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MARNOCO E SOUZA

LENTE DA FACULDADE DE DIREITO

Direito Politico

COIMBRA FRANA
AMADO EDITOR 1910

PARTE PRIMEIRA Bases da organizao dos poderes

CAPITULO I
SOBERANIA SUMMARIO : i. A theoria da soberania e a organizao dos poderes. 2. Theorias theologicas sobre a natureza da soberania : Solues puras. 3. Solues temperadas. 4. Critica das theorias theologicas. 5. Theorias metaphysicas: Theoria da soberania popular. 6. Theoria da soberania da razo e da justia. 7. Theoria da soberania da intelligencia e da fora. 8. Refutao das theorias metaphysicas. 9. Theorias positivas : Theoria da soberania da utilidade social. 10. Theoria da soberania do Estado. 11. Theoria da soberania da nao. ^ ia. Theoria da soberania da sociedade. i3. As ultimas theorias allems considerando a soberania um caracter especial do poder publico. 14. O realismo e a theoria da soberania. Doutrinas de Duguit. i5. A theoria da soberania e o estado actual da psy-^- chologia social. 16. O conceito da soberania na explicao do direito politico moderno. 17. Contedo da soberania. 18. Caracteres da soberania. I. A THEORIA DA SOBERANIA E A ORGANIZAO DOS
PODERES.

A organizao dos poderes nos Estados modernos assenta sobre o conceito da soberania. , pois, pelo estudo desta theoria que se deve comear a exposio de tal assumpto. J l vo os tempos em que Kant se detinha, quasi receoso, em face da theoria da soberania, cuja origem

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e fundamentos no queria que se discutissem, a fim do povo acceitar, em todos os perodos histricos, a fornia de soberania que julga possuir, e no concluir que o poder tem um direito discutvel a fazer-se respeitar. No ha hoje theoria na sciencia politica mais discutida do que esta, parecendo at, a dar credito a alguns escriptores, que a soberania constitue uma categoria tradicional destinada a desapparecer, desde o momento em que se. procure basear a organizao dos poderes sobre a realidade e no sobre simples fices, que nada explicam. Se verdade, como affirma Gny, que a doutrina no se pode construir com realidades brutaes, tornando-se necessrio deformal-as um pouco para conseguir syntheses scientificas, tambm certo que esta deformao no se pode admittir- alem de certos limites. A sciencia politica formula os seus conceitos com o fim de systematizar os factos e as relaes sociaes concretas, e por isso na realidade que se torna necessrio procurar o critrio regulador dos seus princpios e das suas verdades. No se devem, pois, fazer entrar os factos fora em categorias arbitrariamente estabelecidas pela doutrina, as categorias scientificas que precisam de ser modificadas em harmonia com os factos, averiguados por uma observao attenta e cuidadosa. A crise por que est passando a sciencia politica, manifesta-se com toda a clareza na theoria da soberania, que, como se encontra admittida pela sciencia clssica, no pode resistir s tentativas ultimamente feitas para organizar os poderes do Estado em harmonia com o methodo de observao. E esse methodo, porem, que nos pode orientar com segurana no meio dos prejuzos de toda a ordem que dominam a theoria da soberania, permittindo-nos desembaraal-a dos elementos mysticos, polticos e democrticos que nella se infiltraram.

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Toda a epocha histrica tem os seus prejuzos prprios, que augmentam a massa dos prejuzos anteriores. Hoje, por exemplo, o prejuizo da democracia o que predomina, como na edade media era o prejuizo religioso, e na antiguidade clssica o prejuizo acerca da misso do Estado (i).

2. THEOHIAS TH EO LOGIC AS SOBRE A NATUREZA DA SOBERANIA : SOLUES PURAS. A natureza da soberania soffreu primeiramente a influencia da orientao theo-logica. Todas as theorias theologicas partem da affir-mao da absoluta soberania de Deus, como nica fonte donde deriva o poder. Mas divergem relativamente interpretao pratica deste principio, no que diz respeito ao rgo do exerccio da soberania. H a duas ordens de solues: as solues puras e as solues temperadas. As solues puras abrangem a theoria do direito divino sobrenatural, a theoria do direito divino providencial, a theoria do patriarchado e a theoria legitimista. Segundo a theoria do direito divino sobrenatural, o direito divino do poder manifesta-se no s na origem, mas tambm na designao do soberano feita expressamente por Deus. Segundo a theoria do direito divino providencial, seguida por Fenelon, De Mistre e De Bonald, a designao do soberano feita por Deus. mas no expressamente, e s mediante a influencia secreta dos acontecimentos e das vontades humanas. Segundo a theoria do patriarchado, sustentada por Filmer, a designao do soberano feita por Deus, mediante a constituio divina da famlia, de que a sociedade civil no mais do que uma expanso,
(i) Siotto Pintor, I criterii direltivi d'una concejione realstica dei diritto publico, pag. 41 e seg.; Deslandres, La crise de la science politiqua, pag. 3 e seg.; Miceli, Saggio di una nuova teoria delia sovran\t, tom. 1, pag. i3 e seg.

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sendo o governo uma simples modalidade do poder paterno. Filmer pretendia deste modo justificar o abso lutismo dos Stuarts, considerando o Estado como o desinvolvimento da familia, o prncipe como o pae e o seu governo como a auctoridade paterna. M Segundo a theoria legitimista, a designao do soberano feita por Deus, mediante a delegao divina do poder a uma determinada familia. Este systema foi sustentado principalmente pelos defensores dos principes desthronados na Frana, Allemanha, Hespanha e Portugal, sendo especialmente favorecido pela Igreja catholica (i). "3. SOLUES TEMPERADAS. Alem destas solues, que tem um caracter mystico muito accentuado, ha dentro da theoria geral da natureza divina da soberania, outras menos exageradas, e que por isso podemos denominar temperadas. Estas solues comprehendem a theoria theocratica, a theoria do direito divino dos reis e a theoria do direito divino dos povos. Taes theorias desinvolveram-se como consequncia da lucta entre o Imprio e o Sacerdcio, que constituram por muito tempo os dous astros em que se concentraram as attenes dos philosophos, dos polticos e dos pensadores. A theoria theocratica sustenta que o poder deriva de Deus para os reis, por intermdio do Papa. Esta theoria intende que os reis no podem encontrar-se em relao com Deus, seno por meio da Igreja, sendo por isso os Papas superiores aos prncipes, que devem receber dos pontfices a inspirao e as normas do governo. O systema theocratico teve a sua mais
(i) Posada, Tratado de derechopolitico, tom. i, pag. 3o8 e seg.; Palma, Corso di diritto costitujionale, tom. i, pag. i36; VareillesSommires, Prncipes fundamestaux de droit, pag. 149; Pieran-toni, Trattato di diritto costitujionale, tom 1, pag. 139 e seg.

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elevada e ideal personificao no Papa Hildebrando, conhecido pelo nome de Gregrio VII, a sua continuao e glorificao em Innocencio III, e os seus defensores numa longa serie de theologos e canonistas. O conceito fundamental da theocracia medieval, segundo Paulo Hinschius, o dum Estado nico e universal para toda a humanidade. Esse Estado no seno a Igreja fundada por Deus como sociedade externa e visivel, tendo por isso o seu chefe o supremo poder espiritual sobre toda a terra. O poder temporal e espiritual devem ser distinctos, emquanto ao seu exerccio, mas, como o Estado o reino do peccado e necessita da sanctificao da Igreja, a auctoridade temporal recebe a sua sanco* e perfeio da mediao da Igreja. O Estado por isso deve desinvolver a sua actividade sujeito Igreja e obedecendo a ella e ao Papa. Ningum ignora por certo os frequentes exemplos da interveno dos Papas na ordem temporal, at certo ponto justificados, como nota Schupfer, pela m conducta dos prncipes e pela auctoridade moral de que gosava a Igreja. Os Papas no souberam conter-se, e por isso a supremacia papal, longe de manifestar-se por uma forma moderada e paternal, degenerou em ambio de domnio. A dictadura papal s podia subsistir, emquanto os reis e os povos no adquirissem a conscincia clara dos seus direitos. Apesar, porem, dos povos terem feito este progresso, a Igreja continuou, como victima do seu dogmatismo, a defender uma doutrina abalada por todos os lados. Teem apparecido varias theorias para justificar o systema da theocracia medieval, entre as quaes devemos enumerar a theoria do poder directo, a do poder indirecto de Bellarmino, e a do poder directivo de Bianchi. Segundo a theoria do poder directo, a Igreja recebeu immediatamente de Deus a misso de governar o mundo, tanto na ordem esperitual como na temporal,

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tendo por isso o Papa a plenitude dos dous poderes, sendo por direito divino pontfice e rei universal. Segundo a theoria do poder indirecto, a Igreja no recebeu um poder immediato sobre a ordem temporal, mas a plenitude do poder espiritual, que involve, como consequncia, o direito de regular a ordem temporal quando o bem da religio o exige. Segundo a theoria do poder directivo, a Igreja no tem na ordem temporal mais do que o poder de esclarecer e de dirigir a conscincia dos prncipes e dos povos christos, e de lhes indicar as normas da lei divina, como consequncia da sua auctoridade espiritual. Leo XIII inclinava-se, na encyclica Immortale Dei, para a theoria do poder indirecto. No deve admirar que, como reaco contra a theoria theocratica, apparecesse a do direito divino dos reis. Segundo observa Giner de Los Rios, ao constituirem-se as monarchias absolutas, ao affirmar-se, mediante ellas, a prpria substantividade do Estado como instituio de direito, em face da Igreja instituio religiosa, desinvolveu-se nos jurisconsultos a aspirao de dar auctoridade dos monarchas um fundamento em nada inferior ao que servia de base ao poder do chefe do catholicismo. Assim appareceu a theoria do direito divino dos reis, que faz derivar o poder directamente de Deus para os soberanos. Por isso os reis, em face desta theoria, so mandatrios directos de Deus e supremos reguladores da ordem religiosa. Cranmer levou a theoria at aos seus ltimos exageros. Segundo este escriptor, os reis chefes espirituaes e temporaes da nao podiam ordenar* os sacerdotes por auctoridade emanada de Deus, sem que estes tivessem necessidade de alguma outra ordenao. Os reis eram os pastores supremos dos fieis, eleitos pelo Espirito Sancto, a quem competia o poder de ligar e desligar, de que falia a Bblia. Deste modo, os sectrios da theoria do direito divino (.negaram a confundir

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inteiramente nos reis os dous poderes, temporal e espiritual. O protestantismo veio dar nova vida ao systema do direito divino dos reis, visto os lutheranos, os calvinistas e anglicanos se desligarem da auctoridade da Sancta S, para obedecerem unicamente ao poder real. Da lucta entre estas duas theorias, theocratica e do direito divino dos reis, surgiu uma nova theoria, a do direito divino dos povos. Segundo esta theoria, o poder deriva de Deus para o povo, que o transmitte de uma maneira absoluta ao monarcha, a fim de que este use delle conforme intender. Para se furtarem submis-| so ao Papa, os reis no queriam reconhecer outro superior alem de Deus. A Igreja contrapoz a estas pretenses dos imperantes, a doutrina da soberania popular tendo por origem a divindade. Esta theoria foi defendida principalmente por Suarez e Mariana. Segundo estes escriptores, porem, a transmisso da soberania feita pelo povo ao prncipe no tem um caracter absoluto, porquanto o povo pode depor o prncipe, revoltar-se e at matal-o. Suarez sustentou que o povo soberano, mas que a sua soberania alienavel ou transmissvel ao prncipe, que a-conserva emquanto no degenerar em tyranno. Mariana reconheceu no povo o direito de rebellio, e ampliou este direito a qualquer individuo, quando no podesse ter logar a resistncia collectiva. Todo o particular podia por isso matar o tyranno. Estes escriptores apresentavam-se como defensores do povo em face do prncipe para o dominar, e por isso acima da soberania do povo collocavam a da Igreja, como representante do verdadeiro soberano, que era Deus. Deste modo, a theoria do direito divino dos povos foi para os catholicos um meio de sustentar o domnio da Igreja, do mesmo modo que, para os reformadores, a do direito divino dos reis foi um meio de tornar o Estado independente da Igreja. Em todo

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o caso, a theoria do direito divino dos povos no foi unicamente sustentada no campo catholico, visto no campo protestante ter tambm notveis defensores, como Sydney, Milton e Buchanan (i). 4. CRITICA DAS THEORIAS THEOLOGICAS. As diversas formas da theoria theologica teem um defeito fundamental commum, visto darem soberania uma origem sobrenatural, e por isso em inteira contradicSo com os dictames da sciencia. EAfectivamente, os processos exactos da sciencia moderna so independentes do principio sobrenatural, que, admittido por uns e negado por outros, abandonado pela orientao positiva ao dominio das cousas incognoscveis. O Estado no uma instituio religiosa, mas uma organizao politica, e por isso a soberania nunca pode ser uma emanao da divindade, mas um phenomeno natural prprio da vida das sociedades. Escusado ser, porem, insistir sobre esta matria, desde o momento em que tudo o que excede os limites da vida e tudo o que a historia no ensina, est fora do mbito dos nossos estudos. certo que Majorana ainda procurou dar uma nova importncia s theorias theologicas, notando que o principio religioso deve ser admittido como coeficiente da soberania, no j nas theorias dos doutos, mas na conscincia universal. Se a conscincia universal admitte realmente a natureza religiosa da soberania, isso explicase como sobrevivncia ,do antigo prejuzo que identificava o soberano com a divindade. Mas
(1) Giuseppe Carie, La vita dei diritto, pag. 226; Sehupfer, Storia dei diritto italiano, pag. 258; Pierantoni, Trattato di diritto castitunonale, tom. 1, pag. i3g; Posada, Tratado de derecho politico, tom. 1, pag. 309; Palma, Corso di diritto eostitujionale, tom. i, pag. 140; Brunelli, Terica delia sovranit, pag. 54; Paulo Hinschius, Esposijione generale delle relaponi fra lo Stato e la Chiesa, part. 1, sec. 11.

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esta affirmaao duvidosa, visto o progresso politico ter-se realizado no sentido da eliminao da crena como fundamento da soberania. A crtica das theorias theologicas ainda deu origem a uma questo interessante sobre a influencia que ellas exerceram na evoluo. Tem-se sustentado geralmente que a concepo divina da soberania foi de benficos resultados nas primeiras phases da civilizao. Ultimamente, porem, Brunelli revoltou-se contra esta doutrina, com o fundamento de que a submisso cega e timida a um soberano divinizado attesta uma rudeza extraordinria e um servilismo profundo, que, nem por si,' nem pelo principio religioso donde deriva, nada tem de civilizador e de verdadeiramente moral. Isto, porem, desconhecer completamente que s o principio religioso podia imprimir coheso e harmonia aos aggregados humanos, ainda na infncia da civilizao. por isso que o principio religioso foi ento [civilizador e verdadeiramente moral, como estando perfeitamente em harmonia com as condies sociaes da epocha. Criticadas assim, dum modo geral, as theorias theologicas, no podemos ainda deixar de refutar em especial a theoria do patriarchado e a legitimista, que alguns auctores destacam das theorias theologicas. O Estado no simplesmente uma famlia amplificada, visto abranger varias familias. Todas as familias que o Estado comprehende podem ter derivado duma s familia, mas esta familia dissolve-se com a morte do seu chefe, no podendo por isso a commundade de origem impedir que as familias sejam differentes, mltiplas e independentes. Qualquer que seja o modo de transmisso da soberania, adoptado pelos partidrios da theoria do patriarchado, ha duas hypotheses em que se torna absolutamente impossvel applicar o seu principio: a primeira apresenta-se numa monarchia, quando o prncipe morre sem deixar successor; a

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segunda verifica-se quando se forma um novo Estado. Sustentar a these do patriarchado affirmar que os poderes do pae e os*do soberano so idnticos, o que manifestamente absurdo. Tal theoria podia levar ao despotismo mais exagerado, acobertado com o nome respeitvel de ptrio poder. t A theoria legtimista encontra-se eivada de ideologismo theologico, e contradictada abertamente pela historia. Efectivamente, as transformaes politicas por que passou a Europa no sculo passado, demonstram claramente que esta relao absoluta de domnio entre uma famlia e um povo no tem a consagrao da evoluo histrica. No se pode comprehender como se possa basear num principio jurdico, uma theoria que faz depender a subordinao politica dum povo unicamente do acaso do nascimento (i). 5. THEORIAS METAPHYSICAS : THEORIA DA SOBERANIA POPULAR. As theorias metaphysicas podem-se reduzir a trs: a theoria da soberania popular, a theoria da soberania da razo e da justia e a theoria da soberania da intelligencia e da fora. A theoria da soberania popular sem duvida a mais importante das theorias metaphysicas, por causa da influencia que exerceu'na evoluo histrica e politica. Os primeiros vestgios desta theoria encontram-se na antiguidade clssica, embora sob uma forma pouco precisa e determinada. Os gregos, com a sua concepo do Estado como uma sociedade de homens livres, a quem competia constituir e organizar as instituies politicas, e os romanos, com as suas mximas civitas es consti-tutio populi e jus civile est quod quisque populus ipse
(i) Palma, Corso di diritto costitujionale, tom. t, pag. i38; Vareilles-Sommires, Prncipes fondamtntaux de droit, pag. 149; Majoraria, Del principio sovrano nella costilujione degli Stati, pag. >3; Brunelli, Terica delia sovranit, pag. 44.

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sibi jus constituit, affirmavam doutrinas em harmonia com os princpios da theoria da soberania popular. As trevas que pesaram to profundamente sobre a vida social da edade media, dificultaram o desinvol-vimento dos germens desta theoria, produzidos pela antiguidade clssica. As condies especiaes das cidades italianas em lucta contra o direito imperial, os bares, o papa e os bispos, prepararam o meio social para a affirmao nitida e clara da doutrina da soberania popular. Foi o que fez Marsilo de Pdua, sustentando vigorosamente que o poder legislativo pertence universalidade dos cidados, ou sua melhor parte. Legislalorem huma-num solam civium universitatem esse aut valentiorem illius partem. Os theoricos do contracto social vieram dar novos desinvolvimentos a esta doutrina. Mas foi Rousseau que melhor a formulou, negando absolutamente a legitimidade de todo o poder soberano que no seja o de toda a multido, ou do que elle chama a vontade geral. Os princpios fundamentaes da sua theoria da soberania, intimamente relacionada com a sua theoria sobre a natureza do Estado, reduzem-se aos seguintes : a soberania reside essencialmente no individuo, no sendo a soberania social seno a resultante da somma dos poderes individuaes \ todos os indivduos so egualmente soberanos, tendo um domnio absoluto sobre as suas pessoas; quando os indivduos se renem, mediante o contracto social, renunciam, para constituir o poder collectivo, sua liberdade e soberania; dahi deriva que as suas pessoas e todo o seu poder so absorvidos pela communidade, pertencendo por isso ao corpo politico um domnio absoluto sobre os seus membros sob a direco da vontade geral; a soberania , em ultima analyse, a vontade popular, intendida como a expresso da maioria numrica dos cidados.
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Toda esta construco assenta sobre o modo como, segundo Rousseau, se constitue o Estado. Durante muito tempo, os homens- viveram no chamado estado de natureza, de verdadeira selvajaria, mas de perfeita felicidade. Esta felicidade, que augmentou com o desinvolvimento do homem, veio a ser compromettida pela inveno da metallurgia e da agricultura, que produziram a desigualdade, a propriedade individual do solo, a riqueza, a misria, as rivalidades, as paixes, e a mais terrvel desordem. Entraram assim os homens num perodo de conflictos constantes, que terminavam frequentemente por combates e assassinatos. Para sahir deste estado, to prejudicial, os homens procuraram reunir as suas foras oppostas e dispersas, associando-se, em logar de se hostilizar. Mas, para se associar, necessrio comprometter a liberdade, e a liberdade inalienvel, no intender de Rousseau. Daqui a difficuldade de conciliar a necessidade da unio com a necessidade da liberdade. S se pode resolver o problema, encontrando uma forma de associao que proteja a pessoa e os bens de cada associado, e pela qual cada um unindo-se aos outros no obedea seno a si mesmo, ficando to livre como antes. A associao que corresponde, segundo Rousseau, a estas condies, a da alienao total de cada associado, com todos os seus direitos, a toda a communidade, pois cada um, alienando-se a todos, no se aliena a ningum, adquirindo o equivalente do que perde com a fora de conservar o que tem. Assim se formaram os Estados. Esta theoria exerceu uma influencia profunda na evoluo politica, devendo-se considerar a revoluo francesa como uma consequncia pratica delia, e podendo assegurar-se que toda a politica do presente sculo se tem desihvolvido sob o poder do seu domnio irresistvel. No tem outra explicao as modificaes radicaes soffridas pelas instituies tradicionaes, as tendncias para governar os povos pela expresso

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directa da vontade geral, e a theoria dos governos por delegao (i).

6. THEORIA DA SOBERANIA DA RAZO E DA JUSTIA. Como reaco contra a doutrina de Rousseau, desin-volveuse a theoria da soberania da razo e da justia. Esta theoria j se encontra delineada em Plato, Aristteles e Bodin, mas s adquiriu verdadeira importncia .com a escola doutrinaria francesa, de que se tornou o evangelho. O mais eloquente defensor desta theoria sem duvida Guzot. A soberania, segundo Guizot, no pode pertencer aos homens, porque o conhecimento pleno e continuo e a applicao fixa e constante da justia e da razo, no so apangio da natureza humana. Todo o poder um poder de facto, que para se tornar um poder de direito deve proceder segundo a razo e a justia, nicas fontes do direito. Nenhum homem, nenhum grupo de homens conhece e pratica plenamente a razo e a justia, mas todos tem a faculdade de as descobrir e podem conformar com ellas a sua condu-cta. Todas as combinaes politicas devem procurar por isso extrahir da sociedade tudo o que nella haja de razo e de justia, a fim de o applicar no seu governo, provocando ao mesmo tempo o desinvolvi-mento da razo e da justia na prpria sociedade. Royer Collard tambm muito claro a respeito deste assumpto. Na sociedade ha dous elementos: um material, que o individuo, a sua fora e a sua vontade, outro moral, que o direito. Se se constituir a sociedade com o elemento material, teremos
(1) Posada, Tratado de derecho politico, pag. 312; Palma, Corso di diritto costitujionale, tom. i, pag. 143 ; Pierantoni, Tratato di diritto costitujionale, tom. 1, pag. 161; Brunelli, Terica delia sovranit, pag. 68; Giuseppe Carie, La vila dei diritto, 1 pag. 536 e seg.

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a soberania do povo. Ora se voluntria ou involuntariamente esta soberania, cega e violenta, se for depositar nas mos de um s ou de muitos, sem mudar de caracter, teremos unicamente uma fora originando o poder absoluto e o privilegio. Se se constituir a sociedade com o elemento moral, ento o soberano a justia, porque a justia a forma do direito. Alguns sectrios da escola doutrinaria no ficaram inteiramente fieis theoria da soberania da razo e da justia, considerando-a uns, como Buchez, um meio de fundamentar a soberania de direito divino, que este escriptor procurava conciliar com a soberania do povo, e vacillando outros, como Rossi, entre a soberania da razo e a soberania do Estado (i). 7. THEORIA DA SOBERANIA DA INTELLIGENCIA E DA FORA. A theoria da soberania da intelligencia e da fora approxima-se muito da theoria da soberania da razo e da justia. O defensor desta theoria Garelli. Segundo Garelli, a sociedade, sendo a somma das unidades sociaes representadas por cada um dos indi vduos, constitue um aggregado de intelligencias e de foras, tendo o mesmo fim, a conservao e o aperfei oamento do individuo. fl A sociedade conserva-se e aperfeioa-se com o concurso de todas as unidades sociaes, as quaes contribuem para tal resultado por meio da sua intelligencia e da sua fora. A soberania, por isso, a intelligencia e a fora associadas e elevadas mxima potencia para a conservao do direito ou das faculdades inhe-rentes autonomia humana de se conservar e aperfeioar.
(1) Guizot, Du govemement representatif, lie. vi, pag. 95 e seg.; Brunialti, // diritio costitujionale, tom. 1, pag. 264; Brunelli, Terica delia sovranit, pag. i36.

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A funco da soberania primeiro que tudo de intelligencia, visto se referir ao conhecimento perfeito da natureza humana, ao conceito do direito e do dever; mas exige tambm o concurso da fora para vencer todos os obstculos que possam impedir a realizao deste conceito (i). 8. REFUTAO DAS THEORIAS METAPHVSICAS. No se toma necessrio insistir na refutao das theorias metaphysicas sobre a natureza da soberania. Effectivamente, a sciencia moderna, disciplinada pela orientao positiva, reconheceu a relatividade dos nossos conhecimentos e a impossibilidade de ir alem da experincia, e por isso rejeitou, como dogmticas e sem valor objectivo, todas as concepes a priori, baseadas em dados que no possam ser scientificamente verificados pela observao. O direito desprendeu-se da forma abstracta duma categoria absoluta, em que se encontrava crystallisado e entrou na esphera da realidade pjienomenica, adquirindo o valor sociolgico de ser uma fora organizadora das manifestaes mais elevadas e mais necessrias da vida social. O caracter natural da sociedade e a ndole essencialmente histrica dos phenomenos sociaes, no se podem de modo algum harmonizar com concepes abstractas e idealistas, que se propem basear a soberania em princpios independentes da realidade. s consideraes que acabamos de fazer ainda se podem esclarecer com a critica especializada de cada uma das theorias metaphysicas sobre a soberania. Effectivamente, nada mais inadmissvel do que a theoria da soberania popular de Joo Jacques Rousseau, e nada mais incomprehensivel do que a theoria da soberania da razo e da justia da escola doutrinaria,
(i) Ballerini, Fisiologia l governo representativo, pag. 141.

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e a theoria da soberania da intelligencia e da fora de Garelli. A historia contradicta inteiramente a doutrina de Rousseau, pois, por um lado, no deixa attribuir realidade alguma concepo do* homem isolado, e, por outro, no nos mostra nenhum exemplo da formao de um Estado em virtude de um contracto entre os individuos. A hypothese do contracto social , pois, uma hypothese v, alem de involver um circulo vicioso, visto a ida do contracto no poder surgir no espirito do homem seno no dia em que vivesse na sociedade. A theoria de Rousseau, faz do Estado um producto arbitrrio, torna-o varivel como as vontades, e lana-o na instabilidade e perturbao. Rousseau confunde a soberania com a vontade geral, quando esta por si s no pode de modo algum constituir um direito. Acima da vontade geral, esto as condies de existncia e de desinvolvimento da vida social, com que ella se deve conformar. Esta vontade geral considerada como uma manifestao do livre arbtrio da maioria, ainda mais incomprehensivel do que o livre arbtrio do individuo, visto deste modo se elevar a vontade a causa nica dos phenomenos polticos. Rousseau attende unicamente ao aggregado mecnico do maior numero, que quer e se impe, e esquece completamente as condies de existncia e de desinvolvimento, que devem ser tuteladas e garantidas. Deste modo, o exerccio da soberania pode contrariar completamente as exigncias da vida social, da tradio e de todas as condies histricas da existncia dum Estado. Em face da theoria de Rousseau, no se compre-hende como se possa impor a obedincia politica a uma maioria dissidente, visto a esta no poder deixar de competir o direito de reivindicar a sua liberdade primitiva, innata e inalienvel, tanto mais que o domnio duns sobre outros, s por si, despotismo. Se a

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legitimidade da soberania repousa sobre a vontade dos cidados, que so obrigados a obedecer porque prestaram o seu concurso consciente para a formao do Estado, ento torna-se absolutamente inexplicvel como as novas geraes ficam sujeitas aos poderes pblicos, embora no tenham contribudo para a creao das instituies politicas. O conceito de que cada um, entregando-se a todos, no se entregaria a ningum, um verdadeiro sophisma, pois afinal a vontade geral no se exprime seno por meio da maioria que se impe minoria. A theoria de Rousseau levaria, como consequncia lgica, a sustentar que ningum pode ser obrigado a obedecer a leis que no tenham sido pessoalmente consentidas, o que seria a destruio da convivncia politica. A representao politica seria injustificvel em face de tal theoria, visto a vontade no se poder representar, e pela crea-o dum representante se obedecer mais vontade de outro, do que prpria. E' falso que o individuo, obedecendo ao povo soberano, conserve a sua liberdade intacta e s obedea a si mesmo. A soberania do povo e a liberdade absoluta do individuo so duas idas contradictorias e inconciliveis. No se pode fallar de liberdade individual inalienvel, desde o momento em que se proclama a soberania absoluta do povo. E' manifestamente absurdo sustentar que obedecer ao povo obedecer a si mesmo. A theoria da soberania da razo e da justia perfeitamente incomprehensivel, porquanto a justia no pode existir fora da sociedade. Uma justia independente deste nosso mundo, da humanidade e das suas condies de existncia, fora de toda a relao de espao e de tempo, uma verdadeira phantasia. Os principios do direito natural, absolutos, immutaveis, eguaes para todos os povos e para todos os tempos so uma abstraco, sem realidade alguma, visto o

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direito ser uma formao natural, que se desinvohre e transforma em harmonia com as condies sociaes. Mas, pondo de parte estas criticas, a theora da escola doutrinaria ainda se mostra insustentvel, emquanto, attribuindo a soberania razo e justia, no diz quem a deve exercer na sociedade e no Estado. Se se procurar resolver a dificuldade atthbuiodo o exerccio da soberania aos mais capazes, ento torna-se necessrio determinar a quem pertence esta capacidade, o que nos conduzir a um labyrintho sem sabida. Ainda se pode notar contra a theoria da soberania da razo e da justia a observao de Taine, de que a razo est mui longe de ser a regra universal da humanidade, porquanto a maioria dos homens deixa-se guiar mais pelo impulso dos sentimentos, do que pelos dictames da razo. A theoria da soberania da intelligencia e da fora de Garelli no merece refutao especial, em virtude das suas afinidades com as theoras da escola doutrinaria. Segundo este escriptor, a soberania constituda pela intelligencia e a fora congregadas e elevadas mxima potencia para a conservao do direito ou das faculdades inherentes autonomia humana de se conservar e desinvolver. Como se v a intelligencia e a fora apparecem-nos ao servio do direito, considerado, no como uma exigncia da vida social, mas como um principio abstracto e um attributo da individualidade. E* o perfeito atomismo na sciencia politica, visto a soberania existir unicamente para os indivduos (i).
(i) Palma, Corso di direito costitupomale, lota. t, pag 14S < seg.; VareiHes-Sommires, Prncipes fondamentattr de roit, pag aSS; Bluntscbli, Thorie gnrale de 1'tat, pag. 429; Ballerini, Fisiologia dei governo representativo, pag. i44;*Herbert Spencer, Justicia, pag 28 e seg ; Giasepe Cimbali, Herbert Spencer restauratore dei diritto nawale, pag. 5 e seg ; AozfioEti, La scuola dei diritto naturale, pag i5; Vano, II problema delia jitosojia dei diritto, pag. 44; Brunelli, Terica delia sovranit, pag. 129 e seg; Brunia!ti, B diritto costiujionale, tom. 1, pag 26}; Leoa Dugait, Droit constitutionnel, pag. 3i e seg

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9. THEORIAS POSITIVAS. UTILIDADE SOCIAL. As

THEORIA DA SOBERANIA DA theorias positivas so a da soberania da utilidade social, a da soberania do Estado, a da soberania da nao e a da soberania da sociedade. A theoria utilitria encontrou em Bentham o seu mais fervoroso apologista, embora antes delle j tivesse tido alguns sectrios. Bentham considera cnon fundamental da sciencia do governo o conhecer o interesse do maior numero, que se revela especialmente pela observao e experincia. Depois de Bentham a doutrina do utilitarismo tornou-se a theoria predilecta do gnio ingls, sendo seguida principalmente por Mill, Bain e Herbert Spencer. Estes escriptores tambm fundamentam a soberania na utilidade, mas esta interpretada por uma forma diversa da consagrada pela theoria de Bentham. E' assim que Spencer acabou com as dificuldades a que dava origem a determinao do critrio da utilidade, deduzindo-o das condies necessrias da natureza das cousas, das leis da vida e das condies de existncia. A maior parte dos escriptores combate a theoria da soberania da utilidade social, mostrando o maior desprezo pelas doutrinas da escola utilitria, sendo certo, porem, que o direito no se pode desprender do utilitarismo aferido pelas condies de existncia da sociedade, em harmonia com a concepo de Spencer. A theoria da soberania da utilidade social o que nos parece vaga e pouco precisa, emquanto a utilidade no pode de modo algum bastar para determinar a natureza da soberania, e indicar a quem esta pertence. No ha instituto algum jurdico que no tenha por fundamento as condies de existncia da sociedade, e por isso a theoria da soberania da utilidade social, interpretada segundo o seu defensor mais auctorisado,

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pouco ou nada adianta para a resoluo do problema que estamos estudando (i).

10. THEOSIA DA SOBERANIA DO ESTADO. A theoria da soberania do Estado teve um grande acolhimento na Allemanha, podendo at considerar-se um producto da cultura scientifca deste pais. Foram os theoricos do Estado de direito que a precisaram mais claramente, embora j tivesse sido defendida por escriptores anteriores, seguindo uma orientao hoje completamente abandonada. A doutrina do Estado de direito, apresentada por Bahr e desinvolvida principalmente por Gneist, uma daquellas que maiores sympathias tem conquistado entre os escriptores aliem es. Todos, cidados e Estado, devem obedecer, segundo Gneist, ao direito, que uma verdadeira norma objectiva e no uma faculdade individual. O Estado tem natureza essencialmente jurdica, e por isso, em virtude da supremacia do direito que nelle se personifica, no pode deixar de ser considerado como o verdadeiro possuidor da soberania. Bluntschli ainda mais claro a este respeito. Segundo Bluntschli, o Estado como pessoa que tem a independncia, o pleno poder, a suprema auctori-dade, a unidade, numa palavra, a soberania. A soberania no anterior ao Estado, nem se encontra fora ou acima delle, mas o poder e a magestade do prprio Estado. A soberania manifestasse exteriormente como existncia prpria e independente de cada Estado relativamente aos outros, e interiormente como poder legislativo organizado. A theoria da soberania do Estado ainda seguida por muitos escriptores na Allemanha, como Zorn, que
(i) Brunei li, Terica delia sovranil, pag. 122; Palma, Corso de diritlo costitujionale, tom. t, pag. 134; Tortori, Sociologia e dirilio contmerciate, pag. 1*; Dr. Henriques da Silva, Relaes da justia com a utilidade.

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considera a soberania caracterstica essencial do Estado, e Haenel, que intende que se deve attribuir ou no a qualidade de Estado a uma communidade politica, segundo ella ou no dotada de soberania. A theoria da soberania do Estado tambm conta notveis defensores em Itlia. Assim, Orlando considera a soberania relativamente ao Estado nas mesmas condies, que a capacidade jurdica relativamente pessoa. Do mesmo modo que a capacidade jurdica do individuo comprehende todos os seus direitos, assim tambm a soberania, affirmao da capacidade jurdica do Estado, comprehende todos os direitos pblicos; syntheticamente a soberania o prprio direito do Estado. Nesta mesma ordem de idas, Vanni considera um caracter differencial do Estado o ser um poder supremo, suprema poestas, consistindo nisto a soberania. A theoria da soberania do Estado, embora represente um grande progresso relativamente s theorias que acabamos de expor, no se pode, comtudo, considerar verdadeira e satisfactoria. Ningum pode negar ao Estado o poder supremo e o seu exerccio dum modo. autnomo, mas reconhecer no Estado o fundamento da soberania uma petio de principio. Eftectivamente, a organizao politica da sociedade, em que substancialmente consiste o Estado, uma manifestao externa da soberania, e por isso no se pode dizer que a soberania pertence ao Estado, sem cahir numa petio de principio: a soberania pertence ao Estado, o Estado uma manifestao da soberania. Orlando reconhece isto mesmo, embora acceite a theoria da soberania do Estado, visto a julgar til para reagir contra as theorias que fundamentam a soberania em elementos estranhos ao direito publico, como no principio democrtico ou dynastico ou individualista, ou finalmente em abstraces de ordem ethica. Esta observao de Orlando teria todo o cabi-

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mento, se se no podesse assignar outro fundamento soberania, o que, como veremos, no exacto. A concepo de Orlando ainda enferma doutro vicio. Se a soberania a afirmao do Estado como pessoa jurdica, ento, como a existncia do Estado no se pode distinguir da sua affirmao como pessoa jurdica, o Estado e a soberania so uma e mesma cousa. Um Estado que no exera as suas funces, e por isso que se no affirme como pessoa jurdica, no se pode de modo algum conceber. A theoria da soberania do Estado ainda pode levar a uma consequncia perniciosa para a vida politica. Effectivamente, como no pode haver duvida de que as monarchias despticas e theocraticas, bem como os imprios militares, constituem verdadeiros Estados, a soberania do Estado equivaleria em taes condies soberania absoluta dum prncipe, dum pontfice ou dum Csar. A conhecida phrase de Luiz XIV, UEtat c'est moi, encontra na soberania do Estado a sua mais completa e perfeita justificao (i). 11. THEORIA DA SOBERANIA DA NAO. theoria da soberania do Estado contraps, principalmente a escola italiana, a theoria da soberania da nao. Segundo esta theoria, a soberania no pertence nem ao povo, como pretende a escola radical francesa, nem ao Estado, como sustenta a escola allem, mas ao aggre-gado social denominado nao. Esta theoria j appa(i) Brunelli, Terica delia sovranit, pag. i63; Brunilti, 11 diritto costitujionale, tom. i, pag. 268; Livio Minguzzi, Alcune osservajioni sul conceito di sovranit, no Archivio de diritto publico, vol. 11, pag. 16; Bluntschli, Torie gnrale de 1'tat, pag. 442; Orlando, Principii di diritto costitujionale, pag. 47; Contuzzi, Trattato di diritto costitujionale, pag. 135 ; Combothecra, Conception juridique de 1'tat, pag. 122; Vanni, Lejioni di filosofia dei diritto, pag. 169 e seg.

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rece esboada nas doutrinas de Romagnosi e de Sismondi, mas dum modo imperfeito e pouco preciso. E' por isso que estes escriptors admittem a soberania nacional, com um grande numero de restricoes, e no raras vezes deixam transparecer, atravs das suas affirmaces, a doutrina da soberania da razo e do Estado, que j refutamos. E' a Palma que se deve a determinao precisa da theoria da soberania da nao. Segundo este escri-ptor, a soberania no pode deixar de pertencer substancial e originariamente nao. A universalidade dos cidados por isso soberana, mas no sentido de que nenhum individuo, nenhuma fraco ou associao parcial gosa dos direitos da soberania, se o seu exerccio no lhes foi confiado expressa ou implicitamente. A soberania pode dizer-se que pertence ao povo, mas ao povo intendido no sentido politico, isto , como uma communidade organizada e no como uma multido inorgnica. Se no se confiar a soberania nao, a quem se ha de attribuir ? A um Papa ou a uma Igreja ? A uma casta ou a uma famlia ? Mas ento cahimos nos erros j refutados da theocracia, do patriarchado, do cesarismo e do direito divino dos legitimistas. Esta doutrina tornou-se particularmente querida dos publicistas italianos, notando Bruni ai ti que ella reproduz o que ha de verdadeiro nas outras theorias da soberania, e sustentando Brunelli que ella evita as objeces que ordinariamente se apresentam contra a doutrina da soberania do Estado e da soberania popular. Mas no s na Itlia que esta theoria conta adeptos, porquanto a theoria da soberania nacional tornou-se a doutrina predilecta dos escriptors russos, belgas, ingleses e americanos a respeito da soberania. Alguns escriptors, como Saint Girons, insistem em procurar harmonizar a soberania nacional com a soberania da razo e da justia, considerando a soberania nacional como o direito da nao ser governada segundo os princpios da justia.

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A theoria da soberania nacional a que melhor satisfaz s exigncias do direito politico moderno. Mas, se os escriptores que a defendem so rigorosos quando attribuem a soberania nao, o mesmo j se no pode dizer quando procuram determinar o seu conceito. Limitam-se a considerar a soberania como o poder supremo personificado num ou mais indivduos por que todo o Estado governado, ou como o complexo dos direitos e dos deveres que pertencem ao corpo politico para a realizao dos seus fins. Ora taes conceitos enfermam de um vicio capital, o de definir a soberania no em si mesma, mas nos effeitos que occasiona, ficando a noSo de soberania por determinar, embora se saiba que delia deriva o poder publico. Os sectrios da theoria da soberania nacional no souberam aproveitar a sua doutrina da conscincia collectiva, como caracterstica fundamental da nacionalidade, para sobre ella assentar a verdadeira theoria da soberania. Muitas vezes identificam a soberania com o direito da revoluo, outras confundem-na com o direito de eleger os depositrios do poder, outras vem nella o direito de fiscalizar o exerccio do poder publico, salientando-se nesta ultima orientao o notvel professor francs Esmein. So formas por que se pode manifestar a soberania nacional, mas que no nos elucidam a respeito da sua verdadeira natureza. - Accresce ainda que a maior parte dos sectrios da theoria da soberania nacional no tem idas precisas e claras sobre a natureza da nao, que ora confundem com o Estado, ora com o povo, chegando assim a defender doutrinas muito similhantes s da theoria da soberania do Estado e da soberania popular (i).
(i) Brunialti, II diritto costitujionale, tom. i, pag. 274; Palma, Corgo de diritto costitujionale, tom. 1, pag. 148; Neppi-Modona, Ipoteri centrali e locali, pag. 35; Brunelli, Terica delia sovranit, pag. 211; Orban, Le droit constitutionnel de la Belgique, tom. 1, pag. 248 e seg.

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12. THEORIA DA SOBERANIA DA SOCIEDADE. A. estas theorias devemos ajunctar a theoria da soberania da sociedade, que Miceli formulou, baseando-se nos dados da sociologia. Segundo este escriptor, as partes do aggregado social vo-se progressivamente differenciando umas das outras com a evoluo, tornando-se por isso cada vez mais falsas as doutrinas que, partindo de preoccupaes suggeridas por paixes ou por prejuzos, sustentam a egualdade ou equivalncia real entre os indivduos. Os elementos da convivncia humana, cada vez mais diversos, no podem colligar-se e cooperar seno subordinando-se uns aos outros, de modo a darem origem a uma formao hierarchica. E' por isso que todas as sociedades e todas as epochas, em que a tendncia hierarchica foi melhor concebida e melhor representada nas instituies, foram sociedades e epochas fecundas na historia humana e perodos orgnicos de moralidade e civilizao, visto ento se harmonizar e coordenar melhor a complexa variedade dos elementos sociaes. Toda a sociedade irresistivelmente impellida para uma forma de hierarchia, visto, em toda a sociedade, haver um complexo de movimentos expressivos produzidos pelas foras sociaes, sob a forma de sentimentos, idas, interesses, necessidades e costumes, e que, transmittidos duma pessoa para outra, geram um principio de auctoridade, que tende a manifestar-se sob a forma concreta, a qual reveste necessariamente a forma hierarchica. Em toda a sociedade ha por isso estes factos correlativos, um principio de auctoridade gerado pela aco da mesma fora social, que impelle o individuo para a convivncia, e uma forma de auctoridade forma hierarchica que a visvel manifestao e a pratica realizao deste principio. Esta necessidade que toda a sociedade experimenta de organizar hierarchicamente as suas partes em corres-

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pondencia com o principio de auctoridade, o que Miceli chama soberania. Por'isso, para Miceli, a soberania a tendncia para a disposio hierarchica manifestada ou em via de se manifestar na convivncia, ou a necessidade que tem toda a sociedade de organizar a sua forma em harmonia com o principio de auctoridade. No nos parece admissvel a doutrina de Miceli, porquanto a sociedade, por si no tem valor politico. S a sociedade que tem os caracteres da nao tem o direito de se constituir e organizar politicamente. A sociedade, como nota Rn Worms, pode ser menos ou mais do que a nao, menos quando comprehende uma simples familia, uma horda, uma tribu ou uma cidade; mais, quando abrange uma confederao de povos ou a humanidade inteira. Miceli d soberania um caracter social, quando certo que ella tem o caracter duma fora essencialmente politica. E' verdade que os sentimentos, as idas, os interesses, as necessidades e os costumes do origem a uma subordinao entre as diversas partes da sociedade, mas essa subordinao no basta para a manifestao da soberania, sendo necessrio para isso que essa subordinao revista uma forma politica (i).
l3. AS ULTIMAS THEORIAS ALLEMS CONSIDERANDO A SOBERANIA UM CARACTER ESPECIAL DO PODER POLITICO.

As ultimas theorias allems abandonaram a doutrina que considerava a soberania um attributo essencial do Estado, para a conceber simplesmente como um caracter que pode ter ou no ter o Estado. A razo desta nova orientao da sciencia allem encontra-se nas difficuldades com que os publicistas deste pas
(i) Miceli, Saggio di una nuova terica delia sovranil, tom. H, pag. 485 e seg.; Rn Worms, Organisme et socit, pag. 37.

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luctam para applicar a concepo da soberania como um attributo essencial do Estado construcao jurdica do Imprio allemo. Em cada um dos territrios do Imprio allemo, haveria duas' soberanias, uma a do Estado local, outra a do Imprio, donde resultaria uma antinomia perfeitamente incomprehensivel. A nova theoria permitte a admisso de Estados nosoberanos, e por isso elimina similhante antinomia, visto o Estado local poder existir como um verdadeiro Estado, sem possuir a soberania. Desde o momento em que se no admitiam Estados no soberanos, diz Jellinek, no se podem considerar como Estados nem o Estado vassallo, nem o Estado particular dum Estado federal. Chega se assim a construir uma theoria da soberania contraria aos factos, e por isso intil. Com a concepo dum Estado no-soberano, distincto ao mesmo tempo do Estado soberano e de qualquer outra communidade politica, consegue-se harmonizar a theoria com os factos. Seguem a mesma ordem de idas outros escriptores, entre os quaes destacamos Laband e Rehm. A dificuldade toda, porem, est em saber o que a soberania, em face de similhante theoria. Todo o Estado tem o poder de mandar, de formular ordens, sendo tal poder a Herrschaft. Este poder no constitue a soberania, que um caracter que pertence ao poder politico, mas que nem sempre lhe pertence. O Estado tem um poder soberano somente quando pode determinar o domnio em que pode exercer o seu poder de dar ordens, a Herrschaft. Deste modo, o Estado local de uma federao um verdadeiro Estado, visto possuir o poder de dar ordens, mas no um Estado soberano, visto no ser elle que determina o domnio em que pode exercer tal poder. Este domnio determinado pelo Estado federal. D'ahi a formula, de que um Estado um Estado soberano somente quando tem a competncia da competncia, H

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isto , somente quando pode determinar o dominio em que pode exercer o seu poder de dar ordens. Nem se julgue que esta concepo da soberania no tem em seu favor as tradies do passado. A historia prova que at ao sculo xvi a soberania no foi com-prehendida como o prprio poder politico, mas como um caracter de certo poder politico. S a partir do sculo xvi que se confunde a soberania com o poder politico, ou mais rigorosamente com o conjuncto das prerogativas do poder real. No se pode, porem, dizer que a sciencia allem seja feliz com esta construco, pois nos Estados unitrios existem tambm collectividades territoriaes investidas de certos direitos de poder politico, para no fallar nas colnias dos grandes pases europeus, que gosam de uma autonomia mais ou menos extensa, apesar de no serem Estados. No ha critrio algum que nos permuta distinguir, em face de similhante theoria, os Estados no-soberanos, como por exemplo, o Estado local,jiuma federao, dos diversos ggregados territoriaes, e que gosam de uma larga descentralizao nas naes modernas. Estas doutrinas mostram claramente as difficuldades da theoria da soberania do Estado. Ainda assim um escriptor belga moderno, Orban, no duvida adoptar, com notvel enthusiasmo e excessiva facilidade, o sys-tema da soberania do Estado, na forma primeiramente apresentada pela sciencia allem (i).

14. O REALISMO E A THEORIA DA SOBERANIA. DOUTRINA DE DUGUIT. Ultimamente Duguit, applicando o


(1) Lon Duguit, Droit constitutionnel, pag. 134 e seg.; Combathecra, La conception juridique de 1'tat, pag. 104; Jellinek, Die Lehre von den Staatenverbindungen, pag. 37 e seg.; Laband, Droit public, tom. 1, pag. 56 e seg.; Orban, Le droit constitutionnel de la Belgique, tom. 1, pag. 25a e seg.

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methodo realista ao estudo do direito publico, o qual se prope verificar a exactido dos conceitos jurdicos, em face da observao dos factos, chegou a concluses inteiramente oppostas s admittidas at agora pela sciencia. Em todos os Estados, desde os mais simples aos mais complexos, ha sempre um facto constante, o dos mais fortes imporem a sua vontade aos mais fracos. Os mais fortes constituem os governantes, os mais fracos os governados. Esta differenciao entre gover nantes e governados que constitue a caracterstica prpria do Estado. . A vontade, dos governantes uma vontade individual e impe-se aos governados nica e exclusivamente por ser a dos mais fortes. No ha soberania, porque a vontade dos governantes uma vontade como a dos outros indivduos, tendo em seu favor simplesmente a fora. E toda a vontade individual se impe legitimamente aos outros, mesmo pela fora, desde o momento em que seja determinada por um fim de solidariedade conforme ao direito. Por isso, o emprego da fora pelos governantes legitimo, quando a coaco se destina a realizar um acto da vontade determinado por um fim conforme ao direito. A pretendida vontade do Estado no passa afinal da vontade dos governantes. E' isto o que nos mostram os factos, pois ns vemos que no Estado quem manda e quer um rei, um imperador, um parlamento ou uma maioria. Os ' juristas, porem, afastam-se dos factos e perdem-se em abstraces, a que no corresponde realidade alguma, considerando o Estado uma collectividade personificada, de que os governantes so os rgos. O termo soberania deve ser mesmo eliminado da sciencia. A soberania primeiramente era o caracter de um senhorio que no era tributrio nem vassallo, e

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applicava-se de preferencia ao senhorio real. Depois, tomou-se a parte pelo todo, vindo tal palavra a designar o prprio poder real. Com o desinvolvimento das idas democrticas, substituiu-se ao rei a nao, sem se reparar que o poder da nao no se pode traduzir seno por uma maioria numrica, e que no constitue um senhorio feudal transformado, como acontecia com o poder real. A. theoria do Duguit a natural e lgica continuao da obra dum grupo de escriptores allemes, como Seydel, Lingg, Bornhak e Gumplowicz, que se basam no conceito da antithese entre governantes e governados, dominadores e dominados, para- construrem uma theoria jurdica do Estado. Duguit, partindo desta antithese como unca realidade social, chega a negar a soberania, dando predomnio fora na vida politica dos povos. Como diz Esmein, a negao do direito de soberania leva a affirmar o reinado da fora, que o antigo regimen repudiava e que o principio da soberania nacional condemna mais nitidamente. O facto substitue o direito. Duguit sustenta que os governantes no se tornam legtimos seno conformando-se com a regra de direito e respeitando as situaes jurdicas subjectivas. Mas estas idas abstractas, importadas do vocabulrio germnico, no so destinadas a passar do gabinete de trabalho para o esprito de homens pouco illustrados, sendo certo que na vida corrente a multido comprehende mais facilmente o emprego da fora. E para estranhar que Duguit considere anteriores ao Estado as regras do direito, como se v das seguintes palavras: o essencial e que julgamos ter estabelecido que a concepo de uma regra de direito, comprehendida como regra social, investida de uma sanco social, completamente independente da noo do Estado, e que esta concepo anterior ou superior noo do Estado. Esta precedncia do direito relativamente ao

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Estado s se pode estabelecer por uma forma metaphysica, pois a unica cousa que o methodo realista permitte admittir a evoluo correlativa do direito e do Estado (i).
l5. A THEORIA DA SOBERANIA E O ESTADO ACTUAL DA

PSYCHOLOGIA SOCIAL.

Mas o que vicia mais profundamente o systema de Duguit, o seu conceito do individuo como unica realidade social. Se no fundo da sociedade se encontram os indivduos, tambm certo que os indivduos no se podem comprehender, na plenitude das suas faculdades e aptides, fora da sociedade. A sociedade uma realidade, a que se tem de attender, do mesmo modo que ao individuo, na interpretao dos phenomenos sociolgicos. E assim como Duguit no admitte outra realidade social alem do individuo, assim tambm no reconhece outras actividades psychologicas alem daquellas que se podem conceber abstractamente no individuo isolado. Para elle s existem indivduos conscientes, no passando tudo o mais de uma pura fico, que deve ser posta absolutamente de parte. Deste modo rejeita o conceito de uma conscincia ou vontade que se possa attribuir a um grupo social, e que tem sido a base das theorias positivas da soberania. Ns no vemos, diz elle, uma vontade collectiva; ha homens que pensam a mesma cousa, que querem a mesma cousa, que querem soffrer menos e viver mais; ha homens que querem viver em commum com este fim; mas so sempre os indivduos que querem. E' sempre o eu individual que se affirma e que appa(i) Duguit, L'tat, le droit objectif et la loi positive, pag. 3ig e seg.; Duguit, Droit constitutionnel, pag. 36 e seg.; Esmein, Elments de droit constitutionnel /ranais et compare, pag. 35; Ugo For ti, // realismo nel diritto pubblico, pag. 88 e seg. e 120 eieg.

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rece em teda a parte; o pretendido eu social nSo se encontra em parte alguma. Os progressos da psychologia social, porem, permittem comprehender a conscincia collectiva por forma a no poder ser attingida por estas criticas, somente applicaveis ao primitivo estdio daquella sciencia. Durante muito tempo a psychologia social concebeu a conscincia collectiva como uma entidade autnoma, com caracteres e existncia prpria. Deste modo, a psychologia social ultrapassava os limites da observao e da experincia, porquanto, como nota Icilio Vanni, um phenomeno psychico-social, que se no possa reduzir s conscincias individuaes e nellas no tenha a sua raiz, uma abstraco, visto no haver sujeito para este phenomeno psychico; uma entidade autnoma, pairando acima das conscincias individuaes, incomprehensivel, porque a conscincia inherente a uma individualidade no somente psychica mas physio-psychica, e suppe um rgo central sensrio. Numa collectividade temos sempre uma pluralidade de conscincias, temos sempre um ns, do mesmo modo que temos muitas vidas, mas no podemos ter nunca um eu. O processo psychico tem realidade unicamente na conscincia individual. Esta doutrina foi a que triumphou no quinto congresso do Instituto Internacional de Sociologia de igo3, onde se discutiu largamente a questo das relaes entre a sociologia e a psychologia. Ahi mostrou-se que a conscincia collectiva no pode constituir uma substancia, tendo uma realidade prpria, e que, se os diversos homens de uma nao sentem, pensam e procedem do mesmo modo, isso no os faz confundir num todo nico e simples, de modo que percam a sua personalidade. Sob este ponto de vista, no se pode deixar de concordar que as criticas de Duguit so fundadas. Mas Duguit exagera quando elimina da vida social a conscincia collectiva. Effectivamente, a conscincia

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coilectiva pode ser intendida por uma forma real e concreta, independentemente da orientao que primeiramente seguiu a psychologia social. Na convivncia social) os sentimentos, as idas e as volies duns indivduos soffrem a influencia dos sentimentos, dasr ids e das volies dos outros~lndividuos, com que se encontram e entrechocam. Dahi resultam, por um processo de combinao, prprio dos phenomenos sociaes, sentimentos, convices e aspiraes communs. A civilizao vae augmentando estes phenomenos de psychologia social, sendo certo que hoje tem uma importncia como nunca tiveram. De modo que a conscincia coilectiva simplesmente um phenomeno d coordenao das conscincias individuaes. No congresso do Instituto Internacional de Sociologia citado, Rn Worms considerou a conscincia coilectiva como uma expresso metaphorica. Fallava-se muito outrora da alma dos povos e da alma das multides. Um dos resultados menos contestados dos estudos precisos feitos nestes ltimos tempos pelos socilogos, o ter eliminado estas expresses ou pelo menos tel-as reduzido ao seu justo valor, que inteiramente metaphorico. Mas, se no pode admittir-se a conscincia coilectiva como uma substancia psychica, no pode pr-se de parte como um processo psychico-social. A psychologia social, do mesmo modo que a psychologia individual, abandonou o antigo substancialismo para se tornar funccional. Segundo a theoria da actualidade dos factos psychicos, seguida, entre outros escriptores, por Wundt e Paulsen, os processos da conscincia valem por si ss, emquanto tem um valor actual e no emquanto se referem a algum hypothetico substracto, psychico ou material. Quando falamos em conscincia, intendemos por esta palavra, segundo a theoria da actualidade, nada mais do que o complexo de todos os factos psychicos do individuo. Tracta-se, pois, dum

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conceito collectivo que no permute pensar em alguma cousa diversa destes processos. A escola histrica, principalmente com Savigny e Puchta, que lanou a psychologia social nesta orientao errada, fallando do espirito do povo, como de uma entidade subsistente por si e distincta dos indivduos que o compunham. Assim attribuia-se conscincia collectiva um caracter mystico e transcendente, inteiramente incomprehensivel (i).
l6. O CONCEITO DA SOBERANIA NA EXPLICAO DO

DIREITO POLITICO MODERNO.

Mas, quaesquer que sejam as divergncias theoricas a respeito da natureza da soberania, o certo que se no pode prescindir do seu conceito para explicar o direito politico moderno. O prprio Duguit, depois de ter combatido, com brilhantismo inexcedivel, o conceito da soberania na sua obra Utat, le droit objectif et la loi positive, viu-se forado a admittir tal conceito no seu recente Droit
constitutionnel.

De todas as theorias, porem, que apreciamos a respeito da natureza da soberania, a nica que nos pode orientar na interpretao do direito politico a da soberania da nao. Efectivamente, um aggregado social que tenha os caracteres duma nacionalidade gosa do direito no s de affirmar a sua independncia relativamente aos outros, mas tambm de se organizar politicamente pela forma que melhor convier s suas condies de existncia e desinvolvimento. Esse direito
(i) Vanni, Lejioni di filosofia dei diritto, pag. 208 e seg.; Squillace, / problemi costitujionali delia sociologia, pag. 377 e seg.; Vacchelli, Le basi psicologiche dei diritlo pubblico, pag. 3o e seg ; Annales de VInstitui tnternational de sociologie, vol. x, pag. 396 e seg.; Guido Villa, La psicologia contempornea, pag. 535 e seg.; Ugo Forti, // realismo nel diritto pubblico, pag. 88

seg.

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constitue a soberania e assenta, como todo o direito, na conscincia collectiva, visto ser o producto do processo psychico-social da communidade de idas, sentimentos e aspiraes dum povo. No se comprehende que possa haver uma organizao politica que no derive da conscincia collectiva, visto ser inteiramente inadmissvel, no estado physiologico das sociedades, a existncia dum governo no consentido pela nao. Esse consentimento nem sempre se manifesta por uma forma voluntria, porquanto, do contrario, as formas do governo no-livres deviam-se considerar oppostas ao direito, no podendo explicar-se como ellas tenham sido uma forma phy-siologica, natural, normal, e por isso jurdica, de organizao politica. E' nisto que se encontra a principal differena entre a theoria que sustentamos e a doutrina da soberania popular, porquanto esta faz repousar a soberania unicamente na vontade do povo livremente manifestada, dando assim a intender que a soberania unicamente pode existir nas formas livres do Estado. Quando, porem, o aggregado nacional adquire o conhecimento exacto das suas condies de existncia e desinvolvimento, das leis que regulam a sua evoluo e das influencias do meio ambiente em que se encontra, ento a sua actividade torna-se livre, no no sentido de que pode proceder arbitrariamente, mas no sentido de que se pode adaptar aco das foras sociaes. Em taes condies, a nao, tendo adquirido o conhecimento das leis que regulam a sua existncia e o seu desinvolvimento, organiza o poder politico, em harmonia com ellas, procedendo livremente. E' por isso inadmissvel a doutrina de Orlando, quando sustenta que no modo por que se affirma a soberania, isto , no modo por que se organiza o poder politico, nunca entra o elemento voluntrio, suppondo a reflexo e a liberdade, visto a conscincia collectiva,

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sobre que aquella repousa, ser o effeito de uma determinao histrica, e por isso natural e necessria. A soberania traduz-se por meio do poder politico, que implica a realizao delia e tem por si a legitima presumpo de estar numa intima correspondncia e num perfeito parallelismo com a conscincia collectiva da communidade. O poder politico deve estar em harmonia com a conscincia collectiva da nao, no estado normal e physiologico da vida social. Pode no existir essa correspondncia entre as instituies politicas e a conscincia collectiva, mas isso unicamente acontece em perodos anormaes e pathologicos da evoluo social. Em taes casos, compete nao restabelecer o equilbrio, por meio de reformas convenientes, na organizao politica. Em concluso, a soberania a qffirmao da conscincia collectiva pela organizao do poder politico em harmonia com as condies de existncia eesinvolvimenlo da vida social. 17. CONTEDO DA. SOBERANIA. A soberania comprehende differentes direitos, que constituem o seu contedo. O primeiro desses direitos o de autonomia externa, que os internacionalistas costumam designar pela expresso soberania externa. Em virtude deste direito, um Estado pode affirmar-se como pessoa moral independente em face dos outros Estados, fazer-se representar juncto delles por agentes diplomticos, celebrar tractados em condies de egualdade, fazer livremente a guerra offensiva e defensiva, exigir o respeito do seu territrio e dos interesses dos seus nacionaes, usar um titulo especial, arvorar um pavilho particular, etc. Deste modo, pertence ao Estado o direito de dirigir, com toda a independncia, as relaes internacionaes. No exerccio deste direito de autonomia externa, o Estado deve observar as normas do direito interna-

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cional e respeitar a independncia externa e interna das outras naes. A soberania externa escapa mesmo s criticas de Lon Duguit. Nas relaes internacionaes, a palavra soberania pode ser conservada; designa alguma cousa de nitido e de real; tem um sentido anlogo sua significao primitiva; qualifica a situao do governante que, nas suas relaes com os governantes de uma sociedade estrangeira, no depende de nenhum outro governante, a situao de um governo que no nem tributrio, nem vassallo, nem protegido. Em direito internacional, a soberania uma noo muito precisa e exacta. Na doutrina de Duguit, porem, no muito claro este ponto. E' incomprehensivel a soberania externa sem que o Estado se affirme como uma pessoa moral. Ora Duguit no admitte a personalidade do Estado. O outro direito que se encontra comprehendido na soberania o direito de autonomia interna, isto , o direito que tem uma nao de se organizar politicamente e de se governar em harmonia com as suas condies de existncia e de desinvolvimento. E' o que os internacionalistas denominam soberania interna. Uma nao tem o direito de modificar a sua constituio conforme intender, direito que se manifesta principalmente pela reforma, que, suppondo um acto regular do poder competente, segundo a lei, representa a continuidade do direito, como natural desinvolvimento das condies da nao. Quando se offende este principio da continuidade do direito, apparecem as revolues, de que a historia -nos d frequentes exemplos, e que so crises violentas destinadas a restabelecer a harmonia entre as instituies politicas e a conscincia collectiva. Do direito que tem uma nao de organizar o seu poder politico, deriva, como natural, a responsabilidade da nao pelas consequncias das injustias commettidas para com um estrangeiro pelo seu governo.

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O povo tem at a obrigao moral, como sustenta Holtzendorff, de depor um governo que viole todas as regras da justia e todos os principios do direito .das gentes. No interior do pais, o Estado tem o direito de fazer tudo o que julgar conveniente e til, no tndo| de dar contas a outros Estados do modo como tracta os seus sbditos. Os actos brbaros, porem, podem determinar a reprovao geral e expor o governo que delles se tenha tornado culpado a protestos e reclamaes das outras potencias. Alguns escriptores consideram inteiramente distinctas e separadas a soberania interna e a soberania externa, quando certo que ellas so evidentemente duas manifestaes duma mesma soberania. No se pode comprehender um Estado autnomo que no possa desinvolver livremente a sua actividade na ordem internacional, e no se pode conceber um Estado que tenha este poder e seja dependente doutro na vida interna. A soberania interna e externa so elementos substanciaes do conceito de soberania. E' impossvel traar uma linha de separao entre as duas soberanias, no podendo haver duvida de que um direito que faz parte de uma delias pode reflectir-se no dominio reservado outra. Alguns auctores, como De Martens, comprehendem na soberania o direito do dominio eminente sobre os bens do cidado, em virtude do qual o territrio se considera propriedade do soberano, tendo os diversos proprietrios um dominio derivado concedido por elle. Esta theoria do dominio eminente desinvolveu-se nos tempos medievaes, em que, havendo a fuso da soberania com a propriedade, os senhores feudaes se consideravam donos de tudo; continuou no tempo dos reis absolutos, que, como successores do feudalismo, se attribuiram os mesmos direitos; e persistiu nos tempos modernos, onde perdeu o caracter pessoal, em virtude das novas idas politicas, e se encarnou no Estado.

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Mas as funces do Estado relativamente propriedade privada so simplesmente de proteco e garantia para a sua existncia, de regimen ou sanco para o seu aproveitamento e fruio, de participao para o imposto, e de harmonia entre as necessidades privadas e as publicas por meio da expropriao forada; em nenhum caso de domnio. A soberania comprehende ainda, segundo Palma, o direito de magestade ou de dignidade publica suprema, sendo considerado como um crime lesai magesalis toda a offensa honra, ao poder e organizao politica do Estado, e o poder de coero, de obrigar ao cumprimento das legitimas prescripees, empregando para isso, sendo necessrio, a fora publica (i). 18. CARACTERES DA SOBERANIA. Os caracteres geralmente attribuidos soberania so: a relatividade; a independncia; a unidade; a indivisibilidade; a responsabilidade ; a inalienabilidade. A relatividade da soberania consiste em ella ser limitada pelas condies de existncia e de desinvolvimento da vida social. Rousseau seguia uma doutrina diversa, visto considerar a vontade geral do povo, em que fazia consistir a soberania, absoluta. E' certo, porem, que entre os escriptores que admittem a relatividade da soberania, nem todos a baseiam sobre principios verdadeiramente scientificos. Os escriptores antigos fundamentam este caracter da soberania
(i) Duguit, L'tat, le droit objectif et la loi positive, pag. 348; Palma, Corso di diritto costitujionale, tom. 1, pag. 161; Despagnet, Cours de droit international public, pag. 80; Martens, Trait de droit international, tom. 1, pag. 3g4; Holtzendorff, lments de droit international public, pag. 74; Brunialti, II diritto costitujionale, tom. 1, pag. 289; Bluntschli, Thorie gnrale de Vtat, pag. 223 ; Piernas Hurtado, Tratado de Hacienda publica, pag. 197.

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sobre motivos de sabedoria ou de prudncia politica. E' por isso que Machiaveili no duvidava dizer que um prncipe que pode fazer o que quer louco, e um povo que pode fazer o que quer no sensato. Mas esta doutrina encarava a questo unicamente pelo lado dos abusos, no estabelecendo por isso um fundamento verdadeiramente scientifico da relatividade da soberania. Alguns escriptores modernos, como Palma, no so mais felizes a este respeito, porquanto fundamentam a relatividade da soberania sobre o puro direito, no podendo nenhum poder humano ser absoluto e illimitado, visto o poder absoluto no ser apangio do homem. Esta doutrina parece eivada da theoria metaphysica da soberania da razo e da justia, e por isso pouco admissivel. O verdadeiro fundamento da relatividade da soberania encontra-se nas condies de existncia e desinvolvimento da vida social e politica, que a soberania tem de respeitar. E' por isso que a soberania na ordem interna limitada pela aco legitima do Estado, pelos fins e meios prprios delle, pelos direitos dos diversos aggregados sociaes, pela no retroactividade das leis, pela liberdade dos cidados, e emfim por todas as condies de existncia e desinvolvimento da vida social. Esta doutrina da relatividade da soberania tem encontrado grandes dificuldades em ser reconhecida na ordem internacional. Mas a theoria da soberania absoluta dos Estados na ordem internacional, que parecia para os escriptores antigos assente sobre bases granticas, encontra actualmente o mais solemne desmentido na sciencia jurdica moderna. Hoje a soberania, mesmo na ordem internacional, no pode deixar de ser relativa, porquanto tem de subordinar-se aos interesses superiores do convvio internacional, visto na actual phase da civilisao os Estados no se poderem isolar. Ningum ignora, effectivamente, que todos

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os povos civilisados se encontram intimamente vinculados pela expanso das relaes sociaes, que perderam o seu caracter local e nacional, e revestem um caracter universal e internacional. E esta doutrina tanto mais verdadeira, que, no sendo admissvel por emquanto a doutrina de Comte e de Wyrouboff sobre a integrao da humanidade num grande organismo, e que Paulo Lilienfeld julga realizvel, num futuro mais ou menos prximo, np pode haver duvida sobre a constituio da communidade internacional, visto as naes civilizadas se encontrarem numa coordenao cada vez mais estreita, em virtude do desinvolvimento econmico, industrial, scientifico, moral, jurdico e politico das sociedades. As relaes internacionaes, que ligam na sua trama complexa a Europa, a America, uma parte da sia, da Africa e da Austrlia, nivelam, como observa De Greef, o consumo, a produco, as artes e as idas, e fazem com que todas as reformas e todos os recuos, numa palavra, todas as perturbaes locaes se repercutam quasi ao mesmo tempo em todas as partes dos vrios continentes, como as sensaes em todos os centros nervosos do organismo individual. Outro caracter da soberania a independncia, que consiste em o Estado no reconhecer um poder superior ao seu, a que tenha de obedecer. Este caracter derivado por alguns internacionalistas, como Macri, da natural egualdade que deve existir entre os Estados. Estabelecida esta natural egualdade, no pode conceder-se a nenhum povo superioridade moral, porque, se se concedesse, a um, tal superioridade, deveria necessariamente conceder-se a todos, o que absurdo e contradictorio. Se pelo contrario se negasse a um povo a independncia, deveria, pela mesma razo negar-se a todos, sem excluir os que teem subordinados a si outros Estados. Esta doutrina, porem, no pode contentar o nosso espirito,

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pois, deste modo a questo no se resolve, mas desloca-se unicamente. Se a independncia dos Esta dos uma consequncia da sua egualdade, para explicar o fundamento daquella, tem de se comear por mostrar o fundamento desta. , A independncia do Estado deriva da prpria natureza da soberania. Effectivamente, se um Estado no fr independente, no pode existir a soberania, visto elle no poder organizar o poder politico cm harmonia com as exigncias da conscincia nacional, e np poder desinvolver a sua actividade, de modo a satisfazer integralmente aos seus interesses e s suas necessidades. E' por isso que De Martens considera a independncia dum Estado como consequncia da sua soberania, e Holtzendorff como uma applicao do seu direito de conservao. Como toda a negao, a independncia no admitte gros, e por isso, desde o momento em que uma communidade dependa de outra, em qualquer gro, essa communidade no independente. E' o que se d com os Estados meio-soberanos, que tem uma organizao prpria do -poder executivo, judicial e mesmo legislativo, mas esto subordinados ao poder central. Com razo, diz Westlake, que a independncia e a completa soberania dum Estado so idnticas; mas, fallar da meia-soberania como duma independncia parcial, seria abusar das palavras. A independncia dos Estados deve intender-se em harmonia com as condies de existncia do convivio internacional, de que elles no se podem separar, e por isso um Estado no pode em nome duma pretendida independncia absoluta praticar actos que compromettam a segurana dos outros Estados. Outro caracter da soberania a unidade. Este caracter da soberania consiste em no se admittir dentro do Estado mais. do que uma fonte do poder politico. Tal caracter da soberania unicamente attingiu

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o seu desinvolvimento com a organizao dos Estados modernos. Effectivamente, ningum ignora que na Idade-Media no havia a unidade da soberania, visto dentro do Estado a Igreja gosar de uma soberania prpria, bem como os senhores feudaes. O Estado moderno, porem, affirmou a unidade da soberania, retirando aos senhores feudaes o poder politico fundido com a propriedade, e no permittindo Igreja o exerccio da sua actividade independentemente da funco de coordenao, que quelle pertence desempenhar. Nos Estados modernos ha sim a diviso das funces politicas por rgos diversos, mas no existe seno uma nica soberania. A unidade da soberania exigida pela prpria natureza dos Estados. A diviso da soberania paralysa e dissolve, e incompatvel com a vida do Estado. Mas, se a natureza do Estado exige a unidade da soberania, o mesmo acontece com a natureza da prpria soberania. A unidade do poder soberano uma consequncia da sua natureza, como fora dominante da vida politica. Se houvesse duas soberanias num Estado determinado, no poderiam deixar de luctar continuamente entre si, e, luctando, ou uma acabaria por destruir a outra; ou ento ambas acabariam por desapparecer, aniquiladas e neutralizadas. Se houvesse duas soberanias num Estado, quando ellas determinassem cousas contradictorias, ou os indivduos no seriam obrigados a obedecer a nenhuma delias, e ento no seriam soberanas; ou os individuos podiam obedecer a uma e desobedecer a outra, e ento s uma delias seria soberana; Outro caracter da soberania a indivisibilidade. A soberania indivisvel no sentido de que ella apangio, nica e exclusivamente, da nao. A indivisibilidade da soberania uma consequncia necessria da sua unidade, porquanto, desde o momento em que a soberania se podesse dividir, j no seria una.

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Alguns escriptores no teem comprehendido bem a indivisibilidade da soberania. Assim, Roguin intende que a soberania unicamente pode existir em proveito duma s pessoa ou corpo. Se a diviso da soberania possvel, a sua persistncia depois da diviso inconcebvel. Dahi resulta que a soberania unicamente existe nos Estados unitrios, regidos autocraticamente por um monarcha ou por um corpo constitudo. A doutrina de Roguin inteiramente inadmissvel, porquanto confunde a soberania com os rgos do poder. E' uma consequncia errnea a que pode levar a theoria da soberania do Estado, que ns j refutamos. A soberania no pode pertencer nem a um monarcha, nem a um corpo constitudo, mas a toda a nao. Se a doutrina de Roguin fosse verdadeira, tornar-se-hia inteiramente inexplicvel a existncia dos Estados livres, visto um Estado no se poder com-prehender sem a soberania, que lhe d vida e fora. Outro caracter da soberania a responsabilidade. A soberania responsvel, seno perante ura tribunal judicial que julgue as suas manifestaes, pelo menos perante a historia e a conscincia universal. E' certo que o rei , legalmente, irresponsvel nas monarchias parlamentares, mas isto no quer dizer que irresponsvel todo o poder do Estado. Todos os outros rgos do Estado teem uma responsabilidade mais ou menos extensa. J Robespierre comprehendia perfeitamente a responsabilidade da soberania, dizendo que assim como o homem sempre responsvel, assim as naes o so tambm perante o supremo tribunal da historia. Uma grande responsabilidade deriva para ellas do facto da vida de umas influir sobre a das outras, no havendo acontecimento econmico, moral, intellectual, religioso ou politico de uma nao, que no affecte o movimento das outras. Finalmente, a soberania inalienvel, isto , uma nao no pode de nenhum modo renunciar a ella.

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Uma nao no pode alienar a sua soberania, assim como um individuo no pode alienar a sua liberdade, (sendo, por isso, nullo qualquer acto contrario a ella. E' por causa deste caracter da soberania que um Estado no pode ser obrigado a respeitar os tractados e as convenes de governos, que tivessem oifendido de qualquer modo a soberania nacional. A inalienabilidade da soberania refora a sua independncia, porquanto aquelle caracter da soberania d a um Estado o direito prpria independncia, qualquer que seja o obstculo que a esta se opponha, e embora se tenha procurado vinculal-a por meio de obrigaes que a comprometiam. O Estado no pode perder a sua autonomia, sem deixar de ser Estado. E' digna de meno a seguinte doutrina de Esmein: s se pode alienar o que nos pertence; ora a soberania nacional no pertence como uma propriedade gerao presente, que necessria e legitimamente tem o seu livre exerccio; pertence nao, isto , serie das geraes successivas; pertence aos homens de amanh como aos homens de hoje. Nem se diga que a soberania um direito e que os direitos se podem alienar, pois a nao tem a soberania porque nao. Se ella alienasse a soberania, deixaria de ser nao (1).
(i) Lon Duguit, Droil constitutionnel, pag. 125 e seg.; Palma, Corso di dirilto coslitujionale, tom. i, pag. i52; Bluntschili, Le droit international codifi, pag. 85 ; De Greef, Jntroduction la sociologie, tom. i, pag. 74; HoltzendorfT, lments de droit international public, pag. 74; Macri, Terica dei diritto internajionale, tom. 1, pag. 346; De Martens, Trit de droit international, tom. 1, pag. 394; Westlake, Eludes sur le prncipe de droit international, pag. 91; Combothecra, Conception juridique de 1'tat, pag. 102; Bluntschli, Thorie gnrale de itat, pag. 436; Neppi-Modona, I poteri centrali e locali, pag. 41; Brunelli, Terica delia sovranit, pag. 287; Miceli, Saggio di una nuova teoria delia sovranit, vol. 11, pag. 6o3.

CAPITULO II
DIVISO DOS PODERES
SUMMARIO

Separao dos poderes, divisSo dos poderes e differenciao das funces politicas. 80. Possibilidade e utilidade da diviso dos poderes. A 41. theoria da diviso dos poderes at Montesquieu. A construco de Montesquieu e a influencia exercida pela sua doutrina. As novas theorias. A X2. diviso formal dos poderes. A diviso material dos a3. poderes. O critrio dos 4- fins do Estado. O critrio das operaes psychologicas do Estado. O critrio das funces a5. orgnicas do Estado. A diviso dos poderes e a 26. theoria dos direitos objectivos e subjectivos. *7- Doutrina de Duguit. Ser admissvel o poder moderador ? ag. A natureza do poder executivo. a8. 3o. A natureza do poder judicial. 3i. Evoluo histrica da diviso dos poderes. 3a. A diviso dos poderes no governo represen-. tativo.

19. SEPARAO DOS PODERES, DIVISO DOS PODERES,


DIFFERENCIAO DAS FUNCES POLITICAS. CoillO vimos,

a soberania traduz-se pelo poder politico, e, por isso, depois de nos termos occupado da soberania, segue-se logicamente a exposio dos diversos poderes do Estado por que ella se revela. E' o problema conhecido na sciencia politica pela denominao tradicional da theoria da diviso dos poderes. Ha quem prefira as expresses de Montesquieu, Separao dos poderes. Elias, porem, tem o defeito de induzir em erro o espirito, fazendo acreditar no isolamento dos poderes e na falta

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de relaes entre elles. No se tracta de isolar os poderes, mas de os differenciar e organizar, de modo a assegurar a sua independncia, sem quebrar a unidade da vida do Estado. Para evitar os equvocos a que estas denominaes podem dar logar, alguns auctores e principalmente Cherbuliez, substituiram a antiga terminologia dos poderes por uma nova a das funces. Segundo Cherbuliez, o poder a possibilidade de realizar uma mudana no modo de ser dos'homens e das cousas, e esta possibilidade no pertence nem s leis, nem s sentenas dos magistrados, mas unicamente a isto que, na linguagem commum, se denomina o poder executivo. E, em nome desta considerao, que Cherbuliez prope a substituio da terminologia dos poderes pela das funces. A doutrina de Cherbuliez no se pode considerar acceitavel na parte em que sustenta que as leis e as sentenas no mudam o modo de ser dos homens e das cousas. Basta notar as modificaes que, no modo de ser das pessoas e das cousas, produzem as leis sobre o estado das pessoas e as sentenas sobre a expropriao forada. A terminologia, porem, proposta por Cherbuliez, despida dos erros com que elle a sustenta, parece-nos prefervel tradicional, visto conformar-se mais perfeitamente com a natureza das diversas formas da actividade do Estado, evitando, alem disso, todos os equvocos e ambiguidades (i).
20. A POSSIBILIDADE E A UTILIDADE DA DIVISO DOS

PODERES.

A primeira questo que o problema da diviso dos poderes suscita, a da possibilidade desta diviso. No faltam escriptores, principalmente na
(i) Orban, Le droit conslilutionnel de la Belgiue, tom. i, pag. 33o, e seg.; Biagio Punturo, Dirilo amminislrativo, pag. 26; Pierantoni, Trattata di dirilto cosiitujionale, tom. i, pag. 245.

_^^^^^^^^^^^^^^^^__ _RECU RSOS Frana, que sustentem a impossibilidade dos poderes. Esto neste caso LamartiJ _______ Blanc, segundo os quaes, sendo una a soberanl _____ se pode admittir a diviso dos poderes. O poder no divisvel, , como a vontade, ou uno ou nada. E' verdade que a soberania una e indivisvel, mas isso no impede que haja diversos poderes, por que ella se revela. No a indivisvel soberania que se scinde, mas as suas variadas funees que se fazem exercer por rgos diversos. Tambm no individuo existem varias funees especializadas em diversos rgos, sem que com isto fique prejudicada a sua unidade orgnica. No faltam tambm escriptores, como Larroque, que combatam a diviso dos poderes como prejudicial vida politica. A. soberania reside na nao e por consequncia nella reside todo o poder social ou antes um poder nico. A distineo e a diviso dos poderes em legislativo, judicial e executivo, uma fico anarchica inventada pelo hybrido systema, chamado monarchia constitucional. Deve haver a diviso do pessoal segundo as diversas attribuies do poder social, mas este deve permanecer essencialmente uno. A diviso dos poderes a guerra e a desordem organizadas no prprio seio do Estado. Larroque carie num erro indesculpvel, pois indubitvel que a diviso dos poderes se desinvolveu na historia, antes do apparecimento da monarchia constitucional. Este escriptor, bem como muitos outros, intende a diviso dos poderes em harmonia com a theoria de Montesquieu, que j hoje no pode corresponder s exigncias da sciencia. A diviso dos poderes, longe de ser uma fonte de desordens, uma condio absolutamente necessria da organizao livre do Estado. A diviso dos poderes, se suppe a especializao das funees e dos rgos polticos, tambm involve a sua solidariedade

______________________________________________________________ H PARTE PRIMEIRA BASES DA ORGANlZAJp&O ^^^"

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PODERES DO ESTADO

e interdependncia, donde resulta a harmonia e a coordenao (i).

21.

A THEORIA DA DIVISO DOS PODERES AT MONTES-

A thcoria da diviso dos poderes tem sido o objecto duma longa elaborao doutrinai, profundamente influenciada pelas phases do desinvolvimento da sciencia politica. E' em Aristteles que se encontram os primeiros delineamentos da theoria da diviso dos poderes, revestindo ainda uma forma rudimentar e pouco precisa. Em todo o Estado, diz Aristteles, ha trs partes de que o legislador se occupar acima de tudo. Bem organizadas uma vez estas trs partes, todo o Estado fica necessariamente bem organizado, e os Estados no podem na realidade differir uns dos outros seno pela organizao differente destes trs elementos. O primeiro a assembla geral, o corpo deliberante, o verdadeiro soberano do Estado; o segundo o corpo dos magistrados; o terceiro o corpo judicirio. A assembla geral decide soberanamente da paz e da guerra, da concluso e da ruptura dos tractados, faz as leis, pronuncia a pena de morte, o exilio e o confisco, e" recebe as contas dos magistrados. Enganar-se-hia, porem, quem quizesse ver nesta doutrina de Aristteles uma verdadeira diviso dos poderes, porquanto este escriptor preoccupa-se unicamente com a diviso dos rgos do Estado, desprezando a diviso das funces politicas. E' por isso que elie d assembla geral, seguindo o systema atheniense, poderes legislativos, governativos, administrativos e judicirios. Aristteles distinguiu empiricamente os rgos do Estado, mas deixou confundidas as suas funces.
(i) Sr. Dr. A. L. Guimares Pedrosa, Curso de sciencia da administrao e direito administrativo, vol. 1, pag. 112; Larroque, De 1'organisation du gouvernement republicam, cap. 1.

QUIEU.

PARTE PRIMEIRA BASES DA ORGANIZAO

1]

Depois de Aristteles, a theoria da diviso dos poderes permaneceu ainda por largo tempo na sua forma emprica, vaga e indeterminada. Appareceram, verdade, escriptores que a esboaram ligeiramente, mas as suas tentativas no tem valor scientifico, sendo at inferiores concepo aristotlica. Assim, Machiavelli escreveu que os reinos que tem uma boa organizao no attribuem aos reis imprio absoluto, a no ser nos exrcitos, em que se torna necessria uma rpida deliberao, visto nos outros assumptos elle no dever fazer nada sem conselho. Mas esta doutrina de Machiavelli representava mais uma mxima de prudncia politica, do que uma theoria da diviso dos poderes. Bodin j era um pouco mais claro, visto sustentar a separao da funco real da administrao da justia. Mas ainda assim no conseguiu elevar-se a uma verdadeira diviso dos poderes. Locke fez caminhar bastante a theoria, visto a sua doutrina sobre a diviso dos poderes ter j uma certa importncia, como profundamente influenciada pela constituio inglesa. Este escriptor distinguiu no Estado dous poderes principaes: o legislativo, competindo ao povo, e o executivo, pertencente ao governo. Alem destes poderes, Locke admittia outros poderes, como o confederativo ou das relaes internacionaes, e o discricional, espcie de poder extraordinrio, competindo ao governo nos casos no previstos pela lei. A doutrina deste escriptor, porem, como se v, estava longe de*ser perfeita, visto esquecer o poder judicial, separar arbitrariamente o poder confederativo e o discricional, do poder legislativo e executivo, e attender mais aos rgos do Estado do que s suas funces (i).
(i) Palma, Corso di diritto costitujionale, tom. i, pag. 180; Posada, Tratado de derecho politico, tom. 1, pag. 346; Sr. Dr. Frederico Laranjo, Princpios de direito politico e direito constitucional portugus, fase. 11, pag. 191.

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PODERES DO ESTADO

22.

A CONSTRUCO DE MONTESQOIEO E A INFLUENCIA

Foi Montesquieu, porem, o primeiro escriptor que conseguiu apresentar uma construco completa da theora da diviso dos poderes. Segundo Montesquieu, so trs os poderes do Estado: o legislativo, pelo qual se fazem leis temporrias ou permanentes e se corrigem ou revogam as existentes; o executivo das matrias do direito das gentes, pelo qual se faz a paz ou a guerra, se enviam ou recebem embaixadores, se garante a segurana e se previnem as invases; o executivo das matrias do direito civil, pelo qual se punem os delictos e se julgam os litgios dos particulares, e que por brevidade se chama poder de julgar. O fundamento da diviso dos poderes encontra-se, segundo Montesquieu, na garantia da liberdade politica dos cidados. A liberdade politica dum cidado a tranquillidade do espirito que provem da convico que cada um tem da sua segurana; e, para que se tenha esta liberdade, preciso que o governo se encontre organizado de modo que um cidado no possa temer outro cidado. Para isso torna-se necessrio que o poder legislativo esteja separado do executivo, porque do contrario podiam-se fazer leis tyrannicas para se executarem tyrannicamente; que o poder de julgar esteja separado do poder legislativo e do executivo, porque, se estivesse unido ao poder legislativo, seria arbitrrio o poder sobre a vida e a liberdade dos cidados, visto o juiz ser legislador, e se estivesse unido ao poder executivo, o juiz poderia ter a fora dum oppressor. Tudo estaria perdido, se estes trs poderes se encontrassem reunidos num mesmo rgo. Assim affirma Montesquieu, em nome da liberdade politica, a absoluta separao dos poderes e o completo

EXERCIDA PELA SUA DOUTRINA.

PARTE PRIMEIRA BASES DA ORGANIZAO

50,

isolamento dos seus rgos, e defende uma organizao em que cada poder possa deter a aco dos outros, mantendo o Estado numa condio de perpetuo equilbrio. Esta theoria de Montesquieu enferma de um vicio fundamental. Effectivamente, segundo Montesquieu, a diviso dos poderes no resulta da existncia no Estado de funces distinctas, que, pela lei da diviso do trabalho, tendem a integrar-se em rgos ou magistraturas prprias, mas da necessidade de impor a todo o poder do Estado um limite noutro. S tornando distinctos e autnomos os vrios poderes do Estado, possvel a reciproca fiscalizao que impede a cada um deites de exorbitar. Dahi a separao mecnica dos poderes, perfeitamente inconcilivel com a harmonia e coordenao, que devem existir nas funces do Estado. Montesquieu pretendia conseguir com a separao mecnica dos poderes o equilbrio entre elles, que, levado at s ultimas consequncias, produziria a mmobilidade, tornando impossvel a vida do Estado. Esta difficuldade no passou despercebida ao genial espirito de Montesquieu, que procurou resolvel-a, attribuindo a preeminncia ao poder legislativo, em todos os conflictos de poderes. Deste modo, Montesquieu, estabelecendo a sua theoria da diviso dos poderes como uma garantia contra o despotismo, chegou a sanccionar o maior dos despotismos o despotismo da maioria numrica. A separao absoluta dos poderes a guerra entre os poderes, sendo por isso to prejudicial liberdade como a sua confuso. Os defeitos da theoria de Montesquieu explicam-se pelas condies histricas do meio cm que eUe a elaborou. A constituio inglesa, que serviu de base aos estudos de Montesquieu, revelava os contrastes e attritos que se tinham manifestado entre os rgos do Estado, considerando-se a coroa e o parlamento como dous adyersarios, visto a coroa ver no parlamento o

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FOOECES DO ESTAM>

rgo que procurava restringir c annuDar as suas prerogavas, e o parlamento vr na corda o poder desptico que procurava continuamente ampliar as suas atuwues e subtrabir-se observncia e aco das leis. As liberdades pobncas desnvolveram-sc at como consequncia deste attrto, e principabnente em virtude da feliz resistncia opposta peio parlamento is pretenses da coroa. No sen prprio pas, Montesquieu no podia deixar de vr vestgios desta lacta entre o governo e as assembleas representativas, embora produzindo consequncias inteiramente diversas, visto ter levado ao triumpbo do despotismo. No admira, nestas condies, que Mootesquien encarasse os poderes pubbcos mais pelo lado dos seus conictos e do sen perenne antagonismo, do que pelo lado das suas harmonias e da sua coordenao. Era natural que Montesquiea fosse levado quasi inconscientemente a uma dieora mecnica da diviso dos poderes. A tbeoria de Montesquieu, no obstante os seus defeitos, marca orna phase notvel na evoluo doutrinal da tbeoria da diviso dos poderes, visto ter dominado por largo tempo na adenda, sendo ainda boje seguida por muitos escriptores, principalmente franceses. Intendeuse que ao Estado deviam existir trs poderes, absolutamente dtsnctos c separados, que deviam ser attribuidos a trs rgos diversos e independentes. O prprio crebro de Kant adberu diviso dos poderes de Montesquieu, vivificando-a comtudo pelo seu idealismo. Este philosopho concebia o Estado , como uma trindade politica, de poder legislativo, personificado no legislador, governamental no governo, e judicial no juiz; e o exerccio do poder soberano como o desinvolvimento dum syllogismo pratico: uma lei, que a maior, uma norma de proceder para o governo, cm consequncia dessa lei, que a menor, uma sen-

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tena, o que de direito nos differentes casos, que a concluso. O que caracteriza cada um destes poderes que o legislativo irresponsvel; o executivo irresistvel ; o judicirio sem appellao (i).
23. AS NOVAS THEORIAS. A DIVISO FORMAL DOS
PODERES.

Dos escriptores que se afastaram de Montesquieu, uns procuraram formular a diviso dos poderes collocando-se no ponto de vista formal, isto , especificando-os segundo o rgo ou agente qu os exerce, outros tentaram estabelecer tal diviso, collocando-se no ponto de vista material, isto , caracterizando os poderes segundo a sua natureza intrnseca, independentemente do rgo ou agente que os desempenha. Dentro da orientao formalista da diviso dos poderes, ainda se podem distinguir duas correntes, adraittindo uma delias um grande numero de poderes segundo os rgos ou agentes do Estado, e inclinando-se outra para a diviso tripartita dos poderes do Estado. Entre os escriptores da primeira corrente reina a maior divergncia, relativamente determinao dos poderes do Estado. Balbo, considerando impraticvel a theoria de Montesquieu affirma que os verdadeiros poderes do Estado so o rei ou o presidente, o senado e a camar dos deputados, que junctos formam o poder supremo. Benjamin Constant, attendendo importncia que tem os reis e os municipios nos Estados, admittiu, alem do poder executivo, do representativo e do judicial, 0 poder real e o municipal. Hello divide os
(i) Miceli, Principii fondamentali di diritto costitujionale generale, pag. io5; Brunialti, // diritto costitujionale, tom. i, pag. 298; Gumplowickz, Derecho politico filosfico, pag. 292; Bluntschli, Thore gnrale de l'tat, pag. 458; Orlando, Principii di diritto costitujionale, pag. 61; Posada, Tratato de derecho politico, tom. i, pag. 348; Palma, Corso di diritto costitujionale, tom. 1, pag. 182.

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PODES BO ESTADO

poderes em legislativo, executivo, judicial, adnncstrav c constituinte, por causa da importncia que cm certos momentos adquire a fuocb jiundko-po&tka da reforma da constituio. Romagnost abrange na dmsb dos poderes todas as mscunes politicas que lem importncia oa organizao do Estado, admitnndo ano poderes: o determinante, o operante, o moderador, o postulante, o jbdicante, o constringente, o cerencante e o predominaste. Palma segue nesta esteira, admnv trodo seis poderes: o dessorai, o representativo, o moderador, 6 governamental c adrnrngstranTo, o judkial e o unificador. Bruniatti ainda se encontra intWrvtado por esta doutrina, isto admita o poder BegpsSas&vo, executivo, pudkial, eleitoral c da opinib paboca. A outra corrente da dmsb forma! dos poderes do Estado encontra adeptos priapalmence na AQemanba, onde Martz, Harod e Frkfccr intendem que pelos rgos do Estado que ns devemos dcscngor es actos do poder legislativo, executivo e jurisdkckmaL A discusso tem revestido importncia prmdpahnentc a| propsito- da natureza do acto legtsfanvo. Ha na Id uma fora, incondkiocada e mnoradora, diz Hxad, que a distingue do decreto, e que transforma a regra por e&a abrangkia, noma regra de direito pfcaamente autnoma, mesmo quando o seu contedo podesse coosrixuir objecto dum decrctOL Par outro Indo, nota Fricker, que a aco do legrslador tem unicamente nmkcs peJxncos c no Emites jnicos. O Estado moderno procurou fazer desapparecer o arbuio nesta matria, associando ao poder legislativo a represcatab popular. A dcrb formal dos poderes do Estado, porem, carece de todo o fundamento sendnco. Ou os actos legislativo, executivo e judicial no apresentam JnVrena alguma entre si, ou ento, batendo esta di^ereaa, ela deve ss&ssstir quilquiT qne seja o orgb que

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realize taes actos. Depois, se a doutrina formalista fosse verdadeira, chegariamos concluso de que nos pases onde todas as funces se encontram concentradas num s orgo, todos os actos do Estado tem o mesmo caracter. E' o que devia acontecer no antigo regimen, onde todos os actos legislativos, executivos e judiciaes se apresentavam como derivando da omnipotncia do rei. Nos escriptores da primeira corrente da diviso formal dos poderes, attribue-se o conceito de poder publico a foras politicas que carecem de uma organizao jurdica prpria, como se v da admisso do poder predominante de Romagnosi, que se exerce por intermdio da opinio publica, e do poder eleitoral de Palma, que faz parte do poder legislativo. Attende-se importncia das instituies, pondo de parte as funces do Estado. D-se, por isso, a categoria de poder ao exercito e ao corpo eleitoral, por exemplo, sem se procurar verificar se estas instituies correspondem a funces especificas do Estado, tendo unicamente em vista a importncia e a preeminncia alcanadas por ellas num momento histrico determinado. Relativamente theoria formalista da lei, teremos occasio de mais tarde nos referir desinvolvidamente a este assumpto. Por emquanto, limitar-nos-hemos a insistir em que a lei no pode deixar de ser o que , 'qualquer que seja o orgo donde ella dimane. A theoria formalista desconhece que a representao nacional no pode criar o direito, e que simplesmente se limita a declaral-o (i).
(i) Lon Duguit, Vtat, le droit objectif et la loi positive, vol i, pag 43o e seg.; Posada, Tratado de derecho politico, tom i, pag. 35o; Orlando, Principii di diritto costitujionale, pag. 62; Palma, Corso di diritto costitujionale, tom. 1, pag 187 e seg.; Brunialti, 11 diritto costitujionale, tom. 1, pag. 314.

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PODERES DO ESTADO

24.

A DIVISO MATERIAL DOS PODERES.

O CRITE&O DOS

FINS DO ESTADO.

A diviso material dos poderes, porem, no feita por todos os escriptores do mesmo modo. Um dos critrios que mais benvolo acolhimento tem conquistado, o dos fins do Estado, formulado e desinvolvido por Jellinek. Segundo este notvel professor, o caracter da actividade do Estado, bem como o caracter de todos os actos humanos, determinado pelo seu fim. Por isso, a classificao dos actos do Estado, do mesmo modo que a de todos os actos humanos, deve fazer-se sob o ponto de vista teleolgico. O Estado, porem, deve proseguir trs fins essenciaes: a manuteno da sua prpria existncia; a manuteno do direito; a cultura, isto , o desinvolvimento do bem estar publico e da civilizao material, intellectual e moral. A' manuteno do direito correspondem a legislao, pela qual o Estado estabelece normas jurdicas geraes, e a jurisdico, pela qual fixa duma maneira concreta os estados de direito e de facto incertos. Os outros dous fins do Estado, a sua prpria conservao e o desinvolvimento da sua cultura so realizados por uma terceira funco, a administrao. E' a administrao, cuja rea immensa, que domina e condiciona todas as outras actividades do Estado. Esta theoria, embora seductora, confunde dous problemas inteiramente diversos. No se tracta de determinar o que o Estado pode e deve fazer, mas de precisar os caracteres dos actos por meio dos quaes o Estado realiza a sua misso. A questo do fim do Estado suppe-se resolvida, e o problema da diviso dos poderes procura fixar dentro deste fim as diversas formas que apresenta a actividade do Estado. E, se Jellinek quizesse ser lgico, devia estabelecer, em harmonia com os trs fins do Estado, a conser-

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vao, a cultura e o direito, trs funces politicas distinctas, contrariamente ao que faz, visto a legislao e a jurisdico corresponderem manuteno do direito e a administrao cultura e conservao do Estado. De duas cousas, uma, diz Haenel: ou a distinco dos fins do Estado deve determinar as diversas funces do Estado, e ento deve haver tantas funces distinctas quantos os fins; ou simi-lhante concepo dos fins indifferente, e ento intil fatiar delles, quando se pretende determinar quaes so os diversos modos de aco do Estado. Por outro lado, a legislao um meio de que se serve o Estado para realizar a sua misso de conservao e cultura. A maior parte das leis dos Estados modernos, como as relativas policia, ao exercito, diplomacia, economia, s finanas, e instruco, perderiam o seu caracter, para entrarem no mbito da administrao. A prpria jurisdico participa do fim da conservao e cultura do Estado, visto ser, por meio delia, que se reprimem as infraces attentatorias da segurana do Estado ou dos particulares, e se reconhecem e garantem os seus direitos. O incontestvel que o Estado desempenha a sua trplice misso, ao mesmo tempo, por meio da legislao, da jurisdico e da administrao. Cada uma delias, como observa Duguit, importante para assegurar o cumprimento da misso que se lhe pretende attribuir; pelo concurso incessante e indispensvel da legislao, da jurisdico e da administrao que o Estado cria o direito, assegura o seu respeito, conserva o seu ser e estimula o progresso (i).

(i) Duguit, L'tat, le droit objectif et la loipositive, pag. 438 e seg.; Artur, Separation des pouvoirs et des fonctions, na Revue du droit public, 1900, tom. 1, pag. z33.
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PODERES DO ESTADO

25. O CRITRIO DAS OPERAES PSYCHOLOGICAS DO

ESTADO.

