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UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARAN SETOR DE CINCIAS JURDICAS PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DIREITO MESTRADO

CAROLINA CARABA NAZARETH ALVES

DIREITO MORADIA: anlise da situao no municpio de Curitiba luz de indicadores sociais

CURITIBA 2010
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UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARAN SETOR DE CINCIAS JURDICAS PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DIREITO MESTRADO

CAROLINA CARABA NAZARETH ALVES

DIREITO MORADIA: anlise da situao no municpio de Curitiba luz de indicadores sociais

Dissertao apresentada como requisito parcial concluso do curso de Mestrado em Direito das Relaes Sociais, Programa de Ps-Graduao em Direito, Setor de Cincias Jurdicas, Universidade Federal do Paran. Orientador: Prof. Dr. Jos Antonio Peres Gediel

CURITIBA 2010
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TERMO DE APROVAO

CAROLINA CARABA NAZARETH ALVES

DIREITO MORADIA: anlise da situao no municpio de Curitiba luz de indicadores sociais

Dissertao apresentada como requisito parcial concluso do curso de Mestrado em Direito das Relaes Sociais, Programa de Ps-Graduao em Direito, Setor de Cincias Jurdicas, Universidade Federal do Paran.

Aprovada em

de

de 2010.

Banca Examinadora:

Professor Doutor Jos Antonio Peres Gediel UFPR Orientador

Professor Doutor Orlando Alves dos Santos Junior UFRJ

Professor Doutor Sergio Said Staut Junior UFPR


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Aos meus pais, que me deram a vida e me permitiram viv-la.


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Agradeo s tias Las e Juracy, fontes de sustento e motivao sempre; aos colegas da Terra de Direitos e Ambiens Sociedade Cooperativa, pela vivncia profissional impagvel que tanto contribuiu para este trabalho; ao Professor Jos Antonio Peres Gediel, conselheiro de todas as horas; s companheiras Hilma de Lourdes Santos e Maria das Graas Souza, e ao companheiro Luiz Carlos Herlain, que tanto me ensinaram sobre essa luta por moradia.

RESUMO

O presente trabalho apresenta uma proposta de monitoramento do direito moradia nos municpios brasileiros atravs da utilizao de indicadores sociais. Para chegar a esta proposta foram analisadas as bases tericas e legislativas que do sustentao defesa do direito moradia, assim como os principais obstculos para sua efetivao no contexto nacional atual. Foi realizada uma pesquisa entre sistemas de indicadores sociais urbanos nacionais e internacionais, que forneceram a base terica para apresentao de uma proposta adequada realidade brasileira. Por fim, os indicadores propostos foram utilizados para analisar a situao do direito moradia no municpio de Curitiba.

LISTA DE TABELAS E GRFICOS TABELA 1 Evoluo das ocupaes irregulares em Curitiba 144

TABELA 2 Inscritos na COHAB por renda familiar em Curitiba de 1996 a 2000 177 TABELA 3 Realizao da COHAB por tipo de produo em Curitiba de 1967 a 2008 179

TABELA 4 reas e domiclios de ocupaes irregulares por situao de risco por regionais em Curitiba em 1999 e 2000 TABELA 5 Disponibilidade de reas vagas no municpio de Curitiba 191 197

TABELA 6 Nmero de edificaes abandonadas, invadidas e transformadas em mocos nas regionais em Curitiba de 2005 a 2006 199

GRFICO 1 Inscritos na COHAB por faixa de renda em Curitiba de 1996 a 2000 178

LISTA DE MAPAS MAPA 1 Bairros com domiclios em reas de aglomerado subnormal MAPA 2 Ocupaes irregulares em Curitiba em 2000 145 147

MAPA 3 Domiclios particulares permanentes urbanos com abastecimento adequado de gua em Curitiba em 2000 151

MAPA 4 Domiclios particulares permanentes urbanos com escoamentos sanitrio adequado em Curitiba em 2000 153

MAPA 5 Domiclios particulares permanentes urbanos com coleta adequada de lixo em Curitiba em 2000 155

MAPA 6 Domiclios particulares permanentes urbanos com iluminao eltrica em Curitiba em 2000 MAPA 7 Custo da terra em Curitiba em 1997 MAPA 8 Localizao dos cortios e mocs no bairro Centro em Curitiba MAPA 9 Proporo do material de construo utilizado em 2008 157 160 166 169

MAPA 10 Domiclios particulares permanentes urbanos sem banheiro em Curitiba em 2000 MAPA 11 Realizao da COHAB em Curitiba de 1967 a 2006 MAPA 12 reas de subabitao e reas inundveis em Curitiba em 1998 MAPA 13 Lotes vagos em Curitiba sem data 171 183 192 198

LISTA DE SIGLAS

BNDES: Banco Nacional do Desenvolvimento BNH: Banco Nacional da Habitao COHAB: Companhia de Habitao de Curitiba Comit DESC: Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais HIS: Habitao de Interesse Social IBGE: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IPEA: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPPUC: Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba IPPUR: Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da UFRJ MCMV: Programa Minha Casa Minha Vida ODM: Objetivos de Desenvolvimento do Milnio ONU: Organizao das Naes Unidas PIDESC: Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais PNAD: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios RMC: Regio Metropolitana de Curitiba SFH: Sistema Financeiro da Habitao UN-HABITAT: Programa das Naes Unidas para Assentamentos Humanos UNHRP: United Nations Housing Rights Programme

SUMRIO

INTRODUO 1. PROTEO E EFETIVAO DO DIREITO MORADIA 1.1. A moradia como necessidade bsica 1.2. A proteo da moradia no direito internacional e nacional 1.3. Os obstculos para efetivao do direito moradia

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2. O DIREITO MORADIA E OS ELEMENTOS PARA SUA CONCEITUAO 47 2.1. Notas sobre o conceito de direito moradia 47 2.2. Segurana jurdica da posse 54 2.3. Disponibilidade de servios, materiais, facilidades e infraestrutura 60 2.4. Custo acessvel 62 2.5. Habitabilidade 65 2.6. Acessibilidade 68 2.7. Localizao 70 2.8. Adequao cultural 74 3. INDICADORES SOCIAIS PARA O MONITORAMENTO DO DIREITO MORADIA 76 3.1. Breves apontamentos sobre a teoria dos indicadores sociais 76 3.2. Anlise de indicadores sociais urbanos existentes 88 3.3. Proposta de indicadores para o direito moradia 108 4. APLICAO DE INDICADORES DO DIREITO MORADIA NA CIDADE DE CURITIBA PR 132 4.1. Polticas pblicas, urbanizao e moradia no municpio de Curitiba 132 4.2. Indicadores de segurana jurdica da posse 139 4.3. Indicadores de disponibilidade de servios, materiais, facilidades e infraestrutura 148 4.4. Indicadores de custo acessvel 158 4.5. Indicadores de habitabilidade 164 4.6. Indicadores de acessibilidade 173 4.7. Indicadores de localizao 200 CONCLUSO REFERNCIAS 203 207

INTRODUO

21 de maio Passei uma noite horrivel. Sonhei que eu residia numa casa residivel, tinha banheiro, cozinha, copa e at quarto de criada. Eu ia festejar o aniversario de minha filha Vera Eunice. Eu ia comprar-lhe umas panelinhas que h muito ela vive pedindo. Porque eu estava em condies de comprar. Sentei na mesa para comer. A toalha era alva ao lirio. Eu comia bife, po com manteiga, batata frita e salada. Quando eu fui pegar outro bife despertei. Que realidade amarga! Eu no residia na cidade. Estava na favela. Na lama, as margens do Tiet. E 1 com 9 cruzeiros apenas.

A histria de Carolina Maria de Jesus e sua famlia, contada por ela mesma em Quarto de Despejo, mostra a triste realidade de uma favela paulistana no final da dcada de 1950. Escrito em forma de dirio, o livro explicita que os dias se passam sempre iguais: buscar gua, catar papel, vender papel, comprar comida, cuidar dos filhos, observar as brigas entre os favelados. O cotidiano marcado por fome e violncia, em um ciclo que no se desfaz. A proximidade com os polticos ressaltada em vrias passagens, que mostram a prtica clientelista nos perodos eleitorais, e o completo abandono nos demais momentos. Mesmo assim, Carolina tem esperana: espero que os polticos estingue as favelas2. A relao com as autoridades pblicas, como Carolina denomina a polcia, os agentes de sade e outros funcionrios da Prefeitura, tambm espordica; apenas quando tem briga ou morte eles se fazem presentes: a favela o quarto de despejo. E as autoridades ignoram que tem o quarto de despejo3. Para ela, o fato de morar na favela era representativo da realidade que vivia. Em diversas comparaes ela demonstra que morar na cidade, como chama o que no favela, permite comer bem, vestir-se com qualidade, criar os filhos com dignidade.

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JESUS, Carolina Maria de. Quarto de despejo, p. 40. JESUS, Carolina Maria de. Quarto de despejo, p. 21. JESUS, Carolina Maria de. Quarto de despejo, p. 105.

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Passados mais de cinquenta anos deste relato, essa realidade poderia ser a de muitos brasileiros de hoje, pois sua situao de moradia no difere da relatada por Carolina. A inteno deste trabalho aprofundar os conhecimentos sobre essa realidade, e sobre as possveis formas de contribuir para sua transformao. Nesse sentido, o trabalho tem como objetivo o monitoramento do direito moradia, atravs da apresentao de instrumentos que possam ser utilizados para avaliar se os municpios brasileiros esto realizando polticas pblicas suficientes para salvaguardar este direito constitucionalmente protegido. Sendo um direito social, o direito moradia depende da realizao de polticas pblicas para ser efetivado, pois atravs destas que o Estado tem um mecanismo privilegiado para concretizar os direitos garantidos na Constituio e na legislao infraconstitucional. A falta ou a inefetividade das polticas pblicas habitacionais permite que grande parte da populao brasileira continue sem acesso moradia digna. O instrumento utilizado neste trabalho para realizar o monitoramento deste direito foi a aplicao de indicadores sociais. Estes vm sendo utilizados por rgos governamentais e entidades de pesquisa para tentar constituir um retrato aproximado de determinadas dimenses da realidade social. Alm disso, seu uso tambm serve como forma de denunciar nveis insuficientes de realizao de polticas pblicas para garantia de determinados direitos e, dessa forma, so importantes em um contexto no qual os rgos pblicos detm grande parte do sistema de produo e divulgao de dados estatsticos sobre a realidade nacional. O fato de pesquisadores e entidades no governamentais colocarem-se na disputa por este espao de produo de conhecimento, e consequentemente, de poder, mostra que a anlise da realidade atravs de indicadores pode tambm ser um meio de contraposio a uma viso de sociedade pr-estabelecida pelos rgos de governo, instituindo, deste modo, outras formas de construo de polticas pblicas. Sabe-se, contudo, que as dificuldades encontradas pelos pesquisadores e entidades que tentam, atravs da anlise de dados, estabelecer parmetros para definir quando um direito foi ou no cumprido so imensas.
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A primeira delas conceituar o direito objeto do estudo. Isso porque notrio de antemo que no existem anlises neutras, que no estejam inseridas em determinada viso poltica de sociedade. Dessa forma, qualquer conceituao que se faa de um direito estar imiscuda de valores que provavelmente no sero universais, o que acarretar questionamentos sobre a validade de se averiguar a efetividade de tal direito com base nestes valores. O primeiro passo para superar tal dificuldade admitir que toda anlise feita a partir de determinada viso de mundo, construda a partir de experincias localizadas e determinadas. Em vista disso, o que se tentou fazer neste trabalho foi demonstrar concretamente de que lugar se parte e para onde se quer ir, de modo a delimitar o objeto de estudo dentro do marco conceitual adotado. Por isso, no primeiro captulo tratou-se de estabelecer as bases tericas s quais se filia a autora, de forma a mostrar a necessidade da moradia para a vida digna dos seres humanos, a proteo jurdica dada ao direito moradia e os obstculos existentes para sua efetivao na sociedade brasileira. Em seguida estabeleceu-se, no segundo captulo, o que se entendia por direito moradia e quais os elementos que compunham este direito, com base nos parmetros estabelecidos pela legislao nacional e internacional e em teorizaes doutrinrias. Delimitado o objeto do estudo, no terceiro captulo foram relacionadas importantes pesquisas que propuseram indicadores sociais urbanos que poderiam de alguma forma ser utilizados para monitorar o cumprimento do direito moradia. Mesmo tendo sido empregadas tanto pesquisas nacionais quanto internacionais, a inteno no foi a de esgotar a doutrina sobre o tema, de forma que algumas pesquisas encontradas no foram utilizadas no trabalho por no apresentarem algo novo ou relevante para o objetivo proposto. Apontados os indicadores que corresponderiam ao direito moradia, no terceiro captulo estes foram selecionados e divididos de acordo com os elementos explanados no captulo anterior. Algumas adequaes foram realizadas, de forma a selecionar os indicadores mais relevantes para a proteo do direito moradia, e para aplicao no contexto dos municpios brasileiros. Por fim, no quarto e ltimo captulo, os indicadores apresentados foram utilizados para o monitoramento da situao do direito moradia no Municpio de
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Curitiba, Paran. A inteno foi de realizar um primeiro teste com os indicadores propostos, de tal modo que o desenvolvimento deste captulo acabou gerando a reviso de alguns indicadores, e apontou falhas e deficincias que indicam a necessidade de pesquisas mais aprofundadas.

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1. PROTEO E EFETIVAO DO DIREITO MORADIA

1.1. A moradia como necessidade bsica

A reduo dos ndices mundiais de pobreza uma das metas principais pregadas pelas entidades internacionais ao redor do mundo. Vrios mtodos de comparao entre os pases so utilizados para compreender essa realidade e indicar formas de transform-la. Entretanto, mesmo as anlises mais conservadoras mostram que o nmero de pessoas vivendo em condio de miserabilidade pode estar subdimensionado.4 Dados mais recentes mostram que o nmero absoluto de extrema pobreza5 no mundo diminuiu entre 1981 e 2005. Contudo, analisando os dados por localidades, percebe-se que essa reduo deveu-se basicamente ao desempenho dos pases do Leste Asitico, Pacfico, Oriente Mdio e frica do Norte, pois no restante do mundo houve elevao da quantidade de extremamente pobres, com acrscimo de 4,1 milhes de pessoas na Amrica Latina e Caribe.6 No Brasil, os dados relativos reduo da pobreza absoluta7 e da pobreza extrema mostram avanos nos perodos mais recentes. A queda mdia anual na taxa nacional de pobreza absoluta foi de -3,1%, enquanto a queda da pobreza extrema foi de -2,1% ao ano. Comparativamente aos pases da Amrica Latina, o Brasil s ficou atrs do Mxico em termos de reduo da pobreza e da extrema pobreza, e conseguiu alcanar em cinco anos (2001-2007) uma reduo percentual que na mdia s foi alcanada em quinze anos pelos demais pases. A desigualdade de renda tambm caiu, mas em velocidade menor que a reduo da pobreza.8
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O Banco Mundial admitiu recentemente que seu clculo dos nmeros da pobreza no mundo estava subdimensionando esta realidade. CHADE, Jamil. Banco Mundial cria nova linha internacional da pobreza. Estado. 26 ago 2008. Disponvel em <http://www.estadao.com.br/internacional/ not_int231143,0.htm>. Acesso em: 15 jan. 2010. 5 [...] at de salrio mnimo per capita. INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Comunicado da Presidncia n. 38, p. 8. 6 INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Comunicado da Presidncia n. 38, p. 4-5. 7 [...] at meio salrio mnimo per capita. INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Comunicado da Presidncia n. 38, p. 8. 8 INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Comunicado da Presidncia n. 38, p. 8.

