reorganizao interna da prefeitura que propicie uma gesto integrada e participativa do plano.

Anlise do Plano Diretor aprovado


Veja na Biblioteca Virtual de nosso Curso as resolues 25 e 34 do Conselho das Cidades, que do diretrizes sobre o processo de elaborao e sobre o contedo mnimo dos planos diretores.

Sugerimos que voc consulte, na Biblioteca Virtual do Curso, a cartilha Os vereadores no processo de elaborao dos planos Diretores participativos, particularmente o captulo Avaliao do contedo do Plano Diretor, pginas 16-25.

Em cada municpio, o primeiro passo verificar se o Plano Diretor foi elaborado e est aprovado, segundo as diretrizes contidas no Estatuto da Cidade, tanto em relao ao processo participativo de elaborao, quanto ao seu contedo. Esta anlise importante porque muitos dos instrumentos, tratados nas aulas anteriores, que possibilitam que a cidade e a propriedade cumpram sua funo social, s podem ser aplicados se estiverem descritos e delimitados no plano diretor. tambm importante analisar se h coerncia entre os objetivos, as estratgias e os instrumentos previstos para alcan-los.

Esta anlise pode resultar em quatro situaes: (1) o municpio ainda no elaborou ou concluiu seu Plano; (2) o municpio elaborou o Plano, que depende, para sua aplicao, de detalhamento em outras leis ou da regulamentao dos instrumentos; (3) o Plano no contempla as diretrizes do Estatuto da Cidade e (4) o Plano auto-aplicvel, ou seja, pode ser implementado imediatamente. 1. Se o municpio ainda no elaborou ou concluiu seu Plano, a grande tarefa mobilizar foras, dentro e fora da administrao municipal, para incluir no seu texto os instrumentos da forma mais completa possvel para que o plano se torne auto-aplicvel logo aps sua aprovao. 2. Se o Plano j foi aprovado e est incompleto, deve-se elaborar a regulamentao complementar necessria para que ele se torne aplicvel e comear a preparar emendas substitutivas para os instrumentos indispensveis que no foram contemplados. Deve-se tambm observar,

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claro, a prioridade e a conjuntura poltica de apresentar estas emendas, para no correr o risco de perder conquistas j alcanadas. De toda forma, deve-se iniciar a implementao do plano pelos instrumentos j regulamentados. 3. Se o plano j foi aprovado, mas no atende s diretrizes do Estatuto da Cidade, deve-se iniciar o processo de reviso e elaborar um novo projeto substitutivo. 4. Se o Plano auto-aplicvel, est pronto para iniciar o processo de implementao.

Aula 06

Para mais informaes sobre este processo, consulte na Biblioteca Virtual Plano Diretor Participativo: Guia para elaborao pelos Municpios e Cidados, as publicaes dos itens 2 e 3 (Ministrio das Cidades); Estatuto da Cidade: Guia para Implementao pelos Municpios e Cidados (Instituto Polis); consulte tambm a biblioteca do www.cidades.gov.br/secretarias-

nacionais/programas-urbanos/biblioteca

Assegurar a coerncia entre objetivos e instrumentos e os contedos mnimos um primeiro passo e respaldo legal indispensvel para a concretizao dos objetivos, ou seja, transformar o Plano Diretor em cidade. A eficcia do Plano vai depender da atitude e do compromisso da sociedade local e, especialmente, da administrao pblica, para que sua operacionalizao se faa no respeito s decises, diretrizes e aes acordadas.

Em qual das quatro situaes descritas se encontra o seu municpio quanto ao Plano Diretor? Publique sua resposta, com as circunstncias especficas, no Frum do AVEA e compartilhe-a com os colegas. Participe! Essa troca de experincias e informaes sobre distintas realidades locais muito importante para o aprendizado de todos.

Gesto integrada e participativa do territrio e do Plano Diretor


Esta tarefa ser facilitada se foi implantado no municpio um processo democrtico de planejamento urbano e gesto, fortalecido ou iniciado na elaborao do plano diretor. Esse processo continuar nas fases de implementao, monitoramento e reviso, instaurando uma abordagem e um compromisso coletivos com olhar atual, que incorpora definitivamente a funo social da propriedade, e futuro, para alm dos mandatos, tornando o desenvolvimento urbano um projeto de longo prazo, de cidadania. Isto implica promover transformaes profundas na gesto pblica, tanto no interior da administrao quanto na relao da sociedade com o poder pblico. Vamos destacar trs aspectos: (1) A reorganizao da prefeitura para a Gesto Integrada e Participativa do Territrio e do Plano Diretor (2) A Regulamentao dos Instrumentos e/ou a reviso da Le-

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gislao Urbanstica Municipal Complementar ao Plano Diretor e (3) a implementao do Sistema de Gesto Participativa para monitorar a implantao e reviso do Plano Diretor e o Desenvolvimento Urbano.

Reorganizao da prefeitura para a gesto do Plano


A reorganizao da prefeitura para a Gesto Integrada e Participativa do Territrio e do Plano Diretor se subdivide em cinco itens: 1. A organizao interna e a definio de responsabilidades para a implementao do plano; 2. A articulao dos rgos municipais a partir da integrao das polticas e aes no territrio; 3. A articulao Plano Diretor e Oramento Municipal; 4. A atualizao do sistema de informaes e 5. O sistema de comunicao para subsidiar o controle social Historicamente, nossas administraes, em sua maioria, so marcadas pelo centralismo das decises como margem de manobra e poder e pela submisso/adeso ao poder econmico local (elite econmica, proprietrios e empreendedores imobilirios, empresrios do setor de infra-estrutura urbana e transporte, detentores dos meios de comunicao), que se beneficiou das aes Propomos que voc realize a seguinte atividae investimentos pblicos e ocupa, por meio de em grupo de at quatro participantes de preferncia, de uma mesma regio do Pas, para de seus quadros, funes permanentes e esque tenhamos mais variedade de experincias a tratgicas na burocracia das administraes compartilhar: (RIBEIRO e CARDOSO, 2003). Identifiquem a atuao de um movimento de luta por moradia. A partir da Constituio de 88, esta prtica tradicional do poder pblico controlador Descrevam o perfil da rea ocupada e de seus morada vida social e dos destinos da cidade, detendores, os conflitos, encaminhamentos e resolues, se houver. tor do saber tcnico, elitista, populista, que valoriza as grandes obras, comeou a enfren Publiquem um breve relato no Frum. tar o crescimento da organizao da socieda Leiam os relatos dos demais grupos e debatam com de que reivindica seus direitos e se contrape os colegas. cultura dos privilgios. Destacam-se os movimentos de luta por moradia, que pas-

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saram a exigir o reconhecimento dos direitos permanncia e posse das reas ocupadas em favelas e loteamentos irregulares e tambm os meios de acesso a novas moradias, inclusive, em imveis vazios de reas centrais. Os processos de elaborao dos planos em vrias cidades do Pas foram ricos na explicitao do choque entre estas duas concepes e apresentaram os mais diversos resultados de enfrentamentos e pactuao, dependendo do compromisso da administrao, do nvel de organizao e mobilizao da sociedade, e da articulao e atuao do poder econmico local.

Aula 06

A organizao interna e a definio de responsabilidades para a implementao do Plano


Uma vez aprovado o Plano, quanto mais comprometido for com a reforma urbana e com a gesto democrtica, mais sua implementao vai encontrar resistncias e exigir modificaes profundas nos procedimentos internos, nas prioridades de gastos pblicos, na articulao das aes setoriais e na superao da fragilidade administrativa. A implementao do Plano vai perpassar vrias administraes e, portanto, deve ter no seu horizonte a descontinuidade administrativa e principalmente no pode prescindir do engajamento de quadros permanentes da administrao. Como o aparelho administrativo no monoltico, preciso identificar os espaos, mesmo limitados, abertos a prticas democrticas e buscar na estrutura administrativa servidores capazes e cientes de seu papel numa sociedade democrtica, muitas vezes desestimulados e alijados de um trabalho significativo. Os processos de capacitao da equipe interna para a implementao do plano podem contribuir para essa identificao. Um primeiro grande desafio romper com a viso tecnocrtica e incorporar a viso poltica da questo urbana. Mesmo nos municpios com tradio de planejamento, a prtica voltada para a cidade formal, para os mercados da classe mdia e alta, raramente dialogando com os mercados de baixa renda. Por outro lado, o Plano no ser implementado se ficar sob a responsabilidade de uma equipe tcnica, por mais competente e comprometida que seja. essencial que ele se torne ao de governo e que o projeto seja acompanhado permanentemente pela sociedade organizada e pelos operadores de direito. Portanto, trata-se mais de gesto da cidade do que simplesmente gesto do Plano.

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A gesto do Plano Diretor demanda definio de rgo e equipe responsvel pela sua coordenao. desejvel que a responsabilidade pelo Plano Diretor, internamente nas prefeituras, tenha sido acordada e definida nas discusses de sua elaborao. Melhor ainda se na Lei do Plano Diretor ficaram estabelecidas com clareza as normas de gesto em seus diversos aspectos, dentre outros: da participao dos vrios setores do poder pblico e da sociedade civil, da produo e disseminao de informaes, das instncias de discusso e deciso, da organizao administrativa da prefeitura. Se no foi esse o caso, hora de se organizar e distribuir responsabilidades. Sugere-se: Estrutura matricial constituda por servidores de diferentes reas, que faro a ponte entre as polticas e aes setoriais e as diretrizes do Plano. Esses servidores devem preferencialmente ser do quadro permanente e, sem se desligarem de seus elos verticais e independente de seu grau na hierarquia, devem cooperar em tempo parcial na execuo do plano. Deve-se evitar que a equipe seja exclusivamente de especialistas da rea de planejamento urbano. Alm das reas normalmente afins como habitao, saneamento, transporte e meio ambiente, fundamental a presena de servidores ligados ao oramento municipal, ao plano de obras, ao cadastro tcnico municipal, poltica fiscal (cdigo tributrio) e partircularmente com experincia em mobilizao social e processos participativos. Comisso executiva para operacionalizar a execuo do Plano Diretor dentro da prefeitura. Dever articular as propostas do Plano com outras propostas do governo (especialmente o Plano Plurianual-PPA) e incorpor-las ao oramento municipal, acompanhar a implantao dos programas e projetos, buscar parcerias e oportunidades de financiamento, organizar reunies e informaes, fornecer condies de funcionamento ao Conselho Gestor do Plano Diretor ou similar. Enfim, esta comisso executiva, subordinada coordenao geral, deve promover uma sistemtica de avaliao da implementao junto ao Conselho da Cidade ou similar. Coordenao poltica da implementao do Plano Diretor. O ideal que tenha o prefeito e secretrios estratgicos. Demanda a nomeao de um coordenador geral, que costuma ser, em muitos municpios, o secretrio de Planejamento ou Desenvolvimento Urbano. O importante que seja uma pessoa com perfil articulador e tenha acesso direto e apoio do prefeito; conhecimento da cidade como um todo e das po-

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lticas e atividades setoriais; fcil interlocuo nas diversas secretarias e nos rgos de deciso; capacidade de impulsionar o funcionamento do conselho gestor do Plano Diretor que envolve a sociedade civil. E, para que realize tudo isto, que tenha como atividade prioritria a implantao do Plano. Se for necessrio, faz-se a contratao nas formas legais, por tempo determinado, de especialista/responsvel, de preferncia que tenha participado da equipe que elaborou o Plano, de ONGs, OSCIPS ou universidades. Deve-se exigir no contrato a permanncia do profissional na prefeitura para assegurar a transferncia de conhecimento para a equipe local. A responsabilidade do Poder Executivo clara no Estatuto da Cidade.

Aula 06

A integrao das polticas e aes no territrio para sedimentao do Plano Diretor na mquina administrativa
Tradicionalmente, pratica-se, no executivo, a viso setorial, centrada em secretarias autnomas, cada uma com sua abordagem prpria do municpio, estabelecendo prioridades e aes desintegradas. Articular idias, projetos e aes de governo continua sendo um desafio para a administrao pblica. Em grande parte das cidades brasileiras, o Plano Diretor pode inaugurar um novo processo: articular aes no territrio. na anlise do territrio que, ao se superpor mapas setoriais de atendimento de servios pblicos, se percebe mais claramente a expresso territorial das desigualdades sociais. Os espaos de carncias de infra-estrutura e servios mapeados em cada setor se superpem e so os mesmos onde se concentram as mais baixas rendas, a sub-moradia, o espao da no-cidade. Uma das contribuies do Plano Diretor, alm de pautar o processo de planejamento urbano e introduzir os princpios da funo social da cidade e da propriedade, fornecer um suporte facilitador articulao de aes e, portanto, uma oportunidade de otimizar recursos, ampliando a eficcia da administrao. Esse suporte consiste na abordagem territorial integrada, do municpio e da cidade, fornecendo uma viso da estrutura rural e urbana.

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Em grande parte das cidades brasileiras, o Plano Diretor pode inaugurar um novo processo: articular aes no territrio, para assim perceber mais claramente a expresso territorial das desigualdades sociais e alcanar melhores resultados.
Nossas cidades raramente so administradas a partir da noo de territrio, mas exatamente essa viso que se constitui num elemento facilitador de articulao das polticas pblicas e compreenso dos cidados sobre o papel do poder pblico e sobre a apropriao social do espao. A abordagem focada no territrio, se necessria na elaborao do Plano Diretor, indispensvel na sua implementao; alm de permitir a integrao das polticas, facilita o estabelecimento de indicadores para medir a eficcia do plano e o controle da funo social da cidade e da propriedade, em diversas escalas: do municpio, das regies e dos bairros, propiciando o acompanhamento pelos muncipes da implementao e avaliao do Plano Diretor, no municpio e em suas partes. A abordagem territorial pressupe representao do stio natural e do espao urbano, geralmente embrionria nos cadastros municipais. Alm das j tradicionais representaes cartogrficas e imagens areas, as imagens de satlites, muitas vezes disponveis na Internet, e as ferramentas de geoprocessamento disponibilizam novos instrumentos para a gesto municipal, especialmente facilitadores da visualizao do municpio e das cidades, nos mais diversos aspectos: rurais, urbanos, arrecadao, sade, turismo, meio ambiente, adensamento, etc. A atuao pblica vem incorporando cada vez mais a noo de territorialidade e inter-relao de setores ou temas, com mais profundidade: nas aes sociais, educao, agricultura e na sade j so inmeras as articulaes de aes, gerando programas eficazes de atendimento pblico como o Fome Zero; a segurana pblica se beneficia cada vez mais da viso do territrio nos seus diagnsticos e nas suas aes; o meio ambiente tem contribudo muito para o avano da viso territorial, ao estabelecer, por exemplo, o conceito de desenvolvimento sustentvel, que integra aspectos econmicos, sociais e ambientais.

O Fome Zero <www. fomezero.gov.br> um programa que agrega dezenas de aes estatais e de parceiros, transversais e intersetoriais das trs esferas de governo. A mais conhecida o Bolsa Famlia. Ele atua a partir de quatro eixos articuladores: acesso aos alimentos, fortalecimento da agricultura familiar, gerao de renda e articulao e mobilizao e controle social.

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Portanto, existe j uma atuao no espao, ainda que desintegrada e parcial, em diversas experincias municipais, caminhando cada vez mais para o foco no territrio. A aproximao da coordenao do Plano Diretor das secretarias ou setores tem, na viso de territrio, um importante elemento comum de apoio e referncia. Se a apropriao do espao, urbano e rural, a expresso fsica da estrutura das relaes sociais, o conhecimento e a anlise da organizao territorial com sua complexidade: histria, diversidades de usos e ocupao, identidade(s), estrutura fundiria, articulaes, desigualdades, especulaes, etc., fornece meios de conhecer, compreender, partilhar e atuar na sua reestruturao. Na gesto da cidade, os efeitos da atuao integrada no territrio tendem a ser muito mais eficazes e estruturadores nas reas que concentram populaes mais pobres.

Aula 06
Este tambm um tema de muito conflito. A primeira diretriz geral do Estatuto (Cap.1, art.2 inciso I) determina o direito de cidades sustentveis, entendido como direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes. Para a integrao dos princpios do desenvolvimento sustentvel com aqueles da Reforma Urbana, preciso uma ao conjunta para reviso da legislao ambiental, a comear pelo cdigo florestal, que no considera as especificidades das reas urbanizadas do Pas, que correspondem a apenas 1% do territrio e tm sido obstculo aos processos de regularizao fundiria.

A poltica habitacional a mais estruturante para a implementao do acesso cidade e foi tratada na aula anterior.

A articulao de planos, programas e projetos dos diversos setores (secretarias) sobre uma base territorial comum revela vnculos e possibilidades de atuao conjunta inovadoras, facilita romper o pensamento e a atuao setorial e propicia avanos importantes na gesto municipal, tornando mais compreensvel, criativa, econmica e eficaz a atuao pblica.

Na gesto da cidade, os efeitos da atuao integrada no territrio tendem a ser muito mais eficazes nas reas que concentram populaes mais pobres.
A regularizao fundiria para as camadas mais pobres da populao, alm de garantir o direito propriedade da moradia, demanda uma abordagem integrada de diversas secretarias, na reestruturao urbana da rea

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a ser regularizada, conferindo a ela uma nova estrutura urbana, centrada no acesso a infra-estrutura, aos servios pblicos e integrao com a cidade formal. Nessas reas, h necessidade de padres especiais de urbanizao e solues novas e criativas, especialmente para acessibilidade, e do estabelecimento de normas para o controle do parcelamento, do uso do solo e da especulao. desejvel tambm a criao de equipamentos e espaos de uso coletivo, que possam fazer o vnculo da rea a ser regularizada Como j foi tratado em aulas anteriores, e ser tracom a cidade formal, permitindo maior tado particularmente no segundo mdulo, que trata da Regularizao Fundiria Plena. interao dos moradores com o entorno, produzindo, assim, maior possibilidade de integrao do tecido urbano e social.

A articulao Plano Diretor e Oramento Municipal


O Oramento Municipal o instrumento central da gesto pblica: as aes se viabilizam, se previstas e executadas dentro do Oramento, no equilbrio entre receitas e despesas. O Estatuto estabelece (no 1 do art. 40) que o plano diretor parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e o oramento anual incorporar as diretrizes e prioridades nele contidas. E estabelece no art. 44 que a gesto oramentria participativa incluir a realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual, como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal. O Estatuto torna, portanto, obrigatrio o Oramento Participativo, que pode se transformar num poderoso instrumento de implementao do Plano Diretor e, por outro lado, o Plano Diretor pode subsidiar a elaborao do Oramento Participativo. A elaborao do oramento dever expressar as decises contidas no Plano Diretor e condio para programar sua implementao. Mesmo que a aprovao do Plano Diretor tenha se dado aps a aprovao do Plano Plurianual, esse pode ser revisto anualmente, por justificativa do Executivo, para incorporar as novas propostas. Os recursos necessrios implementao das propostas do Plano devem ter sido objeto de compatibilizao com a arrecadao municipal, seu escalonamento no tempo segundo as prioridades, considerando-se, inclusive, a capacidade de arrecadao e indicando as outras fontes de recursos para sua efetivao.

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interessante lembrar que, se por um lado o Plano Diretor gera despesas para garantir direitos, por outro deve gerar receitas oriundas dos servios prestados, da gesto da valorizao imobiliria e do combate especulao imobiliria. Esse um dos pontos bsicos a serem trabalhados na gesto do plano. Os captulos anteriores mostraram diversas aes e instrumentos para se cumprir a diretriz da justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao para o cumprimento do pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana dentre outras citadas no artigo 2. Foram detalhados os diversos instrumentos de poltica urbana que propiciam a gerao ou ampliao de receitas, dentre outros: o IPTU (com atualizao freqente da Planta de Valores), o Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios, o IPTU Progressivo no Tempo, as Operaes Urbanas Consorciadas, a Contribuio de Melhoria, a Outorga Onerosa do Direito de Construir e de Alterao de Uso.

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Mesmo que a aprovao do Plano Diretor tenha se dado aps a aprovao do Plano Plurianual, esse pode ser revisto anualmente, por justificativa do Executivo, para incorporar as novas propostas.
Se os instrumentos de poltica urbana foram bem discutidos e enfocados no processo de elaborao do Plano Diretor, certamente novas receitas oramentrias foram sinalizadas. No Oramento Pblico, as despesas so classificadas por funes de governo e os recursos so alocados por rgos do governo. A montagem, em cada etapa do Oramento Municipal (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Oramento Anual), demanda incluir as despesas referentes ao Plano Diretor em diversas funes de governo (urbanismo, habitao, saneamento, gesto ambiental, transportes, sade, educao, cultura, agricultura, indstria, etc.), sendo que, na maior parte dos casos, as dotaes oramentrias so alocadas nos rgos de governo em diversas secretarias. Para tornar coerente com o plano e principalmente explicitar a todos claramente o seu contedo, para abrir a caixa preta do oramento, sero necessrias algumas mudanas na estrutura de apresentao oramentria: as despesas devero ser classificadas e demonstradas segundo os programas e projetos de investimentos identificados no Plano e priorizadas respeitando as aes estratgicas definidas no Plano. No quadro das receitas, devem estar explicitados os recursos oriundos dos novos instrumentos contidos no Plano. Recomenda-se particularmente verificar se consta do oramento a rubrica relativa aos fundos de habitao ou de desenvolvimento urbano, se estes foram criados no municpio.

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No Oramento Municipal, deve-se tomar cuidado ainda para que os demais investimentos do governo estejam em consonncia com o Plano Diretor, por exemplo: se nele est delimitada uma rea para preservao, no pode haver previso de recursos para abertura de via ou instalao que induzam o adensamento na rea. Se a diretriz priorizar a urbanizao de reas adensadas de baixa renda, os investimentos previstos em infra-estrutura devem estar alocados prioritariamente nestas reas. Mais uma vez, tambm na elaborao e execuo do Oramento Municipal, percebe-se a profunda articulao do Plano com o conjunto da administrao. Esse esforo de integrao do Plano Diretor no conjunto das aes e rgos de governo pode ter como contrapartida um salto de qualidade dos gestores pblicos, na percepo e operacionalizao de programas integrados, seja no poder executivo, seja no poder legislativo, onde discutido e aprovado o Oramento Municipal. Os municpios que elaboraram seu plano num processo participativo e j tm a prtica de discutir o Oramento com a comunidade tero grande facilidade neste processo.

Atualizao do Sistema de Informaes


A montagem do sistema de informaes tem dois movimentos: um de estruturao e sistematizao dos bancos de dados e mapas para permitir o segundo movimento, que o de anlise e produo de informaes para o monitoramento e gesto do plano pelo governo e pela sociedade. A estruturao e a sistematizao de informaes demanda, equipe matricial, a tarefa imediata de atualizao e integrao dos cadastros, e de construo de uma base de dados espacializada, de preferncia geo referenciada. Ou seja, dotar a prefeitura de um sistema de cadastro multifinalitrio de informaes atualizadas, integradas e confiveis, da estrutura fundiria, das aes realizadas, do sistema de arrecadao fiscal, etc. A atualizao do IPTU, a identificao de reas vazias para implantao de ZEIS ou para incidncia de urbanizao compulsria e do direito de preferncia exigem um cadastro permanentemente atualizado, que permita, inclusive, acompanhar o cumprimento dos prazos estabelecidos e as mudanas nos usos e ocupaes dos imveis e permita acompanhar a dinmica urbana e sua compatibilidade com as polticas traadas. Particularmente a produo de informaes para o monitoramento da recuperao da valorizao da terra coloca tambm desafios especficos. Devem ser estabelecidos mecanismos de acompanhamento da arrecadao e dos

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gastos decorrentes dos novos instrumentos, e tambm o controle sobre as conseqncias urbansticas dessas aes. Este conjunto de dados dever ser tambm permanentemente trabalhado para subsidiar a prefeitura e a sociedade, particularmente o Conselho Gestor, no processo de monitoramento e gesto do Plano e da cidade. H duas categorias bsicas de informaes a serem produzidas para o monitoramento do Plano: (a) informaes sobre a insero do Plano Diretor no Oramento Municipal e (b) informaes sobre a eficcia do Plano Diretor nas suas metas de desenvolvimento urbano e em especial no cumprimento da funo social da cidade e da propriedade urbana. a. Informaes sobre a insero do Plano Diretor no Oramento Municipal, retratando a incorporao das diretrizes e normas do Plano Diretor no Plano Plurianual, nas Diretrizes Oramentrias e no Oramento Anual. Como o Oramento uma pea bastante complexa para compreenso geral, pode-se dar publicidade a ele atravs de planilhas simples de acompanhamento da arrecadao (inclusive as receitas com origem no Plano Diretor) e das despesas com programas e atividades. Especial ateno deve ser dada produo de informaes relativas recuperao da valorizao da terra, pelo seu carter complexo e inovador. Para facilitar o acompanhamento do Conselho Gestor do Plano Diretor ou similar e da comunidade em geral, interessante organizar as informaes com foco territorial, nas diversas escalas do municpio e, se for o caso, com recortes espaciais e prioritrios. Como as aes municipais ou programas subdividem-se em diversas etapas ou atividades, importante que as informaes sejam repassadas descrevendo cada etapa (desapropriaes, projetos, licitaes, etc.), por exemplo: para implantao de uma rea de lazer, pode ser necessria a desapropriao (decreto de desapropriao, imisso de posse da rea), a licitao ou a execuo direta de projeto e em seguida a licitao ou a execuo direta da obra. Todas essas atividades tm prazos legais ou tecnicamente necessrios, demandando um tempo muitas vezes desconhecido pelos muncipes e causando uma impresso de lentido do setor pblico. fundamental que esses prazos regulamentares sejam conhecidos, para que a prestao de contas das aes pblicas seja melhor percebidas em sua complexidade e no gere desnimo.

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b. Informaes sobre a eficcia do Plano Diretor, nas suas metas de desenvolvimento urbano e em especial no cumprimento da funo social da cidade e da propriedade urbana. Essas informaes devero ser construdas pelo poder pblico e sociedade civil, gerando indicadores econmicos, sociais e ambientais, que permitam acompanhar e avaliar o desempenho do PD, nos seus acertos e nos seus erros. interessante que sejam indicadores simples, construdos tambm territorialmente e acordados com os diversos setores do governo e com a populao, inclusive dos pedaos da cidade. Assim, pode-se demonstrar a evoluo do acesso de todos os muncipes terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e aos equipamentos de cultura e lazer. O artigo 2 do Estatuto da Cidade fornece os temas para o estabelecimento desses indicadores, que sero fundamentais no processo de discusso e reviso de contedo dos Planos Diretores.

O sistema de comunicao para subsidiar o controle social


A produo de informaes parte do processo de Controle Social. Dar a conhecer, com regularidade, o monitoramento do Plano Diretor, tanto via Oramento Municipal quanto via cumprimento das metas de desenvolvimento urbano, vital para sedimentar a noo de planejamento, continuidade e processo iniciados na elaborao do Plano Diretor. Isso alimenta um sentimento de construo do futuro pelo exerccio da cidadania. H muitos meios de divulgar a implementao do Plano Diretor para o cidado. Cada municpio tem seus prprios caminhos, da mdia tradicional at a mdia alternativa. O resgate das formas de mobilizao para elaborao do Plano Diretor pode indicar outros caminhos de popularizao do PD. importante lembrar que o processo de disseminar informaes para acompanhamento da implementao do Plano Diretor dever se dar com regularidade. E que haver momentos de necessria capacitao, para ampliar conhecimentos ou para incluir novos muncipes no processo de popularizao do Plano Diretor, com linguagem simples, acessvel e politizada. O Registro de todo o processo fundamental na prestao de contas, defesa do poder pblico e na garantia dos direitos de cidadania.

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O processo de comunicao alimenta o processo de controle social e fortalece o Sistema de Gesto Participativa (ver ltimo item).

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A regulamentao dos instrumentos e/ou a reviso da Legislao Urbanstica Municipal Complementar ao Plano Diretor
A grande maioria dos planos diretores infelizmente no auto-aplicvel e remete, em geral, a questes mais polmicas para a legislao complementar, ou seja: A Lei de Zoneamento ou de Uso e Ocupao do Solo, que dever detalhar as diretrizes genricas do macrozoneamento, como a definio de permetros rural e urbano, a definio dos uso e ocupao do solo e a definio de normas especficas para as Zonas Especiais definidas no Plano, inclusive as de interesse social; A Lei de Parcelamento; A regulamentao dos instrumentos de poltica urbana; O detalhamento ou desenvolvimento de Planos Setoriais ou temas cujas diretrizes foram definidas no Plano Diretor; E ainda as demais normas urbansticas como os cdigos de obras ou de edificaes; cdigo de posturas e o cdigo tributrio. No caso de os Planos Diretores serem auto-aplicveis, estas normas complementares devem ter sido incorporadas, no todo ou em grande parte, no texto dos planos. Pressupe-se, nestes casos, que os temas conflitantes da cidade j tenham sido profundamente tratados e pactuados, dando origem a normas e instrumentos de poltica urbana claros e operacionais. A regulamentao complementar, nesse caso, tende a ser desenvolvida sem grandes embates, apesar de que, muitas vezes, um acordo celebrado em nveis gerais pode resultar, em seu detalhamento mais pontual, em conflitos de ordem local. Por exemplo, a pactuao estabelecida no macrozoneamento pode dar origem a novas discusses e acertos em nvel local, nos bairros. Mas uma grande parte dos Planos Diretores no enfrentou as discusses mais polmicas no perodo de sua elaborao, em especial os instrumentos de poltica urbana, relacionados s estratgias e objetivos do plano, por razes diversas: exigidade de tempo, falta de informaes suficientes,

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busca de pactuao em temas menos polmicos, temor de enfrentar os temas polmicos e contrariar os grandes interesses fundirios do municpio, dentre outras, ou mesmo por um posicionamento acordado de deixar determinados aspectos para a legislao complementar. Na sua maioria, os instrumentos so citados no plano, mas no so regulamentados, nem so definidas as reas da cidade em que eles incidem. Nesses casos o processo de regulamentao deve estabelecer o momento para se enfrentar e pactuar os grandes temas da funo social da cidade e da propriedade. Certamente, o momento da regulamentao inadequado para grandes definies estruturantes, mas muitos Planos Diretores postergaram essas discusses para o perodo de regulamentao. Qualquer que seja o caso, a produo da regulamentao complementar deve dar continuidade ao processo participativo de elaborao do Plano Diretor, com discusses nas escalas do municpio, regional e local. Discusses e decises locais so necessrias, sobretudo quando se tratam de normas de parcelamento, uso e ocupao do solo. Se o Plano Diretor, por exigncia do Estatuto da Cidade, ficou condicionado participao da sociedade local, o detalhamento e a produo de legislao urbana complementar deve utilizar metodologias participativas, com processo promovido, coordenado e aprovado pelo Conselho Gestor ou qualquer outra instncia que tenha sido responsvel pela elaborao do Plano Diretor ou proposto pelo mesmo. preciso estar atento para que o processo de produo da legislao complementar no torne incuos os princpios ou diretrizes do Plano Diretor, especialmente naqueles aspectos que promovam a efetiva funo social da cidade ou da propriedade. H uma grande tendncia de voltar neste momento prtica tradicional de legislao de parcelamento e zoneamento, com seus ndices de aproveitamento, taxas de ocupao, propostos como atividade tcnica para uma cidade ideal, que s atendem e protegem pequena parcela da cidade e as estratgias de mercado dos grandes investidores imobilirios. Este modelo, por no considerar a cidade real, exclui a maior parte da cidade que no consegue alcanar os altos padres exigidos e relegada a viver margem da lei, formando os mercados informais paralelos. Este modelo gera e alimenta duas ordens legais e urbansticas que coexistem como os dois lados da mesma moeda, sustentando e perpetuando nosso modelo de urbanizao, que mantm distncia o pobre, e perpetuando o modelo que impede o pequeno investidor e a populao em geral de acessar a cidade.

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Por outro lado, criar padres mais baixos e as regularizaes especiais de baixa renda, sem quebrar a lgica completa da ordem urbanstica baseada em uma forma homognea e de alta renda de produzir as cidades, no uma poltica capaz de democratizar o mercado de terras e, conseqentemente, a cidade (In: Regulao urbanstica no Brasil: conquista e desafios de um modelo em construo; Rolnik,R, Cymbalista Renato). Portanto, a proposta priorizar as aes estratgicas definidas no plano com sua especificidade, concentrando a regulamentao nos instrumentos mais apropriados para a concretizao dos objetivos, fiscalizando sua aplicao e fazendo sua a reviso peridica. Por exemplo, o que falta regulamentar ou detalhar para implementar as ZEIS, para efetivar a edificao e urbanizao compulsria, para implantar a contribuio de melhoria, etc.

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A legislao complementar precisa ser elaborada de forma mais simples possvel, abordando aqueles elementos fundamentais e estruturais ( necessrio aprofundar, em cada municpio, o que estruturante), para que venha a ser apropriada socialmente. No pode existir participao efetiva da populao na elaborao e implementao de normas urbanas se estas forem de grande complexidade tcnica, de difcil compreenso e operacionalizao, ensejando complexos e desnecessrios caminhos burocrticos. Esse tipo de legislao, muito estimada pelos setores tcnicos, serve apenas aos grandes interesses capazes de manipular essas informaes, impedem a apropriao coletiva do territrio urbano com normas claras e tendem a estimular alto grau de irregularidade e clandestinidade no territrio, pela amA propsito da produo de planos setoriais, consulte pliao da cidade informal. A produo dos planos setoriais, especialmente o de habitao, saneamento e mobilidade, pode ser uma boa oportunidade para implementar a incluso territorial.

na pgina <www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais> as orientaes para elaborao dos planos setoriais, ou seja, na Secretaria de Habitao o PlanHab; na Secretaria de Transporte e Mobilidade/biblioteca/ para o Plano de Mobilidade e na Secretaria de Saneamento Ambiental para o plano de saneamento. (Endereo acessado em 02/04/2008.)

Um dos aspectos a serem abordados na regularizao de reas a promoo de assistncia tcnica e jurdica gratuita para comunidades e grupos sociais menos favorecidos, conforme determina o Estatuto da Cidade, no artigo 4, inciso V, letra r.

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A implementao do Sistema de Gesto Participativa para monitorar a implantao e reviso do Plano Diretor e o desenvolvimento urbano
Veja na Biblioteca Virtual a resoluo n 13/2004 do ConCidades.

O sistema de gesto participativa foi o principal tema da III Conferncia das Cidades, que ocorreu entre os meses de maio e novembro de 2007. O Sistema de Gesto Participativa proposto tem nas Conferncias Municipais e no Conselho Gestor/Municipal seus principais canais de deliberao e dever ser regulamentado em cada municpio.

Como dissemos, a gesto do plano se funde com a gesto da cidade. Cada municpio deve definir as instncias diversas de acompanhamento e discusso, variando o nvel de formalidade, de delegao das representaes, e pautadas por informaes de categorias diferentes. bom lembrar que, na gesto dos Planos Diretores, h tambm escalas supra-municipais: regies metropolitanas, microrregies formadas por municpios vizinhos, com identidade comum, Estado, Unio. Iniciando pelos processos mais gerais e abrangentes, as Conferncias das Cidades, de Poltica Urbana ou similar so boa oportunidade para discutir questes que transcendem o municpio e encaminhar propostas, inclusive oramentrias, para os nveis estadual e federal. interessante que nessas instncias possam ser feitos os vnculos de aes e polticas de diversos nveis de governo, aprofundando-se simultaneamente as questes locais, a discusso sistemtica do desenvolvimento do municpio, seus avanos e retrocessos, ancorados na produo de informaes socialmente reconhecidas e balizados pelas metas, temas pactuados, estratgias acordadas, etc. Esses so os momentos de maior mobilizao da sociedade e do governo para discutir os temas mais gerais e abrangentes, grandes marcos, diretrizes e princpios, produzir encaminhamentos novos e revises, com o maior nmero de entidades e pessoas. Nesse momento de foco no futuro, unem-se o acompanhamento de mais longo prazo e os temas de mais ampla repercusso no desenvolvimento social e do territrio.

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O acompanhamento mais cotidiano e anual da implementao do Plano Diretor se d, em geral, pelo Conselho Gestor do PD ou similar. interessante a incorporao de conselheiros de outros setores ou funes de governo ou sua representao nas reunies, no sentido de ir produzindo estmulos aos vnculos entre as polticas pblicas. A esse Conselho deve caber a responsabilidade pela coordenao de todo o processo de gesto do Plano Diretor e o estmulo e definio de diretrizes para conselhos ou instncias regionais e locais. Para o bom funcionamento do sistema, fundamental a produo de informaes, e a continuao do processo de capacitao de atores locais, particularmente os conselheiros e delegados do oramento participativo, para alimentar os processos de conhecimento, anlise e, principalmente, de deliberao. Quando abordamos o processo de produo de informaes para monitoramento do Plano Diretor, distinguimos duas categorias: informaes relativas implementao do Plano Diretor pelo acompanhamento do Oramento Municipal, produzidas especialmente sob responsabilidade do poder executivo, com foco na execuo oramentria; informaes relativas ao processo de desenvolvimento urbano e cumprimento da funo social da cidade e da propriedade, produzidas sob responsabilidade do poder pblico e da sociedade civil, com foco nas metas e temas pactuados na elaborao do Plano Diretor. Observamos ainda que as informaes deveriam ser construdas integrando diversos rgos de governo, com objetividade, simplicidade e clareza e, para que possam facilitar sua apropriao alm dos conselheiros, pela populao em geral, deveriam ser apresentadas tambm territorialmente em diversas escalas: do municpio, das regies e bairros. A gesto do Plano Diretor guarda forte vnculo com o processo de produo de informao e de capacitao, e se d no tempo e no espao. No tempo: no acompanhamento cotidiano, mensal ou freqente da execuo oramentria, observada na tica das propostas prioritrias e do monitoramento da recuperao da valorizao da terra na participao ativa na elaborao anual da Lei de Diretrizes Oramentrias, do Oramento Anual e modificaes do Oramento Plurianual, j incorporadas anlises sobre as metas e temas pactuados;

Aula 06

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no acompanhamento de longo prazo, especialmente na construo de novos Oramentos Plurianuais, no primeiro ano das gestes dos prefeitos, momento de profunda reflexo sobre o desenvolvimento municipal e urbano, a partir dos indicadores econmicos, sociais e ambientais. quando se avalia se os instrumentos propostos e aes realizadas esto produzindo os resultados desejados do ponto de vista urbanstico. So momentos especiais de reflexo tambm nos vnculos regionais. No espao: de todo o municpio, com sua identidade natural e cultural, considerando a subdiviso urbano e rural; se possvel, desejvel o municpio em sua insero regional; das regies do municpio (distritos, povoados, regies especiais, conjuntos de bairros); dos bairros ou pedaos especiais (reas de patrimnio natural ou cultural, centros...) A Gesto do Plano Diretor, portanto, deve incorporar as noes de tempo e espao, de processo de mudana e construo social num territrio, pautados pela Constituio Federal e pelo Estatuto da Cidade, na promoo do pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantia do bem-estar de seus habitantes. Vale ainda lembrar que o Estatuto da Cidade prev que ausncia de participao popular pode ser alvo das penalidades previstas pela Lei de Improbidade Administrativa (art. 52, inciso VI) e pela Lei da Ao Civil Pblica.

Consideraes finais
A gesto do Plano Diretor, partilhada entre Poder Pblico Executivo e Legislativo e sociedade civil, estimula iniciativas de projeto de lei, fruns de discusso e deciso consultivos e deliberativos, permanentes e temporrios, momentos de abertura para discusso e momentos de produo de snteses, promoo de audincias pblicas, diretrizes da produo de informao e comunicao, etc. Um processo de gesto democrtica, compartilhada, bem instruda, consistente e disciplinada, produz a sinergia social necessria e capaz de alavancar a implementao do Plano Diretor, e do desenvolvimento ur-

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bano, tanto pelas aes governamentais quanto particulares, constituindo um exerccio da cidadania na construo de um futuro para todos. No tarefa fcil. um processo lento, gradativo, muitas vezes desgastante. Mas, no nosso entendimento, a nica maneira de reverter o quadro de desigualdade das nossas cidades e construir a cultura poltica de direitos.
Chat sobre o Mdulo 1

Aula 06

Voc chegou ao final do Mdulo 1, que tratou da implementao dos Planos Diretores. Convidamos voc a participar de um chat para trocar opinies, esclarecer dvidas e avaliar o seu aprendizado at o momento. Para isso, a proposta que voc:

Na aula 7, a primeira do mdulo 2, voc ver como a regularizao de assentamentos informais um grande desafio dos governos e da sociedade.

anote os pontos que mais lhe pareceram relevantes nas seis aulas deste mdulo; ve-os para o debate;

registre seus questionamentos e le sua participao enriquece o Curso; entre em contato com seu tutor para verificar as datas e horrios disponveis para o chat.

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Bibliografia
CYMBALISTA, Renato; SANTORO, Paula; POLLINI, Paula. Estatuto da Cidade: o desafio da capacitao de atores locais. V Curso gesto urbana e de cidades 2004. Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro/Escola de Governo Prof. Paulo N. de Carvalho, 2004. (cd-rom). MARICATO, Ermnia Sociedades Desiguais, cidades desiguais. In: Brasil, cidades: alternativas para a crise urbana. Petrpolis, Vozes, 2001. MINISTRIO DAS CIDADES pgina da campanha nacional Plano Diretor participativo: Cidade de Todos. In: www2.cidades.gov.br (acessado em 02/04/2008). ______ . Os Vereadores no Processo de Elaborao dos Planos Diretores Participativos. Cartilha www2.cidades.gov.br/planodiretorparticipativo (acessado em 02/04/2008). PINHEIRO, Otilie Macedo. Apoio Gesto Territorial Municipal. Braslia: PNUD-BRA00/019, 2003 ______ . Estatuto da Cidade, o Jogo tem Novas Regras, Belo Horizonte: CREA-MG, 2002 RIBEIRO, LC e CARDOSO (org.). Reforma Urbana e Gesto Democrtica: promessas e desafios do estatuto da Cidade. Rio de Janeiro: FASE, 2003. ROLNIK, Raquel, CYMBALISTA Renato e NAKANO, Kazuo. Solo Urbano e Habitao de Interesse Social: A Questo Fundiria na Poltica Habitacional e Urbana do Pas. ROLNIK, Raquel et allii. Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados. 2a edio. Braslia, Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 2002. ROLNIK, Raquel e PINHEIRO, Otilie (orgs). In Plano Diretor Participativo: Guia para Elaborao pelos Municpios e Cidados. Braslia: Ministrio das Cidades; Confea, 2005. SMOLKA, M.O e MULLAHY. Perspectivas Urbanas:Temas Crticos em Polticas de Suelo en Amrica Latina. LILP, 2007. SOUZA, Marcelo Lopes de. In: A Priso e a Agora: Reflexes em torno da Democratizao do Planejamento e da Gesto das Cidades. Rio de Janeiro, Bertrand Brasil, 2006

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Mdulo II

O Mdulo II deste Curso, composto por seis aulas, aborda questes relacionadas regularizao fundiria de interesse social. Estudaremos conceitos, bases legais e exemplos dos procedimentos comuns a todos os processos de regularizao fundiria plena.

