VI Congreso Internacional del CLAD sobre La Reforma del Estado y de la Administracin Pblica Buenos Aires, Argentina , 5 9 de Noviembre de 2001

La reforma judicial en Amrica Latina : un estudio sobre las reformas judiciales en Argentina, Brasil, Chile y Mxico Carlos H. Acua & Gabriela Alonso
Departamento de Humanidades Universidad de San Andrs I. Introduccin

Este trabajo constituye un borrador para la discusin. Contiene una primera mirada global sobre la regin, articulada con un foco de atencin especfico en cada uno de los casos sobre los que se basar nuestra comparacin: Argentina, Brasil, Chile y Mxico. El trabajo persigue el objetivo de contextualizar, tanto regionalmente como por caso nacional, el accionar de los diversos actores involucrados en los procesos de reforma judicial (privados, gubernamentales, corporativos sindicatos y asociaciones profesionales-, Organizaciones de la Sociedad Civil OSCs- y los Organismos y Bancos Multilaterales de Desarrollo BMDs-). As, define las caractersticas globales y las especificidades nacionales, sobre las que operan las estrategias de los actores de la sociedad civil y de los gobiernos, estrategias que se despliegan en contextos tanto nacionales y regionales. Con respecto a los BMDs, es a partir de 1993 que el Banco Mundial (BM), y de 1994 que el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), comienzan a modificar sus mandatos en una direccin que acenta la necesidad de participacin de la sociedad civil, transparencia y fiscalizacin en sus operaciones. Estos mandatos fueron consecuencia de la baja performance que mostraban las carteras de prstamos. El mejoramiento que se busc en la implementacin y resultados de los prstamos se enmarcaba en el proceso de reformas estructurales pro-mercado que se haba generalizado a partir de la dcada de los aos ochenta y profundizado durante el principio de los noventa. Los problemas enfrentados por gran parte de la primera ola de reformas macroeconmicas, llev a los BMDs a diversificar el carcter de sus prstamos implementando programas denominados de segunda generacin con el objetivo de asegurar condiciones poltico-institucionales y sociales funcionales a la sustentabilidad de las reformas macroeconmicas. La segunda ola de reformas se dirigi a modificar cuestiones como los servicios de salud, la flexibilizacin del mercado laboral, el mejoramiento del transporte y de la gestin pblica, as como a fortalecer y mejorar la capacidad institucional de gobierno (good governance). La segunda generacin de reformas se articul, de esta forma, con los mandatos de participacin y reforma poltico-institucional que rompan con tradiciones histricas del comportamiento y estrategias de los BMDs. El impacto de las estrategias de los BMDs sobre la participacin de la sociedad civil en la gestin de gobierno surge como particularmente relevante, ya que las reformas de segunda generacin afectan en forma directa a intereses y actores que ven al proceso de reforma y a la intervencin de los organismos internacionales con desconfianza y aversin, por lo que la construccin de consensos no slo resulta compleja sino que se presenta como imprescindible para asegurar la sustentabilidad de largo plazo de los cambios. El objetivo ltimo de la investigacin es analizar el impacto de los nuevos mandatos de los BMDs en los procesos de diseo e implementacin de poltica pblica en Amrica Latina: promovieron mayor

participacin de la sociedad civil? cules son las razones que potencian o frustran estos objetivos declarados de participacin, transparencia y fiscalizacin? De verificarse una mayor participacin, fue esta disparada por los nuevos mandatos de los BMDs o estos se articularon con dinmicas propias del proceso poltico local? cul es la relacin entre el grado de participacin-exclusin de los actores sociales en la toma de decisiones y el grado de calidad y eficiencia de las reformas? Esta investigacin apunta a responder estas preguntas a travs de la focalizacin del anlisis en un sector clave para el funcionamiento de las instituciones pblicas: el proceso de reforma del poder judicial. La propuesta es analizar los procesos de reforma judicial y su relacin con las estrategias de los BMDs y de los actores de la sociedad civil comparando cuatro casos latinoamericanos: Argentina, Brasil, Chile y Mxico. La relevancia de la investigacin est en su aporte simultneo al conocimiento, por un lado, del impacto de la intervencin de los BMDs sobre la participacin de la sociedad civil y el diseo de poltica pblica y, por el otro, sobre las causas, contenido y resultados esperables de las reformas judiciales en Amrica Latina. En esta instancia, el presente trabajo contiene la primera aproximacin a los procesos nacionales y regionales, por lo que las conclusiones comparativas (y las respuestas a las preguntas arriba planteadas) constituyen el resultado de la fase final de la investigacin, que se completar hacia principios de 2002. Los prstamos para un buen gobierno como contexto de las reformas judiciales A partir de los problemas enfrentados por las reformas estructurales implementadas desde los aos ochenta, los Bancos Multilaterales de Desarrollo comenzaron a principios de la dcada de los noventa a diversificar el carcter de sus prstamos introduciendo nuevas esferas de influencia en su accionar. El nuevo consenso generado por los BMDs en esta dcada supone que las reformas macroeconmicas slo pueden producir resultados favorables y sustentabilidad a largo plazo, si las reformas estructurales son llevadas a cabo en un contexto especfico que requiere de la existencia de gobiernos legtimos, regulaciones econmicas adecuadas, participacin activa de los sectores ms afectados por estas polticas, funcionarios idneos y competentes y un sistema poltico descentralizado capaz de generar mayor fiscalizacin sobre el accionar gubernamental. De esta forma, una nueva temtica invadi de la agenda de los BMDs. El buen gobierno o good governance ha aparecido como un importante objetivo o precondicin poltico-institucional, necesario para lograr mejores resultados de desarrollo. Los informes e investigaciones de estos organismos se dirigen crecientemente a reforzar las metas de buen gobierno ya que las reformas macroeconmicas y sectoriales no lograron producir per se los resultados esperados por los BMDs. En la conferencia sobre desarrollo que realiz el Banco Mundial en la ciudad de San Salvador en 1998, el organismo reflej a travs del trabajo Beyond the Washington Consensus: Institutions Matter, presentado por el economista principal para Amrica Latina y el Caribe y el Vicepresidente para la regin, su creciente preocupacin por temticas de tipo institucional. El documento presentado da cuenta de la necesidad de fortalecer las instituciones polticas para que las estrategias macroeconmicas de desarrollo sean efectivas y sustentables. Los prstamos de los BMDs que apuntan al buen gobierno o good governance1 en Amrica Latina se
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. La nocin de buen gobierno o good governance indica en el discurso de los BMDs alguna falta de precisin en el uso de estos trminos, lo que crea cierta confusin entre gobierno y adminsitracin/gestin. Esto muestra, en general, cierto etnocentrismo terico de parte de los BMDs ya que reproducen las limitaciones de la teora poltica norteamericana de los aos cincuenta y sesenta, usualmente incapaz de reconocer la diferencia entre gobierno y estado. Un ejemplo de esta ambigedad o confusin es el uso de la nocin de descentralizacin como forma de buen gobierno en la documentacin de los BMDs. A la misma divisin de poderes gubernamentales (por ejemplo, tripartita y federal) le pueden corresponder dos formas de gestin: centralizada y descentralizada. 2

plasmaron de dos diferentes formas. El objetivo de construir buen gobierno se persigui, por un lado, apuntando a mejorar el proceso institucional de toma de decisiones y, por el otro, persiguiendo el mejoramiento en la formulacin e implementacin de polticas y de la gestin pblica en general. Por lo tanto la estrategia de los BMDs se orient al apoyo de prstamos como la modernizacin institucional, la reforma judicial y los prstamos de apoyo al poder legislativo. Las reformas judiciales en Amrica Latina La reforma de los sistemas de justicia comparte caracteres comunes en los pases del rea. Es lenta, complicada y conflictiva. Sufre dificultades para manejar la multitud de problemas y de opciones que surgen, para incorporar a los actores que exigen participacin, para sortear debates fundamentales acerca de su papel como poder, para definir los valores que debieran sustentar sus acciones. Existen adems interrogantes cuantitativos sin resolver: cunto gastar, cmo medir el resultado del gasto, quin debe pagarlo. Los poderes judiciales nunca han sido pioneros en la adopcin de novedades gerenciales o tecnolgicas; por el contrario, habitualmente se encuentran atrasados respecto de otros sectores pblicos en este aspecto. Las polticas de ingreso y promocin de personal, los mtodos modernos de comunicacin y registro de personal y otros complementos innovadores deben sufrir considerables disputas acerca de su legalidad y por lo general se adoptan tardamente. Los magistrados coinciden en un enfoque independiente y artesanal de su trabajo, que impide la incorporacin de tcnicas tan bsicas como la estandarizacin de procedimientos, los mtodos de supervisin de desempeo administrativo o el establecimiento de metas y la cuantificacin de la produccin. Llevados por esta filosofa, tradicionalmente rechazan delegar oficialmente las decisiones logsticas a gerentes profesionales o la de compartir personal de apoyo. El paralelismo en las dificultades de la reforma tiene su correlato en la identidad de las medidas propuestas como solucin. En este sentido, hemos detectado la presencia de dos objetivos estratgicos que recurrentemente componen los proyectos de modernizacin de la administracin de Justicia, a saber: - La bsqueda de una mayor eficiencia y eficacia; y - La bsqueda de una mayor autonoma. Estos objetivos se desgranan, a su vez, en una serie de propuestas concretas que se repiten en la regin: - Aumentos presupuestario y salarial; - Creacin de instituciones propias orientadas al manejo administrativo de la funcin judicial (Consejo de la Magistratura, Judicatura, etc.); - Incorporacin de equipos informticos; - Reformulacin de leyes sustantivas, procedimentales y organizacionales; - Racionalizacin de las jurisdicciones; - Capacitacin del personal judicial y administrativo; - Adopcin de prcticas y tcnicas modernas de administracin; - Introduccin de nuevas categoras de personal judicial y administrativo; - Revisin de los sistemas de nombramiento y calificacin de candidatos;
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- Introduccin de sistemas alternativos de resolucin de disputas (ADR) - Introduccin de criterios de desempeo y de supervisin; Cunto de estas propuestas es resultado de modelos diseados por los BMDs y asumidos como universalmente vlidos y cunto producto de la participacin, demandas o consideraciones de actores domsticos? Cul es el grado de eficiencia que estas propuestas muestran con respecto a los objetivos perseguidos en cada sociedad al implementar una reforma judicial? II. Caractersticas del Sistema Judicial en Amrica Latina

Ineficiente, cuando no corrupto. Dependiente de la voluntad del Ejecutivo, es un poder que no asegura ni la igualdad ante la ley ni facilita el funcionamiento de los mercados. En definitiva, el Poder Judicial en Amrica Latina goza de una imagen deteriorada que ya no encuentra la explicacin de sus problemas en su compromiso con las necesidades de los poderosos. Hoy, hasta los poderosos demandan su reforma y modernizacin. La aproximacin regional se har en dos pasos. Primero, sintetizaremos las causas histricas de su ineficiencia en Amrica Latina. En segundo lugar, nos centraremos en las razones por las que diversas voces han aunado sus esfuerzos para llevar adelante la reforma judicial. II.1 El contexto histrico y las caractersticas generales del Poder Judicial en Amrica Latina 2 Los sistemas legales latinoamericanos, en general se encuentran dentro de la tradicin del derecho civil. Los elementos que muestran en comn son influencias del sofisticado sistema del Derecho Romano, articulado con las reformas liberal racionalistas de los siglos XVIII y XIX en Europa -que desplegaron su impacto mediadas por la administracin colonial espaola y portuguesa-, as como con cierta reproduccin del modelo constitucionalista norteamericano. La forma que fueron adoptando estos sistemas, mostraron cierta hibridez entre un derecho pblico basado en la separacin de poderes norteamericana y francesa, y un derecho civil adaptado del Cdigo Napolenico de principios del siglo XIX. La concentracin/centralizacin del poder, propia de las caractersticas coloniales, resultaron en una mayor presencia de los aspectos centralistas del sistema francs que los mecanismos de control y equilibrio propios del sistema norteamericano. De esta forma, la separacin de poderes latinoamericana, surgi con una preponderancia del Ejecutivo sobre los dos poderes restantes y, entre estos, del Legislativo sobre el Judicial. 3 Esta preponderancia del Ejecutivo se vio acentuada por las intervenciones autoritarias y sus secuelas estructurales (las que influyen ms all de la vigencia de los gobiernos autoritarios). Los procedimientos tambin mostraron una mayor influencia del derecho civil europeo: los juicios tendieron a desplegarse en forma escrita ms que oral, los testimonios, como gran parte de las pruebas y la argumentacin, se presentaban por medio de documentacin escrita, y gran parte de la labor investigativa qued en manos de los Jueces ms que en la de los Fiscales, reproduciendo una lgica de sistema inquisidor. Los resultados de esta lgica institucional, se fueron desplegando cada vez con mayor presencia
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Este apartado sigue los argumentos de Joseph R. Thome (1998). La tradicin francesa, en contraposicin a la norteamericana, no da margen para que el Poder Judicial cree derecho y jurisprudencia sino que reduce su funcin a que interprete y aplique aquello legislado por el Parlamento. 4

durante el Siglo XX. Los procedimientos escritos fueron mostrando cada vez mayor lentitud y menor capacidad de respuesta frente a sociedades que avanzaban en complejidad, dimensin y, por ende, en su demanda de acciones judiciales. La provisin de justicia se caracteriz por mayores perodos de extensin de los juicios, lo que llev no slo a tornarlos costosos, sin sentido o violatorios de los derechos de los afectados, sino que tambin result en cuellos de botella claramente irresolubles, y jueces que, frente a la imposibilidad de cumplir su funcin en tiempo y forma, comenzaron a delegar su funcin en oficiales del juzgado de menor rango, constituyendo una nueva violacin de los derechos de los afectados. Por otra parte, la subordinacin poltico-institucional del Poder Judicial primordialmente frente al Ejecutivo, aunque tambin frente al Legislativo en los perodos de vigencia constitucional, tuvo una serie de claras consecuencias: a) Politizacin de los conflictos. Esta muestra dos manifestaciones: en primer lugar, el corrimiento de la resolucin de estos conflictos hacia espacios o reas de resolucin fuera del Poder Judicial (usualmente, hacia algn organismo parte del Ejecutivo); en segundo lugar, la presin hacia el Ejecutivo para que este influya ya sea los tiempos, ya sea el contenido de las resoluciones judiciales. b) Desactualizacin normativa. La ausencia de prioridad de los intereses/funcionamiento del Poder Judicial en las decisiones y estrategias del Ejecutivo y el Legislativo, result en la extendida vigencia de cdigos civiles y penales con origen en la segunda mitad del Siglo XIX, cuya desactualizacin complic (y complica hasta el presente) la posibilidad de una eficiente y razonable provisin de justicia. c) Insuficientes recursos y capacitacin. La ausencia de prioridad arriba mencionada, tambin result en una insuficiente inversin en recursos humanos con la calificacin requerida (esto es, problemas con el nmero de jueces, juzgados, personal de apoyo, y calificacin del conjunto del personal judicial). Tambin tuvo su efecto en una insuficiente inversin en recursos materiales y organizacionales, lo que result en bajos ingresos para el conjunto del cuerpo judicial, ausencia de tecnologas apropiadas y de estructuras organizacionales funcionales a los objetivos perseguidos, lo que cre condiciones no slo de ineficiencia sino tambin incentivos para la corrupcin de las prcticas judiciales. d) Modelo judicial burocrtico y excluyente. La centralizacin jerrquica de las decisiones judiciales y su dependencia frente a los otros poderes, produjo un sistema judicial dependiente y con un alto poder concentrado en pocas manos, lo que gener tanto el clientelismo dentro del propio Poder Judicial, como una provisin de justicia excluyente hacia aquellos actores sin capacidad de influencia poltica o sin importantes recursos como para neutralizar las ineficiencias y costos del sistema local. La igualdad ante la ley se constituy en mera declaracin frente a poderosos que encontraban en la posibilidad de correr de los tribunales locales sus disputas (ya sea a otros espacios de decisin, como el Ejecutivo, ya sea a otros tribunales, como los extranjeros) o, simplemente, en la posibilidad de influir (por corrupcin o por contar con recursos para actuar dentro de un sistema oscuro y lento) las decisiones judiciales. Los cortes sociales propios de Amrica Latina slo abonaron y profundizaron una tendencia hacia la exclusin, ya presente en la propia operatoria del Poder Judicial. 4

Al respecto ver ODonnell (1998). 5

Hasta aqu, resulta claro la necesidad de una profunda reforma judicial en Amrica Latina. II.2 La emergencia de la demanda por la Reforma Judicial en Amrica Latina Lo judicial comenz sufrir un profundo replanteo durante las dcadas de los aos setenta, ochenta y noventa en Amrica Latina. Este replanteo cobr, en primer lugar, la forma de demandas de la efectiva aplicacin de la ley y, en un segundo momento, la del reconocimiento de la necesidad de llevar adelante profundas reformas judiciales que apuntasen a asegurar mayor eficiencia y autonoma con respecto a los Ejecutivos nacionales. La primera etapa (segunda mitad de la dcada de los aos setenta y dcada de los ochenta), cuyo contexto se encuentra en las violaciones a los derechos humanos y el terrorismo de estado llevados adelante por las dictaduras militares latinoamericanas a partir de la dcada de los aos setenta, estuvo liderada por Organizaciones de la Sociedad Civil (OSCs) cuyo foco se centr en la defensa de los derechos humanos y en la necesidad de evitar la impunidad de los responsables de sus violaciones, en los perodos de transicin y consolidacin democrticas. Su demanda se centr en el respeto de derechos y la justicia. La segunda etapa (dcada de los aos noventa), tuvo como contexto el reconocimiento por parte de los Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMDs Banco Mundial, BID) que las reformas macroeconmicas slo pueden producir resultados favorables y sustentabilidad a largo plazo, si las reformas estructurales son llevadas a cabo en un ambiente con gobiernos legtimos, regulaciones econmicas adecuadas, participacin activa de los sectores ms afectados por estas polticas, funcionarios idneos y competentes y un sistema poltico descentralizado capaz de generar mayor fiscalizacin sobre el accionar gubernamental. De esta forma, una nueva temtica invadi de la agenda de los BMDs. El buen gobierno o good governance apareci como un importante objetivo o precondicin poltico-institucional, necesario para lograr los resultados que las reformas macroeconmicas y sectoriales no lograron producir per se. Y dentro de esta temtica, el Poder Judicial, su legitimidad y eficiencia, comenz a ser reconocido como una pieza clave para el buen gobierno en general, y un eficiente funcionamiento de los mercados en particular. La articulacin del accionar de actores domsticos e internacionales que, con distintas motivaciones, ubican en un mejoramiento del funcionamiento judicial un paso prioritario o precondicin para alcanzar mayor legitimidad y eficiencia de gobierno democrtico, ha generado en Amrica Latina un poderoso ambiente ideolgico pro-reforma. III. Casos Nacionales: Argentina, Brasil, Chile y Mxico III.1 ARGENTINA5 III.1.1 Contexto Histrico El contexto jurdico en el que se da la reapertura democrtica de 1983 est, en Argentina, ntimamente ligado a la inestabilidad poltica que se abre a partir del golpe de 1930. Dos son las caractersticas centrales del funcionamiento del Poder Judicial argentino de 1930 a 1983.