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Dados levantados pela Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), de 2007, mostram algumas mudanas no cenrio nacional em relao desigualdade de renda. Utilizando-se do ndice de Gini9, mundialmente conhecido por mensurar a desigualdade de renda entre os indivduos em um pas, chega-se concluso de que esta vem decrescendo de forma acelerada nos ltimos anos, tendo declinado em 7% de 2001 a 2007. Em comparao aos ndices obtidos por outros pases, isso significa que o Brasil foi capaz de reduzir a desigualdade em uma das velocidades mais aceleradas do mundo.10 Alm disso, essa a reduo de desigualdade de renda mais duradoura que ocorreu nas ltimas trs dcadas no pas.11 Mesmo com essa grande reduo, analisando-se os nmeros mais detidamente percebe-se que a desigualdade continua bastante elevada. Os dados mostram que a parcela de renda apropriada pelos 50% mais pobres apenas ligeiramente maior que a parcela apropriada pelo 1% mais rico12, e que os 40% mais pobres da populao detm apenas 10% do total da renda.13 Em comparao aos demais pases, o Brasil continua em posio negativa se levado em considerao seu desenvolvimento econmico. Mesmo com o avano recente alcanado, o pas conseguiu ultrapassar apenas cinco pases dos 126 pesquisados, em relao ao ndice de Gini. Nesta posio, o Brasil ainda est atrs de 113 pases (aproximadamente 90% do total). Mantendo este ritmo, o pas ainda precisa de dezoito anos para alcanar a posio de pases com o mesmo nvel de desenvolvimento.14 Alm disso, sabe-se que a desigualdade existente no apenas de renda, pois as condies educacionais, de sade, moradia, trabalho, entre outras, tambm so muito piores para a poro mais pobre da populao brasileira. No que diz respeito moradia, pode-se dizer de forma bastante genrica que as pessoas mais atingidas por essa desigualdade vivem, em sua maioria, em
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O ndice de Gini mede o grau de desigualdade existente na distribuio de indivduos segundo a renda domiciliar per capita. Seu valor varia de 0, quando no h desigualdade (a renda de todos os indivduos tem o mesmo valor), a 1, quando a desigualdade mxima (apenas um indivduo detm toda a renda da sociedade e a renda de todos os outros indivduos nula). PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO. ndice de Gini. Disponvel em: <http://www.pnud.org.br/popup/pop.php?id_pop=97>. Acesso em: 15 jan. 2010. 10 INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Comunicado da Presidncia n. 9, p. 4-6. 11 INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Comunicado da Presidncia n. 9, p. 9 e 13. 12 INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Comunicado da Presidncia n. 9, p. 3. 13 INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Comunicado da Presidncia n. 9, p. 7. 14 INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Comunicado da Presidncia n. 9, p. 7-9.

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favelas,

ocupaes

irregulares,

bairros

pobres,

assentamentos

informais,

loteamentos clandestinos etc.15 Nesse sentido, um estudo realizado pelo Programa das Naes Unidas para Assentamentos Humanos (UN-HABITAT) utiliza o termo genrico favela16 para representar uma grande variedade de assentamentos humanos de baixa renda17 e com condies de vida precrias, que caracterizariam uma das vrias manifestaes da pobreza.18 Assim, de modo geral, pode-se dizer que favela um local com grande adensamento populacional, caracterizado por moradias precariamente construdas e pobreza. O estudo demonstra que tal conceituao no tem relao apenas com a definio cientfica do termo, mas tambm com a ideia que geralmente se tem dele. Indica, alm disso, que as favelas tm se tornado a mais visvel expresso da pobreza nas cidades dos pases em desenvolvimento.19 Algumas caractersticas gerais so comuns maioria das favelas, entre elas: a) falta de acesso a servios bsicos, como fonte de gua potvel, saneamento, eletricidade, arruamento etc; b) moradias precrias ou ilegais e estruturas inadequadas, pois geralmente as casas so construdas sem obedecer s normas de parcelamento do solo e de construo, com materiais inadequados e em locais inapropriados; c) adensamento populacional, com grande nmero de moradores dividindo o pouco espao existente; d) insalubridade e locais de risco, pela falta de saneamento, proximidade de fontes de poluio, construes em locais de risco (de inundao, deslizamentos etc); e) insegurana da posse e assentamentos irregulares ou informais, j que os moradores no tm garantia de propriedade e posse do local, estando sujeitos a despejos e violncia; f) pobreza e excluso social, que criam barreiras para o desenvolvimento desses locais.20 Alm disso, uma favela comumente se caracteriza pela alienao de moradias ou lotes fora do mercado imobilirio formal, em geral por regras prprias.
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Tais termos e expresses ainda so usados de forma bastante confusa pela literatura especializada, apesar de algumas tentativas de conceituao e diferenciao. Assim, para fins deste trabalho, estes termos sero usados como correlatos, exceto quando se indicar uma conceituao especfica criada por algum autor ou instituio de pesquisa. 16 Slum no original em ingls. UN-HABITAT. The challenge of slums, p. 8. 17 No existe um conceito amplamente aceito para baixa renda no Brasil. Neste trabalho utilizar-se- o termo para referir-se s famlias que ganham de 0 a 5 salrios mnimos por ms, exceto quando se estiver mencionando estudos que trazem conceituao diferente. 18 UN-HABITAT. The challenge of slums, p. 8. 19 UN-HABITAT. The challenge of slums, p. 8-9. 20 UN-HABITAT. The challenge of slums, p. 11.

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Isso porque o custo de uma moradia que atenda aos requisitos formais (de uso e parcelamento do solo, de construo e alienao) muito alto, e no pode ser pago por grande parte da populao. S resta, ento, morar onde possvel, ou seja, nos imveis disponveis, geralmente rejeitados pelo mercado imobilirio formal por estarem em reas de risco ou de preservao ambiental.21 O processo de aquisio de um imvel informal ocorre de forma distinta de quando se compra um imvel no mercado habitacional formal, que geralmente segue os passos: compra de um terreno, planejamento e construo. As famlias de baixa renda tm uma capacidade de poupana e investimento muito pequena, alm de estarem quase sempre excludas dos sistemas de crdito, o que no permite que adquiram um imvel pronto e legalizado.22 Por isso, a forma mais comum de acesso moradia para essas famlias a construo progressiva de uma casa. Este o processo mais corriqueiro de surgimento das favelas, no qual uma ou mais famlias ocupa ou compra23 um imvel e constri nele barracos ou casas com estrutura precria. Este imvel pode estar em uma rea zoneada para fins no urbanos; de risco, sujeita a deslizamentos ou enchentes; que no atende aos padres de subdiviso vigentes; que tem um ttulo de propriedade indefinido (como reas devolutas ou em disputa judicial); ou simplesmente que est sem uso e sem contestao de possveis proprietrios.24 Caso se realize a ocupao ou compra, e no haja oposio das autoridades ou de proprietrios por algum tempo, inicia-se ento o processo de transio e consolidao. Em geral neste momento que chegam mais famlias, e que as construes comeam a sofrer melhorias. Iniciam-se as demandas para que o poder pblico instale servios bsicos, como gua, luz, saneamento, escolas, postos de sade.25 Em alguns casos a instalao desses servios usada como barganha poltica, o que faz com que o processo de consolidao demore alguns anos, pois em cada campanha eleitoral a comunidade ganha alguma benfeitoria em troca de votos.
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VILLAA, Flvio. O que todo cidado precisa saber sobre Habitao, p. 45. FAY, Marianne (coord.). The urban poor in Latin America, p. 95. 23 Essa compra comumente se d por um atravessador, que se passa por proprietrio ou possuidor do terreno. Em geral se elabora um contrato de compra e venda (usualmente chamado no Brasil de contrato de gaveta, por no ter validade jurdica para transferncia do imvel) para simbolizar a negociao, mas no h registro da transao na matrcula do imvel. 24 FAY, Marianne (coord.). The urban poor in Latin America, p. 95. 25 FAY, Marianne (coord.). The urban poor in Latin America, p. 95.
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Essa forma de aquisio de moradia, ao invs da compra direta de um imvel legalizado, muito mais barata em termos econmicos imediatos, pois a famlia no precisa despender de pronto uma grande quantia de dinheiro, nem acessar servios de financiamento.26 Entretanto, quando se analisam os problemas enfrentados pelas pessoas que vivem nestes locais, percebe-se que os custos na verdade so muito maiores, pois elas esto sujeitas a despejos, enchentes, deslizamentos, expulso por gangues e outros fatores que fazem com que continuamente se tenha que realizar todo o processo de aquisio da casa novamente. Por outro lado, sabe-se que o ato de ocupar um terreno, mesmo perifrico e desvalorizado, quase nunca gratuito, pois muitas vezes os ocupantes tm de pagar a um atravessador que vende o terreno, ou a polticos, policiais ou gangues que controlam a rea. Esse pagamento pode se estender por anos, em forma de aluguel ou votos. Alm disso, Davis ressalta o custo punitivo de viver nesses locais, que no contam com infraestrutura ou servios pblicos e em geral esto localizados praticamente fora da cidade.27 A disponibilidade de terras perifricas e desvalorizadas para serem ocupadas sem planejamento pelos pobres sem opo j foi chamada de o segredo mgico do urbanismo do Terceiro Mundo28, j que o fato de as autoridades no controlarem sua ocupao nem oferecerem outras alternativas visto como um subsdio a essas pessoas, ou uma forma de apaziguar os nimos dos mais pobres. Maricato pergunta-se o que ocorreria se milhares de pobres urbanos fossem simplesmente despejados de suas casas ilegais sem ser-lhes dada outra opo: no mnimo uma revolta de grandes propores com resultados desastrosos para as cidades.29 J se afirmou, inclusive, que a aceitao dos assentamentos no autorizados uma forma relativamente indolor e potencialmente lucrativa de apaziguar os
FAY, Marianne (coord.). The urban poor in Latin America, p. 95. DAVIS, Mike. Planeta favela, p. 47. 28 DAVIS, Mike. Planeta favela, p. 47. 29 Como parte das regras do jogo, a ocupao de terras urbanas tem sido tolerada. O Estado no tem exercido, como manda a lei, o poder de polcia. A realidade urbana prova insofismvel disso. Impossvel admitir o contrrio, pois se essa gigantesca ocupao de terras no fosse tolerada e a populao pobre ficasse sem alternativa nenhuma, teramos uma situao de guerra civil, considerando os nmeros envolvidos. Para dar uma ordem de grandeza, estamos nos referindo a aproximadamente dois milhes de pessoas que moram em favelas, apenas no municpio de So Paulo. MARICATO, Ermnia. As ideias fora do lugar e o lugar fora das ideias: planejamento urbano no Brasil. In: ARANTES, Otlia; VAINER, Carlos; MARICATO, Ermnia. A cidade do pensamento nico, p. 161.
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pobres urbanos no Terceiro Mundo30. Isso porque a estratgia de permitir que os pobres construam suas prprias casas faz com que a questo seja vista de forma individualizada, ou seja, um problema que coletivo, de todo um grupo populacional, passa a ser visto apenas como a dificuldade de cada famlia de construir sua casa prpria.31 mais fcil permitir que as pessoas construam em terrenos irregulares e desvalorizados do que realizar polticas habitacionais efetivas. Ademais, os pobres urbanos muitas vezes so os pioneiros em desbravar terras inabitveis, fundos de vale, encostas ngremes, e realizar nesses locais as primeiras melhorias que permitiro que esses imveis sejam posteriormente colocados no mercado habitacional formal.32 Isso j foi observado como estratgia dos prprios proprietrios das reas, que se utilizavam dos primeiros ocupantes para conseguir alguma melhoria para o local, e depois os expulsavam para comercializar as terras com um valor mais alto.33 Grande parcela da populao est sujeita a adquirir sua casa por este mercado habitacional informal, que funciona de modo bastante dinmico nas grandes cidades e regies metropolitanas do Brasil. Alm de atender aos pobres que j moram nas cidades, esse mercado tambm fornece moradias para a populao pobre que deixa o campo em busca de empregos e melhores condies de vida. Em termos mundiais, a previso que a pobreza que hoje est instalada no campo ser transferida para as favelas, que por volta de 2035 contero a maioria dos pobres do planeta. Esse processo chamado por Davis de superurbanizao, a qual, entretanto, no impulsionada pela oferta de empregos, mas sim pela reproduo da prpria pobreza.34 Estimativas da ONU indicam que em 2020
[...] o atual nvel de 30% de pobreza urbana no mundo pode chegar de 45% a 50% do total de moradores das cidades, o que significa
AMIS, PHILIP. Commercialized Rental Housing in Nairobi. In: PATTON, Carl (org.). Spontaneous Shelter: international perspectives and prospects. Philadelphia: Temple University, 1988 apud DAVIS, Mike. Planeta favela, p. 89-90. 31 DAVIS, Mike. Planeta favela, p. 89-90. 32 Os invasores trocam a segurana fsica e a sade pblica por alguns metros quadrados de terra e alguma garantia contra o despejo. So os povoadores pioneiros de pntanos, vrzeas sujeitas a inundaes, encostas de vulces, morros instveis, montanhas de lixo, depsitos de lixo qumico, beiras de estradas e orlas de desertos. [...] Esses locais so o nicho da pobreza na ecologia da cidade, e gente pauprrima tem pouca opo alm de conviver com os desastres. DAVIS, Mike. Planeta favela, p. 127. 33 DAVIS, Mike. Planeta favela, p. 97. 34 DAVIS, Mike. Planeta favela, p. 27.
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381 a 455 milhes de residncias, comparado a 128 milhes em 2000, um crescimento que representa 297 a 355 por cento de aumento em nmeros absolutos.35