Nesta aula, voc ter a oportunidade de refletir sobre os principais aspectos jurdicos dos programas de regularizao de assentamentos informais consolidados. Tambm estudar algumas experincias brasileiras e internacionais sobre a questo. Avaliaremos juntos as possibilidades abertas pelo Estatuto da Cidade para que tais programas possam ser implementados com sucesso no Brasil.

Aula 07

Regularizao de assentamentos informais: o grande desafio dos governos e da sociedade

Edsio Fernandes

Favela Considerada oficialmente a primeira favela do Rio de Janeiro, o Morro da Providncia, que fica atrs da Central do Brasil, foi batizado no final do sculo 19 como Morro da Favela, da tambm a origem do nome (substantivo) que se espalhou depois por outras comunidades carentes do Rio de Janeiro e do Brasil. Os primeiros moradores do Morro da Favela eram ex-combatentes da Guerra de Canudos e se fixaram no local por volta de 1897. Cerca de 10 mil soldados foram para o Rio com a promessa do Governo de ganhar casas na ento capital federal. Como os entraves polticos e burocrticos atrasaram a construo dos alojamentos, os ex-combatentes passaram a ocupar provisoriamente as encostas do morro - e por l acabaram ficando. Tanto a origem do nome Favela quanto Providncia remetem Guerra de Canudos, travada entre tropas republicanas e seguidores de Antnio Conselheiro no serto baiano. Favela era o nome de um morro que ficava nas proximidades de Canudos e serviu de base e acampamento para os soldados republicanos. (...) Pequeno Dicionrio das Favelas. Marcelo Monteiro Viva Rio www.favelatemmemoria.com.br

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Introduo
Uma das principais caractersticas do processo de urbanizao intensiva no Brasil tem sido a proliferao de processos informais de desenvolvimento urbano. Ao longo das dcadas de crescimento urbano, mas, sobretudo, nas trs ltimas dcadas, dezenas de milhes de brasileiros no tm tido acesso ao solo urbano e moradia seno atravs de processos e mecanismos informais e ilegais. Favelas, loteamentos clandestinos, conjuntos habitacionais irregulares, cortios, casas de frente-e-fundo, ocupaes de reas pblicas sob pontes, viadutos, nas beiras de rios e em reas de preservao ambiental essas tm sido as principais formas de habitao produzidas diariamente nas cidades brasileiras, seja nas capitais e grandes cidades, seja nas cidades de porte mdio e mesmo nas menores. Ainda que diversas formas de ilegalidade urbana tambm sejam claramente associadas a grupos sociais mais privilegiados como, por exemplo, o descumprimento sistemtico das normas edilcias e a prtica cada vez maior dos chamados condomnios fechados, vedando o acesso de todos ao sistema virio e s praias, que so legalmente bens de uso comum de todos , a informalidade entre os grupos mais pobres precisa ser urgentemente enfrentada, dadas as graves conseqncias socioeconmicas, urbansticas e ambientais desse fenmeno. Deve-se ressaltar que, alm de afetar diretamente os moradores dos assentamentos informais, tais prticas e processos tambm tm diversos impactos negativos de todo tipo sobre as cidades e sobre as comunidades urbanas como um todo. Esta aula se prope to somente a apresentar algumas reflexes gerais sobre os principais aspectos jurdicos dos programas de regularizao de assentamentos informais consolidados. Depois de uma breve identificao dos principais fatores que tm causado o fenmeno da informalidade urbana, inclusive o papel central da ordem jurdica, este texto pretende discutir os principais conceitos que esto envolvidos explicitamente ou no quando da formulao de programas de regularizao pelos governos municipais, bem como as lies mais importantes que j podem ser aprendidas com as experincias brasileiras e internacionais sobre a questo ao longo das ltimas dcadas. Por fim, este texto far uma breve avaliao das possibilidades abertas pelo Estatuto da Cidade para que tais programas possam ser implementados com sucesso no Brasil, assim como das principais condies para que tais possibilidades sejam concretizadas.

Aula 07

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A produo socioeconmica (e poltico-jurdica) da informalidade urbana


Os assentamentos informais e as conseqentes falta de segurana da posse, vulnerabilidade poltica e baixa qualidade de vida dos seus ocupantes que lhes so caractersticas resultam do padro excludente dos processos de desenvolvimento, planejamento e gesto das reas urbanas. Mercados de terras especulativos, sistemas polticos clientelistas e regimes jurdicos elitistas no tm oferecido condies suficientes, adequadas e acessveis de acesso terra urbana e moradia para os pobres, assim provocando a ocupao irregular e inadequada do meio ambiente urbano. Em especial, o papel da ordem jurdica na produo da informalidade urbana precisa ser mais bem compreendido. Por um lado, a definio por leis e polticas pblicas e a interpretao judicial acerca dos direitos de propriedade de maneira individualista, sem uma preocupao consistente com a materializao do princpio constitucional da funo social da propriedade, tm permitido que o padro do processo de crescimento urbano continue sendo essencialmente especulativo, determinando os processos combinados de segregao socioespacial e degradao ambiental. Por outro lado, tanto a ausncia de leis urbansticas municipais quanto a aprovao (especialmente pelos municpios) de uma legislao urbanstica elitista, baseada em critrios tcnicos irrealistas e sem considerar os impactos socioeconmicos das normas urbansticas e regras de construo, tm tido um papel fundamental na determinao dos preos da terra e das propriedades urbanas, alimentando, assim, a dinmica segregadora do mercado imobilirio. Alm disso, deve-se ressaltar a dificuldade de implementao de muitas das leis em vigor, devida, em parte, limitada capacidade de ao das agncias publicas, falta de informao e educao jurdicas, bem como s difceis condies de acesso ao poder judicirio para a promoo do reconhecimento dos interesses sociais e ambientais (ROLNIK, 1997, e MARICATO, 1996; 2000). A combinao entre esses processos tem feito com que os lugares dos pobres nas cidades sejam tradicionalmente as reas perifricas, ou mesmo as reas centrais no dotadas de infra-estrutura urbanstica adequada, e, cada vez mais, reas no adequadas ocupao humana ou reas de pre-

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servao ambiental. De fato, nos ltimos anos, os loteamentos irregulares, ocupaes informais e favelas tm se assentado justamente nas reas ambientalmente mais frgeis, muitas delas protegidas por lei atravs de fortes restries ao uso, pelo menos nominalmente e conseqentemente desprezadas pelo mercado imobilirio formal. Deve-se ressaltar que, por todas essas razes, a ocupao informal se tornou a maior, seno a nica, opo de moradia permitida aos pobres nas cidades, o que no certamente uma boa opo em termos urbansticos, sociais e ambientais e nem, ao contrrio do que muitos pensam, uma opo barata, j que o crescimento das prticas de informalidade e o adensamento das reas j ocupadas tm gerado custos muito elevados de terrenos e aluguis nessas reas. Em outras palavras, os pobres no Brasil tm pagado um preo cada vez mais alto em muitos sentidos para viver em condies precrias, indignas e, com freqncia cada vez maior, inaceitveis. Cidades produzidas informalmente so fragmentadas e como tal sua administrao muito mais cara, sendo que, alm de complexos e demorados, os programas de regularizao de assentamentos informais so necessariamente muito caros. Em outras palavras, prevenir muito mais fcil e barato do que regularizar.

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Os pobres no Brasil tm pagado um preo cada vez mais alto em muitos sentidos para viver em condies precrias, indignas e inaceitveis. Prevenir muito mais fcil e barato que regularizar.
importante destacar que as taxas de crescimento informal tm sido maiores do que as taxas de crescimento urbano e as taxas de crescimento da pobreza, o que claramente demonstra que h uma srie de fatores a serem considerados quando da formulao de polticas publicas que se disponham a enfrentar o fenmeno.

Os programas de regularizao
Na falta de uma poltica nacional sobre a questo at muito recentemente, desde meados da dcada de 80, quando as experincias pioneiras de Belo Horizonte e Recife foram iniciadas, diversos municpios tm, sempre com muita dificuldade, tentado formular polticas e programas de regularizao para o enfrentamento dos processos de desenvolvimento urbano informal.

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O termo regularizao tem sido usado pelas diversas municipalidades com sentidos diferentes, referindo-se, em muitos casos, somente urbanizao das reas informais, isto , aos programas de implementao de obras de infra-estrutura urbana e prestao de servios pblicos. Em outros casos, o termo tem sido usado para se referir to somente a polticas de legalizao fundiria das reas e dos lotes ocupados informalmente. Algumas experincias mais compreensivas tm tentado combinar em alguma medida essas duas dimenses fundamentais, quais sejam urbanizao e legalizao. So ainda mais raros os programas que tm se proposto a promover a regularizao das construes informais. Muitos tm sido os argumentos historicamente utilizados, de maneira isolada ou combinada, para justificar a formulao de tais programas, incluindo desde princpios religiosos, ticos e humanitrios a diversas razes poltico-econmicas e socioambientais. Mais recentemente, esse discurso de valores se tornou ainda mais forte, na medida em que encontra suporte pleno em um discurso de direitos, j que a ordem jurdica nacional consolidando o captulo constitucional sobre poltica urbana, atravs do Estatuto da Cidade, da Medida Provisria no. 2.220/2001 e da Lei Federal no. 11.481/2007 finalmente reconheceu o direito social moradia de base constitucional dos ocupantes de assentamentos informais. Tal direito social deve ser entendido aqui em sentido amplo, isto , o direito de todos a viverem em condies dignas e adequadas das perspectivas jurdica, urbanstica e ambiental. De fato, se a Constituio Federal de 1988 j reconheceu os direitos coletivos ao planejamento urbano, ao meio ambiente equilibrado e gesto democrtica das cidades, atualmente tem sido feito, no Brasil e internacionalmente, todo um esforo jurdico-poltico no sentido de construir as bases de um amplo direito cidade, de forma a garantir que todos possam participar de maneira mais justa dos benefcios e oportunidades criados pelo crescimento urbano. Em outras palavras, os programas de regularizao fundiria devem ter por objetivo no apenas o reconhecimento da segurana individual da posse para os ocupantes, mas principalmente a integrao socioespacial dos assentamentos informais e seus moradores.

Polticas sustentveis de regularizao so as que, ao combinarem urbanizao e legalizao com polticas de gerao de emprego e renda, busquem equilbrio entre os interesses dos moradores e os interesses coletivos.

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Entretanto, a falta de compreenso acerca da natureza e dinmica dos processos de produo da informalidade urbana tem levado a todo tipo de problemas e distores, sendo que, com freqncia, os programas de regularizao acabam por reproduzir a informalidade urbana, ao invs de promoverem a devida integrao socioespacial dos assentamentos informais. Nesse contexto, importante destacar que as polticas sustentveis de regularizao so aquelas que, combinando as dimenses de urbanizao e legalizao com outras polticas socioeconmicas que visem gerao de emprego e renda, tambm busquem um equilbrio entre os interesses individuais dos moradores dos assentamentos e os interesses coletivos da cidade. H no Brasil hoje trs situaes principais de informalidade que, gerando efeitos jurdicos distintos, devem ser tratadas de formas diferentes: situaes nas quais os moradores tm direitos prprios, subjetivos (individuais e/ou coletivos), regularizaco; situaes nas quais o Poder Publico detm o poder discricionrio de determinar a convenincia e as condies da regularizao; e situaes nas quais, por no envolverem comunidades pobres, no se constitui uma ordem jurdica de interesse social. Em todas essas situaes, o lugar dos municpios central, atravs da formulao de polticas de ordenamento territorial, leis urbansticas e programas de regularizao de assentamentos informais.

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Lies do debate internacional sobre a regularizao


No se pode esquecer que, ao longo dos ltimos vinte a trinta anos, no somente no Brasil, mas tambm em diversos pases em desenvolvimento onde o mesmo problema da ocupao informal tem ocorrido e crescido e onde um volume enorme de recursos financeiros tambm tem sido investido no sentido de solucion-lo , uma significativa corrente de pesquisa acadmica e institucional tem constantemente avaliado os principais problemas dos programas de regularizao. Em 1999, o Programa Saiba mais sobre o Programa Habitat da ONU em http://www. Habitat da Organizao das Naes unchs.org/ (em ingls). Unidas lanou a importante Campanha Para informaes mais detalhadas sobre a Amrica Latina, consulte http://www.unhabitat-rolac.org/ (em espanhol). Global pela Segurana da Posse. im- (Endereos acessados em 07/04/2008.) portante que os formuladores de novas polticas e programas de regularizao aprendam com as lies das experin-

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cias passadas. Precisamos todos fazer uma discusso ampla e crtica da questo, pois, afinal, no h necessidade de estarmos constantemente inventando a roda.

Formulando as perguntas corretas


Dentre as principais lies das experincias internacionais, deve-se ressaltar que a formulao e avaliao dos programas de regularizao, bem como a anlise dos aspectos prticos e metodolgicos do desenho dos projetos de regularizao e de sua implementao, dependem fundamentalmente da compreenso da natureza e da dinmica dos processos que produzem a informalidade urbana. De fato, a condio para que os programas de regularizao sejam formulados de forma adequada que a discusso sobre tais programas precisa ser apoiada na compreenso prvia dos processos socioeconmicos e jurdico-polticos que produzem a informalidade urbana. Para tanto, preciso promover uma leitura interdisciplinar da questo, combinando as perspectivas econmica, poltica, social, institucional e tcnica bem como colocando nfase em sua dimenso jurdica. Em especial, preciso que os administradores pblicos tentem refletir sobre, e responder, algumas questes principais antes de fazerem suas propostas j que so as respostas a tais perguntas que vo determinar a natureza e o alcance efetivo dos programas de regularizao: Como so produzidos os assentamentos informais? Por que importante regulariz-los? Quando devem os programas de regularizao ser formulados e implementados? Que reas devem ser regularizadas? O que deve ser feito nas reas onde, por alguma razo, no couber a regularizao? Como devem os programas de regularizao ser formulados e implementados? Que direitos devem ser reconhecidos aos ocupantes de assentamentos informais? Quem deve pagar, e como, pelos programas de regularizao? O que deve acontecer depois da regularizao das reas?

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Essas so algumas das principais questes a serem enfrentadas pelos administradores pblicos.

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A natureza curativa dos programas de regularizao


Acima de tudo, deve-se reconhecer que os programas de regularizao tm natureza essencialmente curativa e no podem ser dissociados de um conjunto mais amplo de polticas pblicas fundirias e habitacionais, diretrizes de planejamento e estratgias de gesto urbana destinadas a reverter o atual padro excludente de crescimento urbano. Por um lado, preciso ampliar o acesso ao mercado formal isto , a lotes com servios e/ou a unidades habitacionais a uma parcela mais ampla da sociedade, sobretudo os grupos de renda mdia-baixa, ao lado da reserva de reas adequadas para habitao de interesse social e oferta de subsdios pblicos significativos para as faixas da menor renda (especialmente entre trs a cinco salrios mnimos). Por outro lado, preciso rever os modelos urbansticos que tm sido utilizados pelos municpios, de forma a adapt-los s realidades socioeconmicas do Pas e limitada capacidade de ao institucional das agncias pblicas. Nesse contexto, as polticas de regularizao fundiria no podem ser formuladas de maneira isolada e necessitam ser combinadas com outras polticas pblicas preventivas para quebrar o ciclo de excluso que tem gerado a informalidade. Isso requer interveno direta e investimento pblico, sobretudo por parte dos municpios, para produzir opes de moradia, democratizar o acesso terra e promover uma reforma urbana ampla. Regularizar sem interromper o ciclo de produo da irregularidade acaba implicando, alm do sofrimento renovado da populao, uma demanda de recursos pblicos infinitamente maior. Alm disso, em muitos casos o ciclo perverso que leva da informalidade regularizao tem reafirmado e ampliado as bases da poltica clientelista tradicional, responsvel em grande parte pela prpria produo do fenmeno da informalidade. Em outros casos, a inadequao ou mesmo o fracasso dos programas tem facilitado o surgimento de novos pactos sociais que, sobretudo no contexto das reas controladas pelo trfico de drogas e pelo crime organizado, esto, cada vez mais, desafiando as estruturas polticoinstitucionais oficiais, bem como as bases e a validade da ordem jurdica.

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Condies bsicas para a regularizao


De qualquer forma, ainda que no devam ser concebidos marginalmente ou somente atravs de polticas setoriais, os programas de regularizao tm uma importncia em si mesmos. Para serem bem sucedidos, tais programas devem combinar em alguma medida as aes de urbanizao e as estratgias de legalizao. Alm disso, para serem bem sucedidos, os programas de regularizao requerem: coragem na tomada de decises; tempo de execuo; investimento significativo; continuidade de aes; participao popular em todas as suas etapas; a devida integrao entre seus objetivos e os instrumentos adotados, bem como entre os programas e as leis existentes e especialmente aprovadas.

A questo da legalizao
No que toca dimenso da legalizao fundiria, tais programas devem ter por objetivo no apenas o reconhecimento da segurana individual da posse para os ocupantes, mas principalmente a integrao socioespacial dos assentamentos informais. Isso significa que a identificao dos direitos a serem reconhecidos aos ocupantes deve refletir esse objetivo principal, bem como a necessidade de se compatibilizar objetivos, estratgias e instrumentos. Ainda no tocante aos instrumentos jurdicos a serem utilizados, mesmo que a diviso entre direito pblico/direito privado tenha que ser sempre considerada em alguma medida devido s implicaes distintas das propostas em funo do regime de propriedade original das reas ocupadas, preciso que os formuladores de programas de regularizao se lembrem de que h um leque amplo de opes jurdico-polticas a serem consideradas, alm dos direitos individuais de propriedade plena. Sobretudo, preciso destacar que a materializao do direito social de moradia, tal como consagrado constitucionalmente, no implica necessariamente o reconhecimento de direitos individuais de propriedade, sobretudo nos assentamentos em reas pblicas.

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A verdade que, no Brasil e internacionalmente, os programas de regularizao baseados na legalizao atravs de ttulos de propriedade individual plena no tm sido totalmente bem sucedidos, j que no tm se prestado a garantir a permanncia das comunidades nas reas ocupadas, deixando, assim, de promover a desejada integrao socioespacial. Em muitos casos, mesmo na ausncia da legalizao de reas consolidadas e dos lotes ocupados, os ocupantes se encontram efetivamente menos expostos s ameaas de despejo e/ou remoo, e os assentamentos informais tm recebido servios pblicos e infra-estrutura urbanstica em alguma medida, sendo que muitos moradores tm tido acesso a diversas formas de crdito informal, ou mesmo de crdito formal em alguns casos. Contudo, ainda que a combinao desses fatores gere uma percepo de posse para os ocupantes, isso no quer dizer que a legalizao dessas reas e lotes no seja importante. Ttulos so importantes, sobretudo quando h conflitos, sejam eles conflitos de propriedade, conflitos domsticos e familiares, conflitos de direito de vizinhana, etc. Alm de oferecerem proteo jurdica contra ameaas de despejos, ttulos tambm so importantes para emque se reconheam direitos -scio-polticos e para garantir que os ocupantes dos assentamentos informais possam permanecer nas reas que ocupam, sem risco de serem expulsos pela ao do mercado imobilirio, por mudanas polticas que quebrem o pacto gerador da percepo de segurana de posse, pela presso do crime organizado, etc., como tem acontecido em diversas favelas e loteamentos irregulares brasileiros. Contudo, quando da formulao dos programas de legalizao e da definio do tipo de direito a ser reconhecido aos ocupantes, necessrio compatibilizar a promoo da segurana individual da posse com outros interesses sociais e ambientais, bem com o devido reconhecimento do direito social de moradia que, novamente, no se reduz to somente ao direito individual de propriedade plena.

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Regularizao fundiria e erradicao da pobreza


Alm disso, preciso salientar que, ainda que os programas de regularizao estejam sendo propostos por diversas agncias internacionais com a finalidade de promover a erradicao da pobreza urbana, a experincia brasileira e a internacional tm mostrado que, para terem impacto efetivo sobre a pobreza social, os programas de regularizao precisam ser

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formulados em sintonia com outras estratgias socioeconmicas e poltico-institucionais especificamente voltadas para a erradicao da pobreza, sobretudo atravs da criao de emprego e renda. Acima de tudo, para serem bem sucedidos, tais programas de regularizao precisam ser combinados com, e apoiados por, um conjunto de processos e mecanismos de vrias ordens: financeira, institucional, planejamento urbano, polticas de gnero, administrao e gesto fundiria, sistemas de informao, outros instrumentos jurdicos, processos polticos e, processos de mobilizao social.

Processos e mecanismos que do suporte aos programas de regularizao


Dentre os processos financeiros que tm sido considerados no Brasil e internacionalmente para dar o devido suporte aos programas de regularizao, devem ser mencionados: a criao de fundos financeiros (fundos para os pobres; fundos comunitrios); emprstimos (esquemas de orientao social); programas de hipoteca comunitria; incentivos ao setor privado e comunitrio; e mecanismos de reforma do sistema bancrio e financeiro, sobretudo de forma a garantir melhores condies de acesso ao crdito formal. J os processos institucionais propostos incluem cooperao sistemtica entre agncias pblicas em todos os nveis governamentais; melhor cooperao intergovernamental; estratgias de descentralizao; criao de parcerias entre o setor pblico e o setor privado; participao comunitria; capacitao administrativa e fiscal, bem como a ao de consultores comunitrios e de acadmicos. Fundamental utilizar as possibilidades e recursos do planejamento urbano de forma a promover o pleno reconhecimento e a integrao dos assentamentos informais pelo sistema geral de planejamento. O uso democrtico dos processos e instrumentos do planejamento requer a criao, no contexto do zoneamento municipal, de ZEIS (Zonas Especiais de Interesse Social), com vistas, sobretudo, a minimizar a presso do mercado

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imobilirio, visando garantir a permanncia dos ocupantes nas reas regularizadas. Alm disso, preciso promover a reviso das regulaes urbansticas e dos parmetros construtivos em tais zonas, bem como, sempre no contexto mais amplo do sistema de planejamento urbano, a explorao dos chamados ganhos do planejamento, como a transferncia do direito de construir, sobretudo atravs das negociaes urbanas e operaes interligadas. Tambm importante que os programas de regularizao incorporem uma dimenso de gnero, de forma a confrontar o desequilbrio histrico e cultural e a permitir o empoderamento das mulheres. Outra dimenso fundamental a da administrao e gesto fundirias, requerendo sistemas cadastrais acessveis, remoo dos obstculos cartorrios, identificao da propriedade e avaliao fundiria regular. H controvrsias quanto s estratgias propondo a criao de bancos de terras ou quanto quelas baseadas exclusivamente na desapropriao e aquisio de terras. Programas de regularizao devem ser acompanhados por sistemas de informao, seja no sentido de produzir informaes (identificao de regimes de posse; anlise e reviso de polticas), seja no sentido de prov-las (planejamento baseado em informao, descentralizao do planejamento e gesto, criao de centros abertos de recursos, etc.). Outras questes e instrumentos jurdicos relacionados a programas de regularizao incluem a reviso das leis municipais de loteamento, o enfrentamento do falso dilema entre valores sociais e ambientais e a reviso dos sistemas de resoluo de conflitos, de forma a torn-los mais eficazes e justos. Tais programas tm necessariamente que ter suporte em processos polticos caracterizados pelos critrios da boa governana urbana: transparncia, prestao de contas e participao popular, e especialmente revelar um enfoque de baixo para acima, de forma a materializar a proposta constitucional de democratizao das estratgias de gesto urbana. Por fim, deve ser dito que, em ltima anlise, o sucesso dos programas de regularizao de assentamentos informais requer a renovao dos processos de mobilizao social e o fortalecimento da capacidade das associaes de moradores e das ONGs, que, mais do que nunca, devem enfatizar a implementao dos programas e o cumprimento dos direitos: a verdade que h muitas polticas e programas propostos.

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O novo contexto brasileiro a partir do Estatuto da Cidade


No dia 10 de julho de 2001, foi aprovada a Lei Federal no 10.257, chamada Estatuto da Cidade, que regulamentou o captulo original sobre poltica urbana que tinha sido aprovado pela Constituio Federal de 1988. A nova lei se props a dar suporte jurdico mais inequvoco ao dos governos municipais empenhados no enfrentamento das graves questes urbanas, sociais e ambientais, que tm diretamente afetado a vida da enorme parcela de brasileiros que vivem em cidades. Reconhecendo o papel fundamental dos municpios na formulao de diretrizes de planejamento urbano e na conduo do processo de gesto das ciPara uma avaliao mais detalhada sobre o Estatuto dades, o Estatuto da Cidade no s conda Cidade, indicamos a leitura de MATTOS, Liana solidou o espao da competncia jurdica Portilho (org.). Estatuto da Cidade Comentado. e da ao poltica municipal aberto pela Belo Horizonte: Mandamentos, 2002. Constituio de 1988, como tambm o ampliou sobremaneira, sobretudo no que toca questo da regularizao fundiria. At a aprovao do captulo constitucional sobre poltica urbana (artigos 182 e 183 da Constituio Federal), alm dos diversos problemas de ordem tcnica, financeira e poltico-institucional existentes, havia tambm muitos obstculos de ordem jurdica devida implementao dessas polticas e desses programas de regularizao. Com o subseqente reconhecimento constitucional do direito moradia como um direito social (Emenda no 26, de 14 de fevereiro de 2000) e, mais recentemente, com a aprovao do Estatuto da Cidade (acompanhado pela Medida Provisria no 2.220, de 4 de setembro de 2001 e recentemente pela Lei Federal no 11.481/2007), a ordem jurdica aplicvel questo dos assentamentos informais foi bastante aprimorada, sendo que muitos dos principais obstculos legais s polticas de regularizao foram removidos. Desde ento, um nmero crescente de municpios tem comeado a formular polticas e programas de regularizao de assentamentos informais; um nmero ainda maior de municpios tem aprovado e implementado seus Planos Diretores, em cumprimento s disposies do Estatuto da Cidade. A nova lei federal tem quatro dimenses fundamentais, quais sejam: 1. consolida a noo da funo social e ambiental da propriedade e da cidade como o marco conceitual jurdico-poltico para o Direito Urbanstico;

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2. regulamenta e cria novos instrumentos urbansticos para a construo de uma ordem urbana socialmente justa e includente pelos municpios; 3. aponta processos poltico-jurdicos para a gesto democrtica das cidades e, 4. de forma a materializar o direito social de moradia, prope diversos instrumentos jurdicos notadamente o usucapio especial urbano, a concesso de direito real de uso e a concesso de uso especial para fins de moradia , para a regularizao fundiria dos assentamentos informais em reas urbanas municipais. Dessa forma, a aprovao do Estatuto da Cidade consolidou a ordem constitucional quanto ao controle jurdico do processo de desenvolvimento urbano, visando reorientar a ao do poder pblico, do mercado imobilirio e da sociedade de acordo com novos critrios econmicos, sociais e ambientais. Sua efetiva materializao em leis e polticas pblicas, contudo, vai depender de vrios fatores. A utilizao dos novos instrumentos jurdico-urbansticos e a efetivao das novas possibilidades de ao pelos municpios, inclusive com a finalidade de promover a regularizao fundiria, depende fundamentalmente da definio prvia de uma ampla estratgia de planejamento e ao pelos municpios, expressando um projeto de cidade que tem necessariamente de ser explicitado publicamente atravs da legislao urbanstica municipal, comeando com a lei do Plano Diretor. Nesse contexto, fundamental que os municpios promovam ampla reforma de suas ordens jurdicas e polticas publicas de acordo com os novos princpios constitucionais e legais, de forma a aprovar um quadro de leis urbansticas e programas de ao condizentes com o paradigma da funo social e ambiental da propriedade e da cidade. Tambm preciso que os municpios promovam uma reforma compreensiva de seus processos de gesto poltico-institucional, poltico-social e poltico-administrativa, visando efetivar e ampliar as possibilidades de gesto participativa reconhecidas pelo Estatuto da Cidade, bem como de forma a proceder devida integrao entre planejamento, legislao e gesto urbana para democratizar o processo de tomada de decises e, assim, legitimar plenamente uma nova ordem jurdico-urbanstica de natureza social. Contudo, de crucial importncia para que o Estatuto da Cidade pegue a ampla e renovada mobilizao da sociedade brasileira, dentro e fora do aparato estatal. Afinal, as leis s pegam quanto h uma pega adequada no processo poltico-social mais amplo.

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Concluso
Desde a aprovao do Estatuto da Cidade, o papel estratgico do Governo Federal essencialmente, de apoio aos municpios nesse sentido tem sido cumprido de maneira cada mais vez significativa. Novas leis federais importantes j foram aprovadas e/ou esto sendo discutidas (Parcerias Pblico-Privado; Consrcios Pblicos; Fundo de Habitao de Interesse Social; Patrimnio Publico; reviso da Lei de Parcelamento do Solo Urbano); um programa nacional foi criado em 2003 pelo Ministrio das Cidades para apoio regularizao fundiria sustentvel, com recursos financeiros crescentes, sobretudo no contexto do PAC (Plano de Acelerao do Crescimento); e diversas iniciativas de capacitao dos municpios, categorias profissionais e da sociedade mais ampla j foram empreendidas. Mais do que nunca, cabe aos municpios e s comunidades urbanas promover a materializao do novo paradigma constitucional atravs da reforma da ordem jurdico-urbanstica, visando promover o controle do processo de desenvolvimento urbano atravs da formulao de polticas de ordenamento territorial nas quais os interesses individuais dos proprietrios de terras e construes urbanas necessariamente co-existam com outros interesses sociais, culturais e ambientais de outros grupos e da cidade como um todo. Para tanto, foi dado ao poder pblico municipal o poder de, atravs de leis, polticas publicas e diversos instrumentos urbansticos, determinar a medida desse equilbrio possvel entre interesses individuais e coletivos quanto utilizao do solo urbano. A questo da regularizao fundiria dos assentamentos informais certamente um dos elementos centrais dessa equao. Nesse contexto, a devida utilizao das possibilidades abertas pela nova lei para o enfrentamento dos processos de produo da informalidade urbana depende fundamentalmente da compreenso pelos administradores pblicos de seu significado e alcance no contexto da ordem jurdica, sobretudo no que toca nova concepo proposta pela Constituio Federal e consolidada pelo Estatuto da Cidade dada ao direito de propriedade imobiliria urbana, qual seja, o princpio da funo social e ambiental da propriedade e da cidade. Rompendo de vez com a tradio civilista e com a concepo individualista do direito de propriedade imobiliria, que tm orientado grande parte da doutrina jurdica e das interpretaes dos tribunais ao longo do processo de urbanizao intensiva, e culminando, assim, um processo de reforma jurdica que comeou na dcada de 1930, o que a Constituio de 1988 e o Estatuto da Cidade propem uma mudana do paradigma conceitual de reconhecimento e interpretao desse direito.

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Uma reflexo final diz respeito ao papel crucial dos operadores do Direito advogados, professores, juzes, defensores pblicos, promotores de justia, procuradores e estudantes nesse processo. Em grande medida o sucesso ou no da nova lei vai depender da ao dos juristas brasileiros. Refletindo as tenses do longo processo poltico-social que o engendrou, bem como a precariedade inerente ao processo legislativo no Brasil, o Estatuto da Cidade (assim como a Medida Provisria no. 2.220/01) tem l seus problemas jurdicos que vo da ordem da (m) tcnica legislativa em alguns casos (im)preciso de certos conceitos e com certeza vai gerar interpretaes doutrinrias e judiciais contraditrias. O grande desafio colocado para os juristas brasileiros naturalmente, aqueles que compreendem a necessidade de se colocar o Direito no mundo da vida - construir um discurso jurdico slido, que faa uma leitura teleolgica dos princpios constitucionais e legais, integrando os novos direitos sociais e coletivos luz do marco conceitual consolidado pelo Estatuto da Cidade, de forma a dar suporte jurdico adequado s estratgias poltico-institucionais de gesto urbano-ambiental comprometidas com a plataforma da reforma urbana.

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Promover a incluso social pelo direito: eis o desafio colocado para os juristas brasileiros. No mais possvel interpretar as graves questes urbanas e ambientais exclusivamente com a tica individualista do Direito Civil.
Identificar problemas jurdicos formais e apontar inconstitucionalidades uma tarefa fcil, ainda que lucrativa. Difcil porm urgente construir novos argumentos jurdicos que sejam slidos e consistentes no s da perspectiva da legitimidade poltico-social, mas tambm da perspectiva da legalidade. No podemos mais continuar fazendo apenas o discurso dos valores temos de construir um discurso dos direitos, que d suporte s novas estratgias poltico-institucionais de gesto democrtica e incluso social que diversos municpios tm tentado formular e implementar em todo o Pas. Promover a incluso social pelo direito: eis o desafio colocado para os juristas brasileiros. No mais possvel interpretar as graves questes urbanas e ambientais exclusivamente com a tica individualista do Direito Civil; da mesma forma, no mais possvel buscar to somente no Direito Administrativo tradicional (que com freqncia reduz a ordem pblica ordem estatal) os fundamentos para as novas estratgias de gesto municipal e de parcerias entre os setores estatal, comunitrio, voluntrio e privado.

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O papel de todos, gestores urbanos municipais e juristas, construindo as bases sociais e coletivas do Direito Urbanstico fundamental nesse processo de reforma jurdica e reforma urbana, que passa necessariamente pela regularizao dos assentamentos informais, para que sejam revertidas as bases dos processos de espoliao urbana e destruio socioambiental que tm caracterizado o crescimento urbano no Brasil. Se precisar de ajuda, pea orientaes ao seu tutor, que est preparado(a) para atend-lo por telefone ou e-mail. Participe, tambm, do frum de discusso relativo a essa aula.
Propomos a seguinte atividade de pesquisa individual: 1) Por que importante combinar as polticas p blicas curativas com as preventivas? Por que to difcil colocar esta idia em prtica no cotidiano? 2) Identifique no seu municpio ou no municpio objeto do seu estudo, se existe programa de regulari- zao fundiria?

Na Aula 8, iremos debater sobre algumas das questes consideradas mais comuns a todos os processos de regularizao fundiria no Brasil.

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Bibliografia
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______ . Direito Urbanstico (org.). Belo Horizonte: Del Rey, 1998. ______ . Direito Urbanstico e Poltica Urbana no Brasil (org.). Belo Horizonte: Del Rey, 2001. ______ . Direito Urbanstico e Poltica Urbana no Brasil. In: Fernandes, Edsio (org.). Direito Urbanstico e Poltica Urbana no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey, 2001a. ______ . Direito Urbanstico: estudos brasileiros e internacionais (organizador com Betnia de Moraes Alfonsin). Belo Horizonte: Del Rey, 2006. ______ . Do Cdigo Civil ao Estatuto da Cidade: algumas notas sobre a trajetoria do Direito Urbanstico no Brasil. In: Wagner Junior, Luiz Guilherme da Costa (org.). Direito Publico Estudos em Homenagem ao Professor Adilson Abreu Dallari. Belo Horizonte: Del Rey, 2004. ______ . Estatuto da Cidade: Promovendo o Encontro das Agendas Verde e Marrom. In: Ferreira, Heline Sivini e Leite, Jose Rubens Morato (orgs.). Estado de Direito Ambiental: Tendncias - Aspectos Constitucionais e Diagnsticos. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2004. ______ . Legalizando o Ilegal. In: Brando, Carlos Antonio Leite (org.). As Cidades da Cidade. Belo Horizonte: UFMG, 2006. ______ . Perspectivas para a regularizao fundiria em favelas luz do Estatuto da Cidade. In: Temas de Direito Urbanstico 3. So Paulo: CAOHURB/Ministrio Pblico de So Paulo/Imprensa Oficial, 2001b. ______ . Politica Nacional de Regularizao Fundiria: contexto, propostas e limites. In: 56 Revista de Direito Imobilirio, 2004. ______ . Polticas de Regularizao Fundiria: Confrontando o Processo de Crescimento Informal das Cidades Latino-Americanas. In: 06 Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanstico, 2006. ______ . Programas de Regularizao em reas Urbanas: Estado do Conhecimento. In: 09 Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanstico, 2007. ______ . 2007 Reforma urbana e reforma jurdica no Brasil: duas questes para reflexo. In: 34 Forum de Direito Urbano e Ambiental. ______ . Perspectivas para a renovao das polticas de legalizao de favelas no Brasil. In: Cadernos IPPUR, Vol. XV, No. 1, Jan/Jun. Rio de Janeiro: IPPUR/UFRJ, 2001c.

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______ . Cidade, memria e legislao (organizador com Jurema Rugani). Belo Horizonte: IAB, 2002. ______ . Legalizao de favelas em Belo Horizonte: um novo captulo na histria?. In: Mosaico, Ano 1, No. 0, Fev. Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, 2002a. ______ . Do Cdigo Civil de 1916 ao Estatuto da Cidade: algumas notas sobre a trajetria do Direito Urbanstico no Brasil. In: Mattos, Liana Portilho (org.). Estatuto da Cidade Comentado. Belo Horizonte: Mandamentos, 2002b. ______ . Desenvolvimento sustentvel e poltica ambiental no Brasil: confrontando a questo urbana. In: Lima, Andr (org.). O Direito para o Brasil Socioambiental. Porto Alegre: Srgio Antonio Fabris Editor/Instituto Socioambiental, 2002c. ______ . Providing security of tenure for the urban poor: the Brazilian experience. In: Durand-Lasserve, Alain & Royston, Lauren (orgs.). Holding their Ground Secure land tenure for the urban poor in developing countries. London: Earthscan, 2002d. ______ . Combining tenure policies, urban planning and city management in Brazil. In: Payne, Geoffrey (org.). Land, Rights and Innovations Improving tenure security for the urban poor. London: Intermerdiate Development Technology Group, 2002e. ______ . A Lei e a Ilegalidade na produo do espao urbano (organizador com Betnia de Moraes Alfonsin). Belo Horizonte: Del Rey, 2003. ______ . Direito de Moradia e Segurana da Posse no Estatuto da Cidade (organizador com Betnia de Moraes Alfonsin). Belo Horizonte: Frum, 2004. ______ . Impacto ambiental em areas urbanas sob a perspectiva juridica. In: Mendonca, Francisco (org.). Impactos Socioambientais Urbanos. Curitiba: Editora UFPR, 2004. ______ . Estatuto da Cidade: Promovendo o encontro das agendas verde e marrom. In: Steinberger, Marilia (org.). Territrio, ambi ente e polticas pblicas espaciais. Braslia: Paralelo 15/LGE, 2006. FERNANDES, Edsio & ROLNIK, Raquel. Law and Urban Change in Brazil. In: Fernandes, Edsio & Varley, Ann (orgs.). Illegal Cities - Law

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and Urban Change in Developing Countries. London: Zed Books, 1998. MARICATO, Ermnia. As idias fora do lugar e o lugar fora das idias. In: Arantes, Otilia et AL. A cidade do pensamento nico: desmanchando consensos. Petrpolis: Vozes, 2000. ______ . Metrpole na periferia do capitalismo: ilegalidade, desigualdade e violncia. So Paulo: Hucitec, 1996. MATTOS, Liana Portilho (org.). Estatuto da Cidade Comentado. Belo Horizonte: Mandamentos, 2002. ROLNIK, Raquel. A Cidade e a Lei. So Paulo: Studio Nobel, 1997.

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Voc estudar nesta aula as questes mais comuns a todos os processos de regularizao fundiria. Veremos quais so as necessidades concretas relativas a diagnstico, coleta de informaes, procedimentos legais e administrativos para o bom encaminhamento do licenciamento e regularizao de assentamentos urbanos de interesse social. Veremos os principais instrumentos legais para isto e as dificuldades mais freqentes com que as equipes gestoras se deparam no seu trabalho.

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A regularizao fundiria plena: questes comuns a todos os processos

Denise Gouva Sandra Ribeiro

Assim como em Saudosa Maloca, Adoniran Barbosa (1910-1982) aborda neste samba o tema da desapropriao. Com lirismo e em tom de denncia, a letra destaca a impotncia dos moradores da favela diante da figura da autoridade. O cantor e compositor foi um dos melhores cronistas da rpida expanso urbana de So Paulo, que expulsou os moradores mais pobres para habitaes precrias na periferia. Voc pode escutar este samba no AVEA.

DESPEJO NA FAVELA - Adoniran Barbosa


Quando o oficial de justia chegou L na favela E contra seu desejo entregou pra seu Narciso um aviso pra uma ordem de despejo Assinada seu doutor Assim dizia a petio dentro de dez dias quero a favela vazia e os barracos todos no cho uma ordem superior, meu senhor, uma ordem superior No tem nada no seu doutor, no tem nada, no Amanh mesmo vou deixar meu barraco No tem nada, no, seu doutor vou sair daqui pra no ouvir o ronco do trator Pra mim no tem problema em qualquer canto me arrumo de qualquer jeito me ajeito Depois o que eu tenho to pouco minha mudana to pequena que cabe no bolso de trs Mas essa gente a hein como que faz? meu senhor mas essa gente a, hein como que faz?

Fonte: http://cifrantiga3.blogspot.com (endereo acessado em 07/04/2008)

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Introduo
Esta aula pretende refletir sobre os processos de regularizao fundiria realizados pelos municpios, estados e Unio, pois existe carncia de estudos que detalhem o passo a passo operacional da regularizao fundiria. Pretende-se, portanto, destacar algumas das questes consideradas mais comuns a todos os processos de regularizao fundiria. Este texto foi elaborado a partir do Manual de Regularizao Fundiria do MCidades (2007), do qual as autoras participaram da coordenao. Destaca-se ainda que a implementao e o detalhamento de cada uma das questes levantadas depender muito das peculiaridades locais e das condies dos levantamentos, planos e projetos j existentes.

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Articulao poltica e estratgias de gesto para promoo da regularizao fundiria


A formulao e a implementao dos programas de regularizao fundiria uma necessidade h muito sentida pelos municpios brasileiros, que encontram toda ordem de obstculos para efetivar a regularizao fundiria plena em assentamentos informais de interesse social, principalmente em funo da fragilidade tcnico-institucional e da vulnerabilidade poltica das gestes municipais. So poucos os municpios que possuem uma estrutura prpria de gesto para os processos de regularizao. Muitas vezes, alm do municpio no ter uma poltica voltada para a regularizao, a estrutura institucional existente totalmente fragmentada, propiciando processos demorados e pontuais. Considerando o quadro da informalidade no Pas e os graves impactos que tem causado s nossas cidades, importante tomar providncias e procedimentos mais geis para o enfrentamento efetivo da questo. Neste sentido, uma estrutura institucional clara, com a criao de equipe multidisciplinar que tenha competncia definida, poder agilizar o processo, enfrentando as vrias dimenses deste fenmeno.

Para a regularizao fundiria ser plena, importante que inclua tambm aes de urbanizao, ambientais e sociais. Deve proporcionar ao cidado endereo, identidade, acesso a infra-estrutura bsica, equipamentos coletivos e transporte.