El contenido de los apartados IV.1.1 y IV.1.2 sobre Argentina, se basa en Acua (1995, 1997 y 2000), Cavagna Martnez et al (1994), FIEL (1994), Oyhanarte (1972), Smulovitz (1995) y Thome (1998). 6

En primer lugar, la legitimacin y convivencia con una legalidad de facto. El 10 de Septiembre de 1930, a das del golpe militar que frustra la estabilidad democrtica inaugurada en 1916, la Corte Suprema emite una acordada por la que reconoce la legitimidad del nuevo gobierno. De esta forma, es el propio Poder Judicial el que establece legitimidad jurdica a la apropiacin ilegal del poder y a la legalidad que surge de regmenes autoritarios. Como era de esperar, esta justificacin fue de uso recurrente en experiencias golpistas posteriores: 1943, 1955, 1966 y 1976. De la mano de este avance autoritario, se extendieron las atribuciones legislativas de los poderes de facto, su capacidad de violar la garanta de inamovilidad de los jueces y, en los dos ltimos golpes, se incluyeron facultades constituyentes. Tres son las consecuencias de esta legitimacin de la legalidad y de la extensin de las atribuciones de los gobiernos de facto. Por una parte, los golpes militares comenzaron a acompaar su arribo al gobierno con la remocin, a partir de 1930, de jueces y personal judicial y, a partir de 1955, de los propios miembros de la Corte. Por la otra, result inevitable (por el dominio abarcado y la extensin temporal de su aplicacin efectiva) que la legalidad de facto se superpusiese con aquella de jure generada en contextos de regmenes democrticos, creando un cuerpo legal poco previsible y con fuertes contradicciones. Finalmente, y dada la poca confiabilidad propia de los miembros de Cortes Supremas y un sistema judicial ya sea legitimadores de los gobiernos de facto ya sea nombrados por los mismos, los gobiernos surgidos de las urnas comenzaron, a su vez, a renovar tanto a los miembros de la Corte como a algunos de los jueces una vez en el poder. 6 En segundo lugar, la inestabilidad e incoherencia de las estructuras judicial y jurdica antes descriptas, se articularon con la subordinacin de la Corte al Ejecutivo de turno. En Argentina no han sido pocos los constitucionalistas que han desarrollado doctrina argumentando las bondades y necesidad de esta subordinacin para asegurar el debido funcionamiento del sistema institucional. 7 Si bien estas caractersticas se disparan de las intervenciones autoritarias, gozan de una inercia que permea los interregnos democrticos, como veremos, en gran medida hasta el presente. III.1.2 Quiebres y Continuidades Recientes: La nueva democracia La inauguracin democrtica de 1983 se dio con una fuerte expectativa con respecto al papel del Poder Judicial. El reclamo por la vigencia de los derechos humanos y la sancin a los responsables de sus violaciones durante la previa dictadura militar, sign la transicin y el gobierno de Ral Alfonsn. De esta forma, un Poder Judicial renovado, 8 se ergua como neutral9 soberano sobre el poder militar, 10 de
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Esto se inaugur con el gobierno constitucional de Pern que, frente a la vieja Corte, promovi en 1946 el juicio poltico de sus miembros por mal desempeo. Removida la casi totalidad de los miembros, el nuevo gobierno estuvo en condiciones de nombrar a sus reemplazantes. El proceso de remover a los miembros de la Corte y a jueces se repiti en las aperturas democrticas de 1973 y 1983, en algunos casos de la mano de la demanda de organismos de derechos humanos (como en 1983 y 1984 durante el gobierno de Alfonsn). 7 Se destaca Oyhanarte (1972), citado por Smulovitz (1995, pg. 95). 8 No slo por el recambio de los miembros de la Corte Suprema, sino tambin por un trabajoso proceso de revisin, confirmacin y reemplazo de una parte sustancial de los jueces, que cubri el primer ao de gobierno (hasta fines de 1984). 9 La neutralidad, negada apasionadamente por las fuerzas armadas, se presentaba frente a la sociedad civil por la inclusin en los procesamientos de actores violentos no militares (como el ex Ministro de Bienestar Social del gobierno Peronista, Jos Lpez Rega, o el lderes Montoneros como Eduardo Firmenich). 10 Como respuesta a la decisin del Consejo Supremo de las Fuerzas Armadas de absolver a los miembros de las Juntas militares por las acusaciones de violacin a los derechos humanos (Septiembre de 1984), la Cmara Federal de Buenos Aires se hizo cargo de la causa, iniciando los procedimientos que desembocaron en el juicio y condena a los ex Comandantes durante 1985. La imagen tambin se fortaleci por el juicio, tambin oral, y condena de los responsables militares de la guerra de Malvinas. 7

forma espectacular. 11 Esta imagen esconda frente al ojo pblico los problemas estructurales que seguan caracterizando al Poder Judicial, as como la tendencia por parte del Poder Ejecutivo, ahora democrtico, a considerar riesgosa tanta autonoma judicial. LA CUESTION DE LA AUTONOMIA JUDICIAL DESDE 1983 Fue a poco de culminar el juicio a los ex Comandantes (1985), y en el contexto de crecientes tensiones militares por las sanciones a las violaciones de derechos humanos, que el Ejecutivo comenz a desarrollar una serie de estrategias para limitar la autonoma del accionar judicial. Esta autonoma complicaba la estrategia gubernamental de limitar la sancin y amenaza a los militares, consideradas precondiciones para la subordinacin militar a la autoridad constitucional. La limitacin se hizo por diversos carriles, que abarcaron desde fallidas instrucciones a los fiscales militares y leyes como las de Punto Final y Obediencia Debida, durante el gobierno de Ral Alfonsn, y los indultos presidenciales de 1989 y 1990, durante la presidencia de Carlos Menem. Cumplidos estos pasos, el Poder Judicial qued, en gran medida, desplazado del papel de acusador y juez de los responsables militares de violaciones a los derechos humanos. 12 La autonoma judicial sufri nuevos golpes durante el gobierno de Carlos Menem. Enmarcado en una dramtica crisis hiperinflacionaria y decidido a llevar adelante profundas reformas estructurales socioeconmicas, el gobierno de Carlos Menem consider la potencial injerencia judicial un riesgo para las acciones que consideraba ineludibles para enfrentar la situacin (particularmente para la vigencia de las leyes de Emergencia Econmica y de Reforma del Esatdo, piezas claves de la estrategia presidencial). Por ello, se profundiza el avance del Ejecutivo sobre los espacios y decisiones judiciales. Smulovitz (1995, pg. 99) es clara al describir la tendencia de avance sobre el Poder Judicial por parte del Ejecutivo durante la actual etapa democrtica (incluyendo tanto la presidencia de Alfonsn como las de Menem): Esta tendencia se ha expresado a travs de leyes y decretos de necesidad y urgencia tendientes a revertir decisiones judiciales o a limitar el Poder Judicial (). Ejemplos de este tipo de medidas son el decreto de necesidad y urgencia N 2196/86 declarando la emergencia previsional y suspendiendo los juicios previsionales en contra del Estado, la ley de Obediencia Debida y los indultos, la ley de Convertibilidad que en su artculo 13 declara que en tanto la norma es de orden pblico ninguna persona puede alegar en su contra derechos irrevocablemente adquiridos, el aumento y designacin de miembros de la Corte Suprema de Justicia, la remocin del Procurador General de la Nacin, la remocin de los miembros del Tribunal de Cuentas, los ascensos de jueces a cargo de causas controvertidas as como el nombramiento de los jueces de la recientemente creada Cmara

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Literalmente de forma espectacular dado que este juicio fue uno de los primeros juicios orales a nivel de Cmaras Federales, lo que constituy la imagen e intercambios orales entre acusados otrora poderosos, testigos y vctimas en un espectculo que mostraba a los miembros del tribunal como los portadores de una justicia de legitimidad, contundencia y eficiencia, en Argentina slo observados hasta ese momento en cines ms que en mbitos judiciales. Esta espectacularidad fue aprovechada, y potenciada, por los medios de comunicacin, que encontraron en los procesos judiciales una fuente de atraccin de lectores y alto rating para dramas apasionantes y de resolucin temporalmente acotada. 12 Para reconstrucciones detalladas de esta etapa ver Acua y Smulovitz (1995) y Acua (1997 y 2000). En Acua (2000) se da cuenta del proceso por el que a partir de 1998, ex jerarcas militares son procesados por el secuestro y apropiacin de nios, lo que reintroduce el papel judicial ligado a las violaciones de los derechos humanos durante la ltima dictadura, aunque con menor repercusin que una dcada y media antes. 8

de Casacin Penal. 13 La legitimacin de este tipo de avance y del objetivo de adecuar el comportamiento judicial a las necesidades del Ejecutivo se inscribieron dentro de la vieja doctrina Oyhanarte 14 y la implementacin de la estrategia no estuvo exenta de tensiones: frente al proyecto del Ejecutivo de ampliar el nmero de miembros de la Corte, la vieja Corte emiti una acordada (n 44 de fecha 22 de Septiembre de 1989) afirmando que se comprometa la independencia y estabilidad Judicial y, una vez aprobada en Abril de 1990 la ampliacin de los miembros, renuncia como protesta el Juez de la Corte Julio Bacqu; ante la amenaza de ser removido de su cargo, el Procurador General de la Nacin, Andrs DAlessio, renunci el 8 de Agosto de 1989; en desacuerdo con el escandaloso proceso de nombramiento de los miembros del Tribunal de Casacin, renuncia en Octubre de 1992 el Ministro de Justicia, Len Arslanian; denunciando la connivencia de miembros del Ejecutivo con grupos mafiosos y el control por parte del Ministro del Interior de varios jueces federales, renuncia en 1997 el Ministro de Economa, Domingo Cavallo. El gobierno de Fernando de la Ra, que asume como resultado de una exitosa Alianza entre el Radicalismo y el FREPASO para enfrentar al Justicialismo en las elecciones presidenciales de 1999, hasta el momento parece mostrar algo de originalidad en este proceso: la discusin que se plante a principios de su mandato con relacin a la necesidad de reemplazar a Jueces de la Corte Suprema para evitar, de nuevo, el riesgo de enfrentar una justicia menemista, fue resuelta ratificando la estabilidad de la totalidad de los miembros de la Corte. Esta originalidad se despliega con signos de continuidad: hasta ahora no ha habido mayores conflictos entre la Corte y el Ejecutivo, mostrando los miembros de la Corte una clara disposicin a responder a las necesidades del Ejecutivo (por ejemplo, y en el contexto del fuerte ajuste econmico iniciado en Mayo de 2000, la Corte comenz a fallar a favor del gobierno en casos de reducciones salariales en la administracin pblica que pueden estar afectando derechos adquiridos). Por otra parte, el entonces Ministro de Justicia, Ricardo Gil Lavedra, y el Presidente de la Corte Suprema, iniciaron (a mediados de Agosto de 2000) reuniones para disear de comn acuerdo una reforma organizativa de los juzgados federales (que arrastran estructuras cuya gnesis se encuentra en la dcada de los aos veinte). En la segunda mitad del ao 2000 la temtica de la reforma judicial se mantuvo, en primer lugar, en boca del empresariado: el Instituto para el Desarrollo Empresarial (IDEA), importante foro empresarial, dedic su Seminario del 29 de Septiembre de 2000 a La importancia de la justicia en el desarrollo econmico. El Seminario cont con la participacin del Ministro del rea y del Presidente de la Nacin, quienes respectivamente afirmaron en relacin al avance de la reforma judicial, y quizs acentuando el papel que le cabe a la Corte en la factibilidad de la reforma, la reforma del estado todava no lleg a la justicia y La justicia necesita una depuracin, que estamos esperando (La Nacin, Seccin 2, 30/09/00, pg. 2). En segundo lugar, se mantuvo como foco de inters de los medios, en particular bajo la forma de editoriales en diarios nacionales (destacndose los de mayor tirada, La Nacin y Clarn, que mantienen una columna semanal dedicada a la justicia). A la relativa ausencia de voces de la sociedad civil, en el perodo que se abri en Octubre de 2000, se agregaron dos hechos de preocupante relevancia para la reforma judicial. El primero fue el reemplazo
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La propuesta de ampliacin de la Corte fue de 5 a 9 miembros. Al renunciar al Dr. J. Bacqu, el Ejecutivo, con apoyo mayoritario en el Senado, estuvo en condiciones de asegurar el nombramiento a partir de Abril de 1990 de una mayora adicta. 14 El entonces Secretario Legal y Tcnico de la Presidencia, Ral Granillo Ocampo, haciendo referencia a la justicia alfonsinista supuestamente vigente en la Corte Suprema, aclar que su intencin no era nombrar hombres que se identifiquen con la poltica concreta del gobierno sino con sus grandes objetivos (citado por Smulovitz, 1995, pg. 103). 9

del Ministro Gil Lavedra por el Dr. Jorge De la Ra a principios de Octubre, evento cuya falta de claridad sobre las razones para remover a alguien de la estatura tica y confiabilidad de Ricardo Gil Lavedra, sum la particularidad de la relacin de hermandad entre el nvel Ministro y el Presidente. El segundo hecho se dispar cuando en Marzo de 2001 el juzgado a cargo de la investigacin de los envos ilegales de armas a Croacia y Ecuador realizados a principios de la gestin del Presidente Menem, deriv tanto en la detencin y acusacin por asociacin ilcita del ex Interventor de Fabricaciones Militares (Luis Sarlenga) y Emir Yoma (ex cuado de Menem), como en la convocatoria a testificar a los ex Ministros de Defensa (Erman Gonzlez) y de Relaciones Exteriores (Guido Di Tella) as como al propio Menem, resultando en la detencin de Gonzlez y de Menem. La reaccin de la oposicin justicialista fue acusar al gobierno de persecucin poltica, amenazando tanto con frustrar la aprobacin de leyes necesarias para el plan econmico del gobierno, como con intentar involucrar al que fuera Ministro de Relaciones Exteriores y despus Ministro de Economa de Carlos Memem, Domingo Cavallo, quien cumple actualmente la funcin de Ministro de Economa del gobierno de De la Ra. La respuesta del gobierno no se hizo esperar: ms all de las aclaraciones de forma en el sentido que el Ejecutivo respeta la divisin de poderes y no se encuentra detrs de la decisin judicial, fueron varias las voces de funcionarios gubernamentales estrechamente ligados al Presidente (como Nicols Gallo, Secretario General de la Presidencia) que atacaron la decisin judicial como improcedente y amenazante para todos aquellos que cumplen responsabilidades de gobierno. As, oficialismo y oposicin identificaron, en llamativa causa comn, al evento de forma similar: como amenazante de la capacidad de gobernar y atentatorio contra la construccin de acuerdos entre el oficialismo y la oposicin. La decisin judicial queda, de esta forma, sospechada por el conjunto de la clase poltica como atentatoria contra la gobernabilidad en un momento de particular tensin dada la necesidad oficialista del apoyo de sectores de oposicin para aprobar leyes encaminadas a responder una difcil crisis econmica... Ms all de nuevos editoriales en diarios como La Nacin, la autonoma judicial qued hasta el presente una vez ms colocada como peligrosa para la gobernabilidad, por lo que se vislumbra el riesgo de injerencia del Ejecutivo sobre el Judicial (quizs con anuencia de la propia Corte Suprema). La estrategia que estara siendo evaluada por oficialismo y oposicin sera la remocin del caso de las manos de los juzgados de menor nivel para, con el argumento que el caso afecta tanto la poltica exterior como a funcionarios extranjeros (como el entonces Embajador de los EE.UU.), colocarlo bajo la jurisdiccin de la Corte Suprema, actor percibido como ms confiable por las partes amenazadas. Este proceso, como es obvio, conllevara no ya un freno sino un retroceso en el proceso de reforma. REFORMAS DEL SISTEMA DE JUSTICIA: LO HECHO HASTA EL PRESENTE Aunque la primera etapa democrtica estuvo signada por la prioridad de rever la situacin de los Jueces nombrados durante el rgimen militar, tambin se coloc el foco en la actualizacin de Cdigos: se aprobaron nuevos Cdigos de Procedimiento Penal (11 de Enero de 1984); de Justicia Militar (Enero 1984); Penal de Excarcelacin (9 de Febrero de 1984); Penal (15 de Marzo de 1984); Rgimen Penal y Contravencional (30 de Mayo de 1985); Aduanero (14 de Agosto de 1986). Durante el primer gobierno de Carlos Menem (1989-1995) se concretaron una serie de modificaciones, cuya evaluacin y diseo haba comenzado durante la anterior administracin. De esta forma, tambin fueron modificados el Cdigo Civil, el Electoral y, nuevamente el Penal de Procedimientos (1991), estableciendo este ltimo la oralidad en los juicios penales, aunque sin la incorporacin de jurados ni la clara separacin entre las funciones de los Fiscales y las del Juez. Adems, se crearon los tribunales vecinales (para causas menores); se incorpor la figura del arrepentido (aunque restringida a casos de
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terrorismo y narcotrfico, dejando de lado, llamativamente, la posibilidad de ofrecer informacin a cambio de reduccin de penas en casos de corrupcin); se reform el sistema de condena condicional (1992); se aprob la autarqua presupuestaria del Poder Judicial (28 de Septiembre de 1990); se estableci el carcter pblico en el procedimiento de designacin de los Jueces (27 de Agosto de 1992); 15 y se comenz un lento proceso de informatizacin de los juzgados. Finalmente, uno de los grandes cambios institucionales relacionados al Poder Judicial, se dio con la reforma constitucional de 1994. Con la prioridad de obtener su re-eleccin en 1995, Carlos Menem presion a la oposicin para modificar la Constitucin Nacional. Ms all de la dinmica poltica que dio origen a esta reforma, es la primera vez en la historia argentina que un texto Constitucional es aprobado en base a un acuerdo entre el oficialismo y el principal partido de oposicin, y por unanimidad de los presentes en la Convencin Constituyente. 16 El nuevo orden constitucional no slo modifica los perodos presidenciales y la posibilidad de re-eleccin, sino que abarca muy diversos aspectos del orden poltico-institucional del pas. En lo referido al poder judicial y a los derechos de los ciudadanos, la nueva Constitucin muestra importantes cambios. 17 Le otorga al Poder Judicial autonoma funcional y autarqua financiera. Crea el Consejo de la Magistratura, 18 rgano que queda a cargo del nombramiento de los Jueces de los tribunales menores a la Corte Suprema, as como tambin a cargo de la administracin de los recursos del Poder Judicial. Qued modificado el proceso de seleccin de Jueces, establecindose concursos pblicos a partir de los cuales el Consejo de la Magistratura eleva ternas al Ejecutivo, poder que remite uno de los nombres como propuesta al Senado de la Nacin, el que, a su vez, en audiencia pblica y por decisin de dos tercios de los Senadores presentes, otorga o niega el acuerdo a la designacin. Por ltimo, la nueva Constitucin crea los jurados de enjuiciamiento para la remocin de Jueces inferiores. En cuanto a los nuevos derechos () el otorgamiento de un estatus constitucional, superior a las leyes, a una serie de tratados internacionales tales como la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, el Pacto de San Jos de Costa Rica, la Convencin de los Derechos del Nio. Por otra parte, el captulo sobre nuevos derechos consagra el derecho a la resistencia a la opresin contra autoridades de facto, la iniciativa popular para el tratamiento de leyes, la consulta popular para decidir la aprobacin de leyes, el derecho a la preservacin del medio ambiente, el derecho del consumidor y el usuario, el derecho a interponer acciones de amparo frente a acciones que lesionen derechos y garantas constitucionales, el derecho al habeas data y el habeas corpus 19 A pesar de este proceso de cambios y reformas, las lneas de continuidad en trminos de la mala imagen, ineficiencia, burocratismo y exclusin, todava son los ejes de los diagnsticos sobre las caractersticas presentes del Poder Judicial argentino.
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El procedimiento anterior se basaba en reuniones a puerta cerrada del Senado. El carcter pblico del debate y nombramiento fue demandado por la oposicin Radical y cont con el apoyo del Ministro de Justicia, Len Arslanin, aunque con la oposicin de otros miembros del Ejecutivo. Ver Smulovitz (1995, pg. 102, particularmente notas 62 a 65). 16 Todas las anteriores reformas haban sido resultado de ausencias de consensos resueltas por medio de enfrentamientos militares, o de la imposicin de la voluntad mayoritaria sobre la de las minoras o de la de las minoras sobre la de las mayoras. 17 Para una explicacin de la lgica poltica que caracteriz al proceso de reforma ver Acua (1995). Por otra parte, la sntesis del contenido de la reforma se basa en Acua (1995), Smulovitz (1995) y Thome (1998). 18 Constituido por 20 miembros, con representantes del Congreso, el Poder Judicial, el Ejecutivo, la Asociacin de Magistrados y Facultades de Derecho. 19 Smulovitz (1995, pg. 83). 11

III.1.3 Diagnstico Presente: dnde se encuentra y hacia dnde va la Reforma Judicial en Argentina 20 Actualmente, persisten los indicios de que el sistema judicial argentino no est realizando lo que debera. Destila desconfianza y se caracteriza por la demora en la resolucin de las causas. Slo el 13 por ciento de la poblacin argentina confa en el sistema judicial. La ciudadana, como muchos jueces y abogados, consideran que el tiempo requerido para resolucin de un caso tpico es excesivo. UNA MALA IMAGEN La sociedad no percibe a la administracin de justicia como eficiente. Esta sensacin es el resultado de muchos factores, incluyendo la falta de personal calificado, una inapropiada aplicacin de los procedimientos procesales y la pobre distribucin del excesivo trabajo entre su personal. Las demoras en la administracin de justicia y la falta de rpida resolucin de los casos constituyen un serio problema. El porcentaje de casos pendientes de solucin se increment desde 1991 en los juzgados civiles y comerciales. Esto sugiere que el exceso de trabajo contina aumentando constantemente. Adems, el nmero de casos archivados por juzgado tambin se increment, comprometiendo el servicio que la justicia debe prestar al pblico. Segn varios sondeos, la corrupcin es percibida como uno de los problemas de los tribunales argentinos. El uso de influencias personales es visto como una prctica comn. Dada la naturaleza reservada del sistema y el gran nmero de causas, existen las condiciones para que algunos jueces puedan resolver los casos que tienen mayor influencia. Como resultado de esto, los magistrados pueden prestar menos atencin a las causas ordinarias porque no tienen repercusin pblica. PRESUPUESTO Y GASTO El Poder Judicial argentino es autrquico. Sus fondos, que alcanzan entre 1,5 % y 2,1% del presupuesto nacional, son destinados mayoritariamente a los gastos de personal. Sin embargo, el sistema judicial parece tener suficientes recursos para solventar las operaciones diarias de los tribunales pero no alcanzan para solventar sus necesidades de capital. El problema al evaluar la distribucin del gasto judicial es que su presupuesto no est desglosado en unidades o programas. Por otro lado, son notorios los problemas en la infraestructura fsica de los tribunales nacionales y federales. Por ejemplo, los archivos estn saturados. Estas escasas capacidades edilicias perjudican el mejoramiento de la eficiencia. CENTRALIZACION ADMINISTRATIVA Se podra hacer mejor uso de los recursos, an dentro de los presupuestos disponibles. Uno de los principales aspectos del sistema judicial es la total centralizacin de su administracin. Existe tambin falta de comunicacin sobre asuntos administrativos entre los juzgados, as como tambin entre stos y la Corte Suprema de Justicia. Por ejemplo, la obtencin de suministros para las oficinas y otros bienes se realiza sin la intervencin de los tribunales que los usarn. LOS RECURSOS HUMANOS
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Este apartado reproduce gran parte del Diagnstico del Banco Mundial sobre el Poder Judicial en la Argentina (2000), el que, en lneas generales, goza de consenso entre los actores interesados en la temtica judicial. La versin final del presente trabajo, demandar la re-escritura y sntesis de esta parte. 12

El sistema judicial no se ha actualizado al ritmo de los cambios ocurridos en la demanda de sus servicios. Existe un desequilibrio entre lo que se dispone y en dnde se encuentra esa capacidad. El siguiente ejemplo demuestra la naturaleza del problema que enfrenta el sistema: Actualmente, los 26 juzgados comerciales de Buenos Aires atraviesan por el peor atoramiento de trabajo en su historia. Al mismo tiempo, 80 juzgados laborales se estn quedando progresivamente ociosos, debido a las reformas de la legislacin laboral y los cambios de jurisdiccin.