Na Amrica Latina o nmero absoluto de pobres urbanos ultrapassou os do campo ainda na dcada de 1980, e os dados deixam claro que a pobreza est urbanizando as cidades36: [...] de 1986 a 2002, do aumento total de 45 milhes de pobres, 43 vivem nas cidades37. Como as fronteiras para os pases mais desenvolvidos esto fechadas para a migrao dos pobres, [...] somente a favela continua a ser soluo totalmente permitida para o problema do armazenamento da humanidade excedente deste sculo38, salienta Davis de forma quase catastrfica. Pesquisas confirmam que o mercado formal no conseguiu atender mais do que 20% do estoque de moradias necessrio nos pases em desenvolvimento, o que fez com que o mercado imobilirio informal tenha sido responsvel por acolher grande parte da demanda na maioria das cidades localizadas no hemisfrio sul nos ltimos trinta ou quarenta anos.39 Alm disso, interessante notar que o crescimento das favelas nesses pases ultrapassou os nmeros da urbanizao, ou seja, as reas onde esto as favelas tiveram um acrscimo de habitantes relativamente maior do que o total das reas urbanas. Na Amrica Latina a informalidade habitacional tem aumentado tanto que em muitas cidades a taxa de crescimento das favelas representa quase o dobro do crescimento do total da populao.40 Em So Paulo, as favelas cresceram na dcada de 1990 a uma porcentagem de 16,4% ao ano, enquanto a cidade como um todo no chegou a 2% no mesmo perodo. Na regio amaznica estima-se que 80% do crescimento das cidades tm
[] it is estimated that by the year 2020, the current 30 per cent level of urban poverty in the world could reach 45 to 50 per cent of the total population living in cities, that is 381 to 455 million households, as compared to 128 million households in 2000, a growth that represents 297 to 355 per cent increase in absolute numbers. Traduo livre da autora. MORENO, Eduardo Lpez. Slums of the Word, p. 12. 36 A Amrica Latina tambm a regio mais urbanizada do mundo, tendo 75% da populao vivendo em cidades no ano 2000. OSRIO, Letcia Marques. Direito moradia adequada na Amrica Latina. In: ALFONSIN, Betnia; FERNANDES, Edsio. Direito moradia e segurana da posse no Estatuto da Cidade, p. 18. 37 [] since 1986 until 2002 out of 45 million additional poor 43 live in cities. Traduo livre da autora. MORENO, Eduardo Lpez. Slums of the Word, p. 12. 38 DAVIS, Mike. Planeta favela, p. 200-201. 39 DAVIS, Mike. Planeta favela, p. 27. 40 OSRIO, Letcia Marques. Direito moradia adequada na Amrica Latina. In: ALFONSIN, Betnia; FERNANDES, Edsio. Direito moradia e segurana da posse no Estatuto da Cidade, p. 24.
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ocorrido nas favelas. Este fenmeno se reproduz nas grandes cidades brasileiras, mostrando que o processo de urbanizao pode ser sinnimo de favelizao.41 Dados alarmantes mostram que enquanto nos pases desenvolvidos os moradores de favelas constituem apenas 6% da populao urbana, nos menos desenvolvidos chega-se a 78% dos habitantes, o que corresponde a um tero da populao urbana global. Segundo levantamento realizado por Davis, o Brasil o terceiro pas no mundo em nmero absoluto de habitantes que vivem em favelas, s perdendo para a China e a ndia.42 Todos esses nmeros, entretanto, devem ser analisados de forma bastante cuidadosa, pois a maior dificuldade em se mensurar a quantidade de favelados do mundo justamente a de conceituar estes termos. O problema comea com a falta de acordo sobre o que uma favela, pois no existe um conceito integrado e amplamente aceito, de forma que cada pas acaba por coletar as informaes com base em conceitos locais prprios.43 A situao se agrava quando se nota que outros conceitos relacionados ao tema, e que so importantes para a identificao das favelas, tambm no tm uma definio clara, como pobreza, insegurana da posse etc. Apenas recentemente se iniciaram alguns esforos para chegar a um acordo quanto ao conceito de favela, entretanto, as dificuldades encontradas ainda precisam ser superadas. Entre elas esto: a) a complexidade do conceito, pois uma favela no pode ser definida com base em apenas um parmetro; b) a relatividade do conceito, j que o que considerado favela em uma cidade pode no ser em outra, at dentro do mesmo pas; c) variaes locais, pois as diferenas entre as favelas so muito grandes para se aplicar um critrio universal; d) quantidade de mudanas, j que a realidade das favelas muda muito rapidamente tornando difcil a aplicao do mesmo critrio por muito tempo; e) delimitao espacial, pois a rea das favelas est sujeita a mudanas de jurisdio e dos limites das cidades.44 Alm dessas dificuldades de conceituao, de se considerar que nem todos os pobres vivem em favelas propriamente ditas45, e que tm de se esforar para conseguir o lugar menos insalubre e precrio para viver. Para resolver a equao da
41

DAVIS, Mike. Planeta favela, p. 27. DAVIS, Mike. Planeta favela, p. 34. 43 UN-HABITAT. The challenge of slums, p. 10. 44 UN-HABITAT. The challenge of slums, p. 10-11. 45 e nem todos os favelados so pobres. DAVIS, Mike. Planeta favela, p. 36.
42

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moradia, essas famlias tm de levar em considerao diversos fatores: [...] custo habitacional, a garantia da posse, a qualidade do abrigo, a distncia do trabalho e, por vezes, a prpria segurana46. Mesmo morar nas ruas pode no ser gratuito, pois nas grandes cidades paga-se a policiais ou quadrilhas pelo cho em que se dorme.47 Todas essas informaes demonstram a difcil situao em que vive grande parte da populao do planeta, e do Brasil, especificamente, e indicam que falta um elemento essencial na vida dessas pessoas: moradia digna. Mas por que to importante ter uma moradia digna? A resposta mais corriqueira a de que a moradia uma necessidade bsica que deve ser satisfeita para que o ser humano possa viver, assim como os atos de comer, dormir, vestir-se. De fato, alguns autores salientam que a moradia uma necessidade vital do homem, assim entendida como a que garante sua sobrevivncia, sem a qual no subsistiria. Nesse sentido, Alfonsin considera que as necessidades de alimentao e moradia so to bsicas que nem se deveria discutir como garanti-las a todos os seres humanos, pois no as atender deixar que os homens vivam em um estado quase bestial, animalesco.48 Para ele, essas necessidades decorrem diretamente do direito vida, e no as garantir representar um dano irreparvel na vida dos afetados. So necessidades para as quais no se pode admitir privao.49 Ademais, se uma pessoa no tem suas necessidades mnimas asseguradas, como esperar que ela cumpra os deveres impostos pela vivncia social? dessa forma que Becker encara o problema, mostrando que se uma pessoa no tem suas necessidades mnimas, como a moradia, asseguradas, ela tambm no ir cumprir seus deveres perante os demais indivduos, o que levar a no efetivao dos direitos das demais pessoas, colocando em colapso todo o sistema social e tambm o ordenamento jurdico.50 Citando a opinio de autores de correntes tericas diferentes, como Adam Smith e Emmanuel Levinas, Becker demonstra que a garantia de uma moradia digna
46

DAVIS, Mike. Planeta favela, p. 39. DAVIS, Mike. Planeta favela, p. 46. 48 ALFONSIN, Jacques Tvora. O acesso terra como contedo de direitos humanos fundamentais alimentao e moradia, p. 23-24. 49 ALFONSIN, Jacques Tvora. O acesso terra como contedo de direitos humanos fundamentais alimentao e moradia, p. 22 e 29. 50 BECKER, Larcio A. Posse e moradia luz da constituio, p. 87.
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condio de vida do homem; o pressuposto mnimo para que se exija das pessoas o cumprimento das normas sociais. Nesse sentido, este autor desenvolve o seguinte raciocnio:
[...] (a) se a satisfao das necessidades (inclusive a de uma moradia) um pr-requisito bsico para que se exija de algum o cumprimento de seus deveres, e (b) se uma pessoa no tem condies de satisfazer sua necessidade de moradia, temos que (c) impossvel exigir que essa pessoa respeite o direito de propriedade alheio (principalmente os vazios urbanos e os latifndios improdutivos).51

Assim, para este autor, a garantia de moradia digna s pessoas condio imprescindvel para a [...] sustentao no-violenta da efetividade do prprio ordenamento jurdico capitalista52. Mesmo tratando da realidade europia, bastante diferente da brasileira, Pisarello desenvolve raciocnio bastante similar ao de Becker, quando aponta que as informaes estatsticas sobre as pessoas que no tm uma moradia digna so preocupantes, mas no apenas para os afetados, e sim para todos os habitantes do planeta. Assim, este autor afirma que considerar uma moradia como um luxo, privilgio ou como algo que deve ser buscado pelos que possam pagar um realismo de olhar pequeno, e uma forma de cinismo moral.53 Esse fato fica ainda mais claro, assevera Pisarello, quando se sabe que as condies precrias de moradia de milhes de pessoas no so causadas por azar ou por desgnios inexplicveis da economia ou da natureza, mas decorrem de decises humanas concretas, realizadas atravs de atos ou omisses dos poderes pblicos e privados que estabelecem as prioridades para uso dos recursos disponveis. Para ele, no se pode explicar as dificuldades de acesso moradia utilizando-se o argumento da falta de recursos, j que isso apenas significa que a garantia dessa necessidade no possvel sem reduzir o conforto das classes economicamente favorecidas.54

51

BECKER, Larcio A. Posse e moradia luz da constituio, p. 88. BECKER, Larcio A. Posse e moradia luz da constituio, p. 88. 53 PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos, p. 35. 54 O autor exemplifica essa realidade mostrando que En efecto, muchas de las vulneraciones a los derechos habitacionales que tienen lugar en Europa suelen producirse en entornos caracterizados por un alto nivel de construccin, por un nmero elevado de viviendas vacas y de segunda residencia, o por la existencia de una fuerte discriminacin en el acceso de los colectivos ms vulnerables, desde jvenes y personas mayores hasta trabajadores inmigrantes. PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos, p. 34-35.
52

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Tambm no se pode acreditar que as coisas podero ficar como esto infinitamente, assegura Pisarello, pois
[...] as enormes desigualdades na distribuio de recursos habitacionais s podero subsistir ao preo da degradao progressiva das condies ambientais e sanitrias e de um crescimento exponencial da violncia social. Nesse contexto, s uma satisfao igualitria e razovel das necessidades habitacionais permitiria diminuir a enorme brecha que separa as zonas empobrecidas do planeta das opulentas, as urbanas das rurais, evitando as migraes massivas e facilitando a existncia de cidades mais habitveis, sustentveis e seguras. No apenas para os afetados diretos, mas inclusive para aqueles que desfrutam de situaes de privilgio.55

Essas razes mostram a necessidade de se garantir a moradia enquanto um direito, pois esta indispensvel para a sobrevivncia dos homens, e para que estes possam levar uma vida mais segura, independente e autnoma. justamente pela centralidade da moradia na vida das pessoas, por esta consumir grande parte de seus oramentos, e condicionar sua auto-estima e bem-estar, que se deve conceber o acesso moradia como um direito exigvel perante os poderes pblicos e o resto da sociedade.56 Justamente por estar to relacionada s condies de sobrevivncia do homem que a no efetivao do direito moradia pode afetar a concretizao de diversos outros direitos, como o direito ao trabalho, integridade fsica, educao, sade, ao livre desenvolvimento da personalidade, privacidade e vida familiar, e pode atingir at mesmo o direito livre participao poltica.57 Ademais, pela ntima relao com a possibilidade de exercer tantos outros direitos, muitos autores veem uma forte ligao entre o direito moradia e o direito personalidade no ordenamento brasileiro, indicando aquele como decorrncia deste.58 Nesse sentido, Becker analisa as teorias antropolgicas de Damatta para
55

Las enormes desigualdades en la distribucin de recursos habitacionales slo pueden subsistir al precio de una degradacin progresiva de las condiciones ambientales y sanitarias y de un crecimiento exponencial de la violencia social. En ese contexto, slo una satisfaccin igualitaria y razonable de las necesidades habitacionales permitira salvar la enorme brecha que separa las zonas empobrecidas del planeta de las opulentas, y las urbanas de las rurales, evitando las migraciones masivas y facilitando la existencia de ciudades ms habitables, sostenibles y seguras. No slo para los afectados directos sino incluso para quienes disfrutan de situaciones de privilegio. Traduo livre da autora. PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos, p. 36. 56 PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos, p. 25. 57 PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos, p. 25. 58 Neste sentido: SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia e efetividade do direito moradia na sua dimenso negativa (defensiva): anlise crtica luz de alguns exemplos. Revista Jurdica Themis,

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afirmar que o fato de no se ter uma casa, no Brasil, [...] significa ser condenado indignidade da condio de mero indivduo; se ver impedido de ser efetivamente uma pessoa59, da a sua relao com o direito personalidade. Demonstrada a importncia da moradia e de sua afirmao como um direito para a realizao de condies de vida digna para as pessoas, faz-se necessrio conhecer a regulamentao normativa que assegura tal direito.

1.2. A proteo da moradia no direito internacional e nacional

O primeiro documento legislativo internacional que expressamente mencionou a proteo ao direito moradia foi a Declarao Universal dos Direitos Humanos da Organizao das Naes Unidas (ONU) de 1948, que coloca a habitao como um dos requisitos necessrios para que a pessoa tenha um padro de vida adequado,60 junto a um rol extenso de direitos sociais, em seu art. XXV:
Toda pessoa tem direito a um padro de vida capaz de assegurar a si e a sua famlia sade e bem-estar, alimentao, vesturio, habitao, cuidados mdicos e servios sociais indispensveis, direito segurana em caso de desemprego, doena, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistncia em circunstncias fora de seu controle.61

A partir deste documento, diversas outras normas internacionais vieram regular de forma ou outra o direito moradia, podendo ser citadas como mais importantes: o Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC) de 1966; o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos de 1966; a Conveno Internacional sobre Eliminao de todas as formas de Discriminao Racial de 1965; a Conveno sobre os Direitos da Criana de 1989; a Conveno Internacional de Proteo dos Direitos de todos os Trabalhadores Migrantes e

Edio Especial Semana Acadmica do CAHS. Curitiba: CAHS, p. 57-83, 2008; e SOUZA, Srgio Inglesias Nunes de. Direito moradia e de habitao: anlise comparativa de suas implicaes tericas e prticas com os direitos de personalidade. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004. 59 BECKER, Larcio A. Posse e moradia luz da constituio, p. 110-111. 60 SAULE JUNIOR. Nelson. A proteo jurdica da moradia nos assentamentos irregulares, p. 89-90. 61 DECLARAO UNIVERSAL DOS DIREITOS HUMANOS. Adotada e proclamada pela resoluo 217 A (III) da Assemblia Geral das Naes Unidas em 10 de dezembro de 1948. Disponvel em: <http://www.mj.gov.br/sedh/ct/legis_intern/ddh_bib_inter_universal.htm>. Acesso em: 15 jan. 2010.