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No basta, na regularizao fundiria, o reconhecimento e a segurana na posse a regularizao dominial, para viabilizar a titulao da rea e do lote. Para a regularizao fundiria ser plena, importante que compreenda tambm aes de urbanizao, ambientais e sociais. Ela deve proporcionar ao cidado endereo, identidade, acesso a servios de infraestrutura bsica, equipamentos coletivos e transporte. Alm disso, deve propiciar a transformao da economia informal em economia formal, permitindo o acesso dos moradores ao crdito, para melhoria de suas habitaes, e, portanto, permitindo ao cidado sua integrao cidade, o direito moradia digna e cidadania plena. Os municpios precisam tambm adequar as suas leis de uso, ocupao e parcelamento do solo urbano aos Planos Diretores e no encontram respaldo na legislao urbanstico-ambiental federal. Passam vrios anos para licenciar a regularizao de assentamentos informais porque so muitos os entraves burocrticos legais, principalmente quanto integrao do licenciamento urbanstico com o ambiental. So comuns os conflitos de competncias entre os entes federativos e as sobreposies de anlises e procedimentos entre os rgos institucionais ambientais e os rgos municipais que tratam do licenciamento urbanstico. Os municpios carecem, na maioria dos casos, de procedimentos bsicos operacionais e de ordenamento especfico para a regularizao fundiria urbana. importante ainda a articulao das diferentes polticas e a integrao intersetorial dos rgos institucionais municipais com os diferentes entes federativos envolvidos, para que no haja repetio de aes e conflitos, tornando a regularizao cada vez mais cara. O reconhecimento dessas aes deve ser concretizado com a distribuio de recursos oramentrios adequados ao tamanho do problema. A formao de parcerias pblicoprivadas essencial para captar recursos e para anlise e proposio. Ressalte-se a importncia da parceria e da estratgia adequada para a permanente participao social em todo o processo de regularizao fundiria, como base de sustentao da gesto democrtica participativa.

Marco legal da regularizao fundiria


A Constituio Federal de 1988, no seu art 6, definiu o direito moradia digna como um direito fundamental. No seu art 5, tambm instituiu a necessidade de que a propriedade cumpra sua funo social. No artigo 182, estabeleceu que a poltica de desenvolvimento urbano, com-

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petncia do poder pblico municipal, tem por objetivo ordenar o desenvolvimento das funes sociais da cidade e que o Plano Diretor o instrumento bsico para a definio da funo social da propriedade. No artigo 183, tratou da garantia do direito moradia, estabelecendo as condies em que a posse confere ao morador o domnio plenoou til sobre o imvel urbano. O Estatuto da Cidade, em 2001, regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituio Federal, estabelecendo os instrumentos de gesto democrtica das cidades e de regularizao fundiria, que permitem efetivar o direito cidade e moradia urbana. Abriu um leque de possibilidades para que a regularizao fundiria fosse realmente efetivada. No entanto, h pouca reflexo acerca do instrumental jurdico e urbanstico disponvel.

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Sugerimos a leitura dos artigos 5, 6, 182 e 183 da Constituio Federal. Voc pode consultar a Carta Magna em http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/const/ (Endereo acessado em 07/04/2008).

O Estatuto da Cidade est disponvel na Biblioteca Virtual do Curso e tambm em http://www.senado.gov.br/sf/publicacoes/ estatuto/ (Endereo acessado em 07/04/2008).

A Medida Provisria n 2.220, de 2001, veio complementar o Estatuto, disciplinandoa Concesso de Uso Especial para fins de Moradia (CUEM), instrumento de regularizao fundiria de ocupaes em terras pblicas. O Cdigo Civil de 2002, ao tratar do direito de propriedade, tambm disciplinou o instituto da usucapio e de desapropriao para fins de regularizao fundiria, consolidando o Consulte a Lei Federal n 10.257/2001 - Estatuto da Cidade, a Meprincpio da funo socioambiental da dida Provisria n 2.220/2001 e a Lei Federal n 11.481/2007 no CD-ROM da Biblioteca Jurdica de Regularizao Fundiria Plena. propriedade.A Lei n 11.481/07 retira Sugerimos que voc use este instrumento de pesquisa sempre que os principais obstculos jurdicos e aper- houver referncia a legislao nesta e nas outras aulas. feioa a legislao patrimonial da Unio O Novo Cdigo Civil est disponvel na Biblioteca Virtual e tampara simplificar e desburocratizar os bm no endereo http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/leis/2002/ processos de entrega de ttulos de pos- L10406.htm (endereo acessado em 07/04/2008). se ou propriedade s famlias com renda at cinco salrios mnimos, que vivem em reas pblicas da Unio.

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recomendvel que o Plano Diretor, instrumento fundamental de poltica urbana, indique no projeto especfico de cada cidade e municpio como deve se dar a regularizao dos assentamentos informais de interesse social e quais sero as diretrizes, os instrumentos e mecanismos para combater informalidade urbana. O Fortalecimento e a melhor compreenso do alcance da nova ordem jurdico-urbanstica proposta pela Constituio e consolidada pelo Estatuto da Cidade, pela MP n2.220/01, pela Lei n11.481/07 e pelo novo Cdigo Civil fundamental para o avano na elaborao e implementao dos programas de regularizao fundiria. Este avano s ser exitoso se integrado a processos de parcerias entre o Poder Pblico e a sociedade civil, contando com a efetiva participao popular.

Caracterizao do assentamento informal


A caracterizao do assentamento informal envolve levantamentos e pesquisas relativos s dimenses fsicas, urbansticas, sociais e de domnio da terra ocupada. Esses levantamentos so fundamentais para que se possa fazer uma leitura tcnica da rea a ser regularizada. A leitura tcnica implica a anlise dos levantamentos e da coleta de dados que se referem legislao vigente e incidente sobre a rea do assentamento, pesquisa fundiria, ao levantamento topogrfico e pesquisa social. Essa anlise deve somar-se leitura que a comunidade envolvida faz de sua realidade. A partir de ento, torna-se possvel discutir amplamente com a populao moradora os problemas e as solues para a rea a ser regularizada. A caracterizao do assentamento informal deve resultar de pesquisas de campo (levantamentos fsicos e sociais) e consultas aos cadastros tcnicos, s fontes primrias e secundrias, em rgos pblicos, cartrios de registro imobilirio e concessionrias de servios pblicos.

A pesquisa da legislao
A pesquisa da legislao vigente e incidente sobre a rea pea crucial para as futuras definies de projeto dos instrumentos que podero ser utilizados na regularizao patrimonial e urbanstica. Para isso, necessrio que se pesquise a Legislao Federal, estadual e municipal aplicada.

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No mbito municipal, devem ser verificadas as seguintes leis e normas: Lei Orgnica; Plano Diretor; Lei de Zoneamento; cdigo de obras e edificaes, uso e ocupao do solo, e normas ou parmetros para as ZEIS; lei de parcelamento do solo, lei de habitao de interesse social e de regularizao fundiria; legislao ambiental e de patrimnio cultural. A legislao estadual que deve ser consultada a constituio estadual; as leis que regulamentam regies metropolitanas, quando for o caso; as leis sobre registros pblicos, incluindo pareceres e provimentos das corregedorias gerais de Justia; as leis sobre regularizao fundiria das reas onde h interesse estadual e as leis ambientais. Na esfera federal, necessrio que se consulte a Constituio Federal, o Estatuto da Cidade lei n 10.257/01, a Medida Provisria n 2.220/01, para verificao da aplicabilidade dos instrumentos de regularizao fundiria; as resolues do Conselho das Cidades; a lei de registros pblicos lei federal n 6.015/73 e alteraes, a lei de parcelamento do solo urbano lei federal 6766/79 e alteraes (PL n 3057/00); a lei de licitaes lei federal 8666/93, principalmente quanto se tratar de concesso, alienao e doao de reas pblicas; o Cdigo Civil Lei Federal n 10.406/02, importante para a aplicao da ao de usucapio; a legislao ambiental que define as condies de preservao de reas de interesse ambiental, especialmente a lei da poltica nacional de meio ambiente lei federal n 6.938/81; Cdigo Florestal lei federal n 4.771/65, a Medida Provisria n 2.166/01 e as resolues CONAMA, principalmente a n 369/06, que trata dos casos em que possvel a interveno ou supresso de vegetao em rea de Preservao Permanente (APP). Outras leis federais tambm so importantes, dependendo da rea a ser regularizada. Se a rea for da Unio, devem ser consultadas as leis federais n 9.636/98 e n 11.481/07, que se aplicam gesto do patrimnio da Unio. Se a rea for tombada pelo Governo Federal, necessrio que se conhea a norma que regulamenta esse tombamento. Para a regularizao de conjuntos habitacionais, importante consultar a Lei Federal n 4.591/64.

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A pesquisa fundiria
O resultado da pesquisa fundiria muito importante para se definir o instrumento ou os instrumentos que podero e devero ser aplicados para a concretizao da regularizao dominial do assentamento para seus moradores. Muitas vezes um assentamento pode ter vrios proprietrios com registro cartorial, que mesclam o domnio pblico e o privado. Para a caracterizao fundiria, necessrio que se pesquise o registro de imveis em cartrios da rea na qual o assentamento se localiza e as eventuais aes judiciais que por ventura existam. Os levantamentos sobre a situao fundiria so melhor visualizados quando se colocam em mapas as reas de diferentes domnios dentro do limite do assentamento.

O levantamento topogrfico
O levantamento topogrfico visa coletar e definir os limites do assentamento com as formas de ocupao do solo, que caracterizam as informaes urbansticas e fsicas naturais. Esse levantamento permitir a elaborao de projeto urbanstico de regularizao fundiria e o cadastramento fsico dos lotes. Alm disso, possibilita o reconhecimento de logradouros pblicos j consolidados pela populao moradora. As principais informaes que devem ser coletadas so: limites do assentamento, com caracterizao das vias lindeiras e de reas confrontantes; formas de uso e a ocupao do solo; cursos dgua, lagos, lagoas, reservatrios e nascentes; reas de preservao ambiental; reas de risco de escorregamentos; reas inundveis; reas sob linhas de transmisso de energia ou sobre dutovias; reas com vegetao arbrea; reas degradadas, etc; sistema virio incluindo vielas, caminhos de pedestre e escadarias; quadras e diviso em lotes; infra-estrutura implantada (redes de gua, energia, coleta de esgoto e drenagem de guas pluviais); delimitao fsica dos lotes (dimenses e rea total).

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Para uma boa identificao dos lotes, recomenda-se que os levantamentos sejam representados em plantas com escala igual ou superior a 1:1.000. O levantamento topogrfico deve ser realizado antes do cadastramento social das famlias, para que possa ser relacionado base fsica, o que permite maior coerncia s informaes quando da elaborao das aes judiciais. recomendvel que os levantamentos fsicos e cadastrais (fsico e social) sejam realizados de maneira integrada. Assim, as equipes podem entrar em campo ao mesmo tempo e, pela proximidade da abordagem, podero articular melhor a participao dos moradores, o que pode ajudar a agilizar os trabalhos, pois a receptividade e conhecimento deles contribuiro para o bom resultado dessas atividades. Os levantamentos devem estar relacionados base cartogrfica municipal e podem ser simples ou planimtrico, planialtimtrico ou planialtimtrico cadastral, dependendo das informaes existentes no municpio e da declividade da rea.

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A pesquisa social
A pesquisa social possibilitar a definio do perfil social da populao moradora do assentamento a ser regularizado e propiciar verificar o interesse social da regularizao. Ela se caracteriza por ser o momento do primeiro contato da equipe tcnica com as lideranas comunitrias. Esse contato fundamental para a implementao do processo participativo. A pesquisa social pode ser feita por meio de informaes censitrias, levantamentos junto s concessionrias de servios pblicos e aos rgos da prefeitura, entrevistas com entidades sociais atuantes na rea e entrevistas com as lideranas comunitrias e agentes sociais locais. Contempla aspectos sociais, econmicos e culturais da comunidade, como: histrico do assentamento; populao total; nvel de renda; atividades econmicas desenvolvidas pelos moradores; servios e equipamentos sociais existentes;

Planimetria: conjunto de processos que visam determinao de coordenadas geodsicas horizontais de uma dada estao geodsica. Altimetria: conjunto de processos que objetivam a determinao da altitude de uma dada estao geodsica. (Fonte: IBGE Glossrio Cartogrfico.)

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formas de organizao comunitria preponderantes e tipo e caractersticas das entidades com atuao no local.

Projeto de regularizao fundiria e cadastro fsico e social


Alguns municpios possuem normas tcnicas de apresentao de projeto de parcelamento Solo. Esta etapa de projeto deve acontecer aps a fase de caracterizao do assentamento com os levantamentos e o diagnstico do assentamento informal a ser regularizado j realizados. No diagnstico, importante constar o estudo: do entorno; do sistema de acessos; da paisagem urbana; da existncia e demanda de equipamentos pblicos; das praas; das reas verdes e da infra-estrutura bsica existente e projetada. importante que o diagnstico no caia na armadilha de padres tcnicos inatingveis, dissociados dos processos socioeconmicos de produo de moradia popular. necessrio valorizar e recuperar os espaos coletivos apropriados pela comunidade, como praas, becos e travessas, no sentido de guardar um conjunto de significados e transformar sespaos s vezes fisicamente precrios e deteriorados pelas condies de pobreza em locais de apropriao social. Caso contrrio, o resultado poder ser o empobrecimento das relaes dos habitantes com o universo social no qual ele est inserido. A chamada falta de urbanidade. O diagnstico dever levar em conta tambm a avaliao das reas passveis de consolidao, as moradias passveis de remoo e as reas a serem regularizadas, assim como, as vias de circulao existentes ou projetadas e, quando possvel, outras reas destinadas a uso pblico; as medidas necessrias para a garantia da sustentabilidade urbanstica, social e ambiental das reas ocupadas, incluindo as formas de compensao, quando for o caso; as condies para garantia da segurana da populao em casos de riscos de inundaes, eroso e deslizamento de encostas e a necessidade de adequao da infra-estrutura bsica. A partir do diagnstico, dever ser elaborado o Projeto de Regularizao Fundiria, s vezes tambm denominado de Planta de Alinhamento ou Projeto de Parcelamento do Solo Urbano. No projeto de regularizao, devem ser definidos:

Urbanidade, segundo Holanda (2002), um conceito relativo aos padres espaciais encontrados nas cidades, que envolvem a facilidade do encontro nos espaos e nos equipamentos pblicos entre pessoas de diferentes classes, grupos tnicos e sociais. Envolve tambm intensa participao na vida secular, e livre manifestao de diferenas. A compreenso da complexidade do fato urbano enquanto espao construdo e sua interao com os processos de regularizao fundiria deve ser melhor explorada.

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as reas a serem consolidadas; as reas a serem removidas; o sistema de circulao e virio; a infra-estrutura bsica urbana e as reas para os equipamentos pblicos e as praas e reas verdes. O Projeto de Regularizao Fundiria deve ser elaborado em escala adequada (1:1.000 ou maior) e, preferencialmente, georreferenciada. Deve conter, de forma bsica: o nome do assentamento; a sua localizao; uma planta contendo o traado do sistema virio e de circulao, as quadras e lotes com as respectivas dimenses, a rea e endereamento, as reas destinadas a uso pblico institucional, as reas verdes, as reas de preservao permanentes e as faixas no edificveis, quando existentes. O memorial descritivo deve conter um breve relato sobre o processo de regularizao fundiria. Poder conter: uma apresentao geral; croqui de situao com a localizao da rea de interveno e seu entorno imediato em escala adequada; descrio dos aspectos legais e institucionais incidentes na rea; justificativa e condicionantes do parcelamento do solo urbano; histrico da ocupao da rea; situao dominial; descrio analtica do stio fsico; localizao; topografia; formas de uso e ocupao do solo; sistema de circulao;

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infra-estrutura urbana; densidade; espaos e equipamentos pblicos; sistema de endereamento e normas de uso e ocupao do solo. O quadro demonstrativo de reas deve conter: a identificao e a rea de cada lote; a identificao do sistema virio; a identificao das reas verdes, das reas institucionais e das faixas de domnio e servido. A somatria dessas reas dever coincidir com a rea total da gleba expressa na matrcula existente no Cartrio de Registro de Imveis.

Cadastro fsico
A partir do Projeto de Regularizao e do levantamento topogrfico para caracterizao fsica das habitaes e dos lotes, realizado o cadastro fsico dos lotes nas reas passveis de consolidao. As informaes do cadastro fsico individualizam o lote, compreendendo: o endereamento do lote na quadra e no assentamento; o nmero do lote; a forma e dimenses do lote (frente, fundos e laterais); a rea total do lote e croquis do lote e dos lotes vizinhos, com identificao dos confrontantes e tipo de uso predominante. A projeo das edificaes necessria quando os trabalhos envolverem tambm a regularizao das construes existentes nos terrenos.

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Cadastro social
O cadastro social objetiva caracterizar em detalhe as condies sociais e econmicas dos moradores de cada lote que ser regularizado. O ideal que o cadastro social seja realizado no incio do processo, considerado na proposta de estratgia de participao da comunidade, pois um dos elementos mais importantes para o conhecimento e para a qualificao dos moradores no processo de regularizao fundiria.

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O cadastro fsico e social fundamental para os processos jurdicos ou administrativos decorrentes da aplicao dos instrumentos como usucapio e concesso de uso especial para fins de moradia.
Nunca demais lembrar que, para fins de regularizao fundiria, essencial que o cadastro social esteja relacionado com a base fsica do assentamento (cadastro fsico), com vistas a garantir a qualidade das instrues das aes judiciais ou dos processos administrativos. Para a realizao do cadastro social, fundamental que haja: reunies de sensibilizao na comunidade; definio do questionrio a ser aplicado; capacitao da equipe de cadastradores; Coleta de cpias dos documentos necessrios para a instruo dos processos administrativos ou judiciais da regularizao fundiria. O levantamento dos documentos dos proprietrios das reas passveis de regularizao e os documentos de promessa de propriedade ou de posse dos moradores das reas sob interveno, so os principais documentos para a viabilizao dos processos judiciais de regularizao fundiria. As informaes levantadas na pesquisa fundiria permitiro a definio sdos tipos de instrumentos que podero ser utilizados . Quanto comprovao de posse, deve-se sempre buscar realizar a prova documental, pois a comprovao por meio de depoimentos de testemunhas, apesar de possvel e justificvel, nem sempre aceita pela Administrao Pblica ou pelo Judicirio. O cadastro fsico e social , portanto, fundamental para a montagem e a instruo legal das daes judiciais ou dos processos administrativos.

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Estratgias da participao da sociedade


A participao social no processo de regularizao fundiria uma forma de garantir a efetividade das aes, pois elas tero o controle da comunidade envolvida. A implementao dos instrumentos de regularizao num assentamento poder contribuir para alcanar a justia social se for compartilhada com seus moradores. Ou seja, as decises sobre a regularizao de um assentamento urbano irregular devero ser fruto de discusses e escolhas de seus moradores em parceria com o Poder Pblico local. Eles sero os principais protagonistas na realizao de todas as etapas do processo de regularizao fundiria plena, que incluir a legalizao da posse da terra e todas as aes necessrias para garantir a regularidade urbanstica, que devero dotar o assentamento de melhores condies de moradia e urbanidade. A responsabilidade sobre a gesto do espao urbano deve ser dividida entre os moradores e os gestores pblicos. Mas como essa participao poder ocorrer? Inicialmente, necessrio socializar as informaes sobre a irregularidade do assentamento e as possveis formas de regularizao, alm de estabelecer a importncia em se legalizar essa frao urbana para sua insero na cidade legal, tornando-a um bairro, com acesso a equipamentos comunitrios, servios pblicos e at mesmo a emprstimos financeiros para melhorias habitacionais. Para que isso acontea, importante que os tcnicos prestem esclarecimentos sobre a legislao vigente, incluindo os direitos da populao moradia e cidade; sobre a viabilidade de alternativas jurdicas e urbansticas e sobre prazos e necessidades de comprovao documental da posse. Essas informaes devem ser repassadas aos moradores de maneira clara e descomplicada. Os termos tcnico-jurdicos e urbansticos devem ser decodificados, com uso de exemplos e analogias para que todos tenham entendimento correto e possam, a partir desse conhecimento, discutir e encontrar a melhor soluo para as especificidades locais. A disposio dos tcnicos para o dilogo muito importante, porque as informaes sero trocadas entre moradores e profissionais. Ningum melhor do que os prprios moradores conhecem sua realidade, suas necessidades e dificuldades. Isso o que chamamos de saber local, to importante quanto o saber tcnico, o que significa que sem o primeiro no podemos alcanar um processo de participao social. E esse conhecimento fundamental para o desenvolvimento do trabalho por parte dos tcnicos.

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Uma caracterstica da participao social que se trata de uma via de mo dupla e, para ter bons resultados, preciso transparncia nas aes e fidedignidade nas informaes, de maneira que as decises possam ser tomadas com conscincia, a partir da argumentao e com igualdade de participao. Como defende Jrgen Habermas, por meio do dilogo, explicitando contradies e buscando a superao dos conflitos de interesses existentes, que se alcanar o consenso. Mais acesso s informaes pode proporcionar o exerccio da cidadania de maneira mais ampla, na medida em que propicia maior conscincia aos moradores dos direitos e deveres relativos aos cidados e ao Estado. Isso gerar maior auto-estima na populao moradora, aumento das reivindicaes por melhores condies de habitabilidade saneamento bsico, acesso sade e educao pblicas, servios de transporte, coleta de lixo e, conseqentemente, maior cobrana do Poder Pblico, o que aumenta a participao na vida poltica do Pas. Por outro lado, uma maior participao poltica implica mais responsabilidade da populao com o espao urbano, evitando o adensamento do bairro e garantindo a existncia de espaos pblicos para o lazer, conservando os equipamentos pblicos e mobilirios urbanos e, principalmente, preservando o meio ambiente. Quais so as estratgias que podero ser utilizadas para viabilizar a participao social? A participao da populao moradora no processo de regularizao fundiria poder acontecer de vrias formas e um primeiro passo a divulgao do projeto de interveno que ser realizado na comunidade. Essa divulgao poder se dar pelos meios de comunicao (rdio e jornais comunitrios) e por meio de instituies como escolas, creches, igrejas, associaes de moradores, clubes de mes e postos de sade. Tambm como estratgia para sensibilizar e mobilizar as comunidades pode ser distribudo material didtico, como cartilhas, folders, entre outros, no qual se transmita, com linguagem simples, o que a regularizao fundiria plena, a sua importncia na vida da populao e como se dar cada etapa do processo de regularizao. As primeiras articulaes com os moradores a serem beneficiados com a regularizao ocorrem, normalmente, em reunies ou assemblias (organizadas por setores, ruas ou bairros), nas quais so apresentadas a proposta de trabalho e sua agenda. Durante as assemblias, os moradores podem tirar dvidas e contribuir com a forma de implementao do

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processo, permitindo os necessrios ajustes no mtodo de trabalho a ser adotado. Os principais instrumentos de mobilizao so cartilhas e folders; cartazes e faixas; carro de som; rdios e televiso comunitria.

Licenciamento nos rgos competentes


Normalmente, o licenciamento urbanstico e ambiental at hoje realizado de forma dissociada tanto com relao competncia dos entes federativos (Unio, estados e municpios), quanto com relao ao contedo. Alm de vrios conflitos em decorrncia do papel de cada ente federativo no processo de licenciamento, so inmeras as sobreposies de variveis ambientais e urbansticas. A Constituio Federal estabeleceu explicitamente a competncia municipal para o licenciamento de atividades de parcelamento, uso e ocupao do solo urbano. Nos termos do art. n 18, o municpio o ente da federao brasileira com a competncia exclusiva para legislar sobre questes de parcelamento do solo urbano e de assuntos de interesse local e suplementar Legislao Federal e estadual, no que couber, conforme o art. n 30, inciso VIII, da CF. J o licenciamento ambiental definido pelo inciso I do artigo 1 da ResoConfira a ntegra da Resoluo n 237/97 na luo CONAMA n 237/97 como um Biblioteca Virtual. procedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental competente licencia a localizao, a instalao, a ampliao e a operao de empreendimentos e as atividades utilizadores de recursos ambientais considerados efetiva ou potencialmente poluidores ou daqueles que, sob qualquer forma, possam causar degradao ambiental. O processo de licenciamento ambiental foi detalhado a partir do artigo 2 da Resoluo CONAMA n237/97. Esta Resoluo inova ao possibilitar que os municpios tenham atribuio de licenciar ambientalmente atividades de baixo impacto, restritas ao territrio municipal, desde que possuam estrutura administrativa para tal. Portanto, o municpio assume um papel fundamental na proteo ambiental sustentvel, compatibilizando o desenvolvimento socioeconmico com a preservao ambiental.

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Foi assim adotada a repartio de competncia entre os entes federativos. A Unio deve legislar sobre as questes nacionais e gerais; os estados, os assuntos regionais; e os municpios, aqueles de interesse local. Para solucionar as questes de superposio de competncia em matria ambiental, surge o princpio da subsidiariedade. Este princpio assegura que as decises sero tomadas pelo nvel poltico mais baixo, por aqueles que esto mais prximos da situao objeto em questo. Trata-se aqui, mais uma vez, do fortalecimento do poder local, mas, na prtica, os procedimentos so pouco claros e normalmente pontuais, caso a caso, o que tem resultado na falta de agilidade nos processos de licenciamento.

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Uma das grandes novidades para os processos de licenciamento ambienConfira a ntegra da Resoluo n 369/2006 na tal a Resoluo CONAMA n 369 de Biblioteca Virtual. 2006, que trata os casos excepcionais de utilidade pblica, interesse social ou baixo impacto ambiental, que possibilitam a interveno ou supresso de vegetao em APP. Segundo esta Resoluo, a possibilidade de interveno em APP para regularizao fundiria urbana somente poder ser autorizada pelo rgo ambiental mediante processo administrativo autnomo e prvio (arts. 1 e 2). A interveno em APP em rea urbana depender de autorizao do rgo ambiental municipal, desde que o municpio possua Conselho de Meio Ambiente com carter deliberativo e Plano Diretor ou lei de diretrizes urbanas (no caso de municpios com menos de 20 mil habitantes), mediante anuncia prvia do rgo ambiental estadual, fundamentada em parecer tcnico. Caso contrrio, a autorizao do rgo ambiental estadual, conforme art. 4 dessa Resoluo. O empreendedor da regularizao deve primeiramente comprovar a inexistncia de alternativa tcnica e locacional e que a interveno em margens de crregos, topo de morros e restingas atende aos seguintes requisitos, conforme art. 9 da Resoluo: ocupao de baixa renda predominantemente residencial; ocupao em ZEIS; ocupao inserida em rea urbana que possua pelo menos trs das seguintes infra-estruturas: malha viria, captao de guas pluviais, esgotamento sanitrio, coleta de resduos, rede de gua e rede de distribuio de energia; densidade demogrfica maior que 50 hab/ha; que a ocupao esteja consolidada at 10 de julho de 2001 e a apresentao do Poder Pblico municipal do Plano de Regularizao Fundiria.

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O Plano de Regularizao Fundiria, nos termos dessa Resoluo, dever contemplar, entre outros elementos, o levantamento da sub-bacia em que estiver inserida a APP, identificando passivos e fragilidades ambientais, restries e potencialidades, unidades de conservao, reas de proteo de mananciais, sejam guas superficiais ou subterrneas.

Muitos municpios brasileiros levam mais de cinco ano para licenciar e regularizar um assentamento. Esse licenciamento quase nunca integrado e o processo pode levar anos do rgo ambiental para o urbanstico.
Embora essa Resoluo signifique, para legislao ambiental, um avano, necessrio ainda buscar uma formulao que possibilite efetivamente a urbanizao e a regularizao fundiria dos assentamentos informais de baixa renda que ocupam os trechos de APPs em reas urbanas. Mais de ano aps sua aprovao, a aplicao da Resoluo pelos municpios tem sido praticamente nula pela falta de procedimentos mais claros e o detalhamento excessivo, que impede solues rpidas para o quadro alarmante da informalidade brasileira. A aplicao da Resoluo deve garantir no s a melhoria das condies ambientais, mas a melhoria das condies de habitabilidade e o respeito ao direito moradia. Muitos municpios brasileiros levam mais de cinco anos para licenciar e regularizar um assentamento. Esse licenciamento quase nunca integrado e o processo pode levar anos do rgo ambiental para o urbanstico, sem falar quando, pelos casos definidos pela lei n6766/79 art.13 e pela legislao ambiental, necessitam da anuncia especfica do Estado. O procedimento de licenciamento junto prefeitura varia muito de municpio para municpio. Assim, necessrio, primeiramente, consultar o rgo competente da prefeitura para o conhecimento das exigncias e normas locais. O ideal que o municpio tenha uma legislao prpria sobre parcelamento do solo e regularizao fundiria de assentamentos informais, e Zonas Especiais de Interesse Social, e que defina os procedimentos para agilizar a aprovao dos assentamentos informais em seu territrio. O licenciamento na prefeitura, obtido aps a aprovao do projeto de regularizao fundiria, essencial para que se atinja a regularizao urbanstica, com a incluso do assentamento nos cadastros municipais e a formalizao do sistema virio, das demais reas pblicas e dos endereos dos lotes. Destaca-se, entretanto, que o licenciamento no deve ser um obstculo a mais na concretizao do reconhecimento do direito mora-

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dia. Assim, quando a regularizao envolver apenas a dimenso jurdica e patrimonial, poder ocorrer sem o licenciamento municipal, que poder ser obtido em etapa posterior, sem que a insegurana na posse influencie nas negociaes. Nesses casos, aps a elaborao do projeto, so elaboradas as plantas individuais que iro compor os processos jurdicos, com a identificao dos confrontantes, sistematizadas de acordo com o tipo de ao a ser proposta.

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Instrumentos de regularizao fundiria


Existem vrios instrumentos para se efetivar a regularizao fundiria, mas com a combinao desses instrumentos que podero ser solucionados muitos dos problemas da informalidade urbana de forma mais integrada ao Plano Diretor de cada cidade. Alguns instrumentos associados podem, alm de delimitar zonas, definir normas especficas para determinada rea e gerar recursos para as aes de regularizao fundiria advindas tanto do setor privado como do setor pblico.

Zonas de Especial Interesse Social (ZEIS)


um dos instrumentos fundamentais para a regularizao fundiria porque reconhece e insere legalmente o assentamento no mapa da cidade, a partir de uma realidade socioeconmica especfica. Est prevista na alnea f , do inciso V do artigo 4 do Estatuto da Cidade. Significa uma categoria especfica de zoneamento, permitindo a aplicao de normas especiais de uso, parcelamento e ocupao do solo para fins de regularizao fundiria de reas urbanas ocupadas. Essas normas especiais possibilitam o registro do parcelamento do loteamento, do conjunto habitacional ou do projeto de urbanizao da favela, no Cartrio de Registro de Imvel. As ZEIS devem ser institudas por lei municipal, que pode ser a lei que institui o Plano Diretor, ou por lei municipal especfica. A lei deve conter os permetros das reas, os critrios para a elaborao e execuo do plano de urbanizao, as diretrizes para o estabelecimento das normas especiais de parcelamento, uso e ocupao do solo e de edificao, e os institutos jurdicos que podero ser utilizados para a legalizao da titulao das reas declaradas de habitao de interesse social para a populao beneficiria.

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Usucapio especial
A usucapio um instituto muito antigo do Direito para a aquisio da propriedade pelo prazo de tempo e da forma prescrita em lei, a despeito da vontade do proprietrio. A Constituio Federal de 1988, entretanto, inaugurou uma nova modalidade de usucapio, a usucapio urbana, com objetivo de garantir o cumprimento da funo social da propriedade. Aplica-se exclusivamente a imveis particulares, com rea mxima: 250 m2 (CF, art. 183; Estatuto da Cidade art.9 ao 14). Para sua aplicao, necessria a posse de rea urbana de at 250 m2 h cinco anos, sem oposio, e o ocupante no pode possuir outro imvel e deve utilizar o imvel ocupado para moradia. A partir do Estatuto da Cidade, alm da forma individual criada pela Constituio, foi disciplinada a forma coletiva de aquisio do domnio para reas de difcil individualizao. Existe tambm a forma de usucapio plrima, ou seja, aplicvel quando o requerente um grupo de indivduos, mas cada um pode ter seu o lote individualizado. A incluso de vrias requisies em uma nica ao simplifica sua tramitao, gerando economia processual e agilizando o processo de regularizao. O novo Cdigo Civil, nos artigos 1.238 a 1.242, estabelece condies em que se admite a aquisio da propriedade por usucapio, prevendo, alm da usucapio urbana (art. 1.240), outras formas de aquisio da propriedade por usucapio.

Concesso de Uso Especial para fins de Moradia (CUEM)


Aplica-se a imveis pblicos nos termos da Medida Provisria n 2.220/01, sem transferncia da propriedade e com exigncias anlogas s da usucapio especial. No pode haver desvio de finalidade. O direito CUEM limitado s posses anteriores a 30 de junho de 2001. Assim, o morador que comprovar a posse de rea pblica (inferior a 250 m2), de forma mansa e pacfica, ininterrupta, de cinco anos anteriores data de 30 de junho de 2001, dever ter este direito reconhecido pelo Poder Pblico por meio de emisso de ttulo administrativo ou declarado por sentena judicial. A CUEM gratuita, pode ser transferida pela cadeia sucessria ou por herana, pode ser vendida ou doada e pode ser oferecida como garantia para financiamentos habitacionais (Lei Federal n 11.481/07).

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Conforme a MP n 2.220/01, a Concesso um direito subjetivo e deixa de ser uma faculdade do Poder Pblico para efeito de promover a regularizao fundiria das reas ocupadas pela populao de baixa renda. O ttulo de concesso de uso especial para fins de moradia ser obtido pela via administrativa perante o rgo competente da Administrao Pblica ou, em caso de recusa ou omisso deste, pela via judicial. A Administrao Pblica ter o prazo de 12 meses para decidir sobre o pedido, contado da data do seu protocolo, de acordo com o 1 do artigo 6. Esse protocolo pode ser requerido individualmente pelo possuidor ou de forma coletiva.

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Concesso de Direito Real de Uso, individual ou coletiva (CDRU)


No constitui direito subjetivo, mas instrumento da ao discricionria do Poder Pblico, que agiliza as aes de regularizao fundiria. Nos programas de interesse social, tem valor de escritura pblica. A CDRU pode tambm ser utilizada entre particulares. No caso de regularizao de assentamentos em terrenos pertencentes a sociedades de economia mista, como as Companhias de Habitao (COHAB), que so pessoas jurdicas de direito privado, este instrumento pode ser utilizado para a transferncia do domnio til dos lotes em favor dos atuais moradores.

Direito de Superfcie
O Direito de Superfcie foi includo no conjunto de instrumentos de regularizao fundiria do Estatuto da Cidade (Arts. 21 a 24) e previsto em ttulo especfico no Cdigo Civil (Arts. 1.369 a 1.377). Pode ser utilizado para fins de regularizao fundiria. Neste caso, o proprietrio do imvel da rea particular ou o Poder Pblico, a partir de um contrato, concede o direito de superfcie populao beneficiria da regularizao fundiria.

Outorga onerosa do direito de construir


O objetivo desse instrumento separar os direitos de propriedade e os de edificao. A outorga onerosa sobre alteraes de uso e ocupao do solo pode gerar recursos para investimentos em reas carentes. Conforme estabelece o artigo 26 do Estatuto da Cidade, o Poder Pblico Municipal deve utilizar os recursos da Outorga Onerosa para atender s necessidades

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e demandas habitacionais da cidade, levando em conta a urbanizao e a regularizao fundiria de reas ocupadas por populao de baixa renda.

Operaes urbanas consorciadas


So definidas no art. 32 do Estatuto da Cidade e possibilitam a aplicao dos recursos oriundos dos negcios imobilirios das operaes urbanas para regularizao fundiria de assentamentos irregulares.

Transferncia do direito de construir


Conforme define o art. 35 do Estatuto da Cidade, o plano diretor poder autorizar o proprietrio de imvel urbano, privado ou pblico, a exercer em outro local ou alienar, mediante escritura pblica, o direito de construir. Esse instrumento pode ser utilizado para a implantao de equipamentos urbanos e comunitrios, para preservao histrica, ambiental, paisagstico, social ou cultural. E pode ser usado tambm de forma conjugada com as ZEIS, para atender ao direito moradia em imveis que sejam considerados necessrios para servir a programas de regularizao fundiria, urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda e habitao de interesse social.

Alienao
A alienao dos bens pblicos imveis s admitida para os bens que integram a categoria dos dominicais, devendo atender s disposies da Lei de Licitaes (Lei Federal n 8.666 de 1993). Apesar de no ser muito empregada para a regularizao fundiria, a alienao um instrumento til para viabilizar a venda, para fins habitacionais, de prdios que tiveram uso especial destinados administrao direta ou indireta e que deixaram de ser utilizados.

Doao
a outorga no onerosa e voluntria de um imvel ou terreno por parte do proprietrio. A Administrao Pblica pode fazer doaes de bens imveis, desde que estejam desafetados do uso pblico, e comumente o faz para incentivar construes e atividades de interesse social, como a regularizao fundiria.

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Adjudicao compulsria
Ocorre quando o morador possui um documento que comprova que adquiriu e pagou pelo imvel, mas no possui a sua escritura. A partir desta comprovao, proposta uma ao judicial e o juiz decide pela adjudicao compulsria e o registro do imvel em nome do comprador. A adjudicao s gerar registro se o imvel adquirido tiver matrcula ou transcrio em nome do vendedor.

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Desapropriao
A desapropriao pode ser aplicada em casos de necessidade, de utilidade pblica ou de interesse social, como o caso da regularizao fundiria. A partir de 1962, com a Lei Federal n 4.132, a desapropriao por interesse social passou a ser utilizada para promover a justa distribuio da propriedade ou Para saber mais sobre os Instrumentos de Regulacondicionar seu uso ao bem estar social rizao Fundiria, consulte o Manual da Regularizao Fundiria Plena. (art. 1), fortalecendo a idia de desapropriar para fins de regularizao fundiria.

Registro imobilirio
S dono quem registra, diz o dito popular. O registro do ttulo em cartrio a garantia e a segurana efetiva da posse. Significa que o detentor do ttulo registrado tem a segurana jurdica da propriedade ou do direito de posse. A documentao bsica exigida para o registro em Cartrio de Imveis o projeto de regularizao, que dever conter a planta do parcelamento, o memorial descritivo e o quadro de reas, a certido de registro anterior, a comprovao de titularidade e a aprovao dos rgos competentes. No caso da regularizao de assentamentos, em vez de auto de aprovao, pode ser emitido pela prefeitura um auto de regularizao de parcelamento do solo. Para a matrcula do titulo, necessria a definio exata dos limites fsicos reais da gleba, que devem coincidir aos limites da gleba registrada em Cartrio. Se houver diferena, deve ser realizada a retificao da rea. Se o assentamento ocupar somente uma parte da gleba, esta deve ser objeto de desmembramento. Se ocupar mais de um lote, deve ser realizada a unificao deles.

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Aps o registro do assentamento, realizada a abertura da matrcula dos lotes, das reas pblicas e do sistema virio. O ttulo (escritura de venda e compra, termo de concesso ou sentena declaratria de usucapio) registrado na matrcula do lote ou da unidade habitacional e, aps a microfilmagem, o morador recebe a certido de matrcula do imvel.

Concluso
Procuramos demonstrar nesse artigo a importncia de cada passo desde a formao de equipes institucionais para a realizao das atividades de regularizao fundiria, passando pelos levantamentos, diagnsticos, elaborao de projeto e licenciamento, at chegar ao registro do assentamento e dos lotes. Ao mesmo tempo, inclumos uma breve descrio dos instrumentos existentes para as aes de regularizao fundiria, que sero escolhidos a partir das especificidades de cada assentamento informal. Ressaltamos a importncia do controle social na gesto urbana e, portanto, a participao da comunidade envolvida no processo de regularizao fundiria um elemento fundamental para o xito das atividades. Destacamos tambm que o processo somente est completo quando, alm da regularizao dominial, que ocorre com o registro da rea e dos lotes,,, h a regularizao urbanstica e a implantao dos equipamentos comunitrios e dos servios pblicos necessrios para tornar o assentamento um bairro da cidade. nesse momento que se consolida o direito cidade aos moradores, e a cidade se torna justa com seus habitantes.

A gesto democrtica participativa fundamental na regularizao fundiria. Propomos a seguinte atividade de pesquisa individual: Pesquisar e relatar uma experincia concreta em que houve avano no processo de regularizao fundiria com a ampliao da participao popular; debater as concluses com os colegas no Frum. Se precisar de ajuda, pea orientaes ao seu tutor, que est preparado(a) para atend-lo por telefone ou e-mail.

Na prxima aula, estudaremos conceitos e bases legais referentes ao registro imobilirio.

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Bibliografia
BRASIL . Cdigo Civil, Lei Federal n10.406/02, 2002. _______ . Constituio Brasileira, 1988. _______ . Estatuto da Cidade guia para implementao pelos municpios e cidados. Instituto Plis. Caixa Econmica Federal. Cmara dos Deputados. Braslia, 2002. _______ . Estatuto da Cidade lei n 10.257/01, 2001. _______ . Lei de parcelamento do solo n 6766/79, 1979. _______ . Lei Federal n 11.481/07, 2007. _______ . Manual da Regularizao Fundiria Plena. Ministrio das Cidades. Braslia, 2008. _______ . Medida Provisria n 2.220/01, 2002. _______ . Regularizao da terra e da moradia o que e como implementar. Instituto Plis. CAIXA, 2003. _______ . Resoluo CONAMA n 237/97, 1997. _______ . Resoluo CONAMA n 369/07, 2006. HABERMAS, Jrgen. Sociologia. FREITAG, Barbara; ROUANET, Srgio Paulo (orgs.). Coleo Grandes Cientistas Sociais. So Paulo: Editora tica, 1993. HOLANDA, Frederico de. O espao de exceo. Editora Universidade de Braslia, 2002. SOUZA, Marcelo Lopes de. Mudar a Cidade: uma introduo crtica ao planejamento e gesto urbanos. Rio de Janeiro: Ed. Bertrand Brasil, 2002.

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Este artigo pretende fornecer aos alunos uma viso geral e prtica sobre os aspectos registrrios que interferem nos procedimentos de regularizao fundiria, especialmente os aspectos relacionados retificao de registro dos imveis ocupados ou dos parcelamentos irregulares. Para tanto, sero abordados a organizao do sistema de registro de imveis no Brasil e o procedimento dos registros imobilirios; como se d a retificao dos registros imobilirios; como obter o registro do projeto de regularizao fundiria e dos ttulos de regularizao fundiria.

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O registro imobilirio: conceitos e bases legais

Rosane Tierno Patryck Arajo Carvalho

Esta cano de Lcio Barbosa, que ficou conhecida na voz de Z Geraldo, fala sobre a distncia entre os cidados e os no-cidados na cidade. O pedreiro que construiu edifcios e escolas no pode nem mesmo admir-los nem oferecer condies para a famlia se educar. Voc pode ouvir a msica no AVEA.

CIDADO - Lcio Barbosa


T vendo aquele edifcio moo? Ajudei a levantar Foi um tempo de aflio Eram quatro conduo Duas pra ir, duas pra voltar Hoje depois dele pronto olho pra cima e fico tonto Mas me chega um cidado e me diz desconfiado, tu t a admirado ou t querendo roubar? Meu domingo t perdido vou pra casa entristecido D vontade de beber E pra aumentar o meu tdio eu nem posso olhar pro prdio que eu ajudei a fazer T vendo aquele colgio moo? Eu tambm trabalhei l L eu quase me arrebento Pus a massa fiz cimento Ajudei a rebocar Minha filha inocente vem pra mim toda contente Pai vou me matricular Mas me diz um cidado Criana de p no cho aqui no pode estudar Esta dor doeu mais forte por que que eu deixei o norte eu me pus a me dizer L a seca castigava mas o pouco que eu plantava tinha direito a comer (...)