Na Allemanha, alem desta forma de determinar a diviso material dos poderes do Estado, ainda tem sido defendida, a de differenciar .os actos legislativos, jurisdiccionaes e administrativos pelos caracteres da operao psychologica que implica cada um destes actos. A actividade do Estado no pode deixar de se pro duzir e manifestar como qualquer outra actividade consciente e segundo as mesmas leis psychologicas. Ora, em toda " manifestao de uma actividade consciente, ha primeiramente uma apreciao dos motivos, que uma operao exclusivamente intellectual, ha um acto de volio, cujo processo se passa no interior do individuo, e ha a aco, que a manifestao exterior da vontade subjectiva. No Estado acontece precisamente o mesmo, visto o Estado pensar, querer e agir. O pensamento, a determinao dos motivos, a legislao e a jurisdico, que so operaes intellectuaes; a vontade e a aco do Estado a administrao. ;* O escriptor que primeiramente formulou esta doutrina foi Lorenz Stein, baseando-a na idea da personalidade autnoma e orgnica do Estado. A doutrina de Stein encontra-se hoje abandonada, .mas o "principio foi novamente applicado por Laband. Laband intende que x> Estado pela legislao estabelece uma regra de direito obrigatria, uma regra de direito abstracta. E' uma pura operao intellectual, pela qual verifica que o caracter jurdico convm a uma certa norma. No ha aqui uma volio ou um acto da vontade. O mesmo acontece nos actos de jurisdico, que so simplesmente operaes da intelligencia, visto consistirem na fixao com fora obrigatria de uma relao de direito concreta, ou

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na adaptao de uma dada situao ao direito existente. Constituem operaes lgicas independentes da vontade. O Estado, porem, no poderia realizar as suas funces unicamente pela legislao e pela jurisdico assim intendidas, precisando para isso de praticar actos propriamente dictos e que produzam um effeito externo. As leis devem ser executadas, do mesmo modo que as decises jurisdiccionaes, e por isso, ao lado da legislao e da jurisdico, tem de haver a aco do Estado ou a administrao. A theoria psychologica dos poderes, porem, tem o grave defeito de procurar separar cousas que so inseparveis, como so a concepo e a aco. Se ha aco na administrao, ha tambm concepo, no podendo verificar-se at a aco sem uma concepo que a preceda. Todos os actos da administrao implicam, effectivmente, por parte do administrador a apreciao de que a providencia tomada convm situao que se pretende resolver. Accresce que na legislao e na jurisdico ha a aco do Estado, do mesmo modo que na administrao. Effecti vmente, segundo Laband, a aco do Estado abrange no somente os actos que realizam immediatamente um certo resultado, mas tambm os actos que provocam estes actos. De modo que a aco do Estado primeiro que tudo a ordem do Estado, manifestada exteriormente e tendo a possibilidade de se realizar; constitue por conseguinte o ponto inicial, e a causa motora de uma serie de actos materiaes. Ora a aco intendida deste modo verifica-se na lei e na jurisdico, do mesmo modo que na administrao. A lei contem, conforme mostra o prprio Laband, uma ordem do Estado, que o ponto inicial e a causa motora de uma serie, de actos materiaes. E isto tornase tanto mais evidente no Estado moderno, quanto

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certo que nelle o acto administrativo tem de se desin-volver dentro dos limites fixados pela lei, constituindo assim uma ordem secundaria e derivada. Por outro lado, todo o acto de jurlsdico involve sempre uma ordem, tendo por fim assegurar a realizao das consequncias do julgamento O prprio Laband concorda com este modo de ver, dizendo que a analyse pode distinguir as duas cousas, mas que na realidade o julgamento forma um todo nico, comprehendendo uma deciso sobre uma relao de direito e uma ordem de execuo. Ha, pois, a aco ou interveno activa do Estado, tanto na jurisdico, como na administrao e na legislao (t).
36. O CRITRIO DAS FUNCES ORGNICAS DO ESTADO.

A theoria orgnica do Estado tambm forneceu um novo critrio para fazer a diviso doa poderes. Gonsiderou*se o Estado um organismo e assentou-se sobre esta concepo a diviso dos poderes. O fundamento da diviso dos poderes, dii Bluntschli, antes uma razo de organismo do que de politica. Cada rgo creado para uma funco especial, ser naturalmente muito mais perfeito em ai mesmo e na sua aco. O homem de Estado imita aqui a arte admirvel da natureza; os olhos so feitos para vr, os ouvidos para ouvir, a bocca para fallar, a mo para apprehender e obrar. Embora todos os cscriptores desta tendncia concordem neste fundamento da theoria da diviso dos poderes, nem todos se harmonizam rela* tivamente ao numero dos poderes.
(1) Dilfuit, L'tatt lt <t*oit etytetiftt fa toifOS&tWy pajt 44? se$. | Artur, Styvwatiw* <tes /*Mtwrs H <t*$fimtims* m itwwr J* Jroit ?#io, IJKW, tn. u pag S41 \ Ub*n< S*M*r*dK, I, pa$. &to e eg

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E' verdade que todos elles seguem, como critrio dessa diviso, a determinao das funces irreductiveis do organismo-Estado. Mas, na applicao deste critrio, nem todos chegam mesma concluso, admittindo uns, como Orlando, unicamente trs poderes, o legislativo, o executivo e o judicial, e sustentando outros, como Bluntschli, alem destes trs, mais outros dous, a cultura publica e a economia publica. Os poderes, segundo esta tendncia, no se podem encontrar separados mecanicamente, como queria Montesquieu, mas coordenados e correlacionados entre si. A necessidade desta correlacionao derivada da harmonia que deve existir entre todas as funces dum organismo. Por seu lado, Majorana intende que no s os rgos, mas tambm as funces politicas so poderes, visto ambos estes elementos comprehenderem um complexo de sances coactivas, em abstracto ou em concreto. Por isso, Majorana admitte poderes-orgos e poderesfunces. Os poderes-orgos so divididos em trs categorias: primrios, que se ligam ao povo ou antes nao; secundrios, que se referem ao parlamento; tercirios, que se agrupam em volta do governo. Os primrios so: o corpo eleitoral, a opinio publica e a massa popular. Os secundrios so: o chefe do Estado, a camar dos deputados e o senado. Os tercirios so: a ordem judiciaria e a ordem governativa. Os poderesfunces so:. a lei, o governo, e a justia. De Greef prev at a transformao dos poderes de funces do Estado em funces da sociedade. Segundo este escriptor, a vontade collectiva no tem primeiramente outro rgo alem da prpria fora collectiva homognea, manifestando-se successivamente, sob esta forma, em toda a serie dos organismos sociaes. A primeira differenciao em cada um destes organismos, realiza-se pela formao duma auctoridade

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central, dum poder. Este poder a principio egual-mente indiviso, regulando a guerra, a vida econmica e a ordem familiar, dominando a arte e a sciencia, estabelecendo a moral, declarando o direito, e executando a vontade geral, de que a emanao e a encarnao. A esta estructura j mais perfeita do que o estado homogneo e amorpho primitivo, succedem-se formas novas, caracterizadas, por um lado, pela separao dos poderes, e, por outro, por uma lenta e quasi insensvel transformao destes ltimos, comeando pelos mais geraes para acabar pelos mais complexos, em funces scia es, cuja coheso se torna mais extensa e forte, medida que o principio auctoritario se retrahe e enfraquece. Esta evoluo j se encontra parcialmente realizada relativamente ao poder judicial, visto este tender a perder o seu caracter de poder e a transformarse em funco social, pela sua integrao nos differentes aggregados sociaes, que constituem o superorganismo collectivo. E' assim que na familia encontramos os conselhos de familia, exercendo em larga escala a funco judiciaria, e no organismo commercial vemos tribu-naes especiaes para julgar de matria exclusivamente mercantil. E' por isso que De Greef sustenta que as constituies modernas j no correspondem realidade das cousas, quando enumeram entre os poderes do Estado o poder judicial. As tendncias que se notam no poder judicial ho de tambm manifestar-se nos outro poderes, convertendo-os em funces sociaes. Esta doutrina do eminente socilogo belga est em perfeita harmonia com a sua concepo do Estado, como o conjuncto do superorganismo social, que se governou no passado em si e em cada um dos seus rgos por uma forma auctoritaria, reflexa c instinctiva, mas que se ha de dirigir no futuro por

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um modo cada vez mais independente, racional e consciente. A theoria orgnica do Estado est hoje completa* mente abandonada, podendo-se dizer que, depois do congresso do Instituto Internacional de Sociologia de 1897, fez completa bancarrota, em virtude das crticas que neste congresso lhe foram dirigidas e a que se no deu resposta conveniente. O Estado seria, na melhor das hypotheses, um organismo differente de todos os outros organismos, o que constituiria a condemnao da theoria. Nem os direitos e as liberdades dos cidades se poderiam comprehender em tal concepo, que levaria a subordinar inteiramente os indivduos ao todo, ao Estado. A doutrina de De Greef, embora duma concepo original e brilhante, no corresponde de modo algum realidade. E' verdade que as sociedades vo perdendo com a evoluo as suas formas auctoritarias, no conduzindo, porem, tal tendncia transformao dos poderes polticos em funces sociaes, mas organizao cada vez mais livre desses poderes. De Greef interpreta mal os factos, que apresenta, da integrao do poder judicial nos diversos aggregados sociaes. Effectivamente, nos exemplos que adduz, vemos tribu-naes especiaes exercendo as suas funces, sempre sob a fiscalizao e direco suprema do poder judicial. A tendncia at em muitas legislaes, como na italiana, para acabar com todos os tribunaes especiaes, o que contradiz abertamente a doutrina de De Greef. Emquanto ao conselho de familia, no faltam auctores, como Camillo Cavagnari, e legislaes, como a austraca, que o rejeitem franca e claramente. Mas o prprio De Greef confessa que no se tracta de um phenomeno universal, mas apenas dum facto particular, quando diz: o poder judicirio no um verdadeiro poder no sentido auctoritario da palavra, foi principalmente na organizao jurdica commercial que elle perdeu

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definitivamente este caracter, e em parte somente no direito civil propriamente dicto, e numa proporo ainda muito menor no direito administrativo (i).

27.

A DIVISO DOS PODERES E A THEORIA DOS DIREITOS DOUTRINA DE DUGUIT. De

OBJECTIVOS E SUBJECTIVOS.

tudo o que acabamos de dizer resulta que preferimos a diviso material dos poderes formal, que no nos elucida sufficientemente sobre os caracteres prprios I das funces por elles desempenhadas. Inclinamo-nos, porem, dentro desta orientao, para a diviso triparti ta dos poderes, pois ella comprehende as funces indispensveis vida do Estado. EEfectivamente, o Estado precisa de declarar as normas jurdicas que devem regular a actividade dos diversos aggregados sociaes funco legislativa; de promover a observncia destas normas, empregando para isso a fora se assim for necessrio, e de attender satisfao dos interesses geraes da vida social funco executiva; de relacionar os factos concretos com o direito e restabelecer a ordem jurdica perturbada civil ou criminalmente funco judiciaria. A especificao de funces no involve a sua separao, mas significa unicamente que, apesar de ellas se dcsinvolverem dentro da sua esphera de aco, devem, comtudo, coordenar-se entre si e concorrer para o mesmo fim. A' diviso das funces deve corresponder uma diviso de rgos, no sendo uma razo contra isto o facto do mesmo rgo tomar parte no exerccio
(1) Annales de l'Institui de sociologie, tom. iv, pag. 169 e Mg.; Bluntschli, Thorie gnrale de Vtat, pag. 462; Orlando, Principii di dirittt costitujionale, pag. 63; Meucci, Istitujioni di diritio amministrattyo, pag 47; Majorana, Teoria sociolgica delia costilujione politica, pag. 157; Dr. Fernandes, Estudo sobre organizao administrativa, pag. 38; Camillo Cavagnari, Suovi orijjonli dei dirilto (ivile, pag. 85 e Mg-

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de dous poderes diversos, e por isso de duas funces differentes. Tal facto unicamente pode provar que o processo de especificao no est ainda suficientemente desinvolvido. Duguit, adoptando a terminologia allem, intende que, pela funco legislativa, o Estado formula o direito objectivo, pela funco administrativa cria uma situao de direito subjectivo, e pela funco jurisdiccional o Estado verifica a existncia e a extenso de uma regra de direito ou de uma situao de direito, no caso de violao ou contestao, e ordena as medidas necessrias para assegurar o seu respeito. Esta terminologia tem o defeito de no ser muito precisa, principalmente quanto ao direito subjectivo, visto se ter considerado como elemento dominante especifico do direito subjectivo, ora o poder ou faculdade, ora o interesse que por elle se pode realizar. Duguit inclina-se para o primeiro conceito, considerando o direito subjectivo um poder do individuo vivendo em sociedade, mas este conceito tem o inconveniente de tornar incomprehensiveis os direitos dos nascituros e dos menores privados de discernimento, visto elles no terem o poder ou a faculdade moral de praticar ou deixar de praticar certos factos. A doutrina mais acceitavel e que hoje predomina nos jurisconsultos, a que considera direitos subjectivos os interesses tutelados pela lei e representados por uma vontade. Intendidos deste modo os direitos subjectivos, parecenos acceitavel a doutrina de Lon Duguit. Duguit, porem, insiste relativamente diviso dos poderes na necessidade de substituir a expresso funco judiciaria pela de funco jurisdiccional. A funco judiciaria a funco que exercem os funccionarios que formam a ordem judiciaria; o ponto de vista formal. Ora, a ordem judiciaria pratica sem duvida muitos actos jurisdiccionaes, mas realiza tambm muitos actos que no tem este caracter. Por outro lado, ha numeroso

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actos jurisdiccionaes que so realizados por rgos ou agentes que no pertencem ordem judiciaria. Devemos, porem, observar que as constituies se inspiram mais no ponto de vista formal da diviso dos poderes, do que no ponto de vista material. E' o que acontece, por exemplo, com a nossa Carta Constitucional, onde se dispe que o poder legislativo compete s cortes com a sanco do rei (artigo i3.) (i). 28. SER ADMISSVEL O PODER MODERADOR. Alem destes trs poderes, devemos fazer referencia especial ao poder moderador que a nossa constituio admitte (artigos II., 71.0 e 74. da Carta Constitucional). A concepo deste quarto poder, devida a Benjamin Constant, assentava sobre a necessidade de coordenar os outros trs, mantendo a unidade e a harmonia entre elles. O poder legislativo, o executivo e o judicial devem cooperar para a realizao dos fins do Estado. No raras vezes se do desharmonias entre estes poderes, que preciso fazer desapparecer por meio de uma fora que mantenha a sua unidade e coordenao. Esta fora no pode pertencer a nenhum dos outros poderes, porquanto este poderia servir-se delia para comprometter a vida delles. Por isso, no ha outra soluo, seno admittir um quarto poder. E' certo que muitas constituies no reconhecem expressamente este poder, mas a verdade que as suas funees se ho de encontrar l, visto de outro modo no ser possvel manter a unidade do poder politico. Accresce que o Estado constitue um organismo, cuja unidade tem a sua expresso e personificao no
(1) Lon Duguit, Droil coslitutionnel, pag. 146; Revista de Legislao e de Jurisprudncia (noo de direito subjectivo), vol. 40, pag. 386 e seg.; Michoud, La thorie de la personalize mor ale, i.* parte, pag. io5.

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chefe supremo; este no pode ser mera figura decorativa e ornamental; ha de ter uma funco prpria, correspondente natureza e caracter da sua representao ; e esta a funco moderadora ou unificadora. Apesar de taes razes, no nos parece admissvel este quarto poder do Estado. Sem entrarmos no estudo do aspecto orgnico da questo, em virtude do descrdito em que cahiu a theoria que considera o Estado um organismo, no vemos motivo plausivel para sanccionar tal poder. A unidade do Estado no deriva da existncia do poder moderador, mas da harmonia e coordenao espontnea de todos os poderes. E, se a possibilidade de conflictos entre os poderes do Estado exige um poder especial para os resolver e afastar, ento como se ho de resolver os conflictos e divergncias que venham a surgir entre o poder moderador e qualquer outro poder do Estado ? A admisso do poder moderador unicamente serve para tirar a independncia aos outros poderes do Estado. Por outro lado, o poder moderador funde-s na realidade com o poder executivo, e por isso leva naturalmente a resolver um confiicto entre os poderes por quem pode tambm estar nelle interessado. E' assim que o poder moderador tem sido sempre nas constituies que o tem admittido um meio de subordinar o poder legislativo ao poder executivo, com todos os inconvenientes que dahi podem resultar. O poder moderador ainda um resto do antigo absolutismo dos prncipes, que as constituies liberaes precisam de eliminar. A aco que elle exerce sobre todos os outros deletria, e, sob a apparencia enganadora de uma funco de coordenao, encobre aspiraes de domnio e tyrannia (i).
() Benjamin Constant, Court de politique constitutionelle, tom. i, part. 1; Patemostro, Diritlo costitujionaie, pag. 182; Dr. Alberto dos Reis, Organizao judicial, pag. 7 e seg.

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29.

A NATUREZA DO PODER EXECUTIVO. ExpOStOS

assim, dum modo geral, os poderes que admittimos, torna-se necessrio agora proceder a uma analyse mais demorada de alguns delles, a respeito dos quaes os escriptores manifestam maiores divergncias. E' vulgar caracterizar a funco do poder executivo em harmonia com o critrio das operaes psycho-logicas, adoptado para fazer a diviso dos poderes. O corpo politico seria assimilado ao corpo humano; o poder legislativo seria o crebro que concebe sob a forma de lei o pensamento social; o poder executivo seria o rgo que traduz este pensamento num acto material. Daqui resultaria, como natural, a subordinao completa do poder executivo ao poder legislativo. Basta, porem, voltar a atteno para os factos, a fim de verificar que o poder executivo mais alguma cousa do que a fora applicada lei, segundo a phrase de Rousseau. No se pode imaginar um Estado de tal modo regulamentado, que todos os seus actos sejam realizados para executar ordens do poder legislativo. Todos sabem que nos Estados livres ha muitos actos praticados pelo poder executivo que no constituem a realizao de uma ordem do poder legislativo. A misso do poder executivo efectivamente muito mais larga do que a de uma simples applicao das leis, por mais amplas que sejam as regras que presidam a esta applicao. A funco do poder executivo no de mera subordinao ao poder legislativo, visto comprehender a direco geral do Estado, a iniciativa e a preparao das leis, funco eminentemente activa, e a administrao do Estado nos seus vrios ramos. Depois do poder legislativo ter traado as normas geraes, intervm o poder executivo para obter a realizao do que ordenado pela lei, para organizar

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os servios respectivos, e at para completar a lei com o regulamento dos casos especiaes. Mas, admittindo este caracter do poder executivo, no se deve, porem, exagerar, como faz Bluntschli, que chega a dizer que de todos os poderes pblicos o executivo o predominante, como a cabea relativamente aos membros. Sobre o que no pode haver duvida sobre a impropriedade da expresso poder executivo, visto as funces do poder, que ns chamamos executivo, no serem simplesmente de execuo, mas de governo e imprio. Basta notar que elle representa o Estado, dispe das foras de terra e mar, administra os bens, resolve, ordena e prohibe segundo a sua prpria vontade, mantm relaes com os Estados estrangeiros, exerce direitos, estabelece regulamentos e nomeia empregados. Os allemes substituem expresso poder executivo a da administrao (Verwaltung), que no nos parece muito precisa, pois elimina deste poder do Estado a direco governativa superior. Preferiramos, por isso, a expresso poder governativo ou governamental (1). 3o. A NATUREZA DO PODER JUDICIAL. Relativamente natureza do poder judicial, tambm se cahe num conceito errneo, quando se considera este poder um ramo de poder executivo. Esta doutrina tem sido principalmente defendida pelos publicistas franceses. Ainda ultimamente ella foi reproduzida por um espirito muito brilhante, Barthlemy, do seguinte modo: Fazer leis, fazel-as executar, eis em boa lgica dous termos entre os quaes, ou ao lado dos quaes, no possvel haver logar para outro. Este acto particular interpretar a lei em caso de conflicto faz necessariamente
(1) Barthlemy, Le role du pouvoir excutif, pag. 6 e seg.; Palma, Corso di diritto costitujionale, tom. 1, pag. 191; Bluntschli, Thorie gnrale de 1'htat, pag. 461.

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parte do acto geral fa\er executar a lei. Para fazer executar a lei, necessrio dar-lhe uma significao precisa; ou se lhe d esta significao fora de qualquer controvrsia ou se lhe assigne depois de discusso e segundo um processo, como fazem os juizes, no afinal o mesmo acto que se realiza, to intimamente ligado execuo, que se no pode separar delia? Isto ainda mais rigoroso nos-regimens modernos, onde a auctoridade judiciaria especialmente desprovida do direito de dar s leis interpretaes geraes, tendo o valor de regras. Contra esta theoria, porem, devemos observar que o poder judicial declara o direito nos casos particulares, cooperando at para a sua criao, quando a lei obscura e contradictoria, e por isso deve constituir uma emanao directa da soberania e no uma derivao do poder executivo. Alem desta differena, muitas outras podemos notar entre o poder executivo e o judicial, visto os actos do primeiro se referirem ao futuro, serem tomados por iniciativa prpria, terem um caracter mais ou menos discricionrio; e os actos do segundo se referirem ao passado, serem realizados em virtude de provocao das partes e serem de direito estricto. A distraco destes dous poderes justamente considerada por Afoitara como a coroa gloriosa do magestoso edifcio do Estado moderno. A funco judicial irreductivel funco governamental do Estado, mesmo na hypothese de se considerar aquella funco um ramo do poder executivo, como reconhece Barthlemy. Para se poder considerar o poder judicial um ramo do poder executivo, necessrio attribuir a este poder uma amplitude que desvirtua completamente a sua funco prpria na vida politica do Estado (t).
(i) Barthlemy, 7ra/4 lmentaire de droit adminisralif, pag. 11; Esmein, lments de droit constitulionncl, pag. 400 e seg.; Artur, Sparalion det pouvoirs el dei fonctions, na Revue de droitpublic, igoo, tom. 1, pag. 49.

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3i. EVOLUO HISTRICA DA DIVISO DOS PODERES. Para terminarmos a exposio da theoria da diviso dos poderes, ainda se torna necessrio examinar como que se foi desinvolvendo a diferenciao destas diversas funces. Nas formas incoherentes e mais ou menos anarchicas das sociedades primordiaes, as funces politicas encontram-se confundidas num s e mesmo rgo, o que no admira, visto em sociologia, do mesmo modo que em physiologia, ser principio acceito que pode um rgo servir para desempenhar funces diversas. Comtudo, nota-se, tanto quanto o pode permittir a analyse, que os diversos poderes, embora confundidos, no teem na realidade uma importncia egual. Prepondera o poder executivo, em virtude das formas auctoritarias que ento revestem todas as manifestaes da vida collectiva. A confuso do poder executivo e do poder judicirio numa s pessoa, das mais claramente confirmadas pela historia, o que no deve admirar a quem reflectir que nas sociedades antigas, o poder judicirio de todos o que mais frequente e necessariamente exige o emprego da fora coercitiva, attributo essencial do executivo. Nas sociedades antigas, quando se encontra um personagem assimilhando-se ao que chamamos rei, elle desempenha quasi sempre a administrao da justia, como muito bem observa Sumner Maine. O rei muitas vezes mais do que um juiz, quasi invariavelmente general ou chefe militar, constantemente sacerdote ou summo sacerdote, mas poucas vezes deixa de ser juiz. O primeiro progresso que se estabelece nesta homogeneidade, a delegao das funces do poder central uno em rgos especiaes. E' o que acontece com os assessores profissiopaes, a quem os reis confiam frequentemente o exerccio da funco judicial.

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O assessor profissional, primeiro temporrio e unicamente admittido para os casos difficeis, acabou por ser permanente, substituindo os reis na administrao da justia. E' por este modo e por este instrumento um corpo technico de magistrados, que a funcao judiciaria se vae separando do poder central uno. Alem desta differenciao proveniente da delegao de funces, outra se affirma determinada pela diviso dos negcios pblicos dum modo material, isto , segundo a gravidade do seu objecto, pelos diversos rgos do poder, cujo apparecimento provocado pela evoluo progressiva das necessidades sociaes. E' assim que entre os romanos, apesar do seu desin-volvimento jurdico, os comcios faziam as leis, decidiam a paz ou a guerra e julgavam, e havia muitos magistrados executivos, como o perfeito da cidade, o questor e o edil, que tinham jurisdico nas matrias que administravam. Estas formas imperfeitas de differenciao social foram substitudas, com o desinvol vi mento da sociedade, com o progresso da civilizao e com o resurgir da reflexo philosophica, pela differenciao funccional ntida e clara, separando-se os diversos poderes e affirmando-se a sua mutua independncia (i).

32. A DIVISO DOS PODERES NO GOVERNO REPRESENTATIVO. E' por isso inteiramente inadmissvel a opinio daquelles que sustentam que a diviso dos poderes caracterstica essencial dos governos representativos, visto em todos os typos histricos de Estados, algum tanto desinvolvidos, nos apparecer uma diversidade de rgos e de funces. O que distingue, sob este aspecto, o governo representativo das outras formas politicas,
(i) Charles Benoist, La Politique, pag 864; Mcucci, Institu-jioni i diritto amministrativo, pag. 57; Sumner Mame, Eludes sur 1'ancien droit et la eoutume primitive, pag n5

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que a diviso dos poderes, longe de se encontrar estabelecida por uma forma inconsciente, e por isso muitas vezes de facto no observada, encontra-se concretizada em instituies determinadas, formando assim a base essencial do direito publico moderno. Os diversos poderes no regimen representativo apparecem-nos differenciados no s pela sua essncia, o que se d at certo ponto em todas as formas de governo, mas tambm pela sua forma, constituindo assim uma das maiores garantias do cidado. E' que, deste modo, quando a actividade do Estado se manifesta num certo sentido, esta tem de respeitar a esphera da sua aco e as condies do legitimo exerccio da sua funco. Esta diviso, longe de enfraquecer o poder total, concorre at para o consolidar. Acontece na ordem politica o mesmo que na ordem econmica: a diviso do trabalho involve inevitavelmente a cooperao. Os poderes separam-se mas cooperam, e o poder total augmenta. Do mesmo modo que pela diviso do trabalho e a cooperao econmicas, as sociedades augmentaram em volume e em densidade, assim tambm, pela diviso do trabalho e pela cooperao politicas, os Estados adquiriram novo vigor e nova vida. Conseguiram assim desempenhar uma misso muito mais vasta e complexa, e sobre um espao muito mais extenso. Entre o rendimento em fora viva que dava o poder inteiro do chefe primitivo, diz Charles Benoist, e o que do os poderes separados, mas em cooperao, do Estado moderno, ha uma differena tamanha como a que existe entre o rendimento do solo, quando appa-receu a agricultura, e a produco obtida hoje (i).

Principii di diritto costitujionale, pag. 64.


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(i) Charles Benoist, La Politique, pag. 91 e seg.; Orlando

CAPITULO III
FORMAS POLITICAS SUMMARIO : 33. Formas de governo, formas de Estado e formas politicas. Possibilidade da classificao das formas 34. politicas. Classificao de Aristteles. Theoria do Estado mixto. 3-j. Classificao de Montesquieu. 35. 38. Critrios dominantes nas classificaes poste36. riores : a) O da evoluo histrica das formas politicas. 39. b) O da razo e da justia. 40. c) O da distinco de classes ou 41. castas. d) O da combinao dos diversos 42. membros da classificao 43. aristotlica. e) O da forma como se exerce a 44- soberania, f J O da analogia entre o Estado e o organismo humano, g) O das relaes entre governantes e governados. 45. h) O da distinco entre as formas de Estado e H as formas do governo. 46. Classificao que formulamos em harmonia com este critrio.

33. FORMAS DE GOVERNO, FORMAS DE ESTADO E FORMAS POLITICAS. Depois de nos termos occupado dos

poderes polticos, que se devem admittir, vamos agora expor o modo como elles se podem encontrar organizados, o que nos leva naturalmente ao estudo da theoria das formas politicas. Nem todos os escriptores do theoria que agora vamos estudar a denominao de theoria das formas politicas. A denominao mais usada a de theoria

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das formas de governo. Na theoria das formas de governo, os escriptores tomam geralmente a expresso governo no sentido de complexo de instituies politicas de que se compe o direito publico do Estado, e no como o poder que preside direco politica geral, e que se confunde at certo ponto com o conceito de poder executivo. Mas, ainda esclarecida deste modo a theoria, nem por isso pareceu mais acceitavel a denominao clssica aos auctores allemes, como Mohl, Gneist e Bluntschli, que substituram esta denominao pela de theoria das formas de Estado, com o fundamento de que se no podem classificar as formas de organizao politica sem attender ao mesmo tempo aos governantes e aos governados. Esta innovao obteve um acolhimento benvolo por parte de alguns escriptores italianos, e nomeadamente por parte de Schanzer, que substituiu a antiga terminologia pela de classes e espcies de Estados. Esta terminologia, porem, j hoje no corresponde ao estado da sciencia, visto desde Burgess se ter accentuado a doutrina da distinco entre as formas do Estado e as formas de governo, que encontra actualmente notveis defensores em Miceli e Racioppi. Por isso, appareceu a necessidade de designar o problema com uma expresso que abrangesse esta nova soluo que elle pode comportar. Esta expresso a da theoria das formas politicas, empregada por Majorana, Racioppi e Santamaria Paredes (i).
(i) Bluntschli, Thorie gnrale de 1'tat, pag. 292; Brunialti, I Le forme di governo, pag. xxxix ; Miceli, Principii fondamentali di diritto costitujionale generale, pag. 86 e seg.; Racioppi, Forme di Stato e forme di governo, pag. 20 e seg.; Santamaria Paredes, Curso de derecho politico, pag. 343 ; Majorana, Teoria sociolgica delia costituxione politica, pag. 64.

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34. POSSIBILIDADE DA CLASSIFICAO DAS FORMAS POLI A questo das formas politicas uma das que mais profundamente tem preoccupado os escri-ptores do direito politico, bem como a conscincia dos povos, excitando vivamente as paixes e as luctas dos indivduos, dos partidos e das sociedades. Embora a forma politica no seja tudo na vida das sociedades, certo que ella tem uma notvel influencia sobre a existncia e o desinvolvimento dos povos. No faltam escriptores, como Posada e Charles Benoist, que julgam impossvel construir uma classificao verdadeiramente scientifica das formas politicas. Cada Estado tem a sua forma especial de governo que depende das condies geraes delle prprio, e das circumstancias do meio em que se encontra, no podendo esta forma ser integrada numa classificao mais ou menos vaga e abstracta das formas politicas. As classificaes das formas politicas so o producto duma operao intellectual, encontrando-se por isso no espirito dos escriptores, e no nos factos. Os factos so refractrios simplicidade, e por isso as formas politicas combinam-se em propores muito diversas e em inteira opposio com as classificaes dos escriptores. Estas razes, comtudo, no nos parecem procedentes, porquanto em todas as classificaes attende-se unicamente aos caracteres geraes, visto ellas se realizarem pelo agrupamento dos phenomenos, segundo os seus attributos communs, de ordinrio, ao mesmo tempo, os mais salientes e os mais evidentes. A doutrina de Posada e Charles Benoist levaria a negar a legitimidade das classificaes na sociologia e na biologia, como fez Augusto Comte, em opposio completa com a evoluo histrica das classificaes botnicas, zoolgicas e sociolgicas successivas, determinadas pela evoluo natural do espirito humano.
TICAS.

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A classificao, como diz De Greef, um dos modos mais elevados da organizao do conhecimento, e operase por uma forma rigorosamente invarivel em todas as sciencias, bem como em todas as intelligen-cias, com excepo dos accidentes e interrupes que se do em toda a evoluo natural (i). 35. CLASSIFICAO DE ARISTTELES. As primeiras classificaes das formas politicas encontram-se nos escriptores gregos, que nestas como noutras matrias da sciencia politica apresentam ensinamentos e doutrinas, dignos ainda hoje de serem ponderados. Assim, Herdoto fornece-nos dados suficientes para a distraco entre monarchia, oligarchia, democracia e tyrannia. Plato, depois de idear como typo de perfeio completa a soa republica aristocrtica, distingue, como corrupes delia, a timocracia, a oligarchia, a democracia e a tyrannia. Mas, o escriptor grego que conseguiu elaborar a classificao das formas politicas mais notvel foi sem duvida Aristteles, visto tal classificao ainda hoje predominar na sciencia, com leves modificaes. Aristteles parte do principio de que em todo o Estado ha um rgo elevado e dominante, no qual se concentra o poder supremo e ao qual todos os outros rgos esto subordinados, determinando por isso o modo de ser do Estado. E' esse rgo, pois, que deve servir de base classificao das formas politicas. Aristteles chama normaes ou puras as formas de governo que tem em vista o interesse da communidade, e anormaes ou viciosas as que tetn em vista o interesse dos governantes. Por isso, admitte trs formas normaes, a que correspondem outras trs anormaes. Como o poder supremo
(i) Posada, Tratado dei dcrechopolitico\ tom. i, pag. 379; Charles Benoist, La politique, pag. 58; De Greef, Introduction la sociologie, tom. t, pag 37.

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pertence necessariamente a um s, a alguns, ou maioria, dahi derivam trs formas normaes: a realeza (monarchia, segundo a terminologia moderna), ou o governo dum s; aristocracia, ou o governo duma minoria distincta; politeia (democracia, segundo a terminologia moderna), ou o governo da maioria. A estas trs formas normaes correspondem outras trs anormaes ou viciosas: a tyrannia ou a despotia, governo dum s, tendo por objecto o interesse prprio; a oligarchia, governo dos ricos em seu proveito; e a demagogia (demagogia ou ochlocracia, segundo os modernos), governo arbitrrio da multido pobre. Esta classificao tem sido objecto de criticas injustas principalmente por parte dos escriptores allemes, que, como Mohl, consideram a distinco de Aristteles exclusivamente quantitativa. Ora na classificao aristotlica a differena quantitativa encontra-se em intima relao com a differena de qualidade, que at prevalece. Em todo o caso, Aristteles no exprime com suficiente preciso os elementos qualitativos. Menos justa ainda' do que esta critica de Mohl, sem duvida a que Posada dirige classificao de Aristteles, por este ter dividido os governos em puros e impuros, diviso que tem uma importncia capital sob o ponto de vista histrico, mas que, no intender de Posada, no pode admittir-se como expresso das formas que o governo pode revestir, sem deixar de ser governo do Estado e pelo Estado. Tal critica desconhece que em sociologia se devem estudar tanto as formas physiologicas como as pathologicas. A classificao de Aristteles, porem, tem o grave defeito de attender unicamente aos governantes, esquecendo completamente a participao dos governados (i).
(1) Dr. Frederico Laranjo, Princpios de direito politico, fase. 11, pag. 173 ; Bluntschli, Thorie gnrale de VEtat, pag. 29a; Posada, Tratado de derecho politico, tom. 1, pag. 38i.

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36. THEORIA DO ESTADO MIZTO. A classificao aristotlica foi seguida pelos escnptores que se lhe succederam at Montesquieu. Estes escriptores procuraram fazer salientar principalmente a forma de Estado denominada Estado mixto, que se encontrava obscuramente delineada em Aristteles. O Estado mixto constitudo por uma combinao da monarchia, da aristocracia e da democracia. Segundo Polybio, toda a forma politica que se apoia sobre um s principio no pode durar, porque cahe dentro em pouco no defeito que lhe prprio, e que inherente a este principio. Assim como a ferrugem anda de tal modo ligada ao ferro e o caruncho madeira, que, embora preservados de toda a aco exterior, o ferro e a madeira so destrudos por esta causa de ruina que em si cnteem, assim tambm todas as formas de governo tem constantemente em si um grmen de destruio : o reino, a monarchia , a aristocracia, a oligar-chia; a democracia, a ochlocracia, com todos os seus furores selvagens. Daqui deriva que se deve julgar prefervel a constituio que se componha das trs formas de governo. E' por isso que Polybio admirou tanto a constituio de Sparta e a republica romana dos seus tempos. Cicero apresenta ideas similhantes. Chama regnum o Estado em que. o governo pertence a um s individuo; diz que o Estado governado arbtrio optimatium, quando o governo compete a uma minoria distincta (penes electos); denomina civitas popularis o Estado em que governa o povo; mas a estas trs formas julga prefervel o governo mixto quartum quoddam genus reipublicce, porque o governo mixlum cequatum et temperatum. Tcito notou que os povos so governados ou pelo povo, ou pelos principaes, ou por um s individuo

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(populus, primores aut singuli); considera digna de louvor uma forma mixta, delecta ex his consociatd reipublicce forma; julgava-a, porem, de difficl realiza o e pouco duradoura. ''',< Os escriptores da edade-media continuaram na esteira dos antigos, reproduzindo mais ou menos fielmente a doutrina de Aristteles. Assim, Machiavelli recommenda o Estado mixto, chama pestferas todas as seis formas simples do governo, pela brevidade da vida que ha nos trs bons, e pela malignidade que ha nos tresj mos, e prefere uma forma que participe de todos, como mais firme e mais duradoura. Por isso, este escriptor elogia a constituio de Lycurgo e a republica romana, como typos da realizao do Estado mixto. O Estado mixto que estes escriptores to ardentemente propugnavam, encontrou os seus primeiros adversrios na escola democrtica francesa, segundo a qual o Estado deve ser governado pelo povo soberano, no sendo admissvel nem o poder rgio nem a nobreza como instituio politica, devendo unicamente existir uma assembla com o direito de fazer leis e um poder governativo com o mandato de executar estas leis. Dahi as condemnaes dos governos mixtos devidas a Mrio Pagano e a Caetano Filangieri. Embora no sejam exactos os princpios em que esta escola se basa para combater o Estado mixto, no pode haver duvida alguma a respeito da inadmissibilidade desta forma politica. A classificao aristotlica funda-se na determinao das pessoas a quem pertence o poder supremo. Segundo este poder pertence a um, a poucos, ou a muitos, assim temos a monarchia, a aristocracia ou a democracia. Ora, o facto do poder supremo pertencer a um s, a poucos ou a muitos, sufficiente para elle no poder pertencer contemporaneamente a um s e a poucos, a um s e a muitos, a um s, a poucos e a muitos, como termos e elementos antitheticos.

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Demais, se se intende por Estado mixto aquelle em que o governo dum elemento superior limitado por outro* no se tem uma nova forma politica, porquanto esta caracterizada pelo elemento predominante. Se se intende por Estado mixtQ uma diviso egual do poder, isto , uma duarchia ou triarcha, tal forma politica contradiz a prpria essncia do Estado, que precisa da unidade como condio fundamental da sua existncia. No pode imaginar-se uma forma de Estado que no seja uma das trs de Aristteles. A. combinao das duas ou a combinao das trs to inadmissivel, como o facto dum numero par e impar ao mesmo tempo. Um Estado no pode ser ao mesmo tempo uma monarchia, uma aristocracia e uma democracia, visto a noo duma destas formas politicas excluir a outra. Nem o equilbrio que se pretende obter com o Estado mixto se pode conceber, porquanto na vida politica um dos elementos ha de preponderar necessariamente, sob pena do Estado permanecer na immobilidade (i). 37. CLASSIFICAO DE MONTESQUIEU. Montesquieu foi o escriptor que primeiro tentou afastar-se da classificao aristotlica, apresentando uma doutrina nova sobre as formas politicas. Este escriptor classificou os governos em monarchias, despotismos e republicas. O governo republicano aquelle em que todo o povo ou uma parte delle tem o poder soberano. O monar-chico aquelle em que governa um s, mas mediante leis fixas e estabelecidas. O despotismo o governo
(1) Palma, Corso di diritto eostitufhnale, tom. i, pag. 220; Brunialti, Le forme di governo, pag. xxvi; Ballerini, Fisiologia dei governo representativo, pag. i53 ; Racioppi, Forme di Stato e forme di governo, pag. 47; Orlando, Principii di diritto coslitujionale, pag. 52; Bluntschli, Thorie generale de 1'tat, pag. 295 ; Contuzzi, Diritto costilujionale, pag. 127.

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arbitrrio dum s, independentemente de" leis e de regras. . Montesquieu procurou determinar o principio a que cada uma destas formas de governo obedece, dizendo que a monarchia tem por principio activo a honra, o despotismo o medo, e a republica a moderao ou a virtude, conforme aristocracia ou democracia. Bluntschli considera a theoria de Montesquieu um progresso relativamente de Aristteles, por ter procurado determinar o principio intellectual ou moral da vida de cada uma das formas de Estado. Esta .doutrina de Bluntschli carece de fundamento, porquanto a doutrina de Montesquieu muito inferior theoria do genial philosopho grego. Effectivmente, o illustre escriptor francs confundiu a aristocracia e a democracia numa forma de governo que denominou republica, quando certo que aquellas duas formas de Estado so inteiramente differentes. Foi duma grande infelicidade, quando procurou determinar o principio activo de cada uma das formas de governo, visto considerar a virtude prpria da republica democrtica, excluindo-a dos outros governos, sendo certo que ella necessria a todos. O mesmo se pode dizer da moderao, que Montesquieu julga principio activo da republica-aristocratica, e que deve informar todas as formas de governo. A doutrina de Montesquieu muito arbitraria, e por isso no pode com justia admittir-se. No * a classificao das formas de governo que tornou notvel Montesquieu, mas a sua doutrina da diviso dos poderes, considerada como condio e garantia da liberdade. Depois de Montesquieu, difficil e quasi impossvel acompanhar o desinvolvimento da sciencia a respeito da classificao das formas politicas. As classificaes multiplicam-se at confuso, visto a maior parte dos

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auctores, depois de indicarem as classificaes de Aristteles e Montesquieu, enumerarem alguma outra construida em harmonia com a sua orientao scientifica (i). I 38. CRITRIOS DOMINANTES NAS CLASSIFICAES POSTERIORES: A) O DA EVOLUO HISTRICA DAS FORMAS POLITICAS. Uns escriptores attendem evoluo histrica dos governos por que tem passado a humanidade, procurando-os caracterizar com uma relativa exactido. Assim, Von Mohl admitte cinco espcies de Estados correspondentes s cinco diversas formas de conceber o fim da vida, segundo o diverso grau de desinvolvimento do povo. Deste modo considerao religiosoasctica corresponde a theocracia; que se prope o goso sensivel, o despotismo; pretenso juridicoprivada, o Estado patrimonial; que attende somente familia, o Estado patriarchal; considerao sensivelracional, o Estado jurdico. Roscher enumera, segundo a successo histrica, as monarchias patriarchaes, as aristocracias militares ou theocraticas, as monarchias absolutas, as democracias e os cesarismos, pretendendo que taes formas se succedem segundo a ordem por que elle as apresenta. Majoraria, notando os perigos e as difficuldades das classificaes, e reflectindo que a forma politica no seu sentido mais geral abrange tanto o aggregado como o governo, apresenta as seguintes formas politicas, em harmonia com as phases do desinvolvimento histrico da humanidade: governo patriarchal, ieratico, militar, municipal e representativo.
(i) Vejam sobre este assumpto: Bluntschli, Thorie gnrale de 1'tat, pag. 298; Posada, Tratado de derecho politico, tom. 1, pag. 385.

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A forma patriarchal aquella cm que o Estado se considera como uma amplificao da famlia c o vinculo politico como um desinvolvimcnto do do tangue. A forma icratica aquella em que o Estado dirigido por Deus, devendo considcrar-se um desinvolvimento do patriarchal, visto o culto religioso derivar do dos antepassados. A forma militar aquella em que o aggregado politico c produzido pela conquista, imme-diata ou recente ou antiga. A forma municipal corresponde a um aggregado simples, mas no originrio, sendo o resultado dum processo de differenciao de aggregado* mais complexos, icraticos ou militares. A forma representativa o desinvolvimento da municipal, suppc um aggregado vasto como pode ter-se na forma icratica ou militar, mas, comprehendendo, numa maior ou menor escala, a participao no governo dos membros do aggregado. Kste methodo da classificao das formas do Estado pouco acceitavel, porquanto a evoluo politica deve intender-ae independentemente de phases fataes e preestabelecidas. Assim como evoluo orgnica no se pode realizar com a regularidade quasi mathematica que se d na evoluo sideral, por causa das maiores resistncias e do maior numero dos factores de perturbao, assim tambm a evoluo superorganica muito mais complexa, e por isso a politica, no pode manifestar se com uma regularidade mecnica, visto ser accelerada ou retardada segundo as diversas causas de desequilbrio. A regularidade geomtrica introduzida nos phenomenos mais complexos e variveis da natureza, como so os phenomenos polticos, constitue um exaggero 4a tbcoria evolucionista, de caracter meta-physico, visto fazel-a adoptar critrios unilateraes e inadequados, que falslam o resultado das investigaes por causa da preoceupao unitria do systema. A irregularidade dos phenomenos polticos de tal ordem, em virtude da sua complexidade e interdepcn-

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dencia, que Paulo Liiienfeld, no segundo congresso de sociologia, no duvidou sustentar que no ha uma lei da evoluSo das formas politicas. Embora no possamos concordar com este illustre socilogo, certo que julgamos muito difficil determinar essa lei. E' por isso que nenhuma classificao das formas politicas, baseada no desinvolvimento das phases histricas, nos parece vivel, o que alis resalta claramente do exame das classificaes apresentadas (i). 3j. B) O DA RAZO E DA JUSTIA. Outros escriptores basam a classificao das formas politicas em princpios metaphysicos, seguindo por isso um caminho inteiramente diverso do dos escriptores anteriores. Assim, Hlio distingue as formas politicas que attendem ao direito natural dos indivduos, das que desprezam ou desconhecem tal direito. Guizot distingue as formas politicas que reconhecem a soberania num poder terreno das que a attribuem a um principio superior e abstracto. Por isso, enumerai dum lado as monarchias, aristocracias e democracias, nas quaes governam os homens; e do outro os governos representativos (republicanos ou monarchicos), nos quaes imperam a razo e a justia. Saredo classifica os governos em illegitimos, legtimos e racionaes, segundo nelles domina a fora e o arbtrio, ou so consentidos pelo povo, mas no fundados sobre o principio da liberdade individual, ou se basam sobre os princpios da razo, dividindo estes ltimos em monarchias constitucionaes e em republicas. Este systema da classificao das formas politicas encontra-se dominado pela theoria da soberania da razo
(1) Gumplowicz, Derecho politico filosfico, pag. 241; Majoraria, Teoria sociolgica delia costitujione politica, pag. 65; Racioppi, Forme di Stato e forme di governo, pag. 6.

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e da justia, e por conseguinte inteiramente inadmissvel. A morphologia politica no se pode de modo algum moldar por princpios metaphysicos (i).

40.

C) O DA DISTINCO DE CLASSES 00 CASTAS.

Outros escriptores fundam a classificao das formas politicas sobre a> distinco de classes ou castas. Vorlaender classifica os governos, segundo se basam sobre distinces de classes ou de castas, como os Estados antigos e medievaes, ou conservam alguns vestgios delias, como os Estados modernos, ou so independentes dumas e doutras, como os Estados patriarchaes. Mosca segue tambm esta doutrina, porquanto intende que uma classificao verdadeiramente scientifica dos governos deve ser baseada sobre os caracteres mais importantes, pelos quaes os vrios typos de classes politicas se differenciam. Examinando a natureza destas classes e os caracteres pelos quaes ellas se differenciam, nota que num primeiro periodo prepondera o elemento militar.; depois, assegurada a paz, com o desinvolvimento econmico que ella determina, predominam os ricos; em seguida, o mrito pessoal torna-se um elemento decisivo; finalmente, o nascimento conserva sempre uma certa importncia. A historia politica da humanidade deriva em ultima analyse da coordenao e actividade destas diversas classes. ' certo que as classes ou castas tem uma grande importncia na organizao politica, mas no tal que sejam sufficientes por si s para caracterizar todas as formas politicas (2).

(1) Racioppi, Forme di Stato e forme di governo, pag. 4; Brunialti, 11 diritto coslitujionale, tom. i, pag. 397. (a) Brunialti, U diritto costitujionale, tom. 1, pag. 3g8; Mosca, Terica dei governi, pag. 19-20.

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PODERES DO ESTADO

41.
DA

D)

DA COMBINAO DOS DIVERSOS MEMBROS


ARISTOTLICA. Outros eSCriptO-

CLASSIFICAO

res tem procurado combinar de diverso modo os membros da diviso aristotlica, a fim de poderem abranger todas as modalidades que os Estados porventura possam apresentar. Assim: Balbo considera monarchia o governo dum s, hereditrio ou vitalcio, aristocracia, o governo de poucos, de qualquer modo privilegiados, e democracia o governo do povo no privilegiado. Admitte as seguintes formas de governo: monarchia s ou pura; aristocracia pura; democracia pura; monarchia mixta com aristocracia; monarchia mixta com democracia; aristocracia mixta com democracia; monarchia, aristocracia e democracia. Nota, porem, Balbo que muito discutvel se tem existido de facto as trs formas puras, visto no poderem haver monarchias sem conselhos, nem arisr tocracias e democracias sem chefes. Mas, como o verdadeiro poder politico o poder legislativo, Balbo distingue ainda, segundo a diversa constituio deste poder: o governo absoluto, em que as leis so feitas por um prncipe sem a interveno obrigatria doutros elementos; governo consultivo, em que as leis so feitas por um prncipe, com a interveno necessria dum conselho, mas sem obrigao de seguir as suas consultas; governo deliberativo, em que as leis so feitas pelo chefe do Estado, com a interveno no somente consultiva mas deliberativa de qualquer corpo. Esta classificao de Balbo muito defeituosa, porquanto, por um lado, admitte o Estado mixto, que j refutamos, e, por outro, esquece que o governo simplesmente consultivo pode ser uma das modalidades do monarchico, mas nunca uma forma dis.tincta de

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governo, visto attribuir as decises sempre vontade do prncipe (i). 42. E) O DA FORMA COMO SE EXERCE A SOBERANIA. Outros escrptores, como Gareis, attendem, na classi ficao das formas politicas, mais especialmente ao modo como se exerce a soberania, e por isso apresentam a seguinte classificao: A) M)iocracias, comprehendendo: a) as monarchtas, que podem ser aittarchicas, como a russa, a ottomana, a chinesa, e constilucionaes, como a prussiana e a bavara; b) as republicas monocraticas, que podem ser presidenciaes, como a francesa e a americana dos Estados Unidos, consulares, como a de Roma, quando houve um cnsul sine collega, e diclatoriaes, como a de Roma em varias occasies: B) Pleonocracias, comprehendendo: a) as pleonarchias, que podem ser constitudas pela existncia de dous ou mais soberanos, como na Roma real e no Japo antes de 1867, ou pela instituio de conselhos irresponsveis, como o Bundesrath germnico, que alguns chamam aristocracia constitucional; b) as republicas pleonocraticas, com collegios responsveis, como o directrio francs; com dous ou mais cnsules, como a republica romana; com vrios conselhos, como a republica suissa. Esta classificao desinvolve a classificao aristotlica sem a melhorar. Pode-se at dizer que inferior de Aristteles, emquanto no liga a devida atteno aristocracia, e apresenta uma terminologia obscura e pouco seguida (2). 43. F) O DA ANALOGIA ENTRE O ESTADO E O ORGANISMO Outros escriptores, como Rhmer, exa-

HUMANO.

(1) Palma, Corso di dirilto coslilujionale, tom. 1, pag. 227; Brunialti, Le forme di governo, pag. xxxi. (3) Brunialti, Le forme di governo, pag. XLI. H 7

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gerando o confronto entre o Estado e o organismo humano, classificam as formas politicas segundo as phases d desinvolvimento deste organismo. Deste modo, admittem o Estado radical, correspondente infncia, liberal, correspondente adolescncia, conser-\ vador, correspondente virilidade, e absoluto, correspondente velhice. # Mohl pretendeu refutar esta classificao, dizendo que um Estado nunca joven nem velho, porque contem sempre homens de todas as edades, o que simplesmente pueril. Ningum ignora que alguns Estados, como a Republica de Veneza, apresentaram o espectculo destas mudanas, e que na prpria Europa fcil encontrar Estados decrpitos, e outros cheios de [vigor e de juventude. Mas a comparao do Estado com o organismo humano infeliz, visto as phases do desinvolvimento do organismo serem fataes e necessrias, contrariamente ao que acontece com a evoluo histrica dos Estados. A theoria de Rhmer imperfeita e deficiente, visto no apresentar uma classificao das formas politicas deduzida dos caracteres eommuns da sua estructura, que se possa applicar a todas as manifestaes da vida social. Assim no raras vezes nos apparecem na historia Estados em plena adolescncia regidos pelo regimen absoluto ou conservador, e Estados decrpitos regidos por uma forma liberal (i).

44. G) O DAS RELAES ENTRE GOVERNANTES E GOVERNADOS. Outros escriptores, como Heeren, Passy e Bluntschli, tem attendido na classificao das formas politicas s relaes entre governantes e governados.
(1) Brunialti, Le forme di governo, pag. XL; Posada, Tratado de derecho politico, tom. 1, pag. 389,

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Heeren foi o primeiro que demonstrou que a differenca das formas dos governos consiste na natureza das suas relaes com os governados, isto , na parte de soberania que estes conservam. Passy architectou sobre esta ida a primeira classificao das formas politicas, em que se attende no s aos governantes mas tambm aos governados. Passy parte do principio de que no ha Estados absolutamente autocrticos", visto a vontade do prncipe ser mais ou menos limitada por outros rgos sociaes, como a nobreza, o clero e o prprio povo, nem Estados absolutamente populares, visto o povo no poder exercer todas as funces, devendo delegar algumas delias. Por isso, em todos os Estados se divide o exerccio da soberania, de modo que as funces que as prprias sociedades no conservam pertencem aos poderes que as governam. E' a somma effectiva da soberania, de que as sociedades conservam o exerccio, que decide da prpria forma dos governos. Em harmonia com esta doutrina, Passy admitte duas classes fundamentaes de governos: republicas e monarchias. O que caracterisa os governos da forma republicana que elles emanam inteiramente da eleio. O que distingue a forma monarchica que ella deixa s parcialmente sociedade o exerccio da soberania constituinte, visto as funces do chefe' do Estado serem hereditrias. Passy digno de todos os elogios por ter insistido sobre a importncia da participao real dos cidados no governo, para determinar a sua diversidade e fazer a sua classificao. Mas a sua tentativa foi infeliz, porquanto a qualidade do chefe do Estado, hereditrio ou electivo, embora tenha a sua importncia, no basta para se apreciar bem a somma de direitos polticos de que gosa o cidado. Assim, a Inglaterra uma monarchia muito mais livre do que as republicas antigas, e mesmo do que as modernas, com excepo


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dos Estados-Unidos e da Suissa, porque o povo tem uma participao muito maior na vida do Estado e muito maiores garantias de Uberdade individual. Bluntschli sem duvida o escrptor que conseguiu fazer a classificao mais notvel das formas do Estado, attendendo aos governantes e governados. Este eminente escrptor allemo distingue as formas do Estado em fundamentaes e secundarias. As primeiras referem-se aos governantes, as segundas aos governados. As formas fundamentaes so a ideocracia, a democracia, a aristocracia e a monarchia. Na ideocracia, que tem o seu typo mais perfeito na theocracia, o povo considera-se dependente dum ser sobrehumano, que no pode ser abatido pelas suas ambies, nem ferido pelas suas censuras. Na democracia, a nao, longe de obedecer a um principio abstracto a prpria soberania, goveraando-se por si mesma; governante no seu conjuncto, e governada nos seus indivduos. Na aristocracia, a distinco dos governantes e dos governados humana, permanecendo na nao; ha, porem, uma classe ou uma tribu mais elevada que governa exclusivamente, sendo todas as outras governadas, embora isoladamente os membros daquella tambm sejam governados. Na monarchia, a opposio perfeita, o governo humano, mas encontra-se concentrado num homem, que soberano e no sbdito, personificando o Estado e a unidade da nao. As formas secundarias referem-se aos governados, estabelecendo a participao que multido dos cidados se concede nos negcios pblicos, por meio de instituies juridicamente organizadas. Estas formas podem ser despticas, semi livres e livres. So despticas, aquellas em que a multido dos sbditos se encontra privada de qualquer direito politico. So semilivres, aquellas em que s uma parte limitada dos cidados tem interveno nos negcios pblicos. So livres, aquellas em que a generalidade dos cida-

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dos admittida ao exercicio de determinados direitos polticos. Esta classificao de Bluntschli exerceu uma grande influencia na theoria das formas politicas, sendo seguida por grande numero de escriptores com ligeiras modificaes. Assim, Trono enumera, sob o ponto de vista do numero, as monarchias, as aristocracias, as democracias directas ou representativas e os Estados compostos, e, sob o ponto de vista da qualidade, os Estados absolutos, semi-livres e livres. Orlando adopta a classificao de Bluntschli, como salientando, por um lado, a interveno dos governados na vida publica do Estado, e prestando-se, por outro, s combinaes que permittem os vrios typos histricos dos Estados. Orlando, porem, exclue da classificao das formas fundamentaes a ideocracia, que reductivel s outras, visto os seres sobrehumanos no poderem governar as sociedades, a no ser que se personifiquem num chefe, numa classe ou na nao, que procedam como seus representantes. Brunialti distingue os governos anti-nacionaes dos governos nacionaes, segundo admittem ou negam a soberania da nao; e, segundo o gro de participao dos governados na vida publica, assim distingue governos directos, governos representativos (monarchias ou republicas), e governos de participao pqpular indeterminada e inconsciente. Schanzer admitte tambm como critrio as relaes entre governantes e governados, e distingue os Estados sem liberdade jurdica no povo, dos Estados com liberdade jurdica neste ultimo. Divide os primeiros em monocracias absolutas ou despticas, oligarchias e polycracias degeneradas. Divide os outros em Estados unicamente com liberdade politica (Estados mixtos e democracias na antiguidade), Estados com liberdade de privilegio (monarchias feudaes hereditrias ou electivas), e Estados com liberdade civil e politica

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(modernas democracias directas, e Estados representativos republicanos ou monarchicos) (i).


45. H) O DA DISTINCO ENTRE AS FORMAS DO ESTADO
E AS FORMAS DE GOVERNO.

A classificao que hoje neutraliza a influencia exercida pela theoria de Bluntschli, a devida ao grande publicista ingls Burgess, cujos estudos so agora devidamente apreciados em todo o mundo. Segundo Burgess, em todo o Estado existe e no pode deixar de existir um orgSo que tem o pleno poder juiidico de impor condies e limites a todas as actividades, sem estar por sua vez-sujeito a alguma limitao ou condio jurdica. Em todo o Estado existe, alem disso, um complexo de rgos que pem em pratica a vontade jurdica deste rgo supremo, e por isso gosam do poder jurdico de mandar e de se fazer obedecer, sem que se possa dizer delles que no teem- um superior legal. O primeiro rgo sempre nico, ainda quando consta duma collectividade de pessoas physicas, chama-se Soberano, porque possue o poder supremo. Os outros indivduos ou collectividades, mas rgos sempre mltiplos desinvolvem a actividade prpria subordinadamente regra jurdica emanada do soberano, e constituem no seu conjuncto o vasto complexo que se chama Governo, no sentido mais geral e mais amplo de tal expresso. Ora, como a natureza do rgo onde reside o poder supremo determina o modo de ser do Estado, segue-se que o problema das formas
(1) Passy, Les formes de gouvernement, cap. 1; Palma, Corso di dirilto costituponale, tono. 1, pag. 228; Bluntschli, Thorie gn-rale de Vtat, pag. 3o 1; Orlando, Principii di dirilto costitujionale, pag. 54; Brunialti, Le forme di governo, pag. XLII ; Gumplowickz, Derecho politico filosfico, pag. 244; Racioppi, Forme di Stato e forme di governo, pag. 11.

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politicas se desdobra em dous, o das formas do Estado e o das formas do governo. O das formas do Estado attende ao rgo em que reside o poder supremo. O das formas do governo attende aos rgos que exercem as funces deste poder. As formas de Estado, segundo Burgess, no podem ser mais nem menos do que a monarchia, a aristocracia e a "democracia, visto o poder supremo s poder pertencer a um s individuo, a poucos, ou a muitos. As formas de governo so classificadas por Burgess sob quatro aspectos. No primeiro, attende identidade ou no identidade do Estado com o governo, isto , identidade ou no identidade de funces entre o rgo que no Estado tem o poder supremo, com o dependente complexo de rgos investidos do exerccio do poder publico. Sob este aspecto, distingue os governos em immediatos e representativos. No segundo aspecto, toma para base da distinco a consolidao ou a distribuio das funces de governo, isto , das funces que o soberano attribue livremente aos rgos delle dependentes. Sob este aspecto, relativamente ao territrio, Burgess admitte os governos centralistas e os duaes, que se subdividem em Confederaes e Estados federaes, e, relativamente aos rgos, admitte os governos consolidados e os coordenados, segundo as funces delegadas so attribuidas a um s corpo ou distribudas por vrios poderes. No terceiro aspecto, attende durao do cargo de certos funccionarios pblicos, distinguindo os governos hereditrios e os electivos. No quarto aspecto, attende s Telaes que se do entre o poder legislativo e executivo, dividindo os governos em parlamentares e presidenciaes. Racioppi, admittindo os princpios fundamentaes da theoria de Burgess, introduz comtudo modificaes profundas na classificao das formas de governo, Conservando integralmente a classificao das formas de Estado. ;':'*

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Classifica as formas de governo de cinco modos diversos. Em primeiro logar, toma- por base a relao entre o rgo soberano (rei absoluto, corpo aristocrtico, povo) e o rgo ultimo que unifica a inteira aco do governo. Segundo as suas funces se encontram confundidas ou differenciadas, assim distingue a forma absoluta e a constitucional. Em segundo logar, attende ao modo da nomeao do chefe do Estado, e, conforme elle electivo ou hereditrio, assim admitte a forma republicana ou monarchica. Em terceiro logar, attende s relaes entre o rgo soberano e o rgo legislativo, e, segundo se identificam ou so distinctos, assim existe a forma directa ou a representativa, entre as quaes se deve collocar nos nossos dias uma verdadeira forma de governo mixto. Em quarto logar, attende ao modo de distribuio das funces do governo em relao com o territrio, e admitte a forma unitria ou a composta, subdividindo-se esta ultima em Confederao, Unio real, e Estado federal. Em quinto logar, attende relao entre o rgo executivo e o rgo legislativo, e distingue a forma constitucional simples e a parlamentar. Miceli tambm adopta a distinco entre formas de Estado e formas de governo, mas intende esta distinco dum modo diverso da doutrina de Burgess e Racioppi.- Por isso, Miceli classifica as formas de Estado relativamente sua origem em originarias e derivadas, e relativamente ao seu gro de fuso em simples e compostas, e divide as formas do governo em monarchia, aristocracia, democracia e governo mixto. Como se v, na classificao de Miceli, as formas do Estado referem-se origem e ao gro de fuso dum Estado, e as formas do governo referem-se aos rgos em que reside o poder supremo. Ha, pois, uma differena radical entre a doutrina de Burgess e Racioppi, e a de Miceli. No admira nestas condies que as formas politicas simples e compostas,

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que na classificao de Burgess e de Racioppi constituem formas de governo, constituam na classificao de Miceli formas de Estado (1). 46. CLASSIFICAO QUE FORMULAMOS EM HARMONIA COM ESTE CRITRIO. Parece-nos acceitavel a ida de distinguir nas formas politicas as formas de Estado, das formas de governo, porquanto umas referem-se composio geral do Estado e outras ao exerccio do poder publico. Julgamos, porem, que se deve combinar a theoria de Miceli com a de Burgess e de Racioppi, e por isso distinguimos as formas de Estado sob trs aspectos. Emquanto origem, admittimos formas originarias e derivadas, sendo as primeiras as que se produzem por evoluo espontnea, e as segundas as que provem de elementos (indivduos ou famlias) de outros Estados (como o Estado romano), ou de partes de outros Estados (como os Estados europeus depois do des-involvimento do imprio romano, e a Blgica depois da diviso da Hollanda), ou de outros Estados directamente, por meio da fuso numa s organizao politica (como o reino da Itlia, o Imprio germnico, etc.). Emquanto ao gro de fuso, dividimos os Estados em simples e compostos. Os Estados compostos so a Confederao, a Unio pessoal, a Unio real, o Estado federal e os Estados meio-soberanos. Emquanto ao rgo em que'se encontra o poder supremo e ao qual todos os rgos esto subordinados, dividmos*T>s Estados em monarchicos, aristocrticos e democrticos, segundo o poder supremo pertence a um s individuo, a poucos ou a muitos.
(1) Burgess, Politicai sciense and comparativa constitutional law, liv. 11, cap. IH ; Racioppi, Forme di Stato e forme di governo, pag. 72; Miceli, Diritto costitujionale generale, pag. 74 e seg. e 96 e seg.

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As formas do governo referem-se aos rgos que exercem o poder publico, no implicando de modo algum a mudana destas uma deslocao do poder supremo, mas uma diversa distribuio e organizao das funces do governo. Dividimos as formas de governo de quatro modos. Emquanto ao modo de nomeao do chefe do Estado, os governos podem ser republicanos e monarchicos, conforme as funces deite so electivas ou hereditrias. Emquanto interveno dos cidados no governo do Estado, os governos podem ser livres, semi-livres, ou despticos, conforme a generalidade dos cidados, ou s uma parte, ou nem esta, tem interveno nos negcios pblicos. Emquanto ao modo como se realiza esta interveno, os governos podem ser directos ou representativos, conforme os cidados intervm na vida politica por si, ou por intermdio duma aristocracia electiva ou popular. Emquanto s relaes entre o poder executivo e o poder legislativo, os governos podem ser parlamentares ou simplesmente representativos, conforme existe ou no o gabinete.

CAPITULO IV
DEMOCRACIA SUMMARIO : 47. 48. 49. 50. Conceito da democracia. Democracia e monarchia como forma de Estado. Democracia e aristocracia. Caracteres da democracia: a) Soberania nacional. -, Si. b) Governo das maiorias. \A ' 52. c) Igualdade dos direitos civis e polticos. 53. Democracia burguesa.
54. Democracia socialista.

55. Democracia christ. 56. As tendncias realistas da doutrina allem contempornea e a democracia. '

47. CONCEITO DA DEMOCRACIA. A democracia , segundo a doutrina que acabamos de expor, uma. forma de Estado e no uma forma de governo. O que caracteriza a democracia o facto do poder supremo pertencer generalidade dos cidados. Pode ser mais ou menos desinvolvida, segundo a proporo numrica entre os possuidores do poder supremo e a totalidade da populao, mas tem logar sempre que a participao naquelle poder no o privilegio do sangue ou da riqueza. Deste modo a democracia a soberania de muitos sob o regimen da egualdade. Foi Aristteles que levou a sciencia politica a considerar a democracia como uma forma de governo. Isto derivou em parte de no tempo deste philosopho no se distinguir bem a ida de soberania da de governo, como hoje, e em parte de os antigos no ligarem a devida importncia soberania como base das organizaes politicas. Esta tradio dominou durante largo

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tempo na sciencia, sendo unicamente ha pouco que se comeou a dar democracia a sua verdadeira interpretao. A democracia apresenta os seguintes caracteres: soberania nacional; governo das maiorias; egualdade dos direitos civis e polticos. Estes caracteres, porem, nem sempre tem sido bem comprehendidos, resultando dahi conceitos errneos ou incompletos da democracia. Para afastar esses conceitos do campo da sciencia, procuraremos examinar rapidamente cada um dos caracteres da democracia aqui enumerados. E' claro que nos referimos unicamente democracia moderna, visto a democracia antiga se encontrar viciada por uma civilizao em que o cidado estava inteiramente absorvido pelo Estado, no lhe sendo reconhecidas as liberdades civis, prprias dos povos modernos (i).
48. DEMOCRACIA E MONARCHIA COMO FORMA DE ESTADO. Antes, porem, de entrarmos no estudo dos caracteres da democracia, torna-se necessrio comparar a democracia com as outras formas de Estado, da classe a que ella pertence, isto , com a monarchia e com a aristocracia. Na monarchia como forma de Estado, o poder supremo pertence a um s individuo. A vontade do monarcha a nica regra jurdica, no tendo acima delle nenhum poder que o regule e fiscalize. A monarchia, por isso, como forma de Estado propriamente a autocracia ou a monarchia absoluta. Daqui deduz-se claramente a differena entre a democracia e a monarchia, visto na democracia o poder supremo pertencer generalidade dos cidados, contrariamente ao que acontece na monarchia, onde o (1) Santamaria Paredes, Curso de derecho politico, pag. 374 e seg.; Racioppi, Forme di Stato e forme di governo, pag. 46 e seg.

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poder supremo compete a um s individuo. No se deve confundir a monarchia como forma do Estado com a monarchia como forma de governo, pois a monarchia como forma de governo est sujeita a limites jurdicos, independentes da vontade do monarcha. O monarcha ainda se chama soberano, mas por mera sobrevivncia histrica. A monarchia como forma de Estado pode ser desptica ou absoluta. Na monarchia desptica o poder real no tem limites alguns, contrariamente ao que acontece na monarchia absoluta, onde tal poder se considera limitado pelas regras geraes que elle mesmo estabelecer. Na monarchia como forma de governo, o poder real reduz-se afinal a uma simples influencia na vida politica. Mais tarde voltaremos a este assumpto. Entretanto, conveniente notar a tendncia que se manifesta na sciencia allem no, sentido da transformao da monarchia como forma de governo na monarchia como forma de Estado, compromettendo-se assim profundamente a corrente democrtica moderna. A monarchia, diz Jellinek, o Estado governado por um,a vontade physica. Esta vontade deve ser a mais elevada e no depender de nenhuma outra vontade. A caracterstica essencial do monarcha est exclusivamente em elle possuir no Estado o mais alto poder. Se o chefe do Estado no tem este mais alto poder, se principalmente as alteraes constitucio-naes podem ter logar sem ou contra a sua vontade, ento qualquer que seja o nome que tome, no juridicamente um monarcha, visto a mais alta actividade do Estado se encontrar subtrahida sua influencia. Assim, em Frana, sob a constituio de 170,1, no havia uma monarchia, mas uma republica com um chefe hereditrio (1). (1) Racioppi, Forme di Stato e forme di governo, pag. 110 e
seg.; Jellinek, AUgemeine Staatslehre, pag. 610 e seg.; Duguit, Droit constitutionel, pag. 377 e seg.

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49. DEMOCRACIA, E ARISTOCRACIA. A democracia tambm se differencia nitidamente da aristocracia, visto na primeira o poder supremo pertencer generalidade dos cidados e na segunda a um pequeno numero delles. Se a democracia a soberania de muitos sob o regimen da egualdade, a aristocracia a soberania de poucos sob o regimen do privilegio. Na aristocracia, a soberania torna-se o monoplio de uma classe privilegiada pelo sangue e pela riqueza. Inspirase, pois, em principios inteiramente oppostos aos da democracia, que proclama a egualdade perante a lei e no reconhece outra soberania que no seja a da nao. E' por isso que a aristocracia actualmente s se pode comprehender como uma classe social vivendo-, como as outras classes, dentro da egualdade perante a lei. Hoje unicamente se tributa considerao e apreo ao mrito pessoal, sob qualquer das suas formas, nada valendo por si um nome illustre, symbolo de gloriosas tradies. Ainda ha quem attribua aristocracia a misso conservadora de se oppr s reformas inopportunas ou irreflectidas, que, contrariando as tradies do pais, podem ser profundamente prejudiciais para o Estado. Mas nem os prejuzos da aristocracia lhe deixam ver bem os interesses do pas, nem as reformas, imprprias das condies histricas dum certo meio social, teem probabilidade de successo. E, em todo o caso, esta classe, sob a apparencia de uma misso conservadora, pode oppr-se a todas as reformas, ainda as mais justas, no sabendo como a aristocracia inglesa irmanar a sua causa com a do progresso (1).
(1) Racioppi, Forme Ai Stato e forme di governo, pag. 44 e seg.; Santamaria Paredes, Curso de derecho politico, pag. 370 e seg.

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5o. CARACTERES DA DEMOCRACIA : A) SOBERANIA NACIO A democracia assenta sobre o principio da soberania nacional. E' necessrio no confundir o principio da soberania nacional com o da soberania popular, e que ns j tivemos occasiao de caracterizar cuidadosamente. O principio da soberania popular a expresso dos interesses da classe social mais numerosa, do demos ou do povo, e no a expresso do espirito de toda a sociedade, sem distinces de classes. Corresponde ao advento daquella classe vida politica do Estado, e, como tal, no pode deixar de ser unilateral e exclusiva. A democracia baseada sobre o principio da soberania popular uma democracia absoluta e illimitada, que nunca teve realizao na historia, que s nos apresenta exemplos do typo da democracia moderada ou organizada. A democracia absoluta leva inevitavelmente ao despotismo, segundo observa Adolphe Piras. A caracterstica do despotismo, diz este escrptor, no o facto do poder derivar de cima ou de baixo, pois, em ambos casos, pde ser contido, mas a concentrao de toda a auctoridade nas mesmas mos e a ausncia de freio moderador. Quando a massa governa, no tem a temer o arbtrio do poder, visto ella constituir o poder, e a vontade da somma dos indivduos encarna-se bem depressa numa maioria primeiro, e depois num s homem. E' to exacto que a democracia absoluta e a monarchia absoluta se tocam, que Hobbes chega monarchia absoluta e Rousseau democracia absoluta, partindo da mesma base. A democracia absoluta considera o Estado como uma mera somma de indivduos e a soberania como a
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creao rbitraria da vontade anarchica e inadmissvel (i).

geral.

, por

isso,

5i. B) GOVERNO DAS MAIORIAS. Do principio da soberania nacional resulta o do governo das maiorias, que consdtue outro caracter da democracia. A diversidade das opinies e a impossibilidade de determinar a priori de que lado est o interesse geral, impem naturalmente o governo da maioria. O critrio da maioria tem em seu favor a presumpo de representar a utilidade social, e, se no infallivel, exprime, pelo menos, o modo de pensar e sentir mais adequado a um certo momento histrico. A democracia segue uma boa orientao, quando se limita a acceitar este critrio com os seus oaturaes defeitos, que hoje se procuram attenuar com o sys-tema da representao das minorias. Mas conde-mnavel, quando se basa no numero para sanccionar todas as injustias e iniquidades, no havendo ento instituio que no fique merc do arbtrio e do despotismo. No faltam escriptores das mais diversas escolas que tenham insistido sobre os perigos do governo da maioria. O perigo nas republicas, diz Hamilton, de que a maioria opprima a minoria. Na America, pondera Tocqueville, ningum ousa fazer conhecer uma verdade desagradvel ao povo, que quer unicamente que o incensem. O principio da maioria, diz Calhoun, conduz negao dos direitos da minoria. E ainda, recentemente, Balfour exclamava: admitto que a tyrannia das maiorias possa ser to nefasta como a dum soberano... no quero dizer que o que desculpvel contra um tyranno, no possa em certas
(i) Adolphe Prins, De lesprit du gouvernement dmocratique, PaS- 4 seg.; Samamaria Paredes, Curso de derecho politico, pag. 376 e seg.

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circumstancias ser desculpado contra urna maioria tyrannica ... No poderia pregar uma submisso que eu mesmo no poderia praticar para com um corpo de pessoas que tivessem princpios absolutamente inconciliveis com todos os direitos privados e todas as liberdades privadas. Ibsen nota que o inimigo mais perigoso da verdade e da liberdade entre ns a maioria compacta. Nietzsche no tem duvida de dizer que a affirmao do direito da maioria um ardil da espcie inferior contra a espcie superior, que faz preferir a quantidade qualidade e esterilisa a nossa civilizao. O principio do governo das maiorias tem os seus defeitos e inconvenientes, como todas as cousas na vida politica e social. Mas a melhor justificao deste principio resulta da impossibilidade de encontrar outro que lhe seja superior. Depois este principio pode soffrer, na sua applicao, correctivos que lhe attenuem os defeitos e inconvenientes. No basta que haja o numero, necessrio, alm disso, que haja tambm a capacidade, sem o que a maioria se tornar impotente para governar. Gomo observa Adolphe Prins, a minoria deve, em nome da ordem legal, inclinar-se perante a maioria, mas a maioria, em nome da justia, deve.inclinar-se perante o interesse de todos. A maioria no tem o seu fim em si prpria; existe para um fim que lhe superior. No tem direito ao respeito da minoria seno quando respeite este fim superior, isto , a vida geral do conjuncto, de que ella no , como a minoria, seno um aspecto fragmentrio. E' por isso que Herbert Spencer declara que o direito da maioria no tem valor alem de certos limites. Na historia apparece-nos um exemplo da minoria se poder oppr maioria. E' o systema do liberam Veto introduzido em i65o na dieta polaca, e que permittia a um s membro desta assembla impedir a deciso de todos os outros. Os resultados deste systema foram

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lamentveis, pois elle lanou o governo da Polnia na maior anarchia (i). 52. c) EGUALDADE DOS DIREITOS CIVIS E POLTICOS. O outro principio da democracia o da egualdade dos direitos civis e polticos, intimamente coordenado com os dous princpios anteriores. A democracia muitas vezes no se inspira no verdadeiro conceito da egualdade, considerando-a o nivelamento absoluto de todos os indivduos, sem atteno alguma pelas suas qualidades especiaes e pelos seus merecimentos. No deste modo que se deve intender a egualdade, que serve de base ao conceito da democracia moderna. As desegualdades naturaes entre os homens no se podem por forma alguma fazer desapparecer, visto se fundarem na diversidade das suas qualidades intellectuaes e moraes. O direito at se converte numa injustia, quando attribuido em propores eguaes a indivduos que se encontram em condies diversas. O direito de egualdade unicamente se pode admittir no sentido de uma paridade de direitos numa correspondente paridade de condies. As condies de existncia so deseguaes para todos os indivduos, desde o seu ingresso na vida. Ajunctemse a estas condies as qualidades hereditrias e as disposies innatas mais ou menos dissimilhantes, e veja-se se possivel considerar os* indivduos eguaes, de um modo absoluto, como quer uma forma degenerada da democracia. Quanto mais a vida social se desinvolve, tanto mais o principio da diviso do trabalho adquire importncia, e tanto mais os indivduos devem differir uns dos outros pelas suas qualidades e aptides.
(i) Bryce, La republique amricaine, pag. 463 e seg.; Prins, De 1'esprit du gouvernement dmocratique, pag. n5 e seg.

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Como applicaao do conceito errneo da egualdade, apparecenos o systema da admisso ao exerccio das funces publicas de todos os indivduos, sem atteno pelas condies de capacidade e (Ilustrao necessrias,] para o bom desempenho de taes funces (i). 53. DEMOCRACIA BURGUESA. A democracia que domina nas sociedades modernas, a democracia burguesa. Toda a organizao social moderna se encontra viciada pelos interesses dos ricos e poderosos. Debalde a lei proclama a egualdade de todos os homens, pois os mesmos direitos no podem ter a mesma eEficcia nos que possuem e nos que no possuem. A revoluo inspirou-se mais na ida de egualdade, do que nas de liberdade e fraternidade. Mas, em harmonia com o seu caracter essencialmente politico, no foi alem da egualdade perante a lei, significando principalmente ento a suppresso dos privilgios fiscaes e judicirios e a admisso de todos s funces publicas. Nunca se pensou em collocar os cidados num p de egualdade relativamente s instituies de direito civil, e em particular da propriedade, embora diversos homens eminentes tivessem varias vezes emittido, antes e durante a revoluo, idas de caracter socialista mais ou menos accentuado. Os cdigos civis* dos povos civilizados regulam minuciosamente o direito de propriedade, ao passo que abandonam o trabalho, como uma mercadoria, violncia da concorrncia e s alternativas da lei da orferta e procura. O contracto de trabalho occupa ahi um logar obscuro e secundrio, quando todos os contractos que se referem propriedade mereceram a maior atteno e cuidado ao legislador.
(i) Adolphe Prins, De 1'esprit du gouvernetnent dmocratique, pag. 9 e seg.; Enrico Ferri, Socialismo e seienja positiva, pag. i5 e seg.; Haekel, Les preuves du transformisme, pag. 110 e seg.

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O prprio direito de famlia apresenta traos frisantes da preponderncia de uma classe sobre a outra, procurando tutelar as situaes que se verificam numa parte da sociedade, ao mesmo tempo que despreza as que tem logar no seio dos grupos no possuidores. s inferioridades dos filhos illegitimos, e especialmente a prohibiao da investigao da paternidade illegitima, constituem simplesmente providencias legislativas para defender o patrimnio das familias, e resolvem-se em medidas tomadas pelas classes possuidoras em prejuzo das classes trabalhadoras. O direito das obrigaes, como natural, o que reflecte mais nitidamente a condio privilegiada da classe capitalista. Os cdigos sanccionam todos os contractos que do ao possuidor dos meios de produco um rendimento custa do trabalho da classe proletria. De nada vale a liberdade dos contractos, que um dogma em matria de obrigaes, desde o momento em que os contrahentes no so egualmente livres, vendo-se obrigados os operrios a trabalhar para no morrerem de fome. O prprio direito penal encontra-se profundamente dominado pelas desegualdades econmicas. Quem examinar reflectidamente os cdigos penaes modernos, chega at facilmente concluso, de que no direito penal positivo a propriedade privada tem uma importncia muito maior do que a vida humana, encontrando-se aquella muito mais rigorosamente tutelada do que esta (i). 54. DEMOCRACIA SOCIALISTA. A democracia socialista realiza uma egualdade muito mais completa, pois
(1) Salvioli, I. difetti sociali dei cdice civile, pag. 7 e seg.; Anton Menger, Utat socialisle, pag. 107 e seg.; Nocita, Lo stato e il proletariato, pag. 10 e seg.

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no se contenta com a egualdade politica e procura tomar effectiva tambm a egualdade econmica, sem a qual a egualdade politica no passa duma mystificao. O modo como a democracia socialista procura tornar effectiva a egualdade econmica, a apropriao commum dos meios de produco, acompanhada da distribuio da Riqueza segundo o trabalho de cada um. As desegualdades flagrantes da organizao actual, provenientes do monoplio individual dos meios de produco e que se traduzem pela opulncia e dissipao da classe capitalista, e pela misria e degradao da classe operaria, desapparecem na organizao scia-' lista, visto ahi no poder haver um rendimento sem trabalho pessoal e todos terem a possibilidade de desinvolver, do mesmo modo, as suas foras, faculdades e aptides. Cada individuo deve ter no somente o direito, mas tambm o poder de desinvolver as suas faculdades, e esse poder no se comprehende sem a posse dos meios de produco, que, por emquanto, so apangio dos ricos e poderosos. No se deve julgar, porem, que a democracia socialista possa realizar a egualdade absoluta. O mais notvel representante do socialismo no nosso tempo, Antnio Menger, apresenta quatro causas de desegualdade na organizao collectivista. Ha de haver, em primeiro logar, o antagonismo entre dirigentes e dirigidos e talvez com mais intensidade do que agora, em virtude da aco do Estado se extender a todo o domnio econmico. A experincia de todos os tempos mostra-nos que os dirigentes tem procurado sempre utilizar o seu poder para obter uma condio privilegiada. Em segundo logar, as differenas de educao e de saber ho de ser ainda no Estado socialista uma fonte abundante de desegualdades. A superioridade de saber e de capacidade constitue em todas as formas

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de Estado uma fora que leva necessariamente a uma condio privilegiada. , por isso, que os socialistas que, como Sylvain Marechal, se inclinam para a egualdade econmica absoluta, condemnam e desprezam os estudos superiores. No se deve esquecer tambm, em terceiro logar, outro factor de desegualdade constitudo pelas differenas na quantidade e na qualidade* do trabalho dos difterentes cidados. O socialismo no transformar evidentemente os instinctos funda mentaes do homem, e por isso torna-se necessrio estabelecer uma certa proporcionalidade entre o trabalho e a sua remunerao. E* preciso ainda ter presente, em quarto logar, que o movimento socialista actual dimana essencialmente dos operrios industriaes, que occupam o primeiro logar na sua classe. Ora, assim como as revolues burguesas dos sculos xvm e xix aproveitaram principalmente, alta burguesia, assim natural que o estabelecimento do Estado socialista seja particularmente favorvel aos elementos mais influentes da classe operaria. Por isso, conclue Antnio Menger, se numa hora de enthusiasmo se decretasse a egualdade econmica de todos os cidados, os quatro factores indicados no tardariam a fazer reviver a desegualdade econmica no Estado socialista (i). 55. DEMOCRACIA CHRIST. Ainda ha outra forma de democracia alem da democracia burguesa e da democracia socialista a democracia christ. A democracia christ inspira-se nos princpios do catholicismo para obter o melhoramento da condio das classes trabalhadoras. Encontra-se caracterizada
(i) Antnio Menger, L'klat socialisle, pag. 90 e seg.; Edg.ird
Milhaud, La democralie socialisle allemcinde, pag 540 e seg.

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I IO,

na encyclica Graves de communi, de 18 de janeiro de 1901 e que se deve considerar como o complemento da encyclica Rerum Novarum de i5 de maio de 1891, onde Leo XIII procurou definir a posio da Igreja perante a questo social. A democracia christ, diz-se naquella encyclica, apoia-se nos princpios da f divina, no julgando nada mais sagrado do que a justia, prescreve a manuteno integral do direito de propriedade, conserva a distinco de classes, que so prprias dum Estado bem constitudo, e d communidade humana uma forma e um caracter segundo os preceitos de Deus. E' necessrio tirar todo o sentido politico palavra democracia e ligar-lhe unicamente a significao de aco beneficente entre o povo, sem julgar que a democracia christ consagre de tal modo os seus cuidados s classes inferiores que despreze as superiores. O papa contrape democracia christ a democracia social ou socialista, que faz consistir* a felicidade do homem na posse e no goso dos bens materiaes, supprime as classes sociaes, abole o direito de propriedade, ainda mesmo dos instrumentos de produco. J na encyclica Rerum Novarum, Leo XIII se afastava completamente do socialismo, que considerava soberanamente injusto, quer porque violava os legtimos direitos dos proprietrios, excluindo-os da terra e dos instrumentos do trabalho, quer porque desnaturava as funces do Estado, quer porque pretendia transformar a boa organizao actual da sociedade. A deYnocracia christ representa simplesmente um artificio da Igreja para se equilibrar no mar revolto das sociedades modernas. Deste modo, pretendeu ella apoderar-se da direco das sociedades modernas, deixando a alliana que por tanto tempo manteve com os prncipes, os-grandes e os ricos, para voltar todas as suas attenes para o operariado.

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PODERES DO ESTADO

Mas nem a questo social pode ser resolvida, desde o momento em que se mantenha inclume o direito de propriedade, nem a Igreja inspira sufficiente confiana s sociedades modernas para que ellas se possam orientar pelos critrios das encyclicas papaes. E ainda bem, pois que, se o papado tnumphasse, no tardaria a atraioar a causa da liberdade, devendo dentro em pouco recomear a lucta contra o despotismo (i).

56. S TENDNCIAS REALISTAS DA DOUTRINA A.U.FM E A DEMOCRACIA.

A corrente democrtica triumpha em toda a linha na sciencia moderna. Ha, porem, um ponto negro no horisonte, que a recente orientao da doutrina allem. A doutrina allem, representada principalmente pelos professores das Universidades, soube desinvolver em toda a Allemanha os germens da liberdade politica, semeados pela revoluo de 1848; no conflicto constitucional prussiano de 1861 a 1866 apoiou as pretenses e defendeu os direitos da representao popular; mostrou-se liberal at 1872; mas hoje rompe com estas to brilhantes tradies para adherir s theorias que exaltam o poder real em prejuzo da soberania nacional. Isto depende, em parte, da politica militar do Imprio, que leva o povo a concentrar-se em volta do representante do poder executivo, do mesmo modo que os soldados se agrupam em torno do chefe no momento do perigo, e, era parte, do ingresso dos representantes do partido socialista no parlamento, levando s partidrios da ordem social e politica a cercear os direitos
(1) Sr. Dr. Affonso Costa, A Igreja e a questo social, pag. i3o e seg.; Nitri, Socialisme catholique, pag. 286 e seg.; bl, Les coles catholiques cTconomie politique et sociale em France, pag. 257 e seg

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destas assembleas e a reforar a posio do monarcha, como representante do conservantisnao. Todas as preoccupaes so no sentido de impedir o estabelecimento do parlamentarismo, e para isso nada se afigura melhor aos representantes da moderna sciencia allem, do que fortificar o poder real, sacrificando mesmo as aspiraes democrticas. Segundo Bornhak e Jellinek, o constitucionalismo moderno no resulta duma revoluo, mas de uma concesso graciosa do prncipe. Desta ida de que por um acto puramente voluntrio que o prncipe limitou o seu poder deriva a consequncia geral, de que o principio monarchico no foi aunullado, mas integralmente conservado. Por isso, o poder do prncipe unicamente se deve considerar limitado nos termos por elle expressamente indicados. O monarcha, outorgando a constituio, deu a intender que para os casos no previstos se tornava necessrio recorrer ao estado anterior constituio. Como o povo no lhe extorquiu taes limites, o prncipe no pode ser considerado como tendo partilhado o seu poder com o povo ou com os seus representantes. De modo que ainda actualmente domina no Estado o principio monarchico das monarchische Princip visto o rei ter todas as competncias que a constituio lhe no tirou, ao passo que os outros rgos teem s as competncias que lhes forem expressamente attribuidas pela constituio. Nestas condies, mesmo fcil concluir, como faz Rieker, que, nos confiictos polticos entre o monarcha e as assembleas parlamentares, deve prevalecer a vontade do primeiro. O principio monarchico permaneceu intacto e por isso a soberania nacional inadmissvel. A soberania nacional, no tem duvida em o affirmar Bornhak, | incomprehensivel e constitue uma expresso antinomica e contradictoria.

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PODERES DO ESTADO

Esta corrente da doutrina allem corresponde a um estado particular da vida politica da AUemanha, e como tal no pode ter valor algum fora das condies de similhante estado, por maior respeito e considerao que nos meream os seus representantes (i).

(i) Barthlemy, Les thories royalistes datis la doe trine alle-mande cntemporaine, na Revue de droit public et de la Science politique, tom. 22, pag. 717.

CAPITULO V
GOVERNO REPRESENTATIVO SUMMARIO : Sj. Importncia da theoria do governo representativo. 58. As expresses governo representativo e governo constitucional. 5g, Caracteres do governo representativo : A representao como o caracter mais saliente. 6b. Caracteres menos salientes. 61. A concepo do governo representativo como typo histrico da realizao do Estado mixto. ' 62. A concepo do governo representativo como manifestao da soberania da-razo e da justia. Theoria de Guizot. 63. Outras doutrinas sobre os caracteres do governo representativo. 64. Apreciao do governo representativo. O optimismo. 65. O pessimismo. O ultramontanismo, o absolutismo e o radicalismo. 66. A sociologia e a psychologia collectiva. 67. A verdadeira apreciao do governo representativo. 57. IMPORTNCIA DA THEORIA DO GOVERNO REPRESENTATIVO. Como o governo representativo prepondera nas sociedades

actuaes, o estudo das formas politicas no se pode considerar completo sem a exposio da theoria deste governo. Effectivamente, o.governo representativo encontra-se to generalizado e tende ainda a generalizar-se de tal modo, que se pode considerar a forma politica dos modernos pases civilizados. Tornase necessrio por isso apresentar a sua theoria, que nos deve indicar os seus caracteres, o seu fundamento jurdico e os critrios da organizao deste typo politico.

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Accresce que o governo representativo atravessa na actualidade uma crise cujos resultados no so fceis de prever. Depois dum longo perodo de elaborao nos tempos medievaes, o systema representativo cons-tituiuse definitivamente e tornou-se commum a quasi toda a Europa actual, que, emancipada do reinado do privilegio, entrou desassombradamente num perodo de liberdade e de progresso. Decorrida a epocha clssica do constitucionalismo, em que brilharam os seus mais notveis apologistas, o governo representativo tornou-se objecto duma vivssima reaco, que, sempre crescente, augmentou na actualidade, porque reconheceu-se que os seus resultados eram praticamente pouco satisfacto-rios, funccionando na maior parte das naes duma maneira inteiramente anormal. Pode organizar-se, diz De Greef, uma bibliotheca inteira com os livros e com os artigos de revistas dedicados critica do governo representativo e aos projectos de reorganizao do systema vigente, difficil, para no dizer impossvel, indicar um nico livro que contenha uma approvo sem reservas de tal forma politica. V-se, pois, que o governo representativo constitue um estudo cheio de interesse e actualidade, tanto mais que faz parte do nosso systema politico, merecendo por isso toda a nossa atteno (i).
58. AS EXPRESSES GOVERNO REPRESENTATIVO E

GOVERNO CONSTITUCIONAL.

Alguns escriptores preferem a expresso governo constitucional para designar esta forma politica, talvez por os Estados modernos se terem organizado sob a forma representativa, por meio de constituies politicas. E, effectivamente, como diz Palma, o sculo xix, mais do que das machinas a vapor
(i) De Greef, Regime parlamentare e regime rappresentativo, na Rivista di sociologia, tom. i, pag. 88*.

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e dos telegraphos, poderia denominar-se das constituies, visto nenhum outro caracter distinguir melhor esse sculo dos que o precederam. Mas no este o nico sentido da expresso governo constitucional, porquanto ella tambm tem sido'empregada, umas vezes, para designar o governo do Estado regido pela monarchia representativa, outras vezes, como o typo de governo opposto ao governo parlamentar (Ojea y Somoza), e, outras vezes, como o, typo de governo opposto ao governo parlamentar dentro da forma monarchica (Posada). Por outro lado, a expresso governo representativo traduz mais nitidamente a estructura desta forma politica, do que a expresso governo constitucional A expresso governo representativo mostra claramente que se tracta de uma forma politica em que ha a representao como base da organizao do governo do Estado. Parece-nos, por isso, prefervel a expresso governo' * representativo, embora a maior parte dos escriptores modernos empreguem indifferentemente estas duas expresses governo representativo e governo constitucional (i). 5). CARACTERES DO GOVERNO REPRESENTATIVO : A REPRESENTAO COMO o CARACTER MAIS SALIENTE. Qualquer typo de organizao politica ha de ter forosamente um certo numero de caracteres prprios, que, constituindo a sua estructura, o distinguem de todos os outros modos de ser da vida do Estado. Por isso, o caminho a seguir para o conhecimento da natureza do governo representativo a determinao dos seus caracteres. A este respeito ha uma grande divergncia

(i) Ojea y Somoza, El parlamentarismo; Posada, Tratado de derecho politico, tom. i, pag. 394; Contuzzi, Dirilto costitujionale, pag. 128 e seg.

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entre os escriptores de direito politico. Parece-nos, porem, que a theoria mais completa que tem sido apresentada sobre este assumpto ainda a de Orlando, e por isso por ella nos orientaremos. Segundo este escriptor, os caracteres do governo representativo so os seguintes: a representao, que o caracter mais saliente; a harmonia jurdica entre a conscincia collectiva e o poder politico*, a diviso dos poderes e a sua apropriao a rgos determinados; a realizao da tutela jurdica; e a publicidade, que so os cara' cteres, menos salientes. Examinemos cada um destes caracteres, que nos mostram dum modo completo e preciso a natureza do governo representativo. Nem todos os publicistas apresentam como caracter essencial do governo representativo a representao, visto para Hello ser este caracter a diviso dos poderes, para Constam, a responsabilidade ministerial, e para Brougham, o principio de resistncia. A doutrina de Orlando, porem, a que logicamente deriva da analyse do governo representativo. Como toda e qualquer forma de governo a expresso da vontade nacional, porque no pode subsistir sem ser consentida pela nao, ha de existir sempre uma maior ou menor interveno dos elementos sociaes na vida publica do Estado. Essa interveno no governo representativo, em logar de se exercer directamente, como nas democracias antigas, ou duma maneira occulta e inconsciente, como nos governos mais ou menos despticos, realiza-se por meio duma instituio juridicamente organizada, que a representao. Os cidados no exercem os seus direitos polticos directamente, mas por meio dos seus representantes, isto., por meio duma aristocracia electiva ou popular. A nao, no exerccio da soberania, no conserva seno o poder eleitoral para escolher os seus representantes. E' por isso que Paternostro define o governo representativo como o governo autnomo da nao por meio dos

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seus representantes, para evitar as dificuldades insuperveis, nas condies actuaes, do exerccio directo da soberania pelos cidados (i). 60. CARACTERES MENOS SALIENTES. Nenhuma forma de governo pode subsistir sem o consentimento da communidade, manifestado dum modo inconsciente ou consciente, conforme o gro do desinvolvimento da vida social. Por isso, em todas as formas de governo, no estado physiologco das sociedades, ha sempre ' harmonia de facto entre a conscincia collectiva e o poder politico. O systema representativo, porem, realiza tambm a harmonia jurdica, por meio da representao, que manifesta a vontade collectiva e vae actuar sobre todos os poderes politicos. A representao nacional exerce a funco legislativa, influe sobre o poder executivo, e reflecte a sua aco sobre o poder moderador, que tem de attender s indicaes das camars. A diviso dos poderes no exclusiva do governo representativo, como intenderam alguns publicistas, mas commum a todos os typos histricos do governo, como j notamos. Logo que o Estado sahe das formas incoherentes e mais ou menos anarchicas das primitivas barbries, dcsinvolve-se a diversidade de funces.ede rgos, que determina a diviso dos poderes. No systema representativo, a diviso dos poderes reveste um caracter diffcrencial, porque esta distineo de funces, longe de ser somente uma implcita qualidade do KstaJo, e uma verdade da sciencia, alem disso garantida por normas sanecionadas pelo direito publico. Assim, o acto legislativo, o acto executivo e o acto judicial no so s distinctos na essncia, como em todos
(1) Orlando, Principii di iritto coslilujionale, pag. 53; Paiernostro, Diritio costitujionale, pag. 11; Palma, Corso di dirilto costitujionale, tom. 1, pag. 3&*

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os governoiSnas tambm na forma, o que constituc uma das maiores garantias da liberdade do cidado. O governo representativo realiza escrupulosa e plenamente a tutela jurdica relativamente aos* membros da sociedade, e promove o desenvolvimento de cada uma das actividades sociaes. No governo representativo no ha s as liberdades politicas dos eleitores e dos parlamentos, mas existem tambm as limitaes reciprocas do poder politico, considerado em si mesmo, pela organizao das liberdades individuaes, da imprensa, da associao, do culto e das liberdades locaes, das parochias, das communas e dos districtos. O governo representativo realiza a tutela jurdica com relao a todas estas liberdades e a todas as actividades sociaes, coordena ndo-as, desinvolvendo-as e reprimindo os seus abusos. O governo representativo inspira-se quanto possvel no principio da publicidade, pelo qual se torna fcil a interveno continua e fecunda da opinio publica na vida politica. O principio da garantia da soberania nacional exige que os poderes pblicos se exeram luz da publicidade, e no nas trevas da obscbridade. O exerccio das funces publicas est exposto a um grande numero de tentaes, que a vigilncia da sociedade reprime e cohibe pela opinio publica, cujo rgo principal a imprensa. O publico, diz Bentham, um tribunal que vale mais do que todos os tribunaes conjunctamente: este tribunal, ainda que sujeito a errar, incorruptvel, forma toda a sabedoria e a justia duma nao, decide at dos homens polticos, e os castigos que applica so inevitveis. A publicidade desempenha um papel importantssimo na educao do povo, que, seguindo as discusses de interesse publico, no pode ter as desconfiancias, que poderiam surgir da ignorncia da vida do Estado (i).
(i) Orlando, Principii di diritto costitujionale, pag. 56; Sr. Antnio de Serpa Pimentel, Questes de politica positiva, pag. i58.

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120,

6l.