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membros de sua famlia de 1977; a Conveno Internacional sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951.62 Destes, deve-se destacar o papel exercido pelo Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais pela importncia que teve para o desenvolvimento do tema. De fato, o PIDESC, institudo em 1966, d tratamento especfico aos direitos sociais mencionados na Declarao Universal.63 Entretanto, sua importncia decorre no de seu texto, mas do fato de que a partir de sua instituio houve um grande desenvolvimento do contedo do direito moradia.64 O artigo 11 deste Pacto indica que
Os Estados Partes do presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa a um nvel de vida adequado para si prprio e sua famlia, inclusive alimentao, vestimenta e moradia adequadas, assim como a uma melhoria contnua de suas condies de vida. Os Estados Partes tomaro medidas apropriadas para assegurar a consecuo desse direito, reconhecendo, nesse sentido, a importncia essencial da cooperao internacional fundada no livre consentimento.65

Para monitoramento do cumprimento do PIDESC pelos pases signatrios, a ONU criou em 1985 o Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (Comit DESC) que tem a funo de supervisionar a implementao do Pacto. Assim, os Estados Partes devem apresentar periodicamente a este Comit informes sobre a forma como esto implementando os direitos relacionados no Pacto. Aps analisar estes informes, o Comit DESC deve emitir recomendaes para que o Estado deixe de violar direitos ou realize aes mais efetivas para concretizao destes. Ademais, j em sua segunda reunio o Comit DESC iniciou a [...] prtica de emitir Comentrios Gerais (CG) que contribuam para delimitar o alcance dos artigos contidos no Pacto66. Tais Comentrios equivalem jurisprudncia deste Comit em relao ao estabelecido no Pacto, e passaram a servir como fonte de interpretao autorizada para a aplicao dos artigos do PIDESC pelos Estados signatrios.67
SAULE JUNIOR, Nelson. A proteo jurdica da moradia nos assentamentos irregulares, pp. 90. SAULE JUNIOR, Nelson. A proteo jurdica da moradia nos assentamentos irregulares, pp. 90-91. 64 PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos, pp. 59-60. 65 BRASIL. Presidncia da Repblica. Decreto n 591, de 6 de julho de 1992. Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Disponvel em: <http://www.mj.gov.br/sedh/ct/legis_ intern/pacto_dir_economicos.htm>. Acesso em: 15 jan. 2010. 66 [...] practica de emitir Observaciones Generales (OG) que contribuyan a delimitar el alcance de los artculos contenidos em el Pacto. Traduo livre da autora. PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos, p. 66. 67 PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos, p. 66.
63 62

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Dos Comentrios emitidos at o presente, dois so fundamentais para o estabelecimento do contedo e dos elementos do direito moradia: os Comentrios Gerais n. 4, sobre o direito a uma moradia adequada, e n. 7, sobre despejos forados. Destes, o Comentrio Geral n. 4 foi o documento internacional que teve maior preciso na delimitao do contedo do direito moradia. Este Comentrio ser explicitado mais detidamente no segundo captulo, mas por ora, importa mencionar que ele indica alguns elementos essenciais que sempre devem estar presentes para se considerar uma moradia como digna, quais sejam: a) segurana jurdica da posse; b) disponibilidade de servios, materiais, facilidades e infraestrutura; c) custo acessvel; d) habitabilidade; e) acessibilidade; f) localizao; g) adequao cultural.68 O PIDESC foi ratificado pelo Brasil e transformado no Decreto n. 591 de 1992, que determina que o Pacto [...] ser executado e cumprido to inteiramente como nele se contm69. Por isso, o contedo de tal Pacto e, por consequncia, os Comentrios dele decorrentes, so normas no mbito interno e devem ser aplicados pelo Estado brasileiro para efetivao do direito moradia nos termos acima mencionados. Outros dois documentos internacionais importantes, mesmo no tendo fora normativa, so duas declaraes resultantes de conferncias promovidas pela ONU: a Declarao de Vancouver sobre Assentamentos Humanos Habitat I, de 1976, e a Declarao de Istambul Agenda Habitat II, de 1996. O grande avano consignado nessas declaraes foi o fato de a moradia ter sido considerada um direito bsico da pessoa humana (Habitat I) e de o direito moradia ter sido reconhecido como um direito fundamental de realizao progressiva, com previso quanto ao seu contedo e extenso, alm da meno quando s responsabilidades gerais e especficas dos Estados signatrios (Habitat II).70 Como se pode perceber, estes documentos legislativos ainda no representam um ponto final na delimitao de um contedo para o direito moradia,
COMIT DE DERECHOS ECONMICOS, SOCIALES Y CULTURALES. Observacin general n 4: el derecho a una vivienda adecuada (prrafo 1 del artculo 11 del Pacto). Traduo livre da autora. Disponvel em: <http://www.hic-al.org/documentos.cfm?id_categoria=10>. Acesso em: 15 jan. 2010. 69 BRASIL. Presidncia da Repblica. Decreto n 591, de 6 de julho de 1992. Art. 2. Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Disponvel em: <http://www.mj.gov.br/sedh/ct/legis_intern/pacto_dir_economicos.htm>. Acesso em: 15 jan. 2010. 70 SAULE JUNIOR. Nelson. A proteo jurdica da moradia nos assentamentos irregulares, p. 121123; e SARLET, Ingo Wolfgang. O direito fundamental moradia na Constituio: algumas anotaes a respeito de seu contexto, contedo e possvel eficcia. Revista de Direito do Consumidor, p. 198.
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mesmo tendo sido a dcada de 1990 o perodo em que mais se discutiu e delimitou os fundamentos legais deste direito. Importantes avanos dessas discusses foram o reconhecimento do direito moradia como fundamental para a fruio de todos os direitos humanos e o estabelecimento de uma viso integrativa destes direitos, ou seja, da noo de que eles somente podero dar melhores condies de vida populao se forem efetivados de maneira conjunta e integrada.71 No mbito nacional, alguns autores afirmam que o direito moradia j estava garantido pela Constituio de 1988 desde sua promulgao. Esta posio fundamentada atravs da interpretao de algumas disposies constitucionais que de certa forma garantiam uma moradia ao cidado: o art. 7, IV, que coloca a moradia como um dos elementos vitais que deve ser atendido pelo salrio mnimo; o art. 23, IX, que trata da competncia comum entre Unio, Estados e Municpios para promoo de programas relacionados construo de moradias e melhorias habitacionais; alm dos dispositivos sobre a funo social da propriedade e a usucapio especial urbana.72 Entretanto, este direito s foi formalmente includo no texto constitucional pela Emenda Constitucional n. 26, de 2000, que o adicionou ao rol dos direitos sociais do artigo 6. Aps esta incluso, no h mais dvida de que esse um direito fundamental consagrado pelo ordenamento brasileiro. Alm disso, fica clara a estreita ligao entre esse direito e o princpio da dignidade da pessoa humana, j que o contedo do direito moradia intenta garantir condies materiais mnimas para a existncia digna da pessoa. A respeito do tema, esclarece Sarlet:
Com efeito, sem um lugar adequado para proteger-se a si prprio e a sua famlia contra as intempries, sem um local para gozar de sua intimidade e privacidade, enfim, de um espao essencial para viver com um mnimo de sade e bem estar, certamente a pessoa no ter assegurada a sua dignidade, alis, por vezes no ter sequer assegurado o direito prpria existncia fsica, e, portanto, o seu direito vida.73

OSRIO, Letcia Marques. Direito moradia adequada na Amrica Latina. In: ALFONSIN, Betnia; FERNANDES, Edsio. Direito moradia e segurana da posse no Estatuto da Cidade, p. 31. 72 SARLET, Ingo Wolfgang. O direito fundamental moradia na Constituio: algumas anotaes a respeito de seu contexto, contedo e possvel eficcia. Revista de Direito do Consumidor, p. 199; e SAULE JUNIOR. Nelson. A proteo jurdica da moradia nos assentamentos irregulares, p. 166-167. 73 SARLET, Ingo Wolfgang. O direito fundamental moradia na Constituio: algumas anotaes a respeito de seu contexto, contedo e possvel eficcia. Revista de Direito do Consumidor, p. 200.

71

28

Por isso, apesar de a Carta Constitucional no ter delimitado os requisitos para que se considere efetivado esse direito, pela conexo existente entre esse e o princpio da dignidade da pessoa humana, de se considerar que o direito moradia s restar garantido
74

quando

se

atingirem

parmetros

mnimos

indispensveis a uma vida digna.

Ainda quanto ao ordenamento nacional, importante avano legislativo foi a publicao do Estatuto da Cidade, Lei Federal n. 10.257/01, que veio regulamentar o planejamento das cidades e fixar diretrizes gerais para a poltica urbana, sendo suas principais inovaes, no que tange efetivao do direito moradia, a introduo de requisitos para que uma propriedade urbana cumpra sua funo social, e a definio do conceito de funo social da cidade, que se resume na possibilidade de todos os habitantes terem as mesmas condies de acesso infra-estrutura e servios, sem que sua situao financeira seja condicionante de seu usufruto do que a cidade oferece. Ademais, o Estatuto da Cidade indica diversos instrumentos que podem ser utilizados para se garantir o direito moradia, direta ou indiretamente, como a Usucapio Especial de Imvel Urbano, a concesso de uso especial para fins de moradia, o IPTU progressivo, a regularizao fundiria, entre outros. Apesar da indicao desses instrumentos, no foram estabelecidas formas de garantir que eles sero utilizados pelo Estado, o que significa que no existe uma obrigao real do Estado brasileiro de aplicar tais instrumentos. Aps esta breve anlise, percebe-se que a legislao brasileira no estabeleceu um contedo preciso para o direito moradia, e tampouco indicou formas especficas de garantir sua proteo e efetivao direta. Esse tratamento vago dado ao tema habitacional pelos documentos legislativos uma constante, pois tambm se repete nas legislaes de diversos outros pases, que apesar de preverem proteo ao direito moradia, no indicam formas ou recursos para sua satisfao.75

74

SARLET, Ingo Wolfgang. O direito fundamental moradia na Constituio: algumas anotaes a respeito de seu contexto, contedo e possvel eficcia. Revista de Direito do Consumidor, p. 201-202. 75 Pisarello indica que as constituies dos seguintes pases passaram a proteger o direito moradia a partir da dcada de 1980: Argentina, Blgica, Ecuador, Guyana, Hait, Honduras, Irn, Italia, Mali, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Portugal, Federacin Rusa, Santo Tom y Prncipe, Sudfrica, Espaa y Uruguay. PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos, p. 44-45.

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Deste modo, apesar de muitos pases terem realizado o reconhecimento formal do direito moradia em suas legislaes, percebe-se uma grande distncia entre as normas e a prtica de proteo deste direito, j que a falta de indicao dos elementos mnimos que compem esse direito, e que poderiam ser diretamente demandados dos Estados, faz com que seja difcil ocorrer sua efetivao concreta.76 No caso brasileiro, acredita-se que a legislao vigente suficiente para efetivao do direito moradia, pois as normas existentes indicam um norte para a proteo deste direito, e se utilizadas em conjunto com a legislao internacional que foi ratificada pelo Brasil, podem fornecer subsdios suficientes para criao e implementao de polticas pblicas. E mesmo que assim no fosse, por ser um direito fundamental inscrito no rol dos direitos sociais do art. 6 da Constituio, o direito moradia deve ter aplicao imediata, nos termos do art. 5, 1 desta Carta. Isso se justifica, para alm dos motivos j previamente levantados, por ser o direito moradia um preceito constitucional, ou seja, uma norma jurdica, como as demais, que no pode ser violada ou impedida de alcanar efetivao por falta de legislao especfica que regule a matria.77 Nessa linha, Saule explicita o sentido dessa aplicao imediata:
[...] significa, por exemplo, a adoo pelo Poder Judicirio de procedimentos internos que viabilizem as aes de usucapio urbano coletivo, tendo por objetivo simplificar as exigncias documentais para a instruo da ao, da definio do procedimento e critrios pela Unio, Estados e Municpios para a outorga da concesso de uso especial para fins de moradia, nas reas pblicas ocupadas por populao de baixa renda.78

Concorda-se tambm com Saule quando este afirma que, alm da aplicabilidade imediata, o direito moradia tem eficcia plena, ou seja, o Estado brasileiro tem o dever imediato de adotar polticas, aes e outras medidas que possam ser depreendidas do texto constitucional de forma a efetivar esse direito, especialmente para aqueles que se encontram em estado de pobreza e misria, em vista do objetivo de erradicao da pobreza inscrito na Carta constitucional.79

OSRIO, Letcia Marques. Direito moradia adequada na Amrica Latina. In: ALFONSIN, Betnia; FERNANDES, Edsio. Direito moradia e segurana da posse no Estatuto da Cidade, p. 34. 77 SAULE JUNIOR. Nelson. A proteo jurdica da moradia nos assentamentos irregulares, p. 179. 78 SAULE JUNIOR. Nelson. A proteo jurdica da moradia nos assentamentos irregulares, p. 176. 79 SAULE JUNIOR. Nelson. A proteo jurdica da moradia nos assentamentos irregulares, p. 183.

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Sabe-se, entretanto, que a garantia do direito moradia da parcela pobre da populao geralmente envolve interesses de proprietrios, incorporadores e construtores, que tm influncia direta nos poderes governamentais, e com isso dificultam a aplicao de normas que de alguma forma contrariem seus interesses. Por esse e outros motivos, o estabelecimento de obrigaes estatais mais claras poderia facilitar a implementao do direito moradia. Nesse sentido, Pisarello ressalta que este direito, como a maioria dos direitos sociais, ainda visto como um direito vago, que promete muito, mas especifica pouco. Justamente por isso ainda colocado por muitos autores como uma norma programtica, que teria apenas o [...] objetivo de estabelecer determinados princpios ou fixar programas de ao para o Poder Pblico80, no sendo possvel ao cidado ter o direito imediato a prestaes definidas, j que esse direito no seria diretamente aplicvel.81 Entretanto, esse autor demonstra que essa viso sofre de claros preconceitos ideolgicos, que remontam da clssica diferenciao entre direitos civis e polticos e direitos sociais, que para ele est ultrapassada. Isso porque a classificao de princpios programticos no vinculantes82 no atende a complexidade dos direitos fundamentais, que podem demandar obrigaes expressas dos governantes, que devero ser cumpridas com medidas imediatas, de acordo com o mximo de recursos disponveis.83 Dessa forma, o direito moradia deve ser visto tanto como um direito de defesa quanto como um direito prestacional. Na dimenso negativa, ou de defesa, o cidado no pode ser privado de uma moradia nem impedido de conseguir uma, o que coloca o direito moradia como forma de proteo frente s violaes praticadas pelos particulares e pelo Poder Pblico.84 Nessa toada, Sarlet esclarece que
O Estado, assim como os particulares, tem o deve jurdico de respeitar e de no afetar (salvo no caso de ingerncias legtimas) a moradia das pessoas, de tal sorte que toda e qualquer medida que
80

BARROSO, Lus Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas: limites e possibilidades da Constituio brasileira, p. 114. 81 BARROSO, Lus Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas: limites e possibilidades da Constituio brasileira, p. 143. 82 Principio programtico no vinculante. Traduo livre da autora. PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos, p. 42. 83 PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos, p. 41-42. 84 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 314.