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Deve o direito ser interpretado inteligentemente: no de modo que a ordem legal envolva um absurdo, prescreva inconvenincias, v ter concluses inconsistentes ou impossveis (Carlos Maximiliano Hermenutica e Aplicao do Direito, em 1923)

Aula 09

O registro imobilirio breve introduo


As Polticas de Regularizao Fundiria desenvolvidas pelos Municpios brasileiros tm sido aplicadas contemplando aspectos variados: intervenes urbansticas, aes administrativas ou jurdicas de legalizao dos lotes ocupados informalmente, e mais raramente, a legalizao das construes irregulares. Entretanto, somente a partir da CF de 88, da edio do Estatuto da Cidade Lei Federal n 10.257/01 e da Medida Provisria n 2.220/01, as prticas de regularizao plena, contemplando os aspectos urbansticos, administrativos e jurdicos, passaram a contar com um campo normativo que oferece melhores possibilidades concretizao da regularizao. Desde a criao do Ministrio das Cidades, em 2003, os Municpios passaram a contar tambm com apoio financeiro e institucional efetivos para o desenvolvimento de seus programas de regularizao fundiria. Ainda assim, muito comum nos depararmos com experincias de regularizao que no conseguem avanar alm das intervenes urbansticas. Essas intervenes, na maioria dos casos, significam obras de custo bastante elevado, dotando os assentamentos informais das redes de infraestrutura bsica - redes de abastecimento de gua, sistemas de coleta e tratamento de esgoto, redes de drenagem, iluminao pblica, abertura e pavimentao de sistema virio, implantao de equipamentos pblicos. Alm disso, so bastante comuns as obras de recuperao ambiental, seja de margens de crregos, seja de encostas. Mas os aspectos jurdicos da regularizao fundiria, especialmente os procedimentos de registro junto aos Servios de Registro Imobilirio, nem sempre so bem sucedidos. Ou ento, o sucesso ocorre aps alguns anos de procedimentos judiciais. Esse fato se deve, em grande parte, s normas que disciplinam o registro imobilirio no Brasil, ou numa outra perspectiva, s leituras dadas a essas normas.

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Nas palavras do Dr. Vencio Salles, o segmento registral ainda conserva toda a reverncia ao direito individual de propriedade, tratando-o como absoluto e indevassvel (SALLES, 2007). A Lei de Registros Pblicos, Lei Federal n 6.015/73 no passou por uma reformulao de modo a recepcionar as novas regras trazidas pela Constituio de 1988 e demais diplomas normativos relacionados gesto e planejamento do solo urbano. Vale lembrar que a Carta de 1988, alm de colocar a poltica urbana como uma das prioridades do pas, condicionou a propriedade ao cumprimento da funo social. Deste modo, cabe aos operadores do direito a anlise sistmica da lei de Registros Pblicos, luz dessa nova ordem jurdico-urbanstica, visando atender aos princpios fundamentais da Constituio de 1988: os fundamentos da Repblica Federativa do Brasil, principalmente a promoo da dignidade da pessoa humana (art. 1., inciso III, da Carta Magna); os objetivos fundamentais, como: a) a construo de uma sociedade livre, justa e solidria; b) a erradicao da pobreza e da marginalizao e a reduo das desigualdades sociais e regionais; e c) promoo do bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. a funo da propriedade e o direito fundamental moradia. Considerando que a regularizao fundiria tem como um dos seus objetivos garantir o reconhecimento do direito de posse ou da propriedade da terra, principalmente populao de baixa renda, necessrio compreender, ainda que de forma resumida, como est estruturado o sistema de registro de Aos que desejarem um maior aprofundamento no imveis no pas. A organizao desse sisassunto, indicamos como referncia bibliogrfica tema e a interpretao mais tradicional da bsica o livro Direito Registral Imobilirio, escrito legislao que o regulamenta tm oferecipelo Dr. Venicio Antonio de Paula Salles e publicado do obstculos importantes ao registro da pela Editora Saraiva em 2006. regularizao fundiria pelo pas afora.

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Funcionamento dos registros imobilirios


O sistema registral brasileiro organizado especificamente pela Lei Federal n 6.015/73, tambm conhecida como Lei de Registros Pblicos. Nos termos do art. 1 dessa lei: Art. 1 Os servios concernentes aos Registros Pblicos, estabelecidos pela legislao civil para autenticidade, segurana e eficcia dos atos jurdicos, ficam sujeitos ao regime estabelecido nesta Lei.
1 Os Registros referidos neste artigo so os seguintes: I - o registro civil de pessoas naturais; II - o registro civil de pessoas jurdicas; III - o registro de ttulos e documentos; IV - o registro de imveis. 2 Os demais registros reger-se-o por leis prprias. (p.ex. protestos e notas).

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O artigo 236 da Constituio Federal estabelece que os servios notariais e de registro so exercidos em carter privado por delegao do Poder Pblico. Alm disso, segundo o artigo 1.227 do Novo Cdigo Civil, os direitos reais sobre imveis constitudos, ou transmitidos por atos entre vivos, s se adquirem com o registro no Cartrio de Registro de Imveis. O Registro Imobilirio tem a competncia estabelecida pela Constituio Federal, e por legislao especfica, para exercer atos que permitam o acesso dos ttulos ao registro ou averbao, subordinando-se aos princpios e fiscalizao do Poder Judicirio, por meio do Juiz Corregedor Permanente e da Corregedoria Geral de Justia. Ao registro de imveis aplicam-se, sem prejuzo de dispositivos de outras leis, os art. 167 a 288 da Lei n 6.015/73 (Ttulo V, do Registro de Imveis), e ainda os art. 1 a 28 (Ttulo I, Disposies Gerais) e 289 a 299 (Ttulo VI, Das Disposies Finais e Transitrias), da mesma lei. O registro imobilirio tem como funo bsica constituir o repositrio fiel da propriedade imvel e dos atos e negcios jurdicos a ela referentes.

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Os atos de registro englobam: a matrcula do imvel, em sentido amplo; os atos de registro, em sentido estrito; as averbaes. O sistema registral imobilirio utiliza alguns termos especficos para os quais vale a pena trazer definies, ainda que simplificadas. Confira os principais termos neste glossrio que consta da cartilha Roteiro para as reas pblicas ocupadas Programa de Regularizao da Prefeitura do Municpio de Osasco: Ttulo o documento pelo qual se reconhece um direito. Por exemplo, um cheque um ttulo. Outros exemplos: escritura, hipoteca, instrumento particular, ttulo judicial (sentena de usucapio, sentena de desapropriao) Escritura Pblica documento lavrado no tabelio de notas que posteriormente poder acessar o registro. Documento pelo qual se formaliza a transferncia de propriedade de uma pessoa para outra. Contrato documento que expressa o negcio firmado entre duas pessoas e que estabelece a vontade das pessoas em comprar e vender, entregar e receber, doar. O contrato estabelece direitos e deveres para as partes envolvidas. O contrato pode se dar por escritura pblica, por instrumento particular, etc. Matrcula o nmero de controle que se d no Cartrio de Registro de Imveis (CRI) para cada imvel. Cada imvel possui apenas um nmero de matrcula. Matrcula a inscrio numerada seqencialmente do imvel, praticada sob responsabilidade do oficial do servio de registro imobilirio, que o identifica e especifica. A matrcula foi a principal inovao da Lei n 6.015 quanto ao registro de imveis. Ao determinar a matrcula, caracterizando e confrontando o imvel, passando este a ser o ncleo do registro, adotou a legislao brasileira o sistema cadastral que se aproxima do sistema germnico. A organizao do sistema registral brasileiro atual de flio real.

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Exige-se, portanto, uma base de dados geogrficos capazes de individualizar o imvel, determinando o espao terrestre por ele ocupado. A esse conjunto de informaes, que, em funo do bem inscritvel, so levadas ao registro, denomina-se flio real. Averbao em sentido amplo anotao, atos secundrios Exemplo: alterao de nome que constou errado; averbao de penhora; averbao do estado civil, averbao de Habite-se, averbao de mudana do nome da rua. A averbao informa a terceiros o que acontece com o imvel. Registro tambm anotao, mas anotao de atos principais. Por exemplo: destaque de rea. Quando se leva ao CRI uma escritura de compra e venda ou uma hipoteca de um imvel, elas so registradas na matrcula do imvel. O registro o ato que declara quem o proprietrio do imvel ou se a propriedade deste bem est sendo transmitida de uma pessoa a outra. Certido o extrato, e a ficha contendo o que est informado l no CRI. Transcrio forma de registro anterior Lei n 6.015/73. O artigo 167, da Lei Federal n 6.015/73, traz nos seus dois incisos os atos que so passveis de registro ou averbao. Apontaremos aqueles que so de interesse imediato ou especfico nos procedimentos de regularizao fundiria (grifos nossos):
Art. 167 - No Registro de Imveis, alm da matrcula, sero feitos I - o registro: (...) 9) dos contratos de compromisso de compra e venda de cesso deste e de promessa de cesso, com ou sem clusula de arrependimento, que tenham por objeto imveis no loteados e cujo preo tenha sido pago no ato de sua celebrao, ou deva s-lo a prazo, de uma s vez ou em prestaes; (...) 17) das incorporaes, instituies e convenes de condomnio; 18) dos contratos de promessa de venda, cesso ou promessa de cesso de unidades autnomas condominiais a que alude a Lei n 4.591, de 16 de dezembro de 1964, quando a incorporao ou a instituio de condomnio se formalizar na vigncia desta Lei;

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19) dos loteamentos urbanos e rurais; 20) dos contratos de promessa de compra e venda de terrenos loteados em conformidade com o Decreto-lei n 58, de 10 de dezembro de 1937, e respectiva cesso e promessa de cesso, quando o loteamento se formalizar na vigncia desta Lei; 21) das citaes de aes reais ou pessoais reipersecutrias, relativas a imveis; (...) 28) das sentenas declaratrias de usucapio, independente da regularidade do parcelamento do solo ou da edificao; (Redao dada pela Lei n 10.257, de 2001) 28) das sentenas declaratrias de usucapio; (Redao dada pela Medida Provisria n 2.220, de 2001) 29) da compra e venda pura e da condicional; 30) da permuta; 31) da dao em pagamento; (...) 33) da doao entre vivos; 34) da desapropriao amigvel e das sentenas que, em processo de desapropriao, fixarem o valor da indenizao; (...) 36) da imisso provisria na posse, e respectiva cesso e promessa de cesso, quando concedido Unio, Estados, Distrito Federal, Municpios ou suas entidades delegadas, para a execuo de parcelamento popular, com finalidade urbana, destinado s classes de menor renda. (Includo pela Lei n 9.785, de 1999) 37) dos termos administrativos ou das sentenas declaratrias da concesso de uso especial para fins de moradia; (Redao dada pela Medida Provisria n 2.220, de 2001) (...) 39) da constituio do direito de superfcie de imvel urbano; (Includo pela Lei n 10.257, de 2001) 40) do contrato de concesso de direito real de uso de imvel pblico. (Redao dada pela Medida Provisria n 2.220, de 2001) II - a averbao: (...) 2) por cancelamento, da extino dos nus e direitos reais; 3) dos contratos de promessa de compra e venda, das cesses e das promessas de cesso a que alude o Decreto-lei n 58, de 10 de dezembro de 1937, quando o loteamento se tiver formalizado anteriormente vigncia desta Lei; 4) da mudana de denominao e de numerao dos prdios, da edificao, da reconstruo, da demolio, do desmembramento e do loteamento de imveis;

(...) 6) dos atos pertinentes a unidades autnomas condominiais a que alude a Lei n 4.591, de 16 de dezembro de 1964, quando a incorporao tiver sido formalizada anteriormente vigncia desta Lei; (...) 11) das clusulas de inalienabilidade, impenhorabilidade e incomunicabilidade impostas a imveis, bem como da constituio de fideicomisso; 12) das decises, recursos e seus efeitos, que tenham por objeto atos ou ttulos registrados ou averbados; 13) ex offcio , dos nomes dos logradouros, decretados pelo poder pblico. (...) 15) da re-ratificao do contrato de mtuo com pacto adjeto de hipoteca em favor de entidade integrante do Sistema Financeiro da Habitao, ainda que importando elevao da dvida, desde que mantidas as mesmas partes e que inexista outra hipoteca registrada em favor de terceiros. (...) 18) da notificao para parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios de imvel urbano;(Includo pela Lei n 10.257, de 2001) 19) da extino da concesso de uso especial para fins de moradia; (Includo pela Lei n 10.257, de 2001) 20) da extino do direito de superfcie do imvel urbano. (Includo pela Lei n 10.257, de 2001) (...) 22. da reserva legal; (Includo pela Lei n 11.284, de 2006) 23. da servido ambiental. (Includo pela Lei n 11.284, de 2006)

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A Lei n 6.015/73 sofreu vrias alteraes ao longo desses anos, algumas bastante importantes para os procedimentos de regularizao fundiria. Uma delas foi trazida pela Lei Federal 9.785/99, que introduziu a possibilidade de efetuar junto ao Cartrio de Registro de Imveis o registro do auto de imisso na posse, expedido pelo juiz nos procedimentos de desapropriao em curso. Essa inovao importante na medida em que permite o registro do parcelamento popular, destinado s classes de menor renda (...) desde que promovido pela Unio, Estados, Distrito Federal, Municpios ou suas entidades Consulte no CD-ROM da Biblioteca Jurdica de Redelegadas, autorizadas por lei a imgularizao Fundiria Plena o 4 do artigo 18 da plantar projetos de habitao, ainda Lei Federal n 6.766/79. L tambm esto disponque a propriedade do imvel no esteveis outras leis citadas nesta aula. ja em nome do ente pblico.

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Outra lei que produziu alteraes importantes na Lei de Registros Pblicos foi a Lei Federal 10.931/04 (Lei de Alienao Fiduciria). Essa lei introduziu a possibilidade de retificao administrativa de imveis, assegurando ao CRI autonomia para a retificao. Sobre a retificao administrativa de registros imobilirios, nos debruaremos adiante.

A retificao dos registros imobilirios


Nos procedimentos de regularizao, quer sejam de loteamentos irregulares ou clandestinos, quer sejam de reas pblicas ocupadas informalmente, bastante comum nos depararmos com bases imobilirias com descries imprecisas, omissas ou incompletas. Esse fato facilmente constatado quando se realiza o levantamento cadastral do assentamento informal. Ao pretender confrontar o imvel descrito no registro de imveis com aquele efetivamente existente e parcelado, percebemos que no h correspondncia entre eles: inexistem ou faltam as medidas perimetrais, falta ou sobra rea, os marcos no existem mais, etc. Nesses casos, ainda que a regularizao urbanstica e administrativa esteja completa, dificilmente a regularizao alcanar o registro imobilirio, antes que se proceda retificao da descrio tabular da rea parcelada.

Nos procedimentos de regularizao, seja de loteamentos irregulares ou reas pblicas ocupadas informalmente, comum nos depararmos com bases imobilirias que tm descries imprecisas, omissas ou incompletas.
Em 2004, o artigo 59 da Lei Federal 10.931 alterou os artigos 212 a 214 da Lei de Registros Pblicos, introduzindo a figura da retificao extrajudicial. Dessa forma, a retificao da descrio de um imvel poder ser feita diretamente junto ao Oficial de Registro de Imveis. Antes dessa modificao, os procedimentos de retificao eram feitos judicialmente, com exceo dos casos de erros evidentes, cuja retificao ocorria no prprio Cartrio de Registro de Imveis. Para enfrentar um procedimento para a retificao de um imvel, importante compreender os princpios que orientam o sistema registral brasileiro. Os princpios desse sistema esto definidos na Lei de Registros Pblicos, Lei Federal 6.015/73. Vejamos, de maneira sucinta, esses princpios:

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I - Princpio da Instncia segundo esse princpio somente o titular do direito registral tem a legitimidade para solicitar alteraes nos dados tabulares. A lei prev que se no h o requerimento expresso do titular, somente o Ministrio Pblico pode requer alteraes tabulares (art. 13, inciso II). Esse princpio pode representar um srio entrave regularizao, especialmente nos casos em que no possvel localizar o titular de domnio. Ou ainda nos casos, bastante comuns, de associaes de moradores ou cooperativas que so cessionrias de direitos das glebas parceladas e tm dificuldades para obter uma procurao do titular de domnio. II - Princpio da Unitariedade estabelece que cada imvel deve ter matrcula prpria. A cada imvel corresponde uma nica matrcula. III - Princpio da Legalidade por esse princpio somente os ttulos previstos em lei acessam o registro (art. 167, inciso I) IV - Princpio da Legitimao Registral estabelece que os atos de registro so vlidos enquanto no for promovido o seu cancelamento. (art. 252) V - Princpio da Especialidade determina a individualizao do imvel por meio da descrio tabular. Por esse princpio, a descrio deve dar conta de distinguir um imvel de outro, permitindo a sua perfeita localizao geogrfica. Essa descrio deve conter, nos casos de imveis urbanos: caractersticas e confrontaes, localizao, rea, logradouro, nmero e sua designao cadastral, se houver (art. 176, 1, inciso II, item 3b). Essa a chamada especialidade objetiva. A especialidade subjetiva determina a perfeita qualificao do titular (ou titulares) de domnio. Nos termos do artigo 176 ( 1, inciso II, item 4): nome, domiclio e nacionalidade do proprietrio. Alm disso, tratando-se de pessoa fsica, o estado civil, a profisso, o nmero de inscrio no Cadastro de Pessoas Fsicas do Ministrio da Fazenda ou do Registro Geral da cdula de identidade, ou falta deste, sua filiao e tratandose de pessoa jurdica, a sede social e o nmero de inscrio no Cadastro Geral de Contribuintes do Ministrio da Fazenda. VI - Princpio da Continuidade por definio, estabelece a cadeia sucessria de um imvel. S pode transmitir o direito aquele que possui esse direito, formando a filiao com meno do ttulo anterior. (LIPORONI, 2005).

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VII - Os princpios da verdade (ou realidade) e da eficcia das vontades - so princpios mais novos, introduzidos pela Lei n 10. 931/04 (ver artigos 212 e 213 da Lei Federal n 6.015/73). So esses dois novos princpios que do embasamento tcnico retificao de um imvel pela via administrativa, isto diretamente junto ao Cartrio de Registro de Imveis. Princpio da Verdade ou Realidade a descrio tabular deve refletir as caractersticas reais da implantao de fato existente de um imvel. Vale lembrar que muitas glebas possuem descries antigas, referenciadas em marcos que no existem mais, ou ainda, cujas descries originalmente adotadas carregaram as imprecises dos instrumentos utilizados poca. Princpio da Eficcia das Vontades enuncia que as partes envolvidas, desde que consensualmente, podem alterar as informaes tabulares de um imvel. Mesmo com as alteraes da Lei de Registros Pblicos, os procedimentos administrativos para retificao de matrculas ainda permanecem como um dos principais dificultadores nas aes de regularizao fundiria. A superao dessas dificuldades s se dar na medida em que os princpios registrais passem a ser aplicados em consonncia com outros princpios igualmente previstos em lei. No caso da regularizao fundiria, especialmente em reas de interesse social, devem tambm ser princpios balizadores: a funo social da propriedade urbana; o justo ordenamento das cidades; o interesse coletivo. Uma anlise mais detida da Lei de Registros Pblicos permite identificar modalidades de procedimentos de retificao, conforme o tipo de situao identificada. Passemos a elas.

Procedimentos para retificao de registros


Aspecto fundamental nas aes retificatrias diz respeito aos procedimentos a serem adotados. Os artigos 212 a 214 da Lei de Registros Pblicos explicitam os procedimentos.

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Para que se proceda correta aplicao dos procedimentos, deve o interessado ou promotor da regularizao fundiria proceder a uma completa anlise da rea retificanda, em seus aspectos registrrios, fsicos e de ocupao. Quanto aos aspectos registrrios, importante uma anlise da transcrio ou matrcula, buscando compreender, inclusive, a sucesso filiatria do imvel. Algumas vezes, possvel detectar erros ou omisses cometidos na transposio dos elementos do ttulo: uma medida que se deixou de anotar ou foi anotada com erro evidente; confrontaes equivocadas etc. Nessa etapa, pode ser importante tambm, fazer uma anlise das transcries ou matrculas de imveis confrontantes. A anlise dos aspectos registrrios deve acontecer simultaneamente anlise fsica. Deve-se lanar mo de fotos areas atuais e antigas, plantas de cadastros tcnicos municipais, mapas histricos do municpio (nos quais possvel identificar a localizao de marcos que no existem mais ou foram modificados), plantas de loteamentos do entorno, etc. O simples ato de tentar desenhar a descrio tabular do imvel sobre a foto area pode revelar fatos preciosos para o procedimento de retificao. Esse estudo conjugado da matrcula e elementos grficos (fotos, mapas e plantas) um importante balizador para os levantamentos topogrficos, pois indica elementos ou pistas que podero ser confirmados na fase do levantamento de campo. Utilizaremos como base para entender esses procedimentos, a obra Direito Registral Imobilirio (SALLES, 2007), da lavra do Dr. Vencio Salles e texto do mesmo autor publicado no site da ANOREG-DF (Associao dos Notrios e Registradores do Distrito Federal).

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Voc pode consultar a ntegra do artigo do juiz Venicio Antonio de Paula Salles em http://www.anoregdf.com.br/ (Endereo acessado em 30.03.2008)

Segundo esse autor, so duas as modalidades de procedimentos de retificao: Retificao de ofcio ou a requerimento do interessado; Retificao Consensual

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Tanto na retificao de ofcio, quanto na retificao a requerimento, o oficial retificar, o registro ou a averbao se houver (ver art. 213, inciso I): omisso ou erro cometido na transposio de qualquer elemento do ttulo (alnea a); indicao ou atualizao de confrontao (alnea b); alterao de denominao de logradouro pblico, comprovada por documento oficial (alnea c); retificao que vise a indicao de rumos, ngulos de deflexo ou insero de coordenadas georeferenciadas, em que no haja alterao das medidas perimetrais (alnea d); alterao ou insero que resulte de mero clculo matemtico feito a partir das medidas perimetrais constantes do registro (alnea e); reproduo de descrio de linha divisria de imvel confrontante que j tenha sido objeto de retificao (alnea f ); insero ou modificao dos dados de qualificao pessoal das partes por documentos oficiais, ou mediante despacho judicial quando houver necessidade de produo de outras provas (alnea g). Para o autor citado, h que se fazer uma diferenciao entre a retificao de ofcio e a retificao por simples requerimento do interessado. Principalmente para que seja atendido o princpio da instncia, que assegura, ao titular do domnio, o direito manuteno da descrio tabular. Desta forma, como diz Salles no artigo j citado, qualquer correo na informao tabular depende de provocao do interessado, inibindo a retificao de ofcio. Reproduzimos aqui alguns dos argumentos do autor:

Este princpio, evidentemente, no tem aplicao absoluta para todos os casos e hipteses de correo de registro, sendo admitida a providncia direta do Oficial Registrador, sem provocao do interessado, em certas hipteses, como no caso em que a retificao venha a ter sentido de mera superao de erro material constante no registro.
Na condio de ato administrativo, o ato de registro deve espelhar a realidade, no podendo, por imperativo de coerncia, rivalizar com outras informaes constantes ou presentes em outros documentos oficiais. Portanto, o ajuste do ato de registro, nestes casos, comporta providncia de ofcio, no representando desrespeito ao direito outorgado ao interessado.

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Alm de tal hiptese, tambm pode ser admitida retificao direta e sem provocao, quando o erro registral no estiver situado no ncleo tipificador da especialidade objetiva, que a prpria e direta descrio tabular do imvel intrinsecamente considerado. Este ncleo atinge, basicamente, as medidas perimetrais, a rea e os ngulos ou rumos, de forma que toda e qualquer correo que escapar a este substrato, pode ser feita independentemente de requerimento. Em ateno e respeito ao princpio da instncia, a retificao de ofcio, a exemplo do que ocorria nos casos tipificados como erro evidente, no pode ser deflagrada quando a retificao se mostrar dependente da produo de novas provas. A retificao de ofcio se limita superao de imperfeies viabilizadas pela utilizao de documentos pr-existentes. Assim, a correo de ofcio para no agredir o princpio da instncia deve ter o exato sentido de correo de erro material incidindo sobre pontos perifricos da descrio tabular. (...) Portanto, a retificao de ofcio se encontra LIMITADA s correes tabulares feitas a partir de bases documentais, como nos casos de: a. transposio de dados do ttulo causal; b. atualizao do nome do confrontante ou da confrontao, em ateno a documento oficial; c. alterao da denominao do logradouro como base em documento oficial; d. insero de rea decorrente de mero clculo, quando a descrio tabular possua todas as demais informaes, com a indicao das perimetrais e os ngulos e rumos, ou quando tais informaes constem de documentos oficiais; e. a insero de rumos e ngulos desde que presentes em documentos oficiais; f. insero de dados da qualificao pessoal das partes, comprovada por documentos oficiais. As demais hipteses dependem de requerimento do interessado. Assim se mostra dependente de requerimento do interessado: (a) a retificao tendente a inserir ngulos e rumos do imvel, desde que no haja alterao das medidas perimetrais; (b) a insero de rea em decorrncia de mero clculo, quando da descrio tabular no constem os ngulos ou rumos.

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Em todos os casos de Retificao de Oficio ou a Requerimento, o Oficial do Registro de Imveis dever instaurar procedimento especfico, iniciado atravs do ato inaugural de retificao ou a partir do requerimento do interessado, juntando os documentos e as provas eventualmente apresentadas. Havendo dvida relevante na anlise das provas ou documentos, o procedimento pode se converter em Retificao Judicial, com a remessa dos autos Corregedoria Permanente, com o detalhamento das concluses. (SALLES, 2004). A retificao consensual atende aos casos em que necessrio alterar a descrio tabular do imvel. Vejamos os termos do art. 213, inciso II:
II - a requerimento do interessado, no caso de insero ou alterao de medida perimetral de que resulte, ou no, alterao de rea, instrudo com planta e memorial descritivo assinado por profissional legalmente habilitado, com prova de anotao de responsabilidade tcnica no competente Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura - CREA, bem assim pelos confrontantes.

Nessas situaes, o pedido dever ser sempre acompanhado de levantamento planimtrico, memorial descritivo e ART (anotao de responsabilidade tcnica) do profissional responsvel pelo levantamento. Na retificao consensual, alm dos documentos apontados acima, fundamental a anuncia dos confrontantes. Obter a anuncia dos confrontantes , em regra, um aspecto que pode dificultar os procedimentos de retificao consensual. Em muitos casos, os confrontantes so algumas dezenas de pessoas, ou o que parece pior, no so facilmente localizveis. A Lei 6.015/73 tambm estabelece os procedimentos a serem adotados nessas situaes. Esclarece quem deve ser citado, explicita a forma de citao dos confrontantes para os quais no se obteve a devida anuncia e tambm os prazos para manifestao dos mesmos. No 10 do art. 213, a Lei indica quais so os confrontantes que devem ser citados (g.n.):
10 Entendem-se como confrontantes no s os proprietrios dos imveis contguos, mas, tambm, seus eventuais ocupantes; o condomnio geral, de que tratam os arts. 1.314 e seguintes do Cdigo Civil, ser representado por qualquer dos condminos e o condomnio edilcio, de que tratam os arts. 1.331 e seguintes do Cdigo Civil, ser representado, conforme o caso, pelo sndico ou pela Comisso de Representantes.

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Quando no se consegue a assinatura de algum confrontante ou quando o mesmo no localizado, a lei estabelece os procedimentos e prazos para notificao (g.n.):
2 Se a planta no contiver a assinatura de algum confrontante, este ser notificado pelo Oficial de Registro de Imveis competente, a requerimento do interessado, para se manifestar em quinze dias, promovendose a notificao pessoalmente ou pelo correio, com aviso de recebimento, ou, ainda, por solicitao do Oficial de Registro de Imveis, pelo Oficial de Registro de Ttulos e Documentos da comarca da situao do imvel ou do domiclio de quem deva receb-la. 3 A notificao ser dirigida ao endereo do confrontante constante do Registro de Imveis, podendo ser dirigida ao prprio imvel contguo ou quele fornecido pelo requerente; no sendo encontrado o confrontante ou estando em lugar incerto e no sabido, tal fato ser certificado pelo oficial encarregado da diligncia, promovendo-se a notificao do confrontante mediante edital, com o mesmo prazo fixado no 2o, publicado por duas vezes em jornal local de grande circulao. 4 Presumir-se- a anuncia do confrontante que deixar de apresentar impugnao no prazo da notificao. 5 Findo o prazo sem impugnao, o oficial averbar a retificao requerida; se houver impugnao fundamentada por parte de algum confrontante, o oficial intimar o requerente e o profissional que houver assinado a planta e o memorial a fim de que, no prazo de cinco dias, se manifestem sobre a impugnao. 6 Havendo impugnao e se as partes no tiverem formalizado transao amigvel para solucion-la, o oficial remeter o processo ao juiz competente, que decidir de plano ou aps instruo sumria, salvo se a controvrsia versar sobre o direito de propriedade de alguma das partes, hiptese em que remeter o interessado para as vias ordinrias.

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No texto Retificao de Registro, Dr. Vencio Salles esclarece acerca do procedimento de obteno de anuncia dos confrontantes:
A anuncia dos confrontantes deve ser dada diretamente na PLANTA, com a reserva de espao adequado para tanto, contendo a exata qualificao do subscritor e a localizao e assento registral de seu imvel. Nos termos do 10, deve ser entendido como confrontante, alm dos proprietrios, tambm os ocupantes. Assim, para se cumprir os desgnios legais, devem concordar com o pedido de retificao, alm dos proprietrios, tambm os ocupantes diretos, desde que no estejam na posse por mera deteno, ou escudados em autorizao, permisso ou em razo de contrato firmado como o titular do domnio. Nestes casos a anuncia dispensvel.

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de se ter sempre presente que a retificao afeta o direito de propriedade de forma que apenas os atores envolvidos com este direito que devem ser chamados ou consultados. Tambm o Poder Pblico, titular do imvel pblico que serve de acesso ao imvel, pode subscrever a Planta, na medida em que tambm ostenta a condio de confrontante. Entretanto, para que tal medida no represente um pr-processo no mbito da Prefeitura local, o interessado pode optar pela Notificao da Municipalidade.

Apresentamos uma outra questo que sempre provoca dvidas na conduo dos procedimentos de retificao. Pode o municpio, como promovedor da regularizao fundiria, requerer a retificao de uma transcrio ou matrcula cujo titular de domnio no seja o prprio municpio? Se tivermos em mente somente o princpio da instncia (somente o titular do direito registral tem a legitimidade para solicitar alteraes nos dados tabulares), a resposta pode ser no. Entretanto, h outra previso na Lei Federal n 6.015/73, art. 213, 11, inciso I. Segundo esse pargrafo, independe de retificao: I - a regularizao fundiria de interesse social realizada em Zonas Especiais de Interesse Social, nos termos da Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, promovida por Municpio ou pelo Distrito Federal, quando os lotes j estiverem cadastrados individualmente ou com lanamento fiscal h mais de vinte anos. No temos notcia da aplicao efetiva desse dispositivo. No entanto est previsto na lei, e como tal, poder ser solicitado pelos municpios aos Cartrios de Registro de Imveis. Nesses casos, entendemos que o pedido de registro da regularizao dever ser instrudo com todas as provas que auxiliem o oficial de registro na tomada de deciso. As provas devem comprovar que a regularizao fundiria pretendida no oferece, potencialmente, riscos a terceiros. O Cartrio de Registro de Imveis, em caso de dvida, remeter o pedido ao Juiz Corregedor, que decidir ou solicitar novas provas. Nesses casos, alm das plantas e demais documentos exigidos pelo Cartrio de Registro de Imveis, prudente carrear ao pedido: estudo fundirio do imvel em regularizao; estudo fundirio dos confrontantes;

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fotos areas com indicao da rea em regularizao, bem como dos confrontantes, demonstrando no haver instabilidade das divisas demarcatrias. Para concluir essa etapa, podemos dizer que a primeira fase de qualquer projeto de regularizao fundiria consiste na anlise do ttulo que compreende a rea a ser regularizada. As possveis ausncias de medidas perimtricas, ou insuficincia de dados que permitam a perfeita identificao do permetro e da rea de superfcie da gleba regularizanda, demandam a prvia retificao da matrcula ou transcrio. Resumidamente, os aspectos mais importantes da retificao so: o levantamento planimtrico sobreposto ao desenho perimtrico do registro da gleba;

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em seguida, a identificao dos confrontantes, contendo endereo e indicao da sua legitimidade para anuir como confrontantes. Esta identificao deve, preferencialmente, resultar na anuncia quanto reEsta legitimidade consiste na apresentao da magularizao que se pretende. Caso trcula ou transcrio do imvel ou ttulo hbil que o qualifique como ocupante. Por exemplo, um conno se obtenha todas as anuncias, trato de venda e compra particular outorgado pelo pode-se requerer ao Cartrio que titular de domnio, ou contrato de cesso de direitos. notifique os confrontantes indicados. legtimo tambm qualquer dos condminos ou o Passado o prazo para que estes se condomnio edilcio, neste ltimo caso, representado pelo sndico ou Comisso de Representantes. manifestem, presume-se que tenha havido anuncia dos mesmos.

Assinale-se que este o mesmo procedimento para os casos de apurao de remanescentes. Expliquemo-nos: No raro nos defrontamos com situaes em que apenas parte da gleba registrada foi parcelada, ou com implantaes de loteamentos em parte de reas desapropriadas, tais como as conhecidas sobras de obras virias. Nestes casos, necessrio apurar o que de fato sobrou do ttulo registrado, e proceder abertura de matrcula individual para esta rea. O procedimento o mesmo adotado na retificao de registro, com a ressalva que os confrontantes que devero anuir so exclusivamente os que se localizam na rea remanescente, e no todos aqueles da gleba original.

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Obtida a retificao do registro da gleba, est satisfeita uma das principais condies para a etapa seguinte da regularizao fundiria, que consiste no registro do projeto licenciado pelos rgos competentes.

O registro da regularizao fundiria


No existem, no ordenamento jurdico ptrio, procedimentos especficos para o registro da regularizao fundiria. A legislao aplicvel, em regra, a Lei de Registros Pblicos - Lei Federal n 6.015/73 e Lei de Parcelamento do Solo Urbano - Lei Federal n 6.766/79, salvo excees que veremos adiante (registro da concesso de uso especial para fins de moradia). Alm da legislao citada, orientam os procedimentos de registro de regularizao fundiria, as normas expedidas pela Corregedoria Geral de Justia em cada Estado. Com efeito, o rito procedimental para o registro especial de loteamentos idntico, tanto nos casos de loteamentos novos, quanto nos casos de regularizao fundiria de assentamentos informais. O parcelamento do solo est sujeito ao registro especial previsto no art. 18 da Lei n 6.766/79 que somente pode ser dispensado excepcionalmente, como se verifica no trecho a seguir do parecer apresentado pelo doutor Oscar Jos Bittencourt Couto, MM. Juiz Auxiliar da Corregedoria, no Processo CG 1807/2000 (Parecer 36/2002-E):
O registro especial, em princpio, de ser observado em todos os casos de parcelamento, quer em loteamento quer em desmembramento, e somente por exceo, tem-se admitido a dispensa, e em hipteses onde o parcelamento de pequeno porte, sem mutao das caractersticas urbansticas do local e sem abertura de novas vias pblicas.

O registro especial comporta uma peculiaridade: assim que registrado o parcelamento, as vias e praas formadas com o loteamento, bem como os espaos livres e as reas destinadas a edifcios pblicos e outros equipamentos urbanos, passam ao domnio do Municpio. O art. 18 indica um rol de documentos a serem apresentados para a realizao do registro. Vejamos:
Art. 18 - Aprovado o projeto de loteamento ou de desmembramento, o loteador dever submet-lo ao Registro Imobilirio dentro de 180 (cento e oitenta) dias, sob pena de caducidade da aprovao, acompanhado dos seguintes documentos:

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I - ttulo de propriedade do imvel ou certido da matrcula, ressalvado o disposto nos 4 e 5; (NR) (Redao dada pela Lei n 9.785, 29.1.99) II - histrico dos ttulos de propriedade do imvel, abrangendo os ltimos 20 (vinte) anos, acompanhado dos respectivos comprovantes; III - certides negativas: a) de tributos federais, estaduais e municipais incidentes sobre o imvel; b) de aes reais referentes ao imvel, pelo perodo de 10 (dez) anos; c) de aes penais com respeito ao crime contra o patrimnio e contra a Administrao Pblica; IV - certides: a) dos Cartrios de Protestos de Ttulos, em nome do loteador, pelo perodo de 10 (dez) anos; b) de aes pessoais relativas ao loteador, pelo perodo de 10 (dez) anos; c) de nus reais relativos ao imvel; d) de aes penais contra o loteador, pelo perodo de 10 (dez) anos; V - cpia do ato de aprovao do loteamento e comprovante do termo de verificao pela Prefeitura Municipal ou pelo Distrito Federal, da execuo das obras exigidas por legislao municipal, que incluiro, no mnimo, a execuo das vias de circulao do loteamento, demarcao dos lotes, quadras e logradouros e das obras de escoamento das guas pluviais ou da, aprovao de um cronograma, com a durao mxima de quatro anos, acompanhado de competente instrumento de garantia para a execuo das obras; (Redao dada pela Lei n 9.785, 29.1.99) VI - exemplar do contrato-padro de promessa de venda, ou de cesso ou de promessa de cesso, do qual constaro obrigatoriamente as indicaes previstas no art. 26 desta Lei; VII - declarao do cnjuge do requerente de que consente no registro do loteamento. 1 - Os perodos referidos nos incisos III, b e IV, a, b e d, tomaro por base a data do pedido de registro do loteamento, devendo todas elas ser extradas em nome daqueles que, nos mencionados perodos, tenham sido titulares de direitos reais sobre o imvel. 2 - A existncia de protestos, de aes pessoais ou de aes penais, exceto as referentes a crime contra o patrimnio e contra a administrao, no impedir o registro do loteamento se o requerente comprovar que esses protestos ou aes no podero prejudicar os adquirentes dos lotes. Se o oficial do registro de imveis julgar insuficiente a comprovao feita, suscitar a dvida perante o juiz competente. 3 - A declarao a que se refere o inciso VII deste artigo no dispensar o consentimento do declarante para os atos de alienao ou promessa

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de alienao de lotes, ou de direitos a eles relativos, que venham a ser praticados pelo seu cnjuge. 4 O ttulo de propriedade ser dispensado quando se tratar de parcelamento popular, destinado as classes de menor renda, em imvel declarao de utilidade pblica, com processo de desapropriao judicial em curso e imisso provisria na posse, desde que promovido pela Unio, Estados, Distrito Federal, Municpios ou suas entidades delegadas, autorizadas por lei a implantar projetos de habitao. (Includo pela Lei n 9.785, 29.1.99) 5 No caso de que trata o 4, o pedido de registro do parcelamento, alm dos documentos mencionados nos incisos V e VI deste artigo, ser instrudo com cpias autnticas da deciso que tenha concedido a imisso provisria na posse, do decreto de desapropriao, do comprovante de sua publicao na imprensa oficial e, quando formulado por entidades delegadas, da lei de criao e de seus atos constitutivos. (Includo pela Lei n 9.785, 29.1.99)

Como se pode observar, grande o nmero de documentos a serem providenciados para registro do parcelamento, dificultando enormemente a regularizao fundiria. Sobretudo se o loteador no se encontrar em paradeiro conhecido, ou estiver falecido. Outra dificuldade para o cumprimento das disposies acima est relacionada obteno das certides negativas aludidas no inciso III do art. 18. A prtica na regularizao fundiria nos conduz constatao das seguintes situaes: loteamentos promovidos por particulares, muitas das vezes inescrupulosos, que aps a venda de unidades, simplesmente desaparecem ou mudam o local da prtica delituosa. Essas pessoas, no raras vezes respondem por processos criminais de parcelamento do solo. Em outras situaes, a gleba conta com dvidas vultosas de IPTU, em funo da combinao de dois fatos: a) o lanamento tributrio recai sobre a gleba como um todo; b) os moradores contam com dificuldades organizacionais para arrecadarem sua frao de lanamento tributrio e honrarem o fisco. As duas situaes apresentadas, que so muito freqentes, certamente impediro a obteno das certides aludidas no Inciso III do art. 18 da Lei Federal n 6.766/79. Buscando equacionar a questo das certides de tributos municipais, alguns municpios tm trabalhado com legislaes especficas visando remisso de crditos tributrios, iseno do imposto

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predial e territorial urbano, e at mesmo a iseno do imposto de transmisso de bens imveis para loteamentos irregulares localizados em zonas especiais de interesse social e que se encontrem em processo de regularizao.

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Veja no web site http://www.leismunicipais.com.br/ os artigos 26 a 30 da Lei Municipal 14.125/05 do Municpio de So Paulo; a Lei Municipal n 3.335/01 do Municpio do Rio de Janeiro; e a Lei Municipal n 8.924/07, do Municpio de Santo Andr-SP. (Endereo acessado em 30.03.2008)

Diante de tais dificuldades, torna-se imprescindvel a elaborao de normas prprias para o registro da regularizao fundiria, de teor mais simplificado. Neste sentido, vale citarmos a experincia legislativa do Projeto More Legal III, editado pela Corregedoria Geral de Justia do Rio Grande do Sul, que possibilita a simplificao procedimental do registro da regularizao fundiria. Segundo esse Provimento, so requeridos somente os seguintes documentos para registro do parcelamento a ser regularizado: ttulo de propriedade do imvel ou, em determinadas hipteses, apenas a certido atualizada da matrcula; certido negativa de ao real ou reipersecutria, de nus reais e outros gravames, referente ao imvel, expedida pelo Ofcio do Registro de Imveis; e, planta do imvel e memorial descritivo, emitidos ou aprovados pelo Municpio. No Estado de So Paulo, onde os processos de regularizao fundiria ainda dependem da apreciao do poder judicirio, ou seja, o Cartrio s registra o parcelamento regularizado desde que determinado pelo Juiz, o procedimento regido pelas Normas de Servio dos Cartrios Extrajudiciais, por meio do procedimento n 58/89. No obstante conterem dispositivos de recepo constitucional questionvel, ainda assim, essas Normas de Servio estabelecem um rol mais simplificado de documentos para a postulao da regularizao fundiria quando a mesma for promovida pela Prefeitura, a saber:

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152. No se aplicam os artigos 18 e 19, da Lei n 6.766, de 19 de dezembro de 1979, aos registros de loteamentos ou desmembramentos requeridos pelas Prefeituras Municipais ou, no seu desinteresse, pelos adquirentes de lotes, para regularizar situaes de fato j existentes, sejam elas anteriores ou posteriores quele diploma legal. 152.1. Para esse fim, os interessados apresentaro requerimento ao Juiz Corregedor Permanente do Cartrio competente, instrudo com os seguintes documentos: a) planta do loteamento ou desmembramento, devidamente aprovada pela Prefeitura, contendo as subdivises das quadras, as dimenses e numerao dos lotes, logradouros, espaos livres e outras reas com destinao especfica; b) quadro indicativo das reas ocupadas pelos lotes, logradouros, espaos livres e outras reas com destinao especfica; c) certido de propriedade, com meno de alienaes e nus, nos casos em que o imvel tenha passado para outra circunscrio imobiliria; d) anuncia da autoridade competente da Secretaria da Habitao, quando o parcelamento for localizado em regio metropolitana ou nas hipteses previstas no art. 13 da Lei n 6.766/79, salvo a relativa aos parcelamentos situados em rea de proteo aos mananciais ou de proteo ambiental; e) anuncia da autoridade competente da Secretaria do Meio Ambiente, quando o parcelamento for localizado em rea de proteo aos mananciais ou de proteo ambiental; f ) licena de instalao da CETESB, salvo quando se tratar de loteamento aprovado ou com existncia de fato comprovada (153.1) anterior a 08 de setembro de 1976, ou de desmembramento aprovado ou com existncia de fato comprovada (153.1)anterior a 19 de dezembro de 1979. 153. Aplica-se o disposto no item 152 s regularizaes requeridas pelos prprios loteadores, desde que, comprovadamente, os parcelamentos sejam anteriores a 19 de dezembro de 1979 e todos os lotes j tenham sido alienados ou compromissados. 153.1. A comprovao ser feita com planta aprovada pela Prefeitura ou com certides que demonstrem lanamento individual de impostos sobre os lotes, sempre anteriormente a 19 de dezembro de 1979. 153.2. Alm dos documentos referidos no subitem 152.1, os loteadores devero apresentar necessariamente: a) declarao de que no h lotes por alienar ou compromissar; b) relao de todos os adquirentes, compromissrios compradores ou cessionrios dos lotes. 154. Os documentos referidos nos itens anteriores sero registrados e autuados pelo cartrio da corregedoria, ouvindo-se, sucessivamente, o oficial do cartrio competente e o Ministrio Pblico. 154.1. O Juiz poder determinar diligncias e levantamento pericial para esclarecer dvidas, promover a unificao de imveis ou aperfeioar sua descrio, correndo as despesas por conta de quem requereu a regularizao.