Tambin hay un desequilibrio entre el nivel de recursos dedicados a las diferentes funciones. Por ejemplo: A diciembre de 1996, la justicia nacional y federal argentina mantena una nmina de 19.924 empleados. De ellos, 873 eran jueces, 4.615 funcionarios del tribunal y 13.806 empleados. Esta cifra representa una relacin de 15 empleados por juez o cinco funcionarios por magistrado.

INCENTIVOS EN EL SISTEMA JUDICIAL Una de las quejas sobre el sistema actual es que los costos de la justicia argentina son altos comparados con otros sistemas. Esto se refiere no slo al costo en trminos de tiempo, debido a las largas demoras, sino a los costos legales directos. En parte esto se relaciona con los incentivos para los usuarios y otros actores del sistematanto abogados como litigantes. Por ello, a fin de evitar pagar algunos de estos costos, el demandante puede acogerse al beneficio de litigar sin gastos. Pero existe una seria preocupacin porque muchos demandantes con recursos usan este procedimiento para evitar abonar los gastos y crear onerosos costos que fuerzan al demandado a llegar a un acuerdo. A la vez, aparecen perversos incentivos para litigios frvolos. Los honorarios de los abogados se calculan en relacin a cuntos estadios del proceso judicial se completaron. EDUCACION JURDICA La calidad de la educacin sobre leyes en Argentina ha cado. En el pasado, los estudiantes deban aprobar un examen de admisin a las universidades pblicas, pero ahora son admitidos sin ningn examen. Esto provoc la superpoblacin de estas casas de estudios con alumnos que no siempre estn en condiciones de conseguir su ttulo. En esas condiciones, los graduados en leyes de universidades pblicas no estn suficientemente capacitados. Adems, no existe una Escuela Judicial para capacitar a los jueces. No hay duda que un componente esencial de la reforma judicial es la capacitacin. EL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA Una de las grandes innovaciones en el sistema judicial argentino ha sido el establecimiento del Consejo de la Magistratura, cuyo objetivo es incrementar la transparencia de los recursos humanos dentro del sistema judicial, a travs de un nuevo mecanismo para la seleccin de los jueces. Gracias al organismo, que posee una amplia composicin, sus audiencias son pblicas y tiene reglas claras de seleccin, se espera que el pblico recobre la confianza en la nominacin de los magistrados. Es importante que esta nueva institucin se establezca y equipe en forma adecuada a fin de satisfacer las necesidades del pblico. El organismo comenz a funcionar con una importante acumulacin de
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casos. Pese a esto, la mayora de sus miembros trabaja medio da, mientras mantiene sus cargos como senadores, diputados, jueces o funcionarios oficiales, con lo cual se reduce la cantidad de tiempo que le dedica a su trabajo en el Consejo. Adems, dado el gran nmero de sus miembros y la absoluta mayora necesaria en sus votaciones para la toma de decisiones, el Consejo ocupa buena parte de su tiempo en arribar a acuerdos. LA META FINAL El Poder Judicial ideal aplica e interpreta las leyes con equidad y eficiencia, lo cual significa predictibilidad en la resolucin de los casos, acceso a los tribunales a la poblacin sin distincin de ingresos, y tiempos razonables para arribar a soluciones. El objetivo es un sistema que: Brinde acceso a todos, inclusive a aqullos con pocos recursos Facilite la solucin de controversias de la forma ms efectiva con respecto a los costos y el tiempo, incluyendo mecanismos de solucin alternativos Genere confianza en la calidad de los resultados del proceso judicial, a travs de la credibilidad e integridad de aqullos que participan en el mismo.

A fin de lograr lo antedicho, el sistema judicial argentino necesita una mayor flexibilidad organizacional y un sistema administrativo para casos sistemticos. Actualmente, cada juez es responsable por sus causas. A la vez, requerir de significativos gastos de capital para llevar el servicio a un nivel aceptable. ATAJOS PARA LA REFORMA Es necesario que el Consejo de la Magistratura est bien equipado para desempear sus funciones. El Consejo de la Magistratura debera establecer una oficina que reciba las quejas o sugerencias del pblico. Deben establecerse estndares mnimos para el desarrollo de la infraestructura fsica de los juzgados que garanticen la necesaria seguridad para el personal y los archivos, una apropiada privacidad para los empleados judiciales, y un cmodo acceso para el pblico. Para combatir la centralizacin administrativa se deberan desarrollar delegados locales, quienes actuaran como administradores de los tribunales, as como establecer sistemas para la gestin del exceso de casos, la administracin de las instalaciones de los juzgados, el manejo de los recursos humanos, etc., a nivel de los juzgados. Hay que mejorar el sistema de archivo y revisar los procedimientos para el mantenimiento o destruccin de los datos. Es necesario generar estadsticas oficiales a partir de la recoleccin de datos confiables. Debera establecerse una unidad de investigacin en el Consejo de la Magistratura para interpretar los datos y as tomar mejores decisiones. El sistema judicial argentino necesita mecanismos de planeamiento--como clculos costo/beneficio- para una mejor utilizacin de sus recursos. Es necesario actualizar los registros que contienen informacin legal bsica como ttulos, licencias y otros, y expandir el acceso a los mismos. Deben realizarse cambios en los horarios de atencin para mejorar el acceso y los servicios provistos al pblico. El Consejo debera desarrollar un sistema para evaluar el desempeo judicial, la cual podra afectar la promocin laboral regular y sistemticamente. Adems debera dejar en claro que los abogados y
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los jueces estn en igualdad de condiciones frente a los exmenes. La competencia debe ser restablecida para el puesto de funcionario del tribunal. La posicin del meritorio debe abolirse. Deberan otorgarse pasantas entre los mejores estudiantes de derecho. Habra que desarrollar un programa de asistencia legal para pobres y apoyar la resolucin alternativa de controversias. Es recomendable la existencia de una Escuela Judicial para la capacitacin de jueces y funcionarios de los tribunales.

En el largo plazo, existen otros elementos del programa para mejorar la calidad y eficiencia del sistema judicial. Esto conllevara: Adaptar la educacin jurdica al nuevo concepto de que el abogado es parte de un sistema para resolver problemas. Simplificar los cdigos y procesos judiciales. Incrementar el nivel de capacitacin especializada de los jueces, y la especializacin de los juzgados para considerar reas jurdicas en particular.

ACTIVIDADES E INICIATIVAS EN CURSO: EL BANCO MUNDIAL El buen funcionamiento del sistema judicial es una clave para las reformas institucionales necesaria para apoyar a la economa moderna y a una sociedad justa. De este modo, en estos ltimos aos, se ha convertido en parte del programa del Banco Mundial en Argentina como as tambin en otros pases. El mismo ha probado ser un proceso largo y lento. Hasta el momento, el Banco Mundial ha apoyado las siguientes actividades: (i) Proyecto de Desarrollo de Juzgado Modelo (Nro. 4314-AR), un programa piloto que opera en 17 juzgados en su etapa inicial de implementacin; (ii) Un Adelanto para la Preparacin del Proyecto (PPF) fue utilizado para la preparacin de una posible asistencia para (a) apoyar al Consejo de la Magistratura; (b) mejorar los registros legales nacionales; y (c) iniciativas para crear un consenso entre todos los importantes actores sobre la naturaleza y el contenido del programa de reformas. Esta ltima actividad incluy un taller en Mar del Plata en 1999, una encuesta sobre gnero y el sistema legal, y una encuesta de opinin pblica; y (iii) asistencia individual asistencia a algunas provincias para las reformas judiciales bajo el Prstamo Desarrollo Provincial II (Nro. 3877-AR). El Banco Mundial comenz el trabajo sobre el sistema judicial en Argentina hace ya varios aos, con un diagnstico del mismo que fue desarrollado entre 1993 y 1995 y financiado a travs de una Donacin para el Desarrollo Institucional. Este organismo contina realizando anlisis sobre el desempeo del sistema, a travs de varios informes breves, y ha elaborado un resumen de la situacin (que se encuentra en el Informe de Evaluacin Judicial, cuyo borrador se encuentra disponible en idioma ingls).

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III.2 BRASIL III.2.1 La evolucin histrica de Brasil Tras la abolicin de la esclavitud en 1888, la cada de la monarqua un ao ms tarde y la adopcin de una constitucin republicana en 1891, bajo la cual las oligarquas locales controlaron la poltica nacional hasta la dcada de 1930, el establecimiento de una poltica democrtica en Brasil result imposible por el aumento del populismo autoritario desde 1937 hasta 1945, y por la dictadura militar desde 1964 hasta 1985. En esta mirada introductoria pretendemos sintetizar la gnesis y consolidacin del fenmeno que los constitucionalistas de Brasil han dado en llamar pluralismo jurdico, queriendo significar una curiosa convivencia entre aspectos que hacen al constitucionalismo ms estricto y una visin de la mayora de las instituciones jurdicas que las presenta sistemticamente como irrelevantes. La primera constitucin de Brasil tras la superacin de la monarqua ostentaba un carcter republicano, federalista y (algo caritativamente) liberal, aspectos que reproduca la Constitucin de 1946. En ambas Cartas de derechos y poderes, la judicatura apareca explcitamente modelada siguiendo las pautas que hacen de la Constitucin americana un documento distintivo -- proceso modlico que, vale aclarar dado el sesgo comparativo del presente estudio, se advierte en otras Constituciones del continente, como la argentina, especialmente en lo atinente a la distribucin de poderes o dimensin orgnica de la ley fundamental. As, se garantizaba a los jueces la intangibilidad salarial, su inamovilidad (que inclua la prohibicin de transferencias de una posicin a otra dentro de la judicatura en detrimento de los magistrados) e incluso se concedan amplsimas facultades de control judicial de constitucionalidad respecto de actos de los otros dos Poderes del Estado. Este perodo se caracteriza por la consolidacin de una jurisprudencia de excelencia por parte de magistrados que exhiban lneas de decisin razonables, razonadas, respetadas y en consonancia con una fuente democrtica de interpretacin del derecho. Replicando lo sucedido en otros pases de la regin, numerosos jueces federales invocaron explcitamente leading cases de la jurisprudencia americana, como los famosos Marbury v. Madison y McColloch v. Maryland. Puesto en otros trminos, cualesquiera posibles dficits manifestara el accionar de la Suprema Corte, ciertamente no se contaba entre ellos una politizacin intensa o la recurrente remocin de jueces (polticamente motivada) que s caracteriz la operatoria de tribunales superiores en otros casos regionales durante el mismo perodo. El bizarro rasgo de tensin que sealbamos al comienzo vino dado por el hecho de que este actuar virtualmente impecable de la Corte Suprema debi convivir con su alta desatencin del factor de interaccin (especialmente social y econmica) con la mayora de los ciudadanos. Este divorcio fue la motivacin de un hiato que tuvo altos costos an en perodos posteriores y que no puede juzgarse todava exitosamente superado. Los tribunales se constituyeron en el blanco de crticas que acentuaban su sesgo presuntamente elitista; la capacitacin acadmica de los magistrados resultaba altamente terica; los estrictos requisitos de ingreso al Poder Judicial federal eran slo una garanta para un estrecho segmento de candidatos provenientes, a su vez, de un background bastante homogneo; y, no menos importante, un rgido formalismo desalent tanto el intento de participacin como la confianza y el acercamiento de ciudadanos identificados con estamentos ms modestos de la poblacin. Al mismo tiempo, y en todo el pas, un grave fenmeno de justicia privada llevaba a funcionarios e importantes lderes polticos o referentes econmicos a confiar menos en la judicatura y ms en la polica privada. Dado que el nivel y la calidad del accionar de los tribunales variaba asimismo, y ampliamente, de acuerdo con la regin, alegaciones de una supuesta justicia de fronteras o franca ilegalidad se consolidaron en el discurso cvico como un lugar comn. El escenario dej de ser preocupante y se torn dramtico cuando el rgimen militar que tom el poder en 1964 (para dejarlo slo en 1985) recurri a toda suerte de tradicionales medios tendientes a la
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reduccin de la independencia de los tribunales en dos niveles: personal e institucional. La consecucin de esta medida dictatorial tuvo como estrategia general un embate de as llamados actos institucionales -- en nmero de 17 bajo tal designacin, y en nmero superior a un centenar bajo el rtulo de Actos Complementarios -- que sustituan la autoridad judicial y hasta la propia Constitucin de 1946. Para citar slo un puado de casos paradigmticos, el Acto Institucional Nmero 1 declaraba que los decretos de la junta pasaban a representar el derecho (al menos interno) en su ms alta esfera, asumiendo pues la forma de verdaderos edictos constitucionales. Por su parte, el segundo Acto Institucional elevaba el nmero de magistrados de la Suprema Corte de once a diecisis, al tiempo que exima del control judicial de constitucionalidad (recordemos, uno de los rasgos meritorios en el accionar de la judicatura en su carril superior) a cualquier acto del alto comando. Fortalecidos por la abierta simpata ideolgica de la Corte Suprema, los militares intervendran con frecuencia en casos cuya competencia originaria corresponda a tribunales inferiores al solo efecto de transferirlos a la Corte Suprema bajo el falaz argumento de que los casos de marras constituan una amenaza a la seguridad nacional. No pudiendo concebirse lesiones ms severas que las comentadas a la autonoma de y acceso al Poder Judicial, el Acta Institucional Nmero 5 (de 1968) desafi la imaginacin para conferir unilateralmente al presidente la potestad de remover o retirar a cualquier magistrado en ejercicio, en tanto el Acta siguiente volva a reducir el nmero de jueces de la Corte Suprema a once, con el solo propsito de forzar el retiro de algunos altos magistrados que haban sido designados por gobiernos democrticos. Cuando el Parlamento fracas en su intento de lograr la aprobacin de una enmienda constitucional tendiente a crear un rgano externo de supervisin dotado de la potestad de castigar fundadamente a los jueces, el presidente (General) Ernesto Geisel suspendi las funciones del Congreso. Aunque estas pinceladas parecieran trazar un cuadro de contenido dramtico, debe decirse en esta seccin introductoria que la judicatura de Brasil, an en el peor de sus perodos en lo atinente a independencia, acceso y eficacia, nunca estuvo tan subordinada al poder dictatorial como lo estuvo el Poder Judicial de sus vecinos pases, Argentina y Chile, bajo similares circunstancias. La razn principal parece identificarse con la determinacin de los militares gobernantes de Brasil en el sentido de mantener al menos una fachada de legalidad a fin de evitar niveles extremos de violencia domstica (las dictaduras militares de Argentina y Chile lograron el mismo propsito a travs de medios que supriman la amenaza), especialmente en el primer perodo del rgimen (1964-69) y en el ltimo (198085). En verdad, uno de los motivos centrales del esquema de modificacin en la composicin de la Suprema Corte, operado en 1969, fue la frustracin del alto comando ante repetidas decisiones del mximo tribunal orientadas a liberar a estudiantes detenidos ilegalmente y a restaurar los derechos polticos de profesores considerados subversivos por el rgimen. Sin embargo, el ms duro golpe vino dado por una decisin de la Corte Suprema en 1968 por la que se declararon inconstitucionales vastas y decisivas porciones de la Ley de Seguridad Nacional del gobierno militar. Esta capacidad de autoasercin judicial se vio reforzada por un moderado retiro y descompresin del poder militar a mediados de la dcada de los 70s, en que se permiti a la Corte Suprema reafirmar su autoridad en cuestiones de controversialidad creciente, restableciendo para s algn grado de independencia. Las decisiones de la Corte Suprema contra el gobierno, categora en s misma y por dems inusual, especialmente en tiempos de dictadura, fueron cumplidas obedientemente por un gobierno menos prudente que debilitado. En mltiples casos, jueces tanto ordinarios como federales responsabilizaron exitosamente al estado (bien que no a personal militar especfico) en concepto de dao fsico sufrido por ciudadanos privados que se encontraban bajo custodia militar; en otros casos, tribunales federales lograban dejar sin efecto decisiones del gobierno militar que criminalizaban ilegtimamente determinados actos como delitos contra la seguridad nacional. En este sentido, debe destacarse la participacin de un crucial actor de la sociedad civil del momento, el Colegio de Abogados de Brasil que, ejerciendo una presin sostenida, oblig al gobierno militar a ser selectivo a la hora de desestimar
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decisiones judiciales, reclamando crecientemente mayor espacio poltico (!) para la judicatura mientras el rgimen militar preparaba su retirada del poder promediando los aos 80s. El resultado de estas tendencias cuasiliberales y autoritativas dej al Poder Judicial posicionado y reconocido como habiendo preservado cierto nivel de confianza por parte de una vasta porcin de la poblacin durante la oscursima y prolongada noche que impidi distinguir la separacin de poderes. No obstante ello, y bajo el signo de una heterognea dualidad que marcara, en su actuacin tanto como en su percepcin cvica, a los tribunales de la Nacin, el reconocimiento anteriormente aludido debi coexistir con un marcado nivel de cinismo y desconfianza hacia sus principales actores. Es que haba habido una prolongada noche, y el actuar de la magistratura en pleno no poda dejar de apreciarse como por momentos fatalmente errtico. En lo que respecta a los tribunales inferiores, una encuesta de 1981 en la que se inquiri opinin de importantes empresarios arroj una percepcin de extrema lentitud, pero de previsibilidad y relativa incorruptibilidad en su desempeo durante la dictadura. Volviendo ahora la mirada a la judicatura in totum, diversas encuestas llevadas a cabo en 1984, un ao antes de que los militares dejaran el poder, revel que el 57 por ciento de los ciudadanos no confiaba en este rgano del Estado; al pedrseles que rankearan la actuacin de los tribunales en una escala de uno a diez, el perplejante y desalentador promedio que se obtuvo fue el de 2.9 -- ms o menos simtrico respecto del obtenido por la legislatura, que slo alcanz un 3.2. Quizs ms grave para la porcin de la clase poltica que lideraba el proceso de transicin a la democracia con miras a su consolidacin, el sistema de justicia penal result ser el ms vigorosamente depreciado: prcticamente la mitad de las respuestas de quienes haban sido encuestados expresaba la creencia segn la cual la solucin a los fracasos y fisuras del Poder Judicial resida en la justicia popular o, en trminos ms escalofriantes, el derecho a linchar. Despus de 1985, esto es, bajo un rgimen civil, los dirigentes democrticos decidieron derogar y sustituir la constitucin de 1967 y sus reformas de 1969, introducidas por el gobierno militar, va la constitucin de 1988, actualmente en vigor. Cuatro son los rasgos centrales del nuevo documento, rasgos que intentan prevenir contra un posible resurgimiento autoritario: primero, se asegura el fortalecimiento del poder legislativo frente al ejecutivo; segundo, se adopta una extensa y detallada lista de derechos; tercero, se prev una significativa expansin de las garantas constitucionales con vistas a la proteccin judicial de los derechos fundamentales; finalmente, la nacin decide por va constitucional un federalismo fiscal caracterizado por una amplia distribucin de los ingresos federales a los gobiernos locales. El establecimiento de una democracia estable en Brasil no se puede considerar como un proceso fluido ni mucho menos consolidado. De lo que podemos hablar es de un movimiento pendular de avance hacia la estabilizacin democrtica y de recadas de tono autoritario como el factor dominante de la experiencia poltica brasilea en el pasado reciente. En lo que sigue, se har foco en la interaccin entre la expansin de la poltica democrtica y la evolucin de la poltica judicial como movimientos pendulares, el segundo de los cuales aparece asimismo marcado por un fuerte afn de expansin, autonoma respecto de los otros poderes y amplia reforma. III.2.2 La Reforma Judicial en Brasil Los acontecimientos de la reciente experiencia poltica en Brasil, todos los cuales indican que la judicatura brasilea se encuentra en un proceso de autoevaluacin y transformacin que podra derivar en un importante giro hacia la esfera poltica, son mltiples. No obstante su diversidad, es posible
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identificar tres factores interrelacionados que han contribuido ms significativamente que otros a este proceso. El primero de ellos es el incremento de la movilizacin social de intereses en los procesos judiciales contra las polticas reformistas que intentaban superar el populismo econmico de los anteriores gobiernos. El segundo factor se identifica con los cambios institucionales introducidos por la constitucin de 1988, que han sido un elemento decisivo en la expansin de la judicatura brasilea. A diferencia de los anteriores, el timo factor tiene carcter endgeno, referido como se encuentra a la propia actuacin de los jueces que, aunque con cierto dogmatismo, se ha tornado crecientemente activista de manera espontnea. El primer factor a destacar a la hora de evaluar la interaccin que analizamos es el modo como las polticas reformistas destinadas a anular las polticas econmicas populistas de los anteriores gobiernos han hecho crecer en forma significativa la oposicin social, canalizada a travs de procesos judiciales contra las polticas del gobierno. Los tribunales se han ido convirtiendo en un elemento importante en la articulacin del conflicto social y poltico. Los diferentes actores polticos y sociales empiezan a implicarse ms activamente en pleitos contra el gobierno, ejerciendo as una presin favorable a la expansin del poder judicial. Se reclama la intervencin de los jueces en muchos asuntos que anteriormente no se consideraba que fueran competencia de los tribunales, como por ejemplo, demandas para dejar en suspenso y anular la privatizacin de empresas pblicas, para exonerar a los deudores del Sistema Financiero de Vivienda, para intervenir en la poltica de control de precios de la Superintendencia Nacional de Abastecimientos y para poner bajo vigilancia la refinanciacin de la deuda estatal o municipal por el gobierno central. Esta presin es coincidente con el tercer factor identificado, esto es, la situacin de una porcin representativa de la judicatura, especialmente a nivel de los tribunales inferiores, deseosa de tomar una postura ms activa frente a lo que se perciba como injusticia o resistencia ante la autoridad judicial. 21 De tal modo que, mientras la presin social canalizada a travs de los procesos judiciales iba en aumento, los jueces de los tribunales inferiores tambin comenzaron a emprender acciones ms estrictas contra el el ejecutivo de turno. El juego combinado de los dos factores anteriores (la amplia movilizacin pblica canalizada a travs de procesos judiciales, junto con el aumento del activismo judicial en los tribunales inferiores) ha dado lugar a reacciones por parte del gobierno y de las esferas ms altas de la jerarqua judicial. Indudablemente, la movida reactiva de mayor contundencia ha sido la enmienda constitucional, propuesta por el gobierno y aprobada por el Congreso en 1993, que introduce la llamada accin directa de constitucionalidad. La accin directa no es sino el instrumento legal por el cual el gobierno puede emprender una accin previa ante el Tribunal Supremo para evitar la posible inmixin en la poltica oficial por parte de los tribunales inferiores. Esta medida de profilaxis poltico-jurdica se vio profundizada por la iniciativa de una significativa proporcin de jueces de tribunales superiores, quienes exigieron la aprobacin de una ley destinada a hacer estrictamente vinculantes para todos los
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Ciertos casos de gran resonancia figuran como paradigmticos en la literatura que se ha relevado respecto de la reforma del poder judicial en Brasil. Uno de ellos viene dado por la orden de encarcelamiento del presidente del Banco Central de Brasil en 1991, dictada por un tribunal federal, dada su negativa a dejar en suspenso la disolucin administrativa de una empresa de corretaje. Una sentencia judicial an ms audaz deriv en el encarcelamiento en 1992 del Presidente del Servicio de la Seguridad Social de Brasil por negarse a hacer efectivo el aumento en las pensiones de jubilacin ordenada por un tribunal. Una sentencia ms reciente y que ha tenido gran eco es la de un juez que, en conformidad con los fiscales del caso, prohibi al Banco Central de Brasil la implementacin de un programa de reorganizacin financiera destinado a prevenir una importante crisis de confianza en la empresa bancaria nacional. En materia de poltica nacional impositiva, rea en la que los tribunales desplegaron una notoria actividad y su ms ostensible afn de expansin, en 1991 el Tribunal Supremo declar inconstitucional un impuesto de carretera, suprimiendo con ello ingresos anuales estimados en 1.100 millones de dlares. 19