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corresponda a uma violao do direito moradia passvel, em princpio, de ser impugnada tambm pela via judicial.85

J a dimenso positiva ou prestacional exige que o Estado cumpra prestaes normativas e materiais de proteo e concretizao desse direito, de modo a garantir uma segurana material mnima para uma vida digna:
[...] direito de defesa e direito a prestaes, incluindo tanto prestaes de cunho normativo, quanto material (ftico) e, nesta dupla perspectiva, vincula as entidades estatais e, em princpio, tambm os particulares, na condio de destinatrios deste direito, muito embora se possa controverter a respeito do modo e intensidade desta vinculao e das conseqncias jurdicas possveis de serem extradas a partir de cada manifestao do direito moradia.86

No objeto deste trabalho a anlise mais aprofundada destes conceitos e das consequncias que advm deste entendimento acerca do direito moradia; entretanto, no intuito de estabelecer um parmetro conceitual mnimo do que significa o direito moradia no desenrolar desta pesquisa, ser adotada aqui a viso constitucionalmente consagrada deste como um direito social, que no entendimento de Jos Afonso da Silva significa
que os direitos sociais, como dimenso dos direitos fundamentais do homem, so prestaes positivas proporcionadas pelo Estado direta ou indiretamente, enunciadas em normas constitucionais, que possibilitam melhores condies de vida aos mais fracos, direitos que tendem a realizar a igualizao de situaes sociais desiguais. So, portanto, direitos que se ligam ao direito de igualdade.87

Ademais, no se pode esquecer que existe uma conexo fundamental entre as dimenses negativa e positiva dos direitos fundamentais, de forma que na conceituao acima mencionada deve-se acrescentar a dimenso de defesa que tambm deve ser reconhecida para proteo da moradia contra quaisquer interferncias indevidas. De outro lado, apesar de a moradia enquanto estrutura fsica poder ter algum valor patrimonial, este no pode ser o vis de anlise do direito moradia, que visa garantir um padro de vida digna para os seres humanos. Por isso, este direito deve
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SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia e efetividade do direito moradia na sua dimenso negativa (defensiva): anlise crtica luz de alguns exemplos. Revista Jurdica Themis, p. 71. 86 SARLET, Ingo Wolfgang. O direito fundamental moradia na Constituio: algumas anotaes a respeito de seu contexto, contedo e possvel eficcia. Revista de Direito do Consumidor, p. 203. 87 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 285-286.

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ser analisado na dimenso que o liga proteo da dignidade da pessoa humana, e assim deve ser protegido e resguardado.88 Tambm deve ser afirmada a posio de que o direito moradia um direito autnomo frente aos demais,89 e que seu contedo deve advir de uma interpretao tanto tpica quanto sistemtica, pois se devem analisar alm das fontes nacionais e internacionais deste direito, os demais direitos fundamentais que com ele tm conexo. Isso porque o direito moradia, como a maioria dos direitos fundamentais, mesmo sendo autnomo, marcado por zonas de sobreposio90 com outras esferas que tambm so autonomamente protegidas, como a vida, a alimentao, a sade, a privacidade e a intimidade, o meio ambiente etc.91 De todas as conexes que o direito moradia tem com outras esferas, a que existe com a propriedade parece ser uma das mais ressaltadas quando aparece um conflito envolvendo a moradia da populao pobre nas cidades. A anlise deste tema, extremamente relevante pra a compreenso do direito moradia, poderia ser objeto de um estudo a parte, dadas as propores que poderia ter tal pesquisa. Entretanto, apenas para esclarecer a posio que aqui se toma, importante frisar que para proteger o direito moradia no necessariamente se precisa garantir a propriedade. De fato, mesmo no ordenamento brasileiro existem instrumentos jurdicos que garantem a moradia sem a propriedade de um imvel. Apenas a ttulo de esclarecimento pode-se citar a Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia92,

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ALFONSIN, Jacques Tvora. O acesso terra como contedo de direitos humanos fundamentais alimentao e moradia, p. 203. 89 Nesse sentido: SAULE JUNIOR. Nelson. A proteo jurdica da moradia nos assentamentos irregulares, p. 167; SARLET, Ingo Wolfgang. O direito fundamental moradia na Constituio: algumas anotaes a respeito de seu contexto, contedo e possvel eficcia. Revista de Direito do Consumidor, p. 201; ALFONSIN, Jacques Tvora. O acesso terra como contedo de direitos humanos fundamentais alimentao e moradia, p. 36. 90 Termo usado por Sarlet. SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia e efetividade do direito moradia na sua dimenso negativa (defensiva): anlise crtica luz de alguns exemplos. In: Centro Acadmico Hugo Simas. Revista Jurdica Themis, p. 67-68. 91 SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia e efetividade do direito moradia na sua dimenso negativa (defensiva): anlise crtica luz de alguns exemplos. In: Centro Acadmico Hugo Simas. Revista Jurdica Themis, p. 67-68. 92 BRASIL. Presidncia da Repblica. Medida Provisria n. 2220, de 4 de setembro de 2001. Dispe sobre a concesso de uso especial de que trata o 1 do art. 183 da Constituio, cria o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano - CNDU e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/mpv/2220.htm>. Acesso em: 15 jan. 2010.

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a Concesso de Direito Real de Uso93, e algumas formas de locao social criadas pelos municpios94. Alm disso, Sarlet menciona que a existncia digna do ser humano est intrinsecamente ligada ao fato de este ter um local de abrigo, mas no ao fato de ter uma propriedade. Por essa razo esse autor defende que, muitas vezes, o direito moradia poder assumir posio preferencial em relao ao direito propriedade, inclusive para justificar restries necessrias a esse direito, que j est constitucionalmente limitado pelo cumprimento de sua funo social.95 Analisados brevemente os documentos legislativos que asseguram proteo ao direito moradia, cumpre ento conhecer as dificuldades para a efetivao deste direito no contexto nacional.

1.3. Os obstculos para efetivao do direito moradia

Como garantir efetividade aos direitos sociais um problema bastante discutido na bibliografia jurdica. Em relao ao direito moradia, entretanto, algumas questes de fundo devem ser analisadas, pois a concretizao deste direito est diametralmente condicionada por outras esferas da vida social, como a propriedade, o mercado habitacional, as legislaes urbansticas etc. Assim, seria prudente questionar porque muitas famlias no tm uma casa para morar, ou moram precariamente em reas inadequadas. Alguns pesquisadores j arriscaram respostas para essa pergunta, como: a) o crescimento demogrfico maior do que a capacidade estatal de produzir moradias para todos; b) o mercado

BRASIL. Presidncia da Repblica. Decreto-lei n. 271, de 28 de fevereiro de 1967. Dispe sobre loteamento urbano, responsabilidade do Ioteador concesso de uso e espao areo e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/Decreto-Lei/Del0271.htm>. Acesso em: 15 jan. 2010. 94 Como o programa bolsa-aluguel criado pela Prefeitura de So Paulo para atender famlias carentes. Vide SO PAULO. Instruo Normativa SEHAB-G n. 01, de 19 de fevereiro de 2004. Define os procedimentos para a operacionalizao do programa Bolsa Aluguel Municipal, nos termos da Resoluo CMH n 04, de 30 de janeiro de 2004. Disponvel em: <http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/INSTRUCAONORMATIVASEHAB012004_1252606242.pdf>. Acesso em: 15 jan. 2010. 95 SARLET, Ingo Wolfgang. O direito fundamental moradia na Constituio: algumas anotaes a respeito de seu contexto, contedo e possvel eficcia. Revista de Direito do Consumidor, p. 201.

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habitacional formal no consegue atender a demanda da populao mais pobre; c) no h terras adequadas e suficientes para todos morarem, entre outras. Nenhuma dessas respostas capaz de atingir a totalidade do problema, e por isso, algumas questes sero a seguir levantadas na tentativa de delimitar as bases do problema da efetivao do direito moradia. A primeira questo a ser analisada a do crescimento populacional, que j foi apontado como causador da falta de moradias. Aceitar este argumento, entretanto, levar a concluses como a necessidade de controle do aumento populacional, que no pode ser considerada vlida de forma alguma. Ademais, esta argumentao coloca os pobres como responsveis pela pobreza, revivendo a moral malthusiana, como bem lembrou Ribeiro.96 Outra questo a do acesso a terra. Alfonsin demonstra que existem trs modos de acesso a terra no Brasil: a) atravs do mercado habitacional formal, pelo qual se adquire a propriedade de um imvel, o que s pode ser feito por quem tem condies financeiras para tanto; b) atravs de ajuda governamental, comprando um imvel construdo ou financiado pelo poder pblico; c) ocupando imveis de terceiros, por falta de outra opo.97 Analisando-se essa realidade com base nos dados indicados no incio deste captulo percebe-se: a) que os pobres urbanos no tm condies de acessar o mercado formal; b) que as polticas pblicas habitacionais existentes alcanam pequena parcela dos que realmente necessitam; c) que a muitos s resta a opo de ocupar, como ficou bem evidente em vista dos dados alarmantes sobre favelas e assentamentos irregulares no Brasil e no mundo. O fato de muitas pessoas s terem como opo morar em terrenos alheios, entretanto, no pode ser visto como culpa dos que necessitam. Como demonstrado por Maricato, a invaso de terras no Brasil estrutural e institucionalizada, e realizada no apenas pelos que precisam, mas tambm pelos que querem se apoderar cada vez mais deste bem. Ora, a grilagem de terras no pas fato notrio e noticiado todos os dias. Em vista desse fato, Maricato chega a

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RIBEIRO, Luiz C. de Queiroz; PECHMAN, Robert M. O que questo da moradia, p. 8-9. ALFONSIN, Jacques Tvora. O acesso terra como contedo de direitos humanos fundamentais alimentao e moradia, p. 143-144.
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afirmar que a invaso de terras mais regra do que exceo nas grandes cidades brasileiras.98 Mas por que o acesso a terra to desigual, e condicionado ao poder econmico? Osrio busca a resposta no passado colonial existente na Amrica Latina, mostrando que a distribuio igualitria de terras um problema no resolvido, entre outros fatores, por no se ter realizado no Brasil uma verdadeira reforma agrria.99 A concentrao da terra rural nas mos de poucos fez com que o xodo rural fosse altssimo, galgando Amrica Latina dois importantes ttulos: de regio mais urbanizada, e de regio mais desigual do planeta.100 Por isso, esta autora acredita que no possvel discutir separadamente a questo da falta de moradia adequada e da falta de acesso a terra pelas populaes pobres, que resultam significativamente da ausncia de realizao das reformas agrria e mais recentemente urbana, e da concentrao e especulao imobilirias praticadas por poucos proprietrios.101 Esta questo, chamada por Ribeiro de problema fundirio, condiciona a possibilidade de efetivao do direito moradia, pois a terra, local onde se constri a moradia, est monopolizada por poucos como propriedade privada.102 Assim, pelo fato de a terra ser um bem escasso, no passvel de reproduo, sua apropriao por poucos acaba condicionando seu valor, e excluindo a possibilidade de seu uso pelos que no podem pagar. O fato de a terra ser um bem que pode ser facilmente divisvel e aproprivel diferentemente da gua e do ar permitiu que ele fosse transformado em mercadoria, e vendido como outro bem qualquer.103 Quanto a isso vale a pena mencionar a clssica frase de Rousseau sobre a propriedade privada:
O verdadeiro fundador da sociedade civil foi o primeiro que, tendo cercado um terreno, lembrou-se de dizer isto meu e encontrou pessoas suficientemente simples para acredit-lo. Quantos crimes,
MARICATO, Ermnia. As ideias fora do lugar e o lugar fora das ideias: planejamento urbano no Brasil. In: ARANTES, Otlia; VAINER, Carlos; MARICATO, Ermnia. A cidade do pensamento nico, p. 152-154. 99 OSRIO, Letcia Marques. Direito moradia adequada na Amrica Latina. In: ALFONSIN, Betnia; FERNANDES, Edsio. Direito moradia e segurana da posse no Estatuto da Cidade, p. 17-19. 100 OSRIO, Letcia Marques. Direito moradia adequada na Amrica Latina. In: ALFONSIN, Betnia; FERNANDES, Edsio. Direito moradia e segurana da posse no Estatuto da Cidade, p. 1718. 101 OSRIO, Letcia Marques. Direito moradia adequada na Amrica Latina. In: ALFONSIN, Betnia; FERNANDES, Edsio. Direito moradia e segurana da posse no Estatuto da Cidade, p. 21. 102 RIBEIRO, Luiz C. de Queiroz; PECHMAN, Robert M. O que questo da moradia, p. 31-32. 103 VILLAA, Flvio. O que todo cidado precisa saber sobre Habitao, p. 9.
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guerras, assassnios, misrias e horrores no pouparia ao gnero humano aquele que, arrancando as estacas ou enchendo o fosso, tivesse gritado a seus semelhantes: Defendei-vos de ouvir esse impostor; estareis perdidos se esquecerdes que os frutos so de todos e que a terra no pertence a ningum!104 (grifo no original)

Apesar da propriedade da terra no Brasil ser em larga escala privada, sabese, entretanto, que seu valor no o mesmo em todos os lugares. O valor do solo condicionado por diversos fatores, em geral externos a ele, como a localizao, o acesso a equipamentos e infraestrutura pblicos, o aquecimento do mercado habitacional, as restries legais e administrativas para seu uso etc. Por isso, o acesso a terra de quem no pode pagar pelo bom solo realizado nas encostas, nas reas sujeitas a alagamentos, nos imveis periurbanos desvalorizados.105 Essa desigualdade de acesso a terra leva proliferao de assentamentos precrios e informais, bem noticiada no incio deste captulo. No deveria ser necessrio salientar a importncia da terra, do solo, para a vida. Tambm no deveria ser necessrio mostrar que a terra no pode ser vista apenas como propriedade, aproprivel por poucos em desfavor de muitos. Entretanto, mal no faz relembrar aqui as belas palavras de Mars quando trata do tema:
[...] a terra ainda sinnimo de vida, apesar de tanta matana ter havido em seu nome. E vida no s porque oferece frutos que matam a fome, mas porque purifica o ar que se respira e a gua que se bebe. Fosse pouco, d ainda o sentido do viver humano, sua referncia, sua histria, sua utopia e seu sonho. [...] A cultura que confunde a terra e sua funo humana, social, com o direito abstrato de propriedade, exclusivo e excludente, faz uma opo contra a vida.106

Por isso, importante ressaltar a afirmao de Alfonsin de que a terra um espao sobre o qual convergem direitos alheios aos do seu proprietrio, e que muitas vezes tm valor muito superior a esse direito individual.107 Ainda, indica que o direito de propriedade no existe por cumprir uma funo social, mas s existe quando cumpre essa funo. O no cumprimento dessa funo social seria uma
ROUSSEAU, Jean-Jacques. Discurso sobre a origem e os fundamentos da desigualdade entre os homens, p. 259. 105 DAVIS, Mike. Planeta favela, p. 127. 106 MARS, Carlos Frederico. A funo social da terra, p. 15. 107 ALFONSIN, Jacques Tvora. O acesso terra como contedo de direitos humanos fundamentais alimentao e moradia, p. 72.
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onerosidade excessiva, que pesaria sobre toda a sociedade.108 Pode-se dizer que uma das funes sociais da propriedade servir de local de abrigo, moradia, para aqueles que no a tm. Dessa forma, o direito de propriedade deve ser exercido dentro de limites que no atinjam direitos de outros, no-proprietrios, e de forma a respeitar os interesses coletivos estabelecidos pelo Estado brasileiro.109 Caso isso ocorresse, acredita-se que um grande empecilho para a falta de moradias j estaria solucionado. Outro fator bastante levantado pelos pesquisadores como dificultoso para a oferta de moradias para os mais pobres o mercado habitacional dito formal. O principal argumento o de que este mercado no consegue atender suficientemente a populao mais pobre, que no tem recursos para pagar pelo preo exigido pelos imveis legais, feitos conforme os padres exigidos para loteamento e construo. Vrios autores indicam esta questo como sendo estrutural da forma de produo capitalista, na qual os salrios so baixos e as condies de reproduo da vida dos trabalhadores fazem com que eles s consigam pagar pelas necessidades mais imediatas. Ribeiro mostra como no se pode chamar de demanda por moradia, no sentido capitalista do termo, o nmero de pessoas que precisam de uma moradia, mas que no tem condies de pagar o preo por ela. Assim, o fato de existir um dficit habitacional mostra justamente que existem pessoas que esto excludas do mercado de moradias. Para o autor, as razes dessa excluso so a profunda desigualdade de renda e as condies impostas pela produo capitalista de moradias.110 Nessa mesma linha de pensamento, Villaa demonstra que no capitalismo a moradia foi transformada em mercadoria, como vrios outros bens necessrios para a sobrevivncia do homem, mas que mesmo assim o mercado no tem condies de ofertar moradia a todos.111 Este fato decorre, explica Maricato, do prprio processo de urbanizao, que se caracteriza pela industrializao com baixos salrios, e que no inclui no valor recebido o suficiente para que o trabalhador

ALFONSIN, Jacques Tvora. O acesso terra como contedo de direitos humanos fundamentais alimentao e moradia, p. 199. 109 ALFONSIN, Jacques Tvora. O acesso terra como contedo de direitos humanos fundamentais alimentao e moradia, p. 169. 110 RIBEIRO, Luiz C. de Queiroz; PECHMAN, Robert M. O que questo da moradia, p. 9. 111 VILLAA, Flvio. O que todo cidado precisa saber sobre Habitao, p. 11.