Registro de reas pblicas Concesso de Uso Especial para fins de moradia


Trataremos nesse tpico exclusivamente do registro da concesso especial para fins de moradia, previsto na Medida Provisria n 2.220/01, muito embora haja outros instrumentos aplicveis na regularizao de reas pblicas. A escolha da concesso de uso deve-se ao fato da mesma guardar singularidades face ao art. 18 da Lei Federal n. 6.766/79.

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Consulte a ntegra da MP n 2.220/01 e da Lei 6.766/79 no CD-ROM da Biblioteca Jurdica, na parte Normas Constitucionais e Legislao Aplicvel Regularizao Fundiria Plena.

Com a publicao do Estatuto da Cidade, Lei Federal n 10.257/01, as reas pblicas ocupadas passaram a ter a proteo legal em nvel nacional por meio da concesso de uso especial para fins de moradia, dentre outros instrumentos legais (art. 4, inciso V, alnea g e h) A Medida Provisria n 2.220/01, editada logo aps o Estatuto da Cidade, disciplinou o instrumento da concesso de uso especial para fins de moradia. A primeira caracterstica que o reconhecimento do direito moradia para a populao de baixa renda nas reas pblicas, por meio da concesso de uso especial, deixa de ser mero ato discricionrio do Poder Pblico, tornando-se um poder-dever, uma vez preenchidos os requisitos estampados na Medida Provisria, quais sejam: que o morador possua como seu, at 30 de junho de 2001, ininterruptamente e sem oposio, at 250 m (duzentos e cinqenta metros quadrados) de imvel pblico situado em rea urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua famlia, desde que no seja proprietrio ou concessionrio, a qualquer ttulo, de outro imvel urbano ou rural. Alternativa no resta ao Poder Pblico, seno reconhecer o direito moradia ao morador de rea pblica, que atenda essas condies, formalizando a respectiva concesso de uso especial de forma gratuita. A Medida Provisria n 2.220/01 chega a relativizar o exerccio deste direito, ou do poder-dever do Poder Pblico ao tratar de ocupao de imveis: de uso comum do povo; destinados aos projetos de urbanizao; de interesse da defesa nacional, da preservao ambiental e da proteo dos ecossistemas naturais; reservados construo de represas; situados

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em vias de comunicao. Nesses imveis facultado ao Poder Pblico assegurar o exerccio do direito de moradia em outro local (art. 5 e incisos, da MP n 2220/01). Podemos inferir ento, que a outorga da concesso de uso especial para fins de moradia, atendidos os requisitos da Medida Provisria n 2.220/01, ato vinculado, no restando alternativa ao poder Pblico seno pratic-lo em conformidade com a legislao pertinente. Neste sentido, a doutrina tambm se posiciona. Segundo SAULE JNIOR (2004, p.412/413): A concesso de uso deixa de ser uma faculdade do Poder Pblico para efeito de promover a regularizao fundiria das ocupadas pela populao de baixa renda. Esta norma constitucional, de forma idntica ao usucapio urbano, caracteriza a concesso de uso como direito subjetivo, que deve ser declarado por via administrativa ou pela via judicial, mediante provocao dos interessados, nos termos do art. 6 da MP. De acordo com este artigo, o ttulo de concesso de uso especial para fins de moradia ser obtido pela via administrativa perante o rgo competente da Administrao Pblica ou, em caso de recusa ou omisso deste, pela via judicial. (...) O reconhecimento deste direito deixou de ser uma faculdade do Poder Pblico. O ttulo de concesso de direito especial de uso ser obtido por via administrativa ou judicial, diante da recusa ou da omisso do Executivo, nos termos do art. 6.
Antes de prosseguir, faa uma pausa para reler na Biblioteca Jurdica o artigo 18 da Lei n 6766/79 e tente responder a questo por si mesmo/a.

Caberia, assim, ao registrador exigir os requisitos previstos no artigo 18 da Lei Federal n. 6766/79 para registro da concesso de uso especial?

Se o Poder Pblico adianta-se na postulao do requerimento de reconhecimento dos direitos conferidos pela Medida Provisria n 2.220/01, elabora plantas e memoriais em conformidade com a implantao da ocupao, reconhece o direito moradia outorgando os ttulos administrativos de concesso de uso especial para fins de moradia, deve-se ainda curvar-se aos requisitos do art. 18 da Lei Federal n 6766/79 para registro dos mesmos?

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Temos que no. Isto porque o conceito de regularizao fundiria, a partir da Constituio Federal de 1988, e mais precisamente com o advento do Estatuto da Cidade, comporta outras espcies de tratamento normativo. Podemos concluir sobre esse aspecto que, mesmo que excepcionalmente, outras espcies de regularizao podem ingressar em Cartrio, com tratamento diferenciado daquele conferido pela Lei Federal n 6.766/79. Neste sentido, destacamos as lies do desembargador paulista Kioitsi CHICUTA (2003):
Tradicionalmente, a regularizao fundiria se fazia com observncia da Lei n 6.766/79, mas, agora, a viso no mais tpica e sim abrangente, o que pode ser observado pela Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, que estabelece as diretrizes bsicas da poltica urbana, na forma do artigo 182 da Constituio Federal (a poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes), dispondo no pargrafo 1. que o plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana, acrescentando no pargrafo 2. que a propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor (g.n)

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Vejamos tambm a posio de AGUIAR e BORBA (2007) a respeito:


Ao mesmo tempo em que se constitui como um direito positivo, advindo dos canais competentes de expedio de norma jurdica, destitudo de vcios formais e materiais, porque percorre os canais previstos no ordenamento processual legislativo, as disposies da CUEM so, igualmente, um direito subjetivo. Tal fato representa a possibilidade de que o indivduo provoque o Estado para fazer valer sua pretenso contra a Administrao Pblica e contra terceiros, pois oponvel erga omnes, distinguindo-a de todos os demais instrumentos de regularizao fundiria.

Entender que a regularizao fundiria que visa reconhecer um direito subjetivo tenha como pressuposto o atendimento aos requisitos de uma lei de parcelamento do solo voltada aos casos de comercializao de lotes e deva ser por esta disciplinada o mesmo que afirmar que a usucapio urbana, prevista constitucionalmente, e regida pelo Estatuto da Cidade e pelo Cdigo Civil, deve tambm se subordinar a Lei Federal n 6.766/79.

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Com efeito, tanto a concesso de uso especial para fins de moradia quanto a usucapio possuem caractersticas anlogas: ambas tm, potencialmente, condies de conferir a regularidade fundiria de assentamentos informais, se consideradas na sua dimenso coletiva. Isto significa que tm o condo curativo prprio regularizao fundiria tradicional, e mais, implicam em regularizao fundiria de parcelamento do solo, mesmo que por via oblqua. Podemos concluir que o registro da concesso especial de uso para fins de moradia no deve se submeter aos regramentos previstos na Lei Federal n 6.766/79.

Procedimentos jurisdicionais de registro


Em alguns Estados da Federao, o procedimento de registro da regularizao fundiria disciplinado por normas especficas da Corregedoria Geral de Justia. Esse rgo surge historicamente da funo exercida pelo corregedor. A correio era a ao exercida pelo corregedor na sua comarca, como representante do Rei. Os corregedores, tambm designados por meirinhos ou adiantados, eram os magistrados que fiscalizavam a administrao da justia nas comarcas. Hoje a Corregedoria Geral da Justia rgo que funciona na sede do Poder Judicirio estadual. executora das funes de controle, fiscalizao, orientao e instruo dos servios jurisdicionais e administrativos da Justia do 1 grau e dos Cartrios Extrajudiciais, com jurisdio em todo o Estado, sendo dirigida por um desembargador eleito nos termos da lei, denominado Corregedor Geral da Justia. No gozo de suas atribuies, a Corregedoria Geral de Justia em alguns dos Estados brasileiros edita normas que estabelecem regras especficas para disciplinar o registro da regularizao fundiria. No pretendemos analisar todas as normas vigentes em cada um dos Estados da Federao, mas vale ressaltar dois aspectos: o primeiro que todos aqueles que se dedicam prtica da regularizao fundiria devem, de antemo, procurar conhecer se no seu Estado a Corregedoria Geral de Justia editou normas relativas regularizao fundiria, e quais os preceitos que a mesma determina sobre a matria.

Os Cartrios de Registro de Imveis so cartrios extrajudicias.

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Como a situao no seu Estado? O segundo aspecto cinge-se a uma crtica baseada na prtica: alguns Estados possuem normas especiais editadas pela Corregedoria Geral de Justia que determinam que o registro da regularizao fundiria deve ser antecedido por processo jurisdicional, ou seja, deve-se ingressar na justia para obter o competente mandado de registro da regularizao fundiria. A ttulo de exemplificao, temos no Estado do Acre o Provimento Conjunto n 01, que institui o Projeto Meu Lugar Legal, editado pelo Tribunal de Justia do Estado, Corregedoria Geral da Justia, Procuradoria Geral de Justia, Procuradoria Geral do Estado e pelo Prefeito de Rio Branco representando a Prefeitura e a Associao dos Municpios do Acre AMAC. No Estado do Mato Grosso, o Provimento n 50/2007 da Corregedoria Geral de Justia. No Estado do Amazonas, o Provimento 90/2003, tambm editado pela Corregedoria Geral de Justia. No Cear, o Provimento n 01/2007, editado pela Corregedoria Geral de Justia daquele Estado. No Estado de So Paulo, o Provimento n 58/89. Todas as normas citadas acima determinam o prvio exame do Poder Judicirio para o registro da regularizao fundiria, o que contribui enormemente para a morosidade do processo de registro. Apesar de os rgos licenciadores da regularizao fundiria gozarem de f pblica, em regra, no bojo do processo judicial, ainda que de natureza administrativa, determinada percia para formao da convico do juiz, o que confere mais tempo ao desenrolar do processo. Certamente, este um dos entraves na regularizao fundiria, e que pesem os acurados olhos do poder judicirio. Experincias em Estados que no exigem tal procedimento jurisdicional demonstram que o ingresso do pedido de regularizao fundiria diretamente junto ao Cartrio de Registro de Imvel competente, alm de no trazer qualquer prejuzo segurana jurdica, agiliza expressivamente os processos de regularizao fundiria. Citemos como exemplo o Estado do Rio Grande do Sul, por meio do provimento More Legal III, e o Estado do Rio de Janeiro, Provimento n. 44/99, que dispensam o prvio procedimento judicial.

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Concluso
O registro da regularizao fundiria demanda por procedimentos mais simplificados, sob pena de jamais finalizarmos a regularizao do assentamento, que se traduz nos registros.
Como se pode notar, do ponto de vista registral, a legislao brasileira que incide sobre o registro da regularizao fundiria ainda tem muito a avanar. Vimos que so exigidos os mesmos documentos previstos no art. 18 da Lei Federal n 6.766/79, com a perspectiva de manter os padres de segurana de aquisio de lotes em parcelamentos do solo recm implantados. Contudo, essas exigncias tornam-se grande obstculo ao registro da regularizao fundiria nos Estados que no contam com Normas expedidas pelas respectivas Corregedorias Gerais de Justia visando simplificao de ritos para registro do parcelamento regularizado junto aos Servios de Registro de Imveis. Isto significa que o registro da regularizao fundiria padece pelo excesso de disposies, uma vez que disciplinado por normas que no atendem s suas peculiaridades. Nesta esteira, certamente temos a aprender com o registro dos projetos urbansticos de reas sujeitas s concesses de uso especial. Se por um lado tem por escopo o controle de disponibilidade da rea pblica, por outro pode nos ensinar que o registro da regularizao fundiria demanda exclusivamente por procedimentos mais simplificados, sob pena de jamais atingirmos a etapa final da regularizao do assentamento, que se traduz nos registros.

O registro dos ttulos na regularizao fundiria


O registro dos ttulos (compromissos de compra e venda, promessas de cesso, instrumentos particulares) na regularizao fundiria de parcelamentos implantados em reas particulares, tal como o registro do prprio parcelamento, possui como regra geral a Lei Federal n 6.766/79. Em especial, destaquemos os arts. 25 a 36 (contratos) e 38 e 40 (regularizao do parcelamento do solo promovido pelo Municpio ou DF) e 41 (registro do compromisso de venda e compra).

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Est previsto que deve ser depositado em Cartrio um contrato denominado padro, com no mnimo os seguintes elementos:
Art. 26 - Os compromissos de compra e venda, as cesses ou promessas de cesso podero ser feitos por escritura pblica ou por instrumento particular, de acordo com o modelo depositado na forma do inciso VI do art. 18 e contero, pelo menos, as seguintes indicaes: I - nome, registro civil, cadastro fiscal no Ministrio da Fazenda, nacionalidade, estado civil e residncia dos contratantes; II - denominao e situao do loteamento, nmero e data da inscrio; III - descrio do lote ou dos lotes que forem objeto de compromissos, confrontaes, rea e outras caractersticas; IV - preo, prazo, forma e local de pagamento bem como a importncia do sinal; V - taxa de juros incidentes sobre o dbito em aberto e sobre as prestaes vencidas e no pagas, bem como a clusula penal, nunca excedente a 10% (dez por cento) do dbito e s exigvel nos casos de interveno judicial ou de mora superior a 3 (trs) meses; VI - indicao sobre a quem incumbe o pagamento dos impostos e taxas incidentes sobre o lote compromissado; VII - declarao das restries urbansticas convencionais do loteamento, supletivas da legislao pertinente.

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Um dos grandes entraves nos registros de parcelamentos regularizados que os contratos firmados com os adquirentes, no raras vezes, desatendem aos elementos previstos na Lei Federal n 6.766/79. Em decorrncia, no podem ser averbados na matrcula aberta por ocasio do registro da regularizao fundiria. Um outro aspecto diz respeito morosidade do processo de regularizao fundiria, tendo em vista as diversas vendas que podem ocorrer no lapso temporal entre a primeira aquisio e a data da regularizao fundiria. A alternativa lanada pela n Lei 6.766/79, com fim de assegurar aos adquirentes a efetiva transmisso da propriedade da rea, traduz-se na possibilidade de o adquirente do lote, comprovando o depsito de todas as prestaes do preo avenado, obter o registro de propriedade do lote adquirido, valendo para tanto o compromisso de venda e compra devidamente firmado (art. 41), desde que o parcelamento tenha sido regularizado pela Prefeitura ou pelo Distrito Federal.

Avenado: acordado, ajustado. Dicionrio Houaiss.

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Nesse aspecto, o art. 41:


...induz a considerar que, ocorridas aquelas circunstncias especiais, um contrato celebrado mediante instrumento particular, o compromisso de compra e venda, mesmo no averbado ou registrado no registro de imveis competente, faz base formal suficiente para a obteno do registro de propriedade imobiliria, consumando a transmisso do domnio, desde que esteja devidamente firmado e o adquirente comprove o depsito de todas as prestaes do preo avenado... claro est que as prestaes depositadas no precisam cobrir a totalidade do preo avenado. Basta apenas a comprovao de que todo o preo foi pago, seja parte ao loteador, seja parte depositada em cartrio ou at parte paga diretamente ao poder pblico, nos termos do 3 do art. 40. (MUKAI e outros, 1987, p. 241/242).

importante frisar que a forma de transmisso de domnio prevista neste dispositivo norma de direito excepcional e anmala daquelas previstas pelo Cdigo Civil, e se o legislador assim o previu, claro o escopo de proteger o comprador de lotes pertencentes a loteamento irregular, o qual no lograr obter a escritura do loteador faltoso. TAMISO (1999, p. 317) tambm traz lies valiosas a respeito:
Evidencia-se, assim que o legislador preocupou-se com as vrias fases de regularizao dos parcelamentos, ou seja, a regularizao de um loteamento implicar no s na soluo das questes urbansticas (aprovao dos rgos pblicos competentes) e cveis (situao dominical). Buscou-se, tambm, a regularizao da situao fundiria da rea (vez que somente aps o registro do parcelamento que os lotes passaro a ter existncia jurdica), inclusive em relao aos compradores. E assim foi feito porque as conseqncias advindas da incompleta regularizao do parcelamento atingem a toda a comunidade, causando at mesmo reflexos na segurana jurdica dos negcios celebrados: os adquirentes de lotes irregulares (comumente alienados inmeras vezes) tero dificuldade (ou impossibilidade) de constatar a quem realmente pertencem, possibilitando a celebrao de contratos irregulares e at fraudulentos.

Atentas a essas questes, algumas Corregedorias de Justia disciplinaram a matria. Exemplo 1 Corregedoria Geral de Justia do Estado de So Paulo provimento n. 58/89:
155. Nos loteamentos ou desmembramentos regularizados pelas Prefeituras Municipais, valer, como ttulo hbil ao registro dos lotes, o contrato de compromisso de venda e compra celebrado antes da regularizao, desde que o adquirente comprove, perante o oficial, o pagamento ou o depsito de todas as prestaes do preo avenado, bem como do imposto de transmisso devido, sem prejuzo do cumprimento de outras exigncias previstas na Lei dos Registros Pblicos.

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155.1. Gozar de idntica validade o contrato de cesso, desde que firmado numa das vias do compromisso de venda e compra, ou, embora formalizado em instrumento separado, venha acompanhado do instrumento de compromisso de venda e compra. 155.2. Para tal fim, o oficial, achando a documentao em ordem, proceder ao registro da transmisso de propriedade, arquivando uma via do ttulo e os comprovantes do pagamento. Se a documentao for microfilmada, poder ser devolvida. 155.3. Na hiptese prevista no item 155.1, o compromisso de venda e compra e a cesso sero registrados.

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Exemplo 2 Corregedoria Geral do Rio Grande do Sul Projeto More Legal III:
TTULO III Do Registro dos Contratos Art. 6 - Registrado ou averbado o parcelamento (loteamento, desdobramento, fracionamento ou desdobro) do solo urbano, os adquirentes de lotes de terreno podero requerer o registro dos seus contratos, padronizados ou no, apresentando o respectivo instrumento junto ao ofcio do Registro de Imveis. 1 - O registro poder ser obtido diante da comprovao idnea da existncia do contrato, nos termos do artigo 27, 1 e 2, da Lei n 6.766/79; 2 - Os requisitos de qualificao das partes necessrios ao registro, caso inexistentes, sero comprovados atravs da apresentao de cpia autenticada de documento pessoal de identificao, ou dos cogitados na Lei n 9.049, de 18 de maio de 1995, ou, ainda, de cpia de certido de casamento ou equivalente. 3 - Admite-se, nos parcelamentos populares, a cesso da posse em que estiverem provisoriamente imitidas a Unio, Estado ou Municpios, e suas entidades delegadas, o que poder ocorrer por instrumento particular. 4 - A cesso da posse referida no 3, cumpridas as obrigaes do cessionrio, constitui crdito contra o expropriante, de aceitao obrigatria em garantia de contratos de financiamentos habitacionais. 5 - Com o registro da sentena que, em processo de desapropriao, fixar o valor da indenizao, a posse referida no 3 converter-se- em propriedade, e a sua cesso em compromisso de compra e venda, conforme haja obrigaes a cumprir ou estejam elas cumpridas, circunstncias que, demonstradas no Registro de Imveis, sero averbadas na matrcula relativa ao lote.

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6 - Os compromissos de compra e venda, as cesses e as promessas de cesso valero como ttulo para o registro da propriedade do lote adquirido, quando acompanhados da respectiva prova de quitao das obrigaes do adquirente e de guia de pagamento ou de exonerao do ITBI, registro esse que ser feito a requerimento escrito do adquirente, sendo essa regra aplicvel somente nos casos do 3 deste artigo.

Exemplo 3 Corregedoria Geral do Rio de Janeiro Provimento n 44/99


Art. 6 - Nos loteamentos ou desmembramentos realizados nos termos da Lei n 6.766/79 e regularizados pelas Prefeituras, valer, como ttulo ao registro dos loteamentos, o contrato de compromisso de venda e compra celebrado antes da regularizao, desde que o adquirente comprove, perante o Oficial do Registro, o pagamento ou depsito de todas as prestaes do preo avenado, bem como do imposto de transmisso devido, sem prejuzo do cumprimento de outras exigncias previstas na Lei de Registros Pblicos. 1 - gozar de idntica validade o contrato de cesso e promessa de cesso, bem como os documentos constantes do art. 27, 1, da Lei n 6.766/79, desde que firmado numa das vias do compromisso de venda e compra, ou, embora formalizado em instrumento separado, venha acompanhado do instrumento de compromisso de venda e compra. 2 - Para tal fim, o Oficial, achando a documentao em ordem, proceder ao registro da transmisso da propriedade, arquivando uma via do ttulo e os comprovantes dos pagamentos. Se a documentao for microfilmada, poder ser devolvida. 3 - Na hiptese prevista no 1, os contratos ali previstos devero ser registrados. Mais afinada com o esprito do Estatuto da Cidade, temos a Ordem de Servio n 04/2005 expedida pelo Juiz de Direito Titular Corregedor da 1 Vara de Registros Pblicos da Comarca de So Paulo. Vejamos: V - REVALIDAO DE TTULOS: 15. - Regularizado o registro do parcelamento os interessados, detentores de direitos sobre os lotes do parcelamento, podero promover o REGISTRO de seus ttulos e documentos de aquisio, nos termos do art. 41, da Lei n 6.766, comprovando a quitao; 1 - Quando os contratos de compromisso de venda e compra e cesso(es) de direitos no contiverem as qualificaes necessrias dos compromissrio(s) comprador(es) e seu(s) respectivo(s) cnjuges, sero complementados por requerimento assinado pelo interessado, acompanhado de cpias autenticadas das cdulas de identidade, CPF e certido de casamento, quando for o caso;

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2 - A prova de quitao do preo do lote se dar atravs de termo de quitao assinado pelo loteador, com firma reconhecida ou com a apresentao da ltima parcela do preo avenado, devidamente quitada; 3 - Quanto constar do ttulo que o loteador (es) (so) representado(s) por procurador, dever ser apresentada a respectiva prova de representao; 4 - Em qualquer caso, no deve ser exigida a apresentao da CND do INSS e certido de quitao de tributos federais; 5 - O imposto de transmisso de bens imveis (ITBI) dever ser recolhido PMSP antecedentemente ao pedido de registro; 6 - Quando a descrio do lote constante do ttulo foi imperfeita, o Oficial Registrador complementar os dados faltantes, coletados diretamente da planta AU, arquivada na serventia imobiliria; 16. - Caso o ttulo ou os documentos de quitao ostentem imperfeies ou desajustes no que diz respeito aos aspectos ligados especialidade registrria, poder o interessado requerer a REVALIDAO, nos termos do 13, do art. 213, da Lei de Registros Pblicos, visando habilit-lo a registro; Pargrafo nico: - Para a revalidao de ttulo o interessado poder produzir prova documental ou tcnica, notificando, se for o caso, o(s) titular(es) do domnio e/ou o empreendedor(es).

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Concluso
As experincias legislativas acima demonstram a necessidade de elaborar e aprovar instrumentos normativos que facilitem, aps o registro do projeto de regularizao fundiria, a recepo e registro dos ttulos de aquisio dos lotes junto matrcula correspondente. Sem dvida, fundamental a elaborao de lei prpria que discipline a regularizao fundiria em todas as espcies e dimenses. invivel conduzir procedimentos de regularizao de loteamentos implantados irregularmente, seguindo, basicamente, as mesmas exigncias legais para registro de um novo parcelamento do solo. Para tanto, ser necessrio considerar no apenas os aspectos urbansticos, mas tambm os aspectos jurdicos anteriormente apontados. No que se refere ao registro de contratos, deve-se ainda analisar se a ausncia da qualidade formal dos mesmos pode revelar que a alternativa indicada pela Constituio Federal, qual seja a usucapio, no se torna mais adequada, caso estejam presentes os requisitos desse instituto jurdico.

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TAMISO indica ainda um outro caminho jurdico que merece ser experimentado nos procedimento de regularizao: trata-se de buscar-se a regularizao dos ttulos dos adquirentes, atravs de sentena substitutiva de vontade do parcelador, de maneira coletiva, se atendidos alguns requisitos. Neste aspecto revela TAMISO:
Do cotejo desses dispositivos com o j citado art. 641 do CPC, conclui-se que, na hiptese de haverem os compradores pago integralmente o preo avenado, se esquivarem os loteadores de lhes outorgar as escrituras definitivas e no for possvel o ingresso dos compromissos particulares no registro, vivel ser a obteno de provimentos jurisdicional equivalente declarao de vontade injustamente negada pelos parceladores.

Cdigo de Processo Civil, Art. 641 - Condenado o devedor a emitir declarao de vontade, a sentena, uma vez transitada em julgado, produzir todos os efeitos da declarao no emitida.

Como conseqncia, os lotes sero adjudicados aos adquirentes, demonstrada a qualidade de compromissrio comprador ou cessionrio e o pagamento total do preo (TAMISO, op. cit., p. 322). Por fim, no obstante toda sorte de dificuldades, importante, nas etapas da regularizao fundiria, inclusive naquelas atinentes ao registro, lanar mo de todos os instrumentos tcnicos e jurdicos previstos no ordenamento jurdico do pas: as leis especficas j citadas nesse texto, normas da Corregedoria Geral de Justia do respectivo Estado da Federao, Cdigo Civil Brasileiro e Cdigo de Processo Civil Brasileiro.

Propomos que voc realize a seguinte atividade individual:

Leia a ntegra do artigo Retificao de


Registro, de Vencio Antonio de Paula Salles, disponvel na Biblioteca Virtual.

Resuma os pontos principais. Anote suas dvidas. Exponha suas dvidas no tpico desta
atividade no Frum.

Na aula 10 voc conhecer mais sobre a regularizao fundiria de ocupaes em reas pblicas. Ver como essas reas so classificadas e quais so os requisitos e estratgias para requisitar a Concesso de Uso Especial para fins de Moradia CUEM. Tambm estudar como so os procedimentos de regularizao fundiria em terras da Unio.

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Bibliografia
AGUIAR, Carlos e TERESA, Borba. Regularizao Fundiria e Procedimentos Administrativos. In: ROLNIK, Raquel [et al.]. Regularizao Fundiria Plena, Referncias Conceituais. Braslia: Ministrio das Cidades, 2007. BASSUL, Jos Roberto. Estatuto da cidade: Quem Ganhou? Quem Perdeu?. Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 2005 CHICUTA, KIOITSI. A Funo Registral e a Atuao do Judicirio - Breves Consideraes Sobre a Desapropriao Judicial e a Concesso Real de Uso. In Boletim Eletrnico IRIB/ANOREGSP 804. 28/03/2003. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 13. So Paulo: Atlas, 2001 JACOMINO, Srgio [org.]. Registro de Imveis: Estudos de Direito Registral Imobilirio: XXV e XXVI Encontros dos Oficiais de Registro de Imveis do Brasil. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2000. MAXIMILIANO, Carlos. Hermenutica e Applicao do Direito. Porto Alegre: Livraria do Globo, 1923. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 32. So Paulo: Malheiros, 2006. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 17. So Paulo: Malheiros, 2003. MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 18, So Paulo: Atlas, 2005. MUKAI, Toshio. Direito Urbanstico e Ambiental. Belo Horizonte: Frum, 2004. MUKAI, Toshio. e outros. Loteamentos e Desmembramentos Urbanos. So Paulo: Sugestes Literrias, 2 ed., 1987. ROLNIK, Raquel. A Cidade e a Lei: Legislao, Poltica Urbana e Territrios na Cidade de So Paulo. 3 Edio. So Paulo: Studio Nobel/FAPESP, 2003. ROLNIK, Raquel [et al.]. Regularizao Fundiria Plena, Referncias Conceituais. Braslia: Ministrio das Cidades, 2007.

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SALLES, Vencio Antonio de Paula. Direito Registral Imobilirio. So Paulo Saraiva, 2006. ______ . Retificao de Registro. Associao dos Notrios e Registradores do Distrito Federal - ANOREG/DF, 19.08.2004. http://www.anoregdf. org.br/paginas/artigos_exibe.asp?id=1. Acessado em 30.03.2008. SAULE JNIOR, Nelson. Direito Cidade: Trilhas Legais para o Direito s Cidades Sustentveis. So Paulo: Max Limonad Editora, 1999. ______ . [et al.]. Manual de Regularizao fundiria em Terras da Unio. So Paulo: Instituto Plis; Braslia: Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto, 2006. ______ . A Proteo Jurdica da moradia nos Assentamentos Irregulares. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2004. SILVA, Jos Afonso, Direito Urbanstico Brasileiro. 4. Edio. So Paulo: Malheiros, 2006. SILVA, Lucilva Pereira da. Julgados de Retificao de rea. So Paulo: Edipro, 1995. TAMISO, Cludia Helena. Alguns Aspectos da Lei do Parcelamento do Solo e a Transmisso do Domnio dos Lotes. In: Temas de Direto Urbanstico. Ministrio Pblico do Estado de So Paulo/CAOHURB, 1999, p. 317.

Publicaes institucionais
Balano Qualitativo de Gesto: 2001-2004. So Paulo, Prefeitura do Municpio de So Paulo / Secretaria de Habitao e Desenvolvimento Urbano, 2003. Estatuto da Cidade: Guia para Implementao pelos Municpios e Cidados, Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 2001. Regularizao de Loteamentos no Municpio de So Paulo. So Paulo, Prefeitura do Municpio de So Paulo / Secretaria de Habitao e Desenvolvimento Urbano, 2003.

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Roteiro para as reas Pblicas Ocupadas. Programa de Regularizao da Prefeitura do Municpio de Osasco / Secretaria de Habitao e Desenvolvimento Urbano, 2006. Temas de Direto Urbanstico, [Coord. Geral Jos Carlos de Freitas]. So Paulo: Imprensa Oficial do Estado de So Paulo: Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, 1999.

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Esta aula se divide em duas partes. Na primeira, voc ver uma sntese do surgimento, no Brasil, do conceito histrico de terras pblicas, como elas se classificam e quais so os instrumentos disponveis para regularizao fundiria aplicveis a ocupaes de interesse social em reas municipais e estaduais. Na segunda parte, estudaremos os avanos legais para regularizao de ocupaes de interesse social em reas pblicas da Unio. Voc tambm ter a oportunidade de conhecer as diretrizes da Secretaria do patrimnio da Unio, quais os instrumentos especficos de regularizao fundiria em reas da Unio (aforamento, inscrio de ocupao, permisso, etc.) e quais so os procedimentos para efetivao desta regularizao fundiria (o passo a passo da regularizao em reas da Unio).

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Regularizao fundiria de ocupaes em reas pblicas

Ellade Imparato

400 ANOS DE FAVELA - Z Keti


400 anos de favela Sem gua, com mgoa 400 anos de favela Sonhando com ela Arranjou um moo da cidade Hoje ela tem vida melhor 400 anos de favela E eu s levando a pior 400 anos de favela Sem gua, com mgoa 400 anos de favela Sonhando com ela Arranjou um moo da cidade Hoje ela tem vida melhor 400 anos de favela E eu s levando a pior

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Introduo
O surgimento histrico do conceito de reas pblicas e a necessidade de discrimin-las
Para a colonizao das terras brasileiras, Portugal optou por fazer concesso das terras aqui existentes a fidalgos da corte que, avessos ao trabalho na terra, necessitavam que a labuta fosse feita atravs da mo-de-obra escrava. De fato, como aqui no foram no primeiro momento descobertas jazidas de metal e pedras preciosas, a metrpole portuguesa precisou encontrar um mecanismo economicamente vivel ocupao e explorao de suas novas terras. Por outro lado, a mo-de-obra livre implicaria custos que os detentores das concesses de terras no queriam arcar, assim, foi dado incio importao de mo-de-obra escrava africana. As concesses de terras eram feitas sobre glebas imensas, sem qualquer preciso de medidas e confrontaes, com a obrigatoriedade de cultivo no regime conhecido como sesmarias. As glebas de terra assim concedidas, de forma que os concessionrios (sesmeiros) brigassem entre si pelas terras antes de brigarem com a Metrpole (CIRNE LIMA, 1988), no s acabou criando as bases dos latifndios como a dificuldade com que at hoje nos defrontamos para a demarcao cartogrfica e o registro de nossas terras. Os sculos se passaram, veio a independncia, em 1822, que encontrou as terras do Brasil atreladas s concesses, porm no cultivadas (idem). O fato de que as terras no cultivadas cairiam em comisso, ou seja, o sesmeiro perderia a concesso e as terras voltariam Coroa, nunca foi muito levado a srio e no h na literatura qualquer caso reportado neste sentido. No sculo XIX, presses internacionais e o incio da implantao do modelo econmico capitalista tornaram obsoleto o modelo econmico implantado no Brasil a partir do sculo XVI. No limite, era necessrio que o valor econmico fosse transferido terra para que paulatinamente deixasse de ter valor a comercializao de escravos.

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Logo no comeo da Repblica, o governo introduziu no Pas um registro novo, o Registro Torrens, oferecendo-o ao povo como alternativa ao ento vigente Registro de Imveis. Idealizado por Robert Richard Torrens e adotado inicialmente na Austrlia em 1858, foi estabelecido no Brasil em 1890. No Brasil, veio a subordinar-se a um processo misto, principalmente judicial, muito demorado e dispendioso, com a publicao de editais, custas e outras despesas, s acessvel aos ricos. Oferecia uma matrcula ao mesmo tempo constitutiva e legitimadora, dotada de fora formal (f pblica) em prova absoluta da propriedade, mais valiosa do que a inscrio comum, que, por ser apenas constitutiva, no purga os vcios acaso existentes na transmisso. Malgrado seu insucesso e desuso, no obstante a excelncia terica desse instituto, o Cdigo de Processo Civil de 1939 o restabeleceu, sendo seguido pelo de 1973, que o incluiu entre os procedimentos extravagantes que continuam em vigor. Descaracterizado, conflituoso, caro e demorado, s resta ser declarado extinto por lei. Adaptado de PORTO, Ary Eduardo. Aspectos de Dominialidade. A ntegra est disponvel na Biblioteca Virtual.

Assim, em 1824, na Constituio do Imprio, foi reconhecido o direito propriedade privada, que poderia ser perdida apenas mediante desapropriao. Para concretizar o direito propriedade privada, foi editada a Lei de Terras (Lei 601/1850). L foi criado o instituto jurdico das terras devolutas. As terras que no pertencessem a particulares seriam devolvidas ao Poder Pblico, isto , Coroa Imperial brasileira. Foi aberta a possibilidade de importao de mo-de-obra livre para o cultivo de terras. Para o registro das terras particulares, essa lei criou o Registro Paroquial. Atravs do Decreto Imperial que a regulamentou em 1854, ficou assegurado que aqueles que detinham direito s sesmarias deveriam declar-las perante o vigrio da parquia competente pelo local onde se sediavam as concesses declaradas. Para a constituio de nus sobre as terras, foi criado o Registro Geral, em 1864, possibilitando o uso da propriedade como garantia para os financiamentos necessrios s safras agrcolas. O fato que este sistema assim criado fez com que os minifndios que se formaram entre 1822 e 1850 fossem eliminados, consagrando os latifndios. A forma eleita para a demarcao de terras devolutas fez com que, ao se chegar Proclamao da Repblica, em 1889, essas terras ainda no fossem devidamente conhecidas. A Repblica reconheceu o Brasil como uma Federao e um Estado laico, portanto, desde logo extinguiu os Registros Paroquiais, instituiu no Registro Geral e o mtodo de Torrens para o registro das transaes imobilirias. Em 1891, a primeira Constituio republicana transferiu o direito s terras devolutas aos Estados membros da Unio recm criada. Ocorre que o mtodo de Torrens aqui parcialmente empregado, ou seja, sem a representao cartogrfica das terras que registra, por meio de transcries, conforme prescreve o modelo original australiano, assim como o Registro Paroquial, no trouxe a clareza necessria a estes registros. Assim, quando o Cdigo Civil de 1916 trouxe a necessidade de serem inscritas nos Registros Imobilirios as transferncias de imveis para operar legalmente a tradio, ou quando reconheceu que so pblicas as terras que no pertenam a particulares, no resolveu o problema que o Pas enfrenta desde as sesmarias, ou seja, a correta individuao dos imveis. Desta maneira, at hoje h litgio para a demarcao de terras, quer sejam particulares, quer sejam pblicas. De qualquer forma, o Cdigo Ci-

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vil anterior e o vigente classificaram os bens pbicos, o que nos leva a discorrer sobre sua classificao.

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Classificao de reas pblicas


De fato, o Cdigo Civil atual (artigos 98 a 103) dividiu os imveis pblicos em trs categorias, de acordo com o uso que se lhes d, a saber: uso comum do povo; uso especfico (ou especial); e bens dominicais (patrimoniais ou dominiais).
Consulte o Cdigo Civil na Biblioteca Virtual.

No entanto, a histrica diviso entre bens de uso comum do povo, bens de uso especfico e bens dominicais, nos termos do artigo 99, incisos I a III do mesmo diploma legal, restou mitigada com a alterao do artigo 17, da Lei de Licitaes (Lei Federal n 8.666/1993), pela Lei Federal n 11.481/2007. Ficou permitida sua alienao, independentemente de avaliao prvia e licitao, para os programas de regularizao fundiria promovidos por rgos ou entidades pblicas. A classificao se impe pelo fato de que os dois primeiros so fortemente marcados pela finalidade pblica que possuem. Contudo, os bens patrimoniais ou dominicais do Estado tm fortes caractersticas de direito privado e so, em princpio, disponveis. Todavia, jamais podero ser adquiridos por usucapio, conforme disposto nos artigos 183, 3 e 191, pargrafo nico, da Constituio Federal. Os bens de uso comum do povo e os bens especiais, aqui includos os bens utilizados pelas autarquias de qualquer dos entes federados, ao interesse do servio pblico, como tais continuam inalienveis, enquanto subsistir a sua destinao. Assim, permanece a necessidade da sua desafetao para deixarem de ser bens fora do comrcio. Desafetado o bem, o que somente possvel atravs de lei, ele passar a ter as caractersticas de bem dominical ou patrimonial e, como tal, poder ser alienado. Por outro lado, o prprio conceito de propriedade alterou-se desde 1824. De fato, a Constituio, em 1988, abandonou definitivamente o paradigma individualista do sculo XIX ao prescrever que a propriedade

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reconhecida como direito do proprietrio enquanto este respeitar a sua funo social. Todavia, a necessidade que a propriedade imobiliria pbica cumpra sua funo social no havia ficado to clara assim. Os tmidos sinais dados em 1988 comeam a ser aclarados com a publicao, treze anos mais tarde, do Estatuto da Cidade (Lei Federal n 10.257/2001). Disciplinando os artigos constitucionais que tratam da Poltica Urbana, definiu, dentre os instrumentos previstos, o planejamento municipal para o qual enumera entre outros (art. 4, III) a concesso de uso especial para fins de moradia e a regularizao fundiria. A funo social da terra pblica ficou mais bvia com a promulgao da Lei Federal 11.418, em 2007, que prev medidas para a regularizao fundiria de imveis da Unio, alterando o dispositivo da Lei Federal n 8.666/1993, como j mencionado. Desta forma, no mais restam dvidas que o ordenamento jurdico ptrio, que havia reconhecido o direito de moradia como direito social (art. 6, CF), assegura a funo social de seu exerccio em terras pblicas e determina a sua regularizao como forma de democratizar o acesso a terra urbanizada. No entanto, como a afetao dada pelo uso, se o uso ftico alterado no curso do tempo, a desafetao j estaria feita de fato, em decorrncia do novo uso dado quela coisa pblica. Todavia, no assim que ainda hoje v nossa jurisprudncia que, com Hely Lopes Meirelles, entende que a alterao da destinao de bem pblico deve ser dada por autorizao legislativa. Se a regra desafetar para permitir outra destinao ao bem pblico, temos um problema, pois, ao estudar a concesso de uso especial para fins de moradia, verificamos que ela traz um direito subjetivo do possuidor de rea pblica ao domnio til sobre ela. Este instrumento, criado pela Constituio Federal, mencionado pelo Estatuto da Cidade e disciplinado pela Medida Provisria 2220/2001, d quele que possui terra pblica o direito subjetivo a seu uso, podendo pleitear seu reconhecimento e receber o domnio til sobre o bem que possui da forma que abordaremos abaixo. O fato que a dimenso da funo social da propriedade pblica dada pela Constituio de 1988 ainda no foi plenamente absorvida por nossos Egrgios Tribunais.

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A propsito, nos bens pblicos acima referidos, so facilmente individuados aqueles constitudos por prdios ou apartamentos. O mesmo no se d quando se fala em terras pblicas.