jueces de los tribunales inferiores los precedentes establecidos por los tribunales superiores. Como se anticipara, esta intentada expansin del activismo judicial no ha sido simplemente el producto de la mayor movilizacin social o de un cambio espontneo de orientacin subjetiva de los jueces. Un crucial factor adicional ha sido la propia constitucin de 1988 que, por un lado, introduce una multiplicidad de nuevos derechos y garantas y, por otro, se propone fortalecer de modo directo la independencia del poder judicial en tanto poder constitucional. As, la autonoma econmica, por la cual la judicatura se converta en nica responsable de la elaboracin de su presupuesto anual (que deba estar incluido en los presupuestos generales del estado) queda garantizada merced a la presin del cuerpo de la judicatura en la asamblea constitucional. La segunda condicin que queda asegurada merced a la mentada presin judicial en la asamblea es el reconocimiento de la potestad de los tribunales judiciales de arrogarse la facultad de nombrar a sus propios jueces. Para concluir la seccin con una apretada recapitulacin sobre los factores pro-reforma judicial y la anticipacin de un obstculo a la misma, puede decirse que la interaccin de (a) la creciente toma de conciencia y movilizacin ciudadana que llev a descubrir el poder judicial, (b) la actuacin ms intervencionista de los jueces y (c) la nueva estructura institucional creada por la constitucin de 1988, desencaden un proceso en el cual la definicin de la funcin de la judicatura brasilea en la poltica del sistema democrtico pas a ser un tema de gran significado y abierto para debate. En lo atinente a la anticipacin del obstculo, puede decirse que, no obstante la audacia en las decisiones de los jueces de tribunales inferiores, la expansin del rol de la judicatura no se dio en un marco estable desde el punto de vista institucional. Por el contrario, lo que se percibe es el desarrollo de una dinmica institucional de negociacin de la definicin de funciones, que contina en marcha, con el potencial de estabilizar las prcticas institucionales conducentes a una ms amplia o restringida participacin de la judicatura en el juego de poderes del sistema democrtico. Como conclusin de este desarrollo, ya puede sugerirse la falta de una funcin institucional en lo referente a la participacin de la judicatura en la poltica del sistema en el marco de negociacin mencionado. Difcil es establecer en qu medida ello es causa o producto de la actuacin ambigua del Tribunal Supremo que, por un lado, ha reafirmado su poder de manera algo errtica a travs de sentencias preliminares y de declaraciones informales por parte de los magistrados que lo integran. Desde otro ngulo, el Tribunal se ha abstenido en mltiples ocasiones de apelar a medios disponibles para expandir o al menos afianzar su poder por medio de la articulacin acumulativa de doctrina esencial en el desarrollo de precedentes. Como se sugerir en la siguiente seccin de este trabajo, la ambigedad de la actuacin del Supremo Tribunal no slo est ntimamente vinculada a la indefinicin de su funcin institucional, sino que es, tambin, el resultado de ciertos condicionantes culturales. III.2.3 Consecuencias de la indefinicin de funciones La indefinicin de funciones en el proceso judicial de Brasil es, en una medida importantsima, resultado de condicionamientos culturales. Lo personal prima sobre lo universal(ista), de lo que se desprenden cuatro importantes consecuencias interrelacionadas. Primero, este factor hace que las normas generales estn con demasiada frecuencia mezcladas con valores como la consideracin personal, el favor, el respeto, el honor y dems. Ello, a su vez, permite explicar tpicamente cmo y por qu un conocido velo de impunidad cubre las prcticas de corrupcin. Segundo, no rige el principio de supremaca de la ley, basado en el concepto de individualidad abstracta, y no en la consideracin moral de personas concretas situadas en la estructura jerrquica existente en la sociedad. Tercero, el positivismo jurdico imperante, que verdaderamente impregna la cultura profesional, es un muy buen complemento para una concepcin de la legalidad orientada a acomodar los valores particularistas o
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personales. Finalmente, la dificultad de manejar conflictos y crisis es consecuencia del particularismo cultural, porque una confrontacin rgida podra desorganizar todo el sistema de relaciones personales que constituyen el orden social. Con estos condicionantes culturales es aceptable en muchas circunstancias evitar la legalidad estricta. En suma: la indefinicin de la funcin de los jueces se hace patente en forma de ambigedad en su auto-concepcin de la actividad judicial. Ello se refleja en la prctica judicial concreta: el tribunal hace un uso relativamente restrictivo de las garantas constitucionales mientras que, al mismo tiempo, adopta resoluciones preliminares y declaraciones informales de gran repercusin poltica. Esto permite aludir, prescindiendo de eufemismos, a un contraste desconcertante entre dos formas de actuacin institucional. Una funcin es claramente limitada, y se aprecia en el modelo de sentencias del Tribunal en el juicio de acciones directas de inconstitucionalidad planteadas por la oposicin: partidos polticos del ala izquierda, Colegio de Abogados, confederaciones de sindicatos. En estos casos, el Tribunal Supremo permanece relativamente imperturbable ante las presiones en favor de la expansin del poder judicial. 22 Otra funcin es amplia; sta aparece en las resoluciones preliminares que tienen una gran repercusin poltica pero no conducen a una genuina expansin del poder judicial por la articulacin acumulativa de doctrina esencial en el desarrollo de los precedentes. III.2.4 Determinacin poltica Sin ser reconocida como actor poltico, y sin asumir una funcin poltica estable en el sistema democrtico, la judicatura brasilea no ha sido evaluada positivamente ni por los polticos ni por la opinin pblica en la dcada de 1990. Como consecuencia del descontento pblico por el bajo rendimiento judicial, se han intensificado las presiones para la adopcin de reformas. Por razones de espacio, se presentan a continuacin, algo esquemticamente, algunas de las principales propuestas formales, as como ciertas movidas informales, tendientes a la reforma del poder judicial: (a) Una de ellas es el control externo de la judicatura propuesto por polticos de izquierda y firmemente rechazado por una mayora de jueces. Sin ninguna duda, este tipo de control externo institucional habra jugado un papel determinante para que la judicatura tuviera un papel marcadamente ms efectivo en la poltica del sistema democrtico. Sin embargo, el estamento judicial se ha opuesto a la idea de control externo, especialmente de cara a la percepcin de que dicho control iba a ser ejercido por miembros ajenos a la carrera judicial. Los polticos, a su vez, temieron una confrontacin directa con la judicatura porque en el supuesto de una crisis institucional, el resultado poltico sera muy dudoso. De este modo, a travs de un juego de espejos, de avances y retrocesos, de temeridad y ambigedad, el rgano compuesto, expresin con la que metafricamente puede aludirse al bloque Tribunal Supremo - Poder Ejecutivo - Legislatura, ha desarrollado un modelo (o simple modo) de negociacin poltica indirecta que incide fuertemente en la definicin de la funcin institucional del poder judicial in totum en el contexto de la poltica del sistema. En particular, la autopercepcin del Tribunal Supremo en punto al poder que efectivamente le ser reconocido una vez que el proceso de definicin de funciones se estabilice parece muy lejos de ser clara. En consecuencia, se ha evitado a travs de un accionar judicial restringido, o limitacin general, cualquier resolucin irreversible que contradiga o afecte de algn modo los intereses de los polticos y del gobierno. (b) Ciertas movidas del Tribunal Supremo en torno a la reforma constitucional, temerarias algunas,
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Un estudio del contenido de los casos resueltos indica tambin que las cuestiones esenciales potencialmente constitutivas de una poltica de derechos no se plantean cuando el legislador se ha mantenido en silencio (e.g. el tribunal renunci a aumentar su poder recurriendo a una garanta de gran potencialidad, el mandato de interdicto, introducido por la Constitucin de 1988). 21

cuasi-temerarias otras, son expresivas del alto nivel que alcanza el afn de reforma. Hacia 1993 resultaba claro que los polticos deseaban y promoveran la oportunidad de incluir en la reforma constitucional una amplia reorganizacin del poder judicial. Sin embargo, el debate colectivo en torno a la reforma constitucional que tuvo lugar en 1993 dej al descubierto un curioso mecanismo que, con los tericos de la eleccin racional, podemos designar sistemas irracionales / subsistemas racionales. Por un lado, los partidos de centro-derecha aparecan alentando la reforma con miras a tamizar los posibles excesos de la reaccin democrtica de los autores de la constitucin de 1988 contra un resurgimiento autoritario. Por otro lado, los partidos de izquierda en general se oponan a la reforma constitucional como tal y, por consiguiente, a la adopcin de normas procesales que estaban especialmente diseadas para facilitar el proceso de reforma por medio de enmiendas constitucionales generalizadas. En su movilizacin contra la adopcin de la nueva normativa, los partidos de izquierda apelaron al Tribunal Supremo solicitando que dictara una orden de suspensin del proceso de reforma. Con un interdicto preliminar ordenando la suspensin inmediata de los trabajos legislativos en torno al proceso de reforma constitucional, uno de los integrantes del Tribunal decidi dar un paso de valor intrnseco debatible pero que, indudablemente, vino a reafirmar su poder antes de que el Congreso se comprometiera en el proceso de reformar la ley suprema del Estado. No obstante el hecho de que, poco ms tarde, el pleno de los magistrados del Supremo Tribunal anul el interdicto, desde el punto de vista poltico ya se haba producido y percibido un paso temerario. La reafirmacin de poder por parte del Tribunal como actor poltico ya haba operado la transmisin del intentado mensaje a los polticos: dicho rgano judicial ostentaba una porcin no subestimable de poder poltico. 23 (c) Entre las movidas cuasi-temerarias del Tribunal, el debate generado en torno al tope salarial del sector pblico, al que le dedicaremos slo unas pocas lneas, resulta de referencia ineludible. La disposicional provisional estableciendo el mentado tope, dispuesta por el Presidente en 1993, motiv una nueva reaccin por parte del Tribunal Supremo, materializada en una orden que exima del tope a las empresas estatales. Envueltos todos los actores en un claro y patolgico esquema poltico de repeticin, los sucesos subsiguientes pueden describirse en una cpsula del modo que sigue: dada la indignacin del Ejecutivo ante la percibida audacia de la determinacin del Tribunal, y su consecuente reaccin estratgica (la amenaza de firmar una nueva disposicin general para reinstaurar el tope suprimido por el tribunal), el supremo rgano judicial anul poco despus la orden en una sesin plenaria, tal como sucediera con el interdicto referido al proceso de reforma constitucional. Sin embargo, y apreciado desde el ngulo opuesto, tambin puede concluirse que, de modo similar a lo que ocurriera anteriormente, se disemin e instal el mensaje de que el Tribunal podra extender su poder en instancias decisivas. Ms importante an: en una segunda fase de la discusin del tope salarial en 1994, el Congreso y el Tribunal Supremo acordaron anular las lneas maestras presidenciales y adoptaron criterios ms generosos para los reajustes de los salarios de los trabajadores de los cuerpos legislativo y judicial. Estos hechos volvieron a poner de manifiesto que el Tribunal Supremo estaba totalmente resuelto a proteger su autoridad dentro del conjunto de poderes del sistema poltico. (d) Finalmente, el procesamiento de Collor de Melo (que concluyera con su exculpacin) y el juicio contra el senador Humberto Lucena, poltico conservador y Presidente del Congreso (que concluyera con la cancelacin de su registro electoral, lo que tornaba imposible su eleccin), tambin en 1994, a un tiempo redestacaron la importancia del Tribunal tanto como desataron la mirada de crticas ms
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Otro de los aspectos que potenci claramente la percepcin del Tribunal Supremo como organismo poltico fue la cuestin de las clusulas inamovibles o contenidos ptreos, que muchos juristas sealaron como inmunes a todo intento de reforma. Al debatirse la admisin informal de la doctrina por parte de los jueces, la mirada colectiva se pos sobre el Tribunal Supremo, suscitndose entonces (y con carcter central) la cuestin de cul sera la reaccin del Tribunal a una vasta porcin de la reforma si sta fuera objeto de impugnacin por los partidos de la oposicin, dado que mltiples aspectos de la pretendida reforma podran, en principio, ser cuestionados y anulados en un proceso judicial. 22