A CONCEPO DO GOVERNO REPRESENTATIVO COMO

TYPO HISTRICO DA REALIZAO DO ESTADO MIXTO. Alem

destes caracteres, teem. sido apresentados outros, que se podem considerar concepes mais ou menos imperfeitas do governo representativo. Alguns publicistas consideraram o governo representativo como um typo da realizao histrica do Estado mixto, de que nos faliam os escriptores antigos. Mas a natureza do systema representativo no se pode de modo algum explicar pela hypothese do Estado mixto, visto este carecer de realidade histrica, como j mostramos. Abstrahindo, porem, da concepo antiga do Estado mixto e intendendo a monarchia, a aristocracia e a democracia, no como formas de Estado e organizaes positivas, mas como foras politicas e elementos sociaes, nem por isso o governo representativo se pode considerar um governo mixto, contrariamente ao que sustenta Miceli. Effectivamente, no governo representativo o que ha a diviso das funces da soberania e a sua correlacionao com rgos correspondentes, podendo existir ou deixar de existir a monarchia e a aristocracia como foras politicas. O governo representativo presta-se por isso a todas as combinaes: pode ser de base democrtica, sem aristocracia nem monarchia, como na Frana, Brazil e Estados Unidos; pode ser um mixto de dous elementos somente, monarchia e democracia, como na Blgica, Itlia e Portugal; e pode ser um mixto de trs elementos, monarchia, aristocracia e democracia, como na Inglaterra. A concepo do governo representativo como um governo "mixto, levou alguns escriptores a sustentar que elle unicamente se pode comprehender na Inglaterra, quando crto que este governo se tem adaptado admiravelmente s necessidades e s circumstancias dos pases civilizados modernos, onde tem sido intro9

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duzido. Na prpria Inglaterra, a aristocracia como instituio politica perde cada vez mais a sua importncia, como mostram a decadncia progressiva da camar dos lords e a mriuencia preponderante da camar dos communs (E).

62. A CONCEPO DO GOVERNO REPRESENTATIVO COXO MANIFESTAO DA SOBERANIA DA RAZO E DA JUSTIA.

THEORIA DC COTZOT. Guizot tambm apresenta uma concepo do governo representativo, em harmonia com a sua theoria da soberania da razo e da justia. O governo representativo, segundo este escriptor, basa-se sobre o principio de que a soberania de direito no pertence a ningum, visto o conhecimento pleno e continuo, a applicao firme e serena da justia e da razo, no pertencer nossa natureza. No quer isto dizer, porem, que o governo representativo tenha sido fundado em nome deste principio, pois os governos no se organizam a priori, nem se moldam por preceitos como os grandes poemas. O que quer dizer que o governo representativo no attribue a soberania de direito a ningum, concorrendo todos os poderes para a descoberta e pratica fiel da regra que deve presidir i sua aco, e no lhes sendo reconhecida a soberania de direito seno sob a condio da sua continua justificao. O governo representativo por isso filho da razo e da justia, que elie toma por guias. Mas, como no possvel fraqueza humana seguir infallivelmente estes guias sagrados, o governo representativo no concede a ningum absolutamente a soberania de direito, e impelle a sociedade inteira para a descoberta da lei da justia c da razo, que unicamente a pode conferir.
(1) Miceli, Principu fondamentai di diritto costiiwponale gene-rale, pag. 98; Contuzzr, Diritto costitu^ienale, pag. 118; Palma. Corso di diritto costiiujiortale, tom. t, pag. aa.

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Fiel a este principio, o governo representativo reparte o poder de facto attendendo capacidade de agir, segundo a razo e a justia, donde deriva o poder de direito. No esquecendo nunca que a razo, a verdade, e portanto a soberania de direito, no residem plenas e constantes em parte alguma do mundo, o governo representativo presume-as na maioria, mas no dum modo absoluto e permanente. Quando presume que a maioria tem razo, no esquece que pode no a ter, e por isso preoccupa-se com assegurar minoria os meios de se converter em maioria, provando que a razo est do seu lado. As precaues eleitoraes, as discusses das camars, a publicidade, a liberdade de imprensa, a responsabilidade ministerial, visam 'a collocar a minoria em estado de contestar maioria o seu poder e o seu direito. O governo representativo pretende deste modo transformar o poder de facto em poder de direito, collocando-o na necessidade de procurar constantemente a razo, a verdade e a justia. Nestas condies, o governo representativo apparece-nos como o typo histrico da realizao da soberania da razo e da justia. Esta concepo de Guizot, como derivada logicamente da theoria metaphysica da soberania da razo e da justia, inteiramente inadmissvel. Escusado ser insistir sobre este ponto, em virtude das consideraes que j fizemos a respeito da soberania da razo e da justia (i). 63. OUTRAS DOUTRINAS SOBRE OS CARACTERES DO GOVERNO REPRESENTATIVO. Pierantoni apresenta como caracteres do governo representativo: o Estado nacional sobre que elle se basa; o governo dos ptimos declarados
(i) Guizot, Histoire du gouvernemenl representatif, li. v e vi; Palma, Corso di diritto costitunonale. tora. i, pag 374.

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pela nao; e a interveno dos cidados na administrao dos negcios pblicos. Esta theoria de Pierantoni parece-nos muito inferior de Orlando, porquanto o Estado nacional tem subsistido com outras formas de governo. E' verdade que se pode at certo ponto sustentar que a formao das nacionalidades contribuiu para o desinvol vi mento do governo representativo, em virtude da impossibilidade dos cidados terem interveno directa na vida politica do Estado, que assim adquiriu muito maior extenso e amplitude. Mas dahi no se pode concluir que o Estado nacional seja caracter exclusivo do governo representativo. Comprehende-se que, quando se procura organizar livremente um Estado nacional, se adopte o governo representativo como sendo aquelle que, no momento actual, pode dar legitima satisfao necessidade da interveno dos cidados na vida politica. Mas, em taes circumstancias, o governo representativo uma consequncia da organizao livre do Estado nacional, e no da simples existncia deste. Emquanto aos outros caracteres que Pierantoni apresenta, deve-se notar que elles so uma derivao do caracter fundamental do systema representativo a representao, que Orlando to claramente desinvolve. Balicki apresenta os seguintes caracteres como prprios do governo representativo: desegualdade do poder politico entre os cidados; unidade e centralizao do grupo governante; expresso officral, por via indirecta, da opinio presumida dos cidados em matria publica; o poder prprio e independente do rgo representativo central; estabilidade e fixidez das func-es governamentaes dependentes do poder supremo. Esta concepo de Balicki tambm no nos parece interpretar rigorosamente a natureza do governo representativo, porquanto dos caracteres que apresenta uns so communs a outras formas de governo, e outros so insuficientes para se poder comprehender a estru-

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ctura deste typo de organizao politica. E' por isso que DOS parece mais perfeita e completa a theoria de Orlando. A simples exposio da theoria deste eminente publicista italiano suficiente para se poder comprehender bem a natureza do governo representativo. E' com razo, pois, que a adoptamos no nosso estudo (i). 64. APRECIAO DO GOVERNO REPRESENTATIVO. O OPTI O governo representativo tem sido objecto de apreciaes, umas vezes exageradamente optimistas, e outras excessivamente pessimistas. Assim, na poca clssica do constitucionalismo, que acompanha a constituio do governo representativo, esta forma politica foi alvo duma notvel apologia, tecida pelos seus sinceros admiradores e verdadeiros enthusiastas. A escola constitucional, nos seus trs ramos, o doutrinrio, representado por Royer-Collard, duque de Broglie e Guizot, o liberal, representado por Benjamin Constant, e o economista, representado por Dunoyer considerou sempre o systema representativo como a synthese mais perfeita da evoluo politica. Stuart Mill tambm apresenta o governo representativo como o typo ideal do governo perfeito. O nico governo, diz Stuart Mill, que pode satisfazer plenamente todas as exigncias do estado social aquelle em que participa todo o povo, mas como numa sociedade que ultrapassa os limites de uma pequena cidade, cada um s pode participar pessoalmente numa pequena poro de negcios pblicos, o typo ideal dum governo perfeito no pode ser seno o typo representativo (2).
MISMO.

(1) Pierantoni, Trattato di diritio coslitujionale, tom. i, pag. 344; Balicki, L'tat comine organisation coercitive de la soeitpolitique, pag. 87. (2) Stuart Mill, Gouvernement representatf, pag. 60.

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65. O PESSIMISMO: O ULTRAMONTANISMO, O ABSOLUTISMO E o RADICALISMO. Com esta apreciao optimista, contrastam as apreciaes pessimistas de varias escolas, apreciaes que tem sido bem recebidas na actualidade, por o systema representativo no ter sanado todos os males sociaes e funccionar na maior parte dos paises dum modo pouco satisfactorio. A escola ultramontana considera o governo representativo um erro, como tantos outros do nosso tempo, contrario doutrina da Igreja. Esta escola teve por principaes sectrios De Maistre, De Bonald e Weuillot em Frana, Taparelli e Audisio em Itlia, e Hergen-rther e Ketteler na Allemanha. Nestes ltimos annos, porem, o governo representativo comeou a ser tra-ctado com maiores consideraes pelos ultramontanos, deixando de ser apreciado como contrario aos ensinamentos catholicos. A escola absolutista, que conta numerosos fautores entre os -legitimistas de todos os paises, tambm considera o systema representativo inteiramente inadmissvel, visto dar garantias seguras liberdade e soberania nacional, que esta escola combate. A uma concluso similhante chegam aquelles escriptores que, exagerando os perigos que ameaam as sociedades, os contrastes que as convulsionam e as incertezas que as atormentam, appellam para o pulso frreo dum dictador, como nico capaz de fazer sahir os Estados da anarchia medonha em que elles se debatem. Esto neste caso Volgraff, Zimmermann, MUller, Maurus, Kosegarten, Syme e Prins, que combateram, em nome de tal considerao, o governo representativo e defenderam o absolutismo. A escola radical, exagerando o dogma da soberania popular, tambm combate o systema representativo que julga inconcilivel com tal dogma. J Rousseau

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dizia que a soberania no pode ser representada, pela mesma razo por que no pode ser alienada. A soberania consiste essencialmente na vontade geral e a vontade no se representa, ella ou a mesma ou outra, no ha meio termo. Os deputados no so portanto nem podem ser os seus representantes; elles no so seno os seus commissarios, nada podem concluir definitivamente. Toda a lei que o povo no tenha ratificado directamente nulla, no uma .verdadeira lei. O povo ingls pensa que livre, mas engana-se, no o seno durante a eleio dos membros do parlamento, logo que estes so eleitos escravo e nada mais. Proudhon seguiu as mesmas idas, visto impugnar tambm a representao por os cidados poderem intervir directamente na sua administrao, e por a pratica constitucional ainda a mais pura ser impotente para acabar com as grandes privaes econmicas e moraes do povo (i).
66. A SOCIOLOGIA E A PSYCHOLOGIA COLLECT1VA. -

A escola sociolgica tambm pouco favorvel ao systema representativo. Assim, Herbert Spencer mostra-se um terrvel adversrio do systema representativo na sua notvel obra The tnan vnus of the state. A grande superstio da politica de outrora era o direito divino dos reis. A grande superstio da politica de hoje o direito divino dos parlamentos. Embora irracional, a primeira destas crenas era mais lgica do que a ultima. Nos tempos em que o rei era um deus ou um descendente dum deus, havia fortes razes para que se obedecesse passivamente sua von(i) Palma, Corso di diritto costitujionale, tom. li, pag. 6; Sr. Dr. Antnio Cndido, Princpios e questes de philosophia politica, pag. 75 e seg.; Brunialti, // diritto costitujionale, tom. 1, pag. 5a6.

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tade. Quando, por exemplo, no reinado de Luiz XIV, theologos como Bossuet ensinavam que os reis eram deuses e participavam de algum modo da independncia divina, ou quando se julgava que o monarcha era um delegado do ceu, a concluso lgica a tirar de taes premissas, era que no podiam existir limites ao poder do Estado. Mas o principio moderno no pode de fender-se assim. Um corpo legislativo que no pode arrogar-se nem uma origem divina nem uma misso divina, no pode recorrer ao sobrenatural para legitimar as suas pretenses a um poder illimitado. Por isso, a crena na sua auctoridade no tem o caracter lgico da antiga crena no poder illimitado do rei. A adorao da legislatura sob um certo aspecto menos admissvel, do que a do fetiche. O selvagem pode allegar que o fetiche no falia e que no confessa a sua impotncia. Mas o homem civilizado persiste em attribuir a este dolo, feito por suas prprias mos, poderes que dum ou doutro modo reconhece elle no possuir. Direito divino dos parlamentos, quer dizer direito divino das maiorias. A base do raciocnio dos legisladores bem como do povo que a maioria tem direitos illimitados. Tal a --theoria corrente, que todos acceitam sem provas, como uma verdade evidente por si mesma. A critica, porem, mostra que esta theoria corrente deve soffrer uma modificao radical. Numa nao em que o povo governasse, o governo seria simplesmente um rgo administrativo sem auctoridade intrnseca. Ao mesmo tempo avultaria outra concluso, que as leis no so sagradas em si mesmas, mas que tudo o que tem de sagrado lhe provm inteiramente da sanco moral, sanco que deriva naturalmente das leis da vida, emquanto ella se passa no meio das condies da existncia social. A funco do liberalismo no passado foi limitar o poder dos

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reis. A funco do liberalismo no futuro ser limitar o poder dos parlamentos. De Greef no menos severo para com o governo representativo. O governo representativo, segundo este sociologista, transportou para o governo politico da sociedade a maior parte dos vcios e dos defeitos que se censuravam aos governos absolutos, a que elle se substituiu depois de notveis luctas, que no deixaram de ter uma grandeza admirvel. Tornou-se o governo duma classe, e mais propriamente duma minoria desta classe, e isto tanto nos paises onde vigora o suffragio restricto, como naquelles em que est em pratica o suffragio universal. Nestes ltimos, o regimen representativo no soube tornar-se a real expresso das necessidades e dos votos da sociedade; a sua evoluo conduziu-nos mesma situao em que nos encontrvamos antes de 1789, no sentido do poder executivo se ter tornado superior a todos os outros poderes do Estado. E nesta evoluo, o poder executivo, que nlo passa da emanao da maioria artificial da nao ou de uma classe ou de uma parte notvel duma classe, tende ainda a retroceder para formas de organizao cada vez mais absolutas, dentro do systema representativo. A escola da psychologia collectiva tambm se mostra intransigente adversaria do systema representativo. Assim, Scipio Sighel numa monographia celebre procura criticar, com os dados da psychologia collectiva, os princpios fundamentaes do systema representativo. O direito da maioria applicado vida politica offende profundamente a lgica, visto a opinio do maor numero no ser em todos os casos a melhor opinio. E isto ainda se torna mais claro nos parlamentos, porquanto ahi o direito da maioria manifesta-se por meio de numerosas reunies de homens, que deprimem, pela lei fatal da psycologia collectiva, o valor da deciso a tomar. E' que a unio de mais intelligen-

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cias, longe de augmentar, diminue o valor intellectual das resolues, visto as foras dos homens reunidos se elidirem e no se conjugarem. E, no s nos parlamentos se reduz o valor dos resultados, mas estes podem depender de causas imprevistas e desproporcionadas relativamente ao effeito que produzem. Uma palavra ou um gesto mudam repentinamente as tendncias duma assembla, como duma multido; e por isso, alem do abaixamento do nivel intellectual, uma assembla pode estar sujeita a uma instantnea desorientao intellectual, e dar resultados no somente de valor menor do que daria cada um dos seus membros, mas tambm de valor totalmente diverso. Isto acontece tanto mais nos parlamentos, que, pelo modo como so formados e pelo modo como decidem, representam e renem duas phases de psychologia collectiva que se sobrepem e combinam. Eftectiva-mente, no s.as votaes dos deputados mas tambm as eleies dos deputados so devidas ao jogo do acaso da psychologia collectiva, visto os coeficientes mais importantes que concorrem para a eleio dos deputados serem os discursos e os jornaes, meios de suggesto sobre o publico os mais fortes e os menos) seguros, e que podem produzir resultados imprevistos e illogicos, aproveitando as surprezas da psychologia collectiva. Gustavo Le Bon ainda mais claro. Por um lado os eleitores constituem uma collectividade, que, sendo chamada a proceder sob a influencia duma emoo, como a escolha do representante, deve necessariamente degenerar em multido e assumir por isso seno todos pelo menos os principaes caracteres da multido, como a fraca aptido para o raciocnio, a falta de espirito critico, a irritabilidade e o simplismo. Por outro lado, as assemblas parlamentares so tambm multides, deixando-se levar pelos dogmas, pelo prestigio dos chefes e pela rhetorica dos oradores; apaix-

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nam-se por nullidades ou por personalidades, ficando muitas vezes indifferentes em face das grandes questes. E' a consequncia destas assemblas apresentarem os caracteres geraes das multides, como o simplismo das idas, a irritabilidade, a suggestibilidade, a exagerao dos sentimentos, e a influencia preponderante dos seus dirigentes. Vacchelli ainda se encontra dominado pelas mesmas idas, porquanto combate o systema representativo, por elle se basear sobre o principio falso de que o povo pode manifestar uma vontade concreta e determinada, quando elle no sente as necessidades e as aspiraes seno dum modo inorgnico, no podendo ter uma conscincia clara e precisa de taes necessidades (i). 67. A VERDADEIRA APRECIAO DO GOVERNO REPRESENTATIVO. Como s v, no so poucos os adversrios do governo representativo. Em todo o caso, todas as suas criticas esbarram contra uma difficuldade insupervel, a impossibilidade de outro systema politico nos povos modernos. A democracia directa impossvel fora de certas condies excepcionaes, e por isso a representao impese como o nico meio de dar liberdade politica a realidade que ella exige no momento actual da evoluo humana. A maior parte dos cidados no se podem dedicar ao estudo e deciso das questes politicas, visto se encontrarem occupados nos misteres da sua industria, e no podem ser congregados a fim de deliberarem
(1) Herbert Spencer, L'individu contre 1'Etat, pag. 112, 116, i5o, i58; Letourneau, Vvolution politique, pag. 540; De Greef, Regime parlamentre e regime rappresentativo, na Rivista di sociologia, serie 11, vol. 1, pag. 880; Scipio Sighele, Contra il parlamentarismo, pag. 19 e seg.; Gustave Le .Bon, Psychologie des Joules, pag. 171 e seg.; Vacchelli, Le basi psichologiche dei diritto publico, pag. 101 e seg.

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em commum, em virtude do seu grande numero, que de alguns milhes em todas as naes cultas. Por isso, foroso recorrer representao, para fazer leis, votar impostos e prover a tudo o mais que seja necessrio ao regular andamento da administrao publica. Nos Estados modernos, que se basam sobre a nao, materialmente impossvel reunir numa1 assembla todo o povo e faz-lo discutir e votar conscienciosamente um systema de finanas, um tratado de commercio ou um cdigo civil, assumptos que encontram graves difficuldades em serem resolvidos conscienciosamente pelos prprios parlamentos. No pode tambm haver duvida de que o systema representativo a forma menos imperfeita da evoluo politica. O critrio, para avaliar os regimens polticos, no consiste em aferi-los pelos dictames de doutrinas ideaes e exageradas, mas em compar-los com os outros regimens que o precederam ou que se lhes pretendem substituir. Ora, sob este aspecto, os vcios ou defeitos do governo representativo so insignificantes, comparados com o retrocesso que se daria com a sua suppresso. E' certo que o governo representativo tem defeitos, mas defeitos tem tambm a locomotiva e ningum a pretender substituir pelos antigos systemas de viao; defeitos teve Marco Aurlio, e no obstante a historia apresenta-o como um imperador modelo, sem duvida porque succedeu a tyrannos ferozes e malvados; defeitos tem a actual organizao internacional das naes, mas no obstante isso ningum a querer substituir pelo isolamento e hostilidade de outros tempos. Tudo relativo e nada absoluto. E' com este critrio que se deve apreciar o governo representativo, no podendo por isso haver duvida alguma a respeito do seu valor politico. No ignoramos que o systema representativo funcciona em alguns 1 pases dum modo anormal e imperfeito, mas isso no

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sufficiente para condemnar este systema, visto eljej ainda sob este aspecto ser muito superior a todos os outros regimens, podendo garantir a todas as foras sociaes a participao na vida publica do Estado. E' por isso que Bluntschli sustenta que o regimen representativo d ao povo os benefcios das outras formas de governo, sem ter os defeitos que as tomam mais ou menos desharmonicas com as modernas sociedades civis. O que se torna necessrio procurar corrigir os defeitos do governo representativo, em harmonia com as exigncias do progresso politico. Os crticos do regimen representativo partem de princpios inteiramente inadmissveis. O ultramontanismo e o absolutismo no podem ter applicao nas sociedades modernas, cada vez mais emancipadas de influencias theocraticas e cada vez mais dominadas por aspiraes liberaes. A doutrina da escola radical uma consequncia da sua theoria sobre a soberania. Mas assim como falsa esta theoria, assim tambm inacceitavel a consequncia por ella deduzida. O povo no fica sendo escravo pelo facto da existncia da representao. O parlamento no tem todo o poder que Rousseau lhe attribua, visto os seus membros estarem sujeitos reeleio e deverem respeitar no exerccio das suas funcoes as condies de existncia e de desinvolvimento dos diversos aggregados sociaes. A doutrina de Proudhon briga completamente com o principio de que os cidados no podem nas condies actuaes exercer directamente as funcoes politicas. As funces de governo no Estado no podem pertencer seno aos mais capazes, e no a todo o povo. A escola sociolgica na forma seguida por Herbert Spencer ataca o governo representativo por elle assentar no principio do governo das maiorias, quando se torna impossvel a democracia moderna sem este principio, como j mostramos. De Greef injusto pois

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o governo representativo que nos tem livrado do absolutismo. A escola da psychologia collectiva esquece os lados bons do systema representativo e os bons resultados por elle produzidos nos pases em que tem funccionado bem. E' por isso que Le Bon julga opportuno fazer reservas e introduzir restrices nesta matria, notando que as assemblas parlamentares unicamente apresentam os caracteres das multides em certos momentos, que elle no determina. O modo como procedem as assemblas parlamentares mostra o pouco fundamento da theoria, visto estas assemblas serem sempre guiadas por chefes, que as fazem funccionar em harmonia com as suas qualidades intellectuaes e moraes. A historia prova tambm que os homens politicos eminentes que contriburam para a grandeza do prprio pas, teem encontrado sempre cooperadores nas assemblas parlamentares. Os theoricos da psychologia collectiva para serem lgicos at ao fim deviam defender o regresso ao absolutismo (1).

(1) Mosca, Elementi di scienja politica, pag. 3o8; Brunialti, // diritto costitujionale, tom. 1, pag. 518; Palma, Corso di diritto costitujionale, tom. 11, pag. 8; Miceli, La psicologia delia folia, na Revista italiana di sociologia, tom. 111, pag. 101; Letourneau, Evolution politique, pag. 535; Majorana, Teoria sociolgica delia costiturione politica, pag. 3o.

CAPITULO VI
REPRESENTAO POLITICA SUMMARIO : 68. A representao medieval nas relaes internas do grppo. 69. A representao medieval nas relaes externas dos grupos. 70. Transformao do conceito medieval da representao. 71. O conceito moderno da representao como uma designao de capacidades. 72. Theorias sobre a natureza da representao : a) Theoria do mandato jurdica 73. b) Theoria do mandato analgico e fictcio. 74. c) Theoria do mandato politico. 75. d) Theoria jurdico-organica dos modernas escriptores allemes. 76. Verdadeira theoria sobre a natureza da representao politica. 77. A representao dos interesses sociaes como a melhor forma da representao politica. 78. A representao dos interesses sociaes na Allemanha. 79. A representao dos interesses sociaes na Inglaterra. j .80. A representao dos interesses sociaes na SuissaJ Frana e Blgica. 81. A representao dos interesses sociaes em Itlia, Hespanha e Portugal.

68. A REPRESENTAO MEDIEVAL NAS RELAES INTERNAS DO GRUPO. Como vimos, a caracterstica mais saliente do governo representativo a representao. Por isso, para a melhor comprehenso da theoria do governo representativo, torna-se necessrio expor o caracter juridico do instituto da representao. E' do problema da representao, diz Orlando, que depende

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todo o valor jurdico do systema representativo, porque o que distingue este governo precisamente o instituto da representao. Do modo como esta for comprehendida, deriva logicamente tambm a ida que se vem a formar da natureza do governo representativo. I O conceito da representao tem passado por phases histricas mui diversas. Nos tempos medievaes, a representao era considerada como um mandato jri* dico. Este caracter provinha-lhe da ndole de cada grupo, por que se encontrava fraccionada a soberania. Estes grupos apparecem-nos como entes autnomos, meio soberanos, ou pelo menos possuindo diversos privilgios prprios de entes politicos independentes, e desempenhando varias attribuies soberanas. E* assim que alguns delles tem um verdadeiro e prprio direito de legislao e de governo, e um direito de paz, de guerra e de alliana, como os grandes feudataros do imprio e da monarchia, perfeitamente autnomos relativamente ao superior hierarchico; outros teem um simples direito de governo, como os feudataros menores; outros um direito limitado de legislao e de jurisdico, como as corporaes da communa. Em todo o caso, ha um grande numero de organizaes distinctas, tendo cada uma necessidades prprias, interesses prprios, e uma constituio prpria. Nas suas relaes externas e considerados no seu conjuncto, estes grupos apresentam a maior variedade, e a' maior heterogeneidade que se pode imaginar, visto elles divergirem pela composio e estructura, pelos interesses que os preoccupam, e pelos fins que se propem. Basta attender variedade de estructura, entre o grande e o pequeno feudo, entre este e a communa, entre a communa e as corporaes que a compem, entre a hierarchia leiga e a hierarchia ecclesiastica. Esta variedade de estructura no segue typos simples e bem determinados que se reproduzam em todos os pases e em todos os logares, mas apresenta

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modalidades muito diversas. E' que a estructura destas organizaes adapta-se s necessidades e s condies sociaes, e estas no podem ser idnticas em toda a parte, especialmente numa epocha de grande fraccionamento politico e social. Nas suas relaes internas, na estructura ou composio interna das suas partes, os diversos grupos apresentavam a maior homogeneidade de constituio, de pessoas, de interesses, de vnculos e de fins. A heterogeneidade exterior era uma consequncia da homogeneidade interna, e, vice-versa, esta era um producto da heterogeneidade exterior. O processo de especificao sempre uma consequncia da conjunco de elementos similares e da differenciao de elementos diversos; quanto mais se desinvolve este processo, tanto mais se accentua a heterogeneidade. Parecer, primeira vista, que por ser a edade media uma epocha em que se enfraquece a presso exercida pela sociedade sobre o individuo, a autonomia deste deve attingir o seu mximo desenvolvimento e expanso, affirmando-se a liberdade em toda a sua plenitude, contrariamente ao que tinha acontecido na antiguidade clssica, em que o individuo no era nada sem o Estado e fora do Estado. No succede assim, porque o individuo encontrasse ligado ao seu grupo como estava vinculado ao Estado na antiguidade clssica; fora do grupo no nada, e s tem valor emquanto se considera no grupo e em relao com o grupo. O que o feudatario sem os seus vassallos ? E' uma pessoa sem poder, sem aucto-ridade, e sem direito, constituindo uma entidade desprezvel que perdeu todo o valor jurdico e moral, como o cidado romano que perdeu o seu direito de cidade. Henrique IV em Canossa um exemplo typico do que acontecia em taes casos. O que era o cidado que no estivesse inscrpto numa corporao ? No meio das foras que convulsionam a cidade, elle fica sem
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proteco, no podendo fazer valer os seus direitos, nem exercer a sua profisso. Em face dos caracteres fundamentaes e das condies de existncia dos grupos, no pode haver duvida de que a representao medieval devia ser uma representao do grupo. Tendo cada grupo uma prpria personalidade e direitos e privilgios a fazer valer relativamente aos outros, tornava se necessrio um mandatrio que o substitusse, todas as vezes que elle no podesse proceder directamente como um s todo. O representante era o intermedirio que suppria a material impossibilidade do grupo, nos casos em que e para que era escolhido; e, encontrando-se por isso ligado ao grupo, como o mandatrio est vinculado ao mandante, tinha de manter-se dentro dos limites do mandato e no exced-los sem uma nova delegao. Proceder por sua conta e segundo o seu arbtrio, seria o mesmo que violar os direitos e privilgios do grupo, que pertenciam a todos em commum e no a cada um em particular, de que por isso todos deviam dispor e no uma pessoa escolhida simplesmente para tractar um negocio com os outros grupos ou com os outros poderes. O representante, como funccionaro escolhido para participar nas funces publicas, dirigindo a sua conducta segundo o seu arbtrio, no se podia comprehender numa epocha em que a vida politica se circumscrevia quasi completamente aos limites do grupo. A communidade de interesses e de vistas e a homogeneidade dos elementos de que se compunha o grupo, tornavam possvel esta forma de representao, pois cada grupo, tendo a conscincia dos prprios interesses e conhecendo claramente as suas necessidades, sabia perfeitamente o que desejava. O mandato tornava-se ainda mais explicito e rigoroso pelo facto das relaes entre os grupos no serem muito frequentes e numerosas, e da cooperao poli-

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tica, activa no seio de cada grupo, ser fraca no conjuncto do Estado. Este conceito da representao encontra a sua plena confirmao nos. cahiers dos representantes dos estados da monarchia francesa. Os cahiers eram as instruces dadas aos representantes, onde se encontravam os votos e os.desejos dos representados e se designavam os limites, dentro de que aquelles podiam desinvolver a sua aco (i). 69. A REPRESENTAO MEDIEVAL NAS RELAES EXTERNAS DOS GRUPOS. Se, nas relaes internas do grupo, a representao reproduzia os caracteres do mandato, nas relaes externas a representao assumia o caracter de representao diplomtica. Na edade media, o direito soberano encontrava-se dividido e subdividido entre os diversos grupos, de modo que cada um delles tinha adquirido e exercia algumas ou varias funces da soberania, considerando-se quasi como uma organizao politica independente, que, pelo menos nos limites das suas attribuies e dos seus privilgios, no reconhecia outra soberania e no admittia outro vinculo de dependncia. No , por isso, para admirar que a representao politica revista o caracter duma representao diplomtica. No quer isto dizer que um tal caracter se revele em tudo, visto haver actos nos quaes se manifesta dum modo mais notvel, e outros em que se encontra completamente obscurecida. O caracter diplomtico da representao devia ser um dos primeiros a desapparecer, logo que se tornou possvel uma maior intimidade de relaes entre os elementos polticos, e a fora centrpeta do Estado adquiriu predomnio sobre a centrfuga do individuo, tornando mais compacta e mais forte a coheso social*
(1) Miceli, Conceito giuridieo moderno delia rappresentanjd\ politica,"pag. 36 e seg.

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Este caracter da representao medieval coordena-se com a variedade dos elementos de que ella s compe e a variedade de elementos que ella reflecte. Nesta peculiar forma de organizao social e com o systema de grupos indicado, todo o elemento tem o seu representante, pode fazer ouvir a sua voz, manifestar tio seio do Estado as suas necessidades, os seus interesse e as suas aspiraes. Este fraccionamento da representao, consequncia do fraccionamento politico, encontrava-se em intima relao com a constituio jurdica do grupo. Tendo cada grupo a sua distincta personalidade jurdica, os seus direitos a fazer valer, a sua parte de soberania a defender, os seus privilgios a salvaguardar, seria inteiramente impossvel uma representao em commum com outro grupo. Isto seria considerado como uma espcie de renuncia a alguns dos seus direitos, como uma espcie de restri-co .da sua autonomia, ou uma submisso indecorosa e perigosa, sendo certo que os antagonismos entre as condies, entre os interesses e entre os privilgios, dificilmente poderiam fazer surgir a ida, e muito menos fazer sentir a necessidade, da fuso das diversas classes e dos diversos grupos, sob formas communs de representao. Uma fuso deste gnero s se pode realizar numa phase muito adiantada da evoluo social, quando as varias organizaes semi-independentes se transformam nos rgos dum s corpo politico, desapparecendo os mais fortes e notveis antagonismos de interesses e condies. E' por isso que na edade media a representao no igual nem uniforme, visto um representante no equivaler a outro, nem pela qualidade, nem pelos direitos, nem pelas attribuies, nem pelos interesses que representa. O representante da nobreza no igual ao representante do clero ou da burguezia, quer por causa dos privilgios de que gosa, quer por causa dos interesses que tem a defender.

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Apesar destes factos que acabamos de indicar, a representao no perde o seu caracter de cooperao social. A edade media uma epocha de organizao, no obstante o individualismo e o fraccionamento que nella domina, visto o individualismo ser individualismo de rgos e no de tomos, e o fraccionamento ser corrigido pelos vinculos com que os grupos e os rgos se encontram ligados, subordinados uns aos outros e dispostos entre si,, em formas complexas e variadas de solidariedade social. Atraz do representante est, como vimos, o grupo solidrio dos interesses, das necessidades e das condies, harmonizadas do melhor modo possvel; ha indivduos e familias ligados por vinculos fortes, visto estes se fundarem sobre necessidades effectivas e sobre condies reaes; ha elementos que desempenham funces intimamente connexas, que se completam reciprocamente. O factor de desorganizao poderia ser constitudo pelos attritos entre os grupos, quando estes aggregados, to homogneos no interior, mas to diversos uns dos outros, se encontrassem em relaes entre si. E, effectivamente, todos os antagonismos e todos os conrlictos de interesse e de tendncias que se revelam e podem revelar entre grupos to diversos, no parecem manifestar communidade de intentos, harmonia de relaes e unidade de cooperao. Mas a cooperao dum aggregado no deriva verdadeiramente duma uniforme e egual distribuio de elementos, mas da especificao e variedade delles e do modo como cada um desempenha a sua funco. Quando os antagonismos e os attritos surgem desta especificao de funces, so menos perigosos para a vida da convivncia e mais facilmente eliminados, do que quando surgem entre elementos similhantes, tendendo cada um delles a concentrar em si a vida de todo o corpo social.

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Os antagonismos so indicio e consequncia dum gro imperfeito de especificao funccional, -em virtude do qual uma funco pode absorver maior quantidade de fora e exigir uma maior somma de actividade. No so portanto uma consequncia necessria da especificao funccional, mas do modo como ella se realiza, da falta de adaptao entre o organismo e as suas funces. Quanto mais elevado o gro de evoluo tanto mais a organizao se aperfeioa e se adapta ao ambiente, tanto mais a especificao se torna completa e coherente, e tanto mais os antagonismos se elidem e se harmonizam. Na representao medieval encontramos uma grande especificao de funces, e por isso encontramos as condies para que, com a successiva eliminao dos fortes antagonismos, possa surgir pouco a pouco a harmonia e o equilbrio. Deve notar-se ainda que na vida social nem todos os antagonismos so prejudiciaes e desorganizadores; ha antagonismos salutares que servem, por assim dizer, para conservar a tonicidade da organizao politica, determinando continuamente o seu desinvolvimento e impedindo a sua decadncia. Haja vista ao antagonismo entre a plebe e a aristocracia na velha Roma, antagonismo que gerou e promoveu o desenvolvimento das instituies politicas (i). 70. TRANSFORMAO DO CONCEITO MEDIEVAL DA REPRESENTAO. Este conceito da representao devia soffrer uma transformao profunda com a fuso dos vrios elementos polticos e das varias partes do Estado num todo solidrio e compacto, visto assim desapparecerem as condies da sua existncia. A com(1) Miceli, Conceito giuridico moderno delia rappresentanja politica, pag. 47 e seg.; Guido Jona, La rappresentanja politica, pag. 19 e seg.; Ballerini, La rapprejentanfa politica degli ordini soiali, pag. 91.

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plexa e rica variedade de elementos que formam a sociedade medieval e se reflectem na organizao politica da epocha, a diversidade de condies, de relaes e de direitos, vem pouco a pouco a ser dominadas pela fora de coheso, pelo processo de centralizao, pelo movimento centrpeto que comea a actuar com a formao das grandes monarchias e se desinvolve sem interrupo at nossos dias. A disperso, das foras e o fraccionamento social e politico so prprios das epochas e das sociedades primitivas, duma organizao rudimentar e imperfeita. Com a evoluo das foras sociaes e politicas, com as successivas transformaes sociaes, augmenta gradualmente a coheso das partes; os elementos diversos coordenam-se e ligam-se de vrios modos; os contrastes e antagonismos elidem-se e desapparecem; as actividades divergentes combinam-se, especializando-se cada uma na sua prpria esphera. Ento os vrios elementos polticos fundem-se num s todo, e o Estado torna-se o conjuncto de aggregados harmonicamente dispostos e que actuam todos para o mesmo fim, sendo egualmente interessados na conservao e desenvolvimento do corpo social. O phenomeno que indicamos e que se verifica em todas as sociedades que se desinvolvem, o que se manifesta nas sociedades europas, medida que se approxima o perodo moderno. Esta fuso produzida e cimentada por varias causas, entre as quaes devemos mencionar: a natural expanso dos vnculos sociaes, que nascem e se desinvolvem com as relaes entre os homens; a fuso das diversas raas, que se organizam e dividem em varias nacionalidades, de modo que o processo de fuso acompanhado por um correlativo processo de integrao social; a aco da unio politica, principalmente quando dirigida pela forma desptica do governo, to poderosa e importante, que chega a transformar numa unidade social pases compostos de elementos e raas diffe-

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rentes; o prprio augmento do Estado, dando origem expanso politica dos povos, tornando insuficientes os grupos medievaes para satisfazer as necessidades dos cidados e apresentando-lhe um ambiente mais vasto onde se podessem desenvolver; a cooperao politica, favorecendo o processo de integrao e determinando uma especificao funccional. Em virtude desta fuso que transformou o Estado numa unidade social, o representante deixa de ser um simples mandatrio de quem o escolhe e passa a ser o representante de todo o Estado e de cada uma das suas partes. Nestas condies, a theoria da representao como um mandato jurdico tornava-se inteiramente inadmissvel, visto o representante no ser o representante duma nica categoria de interesses, mas e principalmente o representante do Estado em geral, e por isso de todos os interesses de ordem geral, communs a toda a convivncia politica. Deste modo, assignava-se ao representante um campo mais livre de actividade, no qual se podia mover segundo a sua prpria vontade. Esta evoluo do conceito de representao foi profundamente auxiliado pela especializao que se deu nas funces politicas. Emquanto no se realizou esta especializao, o representante no podia ter outra funco seno a de defender os interesses dos seus directos representados. A funco daquelle manifestava-se como uma prolongao da vontade destes, devendo o representante seguir a vontade e as indicaes dos representados. Mas, com a especializao das funces politicas, a representao assumiu uma funco prpria, distincta da do corpo dos representados, independente da sua vontade, de que no se podia j considerar uma simples expresso. O corpo dos representantes teve a sua funco especifica na vida do Estado, a qual se concretizou' principalmente na formao das leis e na determinao e declarao do direito.

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Esta funco especial attribuia necessariamente ao representante uma prpria esphera de actividade, inteiramente inconcilivel com a doutrina do mandato jurdico (i). 71. CONCEITO MODERNO DA REPRESENTAO COMO UMA DESIGNAO DE CAPACIDADES. Esta transformao, em virtude da qual a representao perdia pouco a pouco o caracter restricto, fraccionado e individualistico dos tempos medievaes, tornando-se representao nacional e unitria, deu logar contempornea e parallelamente a outra transformao, talvez mais radical, mas mais occulta. Em virtude d'esta segunda transformao, a representao perdia em certo modo o seu caracter de representao propriamente dieta, e tornava-se uma verdadeira e prpria funco politica, isto , uma funco cada vez menos connexa ao conceito de representao de interesses e de opinies, e cada vez mais ligada com o conceito de cooperao para a vida governativa e administrativa do Estado. De maneira qfie, pouco a pouco, a escolha dum representante deixa de ser a escolha duma pessoa com o fim de representar certos interesses e certas opinies, e torna-se a designao duma pessoa capaz de desempenhar uma certa funco publica, como a de formular ou approvar as leis, participar no governo e fiscalizar as funees do poder executivo. - Deste modo, a representao deixa de ser uma delegao de poderes e transforma-se numa designao de capacidade, designao feita, no j com um simples fim representativo, mas com o fim de contribuir para a nomeao dum funecionario publico. Esta transformao est certamente numa intima relao com a precedente, porquanto, desde o momento
(1) M ice li, Conceito giuridico moderno delia rappresentanja politica, pag. 115 e seg,

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em que a representao se tornou nacional e commum, isto , assumiu um caracter solidrio, devia perder insensivelmente o caracter de verdadeira e prpria representao. A especificao das funcoes desinvolveu no representante o lado governativo, em opposio com o lado representativo; isto , desinvolveu de preferencia as funcoes que importam directa participao no governo, como a funco legislativa, a funco politica e a funco de fiscalizao do poder executivo, eliminando as que implicam o cuidado dos interesses dos representados. A transformao que se deu no conceito de representao duplo. No se realiza unicamente no sentido de substituir pouco a pouco s representaes restrictas e unilateraes uma representao nica de interesses geraes; mas tambm no sentido de substituir ao mandato representativo a simples escolha dum funccio-nario, com o fim de exercer as funcoes que lhe so assignadas na economia dos poderes pblicos. Por outras palavras, a representao converte-se num dos modos pelos quaes se constitue um dos rgos governativos do Estado. O representante apparece-nos como um funccionario publico, differindo dos outros, no tanto pelo modo como escolhido, como por uma maior extenso das suas attribuiqes e por uma maior liberdade no seu exerccio (i).
72. THEORIAS SOBRE A NATUREZA DA REPRESENTAO : A) THEORIA DO MANDATO JURDICO. E' certo,

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porem, que esta transformao do conceito da representao no tem sido bem comprehendida por todos
(1) Miceli, Conceito giuridico moderno delia rappresentanja politica, pag. 81 e seg.; Brunialti, // diritto costitujionale, tom. 1, pag. 553.

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os escriptores. Para alguns ainda continua a ser um dogma a concepo "da representao como um verdadeiro mandato jurdico. Os indivduos exercem a soberania, designando, por meio da eleio, os deputados, cujo poder, por isso, deriva inteiramente daquelles que o nomearam. Ora, como o deputado no se torna cessionrio da soberania, que continua pertencendo aos eleitores, fcil de ver que elle no pode ser seno um mandatrio destes. O deputado no pode ser mandatrio de toda a nao, precisamente porque no nomeado por ella, mas por uma circumscripo eleitoral. O parlamento, do mesmo modo que a nao, compe-se de indivduos, e a soberania reparte-se entre os membros do parlamento como entre os membros da nao, sendo cada deputado mandatrio de um grupo de eleitores soberanos. O deputado assim um verdadeiro mandatrio. Todo o mandante pode limitar o mandato que d, devendo o mandatrio conformar-se com as instruces recebidas. Os eleitores tambm podem estabelecer a conducta a seguir pelo seu deputado, tendo este de votar no sentido indicado por aquelles. O mandante pode revogar o mandato do mandatrio, no ficando, alem disso, obrigado pelos actos que elle praticar contra o mandato recebido. O mesmo acontece com os deputados, cujo mandato pode ser revogado pelos eleitores, no tendo valor algum os actos do deputado contrrios ao mandato que elles lhe tenham conferido. Esta theoria, porem, carece de fundamento e est em inteira contradico com os factos. A eleio dos representantes suppe que elles so considerados mais competentes para desempenhar as funces que lhes incumbem do que os eleitores, e por isso no se pode comprehender, desde o momento em que os eleitos no gosem de uma inteira independncia para apre-

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ciar, como intenderem, os assumptos que tem de resolver. *&$ Nas constituies modernas estabelecem-se princpios qUe brigam inteiramente com similhante concepo da representao. Effectivamente, no se pode conceber o mandato sem a manifestao da vontade do mandante*, mas, nas constituies modernas, em que o deputado representa toda a nao, no acontece isto, porquanto o eleitor representado por deputados para cuja eleio no concorreu. Demais, o mandato por sua natureza necessariamente imperativo, no sentido de que todo o mandatrio obrigado a exercer o seu mandato em certos limites e condies, que podem ser indicados explicitamente, mas que em todos os casos so sempre conhecidos no momento em que se confere o mandato; ora as constituies modernas no admittem o mandato imperativo. E justamente assim procedem, pois, como observa Lon Duguit, com o mandato imperativo no haveria nem as vantagens do governo directo, visto o povo no ser directamente consultado, nem as do governo representativo, visto os deputados no poderem contribuir para a felicidade do pas com os fructos das suas aptides especiaes; e verificar-se-hiam os inconvenientes destas duas espcies de governos. Finalmente, um caracter essencial do mandato a sua revogabilidade vontade do mandante *, e, segundo o direito politico moderno, o deputado no pode ser privado do exerccio das suas funces pelos eleitores, emquanto durar a legislatura (i). 73. B) THEORIA DO MANDATO ANALGICO E FICTCIO. Outros escriptores, reconhecendo a incompatibilidade
(1) Orlando, Du fondement juridique de la reprsentation politique, na Revue de droit public, tom. m, pag. 8 e seg.; Lon Duguit, L-tat, les gouvernants et les agents, pag. 161 e seg.

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entre a ida do mandato e o caracter moderno da representao, teem procurado salvar esta theoria, sustentando que a expresso mandato para qualificar a relao existente entre o eleitor e o eleito tem um sentido puramente analgico; serve, para dar uma ida da natureza desta relao, sem procurar resolver absolutamente a questo da natureza e dos caracteres jurdicos desta instituio. Mas esta theoria esquece que o emprego da analogia na sciencia no nos pode dar idas precisas e exactas, e que, para haver analogia, se torna necessria uma certa relao substancial entre dous conceitos, que no se d entre o mandato e a representao, porquanto os caracteres essenciaes desta oppem-se fundamentalmente aos daquelle. A analogia em taes condies, se no involve um erro, pelo menos um grave obstculo descoberta da verdade. Alguns escriptores procuraram dar outra forma theoria do mandato, sustentando que o mandato se. deve considerar existente na representao, no porque - effectivo, mas porque resulta duma fico creada pela lei constitucional. E' o que intende Rieker, observando que na realidade um collegio eleitoral no propriamente seno uma parte do numero total dos cidados, mas que o legislador manda considerar este pequeno grupo como o representante da totalidade dos cidados, e vr no seu voto o voto do povo inteiro. Tracta-se, pois, simplesmente de uma fico legal (ge\et\liche Fiction). Esta theoria, sustentando que a representao no constitue um mandato seno ficticiamente, reconhece implicitamente que a representao no" um mandato. As fices nada explicam, s servem para encobrir a ignorncia da natureza dum instituto. E' por isso que se torna necessrio, no obstante a fico ' legislativa, determinar qual o verdadeiro caracter jurdico da representao.

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No preciso recorrer a uma fico para explicar este principio de direito constitucional. A fico do mandato seria, segundo Rieker, aconselhada como um motivo de opportunidade politica e constituindo um meio de illudir o povo, fazendo-o acreditar que elle que governa, que lana os impostos e que faz as leis. Mas a scien-cia no para crear ou fortificar illuses, e sim para estabelecer verdades e explicar realidades (i). 74. c) THEORIA DO MANDADO POUTICO. Como a theoria do mandato juridico no conseguia explicar a natureza da representao, a doutrina francesa lanou mo de outra theoria a theoria do mandato politico ou representativo. Eis como Lon Duguit resume esta theoria: A nao uma pessoa titular da soberania; ella d mandato a outra pessoa, o parlamento, para a exercer em seu nome. Ha um verdadeiro mandato; os dous sujeitos deste mandato so, a nao de uma parte, como mandante, o parlamento, da outra parte, como mandatrio. A soberania no se encontra repartida entre os membros da nao; depois da delegao, tambm no fica repartida entre os membros do parlamento. E' o parlamento como um todo, formando uma pessoa jurdica, que recebe mandato de exercer a soberania em nome de toda a nao. Ha, effec ti vmente, mandato na representao politica, mas este mandato resulta do voto nacional. O deputado no pode receber um mandato da circumscripo que o elege, visto elle ser deputado de toda a nao. .A circumscripo que lhe conferisse um mandato especial usurparia os direitos da nao, que a nica entidade soberana de que pode emanar o mandato. O deputado representante de toda a
(1) Rieker, Die rechtliche Natur der modernen Volksvertre-timg, Leipzig, 1892.

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nao e por isso verdadeiramente impossvel o mandato imperativo. As resolues do parlamento so to soberanas e definitivas como se fossem tomadas pela prpria nao. Esta theoria da representao, embora mais harmnica com o direito constitucional positivo dos povos modernos, no se pode ainda assim considerar satisfactoria. Torna-se incomprehensivel, desde o momento em que o parlamento no constitua uma pessoa jurdica, visto ento faltar o mandatrio. Ora o parlamento no pode constituir uma pessoa jurdica, precisamente porque o seu fim, fazer leis e assegurar os interesses geraes do pas, no se distingue do do Estado. O Estado pode ser uma pessoa, mas nunca o pode ser o parlamento, que se confunde com o Estado, ou, quando muito, um rgo por meio do qual elle realiza os seus fins. Mas, supponhamos mesmo que o parlamento constitue uma pessoa, ainda neste caso inadmissvel a theoria do mandato politico ou representativo. Effectivamente, no momento em que se realiza a eleio, ainda no existe o parlamento, visto elle ser um producto da prpria eleio. Ora, como o mandato conferido pela eleio, chega-se concluso verdadeiramente extravagante de que tal mandato dado a uma pessoa, num momento em que ella ainda no existe. O mandatrio s adquire vida jurdica com a eleio, e por isso no pde receber o mandato com este acto. A theoria do mandato-politico leva a absorver os deputados no parlamento, no podendo elles ter isola damente, como taes, nem direitos, nem poderes, nem vontade. Ficam, deste modo, em face de similhante theoria, sem explicao, as immunidades jurdicas esta belecidas por todas as legislaes em beneficio dos membros do parlamento (i).
(i) Lon Duguit, Utat, les gouvemants et les agents, pag. 172 e seg.

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75. D) THEORIA JURIDICO-ORGANICA DOS MODERNOS Os modernos escriptores allemes do direito publico, em virtude da .fallencia das theorias do mandato jurdico e do mandato politico, procuraram dar outra interpretao natureza da representao politica, em harmonia com a doutrina juridico-organica, hoje predominante naquelle pas. Segundo esta theoria, a nao um rgo cuja competncia consiste em eleger, e o parlamento ura rgo cuja competncia consiste em decidir sob certas condies e em certos limites. No ha, por isso, relao alguma de direito entre o parlamento e o corpo eleitoral. Os membros do parlamento, nota Laband, no so representantes de ningum, visto os seus poderes derivarem directamente da constituio. A formula que considera os membros do parlamento representantes da nao tem um valor simplesmente politico, emquanto significa que o parlamento um rgo por meio do qual se exerce a participao dos cidados na resoluo dos negcios de interesse geral. Essa participao, porem, termina com o exerccio do direito de voto, no dia fixado para as eleies. Passado este dia, cessa toda ,a cooperao da collectividade nas decises publicas, sendo o parlamento to independente no exerccio das suas funces como o prprio chefe do Estado. O parlamento assim representao nacional, no sob o ponto de vista das obrigaes e dos direitos, mas sob o ponto de vista da formao e da composio. Esta doutrina de Laband foi atacada por Jellinek, dentro dos princpios da theoria juridico-organica, como inacceitavel. Effectivamente, Jellinek observa que o parlamento recebe a sua competncia da constituio e no do corpo eleitoral, mas isso no quer dizer que no haja um lao jurdico entre o parlamento e a nao,
ESCRIPTORES ALLEMES.

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pois, se assim no fosse, o governo dum pas viria a pertencer a uma verdadeira oligarchia, havendo um punhado de cidados activos, ao lado de uma massa enorme de cidados sem direitos polticos. Ha uma relao de facto entre a nao e o parlamento, pertencendo ao jurista estabelecer a sua formula jurdica, pois de contrario o problema da representao politica ficar sem soluo. Esta formula consiste, segundo Jellinek, em o parlamento ser rgo directo da nao, que, por sua vez, rgo directo do Estado, vindo assim o parlamento a ser um rgo directo secundrio do Estado. Nos pases que praticam o governo directo, o povo, rgo do Estado, tem competncia para decidir. Nos pases de governo representativo, a competncia da nao consiste em estabelecer outro rgo, que investido pela constituio duma competncia, que pertencia anteriormente prpria nao. O parlamento, rgo assim formado, torna-se rgo jurdico da nao. Nestas duas formas de governo, governo directo e governo por meio de representao, a nao* um rgo do Estado; no primeiro, o rgo supremo da vontade do Estado formado pela. nao na sua unidade, e no segundo por um rgo especial da vontade da nao. Povo e parlamento formam por conseguinte uma unidade jurdica. A eleio dos .deputados faz surgir um lao permanente entre o representante e o povo no seu conjuncto, designadamente uma relao de rgo, que por sua natureza no pode ser seno uma relao de direito. A doutrina de Jellinek contraria a prpria theoria juridico-organica. Este escriptor pretende que entre o parlamento e o corpo eleitoral existe uma relao jurdica de rgo. Tal concluso, porem, unicamente se pode comprehender, desde o momento em que o corpo eleitoral e o parlamento possam ser sujeitos de direitos, o que briga com a theoria juridico-organica, segundo a 11

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qual os rgos, como taes, no podem ser pessoas, nem sujeitos de direitos ou obrigaes. Certo , pprem, que a theoria juridico-organica no pode em caso algum explicar convenientemente as relaes do moderno direito publico. O Estado, segundo esta theoria, uma pessoa corporativa e indivizivel, nico titular do poder publico; os governantes, os funccionarios, as naes, os chefes de Estado, so indivduos que exprimem a vontade do Estado; no so elles que querem e actuam; o Estado que quer e actua por meio delles. Ha entre elles e o Estado uma unio intima e indissolvel, to intima como a existente entre o homem individual e os seus rgos. Deste modo, nada se adianta, pois a theoria limita-se a consignar o facto de que o Estado uno e constitudo pelos seus rgos, que exprimem a sua vontade e traduzem a sua actividade. Fica por saber a causa primaria, geradora de todos estes rgos, e que no pode ser seno extrnseca ao Estado, sob pena de chegarmos concluso de que o Estado creado pelo prprio Estado (i). 76. VERDADEIRA THEORIA SOBRE A NATUREZA DA REPRESENTAO POLITICA. A theoria que melhor se harmoniza com o conceito moderno da representao , segundo o nosso modo de ver, a de Orlando. Ha um postulado de philosophia politica que explica satisfactoriamente este conceito da representao, o de que o governo do Estado deve pertencer aos mais capazes. Este postulado deve receber a sua applicao mais clara na funco legislativa, em virtude das consequncias que delia derivam para os direitos individuaes. E' que a funco legislativa a mais elevada
(1) Laband, Staatsrecht, tom. 1, pag. 295; Lon Duguit, L'tat, les gouvernants et les agens, pag. 198 e seg.; Lon Duguit, Droit constitutionnel, pag. 33o.

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e a mais decisiva na vida do Estado, visto delia depender no somente toda a organizao jurdica, mas ainda a direco geral da politica e da administrao. Dahi a necessidade do poder legislativo ser exercido pelos elementos mais aptos que se encontram no Estado. E' o que sempre tem acontecido, porquanto o exerccio da funco legislativa e do governo suppe sempre uma seleco de capacidades, variando o modo como se faz esta seleco, sendo devida, umas vezes i edade, outras fora, outras ao nascimento, outras ao favor do prncipe, etc. No governo representativo, esta seleco feita pelo corpo eleitoral. Os critrios primitivos de seleco, a edade e a fora physica, j no bastam. A qualidade de cidado, como nas democracias directas, insuficiente, em virtude de difficuldades materiaes e da especializao das funecoes. O privilegio do nascimento ou a designao do prncipe contrariam inteiramente as tendncias democrticas da epocha actual. Presumem-se, por isso, os mais capazes os designados pela escolha de um corpo eleitoral. Assim se explica como a representao politica seja uma seleco de capacidades e no uma delegao de poderes. Esta theoria de que a representao politica constitue um processo destinado a confiar a direco dos negcios pblicos aos mais capazes'ou quelles que devem conhecer melhor os interesses geraes do pas, criticada por Lon Duguit, com o fundamento de que a representao no consegue realizar frequentemente este fim. Mas isso no mostra que no seja deste modo que se deva interpretar a natureza da representao, e sim que ella se deve organizar por forma que se possa attingir a seleco das capacidades. Tambm se pode ponderar contra esta theoria que ella abstrahe completamente das relaes entre os deputados e os eleitores, quando essas relaes se

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verificam dum modo eonstante, apesar da independncia de que gosam os eleitos. Tas relaes, porem, embora sejam uma realidade, no entram no mbito do direito publico, e, como taes, no so ellas que nos podem orientar na caracterizao da representao politica (1).
77. A REPRESENTAO DOS INTERESSES SOCIAES COMO

A representao politica deve ser a imagem fiel da sociedade, e por conseguinte reflectir os diversos aspectos por que se manifesta a actividade social. Por isso a representao dos interesses sociaes a melhor forma da representao politica. Taine dizia: conheo chineses, hespanhoes, ndios e negros, no conheo homens. Em politica tambm conhecemos commerciantes, industriaes, operrios, militares, agricultores e artistas, mas no conhecemos homens. Os interesses individuaes agrupam os homens em diversas funces, por onde se manifesta a actividade da sociedade. O systema representativo deve, por isso, considerar o eleitor na sua qualidade de membro de uma determinada funco social, e no, como acontece actualmente, como uma quantidade numrica, exposta a combinaes artificiaes. S ento desappareceria no eleitor a inconscincia absoluta que o torna instrumento cego, e algumas vezes perigoso, de ambies e interesses de outrem, ou cmplice da calamidade publica que se chama corrupo eleitoral, to profundamente prejudicial vida do governo representativo nos Estados modernos. E' certo que alguns escriptores tem pro(1) Orlando, Du fondement juridique de la reprsentation politique, na Revue de droit public, tom. 11, pag. 8 e seg.; Orlando, Prineipii di dirlto costilujionale, pag. 67; Duguit, L'tat, les gouvernants et les agents, pag. 202.

A MELHOR FORMA DA REPRESENTAO POLITICA.

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curado obviar a estes inconvenientes por meio de restrices da capacidade eleitoral, mas estes palliativos no podem, de modo algum, modificar a base pessoal e egoistica do eleitorado, que constitue o vicio funda* mental do systema representativo. Se o corpo representativo um centro de coordenao superior, nada mais justo que elle se forme de modo a reflectir todos os interesses sociaes e as funces dos diversos aggregndos da nao. Deste modo, os representantes, em logar de traduzirem opinies vagas e confusas ou uma inconscincia relativa, indispensvel para o triumpho do programma dum partido, reflectiriam o interesse de alguma funco organizada do Estado. E isto tanto mais necessrio, que a nossa sociedade se encontra muito mais difFerenciada, do que qualquer outra sociedade do passado. A cidade antiga, diz Prins, muito mais differenciada do que a tribu nmada, a cidade medieval mais differenciada do que a cidade antiga, o Estado da Renascena mais differenciado do que a communa da Edade Media. Mas, a democracia industrial do sculo xx muito mais differenciada ainda. Uma assembla, para que possa ser representativa, no verdadeiro sentido da palavra, deve representar as foras activas dum pais. O defeito politico das sociedades contemporneas provm da sua organizao representativa no corresponder, nem em amplitude, nem em preciso, nem em coordenao, ao desinvolvimento e intensidade das suas funces effectivas. O que se torna necessrio organizar a representao em harmonia com as necessidades sociaes, e isto no se pode fazer seno pela representao dos interesses sociaes. O progresso politico, bem como o progresso universal, consiste em sahir das generalidades e em caminhar para uma organizao cada vez mais especial e cada vez mais coordenada de toda a sociedade com o seu ambiente externo e interno. Este fim, porem, no se pode

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conseguir seno pela organizao representativa da sociedade, de modo que esta representao seja a photographia exacta, embora reduzida, da prpria sociedade, isto , de todas as ordens de actividades da vida social. E' deste modo tambm que a representao politica ficar organizada em harmonia com a sua natureza. No quadro limitado de um aggregado social, em que os membros se encontram ligados por tendncias e preoccupaes idnticas, mais fcil escolher os que so mais aptos para olhar pelo governo de um pas. Collegios eleitoraes, formados de eleitores sem homogeneidade de aspiraes, fornecem maiorias numricas, to incapazes, por falta de conhecimentos, independncia e experincia, de defenderem os direitos de cada um, como de tutelarem os interesses de todos. Esraein, porem, ultimamente esforou-se por mostrar que a representao dos interesses sociaes absolu tamente inconcilivel com o principio da soberania nacional. ' '' Se os diversos aggregados sociaes teem direito a uma representao prppria, porque cada um delles possue uma fraco da soberania. A base da representao, por isso, segundo a theoria da soberania nacional, no pode ser seno a populao considerada em si mesma e independentemente dos agrupamentos de interesses que nella existam. No nos parece muito lgica esta doutrina de Esmein, pois, se a populao dum pas constitue diversos aggregados sociaes, a representao da populao s, por meio destes aggregados, se pode realizar, dum modo perfeito e completo. No se attribue, com a theoria da representao dos interesses sociaes, uma fraco da soberania a cada um dos aggregados sociaes, pois ella limita-se a integrar o individuo na funco social que elle desempanha na nao.

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Nem se diga, como ainda faz Esmein, que a representao dos interesses sociaes apresenta graves perigos, emquanto leva ao predomnio dos interesses particulares sobre os interesses geraes, determinando a lucta de foras que agora j difficilmente se submettem ao jugo da razo. Estes perigos, porem, so mais de temer na representao exclusiva da populao. E' necessrio tmbem no insistir na opposio entre os interesses individuaes e os interesses geraes, visto os interesses geraes no serem mais do que a somma dos interesses individuaes. Os indivduos no se encontram isolados na nao, mas agrupados em differentes aggregados sociaes, e por isso estabelecer uma organizao imperfeita da representao dar-lhe por base os indivduos destacados dos aggregados a que pertencem (i).
78. A REPRESENTAO DOS INTERESSES SOCIAES NA

ALLEMANHA.

A representao dos interesses sociaes j vem sendo defendida desde ha muito pela doutrina. Ha Um sculo, diz De Greef, que a vemos apparecer como uma verdadeira vegetao espontnea nos pases mais adiantados, e principalmente na Allemanha, na Frana, na Inglaterra, na Itlia, na Suissa e na Blgica. Esta espontaneidade nos centros especiaes de creao, evidentemente um indicio considervel da legitimidade e da opportunidade da ida. E' escola harmonco-organica que pertence na Allemanha a prioridade desta concepo politica.
(1) De Greef, Regime parlamentare e regime rappresentativo, na Rivisla di sociologia, serie it, voL 1, pag. 881 ; Ferrari, / difelti dei nostro sistema rappresentativo, na Rivista di sociologia, serie 11, tom. 1, pag. 774; Prins, De 1'esprit du gouvernement dmocratique, pag. 23i e seg.; Esmein, lments de droit constitulionnel, pag. 328.; Duguit, L'tat, les gouvernants et les agents, pag. 178 e seg.; Duguit, Droit constitutionnel, pag. 368 e seg.

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Krause via nas sociedades um conjuncto de instituies, no somente differenciadas mas tambm coordenadas entre si, como as partes dum verdadeiro organismo. Dividia a organizao interna das sociedades em duas series ou espheras de associaes. As associaes da primeira serie tem fins geraes, e so a familia, a communidade de amigos, os municpios, os Estados, as raas e a humanidade. As associaes da segunda serie tem fins especiaes, e so a educao, a sciencia, a arte, a justia e a religio. Ahrens seguiu a doutrina de Krause, prestando a sua adheso diviso precedente. Ahrens reconhecia com Krause duas series distinctas de espheras ou de associaes relativas actividade social, sustentava a necessidade de duas camars differentes para representar esta diviso natural da sociedade, e organizava-as de modo que a representao reflectisse a unidade do organismo e as suas diversas funces. Mohl propoz-se organizar a representao dos interesses, formando trs grupos: o dos interesses tnate-riaes, comprehendendo a grande e a pequena propriedade territorial, a industria e o commercio, bem como certas subdivises destas ultimas; o dos interesses espirituaes, comprehendendo as Igrejas, a sciencia, a arte e o ensino; o dos interesses locaes, representado pelas communas. A doutrina de Mohl foi abraada por Liebe e Levita, que a desinvolveram e aperfeioaram nas suas obras. Esta ida da representao dos interesses sociaes, porem, succumbiu em face dos factos,' visto a unidade allem a ter contrariado inteiramente, como realizada pela centralizao em proveito duma monarchia absolutista e militar. Bluntschli ainda declarava, num artigo publicado em 1867, que o principio da representao dos interesses sociaes lhe parecia racional, mas que a nossa epocha no se encontrava ainda preparada para

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se poderem corrigir seriamente os vicios do systema actual. Bluntschli continuou nas suas obras a manifestar a mesma indeciso, sem duvida por as circunstancias da epocha, desfavorveis applicao do principio, continuarem a fazer-lhe perder de vista a importncia orgnica e permanente do systema. Deste modo, abortou o movimento doutrinal em favor da representao dos interesses socaes, enfraquecendo-se na memoria collectiva a ida fecunda que domina tal systema (i).

79. A REPRESENTAO DOS INTERESSES SOCIAES NA

INGLATERRA. Em Inglaterra, tambm o problema da representao dos interesses sociaes tem preoccupado a atteno dos publicistas. Assim, Stuart Mill mos-trase partidrio do systema da representao dos interesses sociaes, quando procura assegurar sciencia um logar especial na representao. O seu erro foi desconhecer que as outras funces sociaes tinham um egual direito a esta representao. Stuart Mill ampliava o direito de eleio aos centros scientificos, como as Universidades, em harmonia com o exemplo da Inglaterra, e concedia-o a outros corpos scientificos, j organizados ou que se viessem a criar. Ia mesmo at ao ponto de propor um voto plural ou cumulativo, em favor dos que reunissem condies scientificas superiores. James Lorimer, deixando-se influenciar pela theora de Stuart Mill, approximou-se, comtudo, mais da realidade, e por isso distinguiu, sob o ponto de vista do suffragio, diversas categorias correspondentes aos difterentes interesses sociaes, embora no seu systema
(1) De Greef, La Consttuante et le regime reprsentatif, pag. I5I.

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a representao continuasse a ser uma representao individualista, e no dos grupos naturaes. Dividia, por isso, o corpo* social em classes, segundo os rendimentos, a intelligencia, os servios prestados, a posio social, a edade e a moralidade, estabelecendo, assim uma verdadeira hierarchia eleitoral, segundo a importncia individual. Assim, procurava elle conseguir que a representao fosse a expresso adequada de todos os poderes da-sociedade, ta es como elles existem. Mas, realmente, no systema de Lorimer, no so os interesses sociaes que so representados, mas os valores individuaes, com a aggravante de que a sua hierarchia sancciona a iniquidade social que d a certos indivduos uma superioridade politica, unicamente por serem possuidores duma certa fortuna. Com Frederico Harrisson, a theora da representao dos interesses sociaes reveste um caracter mais perfeito e definido, visto este escriptor defender os direitos dos trabalhadores a uma representao distincta no parlamento ingls. E o certo que a representao dos interesses sociaes concorda admiravelmente com todo o desinvolvimento histrico da Inglaterra, com todas as suas tradies gloriosas de self government e de progresso industrial (1).
80. A REPRESENTAO DOS INTERESSES SOCIAES NA

SUISSA, FRANCA E BELGICA.

Na Suissa, Sismondi tambm se mostrou apologista da representao dos interesses sociaes. Este escriptor um notvel defensor da interveno do Estado, no auctoritara e absolutista, mas alliada com os direitos da liberdade. Intende, porem, que a liberdade individual no pode ser eficazmente garantida seno pela organizao col(1) De Greef, La Constituante et le regime reprsentatif, pag.
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lectiva. Dahi concluia logicamente para a necessidade e a legitimidade duma representao, no simplesmente individual, mas egualmente collectiva de todos os interesses sociaes e, antes de tudo, do trabalho. Em Frana, a representao dos interesses sociaes tem encontrado notveis theoricos a defend-la. Assim, Saint-Simon basa a organizao social essencialmente sobre a associao dos indivduos em grupos naturaes, e dos grupos naturaes particulares em associaes mais extensas. As funces fundamentaes da sociedade so a arte,- a sciencia e a industria, e por isso cada uma destas funces devia ser representada, sob o ponto de vista da sua direco, pela elite dos artistas, dos sbios, e dos industriaes, numa palavra, pelos mais capazes. Augusto Comte subordinava egualmente o governo temporal s capacidades, e intendia que a diviso successiva das funces sociaes tinha creado entre ellas uma subordinao crescente. Cada funco social produz, segundo elle, naturalmente a sua disciplina e o seu governo, operando-se a concentrao dos governos particulares de cada funco no Estado. As funces sociaes essenciaes eram trs, em harmonia com os elementos da fora collectiva: o poder material, concentrado nos grandes ou ricos; o poder intellectual, concentrado numa hierarchia de sbios; e o poder moral, concentrado na mulher. E' certo que Augusto Comte e o seu mestre SaintSimon no comprehendiam bem o governo representativo, como a coordenao em centros reguladores dos interesses sociaes, visto conceberem esta coordenao sob uma forma hierarchica; entretanto afirmavam o principio de que os centros reguladores devem ser a representao da actividade collectiva real, principio que continha o grmen da evoluo futura. Esta evoluo, porem, foi seriamente contrariada pelas aspiraes que se manifestaram no sentido da legislao directa do povo. Em todo o caso, isso no

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obstou a que o systema da representao dos interesses sociaes continuasse a ter os seus adeptos, Entre elles, deve-se principalmente indicar Proudhon, que comprehendia o regimen representativo como devendo ter por base a representao, a mais exacta e completa possvel, no s dos grupos territoriaes, mas tambm dos grupos naturaes formados pelo exerccio de profisses similares, em todos os ramos da actividade social. A ida da representao dos interesses sociaes foi-se depois precisando, encontrando notveis apologistas em Laboulaye, Franck e Benoit Malon. Laboulaye e Franck propozeram a creao duma assembla em que todos, os grandes interesses da sociedade, a agricultura, o commercio, a industria, as artes, a sciencia, o culto, o ensino e o exercito, deviam ser representados por uma delegao especial dos seus corpos mais elevados, taes como a Academia, o Instituto, as Camars do Commercio, as Camars de Agricultura, o Tribunal de Cassao, etc. Benoit Malon admitte duas camars: a camar econmica e a camar.a politica. A camar econmica compe-se de trs seces: a seco dos interesses especiaes; a seco dos interesses communs; e a seco das applicaes especiaes. Na Blgica tem sido tambm muito debatido o problema da representao dos interesses sociaes. E' a Hector Dnis que cabe a gloria de ter tido a iniciativa da questo neste pas. Este escriptor quer que o parlamento seja composto de duas camars, uma representando os interesses communs locaes e outra os interesses profissionaes. Hector Dnis v neste dualismo representativo uma das condies prprias para facilitar a transformao natural e a conciliao dos interesses sociaes divergentes. Depois de Hector Dnis, a questo tem sido abordada por grande numero de escriptores, como Prins, Goblet d'Alviella, Tiberghien e Morisseaux.

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Ha, porem, um escriptor e eminente socilogo cuja theoria no podemos deixar de apresentar. Referimonos a De Greef, que forneceu a base mais natural para a representao dos interesses sociaes, com a sua classificao dos phenomenos e das funces sociaes. ' por isso que De Greef um dos mais estrnuos defensores da representao dos interesses sociaes. De Greef organiza a representao dos interesses sociaes em harmonia com a sua classificao das fun-ces sociaes. No attribue, porem, representao ao aggregado familiar, porque a famlia representada (unicamente pelo facto dos seus membros se encontrarem ligados a uma funco, a uma profisso e a um interesse, que so representados (i).
8l. A REPRESENTAO DOS INTERESSES SOCIAES NA

ITALIA, HESPANHA E PORTUGAL.

Na Itlia, onde as sciencias sociaes" e politicas tem attingidoum tamanho desinvolvimento, a representao dos interesses sociaes no podia de modo algum deixar de enthusiasmar alguns pensadores. Entre esses pensadores, devemos destacar Jona, Ballerini e Miceli. Jona intende que a sociedade moderna, encontrando-se constituda por grupos, precisa duma forma politica que assegure o predomnio a estes grupos. Dahi a necessidade da representao dos grupos sociaes. O grupo que, na livre actividade social, se substituiu ao individuo isolado, encontra na representao a defesa e a proteco dos seus direitos e interesses. No , em nome dos direitos individuaes, que se reclamam providencias publicas, mas em nome dos agricultores, dos industriaes, dos
(i) De Greef, La Constituante et le regime reprsentatif, pag. 169, 170, i85; Benoit Malonj Socialisme integral, tom. 11, pag. 881; Ferron, De la division du pouvoir en deux chambres, pag. 333 e seg.

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capitalistas, dos empregados, dos profissionaes e dos trabalhadores. Ballerini sustenta que a assembla nacional deveria ser o centro coordenador das funcces da vida social, no sendo os indivduos mais do que cellulas e rgos ao servio destas funcces. Por isso, todo o individuo deveria manifestar o prprio voto no grupo social que concorre para a funco, de que elle um simples elemento. A dificuldade est unicamente em determinar estes grupos, de modo que nenhum interesse seja desprezado e seja ouvida a voz de todos. Miceli intende que a sociedade em que se organiza o Estado deve ser representada, no s nas suas varias partes, mas tambm na sua totalidade, no s pelo lado dos interesses divergentes, mas tambm pelo lado dos interesses convergentes, dos quaes deriva o interesse geral do Estado. Dahi duas formas de representao, a representao discreta, isto , a representao das varias partes e dos vrios elementos do organismo social; e a representao concreta, a representao dos interesses communs, das necessidades collectivas, e por isso do Estado na sua unidade. Uma a representao da sociedade, a outra a representao do Estado. Na Hespanha, a representao dos interesses sociaes foi defendida enthusiasticamente por Peres Pujol. Segundo este escriptor, as assemblas representativas devem ser o echo fiel das variadas classes que consti tuem a sociedade. O direito deve formular-se em harmonia com os fins humanos, e estes fins apresentam-se dum modo diverso, segundo a profisso que se exerce. E' por isso que elle defende a organizao do systema representativo, de modo que a propriedade, a agricultura, a industria, o commercio e as profisses liberaes tenham no parlamento uma representao egual sua importncia e valor na sociedade e no

Estado.

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Em Portugal, ha uma tentativa no sentido da representao dos interesses sociaes, devida a Oliveira Martins. Segundo este escriptor, em qualquer pas ha trs elementos essenciaes dominantes, e que portanto tem direito a representao no parlamento: as instituies, que representam o elemento conservador; as classes sociaes, que representam o elemento progressista ; as condies moraes e matriaes, isto , as idas dominantes, as necessidades geographicas e physicas e a utilidade politica, que so os elementos de ponderao. Obtida uma representao genuina destes elementos, o parlamento traduz a sociedade; e os seus actos, bons ou mos, teis ou perversos, exprimem a vontade social. Admitte nove classes ou grupos de interesses socialmente homogneos, que systematiza segundo a sua ordem de importncia. Pode, pois, dizer-se com De Greef que a theoria da representao dos interesses sociaes se basa sobre um accrdo doutrinal, que s se pode encontrar em epochas em que as idas esto maduras para se transformarem numa realidade (i).

(1) Oliveira Martins, As Eleies, pag. 58 e seg.; Jona, La rappresentanja politica, pag. 160 e seg.; Ballerini, La rappresentanja politica degli ordini sociali, pag. 102 e seg.; Miceli, Prineipii fondamentaii di dirtto costitufionale generale, pag. 1 ia; Santamaria Paredes, Curso de derecho politico, pag. 25a.

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CAPITULO VII
REFERENDUM SUMMARIO : 82. 83. 84. 85. 86. 87. 88. 89. 90. 91. 92. 93. 94. Conceito do referendum. Referendum, plebiscito, veto e iniciativa popular. Caracter democrtico do referendum. O referendum na Suissa. Resultados do referendum na Suissa. O referendum na Frana. O referendum nos Estados Unidos. O referendum na Inglaterra e Allemanha. O referendum na Blgica. Vantagens do referendum. Inconvenientes do referendum. Apreciao da instituio. O referendum administrativo.

82. CONCEITO DO REFERENDUM. O regimen representativo reveste uma forma especial com o referendum. O referendum

a interveno do povo na vida politica do Estado por meio da approvaao das providencias legislativas, votadas ou a votar pelo parlamento. Por isso, o referendum, relativamente ao momento em que tem logar, pode ser posterior ou anterior. O referendum posterior applica-se a uma lei j votada pelo parlamento, e consiste essencialmente numa ratificao. E' o mais importante e o nico admittido na Suissa. O referendum anterior consiste em o povo ser consultado sobre a opportunidade de uma providencia legislativa que se pretende estabelecer. E' menos importante, tendo-se procurado introduzir em Frana* unicamente em matria de administrao municipal. Sob o ponto de vista da sua natureza, o referendum facultativo ou obrigatrio. E' obrigatrio, quando uma lei precisa da approvaao do povo para se tornar

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perfeita. Emquanto no approvada pelo povo, a lei no passa de um mero projecto. A lei votada pelos representantes , ipsojure, submettida ao povo, que a acceita ou rejeita. O referendum facultativo, quando no imposto pela constituio, tendo-se unicamente reservado o povo o direito de apreciar a lei regularmente votada, e de a julgar em ultima instancia. Para que se ponha em pratica o referendum, quando facultativo, torna-se necessrio que elle seja reclamado por um certo numero de eleitores, em determinadas condies. O que distingue, pois, o referendum obrigatrio do referendum facultativo que no primeiro a sanco do povo sempre expressa, ao passo que no segundo umas vezes expressa e outras vezes tacita. A expresso referendum prpria do direito internacional, e designa o pedido de novas instruces feito por um agente diplomtico ao seu governo, quando as negociaes ultrapassam os limites das instruces anteriormente recebidas. O agente expe ao governo as circumstancias novas em que o assumpto se manifesta, ou subordina o seu procedimento ratificao do Estado que representa. Em ambos os casos, o referendum c destinado a supprir a insuficincia dos poderes delegados, tendo o agente diplomtico necessidade de referir a deciso dum assumpto a outrem, quer para obter auctorisao para realizar um acto, quer para a homologao dum acto j realizado. Do domnio do direito internacional passou a palavra para o do direito constitucional, com o desinvolvimento das instituies da democracia helvtica (i). 83. REFESENDCM, PLEBISCITO, VETO I INICIATIVA rorti-LA*. Para fazer uma ida mais exacta do referendum,
(l) Debacq, Referendum, pag. ia e Mg.; CrivelUri M refenmdum nata Stffera, ao Artkirio gixridtco, tom uatv, pag. J91.

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torna-se necessrio distingu-lo de outras instituies com que muitas vezes se chega a confundir. O referendum distingue-se do plebiscito, porque o primeiro uma instituio continua e permanente da vida do Estado, ao passo que o segundo uma manifestao isolada e excepcional. O referendum parte orgnica do systerna politico e move-se regularmente dentro dos limites constitucionaes, contrariamente ao que acontece com o plebiscito. O veto, tal como funccionou na Suissa, o direito que tem o corpo eleitoral de rejeitar, num certo prazo e por maioria de votos, as leis approvadas pelo parlamento. Constitue uma applicao do principio qui tacet consentire videtur. O referendum o direito que o corpo eleitoral tem de sanccionar (acceitar ou rejeitar), num prazo determinado, as leis novas por maioria de votos. O referendum tambm se distingue da iniciativa popular, embora se possam encontrar algumas analogias entre estas duas instituies, principalmente com relao ao referendum facultativo. Mas o referendum facultativo um direito de iniciativa a posteriori, exercendo-se sobre a approvao das leis e no sobre a sua preparao. Por outro lado, ao passo que a iniciativa popular se pode exercer em qualquer epocha, o referendum unicamente pode ter applicao num prazo determinado. O direito de iniciativa popular torna o povo o verdadeiro legislador, pois elle em tal caso no s ratifica os projectos elaborados pelos seus representantes, mas gosa da faculdade de propor a adopo de leis novas e a abrogao das existentes. O principio, em todo o caso, que domina todas estas instituies sempre o mesmo. A sua applicao que as differencia. A applicao que em Frana se fez do plebiscito que afasta mais esta instituio do referendum, emquanto se tornou ahi a votao sobre um

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homem e como uma auctorizaao popular para o futuro (i). 84. CARACTER DEMOCRTICO DO REFERENDUM. O referendum uma instituio profundamente democrtica, visto harmonizar por uma forma engenhosa a soberania nacional com o principio da representao. Se nao pertence a soberania, os eleitos carecem de titulo jurdico quando no representem a nao na sua verdade, deixando o systema representativo de corresponder a si mesmo, e havendo um despotismo revestido de legalidade. Com o referendum, s funces eleitoraes ajunctam-se as legislativas em todos os eleitores; refere-se a deliberao dos representantes aos representados, os quaes se reservam o direito de examinar se foi excedido ou mal intendido um mandato, que no especifico e no pode ser illimitado. O referendum , pois, uma forma temperada do governo da pura representao e do popular directo. Alguns escriptores denominam, por isso, esta forma do governo semi-popular. Nos Estados com simples representao, o povo unicamente o juiz moral dos actos dos representantes; nos Estados com o referendum, o povo , alem disso, juiz legal, podendo no s reprovar, mas tambm annullar taes actos. E' por isso que um presidente da confederao helvtica pde dizer: Em nenhuma parte, o povo se governa to directamente; em nenhuma parte se tomaram tamanhas precaues contra os abusos do podep e contra os excessos possveis da maioria. Somos o pais da democracia por excellencia. Onde existe outro em que todas as questes possveis estejam dependen(1) Klein, 11 referendum legislativo, pag. 76 e seg.; Debacq, Le referendum, pag. 16 e seg.

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tes do suffragio universal ? Onde que os cidados so chamados a decidir se a vaccina obrigatria um bem ou um mal, se a proteco das invenes repousa ou no sobre um principio legitimo, se prefervel ou no ter um secretario da nstruco publica ? No admira, nestas condies, que se tenha opposto republica autocrtica dos Estados-Unidos e republica monarchica da Frana, a republica republicana da Suissa confederada. O povo suisso , effectivmente, o que se approxima mais, com a instituio do referendum, do ideal politico do governo directo dos cidados (i).
85. O REFERENDUM NA SUISSA. A constituioi

federal suissa admitte o referendum obrigatrio em matria constitucional, e facultativo em matria legislativa ordinria. Por isso, estabelece que, quando uma seco da Assembla federal decreta a reviso da constituio federal, e outra seco no a approva, ou quando cincoenta mil cidados suissos, tendo o direito de votar, pedem a reviso, a questo de saber se a constituio federal deve ser revista, , tanto num como noutro caso, submettida votao do povo suisso. Se, em qualquer destes casos, a maioria dos cidados suissos, tomando parte na votao, se pronuncia pela affirmativa, os dous conselhos so renovados para trabalharem na reviso. A constituio federal revista entra em vigor, quando for acceita pela maioria dos cidados que tomam parte na votao e pela maioria dos Estados. No se pode tambm dar execuo s leis ordinrias, seno quando dentro de noventa dias, a contar da
(i) Albert Soubies et Ernest Carette, Lv republique dmoera-i tique, pag. i3o, e seg.; Crivellari, II referendum nella Suiff era,. no Archivio giuridico, tom. xxxiv, pag. 390; Assireli, H referendum communale, na Antologia giuridica, tom. viu, pag. 4.

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sua publicao no seja requerido o referendum por oito cantes, pelo menos ou por trinta mil cidados. O pedido de votao popular pode ser feito por um canto, devendo ser formulado pela legislatura local e ratificado pela maioria dos eleitores. Se este pedido chega a congregar o assentimento de oito cantes, expresso do mesmo modo, a lei submettida votao popular. De facto, os cantes no teem nunca exercido o direito que lhes attribuido e que exige formalidades to complicadas. O pedido pode ser feito por um cidado, gosando do direito de voto. Se o pedido no rene a assign atura de trinta mil cidados com o direito de voto, no se verifica a votao popular. O numero de votos obtidos publicado na Folha federal, e o conselho federal ordena que a lei entre em vigor. Se se consegue o numero exigido de adheses cvicas, o conselho federal organiza a votao, que deve ter logar no mesmo dia em todo o territrio suisso, no podendo este dia ser anterior a um prazo de quatro semanas, contadas da data da publicao da lei. O texto da lei enviado a cada eleitor, podendo votar todo o suisso de edade de vinte e cinco annos, e no excludo deste direito pela legislao cantonal. A votao realiza-se em cada communa, conformemente lei federal sobre as votaes populares. Eis o modelo dum boletim de voto dado por Georges Renard:
BULLETIN DE VOTE pour la votation populaire du 3 fevrer i8g5 Voulez-vous, oui ou non accepter la loi fcdrale da 27 juin 1894 sur la representarem de la Suisse 1'tranger ?
VOTATION

oui 00 non

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Os suissos teem feito frequente uso do referendum. De 1874 a igo5 foram submettidas ao referendum trinta e quatro leis, sendo rejeitadas vinte e duas (1). 86. RESULTADOS' DO REFERENDUM NA SUISSA. Em 1882 Droz escrevia: a Suissa fez certamente o ensaio mais grandioso que uma republica jamais realizou, o de attribuir a um corpo eleitoral de mais de seiscentos mil cidados a deciso soberana em matria legislativa: se o ensaio der resultados, os nossos descendentes poderse-ho glorificar de terem sido os primeiros a attingir uma grande phase de civilisao e progresso. E, com toda a esperana no successo da tentativa, no duvidava formular as mais brilhantes previses. A que gro de desinvolvimento democrtico, dizia elle, no chegaremos em cincoenta ou cem annos ? Poder existir um povo mais instrudo nos negcios pblicos, mais conhecedor dos seus verdadeiros interesses, mais cuidadoso da ordem e do trabalho, e cada vez mais penetrado da solidariedade humana ? Esto passados simplesmente vinte e cinco annos depois que Droz escreveu estas palavras, e os resultados do referendum do origem s apreciaes mais contradictorias. Segundo Signorel so medocres. Com a legislao directa, diz elle, o povo no conseguiu nenhum progresso realmente serio; o referendum facultativo tem algumas vezes impedido reformas teis. Com o systema da representao, ter-se-hia obtido outro tanto-, sem a necessidade de reunir os eleitores em comcios. E Spuller affirma que os suissos no tem muito de que orgulhar-se por causa do referendum.
(1) Albert Soubies et Ernest Carette, La republique dmocratique, pag. i65 e seg.; Debacq, Le referendum, paginas 4 a 6 eseg.

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Hilty, pelo contrario, concordando em que a historia do referendum facultativo mostra que nem sempre as leis ms so as atacadas, julga entretanto que os resultados da instituio no so de molde a desacredit-la. Seria injusto pedir ao povo uma infallibilidade que nunca foi privilegio de nenhum parlamento. E o distincto economista liberal Vilfredo Pareto nota que, sob o ponto de vista econmico, no pode deixar de elogiar-se o bom senso do povo suisso em todas as votaes, sem nenhuma excepo, em que tem sido leis sub me tt idas ao referendum (i). 87. O REFERENDUM NA FRANA. Varias tentativas se tem feito para introduzir o referendum noutras naes, mas sem grande resultado. A revoluo francesa, poderosamente influenciada pelas idas de Rousseau, sanccionou na constituio de 1793 o referendum facultativo. Os representantes do povo so para esta constituio unicamente seus commissionados; por isso, este, escolhendo-os, no abdica dos seus poderes, conservando o direito de collaborar com elles, quando assim lhe aprouver. Mas necessrio, sob este ponto de vista, distinguir entre os decretos e as leis. Para os negcios de pouca importncia, os representantes tem um poder soberano, estabelecendo por isso decretos definitivos; para os negcios de interesse geral e permanente, a ratificao reservada ao povo. O referendum funccionava por uma forma engenhosa. Todo o projecto de lei era impresso e enviado a todas as communas da republica com o titulo: Lei-proposa. Era concedido um espao de quarenta dias para que o povo se podesse reunir em assemblas primarias. Se a quinta parte dos cidados, tendo o direito de votar,
(1) Albert Soubies et Erneat Carette, La republique dmocratique, pag. 178 e seg.; Klein, U referendum legislativo^ pag. i55 e seg.

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reclamava a sua convocao, a assembla primaria tinha de se reunir. Passados quarenta dias, se, na metade dos departamentos mais um, a decima parte das assemblas primarias se pronunciasse contra a lei, o corpo legislativo devia convocar todas as assemblas primarias da republica, e, se a maioria se pronunciasse contra o projecto, a lei era definitivamente posta de parte. Se o prazo legal expirasse sem reclamao, o projecto era acceito e tornava-se lei. Esta tentativa para introduzir o referendum em Frana, no foi coroada de bons resultados, visto a constituio de 1793, votada pressa pela Conveno, preoccupada com as perturbaes do interior e com os perigos do exterior, ter sido suspensa pelo decreto de 10 de outubro de 1793, que concentrou todos os poderes no Comit de salvao publica. O referendum foi applicado depois constituio do anno 10, do anno viu, e de 21 de maio de 1870, havendo se tambm varias vezes recorrido ao plebiscito. O descrdito do plebiscito fez-se sentir poderosamente sobre o referendum, e por isso todas as tentativas que depois daquella epocha se tem feito para o pr em pratica, tem abortado. Varias vezes tem sido apresentadas propostas na camar dos deputados, tendentes a submetter ao voto popular estas ou aquellas medidas legislativas. Estas propostas tem sido sempre rejeitadas. Ultimamente foram renovadas, de 1904 a igo5, a propsito do oramento dos cultos e da separao da Igreja e do Estado. A camar nem mesmo tem admittido o referendum de consulta, com o fundamento de que a constituio, tendo organizado o poder legislativo sob a forma de governo representativo, no poderia sanccionar uma consulta directa e previa ao povo que, sem vincular de direito o legislador, "lhe imporia, em todo o caso, a deciso (1).
(1) Debacq, Le referendum, pag. 54; Esmein, Klments de droit conslitutionnel, pag. 347 e seg.

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88. O REFERENDUM NOS ESTADOS-UNIDOS. Depois

da Suissa, nos Estados-Unidos onde o referendum adquiriu importncia mais considervel. Systematicamente, diz Boutmy, na Suissa que o referendum se tem principalmente desinvolvido; historicamente, nos Estados-Unidos que elle se tem differenciado e adaptado a todas as formas e a todas as necessidades da vida politica moderna. O costume desempenhou aqui um papel mais importante, do que as constituies.( No se encontra nenhum vestigio do referendum no governo federal. O movimento em favor da legislao directa no se fez sentir at aqui fora dos Estados particulares da Unio. Mas, para quem estuda a vida] politica dos Estados-Unidos, as constituies dos Estados tem muito maior importncia do que a constituio federal, visto um cidado americano poder passar toda a sua vida sem invocar as leis federaes e sem recorrer aos poderes da Unio. Depois de algumas indecises, estabeleceu-se a pratica actual, que submette ao suffragio popular toda a reviso parcial ou total das constituies dos Estados. Relativamente ao domnio legislativo, a necessidade do referendum ainda no est claramente definida, sendo obrigatrio para certas matrias, por assim o exigir a constituio do Estado, e chegando-se a submetter a esta formalidade outras a respeito das quaes a constituio omissa, o que tem suscitado grande numero de objeces constitucionaes. Mas onde o referendum tem adquirido mais importncia sem duvida nas subdivises locaes, encontrando-se at aqui a verdadeira origem do referendum na America. Alguns tribunaes tem considerado inconstitucional o referendum, por elle destruir todas as barreiras levantadas pela constituio para defenderem a liberdade, chegando-se assim a uma pura democracia, que

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o peior de todos os males. Quando muito o referendum poder admittir-se para as leis de opo local, isto , de interesse municipal e subordinadas a um excrutinio communal, visto o voto popular ser simplesmente uma condio para que a lei possa entrar em vigor, sendo cada legislatura livre de estabelecer as condies em que as leis podem entrar em vigor (i).
89. O REFERENDUM NA INGLATERRA E ALLEMANHA.

O referendum no desconhecido na Inglaterra, onde tem recebido algumas applicaes parciaes, tendo-se at os homens polticos mais considerados occupado delle, Tem-se recorrido ao referendum para a applicao da legislao facultativa, como da lei sobre as bibliothecas communaes. Em 1892, o ministro lord Knutsford propunha o referendum como meio de resolver a questo do home rule. Lord Salisbury, num discurso pronunciado em 1894, reconhecia em theoria, pelo menos, o valor do referendum, dizendo que o no combatia, e que o julgava vantajoso, sobretudo na forma em que -existia nos Estados-Unidos, para o bom governo e estabilidade politica do pas. Lord Salisbury, porem, defendia outra forma de consulta nacional, como sendo mais flexvel e mais til, alem de corresponder natureza do governo representativo, de que inseparvel. Consiste em, por occasio da renovao integral da camar dos deputados, as eleies se realizarem sobre os principaes problemas pendentes da legislao, que assim seriam submettidos apreciao do pais. Mas este processo, como reconhecia o celebre estadista ingls, no tem a preciso e o rigor do referendum, embora permitta que os eleitores se pronunciem
(1) Debacq, Le referendum, pag. 49; Boutmy, Eludes de droit canstitutionnel, pag. io5 e 106.

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sobre taes questes, mandando ao parlamento indivduos que partilhem as suas idas e que as appliquem dum certo modo. A Allemanha no nos apresenta nenhuma applica-o do referendum, mas a questo da legislao directa pelo povo tem ahi sido frequentemente debatida. Os socialistas allemes tem tomado muito enthusiasmo nesta questo, visto o partido socialista allemo considerar a legislao directa pelo povo uma das suas reivindicaes. No programma de Gotha l se encontram, entre as reivindicaes socialistas, o suffragio universal e a legislao directa, abrangendo a deciso da paz e da guerra. Esta reivindicao ainda figura no programma de Erfurt de 1890 (1).
90. O REFERENDUM NA BLGICA. Na Blgica pro-

curou-se introduzir uma nova forma de referendum, o denominado referendum real. Effectivamente, no projecto de reviso constitucional de 1 de fevereiro de 1892 figurava em favor do rei um direito de referendum, assaz particular, e pelo qual podia consultar directamente o povo, antes de recusar a sua sanco a uma lei votada pelo parlamento. Em favor desta reforma, notava-se que, no podendo a nao legislar directamente, era necessria a delegao dos poderes. Mas, dimanando os poderes da nao, justo era que ella podesse ser consultada sobre as questes que mais profundamente a preoccu-passem, e ningum mais competente para fazer esta, consulta do que o rei. O rei pode ouvir o corpo eleitoral, quando lhe apraz, dissolvendo as camars,
(1) Esroein, lments de droit constitutionnel, pag. 344 e seg.; Albert Soubies et Ernest Carette, La republique dmocratique, pag. 181 e seg.

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e no ha de poder consultal-o, de um modo mais especial, e em condies menos prprias para perturbar o pais? Esta instituio, embora tivesse o mesmo nome que a instituio helvtica, e se approxmasse delia em involver uma consulta popular, difteria radicalmente do referendum, tal como praticado na Suissa. Aqui, o povo que tem a iniciativa, alli, era o prncipe que entrava em communicao directa com elle, o que tornava impossvel a irresponsabilidade real, dava logar ao governo pessoal do re, seno mesmo ao cesa-rismo. E' certo que este ultimo inconveniente no era de temer, emquanto permanecesse no throno o rei Leopoldo, que no tem nada dum Csar, sendo at, com justa razo, considerado modelo do rei consti-| tucional. Em todo o caso, accumularam-se de tal modo os ataques contra a nova instituio, que ella teve de ser posta de parte. E interessante que, ao passo que uns a consideravam reaccionria, emquanto abria a porta ao cesarismo, outros a consideravam perigosa, por poder levar ao referendum popular, dando-se assim um passo mais no caminho das reivindicaes democrticas. Esta tentativa, afinal, unicamente permittiu enriquecer o dominio do direito constitucional com mais um typo de referendum, o referendum real (i). 91. VANTAGENS DO REFERENDUM. Uma das grandes vantagens do referendum, mostrar claramente de que lado est a maioria, pondo termo a todos os protestos da minoria. Quando o povo se pronuncia, tudo se acaba; as questes irritantes no tem logar.
(1) Debacq, Le referendum, pag. 69; Esmein, lments de droit conslitutionnel, pag. 344.

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Tal instituio mesmo permitte a estabilidade do governo, visto no haver tantas razes para mudar os representantes do povo; os deputados podem ser mantidos nas suas funces por muito tempo, e os homens de Estado podem occupar o poder indefinidamente. As minorias podem fazer ouvir a sua voz, o que se torna impossvel com o systema eleitoral geralmente adoptado, que deixa as minorias sem representao no parlamento. O referendum um dos meios de manter o equilbrio entre os poderes politicos, principalmente- com o predomnio que exerce na organizao do Estado o poder legislativo. E' certo que o chefe do Estado tem o direito do veto e o direito de dissolver o parlamento. Mas o exerccio destes direitos nem sempre bem recebido pela nao, e pode originar graves conflictos. Por isso, por um lado, deve dar-se ao soberano, quando julgar uma lei m, o direito de a submetter ao povo, que assim assumir a responsabilidade de a apreciar, em ultima instancia, e, por outro, deve permittir-se ao chefe do Estado pedir ao corpo eleitoral a sua opinio a respeito dos conflictos entre o parlamento e o poder executivo, evitando frequentes dissolues das camars ou a instabilidade dos gabinetes. O referendum o meio de corrigir os mos resultados que est dando o governo representativo. Passou-se do despotismo dos soberanos ao despotismo das camars. Ora, estas affirmam a sua actividade por combinaes mesquinhas, donde o interesse do pas completamente excludo, e que no tem por fim seno satisfazer a ambio pessoal dos deputados. O povo est canado de se vr merc dum certo numero de indivduos que o lisongeiam para subir, e que se, apressam a esquecer os seus compromissos, desde que se encontram no poder. O referendum remediaria

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todos estes defeitos, visto o povo ser constantemente chamado a intervir directamente na vida do Estado, destruindo a omnipotncia dos parlamentos. O referendum desinvolve o patriotismo, interessando mais vivamente o povo na gesto dos negcios do pas. O referendum, diz Hilty, anima e fortifica o patriotismo, visto o Estado deixar de ser o domnio duma classe privilegiada; desinvolve tambm o sentimento da responsabilidade nos eleitores, chamando-os a tomar decises importantes para o futuro do seu pas . O referendum tambm um excellente meio de educao moral, visto obrigar as classes dirigentes a conservarem-se em contacto permanente com as classes inferiores e a cuidarem da sua educao politica, e obriga a instruir o povo na legislao, pois a legislao, para poder ser votada pelo povo, precisa de ser clara e simples, tornando-se assim uma realidade o principio de que todos se presumem conhecer a lei (i). 92. INCONVENIENTES DO REFERENDUM. Ao lado destas vantagem do referendum, tem-lhe sido attribuidos vrios inconvenientes. O povo inteiramente incapaz de desempenhar a funco to importante que o referendum lhe attribue. Por meio do referendum fica o povo investido da funco legislativa. Ora, para desempenhar convenientemente esta funco, necessrio ter um espirito esclarecido por conhecimentos especiaes, que falta inteiramente ao povo. Para ser boa, a lei suppe por parte dos que a fazem um conhecimento profundo da legislao, da historia, dos costumes e da constituio do pais. No basta somente ter estudado a questo
(1) Brissaud, Le referendum en Suisse, na Revue gnrale du droit, de la lgislation et de la jurisprudence, anno de 1888, pag. <fo5 ; Debacq, Le referendum, pag. 172.