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As terras pblicas podem pertencer ao municpio, ao Estado, Unio, ao Distrito Federal e s suas autarquias e fundaes. As terras pblicas de domnio a Unio merecem tratamento diferenciado.
No caso das terras, ainda so muito sentidas as questes acima tratadas, pois as dificuldades registrrias em suas descries e a corretas descries dos imveis e seus limites afetam tanto terras particulares quanto pblicas. De fato, primeiramente, para extremar a rea pblica da rea particular, preciso discrimin-las. Isso se faz atualmente atravs da Lei Federal n 6.383/1976, que regulamenta este procedimento para as terras estaduais e federais. Independentemente de comentar a pouca eficcia dada por esta Lei que substituiu a legislao anterior e, mesmo assim, no obteve a soluo definitiva de processos discriminatrios iniciados no Estado de So Paulo nos anos 20, por exemplo, v-se que, alm da classificao dada s reas pblicas devido a sua destinao, outra classificao dada pelo ente federado ao qual pertenam. Assim, as terras pblicas podem pertencer ao municpio, ao Estado, Unio, ao Distrito Federal e s suas autarquias e fundaes. As terras pblicas de domnio da Unio merecem tratamento diferenciado e, por isto, so tratadas na segunda parte deste artigo. Em princpio, os entes federados podem adquirir imveis por quaisquer das formas de aquisio de propriedade dadas pela legislao civil (Cdigo Civil, artigo 1.238 e seguintes). Ocorre que o municpio recebe reas pblicas a partir do parcelamento do solo feito em seu territrio. Assim, so municipais as reas com destinaes pblicas, sejam reas verdes, institucionais e o virio em loteamentos aprovados e implantados nos termos da Lei Federal n 6.766/1979. Da mesma forma, so estaduais as faixas no edificantes s margens das rodovias estaduais. De qualquer forma, importante notar que, para a regularizao fundiria plena, ou seja, aquela que possibilite o registro dos ttulos de domnio til ou pleno outorgado, alm da desafetao, a rea dever estar descrita em uma matrcula no Cartrio de Registro de Imveis responsvel pela circunscrio territorial na qual estiver localizada.

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A partir desta anlise e exposio de pressupostos, vamos abordar os instrumentos utilizados para a regularizao em reas pblicas municipais e estaduais.

Instrumentos de Regularizao Fundiria em reas pblicas municipais e estaduais


Existem vrios instrumentos jurdicos que podem ser utilizados para a regularizao de reas pblicas municipais e estaduais. Primeiramente, devemos ponderar sobre a desapropriao como instrumento que utilizado muitas vezes para regularizar ocupaes em terras particulares e para a implantao, pelo Poder Pblico, de habitao de interesse social. De fato, desde 1941, com a publicao do Decreto-lei n 3.365, que disps sobre a desapropriao por utilidade pblica, possvel desapropriar reas para a implantao de loteamentos. Somente a partir de 1962, com a Lei Federal n 4.132, a desapropriao por interesse social passou a ser utilizada para promover a justa distribuio da propriedade ou condicionar seu uso ao bem estar social (Art. 1), fortalecendo a idia de desapropriar para fins de regularizao fundiria. Em seu artigo 2, esta Lei considerou de interesse social para fins de fomentar a moradia: o aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado sem correspondncia com as necessidades de habitao, trabalho e consumo dos centros de populao a que deve ou possa suprir por seu destino econmico; a manuteno de posseiros em terrenos urbanos onde, com a tolerncia expressa ou tcita do proprietrio, tenham construdo sua habitao, formando ncleos residenciais de mais de dez famlias; e a construo de casas populares. Aquela Lei determinou ainda que, uma vez decretada, o Poder Pblico tem o prazo de dois anos para fazer o depsito prvio (normalmente o valor venal do imvel) ou pagar o valor acordado com o expropriado (na hiptese de desapropriao amigvel), e dar ao imvel o destino que moveu o decreto expropriatrio. O depsito prvio, comprovado em Juzo, faz com que seja determinada a imisso provisria na posse, que dever ser registrada na matrcula do imvel no Registro competente para que produza efeitos jurdicos. Com

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a imisso provisria na posse, o expropriante poder, para fins de regularizao fundiria ou implantao de projetos habitacionais, outorgar aos beneficirios a cesso ou promessa de cesso da posse, que poder ser registrada. Uma vez finalizado o processo de desapropriao, a propriedade plena dever ser automaticamente transmitida pelo expropriante aos cessionrios. A possibilidade de registro da imisso provisria na posse e a respectiva cesso ou promessa de cesso consta da Lei Federal n 6.766 de 1979, aps modificao realizada em 1999. Por outro lado, na hiptese da rea municipal ou estadual ser pblica, independentemente de desapropriao prvia, o instrumento utilizado historicamente para a regularizao de assentamentos a Concesso de Direito Real de Uso (CDRU). A CDRU, criada e regulamentada pelo Decreto-lei n 267 de 1979, o instrumento que possibilita ao proprietrio de um imvel ceder o domnio til a um terceiro interessado. Em que pese ao fato de ser aplicvel a reas pblicas e particulares, vem sido utilizada para reas pblicas. direito real sobre coisa alheia, em que o proprietrio de uma rea (cedente) outorga a terceiro (cessionrio), por meio de contrato gratuito ou oneroso, o direito de usar o seu imvel por prazo determinado ou indeterminado, da forma estipulada no contrato. Desta forma, resolvel, tanto pelo descumprimento das condies contratuais quanto pelo decurso do prazo estipulado. Quando o cedente for o Poder Pblico, a outorga do direito pode ser feita por meio de Termo Administrativo, que dever ser lavrado nos termos previstos na legislao vigente para outorga e registro da CDRU. Por exemplo, se o outorgante for o municpio, deve ser consultada a legislao municipal para respaldar e formalizar a outorga. Quando a CDRU for feita para fins de regularizao fundiria, a legislao federal (Lei n 8.666 de 1993) expressamente autoriza a dispensa de licitao. O Estatuto da Cidade revitalizou este instrumento ao estabelecer, em seu artigo 48, que, quando utilizados pelo Poder Pblico em programas para fins habitacionais de interesse social, os contratos de CDRU tero carter de escritura pblica e constituiro ttulo de aceitao obrigatria para financiamentos habitacionais, desde que registrados no Cartrio

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Consulte a ntegra da MP n 2.220/01 e da Lei 6.766/79 no CD-ROM da Biblioteca Jurdica, na parte Normas Constitucionais e Legislao Aplicvel Regularizao Fundiria Plena.

de Registro de Imveis competente. A Lei Federal n 11.481 de 2007 consolidou a possibilidade de utilizao da CDRU como garantia para os financiamentos habitacionais.

O instrumento criado pela Constituio Federal para a regularizao da moradia em terras pblicas foi a Concesso de Uso Especial para fins de Moradia (CUEM). Por seu carter inovador e pelas conseqentes controvrsias que tem despertado, segue comentada no prximo captulo desta aula. Outro instrumento para a regularizao fundiria de terras pblicas o direito de superfcie, que, includo no conjunto de instrumentos de regularizao fundiria do Estatuto da Cidade (artigos n 21 a n 24), foi tambm previsto em ttulo especfico no Cdigo Civil (artigos n 1.369 a n 1.377). Nos termos da legislao, pode ser empregado tanto para regularizar ocupaes em reas particulares como em reas pblicas, dando ao superficirio beneficirio do direito de superfcie o direito de uso da rea, da forma estipulada no contrato, desde que respeitada a legislao urbanstica. direito real o que o proprietrio do imvel cede ao superficirio o direito de uso do solo, subsolo e espao areo do terreno atravs de contrato feito necessariamente por Escritura Pblica a ser registrada no cartrio de registro de imveis. Poder estabelecer a cesso do direito de superfcie a ttulo oneroso ou gratuito, por tempo determinado ou indeterminado. Normalmente, o superficirio responde por todos os tributos que incidirem sobre o imvel, a no ser que o contrato estipule forma diversa. E, respeitadas as estipulaes contratuais, poder ser transferido a terceiros e ser transferido aos herdeiros no caso de morte do superficirio. Na alienao do direito de propriedade, dever ser dada preferncia ao superficirio, ao passo que, na alienao do direito de superfcie, dever ser dada preferncia ao proprietrio do imvel. O direito extingue-se pelo advento do termo ou pelo descumprimento por parte do superficirio de suas obrigaes contratuais. Extinto o contrato, o fato dever ser averbado no registro imobilirio e o proprietrio recuperar o domnio pleno sobre o imvel e as acesses que tiverem sido feitas sobre o imvel, com ou sem indenizao, conforme o contratado.

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O direito de superfcie pode ser dado em garantia, para fins de financiamentos habitacionais, desde que respeitado o seu prazo de vigncia. Extinto o contrato, o fato dever ser averbado no registro imobilirio e o proprietrio recuperar o domnio pleno sobre o imvel. A alienao dos bens pblicos imveis admitida para os bens que integram a categoria dos bens dominicais, devendo atender, como j mencionado, s disposies da Lei de Licitaes (Lei Federal n 8.666 de 1993) que dispensa o processo licitatrio para fins de regularizao fundiria promovida por rgos ou entes pblicos. De fato, a Lei Federal n 11.481, de 2007, alterou a Lei de Licitaes e acrescentou a dispensa de licitao de imveis da administrao pblica, destinados ou efetivamente utilizados no mbito de programas habitacionais ou de regularizao fundiria de interesse social nos casos de alienao gratuita ou onerosa, aforamento, concesso de direito real de uso, locao ou permisso de uso de bens imveis. Assim, revigorada a possibilidade de alienar bens pblicos, acreditamos que a alienao ser um instrumento muito utilizado na regularizao fundiria, at porque os entes federados tm dificuldade de gerenciar os contratos oriundos dos processos de regularizao fundiria. Outro instrumento passvel de ser usado para a regularizao fundiria de reas pblicas municipais e estaduais a doao. Trata-se de instituto do Direito Civil e o contrato pelo qual uma pessoa (o doador), por liberalidade, transfere um bem do seu patrimnio a um donatrio que o aceita. A Administrao Pblica pode fazer doaes de bens imveis, desde que sejam de uso dominical, e comumente o faz para incentivar aes de interesse social, como a regularizao fundiria. Existem dois tipos de doao: a simples, sem encargos, e a doao com encargos. As doaes simples dependem de autorizao legislativa que estabelea as condies para sua efetivao e de avaliao prvia do bem a ser doado. Na doao com encargos, alm dos requisitos j mencionados, ser possvel realizar licitao, e, de qualquer forma, o instrumento contratual dever conter, obrigatoriamente, os encargos, o prazo de seu cumprimento e clusula de reviso, sob pena de nulidade do ato.

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Bens pblicos de uso comum do povo - so os bens disponveis a todos sem distino, no necessitando de autorizao do Estado para uso e gozo. Exemplo: parques, praas, rios, praias. Bens pblicos de uso especial so os bens com uma destinao pblica especfica, no podendo ser usados livremente pela populao. Exemplo: prdios das reparties pblicas. Bens de uso dominical ou bens de uso dominiais so os bens pertencentes Aadministrao pblica do Estado, que no se destinam nem ao uso comum, nem ao uso especial. Exemplo: ilhas e terras da marinha. Afetao a afetao de bem pblico se d pela transformao da sua destinao Desafetao oposto de afetao. Ela se d quando a destinao de determinado bem retirada e este passa a ser de uso dominical.

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Por outro lado, considerando o marco legal que incide sobre a matria, a possibilidade de utilizao da adjudicao compulsria deve ser lembrada. Esta possibilidade passa a existir sempre que o comprador possui um documento que comprova que adquiriu e pagou pelo imvel, mas no possui a sua escritura. A partir desta comprovao, proposta uma ao judicial e o juiz decide pela adjudicao compulsria e o registro do imvel em nome do comprador. A adjudicao s gerar registro se o imvel adquirido for regular, isto , se previamente existir matrcula ou transcrio em nome do vendedor. Assim, a adjudicao compulsria poder ser exigida pelo Poder Pblico sempre que, terminado o pagamento de determinado bem imvel em processo de desapropriao, no obtiver sua escritura do expropriado. Ainda, cabe ao comprador de imvel alienado pelo Poder Pblico que ao final do pagamento este lhe adjudique a Escritura de venda e compra do imvel quitado. No entanto, o instrumento jurdico mais peculiar e inovador para a regularizao fundiria em terras particulares a Concesso de Uso Especial para fins de Moradia (CUEM).

Requisitos e estratgias para requisio administrativa e judicial para a Concesso de Uso Especial para fins de Moradia (CUEM)
A Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia (CUEM) um instrumento para regularizao fundiria em reas pblicas urbanas, criado juntamente com a usucapio urbana, pelo Artigo 183 da Constituio Federal, que, elencada entre os instrumentos jurdicos da poltica urbana pelo Estatuto da Cidade (Lei Federal n 10.247/2001), foi disciplinada pela Medida Provisria n 2.220 de 2001. Sua origem se deu diante da constatao pelo legislador constituinte de que, ao vetar a usucapio de reas pblicas, poderia estar tratando dois possuidores na mesma situao de maneira diferente.

A CUEM gratuita, pode ser adquirida por cadeia sucessria ou por herana, pode ser transmitida por ato inter vivos atravs de venda ou doao e pode ser oferecida como garantia para financiamentos habitacionais.

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Assim, o possuidor de rea particular que ocupasse como seu um imvel urbano para fins de moradia, uma vez cumpridas as determinaes legais, adquiriria o domnio daquela rea, enquanto o possuidor de rea pblica nenhum direito subjetivo teria sua moradia. Esta constatao tanto mais verdade quando verificamos a realidade fundiria dos assentamentos informais que muitas vezes so implantados parte em rea privada, parte em rea pblica. No entanto, o direito CUEM ficou limitado s posses anteriores a 30 de junho de 2001, nos termos da Medida Provisria n 2220/2001. H quem conteste a fixao da data, que aparentemente fere a vontade do legislador constituinte, todavia desconhecemos a propositura de ao direta de inconstitucionalidade. De qualquer forma, o morador que comprovar a posse de rea pblica, de forma mansa e pacfica, ininterrupta, de cinco anos anteriores data de 30 de junho de 2001, dever ter este direito reconhecido pelo Poder Pblico por meio de emisso de ttulo administrativo. necessrio tambm que o morador no seja proprietrio ou concessionrio de outro imvel urbano ou rural. Na forma individual, a rea ocupada para fins de moradia no poder ser superior a 250 m. Na forma coletiva, ser atribuda frao ideal de terreno igual a cada possuidor independentemente da rea ocupada, desde que cada frao ideal no seja superior a 250 m. possvel requerer a CUEM coletiva sempre que mais de duas famlias ocuparem a mesma rea pblica em regime de composse, ou seja, sem que seja possvel individuar lotes de terreno. A CUEM gratuita, pode ser adquirida por cadeia sucessria ou por herana, pode ser transmitida por ato inter vivos atravs de venda ou doao e pode ser oferecida como garantia para financiamentos habitacionais nos termos da Lei Federal n 11.481 de 2007. O Poder Pblico deve garantir novo local de moradia ao possuidor quando o local de ocupao acarretar risco de vida ou sade deste e de sua famlia. Nos casos em que a rea ocupada for: de uso comum do povo; estiver destinada a projeto de urbanizao; de interesse da defesa nacional;

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de preservao ambiental ou de preservao de ecossistemas; reservada construo de represas ou obras congneres; ou se estiver situada em via de comunicao, O Poder Pblico poder optar entre garantir o direito no prprio local de moradia ou assegurar ao morador o exerccio deste direito em outro local. A concesso ser extinta se o concessionrio der outro uso rea ou se adquirir outro imvel urbano ou rural. A concesso um direito real subjetivo e, em princpio, deve ser requerida administrao pblica por via administrativa, que tem o prazo de at um ano para conced-la. Em caso de resposta negativa ou de ausncia de resposta, deve ser requerida em Juzo. Todavia, nada impede que o pedido seja requerido diretamente ao Judicirio se houver resistncia aparente da municipalidade em aceitar o pedido de reconhecimento do direito, pois nenhuma leso ou ameaa a direito poder ser subtrada do exame do Poder Judicirio. Se rea pblica pertencer ao Estado ou Unio, o interessado dever requerer Certido municipalidade para que ateste o fato e, assim, requer o reconhecimento de seu direito perante o Estado e a Unio. Como direito real, o ttulo de CUEM pode ser registrado no Cartrio de Registro de Imveis competente. O que se dar somente nos casos em que o parcelamento do imvel sobre o qual se localiza o assentamento estiver devidamente inscrito no Cartrio de Registro de Imveis competente por aquela circunscrio. importante notar, ainda, que, se de um lado o Poder Pblico tem a obrigao de reconhecer o direito moradia, uma vez que se demonstre o cumprimento dos requisitos legais acima expostos, tem a faculdade de autorizar o funcionamento dos pequenos negcios existentes em ocupaes de reas pblicas. Trata-se de questo muito relevante, porque natural que nos assentamentos informais se formem pequenos negcios que garantam a subsistncia de parte das famlias moradoras.

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A grande novidade a respeito da CUEM a publicao, em 28 de janeiro de 2008, da Instruo Normativa n 2, da Secretaria do Patrimnio da Unio, que trata do procedimento para CUEM e autorizao de uso de imveis da Unio. Em que pese o fato de essa Instruo ser obrigatria apenas para os servidores daquela Secretaria, para os municpios e os estados que no tenham sua regulamentao prpria ela dever ser seguida com a motivao que necessria a todos os atos administrativos.

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Propomos que voc pesquise como a CUEM est sendo empregada na reforma urbana. Em seguida, troque idias com seus colegas no tpico especfico para esta atividade criado no Frum do AVEA.

Consideraes finais
A regularizao fundiria h de ser vista como uma poltica pblica curativa, todavia absolutamente necessria para o resgate da cidadania e para que se assegure o direito cidade a todos os brasileiros. Fala-se em poltica pblica curativa na medida em que finita, no sentido em que devero ser produzidas habitaes legais acessveis populao de baixa renda, possibilitando que esta possa deixar de se assentar de maneira informal em nossas cidades. No entanto, enquanto isso no ocorre, h um imenso passivo de informalidade a ser resgatado atravs da poltica pblica de regularizao fundiria. Por outro lado, no se pode falar em regularizao fundiria se no pensarmos na regularizao de reas pblicas, sejam elas da Unio, dos estados, dos municpios ou do Distrito Federal.

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Parte II: Regularizao fundiria de interesse social em reas da Unio

Alexandra Reschke Camila Agustini Patrcia de Menezes Cardoso Simone Gueresi

Introduo
Os imveis da Unio
Com a promulgao da Lei de Terras (Lei n 601, de 1850) e o posterior Decreto n 1.318, de 1854, estabeleceu-se um sistema de legitimao de posses, o que acabou por ser o marco inicial da primeira grande tentativa de promover a regularizao do uso das terras no Brasil. Desde ento, a doutrina jurdica e a legislao brasileiras evoluram no sentido de definir como pblicas as reas que apresentavam alguma razo de relevante interesse pblico para tanto. Desta forma, no por acaso que, hoje, o art. 20 da Constituio Federal define os bens que pertencem Unio:
I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribudos; II - as terras devolutas indispensveis defesa das fronteiras, das fortificaes e construes militares, das vias federais de comunicao e preservao ambiental, definidas em lei; III - os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros pases, ou se estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais; IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limtrofes com outros pases; as praias martimas; as ilhas ocenicas e as costeiras, excludas, destas, as que contenham a sede de Municpios, exceto aquelas reas afetadas ao servio pblico e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 46, de 2005.) V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econmica exclusiva; VI - o mar territorial; VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos; VIII - os potenciais de energia hidrulica; IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo; X - as cavidades naturais subterrneas e os stios arqueolgicos e prhistricos; XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios.

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Ressalte-se, tambm, o fato de que os imveis pblicos federais podem ser classificados em trs tipos:

1. bens de uso comum do povo, ou seja, aqueles que so afetados como necessrios coletividade, como rios, praas, ruas, praias, etc., e que, por isso, devem ser do uso de todos os cidados; 2. bens especiais, ou seja, aqueles que so afetados ao interesse do servio pblico, como os prdios das reparties pblicas, os fortes, etc.; e 3. bens dominiais, que so aqueles que no tm destinao definida e que, por esta razo, podem ser transacionados pela Unio e disponibilizados para uso privado, se for o caso.

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luz do dispositivo constitucional e da classificao dos bens pblicos que se deve compreender o processo de regularizao fundiria nos imveis da Unio. Primeiro, porque a anlise apurada da especificao dos bens que pertencem Unio na Constituio revela uma srie de razes que justifica manter o domnio pblico daquelas reas. Quanto classificao em uso comum, especial ou dominial, entender Voc tem conhecimento de algum em qual tipo se enquadra determinado imvel ocupado exemplo concreto em que tenha que se pretende regularizar o primeiro passo para que havido (ou no) a regularizao de a regularizao seja possvel, j que, quando se tratar ocupao em terra pblica federal? A sode ocupao em bens de uso comum do povo ou de luo, se encontrada, foi satisfatria? Caso no tenha havido soluo, o que impediu? bens especiais, o projeto de regularizao poder ter Que tal compartilhar suas descobertas e que trabalhar com alternativas de realocao da popuconhecer as dos colegas no Frum? lao ocupante ou de desafetao daqueles bens. Como se v, os bens da Unio vm definidos como bens pblicos federais porque representam interesses ambientais, urbansticos, de defesa de direitos, e outros interesses estratgicos para a Nao. A manuteno dos terrenos de marinha no domnio pblico, por exemplo, visa, acima de tudo, manter como acessvel, totalidade da populao, reas de uso comum do povo e preservar numa anlise mais abrangente e integrada, dos pontos de vista patrimonial, ambiental, econmico e social, da ocupao dessas regies , garantindo um controle do Poder Pblico. de se destacar que nesse mesmo sentido que tem se orientado a ao governamental dos demais pases no mundo. A Inglaterra, por exemplo, comea, agora, a desapropriar propriedades localizadas ao longo de sua costa martima, a fim de constituir um patrimnio pblico nacional protegido da especulao imobiliria e de forma a garantir a proteo ambiental dessas reas, fundamentais para a sustentabilidade da sociedade.

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As receitas patrimoniais so as seguintes: foro contrapartida financeira anual relativa ao exerccio do domnio til em rea da Unio autorizada pelo aforamento; laudmio taxa de 5% do valor da transferncia dos direitos de aforamento ou de ocupao e taxa de ocupao relativa contrapartida anual devida pelos ocupantes inscritos na SPU.

Finalmente, deve-se lembrar, sempre, que os bens definidos pela Constituio como de propriedade da Unio so de todos os brasileiros e que qualquer um que se utilize deles de maneira exclusiva ter, de certa forma, posio privilegiada em relao aos demais cidados. por isto que, em muitos casos, a Unio estabelece a cobrana das chamadas receitas patrimoniais. So contraprestaes devidas pelos particulares pelo uso privilegiado de bens que so de todos.

Feitas estas consideraes, passamos a indicar as principais premissas que tm orientado a ao de regularizao fundiria dos assentamentos informais localizados nos imveis que se enquadram na definio do art. 20 constitucional, empreendida pela Secretaria do Patrimnio da Unio, apontando, principalmente, alguns avanos recentes na matria.

Novo paradigma da gesto do patrimnio da Unio: a efetivao da funo socioambiental dos imveis da Unio
A efetivao da funo social elemento integrador do direito fundamental de propriedade (art. 5, XXII, CF/88), sem a qual a propriedade perde sua proteo jurdica. Ao mesmo tempo, princpio constitucional norteador da ordem econmica nacional (art. 170, III, 182 e 186, CF/88). A gesto da propriedade pblica se orienta pelas determinaes constitucionais, tanto quanto a gesto da propriedade privada. O fato de a propriedade ser pblica no garante, por si s, o cumprimento da funo social, que depende, sim, da finalidade da utilizao dos imveis pblicos. Os imveis da Unio devem contribuir para a reduo das desigualdades sociais e territoriais, e para a promoo da justia social (art. 3, III e IV, CF/88), garantindo direitos sociais (art. 6, CF/88), como o direito moradia digna; protegendo o meio ambiente e o patrimnio histricocultural; apoiando o incremento ao desenvolvimento local e nacional; e promovendo a expanso e a melhoria de oferta dos servios pblicos.

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luz dos ensinamentos do jurista Eros Grau (1977), a concepo romana, que justifica a propriedade pela origem (famlia, dote, estabilidade dos patrimnios), sucumbe diante da concepo aristotlica, finalista, que a justifica pelo seu fim, seus servios, sua funo. A funo social dos imveis da Unio determinada por sua efetiva utilizao, ao mesmo tempo em que requisito indispensvel existncia do direito de propriedade da Unio e dos direitos de uso sobre bens da Unio. Segundo Eros Grau (1982, p. 240 a 245), a funo indica um poder-dever, o condicionamento do poder que seria o direito de propriedade a uma finalidade atendimento funo social e no s aos interesses individuais do proprietrio. Isso impe ao proprietrio o dever de exerc-lo em benefcio de outrem e no, apenas, de no o exercer em prejuzo de outrem. O princpio da funo social da propriedade exige comportamentos positivos do Poder Pblico, concretizados pela implementao de polticas pblicas de incluso scio-territorial e promoo de direitos fundamentais. Nessa perspectiva, os programas de regularizao fundiria e de proviso de habitao de interesse social compem dever do Estado em relao promoo do direito moradia da populao de menor renda, competncia comum Unio, aos estados, aos municpios e ao Distrito Federal (art. 23, IIX, CF/88). O que, por sua vez, contribui para a efetivao de objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil (Art. 3, I, III e IV da CF/88). A regularizao fundiria, como diretriz geral da poltica urbana (Lei n 10.257/2001, art. 2, XIV) rompe, tambm, com certa lgica de atuao do Estado restrita ao exerccio do poder de polcia em reas de assentamento informal de interesse social. Ao contrrio, a nova ordem legal exige que sejam definidas normas com padres especiais para que se viabilize regularizao de favelas, garantindo segurana na posse daquela populao que tradicionalmente foi alvo de aes violentas de despejo. Ainda segundo os valiosos ensinamentos de Eros Grau, a propriedade dotada de funo social, que no esteja a cumpri-la, j no ser mais objeto de proteo jurdica (...). Isso significa que no h fundamento jurdico a atribuir direito de propriedade ao titular do bem (propriedade) que no cumprir sua funo social (1990, p. 316). No mesmo sentido, manifesta-se Jos Afonso da Silva (1999, p. 286), ao entender que a funo social elemento estruturador do direito de propriedade, sendo, por isso, elemento qualificante na predeterminao dos modos de aquisio, gozo e utilizao dos bens.

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Abandono - assim entendido como a ocorrncia de ocupao por populao de baixa renda de rea aforada

O reconhecimento do direito concesso de uso especial para fins de moradia em imveis da Unio ocupados e a consagrao do abandono como causa extintiva do aforamento so exemplos das conseqncias do fato de que a propriedade pblica federal ou parte de seus atributos (como o direito de uso, ocupao, domnio til) deixa de ser protegida juridicamente de forma integral. Originam-se direitos reais queles que exerceram a posse que, cumpridos os requisitos legais, passam a gozar de segurana jurdica da posse. A promulgao da Lei n 11.481, de 31 de maio de 2007, propiciou avanos na consolidao da funo social como elemento norteador das aes de regularizao fundiria de assentamentos de baixa renda em imveis da Unio.

Regulamentado pela MP n 2.220/2001 e art. 22-A da Lei n 9.636/98. Leia a ntegra da lei na Biblioteca Virtual. Art. 103, IV do Decreto n 9.760/46, alterado pela Lei n 11.481/2007. Confira na Biblioteca Virtual.

Os princpios constitucionais referidos fundamentaram a redefinio da misso institucional, iniciada em 2003, da Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU), responsvel pela gesto dos imveis pblicos federais, ligada ao Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto. Cabe, portanto, SPU conhecer, zelar e garantir que cada imvel cumpra sua funo socioambiental, em harmonia com a funo arrecadadora, em apoio aos programas estratgicos da Nao. Vale ressaltar que Art. 1, I, Portaria n 232 de 03/08/2005, Regimento a misso redefinida expressa com clareInterno da Secretaria de Patrimnio da Unio. A nza que a promoo do cumprimento da tegra est disponvel na Biblioteca Virtual. funo social do patrimnio da Unio envolve a harmonizao e a conjugao de interesses diversos. Especificamente no que se refere garantia do direito social moradia, destaca-se que a definio da regularizao fundiria e da urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda como diretriz da poltica nacional de desenvolvimento urbano, considerando a situao socioeconmica da populao e as normas ambientais (art. 2, XIV, Estatuto da Cidade Lei n 10.257/2001), eleva a regularizao a uma das prioridades do Governo Federal e, obviamente, da atuao da SPU. Da mesma forma, a utilizao prioritria de terras pblicas para habitao de interesse social, estabelecida como diretriz do Sistema Nacional de Habitao de Interesse

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Social (art. 4, II, c, Lei n 11.124/2005), tambm vincula a ao da Secretaria, responsvel pela gesto das terras de propriedade da Unio. Ao mesmo tempo, a exigncia de espaos institucionais para desenvolvimento das atividades dos rgos da Administrao Pblica Federal; a salvaguarda de interesses de segurana nacional e militares; a proteo dos diferentes grupos tnicos cuja cultura, expresso, produo e modo de vida constituem patrimnio cultural nacional; a conservao ambiental; a explorao sustentvel de recursos naturais estratgicos; os empreendimentos de infra-estrutura de energia e transporte; a proliferao de ocupaes e empreendimentos tursticos em praias, ilhas, rios e lagoas. So exemplos da diversidade de interesses sobre as terras da Unio, muitas vezes em disputa, que devem ser consideradas na anlise sobre qual a melhor destinao a ser dada a determinado imvel. A possibilidade de arrecadao de receitas patrimoniais pelo uso dos imveis da Unio est situada no mbito do cumprimento da funo social do patrimnio pblico, garantindo-se a utilizao justa e razovel desses imveis. A utilizao privada de um imvel pblico, de acordo com sua vocao para o desenvolvimento sustentvel da cidade, exige a cobrana financeira pela utilizao desse patrimnio, exceto em reas cuja finalidade seja o reconhecimento e a garantia de direitos sociais e difusos, nas quais a utilizao ser gratuita. A funo social da propriedade rural definida na Constituio (produtividade, respeito ao meio ambiente e aos direitos do trabalhador). A da propriedade urbana, ainda segundo a Constituio, deve ser estabelecida na lei do Plano Diretor Municipal. A definio do cumprimento da funo social sempre ter como componente a dimenso local. Em muitos casos e, especialmente, em se tratando do patrimnio da Unio, sempre sero ponderados, tambm, aspectos relevantes do ponto de vista nacional na destinao desses bens.

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So estratgias de gesto do patrimnio o reforo colaborao federativa e a consolidao da gesto compartilhada com outros rgos federais, outras esferas de governo e sociedade civil, especialmente as parcelas da populao historicamente privadas do acesso terra. Esses fatores so decisivos para concretizar usos adequados ao interesse pblico e em benefcio da coletividade.

Avanos no marco legal dos bens da Unio e o passo a passo da regularizao fundiria
A regularizao de interesse social em imveis da Unio entendida como aquela destinada populao de menor renda com rendimentos mensais de at cinco salrios mnimos nos termos da Lei n 11.481, de 2007.

A regularizao fundiria de interesse social dos imveis da Unio tem sido conduzida por meio da articulao de cinco eixos, integrando aspectos 1. administrativos 2. cadastrais 3. urbanstico-ambientais 4. jurdico-cartoriais e 5. de gesto democrtica. Ao final, devem resultar na garantia plena do direito moradia digna como componente de cidades sustentveis. Seguindo esses cinco eixos, o passo a passo da regularizao fundiria dos imveis da Unio deve ser procedido de acordo com os princpios da administrao pblica (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia), contemplando a participao dos beneficirios finais na elaborao, gesto e no monitoramento dos programas e projetos de interveno na rea. No aspecto da gesto democrtica dos bens da Unio, a realizao de audincias e consultas pblicas, a formalizao de grupos de trabalho ou comit gestores e a elaborao participativa de planos de trabalho so ferramentas importantes a disposio das Gerncias Regionais, que permeiam todos os outros eixos da ao.

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A Secretaria do Patrimnio da Unio estruturada por um rgo central em Braslia e Gerncias Regionais do Patrimnio da Unio localizadas em cada um dos 26 estados brasileiros e Distrito Federal. Para conhecer mais sobre a SPU, visite http://www.spu.planejamento.gov.br (endereo acessado em 09/04/2008).

Da mesma forma, a cooperao federativa e a gesto compartilhada dos programas de regularizao so os meios pelos quais o rgo central e as 27 Gerncias Regionais do Patrimnio da Unio da SPU, em conjunto com municpios, estados e Distrito Federal, buscam, de forma descentralizada e em articulao com programas federais afins, promover a gesto do patrimnio da Unio, orientada pelo cumprimento da funo social da propriedade. Cabe aqui lembrar que entidades privadas sem fins lucrativos que desempenham relevante funo pblica (universidades, associaes profissionais, movimentos populares, ONGs, etc.) ou rgos auxiliares da Justia (como o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica, por exemplo) tambm so importantes parceiros dessa poltica. No eixo dos procedimentos administrativos, situam-se tanto as decises e trmites quanto o registro documental, especficos da Administrao. Inicia-se com a manifestao de interesse atravs do protocolo de pedido de regularizao em nome dos interessados, que podem ser pessoas fsicas (ex. moradores, famlias) ou pessoas jurdicas (ex.: associaes, cooperativas, prefeitura, Governo do Estado, etc.), perante a SPU ou com a identificao da demanda pela prpria SPU. Esta fase inicial compreende: o diagnstico do assentamento; a instruo e anlise processual; a escolha dos instrumentos de regularizao; a emisso de pareceres pelas Gerncias Regionais do Patrimnio da Unio (GRPUs) e a autorizao da transferncia de direitos sobre os imveis a rgos pblicos e aos beneficirios finais, de forma individual ou coletiva. No que diz respeito aos instrumentos de transferncia de direitos sobre os imveis da Unio, a Lei n 11.481/2007 reconheceu a aplicabilidade da Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia (art. 22-A, Lei n 9.636/1998) e da Concesso de Direito Real de Uso (CDRU), prevista no art. 7 do Decreto-lei n 271/1967), como importantes instrumentos de regularizao fundiria. Ampliou-se, tambm, o rol de situaes em que h faculdade de aplicao da CDRU, incluindo associaes e cooperativas de interesse pblico, bem como as comunidades tradicionais.

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A cesso de imveis da Unio poder se dar, desta forma, sob o regime da concesso de direito real de uso (CDRU), aplicvel inclusive aos terrenos de marinha e acrescidos, dispensando-se o procedimento licitatrio para associaes e cooperativas consideradas de interesse pblico ou social, ou ainda de aproveitamento econmico de interesse nacional (alterao feita no art. 18, II, 1, da Lei n 9.636/98). A CDRU concedida de forma resolvel.
Isto significa que, se no cumprida a finalidade expressa no contrato a que se destina, a concesso da rea da Unio ser automaticamente extinta.

Alm disto, em relao aos imveis ocupados para fins de moradia ou no utilizados entregues pela SPU a rgos da Administrao Pblica Federal, havendo interesse pblico na utilizao destes bens para fins de implantao de programa ou aes de regularizao fundiria ou para titulao em reas ocupadas por comunidades tradicionais, a SPU fica autorizada a reaver o imvel por meio de ato de cancelamento da entrega (art. 7, 5e 6, Decreto n 9.760/46).

Em todos esses casos, excetuam-se, na Lei, os bens imveis da Unio que estejam sob a administrao do Ministrio da Defesa e dos Comandos da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica, ainda que ocupados para utilizao diversa da finalidade dos rgos. A Secretaria do Patrimnio da Unio tem promovido discusses, caso a caso, com o Ministrio da Defesa, a fim de garantir que todos os imveis pblicos federais tenham a destinao mais adequada ao cumprimento de sua funo social. Ressalte-se, aqui, a existncia de um acordo de cooperao tcnica entre Exrcito, SPU e Ministrio das Cidades, assinado em 2005 e Propomos a seguinte atividade: prorrogado em 2007, com vistas a promoFazer leitura do Manual de Regularizao Fundiver a regularizao fundiria das reas sob ria em Terras da Unio na Biblioteca Virtual. jurisdio do primeiro que estejam ocupadas por populao de baixa renda. Merece destaque, tambm, a alterao da Lei de Licitaes, possibilitando a dispensa de licitao nos casos de alienao gratuita ou onerosa, aforamento, concesso de direito real de uso, locao ou permisso de uso de bens imveis residenciais ou comerciais de mbito local (at 250 m2), destinados ou efetivamente utilizados no mbito de programas habitacionais ou de regularizao fundiria de interesse social desenvolvidos por rgos ou entidades da administrao pblica (art. 17, I, alneas b, f e h da Lei n 8.666/1993).

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A dispensa de licitao deve ser ratificada pela Secretaria do Patrimnio da Unio e ser possvel a partir das alteraes da Lei n 11.481/2007, para a transferncia de imveis da Unio utilizados para fins de moradia ou comerciais locais inseridos no mbito dos programas pblicos acima descritos. Como j mencionado, ser cabvel tambm a dispensa de licitao no caso de CDRU para associaes e cooperativas, quando caracterizado o interesse pblico ou social. O eixo da regularizao cadastral envolve os procedimentos para corrigir discrepncias entre a realidade de ocupao da rea e os sistemas de informaes sobre o patrimnio da Unio. Comea com o levantamento da situao do imvel nos sistemas de cadastro da SPU, a existncia de terceiros inscritos como responsveis pelo imvel e a existncia de dbitos pendentes referentes a receitas patrimoniais. A SPU d publicidade ao incio do programa de regularizao fundiria a partir da publicao de portaria declarando o interesse do servio pblico para o imvel ocupado. O imvel , ento, gravado como de interesse para Regularizao Fundiria, inibindo, se for o caso, as cobranas de receitas patrimoniais e eventuais transferncias. So cancelados os cadastros imprprios existentes na rea. Ficam os antigos responsveis ligados aos dbitos passados, quando existentes, para que se permita o cadastro do assentamento como um todo que, de acordo com as alteraes trazidas pela Lei n 11.481/2007 ao art. 6 da Lei n 9.636/1998, no depender da comprovao do efetivo aproveitamento. A regularizao cadastral estar completa quando os beneficirios finais estiverem registrados como responsveis pelos imveis regularizados nos sistemas da SPU. As alteraes trazidas pela Lei n 11.481/2007 ao Decreto-lei n 1.876/1981 ampliaram para famlias com renda de at cinco salrios mnimos a iseno do pagamento de foros, taxas de ocupao e laudmios, devendo a situao de carncia, agora, ser comprovada somente a cada quatro anos e no mais anualmente. Anteriormente, tinham iseno as famlias com renda de at trs salrios mnimos. O eixo da regularizao jurdica e cartorial compreende as transferncias de direitos sobre imveis da Unio feitas no mbito administrativo e o seu registro em cartrio de registro de imveis (CRI). Envolve o levantamento da situao dominial do imvel ocupado, devendo ser feita

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a comprovao administrativa ou judicial do domnio da Unio (condio para a utilizao de qualquer um dos instrumentos de regularizao fundiria). O domnio inconteste deve, ento, ser registrado ou averbado no CRI, a depender da existncia ou no de matrcula do imvel. Neste tpico, de se notar o avano trazido pela alterao do art. 8-A do Decreto n 9.760/1946 pela Lei n 11.481/2007, que possibilitou a celeridade do processo de inscrio da rea de assentamento no CRI, por meio do auto de demarcao administrativa. At 1973, a Unio registrava seus bens apenas administrativamente, o que resultou em grandes diferenas entre as informaes disponveis nos Cartrios e A Lei n 11.481/2007 trouxe significativo avano ao incluir o artigo 18-A no Decreto n 9760/64, posna SPU sobre imveis da Unio. A partir sibilitando a demarcao administrativa de imveis de ento, passou a ser obrigatrio o reda Unio para fins de regularizao fundiria de gistro perante os Cartrios de Registros interesse social. Esse feito atravs de auto de dede Imveis, alm da lavratura interna marcao assinado pela Secretria do Patrimnio da Unio, cuja instruo ser detalhada no curso. em livro prprio, o que j tem fora de escritura pblica. Os contratos de transferncia devem ser averbados na matrcula, bem como o registro do projeto de parcelamento deve ser aprovado na prefeitura, para que, aps concludo o processo de regularizao, os ttulos individuais ou coletivos possam ser registrados. Outra importante conquista garantida pela nova legislao do patrimnio da Unio foi a gratuidade do 1 registro de direito real e averbao de construo residencial de at 70 m em reas objeto de regularizao fundiria para famlias com renda mensal de at cinco salrios mnimos, atravs da alterao da Lei n 6.015/1973, com a incluso do art. 290-A. Finalmente, o eixo da regularizao urbanstico-ambiental trata da necessria articulao entre a regularizao jurdica e cartorial com a qualificao dos aspectos fsicos do assentamento, o que inclui proviso de infra-estrutura, servios, obras de urbanizao e adequao ambiental, conjugados aos aspectos sociais dos projetos, compreendendo a mobilizao comunitria. Em sua maior parte, os procedimentos para regularizao urbanstica e ambiental so de responsabilidade dos parceiros da SPU no processo de regularizao. No obstante, a Secretaria deve acompanhar o andamento, visto que alguns aspectos so imprescindveis para a finalizao da regularizao nos outros eixos a individualizao dos cadastros e dos ttulos,

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por exemplo, ser feita aps a aprovao do projeto urbanstico. Da mesma forma, o endereamento oficial importante para que se estabelea a comunicao com os responsveis pelos imveis.

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Consideraes finais
Todos esses passos evidenciam a compreenso de que a regularizao fundiria de imveis da Unio no entendida como a simples viabilizao administrativa da transferncia de direitos sobre o imvel, mas, sim, como procedimento que operacionaliza uma poltica pblica, ao integrar os diferentes aspectos da regularizao fundiria. Isso evidencia, mais uma vez, a necessidade de gesto compartilhada do patrimnio da Unio, a fim de garantir plena efetividade nestas aes. Um dos instrumentos utilizados para garantir o entrelaamento das Regularizaes Fundiria, Urbanstica e Ambiental so os Termos de Cooperao Tcnica firmados entre a SPU e os Municpios, com a participao de todos os parceiros envolvidos.

A regularizao fundiria de terras da Unio mais que asimples viabilizao administrativa da transferncia de direitos. um procedimento que operacionaliza uma poltica pblica integrada e, para ser efetivo, requer gesto compartilhada.
Como se v, a regularizao fundiria em reas da Unio pressupe uma srie de procedimentos, muitos dos quais dependem da atuao de diversos rgos. Uma das caractersticas intrnseca ao processo que todos os atores envolvidos nestas aes trabalhem articuladamente e paulatinamente, dando continuidade aos procedimentos j iniciados e empenhando esforos mximos para a superao das mais diversas etapas em direo regularizao fundiria plena. A Secretaria do Patrimnio da Unio tem buscado cumprir seu papel de garantir a regularizao das ocupaes nos imveis sob sua administrao, reconhecendo que este patrimnio pblico tem papel de destaque na efetivao do direito fundamental moradia assegurado a todos os cidados brasileiros pela Constituio Federal de 1988, direito este entendido como fator decisivo para a incluso scio-territorial, preveno aos conflitos fundirios, bem como a transformao das cidades brasileiras em cidades inclusivas e sustentveis.

Na aula 11, voc ver quais so os elementos essenciais dos processos de regularizao fundiria de reas privadas, com nfase no instrumento da usucapio.