contundentes contra dicho rgano. La sentencia del Tribunal Supremo, ratificando en apelacin la del tribunal electoral, fue juzgada por la comunidad poltica como un golpe a un tiempo atrevido, agresivo, altamente distorsionador respecto del Congreso, bajo la figura de su ms alta autoridad y, por tanto, amenazante para la estabilidad democrtica. Por otra parte, la decisin del Tribunal desencaden toda suerte de tangencializaciones tendientes a cuestionar aspectos diversos de la actividad de la judicatura en su totalidad, como las crticas a la presunta tica corporativista de los magistrados, la lentitud y otros aspectos burocrticos de los tribunales y la ineficiencia judicial. En el anecdotario del complejo proceso de reforma en Brasil, se destacan un simblico acontecimiento y la inauguracin de un proceso que an perdura: en primer trmino, el juramento del juez Seplveda Pertence en mayo de 1995; en su discurso inaugural, Pertence exhort a lograr lo que el cuerpo judicial estaba esperando conseguir: no un control externo en el que pudieran participar personas con intereses polticos, sino un control interno ejercido exclusivamente por miembros del Poder Judicial, presionando al Legislativo a aprobar leyes tendientes a agilizar los procesos judiciales y crear el Consejo de Administracin de Justicia, que ejercera el mentado control interno de la judicatura. En segundo trmino, y desde la incorporacin de Pertence, crece exponencialmente la importancia del Poder Judicial, lo que plantea graves problemas al gobierno. La esfera de poder que el Tribunal Supremo se haba creado en el contexto institucional del sistema poltico lo ha convertido ya en un decisivo actor poltico, escenario en cuyo contexto empalidece la ambigedad y decrece el carcter errtico de su accionar tras la reforma. III.2.5. En otras palabras (y algunas ms) La interpretacin de la idea misma de reforma judicial, incluida algo tardamente en la agenda de las Cumbres presidenciales, parece poder sintetizarse en tres dimensiones bsicas: independencia, acceso y eficacia. Bien que nuestros sucesivos trabajos preliminares van desplegando aspectos tanto descriptivos como evaluativos del xito de las tres metas en los cuatro pases de la regin en que nos concentramos, dejaremos para la versin final de nuestro ensayo la conclusin respecto de una metaevaluacin, referida a si, efectivamente, el entendimiento de las Cumbres en cuanto al aspecto aparentemente tripartito de los procesos de reforma judicial es suficiente. Cun imbricados se encuentran estos tres aspectos de las esperadas reformas y, si la imbricacin es significativa, no habla ello de otra u otras dimensiones superiores que hacen a una judicatura genuinamente transformada? Por el momento, intentaremos efectuar un ejercicio de recapitulacin de las dimensiones de la reforma judicial en Brasil destacadas en apartados previos, reorganizando nuestras sugerencias a la luz de la categora tripartita independencia / acceso / eficacia, a la vez que salpicando la recapitulacin con datos y sugerencias que nos hubiesen apartado de la ruta descriptivo-evaluativa principal en las secciones anteriores. Se abordar en primer trmino la cuestin de la independencia o autonoma del Poder Judicial y la medida de la importancia que se reconoci a su potenciacin durante los recientes movimientos de reforma. La Constitucin de 1988 restaur una serie de medidas tutelares o precautorias que haban sido o bien socavadas o bien eliminadas durante el rgimen militar. En un esfuerzo por fortalecer la independencia judicial a nivel individual (por oposicin al institucional), el Art. 95 de la nueva ley fundamental del Estado declar que, desde la sancin de dicho texto, las posiciones de todos los jueces tendran carcter vitalicio, con un retiro previsto a la edad de 70 aos; los magistrados no podran ser transferidos de una jurisdiccin a otra y en su detrimento y, en una clusula diseada en base al Art. 3, Seccin 1 de la Constitucin americana, se garantizaba en cualquier nivel y fuero la intangibilidad de los salarios, especficamente, la prohibicin de su reduccin. A fin de fortalecer la autonoma de los tribunales inferiores, la Asamblea decida remover, de entre los poderes reconocidos a la Corte Suprema, el de asumir (apropiarse de) la jurisdiccin de un tribunal inferior con el argumento
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(articulado durante la dictadura) de que el caso en cuestin haca peligrar, en forma de amenaza inminente, el orden pblico. Asimismo, y en una movida comparativamente inusual respecto de los sistemas jurdicos de otros pases de la regin, se arroj una mirada de sospecha sobre la nocin misma de precedente (inocua y hasta necesaria en otros pases, no solamente aquellos en que rige el Common Law). El fundamento de la Asamblea para una tan inusual y poco caritativa concepcin del precedente fue que el mismo obligaba injustamente (i.e. en detrimento de su independencia) a acatar las decisiones de otros tribunales, lo cual no slo lesionaba la autonoma personal o individual de los magistrados sino que, asimismo, resultaba contradictorio respecto de las disposiciones de intransferencia y no inmixin entre distintas jurisdicciones (independencia en su aspecto institucional). Aspirando a aislar a la judicatura de potenciales influencias polticas, se les reconoci a los tribunales prcticamente un control total en lo atinente a sus asuntos administrativos, disciplinarios y relativos a su personal. El Senado en pleno podra remover a magistrados de la Corte Suprema en un proceso similar al juicio poltico (ms propiamente, dadas las ahora mejor conocidas idiosincracias de dicho instrumento jurdico) o impeachment en los Estados Unidos, pero los jueces de tribunales inferiores slo podran ser removidos por tribunales superiores. Finalmente, como reconocimiento de la independencia del Poder Judicial y como medida tuitiva ante las contingencias del proceso poltico, se decidi proteger a los tribunales federales del altamente politizado y burocrtico proceso de aprobacin del presupuesto anual: la Corte Suprema sera el rgano facultado para preparar el presupuesto para el sistema de tribunales federales en su totalidad (recordemos que el rgimen militar haba centralizado la entrega de recursos, a menudo condicionndola a muestras concretas de lealtad poltica). Como resulta previsible, similares potestades se reconocieron a las cortes supremas a nivel estadual. La Suprema Corte federal enviaba entonces sus propuestas directamente al Parlamento, obviando por entero cualquier intervencin del Ejecutivo; si los tribunales decidan enviar el presupuesto a dicho rgano, el presidente poda incorporarlo al presupuesto general, pero sin introducir modificacin alguna. Presentada la sntesis de nuevas medidas en estos trminos, no debe causar sorpresa el que numerosos juristas concluyeran (y celebraran) que la Asamblea Constituyente hubiese decidido un giro dramtico hacia el avance y fortalecimiento de la independencia judicial. Y as es. No hay en la tima frase intento alguno de desmentir luego la operatividad de las decisiones y medidas que introdujo la reforma. Si hay un pero, como usualmente lo hay, es que una cuestin por dems interesante que se ha instalado en el discurso jurdico de Brasil se refiere a si los magistrados no se habrn vuelto demasiado independientes. Nos limitaremos aqu a destacar algunas derivaciones de esta presunta paradoja. En primer lugar, y a modo de afirmacin general, ha aparecido el cuestionamiento de si la judicatura del pas no se ha convertido en una oligarqua burocrtica y enquistada que requiere menos pesos que contrapesos y exenta de toda responsabilidad y obligacin de dar cuenta de sus actos institucionales a las dos ramas del poder poltico, tanto como a la ciudadana. Esta preocupacin no es puramente la conclusin de un silogismo, sino que tiene un impacto concreto en dos niveles: por un lado, el juicio meditado y las opiniones de lites polticas e intelectuales y, por otro, el propio comportamiento de los magistrados, cuyo examen siembra dudas respecto del modo como han conducido sus asuntos presupuestarios y en aspectos ms especficos que hacen a su conducta profesional. En cuanto al primer punto, baste sealar que la opinin segn la cual la judicatura ha perdido toda responsabilidad es virtualmente un lugar comn que revela consenso en casi todos los lugares del espectro poltico, trtese de crticos situados a la izquierda en tal espectro, como lderes del Partido Obrero, como de detractores conservadores, como el Frente Partidario Liberal. Incluso respetados polticos de centro, como Nelson Jobin, ha lamentado la falta de transparencia en los procesos de promocin y castigo de los magistrados, mostrndose partcipe de la necesidad de controles externos de la actividad judicial.
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Antes se hizo referencia a la propia conducta de los jueces de tribunales superiores, que no pocas veces han abusado de la independencia que les garantiza la Constitucin de 1988. Anunciando la irona de la frase, los magistrados se han tratado a s mismos magnficamente a la hora de definir sus salarios, pensiones, requerimientos para la contratacin de personal, entre otros puntos neurlgicos. Adicionalmente a este cmulo de beneficios, los jueces han establecido prerrogativas institucionales abusivas en su propio provecho: sesenta das de vacaciones pagas anuales, una vivienda amoblada gratuita, un automvil con chofer, un estipendio para el pago de la nafta y casi $4.000 anuales extra para pagar su potencial atencin mdica y dental. Otra dimensin no menos preocupante del abuso de su autonoma consiste en la inocultable omisin de presentarse a rendir exmenes para el ingreso al Poder Judicial a fin de dar cabida, entre otras distorsiones, al nepotismo -- hacindolo sin temor alguno al castigo. La cuestin del acceso a la justicia nos pone en situacin de examinar brevemente esta segunda dimensin reformista enfatizada en diversos documentos de las Cumbres presidenciales. Los lderes de la reforma disearon mecanismos diversos para incrementar, potenciar y mejorar el acceso a la justicia tanto para beneficio del ciudadano promedio cuanto para grupos y organizaciones polticas considerados clave que haban participado en el proceso de redaccin de la nueva ley fundamental. El gobierno militar saliente haba creado en 1984 un sistema nacional de tribunales de menor cuanta, pero su implementacin haba resultado imprecisa y su funcionamiento, espordico, debido a la indiferencia local, la falta de recursos presupuestarios en numerosos estados y el manejo errtico de tales recursos all donde los haba disponibles. Para corregir la lamentable suspensin de una medida acertada y moderna, la Asamblea Constituyente incluy un explcito fraseo constitucional a fin de ordenar la prosecucin de esta iniciativa, que slo poda juzgarse completa con la inclusin de la autorepresentacin por las partes involucradas (especialmente la que elevaba la queja), la argumentacin oral y una interaccin demandante / demandado directa con el o los jueces intervinientes. Recordando la herencia de los poderes centralizados del gobierno militar y asistiendo a la re-emergencia poltica de los gobiernos estatales y locales, la asamblea nacional prefiri dejar en manos de cada estado la especificacin de los lineamientos concretos para la creacin de estos tribunales, limitndose a sugerir pautas amplias e inespecficas e incluso alentando a los respectivos gobiernos a modificarlas en el sentido que juzgasen pertinente. La nueva Constitucin s incorporaba como provisin explcita una garanta para las partes demandantes, i.e. que stas estaran eximidas del pago de las costas de sus contrapartes an en el caso de que perdieran el litigio. Va de suyo que garantas procesales ms generales, como la presuncin de inocencia hasta que todas las instancias hubiesen entendido en el caso y la decisin tuviera carcter final, tambin resultaban consagradas por el nuevo ordenamiento. Ms ambiciosamente, los reformistas expandieron y constitucionalizaron una ley ordinaria que haba sido aprobada con tal carcter en 1986, reconociendo explcitamente las as llamadas acciones de clase -- medida que, como la organizacin de tribunales de menor cuanta, haban sido tomadas del (moderno) derecho americano. Como ltima nota crucial y caracterstica que habremos de resaltar en nuestro trabajo preliminar, diversos grupos de ciudadanos recibieron el beneficio razonable de un ms amplio acceso a los tribunales. Durante el gobierno militar, slo el procurador general poda solicitar que la Corte Suprema decidiera respecto de la constitucionalidad de una ley. Sin embargo, con la Constitucin de 1988 los lderes de la reforma redactaron y aprobaron el Acta de Ley Inconstitucional (ADIN), un instrumento que extendi la capacidad para efectuar tal pedido de modo que resultaran facultados en tal sentido el propio presidente de la Nacin, el Congreso, asambleas legislativas estaduales, gobernadores, el Colegio de Abogados, cualquier partido con representacin en el Congreso Nacional, sindicatos y organizaciones profesionales que, teniendo representacin de carcter nacional, hubiesen existido y
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operado regularmente durante ms de un ao. La Corte Suprema se obligaba a atender la argumentacin del grupo peticionante y no estaba entre sus prerrogativas la de negar el derecho a ser oido a ningn organismo que cumpliera con los recaudos especificados en la ADIN. Al igual que en el caso de la pretendida expansin de la independencia judicial, la meta de un ms amplio y facilitado acceso a la justicia no se acometi con los resultados esperados. Dicho en muy pocas palabras, si la creencia de los reformistas era que cualquier forma de acceso a la justicia sera buena, entonces claramente vieron cumplidos sus objetivos. Desde luego dicha creencia es falsa y no resiste el menor escrutinio racional. Citando unos pocos ejemplos de la distorsin creada por la ilusin del buen acceso, puede sealarse que los tribunales federales vieron incrementarse el nmero de casos que requeran de su competencia en un ciento por ciento solamente entre 1989 y 1991, en tanto en la justicia laboral el incremento fue del orden del 60 por ciento entre 1990 y 1992. Como estos podramos multiplicar los fueros que enfrentaron un idntico caos en trminos de llana imposibilidad de operar por un acceso que se convirti en exceso. A fin de evitar reiteraciones, nos limitamos a sealar que, para Brasil, la cuestin decisiva consista en determinar si a la tendencia al exceso en cuanto a apelacin a los tribunales subyaca una creciente confianza pblica en la capacidad de las instituciones legales formales de impartir justicia o, antes bien, aquella era el resultado de otros factores. 24 En cuanto a la iniciativa de las ADIN, como se las llam, resulta elocuente que ms de la mitad de los peticionantes fueran partidos polticos y que slo un 1.6 por ciento de los casos efectivamente escuchados se vincularan con cuestiones atinentes a las libertades civiles. Ninguna de las restantes medidas que consideramos un prrafo ms arriba lleg a aproximarse a los ms modestos niveles de xito esperados. Por ello, en lugar de un relevamiento especfico del nacimiento y virtual desarticulacin de tales instrumentos, preferimos cerrar esta exploracin de la experiencia reformista de Brasil en materia de acceso a la justicia con el sealamiento de un conflicto entre dos de las aspiraciones de la reforma judicial. Por un lado, la naturaleza estatista de la Constitucin, sumada a estrategias de acceso apenas implementadas y a medidas de eficiencia inexistentes, generaron una serie de cuellos de botella o atascamientos judiciales a nivel nacional. Al mismo tiempo, la meta de la independencia judicial vino a sabotear la meta del acceso y, por tanto, de la eficiencia. El ideal de autonoma (advirtase que, entre las tres metas, la independencia era la que afectaba ms contundentemente el desarrollo de las actividades -- y privilegios -- de la judicatura) result ferozmente defendido a partir de la sancin del nuevo texto constitucional, con una consecuencia de particular envergadura. Ahora, el derecho de Brasil exiga que cualquier aspirante a una posicin en el Poder Judicial aprobara un rigurossimo examen de competencia profesional, esfuerzo que, debe admitirse, resultaba loable a fin de evitar la seleccin de magistrados y personal de cierta jerarqua en la esfera judicial que no se encontrara genuinamente preparado para el desempeo de su cargo, como haba ocurrido a lo largo de toda la historia institucional de la nacin. Si el beb se fue con el agua sucia es un diagnstico que de ningn modo estamos en condiciones de efectuar. Lo que s est a nuestro alcance es sealar el efecto negativo que un rigorismo profesional al servicio de la independencia del Poder Judicial ejerci respecto de las otras metas que haban alentado el proceso de reforma. Cada ao, ms del 80 por ciento de los candidatos fracasaba al rendir la primera ronda de exmenes judiciales preliminares de admisin. La falta de magistrados se habra erigido en motivo de preocupacin visible ya en el viejo sistema. Con las medidas incorporadas a la nueva Constitucin, la independencia conspir contra el acceso, y ambos contra la eficiencia. Quienes, habiendo llegado a este punto en su anlisis, todava crean en la posibilidad y necesidad de una judicatura autnoma, accesible y eficiente, debern encarar un desafo similar al de los reformistas: empezar de nuevo; o casi.

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En nuestro trabajo sugerimos con toda claridad que la segunda es la lectura plausible. Vanse apartados IV.2.2 a IV.2.4. 26

III.3 CHILE 25 III.3.1 El sistema judicial chileno: Su contexto histrico La Constitucin democrtica chilena, que data de 1925, ya inclua cruciales garantas, entre las que se destacaban el carcter vitalicio de los magistrados cualquiera fuera su nivel en la judicatura, la inamovilidad de los salarios y un proceso de designacin explcitamente apartidario que remova de manera efectiva y no meramente nominal cualquier rol o presin que eventualmente intentaran efectuar los partidos polticos en la designacin de los jueces. Arturo Valenzuela sintetiza del siguiente modo su apreciacin del desenvolvimiento del Poder Judicial durante el perodo que se extendiera desde la sancin de la Constitucin y los aos 1970s: se trataba de una institucin prestigiosa ... respetada por su neutralidad y alejamiento del clamor de la poltica cotidiana. En otras palabras, la tradicin de independencia judicial resultaba indisputada, atrayendo por tanto a aspirantes altamente calificados, manteniendo rigurosos criterios profesionales y siendo vista como un camino ms que viable por quienes pretendan ostentar un papel destacado y de excelencia en el sector pblico. No que se asistiera a un perodo inmune a las crticas; ms bien, stas se concentraban en alegadas tendencias conservadoras, especficamente aquellas dimanantes de explicitaciones o posicionamientos en cuestiones polticas (lo que en la tradicin anglosajona se designan como issues) por parte de los tribunales, lo cual, de acuerdo con sus detractores, reconoca como manifestacin ms lesiva el presunto distanciamiento social de este rgano del estado respecto de las preocupaciones de una clase trabajadora urbana que creca exponencialmente. Dependiendo de la literatura que se releve, lgicamente ser sensiblemente variable el anlisis que se efecte de la vida (y, segn los detractores, declinacin) de la judicatura durante la presidencia de Salvador Allende (1970-73). De un lado se encuentran voces (ellas mismas politizadas) que articulan un relato acerca del rol de la politizacin del Poder Judicial en el quebrantamiento mismo de los regmenes democrticos. De otro lado hay quienes consideran que el compromiso de Allende en lo atinente al respeto por las garantas democrticas durante su breve administracin no lo fue en cuanto a la letra del mximo texto jurdico, sino un respeto genuino. En todo caso, fueron algunos funcionarios los que transmitieron una distorsin que lleg a oscurecer la administracin misma, declarando en momentos particularmente lgidos de ese perodo del pas (que sera miope analizar desde un foco exclusiva o predominantemente jurdico-legalista) que estaran dispuestos a valerse de los mecanismos disponibles de la justicia para castigar a opositores al gobierno o que el derecho se haba vuelto contra sus creadores. El propio Allende declar en su primer discurso ante el Parlamento que, tan pronto como Chile concretara su pacfica transicin al socialismo [el nfasis es nuestro], dicha transicin tendra un correlato en la organizacin tribunalicia, que reconocera entonces la ereccin de un Tribunal Supremo elegido por asamblea popular que asistira a las clases mayoritarias en el proceso de gobierno. An si se prefiere la exgesis a una interpretacin ms amplia y profunda de dicho pronunciamiento, hecho famoso por los mismos opositores polticos que determinaron el fin de su administracin y, con l, de la vigencia de las instituciones democrticas, nada en el mismo sugiere una detraccin de la independencia del sistema judicial, sino ms bien una plausible sensibilizacin del Ejecutivo respecto de las objeciones que tradicionalmente se efectuaban contra la judicatura misma, de las que dimos cuenta un prrafo atrs. Promediando su segundo ao de gobierno, ya se haban creado tribunales vecinales para decidir respecto de cuestiones que se extendan desde delitos menores o de poca cuanta hasta la confiscacin de tierras como medida de tima ratio cuando (como lo contemplan
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El apartado sobre el caso chileno se basa en Acua (2000), Barros (1996 y 1999), Correa Sutil (1997 y 1999), Drake y Jaksic (1993 y 1999), Garretn (1995 y 1996), Hilbink (1999) y Thome (1998).

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nuestros actuales Cdigos Civiles) se estim necesario. S debe destacarse que, a diferencia de las objeciones referidas a los casos anteriores, cuyo impacto negativo en la judicatura no fue palmario, se produjeron algunos excesos perpetrados por funcionarios del Ejecutivo (de rango variable) que ignoraron diversas decisiones de la Corte Suprema por las que se dejaban sin efecto expropiaciones decididas por el gobierno y tornaban nulas otras reformas no compensadas sobre la propiedad de la tierra. Va de suyo que, segn se acepte o no la sugerencia anterior respecto de la inexistencia de una severa detraccin a los poderes y facultades de la judicatura como regla general, en estos casos de aplicacin podr reconocerse que la ausencia de cierto carcter lesivo para la independencia de los tribunales es cuanto menos cuestionable. Nos limitamos aqu a sealar la obvia imbricacin de las decisiones polticas con sus modos de implementacin, lo cual es una manera posible de sealar que nos resistimos a encarar un anlisis ingenuo. En todo caso, si el Poder Judicial vio lesionada su independencia en tanto sujeto pasivo, mucho ms, y ms paradjico si se sigue el relato conservador-oficial, result para su clamor de independencia su actuacin (y en esta generalizacin no hay hiprbole) en tanto sujeto activo del proceso poltico. En junio de 1973, la Corte Suprema manifest abiertamente que Chile se encontraba al borde de la ilegalidad, declaracin que result imposible de interpretar sino como una suerte de luz verde que habilitaba a sus integrantes a apoyar un golpe militar como el que se concret tres meses ms tarde. Concedamos que, si se perpetr un dao a la independencia y apoliticidad de la magistratura durante la administracin de Allende, el dao asumi, por su hondura y perdurabilidad, rango de catstrofe bajo el rgimen militar de Augusto Pinochet, que se extendi desde septiembre de 1973 hasta marzo de 1990. Es en verdad crucial e imperativo detenerse con cierto detalle en las mutaciones institucionales diseadas por el lder del golpe de estado porque un dilema clave que marc el proceso posterior de reforma se centr en el modo de revertir muchos de dichos arreglos institucionales que constituyeron parte del legado de Pinochet, evitando as una repolitizacin o un nuevo quebrantamiento interno de la judicatura en el proceso de reforma. Como es sabido, los tribunales -- especialmente la Corte Suprema -- se mostraron dciles en extremo hacia el gobierno militar. La lesin ms severa aparece referida a la repetida renuencia de los tribunales en entender, al menos con el vigor que la cuestin demandaba, casos relativos a detenciones y desapariciones ilegales y por aceptar sin escrutinio alguno la versin militar-oficial de cuestiones controvertidas, como las desapariciones mismas. Nos limitaremos aqu a destacar cuatro dimensiones de la politizacin del Poder Judicial en el perodo de la dictadura de Pinochet. En primer trmino, y en el nivel ms bsico dentro de aquellos a los que habremos de referirnos, la pasividad de los jueces suele explicarse en trminos de su impotencia para hacer otra cosa que prestar acquiescencia al rgimen militar y, por tanto, a confinar sus funciones a criterios extraordinariamente estrechos y mecanicistas de definicin de su rol institucional. Un ejemplo dramtico de esta pasividad sin alternativa aparente vino dada por la declaracin del estado de sitio en 1973 por el gobierno militar, estado bajo el que el pas vivi intermitentemente hasta fines de 1988. Ello deriv en el usual patrn de suspensin de derechos de habeas corpus (la Corte Suprema acept solamente una decena de entre ms de 5400 peticiones durante los primeros diez aos de dictadura) y de gobierno bajo decreto presidencial. Sumado a las movidas militares diversas que resutaron en una ampliacin del concepto jurdico de traicin para incluir un amplio espectro de crmenes polticos (tales como el de menoscabar la dignidad nacional) y asignar dichos casos para su tratamiento por tribunales militares (aproximadamente el 95 por ciento de todos los casos penales haban sido asignados a tribunales militares hacia fines de los aos 1980s), fue virtualmete inevitable que la intervencin de los tribunales ordinarios resultara francamente irrelevante para la administracin de justicia durante ms de una dcada y media.