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que faz objecto da lei, necessrio ainda examinar as consequncias mais ou menos longnquas, que pode produzir a providencia legislativa, tanto sob o ponto de vista interno, como sob o ponto de vista externo. Numa palavra, como diz Herbert Spencer, necessrio estar familiarizado com a sciencia social, com a sciencia que involve todas as sciencias, que as excede em complexidade e subtileza, e que s accessivel s mais elevadas intelligencias. As assemblas legislativas mostram-se cada vez mais incompetentes para desempenhar a sua elevada misso, e comtudo ellas representam uma elite, o fructo duma seleco. O que aconteceria, se o povo fosse chamado a exercer a funco de legislador? Mas ainda que o povo fosse capaz de legislar, nem por isso se podia admittir o referendum. Para estudar as questes legislativas, no basta uma grande cultura intellectual, necessrio tambm tempo. Foram precisamente o numero e a complexidade crescente das L questes a tractar, que contriburam em grande parte para a substituio do governo directo pelo representativo. Actualmente, em que a lucta pela vida se torna cada vez mais feroz e em que cada um tem necessidade de todo o seu tempo e de toda a sua intelligencia para no ser vencido, o referendum no pode ser posto em pratica com resultados satisfa-ctorios. A extenso dos grandes Estados modernos, em que os eleitores se contam por milhes, tambm um obstculo serio pratica desta instituio. No fcil pr em movimento massas to vastas, para se pronunciarem a cada passo sobre medidas legislativas. Esta extenso dos Estados torna o referendum um luxo muito caro, como facilmente se v, notando que na Suissa, pais relativamente pequeno, a votao de cada uma das leis federaes importa em perto de i3o:ooo francos.

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O referendum, alem disso, diminue o poder deliberante das assemblas parlamentares, isto , a sua aptido para discutir utilmente. A preparao e a votao das leis fazem-se com muita leviandade, visto a responsabilidade do poder legislativo diminuir com a possibilidade do referendum. E' este um dos inconvenientes que os conservadores suissos mais insistentemente apresentam contra o referendum. Chamando o povo a pronunciar-se, em ultima instancia, sobre a obra dos seus mandatrios, escreve Welti, diminue-se o sentimento da responsabilidade parlamentar. O referendum faz descer o poder legislativo ao nivel duma simples com misso parlamentar. A insufficiente preparao das leis , pois, uma das primeiras consequncias do referendum. Os resultados que o referendum tem dado na Suissa nada provam, porquanto a Suissa um pas pequeno, que por isso mesmo se presta facilmente ao governo directo e s formas que delle derivam. Alem disso, o povo suisso dotado de preciosas qualidades, sob o ponto de vista do self-governement. E' pratico, pacifico e instrudo, tendo at um conhecimento bastante completo dos negcios pblicos. Ora, estas condies no se encontram facilmente noutro pas. Os estudos da psychologia collectiva vieram dar novo relevo aos inconvenientes do referendum. Effectivamente, a psychologia collectiva demonstra que as multides tem caracteres que as tornam inteiramente incompetentes para o exerccio do referendum, como a impulsividade, a irritabilidade, a incapacidade de raciocinar, a falta de espirito critico, e a sentimentalidade exagerada. A multido, diz Gustavo Le Bon, dirigida quasi exclusivamente pelo inconsciente. O individuo numa multido procede, inteiramente, segundo o acaso das excitaes. Uma multido o joguete de todas as excitaes exteriores e reflecte as suas incessantes variaes. A multido sempre inferior intelectualmente
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ao homem isolado, e actua segundo o modo como fr suggestionada. No admira, por isso, que Vacchelli, que faz brilhantes applicaes da psychologia coliectiva ao direito publico, combata o referendum (i). 93. APRECIAO GERAL DA INSTITUIO. Os inconvenientes que se attribuem ao referendum no nos parecem suficientemente procedentes, para que possamos pr de parte esta instituio na organizao politica dos Estados modernos. O referendum a consagrao pratica do principio da soberania nacional, em que se baseara as democracias modernas. Se a vontade da nao que deve prevalecer, segundo as theorias dominantes, est naturalmente indicado consult-la. O referendum vem a ser assim a forma aperfeioada dos comicios antigos, e uma adaptao aos tempos modernos daquella livre liberdade de que faltava Machiavel. Nem se diga que a nao' se pode considerar sufficientemente consultada por meio das eleies, visto a escolha dever recahir em indivduos que perfilhem o modo de pensar da maioria dos eleitores. Fcil de vr, porem, que a independncia de que gosam os deputados pode inutilizar inteiramente os resultados de similhante consulta, que, alem disso, no tem nada de directa e precisa, relativamente s providencias legislativas jque se venham mais tarde a votar. De duas cousas uma, diz Duguit: ou a vontade da nao uma realidade, ou uma chimera. Se uma realidade, torna-se necessrio estabelecer a maior concordncia possvel entre a assembla que vota as leis e a vontade nacional, no momento em que ellas so
(1) Debacq, Le referendum, pag. ig3; Crvellari, // referendum nella Swijera, no Archivio giuridieo cit., pag. 411; Gustavo Le Bon, Lois psychologiques de 1'volution des peuples, pag. 24; Vacchelli, Le basi psicologiche dei diritto pubblico, pag. 98.

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votadas. Ora, o meio que parece mais simples para conseguir este fim submetter, todas as vezes que possa haver duvida sobre esta concordncia, o texto da lei ao corpo dos cidados. A durao da legislatura deve ser evidentemente de alguns annos, pois do contrario tornar-se-hia muito dirficil o trabalho parlamentar. E, entretanto, quando o parlamento funccona ha algum tempo, pode porventura affirmar-se que elle representa a vontade nacional ? E' por isso que este escriptor se pronuncia abertamente a favor do referendum, sustentando que elle pode ser utilmente posto em pratica. O povo pode no ter competncia para elaborar uma lei, mas pode sempre verificar se ella se conforma ou no com os interesses geraes do pas. Para isso, suficientemente esclarecido com as brochuras, conferencias, artigos e discursos que provoca o referendum. E, se o povo no tem competncia para se pronunciar sobre uma lei submettida ao referendum, como que elle se ha manifestar conscienciosamente, por meio das eleies, sobre as questes geraes da politica dum pas, como pretendem os adversrios desta instituio ? E' certo que na Suissa o povo tem-se frequentemente contradicto nas votaes, e tem rejeitado algumas leis profundamente vantajosas. Mas isto , em parte, devido ao facto do governo adulterar as leis votadas pelo povo nos regulamentos que faz, originando assim a duvida sobre a sinceridade de similhantes leis, que so submettidas ao referendum, e, em parte, ao facto da necessidade em que se vem os cidados suissos de approvar ou rejeitar em globo uma lei, onde ha disposies que lhes desagradam, ao lado de outras que consideram acceitaveis. A verdade , porem, que o referendum, embora se lhe attribua um caracter conservador, tem obstado a muitas providencias reaccionrias. Basta citar o referendum de 25 de outubro de 1903, em que foi rejeitada uma lei penal estabelecida contra os abusos da imprensa. Muitas rejeies de

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leis constituem simplesmente indicaes para se obter o seu aperfeioamento. Nem se diga que falta ao povo tempo para poder exercer o referendum, apesar de na prpria Suissa se ter notado que o referendum origina um maior numero de abstenes, do que as que se verificam quando o povo chamado a escolher os seus representantes. O referendum, porem, no pode ser obrigatrio para as leis ordinrias, e por isso s se deve admittir relativamente quellas leis que um numero considervel de cidados desejem que sejam submettidas apreciao do povo. De 1874 a 1905 foram submettidas ao referendum, na Suissa, unicamente trinta e quatro leis, o que d uma media quasi de uma lei por anno. Parece-nos falso o argumento de que o referendum diminue o poder deliberante das assemblas parlamentares, porquanto o direito que tem o povo de submetter sua apreciao uma lei votada pelo parlamento, deve torn-lo mais cuidadoso e vigilante no exerccio das suas funces. Haver todo o interesse em elaborar boas leis e em as tornar bem claras, para que no possam ser annulladas pela fiscalizao popular, que se exerce por meio do referendum. Todos os poderes devem ser fiscalizados no seu funccionamento, e o poder legislativo no pode deixar de ser fiscalizado pelo povo, de que elle emana directamente. Relativamente s doutrinas da psychologia collectiva, nada diremos, depois das criticas feitas por Miceli a estas doutrinas, criticas to justas e fundadas, que ainda no obtiveram resposta. O erro principal da psychologia collectiva suppr que os homens numa multido so diversos dos homens isolados. E' verdade que em todo o aggregado spcial ha sempre alguma cousa de diverso dos elementos que o compem, mas o gro de homogeneidade ou intimidade que elle apresenta deriva, no de se encontrarem reunidas em multido varias pessoas, mas do gro de affinidade

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dos caracteres que os membros da multido adquiriram, nos vrios ambientes donde provem. O individuo tambm no desapparece na collectividade, apesar de se no poder conceber sem ella, nem na collectividade predominam os sentimentos e impulsos de ordem infe-| rior, pois do contrario ficaria sem explicao o progresso e o desinvolvimento social. Nenhum systema de educao seria possvel, se a multido se constitusse simplesmente sobre a base das qualidades inferiores. Os indivduos no se encontram ligados na sociedade unicamente por sentimentos, mas tambm por ideas, e estas podem ser tanto de ordem inferior como de ordem superior (i). 94. O REFERENDUM ADMINISTRATIVO. Mas, se o referendunt politico nas suas trs formas, constitucional, legislativo e real, pode originar algumas hesitaes, relativamente sua admisso, o mesmo no julgamos que possa acontecer com o referendum administrativo. O referendum administrativo limitado s circumscripes territoraes, e applica-se s principaes deliberaes dos corpos que as representam. Esta reforma permittiria uma mais larga descentralizao administrativa, com todas as vantagens que dah podem resultar, ao mesmo tempo que determinaria uma fiscalizao mais efficaz sobre os actos da administrao local por parte do povo. Aqui j no se pode allegar a ignorncia e incompetncia do povo, pois tracta-se de assumptos de interesse local, que elle pode conhecer e apreciar de um modo perfeito e completo. No nos venham dizer que a funco do povo deve cessar no momento em que noma os seus represen(1) Miceli, Psicologia delta folia, na Rivista italiana di socioloA gia, tom. 111, pag. 166 e seg.; Squillace, / problemi costitujionali delia sociologia, pag. 381 e seg.; Duguit, Droit constitutionnel,I pag. 92 e seg.

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tantes, de modo que, realizadas as eleies, o povo deve ficar inactivo, at que possa corrigir a sua obra, escolhendo outros representantes. No muito melhor fornecer ao povo um meio de intervir, corrigindo, desde logo, a aco prejudicial dos seus administradores ? A causa* principal da indifferena que ha pelos actos da administrao local, a impossibilidade que tem os cidados de poderem exercer uma fiscalizao efficaz sobre esses actos, em harmonia com os interesses da circumscripo local a que pertencem. Estabelea-se | o referendum e os aggregados administrativos viro a ser animados por uma nova vida, preparando-se assim um meio favorvel ao bom funccionamento do regimen representativo. / O conde de Cavour dizia que, para o systema constitucional dar bons resultados, era necessrio que o principio da liberdade penetrasse todo o edifcio politico, desde o vrtice at base, que constituda naturalmente pelos aggregados administrativos locaes, A atonia da vida politica dos povos latinos deriva precisamente da atonia da sua vida local, estrangulada por um regimen de cesarismo administrativo, que, apesar de todas as affirmaoes de liberdade,- ainda parece constituir o ideal predilecto destes povos (1).

(1) Assirelli, U referendum comunale, na Antologia giuridica) vol. viu, pag. 4 e seg.; Alessio, La riforma dei tributi locali, no Giornale degli economisi, vql. xu, pag. 563 e seg.

CAPITULO VIII
MONARCHIA E REPUBLICA SUMMARIO : g5. Differena entre a forma monarchica e a forma republicana. 96. Monarchia desptica, monarchia absoluta e mona rch ia limitada. \ 97. A hereditariedade real. 98. Monarchias electivas. 99. Modalidades da forma republicana. 100. Modalidades da forma monarchica. 101. A questo da legitimidade destas duas formas de governo. 102. Valor comparativo da republica e da monarchia. Critrios deficientes. , io3. Vantagens da'republica. 104. Vantagens da monarchia. io5. Verdadeira apreciao do assumpto. 106. A forma republicana e monarchica no scia* lismo.

95. DIFFERENA ENTRE A FORMA MONARCHICA E A FORMA REPUBLICANA. Como vimos, relativamente ao modo de nomeao do chefe do Estado, os governos podem ser mona rch icos ou republicanos. O exame do valor relativo destas duas formas politicas, uma das questes mais interessantes da sciencia, mas tambm das mais difficeis, visto nesta matria ser quasi inteiramente impossvel manter o estado de imparcialidade absoluta ou de indifferena superior que exige o estudo scientifico. A forma do governo republicana, quando o chefe do Estado eleito em perodos juridicamente prefixados ; monarchica, quando o chefe do Estado occupa durante toda a vida o seu cargo, que depois passa

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para o seu legitimo successor. Por isso, na forma republicana, o cargo do chefe do Estado -electivo, ao passo que na forma monarchica vitalcio e hereditrio. Alguns auctores, como Jellinek, apresentam outro critrio de distinco entre a monarchia e a republica, sustentando que ha republica quando o rgo supremo do Estado composto de varias pessoas, e que ha monarchia quando este rgo supremo constitudo por uma s pessoa, considerando-se como rgo supremo aquelle* que d impulso ao Estado, de modo que a sua inactividade vem a determinar a morte do Estado. O critrio, porem, apresentado por Jellinek vago e incerto, visto ser muito difhcil, seno impossivel, determinar qual o rgo supremo do Estado no sentido exposto por este escriptor. Assim, Jellinek intende que o rgo supremo do governo ingls o rei, sendo por isso que a Inglaterra uma monarchia ; mas no constitue misso difficil demonstrar que esse rgo a camar dos communs, e que por isso a Inglaterra deve ser considerada uma republica. Segundo este publicista, a Frana uma republica porque o rgo supremo neste pas o parlamento; mas, como indiscutvel, que a actividade do presidente da republica to necessria ahi como a do parlamento, tambm se poderia dizer que a Frana uma monarchia. E Jellinek no tem duvida alguma de sustentar, em face do seu critrio, que a Allemanha theoricamente uma republica, por o rgo supremo do Imprio allemo ser o Bundesrath (conselho federal), apesar de similhante concluso ser tudo o que ha de mais paradoxal e contradictorio com a realidade. Ha tambm quem ajuncte hereditariedade real a hereditariedade de outras funces e designadamente as dos membros da camar alta, para caracterizar a monarchia. Mas isto no necessrio, pois, por um lado) a hereditariedade das outras funces publicas

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tem uma importncia secundaria para a caracterizao da monarchia, e, por outro, similhante hereditariedade no se encontra em pases onde o cargo de chefe do Estado no seja hereditrio (i).

96. MONARCHIA DESPTICA, MONARCHIA ABSOLUTA E MONARCHIA LIMITADA. A monarchia de que aqui nos occupamos, a monarchia como forma de governo. A monarchia, como vimos, tambm pode ser forma de Estado, e, neste caso, o monarcha concentra nas suas mos o poder supremo, no havendo, ao seu lado, um rgo, como o parlamento, que limite esse poder. A monarchia, sob este ponto de vista, pode ser desptica ou absoluta, conforme o poder real no tem limites alguns, ou se considera limitado pelas regras por elie mesmo formuladas. As monarchias despticas so prprias dos pases brbaros. A monarchia absoluta acaba de desappare-cer de toda a Europa, com o estabelecimento do regimen representativo na Rssia e na Turquia. Mas, durante um largo perodo de tempo, foi a forma dominante na Europa, baseando-se a soberania monarchica sobre o conceito da propriedade romana, visto o rei se considerar o proprietrio do seu reino e do seu poder. Apesar de a theoria da monarchia absoluta ter feito o seu tempo, os escriptores allemes no tem duvidado resuscit-la, sob uma forma jurdica, com o fim manifesto de approximar, tanto quanto possvel, a monarchia constitucional da monarchia absoluta. Uns, como Seydel, consideram o monarcha um Hrrscher, cujo poder no tem outros limites alem da fora de que dispe; outros, como Meyer, apresentam o monarcha como Trger do
(1) Racioppi, Forme di Stato e forme di governo, pag. g5 e ses.; Lon Dueuit, Droit constitutionnel, pag. 375 e seg.

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poder do Estado, que uma abstraco e precisa de pessoas physicas que exeram os seus direitos e sejam seus rgos; outros, como Bernatzik, intendem que o poder pertence juridicamente ao mesmo tempo ao Estado, pessoa jurdica, e ao monarcha, pessoa phy-sica; e outros, como Jellinek, julgam que o monarcha o nico orgao directo do Estado. Mas, por maiores que sejam as preoccupaes destes escriptores no sentido de dar monarchia constitucional o caracter absoluto, a nica forma da monarchia que se harmoniza com o regimen representativo a da monarchia limitada, visto neste regimen existirem, ao lado do chefe do Estado, outros rgos que circumscrevem o seu poder (i). 97. A HEREDITARIEDADE REAL. O que caracteriza, pois, a monarchia como forma de governo a hereditariedade das funces do chefe de Estado. Torna-se necessrio, por isso, esclarecer esta caracterstica da monarchia. A hereditariedade real introduziu-se na organizao politica dos Estados, porque, por um lado, os reis procuraram, deste modo, consolidar o seu poder, transmittindo-o aos membros da sua famlia e especialmente aos seus descendentes directos, e, por outro, os povos viram nesta transmisso um meio de manter e desinvolver a coheso social. A hereditariedade real, diz Duguit, , ao mesmo tempo, causa e effeito da permanncia monarchica; contribuiu para conservar ao monarcha o monoplio da fora; e deriva naturalmente da monarchia absoluta, visto o rei omnipotente empregar esta fora soberana no estabelecimento da hereditariedade real.
(1) Lon Duguit, L'tat, les gouvernants et les agents, pag. 237 eseg.

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Antigamente attribuia-se hereditariedade real o mesmo caracter que hereditariedade patrimonial, intendendo-se que o rei transmittia aos seus herdeiros o direito monarchico, do mesmo modo que transmittia os seus direitos patrimoniaes. Tal concepo, que ainda foi sustentada por alguns escriptores allemes, encontra-se hoje completamente abandonada. Jellinek procurou substitu-la por outra mais acceita-vel, fazendo distinco entre o direito subjectivo do mo-narcha ao reconhecimento da sua qualidade e o direito de poder publico, de que o Estado titular e que o monarcha exerce como rgo do Estado. Mesmo, sob o ponto de vista do direito ao reconhecimento da sua qualidade, no se pode applicar ao monarcha a theoria do direito successorio, pois o herdeiro chamado ao throno no encontra este direito na successo do rei defuncto, mas na constituio. Relativamente ao direito de poder publico, tambm no se d nenhuma successo, porque esse poder continua fixado no Estado, mudando unicamente o individuo, que o rgo do seu exerccio. .Qualquer que seja o juizo que se forme sobre esta theoria de Jellinek, o certo que o novo rei no recebe do seu antecessor o poder, mas da constituio, que o confere ao herdeiro do monarcha fallecido, desde o momento em que se verifiquem certas e determinadas condies por ella previstas. Se a hereditariedade real tivesse o mesmo caracter que a hereditariedade patrimonial, no haveria dynastia que no tivesse direito a reinar eternamente num pas. A hereditariedade monarchica unicamente uma condio estabelecida pela lei, para que uma certa pessoa possa reinar num pas (i). 98. MONARCHIAS ELECTIVAS. A monarchia ordinariamente hereditria, offerecendo-nos, porem, a histo(1) Duguit, L'tat, les gouyernants et les agents, pag. 247.

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ria muitos exemplos de chefes de Estado considerados monarchas electivos. Em taes monarchias, os reis so designados pela eleio e conservam as suas funces durante toda a vida. E' muito debatida a questo se a monarchia electiva pode ser absoluta, seguindo Duguit a negativa, por o monarcha em taes condies no poder deixar de ser o representante do corpo eleitoral, tomando-se assim a monarchia representativa. A questo, porem, parece-nos que deve ser resolvida por outra forma, visto no se poder considerar limitada uma monarchia em que o poder supremo se concentre nas mos do chefe do Estado, qualquer que seja a origem desse poder. A monarchia electiva, porem, encontra-se hoje completamente abandonada pelas constituies modernas, e inteiramente condemnada pela sciencia. Effectivamente, a monarchia electiva est julgada pela historia, que mostra at evidencia que os povoa regidos por esta forma de governo so aquelles em que menos se respeitam as leis da suecesso ao throno, dando-se frequentes usurpaes do poder. Quasi todos os imperadores romanos e os reis hispano-godos, que deviam oceupar o throno por eleio, conseguiram o poder por meios indignos e violentos, frequentemente acompanhados de escndalos e de desordens publicas. A monarchia electiva faz perder monarchia todas as vantagens que lhe so attribuidas. Basta observar que a independncia do chefe do Estado, to elogiada na forma monarchica, desapparece completamente, porquanto, se o rei deve a sua eleio a um determinado partido, natural que o favorea e veja com descontentamento os outros. Alem disso, o rei electivo carece da auetoridade e do prestigio que do a tradio e a continuidade do mando na dynastia que oceupa o throno por hereditariedade, sendo consideradas taes condies por todos os defensores da monarchia como das principaes vantagens desta forma politica. Demais,

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a monarchia electiva, como forma imperfeita da instituio monarchica, em regra propria.de povos pouco adiantados, desapparecendo por isso quando estes conseguem constituir-se definitivamente. A monarchia electiva tem ainda o defeito de multiplicar no pas as famlias reaes, rivalizando entre si com a influencia e com as -armas, e o de se transformar facilmente em hereditria, constituindo por conseguinte uma ameaa constante contra a constituio (i). 99. MODALIDADES DA FORMA REPUBLICANA. A forma republicana pode revestir muitas e diversas modalidades. Relativamente ao modo da eleio, o presidente da republica pode ser eleito directamente pelo povo, como acontecia na Frana pela constituio de 1848, e ainda hoje acontece no Brazil e no Mxico. Pode ser eleito pelo povo, com o suffragio em dous gros, segundo o methodo adoptado nos Estados-Unidos da America do Norte, e depois imitado por varias outras republicas deste continente, e nomeadamente pela Republica Argentina. Pode emfim ser escolhido plas camars, como acontece actualmente na Frana e nas republicas de Haiti, Uruguay e Hawaii. Noutros tempos associava-se tambm a eleio com a sorte, sem duvida para invocar num acto to grave a interveno divina e para neutralizar as intrigas dos pretendentes. Assim, em Veneza, o Doge era escolhido por meio de nove actos diversos, comprehendendo cinco eleies, com quatro extraces sorte. E ainda, nos nossos dias, se adopta um methodo similhante, para a escolha dos dous Capites Regentes de San Marino. Este systema, porem, no tem razo justificativa fora de certas condies de civilizao.
(1) Santamaria Paredes, Curso de derecho politico, pag. 354; Contuzzi, Dirillo coslitujionale, pag. I3I ; Lon Duguit, Vtat, les gouvrnants et les agents, pag. z51 e seg.

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POMEKS IK ESTACO

A durao das fcroooSes sapnesnas pode ser ncs <n meos extensa. J acere repubbcas ooaa caees ntaios, coma o Lara Pecrar da lagiaserra. os Doges de Yeaeaa, e, roais praxis a aos. Bonaparte cassai rabo. Ho*e, parem, a durao das faacaes d prs>deo*e da repub&ca sesopre teravsrtm, por isso se a>rwmrtr mass pesfeacaenee coaa a caarei* desta torna de gannesaa, sesdo de sese asaos aa Fraoca. de scs na Repubaca ArgesfiaSs de aoo ao CaS, de castro TJOS Estados-Csiios. de ires aa Costa Rica. de deus aa labena, e de caa so aa Sssa. A texkxa&dade do presdecie tasneoi se encarara Eia aaepas passes, coaa aa Frasca, c iickpid aadeTsdameaJc EXB ouenas. so < tce'nf^vn enars Aitfsi vez. oaaw acetrstece ao Eqcadac- per l. e aos EstadasUados por costume xnarerrcpox depes a auaco exempio dado par Wasfarasa. No Braxi. aa Repa-bSca Arsjestma e sns acras repabeicas da America, no pade ser reekao aamr friranr-ar. par* pesoa soccessra; aa Goiomba, aa pode sete aaces de eroo meses de aterraSo; ao Parasrr. aio pode s&fe ames de daos penadas pnesdeaaes (bao , C*D aroas ; caa Hooduras. retegirel sempre s|ae as camars oocsrtam oissa. ET tambean djxcsrs aas nepabiocas ouva dasabsidsa do presdcrje. socado ele Teaba a ladrar ao decursa do penado para <gae fai ceKx, Assim, asas veses, sabstoe-o o ^ce-pacdeate aa csa aaocasayaooees pTesadenoaes diaiat a sopa <px asfcara aa rzulE.?:. cearas -PESES, procede-ae i cano 4b saccessar. OTa&-s aia DCWO periode presadeacial^aaeras aeees. adopta-se sac sysssEss asermedxs caam&rdo cas ssacce*sor mecoo a efeecoda aa mm presaesse. segura carta a aa a pane do penado prende&al <pe fajea decorrer.

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Na pratica, porem, o systema do vice-presidente tem dado origem a graves inconvenientes. Escolhido, ordinariamente, por um compromisso entre duas fraces deseguaes dum mesmo partido, o vice-presidente representa as idas e os interesses duma minoria, e pode tornar-se o chefe dos descontentes contra o presidente; constituindo um cargo, que ser as mais das vezes decorativo e suprfluo, nem a elle aspiram homens de primeira ordem, nem o corpo eleitoral se preoccupa muito com fazer uma boa escolha; e, no obstante isto, o eleito pode encontrar-se dum momento para outro frente dos destinos polticos dum pas. As funces do chefe do Estado nas republicas, umas vezes so attribuidas a um s individuo, outras vezes a uma pluralidade de indivduos. A Republica romana teve dous cnsules, como hoje San-Marino tem dous Capites-regentes e Andorra dous syndicos; trs cnsules teve a Frana sob a constituio do anno vm; com a constituio do anno m, a Frana tinha tido um Directrio, como o teve tambm a Suissa de 1798- i8o3, e de novo, em 1848, com a organizao vigente. O systema collegial pode julgar-se prefervel para impedir attentados forma de governo, mais fceis quando o poder pertence a um s individuo, e para attenuar os inconvenientes duma m escolha, pois, attribuindo a direco do Estado a vrios homens, sempre entre elles se encontrar algum mais apto que consagre ao governo as suas superiores qualidades, sob a fiscalizao dos seus collegas. Em todo o caso, o systema collegial no parece muito admissvel, porque, por um lado, briga com a natureza das funces supremas do chefe do Estado, que devem ser conferidas a um s individuo, para que este possa personificar, numa unidade concreta, o complexo de rgos que constituem o governo. A historia mostra, alem disso, que na organizao collegial se estabelece sempre uma diferenciao, em

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KHSEKES BO_^nBOJ

virtude da qual se chega a Assim, no systema paEeis{_ consu era tudo, sendo os cnatras vegdkdeigjps catnpar-l sas; DO Directrio do anrio m, cada am dos membros era presidente por turno de trs em trs meses; DO Directrio sasse, ba um presidente deito peias camars (i).

oo. MODALIDADES DA FOMCA MOKAICHKA. A forma monarebica tambm pode apresentar diversas modafi-dades c differentes organizaes. O principio de hereditariedade pode eocootrar-se regulado segundo doas systemas. _No primeiro, ao mooareba cessante suecede o parente mais velho; no outro, que prprio dos tempos modernos, snecede o mais velho descendente directo, oo na falta de descendentes directos, o mais relho dos parentes da boba mais prxima. E, tanto num como noutro systema, podem admmir-se suecessb tanto os homens como as mulheres, sem excluso de sexo, ou pode adoptar-sc a Lei saiica, excluindo as mulheres e os seus descendentes do throno. Podem tambm segair-se soues intermdias, como acontece na Inglaterra, onde, em egualdade de gro e de linha, so preferidos os homens s mulheres, preferindo, porem, estas ultimas aos homens das linhas menos prximas. Noutros tempos, concedeu-se ao monarcha o direito de designar o prprio suecessor, quer por uma espcie de adopo, como se praticava DO imprio romano, ej depois foi tentado na Rssia por Pedro o Grande, quer por testamento, como na Idade Media, quando eram divididos os vastos dominios paternos entre os filhos.
(i) Raeopp, Forme di Sea e forme & garanta, pag. 97 e Kg-; Sr. Dr. Assis Brazil, Do garanto presidertded ma reguUca brasileira, pag. 255 e seg.

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Taes formas de successao ericontram-se inteiramente abandonadas pelas constituies modernas, e| com justa razo, pois, sendo a dignidade real uma instituio de direito publico, no pode de modo algum confundir-se a successao regia com a do direito eommum. S a constituio da Blgica permute ao rei a escolha do prprio successor do sexo masculino. Esta escolha, porem, precisa de ser approvada pelo parlamento, com a maioria de dous teros dos votos. Ha tambm frequentes exemplos histricos da monarchia collectva. E' o que aconteceu, quando o monarcha associou o seu successor (legitimo ou adoptivo), quasi chamando-o ao throno antes da prpria morte; ou quando escolheu um collega sem direito successao legitima; ou quando houve, institudos pela lei ou pelo costume, dous ou mais prncipes con-junctamente no throno. Sparta teve dous reis, bem como Carthago e em geral as colnias phenicias ;| varias vezes no Imprio romano houve dous e mesmo quatro Csares; de 1689-1695, Guilherme e Maria reinaram conjunctamente em Inglaterra; at 1887 o rei de Siam teve normalmente como collega o seu rilho primognito (1). 101. AQUESTODALEGITIMIDADEDESTASDUASFORMAS Expostas assim as modalidades que podem revestir a forma monarchica e a forma republicana, estamos habilitados a fazer a sua apreciao. A primeira questo que, neste campo, se pode levantar, se estas duas formas de governo se coadunam egualmente com os princpios dominantes na sciencia politica, e especialmente com o principio da soberania
DE GOVERNO.

(1) Racioppi, Forme di Stato forme di governo, pag. 104 e seg.


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nacional. No ha 'duvida de que a forma republicana se harmoniza com este principio, visto ella constituir at a sua realizao lgica e natural. Como os poderes nesta forma de governo so conferidos pela nao directa ou indirectamente por um certo tempo simplesmente, fcil de ver que a soberania nacional conserva uma actividade continua, manifestando-se de facto periodicamente. J no to fcil conciliar o dogma da soberania nacional com a monarchia. Os escriptores da escola do direito natural dos sculos xvn e xvm procuraram harmonizar a sua theoria do contracto social com as monarchias no meio das quaes viviam, sustentando que o povo soberano tinha validamente alienado a sua soberania. Mas, esta conciliao tornou-se inadmissvel, depois que foi proclamada a inalienabilidade da soberania. E' certo que Rousseau no se referiu a esta incompatibilidade entre a monarchia e a soberania popular, apesar de elle ter considerado a soberania inalienvel, sem duvida porque no systema deste pensador o poder legislativo devia ser exercido pelo povo, podendo o poder executivo ser delegado num monarcha, que tinha de seguir sempre as indicaes do povo, que at lhe podia retirar similhante poder a seu talante. Os discpulos de Rousseau foram um pouco mais longe e, tornando bem frisante esta incompatibilidade, sustentaram que um povo no pode estabelecer a monarchia sem alienar a sua vontade e dispor das geraes futuras. Appareceu ento outra conciliao entre a soberania nacional e a monarchia, em virtude da qual se considerou o rei um rgo da representao. Esta conciliao foi adoptada pela constituio francesa de 1791, que no artigo 2.0 declara que os representantes da nao so o corpo legislativo e o rei. Mas esta conciliao no satisfez todos os escriptores da sciencia

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politica, havendo muitos que a consideram uma fico sem valor algum. Entre elles, no podemos deixar de citar Duguit e Esmein. Admittindo que o primeiro rei eleito seja verdadeiramente representante do povo, no se pode dizer o mesmo do seu herdeiro, que sobe ao throno sem interveno do povo. Responder-se-ha que o mandado foi dado tambm antecipadamente ao herdeiro; mas isto um sophisma, pois um mandato no pode ser conferido seno intuitu personae, e o povo no conhece a serie indefinida dos herdeiros do monarcha que elle institue. Para que haja representao, torna-se necessrio que exista um lao entre a nao representada e o rgo da representao, e que o representante d conta ao representado dos seus actos. Isto no pode verificar-se seno quando-o representante seja investido do caracter representativo por um tempo determinado. A monarchia hereditria no pode ter natureza representativa, porque a sua caracterstica essencial ser um poder de uma durao indeterminada. A isto tem-se respondido que uma nao no abdica a soberania nacional, estabelecendo uma forma de governo, porque ella manifesta a sua vontade, no s constituindo, mas tambm conservando. O rei, apesar de no ser eleito, um representante da nao, porque ella continua a conferir-lhe o exerccio de certas funces politicas. A soberania fica sempre pertencendo nao, ao rei confere-se unicamente o exerccio de algumas das suas attribuies. A questo, porem, muito delicada, visto as instituies deverem ter a sua lgica, como as idas. Os ingleses, sempre prticos, nunca proclamaram, no seu direito publico, o principio da soberania nacional, embora ahi, mais do que em nenhum pas, seja a vontade nacional que domine e impere. Talvez assim tenham procurado evitar estas e outras dificuldades

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que tal principio pode originar na sua applicao s monarchias representativas (i). 102. VALOR COMPARATIVO DA MONARCHIA E DA REPUBLICA. CRITRIOS DEFICIENTES DE APRECIAO. Toda a sociedade homognea, diz Vacherot, exige um governo simples e essa simplicidade existe na republica com uma camar nica . A questo, porem, do valor relativo das duas formas politicas que estamos examinando, no pode collocar-se neste campo, porque um regimen politico tanto mais simples quanto mais se approxima do absolutismo, e tanto mais complexo quanto maiores garantias offerece liberdade. Nada mais simples do que o absolutismo oriental, e nada mais complicado do que as instituies constitucionaes modernas. E' que a garantia da liberdade est exactamente nesta multiplicidade de limitaes do poder politico, que tendem a evitar os abusos e a cohibir as exorbitncias, de modo que a actividade do Estado, em qualquer sentido que se manifeste, tem de respeitar as condies do seu legitimo exerccio. Alguns auctores combatem a forma monarchica, com os abusos commettidos pelos reis. Este modo de argumentar vicioso, porque os abusos duma instituio nada provam contra essa instituio. Tem-se abusado de tudo, at das cousas mais justas e dignas de respeito. A escolstica abusou demasiadamente do syllogismo, o protestantismo da Biblia e a meta-physica do methodo deductivo, e no devemos por isto condemnar o syllogismo, a Biblia e o methodo deductivo.
(i) Esmein, lments de droit constitutionnel, pag. 214 e seg.; Lon Duguit, Droit constitutionnel, pag. 38o e seg.; Naquet, Republique radicale, pag. '12 e seg.

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Demais, se dermos credito ao que dizem estes auctores a respeito dos reis, no menos verdade o que dizem outros escriptores a respeito dos presidentes da republica. Haja vista triste parodia que, em geral, nos offerece toda a America hespanhola, em que os presidentes da republica se teem tornado odiados pelos seus abusos e excessos. No raras vezes, os presidentes das republicas tem sido dictadores ferozes, nada ficando a dever aos reis mais despticos e intolerveis (i). io3. VANTAGENS DA REPUBLICA. No se podendo sustentar a questo nestes campos, vejamos os argumentos que racionalmente se podem apresentar em favor destas duas formas polticas. Muitas so as vantagens attribuidas republica. Na forma republicana, a eleio uma maior garantia da capacidade do chefe do Estado, do que na forma monarchica a hereditariedade, porque aquella consciente, e esta cega e fatal. Este argumento * desinvolvido por Tracy do seguinte modo: Aquelle que se julgaria demente, se declarasse hereditrias as funces do seu cocheiro, ou do seu cosinheiro, ou do seu medico, embora os descendentes fossem imbecis, maniacos ou loucos, considera simples o obedecer a um soberano escolhido por esta forma. Ajuncte-se a isto o que nos ensina a pathologia mental, cujas concluses devem ser respeitadas na theorisaco dos phenomenos sociaes. Est hoje cabalmente demonstrado que a alienao muito mais frequente nas pessoas reaes, do que em outras quaesquer classes sociaes. O medico alienista Esquirol demonstrou que nas famlias reinantes as doenas mentaes so sessenta
(i) Racioppi, Forme di Stato e forme di governo, pag. na.; Laveleye, Les formes de gouvernement, pag. 58.

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vezes mais numerosas, do que na massa geral da populao. Haeckel ensina que nas familias reaes as doenas mentaes so hereditrias dum modo excepcional. E ultimamente Renta insistiu sobre este assumpto, mostrando a degenerescncia rpida das dynastias. A forma republicana constitue uma maior garantia do principio democrtico. M. Caro tentou demonstrar na Revue des deux mondes que s a republica pode supportar o suffragio universal e a liberdade absoluta de imprensa, princpios que se encontram profundamente arraigados no espirito e na conscincia de todos. Naquet da mesma opinio. Sendo admittido o sufFragio universal, a republica impe-se como sua consequncia lgica... A republica e o suffragio universal constituem uma mesma cousa... Todas as monarchias que no admitttem o suffragio universal, no so mais do que monarchias absolutas disfaradas, pois na realidade no existem seno duas formas de governo: a monarchia absoluta, ou o direito divino, a republica, ou o suffragio universal. A monarchia origina vrios perigos, que Paternostro desinvolve na sua obra de direito constitucional. Estes perigos so: o interesse dynastico, que leva a subordinar todas as vantagens possiveis da politica interna e externa existncia e aos interesses da dynastia, produzindo no interior uma ameaa continua expanso da liberdade, e desinvolvendo no exterior o jogo da diplomacia, que no raras vezes sacrifica os direitos dos povos em benefcio da coroa; os matrimnios reaes, quando as camars no tem a fora sufficiente para se opporem a allianas perigosas; os perigos das regncias; os perigos duma politica subordinada ao monarcha; a corte com as suas influencias e intrigas palacianas, etc. Estes perigos, diz Paternostro, podem causar a desgraa dum pas, omittindo j as calamidades que lhe podem advir, quando um rei, como Jorge III

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em Inglaterra, exera, sob as apparencias constitucionaes, o governo pessoal, sem estar altura da sua dignidade . A forma monarchica contraria o espirito das sociedades modernas. Numa epocha essencialmente democrtica, necessrio que o poder supremo no seja como que o symbolo brilhante da deseguaidade de condies sociaes. A pompa real, que outrora deslumbrava os povos e assim fortificava o poder, no faz hoje seno irritar as massas e provocar paixes anarchicas. Os criados de librs resplandecentes, como diz Laveleye, as carruagens sumptuosas, o fausto da corte, todo este apparato que preeso pagar com o dinheiro do pobre, est deslocado nas nossas sociedades trabalhadoras. Exigem-se do trabalho, por meio do imposto, milhes para que a personagem mais em evidencia d, com a auctoridade inseparvel do throno, o exemplo da prodigalidade. Ora as despesas do luxo no so mais do que uma destruio rpida e improductiva da riqueza. A monarchia um vestgio do passado que s pode subsistir onde tem profundas raizes histricas, sem que se possam fazer em seu favor prognsticos de indefinida durao nos prprios pases que a conservam. E' que a republica mais conforme com as tendncias da epocha, que no pode admitir poder no explicitamente institudo. Num pas monarchico ha o temor de poder surgir um partido republicano a perturbar a harmonia ou ordem, perigo que no se verifica nas republicas, visto nellas nada haver mais a desejar (1).
(i) Laveleye, Les formes du gouvernement, pag. 64 e seg.; Racioppi, Forme di Stato e forme di governo, pag. 112.; Esqurol, Des maladies mentales, tom. 1, pag. 8a3.; Haeckel, Histoire de la eration naturelle, pag. i32.; Renta, tt destino delle dinastie,

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104. VANTAGENS DA MONARCHIA. s vantagens da republica contrapem-se as da monarchia. Na monarchia ha maior unidade politica, assegurada pela hereditariedade real e pela durao do reinado. Numa republica, o presidente eleito pelo povo por um perodo determinado, o que origina a instabilidade de idas e a falta de coherencia nos negcios polticos. Laveleye affirma que este inconveniente de tal ordem, que os Estados Unidos procuraram evitar, pela reeleio do presidente, to brusca mudana. Tal remdio que nos Estados Unidos no produziu resultados funestos, visto o caracter da nao e as instituies locaes tornarem impossvel uma usurpao, conduziria na Europa ao consulado vitalcio e depois soberania hereditria. A monarchia supprime as luctas da ambio pessoal relativas ao cargo supremo do Estado, e evita a agitao que precede a eleio do presidente da republica. A hereditariedade elimina os perodos perigosos das eleies, subtrahindo sua mobilidade este elemento de permanncia que devem apresentar as instituies dum pais. A experincia demonstra que os corpos electivos no fazem incidir os seus votos sobre as personalidades mais distinctas, porque preferem um presidente medocre a um homem de gnio usurpador. E' o que tem acontecido na America e na Frana. E' por isso que a media da bitola da mentalidade dos vrios presidentes duma republica representativa, no parece sobrepujar a dos membros duma qualquer dynastia. A Inglaterra, o pas clssico da liberdade, e tem sido governada pela forma monarchica. Se a democrapag. 57 e seg.; Naquet, La republique radicale, pag. aa e seg.; Caro, Revue es deux mondes, tom. 108, pag. 90.; Paternostro, Diritta costitujionale, pag. 17a e seg.

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cia podia e devia procurar garantias quando sustentava uma lucta desegual com os outros princpios polticos, hoje, triumphante, deve ser antes refreada do que garantida. E' hereditariedade que se devem reis que tetn sido a gloria das naes e a honra da humanidade. A ineptido do prncipe no se pode fazer sentir no governo, visto ella ser remediada pela regncia, e attenuada pelo habito do mando e a auctoridade natural, que revelam os prncipes ainda mais incapazes. A monarchia uma forma politica muito antiga e susceptvel de se adaptar maravilhosamente a todas as mudanas sociaes. E' que a monarchia falia melhor ao corao das massas, mais intelligivel, constituindo at o nico ponto que as massas comprehendem, em toda a complicao de rgos e funcoes que se chama governo. A republica substitue uma ida a um facto, e por isso s pode ser bem intendida num ambiente de perfeita educao politica (i). io5. VERDADEIRA APRECIAO DO ASSUMPTO. Certo , porm, que a monarchia e a republica po podem ter uma importncia exclusiva na organizao do governo. No somente o modo de nomeao do chefe do Estado, que d garantias seguras liberdade, mas o complexo das instituies politicas, podendo estas ser organizadas de modo a conceder taes garantias, tanto na forma republicana como na monarchica. E' por isso que ha pequenas differenas entre o regimen, por exemplo, da Frana, e os dos outros povos da raa latina.
(i) Orlando, Principii di diritio costituqionale, pag. 58.; Mau rice Block, Dictionnaire de politique, tom. it, pag. 3i8.; Laveieye, Les formes de gouyernement, pag. 68.; Racioppi, Forme di Stato e forme di governo, pag. 115.

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A liberdade politica pode tnanter-sc e realizar-se tanto com a forma monarchica como com a forma republicana. A equivalncia possivel, diz Es sob este aspecto, da monarchia e da republica um facto attestado pela historia: no se menos livre na Ingla terra do que nos Estados-Unidos, embora se seja por processos differentes. No tambm uma questo de livre escolha dos povos a adopo da forma monarchica ou republicana, porquanto so as condies do ambiente, as tradies histricas, as necessidades do tempo e do logar que impem uma destas formas politicas, independentemente das vantagens ou dos defeitos que porventura possam ter theoricamente. Assim como absurdo pensar na republica na Inglaterra ou na Allemanha, assim tambm seria absurdo pensar na monarchia nos EstadosUnidos ou na Suissa, quaesquer que sejam as vantagens ou inconvenientes abstractos destas formas de governo. O temperamento dos povos tem uma grande influencia neste assumpto. Os latinos tetn uma capacidade revolucionaria que no possuem nem os anglo-saxes nem os allemes. . E' por isso que a monarchia, depois do movimento constitucional, ainda no se conseguiu estabelecer solidamente nestes povos, continuamente dominados por agitaes revolucionarias de toda a espcie. Na Inglaterra, ha mais de dous sculos que no foi tentado nenhum golpe de Estado, dando-se satisfao s reivindicaes sociaes mais ousadas pelo processo legislativo. A compresso militar e politica praticada no continente ahi inteiramente desconhecida. Por outro lado, os allemes so o povo mais conservador que ha no mundo, tendo uma fora e uma paixo revolucionarias medocres, apesar de possurem o partido socialista mais numeroso e melhor organizado do mundo. Das trs revolues que tiveram logar na

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Ailemanha, depois da Edade Media, s a da Reforma triumphou numa larga escala e esta ainda deu estes resultados por causa do apoio dos prncipes (i).

106. A FORMA REPUBLICANA E MONARCHICA NO SOCIALISMO. E' muito interessante a discusso que se tem levantado entre os socialistas sobre qual destas duas formas de governo dever ser adoptada pela nova organizao social. Uns, como Morelly, Babeuf, Owen, etc, intendem que a transformao no sentido socialista ser acompanhada do estabelecimento da 'republica. Outros, como Saint-Simon e Fourier, tentam demonstrar que a monarchia perfeitamente compativel com a organizao socialista. Rodbertus julgava at que o socialismo havia de realizar, na monarchia e pela monarchia, os seus elevados ideaes. Ultimamente, Antnio Menger, estudando novamente este assumpto, fez uma distinco entre os povos latinos e os ingleses e allemes, sustentando que nos primeiros, em virtude da sua capacidade revolucionaria, natural que o estabelecimento do Estado socialista seja acompanhado da implantao da republica. O contrario pensa dos ingleses e allemes e dos outros povos germnicos, pois o senso conservador destas naes permitte prever que nellas a mais profunda das transformaes politicas, como a passagem do Estado individualista para o Estado socialista, se ha de poder realizar sem que a continuidade do direito seja quebrada e sem a intil destruio das formas politicas tradicionaes.
(i) Bagehot, Constitution anglaise, pag. 4-5.; Racioppi, Forme di Slato e forme di governo, pag. i I. ; Esmein, Elments de droit constitutionnel, pag. 220.; Anton Menger, L'tal social iste, pag. 242 e seg.

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No nos parece muito acceitavel a doutrina do grande pensador socialista. No comprehendemos bem como num Estado em que so abolidos todos os privilgios de nascimento e de fortuna se possa admittir ainda a forma monarchica. . E' certo que a Inglaterra um dos pases mais capitalistas do mundo e que, apesar disso, no possue um partido socialista muito importante, parecendo que a questo social tende ahi a ser resolvida por uma lenta evoluo legal e administrativa, sem que a monarchia seja supprimida. A concluso mais ampla do que as premissas, pois o que se tem feito na Inglaterra, como nos outros pases, por emquanto, simplesmente attenuar alguns dos inconvenientes da organizao capitalista. Dahi no se pode concluir que, com a organizao capitalista, no venha tambm a cahir a organizao politica que sobre ella se esteia. A organizao politica da Inglaterra, embora muito liberal, absolutamente inconcilivel com o espirito e a essncia do socialismo (i).

(i) Anton Menger, Utat socialiste, pag. 244 e seg.; Conrad, Grundiss jum Studium der politischen Oekonomie, tora. 1, pag. 363 e seg.

CAPITULO IX GOVERNOS PARLAMENTARES E SIMPLESMENTE REPRESENTATIVOS


SOMMARIO : 107. Critrio differencial. O gabinete. 108. Natureza do gabinete segundo Bagehot e Brice. 109. Caracteres do gabinete. 110. Caracteres do ministrio nos governos simplesmente representativos. III. Diversas denominaes dos governos simples mente representativos. 112. Mecanismo dos governos parlamentares. [> 113. Mecanismo dos governos simplesmente representativos. 114. Fundamento jurdico dos governos parlamenH tares. 115. Formas de harmonizar o poder legislativo e o poder executivo. H 116. Fundamento jurdico dos governos simplesmente representativos. 117. Condies do funccionamento normal do governo parlamentar segundo Duguit. 118. Superioridade dos governos parlamentares sobre E os governos simplesmente representativos. 119. Defeitos do governo simplesmente representa> tivo.

107. CRITRIO DIFFERENCIAL. O GABINETE. O critrio differencial dos governos simplesmente representativos e dos governos parlamentares encontra-se no gabinete. Nos governos simplesmente representativos o ministrio tem unicamente uma importncia administrativa, ao passo que nos governos parlamentares tem tambm uma importncia constitucional, servindo para integrar a noo da auctoridade do chefe do Estado, emquanto

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assume a responsabilidade dos seus actos e realiza a harmonia constante entre elle e o parlamento. O gabinete , pois, o ministrio, constituindo uma unidade politica com a funco constitucional de integrar a noo da auctoridade do chefe do Estado, assjumindo a responsabilidade dos seus actos e realizando a harmonia constante entre elle e o Parlamento. Alguns escriptores differenciam por outra forma os governos simplesmente representativos e os governos parlamentares. E' assim que Racioppi intende que o critrio differencial dos dous governos se encontra em que nos governos simplesmente representativos, dado um conflicto entre o ministrio e as camars, o chefe do Estado no procura resolv-lo, ficando cada rgo na sua situao, at que novos acontecimentos jurdicos e polticos restabeleam o equilbrio, contrariamente ao que acontece nos governos parlamentares, em que, verificado aquelle conflicto, o chefe do Estado tem de lanar mo dos meios mais prprios para o resolver. E' por isso que nos governos simplesmente representativos o conflicto se prolonga emquanto o povo no intervm por meio da eleio, apoiando um dos rgos, ou pelo menos um delles no desiste, sob a presso da opinio publica. Nos governos parlamentares, resolvido immediatamente pelo chefe do Estado, ou por meio da demisso do ministrio, ou por meio da dissoluo do parlamento. A doutrina de Racioppi, porem, uma consequncia da existncia do gabinete, que por isso deve differenciar estes governos (i). 108. NATUREZA DO GABINETE SEGUNDO BAGEHOT BKICE. Tem-se considerado o gabinete como uma
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(i) Orlando, Principii di diritto costittuionale, pag. 186; Arcoleo, II gabinetto nei governi parlamentari, pag. 1-6; Racioppi, Forme di Siato e forme di governo, pag. 216.

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commisso nomeada pela camar popular para o exercido do poder executivo e que ella pode destituir livremente. Tal a doutrina seguida, entre outros escriptores, por Bagehot e Brice. Por esta palavra gabinete intende-se, diz Bagehot uma commisso do corpo legislativo, eleita para ser o corpo executivo. Esta concepo do gabinete no corresponde nem ao direito nem aos factos. Efectivamente, o chefe do Estado tem o direito de nomear e demittir livremente os ministros, embora as praxes constitucionaes tenham restringido este direito, obrigando-o a attender s indicaes do parlamento. E, quando as maiorias so incertas ou mal disciplinadas, do tino e perspiccia do chefe do Estado que depende em grande parte a formao do gabinete. O parlamento no elege o gabinete, pois tem relativamente a este assumpto uma espcie de direito de apresentao tcito e indirecto, de modo que o chefe do Estado, quando os partidos se encontram bem organizados, no pode obter um gabinete vivel, seno constituindo-o com elementos da maioria parlamentar. Por outro lado, os ministros, uma vez nomeados, apresentam-se s camars faltando em nome do poder executivo, e dahi deduzem a sua principal auctoridade. Na Inglaterra, em virtude duma longa tradio, aos ministros que se encontra reservada a apresentao das principaes medidas legislativas, notando-se tambm que nos outros pases parlamentares uma reforma, mesmo de pouca importncia, no chega a triumphar no parlamento, desde o momento em que o governo no a apoie. E, para manter a independncia constitucional, l est o direito que tem o chefe do Estado de dissolver a camar dos deputados em todos os governos parlamentares. A concepo do gabinete como uma commisso eleita pelo parlamento levaria confuso dos poderes, no podendo considerar-se os ministros agentes do poder

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executivo. No obstante estes argumentos, no tem faltado quem queira applicar o systema que v no gabinete uma commisso eleita pelo parlamento, at ao ponto da camar designar o presidente do conselho e este depois escolher os seus collegas. E* este o modo de pensar de Prevost-Paradol, que no viu que deste modo aniquilava completamente o governo parlamentar (1). ioQ. CARACTERES DO GABINETE. Os caracteres prprios do gabinete so: a responsabilidade pelos actos do chefe do Estado; a unanimidade politica; a responsabilidade solidaria; e a existncia dum presidente de ministros. A responsabilidade do gabinete pelos actos do chefe do Estado uma consequncia lgica e natural da irresponsabilidade deste, admittida pela suprema razo politica de subtrahir a pessoa do chefe do Estado a uma censura directa, que contribuiria para o enfraquecimento da sua auctoridade e prestigio, e poderia dar logar a dissidncias prejudiciaes para a liberdade dos cidados ou para a vida dos Estados. No quer isto dizer, como observa Palma, que os ministros sejam o bode expiatrio das faltas do chefe do Estado, porque isso seria immoral e contrario a todos os princpios jurdicos. O ministro no um instrumento passivo nas mos do chefe do Estado, tem uma vontade autnoma, e deste modo o acto do chefe do Estado a que presta o seu concurso, um acto por elle querido e consentido, o que fundamenta suficientemente a responsabilidade jurdica. Os actos do chefe do Estado unicamente tem valor quando referendados pelos ministros, e por isso, se estes os referendam, devem
(i) Bagehot, Constituticm anglaise, pag. 10 e seg,; Estuem, Elmenls de droit constiutionnel, pag. 3gi e seg.

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ser responsveis por o no terem aconselhado convenientemente, ou o no terem advertido, com a sua demisso, dos males que taes actos traziam para o Estado. A unanimidade politica dos membros que compem o gabinete, deriva do facto do gabinete superintender na direco geral do governo. E' que o gabinete apresentase como uma unidade orgnica, como um corpo animado dum s espirito, como muito bem diz Miceli. A unanimidade politica do gabinete torna-se evidente, principalmente, nas relaes desta organiza-, o com o parlamento, onde o que um dos ministros quer, diz ou faz, se considera querido, dicto ou feito por todo o gabinete. Numa assembla legislativa comprehende-se que haja maioria e minoria, no gabinete uma sciso d logar a uma crise. Quando a sciso abrange a prpria base do gabinete, encontrando-se o primeiro ministro em desaccrdo com os outros, a demisso impe-se necessariamente. Foi o que fez Pitt, quando, por causa da guerra com a Hespanha, perante a opposio dos seus collegas, se retirou do poder, declarando no poder permanecer numa situao que lhe attribuia a responsabilidade de providencias, a respeito das quaes no havia accrdo entre os membros do gabinete. O gabinete tira a sua fora principalmente da unidade, sem a qual no poderia conseguir no governo um fim commum. Por isso, o presidente de ministros no deve hesitar em sacrificar algum dos membros do gabinete, sempre que, com as suas divergncias, elle prejudique a aco governativa. Em todo o caso, o presidente de ministros no deve abusar, e unicamente deve lanar mo de tal medida, quando isso seja necessrio para manter a fora e a unidade no governo, e no para satisfazer intrigas ou captivar uma minoria audaz. No falta quem queira distinguir no gabinete uma parte administrativa e uma parte politica, segundo a
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natureza de alguns ministrios. Os ministrios da marinha, das obras publicas e da instruco deveriam ficar estranhos lucta dos partidos e s tendncias politicas. Este systema briga inteiramente com a solidariedade entre os membros do gabinete, cuja politica deve ser commum a todos, sendo impossvel que eila no influa sobre todos os ministrios, ainda mesmo sobre aquelles que lhe parecem mais alheios. A orientao e o programma diverso dum partido que sobe ao poder, no pode deixar de ter influencia sobre a instruco publica, sobre a marinha e sobre as obras publicas. Um ministro, com a direco destas varias actividades do Estado, deve ter liberdade de aco, 5em o que viria a ser responsvel por servios em que no tem ingerncia alguma. Accresce que no gabinete no se podem separar, dum modo absoluto, a parte administrativa e a parte politica, que se apresentam intimamente connexas em cada ministrio. A responsabilidade solidaria do gabinete tem dado logar a profundas divergncias. Ha a este respeito trs theorias, que se podem denominar respectivamente: theoria sociolgica, theoria jurdica e theoria politica. Segundo a theoria sociolgica, a responsabilidade solidaria do gabinete um phenomeno de atavismo histrico, constituindo o regresso ao modo de pensar doutras epochas, em que havia a responsabilidade dos amigos e parentes do culpado. Mas no ha similhana alguma entre a responsabilidade collectiva dos primeiros tempos e a responsabilidade solidaria do gabinete, porquanto a primeira funda-se numa m compre-henso da pena e do crime, e a segunda deriva das condies de existncia do instituto do gabinete. Os povos primitivos transformam facilmente relaes ideaes em relaes reaes, e por isso os parentes, vizinhos e concidados do culpado so considerados responsveis pelas faltas commettidas por este, em

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virtude do vinculo que os une e atravs do qual a culpa se communica como um funesto contagio. Mas, nas actuaes condies de civilizao, no se pode defender uma simlhante base de responsabilidade. A theoria jurdica fundamenta a responsabilidade solidaria do gabinete na considerao de que todos os ministros contribuem, com o seu consentimento, para a adopo das diversas medidas politicas, devendo por isso todos serem egualmente responsveis por ellas. O ministro que no quizer assumir similhante responsabilidade a respeito dum certo acto politico, deve demittir-se. Esta doutrina inadmissvel, porquanto, desde o momento em que se dividem as funces, tambm se devia dividir a responsabilidade. No se comprehende tambm como a responsabilidade dos membros do gabinete possa ser egual, apesar da competncia technica dos ministros ser diversa. Evidentemente que, para uma medida relativa ao exercito e marinha, so mais competentes os respectivos ministros, do que os outros seus collegas. A theoria politica que explica satisfactoriamente a responsabilidade solidaria do gabinete, considerando-a uma consequncia natural da prpria estructura desta instituio, que se apresenta como uma unidade orgnica nas suas relaes com o chefe do Estado, cuja personalidade integra, nas relaes com o parlamento, onde as victorias ou as derrotas obtidas por um ministro vo favorecer ou prejudicar todo o gabinete, e nas relaes com as actividades sociaes, que tem de dirigir e coordenar de um modo uniforme. A consequncia natural, desta estructura do gabinete a sua responsabilidade solidaria, visto elle se apresentar nas suas manifestaes, como um todo uno e indivisvel. A unidade do gabinete encontra a sua personificao no presidente de ministros, que a mantm em toda a aco governativa. E' por isso que o chefe do Estado, quando se tracta de organizar o gabinete, no designa

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os diversos ministros, mas s o primeiro, que caracteriza a orientao politica geral, a fim de elle obter, com a sua escolha, um governo mais compacto, unido e disciplinado. O presidente de ministros , por isso, a alma, o inspirador e o chefe da politica dum pas, chegando por vezes a impor as suas opinies ao chefe do Estado. Haja vista ao que aconteceu com lord Palmerston, que, em I85I, reconheceu o governo implantado em Franca no dia seguinte ao golpe de Estado, mesmo a despeito das ordens em contrario da . rainha Victoria (i). no. CARACTERES DO MINISTRIO NOS GOVERNOS SIMPLESMENTE REPRESENTATIVOS. Comparemos estes caracteres do ministrio nos governos parlamentares com os que elle reveste nos governos simplesmente representativos. Nos governos simplesmente representativos, o chefe do Estado o responsvel pelos actos do poder executivo. No existe, pois, a responsabilidade constitucional dos ministros, porquanto, concentrando o chefe do Estado nas suas mos o poder executivo, tambm deve ter toda a responsabilidade pelo seu exerccio. E' por isso que se reconhece ao chefe do Estado a mais ampla liberdade de aco, a fim de elle no encontrar na coaco de outrem um motivo para se subtrabir parcialmente prpria responsabilidade. O ministrio unicamente um rgo passivo e .mecnico da vontade do chefe do Estado. Os ministros so outros tantos executores parciaes da vontade e das ordens do chefe do Estado e verdadeiros func(i) Orlando, Princpii di dirito cotiiujionale, pag. 186; Arcoleo, B gabinelto net governi parlamentari, pag. 174; Miceli, // gabinelto, pag. 82; Palma, Corso di diritto costilujionale, tom. 11, pag. 624.

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cionarios subalternos. Por isso, so unicamente responsveis perante o chefe do Estado. O ministrio no precisa de unanimidade politica, visto elle no constituir uma unidade com vontade commum e responsabilidade solidaria. A unidade do governo neste caso encontra a sua directa expresso no chefe do Estado. E' que a ida que domina e informa os governos simplesmente representativos, a de investir da auctoridade um s homem, com toda a responsabilidade, chegando alguns auctores americanos a chamar ao presidente o verdadeiro ministro responsvel do povo. Mas, como um s individua no pode bastar para a direco dos negcios pblicos, tornou-se necessrio dar-lhe a cooperao subsidiaria do ministrio. Este instituto, porm, ficou subordinado ao principio soberano constitucional, da livre actividade do chefe do Estado e da plena responsabilidade deste (i).
III. DIVERSAS DENOMINAES DOS GOVERNOS SIMPLESMENTE REPRESENTATIVOS. Estes governos no so

conhecidos unicamente pela denominao de governos simplesmente representativos e de governos parlamentares. Ha um accordo quasi geral entre os escriptores em denominar os governos em que ha gabinete governos parlamentares. A este accordo faz excepo Miceli, que considera o governo parlamentar uma forma politica degenerada do governo representativo. Para elle o governo de gabinete reveste duas formas: uma pura, o governo constitucional; e uma degenerada, o governo parlamentar. Quanto ao governo simplesmente representativo, so muitas as denominaes adoptadas para o designar.
(1) Minguzzi, Governo di gabinetto e governo presidenjiale, pag. 481.

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E assim que tal governo tambm tem sido denominado governo presidencial, por ser mais frequente nas republicas, tystema americano, por existir principalmente na America, governo por departamentos, por o ministrio carecer do caracter collegal, executivo peridico, por os ministros poderem ser escolhidos em perodos juridicamente prefixados, sytema no parlamentar ou constitucional simples, por ser op posto ao governo parlamentar. De todas as denominaes, a maia prpria c sem duvida a de governo simplesmente representativo, por fazer sobresahir mais claramente o contraste com o governo parlamentar. Ultimamente, Wilson denominou o governo simplesmente representativo, governo congressional. O contraste mais notvel no mundo politico moderno no o existente entre o governo presidencial e o governo monarchico, mas o que se verifica entre o governo congressonal e o governo parlamentar. O governo congressonal o que se faz por com misses do corpo legislativo, o governo parlamentar j o que tem logar por intermdio de um ministrio responsvel. Esta denominao prende-se, porem, mais intimamente com a organizao que tem o governo simplesmente representativo nos Estados-Unidos (t). 112. MECANISMO DO GOVERNO PARLAMENTAR. O governo de gabinete encontra-se intimamente ligado com os partidos polticos. A primeira questo que, sob este aspecto, se deve tractar, se o governo de gabinete constitue ou no um governo de partido, porquanto parece que o espirito de partido inadmissvel no governo, que deve procurar attender imparcialmente os
(i) Racioppi, Forme di Stalo e forme di governo, pag. 319; Miceli, ti gabinelto, pag. 5 e seg.; Wo4row Wilson, Congressonal government, pag. 111.

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interesses da generalidade dos cidados que compem o Estado. O professor Gabba intende que o governo parlamentar no um governo de partido, visto as maiorias parlamentares no serem factos fortuitos, mas reflectirem a opinio publica, correspondendo a maiorias que existem na nao e que se formam a propsito de questes politicas, a respeito das quaes a conscincia collectiva foi vivamente excitada, e para realizar solues que um partido conseguiu fazer acceitar pelo maior numero dos eleitores. A auctoridade destas maiorias tem uma durao limitada, pelo fim assignado pela nao ao partido que triumpha. Por isso, durante o seu legitimo domnio, estas maiorias deixam de representar as opinies do partido. Parece-nos insustentvel esta doutrina, porquanto as maiorias parlamentares representam o partido de onde sahe o gabinete, e por isso este tem de governar em harmonia com as suas indicaes. Nem se diga que s maiorias parlamentares devem corresponder maiorias da nao, porquanto tal doutrina est em desharmonia com a concepo moderna da representao, que no involve uma delegao de poderes, mas uma designao de capacidade. O representante actualmente no um delegado dos seus eleitores, como nos tempos medievaes, mas um funccionario publico, a quem compete determinar, comprehender e interpretar os interesses geraes do'Estado. Com esta liberdade de aco que tem o representante, como que se pode dizer que as maiorias parlamentares correspondem a maiorias da nao ? Esta correspondncia no se poderia estabelecer sem uma opinio publica esclarecida sobre as verdadeiras necessidades do Estado, e essa opinio s raras vezes se encontra. A doutrina de Gabba levaria a admittir que as maiorias parlamentares no poderiam sobreviver s maiorias da nao, quando estas se dissolvessem.

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PODERES DO ESTADO

Pensa-se geralmente que o governo parlamentar no pode existir sem partidos polticos bem organizados. Miceli, porem, sustentou ultimamente que os partidos bem disciplinados so prejudiciaes para o governo de gabinete. Quando o partido forte e bem disciplinado, o gabinete torna-se mais intolerante e exclusivista. Mas, Miceli no reflecte nos maiores inconvenientes que produz a existncia de partidos mal organizados, como o da instabilidade dos gabinetes. Em taes condies, um gabinete no pode ter a durao necessria para imprimir uma certa direco ao governo e applicar um programma estabelecido. Pode dizer-se neste caso que o parlamento se transforma num areal movedio, sobre que no possvel assentar uma administrao solida. E' por isso que na Inglaterra, onde os partidos dos iories e dos whigs se encontram bem organizados, o governo de gabinete tem produzido magnficos resultados. Os partidos, porem, devem sempre inspirar-se nos interesses da nao e no unicamente nos seus interesses, porque do contrario degeneram em faces, tornando-se ento prejudicial o governo de gabinete. Se a base politica do governo de gabinete so os partidos, a primeira condio para o bom funecionamento deste governo no pode deixar de ser a boa organizao dos partidos. E o certo que onde os partidos tcem perdido em organizao e disciplina, tambm ahi tem perdido em bom funecionamento o governo de gabinete." O gabinete realiza o accrdo entre o chefe do Estado e o parlamento; e por isso no pode de modo algum subsistir quando no gose da confiana da maioria. Quando a maioria se mostra hostil ao gabinete, do-se as crises parlamentares. A forma typica do desaccrdo tem logar quando a camar vota uma moo de desconfiana contra o gabinete. Alem desta forma de crises parlamentares, ha outras, como a rejeio duma proposta de lei de que o ministrio tenha feito questo

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de gabinete, ou a eleio dum presidente da camar adverso ao ministrio. A este typo de crises pode referir-se o caso em que, feitas umas eleies geraes, resulte delias uma maioria hostil ao gabinete. Neste caso, prevaleceu em Inglaterra o costume do ministrio pedir a sua demisso. Noutros pases costume esperar que a camar se rena e se mostre hostil ao gabinete. A crise ministerial pode ser evitada, desde o momento em que o chefe do Estado dissolva as camars, conservando o gabinete. Se a nova camar se mostrar adversa ao gabinete, o costume este pedir a sua demisso. E' certo que ao chefe do Estado compete ainda neste caso o direito de dissolver as camars, mas este direito constitue um summum jus, de que elle unicamente deve lanar mo em condies excepcionaes, a fim de no originar um estado anormal e illegitimo das relaes entre os poderes do Estado e a nao. Um dos caracteres, como vimos, de todo o governo representativo a harmonia juridica entre a conscincia collectiva e o poder publico. A necessidade do accordo entre o parlamento e o gabinete, exige que o chefe do Estado se dirija pelas |indicaes do parlamento, na escolha da pessoa que deve encarregar de organizar gabinete. Pode acontecer, porem, que o parlamento no faa indicaes algumas a este respeito, por no estarem bem definidas as suas tendncias. Neste caso, formam-se os ministrios de colligao, constitudos por indivduos que no sahem s dum partido, mas de grupos polticos diffe-rentes. Estes ministrios tem por fim constituir uma maioria, pela unio de diversos grupos polticos. Casos ha, porem, em que se torna necessrio formar ministrios extraparlamentares, quando os partidos no so competentes para resolver uma questo, por j terem compromissos tomados, ou a situao ser de tal modo grave que os partidos no queiram arcar, isoladamente, com a responsabilidade da sua resoluo. -

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PODERES DO ESTADO

O gabinete tem de integrar constitucionalmente a pessoa do chefe do Estado e realizar a harmonia entre elle e o parlamento. Por isso, logo que se d o desaccordo entre o gabinete e o chefe do Estado, manifestais* uma crise, que origina a demisso voluntria ou forada do ministrio. E' por esta mesma razo que o gabinete se tem de demittir, quando morre o chefe do Estado. O costume ingls no admitte esta causa de crise, visto intender que o rei no morre. Mas, como, apesar da continuidade externa da instituio, a pessoa do rei muda, julgamos mais acceitavel o costume opposto. Nas suas relaes internas, o gabinete precisa de unidade e homogeneidade politica. E' por isso que, quando ha desaccordo entre os membros do gabinete, o ministrio entra em crise. Muitas vezes, porem, ha unicamente recomposio ministerial. Como o presidente do conselho traduz a unidade politica do gabinete, dahi resulta que a morte deste personagem determina uma crise (t). 113.. MECANISMO DOS GOVERNOS SIMPLESMENTE REPRESENTATIVOS. O mecanismo dos governos simplesmente representativos mais simples, porquanto, sendo o chefe do Estado o nico responsvel, tem a liberdade da escolha dos seus ministros, no precisando de se orientar pelas indicaes das maiorias. Em tal faculdade est comprehendido naturalmente o direito de os demittir, quando j no gosem da sua confiana. Este direito tem dado logar a muitas discusses,, principalmente nos Estados Unidos. O Senado, na sesso
(t) Gabba, Origine * vicende dei partiti politici nei problemi di setenta soeLtle, pag. S*; Miceli, M gainetto, pag. aS e seg.; Minghetli, / partiu potitici, pag. i&3; Orlando, Prinapii di diritto costitufionale, pag. 187 e seg.

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de 1866-67, em lucta com o presidente Johnson, preten deu arrogar-se o direito de concorrer com o seu accordo para a nomeao ou demisso dos ministros. Apesar disto, o presidente demittiu o ministro da guerra contra a vontade do Senado, o que originou a sua accusao sem resultado, visto se chegar convi co de que, segundo a constituio americana, o presidente livre na escolha dos secretrios de Estado. Voltou-se ao systema anterior, sendo reconhecido por isso ao presidente o direito mais absoluto na escolha e demisso dos ministros. Os primeiros presidentes dos Estados Unidos constituiram os ministrios com os homens polticos mais eminentes*, recentemente prevalece o systema opposto, visto elles se rodearem de indivduos sem mritos, mas profundamente dedicados s suas pessoas. Sendo os ministros meros executores das ordens do chefe do Estado, nada tem com as maiorias parlamentares, nem necessitam de homogeneidade nas suas relaes internas (i).
114. FUNDAMENTO
JURDICO DO GOVERNO

I I

PARLAMENTAR,

Depois dos estudos que fizemos, estamos habilitados a tractar do fundamento jurdico do governo simplesmente representativo e do governo parlamentar. Alguns auctores, como Gneist, tem atacado o governo parlamentar, sustentando que elle carece de fundamento jurdico, visto constituir um estado de facto, mantido unicamente pela fora. A soberania reside na vontade popular: manifesta-se por meio do voto politico; pelo facto da eleio passa para a camar dos representantes; esta, por sua vez, transmitte-a a uma commisso escolhida no seu seio, que o gabinete.
(1) Minguzzi, Governo di gabinetlo e governo presidenjiale, pag. 84.

HO ESTA&O

paiee delaes successvas, tovc nshnstn acabam pe redaco, os depodepnxados. e as deputados finalmente [TB^esT^bsrifi assenta sobre nrn principio falsa, ^considerar o gabmeBE ama delegao do paria-Ji TBBK qae se no podia adaptar snnflharjte jocsnaa, -gae briga sazramexne com a natureza do Grneist esmaece completamente na formaro TiiBterveno do cbefe do Estado, quando c cerro que este lem, imesmo destro dos Inaites das indicaes paramentares, asna ampla liberdade de Orlando encanem o fundamento jurdico do|_ de gabinete na coroa. A iea de governo suppc m\ unidade, ao c i ir rrr irnrn variedade das diversas JUSULUIOCS par qac se revela a vida do Estado. A expresso ^undica desta TTTT*^*^ encontra-se no cbeie do Estado, e asas especialmente, dada a forma memarenica. no rei. Mas. .quer pela razo pratica de que um s homem no pode basear para o exenco de cantas c elevadas funcSes. qaer pelo principb jnridico da inespansablidade regia, a coroa exerce as soas varias fances por meio dam gabmeie responsvel. ET portanto a coroa qne anrlbue caracaer iondico ao gabinete. Esta doatrma so nos parece accekavd, visto o aabmete no depender unicamente da coroa, tnffs tambm aaecisar d accordo da camar. Se o governo o sen fundamento na coroa, no se elle s se Tfn^> desinvolvido nos JGceS vae mais longe, fundando frirJirumcnTe o gabinete na coroa c na camar, Xa coroa, porque no s e a coroa oae TKT">*I O gabinete c Thg

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o titulo jurdico para o exercido das suas attribuies, mas tambm ella que o gabinete representa e integra constitucionalmente. Na camar, porque o gabinete deve ser composto de membros do parlamento pertencentes maioria, indicados pela situao politica, e em circumstancias de gosarem da confiana da camar. Deste modo, o gabinete tem duas bases diversas: a coroa e a camar; duas bases que nem sempre se harmonizam bem entre si, e que algumas vezes podem encontrar-se em manifesto antagonismo. Esta dplice base explica o contraste entre a apparencia e a realidade, entre a forma e a substancia, que se manifesta claramente na vida dos governos parlamentares. A doutrina de Miceli ainda deficiente. E' certo que o gabinete nomeado pela coroa, e precisa de estar de accordo com a camar. Mas isto no basta para demonstrar o fundamento jurdico do gabinete, que unicamente pode encontrar a sua verdadeira ex plicao numa necessidade da vida politica do Estado, que aquelle instituto venha satisfazer. Para comprehender uma organizao, preciso, primeiro que tudo, comprehender a necessidade a que ella corresponde. No se pode fazer uma verdadeira ida duma estructura, se no se comprehender bem a funco "que ella desempenha. Segundo o nosso modo de ver, o fundamento jurdico do governo d gabinete encontra-se na necessidade da harmonia entre o poder legislativo e o executivo, de modo que elles ambos possam collaborar reciprocamente no exerccio da actividade do Estado. Esta collaborao dos dous poderes e a sua aco reciproca so asseguradas por meio do gabinete. A harmonia entre o poder legislativo e o poder executivo absolutamente necessria, desde o momento em que o poder legislativo formula as normas que o poder executivo tem de respeitar e applicar. E' por isso que indispensvel que o mesmo espirito informe estes dous

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PODERES DO ESTADO

ramos da actividade do Estado* a fim de que essa harmonia seja contnua e permanente (i).

n5. FORMAS DE HARMONIZAR O PODER LEGISLATIVO E o Parece que se podia conseguir este resultado, dando aos dous poderes a mesma origem, a vontade nacional manifestada por meio da eleio> pois neste caso aqueles poderes deveriam ser informados por idas, sentimentos e propsitos eguaes. Mas esta soluo contraria a lei histrica formulada por Duvergier de Hauranne, segundo a qual os coni-ctos so mais frequentes entre os poderes que tem a mesma origem, e no satisfaz necessidade de manter uma correspondncia incessante entre os dous poderes, visto, apesar da mesma origem, se poderem dar dissenses. A uniformidade constante entre a legislao e o governo tambm se poderia obter, encarregando de ambas as funees uma mesma magistratura. Mas este systema consegue a harmonia entre as funees legislativa e executiva por uma forma em inteira op posio com os princpios da sciencia, visto aquellas duas funees serem distinctas, e por isso deverem ser exercidas por rgos especiaes. Tal doutrina representa um regresso s primeiras formas sociaes, visto a evoluo se ter afirmado sempre pela differenciao das funees e a sua integrao em rgos prprios. A confuso das funees legislativa e executiva num s rgo produziria, como consequncia necessria, o mo exercido delias. A harmonia entre os dous poderes podia obter-se tambm mediante a subordinao absoluta do poder executivo ao poder legislativo. Mas este systema conPODER EXECUTIVO* (i) Orlando, Principii i dxritta costitu^ionale, pag zo6 ; SGcefi, U gabinetta, pag. ia e seg,; Doguit, Dro canstitutannel, pag 3j * seg.

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traria a prpria funcao do poder executivo, que exige liberdade de aco, visto as leis serem normas geraes que precisam de especificaes e de determinaes para poderem ser applicadas. Em tal doutrina, o parlamento viria a ingerir-se em todos os actos do poder executivo, quando certo que os corpos collectivos no so idneos para o exerccio das funces que exigem unidade e energia. Para que um corpo multplice podesse governar, tornava-se necessrio que elle podesse reduzir quasi instantaneamente as suas vontades unidade, em harmonia com as exigncias da aco. Ora isto inteiramente impossvel, sendo assim absolutamente impraticvel o conceito duma assembla que governe. Ainda podemos apontar a este systema o grave perigo de fazer oscillar o governo entre uma excessiva fraqueza e a prepotncia desptica. Effectivamente, por um lado, um governo que, para o mais leve acto de administrao, precisa da adheso de centenas de indivduos, ha de ser fatalmente dbil e impotente, e, por outro, as maiorias compactas e orgulhosas com a sua grande importncia, ho de manifestar tendncias para augmentar constantemente o prprio poder e esquecer os direitos da minoria, tornando-se despticas. As difficuldades da harmonia entre o poder executivo e o poder legislativo que estes diversos systemas no podem resolver, so satsfactoriamente resolvidas pelo governo de gabinete. Effectivamente, o gabinete, sahindo da maioria parlamentar, no pode deixar de realisar a harmonia permanente e continua entre o poder legislativo e o poder executivo, visto a toda a mudana do espirito e da orientao verificada no ramo legislativo, corresponder uma mudana parallela do espirito e da orientao no ramo governativo. Deste modo, a legislao e o governo correspondem-se continuamente, sem se destruir a independncia e autonomia dos dous poderes.

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PODERES DO ESTADO

O parlamento no pode desinvolver eficazmente a sua actividade e no pode ter verdadeira vida, seno com a formao duma maioria; se esta no chega a organizarse, o parlamento inexoravelmente conde-mnado impotncia. Ora a maioria, no desaggregada em fraces, mas constituindo uma unidade politica, com um programma claramente definido, acceitar de bom grado a iniciativa dos governantes, cujas ideas professa. O gabinete no pode subsistir sem a confiana da camar, e por isso, logo que ella desapparea, tem de demittir-se, a no ser que o chefe do Estado intervenha, dissolvendo o parlamento (1). 116. FUNDAMENTO JURDICO DOS GOVERNOS SIMPLESMENTE REPRESENTATIVOS. Os governos simplesmente representativos fundam-se na separao e independncia do poder legislativo e executivo. E' o que acontece na constituio dos Estados Unidos. Ahi a diviso do poder politico em legislativo, executivo e judicial uma verdadeira separao; os poderes encontram-se collocados todos no mesmo gro, sendo cada um soberano dentro dos seus limites; reconhecida a todos a mesma soberania, sendo mantida a egualdade mais rigorosa entre elles. A sua independncia absoluta, porque, assim como o poder executivo no pode impedir ao legislativo o direito de fazer as leis que julga mais convenientes,, assim o legislativo no pode pedir contas ao executivo do que faz, nem o judicirio pode obrigar o presidente ou o congresso a acceitar as suas decises. Pareceu aos americanos que conferir uma auctoridade preponderante a algum dos poderes, seria preju(1) Minguzzi, Governo di gabinetto e governo presidenjiale, pag. 3o6; Arcoleo, U gabinetto nei governi parlamentari, pag. 102.

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dicar o povo, porque, sendo eguaes e autnomas as diversas auctoridades creadas pelo povo, s podem estar sujeitas ao juizo e approvao daquelle que as nomeou. A doutrina de Montesquieu no podia receber mais brilhante applicao. Certo , porem, que os auctores da constituio dos Estados Unidos, ao mesmo tempo que se inspiravam em Montesquieu, julgavam tambm seguir a constituio inglesa. Effectivamente, nesta epocha, com o fim de manter a inteira independncia das camars legislativas, considerava-se uma violao dos privilgios consttucionaes que o rei tomasse a iniciativa da legislao, submettendo projectos de lei ao exame das duas camars, ou que o soberano fizesse formalmente alluso a uma resoluo do parlamento. Procurava-se assegurar, deste modo, a plena independncia do poder legislativo e temia-se que elle a perdesse, desde o momento em que o poder executivo podesse collaborar no exerccio da funco daquelle poder, aniquilando a iniciativa governamental a iniciativa parlamentar (i).
117. CONDIES DO FUNCCIONAMENTO REGULAR DO GOVERNO PARLAMENTAR SEGUNDO DUGUIT. Segundo Dugllit,

so trs as condies do funccionamento normal do governo parlamentar. Em primeiro logar, necessrio que o governo e o parlamento sejam eguaes em prestigio e influencia, qualquer que seja a origem destes dous rgos. Se o parlamento se encontrar, por qualquer razo, numa situao de inferioridade com relao ao chefe de Estado que personifica o governo, o equilbrio desapparece e o regimen parlamentar dar origem dictadura.
(1) Minguzzi, Governo di gabinetto e governo presidenjiale, pag. 281 ; Estneil), ltnents de droit constitutionnel, pag. 278 e seg.
16

H*

IafcS HO ESTAW)

Em segundo legar, os dous rgos polticos, sendo eguses derem colaborar em todas as fcaces do Estado. Mas, tendo o parlamento e o governo uma cstrucrura durei ente, essa collaborab tambm se deve realizar por orna forma diversa. A velha formula ao parlamento legislativo, e ao governo o executivo no exacta sob o regimen parlamentar. Esta formula deve sabstrnr-se peia de a parlamento certo modo de participao ao kgts3s*o e no executivo, e ao governo certa participao no legislativo e no executivo. No legislativo, o parlamento partkpa propondo as ls, discutindo-ss e votando-as; no legislativo, o governo participa, propondo a lei, tomando parte na sua dis cusso. promulgand-a e algumas vexes saracooando-a. O parlamento partidpa no executivo, votando uma serie de medidas, qpx nao toem caracter legislativo, entre as ^uaes se encontra o oramento. I Em terceiro Jogar, no regimen parlamentar deve haver a aco leoproca entre o parlamento e o governo. A aco do governo sobre o parlamento BBanifesta-se pela convocao dos coOegios eleitoraes. peo direito de reunir, adiar, prorogar e encerrar o parlamento, e mesmo peta direi de dissoluo, oue, considerado a principio como sobrevivncia do despotismo real, se deve bie julgar orna condio-essencial do regimen parlamentar. A -aco d parlamento traduz-se pela fiscalizao eficaz e vacessante ^ue tem direito de exercer sobre os aexos do governo e na responsabilidade sondaria c politica dos ministros perante a assembJea legislam (i). & Scraooanai* nos ovosnos ^jsajftSHtasss @s snon^svBcrr tsvassEvr*rrvos. O prineo em ^oe se funda o regimen parlamentar da harmonia entre o poder legislativo e executivo suficiente para
SOMEE

(t) Lor Da*u. At fsms&taiBtmtZ, mg. % * se

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mostrar a superioridade daquelles governos sobre estes. No o intendem assim os escrptores americanos,' para quem o systema parlamentar muito inferior ao simplesmente representativo. Assim, dizem que no systema simplesmente representativo ha a competncia technica dos ministros, que no se pode dar no governo parlamentar, que eleva e depe os membros do gabinete, segundo as exigncias politicas, sem attenb alguma pela sua capacidade technica. Este argumento no tem o valor que primeira vista parece ter, porquanto a funco do ministro dirigir e administrar, o que possvel, no com o critrio exclusivamente technico. mas com os conhecimentos do homem de Estado. A educao politica e o exerccio da vida publica, quando sejam applicados a um ramo do governo, podem produzir melhor resultado do que a pura competncia technica. No basta ter conhecimentos especiaes sobre um ramo da administrao publica, para fazer bom governo, visto ser necessrio tambm apreciar as condies politicas dum pas e a situao geral do Estado. E' por isso que os technicos so ordinariamente mos ministros, visto encararem as cousas sob um aspecto acanhado e com vistas unilateraes. Os factos comprovam esta afirmao, porquanto Minguzzi apresenta numerosos exemplos de technicos, que foram pssimos ministros. Finalmente, nos governos parlamentares a incompetncia technica dos ministros corrigida por varias instituies, como os directores geraes, os conselhos superiores e os secretrios geraes permanentes, de que nos d exemplo a Inglaterra. Outro defeito que os auctores americanos notam no regimen parlamentar a instabilidade da administrao. E, effectivamente, sendo os gabinetes a emanao da vontade das maiorias, a administrao deve constantemente variar conforme as fluctuaes parla-


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mentares. Dahi deriva que a funco administrativa no pode ter um desinvolvimento continuo e uniforme, mas deve ser a cada passo interrompida e desviada do seu curso natural. Contra esta doutrina, porem, devemos ponderar que os pases onde o governo parlamentar funcciona bem nos demonstram: que a durao media dos gabinetes tem sempre um perodo suficiente para a gesto administrativa, sendo o abuso das crises, no um facto normal, mas a degenerao das instituies parlamentares; que as mudanas dos gabinetes servem para manter a harmonia entre os poderes, evitando os damnos duma desharmonia entre o poder legislativo e executivo, e impedem que a burocracia exera uma influencia nefasta na vida do Estado, adquirindo domnio no animo do ministro; que as mudanas normaes dos ministrios so at salutares para os negcios pblicos, pois, com a queda opportuna dos gabinetes, produz-se uma renovao da atmosphera politica, e o apaziguamento das iras inevitveis que o exerccio, embora prudente e moderado do poder, determina sempre entre os homens; que a administrao no corre perigo algum, sendo todas as suas mudanas cir-cumscriptas a dous systemas, e a dous ou trs grupos de pessoas. Outro defeito que os escriptores americanos notam no governo parlamentar, o das interpellaes continuas, que, nos momentos importantes e delicados de uma aco politica, podem produzir inconvenientes gravissimos, obrigando o governo a manifestar idas e projectos, que deviam permanecer occultos, emquanto no fossem realizados. Para apreciar este pretendido defeito dos governos parlamentares, preciso distinguir a politica interna da politica externa. Na politica interna, se as interpellaes do Parlamento se tornam incommodas e fastidiosas aos ministros, no podem nunca sacrificar nem

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ainda interromper a aco do governo. A politica interna deve ser sempre esclarecida por toda a luz, visto a publicidade ser um dos caracteres de todo o governo representativo. Que prejuzos pode determinar uma revelao em matria de instruco, de agricultura e de commercio ? Estes ramos do governo nada tem de mysterioso. Podem as interpellaes tornar-se prejudiciaes, se ellas visarem a obter a publicidade de planos de campanha, de desenhos de navios, de plantas de fortificaes e de outros similhantes segredos de Estado. Mas isto excede os limites da competncia parlamentar, que pode fiscalizar, mas no usurpar as funces do poder executivo. . O mesmo j no se pode dizer da politica internacional, em que se tracta de interesses dos diversos pases, no sendo possivel a um Estado triumphar nas negociaes diplomticas, sem o segredo e a reserva. Mas os parlamentos mostram-se nesta matria muito sensatos e prudentes, porquanto a experincia prova que elles fazem um uso moderado do direito de interpellao a este respeito, acceitando a reserva do gabinete em taes assumptos. Outro defeito que os escriptores americanos notam no systema parlamentar, o do parlamento no se dirigir pelos interesses geraes do pais, e ser dominado unicamente pelas preoccupaes partidrias. Assim, em questes que interessam a prosperidade publica e a existncia do Estado, no apparece seno um motivo determinante, a queda ou a victoria do ministrio. E' certo que os partidos polticos dificilmente se podem encontrar de accordo, visto se inspirarem em princpios inteiramente diversos relativamente ao governo do Estado. Ainda assim so conhecidos os abusos que os partidos polticos commettem, em virtude das preoccupaes facciosas que muitas vezes os dominam. Isto, porem, no se d unicamente no regimen parlamentar, mas tambm nos governos simplesmente representati-

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vos. Assim, nos Estados-Unidos os actos do presidente no so apreciados pelo congresso segundo o seu valor intrnseco, mas segundo as paixes partidrias, e na Allemanha tambm apparece o obstruccionismo e a lucta intransigente contra o governo. E, que nos governos simplesmente representativos nem sempre se attende aos interesses geraes, demonstran>no ainda os Estados-Unidos com a delapidao dos dinheiros pblicos, com a especulao dos servios do Estado, e com a corrupo politica, que campa infrene naquelle pas. Muitos ministros de Grant praticaram taes actos, ,que a historia se admirar com certeza de a administrao do pais ter estado entregue a uma tal quadrilha de malfeitores. A corrupo tem attingido a prpria representao nacional que, segundo Seamen, usa das funces legislativas como um meio de especulao. Adams definiu o palcio legislativo um mercado onde se vendem leis. E' que ha de haver sempre um vicio commum a todas as instituies, a imperfeio da natureza humana. Finalmente, os auctores americanos consideram o governo parlamentar impotente para realizar planos largos e difficeis de politica, visto ser necessrio ao gabinete o consentimento duma maioria numerosa, o que torna lentos os seus movimentos e tardia e inefficaz a sua aco. Este inconveniente no se pode dar com a importncia que os auctores americanos lhe pretendem attrbuir, porquanto, sahindo o gabinete da maioria do parlamento, inspirando-se nas suas idas e gosando da sua confiana, no difficil ao governo obter a approvao das camars para a realisao dos seus planos. Nem se diga que o governo de gabinete no dotado da fora e energia necessrias nos momentos difficeis, porquanto, sob a aco vigorosa dum ministro hbil, o regimen parlamentar capaz de adquirir a rapidez do governo dum s individuo. De resto, o

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governo parlamentar no exclue uma espcie de dictadura ou o governo com poderes extraordinrios, nos momentos difficeis da vida nacional (i). 119. DEFEITOS DO GOVERNO SIMPLESMENTE REPRESENTATIVO. O governo simplesmente representativo que tem defeitos muito superiores aos que os aucto-res americanos apontam aos governos parlamentares. E' assim que o governo simplesmente representativo cria um grande perigo para a liberdade, com a concentrao de numerosos poderes nas mos dum mesmo individuo. Nos Estados-Unidos, o presidente goza de tanta auctoridade que se pode com razo dizer, mesmo em face da constituio, que a primeira fora do governo americano. Por isso elle tem meios de se tornar desptico, o que indubitavelmente muito prejudicial para a vida do Estado. Outro defeito grave a possibilidade de dissidncia entre o poder executivo e o legislativo, em virtude da separao absoluta dos poderes que ahi existe. Assim, se o poder executivo fizer opposio aos actos do parlamento, as leis sero lettra morta. Todos os esforos e toda a actividade do parlamento ficaro sem effeito, visto o chefe do Estado poder no s no dar execuo s suas deliberaes, mas at contrari-las abertamente no campo da pratica. Outro defeito do systema simplesmente representativo, a falta da fiscalizao dos actos 'do poder executivo pelo parlamento. E' certo que nos EstadosUnidos ha o impeachment (direito de accusao), mas este refere-se unicamente aos crimes e aos delictos, no abrangendo a parte executiva, que constitue o verdadeiro governo, isto , o uso do poder legal; ora muito conhecida a doutrina de Constant, de que um
(1) Minguzzi, Governo di gabinetto e governo presidenjiale, pag. 2i5 e seg.

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ministro pode ser mui prejudicial, sem se afastar numa linha da lei positiva. A responsabilidade prevista pelo impeachment a penal, que todo o homem tem perante a lei, e no uma responsabilidade especial do presidente pelo bom e fiel exericio das suas funces. A responsabilidade do presidente, sob este aspecto, puramente moral. O governo simplesmente representativo tem uma menor efficacia educativa, comparado com o governo parlamentar, pois este occasiona discusses mais largas no seio das camars, impossveis no outro governo, em virtude da condio de quasi inferioridade do poder legislativo; e, interessando com estas discusses mais vivamente a nao, concorre para a formao da opinio publica, e impressiona agradavelmente o espirito publico com a harmnica coordenao dos poderes, que no outro systema substituida pelas luctas e pelos attritos da vida politica. As camars dos deputados teem uma tendncia irresistvel para fiscalizar os actos do poder executivo, intervindo mesmo no seu funccionamento para o dirigir e dominar. O governo parlamentar canaliza esta tendncia e d-lhe justa satisfao. No governo simplesmente representativo a separao dos poderes oppe-lhe um dique e um obstculo constitucional. Dahi os conflictos entre o poder executivo, forte do seu direito legal, e .a camar dos deputados, forte do seu direito quasi natural. E' por isso que nas republicas da America, que imitaram a constituio dos Estados-Unidos, so to frequentes as revolues. Por todas estas consideraes, julgamos o governo parlamentar o melhor, nas condies presentes da evoluo politica (i). I
(i) Minguzzi, Governo di gabinetto e governo presidenjiale, pag. 95; Esmein, lments de droit constitutionnel, pag. 385 e seg.

CAPITULO X MONARCHIAS PARLAMENTARES E MONARCHIAS CONSTITUCIONAES SUMMARIO : 120. Formas principaes dos governos parlamentares e dos governos simplesmente representativos. i2i. Conceito da monarchia parlamentar. A formula a nao quer e o rei executa. H 122. A formula o rei reina, mas no governa. .J 123. A formula o rei influe sobre o governo, mas no governa. 124. A theoria de Bagebot considerando a realeza, na monarchia parlamentar, uma instituio meramente decorativa. 125. Verdadeira concepo da monarchia parlamentar. H 126. A monarchia representativa na Inglaterra. 127. Transformao da monarchia representativa inglesa em monarchia parlamentar. 128. Organizao actual da monarchia parlamentar inglesa. 129. Preponderncia progressiva da Camar dos Communs. i3o. Estado actual dos direitos e prerogativas da Coroa na Inglaterra. i3i. O reinado da rainha Victoria. i32. A monarchia parlamentar na Frana. 33. A monarchia parlamentar em Hespanha. 134. A monarchia parlamentar na Itlia! 135. A monarchia parlamentar na Blgica. i36. Monarchia constitucional. Sua natureza segundo Bluntschli. 137. A monarchia constitucional como uma transaco entre a soberania da nao e a do rei. i38. A monarchia constitucional segundo os modernos escriptores allemes. i3g. Verdadeira concepo da monarchia constitucional.

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PODERES DO ESTADO 140. A monarchia constitucional no Imprio Allemo. 141. A monarchia constitucional no Imprio AustroHungaro. 142. A monarchia constitucional na Rssia. 143. A serie evolutiva monarchia absoluta, monarchia constitucional e monarchia parlamentar.

120. FORMAS PBINCIPAES DOS. GOVERNOS PARLAMENTARES E DOS GOVERNOS SIMPLESMENTE REPRESENTATIVOS.

Os governos simplesmente representativos e os governos parlamentares revestem duas formas principaes: a monarchica e a republicana. O governo simplesmente representativo monarchico designado pelos escriptores com a denominao de monarchia constitucional. O governo simplesmente representativo republicano designado pela denominao de republica presidencial. Nos governos parlamentares ha as monarchias parlamentares e as republicas parlamentares, segundo a terminologia adoptada por todos os escriptores. Deste modo, da combinao dos governos simplesmente, representativos e parlamentares com os governos monarchicos e republicanos, resultam as seguintes formas politicas: monarchia parlamentar, monarchia constitucional, republicas parlamentares e republicas presidenciaes. Duguit, porem, intende que se no deve, oppr a monarchia constitucional monarchia parlamentar. A monarchia constitucional o estdio, intermedirio e transitrio, entre a monarchia absoluta e a monarchia parlamentar; no ha differena especifica entre ellas. A monarchia parlamentar a monarchia limitada no seu completo desinvolvimento, visto, num tal regimen, todo o acto governamental suppor a collaborao do monarena e do parlamento. Concordamos plenamente com o profundo publicista francs em que a monarchia parlamentar o ultimo termo da evoluo da monarchia limitada, e em que a monarchia constitucional uma phase intermediaria

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entre a monarchia absoluta e a monarchia parlamentar. Daqui, porem, no se pode concluir que a monarchia constitucional no se possa contrapor monarchia parlamentar, desde o momento em que estes typos de organizao politica obedecem a critrios differentes. Pode porventura haver confuso entre a monarchia inglesa e a monarchia allem? No apresentam ellas caracteres inteiramente differentes? E' esta a razo porque no duvidamos contrapor monarchia constitucional a monarchia parlamentar, do mesmo modo que contrapomos ao regimen simplesmente representativo o regimen parlamentar (i). 121. CONCEITO DA MONARCHIA PARLAMENTAS. A FORMULA c A NAO QUER E o REI EXECUTA . A natureza da monarchia parlamentar tem-se prestado s mais variadas interpretaes. Uma das concepes da monarchia parlamentar que maior influencia exerceu, encontra-se admiravelmente synthetisada na celebre formula < la nation veut, le roi fait t, que se desinvolveu na revoluo francesa e que foi adoptada pela constituio francesa de 1791, pela de Cadix de 1812 e pela napolitana de 1820. A revoluo francesa inspirou-nos nas idas de Joo Jacques Rousseau, que sustentou a seguinte doutrina: < toda a aco livre tem duas causas, que concorrem para a produzir: uma moral, isto , a vontade, que determina o acto, e outra physica, isto , o poder que o executa. O corpo politico tem os mesmos motores, distinguindo-se nelle egualmente a fora e a vontade, esta sob o nome de poder legislativo, aquelia sob o nome de poder executivo. A influencia da doutrina de Rousseau, em 1789, manifesta-se claramente no seguinte trecho do discurso
(1) Lon Duguit, L'tat, les gouvernants et les agents, pag. 3o5.

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de Mirabeau pronunciado em i de setembro deste anno. a Dous poderes so necessrios existncia e funces do corpo politico: o de querer e o de agir. Pelo primeiro, a sociedade estabelece as regras que devem conduzi-la ao fim que se prope, e que incontestavelmente o bem de todos. Pelo segundo, cumprem-se estas regras, e a fora publica serve para vencer os obstculos que tal execuo pode encontrar na oppo-sio da vontade individual. Ora, numa grande nao, estes dous poderes no podem ser exercidos por si mesmos; daqui a necessidade dos representantes do povo, para o exercicio da faculdade de querer ou do poder legislativo; daqui ainda a necessidade de outra espcie de representantes, para o exercicio da faculdade de agir ou do poder executivo . Fructo destas idas, a celebre constituio de 1791. Uma nica assembla, representante do querer da nao, eleita quasi por suffragio universal em dous gros. A' frente um rei, conservado como uma inconsequncia do passado, pouco mais que simples magistrado hereditrio, e mero executor da vontade nacional. As consequncias destes princpios no se fizeram esperar. Abusos anteriores tinham preparado a queda de Luiz XVI, mas estas idas deviam naturalmente precipit-la. Desappareceu a harmonia que deve existir entre os rgos polticos do Estado, e o poder real foi absorvido pelo poder legislativo. A constituio que pretendia representar um progresso e ser mui superior inglesa, teve a ephemera durao dum anno. Mas a formula < la nation veut, le roi fait nem mesmo no campo abstracto se pode sustentar. E' um conceito anmalo admittir que o chefe dum poder to importante como o executivo, no mais do que um mero executor e servidor dum partido que tem maioria na assembla nacional. E' por isso que todas as constituies asseguram ao chefe do Estado um grande poder effectivo, destinado a ponderar os excessos

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e exorbitncias do poder legislativo. Numa monarchia, diz Palma, em que o governo, para desempenhar a sua misso, necessita de ter uma grande fora militar, financeira, diplomtica e administrativa, e na qual o chefe do Estado tem, alem disso, a fora do principio religioso ou pelo menos da tradio, e por sua natureza deve representar a unidade e estabilidade do Estado frente dos partidos polticos, fazer do rei um mero servidor da maioria, desconhecer inteiramente as funces e natureza da realeza (i).
122. A FORMULA O REI REINA MAS NO GOVERNA .