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Bibliografia
ALFONSIN, Betnia de Moraes. Direito Moradia: instrumentos e experincias de regularizao fundiria nas cidades brasileiras. Rio de Janeiro: FASE/IPPUR, Observatrio de Polticas Urbanas, 1997. GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988 interpretao e crtica. SP, RT, 1990. _________________. Direito Urbano. So Paulo. Revista dos Tribunais, 1982. _________________. Funo Social da Propriedade (Direito Econmico). In: FRANCA, R. Limongi (coord.). Enciclopdia Saraiva de Direito. So Paulo: Saraiva, 1977. RESCHKE, Alexandra; AUGUSTINI, Camila; GUERESI, Simone. Um novo parmetro para a gesto dos bens da Unio: Funo Socioambiental da Propriedade. In: Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanstico, v. 1, Porto Alegre, pgs. 35 43, ago/set.2005. SAULE JNIOR, Nelson. A Proteo Jurdica da Moradia nos Assentamentos Irregulares. Porto Alegre. Sergio Antonio Fabris editor. 2004. SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 16. ed. So Paulo: Malheiros, 1999.

Publicaes institucionais
INSTRUO NORMATIVA n 02, de 28 de janeiro de 2008. Dispe sobre Procedimento para a Concesso de Uso especial para fins de Moradia CUEM e Autorizao de Uso em Imveis da Unio. KIT REGULARIZAO FUNDIRIA EM TERRAS DA UNIO, contendo o Manual de Regularizao Fundiria em Terras da Unio e o Jogo Regularizao Fundiria em Terras da Unio. Braslia: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria do Patrimnio da Unio; So Paulo: Instituto Polis; 2006.

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Projeto Orla: fundamentos para gesto integrada - Ministrio do Meio Ambiente. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria do Patrimnio da Unio. Braslia. MMA, 2006. Projeto Orla: guia de implementao - Ministrio do Meio Ambiente. Secretaria de Qualidade Ambiental; Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria do Patrimnio da Unio. Braslia, 2005. Projeto Orla: implementao em territrios com urbanizao consolidada - Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria do Patrimnio da Unio. NAKANO, Kazuo (coord.), So Paulo. Instituto Polis, 2006. Projeto Orla: subsdios para um projeto de gesto - Ministrio do Meio Ambiente; Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria do Patrimnio da Unio. Braslia, 2004.

Aula 10

Legislao Base
Constituio Federal de 1988. Decreto n 9.760 de 1946. Lei Federal n 9.636 de 1998. Lei Federal n 10.257 de 2001. Lei Federal n 11.481 de 2007. Medida Provisria n 2.220 de 2001.

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Nesta aula, voc conhecer os elementos essenciais dos processos de regularizao fundiria de reas privadas. A nfase ser no estudo das diversas modalidades de usucapio, forma de aquisio da propriedade que considera o tempo em que o ocupante do imvel esteve em sua posse. Voc tambm ver que o Poder Pblico deve ser protagonista nas aes de regularizao fundiria, para cumprir seu papel constitucional de executor da poltica urbana.

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Regularizao fundiria de interesse social em reas privadas

Paulo Somlanyi Romeiro

Um dos maiores sonhos de boa parte dos brasileiros conquistar em definitivo um pedao de cho para viver sem sobressaltos. disso que fala esta cano gravada em 1971 no disco Toquinho e Vinicius, pela RGE. Voc pode escut-la no AVEA.

A TERRA PROMETIDA - Vinicius de Moraes/Toquinho


Poder dormir Poder morar Poder sair Poder chegar Poder viver Bem devagar E depois de partir poder voltar E dizer: este aqui o meu lugar E poder assistir ao entardecer E saber que vai ver o sol raiar E ter amor e dar amor E receber amor at no poder mais E sem querer nenhum poder Poder viver feliz pra se morrer em paz

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Introduo
Essa aula tem como objetivo tratar elementos essenciais dos processos de regularizao fundiria de reas privadas. Desde j, importante esclarecer que no nos deteremos na regularizao de loteamentos irregulares, mas de ocupaes espontneas situadas em reas privadas, uma vez que trataremos com maior nfase o instrumento da usucapio, principal instrumento de regularizao fundiria dessa tipologia de rea privada. Conforme nos ensina Betnia Alfonsin (1999, p. 163):
Regularizao fundiria o processo de interveno pblica sob os aspectos jurdico, fsico e social, que objetiva legalizar a permanncia de populaes moradoras de reas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei para fins de habitao, implicando acessoriamente melhorias no ambiente urbano do assentamento, no resgate da cidadania e da qualidade de vida da populao beneficiria.

Aula 11

Devemos estar atentos ao carter curativo da regularizao fundiria conforme nos ensina o Jurista Edsio Fernandes (2002, p. 21 e 22), para quem Os programas de regularizao tm uma natureza essencialmente curativa e no podem ser dissociados de um conjunto mais amplo de polticas pblicas, diretrizes de planejamento e estratgias de gesto urbana destinadas a reverter o atual padro excludente de crescimento urbano. Por um lado, preciso ampliar o acesso ao mercado formal a uma parcela mais ampla da sociedade, sobretudo, os grupos de renda mdia-baixa, ao lado da oferta de subsdios pblicos para as faixas da menor renda. Por outro lado, preciso rever os modelos urbansticos que tm sido utilizados, de forma a adapt-los s realidades socioeconmicas e limitada capacidade de ao institucional das agncias pblicas. Nesse contexto, as polticas de regularizao fundiria no podem ser formuladas de maneira isolada e necessitam ser combinadas com outras polticas pblicas preventivas para quebrar o ciclo de excluso que tem gerado a informalidade. Considerando que se pretende analisar os processos de regularizao fundiria de reas privadas, nos deteremos apenas pormenorizadamente no instrumento da usucapio e no trataremos dos instrumentos de transferncia entre particulares para regularizao de reas privadas quando h anuncia do proprietrio, tais quais a concesso de direito real de uso, a alienao, a doao, a dao ou o direito de superfcie. No entanto, preciso mencionar a possibilidade de utilizao dos mesmos, em que pese se tratarem de casos raros, que geralmente ocorrem apenas com a interveno do Poder Pblico.

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O papel do Poder Pblico na regularizao de rea privada


O Poder Pblico, especialmente o municipal, responsvel pela execuo da poltica urbana (art. 182 da Constituio Federal), tem um papel central em processos de regularizao fundiria, independente de a rea ser pblica ou privada.

Confira na Biblioteca Virtual do Curso.

A centralidade do papel do municpio nos processos de regularizao fundiria, considerando seu papel constitucional de executor da poltica urbana, no significa que os demais entes federativos, Unio, estados e Distrito Federal, no tenham qualquer responsabilidade em relao poltica de regularizao fundiria, especialmente quando se trata da regularizao das terras de seu domnio. O artigo 23, IX, da Constituio Federal estabelece como sendo competncia concorrente entre Unio, estados, Distrito Federal e municpios:
IX - promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico;

No resta dvida que, considerando que um dos componentes do direito moradia a segurana jurdica da posse (Comentrio Geral n 4 do Comit Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais - DHESC das Naes Unidas. Mais informaes em http://www.dhescbrasil.org.br - endereo acessado em 09/04/2008), a regularizao fundiria uma das aes que devem ser desenvolvidas por Unio, estados, Distrito Federal e municpios a fim de promover a melhoria das condies habitacionais, competncia concorrente entre todos os entes que compem a federao brasileira. A centralidade do papel do municpio na realizao da poltica de regularizao fundiria decorre da condio da regularizao fundiria de diretriz geral da poltica urbana, assim definida pelo artigo 2, XIV do Estatuto da Cidade:
XIV - regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao, consideradas a situao socioeconmica da populao e as normas ambientais.

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A regularizao fundiria e a urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda elevadas a diretriz geral da poltica urbana estabelecem critrios para a conduo da poltica urbana nos municpios e responsabilidades aos poderes pblicos no sentido de estabelecer polticas e realizar as aes necessrias para regularizar e urbanizar reas ocupadas por populao de baixa renda. Com a consolidao do novo marco legal do direito urbanstico no Brasil, o captulo da Poltica Urbana na Constituio Federal e edio do Estatuto da Cidade, Lei Federal n 10.257/01, que consagrada o direito s cidades sustentveis (art. 2, I), estabelece a regularizao fundiria como diretriz geral da poltica urbana (art. 2, XIV), e com o reconhecimento do direito moradia como direito fundamental previsto entre os direitos sociais do artigo 6 da Constituio Federal, os assentamentos informais no mais devem estar sujeitos a ao repressiva do Estado ou omisso deste. Devem, sim, ser objetos de prestao positiva do Estado no que diz respeito a sua regularizao e urbanizao com a decorrente implantao de servios pblicos e equipamentos sociais.

Aula 11

A legislao deve servir no para impor um ideal idlico de urbanismo, mas para construir um urbanismo a partir dos dados da vida real. Carlos Ari Sundfeld
Os assentamentos informais, considerando as novas regras que regem o ordenamento jurdico brasileiro, devem estar sujeitos a prestao positiva do Estado no sentido de cumprir com os objetivos da nao brasileira de erradicar a pobreza e a marginalizao (art. 3, III, da Constituio Federal), garantir o cumprimento da funo social da propriedade (art. 5, XXIII, da Constituio Federal), o que, portanto, define a responsabilidade do Estado de promover a regularizao fundiria de assentamentos informais ocupados por populao de baixa renda. Para compreender tal evoluo, interessante mencionar os ensinamentos do Professor Carlos Ari Sundfeld, que menciona ao tratar das novas regras de direito urbanstico impostas pelo Estatuto da Cidade que: A exigncia de um ordenamento jurdico que conduza regularizao fundiria e urbanstica das ocupaes populares existentes introduz um condicionante novo transformador em nosso direito urbanstico. At ento a incompatibilidade entre as ocupaes populares e a ordem urbanstica ideal tinha como conseqncia a ilegalidade daquelas (sendo a supresso desse estado um dever dos responsveis pela irregularidade isto os prprios ocupantes). Com o Estatuto da Cidade a equao

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se inverte: a legislao deve servir no para impor um ideal idlico de urbanismo, mas para construir um urbanismo a partir dos dados da vida real. Desse modo, o descompasso entre a situao efetiva das ocupaes populares e a regulao urbanstica ter como conseqncia a ilegalidade desta ltima, e no o contrrio. O Poder Pblico deve ser protagonista nas aes de regularizao fundiria no sentido de cumprir seu papel constitucional de executor da poltica urbana, conforme as diretrizes gerais previstas no artigo 2 do Estatuto da Cidade. Nesse sentido, deve ter leis municipais que possibilitem a atuao da municipalidade em regularizao fundiria, estabelecer um planejamento com relao s reas que devem ser regularizadas, ter uma estrutura administrativa para lidar com os processos de regularizao fundiria e criar condies para adeso ao Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (Lei Federal n 11.124/05), o que abre a possibilidade de acesso aos recursos do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social, que tem como uma de suas finalidades a regularizao fundiria.

Usucapio e suas modalidades


A usucapio o principal instrumento de regularizao fundiria de ocupaes espontneas situadas em reas privadas. No entanto, pode tambm ser utilizada para regularizar loteamento irregular que no esteja implantado em uma nica gleba ou que tenha sua linha sucessria interrompida, daquele que consta no registro de imveis e daquele constante dos instrumentos de compra e venda. A usucapio tem origem no direito privado e trata-se de modo original de aquisio da propriedade individual pela posse prolongada e qualificada. Nesse sentido, a usucapio a forma de aquisio da propriedade considerando o tempo em que o ocupante do imvel esteve em sua posse, desde que essa posse tenha sido exercida segundo requisitos fixados em lei, dependendo da modalidade de usucapio que se pretende utilizar. Trata-se, portanto, da aquisio do domnio do imvel pela posse sobre ele exercida. So modalidades de usucapio: usucapio especial de imvel urbano (regulamentado pelos artigos 9 a 14 do Estatuto da Cidade), previsto primeiramente na Constituio Federal de 1988 (art. 183);

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usucapio especial rural (art. 191 da Constituio Federal); usucapio extraordinrio (art. 1.238 do Cdigo Civil) e usucapio ordinrio (art. 1.242 do Cdigo Civil).

Aula 11

Sugerimos a leitura dos artigos das leis citadas. Elas esto disponveis na Biblioteca Virtual do Curso.

Faremos, no prximo item, uma anlise pormenorizada da usucapio especial de imvel urbano, inclusive de sua forma coletiva. Nos deteremos no momento apenas em descrever as demais modalidades de usucapio previstas no ordenamento jurdico brasileiro. A usucapio especial rural tem assento no captulo que trata da poltica agrcola e fundiria e da reforma agrria na Constituio Federal. Assim, trata-se de instituto que, como a usucapio especial de imvel urbano, tem como fundamento a necessidade da propriedade cumprir sua funo social. Nesse sentido, so requisitos da usucapio especial rural prevista no artigo 191 da Constituio Federal: possuir como seu, em zona rural, rea no superior a 50 hectares, por cinco anos ininterruptamente e sem oposio posse, desde que torne a terra produtiva por seu trabalho ou de sua famlia, tendo nela sua moradia e no ser proprietrio de outro imvel urbano ou rural.

As alteraes constantes do Novo Cdigo Civil quanto s modalidades de usucapio vm no sentido de reconhecer a necessidade de a propriedade atender a sua funo social.
Importante compreender que as modalidades de usucapio previstas no Cdigo Civil sofreram alteraes com a reviso que este diploma legal teve a partir de 2002. Conforme nos ensina o professor Nelson Saule Jnior (2004, p. 381):
O denominado usucapio extraordinrio teve seu prazo reduzido de vinte para quinze anos (art. 1.238), em se tratando de posse simples, e para dez anos se o possuidor houver estabelecido no imvel sua moradia habitual, ou nele realizar obras ou servios de carter produtivo (pargrafo nico). O usucapio ordinrio tambm teve seu prazo alterado: para dez anos (art. 1.242), em se tratando de posse simples, e para cinco anos se o imvel houver sido adquirido, onerosamente, com base em transcrio constante do registro prprio, cancelada posteriormente, desde que possuidores nele tiverem sua moradia, ou realizado investimento de interesse social e econmico (pargrafo nico).

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possvel notar que as alteraes constantes do Novo Cdigo Civil com relao s modalidades de usucapio vm no sentido de reconhecer a necessidade da propriedade atender a sua funo social, uma vez que reduzem os prazos em que a posse qualificada no sentido de cumprir com a funo social do imvel, seja para a produo, seja para a moradia.

Usucapio especial de imvel urbano e a funo social da propriedade


A usucapio, como j dito, tem sua origem no direito privado. No entanto, para compreenso do instituto da usucapio especial de imvel urbano preciso entender que tal modalidade tem sua origem em nosso ordenamento jurdico no captulo da poltica urbana da Constituio Federal e foi posteriormente regulamentado pelo Estatuto da Cidade, Lei Federal que estabelece regras gerais para a formulao e execuo da poltica urbana no Brasil. Nesse sentido, o instituto deve ser interpretado a partir de princpios constitucionais da propriedade e sua funo social e do direito moradia (SCHFER, 2004, p. 112). No mesmo sentido, ao tratar da usucapio especial de imvel urbano em sua forma coletiva, afirma o juiz de direito Francisco Loureiro(2004, p. 84) que
No h, porm, como estudar a figura do usucapio coletivo criado pelo Estatuto da Cidade pela lente individualista e liberal do velho direito civil, porque seu propsito no apenas de criar um novo modo de aquisio da propriedade imvel, mas, sobretudo, o de ordenar a propriedade urbana, funcionalizando-a pela observncia de princpios urbansticos voltados ao bem-estar da pessoa e da comunidade.

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A poltica urbana tem como objetivo estabelecido pelo texto constitucional ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (art. 182). Considerando que a usucapio de que tratamos tem sua origem no prprio captulo da poltica urbana da Constituio Federal, no resta dvida de que tal modalidade tem como objetivo garantir o cumprimento da funo social da propriedade de maneira a possibilitar o desenvolvimento das funes sociais da cidade, pelo que seus requisitos formas de aplicao e interpretao devem ter seu enfoque no direito urbanstico e na consecuo das diretrizes gerais da poltica urbana previstas no artigo 2 do Estatuto da Cidade, especialmente a regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda (inciso XIV).

Requisitos da usucapio especial de imvel urbano


Os requisitos estabelecidos pelo artigo 9 para usucapio especial de imvel urbano so exatamente os mesmos previstos no artigo 183 da Constituio Federal, a saber: estar, como se fosse seu, na posse de rea urbana no superior a 250 metros quadrados por, no mnimo, cinco anos, ininterruptamente e sem oposio; utilizar o imvel para sua moradia ou de sua famlia e no ser proprietrio de outro imvel urbano ou rural. A inovao do Estatuto da Cidade em relao a usucapio prevista no artigo 183 da Constituio Federal a possibilidade de utiliz-la em sua forma coletiva, sobre a qual trataremos adiante, e a possibilidade prevista no pargrafo 3 do artigo 9 do Estatuto da Cidade que permite a sucesso na posse do herdeiro legtimo, mas exige que o herdeiro legtimo resida no imvel por ocasio da sucesso (ROCHA, 2005, p. 100). O pargrafo 2 do artigo 9 estabelece uma vez considerando a usucapio especial de imvel urbano como instituto que pretende garantir o cumprimento da funo social da propriedade e o direito moradia do ocupante do imvel que este direito no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez. Ou seja, apenas ser possvel uma pessoa ser beneficiria da usucapio especial de imvel urbano uma nica vez e sobre um nico imvel. Importante mencionar que para fins de aplicao da usucapio especial de imvel urbano no se deve considerar apenas os imveis situados em rea urbana de acordo com o disposto em legislao municipal, mas sim aqueles que, situados em rea rural ou de preservao ambiental, tenham caractersticas de imvel urbano, ou seja, sua tipologia deve ser de imvel urbano. No h qualquer impedimento na aplicao da usucapio especial de imvel urbano em rea de risco ou rea de preservao ambiental, uma vez que o que se discute nas aes de usucapio o preenchimento ou no dos requisitos dispostos no artigo 9 e no a caracterstica urbanstica ambiental da rea. No entanto, se imvel privado ocupado por populao de baixa renda estiver situado em rea de risco em que no h possibilidade de ter o risco mitigado, esse deve ser objeto de poltica pblica que garanta o exerccio do direito moradia dessa populao em outro local.

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No mesmo sentido, nos ensina o professor Nelson Saule Jnior (2004, p. 385) ao tratar desses casos:
Caso no seja adequado o local para fins de moradia, por se tratar de rea de risco ou por ser necessrio para preservao ambiental, o Poder Pblico ter que assegurar uma outra moradia para a populao beneficiada pelo usucapio urbano, como forma de compensar a leso ao direito moradia e, neste caso, tambm ao direito de propriedade. Esta medida deve ser resultado de um levantamento destas ocupaes pelo Poder Pblico, como meio de planejar a forma mais adequada de intervir nestas reas, como a de remover a populao de reas de risco e assegurar uma alternativa de moradia para essa populao. Por isso, fundamental a constituio de um programa de regularizao fundiria e a adoo conjugada com outros instrumentos como as Zonas Especiais de Interesse Social, nas cidades onde for elevado o nmero de reas urbanas privadas, consideradas de risco ou de preservao ambiental, suscetveis de usucapio urbano.

Cumpre esclarecer ainda a possibilidade de utilizao da ao de usucapio especial de imvel urbano plrima. No se trata de outra modalidade de usucapio; neste caso, a modalidade a mesma da ao de usucapio especial de imvel urbano individual, no entanto, utiliza-se, para facilitar o processo, a ao judicial plrima. Esta ao geralmente utilizada quando um grupo de indivduos ocupa uma mesma rea, sendo possvel identificar o lote de cada um. A utilizao das aes plrimas, no caso de ocupantes de uma mesma rea privada, facilita a regularizao fundiria, uma vez que so includos vrios requerimentos em uma nica ao. Assim, necessrio o acompanhamento de uma nica ao no judicirio para soluo de vrios casos individuais.

A usucapio deve ser interpretada, alm da tica da reorganizao urbanstica, principalmente sob a tica da funo social da propriedade e do direito moradia.

A forma coletiva da ao de usucapio especial de imvel urbano


O artigo 10 do Estatuto da Cidade inova a Constituio Federal com relao usucapio de imvel urbano ao prever a possibilidade de usucapir reas urbanas coletivamente, instituindo, portanto, em nosso ordenamento jurdico a usucapio coletiva.

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Desde j cumpre ressaltar que a usucapio coletiva no representa uma nova modalidade de usucapio, mas uma espcie de usucapio constitucional urbano, com o escopo de viabilizar situaes fticas de difcil soluo (LOUREIRO, 2004, p. 94). Da mesma forma que acontece com a usucapio especial de imvel urbano individual previsto no Estatuto da Cidade, a interpretao acerca da modalidade coletiva da usucapio deve levar em conta a funo social da propriedade e o direito moradia, sendo que Toda interpretao dos art. 10 a 14 do Estatuto da Cidade, portanto, deve ser voltada a examinar o usucapio como mecanismo de regularizao fundiria e, sobretudo, de reorganizao urbanstica (idem, p. 84). Nosso entendimento de que, alm da tica da reorganizao urbanstica, o instituto da usucapio deve ser interpretado, principalmente, sob a tica do direito moradia (artigo 6 Constituio Federal). So requisitos da usucapio coletivas que se diferenciam do individual: o imvel ser maior de 250 metros quadrados, estar ocupado por populao de baixa renda, onde no seja possvel identificar os terrenos ocupados por cada possuidor. Sobre o requisito que limita a legitimidade ativa, populao de baixa renda, para a propositura da ao de usucapio coletiva, Embora no explicite o legislador e nem seria conveniente que o fizesse o contedo da expresso, entende-se abranger a camada da populao sem condies econmicas de adquirir, por negcio oneroso, simples imvel de moradia (idem, p.95). Nota-se que tal entendimento apenas refora a afirmao de que a usucapio especial de imvel urbano, seja na sua forma coletiva, seja na individual, tem como objetivo o cumprimento da funo social da propriedade e a garantia do direito moradia. Sobre o requisito da impossibilidade de identificar os terrenos ocupados por cada possuidor, segundo os ensinamentos de Silvio Luis Ferreira da Rocha (2005, p. 100):
Esta impossibilidade relativa e no absoluta, pois, como regra, sempre possvel identificar tais reas e o respectivo possuidor. Deve prevalecer o entendimento de que a usucapio urbana coletiva possvel naquelas reas onde o adensamento habitacional impede a delimitao satisfatria do ponto de vista visual e urbanstico.

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Tal entendimento nos parece correto, pois reconhece o objetivo do prprio instrumento da usucapio coletiva de possibilitar queles que vivem nas situaes de maior adensamento a obteno de suas moradias regularizadas e, portanto, a segurana jurdica da posse. No mesmo sentido, nos ensina Francisco Loureiro (2004, p. 96), ao tratar do mesmo tema:
A idia do legislador foi de alcanar aquelas situaes em que pode haver posse materialmente certa, mas seu objeto fludo, as divisas movedias e, principalmente, o perfil urbanstico indesejvel. Encaixam-se nessa situao acima aludida as chamadas favelas, ou outros ncleos habitacionais semelhantes no dotados de planejamento ou de servios pblicos essenciais, em que os moradores tm posse material certa de seus barracos, ou de pequenas casas de alvenaria, mas, dado o caos urbanstico das vielas e a prpria precariedade das construes, est a ocupao individual sujeita a constantes alteraes qualitativas e quantitativas.
Litisconsrcio a situao em que uma das partes constituda de duas ou mais pessoas, no mesmo processo, em conjunto, ativa ou passivamente, quando entre elas houver comunho de direitos ou de obrigaes relativamente lide; os direitos ou as obrigaes derivarem do mesmo fundamento de fato ou de direito; entre as causas houver conexo pelo objeto ou pela causa de pedir; ocorrer afinidade de questes por um ponto comum de fato ou de direito. Veja na Biblioteca Virtual os artigos 46 a 49 do Cdigo de Processo Civil. Fonte: Dicionrio Jurdico Direito.net http://www.direitonet. com.br/dicionario_juridico/ (Endereo acessado em 09/04/2008)

Em seguida, prosseguindo em sua argumentao, afirma que Em outras palavras, viu o legislador a posse sobre ncleos urbanisticamente desorganizados como uma pluralidade de poderes de fato sobre um mesmo bem (tomado o ncleo em sua totalidade) (idem, p. 97). Outra inovao da usucapio coletiva a trazida pelo pargrafo 1 do artigo 10 do Estatuto da Cidade, que possibilita ao possuidor, para fins de contagem do prazo de cinco anos de posse, desde que seja ininterrupta, somar a posse de seu antecessor. Tal inovao aponta claramente para a possibilidade de comprovao da posse de forma coletiva, ou seja, uma vez que possvel somar a posse do antecessor para fins de contagem do prazo de tempo da posse da usucapio coletiva, no interessa de fato se aquele possuidor utiliza o imvel h mais de cinco anos para moradia, e sim se aquele imvel est sendo utilizado para moradia h mais de cinco anos ininterruptamente. Considerando o mercado informal de terras existente em assentamentos informais, tal possibilidade, alm de facilitar o exerccio do direito moradia facilitando a comprovao do tempo de posse, faz justia ao possibilitar ao adquirente de boa f de imvel de terceiro no proprietrio pleitear seus direitos por meio da usucapio coletiva. O artigo 12 do Estatuto da Cidade estabelece como sendo parte legtima para propositura da ao de usucapio especial de imvel urbano o possuidor, isoladamente ou em litisconsrcio originrio ou superveniente, os possuidores, em estado de composse, ou, como substituto processual, a associao de moradores da comunidade, regularmente constituda, com personalidade jurdica, desde que explicitamente autorizada pelos representados.

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A autorizao dos representados, de que depende a associao de moradores da comunidade para poder propor ao de usucapio especial de imvel urbano, pode ser concedida mediante realizao de assemblia geral da entidade. Esta autorizao deve constar na ata da assemblia ou ser feita individualmente por cada um dos moradores. A sentena da usucapio especial de imvel urbano atribuir igual frao ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da dimenso do terreno que cada um ocupe. As fraes podero ser diferenciadas caso haja acordo escrito entre os condminos (pargrafo 3 do artigo 10 do Estatuto da Cidade). Importante esclarecer que as fraes ideais no podero corresponder a reas superiores a 250 metros quadrados. A sentena criar condomnio especial indivisvel, no sendo passvel de extino, salvo deliberao favorvel tomada por, no mnimo, dois teros dos condminos, no caso de execuo de urbanizao posterior constituio do condomnio. Segundo Silvio Luis Ferreira da ROCHA (2005, p. 104):
Este condomnio foi criado com o propsito de viabilizar a reurbanizao dessas reas de modo a melhorar as condies habitacionais da populao favelada. O condomnio deve perdurar enquanto no for executado o projeto de urbanizao, pois o projeto de urbanizao poderia ter sua execuo dificultada se fosse permitida apenas a usucapio individual.

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Estratgia para implementao de medidas jurdicas visando a regularizao fundiria de assentamentos informais em reas privadas
A regularizao fundiria de reas privadas ocupadas por populao de baixa renda, que passa na maioria dos casos pela propositura de ao de usucapio, qualquer que seja sua modalidade, depende da realizao de etapas fundamentais para chegar ao objetivo final de registro da sentena no Cartrio de Registro de Imveis. O aspecto social central no processo de regularizao fundiria, uma vez que uma das diretrizes gerais da poltica urbana, a gesto democrtica da cidade, (artigo 2, II do Estatuto da Cidade), estabelece que a populao deve participar em todos as etapas, da formulao a execuo, de programas e projetos da administrao. Tal centralidade decorre no somente da obrigatoriedade da participao, mas, e principalmente, do fato da participao da populao beneficiada ser fundamental para o sucesso e sustentabilidade da ao de regularizao fundiria.

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Nesse sentido, o processo deve-se iniciar com a definio das formas de gesto democrtica do processo de regularizao fundiria, estabelecendose canal direto de comunicao com a comunidade e a definio coletiva da forma como se daro a representao e a tomada de decises dos beneficirios. Recomenda-se a instalao de um Conselho Gestor com representantes do Poder Pblico e da populao beneficiada para tomada de deciso no decorrer do processo. No processo de regularizao fundiria, fundamental que a populao beneficiada seja informada e tenha conhecimento prvio de cada ao que ser realizada. Nesse sentido, ainda no incio do processo, a populao beneficiada dever passar por formao em temas como a poltica urbana, seus direitos em relao rea e, obviamente, sobre cada etapa do processo de regularizao que se inicia. Concomitantemente, podero ser elaborados o cadastramento social da rea, com a caracterizao socioeconmica dos seus moradores, a caracterizao fundiria do assentamento, sua caracterizao fsica por meio da elaborao de memorial descritivo e levantamento planialtimtrico cadastral (LEPAC), que levaro ao projeto de regularizao fundiria da rea. fundamental que, no processo de elaborao do cadastro social da rea, seja feita a colheita dos documentos necessrios propositura da ao de usucapio. Tendo sido realizada a caracterizao social, fsica e fundiria da rea, dever ser definida, com a participao da comunidade beneficiada, a modalidade de ao de usucapio que ser utilizada. A partir da, com os documentos recolhidos, devero ser instrudos os processos ou o processo de usucapio na Sugerimos que voc realize a seguinte atividade: modalidade adequada situao. A De Identifique uma situao de usucapio especial de fensoria Pblica do Estado pode ser um imvel urbano, concludo ou em tramitao no Juimportante parceiro do municpio para dicirio; propositura e acompanhamento das aes Faa anotaes sobre as principais caractersticas do de usucapio. Um convnio entre a municaso e participem do debate com os demais colegas cipalidade e a Defensoria Pblica poder no tpico especfico do Frum. ser firmado para realizao de processos de regularizao fundiria.

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Durante todo o processo de tramitao da ao de usucapio, a comunidade beneficiada dever ser informada do seu andamento. Ao final, aps transitada em julgado, ou seja, tendo sido esgotadas todas as possibilidades de recursos, a sentena dever ser levada a registro no Cartrio de Registro de Imveis competente.

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As Zonas Especiais de Interesse Social e as obras de urbanizao


Apesar da demarcao da rea como Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) no ser fator determinante para o xito na ao de usucapio, uma vez que preenchendo os requisitos para reconhecimento do direito usucapio, pouco importa se a rea est gravada como ZEIS. Esta demarcao, todavia, importante para que se tenha clareza no s do direito da comunidade propriedade por meio da usucapio, mas do manifesto interesse pblico em regularizar a rea. A Zona Especial de Interesse Social uma zona urbana especfica, que pode conter reas pblicas ou particulares ocupadas por populao de baixa renda, onde h interesse pblico de promover a urbanizao ou a regularizao urbanstica e jurdica, sendo utilizadas para habitao de interesse social, para salvaguardar o direito moradia (Sales Junior, p.363). Ou seja, a demarcao de rea como ZEIS na legislao municipal significa que os moradores tm direito a regularizao fundiria da rea e h interesse pblico na regularizao e urbanizao do assentamento. Considerando que a regularizao fundiria e a urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda uma das diretrizes gerais da poltica urbana, a demarcao de rea como ZEIS significa que tal rea, conforme a legislao municipal, deve ser regularizada e urbanizada. Nos casos de inrcia do municpio em realizar aes necessrias para regularizar e urbanizar a rea, tais direitos podero ser pleiteados por meio de ao civil pblica de obrigao de fazer para obrigar a municipalidade a proceder obras de urbanizao e aes necessrias propositura das aes de usucapio. Segundo Cssio Scarpinella Bueno (2002, p. 405), O papel a ser desempenhado pela ao civil pblica voltada proteo da ordem urbanstica o de dar efetivo cumprimento s diversas normas de contedo material previstas no Estatuto da Cidade e, evidentemente, em outros diplomas legislativos federais, es-

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taduais, distritais ou municipais que digam respeito ordem urbanstica. Nesse caso, as normas de contedo material as quais se deveria dar cumprimento so a regularizao fundiria prevista no Estatuto da Cidade como diretriz geral da poltica urbana e a legislao municipal que instituir a ZEIS e determinar sua regularizao e urbanizao pode ser o Plano Diretor ou lei municipal especfica. Trata-se de um importante instrumento para obrigar o municpio a realizar as obras de urbanizao em reas ocupadas por populao de baixa renda.

Consideraes finais
A partir da anlise relativa regularizao fundiria de reas privadas ocupadas espontaneamente por populao de baixa renda, possvel reafirmar a total responsabilidade do Poder Pblico, especialmente o municipal, por ser o responsvel pela execuo da poltica urbana, de criar as condies necessrias para regularizar e urbanizar essas reas. Outro ponto fundamental para compreenso desse processo o olhar que deve ser lanado sobre o instituto da usucapio, em especial sobre a usucapio especial de imvel urbano. Esse olhar deve estar pautado pela necessidade de a propriedade cumprir com sua funo social e a garantia do direito moradia, prevista como direito social pelo artigo 6 da Constituio Federal, alm das diretrizes gerais no artigo 2 do Estatuto da Cidade, em especial a regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda (inciso XIV). Por fim, quanto ao processo de regularizao fundiria em si, alm da compreenso da centralidade do trabalho social nesse processo, fundamental que sua conduo esteja pautada pela diretriz da gesto democrtica da cidade e da participao popular, sendo garantida a participao da populao beneficiada em todas as etapas do processo, principalmente no que diz respeito ao processo de tomada de decises estratgicas.

Estamos chegando ao final do Curso. Na prxima e ltima aula, voc estudar a regularizao fundiria de interesse social de loteamentos irregulares e clandestinos inseridos em reas privadas e de conjuntos habitacionais irregulares produzidos pelo Poder Pblico.

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Bibliografia
ALFONSIN, Betnia de Moraes. Regularizao Fundiria: Um Imperativo tico da Cidade Sustentvel O Caso de Porto Alegre, O Direito Cidade Trilhas Legais para o direito s cidades sustentveis. Max Limonad, So Paulo, 1999. BUENO, Cssio Scarpinella. Ao Civil Pblica e Estatuto da Cidade (arts. 55 a 57), Estatuto da Cidade (Comentrios Lei federal 10.257/2001). Coord. Adilson Dallari e Srgio Ferraz, Malheiros, 2 edio, So Paulo, 2002. FERNANDES, Edsio. A Natureza Curativa dos Programas de Regularizao, Regularizao da Terra e Moradia. O Que e Como Implementar. Instituto Plis (Coordenao Executiva), Publicao Caixa Econmica Federal, Instituto Plis, FASE. Acesso, Cidadania e Direitos humanos, COHRE Centro pela Direito Moradia conta Despejos, So Paulo, 2002. LOUREIRO, Francisco. Usucapio Coletivo e Habitao Popular, Direito Moradia e Segurana Jurdica da Posse no Estatuto da Cidade, diretrizes, instrumentos e processos de gesto. Coord. Betnia Alfonsin e Edsio Fernandes, Belo Horizonte, Frum, 2004. ROCHA, Silvio Luis Ferreira da. Funo Social da Propriedade Pblica. Malheiros Editores, So Paulo, 2005. SAULE JNIOR, Nelson. A proteo jurdica da moradia nos assentamentos irregulares. Srgio Antnio Fabris Editor, Porto Alegre, 2004. SCHFER, Gilberto. Usucapio Especial Urbana: da Constituio ao Estatuto da Cidade, Direito Moradia e Segurana Jurdica da Posse no Estatuto da Cidade, diretrizes, instrumentos e processos de gesto. Coord. Betnia Alfonsin e Edsio Fernandes, Belo Horizonte, Frum, 2004 SUNDFELD, Carlos Ari. O Estatuto da Cidade e suas Diretrizes Gerais, Estatuto da Cidade (Comentrios Lei federal n 10.257/2001). Coord. Adilson Dallari e Srgio Ferraz, Malheiros, 2 edio, So Paulo, 2002.

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Nesta aula, estudaremos a regularizao fundiria de interesse social de loteamentos irregulares e clandestinos inseridos em reas privadas e de conjuntos habitacionais irregulares produzidos pelo poder pblico. Voc ver a importncia da utilizao dos instrumentos legais existentes no ordenamento jurdico brasileiro para transformar as situaes ilegais e de excluso social, integrando seus moradores cidade.

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Regularizao fundiria de interesse social de loteamentos e conjuntos habitacionais

Cristiane Siggea Benedetto Gabriel Ismael Folgado Blanco

A dupla de patriarcas do samba Cartola (Angenor de Oliveira) e Carlos Cachaa (Carlos Moreira de Souza) foi fundamental para a formao das escolas e fixao dos padres rtmicos do samba. A histria de Alvorada comeou numa madrugada, quando Cartola e Cachaa, descendo o morro do Pendura a Saia, no Rio de Janeiro, sentiram-se impressionados com os primeiros raios de sol que iluminavam o cenrio, contrastando a beleza da cena com o sofrimento dos moradores do lugar. Fizeram, ento, a primeira parte do samba. A segunda parte surgiu na casa de Hermnio Bello de Carvalho, que fez a letra, enquanto Cartola compunha a melodia na hora.

ALVORADA - Cartola, Carlos Cachaa e Hermnio Bello de Carvalho (1968)


Alvorada l no morro, que beleza Ningum chora, no h tristeza Ningum sente dissabor O sol colorindo to lindo, to lindo E a natureza sorrindo, tingindo, tingindo Voc tambm me lembra a alvorada Quando chega iluminando Meus caminhos to sem vida E o que me resta bem pouco Quase nada de que ir assim Vagando numa estrada perdida Alvorada ... fonte: http://cifrantiga.blogspot.com/ (acessado em 10/04/2008)

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Introduo
O sistema jurdico brasileiro conta atualmente com mecanismos de induo de polticas de controle de uso e ocupao do solo, que esto sendo implementadas pelos municpios, com mais nfase, desde a promulgao do Estatuto da Cidade. Tais mecanismos tm se mostrado fundamentais para o desenvolvimento de uma poltica urbana adequada, independente das caractersticas locais onde ela for inserida. O poder pblico municipal tem competncia constitucional para protagonizar o planejamento do seu territrio urbano e realizar aes que possam reordenar e regularizar as situaes de irregularidade territorial. Dentre essas aes, a regularizao fundiria, como uma das diretrizes gerais da poltica urbana nacional, assim definida no artigo 2 do estatuto da Cidade (inciso XIV), imprescindvel para legalizao de situaes irreversveis. De fato, recomendvel que, alm da institucionalizao de polticas e programas de regularizao fundiria na esfera municipal, haja delimitao de reas passveis de regularizao fundiria no Plano Diretor ou em lei prpria. Tambm indicado que essas reas sejam gravadas como Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), considerando a situao scioeconmica da populao local e a legislao ambiental incidente, com estabelecimento de normas especiais de parcelamento, uso e ocupao do solo para esses casos. Essa aula ter como foco a regularizao fundiria de interesse social de loteamentos irregulares e clandestinos inseridos em reas privadas e de conjuntos habitacionais irregulares produzidos pelo poder pblico. Nesse sentido, recomendvel que o municpio possua previso legal de regularizao fundiria de loteamentos irregulares e clandestinos e de conjuntos habitacionais irregulares quando presente o interesse social. Tambm se recomenda a indicao dessas reas como ZEIS, principalmente para que normas prprias facilitadoras da regularizao desses empreendimentos possam ser estabelecidas. Importante destacarmos que as formas clssicas de parcelamento do solo urbano encontram-se definidas na Lei n 6766/79, que prev o loteamento ou desmembramento como modalidades de diviso de terras. O parcelamento do solo urbano a mais importante etapa do processo de urbanizao. Por meio deste, o desenho urbano se define, com localizao

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dos lotes, do sistema de circulao, das reas pblicas comuns para implantao de equipamentos comunitrios e urbanos, e das reas verdes. Apenas a ttulo de curiosidade, importante citar a existncia dos condomnios e dos loteamentos fechados que no se encontram, todavia, inseridos na lei federal de parcelamento do solo (6766/79). Em nosso ordenamento jurdico, existem duas espcies de condomnio: o tradicional, previsto no Cdigo Civil (art. 1314 e seguintes), e o especial, regido pela Lei n 4.591/64. As diferenas bsicas entre os dois so as seguintes: no condomnio tradicional, toda a coisa fica sujeita ao regime comum, no havendo como ser cogitada a propriedade individual nem a sua diviso; a sua extenso incide sobre a integralidade da coisa. No condomnio especial, tambm chamado de condomnio horizontal, existe a diviso das partes autnomas, alm das partes comuns relativas a todos os condminos/proprietrios (SOARES, 1999). Legalmente, o empreendimento ocupa toda a rea descrita do lote, que no se altera, havendo apenas uma subdiviso interna que no afetar o restante da cidade. Por sua vez, a figura do loteamento fechado, que no encontra previso legal na Lei Federal de parcelamento do solo, vem sendo implantada no Brasil inteiro sem que haja uma normativa adequada para esse tipo de empreendimento. O loteamento fechado possui caractersticas bem diferentes do loteamento convencional, pois as reas de domnio pblico passam a ter utilizao privativa de seus moradores. Muitos municpios aprovam loteamentos convencionais que posteriormente so fechados, passando a ter aparncia de condomnios, quando de fato no o so. Os grandes problemas desses empreendimentos so: a ausncia de legislao que os regulem; a condio das reas pblicas (virio, reas de uso comum e reas de uso institucional) que ficam internas e so utilizadas somente pelos moradores, representando uma perda para o restante da cidade; a polmica da cobrana de IPTU sobre as reas pblicas que passam a ter uso privado; alm dos enclaves urbansticos e sociais A esse respeito, consulte na Biblioteca Virtual o que tal tipo de loteamento representa, Boletim Anoreg-SP n 389 de 16/05/2006, e o muitas vezes causando prejuzos cirAcrdo do Conselho Superior da Magistratura, TJSP, Apelao n 482-6/0 culao do trnsito e ao planejamento da cidade.

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A regularizao fundiria de loteamentos de interesse social

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Dados obtidos no ltimo censo realizado pelo IBGE no ano de 2001 apontam para uma triste realidade nacional: mais da metade dos municpios brasileiros possui em seu permetro urbano ocupaes consolidadas caracterizadas por O site do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) loteamentos irregulares e clandestinos. Nor- uma fonte rica em informaes sobre a realidade dos municpios brasileiros. Sugerimos em especial o canal malmente esses loteamentos so carentes Cidades. Acesse http://www.ibge.gov.br (Endereo de infra-estrutura bsica e a sua populao acessado em 10/04/2008). predominante de baixa e mdia renda.

Enfrentar a produo da irregularidade um grande desafio, pois as suas causas esto relacionadas a pobreza, distribuio de renda, valorizao e especulao imobiliria e altos valores dos terrenos regulares existentes nas cidades, entre outros fatores. Assim, necessrio, alm de regularizar, induzir o mercado imobilirio formal a produzir lotes compatveis com a renda das populaes menos favorecidas. A legislao que regula o parcelamento do solo urbano e estabelece regras gerais para sua implantao na esfera federal, como j mencionado, a Lei n 6766/79. Para o jurista Hely Lopes Meirelles (1981), loteamento urbano a diviso voluntria do solo em unidades (lotes) com abertura de vias e logradouros pblicos, na forma da legislao pertinente; este se distingue do desmembramento, que a simples diviso da rea urbana ou passvel de urbanizao, com aproveitamento das vias pblicas existentes. Um loteamento legal se a sua planta e o seu projeto forem aprovados pelos rgos municipais competentes e se ele for implantado de acordo com o projeto aprovado, sempre respeitando o cronograma de obras, a fim de evitar situaes de irregularidade. tambm necessrio que este loteamento aprovado seja registrado no Cartrio de Registro Imobilirio local. Antagonicamente, a ilegalidade dos loteamentos se d quando constatadas irregularidades na fase da sua implantao ou quando for implantado clandestinamente, revelia do poder pblico. Para cada uma dessas duas tipologias, sero abordadas as definies, as possibilidades de regularizao e como o poder pblico deve proceder quando tomar conhecimento de situaes aqui tipificadas.