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En segundo lugar, la simpata ideolgica que, en trminos generales, demostraron los magistrados de los ms altos tribunales fue un factor decididamente ms dramtico a la hora de evaluar las razones (por oposicin a los motivos, como el anterior) de su pasividad. Resulta discutible si la motivacin de la mayora de estos jueces partidarios fue su alarma por la (alegada o genuinamente percibida) politicizacin de la judicatura en tiempos de la administracin Allende. La explicacin se torna ms plausible, podra decirse, presentada en trminos de tesis gentica, referida desde luego a una asociacin entre la extendida simpata ideolgica por Pinochet y la expectativa de que su rgimen viniera a restaurar el respeto por la judicatura, presuntamente lesionado por y durante la administracin de Allende. Ms all de esta intentada comprensin de origen de la analizada adhesin, la invocacin del gobierno de Allende parece insostenible para explicar la simpata de los tribunales por la dictadura pinochetista tan pronto como se comprueba el verdadero carcter de la invocacin a la convocatoria a elecciones generales en 1976. Por ese tiempo, se impone la interpretacin conforme a la cual los tribunales exhiban un genuino respeto por y afinidad ideolgica con el rgimen de Pinochet, con la consecuente renuencia a investigar alegaciones de abusos diversos a los derechos humanos bajo dicho rgimen. La tercera dimensin de la pasividad judicial durante la era Pinochet pareciera tener cierto aire de paradoja. Podran identificarse casos en que Pinochet demostr, o intent demostrar, que verdaderamente respetaba la autonoma interna y administrativa de los tribunales al precio de obtener su acquiescencia en lo poltico. El aire de paradoja viene dado por la abierta falta de respeto del dictador por la separacin de poderes que, entre otros efectos, habra impedido su acceso al poder tal como ste efectivamente acaeci. Paradojal o no, lo cierto es que Pinochet -- en un grado an mayor que el exhibido por los militares en Brasil -- se preocup notoriamente por mantener una fachada de legalidad como ptina de su rgimen, generando de este modo una dinmica similar a la imperante en Argentina, en que prestigiosos constitucionalistas contemporneos dedican obras y clases enteras a la enseanza de las vas de incorporacin de una cristalizada doctrina de facto como consecuencia del comportamiento de incontables jueces de altos tribunales durante la tima dictadura en dicho pas. Pero quizs hemos estado analizando la situacin viendo una imagen de espejo inverso: dado que los tribunales no cuestionaban la autoridad bsica de los militares, Pinochet no se vio en la necesidad de interferir en los asuntos internos del Poder Judicial. De hecho, la Constitucin de 1980 (o Constitucin Pinochet) fortaleci las facultades de autogestin de la judicatura, que ya haban sido reconocidas por la Constitucin legtima de 1925. Dado el grado de extrema autoafirmacin por parte de Pinochet, esta medida resulta ms plausiblemente interpretada como refuerzo o validacin del Ejecutivo que como trueque de poder, aunque tuvo como claro subproducto la insularidad combinada con la absoluta inexigencia de dar cuenta de sus decisiones por parte de los tribunales de la Nacin. La ltima dimensin a la que habremos de referirnos se toma en serio el grado casi irrestricto en que Pinochet cre una serie de bizarros arreglos institucionales que le conferan a la Suprema Corte una influencia ms que considerable respecto de tribunales inferiores as como tambin sobre otras burocracias gubernamentales y entidades vinculadas con la toma de decisiones. Podemos anticipar que una interpretacin razonable de estas medidas muestra a un Pinochet motivado por la intencin de preservar y resguardar los vestigios de su poder an despus de que la dictadura dejara el poder, aspecto decisivo a la hora de entender cabalmente el desafo que debieron enfrentar los reformistas democrticos tras el rgimen de facto. Las prerrogativas concedidas por Pinochet a la Corte no fueron decisivas, sino estructurales: cualquier intento que lograra algo menos que convertir al mximo tribunal en un agente (otro agente) del gobierno militar habra sido insuficiente. Como ilustracin elocuente, puede marcarse que Pinochet concedi a la Corte Suprema el derecho de designar a tres de los siete miembros del Tribunal Constitucional que l mismo haba creado (un tribunal, recordemos, cuyos poderes incluan el de revisin abstracta de proyectos de ley parlamentarios que se refirieran a
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cuestiones constitucionales). Si bien se exiga que otros dos integrantes del mentado Tribunal fuesen abogados integrales, versados practicantes de su profesin a quienes se permita trabajar temporariamente en la Corte Suprema en caso de enfermedad de uno de sus miembros, lo cierto es que su seleccin era la exclusiva responsabilidad y derecho del Presidente de la Corte Suprema, bajo cuya discrecionalidad funcionaban. Otro miembro del Tribunal Constitucional deba ser designado por el Consejo de Seguridad Nacional, un rgano repleto de miembros de la Corte Suprema y a la vez representantes del alto comando militar. Asimismo, y slo a ttulo ejemplificativo, se le reconoca a la Corte Suprema el derecho de cubrir tres de los cinco puestos en el Tribunal de Calificaciones Electorales, organismo que monitoreaba la elegibilidad de los candidatos durante cada ao electoral; los tribunales electorales de carcter regional deban incorporar a un juez de algn Tribunal de Apelaciones y a otros dos designados por el Tribunal Electoral, otro cuerpo que, a su vez, se encontraba en manos efectivas e inclua numerosos miembros de la Corte Suprema; la Constitucin de 1980 eriga nueve posiciones vitalicias para el establecimiento del Senado (de cuarenta y ocho miembros), reservando dos bancas para magistrados de la Corte Suprema. Si bien los cuatro pases en que nos concentramos han exhibido, desde hace algn tiempo, la imperiosa necesidad de una urgente reforma judicial, la sntesis del contexto histrico que presentamos intenta mostrar las especificidades de tal necesidad en el caso chileno. III.3.2 La Reforma Judicial en la nueva democracia chilena Chile inici su transicin a la democracia en 1990, cuando Patricio Aylwin result el primer presidente elegido democrticamente desde 1973. Como sealramos en la seccin precedente, en ese oscuro ao Salvador Allende fue derrocado por un golpe militar que inaugur un perodo de diecisiete aos de rgimen autoritario. La reforma judicial, y muy especialmente la democratizacin de la estructura judicial, fue una de las piezas clave del programa del presidente Aylwin. Transitando a la realidad de los logros que marcaron su mandato, lo cierto es que, no obstante la presentacin de diversos proyectos de ley al Congreso cuyo contenido era precisamente el de la reforma de la judicatura, el juego combinado de la oposicin de la Corte Suprema y el bloque conservador en el Congreso chileno result en que abortaran, o casi, las propuestas contenidas en dichos proyectos. El contraste con los resultados obtenidos durante el gobierno del presidente Eduardo Frei Jr., elegido en 1993 y en efectiva posesin de su cargo en 1994 por un perodo de seis aos, pareciera sugerir que los cambios decisivos en la administracin de justicia deban aguardar hasta un segundo trmino presidencial tras la reinstauracin de la democracia en el pas. No puede identificarse el factor desencadante de la transformacin intentada / operada con ninguna motivacin endgena al sistema de justicia, como la percepcin de su insuficiente autonoma sino, curiosamente, con un mecanismo reactivo desencadenado por el miedo al incremento de la actividad delictiva. Esta actitud disposicional negativa llev al influyente peridico conservador El Mercurio a unirse a ONGs, juristas y otros sectores de la sociedad civil para abogar por y apoyar diversos proyectos de reforma a la judicatura. A su vez, estos esfuerzos combinados slo por la contingencia de la prevencin del delito tuvieron un correlato estrictamente poltico va la constitucin de una coalicin ad hoc de partidos de centroizquierda y centro-derecha en el Congreso que permiti la aprobacin de un paquete de proyectos de ley cuyo eje era la reforma de la adminisracin de justicia. El proceso de reforma se inici con la creacin de la Academia Judicial, aprobada por ley 19.346 en 1996. Antes del establecimiento de la Academia, el acceso a la judicatura era un proceso cerrado en
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que el Presidente seleccionaba a un candidato a partir de una terna preparada a discrecin o bien de la Corte Suprema o de Tribunales de Apelacin. Ello comportaba un proceso marcado por la discrecionalidad y a menudo guiado por factores personales. La ley que estableci la Academia sustituy este proceso arbitrario por un sistema basado en el mrito; en la actualidad, y como mecanismo para habilitar la inclusin de un candidato en la lista ternaria, ste debe seguir y aprobar un programa de entrenamiento especial ofrecido por la propia Academia. Otros objetivos establecidos por la Academia consisten en ofrecer educacin jurdica sostenida para magistrados en servicio, as como mejorar la imagen de la judicatura, de modo de atraer candidatos ms valiosos para su inclusin en la terna. Pero tambin existi una agenda oculta, esto es, el propsito de comenzar a eliminar la tradicin formalista de la judicatura y alentar un Poder Judicial caracterizado por un enfoque mucho ms realista de la interpretacin y aplicacin de la ley, ms conectado con su ambiente y en sintona con su rol social. No obstante los rasgos positivos que hemos venido remarcando, sera prematuro en este momento emprender la evaluacin del impacto de la Academia en el proceso legal; ciertamente, parece haber un significativo crecimiento cualitativo en las credenciales de los candidatos a la judicatura pero, por otra parte, ello convive con la preocupacin de que la Corte Suprema se las ingeniar para retener el control de la curricula de la Academia, mantener su enfoque conceptual y formalista y retener el derecho que se ha arrogado a controlar la evaluacin, supervisin y proceso de promocin de los jueces de los tribunales inferiores. Ms significativo an, diversos proyectos de ley dirigidos a la propuesta de un nuevo Cdigo de Procedimiento Penal y legislacin complementaria fueron presentados a la legislatura chilena en 1997, en lo que probablemente represent el intento de operar la ms importante reforma estructural en la administracin de justicia en la historia del pas. La base normativa de esta reforma vino dada por el llamado Procedimiento Penal Modelo para Amrica Latina, basado, por su parte, en el Cdigo de Procedimiento Penal Alemn, el modelo para cada uno de los procesos de reforma penal para Amrica Latina desde 1980. Concibiendo un escenario en que los proyectos de ley que venimos analizando se aprobaran, los mismos impactaran en cinco dimensiones ciertamente salientes del sistema de administracin de justicia: a) En primer trmino, se suprimira el tradicional cargo del juez de instruccin (el cual se encuentra a la base del sistema inquisitivo), operndose su reemplazo por el nuevo cargo del Fiscal Pblico (lo que ya conocemos como el Ministerio Pblico) quien, en adelante, tendra a su cargo recabar toda la evidencia relevante en lo que concierne a la actividad penal. b) En segundo lugar, se prev la incorporacin de juicios enteramente orales, presididos por un panel de tres magistrados, en los que debe presentarse toda la evidencia relevante como base del interrogatorio y las repreguntas (o contrainterrogacin, trmino adoptado especficamente en Chile como traduccin del ingls cross-examination). Como es sabido, el juicio oral reemplazara al altamente criticado proceso tradicional, de caractersticas medievales, en que un nico magistrado oficia tanto de juez de instruccin como de sentencia. c) Tercero, se contempla la adopcin de una limitada forma de plea bargaining (esto es, un proceso de negociacin entre el fiscal y la defensa en el que, a cambio de que el acusado admita culpabilidad, el fiscal acepta reducir los cargos en su contra), as como de una carta de derechos para el acusado,
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derechos que, en su mayora, no se reconocan ni existan en la legislacin chilena con anterioridad a la reforma. d) En cuarto lugar, los proyectos de ley hacen intenso foco en la reorganizacin de los tribunales, incluyendo la eliminacin de los secretarios de juzgado y la designacin de un administrador profesional para dicho trabajo en las cortes. e) Finalmente, se prev la reorganizacin y extensin del cargo de Defensor Pblico Oficial, de modo de hacerlo ms accesible para aquellos que requieren este servicio. Como lo anticipramos, en este momento es prematuro evaluar el impacto real tanto como los costos de implementacin de la reforma, aunque es claro que sta producir efectos dramticos. Sin embargo, el apoyo al proceso de reforma parece estar en franco crecimiento. Para citar un ejemplo representativo, en su mensaje inaugural para el ao judicial 1998, Roberto Dvila Daz, el Presidente de la Corte Suprema en Chile, expres un muy fuerte apoyo a la extensin de las reformas procesales a las jurisdicciones correspondientes a tribunales laborales y de menores. Sin embargo, el juez Dvila no pudo evitar insistir en el concepto formalista de acuerdo con el cual son las ramas del poder poltico (democrticamente elegido) las que hacen la ley ... el rol del Poder Judicial es aplicarla (El Mercurio, 1997). Recientes trabajos de diversos constitucionalistas chilenos comparten y hasta dramatizan el tono semialentador de nuestro ltimo comentario va el abordaje de una cantidad de factores (histricos, sociales, polticos, econmicos) que traban a veces, destraban otras, el proceso de reforma ms de lo que la fase descriptiva de nuestro borrador permite inferir. No podemos referirnos a ellos en profundidad, no solamente por una cuestin de espacio, sino ms bien porque los factores aludidos son mltiples y slo incipientemente categorizados en su heterogeneidad (ello, dado que la categorizacin de los factores circundantes a los procesos de reforma no parece ser una preocupacin central para estos autores, bien que s debe serlo para una adecuada sntesis de nuestro trabajo, que aborda cuatro casos regionales complejos). As, nos detendremos por un momento en importantsimas reflexiones de Jorge Correa Sutil. El autor justifica su diagnstico de cmo la dcada de los 90 constituye uno de los ms tensos, complejos, tumultuosos y polmicos escenarios de la historia judicial chilena refirindose bsicamente a una judicatura a la defensiva El cmulo de percepciones crticas y detracciones que generaron en el Poder Judicial chileno la autopercepcin de un rgano del estado agredido injustamente y amenazado en sus principios rectores deriv en cuanto menos cuatro resultados elocuentes: primero, la judicatura respondi corporativamente; segundo, se las ingeni para sumar (momentneamente) al espectro poltico conservador en la defensa de su posicin; tercero, y no obstante las percepciones crticas, se identific un rea que, para apelar a la remanida expresin, result ser de un cierto consenso sobrepuesto que gener, a su vez, la conciencia del carcter necesario de una profunda reforma judicial; finalmente, la Corte Suprema intent infructuosamente resistir estos resultados, fracaso que en buena medida se debi a la intervencin de la clase poltica para reconfigurar a la propia Corte. Este complejo diagnstico de Correa Sutil y su justificacin lo inducen a explorar, a su vez, elocuentes tesis que no podemos soslayar en este trabajo preliminar y que, parafraseando con cierta libertad al autor, pueden no ser explicativamente suficientes pero s conjuntamente necesarias. La primera interpretacin puede sintetizarse como el reencuentro de la cultura judicial chilena con valores y compromisos de los que se haba distanciado, sumado a un cierto realismo de las fuerzas progresistas de la transicin respecto de la vexata pregunta kantiana, qu puedo esperar?. As, escribe: Una posible interpretacin de este proceso es que ste ha sido el desenlace de la inevitable tensin entre la
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Corte que instal Pinochet antes de partir, con el objetivo de que ella fuese un bastin en la defensa de su institucionalidad, y las fuerzas polticas de la transicin que intentaron, por una parte, algn grado de sancin a las violaciones pasadas a los derechos humanos, la justicia en la medida de lo posible, y, por otro, la adaptacin de este Poder del Estado a los valores y principios inspiradores del sistema democrtico de los que, desde antes del golpe militar, la cultura judicial chilena se haba distanciado (p. 314). La segunda interpretacin avanzada por Correa Sutil, que incorpora como inusual herramienta de anlisis de los procesos de reforma algunos conceptos propios del anlisis econmico del derecho, atribuye el escenario antes descripto a un hiato entre ciertas caractersticas estructurales del Poder Judicial y las exigencias de un mercado abierto. La adaptacin a las demandas de la globalizacin no pueden ser expeditivas ni sencillas para un rgano fuertemente formalista, tradicional y decimonnico, y la tensin no puede ser sino marcada cuando es un nico y mismo ente el que debe resolver los conflictos propios de una economa abierta, el que an exhibe una estructura y procedimientos incompatibles con dicha economa y, a su vez, debe evitar los costos de transaccin que impone tal incompatibilidad. Concordantemente con lo que sealramos al comienzo de esta seccin, Correa Sutil tambin destaca el propsito de una lucha eficaz contra el crimen (organizado), a la que la sociedad pretende adaptar sus instituciones, lo cual no puede dejar de derivar en una lucha poltica agitada que incorpora como actor protagnico al poder del estado que lucha por su autonoma respecto de los otros poderes y actores decisivos de la sociedad civil. Finalmente, la nueva tensin que se genera toda vez que el cuerpo social acude a un mismo rgano para dar cauce a sus conflictos tradicionales / autoritarios y a la nueva gama de conflictos modernos / de diversidad no puede soslayarse a la hora de ensayar lecturas clave tanto para entender una historia judicial turbulenta como los resabios de la misma, que pueden erigirse (o no) en obstculos para la reforma judicial. III.4 MEXICO: DE LA TIMIDEZ A LA PROFUSION DE LOS INTENTOS REFORMISTAS III.4.1 El momento constitucional de la primera enmienda En sus orgenes, el Poder Judicial en Mxico no operaba ni figuraba como un real contrapeso de los rganos destinados al ejercicio del poder pblico. Por el contrario, se concibi inicialmente con atribuciones que se circunscriban a la solucin de controversias entre los particulares, con una marcada injerencia del Ejecutivo en su integracin y organizacin. Gradualmente, adems de la misin encomendada en un principio para dirimir los conflictos surgidos entre los gobernados, se ha ido robusteciendo va el reconocimiento de facultades a sus rganos constitutivos, cuya finalidad es controlar la constitucionalidad y legalidad de los actos de autoridad, consolidando su misin como intrprete de las normas de cualquier jerarqua. Sin embargo, la evolucin del Poder Judicial Federal mexicano -- tanto en su estructura como en sus principales atribuciones -- espeja fielmente los avances y retrocesos de la vida poltica nacional, desde su independencia hasta el perodo contemporneo de confusa y distraida apertura democrtica. Ciertamente, ha dominado en su imagen la posicin de desventaja respecto del Ejecutivo y el Parlamento, lo cual impone en este caso jerarquizar la trada de metas que, venimos enfatizando, debe guiar todo intento de reforma, tornndose imperativo el hacer foco en el ideal de fortalecer la independencia de la judicatura y relajando un tanto las pretensiones y expectativas en materia de acceso y eficacia.