Thiers consubstanciou a monarchia parlamentar na celebre formula le roi rgne et ne gouverne pas . J antes de Thiers, Sieys tinha imaginado um chefe de Estado inactivo, sob a denominao de Grande-Eleitor, mas esta ida no vingou, por causa da oppo-sio de Napoleo I. Segundo a formula le roi rgne et ne gouverne pas , ao rei pertence o direito de soberania formal e de magestade, aos ministros o governo, a posse e o exercicio pratico do poder politico. Esta formula filia-se nas idas de Benjamin Constant. Apaixonado protector da liberdade individual e defensor dos meios mais efficazes para a tutelar, Constant no pde, como diz Cavallaro Freni, subtrahir o seu systema influencia que dominou toda a escola liberal do tempo. Por isso a sua theoria, absorvendo o poder executivo no poder ministerial, diminue arbitrariamente o poder rgio, concebendo-o, no como um poder prprio, activo e independente, mas como um elemento inteiramente neutral e negativo. Guizot, que, com Royer-Collard, fundou a escola doutrinaria, combateu a formula o rei reina mas no governa, e sustentou que o governo resulta do (i) Palma, Corso di diritto eostitufionale, tom. i, pag. 372.

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concurso dos diversos poderes, e que uma parte real desse governo pertence ao rei. A polemica acerca desta formula foi sustentada, no reinado de Luiz Philippe, por dous dos mais notveis jornaes daquella epocha. Le Constitutionel propugnava a these le roi rgne. A opinio de que uma parte do governo pertencia ao rei, era defendida no Journal des Dbas por M. Sacy. Esta formula nunca foi realizada, nem mesmo na Inglaterra, citada como exemplo da sua applicao. Basta ler os Homens de Estado de Brougham, para ver a influencia considervel do rei sobre os ministros,' e para nos convencermos de que um puro engano, considerar a vontade daquelle sem importncia. E, na Inglaterra actual, embora o poder real no tenha a mesma fora que em outros tempos, nem por isso est reduzido a uma mera soberania formal, porque a coroa tem uma interveno directa nos actos mais importantes da politica ministerial e do Estado. E' uma formula vaga e indefinida. Em que consiste precisamente o reinar ? Se. se dissesse que o rei no administra, dir-se-hia, como nota Palma, uma cousa intelligivel e verdadeira, porque a administrao uma parte distincta da aco do poder politico, e em boa razo no pode pertencer ao rei; mas o rei que reina e no governa poder, quando muito, equiparar-se. aos reis da Idade-Media conhecidos com o nome de Fainants. O rei seria um ente puramente passivo e inerte, o que repugna ao senso moral e dignidade moral; no Estado todos os cidados seriam dotados dum pensamento e actividade prprios, menos o chefe do Estado. O soberano no teria, como diz Hello, uma vida natural, pois teria olhos para no vr, ouvidos para no ouvir, uma intelligencia para no comprehender. A nao, ao nomear um chefe do Estado, faria da sua estupidez uma condio ou antes uma garantia.

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Esta formula repugna inteiramente ndole do governo parlamentar, que confia ao rei o cuidado de escolher os seus ministros, de attender maioria das camars, de ponderar esta maioria em harmonia com a opinio publica, de se decidir por consequncia pela dissoluo da camar electiva ou pela mudana do gabinete, isto , de desempenhar o cargo mais difficil num pas livre, de distinguir a opinio verdadeira das falsas, e de julgar todos os partidos, mantendo-se superior a elles (i).
123. A FORMULA O REI INFLUE SOBRE O GOVERNO,

MAS NO GOVERNA .

Hello tentou modificar a formula de Thiers no sentido de attribuir ao rei nos governos parlamentares uma certa influencia sobre o governo. Por isso, segundo elle, a monarchia parlamentar caracteriza-se pela seguinte formula: O rei influe sobre o governo, mas no governa. Esta formula de Hello at certo ponto contradictoria, porquanto tal influencia sobre o governo ha de necessariamente representar actividade prpria e governativa, do contrario teramos o rei inerte da formula de Thiers, que Hello pretendeu modificar. E' certo que Hello argumenta, em favor da sua formula, dizendo que ao rei na monarchia parlamentar unicamente pode pertencer o conselho, e de nenhum modo a aco, em que consiste propriamente o governo. O governo comea precisamente no momento em que o pensamento se transforma em acto, acto relativo s pessoas ou s cousas. A influencia, porem, que o rei exerce nas monarchias parlamentares sobre o governo no unicamente
(i) Cavallaro Freni, Diritto costtuijionale, tom. i, pag. 179; Maurice Block, Dictionnaire general de la politique, tom. 11, pag. 77: Palma, Corso di diritto cosiitujionale, tom. 1, pag. 373.

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de conselho, porquanto isso contraria completamente a funcco politica que lhe pertence, como chefe do Estado. E' por isso que a corda pode oppr-se aos actos do gabinete, sempre que as circumstancias o exijam. No pode, pois, haver durida alguma de que o rei governa. A verdade , porem, que o rei na monarchia parlamentar desempenha uma funcco prpria nos limites traados pela constituio, encontrando largo campo, dentro desses limites, para dar sufBcientes provas da sua capacidade e das suas qualidades. Por maior que seja a aptido dum gabinete, elle encontra sempre resistncias nos interesses que fere e nas rivalidades que provoca, resistncias que embaraam a aco governativa e prejudicam o seu prestigio. Dahi a necessidade duma auctoridade soberana, imparcial e irresponsvel, que personifique o Estado em todas as vicissitudes. Essa auctoridade precisamente o rei (i).

123. A THEORIA DE BAGEHOT CONSIDERANDO A REALEZA, MA MONARCHIA PARLAMENTAS, UMA OSTITOIO

MERAMENTE DECORATIVA.

Alguns escriptores ingleses ainda vo mais longe do que Tbiers, considerando a realeza na monarchia parlamentar uma instituio meramente decorativa. E* uma funcco de apparato e de magestade que Bagehot attrbue ao rei na monarchia parlamentar. Este modo de vr briga inteiramente com a natureza da monarchia parlamentar, visto ser, em nome do chefe do Estado, que se exerce o poder executivo, tornando-se necessria a sua assignatura para que os actos deste poder possam ter efficacia e validade. Se
(i) Hello, Du regime constilutiannel, tom. u, pag. ig5; Arcoleo, // gabineto nei governi parlamentari, pag. 146.

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o acto resolvido pelos ministros for impolitico ou perigoso, o chefe de Estado no dar a sua assignatura sem resistncia e sem observaes. E' certo que elle, a maior parte das vezes, no pode ir at ao ponto de negar a sua assignatura, pois de contrario o ministrio pediria a sua demisso, o que lhe traria grandes embaraos, desde o momento em que no quizesse usar do direito de dissoluo, que um meio extremo e perigoso. Mas discutir com os ministros e mais de uma vez os chegar a convencer com o seu senso e a sua experincia. No sendo responsvel, no poder impor a sua vontade, mas poder utilmente attenuar c; modificar a orientao do governo dum pas. A relao entre o chefe do Estado e os ministros alterouse completamente com o principio da responsabilidade ministerial na monarchia parlamentar. Outrora era o primeiro que decidia, mas com a condio de obter a assignatura dos segundos. Agora so estes que decidem, mas com a condio de obterem a assignatura do primeiro. O chefe do Estado apparece-nos assim como um elemento ponderador e moderador, adquirindo uma grande importncia nas crises, visto pertencer-lhe por meio da sua soluo o restabelecimento do governo momentaneamente interronpido. Como que, nestas condies, se pode dizer que a realeza na monarchia parlamentar uma instituio meramente decorativa ? (i) 125. VERDADEIRA CONCEPO DA MONARCHIA PARLAMENTAR. Em face do que temos dicto, o que caracteriza a monarchia parlamentar a collaborao
(i) Bagehot, Constitution anglaise, pag. 121 e seg.; Esmein, Elments de droit constitutionnel, pag. 122 e seg.

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constante e geral do moaarcha e do parlamento na vida do Estado, collaborao principalmente realizada pela responsabilidade politica do ministrio e pelo direito de dissoluo das camars. As teis so votadas pelo parlamento, mas a coroa directamente associada elaborao das leis por intermdio do gabinete, do mesmo modo que todas as funces governativas so desempenhadas pelo gabinete sob a fiscalizao incessante do parlamento. O direito de dissoluo deixou de ser uma prerogativa da coroa, propriamente dieta, pois elle no tem na monarchia parlamentar verdadeiramente outro fim seno estabelecer o accofdo entre a coroa e o parlamento e verificar a conformidade da sua opinio com a do corpo eleitoral, donde aquelle dimana. Jellinek diz, com toda a razo, que a realeza um rgo essencial da constituio inglesa, pois a sua inactividade paralysaria completamente a machina governamental. Mas o mesmo se pode dizer do parlamento. Se o parlamento ingls se recusasse a exercer a sua funeo, tudo ficaria paralysado; teramos a revoluo ou a anarchia. E* da fuso intima entre o rei e o parlamento que resulta o governo ingls. Os ingleses dizem que The King can do no wmmg, O rei no pode fazer mal , mas isto no quer dizer que o rei no tenha efiectivamente um papei activo no governo da nao. O que os ingleses, com similhante phrase, pretendem atfirmar c que o rei sempre irresponsvel, no podendo ser perseguido criminalmente, nem attingido por qualquer deciso do parlamento que critique a politica por elle seguida. O poder que tem o rei na monarchia parlamentar \ uma garantia para a prpria existncia do gabinete. O gabinete no pode de modo algum ficar sempre | discrio da maioria parlamentar, pois esta pode no representar a virtude dos princpios ou a harmonia

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das tendncias, mas uma agglomerao de tomos diversos e repugnantes. Se ento no existisse uma garantia na auctoridade do chefe do Estado, podia conclur-se que, em alguns casos, se tornava necessrio acceitar um partido sem freio e um Estado sem governo (i).
I2. A MONARCHIA REPRESENTATIVA NA INGLATERRA.

O estudo da monarchia parlamentar ficaria incompleto, desde o momento em que se no analysasse a organizao positiva desta forma politica nos principaes pases que a adoptaram. A monarchia parlamentar desinvolveu-se em Inglaterra, como uma transformao histrica do systema representativo. O governo representativo, porem, no originrio da Inglaterra, mas commum a todas as monarchias medievaes, a partir do meado do sculo xm. As assembleias representativas denominaram-se em Hespanha Cortes, na Frana Estados-Geraes, na Allemanha Dietas, e na Siqlia Parlamentos, apparecendo-nos sempre compostas de trs ordens, chamadas estados ou braos. A monarchia representativa desappareceu depois no continente para dar origem ao absolutismo, em virtude principalmente da opposio profunda das classes sociaes, conservando-se na Inglaterra, onde no se deu tal opposio. Os bares, pagavam impostos como os outros cidados, os seus filhos no gosavam de distinces particulares, no sendo o defeito do nascimento obstculo elevao do individuo. No houve, por isso, opposio radical entre as classes. Os bares defenderam os seus direitos, mas tiveram o bom senso de os no separar dos da burguezia; e assim,
(1) Lon Duguit, L'lat, les gouvernants et les agents, pag. 3o5 e seg.; Lon Duguit, Droit constitulionnel, pag. 4o3 e seg.; Combes de Lestrade, Droit politique contemporaine, pag. 319; Arcoleo, // gabinetto nei governi parlamentari, pag. i5o e seg.

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PODERES DO ESTADO

unindo-se, poderam impr limites efficazes ao poder arbitrrio dos reis. Primeiramente, apparece-nos na Inglaterra uma monarchia limitada por uma assembla nacional ( Witenagemolhe), em que no se encontrava ainda o principio da representao, visto aquella assembla ser composta dos notveis do reino, tanto seculares como ecclesias-ticos. Esta assembla, com o tempo, vae affirmando os seus direitos relativamente a assumptos polticos, legislativos, financeiros e judicirios. As liberdades nacionaes encontraram depois a sua mais solemne consagrao na Magna Carta, imposta em laiS a Joo Sem-Terra pelo arcebispo de Cantorbery, pelos bares mais illustres e poderosos, pelos cidados de Londres e pelos homens livres do pais. A Magna Carta, que o primeiro fundamento escripto da constituio inglesa, contem, como diz Palma, quasi todas as liberdades de que to justamente se gloria a Inglaterra. E' assim que ahi se encontram claramente estabelecidos o direito da nao concorrer para o governo de si prpria e de no ser tributada sem o consentimento do parlamento, o limite imposto pelas leis aos arbtrios e oppresses dos reis e poderosos, a liberdade dos commerciantes, a liberdade pessoal, e o julgamento pelos prprios pares e segundo as leis do pas. Faltam, porem, a representao, que s se pode surprehender em grmen, e| a liberdade da imprensa, no sendo ainda conhecido este meio de exprimir o pensamento. A necessidade do consentimento da nao em mate* ria tributaria contribuiu poderosamente para o desinvolvimcnto do systema representativo, visto os bares, os bispos, os abbades e os cavalleiros que tinham assento no parlamento, no poderem estabelecer impos tos para todo o povo, desde o momento em que lhes r no era possvel substitu-lo na prestao do consentimento. Recorreu-se, por isso, para resolver a difficuldade, primeiro a pactos com as povoaes e depois

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representao, j admittida nas assemblas communaes |e districtaes, e talvez j experimentada nas assemblas ecclesiasticas. Foram, assim, convidados os habitantes de cada condado a nomearem dous leaes e discretos cavalleiros que se reunissem em Westminster, em logar de todos e cada um delles, para determinarem o subsidio que se devia consentir ao rei. Poucos annos depois, em 1265, Simo Montfort convidou a tomar assento no parlamento os representantes das cidades e dos burgos, centros de grande importncia, e com os quaes era mui difficil chegar a um accrdo relativamente aos impostos. No pode, pois, haver duvida de que aquelles que convocaram para os primeiros parlamentos os representantes, no tinham a conscincia da representao popular. O seu fm era unicamente fiscal. Certo que a interveno dos representantes no parlamento se foi desinvolvendo e consolidando, de modo que numa assembla de 1273 j nos apparecem, alem dos arcebispos e bispos, condes e bares, quatro cavalleiros por cada condado e quatro por cada cidade. A composio do parlamento ingls completou-se e affirmou-se em 1295, quando o rei Eduardo I convocou no s, como anteriormente os arcebispos, os bispos, os condes e os bares, mas tambm os presidentes dos cabidos, os arcediagos, os procuradores do clero das cathedraes e das dioceses, e dous representantes de cada condado, de cada cidade e burgo, baseando-se em que o que respeita a todos deve ser approvado por todos. Assim se constituiu o parlamento ingls, composto dos trs estados: clero superior, nobres e representantes do clero inferior, dos condados, das cidades e dos burgos. O systema, porem, apresentava ainda muitas incertezas e imperfeies, porque entre os elementos que compunham o parlamento no havia um accrdo duradouro e critrio preciso de aco. A pouco e pouco os representantes do clero, escolhidos nas convocaes e privados de verdadeira aucto-

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ridade, enr face das seus superiores -xr.tesiasticr. deixaram de intervir. Osords temparaes, que gozavam do poder por hereditariedade do feudo, reuniram-se aos espirtuaes que o deduziam do aificio (xciesusoco. formando a camar doa lords^ ao passo que os reprcsestantes dos condados se uniram com as da cidade e doss burgos, iados peta commumdade de origem, tomando a camar dos communs A constituio das duas camars realiza-se em 1077. As duas camars do pari amento, procedendo quasi sempre harmonicamente. affirmam a sua aucroridade e adquirem a poder de] fazer leis^ approvar impostos e exercer indireera aco sobre o governo, com a garantia a convocao innual. da liberdade de discusso e da immumdade pessoai. A coroa, porem, nem sempre respeitou os- direitos do parlamento e as liberdades nacionaes. Dabi a lucra entre o pari amento e a coroa, que s serviu para amimar mais solidamente aqueUes direitos e aqueHas liberdades. Foi nestas Lucras- que se elaboraram os outros dipiomasfundamentaes da constituio inglesa. como: a Petio dos Direitos ( 1628', segundo a qnai a Coroa no pode lanar impostos sem a consentimento do parlamento, ningum pode ser presor, processado ou punido por falta de pagamento duma contnbuicb illegal, e ningum abrigado a aboletar soldados de terra ou mar-, a Hatas Corpus: ( 1679), que cannmiou e precisou a garantia da liberdade individuai, deter-rrrinando que ningum pode ser preso au detido indevidamente, e que quem a for nasformas legaes tem direito de obter a liberdade sola cauo de ser jofe-gado; a Acto das Direitos: | 1689) completado peia Acto cie estabelecimento ( 1700) (af settlement.). diplomas que asseguraram os direitos e a liberdades dos sbditos, limitaram as poderes da coroa, augmentaram a poder da aristocracia que pretendia dominar a povo com- as multplices influencias sociaes com a suffragk) restrieto e com a vasta- corrupo eleitoral.

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A constituio inglesa perdeu o seu caracter aristocrtico com as reformas eleitoraes de i832, de 1867 e de 1884, e com as modificaes legislativas, politicas e sociaes que ellas tornaram possveis. Os eleitores, que eram pouco mais de 400:000, duplicaram com a reforma de i832, attingiram 2.448:000 com a de 1867, e com a de 1884 chegaram a perto de 5 milhes, estabelecendose quasi a universalidade do suffragio (1). 127. TRANSFORMAO DA MONARCHIA REPRESENTATIVA INGLESA EM MONARCHIA PARLAMENTAR. Nesta longa evoluo, a monarchia representativa foi-se transformando insensivelmente em monarchia parlamentar. Os primeiros ministros ingleses eram meros executores da vontade real, embora mais ou menos sujeitos ao parlamento, que os podia accusar e julgar. No havia ministrio, cada ministro dirigia os negcios do seu ministrio como intendia, sendo necessria sempre a approvao do rei. No reinado de Carlos II appa-recenos o primeiro esboo dum ministrio, denominado Cabal, por causa das iniciaes dos nomes dos seus membros, ministrio de tristssima memoria, visto proceder de accrdo como um bando de ladres. Nos primeiros annos de Guilherme III, embora a nao comeasse a governar-se por si mesma, no havia ainda um ministrio no sentido moderno, havia somente ministros, procedendo cada um como intendia e at em opposio com os collegas. Guilherme III foi o seu prprio ministro dos estrangeiros, tendo ministros tories, ivhigs e trimmers. Mas, dentro em
(1) Luigi Palma, Siuii sulle costitujioni moderne, pag. 345; Posada, Tratado de derecho politico, tom. m, pag. 8 e seg.; Brunialci, tt diritto costitujionale, tom. i, pag. 345 e seg.; Palma, Corso di diritto costitujionale, tom. 1, pag. 316; Pa te mostro, Diritto costitujionale, pag. i52; Guizot, Histoire du gouverne-ment representatif, tom. 1, pag. 22 e seg.

2.64

PODERES DO ESTADO

breve, comearam a fazer-se sentir os inconvenientes e defeitos deste svstema. No fallando na incompatibilidade num bom governo da direco pessoal peio rei dum ramo da administrao publica, os ministros discordes tornavam incerto e debi o governo do Estado. O rei nutria a fallaz esperana de contentar os partidos, repartindo os ministrios por todos elles. Mas, como os ministros que no eram acceitos pelo partido predominante na camar, encontravam grandes embaraos no governo, pouco a pouco, e sem que se tivesse a conscincia da evoluo constitucional, eltes comearam em 169J a ser tirados do partido predominante, havendo j em 1694 um ministrio composto de tvhigs, com excepo de dois ministros, e apparecendo em 1696 um ministrio todo nrhig. A. dependncia do parlamento s se estabeleceu claramente mais tarde, quando os ministros se reconheceram na obrigao de pedir a demisso em seguida a um voto contrario da camar. J em 1741 Roberto Walpole abandonava os conselhos da coroa, em virtude da opposio da camar. O principio precisou-se melhor em 178a, quando lord North, no obstante as hesitaes do rei, declarou solemnemente que no podia continuar no exerccio das suas funces, perante uma camar que no tinha confiana nelle. Como o rei ao principio intervinha directamente na direco do Estado, considerava-se essencial a sua presena no conselho de ministros. Mas, esta pratica foi abandonada, quer por causa da ignorncia da lingua inglesa que tinha Jorge I, no podendo por isso intender as discusses, quer por causa de influencia do rei se ir substituindo a do partido de que o gabinete surgia. Jorge III pretendeu resuscitar o antigo costume, mas inutilmente. Daqui resultou a necessidade duma entidade que imprimisse unidade s diversas actividades ministeriaes e relacionasse o gabinete com o chefe do Estado.

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Assim appareceu o presidente do conselho, cujas funcoes a principio mui restrictas se alargaram mais tarde extraordinariamente. O desinvolvimento das funcoes do primeiro ministro tem profundamente contribudo para o aperfeioamento do governo parlamentar. Uma das grandes vantagens das funcoes do primeiro ministro a de evitar as dissenes e os attritos de poderes entre os membros do gabinete peio predomnio de um delles. No obstante a importncia destas funcoes, ainda no se encontram legalmente reconhecidas na Inglaterra, chegando homens eminentes a considerar funesto e inconstitucional tal reconhecimento (i). 128. ORGANIZAO ACTUAL DA MONARCHIA PARLAMENTAR INGLESA. E' desta evoluo histrica que resulta a organizao politica da Inglaterra actual. A monarchia hereditria. A funco legislativa exercida collectivamente pelo soberano e pelo parlamento, que comprehende duas camars: a camar dos pares e a camar dos communs. A camar dos pares com-pe-se: de pares espirituaes, isto , dos arcebispos de Cantorbery e de York e dos vinte e quatro bispos mais antigos dentre os trinta e um bispos de Inglaterra e do pas de Galles; e de pares temporaes, isto , dos prncipes da famlia real, dos filhos primognitos de pares ainda vivos, chamados a tomar assento no parlamento por convite do soberano, dos pares succedendo aos pes por direito hereditrio, dos pares creados pelo soberano com o direito de transmisso hereditria, de dezaseis pares escoceses eleitos para toda a legislatura, de vinte e oito pares irlandeses eleitos para toda a vida, e de dous a quatro lords of appeal in ordinary, lords de Appellao em servio ordinrio, que a coroa escolhe
(1) Arcoleo, 11 gabinetto nei governi parlamentaria pag. 21; Minguzzi, Governi di gabinetto e governo presidenjiale, pag. 25 ; Brunialti, II diritto costitupmale, tom. I, pag. 454.

20

BODEBES 30 ESTABO k. Acamara

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para com o parlamento, e continua no exerccio das suas funces emquanto este ou aquella no tenham motivo para lhe retirar o prprio apoio e a prpria confiana. No ha regra fixa relativamente ao numero de membros que compem o gabinete em Inglaterra, mas elles nunca so menos de nove, nem mais de dezaseis. A monarchia parlamentar, como um producto histrico das condies sociaes da Inglaterra, tem dado magnficos resultados neste pas, que por isso pode (servir, pelas suas instituies politicas, de modelo a todas as outras naes. Assim como a Grcia nos deixou o typo da belleza e Roma nos legou o seu direito immortal, assim a Inglaterra collaborou no progresso da humanidade com a formao do governo mais perfeito que se conhece (i).

129. PREPONDERNCIA PROGRESSIVA DA CAMAR DOS


COMMUNS.

O regimen parlamentar na Inglaterra attribuiu grande importncia a principio Camar dos Communs, visto ser ella que fornecia os ministros e que dirigia o governo, O gabinete no podia passar sem o apoio da camar dos Communs, que j tinha conquistado as suas prerogativas essenciaes, principalmente em mat ria de impostos, tornando-se at necessrio que nelle entrasse um ou vrios membros desta camar, capazes de assegurar o apoio da sua maioria. Mas, na reali dade, a Camar dos Communs eneontrava-se numa grande dependncia da Camar dos Lords, que, sendo grandes proprietrios, gosavam duma influencia local que lhes permittia eleger um grande numero de candidatos. *?
(1) Racioppi, Ordinamento degli Stati liberi d'Europa, pag. 27 e seg.; Racioppi, Forme di Sato e forme di governo, pag. 224,

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tODEIES DO ESTADO

Por outro lado, a maioria da Camar dos Communs encontrava-se, em grande parte, disposio dos ministros que compraram, por meio de penses e favores, os votos dos deputados, e podiam fazer eleger os candidatos que lhes fossem afeioados em pequenos burgos burgos podres (roUem orottgksX que constituam coilegios eleitoraes restrictos, compostos de algumas pessoas e que tinham conservado o direito de dcger um certo numero de deputados, apesar de, com o tempo, no se terem desio volvido ou terem mesmo decahido. E os abusos eleitoraes do governo eram possveis, porque a imprensa se encontrava ainda na infanda e a opinio publica no seguia com cuidado as discusses do parlamento, podendo-se dizer que os Lords que governavam o pais constituam na realidade a dasse mais instruda, mais independente e mais patritica da sociedade inglesa. Com o tempo tudo mudou. O sjstema ddtoral foi refundido pela j>rande reforma de iSa. A imprensa peridica, exceflente e barata, esclarecendo e estimulando a opinio publica, tornou impossivd o antigo systema de corrupo e o pais comeou a ligar a mxima atteno s discusses parlamentares. Neste meio novo, a Camar dos Communs, ivremente ddta c independente, pde dispor desembaraadamente dos direitos que dia tinha ha muito tempo conquistado, mas que exercia sob a tutda pouco dissimulada da Camar dos Lords e sob a presso turbulenta e corruptora do governo. O resultado disto foi a Camar dos Communs conquistar uma grande superioridade sobre a Camar dos Lords, absorvendo toda a influencia do parlamento no governo de gabinete. Esta transformao traduziu-se na regra de direito constitucional, de que o gabinete no podia cahir seno por uma votao contraria da Camar dos Communs, no pertencendo Camar dos Lords tornar effecra a responsabilidade politica

PARTE PRIMEIRA BASES DA ORGANIZAO

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dos ministros. E comprehende-se bem isto, desde o momento em que se note que a Camar dos Communs tem atraz de si a fora que d a eleio do pas, e que o principio da soberania nacional, embora no seja consagrado pelo direito publico da Inglaterra, penetra e vivifica toda a constituio inglesa. Esta regra de que o gabinete depende unicamente da Camar dos Communs, porem, constitue simplesmente uma tradio, que tem muita fora por causa dos antecedentes formidveis que a apoiam. Ha' mais de meio sculo que teem existido frequentemente ministrios sem a confiana da Camar alta e que, no obstante isso, tern vivido e teem podido proseguir, sem sofrer demasiadamente com a opposio dos pares, uma politica reprovada por elles. A Camar dos Lords conservou uma participao completa no poder legislativo, com excepo das leis sobre finanas; participao que se manifesta pelo direito de iniciativa de que os pares usam raras vezes, e pelo direito de veto e de emenda relativamente aos bills emanados da Camar dos Communs ou do governo. Entretanto est tambm admittido que os Lords no podem resistir indefinidamente vontade expressa pela Camar dos Communs sob a forma de bill. A razo de que os pares, no sendo eleitos pelo pais e procedendo entretanto como seus representantes, devem acceitar a expresso da vontade nacional, tal qual deriva das eleies da Camar dos Communs. Devem pois, ceder, embora no estejam ainda determinadas as condies em que o tem de fazer. Segundo Devonshire, a Camar dos Lords pode fazer opposio emquanto no estiver estabelecido, de um modo definitivo, que as medidas propostas concordam com a vontade e a determinao do povo. Outros publicistas, mais favorveis Camar dos Lords, intendem que ella pode appellar do julgamento da

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PODERES DO ESTADO

Camar dos Communs para o julgamento dos eleitores! devendo sujeitar-se, desde o momento em que o veredictum das conslituncies lhe seja contrario. Este expediente, porem, no tem sido bem recebido, porque a Camar dos Lords, pertencendo ao partido Tory-, unicamente se oppe s reformas propostas pelo partido liberal quando elle se encontra no poder (1). i3o. ESTADO ACTUAL DOS DIREITOS E PREROGATIVAS DA COROA. A Coroa na Inglaterra dispunha outrora dum meie simples para dar ao gabinete a maioria da Camar dos Lords. Esse meio resultava do direito que ella tinha do poder crear pares em numero illimi-tado, o que lhe permittia introduzir na Camar Alta um numero suficiente de novos membros escolhidos no partido que se encontrava em minoria nesta camar, mas que possuia a maioria na Camar dos Communs. Assim deslocava-se a maioria da Camar dos Lords, restabelecendo-se a harmonia entre as duas Camars e o governo. A Coroa, porem, s se serviu deste meio duas vezes., uma em 1712 para desfazer a opposio que se levantou na Camar dos Lords contra o tractado de Utrecht, e outra em i832 para impor a esta camar a acceitao do Reform Act, se bem que desta vez .bastou que Grey declarasse ter a auctorisao escripta do rei de crear os novos pares, para submetter aquella alta assembla. Mas hoje ningum pensa em resolver um conflicto provvel entre o gabinete e a Camar dos Lords, por esta forma, que pertence a outros tempos, embora se no possa tambm saber como elle dever ser resolvido. Outra prerogativa da Coroa tambm muito importante e que cahiu em desuso a do veto, pelo qual o
(1) Esmein, lments de droit constitutionnel, pag. 137 e seg.

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monarcha recusava a sanco a um bill votado pelas duas camars, impedindo assim que elle se podesse converter em lei. O rei Guilherme III usou frequentemente do veto, mesmo relativamente a medidas importantes, pelo menos na primeira vez em que lhe eram apresentadas. Em 1807 a rainha Anna oppoz o veto ainda ao Scotch militia bill, mas foi o ultimo exemplo do exerccio de similhante prerogativa. O veto real cahiu assim em desuso. E isso era natural, desde o momento em que esta prerogativa no podia ser exercida seno com o apoio do gabinete. Se os ministros no poder no teem assas influencia para impedir o voto de um bill que elles consideram prejudicial, soffrem um cheque na camar dos Communs e devem pedir a sua demisso. Sero substitudos no poder pelo partido que tiver conseguido a votao perante a qual succumbem, e os novos ministros no pediro ao rei que se opponha a uma medida que elles sustentaram. Por outro lado, na Inglaterra contempornea, a iniciativa parlamentar tem uma importncia muito restricta, sendo as leis mais notveis sempre propostas pelos membros do gabinete. Subsiste, porem, o direito da coroa, de poder dissolver o parlamento, appellando para o pais, por intermdio das eleies geraes, bem como o direito de demittir um ministrio que tem maioria na camar dos Communs, concedendo ao ministrio novo o meio de obter, pelas eleies geraes, a ratificao suprema da nao. Para que o rei possnisar destes direitos, porem, torna-se necessrio que haja um ministrio que assuma a responsabilidade do seu exerccio (1).
l3l. O REINADO DA RAINHA VICTORIA. Mas, fora

das suas prerogativas legaes, a coroa ainda tem a (1)


Esmein, lmentsde droit constitutionnel, pag. 14' e seg.

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possibilidade de exercer sobre os ministros uma grande influencia moral e, por este meio, uma aco real sobre o governo. Indubitavelmente que esta influencia depende do valor do monarcha, da sua edade e da sua experincia, mas pode ser muito grande e isto bastaria para que o chefe de Estado na monarchia parlamentar no seja simplesmente um personagem decorativo. Jenks nota que, com o pleno desinvolvimento do governo de gabinete, o prestigio da realeza augmen-tou. E, effectivamente, por occasio da morte da rainha Victoria, todos os homens pblicos ingleses registaram, porfia, a immensa influencia que ella tinha exercido sobre o governo, sem faltar reserva que lhe impunha o governo de gabinete. Eis como Lord Salisbury se exprimia na Camar dos Lords por occasio do fallecimento desta rainha. A posio dum soberano constitucional no fcil. E' necessrio conciliar deveres que parecem oppostos; necessrio acceitar cousas que no so agradveis. Mas ella soube, por um maravilhoso poder, manter-se nos limites da sua aco como soberano constitucional, e, ao mesmo tempo, exercer uma firme e persistente influencia sobre a actualidade dos. seus ministros e sobre o movimento da legislao e do governo, influencia que ningum poderia desconhecer. Era capaz de acceitar certas cousas que no approvava completamente, mas que se julgava obrigada a acceitar na sua posio. Manteve sempre uma rigorosa fiscalizao sobre os negcios pblicos, dando francamente a sua opinio aos seus ministros, advertindo-os do perigo se o receava. Impressionou certamente muitos dentre ns pela profunda penetrao, direi intuio, com que via os perigos que nos ameaavam por occasio de uma medida que julgvamos simples adoptar. Deixou no meu espirito, deixou nos nossos espritos, a convico de que era sempre perigoso insistir sobre uma provi-

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dencia de cuja opportunidade ella no estava plenamente convencida, e, sem entrar em mincias, posso dizer que durante o seu longo reinado nenhum ministro deixou de seguir o seu modo de vr, sem verificar mais tarde que tinha assumido uma perigosa responsabilidade. Tinha um conhecimento extraordinrio do que pensaria o povo. Tenho dicto, ha muito tempo, e sempre o tenho julgado, que, quando sabia o que a rainha pensava, sabia perfeitamente o que pensariam os seus sbditos, tal era a penetrao extraordinria do seu espirito. Entretanto, nunca se obstinava nas suas prprias concepes, pois, pelo contrario, ella era cheia de attenes e concesses e no poupava nenhum esforo, poderia quasi dizer no recuava perante nenhum sacrifcio, para tornar aos seus conselheiros mais fcil, do que o teria sido de outro modo, a misso de dirigir este governo difficil . E' impossvel apresenter um modelo mais perfeito da monarchia parlamentar; de direito, os ministros so os conselheiros da coroa, de facto, a coroa no pode ser mais do que um conselheiro dos ministros. A utilidade com que pode ser exercida esta funco .mostra-o claramente o exemplo da rainha Victoria (i).
l32. A MONARCHIA PARLAMENTAR NA FRANA. A

monarchia parlamentar foi importada da Inglaterra para Frana, mas aqui no deu os bellos resultados que tinha produzido naquelle pas. Effectivamente, a Frana teve a monarchia parlamentar com as constituies de 1791, 1814 e i83o, que tiveram uma ephemera durao e mostraram mais uma vez a incompeteSbia da escola metaphysico-revolucionaria para legislaT.
(1) Esraein, lments de droit corstitutionnel, pag. 144 e seg. 18

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PO DERES EtO ESTADO

Como se sabe, o governo absoluto tinha precipitado a Frana num abysmo. A monarchia, opprimida pelas dificuldades financeiras, convocou para 5 de maio de 1789 os antigos Estados-Geraes que j se no reuniam ha cento e setenta e cinco annos e cujas tradies j se tinham, em grande parte, perdido. Ento, o velho espirito da burguezia francesa, vivamente excitado pelas novas condies econmicas, intellectuaes e moraes do povo, explodiu por um modo formidvel, at \ ao ponto de lanar a nao numa anarchia medonha. Os Estados-Geraes reuniram-se, effectivamente, com | grande pompa e no meio das maiores espectarivas, no dia designado. No tardou muito que os representantes do terceiro estado manifestassem o seu espirito revolucionrio, transformando os Estados-Geraes em assembla nacional, a quem pertencia exclusivamente interpretar a vontade geral da nao. A coroa a quem se negava, com princpios e formas revolucionarias, o antigo direito de sanccionar as mudanas constitucionaes, tentou corresponder ao ousado desafio, fechando a sala das reunies da assembla, mas nada conseguiu. Os deputados, no obstante isto, reuniram-se na famosa sala do jogo da pella, e fizeram o celebre juramento de se no separarem sem darem uma constituio Frana. Recusaram-se a obedecer ordem real de se dividirem nas trs ordens, declararam-se inviolveis, e adquiriram tamanha importncia, que o prprio rei se viu na necessidade de se sujeitar ao poder desta assembla. Dos trabalhos desta assembla resultou a constituio de 3 de setembro de 1791, acceita por Luiz XVI em i3 e jurada em 14 do mesmo ms. A constituio de 1791 comea por declarar, na presena e sob os auspicios do Sr Supremo, os direitos do homem e do cidado. Esses direitos so: a liberdade de religio, de conscincia, de opinio, de associao, a Uberdade individual, os direitos de familia e

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de propriedade, a segurana e a resistncia oppresso, a egualdade tributaria e de todos os direitos e deveres polticos, a separao dos poderes e a responsabilidade dos funccionarios pblicos. A. soberania una, indivisvel, inalienvel e imprescriptivel e pertence nao donde dimanam todos os poderes, que ella exerce por meio de delegao. O primeiro poder de que se occupa a constituio o legislativo, delegado a uma assembla nacional para ser exercido por ella com a sanco do rei. O poder executivo delegado ao- rei para ser exercido, sob a sua auctoridade, por ministros responsveis. O terceiro poder, o judicirio, egualmente separado dos dous outros, e delegado a juizes eleitos temporariamente pelo povo. O poder legislativo adquire uma importncia excepcional, visto a assembla nacional, composta de uma s camar, estar collocada fora da aco da coroa, no podendo ser dissolvida pelo rei. A realeza na constituio uma funco publica delegada, do mesmo modo que as outras, a respeito da qual, porem, se deroga a regra que supprime a hereditariedade. O rei recebia o titulo no j da terra, sobre a qual no tem domnio eminente, mas do povo, chamando-se por isso rei dos franceses. A sua pessoa era inviolvel e sagrada, mas, em virtude da lei, superior a tudo e a todos. Nas suas * relaes com os outros rgos do Estado, o rei tem por funco principal escolher e demittir os ministros. Os ministros so responsveis perante o corpo legislativo, no podendo eximi-los desta responsabilidade uma ordem escripta ou verbal do rei. Ao rei reservada a sanco que converte em leis os decretos da assembla nacional. Pode recusarlhes o seu consentimento, por meio do veto, mas este tem unicamente um effeito suspensivo. Quando as duas lfnslaturas que se seguirem que tiver apresentado o decreto, o tiverem adoptado nos mesmos termos, suppe-se haver a sanco do rei. Certos

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decretos da assembia nacional, como os relativos ao estabelecimento e cobrana das contribuies publicas, podem ser promulgados e executados sem necessidade de sanco. Esta constituio teve uma durao de poucos meses. A insurreio victoriosa de 10 de agosto de 1792, em virtude das ameaas da Prssia e da ustria, levou o rei a refugiar-se na assembia nacional, que decretou a suspenso provisria da monarchia e convocou a Conveno nacional. A Conveno aboliu a monarchia e a constituio de 1791, por no ter sido directamente sanccionada pelo povo. Com a Conveno abre-se o periodo mais trgico da revoluo francesa, em que se faz subir .ao cadafalso um soberano, mostrando ao mundo estupefacto que os reis no so inviolveis nem sagrados! O povo completamente desorientado applaude a Conveno, e depois o Directrio e o Consulado, e acaba por approvar a abdicao do seu poder nas mos de um s homem. Como tinha acontecido no imprio romano de Augusto, mantem-se pro forma os rgos representativos, mas os poderes pblicos encontram-se concentrados no Imperador. Apesar do despotismo de Napoleo ser intelligente, os funestos effeitos desta forma de governo no se fizeram esperar, levando a Frana ruina de 1814, em que Alexandre da Rssia entra vencedor em Paris. Ento o senado imperial, chamado conservador, usurpando um poder soberano, commette um acto inconstitucional e revolucionrio, proclamando a queda de Napoleo e nomeando um governo provisrio. A 6 de abril de 3814, o senado, sob proposta do governo provisrio, vota uma nova constituio em que se restabelecia a monarchia bourbonica, tentando adapt-la s novas necessidades e aos novos conceitos da epocha. Luiz XVIII, porem, oppoz-se a esta constituio, visto preferir outorgar a carta constitucional de 4 de junho de 1814, que serviu de modelo a muitas

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outras da Europa contempornea. Abre com a formula que deixa vr o seu espirito: Luiz, por graa de Deus, rei de Frana e da Navarra >; e apresenta-se como um documento concedido livre e voluntariamente pela auctoridade regia. Consagra-se nella a egualdade perante a lei, a liberdade de cultos, a liberdade individual e de imprensa, a inviolabilidade da propriedade, etc. O poder legislativo pertence collectivamente ao rei e a duas camars: uma dos pares em numero illimitado e de nomeao regia, hereditrios e vitalcios; a outra dos deputados, eleita por departamentos. Os deputados deviam ter mais de quarenta annos de edade e pagar uma contribuio directa de mil francos, e eram eleitos por individuos pagando trezentos francos de imposto e tendo a edade de trinta annos. S ao rei pertence a iniciativa das leis, podendo os deputados unicamente fazer peties a este respeito. O poder executivo pertence ao rei, que inviolvel e sagrado, sendo os seus ministros responsveis. Toda a justia emana do rei e administra-se em seu nome por juizes que elle nomeia e instrue. Esta constituio vigorou at i83o, unicamente com uma interrupo de trs meses em I8I5, em virtude de ter regressado ptria Napoleo I, que por pouco tempo foi senhor da situao, visto o seu poder sossobrar no campo de Waterloo, perante a hostilidade europa e o cansao da Frana. A monarchia, porem, no tinha comprehendido bem as condies sociaes da epocha, e por isso Carlos X, successor de Luiz XVIII, enfatuado com o poder, julgou fcil atacar a liberdade e os direitos pblicos dos franoses, supprimindo a liberdade da imprensa e alterando a organizao eleitoral. Paris correspondeu ao attentado cora uma insurreio popular, que deu em resultado a suppresso da &%narchia tradicional da Frana, e a subida ao throno de Luiz Philippe de Orleans. Dahi a Carta Constitucional de 14 de agosto de i83o, que uma

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copia ou rcproduco da anterior com algumas modifica* es, Abaixou-se o censo eleitoral a duzentos francos de imposto directo, aboliram-se os pares hereditrios, substituiram-se-lhes pares, ou melhor, senadores nomea dos pelo rei e vitalcios. Alargou-se, alem disso, o poder das camars com a concesso da iniciativa das leis, retirou-se ao rei o poder excessivo de providenciar com regias ordenanas a respeito da segurana do Estado, e aboliu-se a censura da imprensa. Nesta constituio Luiz Philippe j se intitula: Luiz Philippe, rei dos franceses, pela Graa de Deus e da vontade nacional . Foi esta constituio que deu origem celebre formula 1 O rei reina, mas no governa. Esperavam-se maravilhosos resultados deste diploma, mas a desilluso no podia ser mais completa. . O rei identificou-se muito com a politica e com os expedientes de Guizot, espirito que, embora de grande merecimento, se deixava dominar excessivamente pelas idas do governo da classe media, recusando-se a reconhecer a fora dos adversrios e as correntes do tempo. Obstinaram-se ambos numa Frana, compenetrada pelos princpios de 1789, em no conceder o abaixamento do censo at cem francos. Appareceu a revoluo que em 24 de fevereiro de 1848 lana por terra a monarchia e estabelece a republica, que conduziu ao Imprio, sobre cujas ruinas se fundou vinte annos depois a terceira republica, O Imprio teve nos ltimos tempos uma feio parlamentar, mas pouco duradoura, visto o edifcio napolenico se desmoronar rapidamente aos embates da guerra franco-Iprussiana (1).
(1) Luigi Palma, Studii sulle constituzioni moderne, pag. 59; Brunialti, // diritto costitujionale, tom. 1, pag. 466; Charles Benoist, La politique, pag. 99 e seg.; Posada, Tratado de derecho politico, tom. 11, pag. 222; Palma, Corso di diritto costitujionale, tom. 1, pag. 361.

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l33.

A MONARCHIA

PARLAMENTAR

EM HESPANHA.

O movimento constitucional francs exerceu uma influencia profunda em toda a Europa, determinando uma das mais notveis transformaes politicas a que o mundo tem assistido. E' na Hespanha, porem, que se manifesta mais claramente esta influencia, visto este pas ser, depois da Frana, o mais trabalhado pelas revolues e o mais dominado por constituies politicas ephemeras. No decurso de pouco mais de duas geraes succederam-se os movimentos revolucionrios e as constituies, sem apparecer uma organizao poltica que seja o pacifico desinvolvimento das instituies vigentes. E' que das duas tendncias que se manifestam na historia do direito constitucional a propriamente histrica, tradicional e espontnea ,e a absoluta e abstracta a Hespanha obedece segunda. Os hespanhoes, em logar de se organizarem politicamente, em harmonia com as suas condies histricas, importaram sem critrio as idas francesas, que, em virtude do seu temperamento ardente, ainda exageraram. A Hespanha viveu como em plena Edade-Media at revoluo francesa, porquanto, apesar das suas tradies gloriosas e dos singulares favores da natureza, tornou-se intolerante, fantica, ociosa e desptica. A oppressao francesa, porem, fez levantar a nao contra o domnio napolenico, de que efectivamente conseguiu emanciparse. Esta lucta patritica des-involveu vivamente as energias nacionaes, e fez com que se reunissem, no ardor da guerra, em 24 de setembro de 1810, as cortes nacionaes numa espcie de constituinte. Foi delias que sahiu a constituio hesparnpla de Cadix de 1812, modelada inteiramente pela constituio francesa de 1791. E' assim que aquella constituio reconhece a soberania da nao

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e affirma os direitos dos cidados com as abstraces prprias da philosophia de 89, impondo aos hespa-nhoes at o amor da ptria e a obrigao de serem justos e benficos. O Estado denominado monar-chia moderada e hereditria, combinando-se certas reminiscncias tradicionaes com os'conhecidos princpios de Montesquieu e de Rousseau, e imitando-se no conjuncto a infeliz constituio de 1791. Admittem-se trs poderes: o legislativo, o executivo e o judicirio. O legislativo reside nas Cortes com o rei. A camar decreta as leis, o rei sancciona-as. O rei, porem, s tem, como na constituio de 1791, o veto com effeitos suspensivos durante trs annos. Appro-vado um projecto trs vezes em trs annos, converte-se em lei, mesmo sem a sanco regia. As cortes so constituidas por uma nica assembla, tendo por base somente o elemento demographico do Estado, elegendo cada setenta mil habitantes um deputado. As eleies realizavam-se por uma forma mui complicada de gros, sendo precedidas de missas solemnes e seguidas de TeDeums, para augmentar o seu prestigio e'a sua auctoridadc. A influencia das doutrinas francesas notase ainda em o rei no poder dissolver ou prorogar a camar, em os deputados no poderem ser reeleitos nem nomeados ministros, e em a constituio ser immutavel durante oito annos. O poder executivo pertence ao rei, que inviolvel e irresponsvel, e exerce este poder por meio de ministros responsveis. Os ministros podem apresentar ao parlamento propostas em nome do rei, assistir s discusses e tomar parte nellas, mas no podem estar presentes no momento da votao. Havia nos intervallos das sesses uma deputao permanente das cortes, de sete membros, fendo por funco fiscalizar a observncia da constituio e convocar em certos casos o parlamento extraordinariamente. Tal a constituio hespanhola de 1812, que no podia ser vivel por pr completa-

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mente de parte a realidade das condies sociaes da Hespanha, no momento em que appareceu. Em todo o caso, necessrio dizer-se que a Hespanha deve a esta ousada gerao de patriotas, seno a conquista da verdadeira liberdade, pelo menos a decadncia do estpido despotismo da corte e da sachristia, que tanto tinha feito enervar a nao. Expulsos os franceses, o rei Fernando VII voltou em 1814 Hespanha no meio do jubilo e do enthu-siasmo da nao, que o considerava o symbolo da sua independncia. O rei, porem, correspondeu a esta recepo to cordial, revogando a constituio e os decretos das cortes. O restabelecimento do absolutismo, embora agradasse aos nobres, ao clero e plebe ignorante, no podia ser bem recebido por aquelles que haviam sustentado a lucta nacional e tinham trabalhado na construco do novo edifcio politico. Por isso, o rei procurou sustentar os seus actos por meio do arbitrio, da violncia e do terror. A reaco no se fez esperar, comeando a era dos famosos pronunciamientos, que tem imprimido um caracter to peculiar evoluo politica hespanhola. O primeiro delles succedeu em 1820, tendo por chefes os coronis Riego e Quiroga e foi bem acolhido pela nao, descontente com a politica do rei. O movimento tornou-se to geral e adquiriu tal fora, que o prprio rei Fernando se viu obrigado a reconhecer a odiada constituio de Cadix, jurando jesuiticamente observla. O povo entregou-se a todos os excessos, matando os padres prisioneiros e abandonando se durante trs annos embriaguez, s violncias e s orgias da. liberdade. O grande poder que ento tinha em toda a Europa a reaco anti-constitucional triumphante,irepresentada pela Santa Alliana, sustou o movimemp iniciado por Riego, com a interveno dos franceses, em harmonia com a deciso tomada no congresso de Verona. Restaurado de novo o absolu-

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tismo (1823), entra a Hespanha num dos perodos mais sombrios que regista a historia, visto Fernando VII ter abusado sanguinolentamente do poder absoluto que lhe foi confiado. Esta situao modificou-se por uma forma inesperada. Fernando VII no tinha tido filhos das suas trs mulheres, e, por isso, casou uma quarta vez com Christina de Npoles, nascendo deste consorcio em i83o uma filha, a futura rainha Isabel. As velhas leis de Hespanha admittiam as mulheres succes-so da coroa, mas estas leis tinham sido revogadas em 1713, pela introduco da lei salica, com o consentimento das velhas cortes, convocadas para este effeitoJ Fernando VII, porem, querendo fazer succeder no throno a sua descendncia directa, restabeleceu o antigo direito hespanhol, com a pragmtica sanco de 29 de maro de i83o. Contra esta disposio protestou o prncipe D. Carlos, irmo de D. Fernando, visto ella offender as suas espectativas. A pretenso de D. Carlos foi apoiado pelos nobres, clercaes e jesutas, introduzindo-se assim um novo elemento de guerra civil na Hespanha. A regente, a rainha Christina, que era combatida pelos absolutistas, sectrios de D. Carlos, e, por isso, apoiada pela Frana e Inglaterra, que formaram em 1834, com a Hespanha e Portugal, a chamada quadruplice alliana, publicou o estatuto real de 1834, espcie de carta constitucional outorgada. Esta era uma tmida tentativa de constituio monarchico-parlamentar, mais similhante francesa j abolida de 1814, do que ento vigente de i83o. Havia duas camars: uma dos prceres, isto l, dos grandes, composta dos mais ricos proprietrios, arcebispos e bispos e de outros homens eminentes nomeados pelo rei; outra dos deputados, procuradores, eleitos por suffragio restricto, tendo por base o censo; ambas com presidente e vice-presidente rgios. S ao rei pertencia a iniciativa, e no se fallava de

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liberdade de imprensa, nem dos direitos individuaes dos cidados. Esta constituio no pde agradar aos absolutistas, em virtude de admittir o systema parlamentar, nem aos liberaes, visto ser pouco liberal. O descontentamento publico manifestou-se em i836 por meio de uma sublevao militar, que obrigou a rainha a pr em vigor a constituio de 1812, emquanto as cortes constituintes no tivessem elaborado outra. Destas cortes constituintes sahiu depois a constituio de 1837, que procurou corrigir os excessos da de 1812. Admittia o suffragio universal, comprehen-dendo todos os indivduos que tivessem vinte e cinco annos. Estabelecia duas camars. O senado era nomeado pelo rei, sob lista trplice, proposta em cada provncia pelos eleitores dos deputados, renovando-se um tero em cada triennio. Alem disso, faziam parte do senado por direito prprio os filhos do rei com vinte e cinco annos de edade. A omnipotncia do parlamento era restringida, imtando-se em grande parte a constituio da Blgica. A constituio de 1837 encontrava-se viciada por um peccado original, como producto exclusivo de um partido, visto as cortes constituintes serem compostas unicamente de progressistas. A historia da nao hespanhola, desde esta epocha por deante, transforma-se numa lucta sanguinolenta, em que tomam parte dum lado, cartistas e liberaes, e do outro, no seio do partido liberal, progressistas e moderados. Nestas luctas, affirma-se a coragem dos patriotas, o fanatismo de muitos e a ambio de dominio dos generaes, que recorrem para a satisfazer aos pronunciamientos militares. Os vencedores, se no elaboram sempre uma nova constituio, pelo menos impem-se camar e aos eleitores. Assim, chegam ao poder os moderados, que conseguiram elaborar a quarta constituio de '23 de maio d% 1845, a qual, com leves modificaes, estabelecidas em 1857 e abolidas em 1864, esteve em

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vigor at 1868. Era uma reviso da de 1837, no sentido da francesa de i83o, sendo substancialmente os mesmos, os direitos garantidos aos hespanhoes, s cortes e ao rei. O senado que na constituio de 1837 tinha uma origem popular indirecta, na de 1845 era de nomeao regia e vitalicia. Modificou-se a eleio dos deputados, restringindo-se a elegibilidade e abolindo-se o suffragio universal. Na constituio de 1837, reconhece-se a supremacia camar ds deputados sobre o senado na votao de leis de contribuies e de credito publico; na- constituio de 1845, essa supremacia fica reduzida preferencia na apresentao das mesmas. O poder judicial chama-se poder em 1837 e administrao da justia em 1845. A constituio de 1845 tinha o mesmo vicio que a de 1837, visto ser obra dos moderados, como a-outra tinha sido dos progressistas. As luctas continuaram, sendo o poder conferido pela rainha, no j segundo as indicaes do parlamento e da opinio publica, mas segundo os movimentos militares e as crescentes sympathias anti-constitucionaes da soberana, influenciada pela me, pronunciadamente inclinada para o partido clerical e reaccionrio. A situao tornou-se intolervel, e, por isso, depois de ter abortado o movimento militar de 1867, appareceu o de 1868, que, tendo triumphado, determinou a queda da rainha Isabel e com ella da constituio de 1845. Como producto desta revoluo, foi elaborada a constituio de 1869, uma das mais liberaes que tem tido a Hespanha. Esta constituio consagra os direitos fundamentaes do cidado hespanhol em harmonia com as idas francesas; admitte o suffragio universal de todos os hespanhoes nas eleies dos deputados e dos conselheiros communaes e provinciaes; estabelece que os poderes emanam da nao, pertencendo o legislativo s cortes com a sanco do rei, o executivo ao rei mediante ministros, e o judicirio aos juizes. O parlamento

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compunha-se de duas camars: uma, a dos deputados, eleita por trs annos por todos os cidados de vinte e cinco annos, outra, o senado, eleita em dous gros dentre certas categorias de eminentes funccionarios pblicos e maiores contribuintes por um collegio de eleitores especiaes, compostos em cada provncia pelos membros dos conselhos provncia es e por com-missarios ad hoc eleitos por suffragio universal nos districtos communaes. A quarta parte do senado renovava-se todos os trs anhos. O congresso, ou a camar dos deputados e o senado, tinha os costumados poderes e privilgios parlamentares de iniciativa, interpellao e fiscalizao. A' camar dos deputados pertencia a prioridade e o predominio nas leis de impostos, de credito publico e de recrutamento. O rei tinha os direitos das monarchias parlamentares, de convocao, prorogao, - encerramento e dissoluo das camars, de inviolabilidade pessoal e de nomeao dos ministros. Para pr em vigor esta constituio, a Hespanha viu-se na necessidade de mendigar um rei nos pases estrangeiros, elegendo as cortes em 1870 Amadeu de Sabia, depois das recusas de vrios prncipes, entre as quaes devemos mencionar a de D. Fernando de Portugal. Mas esta constituio no podia dar bons resultados, em virtude da situao anarchica do pais, dominado pelos cartistas, pelos conservadores, pelos republicanos, pelos federalistas e pelos internacionalistas, que, em logar de luctarem no campo da legalidade, recorriam a abstenes, conspiraes, intrigas e sedies. Todos queriam impr-se, procurando os vrios grupos polticos tornar escravo das suas paixes o rei, o qual intendia que* devia permanecer estranho aos partidos. O rei Amadeu, vendo que no podia dar remdio a esta situao, abdicou, declarando nobremente que, embora fosse para elle uma grande honra governar a Hespanfa, no queria, no estado de lucta em que tudo

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se encontrava, preferir uns hespanhoes a outros, faltando ao seu juramento. A abdicao do rei Amadeu lanou a Hespanha numa crise violenta que a proclamao da republica no pde remediar. A anarchia, porem, era de tal ordem, que no passou um anno depois da proclamao da republica sem apparecerem as tentativas de restaurao da monarchia, como meio de reconstituir a ordem, at que o pronunciamiento do general Marti-nez Campos, em Sagunto, de i de janeiro de 187S, fez proclamar rei Affonso XII, filho da deposta e expulsa rainha Isabel. Esta phase politica da nao hespa-nhola deu origem constituio de 1876, que ainda hoje vigora. Esta constituio declara os direitos dos cidados hespanhoes, como as constituies mais democrticas de 1812 e 1869, permittindo em casos urgentes a suspenso das garantias constitucionaes pelo governo sob a sua responsabilidade perante o parlamento; admitte os trs poderes polticos do costume; estabelece as disposies das monarchias parlamentares sobre as camars e sobre o poder rgio. As cortes com-pem-se de duas camars. O senado constituido por senadores de direito prprio, de nomeao regia e electivos. Os primeiros so os prncipes reaes, os grandes de Hespanha, os capitesgeneraes, os arcebispos e bispos, e os presidentes dos tribunaes superiores. Os segundos so nomeados pelo rei dentre certas categorias estabelecidas pela lei e oceupam as suas funees vitaliciamente. Os terceiros so eleitos, em parte, por certas corporaes eminentes do Estado, como as nove provncias ecclesiasticas, as seis Academias reaes, as dez Universidades e as cinco sociedades econmicas, e em parte por collegios eletoraes especiaes, compostos dos membros das deputaes provinciaes, dos delegados e dos maiores contribuintes de cada communa. Metade dos senadores electivos reno-vava-se de cinco em cinco annos. A camar dos

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deputados eleita por suffragio restricto, tendo por base o censo moderado e a capacidade manifestada por uma cultura superior e pelo exercicio de certas profisses. No se discutiu a soberania do rei Affonso, porque elle rei, no por vontade das cortes, mas por direito histrico. Por isso, a constituio declara simplesmente que o rei legitimo de Hespanha Affonso XII de Bourbon. Taes so nos seus traos geraes as phases histricas por que tem passado a monarchia parlamentar em Hespanha. Exceptuando a pecularidade dos contnuos pronunciamientos militares, que tem sempre determi nado as suas mudanas constitucionaes, a Hespanha no tem feito mais do que imitar nas suas reformas politicas as constituies estrangeiras. No admira, \ por isso, que as suas constituies tenham tido uma vida to atribulada e pouco duradoura (i).
l34. A MONARCHIA PARLAMENTAR NA ITLIA. Em

Itlia, tambm se procurou introduzir a monarchia parlamentar, imitando as organizaes positivas francesas. Foi assim que nos diversos Estados italianos se fizeram tentativas mais ou menos infelizes neste sentido, apparecendo por isso uma verdadeira efflorescencia de constituies politicas, em que predominavam profundamente as doutrinas francesas. O prprio Pio IX no pde resistir corrente, e por isso viu-se obrigado a dar aos Estados-Pontifcios a constituio de 1849, com uma feio profundamente theocratica, visto nella haver uma terceira camar unicamente composta de cardeaes, que deliberava secretamente sobre as resolues votadas pelas duas outras, e podia propor ao
(1) Luigi Palma, Sludii sulle costitujioni nioderne, pag. i35 ; Posada, Tratado de derecho politico, tom. 11, pag. 274; Brunialti, H diriitiLcostilujiotiale, tom. i, pag. 164; Calvos y Marcos, El gubiernofyrlam. en Espana, pag. 10 e seg.

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papa a sua annullao. Do naufrgio geral que subverteu as constituies politicas dos Estados italianos s se salvou a do Piemonte de 4 de maro de 1848, devida a Carlos Alberto, generalizada depois a todo o reino italiano, em virtude de successivos plebiscitos, e que ainda se encontra hoje em vigor. Esta constituio garante e assegura os direitos dos cidados, como todas as constituies modeladas pelas constituies francesas. O poder legislativo exercido collectivamente pelo rei e por duas camars, o senado e a camar dos deputados. O senado composto de membros nomeados vitaliciamente pelo rei, em numero no limitado, tendo a edade de quarenta annos e escolhidos em certas categorias designadas pela lei. A esta disposio unicamente, se faz uma excepo em favor dos prncipes da famlia real, que fazem parte do senado por direito prprio. A camar dos deputados electiva, sendo os deputados eleitos por collegios eleitoraes, em harmonia com a lei e durando o seu mandato cinco annos. O poder executivo pertence ao rei, que o exerce por meio de ministros responsveis, no podendo as leis e os actos de governo entrar em vigor se no forem referendados por algum ministro. 1 O rei. tem as attribuies geraes das monarchias parlamentares, como a de nomear e demittir os ministros, a de prorogar ou dissolver o parlamento e a de perdoar e commutar as penas. No caso de dissoluo, que unicamente applicavel camar dos deputados,/ o rei tem de convocar outra no prazo de quatro meses. A justia emana do rei e administrada em seu nome por juizes que elle institue, tornando-se inamovveis passados trs annos de exerccio. Na Itlia, a monar-chia parlamentar tem dado magnficos resultados, sendo at este pas citado por alguns auctores como um daquelles que se pode collocar ao lado da Inglaterra, demonstrando assim a aptido da raa latina para o governo parlamentar. Para isso tem concorrido

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tambm em grande parte o facto da Itlia dever a esta forma de governo o poder affirmar-se como nao livre e independente (i).

l35. A MONARCHIA PARLAMENTAR NA BLGICA. A

monarchia parlamentar tem prosperado de tal modo na Blgica, que muitos escriptores no duvidam denominar este pas uma pequena Inglaterra. Depois de varias vicissitudes politicas, a Blgica veio a fazer parte do reino dos Pases-Baixos, em harmonia com as deliberaes do Congresso de Vienna de I8I5, e por isso foi-lhe imposta a constituio hollandsa de 29 de maro de 1814, que sanccionava uma organizao intermdia entre a das monarchias consultivas e a das monarchias parlamentares. Esta constituio estabelecia uma boa organizao dos poderes e sufficientes garantias da liberdade; no admittia a responsabilidade ministerial; recusava ao rei o poder de dissolver as camars; mandava approvar as despesas ordinrias para o perodo de dez annos; permittia s camars rejeitar, mas no emendar, as leis; proclamava a liberdade e a egualdade religiosa; e confiava ao Estado a instruco, sendo esta disposio o principal motivo por que os catholicos da Blgica no a acceitaram. O rei, Guilherme de Orange-Nassau, no soube conciliar nem os catholicos nem os liberaes, que se uniram,, acceitando reciprocamente uns a liberdade de imprensa e de conscincia, e outros a de ensino e de associao. Dahi as indisposies que levaram a uma revoluo (i83o), em que a Blgica, vencidas as tropas hollandesas, constituiu um governo provisrio, que convocou um Congresso nacional. Deste Congresso sahiu a constituio de 7 de fevereiro de I83I.
Corso, di 'irilto costitujionale, tom. 1, pag. 368 ; Racioppi, Forme di Stalo ewrme di governo, pag. 240. 9

(1) Bruni ai ti, // dirilto costitujionale, tom. 1, pag. 489; Palma,

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SRE8SEBE5 B ETTA&O

destas liberdades |_ snjcaau corao as da imprensa e dos cs excessiva ilssiiSBe. como S do canoa1 de roodc a erchr XSE instrEX_oe^]S] CEOSESTE forma nazardeCt] ranoiavel e responsavelL -xsm as >gKjBi faajpxjas de] troas os sovemos parlaraeDCares. Adsoarae ] bicameral, osanizaado o senado pa*f cal O senado dento pelos eSesrasls|_ vsHBBBa onicamer as condies de elefcibdade c de durao das fonccoes jeislaTrvBS. Essgeotse para ser senador 4 DOS de edade, em japar de 25. e o paa^eoK de MM lra&cos^^Bf>o$aj8drecl^|^H taneoSes dos Idol da reirses c da caaar dos pares de iSSo. Oona espeaEdade da s orarnrao do poder oinal. ^oe <St oa B~j rato c nau dependncia da poder execaErv%cJ a ser 331 verdadeiro c proptioj Bffecv&incrjte, os presodernes e tribunaes c os conselaeros B^^^^] |j|^ywWn edas dentre os Jjuini IH 1- de 33!f>e!BEH9 ejd ranacsaes. e os conselheiros d dm Cassao dentre os nomes apresentados c doplas pel ABOado c pela Cassao. Ctni m Beias sasasa a Desatar rTd] s rc. Depois de aJajamas oesxaes, ia escaftrtdo Leo-pDto I de Cknrjp. escofta acerxadissrsa. porqpanao

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actualmente governa a Blgica, tem contribuido poderosamente para a creao duma monarchia parlamentar vinculada indissoluvelmente com as mais largas liberdades nacionaes, e assegurando, no meio das luctas dos partidos, a unidade, a paz e a estabilidade do Estado. A constituio de 7 de fevereiro de I83I foi revista em 7 de setembro de 1893. Em virtude desta reviso, reformaram-se alguns dos artigos daquella, especialmente no que se refere extenso do voto, estabelecendo-se o voto mltiplo em razo da edade, do rendimento e da capacidade spientifica (1). i36. MONARCHIA CONSTITUCIONAL. SUA NATUREZA SEGUNDO BLUNTSCHLI. A monarchia constitucional tem-se tambm prestado a diversas concepes. E' assim que Bluntschli intende que a essncia da monarchia constitucional consiste em consubstanciar todo o poder na coroa, donde este dimana depois para os diversos rgos do Estado. A auctoridade passa e actua do centro para a peripheria, e no da peripheria para o centro. Daqui resulta que todos os rgos esto subordinados ao rei; os ministros, cujo poder no mais do que uma derivao da sua auctoridade, embora o prncipe constitucional no possa governar sem o seu concurso; os juizes, apesar de terem um circulo de attribuies independente da sua influencia; e as camars, que concorrem com elle para a elaborao das leis. Assim como a cabea est sobreposta a todos os outros membros, assim o monarcha tem no corpo do Estado o mais alto gro. A concepo de Bluntschli est em harmonia com as condies sociaes e politicas da Allemanha, que
(1) Luigi Palma, Studii sulle cosliujioni moderne, pag. io5 e aeg.; Brunjalti, 11 diritto costilujionale, pag. 462; Laveleye, Le gouvernemet dans la dmocratie, tom. 11, pag. 35g.

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ainda hoje a nao do direito divino, e foi, se! exceptuarmos a Rssia, a ultima a abolir a servido. O gnio germnico apresenta, em todo o systema das suas manifestaes, uma submisso moral e uma dependncia absoluta, tendo, com Luthero, negado, em nome da predestinao, o mrito das aces humanas, e tendo, com o pantheismo, que a base da religio e da philosophia nacional allem, combatido, em nome do todo universal, a independncia individnal. A concepo de Bluntschli repugna fundamentalmente indole do governo representativo, porque este oppe-se a concentrao do poder num s rgo politico e quer a sua repartio pelos vrios rgos do Estado. Consubstanciado o exerccio dos poderes do Estado na coroa, impossvel se torna a existncia dum governo livre. A nao no poderia gosar da garantia de se governar por si mesma, porque o rei viria a absorver todas as manifestaes da vida do Estado. Uma tal forma ou variedade de governo monarchico-representativo, poder" ser, como diz Palma, legitima e benfica num dado momento histrico, mas no pode de modo algum ser o conceito orgnico e racional da monarchia constitucional (1).
|37. A MONARCHIA CONSTITUCIONAL COMO UMA TRANSACO ENTRE A SOBERANIA DO REI E DA NAO. OutrOS

escriptores tem concebido a monarchia constitucional como uma transaco e um pacto entre duas soberanias, a soberania do rei e a soberania nacional. Mas, se tal fosse o conceito da monarchia constitucional, ento no se poderia justificar em face dos principios da sciencia politica, visto a soberania ser
(l) Bluntschli, T/worie generala da l'lot, pag. 3Si; Palma, Corso di dirtto costi(ujionalet tom. 1, pag. 379.

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por sua natureza una e indivisvel. Por conseguinte, ou temos de proclamar a soberania nica do rei e nesse caso voltamos ao absolutismo, ou temos de defender a soberania da nao e nesse caso no se pode de modo algum conceber a soberania do rei. A monarchia constitucional no nega a soberania da nao, antes assenta sobre ella, porque do contrario no seria uma forma legitima de governo. A soberania inalienvel, e por isso, embora o rei personifique o Estado, a nao no perde a soberania. A personificao dum principio no indica a sua negao. E se se quer affirmar com tal concepo que a monarchia constitucional uma monarchia limitada, fcil de vr que a monarchia parlamentar tambm uma monarchia limitada. Em todos os pases europeus que tem a monarchia parlamentar, o monarcha monopolizou, numa certa epocha, o poder supremo. Ao lado delle, desinvolveuse outro elemento, cuja cooperao se foi tornando indispensvel para o exerccio de diversas funces politicas e principalmente para o exerccio do poder legislativo. O rei absoluto tinha em toda a sua plenitude o poder legislativo e o poder executivo. O elemento popular adquiriu um conjuncto de poderes que reduziram o do monarcha (i). l38. A MONARCHIA CONSTITUCIONAL SEGUNDO OS MODERNOS ESCRIPTORES ALLEMES. J vimos os esforos tentados pelos modernos escriptores allemes para approximarem a monarchia constitucional da monarchia absoluta, reforando o poder do rei. Segundo o principio monarchico, das monarchischel Princip, o direito de exprimir a vontade do Estado,
(i) SaiHamaria Paredes, Curso de derecho politico, pag. 35g; Duguit, LWiat, les governants et les agents, pag. 297 e seg.

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isto , de exercer o poder publico pertence ao rei e s ao rei. Com a constituio ficou limitado este direito. Mas, como a constituio resulta de uma concesso graciosa do monarcha, facii de vr que foi voluntariamente que elle limitou o seu poder. Por isso, a outorga de uma constituio equivale simplesmente declarao feita pelo rei de que a sua vontade no deve ser considerada como vontade do Estado, desde o momento em que no seja acompanhada da observncia de certas formalidades, taes como a referenda ministerial, ou a consulta das camars para a legislao. Reduzindo a transformao da monarchia absoluta em monarchia constitucional unicamente exigncia de certas formalidades para o exerccio do poder publico, de que o rei conserva o inteiro goso, no admira que os escriptores allemes exaltem o poder real. Ao rei da Prssia e a elle s pertence, como um direito prprio, o poder publico (Stengel). Rene na sua pessoa a totalidade da magestade e do poder do Estado (Georg Meyer). S o rei pode querer em nome do Estado ( Jellinek). A caracterstica fundamental do Estado de constituir uma unidade. Uma diviso dos poderes suppo-ria a diviso do Estado em fraces, tendo cada uma sua frente um soberano, o que briga com tal conceito do Estado como unidade, que no admitte a possibilidade de varias soberanias. Ora, sendo assim, o rei tem de ser o nico titular do poder publico, consistindo o regimen constitucional precisamente no conjuncto de limites que elle estabeleceu a esse poder. A representao do povo foi admittida unicamente porque o monarcha assim o quiz, quer para assegurar a impersonalidade e objectividade do governo real, quer para collocar. os negcios pblicos ao abrigo dos caprichos, das variaes do humor ou da incapacidade da pessoa real, quer para facilitar tambm o exerccio do

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governo e a submisso dos sbditos. De modo que o fundamento da representao popular um conceito politico e no um principio jurdico. Daqui fcil concluir que, num conflicto entre a coroa e o parlamento, aquella que deve triumphar como exprimindo a vontade do Estado. A collaborao que a coroa consentiu em attribuir ao parlamento para o exerccio das mais importantes funces politicas (legislao, oramento e tractados, etc.) no pode ir at ao ponto de se poder sustar a prpria vida do Estado. E, nesta ordem de idas, tendentes a limitar a funco das assemblas representativas nas monarchias constitucionaes, Laband chega a reduzir ao minimo o papel das camars na elaborao das leis. Elias devem simplesmente preparar as idas que ho de adquirir fora legislativa por vontade do prncipe, desempenhando uma funco anloga dos velhos jurisconsultos romanos, que elaboraram as propostas que Justiniano transformou em leis, introduzindo-as nas suas compilaes, ou antes das commisses legislativas da monarchia absoluta. E' certo que esta doutrina segundo a qual a funco das camars se limitaria determinao do contedo intellectual do texto da lei no admittida pela maioria dos escriptors, que intendem que s camars pertence dar o seu assentimento emisso da ordem legislativa. Mas este direito do parlamento no suppe de modo algum que elle partilhe com o rei o poder publico, como claramente mostra Jellinek. O rei que possue exclusivamente o poder publico e o assentimento emisso da ordem legislativa no suppe necessariamente participao nesta ordem. No .o| rei em unio com as camars, mas o rei s que tem a actividade legislativa decisiva. E' a sanco que faz a lei, , pela sanco, o rei quer o contedo da lei: quer sua prpria vontade e no exprime uma von-

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tade estranha, como os chefes do Estado onde foi alterada a pureza do principio constitucional. Se o rei conservou o goso integral do poder judicirio e do poder legislativo, sem ter, porem, o seu exerccio livre e illimitado; relativamente ao poder executivo, conservou intactos o seu goso e o seu exerccio. E' esta a consequncia que deriva da concepo da constituio como uma concesso graciosa do prncipe, visto a coroa ter reservado a liberdade inteira, quanto s funcoes do poder executivo, no admittindo nesta matria a menor influencia. Toda esta construco se inspira na ida predominante hoje no direito publico allemo de impedir a transformao do Imprio em monarchia parlamentar, preoccupao a que j tivemos occasio de nos referir. | No admira, pois, que tal concepo seja absolutamente falsa, visto se encontrar dominada por critrios exclusivistas e tendenciosos. Effectivamente, os factos no demonstram que as constituies outorgadas pelos prncipes sejam simplesmente uma concesso graciosa. As monarchias aspi-ram sempre ao absolutismo, visto o poder procurar sempre exercer-se, sem peias nem restrices. Nestas condies, se os prncipes concederam as constituies, no o fizeram voluntariamente, mas forados pelas circunstancias, provocadas pelo movimento liberal que no sculo passado sacudiu toda a Europa. As constituies, por isso, embora outorgadas, devem inten-derse e interpretar-se como a afirmao da soberania nacional. Na theoria realista dos escriptores allemes, as assemblas parlamentares deixariam de ter um direito prprio ao exerccio das suas funcoes, derivando a necessidade da sua collaborao na vida politica unicamente da vontade do rei. Isto, porem, a inverso de todas as idas constitucionaes, pois deste modo o poder viria do rei e no da nao e seria fcil o restabeleci-

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mento do absolutismo, desde o momento em que o rei o quizesse (i). i3g. VERDADEIRA CONCEPO DA MONARCHIA CONSTITU O que caracteriza a monarchia constitucional o exerccio directo pelo rei, e com toda a independncia, do poder executivo, no sendo os ministros mais do que meros executores da sua vontade. Por isso, os ministros no so responsveis perante o parlamento, mas unicamente perante o rei. Se no ha a responsabilidade politica as camars ficam sendo incompetentes a sua prpria direco politica do pas e tem obrigao de se limitar votao das leis e concesso do oramento. Dahi a falta de collaborao intima entre o chefe do Estado e o parlamento em toda a vida politica do pas, que se nota nas monarchias cons-titucionaes. Como no so responsveis perante o parlamento, os ministros podem permanecer no seu posto durante longo tempo. A. opinio publica no lhes pode attribuir nem o mrito nem o demrito de seus actos, cuja responsabilidade pertence inteiramente ao chefe do Estado. Nos pases parlamentares, pelo contrario, sobre os ministros que recahe a popularidade ou averso publica pelas providencias politicas. Deste modo, o rei nas monarchias constitucionaes tem muito mais poder do que nas monarchias parlamentares. Alguns escriptores, como Combes de Lestrade, ajunctam a estes caracteres da monarchia constitucional, outro, derivado do facto de estes governos terem uma camar cuja maioria pelo menos dos logares so
CIONAL.
(1) Joseph Barthlemy,.L thories royalistes datis la doutrine allemande contemporaine, na Revue de droitpublic, tom. 22, pag- 727 e

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dos para

ministros, imprimir |

seg.

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hereditrios. Se o no so todos, os restantes so attribuidos grande propriedade, s illustraes nacionaes, e algumas vezes aos delegados de certas corporaes. Embora este caracter se possa encontrar nas monarchias coostitucionies, comprebende-se perfeitamente que uma monarchia constitucional possa sabscr sem ele (i).
240. A MONJLRCHU CONST1TDCIOSA1. NO MPEBJO A1XE-

io. A monarchia constitucional encontra se admittida pela organizao do imprio AHemlo, digna de toda a nossa atteno. por constituir uma das constituies, politica? que mais profundamente contrasta com as monarchias unitrias e parlamentares da actualidade. A revoluo francesa tambm se fez sentir poderosamente nos Estados aHemes, fazendo ahi appareoer diversas constituies. Entre essas constituies digna de nota a constituio da Prssia de Si de ianeiro de iS5o, que ainda hoje vigora neste Estado, com leves modificaes. A constituio prussiana, embora reflicta a influencia do doutrinarismo francs e baseie a representao sobre o sufrgio universal, no parlamentar, mas simplesmente representativa. A forma politica desta constituio , por isso, a da monarchia constitucional. A funco legislativa exercida por duas camars com o concurso do rei, sendo attribuies delias c especialmente da camar dos deputados a legislao, a approvao dos oramentos c a fiscalizao da administrao publica. I O poder executivo pertence exclusivamente ao rei, que nomeia e demitte os ministros, prove a promulgao das leis e faz ordenanas, no s segundo a lei, mas tambm contra ou alem da lei, nos casos de necessiCnmbes Lesirmdt, Droil politique

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dade. O poder legislativo no intervm na escolha dos ministros, nem na sua manuteno no poder. O ministrio politicamente responsvel unicamente perante o rei, no se tendo de retirar do poder em virtude da falta de confiana do parlamento. Agente do poder executivo, o ministrio no se considera responsvel seno perante o rei, a quem pertence este poder. O rei que responsvel perante a nao pelos actos do poder executivo, do mesmo modo que o gabinete responsvel perante o parlamento. A sanco desta responsabilidade encontra-se na conservao ou abolio da dynastia. Deste modo, a monarchia conservou no campo governativo toda a sua fora, contribuindo para isso as condies especiaes do meio histrico em que se desenvolvia o systema representativo. E' por isso que o governo conseguiu estabelecer a sua completa independncia do poder legislativo, chegando Otho de Bismark a gerir o Estado de 1862 a 1866 com uma maioria parlamentar contraria e sem o oramento regularmente votado pelas camars, cobrando os impostos por meio de ordenanas regias, visto o parlamento recusar a sua approvao s despesas para o exercito. Esta orientao politica foi seguida depois na Confederao da Allemanha do Norte, composta de 22 Estados situados ao norte do Mein, fundada em 1867, em que a Prssia exerceu uma influencia preponderante, e na organizao do Imprio aliemo que se estabeleceu em 1871 com 22 Estados monarchicos, 3 Estados republicanos, e o dominio imperial da Al sacia e Lorena. Todos estes Estados formaram um corpo politico, no qual as varias partes conservaram um certo poder para os seus interesses particulares, tendo para os seus fins communs um poder commum, legislativo, executivo e judicirio, superior ao de c&da Estado. E' a constituio de 16 de abril

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de 1871, que regula esta organizao. O poder legislativo conferido a duas camars: o Reichstag e o Bundesrath. O Reichstag eleito pelo suffragio directo de todos os cidados de vinte e cinco annos, e representa o povo allemo como um todo nico. O Bundesrath, ou Conselho federal, constitue a representao dos Estados, e composto de delegados nomeados pelos governos dos Estados locaes, responsveis para com elles e devendo votar segundo as instruces recebidas. Os Estados no nomam todos o mesmo numero de delegados, visto este variar segundo a importncia daquelles. As duas camars so collocadas pela constituio em perfeita condio de egualdade sob o aspecto do poder legislativo. E' certo que o Bundesrath tem attribuies superiores ao Reichstag, mas isso acontece unicamente quando essas attribuies deixam de ser legislativas e se tornam governamentaes. A iniciativa legislativa pertence egualmente aos membros do Bundesrath e aos do Reichstag. O Imperador no tem a este respeito mais prerogativas do que os soberanos dos Estados locaes, e precisa para apresentar um projecto de lei de encarregar disso um dos dezasete membros do Bundesrath, de sua nomeao, como delegados da Prssia. As modificaes constitucionaes devem obter a maioria das duas camars, mas basta que quatorze membros se pronunciem contra a modificao para que ella seja rejeitada. O Imprio, porem, para ser no um nome ou uma sombra, mas uma realidade viva, tinha necessidade, no s de um verdadeiro poder legislativo, mas tambm dum poder executivo. Este poder foi attribuido ao rei da Prssia, sob o nome de Impera* dor da Allemanha, que tem o direito de dirigir pessoalmente a politica do governo, ficando o ministrio sem aco livre e responsvel. E' o que se deduz claramente da ordenana de 4 de janeiro de 1884,

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onde o Imperador reivindica o direito de exercer pessoalmente o poder executivo. E Bismarck dizia no Reichstag em 1882: entre ns governa o rei, os ministros fazem o que o rei manda, mas no governam. Isto est tambm em harmonia com as idas dos alle-mes, que consideram a omnipotncia do prncipe como a regra, e a limitao pela lei escrpta das suas prerogativas a excepo. O Imperador, relativamente ao poder legislativo, tem o direito de convocar, abrir, prorogar e dissolver o Reichstag, de lhe apresentar as propostas do conselho federal; no tem o direito de sanco, mas promulga e executa as leis do Imprio. O rgo do Imperador no exerccio das suas funcoes, no um gabinete, mas o Chanceller do Imprio, nomeado por elle. O Chanceller preside ao Bundes-rath, serve de intermedirio entre o Imperador e o Reichstag', e o brao direito do Imperador no governo do Imprio. Em todo o caso, o Chanceller no responsvel perante o parlamento, o que no admira, em virtude da situao daquelle perante o Imperador. E' por isso que Combes de Lestrade no duvida considerar os Chancelleres do Imprio allemo instrumentos por meio dos quaes os Imperadores realizam a sua misso. Os ministros tambm so unicamente chefes dos servios administrativos, sendo a sua interveno nos debates parlamentares similhante dos commis-sarios dos governos. O Imprio allemo devia ter um poder judicirio prprio para os negcios e as matrias da competncia do Imprio. E realmente esse poder existe para algumas matrias, como para o exercito, a marinha militar, o direito martimo e consular, a disciplina dos funccionarios, e o commercio.l No se chegou a estabelecer, como nos Estados Unidos, um Supremo Tribunal de Justia para julgar as questes sobre a constitucionalidade das leis do Imprio e dos Estados, e sobre os excessos de com* petenci

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A organizao do Imprio allemao uma das grandes creaes politicas da actualidade, embora sob muitos aspectos no seja uma obra original e em muitas partes seja uma imitao ou uma adaptao da Federao dos Estados Unidos da America s condies prprias do meio social allemao. Na organizao politica do Imprio allemao oppem-se admisso do governo parlamentar: o grande poder de que gosa o Imperador, sendo a sua vontade ainda considerada a vontade do Estado, com a restrco de que nos actos mais importantes deve ser formada com a cooperao das camars; as attribuies do Chanceller, que, fazendo parte do governo prussiano, no poderia ser conjunctamente responsvel perante as camars do Reino e as do Imprio; e o predomnio do Bundesrath sobre o Reichstag, que no se poderia sustentar no governo parlamentar. * Em todo caso, ja se tem manifestado tendncias no sentido parlamentar, principalmente no que diz respeito necessidade ou convenincia de mudar os ministros que encontram opposio no Reichstag (i).
141. A MONARCHIA CONSTITUCIONAL NO IMPRIO AUSTRO-

No Imprio Austro-Hungaro tambm o regimen representativo reveste uma feio e physio* nomia similhante monarchia constitucional do Imprio Allemao. Depois das tentativas constitucionaes de 1848, 1860 e 1861, appareceu a constituio de 1867, que organizou definitivamente o Imprio Austro-Hungaro. Esta constituio distingue-se das anteriores em no ser o producto duma concesso graciosa do Imperador, mas
(1) Combes de Lestrade, Droit politique contemporain, pag. 364, 367 e 444; Palma, Stuiii sufl costitujioni modeme, pag. 286; Bruniahi, R diritto costitujionale, lota. 1, pag. 473 ; Racioppi, Forme di St ato e forme di governo, pag. 267.

HUNGARO.

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em ser o resultado de accordos dos dous Estados (ustria e Hungria), approvados pelas duas respectivas representaes. O Imprio Austro-Hungro compe-se de dous Estados: a ustria (Cisleithania); e a Hungria (Transleithana). Cada um destes Estados tem uma organizao politica prpria, sendo o soberano o mesmo para ambos, e havendo rgos especiaes para os negcios communs. A funco legislativa no Imprio Austro-Hngaro pertence ao Imperador e s Delegaes, que so constitudas por indivduos escolhidos- por cada um dos parlamentos das duas metades do Imprio. Ha duas Delegaes, uma para a ustria, outra para a Hungria. Cada uma delias comprehende 6o membros, os quaes so eleitos por maioria absoluta no seio dos respectivos parlamentos, na razo de 20 para cada cmara alta da ustria e da Hungria, e de 40 para cada camar baixa destes mesmos pases. As funces dos eleitos duram um anno, sendo estes, porem, sempre reele-giveis. As duas Delegaes so convocadas todos os annos pelo Imperador, o qual fixa o logar da sua reunio (Vienna ou Budapesth). Pertence ao Imperador ordenar o encerramento das sesses ou consentir nelle, se as Delegaes o pedirem. As Delegaes funccionam separadamente uma da outra, sob a direco dum presidente, que cada uma escolhe no prprio seio, tendo, porem, cada uma o direito de propor que uma deter* minada questo, a respeito da qual se tenha manifestado um persistente desaccordo, seja decidida em sesso plenria. No caso da dissoluo da camar baixa duma das duas metades do Imprio, a respectiva Delegao fica tambm dissolvida. A iniciativa nas matrias communs pertence igualmente ao governo e a cada um dos membros das Delegaes. O poder executivo compete ao Imperador, que tem por auxi&eres trs ministros, o chanceller dos negcios

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PODERES DO ESTADO

estrangeiros, o ministro da guerra e o das finanas. Estes ministros no precisam de modo algum da con< fiana das Delegaes para exercer as suas funces, visto no formarem nem constiturem um Gabinete responsvel. O ambiente pouco favorvel ao regir men parlamentar. Como se poderia desinvolver, diz Racioppi, o systema de gabinete, se as Delegaes teem um poder legislativo muito restricto, se ellas se renovam todos os annos, se tem sesses muito breves e discutem separadamente em lnguas diversas, e se, quando chegam a reunir-se conjunctamente para dirimir um desaccordo, votam em numero rigorosamente egual sem nunca poderem discutir ? Os partidos polticos no se podem consolidar neste meio, nem o Gabinete pode corresponder a duas assemblas diversas, juridicamente eguas, e politicamente originarias de dous parlamentos distinctos (i).
142. A MONARCHIA CONSTITUCIONAL NA RuSSIA.

A Rssia permaneceu at ao presente alheia ao movimento constitucional, que transformou a organizao politica dos Estados europeus. Dominava ahi o mais puro absolutismo seno mesmo o mais completo despotismo. O artigo i. das leis fundamentaes do Imprio consignava o principio de que o imperador de todas as Russias era um soberano au toe rata e absoluto . No havia, por isso, na Rssia direito publico propriamente dicto, pois todas as instituies politicas deste pas se reduziam a engrenagens cujo funecionamento o Tzar modificava a seu talante, segundo as necessidades e os caprichos de occasio. Speranski definia os direitos do tzar do seguinte modo: nenhum outro poder, nem
(1) Racioppi, Forme di Stalo e forme di governo, pag. 274; Palma, Studii sulle costitujioni modtrne, pag. 222 e seg.

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no interior nem no exterior, pode estabelecer limites ao poder soberano do autocrata da Russi. Os limites deste poder so unicamente, no exterior, os tractados consentidos pelo Soberano; no interior, a palavra imperial, que deve sempre ser sagrada e irrevogvel. Todo o direito e por isso o direito do autocrata tem um comeo e um fim. Assim onde acaba o justo e comea o injusto, ahi acaba o direito do autocrata e comea a tyrannia. No havia, porem, sanco alguma para o caso de o tzar trahir o seu dever, tornando-se injusto e inquo. E os tzares abusavam frequentemente do seu poder, procedendo arbitraria e cruelmente, no havendo assim garantias algumas para a liberdade individual. A monarchia russa, por isso, era uma monarchia absoluta, que ficava muito quem das monarchias absolutas do sculo XVIII, que eram monarchias de funccionamento regular. O governo arbitrrio do tzar, destruindo todo o respeito pelas leis, com o seu systema caprichoso de administrao, provocou o desinvolvimento do movimento revolucionrio, que encontrava no mir, com a sua liberdade, a sua egualdade, o seu forte sentimento de famlia e a sua propriedade commum, o verdadeiro ideal da republica social democrtica que os philosophos teem defendido. O governo procurou soffocar este movimento, restringindo a publicidade dos processos polticos, recorrendo s execues capites e submettendo a uma commisso especial o julgamento de taes processos. Ao terrorismo governamental os nihilistas oppozeram o terrorismo revolucionrio, succedendo-se as execues e os attentados. De tudo, porem, triumphou a autocracia russa, embora os attentados tivessem sido coroados muitas vezes de bons resultados, como aconteceu com o dirigido contra o tzar Alexandre II, em 3 de maro de 1881. Mas n pde resistir ao abalo profundo produzido em

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todo o Imprio pelos desastres da Mandchuna, que para a Rssia' tiveram o effeito benfico de a fazerem entrar na organizao representativa. Effectivmente, em 19 de agosto de ijo, foi creado um Conselho electivo do Estado Gosudarstvennaya Duma e em 3o de outubro deste anno foi promulgada uma lei garantindo populao as liberdades publicas fundamentaes, baseadas nos princpios da real inviolabilidade da pessoa, e da liberdade da conscincia,) palavra, reunio e associao, e estabelecendo, como uma regra inaltervel, que nenhuma lei podia ter effeito sem a approvao da Duma, e promettendo-se aos eleitos do povo a possibilidade de uma effectiva fiscalizao sobre a legalidade dos actos de todas as aucto-ridades nomeadas pelo Imperador. A Duma compe-se de membros eleitos por cinco annos e representando os governos ou provncias e as grandes cidades S. Petersburgo, Moscow, Varsvia, Kiev, Lodz, Odessa e Riga (lei de 16 de junho de 1907). A eleio dos deputados indirecta, e realizada pelos corpos eleitoraes das principaes povoaes dos governos ou provncias e das grandes cidades, compostos dos delegados escolhidos pelas assemblas electivas do districto ou concelho. Ao lado da Duma, ha o# Conselho do Imprio, composto de um egual numero de membros eleitos e de membros nomeados pelo Imperador. Seis membros so eleitos pelo Synodo da Igreja Orthodoxa, seis pelos representantes da Academia das Sciencias e das Universidades, doze pelos representantes das bolsas de commercio e da industria, dezoito pelos representantes dos proprietrios territoriaes da Polnia (6 de maro de 190). O Conselho do Imprio e a Duma tcem eguaes poderes legislativos e o mesmo direito de iniciativa e interpellao dos ministros. As providencias legislativas precisam de ser votadas pelas duas camars, antes

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de serem submettidas sanco do Imperador. Os projectos de lei rejeitados pelo Tzar no podem ser discutidos novamente na mesma sesso, ao passo que os rejeitados por uma das camars o podem ser, havendo o consentimento do Imperador. Apesar disto, de facto, o poder legislativo, executivo e judicial continua concentrado nas mos do Imperador, cuja vontade constitue a nica lei, recebendo ainda o titulo de Autocrata. A primeira Duma reuniu-se em io de maio de 1906 e foi dissolvida em 22 de julho de 1906, depois de ter protestado contra o fasto de o Imperador promulgar leis constitucionaes, quando s a ella pertencia elaborar a constituio, e depois de ter procurado chamar responsabilidade os ministros; A segunda Duma reuniu-se em 5 de maro de 1907 e foi dissolvida em 16 de junho. A terceira Duma reuniu-se em 14 de novembro de 1907. No natural que a monarchia constitucional se acclimate facilmente num pas to convulsionado pelo movimento revolucionrio, que encontra no povo o melhor acolhimento, em virtude da misria em que vive. E por emquanto o regimen constitucional tem sido uma mystificao, que no pode satisfazer as classes cultas, que pedem liberdades individuaes completas e reformas econmicas e sociaes profundas (1),
143. A SERIE EVOLUTIVA MONARCHIA ABSOLUTA, MONARCHIA CONSTITUCIONAL E MONARCHIA PARLAMENTAR.

Alguns escriptores teem procurado encadear os trs typos de monarchia, admittindo a serie evolutiva monarchia absoluta, monarchia constitucional e monarchia parlamentar.
(1) Mareei Lauwick, La crise politique e sociale en Russie, pag. 78 e seg., e 321 e seg.; The Statesman's Year Book de igoS, pag. 1405 e seg.; Bourdeau, Le socialisme allemand et le nihilisme russe, pa& 307 e seg.

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Est neste caso, por exemplo, Barthlemy, segundo o qual a monarchia absoluta tende a transformar-se em monarchia constitucional, que elle chama limitada, e a monarchia constitucional tende por sua vez a tornar-se parlamentar. ' E' a regra natural e lgica do progresso das garantias para os governantes, concomitante o desinvolvimento da civilizao, da educao politica dos governados e da conscincia cada vez mais nitida que elles adquirem dos seus direitos. Parece-nos que Barthlemy tem razo, desde o momento em que se considere tal lei da evoluo dos diversos typos da monarchia como uma tendncia, em harmonia com a natureza que se deve attribuir s leis sociaes. Estas phases da evoluo politica no tern um valor absoluto, eguaes para todas as raas e para todos os povos,, de modo que todas as sociedades devam passar necessria e fatalmente por ellas. Os povos latinos, em virtude da sua capacidade revolucionaria, passaram immediatamente da monarchia absoluta para a monarchia parlamentar. A Alie- j manha, com o seu espirito conservador e cesarista, no pde ainda ir alem da monarchia constitucional. O temperamento do povo allemo ainda no deixou produzir todas as suas consequncias ao direito que tem o parlamento de votar o oramento. Do direito de votar o oramento resulta naturalmente o direito de elle ser esclarecido sobre a aptido do governo para fazer bom uso das verbas votadas, ou, por outras palavras, do direito de votar o oramento deriva o direito de fiscalizar a administrao. E, se desta fiscalizao resulta que o governo no capaz de gerir bem os interesses pblicos, o parlamento tem um meio de ferir de morte o ministrio, recusando-Ihe o oramento. A recusa do oramento ou a ameaa da recusa do oramento foi um dos meios que accelerou os progressos do regimen parlamentar na Inglaterra e Frana.

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O parlamento, declarando que no concederia o oramento seno a ministrios tendo a sua confiana, pde forar o rei a submetter-se sua vontade e assim conseguiu tornar-se senhor do governo. Mas, na Allemanha, estabeleceu-se o principio, em 1862, de que, quando a representao popular recusa o oramento, o governo est auctorizado a cobrar os impostos e a effectuar as despesas sob a sua responsabilidade. E' difficil, por isso, prever, em virtude das condies sociaes da Allemanha, se ella chegar a transformar-se numa monarchia parlamentar. Duguit parece fazer esta previso, embora no a fundamente, quando diz acreditar na fuso, num futuro prximo, de todas as monarchias allems numa monarchia popular, poderosa e centralizada, com uma constituio, garantindo, numa larga proporo, a collaborao do monarcha e do parlamento. Na Inglaterra que a evoluo dos trs typos da monarchia se realizou, perfeitamente segundo a ordem estabelecida por Barthlemy (1).

(1) Barthlemy, Les thories royalistes dans la doctrire alie-mande na Revue de droitpublic, tom. XXII, pag. 757 e seg.; Duguit, L'htaL 'es gouvernants et les agents, pag. 3i3.

CAPITULO XI
REPUBLICAS PARLAMENTARES, REPUBLICAS PRESIDENCIAES E REPUBLICAS DIRECTORIAES SUMMARIO : 144. Natureza da republica parlamentar. 145. Pretendida opposio entre a forma republicana e o governo parlamentar. 146. A doutrina de Duguit sobre a incompatibilidade entre a republica parlamentar e a demoS' cracia. 147. Supposta inutilidade do presidente nas republicas parlamentares. '148. Escoro histrico das constituies republicanas da Frana. 149. A actual republica parlamentar francesa. i5o. Conceito da republica presidencial. I5I. A republica presidencial nos Estados Unidos. Precedentes histricos. i5z. Organizao desta republica. 53. A republica presidencial nos Estados Unidos do Brazil. 154. Natureza da republica directorial. i55. A republica directorial na Suissa. i56. Comparao destas trs formas republicanas.

144. NATUREZA DA REPUBLICA PARLAMENTAR. Na republica parlamentar verifica-se, do mesmo modo que na monarchia parlamentar, uma collaborao constante entre o chefe do Estado e o parlamento, sendo essa collaborao realizada principalmente pela responsabilidade dos ministros e pelo direito da dissoluo. O presidente da republica, por isso, nas republicas parlamentares irresponsvel, do mesmo modo que os reis nas monarchias parlamentares. A responsabilidade dos seus actos assumida pelo gabinete.

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Alguns escriptores consideram a posio do presidente das republicas parlamentares muito inferior do rei na monarchia parlamentar, porquanto, se no regimen de gabinete este reina mas no governa, aquelle neste regimen nem governa nem reina, e no passa dum mero executor dos mais insignificantes votos da camar, a no ser que queira involver-se em conflictos, que podem transformar em crises presidenciaes as crises dos gabinetes. Mas, assim como falsa a formula o rei reina mas no governa nas monarchias parlamentares, assim tambm inexacta a sua modificao, de que o presidente na republica parlamentar nem reina nem governa. Basta attender s funces politicas importantssimas que pertence ao presidente exercer nas republicas parlamentares, para nos convencermos da falsidade de tal doutrina. E' certo que nas republicas o presidente, tendo sido eleito por um partido, se encontra mais dependente delle, do que o rei nas monarchias parlamentares. Mas isto no sufficiente para destruir o poder que pertence ao presidente no governo do pas. O direito de dissoluo, que era considerado na organizao da republica parlamentar como uma sobre vivncia do despotismo real, pelo contrario condio indispensvel de todo o regimen parlamentar e uma garantia contra os excessos tyrannicos, sempre poss veis, dum parlamento. Assim o intendia WaldeckRousseau, que poz bem em evidencia este caracter da dissoluo, num discurso pronunciado em Paris, em 9 de julho de 1896. ^ A faculdade de dissoluo, dizia elle, inscripta na constituio no para o suffragio universal uma ameaa, mas uma garantia. Contrabalana os excessos do parlamentarismo e permitte affirmar o caracter democrtico das nossas instituies (1).
(1) Duguit, Droit constitutionnel, pag. 402 e leg.