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adquira uma casa. No Brasil, os salrios nunca foram regulados pelo preo da moradia, afirma Maricato, mesmo no perodo chamado desenvolvimentista.112 Ademais, os financiamentos para a populao de baixa renda so quase impossveis.113 Mesmo no perodo de criao do Sistema Financeiro da Habitao (SFH), e de existncia do Banco Nacional da Habitao (BNH), no se conseguiu viabilizar financiamentos para a faixa de renda de zero a trs salrios mnimos. Nos anos 1990, os financiamentos oferecidos s atingiam a populao que ganhava acima de dez salrios mnimos.114 Para dimensionar o problema, Maricato indica que [...] entre 1995 e 1999 houve um crescimento de aproximadamente 4,4 milhes de domiclios no Brasil enquanto que uma estimativa mostra que apenas 700 mil moradias, aproximadamente, foram produzidas pelo mercado115. Essa impossibilidade de o mercado habitacional atender populao de baixa renda fez com que o acesso moradia por essas famlias se desse basicamente pela ocupao de terras com autoconstruo e pelo mercado informal de moradias. Assim, os que no tm recursos para adquirir um imvel atravs do mercado formal tm de recorrer a outras formas para assegurar sua famlia uma moradia. Isso indica que a demanda que o mercado formal consegue atingir apenas a demanda solvvel, ou seja, a da parcela da populao que tem condies de pagar pelo imvel oferecido.116 O problema da solvabilidade, ou seja, da capacidade de compra, [...] definido pelo alto valor relativo da mercadoria moradia comparativamente ao poder de compra do conjunto da populao117, afirma Ribeiro. Em parte, isso decorre do fato de que o salrio s garante as necessidades de consumo imediatas, ou seja, [...] a moradia desta noite e no a de amanh118. O alto valor da moradia e os baixos salrios da populao no so, entretanto, os nicos empecilhos para que o mercado possa fornecer moradias para
112 MARICATO, Ermnia. As ideias fora do lugar e o lugar fora das ideias: planejamento urbano no Brasil. In: ARANTES, Otlia; VAINER, Carlos; MARICATO, Ermnia. A cidade do pensamento nico, p. 155. 113 UN-HABITAT. The challenge of slums, p. 6. 114 MARICATO, Ermnia. As ideias fora do lugar e o lugar fora das ideias: planejamento urbano no Brasil. In: ARANTES, Otlia; VAINER, Carlos; MARICATO, Ermnia. A cidade do pensamento nico, p. 155-156. 115 MARICATO, Ermnia. As ideias fora do lugar e o lugar fora das ideias: planejamento urbano no Brasil. In: ARANTES, Otlia; VAINER, Carlos; MARICATO, Ermnia. A cidade do pensamento nico, p. 156. 116 VILLAA, Flvio. O que todo cidado precisa saber sobre Habitao, p. 12. 117 RIBEIRO, Luiz C. de Queiroz; PECHMAN, Robert M. O que questo da moradia, p. 38. 118 RIBEIRO, Luiz C. de Queiroz; PECHMAN, Robert M. O que questo da moradia, p. 38.

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toda a populao. A questo territorial tambm um grande obstculo, pois o fato de a moradia estar necessariamente vinculada ao solo impede que ela seja produzida em larga escala e distribuda aos seus consumidores, como ocorre com outros bens tambm necessrios sobrevivncia.119 Exatamente por depender da terra, por dever estar assentada em algum lugar, que a moradia no pode ser desvinculada de outros fatores, como proximidade de locais de comrcio, de equipamentos pblicos, infraestrutura urbana etc. Essa vinculao, alm de encarecer a moradia, faz com que sua construo dependa de inmeros fatores, dificultando o processo de produo, circulao e consumo, que deve ocorrer com as mercadorias no sistema capitalista.120 Por isso, a moradia, vista como mercadoria pelo mercado habitacional, s pode ser acessada pelos que tenham condies de pagar por ela. Por saber que grande parte da populao brasileira no consegue inserir-se neste mercado, faz-se necessria a existncia de alternativas para garantir o direito moradia dessas pessoas, o que pode ocorrer tanto atravs de polticas de financiamento e subsdios pblicos quanto pela regulao do mercado habitacional, com incentivos e restries, de forma a forar que parte da produo deste setor volte-se para o atendimento da faixa populacional de menor renda. Outro obstculo para o atendimento a toda populao pelo mercado de moradias a questo do mercado privado de terras. Isso porque o fato de a terra, lugar onde a moradia deve ser construda, estar condicionada pela propriedade privada, e nas mos de poucos proprietrios e incorporadores, faz com que seu preo seja muito elevado, especialmente quando est bem localizada, perto de equipamentos pblicos, infraestrutura e outras facilidades.121 O alto preo das terras dotadas de servios bsicos necessrios e localizadas nas proximidades das cidades faz com que a populao de baixa renda tenha que adquirir (quando consegue acessar o mercado formal) um imvel distante e com difcil acesso aos servios e equipamentos pblicos. Para os que nem isso conseguem, s resta os imveis que no so considerados teis para o mercado, pois no podem ser loteados e vendidos para uso, como o caso dos imveis ambientalmente protegidos, com inclinao excessiva, sujeitos a alagamentos etc.
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VILLAA, Flvio. O que todo cidado precisa saber sobre Habitao, p. 16. VILLAA, Flvio. O que todo cidado precisa saber sobre Habitao, p. 17. 121 VILLAA, Flvio. O que todo cidado precisa saber sobre Habitao, p. 17.
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Ademais, o fato de muitos imveis dotados de toda infraestrutura, e geralmente localizados nas reas mais centrais das cidades, serem usados para especulao imobiliria, faz com que novas habitaes tenham que ser construdas em terrenos cada vez mais distantes do centro, urbanizando partes longnquas das cidades, o que gera um processo de conurbao entre diversos municpios e o aumento da mancha urbana, acabando com reas rurais importantes. Tambm ressaltada pelos pesquisadores questo da excluso urbanstica, conforme denominao de Maricato.122 Esse processo, que decorrncia do fato de pessoas no terem outra opo de moradia que no seja fora dos padres legais da cidade, tambm uma forma de retroalimentar a pobreza e a excluso. Isso porque o fato de morar em um local tido como ilegal acaba gerando outras formas de excluso, como a falta de acesso sade, educao, alimentao adequada etc. Aqueles que no tm condies de adquirir uma moradia atravs do mercado formal estaro, muito provavelmente, descumprindo a legislao. Quem estiver fora do mercado est fora dos Cdigos123, assevera Villaa, que acredita que a populao mais pobre no tem mesmo condies de adquirir uma casa dentro dos padres legais e urbansticos, pois essas regras so muito restritas e s abrangem a realidade de quem tem condies econmicas melhores.124 Indo mais alm nesse raciocnio, Maricato afirma que o urbanismo brasileiro [...] no tem comprometimento com a realidade concreta, mas com uma ordem que diz respeito a uma parte da cidade, apenas125. Isso significa que as regras criadas para o planejamento e regulao urbanstica das cidades brasileiras visam atender as demandas de apenas uma parte da sociedade, reafirmando e reproduzindo desigualdades, de um lado, e privilgios, de outro.126

MARICATO, Ermnia. As ideias fora do lugar e o lugar fora das ideias: planejamento urbano no Brasil. In: ARANTES, Otlia; VAINER, Carlos; MARICATO, Ermnia. A cidade do pensamento nico, p. 122. 123 VILLAA, Flvio. O que todo cidado precisa saber sobre Habitao, p. 45. 124 VILLAA, Flvio. O que todo cidado precisa saber sobre Habitao, p. 45. 125 MARICATO, Ermnia. As ideias fora do lugar e o lugar fora das ideias: planejamento urbano no Brasil. In: ARANTES, Otlia; VAINER, Carlos; MARICATO, Ermnia. A cidade do pensamento nico, p. 122. 126 MARICATO, Ermnia. As ideias fora do lugar e o lugar fora das ideias: planejamento urbano no Brasil. In: ARANTES, Otlia; VAINER, Carlos; MARICATO, Ermnia. A cidade do pensamento nico, p. 122.

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Dessa forma, enquanto uma parte da cidade planejada s mincias, a outra deixada sem planos nem ordem, na ilegalidade.127 Esse processo, entretanto, no novo, como demonstra Osrio:
Frente urbanizao crescente, os governos passaram a produzir normas para dirigir ordenadamente o uso e a ocupao do solo. As leis urbanas reguladoras do uso e ocupao do solo nas cidades, aprovadas por municpios, departamentos ou distritos, tais como os planos diretores, os cdigos de obras, as regras de parcelamento do solo, edificaes, zoneamento, estabeleciam padres ideais de cidade que geraram diferenciais no preo das terras regulamentadas e bem localizadas em relao quelas das periferias, sem regulamentao. Esse diferencial no preo da terra segregou e excluiu territorialmente grande parte da populao que no tinha condies de pagar por um terreno urbanizado e bem localizado.128

Esse processo de criao de leis que regulassem o uso do solo urbano tinha como pretenso dirigir ordenadamente a ocupao do solo, utilizando-se de regras universais e genricas, que pudessem separar e hierarquizar os diferentes tipos e padres de uso do solo. Contudo, o resultado dessa regulao foi a criao de uma paisagem dividida entre a cidade formal, que tem suas propriedades e edificaes em conformidade com os parmetros legais, e a cidade informal, que abriga as moradias da parcela pobre da populao, que deste modo fica excluda do usufruto dos bens, servios e oportunidades da cidade.129 nesse sentido que Osrio menciona que [...] a ilegalidade , portanto, subproduto da regulao tradicional e das violaes contra os direitos a terra e moradia130. Esta mesma fundamentao usada por Maricato, que afirma que a ilegalidade funcional, j que ela serve para manter as [...] relaes polticas arcaicas, um mercado imobilirio restrito e especulativo, e a aplicao arbitrria da lei131, confirmando as relaes clientelista e de favor.

MARICATO, Ermnia. As ideias fora do lugar e o lugar fora das ideias: planejamento urbano no Brasil. In: ARANTES, Otlia; VAINER, Carlos; MARICATO, Ermnia. A cidade do pensamento nico, p. 122. 128 OSRIO, Letcia Marques. Direito moradia adequada na Amrica Latina. In: ALFONSIN, Betnia; FERNANDES, Edsio. Direito moradia e segurana da posse no Estatuto da Cidade, p. 27. 129 OSRIO, Letcia Marques. Direito moradia adequada na Amrica Latina. In: ALFONSIN, Betnia; FERNANDES, Edsio. Direito moradia e segurana da posse no Estatuto da Cidade, p. 27. 130 OSRIO, Letcia Marques. Direito moradia adequada na Amrica Latina. In: ALFONSIN, Betnia; FERNANDES, Edsio. Direito moradia e segurana da posse no Estatuto da Cidade, p. 27. 131 MARICATO, Ermnia. As ideias fora do lugar e o lugar fora das ideias: planejamento urbano no Brasil. In: ARANTES, Otlia; VAINER, Carlos; MARICATO, Ermnia. A cidade do pensamento nico, p. 123.