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Parece apropiado anteceder el anlisis de la primera reforma a la Ley Fundamental del Estado mexicano y sus perspectivas con una apretada sntesis de las propiedades histricas de su sistema de justicia en base a los preceptos constitucionales que haban sido adoptados en 1917. Naturalmente, tales normas incluyen pautas de naturaleza poltica referidas a las declaraciones respecto de soberana popular, forma federal del Estado y forma de gobierno republicana y democrtica. Las decisiones jurdicas consisten en la limitacin del poder pblico en favor de los gobernados por medio de las garantas constitucionales tradicionales, institucin del juicio de amparo como medio adjetivo para preservar la Constitucin contra actos de la autoridad que la violen en detrimento de los gobernados y, en general, sumisin de la actividad toda de los rganos del Estado a la Constitucin y adopcin del principio de supremaca de la ley. En cuanto a las pautas sociales, stas estriban en la consagracin de derechos pblicos subjetivos de carcter socio-econmico, asistencial y cultural en favor de las clases obrera y campesina, las que establecen garantas sociales de contenido diverso. Las pautas econmicas se traducen en la atribucin al Estado del dominio o propiedad de recursos naturales especficos, la rectora estatal en ciertas actividades de inters pblico y el intervencionismo del Estado en las actividades econmicas que realizan los particulares y en aras de dicho inters. Las pautas culturales de la normativa constitucional originaria se refieren a los fines de la enseanza y de educacin que imparte el Estado y a la obligacin a cargo de ste, consistente en promover la funcin social respectiva en todos los grados y niveles de la ciencia y la tecnologa. Finalmente, las pautas religiosas aseguran la libertad de creencias y cultos y la separacin de la Iglesia y del Estado. En un hecho imprecedente en la historia jurdico-poltica del pas, en diciembre de 1994 se declaran reformados 27 artculos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. A iniciativa del Presidente Zedillo Ponce de Len, se produce una transformacin plena, a nivel formal, en la estructura y funciones del Poder Judicial y en algunos otros tpicos relacionados, como la seguridad pblica y la Procuracin de Justicia. Siete son los aspectos ms decisivos que aborda la reforma constitucional. El primero de ellos se refiere al Poder Judicial de la Federacin, pudiendo descomponerse analticamente en tems que se analizarn a continuacin: integracin, rgimen jurdico de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, rgimen laboral del Poder Judicial y administracin del Poder Judicial de la Federacin. Los restantes seis aspectos de la reforma conciernen importantes controversias constitucionales y cuestiones de inconstitucionalidad; el juicio de amparo; el Ministerio Pblico Federal; el sistema nacional de seguridad pblica; la responsabilidad de los servidores pblicos y los poderes judiciales de los estados y el distrito federal. (a) Integracin del Poder Judicial de la Federacin: con la modificacin del art. 94 de la Constitucin se contempla la integracin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin con once Ministros funcionando en pleno o en salas. Se parte de la percepcin por parte del Ejecutivo al formular la iniciativa de la innecesariedad de sostener veintiun ministros numerarios y cinco supernumerarios, cuando su existencia haba obedecido al hecho contingente del rezago acumulado en el despacho de los asuntos, siendo que a la fecha de la reforma poda constatarse la superacin de tal rezago. No obstante esta modificacin razonable, saludable por el carcter obvio de la necesidad de reduccin, la misma puede resultar engaosa en el orden de la prctica del tribunal: si bien se eliminan efectivamente ciertas funciones administrativas de la Corte, se expande su competencia al ampliarse el espectro de atribuciones derivado de las reformas a otros dos artculos constitucionales (el 105 y el 107), por va de los cuales se crean nuevos procedimientos y se habilita al Tribunal a entender en asuntos decisivos, como las cuestiones de inconstitucionalidad y recursos de apelacin, adems de la competencia que ya reviste a la fecha como Tribunal de Constitucionalidad.
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(b) Rgimen jurdico de los ministros de la Corte Suprema: a travs de los cambios introducidos al art. 95 del texto constitucional, se afectan algunos aspectos perifricos (como la eliminacin del lmite de edad mxima para acceder al cargo) y otros sustantivos que manifiestan un (limitado) afn de fortalecer la independencia del alto tribunal. Entre estos se destaca en primer lugar la limitacin del acceso a la Corte a quienes durante el ao anterior a su designacin hubiesen desempeado alguno de los siguientes cargos: Secretario de Estado, Jefe de Departamento Administrativo, Procurador General de la Repblica o de Justicia del Distrito Federal, Senador, Diputado Federal o Gobernador de algn Estado o Jefe del Distrito Federal. En segundo trmino, se establece como requisito la necesidad de tomar en cuenta la trayectoria profesional del nombrado. Esta modificacin se interpreta como una de las principales, dado que garantiza el acceso a la Corte a personas que no tienen carcter de polticos sino de juristas, lo que se aproxima (al menos asintticamente) al ideal de un Poder Judicial independiente. Tornando ms robusta esta limitacin en el acceso a la Corte, se establece en el art. 96 de la Constitucin un nuevo procedimiento de designacin de los Ministros, consistente en la presentacin de una terna por parte del Presidente de la Repblica al Senado, el cual designa al Ministro (previa comparecencia de las personas propuestas) por el voto de las dos terceras partes de los miembros del Senado presentes. El carcter decisivo de esta modificacin slo se aprecia si se tiene en cuenta que, hasta la reforma, se permita al Ejecutivo la presentacin de una nica propuesta para ocupar la vacante y no se requera ni porcentaje de votacin ni comparecencia del candidato ante el Senado. Asimismo, con el fin de lograr cierto dinamismo en el trabajo de la Corte, se introduce un trmino mximo de duracin al cargo de Ministro de quince aos, limitando a su vez la posibilidad de que los integrantes del tribunal, al abandonar su posicin, se valgan del nivel de influencia alcanzado: en efecto, por un trmino de dos aos quedan inhibidos para actuar como abogados o representantes en procesos ante los rganos de la judicatura de la Federacin. (c) Rgimen laboral del Poder Judicial de la Federacin: modificando el sistema adoptado en la reforma de 1960, al introducirse en la reforma de 1994 el Consejo de la Judicatura, es a ste al que corresponde conocer, como regla general, en los conflictos que se susciten entre el Poder Judicial de la Federacin y sus servidores. Sin embargo, y a fin de preservar la autonoma de la Corte, corresponde a sta, como caso de competencia extraordinaria en materia laboral, conocer en los conflictos que surjan con sus empleados. Tambin el art. 94 establece la garanta usual de independencia del Poder Judicial respecto de los otros poderes, esto es, la intangibilidad salarial en favor de los Ministros de la Corte, Magistrados de Circuito, Jueces de Distrito y Consejeros de la Judicatura Federal. (d) Como punto central de atencin en esta primera enmienda se encuentra la modificacin al art. 100, dando lugar a la creacin del Consejo de la Judicatura Federal. Este nuevo organismo tiene a su cargo la administracin, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federacin, con excepcin de la Suprema Corte, a la que exime o descarga de una serie de atribuciones jurisdiccionales que, no obstante este carcter, carecan de la entidad que justifica la intervencin del ms alto tribunal del Estado (en una medida que la doctrina toma como poco saludable, en el ltimo momento constitucional, el de la reforma de 1999 que analizamos en el siguiente apartado, no slo se suprime el cmulo de potestades propiamente jurisdiccionales del Consejo -- decisin que coexiste, de manera un tanto perplejante, con la renovacin del discurso de una Corte Suprema saturada-- sino que se redefine la naturaleza de este rgano como exclusivamente administrativa). Efectuando un brevsimo ensayo de derecho comparado, que impone trascender por un momento el foco en nuestra regin, vale la pena notar que en el Consejo General del Poder Judicial en Espaa existe un 61% de miembros pertenecientes al Poder Judicial; en cuanto al resto, 39% son abogados con ms de quince aos de experiencia. No hay Consejeros del Poder Ejecutivo y la Legislatura slo formula la propuesta del 39% de los miembros, lo que requiere votacin especial. En Italia, la presencia
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proporcional de miembros del Poder Judicial es del 63%, la de Consejeros designados por el Legislativo es del 30%, requiriendo igualmente votacin especial y antigedad superior a los quince aos en el ejercicio profesional; finalmente, el 7% (dos miembros) pertenecen al Ejecutivo, aunque merece aclaracin el que el presidente del Consejo sea el Presidente de la Repblica, lo cual resulta significativo desde el punto de vista de la divisin de poderes. En el caso mexicano, el 57% de los integrantes pertenece al Poder Judicial, el 14% (un miembro) es designado por el Ejecutivo y dos miembros, el 20%, por el Senado. Las conclusiones del examen comparativo son claras: primero, en tanto en los dos casos extranjeros analizados se da una participacin de ambas Cmaras del legislativo, en Mxico se excluye a la Diputacin; tampoco se requiere votacin especial ni antigedad especfica en el ejercicio profesional para ser electo por el Senado y por el Presidente de la Repblica. Segundo, aunque sera saludable que se ampliara el nmero de integrantes del Consejo de la Judicatura Federal en Mxico a fin de ampliar porcentajes en favor de los miembros del Poder Judicial, tambin lo es que la directiva del organismo goza de mayor campo de accin que las variantes europeas estudiadas. 26 III.4.2. Posteriores reformas constitucionales: la enmienda al sistema electoral en 1996 y la reforma de 1999 como caso difcil (reductio ad absurdum de un anterior momento constitucional?) Producto del consenso previo entre las diversas corrientes polticas con representacin en la legislatura, sin debate colectivo previo y, no obstante, por una votacin histrica unnime de 455 sugragios, el 31 de julio de 1999 la Cmara de Diputados aprob en menos de cuatro horas una nueva iniciativa de reformas constitucionales en materia electoral y del Distrito Federal. Se trat de la vigsima reforma electoral en la historia del pas desde 1911 y result oficializada merced a su publicacin tres semanas ms tarde. De esta nueva enmienda al texto constitucional podemos destacar los siguientes aspectos: 1. Se habilita al ciudadano mexicano a emitir sufragio fuera del territorio nacional. 2. Se modifica la integracin del rgano electoral federal va la exclusin del secretario de gobernacin como presidente del consejo de ese rgano. 3. Se precisan reglas para los partidos polticos en materia de financiamiento, acceso a los medios de comunicacin social y organismos de contralor. 4. En cuanto a la regla de representacin proporcional, asciende de 1.5 a 2 la exigencia en cuanto al porcentaje de la votacin nacional obtenida por los partidos polticos para que tengan derecho a la asignacin de diputados. 5. Se suprime el impedimento para que las leyes electorales constituyan el objeto posible de una accin de inconstitucionalidad, dotando del derecho de accin a los partidos polticos con registro ante el Instituto Federal Electoral. 6. Se democratiza sustantivamente el Distrito Federal, reconociendo nuevamente a los capitalinos el derecho de elegir en forma directa a sus gobernantes. 7. En el aspecto de mayor impacto en lo que atae a la meta de independencia de la judicatura, se incorpora el Tribunal Electoral al Poder Judicial de la Federacin, con lo cual el Ejecutivo queda fuera del mbito de control de los rganos electorales. As, los responsables de dirimir las controversias de orden electoral no sern polticos designados y apoyados por el partido en el poder que ha dominado en el sistema poltico, sino que su nombramiento estar a cargo del Senado, de entre la propuesta que para tal efecto formule la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, con lo que se espera que la designacin
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En el caso espaol, la designacin de todos los miembros, con excepcin del Presidente del Tribunal Supremo, est en manos de una sola persona, el Rey; en el caso italiano, el Presidente de la Repblica preside el Consiglio; si bien este hecho no le otorga facultades especiales, marca una clara intervencin del Poder Ejecutivo en una funcin que, por su propia naturaleza, le debe ser ajena. 36

recaiga en genuinos juristas con una trayectoria fundamentalmente alejada de compromisos partidarios. Un apretado examen de la reforma constitucional de 1999 en Mxico impondr, como veremos a continuacin, analizar otros factores polticos e instituciones jurdicas que ampliarn los criterios para emitir un juicio acerca del impacto real de este continuo de movidas pro-reforma en la aspiracin de potenciar la autonoma, la eficacia y las posibilidades genuinas de acceso al nico rgano pretensamente independiente en la organizacin de poder de los pases de nuestra regin. Ms decisivo para nuestro estudio, el anlisis de la reversin del carcter originariamente asignado a las atribuciones del Consejo de la Judicatura, especialmente en lo que atae a su pendular interaccin con la Corte Suprema, nos habilitar a formular la siguiente pregunta: constituy (o implic) la enmienda de 1999 una reduccin al absurdo, en el sentido ms estricto de la expresin, de la enmienda de 1994, que pretenda complementar? En otras palabras: existen fundamentos para sugerir que la ltima enmienda, bajo la pretendida redefinicin de la naturaleza de las atribuciones del Consejo de la Judicatura, puede leerse como una reversin, definicin perfectamente opuesta, o regreso a foja cero de la motivacin (legtima, creemos) que haba guiado a los constituyentes de 1994 en el momento gentico de constitucin del Consejo como rgano jurisdiccional? Lo que venimos designando el ltimo momento constitucional en Mxico (la enmienda de 1999) se gest, a nivel formal, a partir de dos documentos: el acuerdo general conjunto del tribunal pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y del pleno del Consejo de la Judicatura federal, por un lado, y la iniciativa para promover otra reforma al interior del Poder Judicial. Mediante el acuerdo general conjunto, se cre una comisin para garantizar y fortalecer la autonoma de los rganos jurisdiccionales y la independencia de los integrantes del Poder Judicial de la Federacin. El documento alude en primer trmino al marco jurdico que se aceptara como soporte de dicho acuerdo. Enfatiza la importancia de la ley orgnica del Poder Judicial de la Federacin que, en su art. 11, establece que el pleno de la Corte Suprema velar en todo momento por la autonoma de los rganos del Poder Judicial y la correlativa independencia de sus miembros. En el art. 68 se establece que el Consejo de la Judicatura federal velar por la autonoma de los rganos del Poder Judicial de la Federacin y por la imparcialidad de sus miembros. 27 En la parte reservada a los considerandos, especficamente en el tercero, el documento establece que la independencia e imparcialidad que la funcin de juzgar exigen le impone sustraerse a toda interferencia o presin extraa, o a las que pudieran ejercer las propias partes que intervienen en los procesos, por lo que ... se reafirma el principio constitucional y legal de que los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y los consejeros de la Judicatura federal, los magistrados de circuito y los jueces de distrito, dentro de la rbita de sus atribuciones y en respeto estricto a la independencia que constitucionalmente se les reconoce, no debern, por ningn motivo, realizar ni admitir interferencias, vnculos o cualquier tipo de presin, venga de donde viniera, que tiendan a influenciar, desviar o distorsionar su funcin. 28 La Comisin est integrada por dos ministros de la Suprema Corte, por dos consejeros de la Judicatura y por el presidente de la Suprema Corte de Justicia federal y del Consejo de la Judicatura, quien preside la Comisin. 29 El segundo documento, ms expresivo de las sugerencias que, como preguntas, formulamos tres prrafos atrs, refleja las propuestas de la Corte Suprema inmediatamente anteriores a la nueva
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Acuerdo general conjunto del tribunal pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y del pleno del Consejo de la Judicatura federal nm. 1/1997, que crea la Comisin conjunta para garantizar y fortalecer la autonoma de los rganos e independencia de los integrantes del Poder Judicial federal. 28 Ibidem, p. 4. 29 Ibidem, p. 5. 37

enmienda de 1999. El aspecto medular de la propuesta consiste en constreir las atribuciones del Consejo de la Judicatura. Un fragmento elocuente de la argumentacin del presidente de la Corte Suprema, Genaro Gngora Pimentel, quien present esta iniciativa en un discurso pronunciado en la celebracin del 193 aniversario del nacimiento de Benito Jurez, en marzo de 1999, enuncia lo siguiente: No conlleva nuestro objetivo malograr o debilitar tan importante rgano, sino slo delimitar en la propia Constitucin el sitio que tiene el Consejo como una institucin encargada de la destacada funcin de administrar al Poder Judicial, salvo, claro est, la Suprema Corte. Expres asimismo que vigilar y disciplinar al Poder Judicial federal no es juzgar sino regular la organizacin que, como funcionarios, realizan los jueces, magistrados y el resto del personal colaborador. 30 En abril de 1999, el Ejecutivo federal present la iniciativa para reformar los arts. 94, 97, 100 y 107 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos al pleno de la Cmara de Senadores. Comienza destacando que el eje que gui la reforma de 1994 fue garantizar a los jueces y magistrados la necesaria independencia y autonoma de sus funciones frente al poder poltico, a los tribunales y frente a los mismos litigantes y, por otra parte, sustraer de la competencia de la Corte Suprema una serie de tareas de ndole diversa para permitirle concentrar todos sus esfuerzos en el ejercicio de su decisivo rol en tanto rgano responsable del control judicial de constitucionalidad (ntese que, como intentamos hacer explcito al considerar aspectos relevantes de la reforma de 1994, parafraseamos fielmente a los constituyentes de entonces en cuanto a que la intencin de aliviar el rezago de la Corte habra de encontrar cauce descargndola de funciones de ndole diversa -- incluyendo importantes aspectos jurisdiccionales -- que se asignaron al Consejo de la Judicatura). En la primera parte del documento se alega que la motivacin subyacente a la reforma sometida a consideracin del Senado es la de asegurar y ampliar el protagonismo de la Suprema Corte en su papel de tribunal constitucional. En este sentido se propone la reforma al art. 94. La segunda parte del documento alude a la modificacin del mismo artculo con la intencin de establecer que el Consejo de la Judicatura ser un rgano del Poder Judicial de la Federacin. Esta precisin es importante, segn se lee en el documento, en tanto que desde el momento mismo de su creacin han surgido una serie de dudas acerca de la naturaleza jurdica del Consejo, mientras que en alguna medida han provocado diferencias respecto a los alcances de sus funciones frente a las que tienen conferidas los rganos jurisdiccionales. 31 De acuerdo con el documento citado:
... la ubicacin del Consejo de la Judicatura en la estructura estatal ha dado lugar a muy diversas interpretaciones, como la que sugiere que se tratara de un rgano desconcentrado de la Suprema Corte de Justicia. Sin embargo, tal interpretacin supondra la existencia de una relacin de subordinacin jerrquica, lo que no corresponde al sistema de gobierno del Poder Judicial previsto en la Constitucin. 32

En suma, se propone la ubicacin del Consejo de la Judicatura como un rgano del Poder Judicial, preservando -- sostiene la iniciativa -- su independencia. Adicionalmente, se propone un nuevo instrumento para la designacin de los consejeros. Se conserva la figura del presidente de la Corte Suprema como presidente del Consejo, pero ahora ste se integrar por consejeros designados de manera paritaria; se preserva el nmero de siete consejeros, dos de los cuales (se propone) se designarn por la propia Corte, dos por el Senado de la Repblica y dos por el Ejecutivo federal. 33
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La Jornada, 24 de marzo de 1999. Decreto que reforma los arts. 94, 97, 100 y 107 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, presentada por el Ejecutivo federal a la H. Cmara de Senadores, Gaceta Parlamentaria, Mxico, 12 de abril de 1999, p. 16. 32 Idem. 33 Ibidem, p. 17. 38

En lugar del procedimiento de insaculacin, ser el pleno de la Suprema Corte, con una mayora mnima de ocho votos, quien lleve a cabo la designacin de los jueces y magistrados que debern fungir como consejeros. La justificacin que ofrece el documento es la siguiente:
El hecho de que sea el rgano supremo del Poder Judicial el que designe a estas personas, garantiza sin lugar a dudas el que las mismas contarn con una slida reputacin en sus labores judiciales y permitir identificar a aquellas que cuenten con la experiencia o las habilidades necesarias para realizar funciones administrativas. En tal sentido, el procedimiento de designacin presenta considerables ventajas respecto a un mecanismo aleatorio como el de la insaculacin. 34