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145. PRETENDIDA OPPOSIAO ENTRE A FORMA REPUBLICANA E O GOVERNO PARLAMENTAR. AlgUDS auctores,

como Racioppi, intendem que o governo de gabinete repugna natureza da forma republicana. A existncia de um gabinete responsvel suppe a existncia dum chefe de Estado irresponsvel, alheio aos partidos polticos e dotado de poderes restrictos. Ora, esta razo que serve para mostrar a opportunidade do governo parlamentar num pas monarchco, leva a fazer reconhecer a inopportunidade, e por isso a desvantagem do governo parlamentar num pas regido pela forma republicana. Independentemente do que pode acontecer com este ou aquelle rei, a excellencia da forma monarchica consiste principalmente na irresponsabilidade regia, e a da forma republicana na aco pessoal do chefe do Estado. O regimen de gabinete , por isso, o meio termo indispensvel em todos os pases monarchicos, -que tem attingido o justo e pleno desinvolvimento constitucional. A forma republicana, porem, tanto se pode harmonizar com o governo de gabinete, como com o governo simplesmente representativo, porquanto a maior dependncia do chefe do Estado dos partidos politicos d-se naquella forma politica, tanto na modalidade parlamentar, como na modalidade simplesmente representativa. Na modalidade simplesmente representativa parece at que aquella dependncia deve ser mais prejudicial, em virtude da aco pessoal do presidente. No governo parlamentar, esta dependncia corrigida pela aco do gabinete, pelas influencias da opinio publica e pelas indicaes das camars, a que o presidente deve attender no exerccio das suas funces supremas. J o duque de Broglie dizia que o presidente irresponsvel no tem nenhuma das foras que o regimen

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parlamentar deixa ao soberano constitucional, e que soffre todos os obstculos e todas as severidades deste regimen, em troca da sua inviolabilidade, possuindo toda a impotncia material, e nada da aco moral da monarchia constitucional. Conserva unicamente o lado negativo da situao. No se devem, porem, exagerar as consequncias da irresponsabilidade. Se o monarcha gosa dum certo poder moral, graas ao seu sangue e sua posio acima do commum, o presidente da republica deve exercer uma influencia ainda maior pelo facto de ser a eleio que lhe confere a mais alta situao do pas. E' ao seu caracter, ao seu talento, sua experincia e aos servios prestados que deve a sua elevao. Mas o duque de Broglie ainda acompanha a questo neste campo, dizendo que no ha razo para eleger um homem* a no ser em virtude da confiana que se deposita nas suas opinies, no seu caracter e no seu talento, e que por isso um verdadeiro contrasenso legal impr-lhe, uma vez eleito, a prohibio de manifestar uma ida, uma vontade ou uma qualquer aptido. Mas o presidente da republica exerce nas republicas1 parlamentares, do mesmo modo que o rei nas monarchias parlamentares, uma grande influencia, que depende da sua experincia, do seu caracter, das suas faculdades .de trabalho e do conhecimento dos negcios do Estado. O gabinete constitue nos governos parlamentares um grande poder, mas elle no o nico nem o maior. Gomo dizia Gladstone, elle o piloto que dirige o navio; mas os primeiros personagens so sem duvida o presidente e as camars (i).

(i) Barthlemy, Le role du pouvoir executif, pag. 663 e seg.; Racioppi, Forme di stato e forme di governo, pag. 247; Combes Lestrade, Droit politique eontemporain, pag. 309.

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146. A DOUTRINA DE DUGUIT SOBRE A INCOMPATIBILIDADE ENTRE A REPUBLICA PARLAMENTAR E A DEMOCRACIA.

Duguit, por sua vez, intende que a republica parlamentar incompatvel com a democracia. O regimen parlamentar, diz elle, pode existir numa monarchia: ha ento duas foras sociaes que se equilibram : dum lado, a fora social da dynastia, do outro, a fora social duma classe, aristocracia ou alta burguezia (Restaurao), burguezia media (Monarchia de julho), ou ento a fora social da maioria do povo (Blgica, Inglaterra e Itlia). Mas, quando, como numa democracia, existe unicamente esta ultima fora e que ella tem obtido a sua representao na assembla legislativa, os outros rgos constitucionaes nada representam, no podendo ser seno agentes desta assembla. Se, pelo 'contrario, a fora social da maioria se encarnasse no presidente da republica, e o que poderia acontecer se a maioria elegesse directamente este presidente, encontrar-noshiamos ento em presena duma situao anormal e necessariamente transitria: o presidente supprimiria a assembla ou a assembla supprimiria o presidente. O presidente da republica parlamentar no representa, pois, nada; simplesmente um' agente dos representantes da nao. Esta-theoria muito interessante, mas briga inteiramente com os factos. Os Estados-Unidos no conhecem seno uma fora social a da maioria e, no obstante isso, presidente e congresso l se equilibram. Duguit procura provar que este facto no contraria o seu syugfma, mas para isso tem de deformar e forar um poi3> a realidade. No s, porem, no campo dos factos que a the ria de Duguit pode ser combatida. Desde o momer em que se admitte que a nica fora social -

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democracia tem dous rgos de representao, a Camar e o Senado, e que estes rgos so compostos de uma collectivdade de indivduos, no lia razo, como nota Barthlemy, para que se no admitta um terceiro rgo de representao desta fora social nica. O governo resulta da collaborao destes diversos rgos. A collaborao, diz Duguit, suppe foras eguaes. Isto, porem, no se pode considerar demonstrado, pois se differentes foras deseguaes actuam no sentido de deslocar um ponto em diversas direces sem serem entretanto oppostas, a fora maior no vence as outras, mas produz-se uma combinao, uma composio de foras, em que cada uma conserva a sua influencia. Deve acontecer o mesmo na mecnica do governo (i).

147. SUPPOSTA INUTILIDADE DO PRESIDENTE NAS REPUBLICAS PARLAMENTARES. Destas consideraes que temos feito j resalta que ha uma corrente doutrinal que considera o logar de presidente nas republicas parlamentares perfeitamente intil. No falta effectivamente quem insista nesta orientao, considerando o Presidente da Republica um rgo intil que gasta e no produz, titulo sem poder real, dignidade sem aucto-ridade, faustosa inutilidade, simulacro coroado, rei sem coroa e sem fora, etc, etc. Entre todos os poderes que lhe parecem attribuidos, diz Casimiro Perier, ha s um que o Presidente da Republica pode exercer livre e pessoalmente, a presidncia das solemnidades nacionaes. Mas, mesmo como instituio decorativa, a presidncia nas republicas parlamentares tambm no se
(1) Duguit, L'tat, les governante et ses agents, pag. 316 e seg.; Barthlemy, Lt role du pouvoir excutif, pag. 653 e seg.

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comprehende. Reduzida representao pura, pompa e ostentao, ao que na escola se chamam funces de magestade, a presidncia nada tem a fazer numa democracia, que, pelas suas tendncias, no deve ser nem magestosa, nem faustosa. E' por isso que se tem sustentado a necessidade da suppresso da presidncia a da republica. 0^Os republicanos, dizia a Lanterne de 23 de janeiro de 1906, tem sido sempre partidrios desta reforma. Acceitam a, presidncia da republica provisoriamente e sob uma condio a do Presidente ser o menos presidente possvel, limitando-se a uma funco de pura representao e no exercendo interveno alguma no governo do pas. No dia em que o presidente da republica procurasse, pelos meios que a constituio monarchica de 1875 ps sua disposio, substituir a sua vontade prpria vontade da nao, neste dia a funco presidencial tornar-se-hia intolervel aos republicanos, que reclamariam a reviso da constituio e a suppresso da presidncia. Certo que nas republicas parlamentares muito melindroso e difficil o exerccio effectivo das attribuies que so confiadas ao presidente. Mas da difficuldade no se pode argumentar para a impossibilidade, visto o presidente nas republicas parlamentares se encontrar collocado na posio dum monarcha parlamentar, e a pratica mostrar que nos pases onde se encontram mais cerceadas as prerogativas regias, ainda assim o chefe do Estado conserva uma auctoridade considervel. A constituio, diz Barthlemy, limita as prerogativas da funco, mas no a influencia da pessoa. Se houver uma Mtade persistente e calma, o monarcha parlamentar pode desempenhar no Estado uma funco que se no pode desprezar. Isto ainda mais exacto a respeito do presidente da republica, que no foi elevado ao primeiro logar do pas pelo acaso do nascimento,

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mas que escolhido, em virtude das suas qualidades politicas, e que deve encontrar nestas qualidades e na escolha que ellas motivaram uma auctoridade e um prestigio particular. Na Frana, os presidentes no teem desempenhado funces meramente decorativas, pois teem procurado ser os guias, os conselheiros e a luz dos ministros. E, no discurso com que Loubet encerrou o seu periodo presidencial e fez a transmisso dos poderes ao seu successor, Loubet fallou do programma de politica interna e externa que tinha delineado no comeo do seu septennio e exprimia a satisfao de o ter podido realizar em parte. E, mesmo a funeo de magestade no inteira-mente intil, pois por meio delia que o Presidente da Republica representa o que no morre, o que no perece nunca a nao. E os presidentes da republica podem aproveitar habilmente as solemnida-des em que comparecem para dar prudentes conselhos ao pais e para procurar moderar o ardor das paixes politicas (i). 148. ESCORO HISTRICO DAS CONSTITUIES REPUBLICANAS DA FRANA. A republica tem tido em Frana uma vida muito accidentada. Proclamada em 1792, deu origem constituio democratico-narchica de 1793, com uma assembla nacional nica e annual, no tendo o poder de fazer leis, mas unicamente de as propor ao povo, e com um conselho de vinte e quatro membros nomeados pela assembla nacional, constituio que no chegou a ser applicada, visto a Frana invadida pelos exrcitos estrangeiros necessitar de um governo forte, que effectivamente se organizou sob a forma revolucionaria, ficando o povo, em nome da
(1) Barthlemy, Le role du poovoir exculif, pag. 699 e seg.

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ptria, da liberdade e da fraternidade, dominado, durante quatorze meses, pelos homens do Terror. Assim a republica francesa manifestou-se primera-j mente por uma demagogia anarchica e por uma dictadura sanguinolenta, em que a liberdade, a egualdade e a fraternidade tiveram a sua mais perfeita consagrao na guilhotina. Na reaco que se manifestou contra esta situao, a republica foi pouco melhorada, visto a constituio do anno m (1795), com o djrecto-rio de cinco membros, o conselho dos ancios, e o conselho dos quinhentos, representar um edifcio de delicada e de difficil architectura que no podia durar. Os auctores desta constituio foram os primeiros a violai-a, mantendo-se no poder por meio de successi-vos golpes de Estado, que continuaram a anarchia e determinaram um poderoso desejo da ordem e de paz custa mesmo da liberdade. Appareceu ento a constituio do anno vm (1799), com o poder legislativo confiado ao Conselho de Estado, ao Tribunado, ao Corpo Legislativo e ao Senado, com o poder executivo attribuido nominalmente a trs Cnsules, embora pertencendo de facto ao primeiro Cnsul, glorificado pela victoria e coroado pela aureola do gnio. Esta constituio, porem, era evidentemente uma planta que se devia desinvolver segundo a sua prpria natureza, produzindo os fructos do despotismo. Foi o que aconteceu com o Imprio, que Napoleo fundou (1804), como os Csares de Roma, centralizando os poderes do povo e conservando as formas da republica. Nova tentativa se fez em Frana no sentido da republica, com a revoluo de 24 de fevereiro de 1848. E, effectivmente, a republica foi outra vez organizada eM Frana com a constituio de 4 de novembro de i84$fcque admittia uma nica assembla nacional e um presidente eleito por quatro annos e no reelegi-vel. Esta constituio, porem, deu mos resultados, e, por isso, no meio da crise politica em que se debatia

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a Frana, Napoleo III conseguiu satisfazer as suas ambies, com o golpe de Estado de 2 de dezembro de I85I, dissolvendo a assembla nacional e pedindo ao povo poderes constituintes que lhe foram concedidos por um plebiscito. A constituio de 14 de janeiro de i852, a que esta situao deu origem, admittia duas camars, um presidente nomeado por dez annos e responsvel perante o povo, com ministros irresponsveis parlamentarmente, e dotado de poderes to extensos que se preludiava o imprio, organizando o Estado de modo a no ser preciso seno mudar ao seu chefe o titulo de presidente no de Imperador. A obra ficou completa, quando, poucos mezes depois, em 7 de novembro de i852, se proclamou o restabelecimento do Imprio na pessoa de Napoleo III (1).
149. A ACTUAL REPUBLICA PARLAMENTAR FRANCESA.

Nenhuma destas republicas, porem, tinha o caracter verdadeiramente parlamentar. Esse unicamente appareceu com a terceira republica, fundada quando as instituies do segundo Imprio desappareceram na voragem duma revoluo, determinada pela noticia do desastre de Sedan, e do aprisionamento do exercito e do Imperador. Succedeu-se o improvisado governo da defesa nacional em Paris, dahi a pouco a dictadura de Gambetta nas provncias, e depois a assembla nacional convocada para Bordeaux. Esta, em 17 de fevereiro de 1871, nomeou Thiers chefe do poder executivo e proclamou a queda do throno napolenico, tornando responsvel Napoleo III da invaso e do fraccionamento da Frana. Thiers, tendo sido depois, em 3i de agosto de 1871, mantido nas suas funces com o titulo de presidente da Republica fran(1) Luigi Palma, Studii sulle costilufioni moderne, pag. 5g; Brunialii, // dirillo costitujionale, tom. 1, pag. 477 e seg.

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csa, convidou a assemblea nacional a organizar o governo do pas. Desta assemblea sahiu a constituio de 1875, modificada, mas ainda em vigor. Esta constituio compe-se das leis constitucionaes de 24 de fevereiro sobre a organizao do Senado, de 25 de fevereiro sobre a organizao dos poderes pblicos, de 16 de julho sobre as relaes dos poderes pblicos, e de 2 de agosto e de 3o de novembro sobre as eleies dos senadores e dos deputados. A assemblea nacional, sahida dos acontecimentos militares e polticos que tinham abatido o imprio, eleita sob a impresso das desventuras da Frana e da necessidade da paz com a Allemanha, era accentuadamente monarchica e clerical. Mas a monarchia no trium-phou, porque os seus partidrios no se intendiam, querendo uns a monarchia legitimista, outros a monarchia parlamentar e outros a monarchia imperial. No admira que se admitisse a republica, visto, como dizia Thiers, ella ser a que menos dividia. . No apparece nesta constituio a declarao abstracta dos direitos, que encontramos nas anteriores. O poder legislativo conferido a duas camars: Camar dos deputados e Senado. Estas duas camars tem o mesmo poder de iniciativa, de discusso e de rejeio, havendo, porem, para os assumptos financeiros, a obrigao de os apresentar em primeiro logar dos deputados. A parte mais nova da constituio a organizao do senado, composto de tresentos membros, sendo a quarta parte inamovvel e escolhida por cooptao, e as outras trs quartas partes eleitas por nove annos e renovadas, num tero, triennalmente. O senado, alem dos poderes que tem de commum com a camar dos deputados, possue p direito de se converter em tribunal de justia para ju:%ar o presidente, em caso de alta traio, e os 'ministro* Com estas duas camars constitue-se em certos casos uma s, sob o nome de congresso. E' o que acontece nas revises constitucionaes, em que, 21

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depois de reconhecida a necessidade da reviso pelas duas camars separadamente, tem de ser levada a effeito pelas duas camars reunidas em congresso. y\ O poder executivo foi conferido a um presidente nomeado por sete annos e reeligivel indefinidamente, o que contraria o espirito do governo republicano, que no se pode harmonizar com presidncias de longa durao. Mas em Frana predominava, acima de todas as velleidades republicanas, a necessidade duma certa estabilidade no governo. O presidente francs tem o direito de promulgao das leis, mas no o direito de sanco e o veto, visto intender-se que elle no pode oppr-se vontade do povo soberano, representado pelas suas assemblas. Deu-se ao presidente o direito essencialmente parlamentar de dissolver a camar dos deputados, com prvio consentimento do senado. O presidente nomeia e demitte os seus ministros, em harmonia com as indicaes do parlamento, perante o qual so responsveis. A eleio do presidente pertence ao congresso. Deste modo, o perigo dos conflictos muito menor, visto o presidente ser eleito pela prpria assembla com que governa, mas o chefe do Estado fica sendo uma creatura sem vontade e sem nervos, constituindo um instrumento servil da camar. A constituio de 1875 no logrou satisfazer completamente os espritos, e por isso no se demoraram as modificaes. Comeou-se com a lei de 22 de julho de 1879, que transferiu a camar e o governo de Versailles para Paris. Depois, tendo abortado a tentativa de reviso de Gambetta de 1882, foi esta levada a effeito por Ferry, com a lei de 14 de agosto de 1884. Esta reforma declarou a constituio do senado de caracter simplesmente legislativo, supprimiu as preces publicas, considerou inelegveis presidncia da republica os membros das familias que tivessem j reinado na Frana, e prohibiu que a forma republi-

:;

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cana podesse ser objecto de reviso. Como conse quncia desta reforma, appareceu a lei de 9 de dezem bro de 1884, modificando a eleio dos senadores e supprimindo os membros do senado inamovveis, esco lhidos por cooptao do prprio senado, embora se conservassem os existentes. A especialidade caracterstica da republica francesa actual a sua feio parlamentar, que no apparece em nenhuma outra republica. No podia deixar de pertencer Frana o privilegio de fazer mais esta experincia, visto ella ter sido o laboratrio fecundo onde se teem tentado construir as formas politicas mais diversas e oppostas. E o certo que esta cons tituio, apesar de todos os seus defeitos, que levaram Remusat a comparal-a a uma jangada feita pressa para salvar a equipagem, tem dado melhores resulta dos, do que se esperavam em 1875. No pode haver duvida de que, sob o domnio desta constituio, a Frana tem mantido a ordem publica, reconstitudo maravilhosamente as suas foras militares e econmi cas, e reconquistado a sua gloriosa situao no mundo internacional. E' verdade que a nova republica tem . abusado s vezes da sua fora, lanando as suas mos vidas sobre Tunis, Madagscar, Tonkin e Marrocos, tem attentado contra a independncia do "poder judicial, e tem dado o exemplo de corrupes gravssimas, que tem offuscado o brilho da sua gloria. Em todo o caso, a constituio politica tem-se mantido, o que no fcil em Frana, e tem dado resultados muito mais satisfactrios do que os governos anteriores (1).

(1) CSsrles Benoist, La politique, pag. 99 e seg.; Racioppi, Ordinamnto degli Stati liberi d'Europa, pag. 46; Combes de Lestrade, Droit politique contemporain, pag. 509 e seg.; Posada, Tratado de derecho politico, tom. IH, pag. 43 e seg.

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i5o. CONCEITO DA REPUBLICA PRESIDENCIAL. As republicas presidenciaes encontram-se para as republicas parlamentares nas mesmas condies que as monarchias constitucionaes para as monarchias parlamentares. O exerccio do poder executivo pertence ao presidente da republica, tendo por isso os ministros uma importncia unicamente administrativa, e sendo inteiramente independentes do parlamento. Em virtude do poder do presidente na republica presidencial, alguns escri-ptores teem caracterizado esta forma politica como uma dictadura organizada, temperada e constitucional. Em todo o caso, a caracterizao da republica presidencial como uma dictadura imprpria, porquanto a dictadura tem um caracter anormal e no pode por conseguinte constituir uma forma physiologica da organizao politica da sociedade. O chefe do Estado nas republicas presidenciaes o nico responsvel pelo exerccio do poder executivo. Esta responsabilidade unicamente exigvel, em geral, nos casos de traio, concusso ou outros altos crimes, no havendo fora destes casos responsabilidade para o poder executivo, que deste modo pode governar sem as garantiaS que offerece o governo parlamentar. Nas republicas presidenciaes, encontram-se os poderes nitidamente separados entre si, embora provenham da mesma- fonte. Consequncia desta diviso mecnica, a eleio do presidente directa ou indirectamente pelo povo, visto a sua eleio pelo parlamento contrariar a separao dos poderes. O maior poder que tem o presidente na republica presidencial deriva da formao deste governo nos Estados-Unidos. Familiarizados com o cargo de governador de Estado do perodo colonial e descontentes com a fraqueza demonstrada pelo congresso confederado do perodo revolucionrio, os auctores da consti-

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tuio federal intenderam que a melhor organizao politica consistia em conferir a somma dos executivos centraes a uma s pessoa (i).
l5l. A REPUBLICA PRESIDENCIAL NOS ESTADOS-UNIDOS.

PRECEDENTES HISTRICOS. E' vulgar o prejuizo de considerar as instituies politicas dos Estados-Unidos como produzidas magicamente pela revoluo contra a Inglaterra, e como criadas pelos legisladores nacionaes, instantaneamente, do mesmo modo que Minerva sahiu armada da cabea de. Jpiter. Isto, porem, inexacto, porquanto a liberdade e as instituies republicanas preexistiam nas colnias, tendo-se desinvolvido com o processo da sua formao histrica, no fazendo a revoluo mais do que confirmal-as e precisal-as. Quando se manifestaram as primeiras dessidencias com a me-patria, as colnias constituiam outros tantos governos separados e independentes entre si. O nico vinculo politico que as unia era a commum dependncia da coroa inglesa. Esta dependncia assumia uma forma diversa, segundo o modo como as colnias se tinham estabelecido. Embora separadas e independentes entre si, estas colnias encontravam-se estabelecidas numa mesma regio e afastadas da metrpole trs mil milhas martimas, tendo substancialmente unidade ethnica e identidade de condies sociaes. No admira, pois, que nestas circumstancias, o povo das treze colnias adquirisse a conscincia do seu valor e tentasse conquistar a sua independncia politica. Esta aspirao das colnias manifestou-se quando o parlamento ingls, sob Jorge III, tentou tribut-las
(>) (%(ibes de Lestrade, Droilpolitique contemporain, pag 196; Santamaria Paredes, Curso de derecho politico, pag. 363 e seg.; Dr. Assis Brazil, Do governo presidencial na republica brasileira, pag. 90 e seg.

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sem o seu consentimento. Ento uma reunio de delegados de nove colnias, realizada em New-York, redigiu uma declarao em que se affirmava, expressa e claramente, que essencial liberdade dum povo e aos direitos' indiscutveis dos ingleses que nenhum imposto possa ser lanado sem o consentimento dos sbditos, manifestado pessoalmente ou por meio de representantes. O governo ingls, pelo contrario, sustentava energicamente que o parlamento tinha auctordade de legislar para as colnias dum modo absoluto, no lhes competindo direitos que no podessem ser modificados por este. Em virtude da resistncia opposta pelas colnias, esta primeira tentativa do parlamento ingls abortou. Mas, como este no desistisse das suas pretenses, continuando a lanar outros impostos, appareceram as represlias e com ellas a guerra civil. Assim, sahem os Estados-Unidos do perodo colonial e entram no revolucionrio, em que apparece a sua primeira organizao politica independente, com os Artigos de Confederao elaborados em 1777, e que s comearam a vigorar, em 1781, depois de ratificados por todas as colnias. Nesta organizao predominavam profundamente as tendncias separatistas. A confederao no tinha outra auctordade central, alem de uma assembla de delegados, em que cada Estado tinha um voto e em que as votaes se faziam por Estados, segundo as instruces que cada um delles dava ao prprio representante. Esta assembla, denominada Congresso, constitua por isso uma espcie de reunio de embaixadores, visto os delegados estarem inteiramente dependentes dos respectivos Estados. O Congresso no tinha auctordade directa sobre os cidados, pois no havia poder executivo nem poder judicial prprios da Confederao. Cada colnia podia impunemente subtrahir-se s decises do Congresso. A organizao estabelecida pelos artigos da Confederao deu mos resultados durante a guerra, e

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peores'ainda quando foi concluda a paz com a Inglaterra em 1783. A guerra da independncia deixou o povo americano abatido de foras, empobrecido com uma grande divida nacional, e embaraado com um exercito constituido por soldados no pagos e descontentes. Appareceram as perturbaes internas, revoltando-se diversos Estados, sem que o Congresso podesse fazer face aos acontecimentos. Entrou assim o povo americano num perodo to critico, que Washington no duvida comparal-o anarchia. Todos estavam convencidos de que este estado de cousas no podia continuar, mas no sabiam o meio de o remediar, visto o nico expediente legal ser a creao de uma nova organizao por meio de emendas constituio existente, o que era praticamente impossvel, por ser necessrio o consentimento unanime dos Estados. Estava o pas nesta situao, quando o Estado da Virgnia propz a reunio de representantes de todos os Estados em Annapolis em 1786, para providenciar sobre a regulamentao uniforme das relaes commerciaes. S cinco Estados se fizeram representar. Hamilton, delegado de New-York, apresentou uma proposta recommendando aos Estados a reunio duma Conveno que tomasse em considerao o estado do pas e propozesse ao Congresso um schema de organizao, para ser approvado por elle e depois ratificado por cada Estado. Esta proposta foi approvada, depois de largas discusses, reunindo-se em Filadelphia em 1787 a Conveno lembrada, composta de delegados de todos os Estados, com excepo do de RhodeIsland, figurando entre esses delegados os nomes de Washington, Franklin, Hamilton, Madison, os dous Morris, etc. Esta conveno elaborou a Constituio de 178-L Para facilitar a adopo desta constituio, a Conveno estabeleceu que o Congresso no a devia alterar e que bastava a approvao de nove Estados

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para ella entrar em vigor. Depois de ter sido sanccionada pelo Congresso, a nova constituio foi submettida approvao dos Estados, o que deu logar a grandes divergncias, conseguindo-se, porem, que em junho de 1788 se tompietassem os Estados necessrios para ella entrar em vigor. Os outros Estados foram adherindo nova constituio, at que em 1790 foi adoptada por todos elles. Muitos Estados fizeram acompanhar a sua acceitao de uma enrgica recom* mendao para que se tutelasse a Uberdade dos cidados, o que conseguiram com as dez emendas de 1791. A nova organizao politica comeou a vigo* rar em 1789 (1). i52. ORGANIZAO DESTA REPUBLICA. A constituio americana foi elaborada, sob a influencia das idas de Montesquieu e especialmente do dogma de que a separao das funces legislativas, executivas e judiciarias essencial liberdade. Conferiu-se o conjuncto das funces executivas centraes a uma s pessoa, destinada a representar a nao como um todo, com a preoccupao de obter um poder executivo forte, necessrio segundo os americanos para um bom governo. No quizeram que o chefe do poder executivo fosse eleito directamente pelo suffragio popular, temendo a agitao que tal eleio poderia produzir e o excessivo prestigio que dahi poderia advir ao candidato popular. No quizeram que fosse nomeado pelo Congresso, quer em homenagem ao principio da separao dos poderes, quer para impedir que o presidente fosse a creatura dum partido, mais do que o eleito da nao. Adoptaram por isso o sys-tema da dupla eleio. Todo o Estado noma um
(1) Luigi Palma, Studii sulle costiiujioni moderne, pag. 5 e seg.; Grasso, La costitupone degli StatUniti. pag. i e seg.

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numero de eleitores egual ao de senadores e representantes, que elle tem direito de enviar ao Congresso. Estes eleitores reunem-se em cada Estado num dia determinado pela lei e procedem votao do presidente e do vice-presidente. As listas so enviadas, selladas, capital, e ahi so abertas e contadas pelo presidente do senado na presena das duas camars. A constituio requer para a eleio do presidente maioria do numero total dos eleitores nomeados. Se tal maioria no for obtida por nenhum candidato, a escolha devolvida Camar dos representantes, que tem a faculdade de nomear o presidente, dentre os trs candidatos que receberam maior numero de votos. Na Camar, este voto d-se por Estados, sendo necessria a maioria de todos os Estados. Os membros da Camar que representam o mesmo Estado tem somente um voto collectivo: se elles se encontrarem egualmente divididos, isto , se metade dos membros dum Estado determinado forem democrticos e metade republicanos, o voto deste Estado no se conta. Se nenhum candidato obtm a maioria na Camar, no se elege presidente, e o vice* presidente assume a presidncia. Formalidades similhantes se devem observar na eleio do vice-presidente. Deste modo, procurou-se obter a escolha, feita tranquilamente pelos melhores cidados de cada Estado, do homem considerado por elles mais apto para ser o magistrado supremo da Unio. Tal esperana foi completamente desmentida pela pratica, visto os eleitores presidenciaes se terem tornado um instrumento passivo da vontade popular, passando as suas qualidades pessoaes a ser indifferentes. Para ser elegvel presidncia, necessrio ser cidado dos Estados-Unidos por nascimento, residir ha quatorze annosg pas e ter a edade de trinta e cinco annos. A duruo das funeces presidenciaes de quatro annos, sendo, porem, o presidente reelegivel. Mas,

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este principio que se deduz legitimamente de a constituio no prohibir a reeleio, foi modificado pelo costume, depois dum notvel precedente estabelecido por Washington. Eleito em 1789 e reeleito em 1792J recusou-se a acccitar a candidatura uma terceira vez, com o fundamento de ser perigosa para as instituies republicanas a permanncia da mesma pessoa no cargo mais elevado da nao. A aco do presidente cxercc-se especialmente no campo diplomtico, no campo da administrao civil e no campo legislativo. No campo diplomtico, o presidente tem o direito de fazer tractados com o conselho e com o consentimento do senado, comtanto que dois teros dos senadores presentes concordem. O presidente dirige as negociaes, o senado ratifica. A constituio prohibe absolutamente aos Estados concluir tractados ou allianas com potencias extrangeiras, sem o consentimento do Congresso. O presidente tem o poder de nomear agentes diplomticos e consulares, com a approvao do senado, e implicitamente o de os demittir ou suspender. Pelo que diz respeito direco da politica externa, o presidente tem de manter-se em constante communicao com a commisso dos negcios estrangeiros do Senado. O presidente no pode declarar a guerra, pertencendo tal direito ao Congresso, mas pode dirigir as cousas de modo que seja difficil a este deixar de a declarar. No campo legislativo, o presidente tem a faculdade de convocar o Congresso ou uma das camars em sesso extraordinria, de adial-o para o dia que lhe parecer opportuno, no caso em que elle no se encontre de accrdo sobre o prazo do adiamento. Este poder foi attrbuido ao presidente principalmente para que elle possa convocar o Senado, como corpo consultivo, quando seja necessrio o seu concurso para a celebrao dos tractados com as potencias estrangeiras,

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e para a nomeao dos empregados. O presidente tem a obrigao de fornecer ao Congresso informaes sobre o estado da Unio, e de lhe recommendar as providencias que julgar necessrias e opportunas. Daqui deriva outra categoria de poderes no campo legislativo, que equivaleria a uma verdadeira e prpria iniciativa na legislao, se os ministros fizessem parte do Congresso, no havendo por isso um rgo prprio para apresentar, desinvolver e sustentar os projectos de lei, cuja necessidade reconhecida pelo presidente. E' sempre o conceito da separao dos poderes, que predomina em toda a constituio. Washington costumava pronunciar discursos no Congresso, abrindo-o, do mesmo modo que se faz na Inglaterra. O seu successor Adams seguiu este exemplo. O congresso redigia uma resposta ao discurso presidencial. Mas este costume foi considerado uma imitao da pratica inglesa e, por isso, criticado pela sua feio profundamente monarchica. JefFerson, por simplicidade republicana ou porque, embora robusto escriptor, era um orador medocre, abriu o exemplo, depois constantemente seguido, de o presidente se dirigir ao Congresso por mensagens escrptas. As mensagens tractam das questes internas ou externas mais importantes, e so exposies muito mais comprehensiveis do que os discursos da coroa nas monarchias europas. Com as mensagens no deve confundir-se o iaugural address, que o presidente, assumindo as suas funces, dirige nao, expondo as suas vistas sobre as questes politicas do dia e o programma da .sua administrao. O presidente publica tambm proclamaes, quer por occasio da entrada de um novo Estado na Unio, quer noutras occasies solemnes. Pertence tambm ao presidente um poder de fiscalizao saibre a legislao. Dahi deriva outro direito do presrc&nte no campo legislativo, o do peto. O velo encontra-se regulado na constituio americana,

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por uma forma interessante. Quando um projecto approvado pelas duas camars, deve ser enviado ao presidente. Se este o approva, assigna o, e o projecto torna-se lei. Se o no approva nos dez dias seguintes, envia-o camar em que teve origem, como uma exposio por escripto das razoes por que discorda. O projecto novamente discutido, e, se obtm os votos dos dous teros presentes, enviado com as objeces feitas pelo presidente outra camar. Se ahi obtm o voto dos dous teros, o projecto torna-se lei, sem mais formalidades. Se um projecto demorado pelo presidente por mais de dez dias e no assignado por elle durante este tempo, torna-se lei sem esta condio. No campo administrativo, o presidente deve promover a execuo das leis, no tendo o seu modo de as interpretar outros limites alem dos traados por uma nova lei do congresso ou por uma deciso judiciaria; tem o commando supremo do exercito, da armada e das milcias de cada Estado, quando empregadas no servio da Unio e nomeia os funccionarios federaes, exigindo a constituio para taes nomeaes o conselho e o consentimento do Senado. O Senado, usando do direito consignado na Constituio de conceder a nomeao dos empregados inferiores aos tribunaes e s principaes reparties, tem restringido muito o direito de nomeao do presidente. Ainda assim a nomeao dos empregos que pertence ao presidente, eleva-se a trs mil e quinhentos. Todas estas fun-ces exerce-as o presidente pessoalmente sob a sua responsabilidade e no sob a responsabilidade dos ministros, que no so mais do que meros executores da sua vontade. O poder legislativo pertence ao Congresso. O Congresso compe-se da Camar dos representantes e do Senado. No governo -nacional, a Camar dos representantes a emanao de todo o povo americano, e

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o Senado a derivao de cada uma das communidades que compem a Unio. Cada um destes corpos representativos tem uma physionomia especial, merecendo, por isso, uma attenao particular. Todo o Estado da Unio, qualquer que seja a superfcie e a populao, elege dous senadores. A eleio destes senadores feita pela legislatura do Estado, devendo a escolha recahir sobre habitantes delle, que tenham pelo menos trinta annos. Depois da primeira eleio, os senadores foram divididos em trs classes. O mandato dos senadores da primeira ciasse expira no fim de dous annos, os da segunda no fim de quatro, e os da terceira no fim de seis, renovando-se por isso um tero do senado biennalmente. Deste modo, todo o Senado se renova num perodo de seis annos. O vice-presidente da Unio o presidente do Senado, mas ordinariamente no tem voto, a no ser no caso de empate. Faltando aquelle por qualquer circumstancia, como morte, doena e successo na presidncia, o Senado elege um dos seus membros para presidente. A constituio no concede s legislaturas o direito de dar instruces aos senadores do seu Estado relativamente ao modo como devem votar, embora de facto taes instruces tenham sido effectivamente dadas. O facto do Senado constituir um corpo permanente que no muda repentinamente, mas experimenta um processo incessante de renovao gradual, tem attribuido a este corpo legislativo uma consistncia de idas, uma tradio de dignidade e uma reputao de seriedade, que o tem elevado na considerao dos cidados acima de qualquer outro corpo representativo. A Camar dos representantes composta de membros eleitos pelo povo todos os dous annos, nos annos pares, coincidindo por isso a eleio da segunda camar com a eleio do presidente. As pessoas que tem capScidade para votar nos representantes das legislaturas de cada Estado, tem direito de votar nos

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representantes federaes. Originariamente as condies do eleitorado divergiam muito nos vrios Estados, mas agora encontra-se estabelecido, por toda a parte, o suffragio universal. Para os effeitos da eleio, cada Estado dividido em districtos em numero correspondente ao dos representantes, que tem direito de enviar Camar federal. A Camar ordinariamente no se rene seno um anno depois da sua eleio, isto , a Camar eleita em novembro no se rene seno em dezembro do anno seguinte, a no ser que o presidente a convoque em sesso extraordinria, depois do ms de maro seguinte eleio, quando acaba o mandato da Camar precedente. A Camar tem duas sesses ordinrias, uma primeira ou longa, que comea no fim do anno seguinte eleio e continua com uma suspenso no Natal at julho ou agosto seguinte. A segunda ou breve, que comea em dezembro seguinte e dura at 4 de maro. A vida activa das camars assim de dez a doze meses. Ao Congresso pertence regular o commercio com os Estados estrangeiros e entre os diversos Estados da Unio, criar e regular o systema monetrio dos EstadosUnidos, estabelecer normas uniformes de naturalizao, tutelar os direitos dos auctores e dos inventores, estabelecer as penalidades por contrafaces dos valores fiducirios, por falsificao da moeda e por traio, lanar impostos sobre as exportaes e importaes, destinar fundos para as despesas federaes, organizar e manter exrcitos e esquadras, regular a constituio do poder judicial, fazer todas as leis necessrias para pr em execuo todos os poderes conferidos pela constituio, etc. O Senado tem, alem das attribuies geraes que lhe competem, como rgo do Congresso, conjunctamente com a Camar dos representantes, as especiaes de approvar ou reprovar as nomeaes dos funccionarios feitas pelo presidente e os tractados por elle negociados.

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Alem disso, funcciona como tribunal de justia para julgar as pessoas accusadas pela Camar dos representantes e entre ellas o presidente, por traio, concusso ou outros crimes graves. Para a -condemnaco, so necessrios dois teros dos votos do Senado, em seguida accusao formal (impeachment) votada pela Camar dos representantes. A Camar dos representantes tambm tem poderes especiaes, competindo-lhe o direito exclusivo de iniciativa dos projectos de receita, de accusao dos funccionarios federaes e de escolha do presidente da Unio, no caso em que nenhum candidato tenha obtido a maioria absoluta dos votos dos eleitores presidenciaes. O poder judicial federal pertence ao Supremo Tribunal Federal, com nove tribunaes de circuito e de districto, e ao tribunal das reclamaes. O Supremo Tribunal Federal tem uma importncia excepcional, em virtude das funces que elle exerce sobre matria constitucional. Este tribunal mantm a constituio contra as leis federaes, ferindo de nullidade todas as leis votadas pelo Congresso contrarias constituio, e mantm as leis federaes contra as leis dos Estados, fazendo respeitar as leis do Congresso pelos Estados que no queiram sujeitar-se a ellas. Os princpios que orientam o Supremo Tribunal Federal so os de que a constituio geral prevalece contra todas as outras leis, as leis do Congresso prevalecem contra as constituies e contra as leis de cada Estado, e as constituies dos Estados prevalecem contra as leis destes Estados. Os magistrados so nomeados pelo presidente com approvao do Senado, mas no tem uma posio to elevada, que se possam dizer inteiramente independentes. Comtudo, esta parte da constituio dos Estados-Unidos passa por ser a mais original do seu edifcio politico (i).
(i) Grifi, La costitujione degli Stati Uniti, pag. 65 e seg.; Brunialti, 11 diritlo costilujionale, tom. i, pag. 481; Luigi Palma,

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l53. A REPUBLICA PRESIDENCIAL NOS ESTADOS-UNIDOS


DO BRAZIL.

A constituio dos Estados-Unidos foi imitada pelos Estados das duas Amricas. Mas, nestes paises no tem dado os mesmos resultados, porque as populaes no tem os sentimentos de liberdade e de legalidade da raa anglosaxonica, e no se encontram convenientemente preparadas para o auto-governo. Entre todas as constituies que tem como me a dos Estados-Unidos do Norte, devemos mencionar a dos Estados-Unidos do Brazil de 24 de fevereiro de 1891, inteiramente moldada por aquella. Proclamada a republica federativa no Brazil em i5 de novembro de 1889, uma das primeiras medidas do governo provisrio foi obter a preparao dum projecto de Constituio, destinado a ser submettido ao Congresso constituinte, nomeando para isso uma commisso. O projecto desta commisso,' depois de soffrer algumas modificaes em conselho de ministros, foi adoptado e promulgado por decreto de 22 de junho de 1890, que tambm convocou o Congresso constituinte para i5 de novembro deste anno. Antes, porem, que este projecto fosse apresentado ao Congresso e por causa de criticas formuladas principalmente pela imprensa, o governo provisrio, por decreto de 23 de outubro, substituiu ao projecto primitivo um projecto novo, que continha algumas modificaes reclamadas pela opinio publica. Foi este projecto que foi apresentado ao Congresso constituinte, e que, depois de convenientemente approvado por este, se converteu na constituio de 24 de fevereiro de 1891. A nao brasileira forma, segundo esta constituio, uma repblica federativa, composta das antigas provncias, que ficara sendo sendo os Estados federados.
Corso di diritlo costiiujionale, tom. i, pag. 36o; Posada, Tratado de derecko politico, tom. 11, pag. 619.

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Os poderes federaes so trs: o legislativo, o executivo e o judicial, que gosam duma independncia reciproca completa. O poder legislativo exercido pelo Congresso nacional, com a reserva da sanco do presidente da republica. O Congresso nacional com-pe-se de dous corpos: a Camar dos Deputados e o Senado. O Congresso reune-se sem necessidade de convocao, e s elle tem o direito de prorogar ou adiar as suas sesses. A Camar dos Deputados compe-se dos representantes da nao, eleitos pelos Estados e pelo districto federal (Rio de Janeiro), por meio do suffragio directo e com a garantia da representao das minorias. O Senado compe-se de cidados elegveis ao Congresso nacional e maiores de trinta e cinco annos. O numero dos senadores de trs para cada Estado, assim como para o districto federal, e so eleitos do mesmo modo que os deputados. O mandato do senador dura nove annos, e o Senado renovado num tero todos os trs annos, que a durao da legislatura. Ao Senado pertence exclusivamente o direito de julgar o presidente da republica e os outros funcciona-rios federaes designados pela constituio. Nenhuma condemnao pode, porem, ser pronunciada seno por maioria dos dous teros dos membros presentes. As attribuies do Congresso so similhantes s do Congresso dos Estados Unidos da America do Norte. O poder executivo exercido pelo presidente na qualidade de chefe electivo da nao. O vice-pres-dente, eleito ao mesmo tempo que o presidente, substitue-o no caso de impedimento e succede-lhe, se vem a faltar. No caso de impedimento ou na falta do vice-presidente, so successivamente chamados presidncia: o vice-presidente do Senado, o presidente da Camar e o do Supremo Tribunal Federal. Para ser eleito presidente ou vicepresidente, necessrio serejbrasileiro por nascimento, ter o exerccio dos direitos pdnticos e ser maior de 35 annos. No caso da
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vacatura da presidncia e da vice-presidencia, procedese a uma nova eleio, a no ser que no tenham ainda decorrido dous annos do perodo presidencial. O presidente exerce o seu cargo durante quatro annos, no podendo ser reeleito para o perodo presidencial seguinte. O presidente e o vice-presidente so eleitos por suffragio directo da nao e pela maioria absoluta de votos. A eleio faz-se no i. de maio do ultimo anno do perodo presidencial, procedendo o Congresso ao apuramento final na primeira sesso do mesmo anno. Se nenhum dos candidatos tiver obtido a maioria absoluta, o Congresso elege, por maioria dos votos dos membros presentes, um dos dous candidatos, que para cada cargo tiver reunido maior numero de votos na eleio directa. Em caso de empate, consi-dera-se eleito o de mais edade. O presidente da republica tem como auxiliares os ministros de Estado, agentes da sua confiana, a quem compete referendar os seus actos, dirigindo cada um delles um dos ministrios, em que se divide a administrao federal. Os ministros de Estado no podem ser deputados nem senadores, e no podem assistir s sesses do Congresso. Os ministros de Estado no so responsveis, nem perante o Congresso, nem perante os tribunaes, dos conselhos por elles dados ao presidente da republica, embora sejam responsveis, quanto aos seus actos, pelos delictos previstos pela lei. O nico responsvel pelo governo do Estado o presidente. O presidente tem attribuies similhantes ao presidente dos Estados-Unidos da America do Norte. Tem o veto, nas mesmas condies que naquelle pas. O poder judicial tem por rgos o Supremo Tribunal Federal e tantos tribunaes federa es distribudos pelo pas, quantos o Congresso julgar conveniente crear. O Supremo Tribunal Federal tem por func-es principaes conhecer em primeira e ultima instancia : dos delictos do direito commum do presidente,

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dos ministros de Estado e dos ministros encarregados de misses diplomticas; das contestaes e conflictos entre a Unio e os Estados ou entre dous ou varos Estados; dos litgios e das reclamaes entre as naes estrangeiras e a Unio ou os Estados; dos conflictos de jursdico entre os juizes e os tribunacs federaes, entre os juizes ou tribunaes federaes e os dos Estados, e entre os juizes ou tribunaes dum Estado e os dum outro Estado. Alem disso, a este tribunal ainda pertence julgar em appellao as causas decididas pelos juizes e tribunaes federaes, julgar em reviso os processos criminaes sobre que se tenham pronunciado os tribunaes dum Estado, e instruir e julgar certas causas que se prendem com o interesse geral da Unio, como as que se basam sobre a applicao das disposies da constituio federal, as intentadas contra o governo da Unio, as intentadas pelo governo da Unio contra os particulares, etc. (i).* 154. NATUREZA DA REPUBLICA DIRECTORIAL. Alem destes dous typos de republica, podemos ainda destacar outro o das republicas directoriaes. Embora se possa fazer entrar, at certo ponto, no typo parlamentar, ainda assim conveniente consideral-o separadamente. A republica directorial assenta sobre o principio da subordinao do poder executivo ao poder legislativo. Este principio tambm se realiza, na pratica, nas republicas parlamentares, embora ellas obedeam theorica-mente ida da simples harmonia e collaborao dos poderes legislativo e executivo. Por isso, pode dizer-se que a republica presidencial pretende um executivo independente das camars, a republica parlamentar um executivo collaborador do legislativo no governo,]
(1) Annuaire de legislation lrangre, anno de i8g3, pag. 975; Assis Bitil, Do governo presidencial na republica brasileira, pag. io3

Ifsg.

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e a republica directorial um executivo agente do legislativo. O executivo, na republica directorial, considera-se estabelecido e organizado unicamente para executar as ordens das camars. ' O orgo legislativo o orgo supremo do Estado, aquelle que no deve encontrar, fora do povo, nenhum limite, nenhuma resistncia, mesmo momentnea, realizao da sua vontade. O principio da diviso dos poderes tem nesta organizao politica um caracter puramente formal, inten-dendo-se, por isso, que cada funco do Estado precisava de rgos distinctos, mas sem que ficassem sendo eguaes e independentes. Ha uma hierarchia, no vrtice da qual se encontra o orgo legislativo. Como o poder executivo deve ser inteiramente sub-* ordinado ao legislativo, fcil de ver que deve ser fraco, e para isso nada mais prprio do que a forma collegial, assim como a attribuio do poder executivo a um s individuo assegura a sua independncia e fora, sendo at por isso que os Estados-Unidos organizaram similhante poder por esta forma. No ha tambm, por causa desta razo, um verdadeiro titular do poder executivo distincto dos ministros, que so eleitos pelo parlamento ou mesmo directamente pelo povo, tendo neste caso uma maior auctoridade. Cada ministro eleito para executar, no seu departamento prprio, a vontade da assembla legislativa, e, em ultima analyse, de todo o corpo eleitoral. No tem, por isso, de se retirar, quando no so approva-das as medidas que julga indispensveis para o governo do pas, nem quando se v obrigado a executar providencias com que no concorda. No responsvel pelo governo do pas, pois elle no se pode considerar livre (1).
(1) Barthlemy, Le role du pouvoir excutif, pag. a5? e seg.; Esmein, lments de droit constitutionnel, pag. 396 e seg.

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nizao politica da Suissa apresenta caracteres particulares, devidos historia deste pas. A Suissa foi sempre uma democracia, e por isso no precisou de se basear no conceito da diviso dos poderes para affirmar os direitos do povo. Era ahi tradicional o principio da subordinao do poder executivo ao legislativo, como consequncia da attribuio de todas as funces publicas s Landsgemeinden dos cantes democrticos, ou aos Grandes conselhos dos cantes aristocrticos. Como estas assemblas eram numerosas e no funccionavam permanentemente, dahi derivou a necessidade da constituio de um rgo que se chamou nos primeiros cantes Conselho de Governo e nos segundos Pequeno conselho ou Senado para o exerccio, na maior dependncia daquellas assemblas, dos actos ordinrios da administrao e da judicatura. Tal tradio foi quebrada pela constituio de 1798, imposta Suissa pelas armas francesas. Effectivamente, esta constituio, inteiramente modelada pela do anno 111, admittia um directrio de execuo (Huollqiehvngsdirektorium), composto de cinco membros, que exercia o poder executivo e que gosava da independncia concedida ao directrio francs, relativamente ao Conselho dos Quinhentos e ao Conselho dos Ancios. Esta primeira experincia da independncia do poder executivo no deu bons resultados, procurando a Suissa emancipar-se de tal regimen por meio de continuas tentativas de reviso, ora legaes, ora revolucionarias. O acto de Mediao de i8o3 veio pr termo ao domnio ne*ste pas dos systemas abstractos, e conciliar as suas necessidades do presente com as tradies da histor|ji Mas,* Napoleo no podia conformar-se

l55.

A REPUBLICA DIRECTORIAL NA SUISSA. A OFga-

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facilmente com a annullao completa do poder executivo, sendo por isso seis cantes chamados por turno a desempenhar o papel de director (Vorort) da confederao. O avoyer ou burgomestre do canto director gosava de importantes prerogativas executivas, e Napoleo reservava para si o titulo de Mediador da Confederao Suissa, que ajunctava aos de Imperador dos franceses, de Rei d'Italia e de Protector da Confederao do Rheno. Mas similhante organizao unicamente podia ser mantida, graas mo enrgica de Bonaparte. Por isso, no admira que cila fosse posta de parte com a queda do grande imperador francs, reorganizando-se a Suissa inteiramente em harmonia com as suas theorias tradicionaes, nas constituies de 12 de setembro de 1848 e de i5 de abril de 1874, que, com a reviso parcial de 5 de julho'de 1891, se encontra ainda em vigor. . Na Suissa, o chefe do Estado o presidente da confederao. Faz parte do conselho federal, no tendo sobre os seus membros seno uma passageira preeminncia. E' eleito dentre os membros deste conselho pela assembla federal, isto , pelos dous conselhos reunidos em assembla plenria. O mandato presidencial dura um anno. O presidente da confederao no tem uma funco prpria, visto o poder pertencer em globo ao conselho federal, a no ser a presidncia deste conselho. Tem, porem, a direco dos negcios estrangeiros, o departamento politico, embora sejam palpveis os inconvenientes da mudaqa annual do homem de Estado que preside s relaes externas. O poder executivo exercido pelo conselho federal, composto de sete membros, eleitos todos os trs annos pela assembla federal. Os vogaes deste* conselho tem voto consultivo nas duas seces da assembla federal e o direito de ahi apresentar propostas sobre os

&

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assumptos a deliberar. No dependem do presidente, e, embora sejam eleitos pelo partido que tem a maioria no parlamento, no so obrigados a abandonar as cadeiras do poder, quando os seus projectos so rejeitados. A dignidade dos ministros no compromettida deste modo, pois elles so eleitos simplesmente para emittir o seu voto sincero sobre as providencias a tomar) pelo parlamento, devendo elaborar os projectos que mais se possam conformar com o modo de vr deste. O conselho federal constitua a principio um ministrio nico com attribuies particulares. Em i852, constitui ram-se sete departamentos ministeriaes, confiados cada um a um membro do conselho federal. Os membros do conselho federal so eleitos por trs annos, comeando e acabando os seus poderes com os das camars que os escolheram, synchronismo feliz sob o ponto de vista da harmonia dos differentes poderes. O poder legislativo pertence a duas camars Conselho Nacional e Conselho dos Estados. D-se a denominao de Assembla federal no s reunio dos dous conselhos, mas ainda ao conjuncto dos dous conselhos funccionando separadamente. Os membros tanto de um como do outro Conselho tem o nome de deputados. O Conselho dos Estados composto de quarenta e quatro deputados, dous por canto. Cada deputao representa a soberania do canto. Pertence legislao cantonal determinar o modo de eleio deste Conselho. O Conselho Nacional compese dum deputado por vinte mil habitantes, e mais um deputado por fraco excedente a dez mil. O numero dos membros de cento sessenta e sete, relativamente a uma populao que o recenseamento de 1900 eleva a trs milhes tresentos e quinze mil habitantes. So eleitos em harmonia com a legislao cantonal, embora a constituio reserve ao poder federal a faculdade de regular de um modo uniforme o exerccio do direito de voto.

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As duas camars deliberam em geral separadame^H Em todo o caso, ellas reunem-se em sesso plenria, em assembia federal, para proceder eleio dos membros do conselho federal, e, entre elles, do presidente da confederao, bem como para exercer o direito de graa, devolvido na Suissa no ao governo mas s camars. A assembia federal tambm elege os membros do tribunal federal, que no possue as amplas attrbuies do tribunal federal americano. Ajuncte-se a estes caracteres o referendum, e ficar-?) se-ha fazendo ida da constituio mais democrtica1 que o mundo civilizado moderno tem produzido (i). i5. COMPARAO DESTAS TRS FORMAS REPUBLICANAS. A republica directorial no se pode admittir fora das condies excepcionaes em que se encontra a Suissa. Como muito bem nota Esmein, nos grandes paises, nos Estados que no esto neutralizados, a aco do poder executivo, a maior e mais importante, consiste em actos que a lei no pode prever nem determinar. Tractase primeiro de dirigir a politica exterior, de modo a garantir a fora e a segurana do pas. Tracta-se tambm de fazer com que no interior a liberdade reine e sejam favorecidos os grandes interesses econmicos. So necessrios para isso homens com idas prprias e governos com vontade, deciso e homogeneidade. Na Suissa, j no acontece o mesmo. Os cantes no tem politica externa e a sua politica interna no mais do que a administrao de uma provncia. Quanto ao conselho federal, a politica exterior simples e as attrbuies no interior so pouco numerosas, em virtude da autonomia dos cantes.
(i) Albert Soubies et Ernest Carette, Les regimes politiques au XXe sicle, pag. i e seg.; Luigi Palma, Studii sulle costilujioni moderne, pag. 157 e seg.

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Entre as outras duas formas republicanas, parece-nos prefervel a parlamentar presidencial, em virtude da apreciao que fizemos dos governos parlamentares e simplesmente representativos. As republicas presidenciaes do uma grande independncia ao poder executivo, que pode facilmente degenerar em despotismo. A Frana tentou varias vezes constituir um governo regular sobre a concepo de um executivo independente do parlamento. Deste excesso de independncia derivaram perturbaes e destas perturbaes o despotismo. A Frana veiu a encontrar emfim um longo repouso, um governo regular e livre, no systema parlamentar (1).

(1) Banhlemy, Le role du pouvoir excutif, pag. 748 e seg.; Esmein, lments de droit constitutionnel, pag. 399 e seg.

CAPITULO XII
CONSTITUIO POLITICA SUMMARIO : 157. Conceito da constituio politica. i58. Constituio e Carta Constitucional. Constituies dos Estados modernos. 159. Principio orgnico da constituio politica. 160. Formao das constituies politicas segundo a escola metaphysico-revolucionaria. 161. Formao das constituies politicas segundo a escola historico-evolucionista. 162. Condies de que dependem as constituies politicas. O determinismo tellurico. 63. O determinismo anthropologico. 164. O determinismo econmico. A questo do materialismo histrico. i65. A influencia das idas, dos sentimentos e dos factores moraes. 166. O progresso politico. 157. CONCEITO DA CONSTITUIO POLITICA. A forma de governo dum Estado -nos revelada pela sua constituio politica. Dahi a necessidade de fazer seguir o estudo do governo representativo da theoria da constituio politica. So muitas as definies que tem sido dadas da constituio politica. Aristteles define a constituio, como o principio segundo o qual esto organizadas as auctoridades publicas, especialmente aquella que superior a todas, a soberana. A constituio, ajuncta o sbio grego, designa a organizao da auctoridade no Estado, define a diviso dos poderes politicos, determina onde reside a soberania e finalmente fixa o fim da convivncia civil. Esta concepo de Aristteles muito imperfeita, porquanto attende na organizao do Estado unica-

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P0DERES_DOlESTAD0

mente aos governantes, esquecendo completamente os governados. No deve, porem, admirar esta omisso a quem souber que, nas remotas eras em que escrevia Aristteles, a sciencia ainda no se tinha elevado ao conceito da tutela dos direitos do individuo, inteiramente absorvido pelo Estado. Romagnosi caiu num defeito diametralmente opposto ao que notamos na concepo aristotlica, definindo a constituio politica como uma lei que um povo impe aos seus governantes, a fim de se tutelar contra o seu despotismo. Este escriptor procura fazer valer os direitos dos governados na constituio politica, mas por uma forma inteiramente inadmissvel, visto desprezar completamente os direitos prprios do governo, para conseguir o desinvolvimento da sociedade politica. A concepo politica de Romagnosi ainda falsa, quando comprehende normalmente as relaes dos governantes e dos governados como de natural hostilidade. Ora, embora se verifiquem desharmonias e at luctas entre governantes e governados, certo que taes relaes unicamente se podem conceber em perodos pathologicos e anormaes da vida do Estado. No estado physiologico das sociedades, ha de forosamente existir a harmonia entre governantes e governados, visto no poder subsistir um governo sem o consentimento inconsciente ou consciente do povo. Segundo a theoria de Romagnosi, o governo no seria o representante da sociedade para a realizao dos interesses collectivos e communs, mas o inimigo publico que necessrio combater, sendo a constituio a arma de defesa de que o povo deve lanar mo nessa lucta. As duas correntes que acabamos de determinar, uma representada por Aristteles, attendendo unicamente aos governantes, e outra representada por Romagnosi, attendendo unicamente aos governados, predominaram por largo tempo na sciencia. Assim, Benjamin Constam esquece completamente, na concepo da consti-

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tuio politica, a organizao dos poderes pblicos do Estado e attende unicamente liberdade dos cidados, e por isso define a constituio como a garantia do exerccio das prprias faculdades physicas, moraes, intellectuaes e industriaes. Stein segue uma orientao inteiramente diversa, e por isso define a constituio politica como o organismo activo da personalidade do Estado, isto , do soberano e da funco legislativa e executiva. E' verdade que a constituio politica deve comprehender as prerogativas do chefe do Estado e o organismo dos diversos poderes, mas no deve omittir tambm a liberdade dos cidados e as suas garantias constitucionaes. O Estado no composto s de governantes, mas tambm de governados. Se ns quizessemos demorar na critica da concepo de Stein, ainda poderamos observar a inexacta diviso das funces politicas que ella involve. Desprendendo-se destas duas correntes, representando concepes unilateraes e exclusivas, Sismondi e Pellegrino Rossi, fizeram irradiar viva luz sobre esta matria, aproveitando as noes simples e claras das sciencias najuraes. Observaram que, para os naturalistas, a constituio um complexo de condies e de leis que formam a estructura e regulam a aco e a vida dum organismo. Em harmonia com esta orientao, estes escriptores conceberam a constituio como o complexo de leis e de usos que fazem duma sociedade humana um corpo politico, tendo uma vontade e uma aco prprias, para se conservar e para viver. Neste sentido, todos os Estados tem a sua constituio, porquanto, tendo de viver, ho de ter forosamente uma organizao adequada. Parece-nos profundamente verdadeira esta concepo naturalista da constituio politica. Deste modo, a constituio politica encontra-se para o Estado nas mesmas condies que a constituio biolgica para os corpos vivos. Assim como a constituio biolgica determina

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os caracteres e o modo de ser dos corpos vivos* assim tambm a constituio politica exprime os cara* cteres e modo de ser dos Estados. Por isso, todo o Estado deve ter uma constituio politica especial, visto elle precisar duma organizao para realizar o seu fim.j Neste sentido, podemos, pois, definir a constituio politica: a expresso da forma de organizao politica dum Estado (i). i58. CONSTITUIO E CARTA CONSTITUCIONAL. CONSTITUIES DOS ESTADOS MODERNOS. Alem deste conceito geral da constituio, os escrptores de direito constitucional apresentam outro mais restricto e especial. Nesta accepo, a constituio politica a lei organizadora dos Estados representativos modernos. Esta accepo tem sido considerada inadmissvel por alguns escrptores e nomeadamente por Majorana. Tal doutrina, porem, parece-nos injusta, desde o momento em que aquella accepo seja considerada como mais restricta, ao lado da outra, igualmente admissvel, mas mais lata. O que se deve evitar o erro de alguns constitucionalistas que admittem unicamente a accepo restricta da constituio, rejeitando a mais lata e geral. Isso seria desconhecer a necessidade duma ordem politica em todos os Estados que regista a historia. Sob o aspecto restricto, a constituio tem uma importncia especial, visto os Estados modernos se terem organizado sob a forma representativa por meio delia. Effectivamente, a maior parte dos Estados da Europa e da America mudaram, ora por meios revolucionrios, ora por meios pacficos, as suas organizaes politicas, uns dispondo plenamente dos prprios
(i) Majorana, Teoria sociolgica delta costitujione politica, pag. a3; Posada, Tratado de derecho politico, tom. 11, pag. 8; Palma, Corso di diritto costitujionale, tom. i, pag. 47; Luigi Cattaneo, Intorno ai conceito di costitujione, pag. 17 e seg.

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destinos, outros pactuando com os soberanos detentores do poder, e todos affirmando, pelo acto solemne duma constituio escripta, as formas e as regras da nova vida politica. Tem-se tentado distinguir a constituio da carta constitucional, mas por uma forma mais ou menos imperfeita. A mais feliz destas tentativas indubitavelmente devida a Maurice Block. Com effeto, diz este escriptor, uma Carta outorgada, uma Constituio deliberada; uma, um dom espontneo, livremente concedido pelo soberano, a outra, um contracto entre a nao, o povo soberano, e o chefe do Estado. Em geral, as Cartas so menos liberaes, que as Constituies. As Cartas, apparentando uma dadiva espontnea, so mais accessiveis s interpretaes restrictivas, mediante as quaes se pode prometter muito e dar muito pouco, o que no deixar de ser uma fonte de revoluo. Estas distinces nem sempre encontram realizao na vida politica dos Estados. Effectivamente, se ha muitas constituies, como as nossas de 1822 e de i838, que apresentam o caracter de contractos bilateraes, muitas ha tambm que, apesar de sahidas da soberania popular, no .manifestam esta estructura. E' que a nao livre de formular, como intender, o seu pacto fundamental. As Cartas, embora se apresentem como outorgadas pelos soberanos, devem ser a expresso da vontade nacional, sem a qual no se pode conceber um governo. As constituies que nos apresenta a civilizao contempornea, podem agrupar-se em duas grandes categorias. Umas histricas, escriptas unicamente em parte, no oriundas da -vontade de algum legislador ou da obra de alguma assembla, mas do desinvolvimento das instituies atravez dos tempos, e em harmonia com as exigncias das condies sociaes. Est neste caso a constituio inglesa. Outras escriptas, no tendo o caracter de organicidade histrica e provindo directa-

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mente da vontade nacional, que conscientemente num dado momento se determina por uma forma de governo, modificando os rgos antigos do poder ou criando novos. Esta categoria de constituies apresenta uma grande variedade, visto a passagem do absolutismo para o regimen liberal se ter feito com formas diversas, segundo o predomnio mais ou menos intenso das organizaes politicas anteriores. E' por isso que as constituies no nos apparecem em todos os pases concebidas do mesmo modo. Umas vezes apresentam-se como um contracto synallagmatico concludo com o soberano, outras como uma lei emanada da soberania popular, e outras como uma munificncia e graa regia, tendo outorgadas pelo soberano. Certo , porem, que o pacto entre o soberano e Os sbditos e a munificncia e a graa regias deixaram de se poder considerar como fundamento das constituies, em virtude do desinvolvimento da theora da soberania nacional. Como nota muito bem Bluntschli, se ha principio a respeito do qual a nossa poca se mostra claramente convencida o de que o poder do Estado direito e dever publico, isto , pertence vida politica commum do povo inteiro, no podendo por isso ser a propriedade dum individuo ou um direito privado. Hoje, por isso, no se pode admittir uma constituio politica que no seja a expresso da vontade nacional (i). 159. PRINCIPIO ORGNICO DA CONSTITUIO POLITICA. Como se v, a constituio politica, ao mesmo tempo que organiza os poderes do Estado, tambm sanc(1) Palma, Corso di dirilto costitujionale, tom. 1, pag. 48 e seg.; Luigi Cattaneo, Inlorno ai conceito di costiujione, pag. ao; Bluntschli, Thorie gnrale de 1'htat, pag. 433; Maurice Block, Dictionnaire politique, verb. constitution; Dr. Lopes Praa, EstU' dos sobre a carta constitucional, tom. 1, pag. u.

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ciona as garantias imprescindveis da liberdade dos cidados. . O principio que deve informar a constituio politica estabelecer uma harmonia perfeita e fecunda entre o direito do Estado e o direito do individuo, entre as exigncias da auctoridade e as da liberdade. E' esta harmonia que se deve ter em vista, ao determinar a aco dos rgos do Estado, bem como as diversas manifestaes da liberdade. Tal principio deve dominar toda a organizao politica e presidir a todas as transformaes e a todas as adaptaes do Estado e do individuo. A falta ou as imperfeies desta justa harmonia determinam a oscil-laes perigosas da politica e da legislao constitucional. Nos Estados antigos, o direito dos indivduos era completamente desconhecido. J foram definidos como monarchias absolutas temperadas pelo assassinato. A vontade do prncipe valia como direito e contra o direito, intervindo, frequentemente, em defesa da justia, a arma homicida do sicrio. O Estado moderno assenta, pelo contrario, no reconhecimento e proteco dos direitos dos indivduos. As necessidades, as aspiraes e as tendncias dos indivduos, longe de serem uma quantidade desprezvel para o exerccio da soberania, constituem pelo contrario o fim para que deve tender toda a actividade do Estado. O individuo, no Estado moderno, no deve encontrar na organizao do poder politico um obstculo permanente ao desinvolvimento da sua personalidade, mas o instrumento mais poderoso da realizao das suas energias e aspiraes (i).

(i) Tambaro, Le prncipe organique de la constitution politique, pag. 16 e seg.

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160. FORMAO DAS CONSTITUIES POLITICAS, SEGUNDO A ESCOLA METAPHYSICO-REVOLUCTONARIA. Relativamente formao das constituies politicas, notam-se nos escriptores profundas divergncias, que se podem reduzir a duas escolas: escola metaphysico-revolucionaria e escola historico-evolucionista. Estas duas escolas no so novas, porquanto as suas origens encontram-se na sciencia hellenica, que parece ter-se elevado comprehenso dos problemas capites, que preoccupam a conscincia coltectiva contempornea. E* assim que Aristteles, como um socilogo dos nossos tempos, colligiu e estudou cento e cincoenta e oito constituies, antes de escrever o seu livro sobre Politica, contrariamente ao que tinha feito Plato, que, como um metaphysico da escola de Rousseau, se desprendeu inteiramente da realidade, perdendo-se na regio do idealismo, para no dizer da phantasia. Mas , principalmente na segunda metade do sculo passado, que os caracteres das duas escolas se accentuaram mais nitidamente, revelando-se ento claramente o seu antagonismo. A' especulao abstracta e metaphysica de Rousseau e dos seus discpulos, a que na ordem dos factos cor responde o grande cataclysmo politico da revoluo francesa, contrapoz-se a orientao politica positiva, que se inspirou principalmente na pratica constitu cional da Inglaterra. A escola positiva ou histrica foi desinvolvendo os seus caracteres experimentaes, at chegar s audazes tentativas de submetter ao rigor de leis scientificas os phenomenos polticos, em virtude dos trabalhos de Augusto Comte, Buckle, Spencer, Bagehot, e dos socilogos em geral. 1 A escola metaphysico-revolucionaria intende que a constituio deve ser unicamente uma construco lgica da razo humana, independente da realidade

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concreta, que o povo pode modificar livremente, conforme quizer. Esta doutrina uma consequncia dos princpios que esta escola propugna a respeito da natureza do homem e da natureza do Estado. Efectivamente, a escola metaphysico-revolucionaria concebe o homem como um ente sempre egual a si mesmo no tempo e no espao, dotado de certos caracteres fixos e immutaveis, com um determinado gro de sentimento e de intelligencia, e com uma capacidade completa para todos os direitos e para todas as formas de governo. A esta concepo do homem corresponde, como corollario, uma concepo anloga dos direitos, que so considerados como attributos eternos, immanentes e absolutos da personalidade humana, e no como uma dquisio lenta, progressiva da evoluo dos povos, para que contribuem poderosamente os costumes, os governos, a religio e outros factores. O Estado, segundo a escola metaphysico-revolucionaria, uma manifestao da vontade contractual dum determinado aggregado de homens, como claramente ensina o philosopho do Contracto social. Destas doutrinas derivam duas consequncias: a de que, sendo todos os homens eguaes e perfeitos nos seus attributos jurdicos e polticos, se deve elaborar uma constituio ideal, capaz de satisfazer todas as exigncias da natureza humana; e a de que, sendo o Estado o producto das vontades consociadas dos indivduos, a organizao politica pode ser arbitrariamente modificada pelo povo. O desprezo pelas condies sociaes dum povo na organizao politica chegou a tal ponto, que alguns auctores tiveram at a ingnua ida de dar a todas as naes .uma constituio idntica. Assim, Romagnosi, partindo do principio de que o direito politico duma nao pode estabelecer-se unicamente em harmonia com a razo abstracta, construiu uma constituio inspirada inteiramente em concepes theoricas,

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que julgava superior constituio inglesa, por elle apodada de archi-feudl e monstruosa. Nessa constituio dizia : O governo republicano, nacional e representativo , e ajunctava numa nota: < aqui ponha-se o nome da nao, como por exemplo Frana, Itlia, Inglaterra. . . Assim pretendia este grande pensador italiano dar uma constituio idntica a todos os povos, e at dar uma melhor prpria Inglaterra (i).

POLITICAS, A escola historico-evolucionista sustenta que as constituies no se podem improvisar, mas so o producto dos elementos orgnicos dum povo, coordenando-se com os multplices aspectos da sua vida. Por isso, esta escola alarga o mbito da constituio politica, comprehendendo nella no somente os preceitos organizadores dos poderes que se encontram escriptos no respectivo diploma e os direitos nominaes que nelle esto declarados, mas tambm as condies efctivas da organizao politica dum pais, as relaes reaes que se do entre os vrios poderes, o gro actual de efficacia que cada um delles possue, e a forma, no tanto como esto declarados os direitos, mas como se encontram garantidos e assegurados aos cidados. Deste modo, os positivistas abraam numa larga comprehenso as causas e os effeitos, os rgos e as funces, as foras e as resultantes, distinguindo o que potencial do que real. Assim, a constituio passa a ser a formula esttica e dynamica dum aggregado politico. E' que, sendo as constituies politicas um producto das condies DAS CONSTITUIES SEGUNDO A ESCOLA HISTORICO-EVOLUCIONISTA.

161.

FORMAO

(i) Palma, Corso di dirilto costitujionale, tom. i, pag. 27 e seg.; Luigi Cattaneo, Intorno ai conceito di coslilujione, pag. 22 e seg.

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histricas, s se podem comprehender, em harmonia com o ambiente social, a que se devem adaptar? Esta doutrina da escola historico-evolucionista sobre a origem das constituies politicas, uma consequn cia lgica do modo como ella concebe o homem e o Estado. O homem, segundo esta escola, no j uma entidade abstracta e uma unidade algbrica, que tem um complexo de caracteres e de qualidades immutaveis, e idnticas em todos os tempos e em todos os logares, mas um ser, variando muito nas suas facul dades, as quaes, segundo as condies sociaes e as diversas causas determinantes, podem permanecer em brionrias ou desinvolverse indefinidamente. Desta concepo do homem resulta, como consequncia lgica, no ser possvel uma ordem de direitos polticos que possa competir universal e absolutamente a qualquer homem, como tal, e no emquanto tem integrado em si certos caracteres intellectuaes e moraes, de que o direito constitue a sanco social. Por isso, a escola historico-evolucionista no concebe os direitos polticos como alguma cousa de inherente personalidade humana, sem condies ou limitaes histricas, mas sim como uma funco attribuida aos homens, em harmonia com as diversas condies de moralidade e de cultura dos differentes povos. O Estado, segundo a escola historico-evolucionista, no j um producto arbitrrio da vontade contractual dum determinado aggregado de homens, mas uma organizao natural, no seio da qual a evoluo tem produzido uma diferenciao de rgos e de elementos correspondente a uma diversidade de funces. Desta concepo orgnica do Estado deriva como consequncia natural que a sua organizao no pode ser estabelecida arbitrariamente pelo povo, mas deve ser o resultado da evoluo. Assim, fcil de vr que no se pode admittir uma constituio politica independente da realidade concreta das con-

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dies histricas, intellectuaes, econmicas e moraes dum povo. No pode haver duvida alguma relativamente superioridade da escola historico-evolucionista sobre a escola metaphysico-revolucionaria. Effectivamente, a escola historico-evolucionista tem em seu favor os principios da sociologia e as lies da historia. Os principios da sociologia, porque, sendo o Estado uma instituio natural, a sua origem no pode derivar de uma determinao immediata do povo em harmonia com uma concepo abstracta, mas das condies do ambiente histrico em que se desinvolve. A escola historico-evolucionista tem tambm em seu favor as lies da historia, porquanto ningum ignora, por certo quo ephemeras tem sido todas as constituies moldadas sobre principios abstractos, em virtude dos obstculos insuperveis que encontraram nas condies dos povos e nas exigncias da vida real. E' digna de notar-se a este respeito a celebre constituio de Locke, elaborada por este auctor a pedido de lo rd Schaftesbury, para ser applicada colnia da Carolina. A tentativa para executar esta constituio determinou taes dissenes e tumultos que foi necessrio abolil-a, visto Locke ter posto de parte, na sua elaborao, as condies soei a es do povo a que ella se devia applicar. Locke no se contentou com attender neste trabalho unicamente s suas concepes theori-cas, transportando para as florestas da America principios duma civilizao j muito adiantada, mas foi mais longe, declarando a sua constituio sagrada e immutavel durante um sculo 1 Em Frana, na epocha trgica da revoluo, que, apesar de todos os seus defeitos rasgou novos horisontes ao espirito humano, as constituies politicas suecederam-se sem terem durao ou persistncia alguma. E' que os revolucionrios, profundamente imbudos das doutrinas metaphysicas de Rousseau,

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tentavam reorganizar o Estado sem attender s condies sociaes da nao para que legislavam. E, no obstante isso, os revolucionrios alimentaram a esperana de dotar a Frana duma constituio politica mais lgica e perfeita do que a inglesa. O desvario nesta matria chegou a tal ponto, que no se via que uma constituio uma obra do tempo e no uma criao arbitraria dos homens. Com o que se deu com estas constituies, contrasta a longa vida histrica da constituio inglesa. Esta constituio no deriva de princpios jurdicos abstractos, nem se encontra crystallizada num diploma, mas tem-se desinvolvido segundo as necessidades sociaes, em harmonia com as exigncias da conscincia collectiva. E' por isso que o edifcio politico ingls, que pareceu to imperfeito aos revolucionrios, tem arrostado os sculos, tornando-se o modelo do direito politico moderno, podendo at dizer-se que a Inglaterra representa para o direito publico o mesmo que Roma para o direito privado (1). 162. CONDIES DE QUE DEPENDEM AS CONSTITUIES POLITICAS. O DETERMINISMO TELLURICO. Admittida a escola historico-evolucionista, a-theoria da constituio politica complica-se com novos elementos, visto ser necessrio estabelecer as condies que determinam as suas modalidades. E' este um problema em que se tem commettido os maiores exaggeros provenientes das solues unilateraes e exclusivas que os diversos escriptores tem proposto. No faltam auctores que faam depender a constituio politica unicamente do clima, defendendo o determinismo tellurico. Est neste
(1) Luigi Cattaneo, Intomo ai conceito di costitujione, pag. n e seg.; Palma, Corso di diritto costilujionale, tom. 1, pag. a8 e seg.

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caso Montesquieu, que dedicou vrios livros da sua obra a provar que as virtudes, os vicios, as formas do governo e as religies so um resultado unicamente do clima frio ou quente. Esta doutrina do profundo pensador francs no logrou, porem, concitar grandes applausos, sendo at brilhantemente refutada por Charles Comte. Apesar disso, um dos mais notveis socilogos do nosso tempo, Buckle, no duvidou resuscital-a sob outra forma. Nos climas frios, so necessrios alimentos animaes e carbone para manter o calor e os tecidos; nos climas quentes, bastam alimentos vegetaes, mais fceis de serem produzidos, originando um salrio menor e a desegualdade na distribuio da riqueza e do poder. _ Os climas frteis tornam fcil a alimentao, e, por isso, do origem formao de classes que podem viver sem fazer nada, impondo multido o seu domnio. Esta orientao levou alguns auctores, profundamente impressionados pelos resultados, nem sempre lisongeiros que o governo representativo tem dado em Hespanha e. Frana, a sustentar que este governo unicamente prprio dos climas frios, isto , dos pases em que o sol tem o brilho da lua da Siclia. Outros, como Brisson, attribuem a superioridade politica dos ingleses ao facto de elles habitarem uma ilha. No se pode negar a influencia que o clima, isto , o complexo das varias condies physicas e atmosphericas, exerce sobre a constituio politica, em virtude da aco que estas condies tem sobre a natureza humana. Esta aco determina o phenomeno de adaptao geographica por parte da populao dum Estado, que se no pode realizar sem modificaes nas suas qualidades, em harmonia com o meio ambiente. Mas daqui no se pode concluir que as instituies politicas sejam o nico resultado da influencia do clima. Effectiva-

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mente, por um lado,-pases com igual clima tem desinvolvido instituies politicas diversas, e, por outro, os mesmos pases, apesar de permanecer idntico o seu clima, tem tido atravez da historia formas de governo differentes. E' digna de nota a este respeito, Roma, que, apesar de se encontrar situada nos mesmos gros de latitude e de longitude, de ser iliuminada pelo mesmo sol e de apresentar a mesma contextura geographica, tem passado pelas mais notveis transformaes politicas. O mesmo sol tem visto o poder soberano nas mos dos reis, dos patrcios, do senado, da plebe, dos Csares, dos bares da Edade Media, dos Pontfices e duma casta sacerdotal. Accresce que o meio tellurico frequentemente modificado pela aco do homem, em virtude do poder que este tem sobre a natureza physica. Os escriptores que combatemos attendem no determinismo da constituio politica unicamente aco do meio tellurico, e esquecem completamente a reaco das energias sociaes sobre este meio (i).

l63.

DETERMINISMO ANTHROPOLOGICO. OutrOS

escriptores, como Gustavo Le Bon, fazem depender a constituio politica unicamente da raa, isto , dos caracteres orgnicos e psychicos das variedades etimolgicas. E' o denominado determinismo anthropologico. A historia, diz Gustavo Le Bon, pode ser considerada, nas suas grandes linhas, como a simples exposio dos resultados produzidos pela constituio psychologica das raas. Ella deriva desta constituio, como os rgos respiratrios dos peixes derivam da sua vida aqutica. E' principalmente nas instituies politicas
() Palma, Corso di diritto costitujionale, tom. i, pag. 21;
Posada, Tratado de derecho politico, tom. 1, pag. 173 ; Enrico Ferri, Socialisme et science positive, pag. i5a; Combes de Les-trade, Droit politique contemporain, pag. 186.

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que se manifesta mais visivelmente o soberano poder da alma da raa. Nesta ordem de idas, chegou-se a sustentar que o governo representativo um monoplio da raa anglo saxonia. No desconhecemos a influencia que a raa pode exercer na vida politica dum povo, visto ella abranger um certo numero de aptides e de energias psychicas especiaes, que ho de concorrer para imprimir organizao do Estado caracteres diversos. Mas dahi no se pode de modo algum concluir que a constituio politica derive exclusivamente dos caracteres ethnicos dum povo. Effectivamente, se as constituies politicas dependem unicamente das qualidades das raas, no se comprehende como as mesmas raas tenham tido diversas formas de governo, conforme as condies sociaes. Demais, a explicao das constituies politicas pelos caracteres phychologicos das raas muito obscura, visto ser difficil determinar taes caracteres, chegando alguns auctores, como Waitz, a sustentar que no ha propriamente caracteres espirituaes typicos. Accresce que as raas constituem estdios diversos da evoluo humana, visto serem um resultado da aco do meio, e por isso no podem explicar s por si a constituio politica. Finalmente, se o governo representativo um apangio da raa anglo-saxonia, fica por explicar a razo por que esta raa no teve sempre tal forma de governo (i).
164. O DETERMINISMO ECONMICO. A QUESTO DO O systema que actualmente] parece predominar o do determinismo econmico ou materialismo histrico, seguido por Karl Marx, Loria,
MATERIALISMO HISTRICO.

(1) Gustave Le Bon, Lois psychologiques de l 'volution des peuples, pag. 98; Palma, Corso di dirtto cottitusionale, tora. 1, pag. 24; Posada, Tratado de derecho politico, tom. i, pag. 220.

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Laveleye e Meilusi, segundo os quaes as' constituies politicas so consideradas como um producto exclusivo dos factores econmicos. Na impossibilidade de ana-lysarmos as diversas modalidades do determinismo econmico, porque isso levar-nos-hia muito longe, referir-nos-hemos s concepes de Karl Marx e de Loria, isto , s concepes do fundador deste systema e do seu mais genial theorico. Segundo Karl Marx, o phenomeno econmico a causa determinante de todas as outras manifestaes sociaes, e por isso da moral, do direito e da politica. Mas a estructura econmica determinada, em cada uma das suas phases, pela evoluo do instrumento productivo. Por isso, em ultima analyse, o desinvolvimento dos instrumentos da produco a causa determinante das instituies politicas. Loria concorda em que a constituio politica determinada fatalmente pela estructura econmica, mas intende que esta no o resultado da evoluo do instrumento productivo, mas duma serie de gros decrescentes na productividade da terra, determinados pelo augmento incessante da populao. De modo que Loria colloca como base da evoluo social a terra, j contrariamente ao que tinha sustentado Karl Marx, para quem o instrumento productivo era tudo. Evidentemente que, entre estas duas modalidades do determinismo econmico, a de Loria mais admissvel, visto o desinvolvimento do instrumento productivo derivar da resistncia que a terra e a natureza physica oppem ao trabalho humano. Apesar, porem, dos progressos que Loria introduziu na theoria do determinismo econmico, parecenos inteiramente Inadmissvel o seu dogmatismo exclusivo. Effectivamente, os phenomenos polticos, sendo os mais complexos de todos os phenomenos, no podem ser determinados unicamente pelos phenomenos econmicos, mas tambm pelos phenomenos intermedirios entre estes e

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aquelies. E' certo que os phenomenos sociaes so sempre a repercusso das condies econmicas. Mas, estes phenomenos, por sua vez, actuam como causas dos phenomenos sociaes posteriores, e reagem sobre as condies econmicas, embora o faam com menos efficacia. Este que me parece o grande defeito da theoria do determinismo econmico, e no o de ser uma explicao que precisa de ser explicada, como pretende Icilio Vauni, ou o de constituir uma theoria que no faz mais do que substituir um mysterio por outro, ainda mais inintelligivel, como sustenta Wagner. Synthetizando as nossas idas sobre a influencia da causalidade econmica, podemos dizer que as transformaes politicas se basam na evoluo econmica, visto estes phenomenos serem os mais simples e os menos complexos de todos os phenomenos sociaes. As criticas que acabamos de fazer ao materialismo histrico levaram alguns escriptores a interpretar o materialismo histrico no sentido de se dar predomnio ao factor econmico, sem, porem, se considerar exclusivo. Mas deste modo o materialismo histrico consegue evitar as criticas que lhe tem sido feitas, perdendo toda a originalidade e valor prprio. No penltimo! congresso de sociologia, foi a forma absoluta, rgida e systematia que principalmente serviu para a interpretao do materialismo histrico (i).
l65. A INFLUENCIA DAS IDAS, DOS SENTIMENTOS E DOS

FACTORES MORAES.

Alem destas theorias to exclusivistas e unilateraes, relativamente aos factores determi(1) Loria, Les bases de la constitution sociale, pag. u3 e seg..; Lavelqye, Le gouvernement datis la dmocratie, tom. i, pag. 198 ; Ferri, Socialisme et science positive, pag. 147; Mellusi, La funcione econmica nella vitapolitica, pag. 16 e seg.; Rogers, L'inter-pretation conomique de 1'histoire, pag. 496; Annales de 1'Institut International de Sociologie, tom. viu, pag. 49 e seg.

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nantes das constituies politicas, ainda podemos referir a de Augusto Comte, que attribue as transformaes politicas evoluo das idas, a de Herbert Spencer, que insiste sobre a influencia dos sentimentos, e a de Littr, que se preoccupa unicamente com os factores moraes. Estas theorias so to inadmissveis como as anteriores, visto no se poderem isolar os sentimentos e as idas dos meios em que ellas surgem. Em todo o caso, fazendo entrar as idas e os sentimentos no determinismo geral, no podemos deixar de reconhecer a influencia que estes factores podem ter na evoluo politica. Effectivamente, uma constituio politica no pode subsistir, se o povo no tiver as idas e os sentimentos prprios para fazer o que ella exige delle. E' o que Stuart Mill affirma expressamente a propsito do governo representativo. E realmente um povo pode considerar admirveis a representao popular e as liberdades individuaes e locaes, mas isso de nada valer, se no tiver o desinvolvimento intellectual para as pr em pratica. O mesmo se pode dizer dos factores moraes, em virtude das relaes intimas que ha sempre entre a constituio e os costumes. Parece-nos por isso indiscutvel que a constituio politica uma resultante das condies econmicas, familiares, indus-triaes, scientificas, moraes e jurdicas duma nao. No nos referiremos raa e ao clima, porque, como nota Ferri, as condies econmicas so a resultante das energias e das aptides ethnicas* actuando sobre um meio tellurico determinado (i). 166. O PROGRESSO POLITICO. Da exposio que acabamos de fazer, resulta uma concepo do pro(1) Ferri, Socialisme et seience-positive, pag. i5a; Luigi Palma, Corso di diritto costitujionale, tom- 1, pag. 38; Luigi Cattaneo, Intorno ai conceito di costitujione politique, pag. 69.

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gresso politico inteiramente diversa da que era admittida no domnio da escola metaphysico-revolucionaria. Esta escola concebia o progresso politico como a realizao duma forma perfeita de governo, construda unicamente com o auxilio da lgica abstracta. Mas, se as instituies politicas no so o producto da razo, mas so determinadas pelas condies sociaes, claro que as suas transformaes devem derivar da evoluo da sociedade e de nenhum modo da lgebra dos reformadores aprioristas. Por isso, o verdadeiro progresso politico consistir na adaptao gradual e indefinida do Estado s variveis condies econmicas, familiares, industriaes, scientificas, moraes e jurdicas dum povo. Cada phase desta adaptao tem um valor prprio, visto representar as instituies politicas que um povo pode comportar. Esta doutrina pode ser confirmada pela theoria de Spencer, de que os caracteres das unidades determinam os caracteres do aggregado, visto as instituies politicas constiturem os caracteres mais elevados dum] aggregado social, devendo por isso ser determinadas pelos caracteres das unidades econmicas, familiares, industriaes, scientificas, moraes e jurdicas. Deste modo, no pode haver progresso politico | seno pelo parallelismo social com as condies dum povo (i).

(i) Luigi Cattaneo, Intorno -ai conceito di costitujione, pag. 98 e seg.; De Greef, Transformisme sociale, pag. 335; Benjamin Kidd, hvolution sociale, pag. 29.

CAPITULO XIII CONSTITUIES PORTUGUESAS


SUMMARIO : 167. Situao de Portugal nas vsperas da revoluo de 1820. 168. Revoluo de 1820. 169. Constituio de 1822. 170. Carta constitucional de 1826. 171. Constituio de i838. 172. Acto addicional de 5 de julho de i852. 173. Acto addicional de 24 de julho de i885. 174. Acto addicional de 3 de abril de 1896. 175. Proposta da reforma constitucional de 14 de maro de 1900. 176. A questo da reviso da Carta.

167. SITUAO DE PORTUGAL NAS VSPERAS DA REVOLUO DE 1820. Portugal no podia deixar de tomar parte no movimento constitucional que a revoluo francesa tinha provocado em toda a Europa. As idas diffundidas pela revoluo francesa fermentavam por toda a parte, animadas pelo exemplo da Europa e principalmente da Hespanha, que chegara a reunir cortes e a proclamar uma constituio liberal. O descontentamento lavrava em todos os espritos, por causa da cobarde retirada de D. Joo VI para o Brazil, deixando no reino uma regncia sem foras, nem coragem para arcar com as dificuldades que de todos os lados sobrevieram ao pas. Deste modo, pela fixao da corte portuguesa no Brazil, ficou Portugal reduzido condio de colnia da sua antiga colnia. O brio nacional encontrava-se offendido com a entrega do exercito portugus a um general estrangeiro, que

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exercia uma verdadeira dictadura militar, sem se sujeitar s "determinaes do governo legalmente estabelecido. A permanncia dos officfaes ingleses nas fileiras do nosso exercito, embaraando as promoes dos officiaes portugueses, indignava o exercito e o povo. Accrescia a tudo isto o triste estado financeiro e econmico do nosso pais, no recebendo o Estado seno uma parte mnima dos rendimentos da alfandega, que se escoavam quasi todos para as algibeiras dos empregados, e reinando a misria nas provncias, principalmente na Extremadura e Beira, que ainda se no tinham podido levantar dos golpes que a agricultura padecera, com as devastaes dos exrcitos franceses. Isto, porem, no impedia que partissem por todos os navios para o Rio de Janeiro grossas quantias, que representavam os rendimentos de muitas pessoas que tinham acompanhado at ao Brazil a famlia real. Portugal estava, pois, preparado para receber a revoluo (i). 168. REVOLUO DE 1820. Formaram-se associaes revolucionarias que aspiravam queda da theocracia e do absolutismo e introduco do regimen constitucional. Essas associaes, porem, encontraram grandes difficuldades em se expandir, por causa da forma severa como o governo estabelecido procedia para evitar o desinvolvimento das idas revolucionarias. Uma delias, fundada em Lisboa, tendo sido denunciada em 1817, foi to ferozmente punida, que onze dos seus membros subiram ao patbulo no Campo de Sant'Anna, e Gomes Freire de Andrade, que, apenas tinha sido convidado para entrar na conspirao que
(1) Pinheiro Chagas, Historia de Portugal, vol. xn, pag. 41; Thoroaz Ribeiro, Historia da legislao liberal, tom. n, pag. 7 e seg.

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aquella sociedade preparava, soffreu a morte ignominiosa da forca na esplanada da Torre de S. Julio da Barra. Esta represso violenta no conseguiu suffocar os germens revolucionrios, antes os desinvolveu, fecundando-os com o sangue das victimas. O movimento revolucionrio que se preparava contra as instituies, obteve melhor exito no Porto, onde Fernandes Thomaz, Ferreira Borges, Silva Carvalho, Ferreira Vianna e Duarte Lea fundaram em 1818 uma associao secreta, que foi successivamente conquistando adheses entre os homens mais illustrados e patriotas. Foi ella que conseguiu realizar a revoluo liberal de 24 de agosto de 1820, que fez entrar a nossa nacionalidade num novo perodo, inaugurando entre ns o regimen constitucional. Convocou-se extraordinariamente no mesmo dia a vereao do Porto, formando-se uma junta provisional do governo supremo do reino para governar em nome do rei D. Joo VI, manter a religio catholica romana, e para convocar cortes representativas, e ncllas formar uma constituio adequada aos bons costumes e religio, e leis convenientes situao. No dia i5 do ms immediato pronunciava-se Lisboa a favor das idas liberaes, nomeando pessoas que deviam formar o governo interino. Depois a junta provisria do supremo governo do reino uniu a si os membros do governo interino, formando duas seces: uma denominada junta provisional do governo supremo do reino; outra, junta provisional preparatria das cortes. A junta provisional hesitava sobre o modo de organizar a representao nacional em cortes. Os governadores do reino institudos por D. Joo VI ainda tentaram frustrar o movimento liberal, convocando as antigas cortes, mas debalde, visto o movimento liberal se ter generalizado extraordinariamente. Os deputados da casa dos 24, como representantes de todos os grmios e povo de Lisboa e seu termo, foram de opinio
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de que a representao em cortes fosse eseolhida, era harmonia com o que se encontrava estabelecido na constituio hespanhola. O povo de Lisboa e os militares foram mais longe, pretendendo que se fizesse proclamar a constituio hespanhola, a qual,*sendo modificada pelas cortes, convocadas maneira hespanhola, se adoptasse e apropriasse aos usos e costumes de Portugal, sem que lhe alterassem o seu essencial e as idas libe-raes que ella contm. Triumphou o systema das eleies segundo a constituio hespanhola, sendo dadas neste sentido instru-ces, que no eram mais do que a copia dos artigos respectivos daquella constituio, no se alterando nem sequer a numerao dos artigos, accrescentando-se apenas em seguida a alguns artigos, em caracteres itlicos, o que se julgou indispensvel para a sua applicao entre ns. As eleies effectuaram-se no continente do reino em dezembro de 1820, e posteriormente as das ilhas adjacentes e domnios ultramarinos, vindo a concluir-se algumas delias s em principios de 1822. Em 26 de janeiro de 1821 instal-laram-se as cortes, depois de se terem reunido em junta preparatria. A constituio hespanhola, embora exercesse uma grande influencia sobre os revolucionrios de 1820, no chegou a ser jurada, mallogrando-se as tentativas neste sentido. No , pois, verdade como por equivoco assevera o sr. Muro Martinez que em outubro de 1820 se proclamasse em Portugal revolucionariamente a constituio de 1812, e que vigorasse at 1823. E' certo que o decreto de 21 de abril de 1821 mandou observar provisoriamente no reino do Brazil a constituio hespanhola, mas este decreto foi revogado por outro do dia immediato (1). (1) Dr. Lopes Praa, Colleco de leis e subsdios para o estudo do direito const. port., tom. 11, pag xiv e seg., e pag. i5i e seg.

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169. CONSTITUIO DE 1822. Destas constituintes sahiu a constituio de 23 de setembro de 1822, que, como se sabe, foi assignada e jurada por el-rei D. Joo VI. A exemplo das constituies francesas de 1791 e 1793 e doutras, a constituio de 1822 consagrou o seu primeiro titulo aos direitos e deveres individuaes dos portugueses, garantindo os direitos de liberdade, segurana, propriedade e egualdade perante a lei. No garantia, porem, seguindo o exemplo da constituio francesa de 1795, o direito de resistncia, tirando proveito da experincia alheia. As eleies deviam ser feitas directamente pelos cidados reunidos em assemblas eleitoraes pluralidade de votos, em escrutnio secreto, approximando-se assim as nossas constituintes da constituio francesa de 1793. A soberania reside essencialmente na nao, podendo ser somente exercitada pelos seus representantes legalmente eleitos. Admittem-se trs poderes polticos: legislativo, judicial e executivo. A auctoridade do chefe do poder executivo era extraordinariamente enfraquecida, em virtude dum prurido de mxima liberdade. O rei no podia impedir as eleies de deputados, oppr-se reunio das cortes, prorogal-as, dissolvel-as ou protestar contra as suas decises. Tinha apenas o veto suspensivo, ouvido o conselho de Estado, e ainda assim em seguida formula volte s cortes impunha-se-lhe a obrigao de expor debaixo da sua assignatura as razes pelas quaes intendia que a lei devia supprimir-se ou alterar-se. Essas razes voltavam a ser discutidas pelas cortes, e, se no fossem acceitas, seria novamente a lei apresentada ao monarcha, devendo dar-lhe logo a sua sanco. Eram excludas da sanco todas as leis e disposies que fossem obra das constituintes, e as decises em numerosos assumptos declarados da competncia das

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cortes. Assim, a approvaao dos tractados, a fixao das foras de terra e mar, o conceder ou negar a entrada de foras estrangeiras em territrio portugus, o auctorizar o governo para contrahir emprstimos e estabelecer providencias para os pagar, a administrao e alienao dos bens nacionaes, a creao suppresso de empregos pblicos, alem de outras attri-buies das cortes, eram declaradas independentes da sanco real. Como na constituio francesa de 1791 e na de Cadiz, no pde vingar uma segunda camar. As cortes eram constitudas pelo ajuntamento dos deputados eleitos, e representavam a nao portuguesa. Adoptou-se da constituio hespanhola a deputao permanente, composta de sete membros e dois substitutos, eleitos pelas cortes antes de se fecharem cada, uma das duas sesses da legislatura. O poder executivo foi confiado ao rei; e o poder judicial aos juizes, exclusivamente, havendo juizes de facto assim nas causas crimes como nas eiveis, nos casos e pelo modo que os cdigos determinassem. Em matria religiosa, estabelecia-se que a religio de Portugal era a catho-lica apostlica romana, permittindose, comtudo, aos estrangeiros o exerccio particular dos seus respectivos cultos. A queda da constituio de 1822 no se fez esperar, em virtude da situao politica da Europa, do espirito da nao e do modo como tinham procedido os dirigentes do movimento liberal. A constituio de 1822 no podia resistir reaco triumphante, representada pela SantaAUiana, que tinha avassallado a Europa, e tinha conseguido restabelecer o absolutismo de Fernando VII em 1823, e encontrava na rainha e em seu filho D. Miguel sectrios convictos. Por outro lado, o espirito do povo portugus, no possuindo ainda uma educao constitucional conveniente, e os exageros dos revolucionrios de 1820, estabelecendo

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disposies incompatveis com um governo monarchico estvel e permanente, tambm deviam concorrer para o mesmo resultado. Appareceu assim a contra-revoluo de 1823, dirigida pelo infante D. Miguel, que teve como consequncia a restaurao do absolutismo. D. Joo VI parece que no queria ir to _ longe, porquanto chegou a nomear uma junta para preparar o projecto duma carta de lei fundamental da monarchia portuguesa, considerando a constituio de 1822 contradictoria com o principio monarchico, imprpria para conciliar e manter os direitos e interesses das differentes classes do Estado,) e incompatvel com os antigos hbitos, opinies e necessidades do povo portugus. Esta attitude, porem, no agradou aos absolutistas, tendo logar a revoluo de 3o de abril de 1824, dirigida por D. Miguel, com o pretexto de defender a soberania de sua magestade. Este movimento abortou, em virtude do procedimento dos embaixadores estrangeiros, vendo-se obrigado D. Miguel a sahir do reino, sob o pretexto de viajar pela Europa. Apesar disto, as circumstancias no permittiram que fosse por diante a carta de lei fundamental. A junta creada para preparar o seu projecto foi dissolvida por decreto de 5 de junho de 1824, creando-se por decreto da mesma data outra para preparar o projecto das instruces necessrias para a convocao das cortes dos trs estados. Mas, nem os trs estados se chegaram a convocar, em virtude da presso do gabinete de Madrid, que tinha a este respeito grandes receios e inquietaes (1). 170. CARTA CONSTITUCIONAL DE 1826. D. Joo VI falleceu em 10 de maro de 1826, deixando o pas
(1) Dr. Lopes Praa, Colleco de leis e subsdios para o estudo do direito constitucional portugus, tom. 11, pag. 199 e seg. H

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neste estado e por muito tempo ficaria sem se restabelecer entre ns o regimen liberal, se no fosse a interveno do successor da coroa, a esse tempo imperador do Brazil. Como se sabe, j nesta epocha, D. Pedro IV tinha outorgado ao imprio do Brazil a constituio politica de 11 de dezembro de 1823. Inspirou-se, sem duvida, na constituio de 1822, mas soube fazer-lhe as modificaes que a situao do Brazil aconselhava. Com melhor senso pratico, no desarmou o poder executivo das faculdades necessrias para um governo forte, sem ser opprssor. Consignou entre os poderes polticos o poder moderador, de que j se havia fallado nas constituintes portuguesas. D. Pedro procedeu do mesmo modo para com Portugal. Tendo recebido em 24 de abril de 1826 a noticia da morte do seu pae, outorga a carta constitucional em 29 do mesmo mez. Ha fortes presum-pes de que este documento foi redigido por Jos Joaquim Carneiro, marquez de Caravellas, e a esse tempo ministro da justia. A carta constitucional tem a sua fonte na constituio de 1822 e na constituio do imprio do Brazil de 1823. E fcil de vr, comparando os textos das duas constituies que, na maior parte, os artigos da carta constitucional so litteralmente transcriptos da constituio brazileira. Na carta acha-se consignada a diviso dos poderes e os demais princpios do systema representativo; decretada a liberdade de imprensa, a extincao dos privilgios e todas as outras garantias de liberdade contra os abusos do absolutismo, j proclamadas na constituio de 1822. Differe, porem, desta principalmente em admittir duas camars, a dos pares e a dos deputados, e em separar nas attribuies do rei aquellas que teem por fim especial manter o equilbrio do systema politico, das quaes se faz um quarto poder, o moderador, que o mesmo rei exerce, ouvindo o conselho de Estado.