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De outro lado, as consequncias dessa ilegalidade so perversas para todos os habitantes do planeta, e no apenas para a populao que sofre diretamente os danos pelas condies precrias em que vive. Ficam comprometidas no apenas a sustentabilidade ambiental e a qualidade de vida urbana, mas tambm as relaes democrticas e mais igualitrias e a ampliao da cidadania.132 Em vista dessa dualidade entre super-regulamentao da cidade formal e radical flexibilidade da cidade informal, Maricato indica que no por falta de planos nem legislao urbanstica que as cidades brasileiras apresentam graves problemas e crescem de modo predatrio.133 Ao contrrio, o excesso de regulamentaes pode favorecer esta situao, j que no Brasil a aplicao da lei no se d de forma genrica, no atinge a todos da mesma forma. Assim, cria-se no imaginrio da populao a idia de uma legislao ineficaz, quando na verdade a lei aplicada de forma discriminatria, e constitui um instrumento fundamental para o exerccio arbitrrio do poder.134 Esse pensamento leva a autora a concluir que [...] a ocupao ilegal da terra urbana no s permitida como parte do modelo de desenvolvimento urbano no Brasil135. Essa tolerncia das ocupaes, entretanto, no se d em relao a qualquer rea, pois nas reas valorizadas pelo mercado ela no se aplica.136 Maricato chega a afirmar que o que se impe no a norma jurdica, mas a lei de mercado, pois nas reas desvalorizadas ou inviveis a lei pode ser transgredida: o direito invaso at admitido, mas no o direito cidade137. A situao de excluso em que vive a populao desses assentamentos precrios to grave que nem mesmo conhecida pelas estatsticas oficiais. De
MARICATO, Ermnia. As ideias fora do lugar e o lugar fora das ideias: planejamento urbano no Brasil. In: ARANTES, Otlia; VAINER, Carlos; MARICATO, Ermnia. A cidade do pensamento nico, p. 123. 133 MARICATO, Ermnia. As ideias fora do lugar e o lugar fora das ideias: planejamento urbano no Brasil. In: ARANTES, Otlia; VAINER, Carlos; MARICATO, Ermnia. A cidade do pensamento nico, p. 124 e 147. 134 MARICATO, Ermnia. As ideias fora do lugar e o lugar fora das ideias: planejamento urbano no Brasil. In: ARANTES, Otlia; VAINER, Carlos; MARICATO, Ermnia. A cidade do pensamento nico, p. 147. 135 MARICATO, Ermnia. As ideias fora do lugar e o lugar fora das ideias: planejamento urbano no Brasil. In: ARANTES, Otlia; VAINER, Carlos; MARICATO, Ermnia. A cidade do pensamento nico, p. 147. 136 MARICATO, Ermnia. As ideias fora do lugar e o lugar fora das ideias: planejamento urbano no Brasil. In: ARANTES, Otlia; VAINER, Carlos; MARICATO, Ermnia. A cidade do pensamento nico, p. 161. 137 MARICATO, Ermnia. As ideias fora do lugar e o lugar fora das ideias: planejamento urbano no Brasil. In: ARANTES, Otlia; VAINER, Carlos; MARICATO, Ermnia. A cidade do pensamento nico, p. 161.
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fato, essa excluso urbanstica indica tambm uma excluso do planejamento, do mercado imobilirio formal, dos levantamentos de dados, e at mesmo das representaes cartogrficas.138 A dificuldade de analisar e estudar essa situao mostra mais uma dificuldade da concretizao do direito moradia: a pouca efetividade da atuao do Estado. Um levantamento realizado pela ONU sobre a situao das favelas no mundo indica que o principal fator para existncia desses assentamentos precrios o fracasso das polticas habitacionais: [...] favelas devem ser vistas como resultado do fracasso das polticas habitacionais, leis e sistemas de entrega, assim como das polticas nacionais e urbanas139. Esta pesquisa tambm indica que falta vontade poltica para realizar os programas de uma forma estruturada, sustentvel e em larga escala.140 Essa falha na realizao das polticas pblicas ocorre em todos os nveis, do global ao local, fazendo com que os pobres fiquem presos em um mundo informal e ilegal, j que as favelas no so representadas em mapas, l o lixo no recolhido, no se pagam impostos e no se tem acesso a servios pblicos: oficialmente, elas no existem141. Ao invs de fornecer ajuda os governos geralmente perseguem os favelados, e tentam restringir ainda mais suas tentativas de manter uma vida digna atravs da construo de casas, fazendo com que eles vivam em um estado permanente de insegurana e ilegalidade.142 Para mudar essa realidade, o Estado brasileiro (incluindo-se aqui todos os entes federativos) deve assumir seu papel constitucional de promover programas de construo de moradias e melhoria das condies habitacionais para a populao que mais precisa. Alm dessa obrigao, existem outras decorrentes dos Pactos ratificados pelo Brasil, em particular o PIDESC. Em relao a este, Pisarello indica alguns deveres imediatos que devem ser cumpridos pelos Estados, em vista do Comentrio Geral n. 3 do Comit DESC e de outras normas internacionais que interpretam este Pacto. Assim, o Estado brasileiro tem como obrigao imediata:
UN-HABITAT. The challenge of slums, p. 6. Slums must be seen as the result of a failure of housing policies, laws and delivery systems, as well as of national and urban policies. Traduo livre da autora. UN-HABITAT. The challenge of slums, p. 5. 140 UN-HABITAT. The challenge of slums, p. 5. 141 Officially, they do not exist. Traduo livre da autora. UN-HABITAT. The challenge of slums, p. 6. 142 UN-HABITAT. The challenge of slums, p. 6.
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a) o dever de no adotar medidas de carter deliberadamente regressivo nas questes habitacionais, promovendo despejos arbitrrios ou realizando cortes ou limitaes em suas polticas, a menos que estes resultem em maior eficcia global do conjunto de direitos sociais garantidos pelo PIDESC.143

O dever de no regresso em relao s polticas sociais fundamental para se evitar que essas polticas possam ser modificadas com a troca de governos, de forma que todos os entes federativos brasileiros tm obrigao de manter os avanos conseguidos nos governos anteriores, tenham sido eles transformados em leis ou no. Como salientado por Saule, esse dever de no regresso inclui a proibio de realizar medidas ou aes que dificultem ou tornem impossvel o exerccio do direito moradia.144 O segundo dever o de b) adotar medidas legislativas e administrativas deliberadas, concretas e dirigidas da maneira mais clara possvel a cumprir com os objetivos do PIDESC145, ou seja, requer que o Estado brasileiro crie leis e adote medidas administrativas para regular da melhor forma possvel o direito moradia, estabelecendo os elementos mnimos para sua concretizao e as formas de sua efetivao para a populao brasileira. Tambm tem o Estado o c) dever de adotar essas medidas em um tempo razoavelmente curto146, o que significa que o dever de adotar medidas progressivas para realizao do direito moradia no d ao Estado o direito de ficar infinitamente resolvendo o problema da moradia, sem que os avanos sejam visualizados. As medidas a serem tomadas devem ser planejadas e realizadas de acordo com metas perceptveis. Outro dever o de d) realizar todos os esforos possveis e de recorrer ao mximo de recursos humanos, naturais, tecnolgicos, informativos e financeiros ao

a) El deber de no adoptar medidas de carcter deliberadamente regresivo en cuestiones habitacionales, promoviendo desalojos arbitrarios o impulsando recortes o limitaciones en sus polticas, a menos que stas redunden en la mayor eficacia global del conjunto de derechos sociales garantizados en el PIDESC. Traduo livre da autora. PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos, p. 117. 144 SAULE JUNIOR, Nelson. The Right to Housing and the prevention of forced evictions in Brazil. In: DURAND-LASSERVE, Alain; ROYSTON, Lauren (coords). Houding their ground, p. 139. 145 b) El deber de adoptar medidas legislativas y administrativas deliberadas, concretas y dirigidas de la manera ms clara posible a cumplir con los objetivos del PIDESC. Traduo livre da autora. PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos, p. 118. 146 c) El deber de adoptar esas medidas en un tiempo razonablemente corto. Traduo livre da autora. PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos, p. 118.

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seu alcance para satisfazer o direito moradia147, o que significa que deve ser dada prioridade oramentria concretizao do direito moradia em detrimento de gastos com polticas menos fundamentais, com a criao de rgos especficos para auxiliar no cumprimento desta poltica. Tambm devem os entes federativos brasileiros e) garantir o exerccio de direitos habitacionais sem discriminao148 e f) dar prioridade em sua atuao aos grupos mais vulnerveis e aos que tenham necessidades mais urgentes149. Estes deveres mostram que na realizao da poltica habitacional no pode haver discriminao de sexo, cor, renda, etnia etc, e que os grupos mais vulnerveis, como a populao carente, idosos e crianas devem ser priorizados nas polticas de concretizao do direito moradia. Por fim, deve-se g) garantir, inclusive em situaes de crise, de ajuste ou de escassez de recursos, ao menos o contedo mnimo do direito moradia, sobretudo para as pessoas e coletivos que caream de um teto de maneira absoluta150, o que significa que o Estado deve tomar medidas urgentes para atender a populao que est totalmente desabrigada, como o caso dos moradores de rua, e que polticas nesse sentido no devem ser limitadas por restries oramentrias de qualquer tipo. Essa breve explanao sobre o papel que os entes federados brasileiros podem cumprir na efetivao do direito moradia demonstra que muito pode ser feito para mudar a situao de extrema necessidade e pobreza em que vivem muitas famlias no pas. Como ser abaixo detalhado, a inteno deste trabalho indicar uma das formas que podem ser utilizadas para monitorar o cumprimento dessas polticas nos municpios brasileiros.

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d) El deber de desplegar todos los esfuerzos posibles y de recurrir al mximo de recursos humanos, naturales, tecnolgicos, informativos y financieros a su alcance para satisfacer el derecho a la vivienda. Traduo livre da autora. PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos, p. 118. 148 e) El deber de garantizar el ejercicio de derechos habitacionales sin discriminacin. Traduo livre da autora. PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos, p. 118. 149 f) El deber de dar prioridad en su actuacin a los grupos ms vulnerables y a los que tengan necesidades ms urgentes. Traduo livre da autora. PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos, p. 118. 150 g) El deber de garantizar, incluso en situaciones de crisis, de ajuste o de escasez de recursos, al menos el contenido mnimo del derecho a la vivienda, sobre todo para aquellas personas y colectivos que carezcan de un techo de manera absoluta. Traduo livre da autora. PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos, p. 118.

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2. O DIREITO MORADIA E OS ELEMENTOS PARA SUA CONCEITUAO

2.1. Notas sobre o conceito de direito moradia

O que significa morar dignamente? Quais pressupostos devem ser atendidos para que se tenha uma moradia digna? A resposta a estas perguntas est condicionada a algumas variveis, o que torna difcil conceituar o direito moradia de uma forma universal, que inclua o entendimento de morar de todos os habitantes deste planeta. Diferentes culturas representam diferentes formas de estar no mundo, de vlo, e de viv-lo. Como equacionar o desejo por moradia digna dos habitantes das manbandas151 na Tanznia, dos bidonvilles152 na Frana, das cuarteras153 em Cuba, e das favelas no Rio de Janeiro? Mesmo sem ir to longe, como dizer que morar tem o mesmo significado para os ndios do Amazonas, para os ciganos de Gois, para os quilombolas de Pernambuco e para os moradores do Pinheirinho em Curitiba? Tais dvidas e dificuldades so correntes quando se lida com o comportamento humano, pois este no preciso, linear; no pode ser enquadrado em leis da fsica e da matemtica. Ao contrrio, pode-se dizer que a diferena a maior semelhana entre os seres humanos:
[...] as motivaes e comportamento humano, especialmente em massa, no so de modo algum suscetveis ao mesmo tipo de mensurao e prognstico que as rochas ou as estrelas. Como observou o cientista poltico John McCamant, comparada previsibilidade relativamente clara dos tomos de cobre, a inconstncia das sociedades comea pela inconstncia de suas partes constituintes, os seres humanos individuais: nenhum deles igual a outro e cada qual est sempre aprendendo e se adaptando,

Termo com representao similar ao que se chama de favela no Brasil. UN-HABITAT. The challenge of slums, p. 9-10. 152 Termo com representao similar ao que se chama de favela no Brasil. UN-HABITAT. The challenge of slums, p. 9-10. 153 Termo com representao similar ao que se chama de favela no Brasil. UN-HABITAT. The challenge of slums, p. 9-10.

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criando infinitas combinaes e permutas com estruturas e processo [...] nunca repetidos em dois lugares ou ocasies.154

De fato, a tentativa de estabelecer um conceito nico, que d conta da complexidade de realidades to dspares, e que represente algum elemento unificador em toda essa diferena parece realmente uma tarefa infrutfera. Mesmo o uso de qualificativos amplos e genricos, como afirmar que a moradia deve ser digna, adequada, ou acessvel, no o suficiente para dar conta de tal disparidade:
O que constitua uma habitao ou moradia segura, acessvel, habitvel, razoavelmente situada, em resumo, adequada, est, em ltima instncia, condicionado ao que se considere aceitvel em um mbito espacial e temporal determinado.155

De qualquer forma, a dificuldade de encontrar elementos que aglutinem os diferentes desejos dos moradores do planeta em torno de algo comum no pode servir de escusa para deixar de aventurar-se nessa tarefa. Especialmente porque a falta de uma definio mais precisa do contedo, entre outras razes, deixa em aberto a possibilidade de se afirmar que no possvel a realizao de medidas imediatas para a concretizao do direito moradia:
Como para a maioria dos direitos sociais, se afirma, para o direito moradia adequada, que um direito vago, evanescente, que promete demais, que especifica muito pouco ou, no pior dos casos, as duas coisas de uma vez.156

Como j visto, a prpria maneira como o ordenamento ptrio tratou do tema j d indcios sobre a dificuldade de se concretizar o direito moradia no Brasil, seja pela insuficincia de delimitao do contedo e dos elementos desse direito, seja pela falta de instrumentos para sua concretizao e pela dificuldade de aplicar os instrumentos existentes.

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GOLDSTEIN, Robert Justin. As limitaes do uso de dados quantitativos no estudo das violaes dos direitos humanos. In: JABINE, Thomas B.; CLAUDE, Richard P. (orgs.). Direitos Humanos e Estatstica, p. 61. 155 Lo que constituya un hogar o una vivienda segura, asequible, habitable, razonablemente situada, adecuada en suma, est en ltima instancia supeditado a lo que se considere aceptable en un mbito espacial y temporal determinado. Traduo livre da autora PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos, p. 23. 156 Como la mayora de los derechos sociales, se afirma, el derecho a una vivienda adecuada es un derecho vago, evanescente, que promete demasiado, que especifica muy poco o, en el peor de los casos, ambas cosas a la vez. Traduo livre da autora. PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos, p. 41.