Conforme las recomendaciones que precedieron a la reforma de 1994, adems del presidente de la Suprema Corte, los seis miembros restantes eran cuatro jueces y dos magistrados, tres de los cuales resultaban seleccionados por el mtodo de insaculacin. Los tres restantes deberan ser destacados exponentes del ejercicio de la profesin jurdica, y de ellos, dos seran designados por el Senado y uno por el Presidente de la Repblica. No es difcil deducir, ni sospechar, que a poco ms de cuatro aos de constitucin del Consejo de la Judicatura, la propuesta fue recibida con disconformidad: disconformidad por parte de algunos jueces que se quejaban de la vigilancia por parte de ste y por otros que objetaron que en los concursos de oposicin no se tomaban en cuenta los mritos ni la experiencia de los miembros del Poder Judicial. Para algunos jueces, el control del Consejo de la Judicatura respecto del proceso de seleccin fue un elemento de crtica y malestar. Tanto el discurso del ministro Gngora como el documento de reforma despertaron el descontento de cinco miembros del Consejo de la Judicatura, quienes vieron en esta iniciativa la prdida absoluta de independencia de este rgano. El 23 de marzo de 1999, es decir, a pocos das del discurso del ministro Gngora, cinco consejeros de la Judicatura elevaron su protesta. En una carta dirigida al Presidente de la Repblica, los consejeros Alfonso Galvn Villagmez, Mara Concepcin Martn Argumosa, Mario Melgar Adalid, Alfonso Oate Laborde y Luis Gilberto Vargas Chvez se opusieron a la intencin del pleno de los ministros de que la iniciativa de reforma fuera discutida en el siguiente perodo de sesiones y demandaron que previamente se abriera un proceso de consulta amplia y democrtica. Un punto que cuestionaron los consejeros en esta carta es el de la presidencia compartida. Es decir, que el presidente del pleno de la Suprema Corte sea tambin el presidente del Consejo de la Judicatura. Proponen que sean los mismos consejeros los que propongan a su presidente ya que el presidente de la Suprema Corte no puede representar a dicho rgano ante el Consejo, pues ello vulnera la autonoma y la independencia de los miembros del Consejo. En esta carta, los consejeros expresan su insatisfaccin por este hecho y reconocen que en numerosas ocasiones, el presidente de la Suprema Corte se encuentra impedido para entender en asuntos en los que previamente ya haba expresado su opinin y su voto como presidente del Consejo. Esto ha llevado, segn los consejeros, a incurrir en palmarias contradicciones. En este sentido, los consejeros piden que se retome el texto de la reforma de 1994 que dio vida al Consejo de la Judicatura, con el fin de que las decisiones del Consejo sean efectivamente definitivas e inatacables, y que el pleno de la Suprema Corte no pueda revocar las decisiones referentes a la adscripcin y remocin de jueces y magistrados federales. Sobre este delicado asunto, los consejeros
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Idem. 39

sealan que de las 259 asignaciones de jueces y magistrados efectuadas por el Consejo desde su creacin, en siete casos los ministros han ratificado las decisiones del Consejo, en cinco hicieron modificaciones, once fueron desechadas y en un caso hubo desistimiento. 35 Se anticipaba (acertadamente) que, de aprobarse la propuesta de reforma en estos trminos, los ministros de la Corte recuperaran un poder importante, pues al quedar en sus manos la designacin de los miembros del Consejo por su experiencia o habilidades, se restablecera un mecanismo en el cual las relaciones personales, el conocimiento de las personas en su actuar en el Poder Judicial, estaran nuevamente en el centro de las designaciones. Ms all de los contenidos de estos elocuentes documentos, que llevan nsito y anticipan el germen de las reacciones divisivas que siguieron a la efectivizacin de la reforma, como antecedentes inmediatos a la iniciativa de enmienda constitucional presentada ante la Cmara Alta por el titular del Ejecutivo Federal el 6 de abril de 1999, debemos destacar factores de corte institucional, hermenutico y pragmtico. En cuanto a lo primero, una crtica constante al Poder Judicial naca de la siguiente perplejidad: (se alegaba que) las funciones y potestades del Consejo de la Judicatura Federal, creado por la reforma constitucional de 1994, estaban in- o subdeterminadas ab initio. Ello agudizaba (dada la importancia del nuevo rgano) una sensacin generalizada de desconfianza en lo atinente al aspecto procedimental judicial y coadyuvaba a la deconstruccin o desarticulacin de la visin del Poder Judicial como garante del equilibrio de la divisin de poderes, premisa del sistema que comenzaba a resistirse hasta en su sentido de vulgata. Hablamos de un segundo factor (que, acaso jerarquizndolo hiperblicamente, calificamos de carcter hermenutico) desencadenante de la reforma de 1999, en referencia a una serie de polmicas resoluciones emitidas por la Corte Suprema que declaraban la procedencia del juicio de amparo en contra de las resoluciones pronunciadas por el Consejo de la Judicatura Federal. El nico argumento ofrecido invocaba a la letra lo dispuesto por el art. 95 de la Constitucin, segn el cual las decisiones del Consejo sern definitivas e inatacables, pronunciamiento que se interpretaba como exclusivamente referido a la procedencia de recursos de carcter administrativo y no jurisdiccional extraordinario, como lo es el juicio de garantas. Finalmente, el cmulo de asuntos que saturaban a la Suprema Corte fue puesto al servicio de la articulacin de un argumento pragmtico, i.e. tal saturacin virtualmente cancelaba el ejercicio de la funcin exclusiva de tribunal constitucional que se intent conferir a la Corte a partir de la reforma constitucional de 1994 y tuvo un dramtico efecto retardatario de sus resoluciones; la nueva enmienda incorporara instrumentos jurdicos que anularan el efecto cuello de botella contribuyendo, as, a fortalecer el rule of law. O sa era la alegada pretensin. En sntesis, puede identificarse como motivacin general de la ltima reforma la de resolver aspectos que no resultaron suficientemente precisados en la enmienda de 1994, llenando lagunas, resolviendo problemas (que oscuramente se describieron como) de textura abierta presentes en las normas introducidas en aquel momento constitucional y eliminando dificultades operativas y conflictos de competencia entre la Suprema Corte y el Consejo de la Judicatura. A la hora de evaluar la plausibilidad de la reforma de 1999 (una metaenmienda, tal como se desprende del planteo de su motivacin general), es adecuado comenzar analizando su impacto respecto de la compleja interaccin Consejo de la Judicatura / Corte Suprema. Desde la nueva enmienda, y en razn de la redefinicin del carcter de las funciones que desarrolla, advertimos que no se deposita en el Consejo el efectivo ejercicio del poder judicial de la Federacin, bien que orgnicamente se lo siga considerando como una de sus instituciones constitutivas. Esto es, dado que se redefine la naturaleza del Consejo como administrativa antes que jurisdiccional, pretendiendo fortalecer a la judicatura en la diversificacin y especializacin
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Protesta de los consejeros de la Judicatura federal, La Jornada, 24 de marzo de 1999. 40

de funciones, las potestades del Consejo no pueden trascender el mbito burocrtico (por oposicin al de participacin en la resolucin de controversias -- esfera propiamente jurisdiccional). Consideramos que resulta al menos cuestionable el acierto de esta reformulacin de potestades, principalmente porque se intenta justificar el trato concedido a esa institucin apelando a la naturaleza de las atribuciones, lo que es contradictorio en el contexto de un sistema de divisin de poderes flexible como el mexicano, donde se ha reconocido la posibilidad de que tanto los Poderes Ejecutivo como Legislativo realicen funciones que no son materialmente de carcter administrativo o legislativo, respectivamente, y sin que al realizarlas dejen de ejercitar la potestad que los inviste. Interpretar que el Poder Judicial de la Federacin slo puede ser ejercitado por los rganos jurisdiccionales que lo integran implicara sostener la identidad entre los trminos judicial y jurisdiccional, desestimando la idea de que actualmente se reconoce y acepta el carcter formal y material de los actos que ejecutan los rganos de gobierno. Asimismo, y acaso ms significativamente, implicara el cuestionamiento de la naturaleza formal de tribunales federales que ejercitan una porcin de la jurisdiccin y que, no obstante, no se reconocen como conformando el Poder Judicial de la Federacin. Por otra parte, la reforma constitucional de 1999, buscando la unidad de las funciones administrativas dentro de dicho Poder, le reconoce a la Corte Suprema facultades para solicitar al Consejo de la Judicatura Federal que emita acuerdos generales e incluso revisar y revocar los que ste expida. Adicionalmente, el pleno de la Corte debe designar a tres de los consejeros integrantes del rgano administrativo cuya redefinicin por la reforma hemos evaluado. Ello conduce a tematizar, si no a problematizar, el incremento de atribuciones concedidas al mximo tribunal de justicia mexicano, que ubica en subordinacin implcita a rganos constitutivos de la judicatura, particularmente el Consejo. Con la explicitacin de sus nuevas facultades, la Corte Suprema de Justicia pasa a ejercer una sensiblemente robusta injerencia sobre el Consejo, incluso respecto de cuestiones que en principio no son de su competencia, como la referente a la administracin de tribunales inferiores y juzgados. Respecto de la (expandida) competencia de la Corte, y en razn del cmulo de asuntos que, como explicitramos antes, la saturaban en su labor de tribunal constitucional, sta puede ahora expedir acuerdos generales para remitir a los tribunales colegiados (aquellos que no estime de trascendencia para la fijacin de criterios relevantes dentro del mbito jurisdiccional), facultad que en principio parece adecuada en tanto se la ejercite con un criterio de interpretacin estricta, dado el potencial impacto de las implicancias que conlleva en trminos de seguridad jurdica. III.4.3 Una breve referencia a la reforma judicial en el nuevo gobierno mexicano En realidad, como en el caso argentino, estos comentarios son breves porque refieren a una ausencia, ms all de las expectativas que conllev la victoria electoral del Partido de Accin Nacional (PAN) y la asuncin como Presidente de Vicente Fox Quesada, removiendo del poder al Partido Revolucionario Institucional (PRI) despus de nueve dcadas en el poder. En el contexto de la reforma llevada adelante en 1999, Mxico vivi un cambio de gobierno hacia la centro-derecha, que por primera vez desplaz al oficialismo desde la Revolucin Mexicana y cre la expectativa de la profundizacin del cambio de rgimen hacia formas ms democrticas. La ideologa pro-mercado de la conduccin victoriosa, prometa al momento de asumir el gobierno el 1 de Diciembre de 2000, una direccin de profundizacin de las medidas de reforma estructurales e institucionales iniciadas durante los ltimos perodos de gobierno del PRI.

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Fox asumi generando la expectativa de que se profundizara la reforma judicial. Sus motivaciones se suponan dobles: por un lado, la necesidad de una justicia eficiente y eficaz para evitar obstculos en el proceso de integracin de las economas norteamericanas (NAFTA) y, por el otro, la desconfianza hacia un Poder Judicial que, ms all de las reformas de 1994 y 1999, durante dcadas mostr una cercana relacin con el otrora partido hegemnico (PRI). Sin embargo, los primeros meses de gobierno del PAN no muestran mayor actividad relacionada a la reforma judicial. Ya sea por haber priorizado otras complicadas temticas (como el control del dficit fiscal con objetivos como la ampliacin del IVA a productos de consumo masivo), ya sea por la tentacin por parte del nuevo gobierno de contar con la amenaza judicial como ficha de intercambio con una oposicin de peso y sospechada de una estrecha relacin con prcticas corruptas (pasadas a nivel federal y actuales en los Estados bajo su gobierno), el hecho es que no se vislumbra que el cambio de gobierno conlleve una aceleracin o profundizacin del proceso de reforma judicial en Mxico. IV. Algunas notas como insumo para Conclusiones pendientes...

Las Conclusiones se encuentran en proceso de elaboracin (habiendo avanzado ms en algunos de sus aspectos que en otros). IV.1 Especificidades de las agendas nacionales [A DESARROLLAR] . Antes (previo a la dcada de los aos setenta) . Poca relevancia de lo judicial como tema con especificidad. . Lucha poltica que asuma la dependencia del Poder Judicial con respecto al Ejecutivo. . Prioridad de los actores: controlar al Ejecutivo. . Despus (de la segunda mitad de la dcada de los aos setenta en adelante) . A partir de los aos setenta/ochenta, demandas endgenas a las sociedades latinoamericanas, lideradas por los movimientos y OSCs de defensa de derechos humanos, ligadas a la defensa de los derechos y de efectiva implementacin de justicia. . A partir de los aos noventa, demandas exgenas a las sociedades latinoamericanas, lideradas por actores como AID y los BMDs con el objetivo de asegurar mejores gobiernos y sustentabilidad de las reformas macroeconmicas de fortalecimiento de los mercados, que apuntan a una mayor eficiencia y autonoma del Poder Judicial con respecto al Ejecutivo. . Incorporacin de nuevos actores domsticos en la demanda de reforma judicial que, como el empresariado, se mueven a partir de una lgica similar a las de los BMDs. . Presencia de nuevos actores externos en los procesos judiciales que, como los tribunales internacionales y extranjeros, refuerzan el foco de inters sobre las deficiencias del funcionamiento judicial en Amrica Latina. . Articulacin del accionar de actores que, por distintas motivaciones, demandan una Reforma Judicial en Amrica Latina.
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IV.2 Los actores participantes en las Reformas Judiciales Los casos analizados, nos muestran cuatro conjuntos de actores participantes en los procesos de reforma judicial. Los criterios de definicin de estos actores a veces muestran intersecciones y, otras, nos remiten a actores que se organizan y trabajan en reas que constituyen subconjuntos del rea de inters cubierta por otros actores. De all que las superposiciones de funciones y de prioridades temticas son ineludibles en la clasificacin. ACTORES SOCIALES NO CORPORATIVOS 1) ONGs de defensa de derechos humanos (principistas) 2) ONGs de vctimas 3) ONGs ciudadanas (defensa de derechos ms amplios que los humanos) En esto tres primeros actores, la reforma judicial tiende a aparecer como marginal o contextual a sus ejes de accin prioritaria. 4) ONGs temticas (centradas en lo judicial, usualmente de abogados), en las que la temtica de la reforma judicial se mezcla con ciertos intereses corporativos. 5) ONGs-Centros de Estudios (universidades, centros de investigaciones como ILSA-), tienden a ser actores con posicin ms clara y consistente en relacin a la reforma judicial. ACTORES SOCIALES CORPORATIVOS 6) Organizaciones de abogados/jueces, muestran compromiso e inters en aspectos de la reforma como la autonoma con respecto a los otros poderes, pero claras limitaciones en aquellos aspectos de una reforma que puedan amenazar intereses corporativos (estabilidad laboral, ingresos, privilegios, etc.). 7) Organizaciones corporativas empresariales, como se dijo, tienden a demandar del Ejecutivo medidas de mejoramiento del Poder Judicial como precondicin de un buen funcionamiento de los mercados, aunque sus estrategias usualmente evitan los costos de enfrentar resistencias dentro de la propia judicatura. 8) Organizaciones corporativas sindicales, participan como demandante del respeto de derechos laborales adquiridos ms que sostenedoras del compromiso poltico ligado a los procesos de reforma judicial. ACTORES GUBERNAMENTALES/PARAGUBERNAMENTALES 9) Actores paragubernamentales (Partidos Polticos), en general no muestran mayor compromiso o motivacin con una real reforma judicial (ms all del plano declarativo), probablemente porque cuando son oficialistas priorizan los objetivos del Ejecutivo y cuando son oposicin vislumbran el escenario futuro de constituirse en oficialismo, por lo que una verdadera reforma judicial acotara su margen de accin. Son de destacar partidos con un carcter ms principista, los que si bien tienden a mostrar posiciones ms definidas, no cuentan con el caudal de votos o poder poltico como para superar un papel de denunciante marginal en el proceso de formacin de poltica pblica.

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10) Actores gubernamentales (Ejecutivo, Legislativo, Judicial), al Ejecutivo haremos referencia en el ltimo apartado. Los Legislativos no han mostrado mayor iniciativa con respecto a las reformas judiciales, ms all de situaciones de confrontacin con los Ejecutivos. El propio Poder Judicial s ha mostrado mayor empuje, aunque con las limitaciones propias del equilibrio entre la mejora que necesita la sociedad con respecto a este poder, y los intereses y privilegios corporativos que sus miembros apuntan a mantener. 11) Actores pblico-estatales exgenos (judiciales internacionales y extranjeros-, gubernamentales como AID- y Organismos Multilaterales de Desarrollo BM, BID y FMI-), como actores han mostrado mayor consistencia en su intento de influir las reformas judiciales. Por otra parte, como es de esperar, su influencia tiende a ser a travs de incentivos como aportes econmicos ms que a travs de conflictos o confrontaciones con Ejecutivos dscolos en este sentido (pudindose observar pocos casos de no respeto a los tiempos polticos de los Ejecutivos domsticos o de conflicto abierto como el que se dio entre el BM y el gobierno de Fujimori en el perodo 1997/1998). ACTORES PRIVADOS CON FUNCIONES PARAPUBLICAS 12) Medios de comunicacin masiva, son actores con una funcin ambivalente. Usualmente con claros intereses como grupo econmico, cumplen una funcin para-pblica central en la formacin de agenda y control de los actos de gobierno. Sin embargo, en Amrica Latina tienden a mostrar gran concentracin y poco control pblico (estatal y no estatal). Han jugado (y juegan) un importante papel de presin pro reforma judicial (en el estilo editorial) y jaquean el papel de la justicia cuando por medio del estilo de noticia aprovechan casos de denuncia (a veces no muy fundadas y otras s) para acompaar conflictos, lo que constituye como riesgo el debilitamiento de las instituciones judiciales al dar la imagen de su reemplazo por una justicia virtual. IV.3 La autonoma judicial como riesgo para los Poderes Ejecutivos En general, los casos analizados nos muestran una tensin entre los Ejecutivos y las Cortes que no responden a las necesidades polticas de los primeros. Esto es esperable en situaciones de equilibrio inestable como las ligadas a las cuestiones militares, de derechos humanos o a estrategias socioeconmicas que apuntan a resolver problemas de urgencia. En este sentido, los gobernantes tienen razn en ser cuidadosos con los riesgos que les plantea un Poder Judicial autnomo. El error de los gobernantes no radica en ser cuidadosos con respecto a estos riesgos, sino en asumir que el problema se encuentra en el Poder Judicial cuando, de hecho, el problema es inherente a la democracia como rgimen de gobierno y resolucin de conflictos. Como Przeworski argumenta, la estabilidad de las reglas necesariamente implica incertidumbre con respecto a los contenidos y resultados de las polticas, una propiedad estricta de las democracias. Priorizar el alcance de un resultado sobre la estabilidad y cumplimiento de las reglas, y sobre la libertad de accin del Poder Judicial, es atentar contra la naturaleza democrtica del rgimen. Si la democracia es un rgimen donde los ciudadanos son iguales ante la ley, los que violan las reglas deben sufrir juicio y sancin, y todos aquellos comprometidos con el bienestar general de la sociedad deberan estar dispuestos a correr los riesgos inevitables del gobierno de la ley. Lo observado en los casos analizados, nos muestra gobernantes que comparten, ms all de las fronteras y posiciones partidario-ideolgicas, cierto malestar frente a Poderes Judiciales autnomos. Esto tambin es comprensible: por siglos el orden poltico se ha constituido a partir de procesos que ocurren dentro de las fronteras nacionales controladas por un Estado cuya cabeza est en el Ejecutivo.
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Y las decisiones judiciales pueden contradecir acuerdos polticos y generar desestabilizacin de polticas al menos en el corto plazo. Por lo que el Poder Judicial constituye, de hecho, un desafo potencial a lo que los Ejecutivos consideran necesario para resolver problemas de orden pblico. El resquemor de los gobernantes con respecto a la autonoma judicial radica en que la perciben como un recorte de su poder, lo que efectivamente es. Lo que se encuentra detrs de la divisin de poderes es un mutuo recorte de poder en funcin de un equilibrio que se considera ms eficiente y legtimo que otras alternativas. En sntesis, gran parte de lo que hay en juego en las reformas judiciales de Amrica Latina, tiene que ver no con uno de los tres poderes de gobierno sino con la construccin de una lgica democrtica de gobierno. Y la experiencia nos muestra que los gobernantes a cargo del Ejecutivo, ms all de su condicin ms o menos democrtica, tienden a desconfiar de esta autonoma, por lo que debemos esperar escenarios en los que los gobiernos promueven reformas judiciales cosmticas y otros actores, como organismos multilaterales de desarrollo, gobiernos extranjeros, a veces los medios de comunicacin y, sobre todo, las sociedades civiles resultan las encargadas de volver estas reformas profundas y con consecuencias de largo plazo para la eficiencia y legitimidad democrticas.

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Resea Biogrfica Carlos H. Acua es Ph.D. en Ciencia Poltica y cuenta con un Masters en Metodologa de la Investigacin. Director de la Maestra en Administracin y Polticas Pblicas y Profesor de materias de grado y posgrado en la Universidad de San Andrs es Investigador del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET-Argentina), fue Profesor de la Universidad de Buenos Aires, de la Universidad Torcuato Di Tella y Profesor Invitado en la University of Chicago y la University of Notre Dame. Cuenta con numerosos artculos en el exterior y en el pas, y sus libros son: Juicio, Castigos y Memorias. Los Derechos Humanos y la Justicia en la Poltica Argentina (con coautores); La Nueva Matriz Poltica Argentina; Latin American Political Economy: Theoretical Perspectives in the Age of Neoliberal Reforms y Democracy, Markets and Structural Reforms in Latin America: Argentina, Bolivia, Brazil, Chile and Mexico (los dos ltimos compilados con W. Smith y E. Gamarra). e-mail: tel.: direccin:
chacu@udesa.edu.ar

(54 11) 4725-7001 Departamento de Humanidades Universidad de San Andrs Vito Dumas 284 1644 Victoria Provincia de Buenos Aires, Argentina

Gabriela Alonso e-mail: tel.: direccin:

alonsog@udesa.edu.ar

(54 11) 4725-7001 Departamento de Humanidades Universidad de San Andrs Vito Dumas 284 1644 Victoria Provincia de Buenos Aires, Argentina

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