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A carta ainda estabelece a eleio indirecta dos deputados, um conselho de estado de nomeao regia, e a responsabilidade dos ministros. J Como D. Pedro IV no podia abandonar o Brazil sem perigo, nem conservar ambas as coroas sem despertar entre as duas naes rivalidades inconciliveis, abdicou de todos os seus direitos coroa de Portugal em sua filha a princeza do Gro Par, D. Maria da Gloria, sob duas condies: o juramento da carta constitucional *, o estarem feitos os solemnes esponsaes de D. Maria II com o infante D. Miguel e o casamento concludo. A abdicao no se verificaria faltando qualquer destas condies. No reino a carta foi acceita por toda a nao e executada pelo governo. O. Miguel mesmo jurou-a em Vienna, contrahiu solemnes esponsaes com sua sobrinha, e fez publicar protestos de reconhecimento e obedincia a seu irmo mais velho. A carta, porem, pelo seu espirito accentuadamente liberal tinha excitado os dios das naes estrangeiras, que tinham adherido sancta allana. A Hespanha, principalmente, onde o absolutismo campeava infrene, fazia a mais tenaz opposio ao novo regimen, estabelecido na carta outorgada por D. Pedro. O que salvou a carta dos ataques das naes estrangeiras foi o governo ingls, que deixou a execuo das novas instituies dependente das auctoridades e do povo portugus, a salvo de qualquer invaso estrangeira. Os adversrios do regimen liberal estabelecido encontravam numerosos e decididos adherenres em todas as classes, e um apoio manifesto no governo hespanhol, onde os revoltosos achavam acolhimento benvolo e a necessria animao para de continuo entreterem a revolta e a perturbao da ordem publica em Portugal. O governo portugus, auxiliado pelas tropas inglesas, conseguiu reprimir esta revolta, dando alento ao partido liberal. A prpria Hespanha foi levada pela diplomacia inglesa a reconhecer o governo portugus.

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Entretanto, o prncipe de Metternich no cessava de depositar no infante D. Miguel as suas esperanas, prevendo que por este modo conseguiria a queda da carta constitucional. Os direitos de D. Miguel regncia, em vista do artigo 92. da Carta, logo que completasse vinte e cinco annos de edade, eram reconhecidos pela ustria, fazendo que' esta ida fosse acolhida pelos outros gabinetes da Europa. Appareceu ento o decreto de 3 de julho de 1827, confiando a D. Miguel a regncia do reino com a denominao de logar-tenente de D. Pedro, que poz em desconfiana os mais prudentes do partido liberal. Effectivamente, D. Miguel chegou a Lisboa a 22 de fevereiro de 1828, e D. Pedro declarou completa a sua abdicao por decreto de 3 de maro, embarcando as tropas inglesas para o seu pas em 2 de abril. D. Miguel manifestou, dentro em breve, as intenes dei que estava animado, dissolvendo o parlamento e convocando os trs estados do reino, que o proclamaram legitimo rei de Portugal em 1828, estabelecendo-se de novo o absolutismo. Os defensores da carta constitucional, luctando corajosamente, conseguiram expulsar D. Miguel do reino e assentar no throno a rainha constitucional. Para este resultado concorreu em grande parte a interveno do imperador D. Pedro, visto sem ella ser impossvel a continuao da resistncia na Terceira e nos Aores. Effectivamente, D. Pedro abdicou a coroa do Brazil, e, voltando Europa, encarregou-se de restituir o Ithrono a sua filha, assumindo para esse fim a regncia e organizando um exercito de sete mil e quinhentos homens, com .que conseguiu occupar a cidade do Porto, e, auxiliado depois pelos seus habitantes, derrotar o exercito do seu irmo. Vencido o exercito de D. Miguel, teve este prncipe de assignar a concesso de vora Monte de 26 de maio de 1834, e o regimen constitucional pde resta-

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belecer-se livremente em todo o pas. Para este glorioso resultado, contribuiu em grande parte a revoluo francesa de i83o, que restringiu a preponderncia das naes absolutistas da Europa. Depois delia, o regimen constitucional pde contar com a proteco efficaz de duas grandes naes, a Frana e Inglaterra. Divididas as foras das grandes potencias da Europa, podia travar-se a lucta das idas com alguma esperana de xito. A Rssia, a ustria e a Prssia, protectoras do absolutismo, dominaram o oriente da Europa; o occidente constitucional ficava sob a influencia da Frana e Inglaterra. Consequncia deste facto, foi o tractado da quadrupla alliana de 22 de abril de i834, pela qual a Frana, a Inglaterra, Portugal e Hespanha se uniam no mesmo pensamento, tor-nando-se inteiramente impossvel o governo absoluto na Pennsula (1). 171. CONSTITUIO DE I838. A carta constitucional vigorou at i836. Tendo-se manifestado contra o ministrio uma opposio forte na camar dos deputados, contraria ao systema dos emprstimos e da profuso nas reformas, elle tomou a resoluo de a dissolver, sem calcular bem as foras que tinha para combater o partido opposto nas eleies immediatas. Quando os novos deputados chegavam capital, rebentou a revoluo de 9 de setembro de i836, que no se dirigindo a principio seno a pedir a demisso do ministrio, acabou por destituir a carta e proclamar a constituio de 1822, com as reformas que um congresso constituinte, para esse fim immediata-mente convocado, julgasse necessrias. Nesta revoluo, influram tambm profundamente os acontecimentos de
(1) Dr. Lopes Praa, Colleco de leis e subsdios para o estudo de direito constitucional portugus, tom. 11, pag. 229; Pinheiro Chagas, Historia de Portugal, tom. xn, pag. 284 e seg.

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Hespanha, onde a rainha, em virtude duma revoluo, se viu obrigada a restabelecer em i836 a constituio de
1812.

Os setembristas subiram assim ao poder, e as constituintes, por elles convocadas, elaboraram a constituio de 20 de maro de i838, que foi acceita e jurada pela rainha D. Maria II a 4 de abril do mesmo anno. A origem democrtica desta constituio manifesta-se logo na formula que a precede: Fao saber, diz a rainha, que.as cortes geraes, extraordinrias e constituintes decretaram e eu acceitei e jurei a seguinte constituio politica da monarchia portuguesa . Deixou de existir o conselho de Estado, desviando-se os legisladores, portanto quer da carta constitucional, quer da constituio de 1822. Desappareceu a distinco entre o poder moderador e o poder executivo, consignada na lei fundamental outorgada por D. Pedro IV. As eleies de indirectas, que eram pela carta, passaram a ser directas. A mais importante alterao que as constituintes fizeram na lei fundamental anterior, consiste no modo por que organizaram a segunda camar. De hereditria e vitalcia que era pela carta, tornou-se pela constituio de i838 electiva e temporria. O numero de senadores devia ser pelo menos egual metade do numero dos deputados, e devia a segunda camar ser renovada por metade periodicamente, sempre que houvesse de proceder-se a eleies geraes para deputados. Segundo o artigo transitrio, as primeiras cortes ordinrias, dissolvido o congresso constituinte, poderiam decidir se a camar dos senadores havia de ser de simples eleio popular, ou se de futuro os senadores deveriam ser escolhidos pelo rei sob lista trplice, proposta pelos crculos eleitoraes. O poder judicial era exercido por juizes e jurados. A constituio de i838, depois da resistncia do partido conservador por algum tempo, conseguiu impr-se,

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entrando a nao num perodo de concrdia, at qu em 27 de janeiro de 1842 uma sublevao militar, dirigida por um ministro, produziu a queda desta constituio e a proclamao da carta constitucional. O decreto de 10 de fevereiro de 1842 restabeleceu a carta constitucional. Assim como a queda da carta trouxe comsigo a perturbao da ordem publica por largos meses, assim tambm a queda da constituio de i838 lanou o pas nos horrores da guerra civil, em virtude da attitude dos conservadores, que, em logar de procurar conciliar os setembristas, s trataram de os dominar. Houve, por isso, a revolta militar de 5 de fevereiro de 1844 em Torres Novas, que foi, porem, prompta-mente reprimida, e a revoluo chamada da Maria da Fonte, que comeou em abril de 1846 e terminou com a interveno das potencias, Hespanha, Frana e Inglaterra, e a conveno de Gramido de 29 de junho de 1847. A revoluo francesa de 1848 deu alento aos setembristas e tornou insupportaveis, em virtude da desconfiana, os Conservadores, que se obstinavam em no alterar a carta por meio duma reviso constitucional (1). 172. ACTO ADDICIONAL DE 5 DE JULHO DE I852. O movimento revolucionrio iniciado no Porto em abril de I85I levantou mais uma vez* o grito de carta reformada, e, tendo triumphado esse movimento, o chefe do Estado assentiu reforma da carta. Pelo decreto de 25 de maio de I85I, dissolveu-se a camar dos deputados, convocando-se extraordinariamente as cortes geraes para o dia i5 de setembro. Foram preteridas as formalidades prescriptas nos artigos 14o.0, 141.
(1) Coelho da Rocha, Ensaio sobre a historia do governo e da
legislao portuguesa, pag. 243.

______ w|

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e 142.0 da carta, cuja textual observncia no poderia ter outro resultado seno o de adiar indefinidamente e sophismar na realidade a manifesta vontade da nao. Em harmonia com estas idas, mandaram-se incluir nas procuraes dos deputados os competentes poderes constituintes. Destas cortes constituintes resultou o acto addicional de 5 de julho de i852. O acto addicional de i852 foi uma bandeira de paz e conciliao entre os partidos. Estabeleceu a nomeao de deputados por eleio directa, os tractados, concordatas e convenes com as potencias antes de ratificados devem ser appro-vados pelas cortes em sesso secreta, os impostos so yotados annualmente, e as leis que os estabelecem ficam obrigando somente por um anno. No se tentou reorganizar a camar dos pares. A pena de morte foi abolida nos crimes polticos. Tomaram-se ainda outras providencias, posto que "de menor importncia. Com este acto addicional entra o governo constitucional num perodo normal, comeando os partidos a alternar-se no poder, sem necessidade de recorrer guerra civil (1). 173. ACTO ADDICIONAL DE 24 DE JULHO DE I885. Os nossos partidos, porem, concentraram toda a sua atteno na questo politica, como se fosse possvel encontrar ahi o remdio de todos os nossos males. E por isso que, passado algum tempo depois do segundo acto addicional, se suscitou vivamente a questo da reforma constitucional, que foi levada a cabo em i885, pelo partido conservador, observando-se pela primeira vez os tramites estabelecidos pela carta. Dahi derivou o acto addicional de 24 de julho de i885.
(1) Dr. Lopes Praa, Colleeo de leis e subsdios para o estudo do direito constitucional portugus, tom. u, pag. 280 e seg.

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Declarou-se que os pares e deputados so representantes da nao e no do rei que os nomeia, ou dos collegios e dos crculos que os elegem, e que a constituio no reconhece o mandato imperativo. Mudou-se o perodo da legislatura de quatro para trs annos, continuando cada sesso annual a ser de trs mezes. Determinou-se que nenhum par vitalcio ou temporrio e nenhum deputado, estes, desde que foram proclamados na respectiva assembla de apuramento ou de eleio, podiam ser presos por auctoridade alguma, salvo por ordem da sua respectiva camar, menos em flagrante delicto a que corresponda a pena- mais elevada da escala penal, acclarando-se assim a expresso que a carta emprega durante a deputao; tirou-se, porem, s camars o direito, que a carta lhes conferia de decidirem se os processos comeados contra os seus membros, chegados pronuncia, haviam de continuar ou no. A parte mais importante da reforma foi, porem, a relativa camar- dos pares, que, sendo pela carta toda de pares vitalcios e hereditrios, nomeados pelo rei e sem numero fixo, alem dos pares por direito prprio, do seu nascimento ou do seu cargo, passou a compr-se de trs partes, uma de cem membros vitalcios, nomeados pelo rei, outra de cincoenta membros electivos, e outra dos pares por direito prprio. Dispoz que a responsabilidade dos ministros abrange os actos do poder moderador, e fizeram-se modificaes nas attribuies deste. Acabou-se com a disposio da carta que prohibia que o rei sahisse do reino de Portugal, sem o consentimento das cortes. Garantiu-se o direito de reunio, e consignaram-se outras disposies de menor importncia (i).
(i) Dr. Lopes Praa, Colleco de leis e subsdios para o estudo do direito constitucional portuguej, tom. 11, pag. 299.

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174. ACTO ADDICIONAL DE 3 DE ABRIL DE 1896. A orientao reaccionria seguida pelo ministrio HintzeFranco, levou o a modificar a constituio pelo decreto dictatorial de 25 de setembro de 1895. A camar dos pares passou a ser composta de membros vitalicios, em numero de noventa, nomeados pelo rei, alem dos pares por direito prprio e por direito hereditrio. Os ministros ficaram com o poder de nomear dentre os funccionarios superiores da administrao do Estado, delegados especiaes para tomarem parte perante as camars legislativas na discusso de determinados projectos de lei. Os conflictos parlamentares so resolvidos por uma commisso mixta] composta de egual numero de membros das duas camars, servindo o que ella decidisse por pluralidade de votos para ser immediatamente reduzido a decreto das cortes geraes, ou para ser rejeitado o projecto. Havendo empate, ou quando a commisso no chegasse a accrdo, resolvia o poder moderador, ouvido o conselho de Estado. Pela lei constitucional de i885| tinha-se restringido ao poder moderador o direito de dissoluo das camars; este decreto eliminou essa restrico. Dispoz-se tambm que nos primeiros quinze dias, depois de constituda a camar dos deputados, o governo lhe apresentaria o oramento da receita e da despesa do anno seguinte, as propostas fixando as foras de terra e mar e a dos contingentes do recrutamento da fora publica;, quando at ao fim do anno econmico, as cortes no votassem as respectivas leis, continuariam em execuo no anno immediato as ultimas disposies legaes sobre estes assumptos, at nova resoluo do poder legislativo. Este decreto transformou-se na lei de 3 de abril de 1896, que constitue o terceiro acto addicional

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carta. Esta lei differe do decreto em dous pontos: um, na maneira de dirimir os conflictos.entre as cama rs ; outro, na determinao annual das contribuies e das foras publicas. A' deciso do rei substituiu-se no primeiro caso a deliberao tomada pelas cortes geraes, convocadas a pedido de qualquer das camars. Relativamente ao segundo ponto, accrescentou-se que, se as cortes no estiverem abertas sero extraor dinariamente convocadas e reunidas no prazo de trs mezes, a fim de deliberarem exclusivamente sobre os assumptos das contribuies e das foras publicas; se estiverem funccionando, no sero encerradas sem haverem deliberado sobre o mesmo objecto, excepto sendo dissolvidas; no caso de dissoluo, sero con vocadas e reunidas no praso j indicado em sesso ordinria ou em sesso extraordinria, para o mesmo exclusivo fim (i). H 175. PROPOSTA DA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 14 DE MARO DE 1900. O terceiro acto addicional carta constitucional foi acolhido pelo pas com uma profunda indifferena, visto no ser o resultado nem das indicaes da opinio publica, nem da imposio duma revoluo triumphante, nem do concurso consciente e reflectido da representao nacional. Alem disso, este acto addicional contm disposies de tal modo retrogradas e inadmissveis numa organizao politica contempornea, que uma nova reforma constitucional se impunha vasada em princpios mais liberaes, para assegurar um funccionamento mais perfeito dos poderes do Estado. Reconhecida pela lei de 26 de julho de 1899, a necessidade da reforma da carta constitucional e dos actos
(1) Dr. Frederico Laranjo, Princpios de direito politico (lies de 1887 ), pag. 366 e seg.

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addicionaes de 5 de julho de i852, de* 24 de julho de 1888 e de 3 de abril de 1896, foi eleita a camar de 1900 com poderes especiaes para a reforma. O governo apresentou s cortes, em 14 de maro de 1900, a proposta de lei tendente a modificar o que disposto nos artigos e paragraphos, cuja reforma foi considerada necessria.. Segundo essa proposta de lei, a camar dos pares composta de pares vitalcios sem numero 6x0 nomeados pelo rei, de pares por direito prprio e de pares electivos, alem dos pares hereditrios transitoriamente. | A parte electiva da camar dos pares comprehende somente pares eleitos pelos estabelecimentos scientifi-cos, em numero de oito. As cortes podem reunir-se por direito prprio, quando no tenham sido convocadas at ao fim do penltimo mez do anno econmico para a votao das leis de receita e despesa, e das que fixam as foras de mar e terra e os contingentes do recrutamento da fora publica. Decretada a disso-1 luo das cortes, as novas cortes sero convocadas e reunidas dentro de trs mezes, e no haver outra dissoluo sem que tenha passado uma sesso de egual perodo de tempo. Restaura-se a doutrina da Carta sobre o modo de resolver os conflictos inter-1 parlamentares. A regncia do reino, no caso de ausncia do rei, unicamente se estabelecer, quando a demora seja por tempo excedente a dez dias. Nas discusses dos projectos de iniciativa ministerial, podem os ministros substituir-se uns aos outros, mas no podem delegar por outra forma as attribuies que lhes competem a este respeito. Os tribunaes tem competncia para conhecer da validade das leis e no podem applicar decretos, regulamentos ou ordens do governo e actos de quaesquer auctoridades e das corporaes administrativas que no sejam conformes s leis publicadas em harmonia com os preceitos constitucionaes.

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As providencias legislativas urgentes estabelecidas pelo governo, no uso da faculdade que lhe concedida pelo art. i5. do acto addicional de 5 de julho de i852,| sero sempre submettidas s cortes, logo que ellas sei reunam, para serem expressamente confirmadas, ou no, segundo merecerem. A determinao dos direi-tos polticos que devem pertencer ao's cidados das provncias ultramarinas e a forma do seu exerccio, podem ser reguladas pelas cortes em legislatura] ordinria. Eis apresentada a largos traos a nossa evoluo constitucional.

176.

A QUESTO DA REVISO DA CARTA. Os ltimos

acontecimentos polticos, em que a dictadura omnipotente ameaou subverter todas as liberdades prprias dos povos modernos, vieram mostrar que o regimen representativo no encontrava sufficientes garantias na nossa constituio. Dahi o debate sobre a necessidade de se rever essa constituio, introduzindo-lhe disposies que afastassem para' sempre o perigo de simi-lhantes situaes. O nosso governo parlamentar enferma de trs vicios: o excessivo predomnio do poder executivo; a m constituio do parlamento; a defeituosa organizao dos partidos polticos. O excessivo predomnio do poder executivo determina a subordinao do parlamento e tiralhe toda a independncia para fiscalizar os actos deste poder. Desse excessivo predomnio do poder executivo na nossa vida politica, que resultam as frequentes dictaduras e delegaes das funees legislativas no governo. E' necessrio reforar o poder legislativo e para isso encontramos sufficientes trs disposies da proposta de 14 de maro de 1900: a reunio das cortes por direito prprio, a restrico da faculdade da sua dissoluo e a no applicao pelo
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poder judicial dos decretos, regulamentos ou ordens do governo que no sejam conformes s leis. Se se tivesse convertido em lei a proposta de 14 de maro de 1900, com certeza no se teriam commettido os atropellos constitucionaes que to profundamente emocionaram a opinio publica, nos ltimos tempos do reinado de D. Carlos. E' certo que alguns escriptores, como Poinsard, mostram-se favorveis applicao entre ns do regimen simplesmente representativo, no attendendo afinal a que o mal de toda a nossa vida constitucional tem sido o excessivo predomnio do poder executivo, que aquelle regimen ainda viria a fortificar. A m constituio do parlamento provem principalmente da pssima lei eleitoral que actualmente se encontra em vigor. Esta lei, permittindo ao governo fazer triumphar as candidaturas que lhe agradam, annulla todas as garantias que a aco parlamentar pode assegurar. A preponderncia do funccionalismo e da burguezia nas camars, em virtude principalmente da falta de subsidio aos deputados, contribue ainda para aggravar este inconveniente. Impe-se, por isso, elaborar uma nova lei eleitoral que permitta ao parlamento reflectir, com a mais viva fidelidade, todos os interesses e aspiraes dominantes na sociedade portuguesa. O restabelecimento do subsidio aos deputados, que uma errnea interpretao das convenincias publicas tem impedido de levar por deante, abrir a porta do parlamento a muitas actividades que ahi podem ser to teis e proveitosas. A m organizao dos partidos tambm tem contribudo para o vicioso funccionamento do regimen parlamentar. Os nossos partidos no tem independncia, porque os chefes mandam despoticamente dentro delles, podendo, por isso, ser denominados justamente autocracias partidrias. Os nossos partidos no se inspiram nos interesses geraes do pas, mas nos

PARTE PRIMEIRA BASES DA ORGANIZAO

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seus interesses particulares, sendo, por isso, mais propriamente clientelas e faces. A evoluo, porem, tende a remediar este defeito grave do nosso governo parlamentar, em virtude do desmembramento dos grandes partidos histricos. Esse desmembramento deve ser saudado como o inicio de um perodo auspicioso para a nossa vida politica. Os grupos em que elles se venham a dissolver unir-se-ho, no para satisfazer os interesses da clientela, mas para fazer triumphar reformas urgentes, reclamadas pela opinio publica (i).

(1) Poinsard, La production, le travail et le problme social, Xota. 11, pag. 76 e seg.

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PARTE SEGUNDA Poder legislativo

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CAPITULO I NATUREZA
DO PODER LEOISLATIVO SUMMARIO : 177. Funco legislativa. 178. Conceito formal da lei. 179. Conceito material da lei. K 180. Leis prprias e leis imprprias. 181. Caracteres da lei. 182. Conceito doutrinal da lei. i83. Lei e regulamento. 184. O poder legislativo poder delegar as suas funces no poder executivo ? 85. Limites do poder legislativo. 177. FUNCO LEGISLATIVA. A funco legislativa consiste na declarao das normas jurdicas que devem regular a actividade dos diversos aggregados sociaes. O poder legislativo no cria o direito, limita-se a decla-ral-o, surprehendendo-o na vida social de um povo. A lei no o producto arbitrrio da vontade do legislador ou a expresso do seu capricho, mas a reproduco dum principio jurdico elaborado na evoluo social e anterior declarao legislativa, que tem por fim unicamente conseguir a certeza do direito e tornar possivel a convivncia social. E' por isso que, se uma lei no se conformar rigorosamente com as necessidades da sociedade para que ella fo elaborada, impossvel se torna mantela na pratica. A legislao vae-se transformando com a modificao das condies sociaes. Essa transformao, porm, no se pode considerar indefinida, visto haver condies communs e constantes nas diversas formas de organizao social, - a que deve corresponder uma parte

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PODERES DO ESTADO

do direito com caracteres de 'permanncia. Assim, a relao entre os contrahentes pode ser intendida e disciplinada pelo direito do modo mais diverso, desde a forma rigorosa de um vinculo, obrigando a pessoa do devedor e dando logar execuo pessoal, como no direito romano, at forma duma "obrigao patrimonial, incidindo sobre os bens do devedor e no sobre a sua pessoa, como no direito moderno; mas ha de ser sempre elemento permanente e immutavel do direito contractual a obrigao do cumprimento do contracto, sem a qual elle se no pode comprehender. A philosophia do sculo xvm considerava a lei como a expresso da razo do homem. A lei, dizia Montesquieu, a razo humana, emquanto governa todos os povos da terra. As leis politicas e civis de cada nao no devem ser mais do que casos particulares em que se applica esta razo humana. Tal concepo, porem, fez o seu tempo, visto os princpios absolutos e iminutveis da razo humana, em que a legislao se devia inspirar, serem uma abstraco a que no corresponde realidade alguma. A lei faz a declarao do direito sob uma certa sanco, em virtude da qual os cidados so obrigados a obedecer-lhe. Ha, pois, uma substancial differena entre a lei e o costume, visto neste no haver nem a declarao do direito nem a sanco directa do Estado. A auctoridade do costume deriva da prpria e intima fora coactiva do direito. O costume vae cedendo na evoluo jurdica, progressivamente, o logar lei, que involve a declarao consciente do direito. E' por isso que elle perdeu quasi toda a sua importncia no direito privado, embora seja uma fonte abundante do direito publico, que ainda no attingiu a perfeio daquelle ramo do direito. Effectivamente, segundo o artigo 9.0 do Cdigo civil, tambm applicavel em matria commercial (Cdigo commcrcial, artigo 3.), no se pode invocar o desuso

PARTE SEGUNDA PODER LEGISLATIVO

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como motivo legitimo do no cumprimento das obrigaes impostas por lei, e segundo o artigo i6. do cdigo civil se as questes sobre direitos e obrigaes no poderem ser resolvidas nem pelo texto da lei, nem pelo seu espirito, nem pelos casos anlogos, prevenidos em outras leis, sero decididas pelos princpios do direito natural, conforme as circumstancias do caso. Por conseguinte, no ha margem para o costume como fonte do direito privado, visto elle no poder derogar nem innovar neste campo. E' certo que muitos artigos do Cdigo civil mandam applicar os usos e costumes da terra, mas neste caso a sua efficacia jurdica provem da prpria disposiq da lei. F 178. CONCEITO FORMAL DA LEI. Nas naes modernas, a declarao do direito deriva da approvao do parlamento e da sanco do chefe do Estado (artigo i3.| da Carta Constitucional). Dahi surgiu o conceito formal da lei, segundo o qual lei toda a providencia approvada pelas camars e sanccionada pelo chefe de Estado. Neste conceito, prescinde-se completamente do contedo da lei e attende-se simplesmente forma. Pode ser que a providencia no tenha por objecto a declarao de uma norma jurdica, que a funco prpria e caracterstica do poder legislativo, mas desde o momento em que ella approvada pelas camars e sanccionada pelo chefe do Estado uma lei. De modo que o poder legislativo no se caracteriza pela funco, a funco que se caracteriza pelo poder que a desempenha. Este conceito formal da lei o que tem dominado at nossos dias na doutrina, receosa de que caracterizar a lei segundo o seu contedo seria abrir a porta ao arbtrio e confuso, sem vantagem alguma, porque

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PODERES DO ESTADO

uma providencia emanada do poder legislativo no pode deixar de ter fora de lei, embora se possa sustentar que ella no materialmente uma lei. A palavra lei, diz Haenel, no pode ter seno um sentido, designa o acto do Estado que, em virtude do rgo donde dimana, confere disposio que contem o caracter de regra de direito autnoma. A nossa Carta Constitucional parece inclinar-se para a admisso deste conceito. E' assim que o artigo i3. da Carta preceitua que o poder legislativo compete s cortes com a sanco do rei, o que parece dar a intender que as providencias legislativas se caracterizam pelos rgos donde dimanam, embora tambm se possa dizer que tal artigo se limita a affirmar o principio de que so dous os rgos do poder legislativo, as cortes e o rei. Do artigo i5. 6. deriva que ao poder legislativo compete fazer leis, interpretal-as suspendel-as e revogal-as, mas dahi nada se pode concluir sobre qual seja o verdadeiro conceito da lei segundo o nosso legislador, conceito em que alis naturalmente no pensou (i). 179. CONCEITO MATERIAL DA LEI. Ao conceito formal da lei foi contraposto pela sciencia moderna o conceito material. Segundo este conceito, devem-se considerar leis unicamente as providencias emanadas do Estado contendo a declarao do direito. Foi na Allemanha que se affirmou esta orientao, principalmente com Laband, a qual hoje vae ganhando cada vez mais terreno. Segundo Laband, a essncia da legislao consiste no estabelecimento de uma regra de direito obrigatria, duma regra de direito abstracta. Por isso, todas
(1) Duguit, L'tat, le droit objectif et la loi positive, pag. 429 e seg.; Duguit, Droit constitutionnel, pag. 149 e seg.

PARTE SEGUNDA PODER LEGISLATIVO

3o,5

as providencias emanadas do poder legislativo, carecendo deste caracter, no se podem considerar leis. Nesta mesma ordem de idas, Duguit sustenta que a lei essencialmente a affirmao pelos governantes de uma regra de direito objectivo. A linguagem vulgar d o nome de lei a todo o acto emanado de um certo rgo politico, que se denomina legislativo; mas isso constitue uma falsa terminologia, consagrada pelo uso, e devida confuso do ponto de vista formal e do ponto de vista material. A concluso a tirar desta doutrina que a funco legislativa no compete simplesmente s camars com a sanco do chefe do Estado. Pouco importa o rgo poltico do qual emana o acto, diz Lon Duguit. Ha sempre lei, e ha somente lei, quando um acto praticado por um governante declara uma regra de direito. No o poder legislativo, diz M. Artur, que communica lei a sua natureza, a lei, acto de poder publico de uma natureza especial, que origina um poder distincto e lhe attribue a sua natureza prpria. O conceito material da lei corresponde mais perfeitamente aos critrios por ns adoptados a respeito da diviso dos poderes. Evidentemente que o caracter de um acto no pode variar segundo o rgo ou agente que o pratica. Se o acto pelo qual o governo auctoriza uma camar municipal a contrahir um emprstimo um acto administrativo, o mesmo deve acontecer quando o parlamento concede essa auctorizao, por o governo no o poder fazer, em virtude do limite estabelecido pelo artigo 42b.0 do Cdigo administrativo, desde o momento em que o montante do emprstimo no pode modificar o caracter do acto. Se o oramento votado pelos corpos administrativos um acto administrativo, o mesmo deve acontecer com o oramento votado pelo parlamento, visto o oramento ter um caracter prprio, qualquer que seja o orgao donde emane. E, inversamente, se uma providencia contendo uma norma de

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direito uma lei, quando votada pelo parlamento, ol mesmo deve acontecer, quando estabelecida por outro rgo e nomeadamente pelo governo (i). 180. LEIS PRPRIAS E LEIS IMPRPRIAS. Dos dous conceitos da lei, deriva a diviso das leis em prprias e imprprias. As leis prprias entram na funco legislativa, visto terem por objecto a declarao pelo Estado das normas jurdicas que devem regular a actividade dos diversos aggregados sociaes. So leis, consideradas mesmo sob o ponto de vista material. As leis imprprias so leis unicamente sob o ponto de vista formal. No entram na funco legislativa. Pertencem por excluso de partes funco executiva, visto tambm no poderem ser comprehendidas na 1 funco judicial. A razo do desconhecimento desta grande verdade provem de se ter attendido nesta matria mais forma do que substancia, e de se ter substitudo ao verdadeiro sentido da lei um sentido simplesmente pratico e positivo delia. Mas, como que o poder legislativo se attribuiu a elaborao de leis imprprias, quando elle deveria limitar as suas funces unicamente s leis prprias ? A resposta a esta pergunta encontra-se na prpria evoluo histrica do systema representativo. As primeiras assemblas representativas affirmaram os seus direitos, antes de tudo, relativamente s leis imprprias, e s mais tarde, e por uma forma subordinada, que vieram a preoccupar-se com s leis. prprias. Todos sabem que as funces principaes destas assemblas eram approvar ou negar os meios
(1) Maxime Leroy, La loi, pag. 153 e seg.; Duguit, L'Etal, le droit objectif et la loi positive, pag. 5o3 e seg.; Artur, Sparation Ides pouvoirs et des fonctions, na Revue du droit public, 1900, 1, pag. 225.

PARTE SEGUNDA PODER LEGISLATIVO

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financeiros de que precisava a coroa para satisfazer as necessidades econmicas do Estado. E este principio, que a antiga representao j tinha claramente afirmado, foi conservado na nova representao e at ampliado, abrangendo a fixao e a determinao das despesas publicas. Dahi a ingerncia do parlamento no exerccio de attribuies que so prprias da funco executiva. E assim se explica historicamente que pertena ao poder legislativo a elaborao de leis imprprias, cuja fonte mais abundante constituda pelas providencias do poder executivo que tenham consequncias financeiras, visto ellas precisarem da approvao das camars (i). 181. CARACTERES DA LEI- So dous os caracteres essenciaes das leis: a lei uma regra geral; a lei | uma regra obrigatria. A lei uma regra geral, emquanto se applica a todos os casos idnticos. O direito uma norma reguladora da conducta dos homens vivendo em sociedade, e por isso no pode deixar de se applicar a todos elles e a todas as circumstancias da vida social. A lei li mi ta-se a declarar as regras do direito, que no podem perder a sua natureza pelo facto desta declarao. E, alem da justificao racional da generalidade da lei, ainda ha a justificao histrica, visto se ter intendido que tal caracter constitua a melhor garantia que tirfham os cidados contra os abusos do poder. Estabeleceu-se, por isso, que os detentores dos poderes pblicos no podessem tomar arbitrariamente medidas de natureza individual relativamente a esta ou quella situao social, mas que era necessrio haver regras
(i) Orlando, Principii de diritto costitutionale, pag. 119 e seg.

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geraes formuladas de um modo abstracto, ser con'4 sideraao pelas pessoas ou pelas circumstancias de momento. E assim se afastou o perigo das decises individuaes, que podem ser provocadas por dio, ambi o ou vingana. m Para que uma lei seja uma regra geral, no necessrio que a respectiva providencia seja estabelecida, para um perodo de tempo indeterminado, contrariamente ao que pensa Esmein. Embora estabelecida | para um perodo de tempo determinado, tal providencia no deixa de ser lei, desde o momento em que a determinao de tempo no tenha por fim limitar a sua applicao a um caso nico ou a uma certa pessoa. Esmein nota que difficil comprehender como uma lei, que deve ser a consagrao de um principio de justia, possa ser feita para um tempo determinado, mas esquece que a justia no pode deixar de variar com as diversas necessidades sociaes. Alguns escriptores allemes, como Laband e Jellinek, | sustentam a doutrina de que a generalidade no um caracter essencial da lei: Ha na doutrina contraria < uma confuso entre as regras de direito e as leis natu- 1 raes, que exprimem, erfectivamente, relaes geraes e constantes existentes entre os phenomenos do mundo physico. As relaes sociaes no apresentam a mesma constncia, e por isso no impossvel que certas leis jurdicas sejam especiaes. A lei toda a deciso que cria um direito novo com fora obrigatria, isto , estabelece para o Estado ou para os individuos direitos ou obrigaes ainda no contidos na ordem jurdica existente. Por isso, uma disposio que modifica a esphera jurdica do Estado ou dum individuo, mesmo sob um ponto de vista particular, uma lei perfeitamente caracterizada, visto alterar a ordem jurdica existente e conter realmente uma regra de direito. j No nos parece acceitavel esta argumentao. Evidentemente, que ha uma grande differena entre as

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leis jurdicas e as leis naturaes, visto as primeiras serem normas que se impem a vontades conscientes. Mas dahi nao .se pode concluir que as leis juridicas no devam ser regras geraes, visto serem normas reguladoras das relaes sociaes. Se a lei podess* ter um caracter especial, ento seria absolutamente impossvel distinguir a- funco legislativa de todas as outras funces do Estado. A nomeao dum funccionario deveria ser considerada como uma lei, visto um tal acto modificar a esphera jurdica de uma pessoa. Alem disso, a lei uma regra obrigatria. A lei, effectivamente, contem sempre um preceito ou uma prohibio, uma ordem positiva ou negativa. Foram os escriptores allemes que pozeram bem em evidencia este caracter da lei, notando que ha duas cousas distinctas na lei: o estabelecimento de uma regra de direito e a ordem de obedecer a esta regra, ou, por outras palavras, o contedo da lei e a ordem da lei. Na maior parte das leis, o seu caracter imperativo manifesta-se claramente. Ha, porem, algumas leis em que esse caracter no transparece dum modo to evidente, como so as declaraes dos direitos, as leis orgnicas, as leis de capacidade e de competncia e a\ leis suppletivas. As declaraes dos direitos, que se encontram nas constituies modernas tem um caracter imperativo, impondo-se tanto ao Estado como aos indivduos. Havia direitos naturaes do homem inalienveis e imprescriptiveis, e que deviam ser respeitados tanto pelo Estado como pelos individuos. As leis orgnicas que criam e fixam a estructura dos rgos da nao tambm tem um caracter imperativo, emquanto estabelecem a organizao que melhor pode assegurar ao Estado a realizao do seu fim, em harmonia com as normas do direito. Pro-pem-se, por isso, assegurar o respeito e a applicao destas normas, e como taes no podem deixar de ser imperativas. .

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As leis de capacidade e de competncia so denominadas por alguns escriptores permissivas, emquanto permittem a uma pessoa determinada fazer esta ou aquella cousa. Mas, reflectindo no objecto destas leis, I fcil" de ver que ellas tem um caracter imperativo, visto a permisso implicar a prohibio de fazer o que no permittido. As leis suppletivas que s se applicam quando as partes as no tenham repellido, tambm tem um caracter imperativo, emquanto deternv m, dum modo preciso, o dever do juiz, na falta de conveno entre as partes e no caso de duvida sobre o sentido ou o alcance da conveno. O juiz tem de julgar em harmonia com a disposio da lei, no podendo delia afastar-se (i). 182. CONCEITO DOUTRINAL DA LEI. A tendencial hoje dominante na sciencia jurdica moderna de dar] um maior poder ao juiz. '--ou a uma nova concepo da lei, que chamaremos oul, e que inutiliza, em grande parte, os caracteres que ns acabamos de examinar, como sendo prprios das providencias legislativas. *u? As leis, segundo esta nova concepo, so confiadas, depois de elaboradas, aos jurisconsultos, no somente I para serem interpretadas em harmonia com os seus termos, mas tambm para serem desinvolvidas, segundo as necessidades sociaes. Dir-se-ha que,' deste modo, o texto acabar por ser obliterado* sob a aco da doutrina e da jurisprudncia, mas precisamente a este methodo que o direito romano deve o seu caracter progressivo e a sua perfeio relativa. E' certo que Saleilles, partidrio desta jurisprudncia extensiva, continua a considerar a lei uma ordem,
(1) Lon Duguit, Droit constitucional, pag. i52 e seg ; Lon Duguit, L'Etat, les gouvernants et les agents, pag. 434.

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M mas no se sabe bem como isso possa ser, desde o momento em que nesta concepo a lei guia o juiz, mas no o pode embaraar. Os cdigos no so apre-I; ciados como uma organizao definitiva e completa de todas as instituies, mas somente como uma imagem do que ellas eram numa epocha determinada. Devem ser considerados simplesmente, como um ponto de partida, para determinar o desinvolvimento posterior de taes instituies. Nem to p.vwo se pode admittir em tal concepo o caracter de generalidade da lei, pois a factos idnticos vo-se applicando normas jurdicas diversas, em harmonia com as condies sociaes. O juiz, diz Alvarez, deve auxiliar abertamente a evoluo das instituies, no sentido em que as orientam os phenomenos sociaes, estabelecendo a sua harmonia com os novos casos que se apresentam. No uma simples adaptao da lei que elle chamado a realizar, mas uma funco autnoma que tem de desempenhar, uma funco de desinvolvimento jurdico. ,nais, ou menos livre, segundo os casos, mas sempre,. : blivre. O interprete, segundo esta theoria, deve applicar regras differentes, conforme a instituio, de que depende o litigio, mudou pouco depois da codificao da lei, se transformou completamente, ou de data posterior codificao. S no primeiro caso que s devem applicar as regras jurdicas como foram promulgadas pelo legislador, attribuindo-se-lhes ainda assim o sentido que mais conforme s exigncias sociaes actuaes. E' por isso que a nova escola, com Gny frente, se afasta dos critrios de responsabilidade civil admittdos pelos cdigos, e intende que o juiz deve tomar para critrio da apreciao dessa responsabilidade a anomalia do exerccio do direito ou do uso da liberdade, em relao s necessidades do meio social. A lei perde assim os seus caracteres prprios, para se tornar uma simples indicao, uma das numerosas
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formulas, um dos elementos que devem guiar o interprete na investigao da melhor regra juridica applicavel espcie que submettida sua apreciao (i). i83. LEI E REGULAMENTO. Para melhor.caracterizar! a lei, torna-se necessrio distinguil-a do regulamento. Durante muito tempo, distinguiuse a lei do regula mento, dizendo que a lei estabelece a mxima, o prin cipio, a generalidade, ao passo que o regulamento as particularidades; a lei dispe sobre a substancia dos direitos, o regulamento sobre os modos de tempo, de logar e deforma. Mas, assim, enunciam-se mximas vagas, que no permittem fazer a distinco entre a lei e o regulamento. As palavras de deliberao e execuo, observa justamente Meucci, de generalidade e particularidade, de substancia e modos, tem um sentido inteiramente relativo. O que generalidade para uma particularidade inferior, particularidade para uma generalidade superior. Tambm os regu lamentos so feitos para casos hypotheticos, generi camente annunciados. Os modos, pois, podem ser algumas vezes to importantes para o direito, como a substancia do direito que nelles se determina: e podem as leis, e muitas vezes devem, estatuir sobre elles. Dar execuo a uma mxima deliberada importa deli beraes, embora subalternas, sendo por isso o poder executivo tambm deliberante, como o poder legisla tivo, e tendo para este fim corpos consultivos, compe tentemente organizados. I E, deste modo, a analyse mais minuciosa do regulamento levou-o a confundir com a lei. Assim, Moreau
(i) Maxime Leroy, La loi, pagk 218 e seg.; Saleilles, Le code civil et la tnthode historique no Livre du centenaire, tom. i,| pag. 128; Alvarez, Une nouvele eonception des eludes juridiques et de ta codification du droit civil, pag. 167.

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diz que a lei e o regulamento tem a mesma natureza intrnseca. Differem pela auctoridade que os faz, e a differen hierarchica. Eugne Raiga julga que o poder legislativo e o poder regulamentar podem ser considerados como dous rgos exercendo a mesma funco, um a titulo principal, outro a- titulo secundrio. E Duguit intende que os actos chamados regulamentos so leis, no sentido material, leis prpriamente dietas. Ultimamente, Artur ainda tentou estabelecer a differen entre a lei e o regulamento,- por uma nova forma. Segundo elle, a lei uma regra geral que no depende de nenhuma outra prescripo anterior, como medida de execuo. Quando o legislador regula uma matria qualquer, procede com uma liberdade illimitada, usando da soberania mais radical e completa. Os regulamentos so actos administrativos, porque no tem o caracter de soberania radical, embora estatuindo por via geral. Em todo o caso, a theoria de Artur no satisfactoria, pois no estabelece uma differen de natureza entre o contedo dum regulamento e o de uma lei material. Accresce que se no sabe bem o que vem a ser a soberania radical e completa de que falia Artur, desde o momento em que a soberania una e indivisvel, no sendo susceptvel nem de mais nem de menos, e no podendo, por isso, ser mais ou menos radical, mais ou menos completa. A doutrina de Artur vem mesmo a cahir na orientao formalista da lei, emquanto leva a caracterizal-a pelo rgo donde tal providencia dimana. Ha ainda certos critrios prticos de distineo entre a lei e o regulamento, mas esses critrios tambm so insuficientes, como natural. Assim, diz-se que os regulamentos no tem os caracteres da lei, visto no poderem modifical-a, mas esta caracterstica uma consequncia da natureza do rgo ou do agente que

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pratica taes actos, e no uma consequncia da sua natureza particular. Tambm se observa que possvel um recurso contra um regulamento, contrariamente ao que acontece com a lei, mas a admissibilidade de um recurso contra um acto nada tem com a natureza intrnseca desse acto, pois deriva simplesmente da natureza do rgo ou do agente que o praticou. Parece-nos, entretanto, que possivel distinguir a lei do regulamento, desde o momento em que se note que a lei tem por objecto declarar o direito, ao passo que o regulamento tem por objecto desinvolvel-o e adaptal-o sua applicao. Por isso, a attribuio de direitos ou a imposio de obrigaes generalidade dos cidados objecto da exclusiva competncia da lei. E' assim que com regulamentos no se podem instituir tribunaes, crear auctoridades publicas, incriminar factos, sanccio-nar penas, restringir direitos pblicos ou privados dos cidados, etc. Pelo contrario, todas as disposies que se proponham desinvolver e tornar effectivos os direitos declarados pela lei, e que, de accordo com ella, tendam a promover o bem estar intellectual e moral da sociedade, so da competncia do regulamento (i).
184. O PODER LEGISLATIVO PODER DELEGAR AS SUAS FUNCCES NO PODER EXECUTIVO ? E' esta uma das

questes mais interessantes do direito constitucional moderno, e que est intimamente ligada com os limites da competncia regulamentar do executivo. A maior parte dos escriptores do uma resposta negativa a esta questo. Sob as nossas constituies
(1) Maxime Leroy, La loi, pag. 110; Moreu, Le rglement administratif, pag. 104 e seg.; Artur, Separation des pouvoirs et sparation des fonctions, na Revue de droit public de igoo, tom. 1, pag. 240 e seg.; Duguit, Droit constitutionnel, pag. 161; Francone, Introdupone ai diritto pubblico amministrativo, pag. 276 e seg.; Meucci, Istitujioni di diritto amministrativo, pag. 46 e seg.

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nacionaes, rgidas, os diversos poderes constitudos, escreve Esmein, no deduzem a sua existncia e as suas attribuies seno da prpria constituio. Existem unicamente em virtude desta constituio, na medida e nas condies que ella fixou. Deste principio tira elle esta consequncia: o titular de qualquer destes poderes tem sua disposio somente cf seu exerccio. Desde o momento em que a constitui o estabeleceu poderes diversos e distinctos e repartiu entre differentes auctoridades os attributos da sobera nia, prohibiu implcita, mas necessariamente, que um dos poderes se podesse exonerar das suas funces, commettendo-as a outro. Seria substituir momenta neamente, emquanto durasse a delegao, uma consti tuio nova constituio existente. '/, >, Berthlemy escreve tambm neste mesmo sentido: pode transmittir-se um direito; pode dar-se a um terceiro mandato de o exercer; mas no se pode transmittir uma funco. No se comprehenderia que um prefeito, investido da funco de administrar, se exonerasse deste encargo em qualquer collaborador que lhe aprouvesse. Como admittir que um parlamento, investido da funco de legislar, possa dar a uma auctoridade, seja ella qual fr, o mandato de legislar em seu logar? E parece-nos ser esta opinio a mais justa e legitima, tambm perante o nosso direito constitucional. No s esse direito de delegao no se encontra sancco-nado em nenhum artigo da Carta, mas tambm tal delegao contraria o principio da diviso dos poderes, consagrado pelo artigo io. da Carta e as normas que informam a organizao liberal dos Estados modernos. Contra isto, porem, tem-se dicto: que o principio da diviso dos poderes foi admittido, em virtude do interesse publico, e por isso no pode ser conservado e mantido contra este interesse; que o parlamento no se despoja, com o acto da delegao, do poder legisla-

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tivo, ps" limita-se a commetter-o seu exerccio ao governo por um certo tempo e para um objecto determinado *, que os direitos e interesses legitimos ficara inteiramente garantidos e assegurados, com os limites estabelecidos a esta delegao, e com as formalidades que necessrio observar para a validade constitucional do acto. Mas estes argumentos no conseguem provar a constitucionalidade das delegaes das funcoes do poder legislativo no executivo. E' de interesse publico que sobre certas matrias no possa providenciar seno o poder legislativo. Por isso, absurdo dizer que, sem a possibilidade da delegao das funcoes legislativas no executivo, a diviso dos poderes viria a contrariar o interesse publico. A diviso dos poderes a condio fundamental da tutela e do desinvolvi-mento de qualquer outro interesse publico. Se se podesse violar a diviso dos poderes, em nome do interesse publico, ento tambm se deveria poder pr de parte a lei em nome desse interesse, o que viria a justificar a prpria anarchia. Involve um verdadeiro sophisma a ida de que, com a delegao das suas funcoes, o parlamento no se despoja do poder legislativo, visto unicamente confiar o exerccio deste poder, por um certo tempo e para um objecto determinado, ao poder executivo. No direito publico, no se podem applicar as regras do direito privado sobre o mandato, e por isso o legislador que abdica momentaneamente do exerccio do seu poder viola a constituio, donde elle deriva, e que a nica razo da sua existncia. O direito que pertence ao parlamento e ao rei de fazer leis tem por fundamento a prpria constituio, e, por isso, com a delegao de taes funcoes, o poder legislativo chega a negar-se a si mesmo. Nem se diga que, sendo a delegao por um tempo determinado e para um objecto especial, o parlamento

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no se despoja do seu poder, pois a questo no de saber se a constituio pode ser violada uma vez ou continuamente, mas se ella pode ser violada por um poder sem ficar ameaada a sua prpria existncia. E o exerccio das funces publicas no pode com> prehender-se sem o poder que ellas implicam. Embora se possam estabelecer limites e garantias ao exerccio das funces legislativas pelo poder executivo, certo que o absurdo subsiste, visto a contra-dico* ser inherente prpria faculdade de delegar, no havendo garantias que a possam fazer desappa-recer (i). i85. LIMITES DO PODER LEGISLATIVO. Durante muito tempo, intendeu-se que no havia limites alguns s funces do poder legislativo. Foi o liberalismo doutrinrio que diffundiu esta ida, visto considerar as assemblas parlamentares como consubstanciando a soberania popular, podendo, por isso, fazer tudo o que quizessem. Depois, procuraram-se estes limites em conceitos abstractos, como a razo, a justia e a moral. Mas, por um lado, estes conceitos tem um caracter meta-, physico, no lhes correspondendo realidade alguma, e, por outro, assim confundir-se-hiam ordens differentes de actividades, e nomeadamente o elemento ethico com o elemento jurdico. Hoje admittem-se limites de duas espcies ao exerccio do poder legislativo: um politico c outro jurdico. O politico consiste na admisso do poder constituinte, mas este assumpto ser tractado desinvolvidamente mais adiante. Com a matria constitucional collocam-se certas instituies, que se consideram fundamentaes
(1) Maxime Leroy, La loi, pag. i3a e seg.; Francone, Introdu-jione ai diritio pubblico amministrativo, pag. 381 e seg.

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para a organizao do Estado, fora da competncia do poder legislativo ordinrio. O limite jurdico constitudo pelas prprias condies de existncia e de desinvolvimento da sociedade. O direito disciplina e regula essas condies, e por isso no pode deixar de se encontrar em perfeita harmonia com ellas. Quando o poder legislativo estabelece normas que se no conformam com as necessidades e exigncias da sociedade, impossvel ser applical-as na pratica. E, se o poder legislativo se afastar inteiramente deste critrio, subvertendo arbitrariamente todos os elementos de vida de uma sociedade, no se far esperar uma reaco, que violentamente venha a restabelecer o equilbrio (i).

(i) Orlando, Prineipti di diritto eostituponale, pag. 113.

CAPITULO II
CAMAR DOS PARES
ISUMMRIO : 186. A historia e a theoria bicameral. 187. A theoria unicatneral. 188. Justificaes anti-scientificas do systema bica meral. 189. Verdadeiro fundamento do systema bicameral. 190. Organizao da segunda camar. Senados hereditrios. 191. Senados rgios. 19a. Senados cooptativos. i93. Senados electivos. '94- Senados mixtos. i95. Organizao acceitavel da segunda camar. 196. O syndicalismo e a theoria bicameral. 197. Organizao da camar dos pares. Systema da Carta Constitucional. 1 Systema do Acto Addicional de 24 de julho de i885. 199. Systema do Acto Addicional de 3 de abril de 1896. 200. Systema da Proposta de 14 de maro de 1900. 201. Restabelecimento do systema da Carta Constitucional pelo decreto de a3 de dezembro

202. Attribuies especiaes da camar dos pares. l86. A HISTORIA E A THEORIA BICAMERAL. A Carta

Constitucional, depois de declarar que a diviso e harmonia dos poderes politicos o principio conservador dos direitos dos cidados e o mais seguro meio de tornar effectivas as garantias que a constituio offerece, admitte quatro poderes politicos: o poder legislativo, o poder moderador, o poder executivo e o poder

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judicial (artt. io. e n.). O poder legislativo compete s cortes com a sanco do rei, compondo-se as cortes de duas camars: camar dos pares e camar dos deputados (artt. i3. e 14.0). A legitimidade .da camar dos pares prende-se com a celebre theora bicameral, que admitte duas camars na organizao do poder legislativo. A esta theora contrape-se a theora unicameral, que admitte uma s camar. A theora bicameral tem em seu favor as lies da historia. Effectivmente, a historia e a experincia mostram que, em todos os povos regidos por formas livres, tem existido geralmente duas ou mais camars, e s excepcionalmente uma. Entre os antigos, Creta, Sparta, Athenas, Carthago e Roma, tiveram duas ou mais assemblas deliberantes. Os antigos germanos, possuram duas assemblas, a dos prncipes, competente para os negcios menores, e a de todos, competente para os maiores. As monarchias medievaes tiveram em geral trs assemblas. Na epocha moderna, a Inglaterra teve e tem a camar alta e a camar dos communs. Em cada um dos Estados da Allemanha, ha a camar dos deputados e a dos senhores. Na Peninsula Ibrica, na Frana, Blgica e Itlia, encon-tra-se a camar dos pares ou dos senadores e a dos deputados. O mesmo acontece na federao americana e em cada um dos Estados da Unio, bem como nas republicas hispano-americanas, que moldaram a sua constituio pela dos Estados Unidos. A Servia, o Egypto e a Grcia tem uma s camar, mas ningum pretender apresentar taes pases como modelos de liberdade. E' certo que ha alguns Estados do imprio allemo, como os de Brunswick, de Mecklemburgo, de Oldenburgo-Eisenach e outros principados secundrios, onde existe uma s camar. Deve-se, porem, notar, e isto serve para demonstrar a necessidade de uma segunda camar, que, estabelecendo-se

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nestes Estados uma nica camar, em virtude da exiguidade do territrio, se procuraram obter, por meio' de certas providencias, os resultados que derivam do systema bicameral. E assim deu-se na assembla nica um logar distincto e prprio aos elementos que nos outros Estados germnicos servem de base formao da segunda camar. E' o que acontece nos dous ducados de Mecklcmburgo, onde a dieta nica se compe de duas ordens, a dos cavalleiros, e a da representao das cidades. Alguns Estados ensaiaram o systema unicameral, como a Pensylvania, a Gergia, o Vermont, mas abandonaram tal systema, em virtude dos mos resultados que elle produziu, como mais recentemente fizeram o Mxico em 1875 e a Bolvia em 1877. Alem disso, e esta uma observao feita por Rossi, nos tempos modernos tem-se recorrido, em geral, ao systema duma s camar, quando se tem procurado levar a cabo uma revoluo. Mas, terminada esta, tem-se voltado ao systema bicameral. E' o que aconteceu em Inglaterra, Frana, Hespanha e Portugal. Isto mostra claramente que o funccionamento regular e normal das instituies politicas exige duas camars. Se a historia, pois, tem algum valor nas sciencias sociaes parece inadmissvel a theoria unicameral (1). 187. A THEORIA UNICAMERAL. Em todo o caso, a theoria unicameral ainda hoje tem sectrios fervorosos, principalmente entre os apstolos da escola democrtica francesa. Argumentam com a egualdade, dizendo que numa sociedade onde reina a egualdade entre os cidados e onde foram eliminadas' as antigas distincoes de classe, todos os interesses legtimos devem ser
(1) Palma, Corso di diritlo coslilujionale, tom. 11, pag. 3n ; Battista Ugo, 11 senalo, pag. 44.

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homogneos. A nao una, a ssemb-qu^l representa tambm o deve ser. E' por isso que Vache-rot, partindo do principio de que toda a sociedade homognea exige um governo simples, admitte o sys-tema unicameral como o mais acceitavel. Este argumento no prova contra o systema bicameral, porquanto, segundo a forma como elle se encontra organizado na maior parte dos pases, no se attende distinco das classes sociaes. Diz-se ainda: se se cria uma segunda camar, ou ella vota com a primeira, e neste caso ser intil, ou no vota com ella, e ento ser fonte de conflictos, mui prejudiciaes para o pas. E' neste sentido que Luciano Brun sustentou em 1875 que a creao duma segunda camar uma inutilidade perigosa. A segunda camar, porem, tendo por funco fazer com que os assumptos sejam mais reflectidamente tractados e ponderados, no nem uma systematica adversaria da outra, nem um instrumento servil delia. Da discusso na segunda camar resultam no raras vezes modificaes e emendas nos projectos, que servem para aperfeioar as leis e harmonizal-as mais precisamente com as condies do pas. Accresce que, em todas as legislaes em que se consagra o systema bicameral, se apresentam normas para dirimir os conflictos entre as duas camars, que ns a seu tempo estudaremos. Mas observa-se que estes conflictos entre as duas camars no podem deixar de enfraquecer o parlamento, tornando-o impotente para resistir aos abusos e excessos do poder executivo. Os factos, porem, no permutem esta concluso. A unidade do parlamento, diz Lon Duguit, consagrada pela constituio de 1848, no impediu o golpe de Estado de 2 de - dezembro de I85I, ainda no passados trs annos depois da applicao da constituio\ e, no obstante a dualidade do parlamento creada pelas leis constitucionaes de 1875, a letra da constituio no foi ainda violada uma s

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vez, num perodo de mais de trinta annos. Se, durante este tempo, um dos poderes augmentou custa do outro, no foi certamente o poder executivo. Insiste-se em que, com o systema bicameral, uma parte mnima da nao pode retardar indefinidamente, e at impedir para sempre, utilssimas reformas, embora pedidas pela unanimidade do pas. E' por isso que Luiz Blanc v na diviso do poder legislativo um obstculo ao progresso, pela opposio que a representao do elemento conservador faz s idas novas, quer por tradio, quer por temor do desconhecido. Este argumento no tem valor algum, desde o momento que se organize o senado por uma forma electiva, de modo a reflectir as aspiraes da conscincia collectiva. Demais, no se deve attender tanto ao numero dos que approvam ou rejeitam, como s razes em que elles se basam. Pode ser que uma segunda camar retarde uma reforma, mas isto muitas vezes longe de ser um mal, um bem, porque, antes de innovar, necessrio pensar maduramente. Uma segunda camar no impede uma reforma til para o pas, porquanto deve organizar-se o instituto dos conflictos parlamentares, de modo a corrigir as opposies injustas daquella. O argumento, porem, que mais vulgarmente se apresenta em favor do systema unicameral o de Sieys: a lei a vontade do povo; um povo no pode ter ao mesmo tempo duas vontades differentes, a respeito dum mesmo objecto, e por isso o corpo legislativo que representa o povo deve ser essencialmente uno. Este argumento tem sido sempre reproduzido por todos os adversrios do systema bicameral, como Accollas e Petetin. Mas tal argumento est mui longe de ser decisivo, porquanto necessrio distinguir a lei da sua preparao. Embora a lei deva ser una, para a sua formao devem concorrer, do melhor modo possvel, as diversas opinies e foras sociaes, a

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fim de se conseguir que ella corresponda perfeitamente s exigncias da conscincia collectiva. A lei, como diz Laboulaye, sempre una, qualquer que seja o modo de interpretar a vontade do povo, porquanto, quer se admitta uma, quer se acceitem duas camars, a vontade geral forma-se mediante o sacrifcio parcial das vontades particulares, e a vontade da nao a lei e no a deliberao que a precede. Toda a questo consiste em averiguar se com uma camar haver mais garantias, do que com duas, para a boa formao daquella. Sieys, para ser lgico, devia excluir da assembla nica todos os que no pensassem como a maioria, porquanto, assim como a vontade do povo no deixa de ser una por haver, quando admittido o systema unicameral, na camar uma maioria e uma minoria, assim tambm a unidade da vontade do povo no pode ser prejudicada pela existncia de duas camars. O parlamento continua a ser uno, na sua essncia, apesar da complexidade da sua estructura. O parlamento composto de indivduos, e assim como se no pode dizer que a representao se encontra dividida em tantos individuos quantos so os membros delle, assim tambm se no pode dizer que a representao! fica dividida pelo seu agrupamento em duas camars. Com a criao de duas camars no se adoiittem duas vontades no povo, d-se unicamente a um rgo da representao a estructura mais conveniente para o exerccio das suas funces (1). 188. JUSTIFICAES ANTI-SCIENTIFICAS DO SYSTEMA BICAMERAL. Mas, se a theoria unicameral no se basa
(1) Maurice Block, Dictionnaire de Politique, tom. 11, verb. pairie; Battista Ugo, // senato, pag. 5o; Bluntschli, Droit public general, pag. 44; Barthlemy St. Hilaire, Le systme des deux chambres, na Revue politique et parlementaire, vol. 13, pag. 7 e seg.; Lon Duguit, Droit constitutionnel, pag. 345 e seg.

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em argumentos admissveis, a theoria bicameral nem sempre tem sido defendida por um modo scientifico. Alguns auctores tem defendido uma segunda camar como auxiliar do rei, para as ondas democrticas no abalarem constantemente o throno. E' o systema seguido por Melegari e Royer Collard. Esta theoria, porem, no nos parece acceitavel, porquanto, sendo a segunda camar um rgo do poder legislativo, deve seF constituda em harmonia com as exigncias da representao, e de nenhum modo como garantia dos interesses dynasticos. A segunda camar deve fazer opposio aos projectos da primeira, quando assim o exija o bem do pais, e no j quando assim o imponha a vida da coroa. A segunda camar no pode de modo algum ser um instrumento nas mos da coroa. Esta theoria admitte, alem disso, como normal o desaccordo entre a -coroa e a assembla popular, quando esse desaccordo unicamente se pode comprehender em perodos pathologicos do desinvolvimento da vida nacional. O direito divino dos reis acabou, e hoje no se pode comprehender uma raonarchia que no traduza o espirito e os interesses da vida nacional. Outros escriptores, como Rossi e Ballerini, basam o systema bicameral nas duas tendncias que se manifestam em todas as sociedades, a da conservao e a do progresso. Rossi relaciona a camar alta com o elemento conservador das sociedades e a camar baixa com o progressivo, pretendendo que, deste modo, a dualidade legislativa assenta sobre a organizao social. Segundo Ballerini, ha na natureza humana duas tendncias diversas, sobre que repousa o prprio segredo da vida e da felicidade dos povos. O espirito humano tende sempre para o progresso, procurando innovar e realizar, cada vez mais perfeitamente, os seus ideaes. Ao lado desta tendncia, manifesta-se outra que modera as energias da natureza humana, para que ellas no

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destruam, sem aproveitar a obra do passado. Sendo duas as foras e quasi duas as naturezas sobre que se funda a sociedade, lgico que ambas participem da soberania e especialmente do poder legislativo, o que se obtm por meio de duas camars, uma representando os elementos conservadores e outra os do progresso. Effectivamente, era todas as sociedades e em todos os tempos, encontramos no s na politica, mas nas lettras, nas artes e nas sciencias, segundo os temperamentos, as edades e os interesses, indivduos que amam o passado ou pelo menos o que existe, e outros mais ousados, andando pela novidade, pelo progresso e pelo aperfeioamento da sociedade. Mas a estas duas tendncias da sociedade correspondem os partidos, e no as camars. Era cada uma das camars,. devem encontrar-se representados os elementos dos dous partidos, como havemos de demonstrar quando tractarmos da representao proporcional. O systema que refutamos levaria a organizar o conflicto permanente entre as duas camars. Segundo outros escriptores, como Guizot e Adams, na sociedade alguns cidados teem sempre uma maior auctoridade do que os outros, pela riqueza, pelo esplendor de nascimento, pelos merecimentos ou pela reputao. Ora, estes cidados formam uma ordem social distincta, e por isso deve-se-lhes dar na constituio o logar que occupam na sociedade, do contrario nem a sociedade nem a constituio esto seguras. Estabelecei, dizia dams, opposies constitucionaes, para que se no formem as inconstitucionaes. Esta theoria no nos parece admissvel nos tempos modernos, em que a aristocracia desappareceu como elemento orgnico da vida nacional. Assim, na America e na Suissa, no ha grandes no sentido aristocrtico, e na Frana, Itlia, Blgica e Hollanda, ha nobres, mas elles no teem fora moral que lhes assegure

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necessariamente uma correspondente auctoridade legal. E' certo que na Inglaterra, onde no actuaram to profundamente as idas niveladoras da revoluo francesa, a camar dos lords ainda tem uma organizao aristocrtica ; mas esta camar encontra-se decadente, parecendo at que ella est prestes a passar por uma grande remodelao (i). 189. VERDADEIRO FUNDAMENTO DO SYSTEMA BICAMERAL. Pondo de parte estas theorias, vejamos se podemos fundamentar, por uma forma mais scientifica, o systema bicameral. A questo deve encarar-se sob o aspecto politico, isto , sob 'o aspecto da organizao constitu-| cional do Estado, e sob o aspecto legislativo, isto , sob o aspecto da funco mais importante dos parlamentos. Sob o aspecto politico, a segunda camar encontra a sua justificao na necessidade de corrigir os excessos e os abusos a que a camar dos deputados pode ser levada, concentrando em si todo o poder do Estado, tornando o poder executivo e judicirio seus servidores, e no respeitando direitos pblicos nem privados. Uma camar nica, no encontrando quem pondere o seu poder, descamba facilmente na tyrannia e num absolutismo peior do que o dos prncipes, porque assenta sobre a base mais forte do prestigio popular. Como diz Laveleye, todo o poder no limitado torna-se tyranno; uma assembla nica, no tendo num corpo independente um centro de resistncia legal, constitue a mais perfeita organizao do despotismo.
(1) Adams, Defense des constitutins amricaines, pag. 68; Palma, Corso di diritto coslitujionale, tom. II, pag. 3ia; Paternostro, Diritto costitujionale, pag. 266; Santamaria Paredes, | Curso de derecho politico, pag. 281; Battista Ugo, B senato, pag. 19 e seg.; Ballerini, Fisiologia dei governo representativo, pag. 347 e seg. ** "
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O despotismo duma assembla * peior do que o do monarcha, que desviado de certos extremos e exageros, pelo sentimento da sua responsabilidade pessoal perante o povo e perante a historia. Uma grande assembla no conhece estes sentimentos, appli-cando, em toda a sua plenitude, a theora da soberania popular. As assemblas numerosas inclinam-se sempre para os excessos, visto as paixes de cada membro serem excitadas pelas de todos, que se consideram irresponsveis. Encarada a questo sob o aspecto legislativo, tambm no pode haver,duvida a respeito da necessidade duma segunda camar. A (traco legislativa offerece grandes dificuldades para ser bem desempenhada, sendo necessrio examinar, com todo o cuidado, os assumptos sobre que ella versa, a fim de se elaborarem leis em harmonia com as necessidades do pais. Ora, a segunda camar contribue para o melhor exerccio desta funco, em virtude do novo exame a que submettido o projecto. Este exame faz com que os projectos sejam apreciados outra vez, ponderando-se novamente as razes em que elles se fundam e dis-cutindo-se mais largamente as suas disposies. O exame por uma segunda camar no pode ser substitudo por um exame mais demorado na primeira, como sustenta Santaraaria Paredes, porque nesse caso temos sempre a apreciao do mesmo juiz, com todos os erros a que ella pode dar logar. O aphorsmo popular de que dous olhos vem mais do que um, tem aqui plena applicao. O exame pela segunda camar ainda toma a primeira mais reflectida e conscienciosa, visto esta saber que as suas providencias tem de ser apreciadas pelo outro corpo legislativo. Daqui outra vantagem da segunda camar, evitando que a primeira approve projectos de lei precipitadamente, e sem o devido cuidado. A maior vantagem, diz Saint-Girons, duma camar alta impedir os actos legislativos

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precipitados. Pela fora das cousas, a camar baixa toma-se mais moderada, exige somente o que possvel, e adquire um grande espirito pratico (i). 190. ORGANIZAO DA SEGUNDA CAMAR. SENADOS HEREDITRIOS. Deste modo, parece-nos perfeitamente justificada a legitimidade duma segunda camar, e por isso da camar dos pares. Mas, como se ha de organizar esta camar ? Eis ahi um problema que tem recebido as mais diversas e engenhosas solues. O primeiro systema que deve ser examinado o da hereditariedade, admit-tido na camar dos lords inglesa, sanccionado pelas naes da Europa em diversos perodos da sua existncia constitucional, e enthusiasticamente defendido por Constant, Balbo e outros escriptores insignes. Em favor da camar alta hereditria, pondera-se: que a camar dos lords inglesa tem desempenhado admiravelmente as funces que naturalmente devem pertencer camar alta; que a hereditariedade torna os membros da segunda camar independentes relativamente coroa e ao governo, e aptos para resistirem aos seus arrebatamentos e presses; que a hereditariedade legislativa encontra at a sua justificao na sciencia moderna, que arvora em dogmas o atavismo e a influencia do ambiente. Se o homem a resultante de sculos de impresses, de percepes e de aptides physicas e moraes, no pode deixar de admittir-se que a hereditariedade legislativa uma grande escola de educao publica.
(1) Vacchelli, Le basipsicologiche dei diriltopubblico, pag. 117; Saint-Girons, Sparalion des pouvoirs, pag. 182; Battista Ugo, B senato, pag. 10 e seg.; Santamaria Paredes, Curso de derecho politico, pag. 286; Laveleye, Du gouvernement datis la dmocratie, tom. 11. pag. 11 e seg.; Brunialti, B diritto costitujionale, tora. 1, pag. 665 e seg.

HO ESTAI*

Os pares hereditrios CDCjTsasdo oqatl os HMD peios prefadkaes por^ae o prikgib torna-os

de pares heredkajss, sem Dccestgio iawjjk 25 snss famiTas uxa r*x>de rnarocro de ciar prprias para manter o soa decoro e a soa mdepeadexka, estabekcesdo um sys-eroa de rcufas e ootras oscties jaridkas, casde-maadas pela senra moderna (1).

(a) Pafe*. Csnajgg ii>iiwM m*k

CBiifift,iiw7iu Knn. a, pa- 3M ; tom a, ras. fa; baua* Og,

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191. SENADOS RGIOS. Outra forma de organizar a camar alta a da nomeao regia. Este systema tem sido adoptado por varias constituies e especialmente pela francesa de i83o, pela do segundo imprio e pela hespanhola de 1845, e tem sido defendido por muitos escriptores, entre os quaes se conta Battista Ugo. Em favor deste systema, pondera-se: que o rei, melhor do que ningum, est no caso de fazer a escolha dos indivduos mais dignos de occupar a camar dos pares, remunerando at assim os mritos de homens eminentes e os servios por elles prestados ao pas; que privar o rei da faculdade de nomear os membros da camar alta, seria o mesmo que decretar o seu isolamento e collocal-o entre duas eleies entre duas democracias, e neste caso, como diz Casimiro Perier, o throno no seria mais que uma cadeira, o rei seria um presidente e a monarchia seria uma republica , que a nomeao dos senadores em numero illimitado mantm admiravelmente a harmonia entre os poderes do Estado, e assegura na camar alta uma maioria conforme s manifestaes da opinio publica; que os pares de nomeao regia, embora tenham de respeitar a opinio publica, no esto sujeitos a ella, contrabalanando a fora da camar electiva; que a camar de nomeao regia recebe no seu seio os personagens eminentes, que, tendo sido esquecidos pelo suffragio popular, so necessrios vida politica do pas; que a nomeao regia, recahindo nos indivduos que tenham occupado os cargos mais eminentes do Estado, faz com que, no exerccio do poder legislativo, se attenda s tradies jurdicas que estes conhecem e ho de defender. Em todo o caso, este systema insustentvel, porquanto a nomeao regia, ainda mesmo rodeada de certas garantias, provm sempre da vontade do chefe do Estado e dos seus ministros, o que torna os pares

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dependentes doutro poder, tirando-lhes todo o valor prprio e todo o poder eflectivo. E isto tanto mais! grave que os pares, embora sejam nomeados pelo rei, so sempre na realidade uma emanao do ministrio que tem a maioria na camar dos'deputados. De modo que os pares apparecem nos, em ultima analyse, como uma derivao da camar dos deputados. E' tambm um facto que as camars altas, de nomeao regia, se tem mostrado impotentes para ponderar e moderar a aco da camar dos deputados e da opinio publica, em virtude de no terem o prestigio popular. No admira, pois, que os senados rgios se tenham convertido num tribunal de registo das decises da camar dos deputados e numa espcie dum elevado conselho de Estado, tendo por funco approvar os projectos da camar dos deputados. E' claro que a nomeao regia dos pares com caracter illimitado harmoniza os diversos poderes do Estado, mas por uma forma verdadeiramente inadmissvel, porquanto, podendo sempre o governo obter maioria pela nomeao de novos membros, o senado deixa de ser um corpo livre e independente. As consideraes a i que se obedece na nomeao regia, nem sempre so suggerdas pelas qualidades das pessoas. Se a coroa tiver uma grande influencia no Estado, procurar reconquistar, com a nomeao dos senadores que lhe so dedicados, a auetoridade a que teve de renunciar com I o regimen representativo. Do contrario, os pares sero escolhidos unicamente entre os mais fervorosos partidrios do governo. ccresce ainda que o rei tem por principal misso estabelecer a harmonia e a unidade entre os differentes poderes do Estado, e. para isso necessrio que no intervenha na organizao e com-posio do mais importante dos poderes (i).
(1) Palma, Qitestini ostitujionali, pag. 246; Brunialti, Diritta costitujionale, tom. 1, pag. 686; Ba t tis ta Ugo, II senalo, pag. i5a.

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192. SENADOS COOPTATIVOS. Outro systema de organizar o senado o da cooptao, que consiste em a prpria camar* escolher os seus membros. Este systema foi adoptado na constituio do anno vm, e usado por certas aristocracias da edade media. Encontrou um acrrimo defensor em De Carne. Argumenta-se em favor deste systema com a independncia de que ficaria gozando a camar dos pares, e com o exemplo das academias, onde, elie foi praticado, em toda a sua pureza, com magnficos resultados. A cooptao applicada composio da camar dos pares s serviria para desinvolver o nepotismo, e para immobilisar as funces legislativas numa casta privilegiada. Alem disso, o senado perpetuando-se por si mesmo no teria a fora moral necessria em face dum rei poderoso, pelas tradies monarchicas e pela qualidade de chefe de Estado, e duma assembla apoiada pela maioria do povo. A camar dos pares escolhida por cooptao seria um corpo cerrado, uma instituio inteiramente imbuda de prejuzos, e completamente isolada da nao (1). 193. SENADOS ELECTIVOS. O systema que sobre a composio da segunda camar conta maior numero de adeptos, e concita mais applausos, o que lhe d por base a eleio. E' o systema dos chamados senados electivos. Este systema sem duvida alguma o mais admissvel, porque, inspirando-se num principio eminentemente liberal e democrtico, augmenta a fora e a auctoridade da representao nacional. A segunda camar um dos ramos da representao nacional, e por isso deve ser de eleio, a fim de se no encontrar (1) Battista Ugo, 11 senato, pag. 98.

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em desharmonia com as aspiraes da conscincia collectiva. Os pares ou senadores devem ser responsveis perante o povo do exercicio das suas funcces. Ora essa responsabilidade seria inteiramente illusoria, se os membros da segunda camar no proviessem da eleio. Nem a segunda camar pode ter auctordade politica e exercer uma influencia til e efficaz na vida publica, desde o momento em que no provenha da urna, sobretudo em face da camar baixa apoiada por milhes de eleitores. E' o que se nota em todos os pases, em que a camar alta organizada pelo sys-tema da hereditariedade ou da nomeao regia, visto em taes Estados aquella camar ter uma funco muito secundaria e accessoria. Mas, se fcil demonstrar que a segunda camar deve ser electiva, no simples indicar como ella se deve organizar em harmonia com esta base. O sys-tema mais rudimentar e defeituoso que tem sido apresentado a este respeito, o de fazer eleger a assembla nacional pura e simplesmente pelo corpo eleitoral, dividindo depois os eleitos em duas camars. Este systema foi seguido pela constituio francesa de 1795 e pela da Noruega de 1814. Segundo a constituio do anno m, o conselho dos ancios ou antigos era composto de duzentos e cincoenta membros escolhidos pelo outro corpo legislativo no seu seio, o qual deste modo ficava reduzido a quinhentos membros, recebendo por isso o nome de conselho dos quinhentos. Na Noruega, o corpo legislativo ou Storhing, proveniente da eleio em dous gros, escolhe a quarta parte dos seus membros para formar o Odelslhirig, constituindo as outras trs quartas partes o Lagsthing. Este systema evidentemente inadmissvel, porquanto as duas camars manifestaro as mesmas tendncias, no sendo a segunda camar mais do que uma photographia da primeira. Ha sem duvida uma segunda assembla para dar logar a uma nova discusso, mas

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ella no apresentar novas vistas, nem poder desempenhar a sua funco de moderar a aco da camar baixa. Uma segunda camar constituda deste modo compor-se-ha sempre dos mesmos elementos, representando por isso o mesmo principio. Stuart Mili procurou corrigir este systema, obrigando a camar baixa a escolher os membros da camar alta, fora do seu seio. Mas a verdade que a assembla legislativa, ou faa recahir os seus votos sobre os prprios membros ou sobre estranhos, ha de crear sempre uma segunda camar sua imagem e similhana. Outro systema que se tem proposto organizar o senado electivo, o belga. Segundo este systema, o senado eleito pelo mesmo corpo eleitoral que elege os deputados, restrngindo-se somente as condies de elegibilidade de edade e de censo, elevando-se a durao do mandato a oito annos, com renovao parcial por metade todos os quatro annos. Deste modo, o senado fica, segundo os sectrios deste systema, com o prestigio da origem popular, e com a independncia proveniente da restrico das condies de elegibilidade, mantendo ao mesmo tempo a continuidade da tradio politica contra os embates das paixes momentneas das ondas democrticas. Este systema, porem, tambm muito defeituoso porque, sendo o senado eleito pelos mesmos elementos que elegem a camar baixa, ha de manifestar as mesmas tendncias, tomando-se por isso impotente para supprir as deficincias desta. Nem se pode considerar sufficiente a restrico das condies de elegibilidade de edade e de censo, porque o suffragio popular pode encontrar em todas as classes os seus representantes. Em todas as classes ha indivduos que pensam como o povo e que admittem os mesmos princpios que os eleitores pretendem fazer trium-phar. Nobres eram Pricles, os Gracchos e no poucos sequazes de Catilina; nobres eram Cromwell,

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Mirabeau e Saint-Simon. E' por isso que tambm no admissvel a modificao que alguns auctores tem pretendido introduzir neste systema, impondo aos eleitores a obrigao de eleger indivduos comprehendidos em certas categorias, previamente orga nizadas. -Outro systema de senado electivo o dos EstadosUnidos da America do Norte. Segundo este systema, os senadores federaes so eleitos pelas legislaturas locaes. eleitas por sua vez pelo suffragio un ai. A ida que presidiu formao deste systema. foi garantir na segunda camar a independncia de cada Estado, dandolhe neste corpo legislativo uma representao igual, a fim de o senado poder contrabalanar a fora da camar baixa, onde a representao proporcional populao de cada Estado. Intendeu-se tambm que a eleio feita por homens prticos, j escolhidos pelo povo, deveria originar um corpo de muita auetoridade, onde se reunisse a fina flor dos Estados-Unidos. A experincia mostrou que no eram infundadas estas esperanas, porquanto, como nota Tocqueville, ao passo que na camar dos representantes dificilmente se encontra um homem celebre, no sendo raros at aquelles que no sabem escrever correctamente, no senado apparecem sempre os homens mais illustres da America. O exemplo dos Estados-Unidos foi to suggestivo, que a Suissa importou para a sua organizao politica este systema. Tal systema tem, porem, contra si, o grave defeito de s se poder applicar aos Estados federaes. J se procurou applicar este systema aos Estados unitrios, fazendo eleger os senadores pelos conselhos provinciaes. Foi o que fez a Hollanda, com grande applauso de Ferron. Mas esta modificao do systema americano inteiramente inadmissvel, porquanto transforma os corpos administrativos em corpos polticos, peiorando as condies da administrao local.

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J se tem proposto fazer eleger o senado pelo sufragio universal em dous gros, independentemente dos corpos administrativos. Este systema parece ter a vantagem de eonstituir o senado com membros muito dignos, visto elles resultarem de eleitores, que j representam uma seleco. O sufragio indirecto, dizem os sectrios deste systema, tem o grande valor de filtrar, por assim dizer, o sufragio popular, fazendo nomear os mais capazes para constiturem um corpo intermedirio entre este sufragio e a pessoa a eleger. O systema da eleio indirecta, porem, est hoje completamente.abandonado, visto suppr que o eleitor do primeiro gro no se preoccupar seno com nomear, para eleitor secundrio, o mais capaz e o mais digno. Ora isso positivamente o que no se d. Isto implica, diz Stuart Mill, um zelo por o que bem em si, um principio habitual de deveres pelo amor do dever, que s se pode encontrar em pessoas muito cultas, as quaes provam, por isso mesmo, que so dignas de exercer o poder eleitoral sob a sua forma directa. Deste modo, o voto, no segundo gro, ter como effeito eleger eleitores intermedirios por causa de suas opinies politicas, e no por causa do seu mrito. No raras vezes dar logar ao mandato imperativo, como acontece com a eleio do presidente dos Estados-Unidos, em que os eleitores intermedirios so sempre escolhidos, sob a condio expressa de votarem num candidato presidencial determinado (i). 194. SENADOS MIXTOS. No faltam legislaes e escriptores que combinem a eleio com os outros sys(1) Ferron, De la division du pouvoir lgislatif en deux chambres, pag. 404- e seg.; Paternostro, Diritto costituponale, pag. 443; Brunialti, // diritto costitujionale, tom. 1, pagina 697 j Battista Ugo, II senato, pag 100 e seg.; Palma, Corso di diritto costitujionale, tom. 11, pag. 33o; Archivio di diritto pubblico, tom. v, pag. 384.

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temas de organizao do senado. Umas vezes, do aos cidados somente o direito das propostas, em numero mais ou menos superior aos membros a escolher, e coroa o das escolhas. E' o que acontecia, por exemplo, na constituio hespanhola de 1837. Outras vezes, o prprio senado que escolhe os seus membros dentre os nomes que lhe so propostos. E' o que acontecia na constituio francesa do anno viu. Outras vezes, admittem-se senadores de direito prprio, senadores de nomeao regia, e senadores electivos, variando, porem, a forma de eleio destes ltimos. Encontra-se este. systema na constituio hespanhola de 1875. O systema, porem, que nesta matria vae mais longe o de Palma, que queria o senado composto, parte por nomeao regia, parte por cooptao e parte por eleio. No concordamos com estas combinaes, que tendem todas a neutralizar ou a annullar o principio da eleio. A segunda camar, organizada deste modo, nunca pode ter a fora sufficiente para desempenhar as suas funcoes politicas, em face duma camar popular, apoiada pelo suffragio de milhes de eleitores. Estas combinaes constituem systemas bastardos de organizao politica, que contrariam a ndole da representao nacional (1). 195. ORGANIZAO ACCEITAVEL DA SEGUNDA CAMAR. A sciencia, porm, j nos fornece elementos, mais do que suficientes, para a organizao dum senado electivo. Admittida a doutrina da representao dos interesses sociaes, o parlamento deve organizar-se de modo a comprehender esta representao. No basta,
(1) Palma, Questioni costitujionali, pag. 254; Battista Ugo, // senato, pag. 209. * y

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porem, haver a representao dos diversos aggregados sociaes ou a representao funccional dos interesses sociaes nos seus vrios gros. Para que o parlamento fique convenientemente organizado, necessrio haver, alem disso, a representao do interesse geral da sociedade-nao, porquanto, ao lado dos diversos aggregados sociaes, ha a nao em que estes se encontram coordenados. Dahi a necessidadede duas camars, uma em que haja a representao dos diversos aggregados sociaes, outra em que haja a representao da unidade nacional. Na primeira, sero tractadas as questes em harmonia com os interesses de cada aggregado social, na segunda sero comparadas com o interesse da nao. Deste modo, haver no parlamento a representao das foras sociaes, e o interesse de todo o corpo social predominar sobre o interesse de uma ou outra das suas partes, evitando-se que um interesse particular invada a esphera dos outros interesses. Esta doutrina tende a prevalecer na sciencia. Ainda ultimamente Lon Duguit lhe veio dar nova importncia, com a sua enorme auetoridade, embora siga uma orientao differente da nossa. Se se quizer que o parlamento seja uma exacta representao do pas, necessrio que elle seja composto de duas camars, uma representando mais particularmente os indivduos (camar dos deputados) e outra (senado) representando mais particularmente os grupos sociaes, segundo um systema que a arte politica vier a determinar para cada pas. As duas camars tero ento um modo de recrutamento democrtico e nacional; o parlamento conter ento todos os elementos constitutivos do pas; ser verdadeiramente um rgo de representao. O Sr. Dr. Alberto dos Reis julga inadmissvel este systema, porque cada uma das camars deve sempre ficar organizada de modo que o interesse privativo de uma classe no prevalea sobre o interesse geral do

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Estado. Mas no sabemos como, havendo numa camar a representao dos diversos aggregados sociaes, ahi possa predominar o interesse de uma classe sobre os outros, pois a variedade de interesses ha de levar necessariamente, por meio da coordenao, a uma soluo independente do predomnio de uma classe (i).
i)6. O SYNDICALISMO E A THEORIA BICAMERAL. O

syndicalismo veio dar um novo fundamento a esta organizao da segunda camar. Ningum ignora que as differentes classes sociaes esto affirmando a sua autonomia e interdependncia por meio do syndicalismo, que lhes permittir assumir uma estructura jurdica definida. O movimento syndicalista, embora se tenha primeiramente manifestado no proletariado, em virtude do desmentido que os factos vieram dar s prophecias marxistas, np tem hoje simplesmente um caracter operrio, mas abrange todas as classes sociaes e tende a organizal-as juridicamente. Delle ha de derivar necessariamente a transformao do Estado, attri-buindo sociedade do futuro uma maior coheso e solidariedade. Como muito bem nota Lon Duguit, o movimento syndicalista no na realidade a guerra emprehendidaj pelo proletariado para esmagar a burguezia e para conquistar os instrumentos da produco e a direco da vida econmica. No , como pretendem os theo-ricos do syndicalismo revolucionrio, a classe operarial adquirindo a conscincia de si mesma para concentrar o poder e a fortuna, e aniquilar a classe burgueza. |E' um movimento muito mais amplo, muito mais fecundo, mesmo muito mais humano. No um meio
(1) Lon Duguit, Droit constitutionnel, pag. 349; Sr. Dr. Alberto dos Reis, Direito constitucional, pag. 168 e seg.

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de guerra e de diviso sociaes; pelo contrario, um poderoso meio de pacificao e unio. No uma transformao s da classe operaria, abrange todas as classes e tende a coordenal-as num systema harmnico. O syndicalismo a organizao da massa amorpha de indivduos; a constituio na sociedade de grupos fortes e coherentes, de estructura jurdica determinada, e compostos de homens j unidos pela communidade da funco social e do interesse profissional. Ora o syndicalismo permittir organizar, por forma mais perfeita, a segunda camar, visto os aggregados sociaes revestirem com elle uma estructura jurdica correspondente aos interesses que elles representam. E' esta a concluso que tira o prprio Lon Duguit, dizendo que uma camar composta dos eleitos dos grupos syndicaes o nico processo efficaz de contrabalanar o poder de uma camar representando os indivduos, mesmo eleita segundo o systema da representao proporcional. O movimento syndicalista est no seu comeo, mas ha de encher todo o sculo actual. A famlia vae-se desaggregando cada vez mais; a communa deixou de ser um grupo social forte; s os syndicatos podero offerecer ao homem do sculo xx campo para o desenvolvimento de uma vida social e politica intensa (i). 197. ORGANIZAO DA CAMAR DOS PARES. SYSTEMA DA CARTA CONSTITUCIONAL. O systema bicameral foi introduzido entre ns pela Carta Constitucional, visto a constituio de 1822 admittir uma nica camar. Segundo a Carta Constitucional, a segunda camar, chamada Camar dos Pares, era composta de mem(1) Lon Duguit, Le droit social, le droit individuei et la transformation de Vtat, pag. io3 e seg.; Maxime Leroy, Les iransformations de la puissance publique, pag. 269 e seg.

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bros vitalcios e hereditrios, nomeados pelo rei, sem numero fixo, e de pares de direito prprio, que eram o prncipe real e os infantes, logo que chegassem edade de vinte e cinco annos (artt. 3o,.0 e 40.'). A estes pares de direito prprio, em virtude do nascimento, ajunctou o Decreto de 3o de abril de 1826 os pares de direito prprio, em virtude do cargo, estabelecendo que so tambm pares por direito, o patriarcha de Lisboa, os arcebispos e bispos do reino, pelo simples acto da sua elevao s referidas dignidades. Os pares por direito prprio no se podem de modo algum admittir, porque o direito* de legislar s pode emanar da soberania da nao, e no da disposio da lei. O systema seguido pela Carta ainda inadmis svel, emquanto o facto da famlia real tomar parte nas deliberaes do parlamento pode acarretar sobre esta as paixes dos partidos, e trazer responsabilidades ao poder moderador, que por todas as razes deve estar fora das discusses politicas. Ser difficil convencer o pas de que a opinio do rei no sempre a opinio da sua famlia, no seio da representao nacional. Mas o que inteiramente injustificvel, dar a um prelado as funces de legislador, em virtude da investidura concedida pela corte de Roma. Cahiu o poder tempo ral do papa, dizia Dias Ferreira, correra as opinies favorveis ao principio da separao entre a Igreja e o Estado, em honra do sacerdcio e do poder eivei. E nesta occasio que vamos afirmar mais uma vez o principio de que a corte de Roma d jurisdico para o exerccio das funces legislativas. .-1 A hereditariedade foi regulamentada na lei de 11 de abril de 1845, que restringiu o direito amplo de hereditariedade, tornando-o dependente de ura elevado censo de fortuna e intelligencia, e estabelecendo outras providencias accessorias, tendentes a reprimir ou moderar similhante critrio da constituio da camar dos pares. Isto mostrava que o acaso do nascimento,

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como origem das funces legislativas, j no se podia comprehender, nem explicar. Mas no foi esta a nica modificao, que se introduziu no systema da Carta. E flecti vmente, considerou-se, dentro em pouco, exagerada a faculdade deixada ao rei de escolher livremente pares do reino, e por isso! restringi use essa faculdade na lei orgnica do pari a to de 3 de maio de 1878, que estabeleceu as categorias, dentro das quaes o poder moderador devia escolher os membros da camar alta. Era reconhecer implicitamente que a nomeao do poder moderador no por si s uma garantia de capacidade. Se o rei o mais apto para fazer a escolha dos membros da segunda camar, qual a razo por que necessrio dirigir por meio de categorias a livre escolha do poder moderador (1)? 198. SYSTEMA DO ACTO ADDICIONAL DE 24 DE JULHO i885. O Acto Addicional de 24 de julho de i885 veio alterar profundamente o systema da Carta. Segundo este diploma, a camar dos pares ficou composta de pares vitalcios, nomeados pelo rei em numero de cem, de pares electivos, em numero de cincoenta, e de pares por direito, que so os do art. 40.0 da Carta Constitucional e do decreto de 3o de abril de 1826. Admittiram-se, porem, transitoriamente, os pares hereditrios, porquanto estabeleceu-se que os immediatos successores dos pares fallecidos e dos que existiam publicao do Acto Addicional, tinham ingresso na camar dos pares por direito hereditrio, satisfazendo s condies da lei de 3 de maio de 1878.
DE

(1) Conde Casal Ribeiro, Carta e pariato, pag. ii; Sr. Dr. Lopes Praa, Estudos sobre a Carta Constitucional, 11 part., vol. , pag.
197.
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Emquanto o numero de pares vitalcios no estivesse reduzido a cem, no contando os pares por* direito prprio, o rei podia nomear um por cada trs vacaturas que occorressem, devendo depois estar sempre pre-| henchido aquelle numero. A parte electiva da camar dos pares tinha seis annos de durao, mas podia ser dissolvida, simultnea ou separadamente com a camar dos deputados. S podiam ser eleitos pares os indiv duos que estivessem comprehendidos era determinadas categorias, que no podiam ser differentes daquellas de entre as quaes sahiam os pares de nomeao regia (art. 6.). ; Por lei de 24 de julho de i885, isto , da mesma data que o segundo Acto Addicional, foi approvada a organizao eleitoral da parte electiva da camar dos pares. Dos cincoenta pares electivos, quarenta e cinco eram eleitos pelos distrctos administrativos, e cinco pelos estabelecimentos scientificos. Os pares dos distrctos administrativos eram eleitos por collegios eleitoraes, reunidos nas capites dos distrctos, e compostos: 1. dos deputados eleitos nos crculos comprehendidos na rea dos respectivos distrctos; 2.0 dos delegados das juntas geraes\ 3. dos delegados dos collegios municipaes. Os delegados das juntas geraes eram quatro por cada districto. Nas cidades de Lisboa e Porto, as respectivas camars municipaes reunidas com as juntas geraes elegiam sete delegados e outros tantos supplentes. Os collegios municipaes eram constitudos pelos membros em exerccio da respectiva camar municipal, pelos quarenta maiores contribuintes da contribuio 1 predial e pelos quarenta maiores contribuintes da contribuio industrial, sumpturia e renda de casas, domiciliados no concelho, computando-se para cada contribuinte a somma das collectas destas trs contribuies. Em cada concelho, constituia-se um collegio municipal, excepto nas cidades de Lisboa e Porto, onde havia um collegio em cada bairro.

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Nos concelhos de menos de trs mil fogos, cada collegio elegia um delegado ao collegio districtal; nos de mais de trs mil fogos, e nos bairros de Lisboa e Porto, dous delegados. A eleio de pares pelos estabelecimentos scientificos era feita por um collegio especial, reunido na capital do reino, e composto de delegados dos seguintes estabelecimentos : Universidade de Coimbra, Escola Polytechnica de Lisboa, Academia Polytechnica do Porto, Escolas Medico-Cirurgicas de Lisboa e Porto, Curso Superior de Lettras, Escola do Exercito, Escola Naval, Instituto Geral de Agricultura, Institutos Industriaes de Lisboa e Porto e Academia Real das Sciencias. Podiam tomar parte na eleio de delegados os scios effectivos da Academia Real das Sciencias, e os lentes e professores effectivos. e substitutos dos outros estabelecimentos scientificos. Alem dos delegados effectivos, eram eleitos outros tantos supplentes. Esta lei foi modificada por decreto de 20 de fcvereire de 1890, que determinou que os pares dos distridos administrativos seriam eleitos por collegios eleitoraes, reunidos nas capites dos- distrctos e compostos: i. dos deputados eleitos nos crculos, cujas sedes se comprehendessem na rea desses distrctos; 2.0 dos delegados eleitos em cada concelho pelos mesmos cidados que tem direito de eleger os deputados nas mesmas assemblas eleitoraes. No caso da eleio conjuncta da camar dos deputados e da parte electiva da camar dos pares, a eleio destes s podia-realizar-se passados quatorze dias depois da eleio dos deputados; mas a eleio dos delegados podia verifica r-se no mesmo dia designado para a eleio dos deputados, e conjunctamente com esta. J criticamos o systema dos senados mixtos de nomeao regia e de eleio, e por isso no se torna necessrio aqui entrar em maiores desenvolvimentos. S diremos que o systema adoptado entre ns se afasta

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toral affectado a eleio do pariato, viciada ainda pela indifferena com que geralmente o corpo eleitoral acceitou o processo indirecto da eleio, o pariato electivo no recebia do suffragio a auctoridade necessria para supprir a inferioridade numrica em que se encontrava em frente do .pariato vitalcio, constituindo apenas um elemento adventcio da camar alta, com cuja indole no logrou consubstanciar-se, no tendo podido accrescentar o prestigio deste corpo legislativo, nem robustecer a aco que normalmente lhe compete na vida das instituies representativas. Reconstituir a camar dos dignos pares exclusivamente com membros vitalcios de nomeao regia, pareceu aos dictadores de 1895 to opportuno como salutar, tanto para a sua conveniente homogeneidade, como para garantir, com a inamovibilidade do cargo, o inteiro desassombro e independncia no exerccio da sua funco, de modo que possa cooperar com a camar dos deputados, ao abrigo do poderoso influxo de paixes e preconceitos, a que esta naturalmente atreita pela sua organizao e origem, e para exercer na augusta funco legislativa a influencia ponderadora e o critrio elevado adquiridos na diuturna experincia dos negcios politicos e administrativos. Mas, evidentemente, estas razes no so plausveis. Efectivamente, se o systema eleitoral est dando mos resultados, corrija-se de modo que desappaream os seus perniciosos effeitos. O argumento prova de mais, porquanto levaria a tirar o caracter electivo tambm camar dos deputados. A falta de homogeneidade que tanto preoccupou os dictadores de i8g5 reme-diava-se, tornando a camar dos pares toda electiva. A independncia e o desassombro da camar dos pares constituda de membros vitalcios naufraga completamente, em face da sua dependncia do poder que a noma, e da falta de auctoridade para fazer frente a uma camar de eleio popular. A nomeao regia

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enfraquece a camar dos pares, em logar de lhe dar fora, contrariamente ao que pretendiam os dictadores de 1895. A reduco do numero dos pares a noventa deduzida da reduco dos deputados a cento e vinte, sendo certo que a camar alta deve ser sempre inferior em numero camar dos deputados; e da necessidade das assemblas deliberativas no serem muito numerosas, a fim das paixes politicas no se fazerem sentir com tamanha violncia. Effectivamente, segundo os princpios de direito publico, adtnittidos por quasi todos os pases, a camar alta tem sempre um numero de membros inferior camar baixa. Este principio tambm deveria ser admittido no nosso systema de organizao do senado, visto este ter de representar somente a unidade nacional, em face da camar dos deputados, onde se deveriam representar os diversos aggregados sociaes. Com o que no podemos concordar com a fixao do numero dos pares vitalcios, sem se admittir o pariato electivo, pois isso toma perfeitamente impossvel a vida dum governo que, embora em harmonia cora a conscincia nacional e tendo a maioria na camar dos deputados, no seja bem recebido pela camar dos pares. . A livre nomeao de pares sem a restrico das categorias justificada com o fundamento de que, sendo limitada s vagas que forem occorrendo a faculdade de nomeao de pares do reino, para o seu preenchimento ficaro em immediata evidencia os homens mais distinctos pelos servios ou talentos, e entre eties se far naturalmente a escolha dos futuros pares. As categorias legaes, no constituindo s por si a indicao do mrito real, so inefficazes para assegurarem uma boa escolha, e podiam ser at invocadas para justificar uma nomeao menos bem cabida. O systema das categorias sempre mais admissvel do que a livre nomeao regia, visto esta dar origem

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ao mais completo arbtrio na constituio da camar dos pares. Coroando o edifcio, diz o Conde de Casal Ribeiro, o decreto de 25 de setembro de 1895, suppri-mindo o pariato electivo, supprime tambm todas as categorias reguladoras da nomeao regia. Em vez de regras, o arbtrio, a plena potestade. Ha nisto lgica ao menos. Quando se reforma a constituio em dictadura, no se admittem preceitos legaes limitadores dos arrojos da revoluo que desce de alto. As categorias so uma presumpo de capacidade, que no se pde encontrar no arbtrio do rei. Em harmonia, pois, com a legislao vigente, a camar dos pares compe-se: de pares de direito prprio, em virtude do seu nascimento (o prncipe real e os infantes, logo que cheguem idade de vinte e cinco annos), e em virtude do seu cargo ( patriarcha de Lisboa e os arcebispos e bispos do continente do reino); de pares de nomeao regia sem limitao de categorias, em numero de noventa; e, transitoriamente, de pares por direito hereditrio os immediatos successores dos pares fallecidos e dos que existiam publicao do Acto Addicional de i885. (Art. 40.0 da Carta Const., 2.0 e 7.0 do art. 6. do Acto Addicional de i885, art. i. da lei de 3 de abril de 1896). No podem, porem, ser nomeados pares do reino os cidados 2[ue tiverem menos de quarenta annos de edade ou os que forem absolutamente inelegveis para deputados. No so comprehendidos na ultima parte desta disposio: os chefes de misses diplomticas; os commissarios rgios nas provncias -ultramarinas e os governadores das mesmas provncias; os empregados superiores da casa real. A nomeao de par do reino oficialmente communicada camar dos pares, e por proposta de algum dos seus membros pde ser impugnada no prazo de cinco dias, desde a commu-nicao, com o exclusivo fundamento na infraco da falta de capacidade indicada, sendo a impugnao

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resolvida pela camar no prazo de dez dias, desde a apresentao da proposta. Na falta de impugnao ou resoluo DOS termos e prazos declarados, o presidente admittir o nomeado a prestar juramento e a tomar posse na camar. (Lei de 3 de abril de 1896, art. 2.0). E' justo que no possa ser* nomeado par quem absolutamente inelegvel para o cargo de deputado, pois seria contradictorio acceitar como hbeis para tomar assento na camar alta, os que por superiores convenincias publicas so absolutamente excludos da dos deputados (1).
2OO. SYSTEMA DA PROPOSTA DE 14 DE MARO DE I)00.