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Procedimentos de regularizao fundiria de loteamentos irregulares


Para definio do procedimento que pode ser adotado para a regularizao de um loteamento irregular, importante a identificao do tipo de irregularidade e sua natureza, que pode ser jurdica e/ou urbanstica. Um loteamento ser considerado irregular se for aprovado pela prefeitura e for implantado em desacordo com o projeto aprovado, ou no respeitar o cronograma de obras, ou ainda no for registrado no Cartrio de Registro de Imveis local. Assim, a irregularidade jurdica ocorre se um loteamento aprovado pela prefeitura no for registrado no Cartrio de Registro de Imveis local, no prazo de 180 dias a contar da data da sua aprovao, sendo responsvel por este ato o empreendedor que solicitou a aprovao do loteamento. A pena imposta ao descumprimento deste prazo a caducidade do alvar de aprovao do projeto, prevista no artigo 18 da Lei n 6766/79. Ocorrendo o transcurso desse prazo, o Registro de Imveis dever recusar o registro do loteamento, exigir a renovao do antigo ou a apresentao de um novo alvar de aprovao do projeto. A ausncia do registro imobilirio do empreendimento fator de impedimento para que se inicie a venda dos lotes, que no podero ter suas matrculas individualizadas. Nessa hiptese, no h que se falar em direito adquirido. Caduco o alvar, estar o projeto sujeito a nova anlise. Se nesse nterim ocorreu mudana na legislao, dever ser o empreendimento analisado luz do novo ordenamento. A irregularidade urbanstica normalmente ocorre na fase de implantao de um loteamento aprovado pelo Poder Pblico, nas seguintes hipteses: quando houver descumprimento do cronograma de obras; quando as obras executadas estiverem em desacordo com o projeto aprovado e as especificaes tcnicas; ou quando a implantao do sistema virio e dos lotes no respeitar a planta aprovada. Nesses casos, o empreendedor responsvel estar sujeito a ser penalizado com multas, caducidade do alvar de aprovao, embargos da obra e at mesmo com a decretao de irregularidade do parcelamento pelo poder pblico local.

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bvio que cada caso dever ser analisado luz da legislao incidente. Deve sempre ser considerada a gravidade dos fatos, podendo a municipalidade fazer acordo com o empreendedor e estabelecer prazo para que ele possa sanar as irregularidades constatadas. Todavia, dependendo da gravidade da situao, a municipalidade poder, desde a sua identificao, decretar a irregularidade do loteamento, por despacho da autoridade municipal responsvel pela aprovao e fiscalizao do parcelamento do solo, dependendo da diviso de competncias de cada prefeitura (diretor do departamento, secretrio da pasta ou at mesmo pelo prefeito). imprescindvel que a decretao da irregularidade conste imediatamente nos autos do processo que aprovou o loteamento e que os servidores da prefeitura que prestam informaes e orientaes ao pblico sejam imediatamente cientificados desta decretao. indicado que seja publicada, na imprensa local, a notcia da decretao da irregularidade do loteamento, a fim de alertar o pblico em geral e os interessados, visando evitar a comercializao de lotes. O Ministrio Pblico tambm deve ser comunicado oficialmente para que adote as medidas necessrias de instaurao de inqurito e apurao das irregularidades cometidas pelo loteador na esfera cvel e criminal. O empreendedor e/ou seus representantes legais devem ser notificados pela prefeitura sobre a decretao da irregularidade do loteamento: por carta com aviso de recebimento ou pessoalmente, por servidor pblico habilitado ou por notificao via Cartrio de Notas. Esta notificao dever determinar que o empreendedor no realize novas vendas, no receba mais as prestaes devidas pelos adquirentes e fornea a listagem de todos os adquirentes de lotes, com seus respectivos endereos e contatos telefnicos. A prefeitura deve comunicar todos os adquirentes de lotes sobre a situao de irregularidade do loteamento do solo, para que suspendam os pagamentos das prestaes e passem a deposit-las em uma conta bancria indicada. Esta indicao pode ser feita pela prpria prefeitura, nos casos em que houver previso legal para tanto, ou pelo Cartrio de Registro de Imveis, quando o loteamento tiver sido registrado.

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O Cartrio de Registro de Imveis no qual o parcelamento foi registrado tambm dever ser comunicado oficialmente, para que d publicidade formal deste fato na matrcula do loteamento, averbando a decretao da sua irregularidade. Se for o caso, o carVeja na Biblioteca Virtual o Artigo 38 da Lei Fetrio tambm dever proceder ao rederal n 6766/79. colhimento das prestaes mensais devidas pelos adquirentes dos lotes e deposit-las em uma conta bancria vinculada ao loteamento. O juiz corregedor dos Cartrios de Registro de Imveis da Comarca tambm dever ser cientificado pela prefeitura da situao de irregularidade do loteamento, pois dever orientar o Cartrio de Registro de Imveis sobre as medidas que este adotar quanto ao recebimento das prestaes e para possvel averbao na matrcula do loteamento da decretao da sua irregularidade. Tomadas todas essas providencias pelo Poder Pblico local, ainda h a possibilidade de o loteador regularizar o loteamento junto municipalidade, seja realizando as obras necessrias, seja aprovando novo projeto. Tudo depender da situao real de cada caso. O importante que a prefeitura sempre acompanhe esta regularizao, com ateno especial na fase de execuo das obras, para verificao da implantao da infra-estrutura bsica e da qualidade dos servios de drenagem subterrnea, redes de gua e esgoto, arruamento, terraplenagem realizada, alinhamento de vias e dos lotes, e preservao das nascentes, crregos e mata ciliar quando necessrio for.

A regularizao pela prefeitura


Constatado que o loteador no tomou as providncias para sanar a irregularidade decretada, a prefeitura dever tomar para si a responsabilidade pela regularizao do loteamento. O primeiro passo para tanto traar um diagnstico da situao atual da irregularidade (verificar se a situao permanece a mesma da decretao da irregularidade e decurso do prazo dado ao loteador para regularizar).

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Se houver necessidade da realizao de obras de infra-estrutura, o Poder Pblico dever realiz-las. importante destacar que estamos aqui tratando de regularizao de interesse social. Assim, mesmo que os adquirentes dos lotes no realizem pagamento de parcelas anteriormente devidas ao loteador, a prefeitura poder estabelecer critrios para regularizar loteamentos irregulares sem que os moradores desses loteamentos, geralmente lesados pelos loteadores, arquem com as despesas decorrentes das obras de infra-estrutura. A prefeitura pode se ressarcir dos gastos despendidos na hiptese de haver depsito de valores pelos adquirentes dos lotes em conta corrente indicada pelo cartrio ou pelo prprio Poder Pblico local. Tambm h a possibilidade da municipalidade ingressar com ao judicial contra o loteador cobrando esses valores. Tudo depender do caso concreto analisado.

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No Estado de So Paulo, por provimento da Corregedoria Geral de Justia, os Cartrios de Registro de Imveis foram liberados dessa atribuio de serem receptores das prestaes. Pela deciso do Poder Judicirio, foi autorizada a celebrao de convnio entre a prefeitura e o banco estatal local.

Quando o loteamento no for implantado de acordo com o projeto original aprovado, registrado no Cartrio de registro de Imveis, no qual for constatado que a situao real no prejudica os adquirentes dos lotes nem h prejuzo de cunho urbanstico ou ambiental para o municpio, a prefeitura poder requerer a substituio do projeto registrado no Cartrio de Registro de Imveis. Havendo dvidas, o Oficial do Registro de Imveis dever suscit-las ao juiz corregedor. Quando o loteamento foi aprovado e registrado, mas as obras de implantao no foram executadas no prazo estabelecido no cronograma de aprovao, isso tambm acarretar a caducidade do alvar de aprovao. O resultado desse ato a determinao de paralisao imediata das obras. Nesses casos, o Poder Pblico poder analisar novamente o projeto e, no ocorrendo mudanas na legislao, poder emitir novo alvar de aprovao, prorrogando o prazo para concluso das obras, porm na condio de loteamento irregular. Isso implicar a suspenso do pagamento das prestaes por parte dos adquirentes, se elas estiverem acontecendo. Esta a sano prevista em lei, aplicvel ao loteador faltoso.

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Ocorrendo qualquer alterao legislativa que modifique as condies da aprovao vencida, o empreendedor dever ser compelido a promover a adaptao do projeto do loteamento. Isto se a nova legislao permitir, caso contrrio, no ser deferida a nova licena, pois o direito adquirido somente existir na vigncia da aprovao, ou seja, no prazo estabelecido para implantao do loteamento. Neste caso, poder ser reconhecida pelo Poder Pblico uma parte do loteamento efetivamente implantado. A parte que no estiver consolidada implicar um modificativo do projeto perante o Cartrio de Registro de Imveis. Tambm podero ser feitas as rescises dos contratos de compra e venda referentes aos lotes da rea em que o loteamento no foi implantado e a conseqente restituio dos valores pagos pelos adquirentes.

Procedimentos de regularizao fundiria de loteamentos clandestinos


Um loteamento considerado clandestino quando implantado revelia do poder pblico e margem da legislao urbanstica, ambiental, civil, penal e registrria, com abertura de ruas e demarcao de lotes sem aprovao de projeto pelo Poder Pblico e sem qualquer controle para posterior comercializao. Comumente, esses empreendimentos so totalmente carentes de infra-estrutura bsica, de equipamentos comunitrios, ficando margem de um processo de planejamento urbanstico.

A Lei n 9.099/95 instituiu os juizados especiais cveis e criminais. Tambm previu a suspenso do processo nos crimes cominados com pena mnima de at um ano de priso (art. 89), quando o acusado no tiver sido condenado por outro crime. Esta suspenso pode durar de dois a quatro anos, durante os quais o acusado dever ter bom comportamento e se apresentar ao juiz sempre que solicitado for. Depois deste prazo, a punibilidade do acusado extinta. A Lei n 9.714/98 determinou a substituio das penas privativas de liberdade pelas penas alternativas, que so restritivas de direitos quando a pena imposta pelo crime no ultrapassar o limite de quatro anos.

Este tipo de loteamento tipificado pela Lei n 6766/79 (art. 50 e seguintes) como crime contra a Administrao Pblica. Todavia, outras duas leis editadas posteriormente (Lei n 9099/95 e Lei n 9714/98) reduziram o poder das penalidades impostas ao loteador clandestino na primeira lei. Atualmente, poucos loteadores clandestinos condenados cumprem penas restritivas de liberdade. A maioria dos juzes opta por aplicar penas alternativas, restritivas de direitos, o que acaba diminuindo a criminalizao desse tipo de loteamento.

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Em decorrncia dessas mudanas no direito penal, adotou-se como prtica, nos crimes de loteamento clandestino, a substituio da pena privativa de liberdade por uma pena alternativa. Ocorre que, ante o desaparelhamento do Poder Pblico para a fiscalizao do cumprimento dessas penas, generalizou-se entre os juzes a condenao do infrator a distribuir cestas bsicas populao carente. Como resultado, o que se tem verificado que a capacidade dissuasria da criminalizao do loteamento clandestino foi bastante reduzida. Os loteamentos clandestinos podem ser promovidos tanto pelos proprietrios do terreno quanto por terceiros, os chamados grileiros. Quando promovidos pelos prprios proprietrios, estes buscam escapar dos procedimentos e nus contidos na legislao incidente sobre o loteamento do solo e, normalmente, sequer realizam as obras de infra-estrutura necessrias. Se forem implantados por grileiros de terras, se caracterizam por serem promovidos por criminosos que vendem terrenos que no lhes pertencem. A maioria dos casos de loteamento clandestino ocorre revelia das autoridades locais, pois este tipo de prtica quase nunca de imediata identificao pelo Poder Pblico, muitas vezes falho em seu sistema de gesto. Um ponto de destaque a fragilidade do nosso sistema de registros de imveis. Muitas vezes, mais de uma pessoa possui o ttulo de propriedade de uma determinada rea. Outro a descrio vaga dos imveis em ttulos muito antigos, ensejando a impossibilidade da precisa delimitao da rea loteada, o que acaba facilitando a implantao de parcelamentos clandestinos. Os adquirentes de lotes provenientes de loteamentos clandestinos no alcanaro a condio de titulares de domnio enquanto no regularizado o loteamento, mesmo quando o loteador o proprietrio da gleba original, pois a regularidade jurdica do empreendimento, com a aprovao do loteamento e o seu registro, sempre condio (e no a nica) para registro dos lotes individualizados no Cartrio de Registro de Imveis. A abertura das respectivas matrculas dos lotes no Cartrio de registro de Imveis competente condio legal para alienao destes (art. 37, Lei n 6766/79). Levada ao conhecimento do Poder Pblico a existncia de loteamento do solo clandestino, o primeiro passo a seguir traar um diagnstico da situao atual da ilegalidade e providenciar a imediata instaurao de procedimento administrativo para averiguar o que realmente aconteceu. Para tanto, necessrio fazer a vistoria da rea para realizao de um le-

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Grileiro um termo que designa quem falsifica documentos para, de forma ilegal, tornarse dono por direito de terras que no lhe pertencem. O termo provm da tcnica que consiste em colocar escrituras falsas dentro de uma caixa com grilos, de modo a deixar os documentos amarelados e rodos, dando-lhes uma aparncia antiga.

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vantamento preliminar da situao real do loteamento, com entrevista da comunidade local e do entorno e, se possvel, dos adquirentes dos lotes. Concomitantemente, o rgo tcnico responsvel do Poder Pblico dever elaborar um laudo tcnico com identificao da rea loteada clandestinamente. Neste laudo, dever constar a legislao incidente sobre a rea, qual o grau de interveno urbana (abertura de vias, demarcao de lotes, terraplenagem, edificaes, desmatamento, ocupaes em encostas e topo de morro, etc.), se h obras em andamento no local e identificar os responsveis pela implantao do loteamento e, se for o caso, pela comercializao dos lotes.

Levada ao conhecimento do Poder Pblico a existncia de loteamento clandestino, o primeiro passo traar um diagnstico e instaurar de imediato um procedimento administrativo para averiguar o que realmente aconteceu.
A prefeitura dever imediatamente adotar medidas para dar publicidade dos fatos constatados aos adquirentes dos lotes e populao local, utilizando, para tanto, os meios mais acessveis e eficazes (carro de som, fiscais no local, jornal de circulao local, avisos fixados nos estabelecimentos comerciais prximos ao empreendimento, contato com lideranas locais, notificaes, entre outros). Tambm dever impedir a continuidade das obras, a comercializao dos lotes e a construo de novas moradias. O Ministrio Pblico local dever ser informado sobre a existncia de loteamento clandestino para que adote as medidas necessrias de instaurao de inqurito e apurao do crime e demais irregularidades cometidas pelo loteador na esfera cvel e criminal. O responsvel pelo empreendimento dever ser notificado pela prefeitura a apresentar, em curto prazo (24h ou 48h), prova de que o loteamento no clandestino, ou seja, a documentao comprovando que loteamento foi aprovado. Esgotado este prazo, sem apresentao das provas, dever ser lavrado Boletim de Ocorrncia que tambm instruir o processo administrativo e o inqurito instaurado pelo Ministrio Pblico. Tambm, o empreendedor e seus representantes devero ser notificados para: se absterem de prosseguir com as obras; suspenderem a realizao de novas vendas;

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suspenderem o recebimento das prestaes pelos lotes vendidos; rescindirem os contratos com os adquirentes; devolverem os valores recebidos aos adquirentes e, ainda apresentarem a relao dos adquirentes com nome, qualificao, endereo e contatos. Todas essas informaes e aes devero estar documentadas no processo administrativo instaurado. O Ministrio Pblico dever ser comunicado do andamento deste procedimento e ser alimentado com informaes e documentos que forem colecionados ao longo deste procedimento. Tomadas essas atitudes, a prefeitura dever providenciar uma avaliao tcnica na rea para verificar se h como ser feita a regularizao fundiria do loteamento, estabelecendo parmetros mnimos de aceitao de uma situao consolidada e irreversvel ou, se for o caso, poder optar por remover total ou parcialmente o loteamento.

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A regularizao pela prefeitura


Caso a prefeitura opte por realizar a regularizao fundiria de um loteamento clandestino de interesse social, dever, em um primeiro momento, tentar levar o loteador a assumir a responsabilidade pela regularizao. Todavia, quando o loteador no tiver a disposio para promover a regularizao, estiver foragido ou quando tomar atitudes que demonstrem a sua inteno de no regularizao da rea, a prefeitura poder promover a regularizao por sua prpria conta, devendo se orientar pelo interesse pblico. O primeiro passo a ser dado a realizao de uma pesquisa fundiria no Cartrio de Registro de Imveis, a fim de saber qual a situao do imvel loteado clandestinamente. Ao mesmo tempo, dever ser feita a caracterizao do assentamento e providenciado um levantamento fsico da rea, sendo definidas as estratgias de participao da comunidade local. Caso exista projeto de demarcao dos lotes, subdiviso das quadras, do sistema virio, das redes, mesmo que na forma de um croqui, confrontar este com a ocupao efetiva da rea e o seu real traado.

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Quando a prefeitura optar por promover a regularizao fundiria em face da caracterizao de irreversibilidade do loteamento, a populao local dever participar ativamente do processo, sendo necessria uma estratgia que facilite a organizao comunitria. Imprescindvel que a populao local seja envolvida neste processo, seja por meio de simples orientao, seja por meio de assistncia tcnica aos moradores (cortes de terreno, aterros, esgotamento sanitrio, fornecimento de planta padro). No sendo compatvel o ttulo de propriedade da rea com a situao real do loteamento, dever ser realizada sua retificao, junto ao Cartrio de Registro de Imveis. Passada esta fase, dever ser elaborado projeto de regularizao fundiria contemplando um projeto urbanstico completo com: denominao do loteamento; sistema virio e subdiviso das quadras em lotes com dimenses, curvas de nvel; identificao das vias e lotes; identificao e dimenso das reas verdes e dos equipamentos comunitrios; dimenses lineares e angulares do projeto; reas no edificantes, se existirem; perfis longitudinais; projeto dos sistemas de escoamento de guas pluviais, da rede de esgoto, de distribuio da gua potvel, de pavimentao, de rede de iluminao pblica e de arborizao, alm do memorial descritivo com justificativa do projeto e especificaes tcnicas. Este projeto dever ser feito visando adequar ao mximo a situao implantada aos parmetros urbansticos e legislao ambiental incidentes, aplicando-se, quando necessrio, medidas compensatrias. Todo esse processo deve ser construdo junto com a comunidade e os vrios rgos tcnicos envolvidos. H de se ter um consenso quanto ao projeto, que garanta melhor qualidade de vida comunidade, dentro das condies objetivas encontradas, aps o que ser submetido esse projeto anlise formal dos rgos responsveis pelos licenciamentos urbanstico e ambiental.

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Uma vez regular, o projeto dever ser registrado no cartrio de registro de imveis competente.

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Regularizao fundiria de conjunto habitacional de interesse social


Conceituao de conjunto habitacional Na definio adotada pelas Normas de Servio da Corregedoria Geral de Justia do Estado de So Paulo, extrada da leitura do item 156.1, temos que:
As normas esto disponveis no site http://www.mp.sp.gov.br/ (Endereo Acessado em 10/04/2008).

Entende-se como conjunto habitacional o empreendimento em que o parcelamento do imvel urbano, com ou sem abertura de ruas, feito para alienao de unidades habitacionais j edificadas pelo prprio empreendedor.

Do restante da leitura dos tpicos relativos ao conjunto habitacional (caput do item 156 e 156.2) pode-se ainda interpretar de forma clara que tanto podem ser promovidos pela iniciativa privada quanto pelo Poder Pblico, sendo relativizadas as exigncias quan- Os agentes pblicos previstos na Lei n 4.380, art. 8 to ao cumprimento do art. 18 da Lei n para compor o Sistema Financeiro de Habitao so caracterizados pela finalidade no lucrativa e pelo 6766/79 quando se tratar de empreendi- compromisso de facilitar e promover a construo mento produzido pelo Poder Pblico em e aquisio da casa prpria ou moradia. nome do interesse social. O Conjunto Habitaciona (CH) pode, assim, partir de uma base de parcelamento do solo caracterizada como loteamento ou desmembramento, porm a edificao concomitante das unidades habitacionais que ir caracterizar essa figura prpria. Extrai-se da conceituao acima que um condomnio no conjunto habitacional. Isso no significa que um conjunto habitacional no possa ser composto de vrios condomnios. Pensemos naqueles casos em que ocorra um desmembramento ou loteamento, criando-se lotes independentes e em cada lote individualizado se promova a construo de unidades habitacionais sobrepostas ou mesmo edifcios com mais de dois pa-

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vimentos. Neste caso, teremos a presena de um conjunto habitacional. O importante que todo esse empreendimento faa parte do mesmo projeto, do mesmo processo. Ao se promover o parcelamento do solo e o seu registro e, depois, com os lotes autnomos, ou seja, j individualizados, se construir condomnios em cada um deles, no mais teremos um conjunto habitacional, mas simplesmente um conjunto de condomnios independentes entre si. O certo que se encontram as mais diversas conceituaes sobre conjunto habitacional nas legislaes municipais, cada qual adotando uma concepo prpria, ora limitando o nmero de lotes, ora exigindo a conformao horizontal, ora proibindo a existncia de reas pblicas, ora condicionando a porcentagem da rea pblica densidade populacional do empreendimento. Como se depreende da definio adotada pelo Tribunal de Justia de So Paulo, atravs da sua Corregedoria Geral, trata-se de empreendimento na forma de parcelamento do solo ao qual a construo de unidades habitacionais est vinculada, no qual haver que se respeitar as porcentagens de reas pblicas.

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Caractersticas em comum dos conjuntos habitacionais de interesse social


Financiamento

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Recursos provenientes de Fundo Municipal de Habitao ou outros Programas (municipal, estadual, federal). Parcerias.

Tipologia

Variveis topogrficas podem exigir ou propiciar a possibilidade de se trabalhar com tipologias construtivas diferentes: casas isoladas, casas geminadas, casas superpostas, prdios, tudo dentro de um mesmo projeto, constituindo um nico conjunto habitacional.

Conveno condominial

necessrio que se estabelea um Instrumento Particular de Instituio, Especificao e Conveno de Condomnio sempre que houver a existncia de mais de uma unidade autnoma dentro do mesmo terreno (casas superpostas ou prdios).

Infra-estrutura

A lei municipal deve disciplinar as obras mnimas, em consonncia com as normas federais, ex.: obras de drenagem superficial, guias e sarjetas; galerias de guas pluviais, instalao de rede de gua e soluo para o esgotamento sanitrio. Pavimentao opcional ou conforme a exigncia imposta pelas condies topogrficas e geolgicas.

Agentes promotores

Poder Pblico exclusivamente. Poder Pblico em conjunto com os beneficirios. Poder Pblico em parceria com a iniciativa privada. Iniciativa privada, desde que as unidades produzidas se destinem a atender uma demanda de interesse social, ou seja, sejam destinadas populao de baixa renda.

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A aprovao nos rgos tcnicos


Desenvolvido o projeto e havendo o ttulo de propriedade que confira legitimidade a quem se apresente como interessado, j possvel ingressar com o pedido de aprovao nos rgos tcnicos responsveis. evidente que o ideal sempre uma anlise prvia atravs de um pedido de diretrizes, momento no qual se indicaro as caractersticas fsicas e ambientais do terreno (nascentes, crregos, matas significativas, vegetao existente). Com base nas diretrizes fixadas pelo rgo tcnico, possvel desenvolver o projeto. Por se tratar de empreendimento de interesse social, fundamental que o municpio possua legislao prpria com parmetros especiais. Caso contrrio, alternativa no haver seno a edio de uma lei especfica que autorize a implantao do empreendimento em cima de parmetros especiais ou, como na cidade de So Paulo, onde o Legislativo autorizou o Executivo a editar decretos especficos. O incio da obra sem a devida aprovao dos rgos tcnicos j estar a caracterizar o parcelamento do solo e a construo irregular. No caso de um conjunto habitacional, existe a necessidade de uma dupla anlise, tanto em relao ao parcelamento do solo, quanto em relao s edificaes que sero erigidas.

O ideal sempre fazer uma anlise prvia atravs de um pedido de diretrizes, quando se indicaro as caractersticas fsicas e ambientais do terreno. Com base nas diretrizes fixadas pelo rgo tcnico, possvel desenvolver o projeto.
Na cidade de So Paulo, para essas situaes, em que o Poder Pblico o prprio interessado, existe o procedimento denominado Plano Integrado, no qual se especifica uma tramitao mais gil entre os distintos rgos analisadores. Nos casos de aprovao de empreendimento, muitas vezes se exige a anlise por parte de rgos estaduais, especialmente os vinculados a proteo do meio ambiente. No Estado de So Paulo, tambm, essa passagem pelo crivo estadual tem um aspecto positivo. Esse procedimento foi criado para agilizar os procedimentos, atravs de um nico balco de atendimento, pelo qual sero analisados os projetos de gua e esgoto, de segurana contra incn-

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dio (nos casos de edifcios), os aspectos ambientais e o possvel confronto com zoneamentos estabelecidos pelo Estado, como, por exemplo, mananciais ou reas de proteo ambiental, alm do aspecto da poluio. Principalmente no que diz respeito questo ambiental e aos efeitos relativos poluio, importante que se oua a manifestao de outro ente federativo, que no somente o municpio, uma vez que cabe ao Estado parcela significativa de responsabilidade quanto ao licenciamento e seus reflexos ambientais. O que no se pode admitir que esses limites sejam extrapolados, ferindo a competncia municipal de gerir seu ordenamento territorial. Assim, no cabe ao Estado interferir no modelo de parcelamento do solo, quando esse possuir a configurao de interesse social.

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Quando se trata de meio ambiente e poluio, deve-se ouvir a manifestao de outro ente federativo, pois cabe ao Estado grande parcela de responsabilidade quanto ao licenciamento e seus reflexos ambientais.
Parece-nos, assim, que a subordinao a uma dupla anlise, no que diz respeito aos limites da questo ambiental, est plenamente amparada por nosso ordenamento jurdico maior. Entretanto, vem se buscando avanar no sentido de o municpio alcanar a qualificao necessria de tal modo que ele mesmo tenha a competncia para analisar o aspecto ambiental sem ter que se remeter a uma anlise estadual.

Da relao condominial dentro de um conjunto habitacional


Existem situaes em que, para a implantao do empreendimento habitacional, devido a caractersticas fsicas e para um melhor aproveitamento do terreno, exige-se tambm a construo de unidades habitacionais sobrepostas ou verticalizadas. Essa situao especial em relao a essas construes exige uma formatao jurdica diferenciada, de modo a se garantir a segurana jurdica dos moradores especficos dessas construes (casas sobrepostas). Assim, em casos de duas ou mais construes em um nico lote, existe a necessidade da constituio de um condomnio para cada lote, nos termos da Lei n 4.591/64, com a Instituio e Especificao do Regime de Condomnio e respectiva Conveno Condominial.

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Registro do auto de imisso na posse


Considerando que a grande maioria dos empreendimentos conjuntos habitacionais de autoria do Poder Pblico, comum nos depararmos com um problema logo de incio, que impede a tramitao regular de um processo de aprovao: a ausncia de legitimidade da administrao. Muitas vezes, a aquisio da propriedade ocorre atravs de um processo de desapropriao e, portanto, a titularidade de domnio somente se adquiria com o pagamento do valor indenizatrio, com a expedio da carta de adjudicao ou mandado judicial. A demora nos processos de desapropriao invariavelmente era um dos entraves possibilidade de regularizao fundiria de empreendimentos habitacionais promovidos pelo Poder Pblico. Merece destaque, neste ponto, a edio da Lei n 9785/99, que alterou a legislao pertinente ao parcelamento do solo, de desapropriao e de registro pblico, provocando grande modificao conceitual, de forma a destravar um procedimento que se fazia necessConsulte a ntegra da Lei n 9785/99 na Biblioterio para permitir a aprovao do projeto ca Virtual. perante os rgos pblicos de aprovao e o acesso ao registro de imveis.

Com essa alterao legislativa, passou-se a admitir o registro do auto de imisso da posse, ato esse que permite a regularizao do empreendimento habitacional por parte do Poder Pblico, o registro do Conjunto Habitacional e, inclusive, a transferncia para terceiros por meio da cesso de posse, independentemente do pagamento da indenizao ter sido concludo.

Mutiro
Muitas vezes, pode-se ter a compreenso de que a figura do conjunto habitacional exige interveno nica do Poder Pblico, com a aquisio da terra, a obteno dos recursos, o desenvolvimento do projeto, a implantao do parcelamento do solo e a construo das unidades habitacionais. possvel, porm, que a construo do empreendimento se d por meio da mo-de-obra dos prprios beneficirios, ao que se convencionou chamar de mutiro. O modo construtivo em nada alterar a figura jurdica do

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conjunto habitacional. Esse modo construtivo pode se dar atravs da autoconstruo ou atravs de uma forma de organizao coletiva pela qual todos constroem todas as moradias. Nesses casos, importante que o projeto de parcelamento do solo e a tipologia das construes sejam coletivamente discutidos e desenvolvidos por uma assessoria tcnica escolhida e contratada pela associao, de forma que todos se sintam elementos ativos desse processo.

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Da exigncia de CND do INSS


importante destacar: os empreendimentos habitacionais que contem com a construo da moradia devero ter a obra inscrita perante o Instituto Nacional de Seguridade Social, com a abertura da competente matrcula de obra, mesmo naqueles casos caracterizados como mutiro. O no cumprimento dessa providncia poder render dificuldades futuras, especialmente por ocasio do registro do empreendimento, bem como sujeitar o titular de domnio da rea maior a responder em processo de execuo. Encontramos na Instruo Normativa n 3, de 14/07/2005, no art. 413, XXVI, a definio de conjunto habitacional para fins de tributao previdenciria, limitando o tamanho da unidade a Link: 70 m, e tambm no art. 462, III, a possibilidade de iseno em relao mo-de-obra no remunera- http://www81.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/mpssrp/2005/in3/tituloii.htm da, caso tpico das construes em mutiro ou da autoconstruo. J a abertura de matrcula prevista no art. 25.

Quanto responsabilidade do oficial do Registro de Imveis, a legislao previdenciria atribui a esse a funo de fiscalizao do recolhimento das contribuies devidas. O registro de contrato sem a apresentao da CND pela pessoa jurdica alienante acarreta a responsabilidade solidria do oficial, conforme art. 48 e 92, da Lei n 8.212/91. A averbao de construo sem a CND sujeita o oficial s mesmas conseqncias (ORLANDI NETO, in DIP, 1998, p. 87). Assim, na implementao de novos empreendimentos, h que se ater a esse aspecto previdencirio. Nos casos, entretanto, de regularizao de conjunto habitacional que no possuam a prvia inscrio, poder se utilizar do art. 290-A, 1, da Lei n 6015/73, cuja redao foi introduzida

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Confira na 11.481/2007.

Biblioteca

Virtual

Lei

pela Lei n 11.481/2007, pelo qual, nos casos de regularizao fundiria de interesse social, independe de comprovao do pagamento de quaisquer tributos, inclusive previdencirio.

Da exigncia do controle via processo administrativo


Pode-se observar em vrias cidades que o histrico do desencadeamento concreto, que originou certo ordenamento do territrio municipal, no encontra registro que permita perseguir as causas e efeitos de determinadas decises poltico-administrativas. A importncia da existncia de registros dos fatos e atos administrativos fundamental para se garantir os preceitos constitucionais de transparncia, de moralidade, de interesse pblico, de publicidade. Nesse sentido, obrigatrio que todos os atos administrativos estejam devidamente registrados em processo administrativo e que se tenha um controle mnimo, a fim de permitir sua localizao e a identificao do objeto tratado em cada processo. Assim, tambm nos casos de interesse social fundamental a existncia de registros que tratem da definio do programa, da opo quanto ao projeto, das regras para a escolha da demanda beneficiria, da desapropriao da terra, do controle de liberao de recursos, medio e prestao de contas, da contratao de servios especializados, do processo de aprovao/regularizao, etc.

Consideraes finais
comum nos depararmos com loteamentos e conjuntos habitacionais implantados h muito tempo que se encontram ainda em situao de irregularidade. Isto ocorre porque, muitas vezes, espaos reservados para reas verdes ou reas institucionais se encontram ocupados por moradias. Tambm comum que as obras de infra-estrutura tenham de alguma forma se deteriorado, necessitando ser refeitas. Em face de tais situaes, normalmente os rgos tcnicos exigem

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primeiro a soluo dos problemas para depois emitir o competente Auto de Regularizao, que tambm se poder denominar de Alvar de Regularizao ou Alvar de Aprovao. Este no se trata do alvar constante no procedimento de aprovao regular. Para que no perdure a situao de irregularidade, a soluo que se vislumbra o da possibilidade de emisso de um Auto de Regularizao com ressalvas, devendo o processo administrativo estar instrudo com todos os apontamentos necessrios desde a realizao de obras at a necessidade de remoes a serem executadas e um cronograma fsico-financeiro, assinados pelo prefeito e secretrios responsveis. Importante que sejam utilizados os instrumentos legais existentes no nosso ordenamento jurdico, visando transformao das situaes ilegais e de excluso social, com estratgias definidas, com o objetivo principal de regularizar os loteamentos os conjuntos habitacionais ilegais, integrando os seus moradores cidade.

Aula 12

Identifique se existem loteamentos irregulares, clandestinos ou conjuntos habitacionais irregulares em sua cidade. Como o poder pblico tem lidado com a situao? Escreva um breve relato e troque experincias com seus colegas no Frum do AVEA.

Contribua com o tpico do Frum em que esta


questo ser debatida. A troca de idias entre os participantes do Curso muito importante. Participe! Se precisar de mais instrues sobre os procedimentos desta atividade, entre em contato com seu tutor.

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Bibliografia
ALFONSIN, Betnia de Moraes. Direito Moradia: Instrumentos e Experincias de Regularizao Fundiria nas Cidades Brasileiras. Observatrio de Polticas Pblicas: IPPUR: FASE, 1997. DALLARI, Adilson Abreu: Ferraz Srgio, coordenadores. Estatuto da Cidade Comentrios Lei Federal 10.257/01. Malheiros Editores Ltda, 2002 DIP, Ricardo Henry Marques, organizador. Registros Pblicos e Segurana Jurdica. Srgio Antonio Fabris Editor, 1998 FERNANDES, Edsio, organizador. Direito Urbanstico. Livraria Del Rey Editora, 1998. FINK, Daniel Roberto, coordenador. Temas de Direito Urbanstico, Vol. 4. Centro de Apoio Operacional de Urbanismo e Meio Ambiente. Ministrio Pblico do stado de So Paulo. Imprensa Oficial do Estado, 2005. FREITAS, Jos Carlos, coordenador. Temas de Direito Urbanstico, Vol. 1. Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justia de Habitao e Urbanismo. Ministrio Pblico do Estado de So Paulo. Imprensa Oficial do Estado, 1999. MATTOS, Liana Portilho, organizadora. Estatuto da Cidade Comentado. Mandamentos, 2002. MINISTRIO DAS CIDADES. Manual de Regularizao Fundiria Plena, 2007. ROLNIK, Raquel. Para Alm da Lei: Legislao Urbanstica e Cidadania (So Paulo 1886-1936). In: Direito Urbanstico. Coordenao de Edsio Fernandes, Belo Horizonte, Editora del Rey, 1998 _______ A Cidade e a Lei. So Paulo, Studio Nobel e Fapesp, 1997 ROLNIK, Raquel [et al.]. Regularizao Fundiria Plena Referncias Conceituais. Ministrio das Cidades, 2007. SAULE JUNIOR, Nelson. A Proteo Jurdica da Moradia nos Assentamentos Irregulares. Srgio Antonio Fabris Editor, 2004.

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_______ . Novas Perspectivas do Direito Urbanstico Brasileiro. Ordenamento Constitucional da Poltica Urbana. Aplicao e Eficcia do Plano Diretor. Srgio Antonio Fabris Editor, 1997. SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. Malheiros Editores Ltda, 2000. SOARES, Danielle Machado. Condomnio de Fato; Incidncia do Princpio da Autonomia Privada nas Relaes Jurdicas Reais. Rio de Janeiro: Renovar, 1999

Aula 12

Publicaes institucionais
Estatuto da Cidade: Guia para Implementao pelos Municpios e Cidados, Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 2001. Manual de Regularizao Fundiria Plena, Ministrio das Cidades, Secretaria nacional de Programas Urbanos Regularizao de Loteamentos no Municpio de So Paulo. So Paulo, Prefeitura do Municpio de So Paulo / Secretaria de Habitao e Desenvolvimento Urbano, 2003.

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Concluso
Parabns! Voc chegou ao final do Curso. Nestas doze semanas, tratamos de um tema fundamental para os brasileiros que vivem nas cidades. Nossa expectativa que este processo de ensino-aprendizagem contribua para o avano da regularizao fundiria plena, baseada nos princpios fundamentais de justia social e de democracia. Temos muita satisfao em convidar voc para participar do chat de encerramento. O objetivo fazer uma avaliao coletiva de nosso percurso, revisar os pontos de destaque e esclarecer dvidas. Informe-se sobre datas e horrios disponveis com seu tutor. Um abrao!

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Autores

Autores

Prof. Alexandra Reschke


Arquiteta e urbanista, secretria do Patrimnio da Unio.

Prof. Camila Agustini


Advogada, especialista em Direitos Humanos, coordenadora geral de Legislao Patrimonial da Secretaria do Patrimnio da Unio

Prof. Claudia Virginia de Souza


Arquiteta, Mestre em planejamento urbano e regional pelo IPPUR/UFRJ, diretora da Coordenaria de Implementao do Plano Diretor da prefeitura de Santo Andr, consultora em planejamento urbano e habitacional.

Prof. Cristiane Siggea Benedetto


Advogada, consultora jurdica na rea de Regularizao Fundiria. Coordenadora do mdulo II Regularizao Fundiria Plena Curso distncia de Acesso Terra Urbanizada promovido pelo Ministrio das Cidades em parceria com a Universidade Federal de Santa Catarina.

Prof. Denise Gouva


Arquiteta, urbanista, assessora tcnica da Secretaria Nacional de Programas Urbanos/Ministrio das Cidades e Mestre em planejamento urbano pela Universidade de Braslia (UnB).

Prof. Edsio Fernandes


Jurista e urbanista; professor da Universidade de Londres; coordenador do International Research Group on Law and Urban Space (IRGLUS).

Prof. Ellade Imparato


Advogada, Mestre em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, consultora jurdica especializada em Direito Urbanstico, integrante da equipe de Direito Cidade do Instituto Polis, diretora administrativa do Instituto Urbanstico de Direito Administrativo (IBDU) e associada ao Interrnational Research Group for Law and Urban Space (IRGLUS).

Prof. Gabriel Ismael Folgado Blanco


Advogado, consultor jurdico nas reas de regularizao fundiria, urbanismo e meio ambiente.

Autores

Prof. Jos Ablio Belo Pereira


Arquiteto e urbanista, especialista em Planejamento Urbano Participativo. Secretrio Municipal de Planejamento da prefeitura de Be tim/MG (1997-2000) e secretrio municipal de Regulao Urbana da prefeitura de Belo Horizonte (2001-2002), professor da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo do Unicentro Izabel Hendrix e assessor da presidncia do CREA/MG.

Prof. Junia Santa Rosa


Economista e Mestre em Gesto das Cidades PUC/MG. especialista em Cincias Sociais pela UNICAMP/SP e Gesto Urbana pela Universitat de Barcelona. Diretora do Departamento de Desenvolvimento Institucional e Cooperao e secretria-substituta da Secretaria Nacional de Habitao do Ministrio das Cidades.

Prof. Margareth Matiko Uemura


Arquiteta urbanista, Mestre em Planejamento Urbano, especialista em Desenho e Gesto do Territrio Municipal, ex-coordenadora do Programa de reabilitao de reas Urbanas Centrais do Ministrio das Cidades e professora da Universidade Bandeirantes SP.

Prof. Otilie Macedo Pinheiro


Arquiteta e urbanista, especialista em Planejamento e Gesto Urbana Participativa; coordenou o Oramento Participativo de Betim/MG (1993-1998); foi diretora de Apoio Gesto Municipal e Territorial do Ministrio das Cidades (2003-2007), onde coordenou a campanha nacional Plano Diretor Participativo: Cidade de Todos, e assessora tcnica da Comisso de Desenvolvimento Urbano da Cmara dos Deputados.

Prof. Patrcia de Menezes Cardoso


Advogada, mestranda em Direito Urbanstico, assessora tcnica da Secretaria do Patrimnio da Unio

Prof. Patryck Arajo Carvalho


Arquiteto e urbanista, diretor de Regularizao Fundiria da Secretaria de Habitao e Desenvolvimento Urbano da Prefeitura do Municpio de Osasco SP.

Prof. Paula Santoro


Arquiteta e urbanista, graduada, Mestre e Doutoranda pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo. Tcnica do Ncleo de Urbanismo do Instituto Plis (2002-hoje) e do Instituto Socioambiental (2007-hoje).

Prof. Paulo Somlanyi Romeiro


Advogado da equipe de Direito Cidade do Instituto Plis e mestrando em direito urbanstico ambiental pela PUC-SP.

Prof. Pedro Jorgensen


Arquiteto e urbanista (UFRJ) e Mestre em Engenharia de Transportes (COPPE-UFRJ), pesquisador, autor e co-autor de artigos e estudos sobre os temas Operaes Urbanas e Recuperao da Valorizao da Terra.

Prof. Raquel Rolnik


Arquiteta e urbanista especializada em planejamento e gesto da terra urbana. professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo (FAU) e do Mestrado em Urbanismo da Pontifcia Universidade Catlica de Campinas, SP. Relatora de Direito Moradia da ONU.

Prof. Renato Cymbalista


Arquiteto e urbanista, Mestre e Doutor pela FAU-USP e professor da Escola da Cidade. Autor e organizador de artigos e livros sobre reforma urbana e poltica urbana, entre eles Planos Diretores Municipais: novos conceitos de planejametno territorial (Ed. Anna Blume, 2007, com Laura Bueno).

Prof. Rosana Denaldi


Doutora em arquitetura e planejamento urbano pela FAUUSP, especialista em Poltica Habitacional pelo Institute for Housing Planning and Building (IHS) em Roterd, professora de Planejamento Urbano da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Catlica de Santos, consultora nas reas de planejamento urbano e habitacional.

Autores

Prof. Rosane Tierno


Advogada, secretria executiva do Instituto Brasileiro de Direito Urbanstico (IBDU), membro do Centro de Direitos Gaspar Garcia, coordenadora jurdica do Programa de Regularizao Fundiria da Prefeitura do Municpio de Osasco SP.

Prof. Sandra Ribeiro


Arquiteta, urbanista, gerente de projeto da Secretaria Nacional de Programas Urbanos/Ministrio das Cidades e Mestre em planejamento urbano pela Universidade de Braslia (UnB).

Prof. Simone Gueresi


Arquiteta e urbanista, mestre em Planejamento Urbano, coordenadora Geal de Projetos Especiais da Secretaria do Patrimnio da Unio