Segundo a proposta da reforma constitucional de 14 de maro de 1900, a camar dos pares ficava sendo composta: de pares vitalcios sem numero fixo nomeados pelo rei, de pares por direito prprio, e de pares electivos. Alem disso, admittiam-se transitoriamente os pares hereditrios, porquanto tinham tambm ingresso nesta camar os immediatos successores dos pares fallecidos anteriormente publicao da lei de 24 de julho de i885, e dos que a esta data tivessem assento na camar por direito hereditrio ou nomeao regia. No podia ser admittido a tomar assento na camar por direito hereditrio quem no provasse que reunia as condies expressas no art. 5. da lei de 3 de maio de 1878. A nomeao de pares pelo rei no era limitada a determinadas categorias, mas s podia recahir em cidados que, tendo quarenta annos de edade e os mais requisitos exigidos no art. 4.0 da lei de 3 de maio de 1878, se recommendassem por eminentes servios prestados ao Estado, pelo seu distincto merecimento
(1) Conde de Casal Ribeiro, Carta e pariato, pag. 53.

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scientifico, litterario ou artstico, ou pelo elevado rendimento da fortuna prpria deduzido da importncia das contribuies predial ou industrial ou de rendimento que tivessem pago nos ltimos trs annos. O decreto da nomeao tinha de mencionar sempre determinadamente os ttulos que serviam de fundamento escolha do par nomeado. Eram pares por direito prprio, alem dos designados no art. 40.0 da Carta Constitucional e no 2.0 do art. 6. da lei de 24 de julho de i885: os presidentes da camar dos deputados, depois de terem exercido as suas funces em trs sesses legislativas ordinrias , os presidentes do supremo tribunal de justia, do supremo tribunal administrativo, do tribunal superior de guerra e marinha e do tribunal de contas; o procurador geral da coroa e fazenda; o commandante geral da armada; o general commandante da i.a diviso militar. Este ultimo e os comprehendidos na segunda categoria perdiam o direito ao pariato, desde o momento em que cessasse o exerccio do cargo a que estava annexo o pariato. A parte electiva da camar dos pares comprehendia somente pares eleitos pelos estabelecimentos scientificos em numero de oito. Uma lei especial regularia a forma da eleio, as inelegibilidades e as incompatibilidades para o pariato. Como se v, a organizao da proposta de reforma constitucional de 14 de maro tinha de original o ampliar a representao de direito prprio a outras categorias, alem das contempladas na Carta e na reforma de i885, e o admittir apenas a representao electiva dos estabelecimentos scientificos. Reproduzia parte da doutrina da Carta, tornando illimitada a nomeao de pares pelo rei, e acceitava e consignava a limitao do direito hereditrio, como a determinava a lei de i885. Parece-nos que era menos feliz a reforma, quando ampliava o numero de pares por direito prprio, por-

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quanto, como j observamos, o direito de legislar unicamente pde derivar da soberania da nao, e no de quaesquer qualidades pessoaes que porventura tenham os indivduos. Ora nessas qualidades pessoaes que se fundamentava a proposta para ampliar a representao de direito prprio, visto numa camar dos pares ou num senado no poder deixar de ter ingresso o merecimento pessoal, provado na elevao aos primeiros cargos pblicos e assignalado pelo saber especial que resulta do exerccio desses cargos. A doutrina da proposta contraria inteiramente o moderno conceito da representao, segundo o qual a capacidade para o exerccio da funcao legislativa deve ser determinada pela escolha do corpo eleitoral. Os pares por direito prprio constituem, em geral, agentes do poder executivo e judicial, e, por isso, em nome da diviso dos poderes, no deviam, pelo facto da funco que exercem, ser membros do poder legislativo. A representao electiva dos estabelecimentos scientiricos s imperfeitamente podia satisfazer s exigncias da sciencia, que apresenta o systema dos senados electivos, como o nico acceitavel. E' evidentemente inferior a proposta reforma de i885, em que se admittia uma mais larga representao electiva na camar dos pares. A proposta basa-se em que sobre a representao electiva dos estabelecimentos scientificos no recahiu o desfavor com que eram considerados os pares electivos na prpria camar e fora delia. Ora, isto no exacto, porquanto o desfavor com que foram considerados os pares electivos provinha da sua situao precria em face dos pares de nomeao regia e vitalcios, e por isso no podia deixar de recahir sobre todos os pares electivos, qualquer que fosse a sua provenincia. ' o que reconheceram claramente os auctores da organizao que actualmente vigora. O auctor da proposta de 14 de maro de 1900 sentia no poder extender, o direito de representao electiva

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na camar dos pares a outras classes, representantes dos grandes interesses sociaes, por lhes faltar, em organizao adequada, a disciplina e a unidade que teem as corporaes scientificas. A tendncia nos escriptores para a representao dos interesses sociaes no parlamento, e essa representao no se pde obter unicamente com a representao electiva dos estabelecimentos scientificos. Os individuos no constituem na sociedade mais do que partes de funces organizadas, e por tanto a verdadeira representao de uma nao deve basear-se sobre a representao dessas funces. Por isso, era muito imperfeita a proposta, emquanto admittia unicamente a representao da fun-co scientifica. A organizao que tem o aggregado scientifico no superior de outros aggregados, como o econmico, o industrial e o artstico, porque isso contrariaria completamente a ordem hierarchica dos phenomenos sociaes. A verdade , porem, que os outros aggregados sociaes tambm tem uma comprehenso nitida dos seus interesses, e por isso tambm se lhes devia conceder uma representao electiva no parlamento. Como diz Charles Benoist, entre a democracia individualista fatalmente anarchica, e a democracia collectivista fatalmente revolucionaria, no ha seno o meio termo da democracia organizada, por meio da representao dos interesses sociaes. O auetor da proposta ainda insistia, para limitar a representao electiva aos estabelecimentos scientificos, em que estes, na escolha dos seus representantes, no se deixaram levar por suggestes de politica partidria, podendo affirmar-se que os collegios organizados para a eleio dos pares scientificos funecionaram por forma exemplar, vindo camar professores eminentes de largo e justificado renome, que versaram e defenderam, por uma forma distinctissima, os altos interesses da instruco e da educao nacional. Isto, porem, no concorda com o que se diz na proposta para ser reco-

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nhecida a necessidade da reforma constitucional, de 3 de julho de 1899, porquanto ahi declara-se expressamente, sem restrices, que a par&e electiva da camar dos pares sempre exerceu o seu mandato regular e proveitosamente, devendo eleio homens de verdadeiro mrito e de assignalados servios o seu ingresso naquella camar, e funccionando o regimen parlamentar sem' auri tos. Na hypothese, porem, de s os pares scientificos se terem mostrado dignos das suas funces, no se devia concluir para a eliminao dos outros pares electivos, mas para a reorganizao do pariato electivo no sentido dos aggregados sociaes terem representao no parlamento, pela mesma forma que o scientifico. A proposta de reforma, porem, merece os nossos applausos, na parte em que restabelecia o systema da Carta, voltando a nomeao dos pares pelo rei a ser illimitada. Dentro do systema dos senados rgios, no ha outro meio de estabelecer a harmonia entre a camar alta e o gabinete, desde o momento em que esta camar se ponha em manifesta hostilidade contra um gabinete apoiado pela camar dos deputados, e em harmonia com as indicaes da conscincia collectiva. I Do contrario, esgotada a nomeao regia, no ha outro meio de resolver o conflicto seno entregar o governo maioria da camar dos pares, embora isso contrarie completamente os sentimentos e as idas da nao. A proposta devia restabelecer as categorias da lei de 3 de maio de 1878. Ao arbitrio do rei preferimos a presumpo de capacidade que do as categorias. A proposta, porem, procurou remediar esse perigo, determinando que a nomeao dos pares pelo rei s poderia recahir em cidados que, tendo quarenta annos de edade e os mais requisitos exigidos no art. 4.0 da lei de 3 de maio de 1878, se recommendassem por eminentes servios prestados ao Estado, pelo seu

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distincto merecimento scientifico, litterario ou artstico, ou pelo elevado rendimento da fortuna prpria, deduzido da importncia das contribuies predial ou industrial ou de rendimento, que tivessem pago nos ltimos annos, e dispondo que o decreto de nomeao mencionasse sempre determinadamente os ttulos que serviram de fundamento escolha do par nomeado. O arbtrio do poder moderador ficava assim at certo ponto restringido, mas no completamente eliminado, como acontecia no systema das categorias. A proposta esperava tudo da comprehenso dos deveres que incumbem prerogativa regia, e por isso, para ser lgica nem estas limitaes deveria impor ao seu exerccio, no que diz respeito nomeao de pares (1). 201. RESTABELECIMENTO DO SYSTEMA DA CARTA CONSTITUCIONAL PELO DECRETO DE 23 DE DEZEMBRO DE 1907. A situao creada pelo Acto Addicional a qualquer governo que no tenha maioria na camar dos pares, quando no possam ser nomeados novos pares em numero sufficiente para que elle a possa obter, tambm no podia deixar de embaraar o ultimo gabinete de Joo Franco, no momento em que se encontrava no seu auge a dictadura. Foi, por isso, publicado o decreto de 23 de dezembro de 1907, segundo o qual a camar dos pares ficou sendo composta de membros vitalcios nomeados pelo rei sem numero fixo, alem dos pares por direito prprio ou hereditrios, nos termos da Carta Constitucional e Acto Addicional de i885. Restabelecia-se, assim, o systema da Carta Constitucional e sem as categorias da lei de 1878, visto s no poderem ser pares do reino os cidados que tivessem menos de quarenta annos de
(1) Charles Benoist, De 1'organisation dn suffrage universel, na Revue des deux mondes, tom. 134, pag. 608.

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idade ou os que fossem absolutamente inelegveis para deputados, em harmonia com o disposto no art. 2.0 da carta de lei de 3 de abril de 1896. . PA No relatrio que precede este decreto justifica-se simiihante reforma, dizendo que o fim da lei de 1896 no era transformar a camar dos pares numa oligar-chia de uma ou duas faces, tornando insustentvel a vida de qualquer governo de origem estranha aos partidos que nella dominassem. Para isso, deveriam ficar sempre em aberto um numero importante de vagas para serem preenchidas quando se impozesse a soluo de qualquer conflicto ou propsito obstruccio-nista, mas no foi este o critrio seguido, resultando dahi uma camar fechada, que cria aos governos situaes irreductiveis, sobretudo tractando-se de governos estranhos aos partidos histricos. Attribuindo-se ao poder moderador a faculdade de nomear pares do reino sem numero fixo afastam-se estas situaes e permitte-se-lhe de facto uma escolha mais larga, chamando tambm collaboraSo effectiva, na obra de defesa e desinvolvimento dos grandes interesses nacionaes, os homens que, arredados de quaesquer aggremiaes partidrias, tenham pelos seus servios, em qualquer campo de actividade social ou intellectual, revelado o seu merecimento superior e adquirido direito a um certo galardo de considerao publica. Este decreto no chegou a ser posto em pratica, em virtude do insuccesso da dictadura que o tinha publicado. Mostra, porem, a necessidade de se reformar a camar dos pares, que, como se encontra, pode ser umj obstculo a um governo imposto pela opinio publica, mas que as oligarchias partidrias no acceitem. 202. ATTRIBUIES ESPECIAES DA CAMAR DOS PARES. I Para terminar o estudo da camar dos pares, ainda nos devemos referir s attribuies exclusivas desta

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camar. E' da attribuico exclusiva da camar dos pares: conhecer dos delictos individuaes commettidos pelos membros da familia real, ministros de Estado, conselheiros de Estado e pares, e dos delictos dos deputados, durante o perodo da legislatura; conhecer da responsabilidade dos secretrios e conselheiros de Estado; convocar as cortes na morte do rei para a eleio da regncia, nos casos em que ella tem logar, quando a regncia provisional o no faa (art. 41.). Emquanto competncia para conhecer dos delictos individuaes dos membros da famlia real, ministros, conselheiros, pares e deputados durante a legislatura, parece que ella no das mais justas, porquanto, por um lado, involve a confuso *do poder judicial com o legislativo, e, por outro, a camar dos pares no est nas condies de desempenhar bem as attribuies judiciaes. E certo que, em favor do systema da Carta, se apresentam consideraes deduzidas da importncia dos personagens alludidos, da sua influencia sobre a ordem social, e da necessidade de um tribunal mais independente, mais illustrado e mais circumspecto. Estas consideraes provam a necessidade de confiar a faculdade de conhecer dos delictos individuaes dos membros .da famlia real, ministros, conselheiros, pares e deputados durante o perodo da legislatura, ao tribunal supremo do poder judicial, que entre ns se chama Supremo Tribunal de Justia, e de nenhum modo a necessidade de confundir os poderes e de attribuir a faculdade de julgar a um corpo politico, e por isso sem a independncia necessria para proceder com toda a rectido, num assumpto em que se tracta unicamente de fazer justia. A constituio hespanhola actual segue um systema mais admissvel, porquanto estabelece que o Supremo Tribunal conhecer das causas crimes contra os senadores e deputados, nos casos e pela forma que a lei determinar.

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A camar dos pares somente competente para o processo de accusao, e no para o preparatrio. A palavra conhecer tem no i. do art. 41. a significao restricta de tomar conhecimento da accusao e de julgar, mas no a de querelar ou preparar o processo. E' o que se deduz dos artt. ioo3. e 1026.* da Nov. Reforma Judiciaria. Os princpios que regem a competncia tambm apoiam esta doutrina, porquanto, sempre que haja duvida, deve o conhecimento da causa submetter-se antes ao juiz ordinrio que ao juiz da excepo. Esta doutrina encontra-se expressamente consignada na proposta do cdigo de processo penal apresentada camar dos deputados, na sesso de 6 de maro de 1899, Pe^ ministro da Justia, Sr. Alpoim. Lanada a pronuncia, diz a proposta do cdigo, no art. 176.0, contra algum membro da familia real, conselheiro de Estado, ministro em effectivo servio, bispo ou par do reino, os autos sero logo remettdos presidncia da camar dos pares. A competncia para conhecer da responsabilidade dos secretrios e conselheiros de Estado um complemento do art. 37. da Carta, onde se .dispe que da privativa attrbuio da mesma camar decretar que tem logar a accusao dos ministros de Estado e conselheiros de Estado. Os ministros de Estado so responsveis por traio, por peita, suborno, ou concusso, por abuso do poder, pela falta de observncia da lei, pelo que obrarem contra a liberdade, segurana ou propriedade dos cidados, e por qualquer dissipao dos bens pblicos (art. io3.). Os conselheiros de Estado so responsveis pelos conselhos que derem oppostos s leis e ao interesse do Estado, manifestamente dolosos ( art. 111.). No falta quem tenha pretendido entregar ao poder judicial o julgamento destes actos. Mas a Carta seguiu este systema, porque, embora no se possa admittir' que o senado seja competente para conhecer dos cri-

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mes communs, o considerou competente para conhecer da responsabilidade dos ministros e conselheiros do Estado, visto tractar-se sempre de apreciar a conducta politica duma administrao, para que so inaptos os tribunaes ordinrios. Em algumas constituies, tem-se mesmo attribuido ao senado competncia para julgar os grandes attentados contra o Estado. A jurisdico do senado, diz Orlando, parece plenamente justificada relativamente ao julgamento dos ministros aceusados pela camar dos deputados. A enorme gravidade do julgamento torna opportuna a solemnidade de que acompanhado*, a ndole politica do crime torna apropriada a especialidade da competncia; a elevao do cargo oceupado pelos aceusadores conjuga-se com a elevao excepcional do juiz. A estas razes de convenincia, necessrio junctar outra de maior alcance jurdico, e que a qualidade do juiz deve corresponder qualidade do aceusador, e a ndole especial do julgamento ndole especial do juiz. Adeante veremos se estas razes so procedentes. No juizo dos crimes, cuja aceusao no pertence camar dos deputados, accusar o procurador da corda (art. 42. da Carta e art. 46.0, n." 1.* do decreto de 24 de outubro de 1901). No juizo dos crimes, cuja aceusao pertence camar dos deputados, pode esta fazer-se representar por uma commisso eleita dentre os seus membros, por escrutnio secreto, e que nunca exceder o numero de trs (Lei de i5 de fevereiro de 1849, art. 5.). Assim, pertence camar dos deputados aceusar os crimes da responsabilidade dos ministros e conselheiros de Estado, decretando e promovendo a mesma aceusao. E' este o nico caso em que a camar dos deputados decreta e promove perante a dos pares a aceusao, competindo nos outros casos a aceusao ao procurador geral da coroa. A razo por que se faz excepo relativamente s aceusaes decretadas pela camar dos deputados competncia
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do procurador geral da coroa, para evitar que este no proceda neste assumpto com a suficiente independencia, em virtude de ser funccionaro publico. Pertence tambm camar dos pares a convocao! das cortes na morte dcfrei para a eleio da regncia, nos casos em que ella tem logar, quando a regncia provisional o no faa. Sylvestre Pinheiro 'Ferreira combate, com toda a razo, esta disposio nos seguintes termos: Dissemos que nos parece incongruente a determinao do 3.: que a camar dos pares convoque as cortes. O que se quer dizer que convoque a camar dos deputados; mas tambm este rodeio incongruente, pois nem se determina o modo como se deve verificar esta reunio da mesma camar dos pares, nem se v a necessidade de que ella esteja reunida por ento, e s em consequncia da convocao por ella feita se reunir a camar ~3os deputados. Algum deve estar com effeito incumbido de convocar as cortes, tantp nos casos mencionados neste como em todos os mais que preciso for; concebe-se facilmente que o presidente da camar dos pares, ao mesmo tempo que convocou, esta camar, convoque a dos deputados por via do seu presidente, I mas no que uma camar que tenha de convocar outra >. Mais liberaes eram as disposies dos artt. i io. e in. da constituio de i838. Da regncia permanente e provisria occupam-se os artt. 0,3. e 94.0 da Carta e o art. i. do Acto Addicional de i852 (1).

(1) Orlando, Principii di diritto costitujionale, pag. i55; Palma, Corso di diritto costitufionale, tom. 11, pag. 586; Dr. Lopes Praa,) Estudos sobre a Carta Constitucional, part. 1, tom. 1, pag. 106 e seg.; Nazareth, Elementos de processo criminal, pag." 56.

CAPITULO Hl
CAMAR DOS DEPUTADOS SUMMARIO : 2o3. Caracteres da camar dos deputados. 204. Fundamento do direito eleitoral. 205. Relaes entre os deputados e eleitores. Mandato imperativo. 206. Coordenao do direito eleitoral com as funces publicas do Estado. H 207. Suffragio universal. 208. A eleio indirecta e o voto plural. 209. Suffragio restricto. Systemas censitrio e capa210. O direito de suffragio segundo a escola historicoevolucionista. 211. Incapacidades eleitoraes. 212. Historia do eleitorado entre ns. 213. Legislao vigente. Condies positivas do eleitorado. 214. Condies negativas do eleitorado. 215. Inelegibilidades parlamentares. Critrios que as devem informar. 216. Historia das inelegibilidades parlamentares entre ns. 217. Legislao vigente. Inelegibilidades absolutas e relativas. 218. Incompatibilidades parlamentares. Systemas doutrinaes. 319. Historia das incompatibilidades parlamentares entre ns. 220. Legislao vigente. Incompatibilidade de funces e de logares. 221. Recenseamento eleitoral. Auctoridades a quem se deve confiar a sua organizao. 222. Systemas seguidos entre ns. 223. Direito vigente sobre este assumpto. * 224. Relaes dos eleitores.
citario.

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PODERES DO ESTADO 225. Resoluo das reclamaes. 226. Livro do recenseamento. 227. Cotlegios eleitoraes. Collegios histricos e coilegios mecnicos. 28. Escrutnio de lista e suffragio uninominal. Adoutrina e as legislaes. 229. Legislao portuguesa. Representao das minorias. Seu 23a fundamento jurdico. Systemas empricos da sua realizao. O roto 231. limitado, o voto cumulativo, a pluralidade simples e a accumulao de votos. Systemas orgnicos. Systemas do 232. quociente, do Tot graduado, dos accrescimos e das listas concorrentes. Legislao portuguesa. Assemblas 233] eleitoraes. Mesas das assemblas eleitoraes. p36. 234- Votao, contagem das listas e escrutnio. 237. 235J Voto publico e roto secreto. 238. Voto obrigatrio e voto facultativo. 3o. Acta da eleio. 240. Assemblas de apuramento. A questo da maioria absoluta e da maioria relativa. I 242. Verificao de poderes. 243. Constituio da camar dos deputados. 244. Vacaturas e sen preenchimento. 245. A questo do juramento dos deputados. 246. O subsidio aos deputados. 247. Attribuies privativas da camar dos deputados.

2o3. CARACTERES DA CAMAR DOS DEPUTADOS. Depois de nos termos occupado da camar dos pares, ramos agora estudar a organizao e attribuies da camar dos deputados. A Carta Constitucional dispe no art. 34.* que a camar dos deputados electiva e temporria. A eleio o melhor meio de escolher os representantes do povo. J houve alguns escriptores, como Montesquieu e Rousseau, e, entre ns, Luz Soriano, que pretenderam substituir a eleio pela escolha por meio da sorte. Mas a escolha por meio da

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sorte, alem de no se harmonizar com a natureza do governo representativo, em que a seleco de capacidade para o exerccio da funco legislativa deve ser feita pela nao a quem pertence a soberania, pode dar origem a grandes inconvenientes, visto a sorte no attender s qualidades dos indivduos que designa, procedendo por uma forma cega e fatal. A sorte s poderia admttir-se quando os que entrassem no sorteio fossem igualmente hbeis para as funces a desempenhar. E' por isso que Rousseau nota que a sorte unicamente poderia praticar-se numa verdadeira democracia, em que tudo fosse egual, quer pelos costumes e talentos, quer pelas mximas e pela fortuna. Quando se quizesse applicar a sorte escolha dos deputados, tornava-se necessrio considerar elegveis apenas indivduos em condies de desempenharem bem as funcoes de legisladores, o que destruiria as vantagens que se pretendem conseguir com o systema da sorte. Mas, sendo a camar dos deputados electiva, necessrio para comprehender o seu caracter jurdico intender bem a natureza da eleio. Em face da doutrina que exposemos sobre o conceito da representao, fcil de vr que a eleio o acto pelo qual os eleitores designam uma pessoa determinada, como capaz de fazer parte do corpo legislativo e de desempenhar as funces que, pela lei e pelo costume, lhe so attribuidas. A camar dos deputados, porem, segundo o art. 34., no s electiva, mas tambm temporria. Este ultimo caracter da camar dos* deputados uma consequncia natural do primeiro. O parlamento deve representar fielmente as opinies e tendncias do pas, e isso unicamente se pode conseguir, desde o momento em que a camar electiva seja temporria. De nada valeria que a nao tivesse o direito de eleger os seus representantes, se no tivesse os meios de os reno-

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var, em harmonia com as exigncias da conscincia collectiva. Esta renovao pode effectuar-se ou por uma forma total ou por uma forma parcial. A renovao parcial, como nota Stuart Mill, inadmissvel, porquanto, por um lado, no haveria meio nenhum de vencer uma maioria que se tornasse prejudicial nao, e, por outro, convm que haja uma reviso geral e peridica de foras oppostas, para apreciar o espirito publico e para julgar com toda a segurana da fora relativa dos differentes partidos e das differentes opinies. Qualquer que sejam as vantagens da renovao parcial, a verdade que este systema no se pode de modo algum applicar camar dos deputados, desde o momento em que ella no tem por funco unicamente legislar, mas decidir da sorte dos ministrios e orientar a politica do governo parlamentar. E esta orientao devea receber periodicamente do pas, o que involve necessariamente grandes consultas nacionaes, que s se podem realizar por meio de eleies geraes, em que os cidados so chamados a pronunciar-se sobre as grandes questes que agitam a conscincia collectiva. A Carta Constitucional adoptou o systema da renovao total. Esta renovao faz-se no fim de cada legislatura, que durava, segundo a Carta, quatro annos (art. 17.0), e pelo segundo Acto Addicional dura trs annos (art. 2.0). Isso, porem, ser mais desinvolvi-damente explicado em outro logar (1). 204. FUNDAMENTO DO DIREITO ELEITORAL Mas em que se funda o direito do cidado escolha dos seus representantes ? Ha a este respeito trs escolas: a
(1) Dr. Lopes Praa, Estudos sobre a Carla constitucional, part. 11, vol. 1, pag. 89 e seg.; Stuart Mill, Le gouvernement represematif, cap. xi; Esmein, lments de droit constitutionnel, pag. 756 e seg.

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escola do direito natural; a escola poltica; e a escola histrica. Segundo a escola do direito natural, o direito ao voto um direito innato ao homem. O Estado, segundo esta escola, no mais do que um producto da vontade dos indivduos, e por isso todos teem direito a intervir nos negcios polticos. A soberania do todo no mais do que a somma das soberanias dos indivduos, que so todos egaes e gosam dos mesmos direitos. Ha, pois, um direito innato ao homem de eleger a representao nacional, visto ser impossvel, em virtude da grande extenso dos Estados modernos, a participao directa no governo. O direito eleitoral, diz Proudhon, anda inherente qualidade de homem e de cidado, do mesmo modo que o direito de propriedade, o direito de herdar, de testar, de trabalhar, de estar em juizo, de associao, de comprar e vender, de produzir, de casar e de ter filhos, assim como a obrigao do servio militar e de pagar impostos. O conceito do direito natural, porem, com os seus princpios absolutos, immutaveis, eguaes para todos os povos e para todos os tempos, constitue uma abstraco sem realidade alguma, visto o direito ser uma instituio natural, que se desinvolve e transforma, em harmonia com as condies sociaes. Se o direito de voto fosse natural, ento deveramos concluir que os Estados que, na sua vida physiologica, no teem tido tal direito, eram Estados contra a natureza e contra o direito, o que manifestamente absurdo. Pode talvez dizer-se que aqui no se allude especificadamente ao direito eleitoral, e sim participao dos cidados na vida publica. Mas, alem de se procurar exactamente uma base especifica do direito eleitoral, no se pode admittir, em face da concepo moderna do Estado, que o cidado tenha um direito autnomo e independente do prprio Estado. A escola politica considera o direito de voto como uma consequncia da correlao entre direitos e deve-

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res pblicos. Esta escola raciocina do seguinte modo: o cidado deve ao Estado contribuies pesadas, for-j nece-lhe meios econmicos, sacrifica-lhe com o servio] militar a prpria liberdade, e algumas vezes at a pr pria vida. E justo que o Estado, como compensao destes sacrifcios, o admitta a tomar directamente parte, com o voto, na vida publica. Como se poderia negar o direito do voto aos que defendem o Estado custa do seu prprio sangue, que o alimentam com os seus bens, e que procuram o seu desinvolvimento com numerosos sacrifcios ? Esta escola insustentvel, porquanto o conjuncto das obrigaes que um cidado deve ao Estado independente de toda a ida de direitos correlativos, pois taes obrigaes tanto se do nos regimens despticos, como nos governos livres. Similhante doutrina tornaria impossvel a convivncia civil, fazendo depender a obedincia politica, que se deve s leis e aos magistrados, do consentimento dos cidados, A verdade , porm, que os direitos pblicos so ao mesmo tempo deveres pblicos, e vice-versa. Contrariamente ao que acontece com o direito privado, o direito publico no pode ser exercido em beneficio exclusivo do seu sujeito, mas deve ser exercido prin cipalmente em vantagem da convivncia, e por isso contm em si um valor ethico que o transforma em dever publico. O direito publico tem assim duas faces, direito e dever, conforme o aspecto sob que se considera. Deste modo, a correlao imaginada no pode existir. O dever de defender a ptria contra o inimigo tanto um dever como um direito, sendo at considerado deste modo pelos antigos, que faziam delle um privilegio do cidado. ' A escola histrica considera o direito eleitoral como um producto da evoluo histrica. E' a doutrina de Orlando, segundo o qual o direito eleitoral participa da j natureza geral de todos os direitos polticos, tendo por isso uma razo de ser essencialmente histrica', liga-se

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necessariamente com o desinvolvimento harmnico das instituies politicas dum dado povo, e em especial com a forma representativa. Como direito politico, elle compete no ao homem mas ao cidado, e encontra a sua origem e o seu limite no direito publico, que o confere e regula. Esta escola a que nos parece mais scientifica, visto o direito de suffragio nos apparecer como um producto das condies do meio ambiente, e como resultante dos diversos factores da evoluo politica, soffrendo modificaes em harmonia com a aco delles. O Sr. Dr. Antnio Cndido sustentou entre ns tambm esta doutrina. O direrto de suffragio, diz elle, uma instituio pratica, um facto, um phenomeno irrecusvel que se manifesta nas sociedades modernas sob variadas formas e com differente extenso, um producto da historia, desegual nos differentes povos, que ella impulsiona e educa (i). 2o5. RELAES ENTRE OS DEPUTADOS E os ELEITORES. MANDATO IMPERATIVO. Os eleitores, em face do conceito da eleio, no teem o direito de pretender que a pessoa eleita represente as suas pessoas e os seus interesses, e o eleito no tem o dever jurdico de representar as opinies e os interesses dos eleitores, e muito menos o de observar e cumprir os compromissos tomados com os eleitores, para promover ou assegurar a eleio. O eleito deve representar as necessidades e os interesses do Estado, e deve procurar principalmente occupar-se da sua prosperidade gerai, embora no seja possvel deferminar at que ponto isto constitua para elle uma obrigao certa e precisa. Esta obrigao que tem o eleito no uma obrigao jurdica, mas uma obrigao puramente moral, podendo comparar-se
(i) Orlando, Principii di diritto costiluionate, pag. 72; Sr. Dr. Antnio Cndido, Filosofia politica, pag. 81 ; Miceli, Concetto \giuridico moderno delia rappresentanja, pag. a3&

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obrigao que tem todo o funccionario publico de proceder com rectido e com a sincera inteno de serj til ao pais, em favor do qual exerce a sua funco. A difierena talvez possa consistir em que, quando se tracta dum funccionario publico, propriamente dicto, as obrigaes de ndole jurdica so complexas e encontram-se fixadas com muita preciso, de modo que no resta largo campo para as obrigaes de ndole moral; ao passo que, quando se tracta do representante politico, as obrigaes de indole moral comprehendem uma rea muita extensa e* so muito indeterminadas, sendo restrictas, seno quasi nullas, as obrigaes de indole jurdica. Mas, o eleito, embora no tenha o dever jurdico de representar os interesses e as opinies dos eleitores, tem a obrigao moral de se manter numa tal ou qual harmonia com o prprio corpo eleitoral. A opinio publica e os escriptores no ousam ainda ir at ao ponto de sustentar que o representante no deve importar-se com a opinio e os interesses dos seus eleito res, e pode manter-se em inteira desharmonia com elles. Defende-se a este respeito uma opinio intermdia, reconhecendo-se que deve existir entre eleitores e eleitos j uma certa correspondncia de vistas e de relaes, e impondo-se ao representante a' obrigao moral de a manter. Uma obrigao deste gnero no pode ser precisada, no tendo outro imperativo categrico seno a opinio publica do corpo eleitoral, muitas vezes sem effcacia e sem se poder constituir por um modo claro, ou o perigo, da no reeleio, que s se pode fazer sentir em perodos mais ou menos longos. * Por isso, a apreciao desta obrigao e a determinao do modo como deve ser observada fica pertencendo ao arbtrio) do representante, que se regular conforme julgar me lhor e mais opportuno. Jj Em face do moderno conceito da eleio, no pode haver duvida de que inteiramente inadmissvel o man-

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dato imperativo. O mandato imperativo o acto pelo qual os eleitores impem aos seus representantes os votos que devem emittir no parlamento, sob pena de, afastando-se dessas imposies, decahirem da representao. Esta instituio fazia parte do direito publico medieval. Nesta epocha, quando as cidades e as terras livres que gosavam do direito de enviar representantes assembla dos Estados, eram convidadas a intervir] em taes assemblas, comeavam por estudar as necessidades da communa e do pas ou de toda a classe] burguesa, e formulavam estas suas necessidades num memorial, chamado cahier, que entregavam aos representantes. Estes tinham a obrigao de seguir similhantes instruces, no podendo por iniciativa prpria formular outras propostas. Os inconvenientes deste systema j se tinham feito sentir no dominio do antigo conceito da representao, pois, tendo cada um dos representantes, especiaes exigncias e particulares projectos a sustentar, no era possvel unirem-se para tomar uma resoluo enrgica, encontrando-se por isso sempre o terceiro estado em condies inferiores s das assemblas das duas outras ordens, nas quaes, com plena liberdade, cada um podia harmonizar-se com os outros e providenciar aos interesses communs. Por isso, quando em 1789 as condies internas da] Frana, a braos com a mais completa desordem e anarchia, obrigaram o rei a convocar os estados geraes, os representantes do terceiro estado abandonaram os cahiers e proclamaram a assembla nacional constituinte. Este simples facto, diz Guido Jona, indica por si s o inicio da revoluo, e constitue at por si s uma revoluo. E' que elle affirma a unidade do povo francs, e a egualdade das classes perante a lei. Com a transformao por que passou a representao, em virtude do desinvolvimento da unidade do Estado, o mandato imperativo deixou de ter razo de ser, visto o representante deixar de ser um simples

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mandatrio de quem o escolhe, e passar ser o representante de todo o Estado e de cada uma das suas partes. Mas, alm do mandato imperativo estar em desharmonia com a actual phase da evoluo da representao, outros motivos ha que militam contra elle. Effec ti vmente, o mandato imperativo repugna ndole do governo representativo moderno. Entre os caracteres deste governo, figura o da diviso dos poderes e da sua adaptao a rgos determinados. Ora, o mandato imperativo equivaleria a concentrar directamente no povo o exerccio de todos os poderes, particularmente do legislativo, e, mediante a fiscalizao, tambm do executivo. A multido, no sendo apta para discutir as leis e para exercer o poder legislativo e as outras funces dum parlamento, deve exercer unicamente o poder que se harmoniza com a sua natureza, a indicao dos indivduos mais capazes para formar a assembla da nao. Depois de tal designao, durante o perodo da legislatura, os eleitores no devem poder influir sobre o parlamento, a no ser por intermdio da opinio publica. Com o mandato imperativo, o deputado no poderia proceder sem instrucoes, o que o obrigaria a recorrer constantemente aos mandantes, que precisariam assim de se encontrar reunidos permanentemente. O deputado seria portanto nas mos dos eleitores um autmato ou um escravo, no tendo outra funco seno comparecer para apresentar o sim ou no que lhe foi imposto. O mandato imperativo repugna ao principio da liberdade e efficacia da discusso, pois o deputado, quaesquer que fossem as razoes em contrario que ouvisse, tinha de fechar os olhos, e votar contra a sua conscincia e os resultados da discusso. O mandato imperativo contraria tambm o conceito moderno do Estado, visto elle suppT o poder e este a independncia nos eleitores. Uma localidade no poderia impor este mandato, seno quando se considerasse um poder

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independente no Estado. O mandato imperativo tem por consequncia fazer predominar os interesses dos que do este mandato. D'ahi derivaria que, em face dos actuaes systemas de distribuio de collegios elei-toraes, o interesse representado seria o interesse da maioria de cada collegio. Tirada por isso aos representantes a faculdade de mitigar os effeitos do systema, em virtude de elles serem obrigados a seguir a conducta imposta pelo mandato, dar-se-hia uma violao completa do direito das minorias, que nada poderiam obter e ficariam sem garantias algumas. Finalmente, a quem devia pertencer a constituio do mandato ? Quem que se poderia fazer interprete das necessidades communs e impor aos representantes a sua observncia ? Os prprios representantes ? No, porque ento elles substituir-se-hiam aos seus representados, e substituiriam as prprias necessidades s delles. O povo ? No, porque uma assembla composta de elementos to diversos, no pode desinvolver uma conscincia nica e comprehender o que sentido e querido por todos. O mandato imperativo tira toda a responsabilidade moral ao mandatrio e rebaixa a dignidade deste, e do corpo de que elle faz parte. Com o mandato imperativo, a representao nacional no teria maior importncia do que tem isoladamente cada um dos seus membros, porquanto, no havendo liberdade de aco e no podendo os deputados manifestar juridicamente a vontade prpria, o parlamento ficaria sem iniciativa, sem vontade e sem fora. O parlamento no seria um rgo soberano, mas um aggregado de indivduos, ligados por um lao apparente e encontrando-se na realidade em opposio entre si. Em face destas consideraes, simples refutar os argumentos com que se sustenta o mandato imperativo. Ponderasse, em favor do mandato imperativo: que um escndalo que o deputado que faz declaraes, acceitando o modo de pensar dos eleitores, vote depois

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de modo diverso; que no podem ter anctoridade nenhuma os votos das camars c as leis, se os represeotantes votam contra a Tontade dos representados; que o povo, sendo impossvel o exerccio da soberania directa, tem o direito de dar aos deputados as iostraces sobre as aspiraes e as necessidades que devem ser satisfeitas; que, se a nao realmente soberana, deve poder exprimir a sua vontade, no simplesmente pela escolha dum candidato, mas tambm prescrerendoIbe a votao. Os eleitores podem exprimir as suas idas antes da votao, sendo natural que escolham livremente entre os candidatos os que reputam mais aptos para imprimir ao Estado aquella orientao politica que julgam melhor. Mas, eleito o representante, justo que eDe possa ouvir a voz da razo na discusso. Desde o momento em que dle se afaste das opinies do corpo eleitoral, ainda a este resta o recurso de no o reeleger. S, deste modo, se pode coodliar a participao do corpo eleitoral no governo do Estado, com a independncia do parlamento. A Carta Constitucional no era expressa a este respeito, tarantando-se por isso algumas duvidas. O segundo Acto Adicckmal resolveu a questo, estabelecendo: que os pares c deputados so representantes da nao, c no do rd que os noma ou dos coSSegos e dos crculos que os elegem; e que a constituio no reconhece o mandato imperativo. ( Art. i.*) (i).
2o6. CoOSESiO DO MXEITO ELJTOKAL COM AS FCX-

ccs PCBUCAS DO ESTADO. A natureza do direito eleitoral tem sido objecto de vivas controvrsias, especialmente na Allemanha. Essas controvrsias versam (1) Medi, M amceao giariUco woiermo deBa rappresent*ja
fUihca, pag. 174 e seg.:. Grado Jooa, La rappresexaxfia politica, pag. 44 e stg; Palma, Corto Urino costitmpomatt, iam. a, pag. aSi ; Orlando, Prixsxps & dtriUo costtwponedt, pag. 78.

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especialmente sobre a coordenao do direito eleitoral com as funcs publicas do Estado. A maior parte dos escriptores allemes consideram o direito eleitoral uma funco publica e esta doutrina parece, effectivamente, predominar nas legislaes modernas. Segundo similhante theoria, o eleitor deve-se considerar um rgo do Estado, um funccionario publico; com o seu voto, exprime uma vontade publica do Estado; nos limites da sua funco no tem um direito prprio, sendo titular deste direito unicamente o Estado. O direito de suffragio, como observou Laband, no um direito subjectivo baseado sobre o interesse do individuo, mas unicamente o reflexo do direito constitucional, propondo-se as prescripes destinadas a garantir o exercicio de tal direito assegurar sobretudo a organizao do Estado constitucional. Em opposio diametral com esta theoria, outros escriptores e principalmente Jellinek, procuraram salientar, no direito eleitoral, o interesse individual, que encontra nos Estados modernos a garantia de uma tutela mais ou menos perfeita, em virtude da faculdade que tem o individuo de fazer inscrever o seu nome no recenseamento e de ser admittido eleio, devendo o Estado abster-se de quaesquer actos que possam embaraar tal faculdade. Ha, pois, um direito subjectivo a ser eleitor, mas no um direito subjectivo a votar, visto a eleio ser uma funco de que o individuo, como tal, no pode ser sujeito, desde o momento em que no acto electivo procede como rgo do Estado. [No momento do voto, o eleitor um funccionario do Estado, adquirindo a sua condio privada depois do exercicio duma tal funco; a sua vontade constitue um elemento na formao de um acto da vontade do Estado. Por isso, o direito eleitoral no consiste j propriamente no direito de votar, embora isso parea paradoxal. E assim numa tal concepo se coordenam dous elementos distinctos, o direito -qualidade

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de eleitor, por um lado, e a funco eleitoral, por outro. Reconhecidos estes dous elementos no direito eleitoral, o individual e o publico, a doutrina procurou ainda combinal-os de modo diverso, segundo os critrios de cada escriptor. Uns consideram o direito eleitoral um instituto preponderantemente individual, emquhto o eleitor procede sempre em nome e por conta prpria e exerce uma faculdade que pertence sua personalidade. Outros intendem que o individuo, mesmo como sujeito do direito eleitoral, no deixa, por isso, de ser rgo de uma funco publica, contribuindo para a formao da vontade do Estado. Fcil de vr, porem, que, se o direito eleitoral, no seu resultado final, uma funco* publica, no seu movimento inicial, uma faculdade individual, emquanto surge mediante a aco dos diversos membros do corpo eleitoral, que usam delia para dar vida a tal funco. De modo que, se o eleitorado em relao ao Estado reveste a forma de uma funco, relativamente ao individuo apresenta-se sob a forma de um direito. No momento, porem, da sua fixao e da sua actividade simplesmente uma funco, explicando-se assim como o direito eleitoral seja ao mesmo tempo um dever. Os dous termos direito e dever coordenam-se perfeita* mente na ida de funco publica (t). 207. SUFFRAGIO UNIVERSAL. A determinao de quem pode ser eleitor, -nos fornecida pelo eleitorado,* que comprehende o estudo das condies necessrias para o exerccio do direito da escolha dos representantes polticos (direito de suffragio).
(1) Antnio Ferracciu, Alcune osservaponi sulla natura gimridica deli'eleitorado politico, na Ritrista di diritto publico, anno t, pag. 73 e seg.; Duguit, L'tat, les gourernants et ses agents, pag. 108 e seg. m

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A respeito do eleitorado, muitas so as opinies que tem sido emittidas. Essas opinies podem reduzir-se a trs escolas: escola do suffragio universal; escola do suffragio restricto; e escola historico-evolucionista. A escola do suffragio universal no concede o direito eleitoral a todos os indivduos sem restrico alguma, como a expresso universal parece dar a intender. Os sectrios desta escola admittem uma perfeita identidade entre direitos civis e polticos, e por isso concedem o direito de suffragio a todos os cidados que tem capacidade jurdica geral. A escola do suffragio universal, sobretudo na sua forma radical, representada por Proudhon, parte do principio de que o direito de tomar parte no governo do Estado um direito natural ao individuo. Os homens nascem todos livres e eguaes, teem todos os mesmos direitos, concorrem todos com a sua vontade para a formao do Estado, tem todos a sua poro de soberania, e devem, por isso, ter todos o mesmo gro de participao na vida do governo. Sendo isto impossvel, devem, pelo menos, ter o mnimo de participao directa que se exerce por meio da eleio. O legislador no cria o direito de suffragio, este direito superior lei, visto derivar da prpria natureza humana; o legislador deve simplesmente limitar-se a reconhece-lo, como faz para o goso dos direitos civis. Todos os cidados so e devem ser eguaes perante a lei, visto o Estado no ser uma sociedade de proprietrios, de capitalistas, de doutos ou de algumas classes, mas de homens livres, e no poderiam ser eguaes e livres os cidados, se s uma ou algumas classes participassem do direito eleitoral. Nem todos os defensores do suffragio universal se encostam theoria do direito natural, porque, embora esta theoria constitua o fundamento mais lgico do* suffragio universal, certo que ella representa scientificamente a construco mais fcil de ser abalada e derrubada.

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Por isso, alguns escriptores modernos viram-se na necessidade de procurar fundamentos mais slidos e scientificos para basear o suffragio universal. E, orientados por Stuart MUI, fundaram a theoria do suffragio universal no conflicto de interesses entre as varias classes. Cada classe social tem tendncia para tutelar egoisticamente os seus interesses, lesando mesmo os interesses das outras. Por isso, torna-se necessrio conceder a todas as classes a funco eleitoral, porque, quando assim no seja, as classes que forem privadas do direito do suffragio, sero exploradas pelas que tiverem este direito. Isto ainda se torna mais evidente, desde o momento em que se note que os governantes so naturalmente levados a favorecer os interesses daquellas classes que tem o direito de suffragio, visto delias terem a esperar ou a temer, contrariamente ao que acontece com as outras classes, no havendo estimulo algum para tomar em considerao os seus interesses e as suas aspiraes. A. estas consideraes ajunctam alguns escriptores, norteando-se ainda pelas doutrinas de Stuart Mill, ou-1 trs sobre a utilidade do systema do suffragio universal, deduzidas da benfica influencia deste systema sobre a educao politica do povo. O voto e a educao politica so factos to intimamente correlacionados, que um torna-se, por assim dizer, condio do outro. A parti* cipao no governo do pais por meio da eleio, traz necessariamente comsigo a discusso dos negcios da vida publica, e, com a discusso politica, o operrio, cujo modo de vida lhe impede variedade de impresses e de idas, chega a comprehender Como causas remotas podem ter uma grande influencia* sobre os seus interesses pessoaes. Por meio da discusso politica e da aco politica collectiva, o homem cujos interesses se encontram limitados pelas suas occupaes dirias a um circulo res-

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tricto, chega a cooperar com os seus concidados no governo do pas, tornando-se assim conscientemente membro da communidade do Estado. Finalmente, os vrios partidos, vendo-se obrigados a conquistar o voto do povo, tem necessariamente de o instruir e explicar-lhe as razes das cousas politicas. Em concluso, o suffragio universal levanta o povo da condio passiva em que se encontra e transforma-o em cidado livre. Outros escriptores tem pretendido defender este sys-| tema de suffragio com a supposta correlao entre os deveres pblicos e os direitos polticos. Todos os cidados adultos so obrigados ao cumprimento de certos deveres fundamentaes e necessrios para a existncia do Estado, como servio militar, pagamento de impostos, pelo menos indirectos, depoimento nos julgamentos penaes, etc, e, por isso, justo que todos os cidados adultos possam participar na vida do governo. Se assim se no fizer, violam-se os princpios geraes de direito, segundo os quaes o direito e o dever se concebem sempre em intima correlao um com o outro, e offendem-se os princpios da politica, a qual aconselha a interessar todas as classes da sociedade na manuteno do bom governo, sem excluir nenhuma, principalmente desde que so obrigadas todas a contribuir com os seus sacrifcios para a vida e existncia do Estado. O systema do suffragio universal no tem* dominado unicamente na regio da theoria, porquanto j tem sido consagrado por varias legislaes. ESectivamente, o systema do suffragio universal foi admittido a primeira vez pela constituio francesa de 1793, sendo concedido o direito eleitoral a todos os indivduos com vinte e um annos de edade, e com domicilio de seis mezes, sem excluir os estrangeiros. Mas uma tal latitude do suffragio no agradou antes mesmo de ser appli-cada, e por isso as constituies seguintes foram-na retringindo successivamente. Foi a republica.de 1848

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que realizou definitivamente em Frana o principio doj suffragio universal, mantido na constituio actual, e que ningum hoje pensa em abolir. Muitas so as naes que imitaram a Frana, sendo dignas de nota a Allemanha, que admitte o suffragio universal para as eleies dos membros do Reichstag, a Suissa, que tem o suffragio universal tanto para as eleies federaes como para as cantonaes, e as republicas da America, que tambm applicam o suffragio universal, por uma forma mais ou menos pura. O mesmo acontece na Blgica, Grcia, Servia e Dinamarca. Criticando agora o systema do suffragio universal, devemos pr de lado os argumentos deduzidos i la concepo do direito eleitoral como um direito natural e da correlao entre direitos e deveres pblicos, visto j sabermos o valor que podem ter estes argumentos.. Mas, se estes argumentos so inadmissveis, o mesmo podemos dizer de todos os outros em que se esteia a theoria do suffragio universal. Effectivamente, impossvel confundir direitos que tem caracteres diversos, como acontece com os direitos civis e polticos. Os direitos civis dizem respeito somente ao individuo, familia e vida privada; se se exercem mal, quem soffre com isso o individuo; e so taes que cada homem pode considerar-se apto para os exercer. Os direitos polticos, pelo contrario, abrangem a vida col-lectiva, os interesses geraes e o exerccio da soberania, divergindo, por isso, fundamentalmente dos direitos privados. Se a funco politica a mais complexa de todas as funces sociaes, claro que a capacidade para o seu exercicio deve tambm ser mais complexa, do que para o exercicio dos direitos privados. Assim cahe por terra o argumento derivado da identidade entre direitos civis e polticos. Nem menos segura e simples a refutao do argumento deduzido da theoria da egualdade, em favor do systema do suffragio universal. O direito converte-se

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sempre numa injustia, quando attribuido, em propores eguaes, a indivduos que se encontram em condies diversas. O direito de egualdade unicamente se pde admittir no sentido de uma paridade de direitos numa correspondente paridade de condies. Qualquer outro modo de o intender leva a uma concepo metaphysica, que no encontra fundamento algum na realidade. Se a sociedade se tem desinvolvido no sentido duma maior egualdade de direitos, isso devido ao desap-parecimento de muitas differenas e distinces nas sociedades modernas, e ao reconhecimento de que sobre muitas delias no se podiam fundamentar differenas de direitos. A verdade , porem, que a evoluo para a egualdade tem sido acompanhada sempre da evoluo para a desegualdade, devendo as duas formas de evoluo considerar-se correlativas e contemporneas. Isto comprehende-se facilmente, notando como, ao passo que vo desapparecendo certas differenas se vo constituindo outras, em virtude da evoluo nvolvr sempre um desinvolvimento de heterogeneidades e uma melhor percepo de differenas antes desconhecidas. Emquanto ao argumento deduzido do conflicto de interesses das diversas classes sociaes, devemos observar que se no pode acceitar, como um presupposto necessrio, o dio reciproco das classes sociaes, pois, se fosse verdadeira tal antinomia, no se podia admittir a possibilidade da convivncia social. Alem disso, a possibilidade de dar a representao a uma classe social est sempre dependente das aptides politicas delia, do contrario dever-se-ia conceder o voto politico a todas as classes sociaes de todas as sociedades, embora no estivessem em condies de adoptarem a forma representativa. Ora a concesso da representao a uma classe que no tenha a madureza politica necessria, em vez de lhe proporcionar vantagens, serve s para prejudicar a sua vida politica.

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A theora de Stuart Mill revela unicamente o caracter unilateral do engenho deste socilogo, porquanto considera alguns aspectos do phenomeno, esquecendo completamente os outros. Encara na sociedade os interesses unicamente pelo lado do seu conflicto e no pelo lado das suas harmonias, suppondo que os interesses da convivncia devem estar sempre em desharmonia entre si, supposio absolutamente contraria ao conceito natural da sociedade, porquanto impossvel constituir*] se espontaneamente uma organizao entre indivduos cujos interesses se encontrem sempre em conflicto. O argumento deduzido da utilidade do sufi o universal para promover a educao politica no tem o valor que se lhe pretende attribuir. E flecti vmente, para promover a educao politica do povo, necessria a aco de muitos outros factores e a influencia de muitas outras circumstancias. O suffragio universal no s no tem educado nenhum povo, mas' at tem corrompido vrios povos. Elle como uma arma posta na mo de quem a no sabe usar. Para um povo sem educao politica e que no faz ida alguma das consequncias benficas ou prejudiciaes do direito eleitoral, o suffragio universal torna-se uma causa e uma occasio de corrupes, de oppresses, de violncias e de falsidades de todo gnero, que pervertem o caracter e abalam a conscincia publica. O voto ser vendido, ou dado por temor ou por necessidade, ou promettido em compensao de favores, de concesses e de esperanas. Assim, a aco politica em commum nada ensinar ao eleitor ignorante, a no ser que o seu voto tem um certo valor de troca e obedece lei econmica da o flerta e da procura. A verdade , porem, que o suffragio pomposamente proclamado universal no universal de facto, visto os seus sectrios exclurem os menores, os mentecaptos, os indignos e as mulheres. E' certo que esta objeco no desconcerta os sectrios da theoria metaphy-

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sica do sufiragio universal, os quaes amrmam que o direito ao sufiragio sempre universal como direito, embora na pratica o seu exerccio possa ser limitado. O que ha de universal em tal caso o direito em potencia, para o direito em acto a questo diversa. E' sempre a concepo do direito de sufiragio como direito innato, que constitue uma v afirmao sem prova, que se deve deixar descanar no sepulchro da historia, na companhia dos fluidos da velha physica e das foras vitaes da velha biologia (i).
208. A ELEIO INDIRECTA E O VOTO PLURAL. AlgUnS

auctores, reconhecendo os inconvenientes do sufiragio universal, tem procurado temperar os seus effeitos com diversos systemas, que constituem combinaes para corrigir os defeitos daquelle sufiragio. O primeiro systema pelo qual se procura realizar o sufiragio universal, evitando os seus inconvenientes, o da eleio indirecta. Segundo este systema, a eleio definitiva feita por eleitores chamados secundrios, por sua vez eleitos por um corpo mais largo de eleitores, chamados primrios, podendo estes gros por que passa a eleio ser augmentados. Este systema tem em seu favor auctoridades como Lamartine, Taine e Courcelle-Seneuil, e encontra-se adoptado, como se sabe, nos Estados-Unidos, para a eleio do presidente,'
(1) Miceli, Conceito giuridieo delia rappresentanja politica, pag. 187 e seg.; Luigi Palma, Corso didiritto costitujionale, tom. 11, pag. 25 e seg.; Orlando, Principii di diritto costitujionale, pag. 75 e seg.; Stuart MUI, Du gouvernement rpresentatif, pag. i85 e seg.; Charles Benoist, La politique, pag. 140; Orlando, Principii di diritto costitujionale, pag. 74; Raoul Grasserie, Trans/ormation du suffrage amorpke en suffrage universel organique, na Revue international de sociologia, vol. iv, pag. 180; Brunialti, // diritto constitujionale, vol. 1, pag. i5o; Duguit, Droit constitutionnel, pag. 700 e seg.

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e nos Estados germnicos combinado com a votao por classes. Este systema funda-se, como sabemos, em que o suffragio indirecto filtra o suffragio popular, fazendo com que os representantes sejam eleitos por um corpo eleitoral, que j o producto da eleio. Tal systema, porem, no pode de modo algum resistir crtica. Effectivamente, ou os eleitores teem a capacidade para julgar do merecimento doutrem e ento no ha razo para lhes negar o direito eleitoral sob a forma directa, ou no teem esta idoneidade e ento no se lhes deve conceder o direito de eleger os eleitores secundrios. Como o eleitor secundrio no tem de cumprir funces especiaes para que se requerem aptides especiaes, mas tem unicamente de votar, o nico critrio que guiar os eleitores primrios ser a escolha da mo mais fiel que escreva o voto que elles teem na mente. Deste modo, a multiplicidade dos gros da eleio s serve para viciar a simplicidade e a sinceridade das eleies. O segundo systema com que se tem procurado temperar o suffragio universal o do voto plural, assegurando a todos os cidados, pelo menos, um voto, e a certas categorias de cidados e, sob certas condies, um certo numero de votos supplementares. Este systema foi vigorosamente defendido por muitos escriptores, entre os quaes sobresahe Sttrart MUI, e tem sido adoptado por muitas legislaes, entre as quaes se salienta a belga. Mas qual ha de ser o critrio da pluralidade do voto ? Teem sido propostos trs critrios da pluralidade do voto: a propriedade, a instruco e a posio social. A estes trs elementos de pluralidade correspondem, como nota Charles Benoist, trs concepes differentes do Estado: admittir como critrio da pluralidade a propriedade, considerar o Estado como uma sociedade por aces, em que o cidado, o accionista, tem direito de intervir proporcionalmente ao capital com que entrou para essa

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sociedade; escolher a instruco, considerar o Estado como uma universidade, como um collegio, na direco do qual os indivduos participam proporcionalmente ao seu gro; attender posio social, considerar o Estado como um corpo, em que cada membro desempenha a funco que lhe devida e concorre para a vida geral, na proporo da sua funco particular. A propriedade, porem, no pde ser tomada como base do voto plural, porquanto de todas as distincoes as que mais repugnam s democracias modernas so exactamente as que derivam da fortuna. A instruco tambm no pde ser tomada como base da pluralidade, sob pena de se constituir nas sociedades modernas uma espcie de mandarinado, tanto mais injustificvel quanto certo que a instruco s por si no garante a educao politica conveniente e as qualidades de caracter necessrias para o bom exerccio do direito do suffragio. Resta a terceira base da pluralidade, a posio social, que mais ampla, mas nem por isso mais admissvel, porquanto, se se organiza o suffragio de modo que preponderem as posies sociaes mais elevadas, ento inutiliza-se completamente o suffragio das posies sociaes inferiores e contraria-se fundamentalmente a corrente democrtica moderna, se se organiza o suffragio de modo que preponderem as posies sociaes inferiores, ento cahe-se nos inconvenientes do suffragio universal puro, que se pretendem remediar e corrigir. E, em todo o caso, na organizao do voto plural ficava um largo campo ao arbtrio, visto no haver critrio algum seguro para determinar os votos que deve ter cada posio social (i).
(0 Charles Benoist, De 1'organisalion du suffrage universel, 111 combinai sons, Revue des deux mondes, tom. >3i, pag. 834 e seg.; Laveleye, Le gouvernement dans la dmocratie, tom. u, pag. 73; Palma, Corso di diritlo coslilujionale, tom. 11, pag. 56; Orlando, Prncipii di diritto coslilujionale, pag. 76.

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209.

SoFPRAGlO RESTRICTO.

STSTEMAS CAPACITARIO E|

CENSITRIO.

A escola do suffrago restricto intende que para se ter o direito eleitoral no basta gosar da capacidade jurdica geral, mas que se torna necessrio ter certas condies especiaes- Os escriptores, porem, desta escola divergem relativamente ao critrio determinativo. Uns, como Benjamin Constam, tem-se pronunciado pelo systema censitrio, concedendo capa cidade eleitoral unicamente aos proprietrios fundirios, com o fundamento de que a terra a nica fonte das riquezas, sendo por isso os proprietrios os que, em ultima analyse, sustentam o Estado. Ajuncta-se que os proprietrios so os que melhor podem exercer o direito eleitoral, em virtude da independncia de que gosam. Mas esta doutrina involve um regresso s epochasj feudaes, em que a soberania se encontrava fundida com a propriedade, e no se harmonisa com a corrente democrtica do nosso tempo, adversa a privilgios de classe. O argumento que se deduz da importncia da terra s pde ter valor em face da theoria physiocratica, hoje inteiramente abandonada. Emquanto independncia de que gosam os proprietrios, isso mostra que se lhes deve conceder o direito eleitoral, mas no que se devam excluir as outras classes. Outros escriptores, como Guizot e Royer Collard, adoptaram o systema capacitado, exigindo nos eleitores uma certa capacidade intellectual. Este systema d logar a dificuldades praticas .verdadeiramente insupe rveis. * Effectivmente, na pratica, se se exigem condies que impliquem uma cultura elevada, o suffragio tornase muito restricto, falseando a noo da representao e transformando a assembla legislativa numa academia de doutos. Se se requerem condies muito reduzidas,

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no se pde dizer que tal cultura seja garantia seria de um juizo reflectido acerca dos problemas polticos, que so os mais difficeis e complexos. Demais, no regimen social existente, a instruco ainda em grande parte um privilegio da fortuna, e por isso, em ultima analyse, o systema capacitado vem a confundir-se, em grande parte, com o systema censitrio. E' por isso que De Greef nota que, nos ltimos tempos, o systema capacitario se apresenta como antagnico com o systema censitrio, quando na realidade um no mais do que o desinvolvimento lgico do outro. Censo e capacidade so irmos, so inimigos unicamente em apparencia', pertencem na realidade mesma famlia (i).
210. O DIREITO DE SDFFRAGIO SEGUNDO A ESCOLA H1S-

TORICO-EVOLUCIONISTA.

A escola histrica, seguida entre outros escriptores, por Orlando, intende que em principio se deve conceder o direito eleitoral a todos os indivduos, mas que excepcionalmente se deve negar este direito a algumas categorias de cidados. Sustenta que em principio se deve conceder o direito eleitoral a todos os cidados, porque o systema representativo moderno suppe um povo constituindo uma unidade social e classes j preparadas para o exerccio da liberdade, e procura conseguir que as necessidades e sentimentos polticos de todos os cidados se manifestem por uma forma directa e externa. Intende que excepcionalmente se devem excluir do eleitorado certas categorias de cidados, porque pde acontecer que a concesso do direito eleitoral a determinadas classes de cidados, no seja consentnea com os interesses do Estado, supremo critrio nesta matria. O problema da capacidade eleitoral apfesenta-se assim por
(i) Orlando, Principii di diritto costitufionale, pag. 79; Palma, Corso di diritto costilujionale, tom. 11, pag. 24; De Greef, La constituante et le regime reprsentatif, pag. i3o.

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uma forma negativa, e suppe que o conferir a uma classe social o direito eleitoral no deve involver damno I algum para o Estado. Parece que esta escola se confunde com a escola do suffragio universal. Mas, Orlando encarrega-se de estabelecer a differena, notando que, emquanto para a escola do suffragio universal o direito do voto natural ao homem, no podendo o Estado tirar-lho sem offender a ordem jurdica, para a escola histrica,) o voto um direito historicamente connexo com uma forma especial de governo, e secundariamente conferido pelo Estado, segundo os seus interesses. Para a escola do suffragio universal, o problema da capacidade eleitoral implica por si mesmo a infraco do direito, para a escola histrica admissvel, mas sobre a base, no j de critrios positivos, mas de critrios negativos. E' esta a escola em que nos filiamos, visto ella se harmonisar mais perfeitamente com a ndole do systema representativo e com o caracter histrico das instituies politicas. A escola histrica deve-se, porem, combinar com a ida da representao dos interesses scia es que temos defendido, porquanto s assim se conseguir obter uma organizao scientifica do suffragio, que assegure uma representao verdadeira e real da sociedade nos seus vrios elementos e nas suas diversas funces. O melhor meio para obter este resultado o de organizar os grupos eleitoraes segundo os diversos aggregados sociaes, que, com o actual movimento syndi-calista, tendem a obter uma estructura jurdica definida. O cidado ficar com o direito de voto, no como individuo, mas como agente duma funco social mais ou menos perfeitamente organizada. Com os systemas actuaes podem ser accidentalmente, mas no naturalmente representados os interesses do commercio, da agricultura e da industria. O Estado deve ter uma organizao que assegure a cada uma das partes da

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sociedade e aos diversos interesses da nao uma representao prpria. A' sociedade compe-se de diversas funces, cada uma das quaes deve poder fazer valer os seus interesses e aspiraes no seio do parlamento. E' por isso que nos parece destitudo de fundamento o argumento de Garofalo contra a representao dos interesses, de que na organizao da representao se deve procurar unicamente obter a organizao que assegure o melhor exerccio da funco legislativa. Ora, para o "bom exerccio da funco legislativa, preciso que todos os aggregados sociaes se encontrem representados no parlamento (i). 211. INCAPACIDADES ELEITORAES. Adoptada a escola histrica, torna-se necessrio estudar quaes as excepes que se devem admittir relativamente ao direito eleitoral, isto , quaes as pessoas a que se no deve conceder o suffragio. E' o estudo que vamos fazer. Uma questo que a este respeito tem levantado mais discusso, a do suffragio das mulheres. Esta questo foi apresentada assembla francesa de 1789 por Condorcet, sendo resolvida negativamente por entre gargalhadas de desprezo. Os tempos mudaram, e no s dous eminentes publicistas, como Stuart Mill e Laboulaye, defenderam enthusiasticamente o suffragio das mulheres, mas os parlamentos, principalmente da Inglaterra e America, tem-se manifestado cada vez mais favorveis a esta innovao. A questo nem sempre tem sido bem collocada. Assim, Bluntschli no duvida impugnar o voto das mulheres, dizendo que ellas no podem ter interveno na vida politica do Estado, visto este ser um organismo do
(1) Miceli, Principii fondamentali di diritto costtujionale generale, pag. i56; Combes de Lestrade, Droit politique eontemporain, pag. 607 e seg.; Orlando, Principii di diritto costitujionale, pag. 81; Duguit, Le droit social, le droit individual, pag. 121 e seg.

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sexo masculino e no do sexo feminino. Outros tem pretendido negar mulher a intelligencia necessria para desempenhar a funco eleitoral. Ora, se se no, pode admittir a doutrina de Stuart MUI, que eguala a mulher ao homem sob o ponto de vista mental, certo, que tambm no se pode negar mulher a intelligencia suficiente para o exerccio da funco eleitoral. J l vo os tempos em que a mulher era considerada por Proudhon uma organizao sustada no seu desinvolvimento, e por Michelet uma desequilibrada, que merecia unicamente compaixo. ,.,i A anthropologia e a sociologia vieram dizer a verdade, mostrando que, no se pode negar mulher a intelligencia necessria para o exerccio das funces publicas, podendo-se at afirmar que nos pases, como nos Estados Unidos, onde ellas recebem uma elevada instruco, a sua cultura pouco inferior dos homens. A maior parte das suppostas inferioridades da mulher no teem significao real, muitas que poderiam ter; esta significao so contestadas. Manouvrier e H. Varigny, que tractaram recentemente a questo, concedem mais .mulher do que faziam Topinard e Broca. Pondo de lado estas formas imperfeitas de encarar a questo do suffragio das mulheres, os.argumentos principaes que se podem apresentar em favor da soluo positiva delia so as seguintes: a) E' justo que a toda a categoria de pessoas que tem direitos especiaes seja concedido o meio de os defender. As leis relativas aos direitos das mulheres, tendo sido feitas pelos homens, so muitas vezes iniquas. Nem se diga que as mulheres se encontram suficientemente garantidas pela intera veno dos pes, dos irmos e dos maridos na vida publica do Estado, porquanto o sexo forte defender sempre os seus direitos, espezinhando tyrannicamente o sexo fraco, como se pode verificar pela organizao actual do poder marital, do ptrio poder, etc. *, b) Conceder s mulheres os direitos polticos arrancai-as ao

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circulo mesquinho e egosta da famlia, e s frivolidades duma vida ociosa, e leval-as a occupar-se dos interesses e do bem da nao. Tractariam mais da reforma das leis e menos da mudana das modas; c) Nada de mais til para a democracia moderna do que a forte tem pera, o espirito solido e o interesse pela vida politica, que daria mulher o exerccio do direito eleitoral, visto ellas serem as que educam e formam as geraes futuras. yj Contra esta doutrina, pofem, ha os argumentos seguintes: a) As mulheres no tem ainda a conscincia deste direito, sendo certo que nos pases onde se concedeu este direito s mulheres as mais sensatas e dignas se recusaram a comparecer perante a urna; b) Depois, se a mulher e o marido tiverem opinies differentes e pretenderem votar em sentido contrario, as dissenses no seio da familia por causas politicas viro perturbar a tranquilidade do lar domestico, e contribuiro para a dissoluo do aggregado familiar. A harmonia na unio conjugal no merece mais atteno do que o suffragio das mulheres? c) A mulher dominada pelos interesses de familia tem instinctos conservadores, e por isso a sua funco politica far-se-hia sentir num sentido reaccionrio seno mesmo fantico, em virtude da influencia que sobre ella exerce o clero e principalmente o confessionrio*, d) O meio natural da mulher a familia, de que ella seria desviada em virtude das luctas eleitoraes, que s serviriam para ferir a delicadeza dos seus sentimentos e para macular a pureza dos seus affectos; e) A mulher no precisa do direito eleitoral para obter a garantia dos seus direitos. Basta attender aos direitos que ella tem conquistado com a evoluo, sem ter intervindo na vida politica dos Estados. Alem desta excepo concesso do direito eleitoral, ha ainda outras, que cumpre examinar. E' claro que, para exercer o direito eleitoral, se torna necessrio ter o discernimento sufficiente para o desempenho duma

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funco to importante. Dahi a necessidade da edade, como requisito da capacidade eleitoral, edade que umas legislaes fixam aos vinte e um annos, outras aos vinte e cinco, e outras aos trinta. Em favor dos vinte e um annos, argumenta-se com a necessidade de fazer intervir os jovens nos negcios pblicos, e com os magnficos resultados que tem dado esta interveno nos pases que tem adoptado aquella edade. Outra excepo que se faz concesso do direito eleitoral, determinada pela nacionalidade, visto todas as legislaes intenderem que, para intervir no governo do pas, se torna necessrio fazer parte delle, tanto mais que s os cidados dum Estado podem tomar verdadeiro interesse pela prosperidade da ptria. Todas as legislaes excluem do eleitorado, por falta de dignidade moral, um certo numero de indivduos, como os criminosos, os fallidos, etc. Nestes casos, a negao da capacidade eleitoral traduz-se numa verdadeira penalidade, muito justa, visto no se dever conceder o direito do voto a quem no tem a dignidade moral necessria para o exercer. Tambm se exige ordinariamente o domicilio, como condio da capacidade eleitoral, para evitar abusos que dariam em resultado a alterao continua e arbitraria dum collegio eleitoral. A maior parte das legislaes tambm negam a capacidade eleitoral aos militares, visto intenderem que o exercito deve obedecer ao poder politico e no creal-o. Finalmente, excluem-se tambm frequentemente os mendigos, ociosos e vagabundos, mas com diversa) severidade, segundo se tracta de excepes bastante punidas peio desprezo de uma sociedade activa e laboriosa, ou de doenas seculares largamente diffundidas e habituaes, cuja cura lenta e penosa (i).
(i) Palma, Corso di diritto costituqionale, tom. u, pag. 33; Brunialti, II diritto costitujionctle, tom. i, pag. 56o.; Herbert Spencer, Introduction la science sociale, pag 402 ; Laveleye, Le gou-

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212. HISTORIA DO ELEITORADO ENTRE NS. Entre ns, o eleitorado tem sido regulado por modos muito diversos. Segundo a constituio de 1822, a eleio dos deputados era directa e pluralidade de votos, dados era escrutnio secreto. Na eleio dos deputados, tinham voto os portugueses que estivessem no exercicio dos direitos de cidado, tendo domicilio, ou pelo menos residncia de um anno, no concelho onde se fizesse a eleio. Desta disposio exceptuavam-se: os menores de vinte e cinco annos, entre os quaes se no comprehen-diam os casados que tivessem vinte annos, os offciaes militares da mesma edade, os bacharis formados e os clrigos de ordens sacras; os filhos-familias que estivessem no poder e companhia de seus pes, salvo se servissem officios pblicos *, os creados de servir, no se comprehendendo nesta denominao os feitores e abe-ges, que vivessem em casa separada dos lavradores [seus amos; os vadios, isto , os que no tivessem emprego, officio ou modo de vida conhecido; os regulares, entre os quaes se no comprehendiam os das ordens militares nem os secularizados; os que para o futuro, em chegando edade de vinte e cinco annos completos no soubessem ler e escrever, se tivessem menos de dezasete data da publicao da constituio (artt. 34.0 e 42.). Segundo a Carta Constitucional, as nomeaes dos deputados para as cortes gera es eram feitas por eleies indirectas, elegendo a massa dos cidados activos, em assemblas parochiaes, os eleitores de provncia, e estes] os representantes da nao. Tinham voto nas eleies primarias os cidados portugueses que estivessem no
vernement datis la dmocratie, tom. 11, pag. 61 ; Bluntschli, La politique, pag. 377; Brunialti, // diritto costitujionale, tom. 1, pag. 567; No vi co w, Uaffranchissement de lafemme, pag. 3g e seg-,
li, *

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goso de seus direitos polticos e os estrangeiros natura lizados. Eram excludos de votar nas assemblas parochiaes: os menores de vinte e cinco annos, nos quaes se no comprehendiam os casados e os officiaes militares que fossem menores de vinte e um annos, os bacharis formados e os clrigos de ordens sacras; os filhosfamilias que estivessem na companhia de seus pes, salvo se servissem ofBcios pblicos; os creados de servir, em cuja classe no entravam os guarda-livros e. primeiros caixeiros das casas de commercio, os criados da Casa Real que no fossem de galo branco, e os administradores das fazendas ruraes e fabricas; os religiosos e os que vivessem em communidade claus-trai; os que no tivessem de renda liquida annual cem mil ris por bens de raiz, industria, commercio ou emprego. Podiam ser eleitores e votar na eleio de deputados, todos os que podiam votar na assembla parochial. Exceptuavam-se: os que no tivessem de renda liquida annual duzentos mil ris por bens de raiz, industria, commercio ou emprego; os libertos;] e os criminosos pronunciados em querela ou devassa. (Artt. 63., 64.0, 65. e 67.0). Segundo a constituio de i838, a nomeao dos senadores e deputados era feita por eleio directa. Tinham direito de votar todos os cidados portugueses que estivessem no goso de seus direitos civis e polticos, que tivessem vinte e cinco annos de edade e uma renda liquida annual de oitenta mil ris, proveniente de bens de raiz, commercio, capites, industria ou emprego. Por industria, intendia-se tanto a das artes liberaes como a das fabris. Eram excludos de votar: os menores de vinte e cinco annos, no sendo comprehendidos nesta disposio, os officiaes do exercito e armada de vinte annos, os casados da mesma idade e os bacharis formados e clrigos de ordens sacras; os creados de servir,

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nos quaes se no comprehendiam os guarda-livros e caixeiros, que por seus ordenados tivessem a renda annual de oitenta mil ris, os criados da Casa Real que no fossem de galo branco e os administradores de fazenda ruraes e fabricas; os libertos; os pronunciados pelo jury; os fallidos emquanto no fossem julgados de boa f. (Artt. 71. a 73.0). O Acto Addicional de 5 de julho de 18S2 estabeleceu que a nomeao dos deputados fosse feita por eleio directa. Todo o cidado portugus que estivesse no goso de seus direitos civis e polticos era eleitor, uma vez que provasse: ter de renda liquida annual cem mil ris, provenientes de bens de raiz, capites, commercio, industria ou emprego inamovvel; ter entrado na maioridade legal. Eram considerados .maiores os que tendo vinte e um annos de edade estivessem em uma das seguintes qualificaes: clrigos de ordens sacras; casados; omciaes do exercito ou da armada; habilitados por ttulos litterarios na conformidade da lei. Os habilitados por estes ttulos litterarios, eram egualmente dispensados de toda a prova de censo. Eram excludos de votar: os criados de servir, nos quaes no se comprehendiam os guardas-livros e caixeiros das casas commerciaes, os criados da Casa Real que no fossem de galo branco, e os administradores de fazendas ruraes e fabricas; os que estivessem interdictos da administrao de seus bens e os indiciados em pronuncia, ratificada pelo jury ou passada em julgado; e os libertos. (Artt. 4.0, 5. e 6.). O Acto Addicional foi regulamentado pelo decreto de 3o de setembro de i852, que no fez mais do que desinvolver os princpios consignados naquelle diploma constitucional, estabelecendo as categorias dos indivduos que tinham a renda liquida de cem mil ris, e precisando a habilitao por titulo litterario (artt. 5. e 8.).

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A lei de 23 de novembro de 1869 inspirou-se nos mesmos princpios, limitando-se a estabelecer novas categorias de invididuos que se contideravam, como tendo a renda liquida de cem mil ris (art. 2.0). A lei de 8 de maio de 1878 foi a que introduziu uma maior modificao na nossa capacidade eleitoral, sanccionando quasi o suffragio universal, visto considerar como tendo a renda de cem mil ris, e por isso declarar eleitores, os cidados portugueses que soubessem ler e escrever ou fossem chefes de famlia (art. i.). O eleitorado portugus passou por uma grande transformao com o decreto de 28 de maro de i8o,5 convertido, com algumas modificaes, na carta de lei de 21 de maio de 1896, segundo a qual eram eleitores de cargos polticos e administrativos todos os cidados portugueses, maiores de vinte e um annos e domiciliados em territrio nacional, em quem concorresse alguma das seguintes circumstancias: ser collectado em quantia no inferior a quinhentos ris de uma ou mais contribuies directas do Estado -, saber ler e escrever. No podiam, porm, ser eleitores: os interdictos por sentena da administrao da sua pessoa e de seus] bens, e os fallidos no rehabilitados; os indiciados por despacho de pronuncia com transito em julgado e os incapazes de eleger para funces publicas por effeito Ide sentena penal condemnatoria; os condemnados por vadios ou por delicto equiparado, durante os cinco annos immediatos condemnao; os indigentes ou que no tivessem meios de vida conhecidos; e os que se entregassem mendicidade ou que para a sua subsistncia recebessem algum subsidio da beneficncia publica ou particular , os creados de galo branco da Casa Real, e os creados de servir, considerando-se como ta es os indivduos obrigados a servio domestico na forma definida pelo Cdigo Civil \ as praas de pret do exercito e da armada e os assalariados dos estabelecimentos fabris do Estado. (Artt. i. e 2.0).

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Esta legislao differe da anterior principalmente em eliminar a categoria dos chefes de famlia, e em abaixar o censo, por um lado, reduzindo a sua quota, e em o elevar, por outro, mandando attender unicamente s contribuies directas do Estado, e no s contribuies administrativas locaes, como fazia a lei de 1878, nem ao rendimento exempto de contribuies, como fazia o decreto de i852. A lei de 26 de julho de 1899 reproduziu a doutrina da lei de 21 de maio de 1896, com uma nica modificao, segundo a qual podiam ser recenseados com menos de vinte e um annos todos aquelles que tivessem qualquer curso de instruco superior ou especial. Esta modificao no figurava na proposta ministerial, mas foi introduzida pela respectiva com-misso da camar dos deputados, com o fundamento de que ella matria constitucional, e de que a doutrina contraria restringiria extraordinariamente o direito de sufragio (1). 213. LEGISLAO VIGENTE. CONDIES POSITIVAS DO ELEITORADO. O decreto de 8 de agosto de 1901, que se encontra em vigor, eliminou esta modificao, dando sem duvida ao n. 4.0 do i. do art. 5. do Acto Addicional de i852 outra interpretao. Em face deste decreto, as condies do eleitorado so positivas ou negativas. As positivas so as que devem existir no cidado para que possa ter direito ao sufragio. Essas condies so as seguintes: a) a qualidade de cidado portugus; b) a maioridade de vinte e um annos; c) domicilio em territrio nacional; d) ser collectado em quantia no inferior a quinhentos ris em uma ou mais contribuies directas do Estado, ou saber ler e escrever (art. i.).
1(0 Barbosa Magalhes, Cdigo eleitoral portugus, pag. ia.

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A qualidade de cidado portugus adqure-se e perdese em harmonia com os ara. 18.* a 21.* do Cdigo Cirfl. Na legislao anterior ao decreto de 28 de maro de 1895, havia duvidas eroquanto maioridade exigida para o eleitorado, visto o decreto de i85 se referir maioridade legal (art- 5.*, o." 2.*X e a maioridade ser ao tempo da publicao deste decreto aos vinte e cinco annos. Seguiu-se, porem, a doutrina de contar a maioridade, posteriormente a 1868, em harmonia com o Cdigo Civil. Dscutia-sc tambm na vigncia da legislao anterior ao decreto de i8o3, se a emancipao poderia substituir a maioridade legal. Intendia-sc geralmente que, como a lei civil equipara o emancipado ao maior, no era coherente distinguil-os quanto capacidade eleitoral. Hoje no pode haver duvida alguma a este respeito, porquanto a lei exige expressamente a maioridade de vinte e um annos. E cotnprehendc-se perfeitamente que a lei assim proceda, porquanto a emancipao tem unicamente efeitos civis e no polticos. Segundo a lei de 26 de julho de 1899 (art. 1.* nico), podiam ser recenseados com menos de vinte e um annos todos aqudles que tivessem qualquer curso de instruco superior ou especial. Esta disposio foi considerada pela cornmsso da camar dos deputados matria constitucional. Tal disposio, porem, no podia ter o caracter da matria constitucional, ainda mesmo na bypothese do eleitorado constituir matria constitucional, porquanto o Acto Addicional de i852 considera eleitores os habilitados por ttulos lhterarios na conforminade da lei, s quando tenham vinte e um annos de edade. (Art. 5.*). A outra razo apresentada cm favor desta disposio, de que a doutrina contraria restringiria extraordinarimente o direito de suffragio, esquece que poucos indivduos se encontraro habilitados com um curso de instruco superior ou especial antes dos vinte c um annos.

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Para se apreciar o domicilio em territrio nacional, necessrio recorrer aos artt. 40.0 a 54.0 do Cdigo Civil. Para saber quaes so os indivduos collectados em quantia no inferior a quinhentos ris em uma ou mais contribuies directas do -Estado, os escrives de fazenda teem de enviar at ao decimo dia anterior ao comeo das operaes do recenseamento, ao secretario da camar municipal ou da administrao dos bairros) de Lisboa e Porto, relaes por freguezias contendo os nomes de todos os contribuintes que no lanamento immediatamente anterior foram collectados pelo Estado em qualquer verba de contribuio predial, industrial, de renda de casas, sumpturia ou decima de juros. (Art. 21., n. i. e 24.0). Os interessados tambm podem apresentar documentos perante aquel-les funccionarios e no mesmo praso, provando que, pelo lanamento immediatamente anterior effectuado em qualquer concelho ou bairro, foram collectados em alguma das referidas contribuies ou que no anno immediatamente anterior, foram tributados em imposto mineiro ou de rendimento (artt. ai.0, n. 2.0 e 24.0). Para o apuramento da quota censitica sommam-se as verbas das mencionadas contribuies (art. 21.0 2.0). Attende-se aos addiionaes do Estado, no aos dos corpos administrativos ( i. do art. ai.0). Para o cidado ser recenseado pelo facto de saber ler e escrever, necessrio que o interessado apresente, perante os referidos funccionarios e nos prasos mencionados, requerimento pedindo a prpria inscri-po no recenseamento pelo fundamento de saber ler e escrever, quando seja por elle escripto e assignado na presena de notrio publico, que assim o certifique e reconhea a letra e assignatura, ou na presena do parocho, que assim o atteste sob juramento, sendo a identidade do requerente corroborada por attestado jurado do regedor de parochia (art. 21.0, n. 7.0).

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214. CONDIES NEGATIVAS DO ELEITORADO. As condies negativas dos eleitorado so aquellas que no devem existir no cidado para que elle possa ser eleitor. Essas condies podem ser: jurdicas, moraes, sociaes e disciplinares. As jurdicas comprehendem a interdicao por sentena da administrao da pessoa e bens e a fallencia, no tendo havido a rehabilitao (art. 2.0, n. i.). As moraes comprehendem: a indiciao por despacho de pronuncia cora transito em julgado; a incapacidade de eleger, por effeito de sentena penal; a condemnaao por vadiagem ou por delicto equiparado, nos cinco annos immediatos condemnaao (art. 2.0, n.* 2.0 e 3.). As sociaes so: a indigncia; a falta de metos de vida conhecidos; a mendicidade; a subsistncia custa de algum subsidio da beneficncia publica ou particular; o servio na Casal Real como creado de galo branco; o servio domestico; o servio assalariado nos estabelecimentos fabris do Estado (art. 2.0, n.os 4.% 5. e 6.). As diciplinares comprehendem o servio no exercito e na armada, como praa de pret (art. 2.0, n. 6.). A interdicao declarada por sentena pode ser por demncia, surdez-mudez ou por prodigalidade, visto a incapacidade accidental no ser motivo de interdicao geral ou permanente que possa ser declarada por sentena, e a incapacidade de direitos civis por effeito de sentena penal condemnatoria ter sido abolida (artt. 314.0, 337.0, 34o.0, 353., 355. do cod. civil e| 75. a 83. do Cod. Pen.). Para que a interdicao por sentena produza uma incapacidade, no necessrio o transito em julgado, provavelmente por os recursos contra essa sentena no terem effeito suspensivo (artt. 3i7., 8.* e S43.*, i., do Cod. Civ., e artt. 429.0 2. e 996.0 i., n. II. do Cod. do Proc. Civ.).

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A fallencia o estado do commerciante que cessa o pagamento das suas obrigaes commerciaes ou cujo activo manifestamente insuficiente para satisfao do seu passivo. Mas, para que a quebra possa produzir a incapacidade eleitoral do fallido, necessrio que tenha sido declarada judicialmente. A. declarao da quebra opera immediatamente a interdico do fallido pelo que respeita aos seus bens havidos ou que de futuro lhe advenham (Cod. do Proc. Com., artt. i85. e 198.0). E' ao juiz presidente do tribunal da fallencia que, no caso da homologao de concordata, compete levantar a interdico do fallido, e ao tribunal pleno nos outros casos. Levantada a interdico tambm decretada a rehabilitao quando a fallencia tiver sido classificada como casual, ou quando o fallido tenha cumprido ou lhe tenha sido perdoada a pena, em que haja incorrido por ser culposa ou fraudulenta a fallencia (Cod. do Proc. Com., artt. 33i. e 334.0). O despacho da pronuncia a deciso interlocutoria do juiz pela qual o ro indiciado como agente do crime (auctor, cmplice ou encobridor). Discutia-se antes do decreto de 28 de maro de i8g5 se a indiciao por despacho de pronuncia era uma causa de incapacidade eleitoral, em harmonia com o n. 4.0 do art. 9.0 do decreto de 1862, visto este numero estar revogado pelos artt. 76.0 e 77., n. 2.0 do Cod. Pen., segundo os quaes s a sentena condemnatoria produz a perda dos direitos polticos. Hoje no pode haver duvida a este respeito. Sentena passada em julgado aquella de que j no ha recurso (art. 2o2. do Cod. Civ.). O aggravo de injusta pronuncia sempre suspensivo, e por isso s depois de definitivamente corfirmado em ultima instancia, que o despacho recorrido, se pode executar ( i. do art. 996.0 da Nov. Ref. Jud.). A incapacidade eleitoral por effeito de sentena penal pode provir da condemnao definitiva a qualquer pena maior, de

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priso correccional, de suspenso temporria dos direi-, tos polticos ou de desterro. (Cod. Pen., artt. 76.% n. 2.0 e art. 77.0, n. 2.0). Vadio o que no tem domicilio certo em que habite, nem meios de subsistncia, nem exercita habitualmente alguma profisso, ou officio, ou outro mister em que ganhe a sua vida, e no prova necessidade de fora maior, que o justifique de se achar nestas circumstancias. Delictos equiparados vadiagem so por exemplo o da mendicidade e do jogo (artt. 256.% 26o.0 e 264.0 do Cod. Pen.). Servio domestico o prestado temporariamente a qualquer individuo por outro, que com elle convive, mediante certa retribuio (art. 137o.0 do Cod. Civ.).| O creado de servir o que presta este servio. No decreto de 1895, declarava-se que no estavam com-prehendidos na designao de creados de servir os guarda-livros e caixeiros das casas de commercio, nem os administradores de fazendas ruraes e fabricas. A lei eleitoral actual, como as de 1896 e 1899, supprimiu esta declarao, verdadeiramente desnecessria. Servio assalariado o que .presta qualquer individuo a outro, dia a dia, ou hora por hora, mediante certa retribuio relativa a cada dia ou a cada hora, que se chama salrio (art. i3gi. do Cod. Civ.). S os assalariados dos estabelecimentos fabris do Estado, como os carpinteiros, carregadores e remadores do arsenal, que esto comprehendidos na incapacidade eleitoral por servio assalariado. Praas de pret so as que compem os estados menores dos corpos e os quadros das companhias, com excepo dos officiaes. Aos estados menores pertencem: os sargentos ajudantes, os msicos, os mestres e contra-mestres de clarins, os corneteiros e tambores, e os artfices. s companhias pertencem os i.* e 2.08 sargentos, os i.08 e 2.* cabos, os clarins, os tambores, os ferradores e os soldados. No esto

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includos nesta incapacidade os guardas da policia civil, que tambm so praas de pret (i). 215. INELEGIBILIDADES PARLAMENTARES. CRITRIOS QUE AS DEVEM INFORMAR. Depois de termos estudado quem pode ser eleitor, vamos agora determinar quem elegvel. E' a questo das inelegibilidades parlamentares. Alguns auctores, e nomeadamente Miceli, combatem vigorosamente as inelegibilidades parlamentares. Miceli insiste principalmente neste dilemma: ou as condies do eleitorado garantem uma boa escolha dos representantes e ento as restrices da elegibilidade so inteiramente inteis; ou no offerecem tal garantia e ento deve se modificar o eleitorado. E' contradictorio julgar um individuo capaz de escolher um representante, e impr-lhe ao mesmo tempo condies para que elle faa uma boa escolha. Alem disso, as inelegibilidades parlamentares no conseguem o fim a que visam e no produzem outro effeito seno restringir a liberdade dos eleitores. As inelegibilidades basam-se, ou em vinculos de interesses com o Estado, ou na posio elevada de alguns indivduos, a qual lhes permittiria fazer presses sobre o corpo eleitoral em proveito prprio. Mas estas restrices de nada valem, porquanto, por um lado, os vinculos de interesses com o Estado podem ser facilmente occultados, e, por outro, a influencia que os inelegveis poderiam exercer em vantagem prpria, exercem-na em vantagem do partido, dos amigos ou dos parentes. Deste modo, a lei vem a ser illudida nestes dous casos, com a aggravante de que os cidados se habituam a uma certa hypocrisia, fazendo na sombra muito mais e assas peior do que fariam luz do dia.
(i) Barbosa de Magalhes, Legislao eleitoral annotada, pag. 9 e seg.; Bernardo Albuquerque, Direito eleitoral portugus, pag. 25.

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Outros escriptores, e nomeadamente Brunialti, defendem as inelegibilidades parlamentares. Parece primeira vista, nota Brunialti, que a escolha dos eleitores deve ser inteira e absolutamente livre. Desde que o legislador determinou quaes so os eleitores capazes, parece que esta capacidade no deve ser posta em duvida com as inelegibilidades parlamentares. A lei n deve prohibir ao eleitor escolher quem elle reputa mais apto, substituindo critrios genricos ao resultado das suas consideraes. Tudo isto seria assim, se o eleitor, realizando um direito, no exercesse tambm uma funco, e se os eleitores, devendo dar origem a uma assembla de legislao e de fiscalizao, no devessem ser vinculados por algumas condies necessrias para o exerccio destas funces. Ao lado e acima do direito de cada eleitor, existe a soberania do Estado, e por isso o direito de determinar as condies essenciaes da ordem politica eleitoral, e de tutelar a sociedade contra o arbtrio dos que a possam prejudicar (i). 216. HISTORIA DAS INELEGIBILIDADES PARLAMENTARES ENTRE NS. As legislaes seguem geralmente este ultimo systema, estabelecendo um certo numero de inelegibilidades parlamentares. A nossa legislao tem passado por varias phases a este respeito. A constituio de 1822 declarava absolutamente inelegveis: os que no podiam votar; os que no tinham para se sustentar renda sufficiente proveniente de bens de raiz, commercio, industria ou emprego; os apresentados por fallidos emquanto se no justificasse que o eram de boa f; -os secretrios e conselheiros de Estado; os que servissem empregos na Casa Real; os estrangeiros,
(1) Miceli, Principii fondamentali di diritto costitujionale generale, pag. 144; Brunialti, II diritto costitujionale, tom. 1, pag 579.

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posto que tivessem carta de naturalizao; os libertos nascidos em pais estrangeiro. Eram relativamente inelegveis os que no tivessem naturalidade ou residncia continua e actual, pelo menos de cinco annos, na provncia onde se fizesse a eleio; os bispos nas suas dioceses; os parochos nas suas freguezias; os magistrados onde individual ou collectivamente exercessem a jurisdico, o que no se entendia todavia com os membros do Supremo Tribunal de Justia, nem com outras auctoridades cuja jurisdico se extendesse a xod o reino, no sendo das especialmente prohibidas; os commandantes dosj corpos de primeira e segunda linha, que no podiam ser eleitos pelos militares seus sbditos (artt. 34. e35.). A Carta Constitucional dispunha que todos os que podiam ser eleitores eram hbeis para serem nomeados deputados. Exceptuavam-se, porem, os que no | tivessem de renda liquida annual quatrocentos mil ris por bens de raiz, industria, commercio ou emprego e os estrangeiros naturalizados (art. 68.). Segundo a constituio de iS38, eram hbeis para ser eleitos deputados todos os que podiam votar e que tivessem de renda annual quatrocentos mil ris, provenientes de bens de raiz, commercio, capites, industria ou emprego. Exceptuavam-se os estrangeiros naturalizados. Eram respectivamente inelegveis: os magistrados administrativos nomeados pelo rei e os . secretrios geraes delles nos seus respectivos distri-ctos; os governadores geraes do ultramar nas suas provncias; os contadores geraes de fazenda nos seus districtos; os arcebispos, bispos, vigrios capitulares e governadores temporaes nas suas dioceses; os parochos nas suas freguezias; os commandantes das divises militares nas suas divises; os governadores militares das praas de guerra, dentro das mesmas praas; os commandantes dos corpos de primeira linha,

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pelos militares debaixo do seu immediato commando ; os juizes de primeira instancia e seus substitutos nas comarcas em que exerciam jurisdico; os delegados do procurador rgio nas comarcas em que exerciam as suas funces; os juizes dos tribunaes de segunda instancia e* os procuradores rgios juncto a elles, nos districtos administractivos em que estivesse a sede da sua Relao. No se comprehendiam nesta excluso os juizes do Tribunal commercial de segunda instancia, nem os conselheiros do Supremo Tribunal de Justia. S podiam ser eleitos senadores os que tivessem trinta e cinco annos de edade e estivessem! comprehendidos em certas categorias designadas pela constituio (artt. 74.0, 7b.0 e 77.0). Segundo o Acto Addicional de i5.2, todos os que tinham direito de votar eram hbeis para serem eleitos deputados, sem condio de domicilio, residncia ou naturalidade. Exceptuavam-se: os estrangeiros natura lizados; os que no tivessem de renda liquida annual quatrocentos mil ris, provenientes de bens de raiz, capites, commercio, industria ou emprego inamovivel, ou no fossem habilitados com os graus e ttulos litterarios na conformidade da lei (art. 7.0). $ O decreto de 3o de setembro de i852, regulamentando o Acto Addicional de i852, dispunha que todos os que tinham direito de votar eram hbeis parai ser eleitos, sem condio de domicilio, residncia ou naturalidade. Exceptuavam-se: como sendo absolutamente inelegveis: os estrangeiros naturalizados; os I que fossem membros da camar dos pares; os que no tivessem de renda liquida annual quatrocentos mil ris provenientes de bens de raiz, capites, commercio, industria ou emprego inamovivel, ou no fossem habilitados com os graus e ttulos litterarios que dispensam toda a prova de censo. Eram respectivamente inelegveis e no podiam por isso ser votados para deputados: os governadores civis e secretrios

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geraes nos seus districtos; os administradores nos concelhos que administram; os juizes de direito de primeira instancia e os delegados do procurador rgio nas suas comarcas; os juizes dos tribunaes de segunda instancia e os procuradores rgios juncto a elles nos districtos administrativos em que estivesse a sede da sua relao, no se comprehendendo nesta excluso os juizes do tribunal commercial de segunda instancia, nem os conselheiros do Supremo Tribunal de Justia; os cemmandantes das divises militares e os chefes de estado-maior nas prprias divises; os governadores geraes e secretrios geraes dos governos do ultramar nos respectivos governos (artt. io., n. e 12.0). Pelo decreto de 12 de janeiro de i853 ficaram sendo inelegveis os juizes de Damo e Diu no circulo eleitoral de Damo (art. i.). A lei de 23 de novembro de 1859 veio determinar por uma nova forma os que eram considerados como tendo a renda annuai exigida para ser elegvel. Dispoz, alem disso, que todos os funccionarios que eram inelegveis por no poderem ser votados para deputados na rea e durante o tempo da sua administrao, permanecessem no estado de inelegibilidade para as funces legislativas naquellas circumscripes por espao de seis mezes, depois de terem sido, a requerimento seu, exonerados ou demittidos de seus respectivos empregos, contados da data da sua exonerao ou demisso {artt. 3." e 4.0). A lei de 21 de maio de 1884 declarou inelegveis por accumulao de votos os ministros de Estado (art. 4., i.). O decreto dictatorial de 28 de maro de 1895 e a lei de 21 de maio de 1896 ampliaram extraordinariamente as inelegibilidades parlamentares. Segundo estes diplomas, todos os que tinham capacidade para ser eleitores eram hbeis para ser eleitos deputados, sem condio de domicilio ou residncia. Eram absoluta-

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mente inelegveis para o logar de deputados: os estrangeiros naturalizados; os membros da camar dos pares; os que, nos termos do art. 7.0 do primeiro, Acto Addicional, no estivessem habilitados com um curso de instruco superior, secundaria, especial ou profissional, ou que no tivessem de renda liquida annual quatrocentos mil ris, provenientes de bens de raiz, capites, commercio, industria ou emprego inamovvel ; os que servissem logares nos conselhos administrativos, gerentes ou fiscaes de empresas ou sociedades constitudas por contracto ou concesso especial do Estado, ou que deste houvessem privilegio, no conferido por lei genrica, subsidio ou garantia de rendimento, salvo os que por delegao do governo representassem nellas os interesses do Estado; os que fossem concessionrios, arrematantes ou empreiteiros de obras publicas; os empregados da Casa Real em effectivo servio; os auditores administrativos, os secretrios geraes e mais empregados das secretarias dos governos civis, os funccionarios de policia e os empregados das administraes dos.concelhos ou bairros; os empregados das reparties de fazenda dos districtos e dos concelhos ou bairros, e os empregados do quadro do servio interno das alfandegas; os empregados das provncias ultramarinas, os do corpo diplomtico em servio no estrangeiro, e os dos servios das camars legislativas. Eram respectivamente inelegveis e no podiam ser votados para deputados nas divises territoriaes a que respeitasse o exerccio das suas funces: os magistrados administrativos, judiciaes e do ministrio publico; as auctoridades militares; os empregados dos corpos administrativos; os empregados fiscaes e de justia; os empregados dos servios technicos dependentes do ministrio das obras publicas. Estas inelegibilidades subsistiam ainda sessenta dias, depois que por qualquer motivo o funccionario deixasse de servir o cargo na

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sua circumscripo. A. mesma inelegibilidade abrangia os substitutos e interinos que exercessem o cargo em todo ou em parte do tempo decorrido desde a publicao do diploma que designasse o dia da eleio at concluso das operaes eleitoraes. Esta inelegibilidade no affectava os funccionarios, cuja jurisdico abrangia todo o continente do reino e ilhas adjacentes ou tambm as provncias ultramarinas. Eram inelegveis pelos circulos das provncias ultramarinas os magistrados e funccionarios do Estado, tanto civis como militares ou ecclesiasticos, os empregados dos corpos administrativos e os das corporaes ou estabelecimentos administrativos subsidiados pelo Estado, os mdicos e advogados. Exceptuavam-se desta disposio os ministros de Estado, bem como os funccionarios aposentados, jubilados ou reformados (artt. 4.0, 5. e 6.). Pela lei de 21 de setembro de 1897 deixou de existir a inelegibilidade dos empregados dos servios das camars legislativas. A lei eleitoral de 26 de julho de 1899 estabeleceu providencias sobre este assumpto, ainda quasi inteira mente em vigor. *' 217. LEGISLAO VIGENTE. INELEGIBILIDADES ABSOLUTAS E RELATIVAS. Actualmente regula esta matria 0 decreto de 8 de agosto de 1901. Segundo este decreto, todos os que tem capacidade para ser eleitores so hbeis para ser eleitos deputados, sem condies de domicilio ou residncia (art. 3.). Gomo, para ser eleitor, necessrio ter domicilio no reino, se