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Em verdade, o prprio tratamento legislativo do tema da moradia d-se de forma diferente dependendo de qual realidade social se est a tratar. A moradia indgena, por exemplo, protegida constitucionalmente atravs da defesa do direito [...] as terras que tradicionalmente ocupam157 os ndios, e os instrumentos legislativos que regulam este direito dizem respeito especificamente questo indgena. Da mesma forma, quando trata das comunidades quilombolas, a Constituio tambm lhes garante o direito moradia atravs do direito propriedade das terras que ocupam158, e as garantias infraconstitucionais que asseguram este direito tambm esto em normas especficas.159 Exatamente pela dificuldade de apreender as diferenas culturais e tambm os diferentes tratamentos legislativos que so dados para esses povos, que se optou por estudar o direito moradia (em seu contedo, elementos, e possveis indicadores) com foco na populao urbana de baixa renda das cidades brasileiras,160 sem adentrar em meandros que seriam necessrios para se conhecer as necessidades habitacionais de populaes tradicionais. Alm disso, no se est defendendo que o fato de conceituar e delimitar todos os aspectos de determinado direito far com que este seja concretizado. Sabe-se que mesmo nos casos em que existem regras claras e bem definidas a efetivao dos direitos sociais pode no ocorrer. Por outro lado, a prpria populao trata de criar suas prprias regras, e estabelecer seus prprios padres de conduta, de modo a tentar garantir para si um direito que est previsto na legislao, mas que no efetivado pelo poder pblico.161
BRASIL. Presidncia da Repblica. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Art. 231. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 15 jan. 2010. 158 BRASIL. Presidncia da Repblica. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Ato das disposies constitucionais transitrias. Art. 68. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_ 03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 15 jan. 2010. 159 SAULE JUNIOR, Nelson. A proteo jurdica da moradia nos assentamentos irregulares, p. 172175. 160 Alm disso, tem-se cincia que em muitos momentos apenas se est tratando da realidade das grandes cidades brasileiras. Entretanto, devido dificuldade de diferenciar essas realidades urbanas, optou-se por tratar do tema genericamente, ficando a ressalva de que em determinados momentos os elementos aqui mencionados no sero suficientes para se compreender a realidade das pequenas e mdias cidades. 161 Em um estudo sociolgico realizado em uma favela do Rio de Janeiro, Sousa Santos mostra como dentro daquele limite territorial so criadas regras de conduta que vigoram entre os moradores de forma paralela s normas vigentes no ordenamento jurdico brasileiro, e que servem para prevenir e mediar os conflitos decorrentes da luta por uma moradia: No caso especfico de Pasrgada, pode detectar-se a vigncia no-oficial e precria de um direito interno e informal, gerido, entre outros, pela associao de moradores, e aplicvel preveno e resoluo de conflitos no seio da comunidade
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Em seguida sero retomados alguns dos marcos legais indicados no primeiro captulo para resgatar o que pode servir de base para a delineao do direito moradia. No mbito do direito internacional, a Declarao Universal dos Direitos Humanos da ONU de 1948 apenas relaciona a moradia a um padro de vida adequado, no trazendo uma definio mais precisa. Ademais, neste documento no existe meno sobre o modo de efetivar este direito, somente a indicao de que se devem adotar medidas progressivas para assegurar o seu reconhecimento e sua observncia universal e efetiva. Entre os Pactos internacionais que de alguma forma trataram do direito moradia, tem-se como mais importante o Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais da ONU (PIDESC), pois foi a partir dele que se iniciou o estabelecimento, em mbito global, de [] um sistema mais ou menos generalizado de definio e superviso do contedo e da efetividade dos direitos sociais162. Isso porque este Pacto estabelece a necessidade dos Estados Partes apresentarem informes peridicos sobre as medidas adotadas e o avano alcanado com o cumprimento dos direitos sociais.163 Como visto no primeiro captulo, esse sistema de monitoramento permite que o Comit DESC emita Comentrios que de alguma forma servem de interpretao para o contedo do Pacto. Dos Comentrios emitidos at o presente dois so fundamentais para o estabelecimento do contedo e dos elementos do direito moradia: os Comentrios Gerais n. 4, sobre o direito a uma moradia adequada, e n. 7, sobre despejos forados, que sero mais bem analisados abaixo. O Comentrio n. 4 apresenta uma srie de subsdios para se delimitar o direito moradia, e fornece inclusive uma lista de elementos mnimos para este direito. De fato, tal Comentrio [] constitui a interpretao normativa mais autorizada do direito no mbito do direito internacional, j que um instrumento para

decorrentes da luta pela habitao. SOUSA SANTOS, Boaventura de. Notas sobre a histria jurdicosocial de Pasrgada. In: SOUSA JNIOR, Jos Geraldo de (Org.). Introduo crtica ao direito, p. 43. 162 [] un sistema ms o menos generalizado de definicin y supervisin del contenido y de la efectividad de los derechos sociales. Traduo livre da autora. PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos, p. 65. 163 PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos, p. 65.

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aclarar seu contedo, assim como para identificar as principais obrigaes que sua satisfao suscita164. Alm disso, muitos princpios que hoje fazem parte do contedo deste direito no mbito internacional advieram deste Comentrio, como, por exemplo, as noes de que o direito moradia: a) tem uma importncia fundamental para a realizao de todos os demais direitos econmicos, sociais e culturais, e tambm para os direitos civis e polticos; b) no pode ser interpretado em sentido estrito ou restritivo; c) deve ser considerado como o direito a viver em segurana, paz e dignidade onde quer que seja; d) deve ser preservado mesmo quando haja condies sociais, econmicas, culturais, climticas, ecolgicas ou de outra ndole que demandem sua adequao; e) deve ser garantido independente do estado de desenvolvimento do pas; f) deve ser garantido prioritariamente aos grupos sociais que vivem em condies desfavorveis, e que, consequentemente, as polticas e a legislao no podem ser destinadas a beneficiar grupos sociais j em vantagem; g) deve ser defendido mesmo quando haja problemas externos, e ainda mais em pocas de gravames econmicos; entre outras165. Como j visto, o PIDESC foi ratificado pelo Brasil e transformado no Decreto n. 591 de 1992, de forma que no se pode alegar que o contedo de tal Pacto e, por consequncia, os Comentrios dele decorrentes, no so normas no mbito interno. Por isso, impem-se para o Estado brasileiro a efetivao do direito moradia nos termos acima mencionados.

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[] contituye la interpretacin normativa ms autorizada del derecho en el mbito del derecho internacional, ya que es un instrumento fundamental para clarificar su contenido, as como para identificar las principales obligaciones que su satisfaccin suscita. Traduo livre da autora. PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos, p. 66. 165 COMIT DE DERECHOS ECONMICOS, SOCIALES Y CULTURALES. Observacin general n 4: el derecho a una vivienda adecuada (prrafo 1 del artculo 11 del Pacto). Traduo livre da autora. Disponvel em: <http://www.hic-al.org/documentos.cfm?id_categoria=10>. Acesso em: 15 jan. 2010.

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Alm disso, sabe-se que a legislao ptria constitucional e infraconstitucional tambm tratou do tema da moradia, garantindo-a como um direito fundamental. No mbito constitucional, isto se deu com a incluso do direito moradia no rol dos direitos sociais atravs da Emenda Constitucional n. 26 de 2000. Entretanto, a Constituio Federal no definiu o direito moradia, nem estabeleceu seus elementos, apesar de ter includo um Captulo sobre Poltica Urbana, no qual inclusive disps sobre a Usucapio Especial de Imvel Urbano166, um dos instrumentos que pode ser usado para se assegurar o direito moradia. Na legislao infraconstitucional, o maior avano em relao a este direito deu-se com a promulgao do Estatuto da Cidade. Contudo, da mesma forma que a Constituio, tal documento deixa de explicitar claramente o contedo do direito moradia, afirmando apenas que este faz parte do direito a cidades sustentveis, que deve ser uma das diretrizes da poltica urbana167. Apesar de no direito interno brasileiro o direito moradia no ter tido seu contedo claramente explicitado, em vista da incorporao pelo ordenamento ptrio do Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais depreende-se que existem elementos suficientes para delimitar o direito moradia, de forma a estabelecer o mnimo exigvel do Estado brasileiro para sua efetivao. Alm do contedo acima mencionado, importante ressaltar um ltimo aspecto exigido no PIDESC que tem importncia fundamental para a efetivao do direito moradia e de todos os demais direitos sociais ali identificados: a exigncia de que a concretizao dos direitos sociais seja realizada de maneira progressiva. Realmente, esta exigncia essencial para a efetivao do direito moradia, j que notrio que os Estados no tm condies de assegurar imediatamente este direito a todos. Por isso, a exigncia da progressividade de efetivao desse direito o que garante que o Estado no pode usar o fato de no dispor de recursos para incorrer na no realizao de medidas que visem, progressivamente, alcanlo. Ademais, sabendo que a efetivao do direito moradia no se realiza apenas atravs de aes positivas dos Estados, mas tambm por abstenes (como a no
BRASIL. Presidncia da Repblica. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Art. 183. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 15 jan. 2010. 167 BRASIL. Presidncia da Repblica. Lei Federal n. 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituio Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias. Art. 2, I. Disponvel em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil/LEIS/LEIS_2001/L10257. htm>. Acesso em: 15 jan. 2010.
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realizao de despejos forados), percebe-se que existem modos de concretizao do direito moradia que podem ser realizados progressivamente, mesmo que no haja recursos para atuao positiva (como construo de habitaes). Entretanto, o princpio da progressividade no pode ser visto com uma carta aberta, que permite que um Estado permanea infinitamente tentando cumprir o direito moradia. Existem alguns pressupostos, apontados pela doutrina168 ou pelo prprio PIDESC, que no podem ser deixados de lado. So eles: a) evitar medidas deliberadamente regressivas em matria habitacional; b) dedicar o mximo de esforos e o mximo de recursos disponveis para que o direito seja efetivado no menor prazo possvel, sendo dada prioridade para os casos mais urgentes; c) sempre satisfazer ao menos o contedo mnimo do direito, mesmo nos momentos de recesso ou crise. A partir do exposto, e tendo o contedo do direito moradia sido ao menos parcialmente delimitado, necessrio conhecer os elementos que do corpo a este direito, e que serviro, mais adiante, como base para se pensar em indicadores para seu monitoramento. Assim, o Comit do PIDESC, na tentativa de recomendar aos Estados Partes critrios que pudessem servir de base para se avaliar o cumprimento ou no do direito moradia, indicou no Comentrio Geral n. 4 elementos que minimamente devem ser atendidos para que saiba se uma pessoa ou grupo tem uma moradia digna. Assim, de acordo com o Comentrio Geral n. 4 do Comit do PIDESC, os elementos que compem o direito moradia so: a) segurana jurdica da posse; b) disponibilidade de servios, materiais, facilidades e infraestrutura; c) custo acessvel; d) habitabilidade; e) acessibilidade; f) localizao; g) adequao cultural. A seguir ser analisado cada um destes elementos, com a inteno de explicitar o melhor possvel seus contedos, e mais importante, de analisar em que medida estes elementos so adequados para se identificar o cumprimento do direito moradia em vista das especificidades existentes no pas.

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PISARELLO, Gerardo. Vivienda para todos, p. 103.

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2.2. Segurana jurdica da posse

Durante todo esse perodo, temos sido vtimas no s da violncia fsica e do descaso das autoridades, mas tambm de toda forma de mentiras e calnias. Na verdade, os ocupantes da calada so famlias de trabalhadores, homens, mulheres e crianas que lutam pelo seu direito garantido pela Constituio Federal - moradia e vida digna, em favor da propriedade que cumpre sua funo social - o que tambm assegurado pela Constituio. Agora, a Justia diz que temos at o dia 20 de julho para sair da calada, sob pena de sermos novamente despejados. Mas, nesse 169 caso, para onde iremos, se j estamos na calada?

O relato acima mostra claramente ao que esto expostas as pessoas que no tm segurana jurdica da posse. A principal, e pior, consequncia da falta deste elemento do direito moradia, o despejo forado. Tal prtica corriqueira nas cidades brasileiras, realizada tanto pelo poder pblico quanto por particulares. O resultado, na maioria dos casos, uma dupla violao, j que as pessoas que sofrem despejos em geral j no tinham seu direito moradia garantido. Esse o caso do relato acima. Num primeiro momento um grupo de pessoas ocupou um terreno abandonado no bairro Cidade Industrial, em Curitiba, onde construiu pequenos barracos de madeira na terra batida. A rea no tinha qualquer infraestrutura urbana, e os ocupantes tambm estavam distantes dos equipamentos pblicos, configurando uma situao visvel de moradia indigna. Deste local foram despejados por ordem judicial, em uma das aes policiais mais violentas j vistas na cidade, e, sem ter para onde ir, ocuparam a calada de um terreno prximo, montando barracos de lona, com cozinha e banheiros coletivos. A partir de ento, a situao s piorou: foram rechaados por muitos moradores da vizinhana, traficantes de drogas se estabeleceram no local, as crianas perderam o ano letivo por causa do despejo, uma pessoa foi assassinada por seguranas privados. Depois de viverem alguns meses na calada, em situao degradante, foram novamente despejados, por outra deciso judicial, dessa vez
Parte do Manifesto dos Moradores da ocupao Celso Sama Eidt, que foram despejados de um terreno vazio no bairro Cidade Industrial, em Curitiba, Paran, e, sem ter para onde ir, ocuparam a calada de um terreno prximo. O Manifesto foi escrito alguns meses antes de serem efetivamente despejados, por ordem judicial concedida em liminar de uma ao de reintegrao de posse requerida pela Prefeitura Municipal de Curitiba. CARRANO, Pedro. rea de ocupao em Curitiba sofre segundo despejo forado. Brasil de Fato. 26 jun 2009. Disponvel em: <http://www.brasildefato.com.br/v01/agencia/nacional/area-de-ocupacao-em-curitiba-sofre-segundodespejo-forcado>. Acesso em: 15 de jan. 2010.
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requerida pela prpria Prefeitura Municipal, que ofereceu apenas abrigos temporrios e galpes para deixar os poucos bens que eles ainda tinham. Muitos se dispersaram, foram para casas de parentes ou para outras ocupaes irregulares. Um pequeno grupo continuou junto e uniu-se a uma ocupao j consolidada, em outra cidade da Regio Metropolitana. Resultado: inmeras violaes ao direito moradia, culminando com a expulso (das pessoas e do problema) para outro municpio. Essa situao real caracterstica da falta de segurana jurdica da posse, um dos principais elementos do direito moradia. De acordo com a redao indicada no Comentrio Geral n. 4 do PIDESC, este elemento conceitua-se da seguinte maneira:
A posse tem uma variedade de formas, incluindo locao (pblica e privada), habitao em cooperativa, arrendamento, uso pelo prprio proprietrio, habitao de emergncia e assentamentos informais, incluindo ocupao de terreno ou propriedade. Independentemente do tipo de posse, todas as pessoas devem possuir certo grau de segurana da posse, o qual lhes garanta proteo legal contra despejos forados, presses incmodas ou outras ameaas. Consequentemente, os Estados Partes devem tomar medidas imediatas com o objetivo de conferir segurana jurdica da posse s pessoas e aos domiclios aos quais atualmente falte esta proteo, em consulta real s pessoas e aos grupos afetados.170

Do acima exposto, percebe-se de imediato que no importa o tipo de posse de que se esteja falando, ou seja, a posse para os efeitos do cumprimento do PIDESC pode nem mesmo estar estabelecida no ordenamento do pas, mas, mesmo assim, exige certo grau de proteo. Para o Brasil, isso significa que mesmo a posse mais precria, geralmente estabelecida pela ocupao de reas pblicas e privadas na periferia das cidades, deve ser, ao menos em certa medida, protegida. Quanto s famlias que esto expostas a uma situao de insegurana na posse, nota-se que so especialmente as que se encontram em situao de irregularidade fundiria, ou seja, as que residem em terrenos dos quais no detm a propriedade ou o direito de uso171. Entretanto, mesmo pessoas que detm direitos sobre um imvel podem ser ameaadas ou despejadas, como o caso das que tm
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COMIT DE DERECHOS ECONMICOS, SOCIALES Y CULTURALES. Observacin general n 4: el derecho a una vivienda adecuada (prrafo 1 del artculo 11 del Pacto). Traduo livre da autora. Disponvel em: <http://www.hic-al.org/documentos.cfm?id_categoria=10>. Acesso em: 15 jan. 2010. 171 Alguns instrumentos jurdicos que asseguram o direito de uso de um imvel so: concesso de direito real de uso, concesso de uso especial para fins de moradia, cesso de posse etc.

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processos judiciais pendentes em relao ao imvel (como titulares de aes de herana, usucapio, concesso de uso especial para fins de moradia etc), e proprietrios legtimos, como acontece com mulheres que so expulsas por seus maridos, ou famlias expulsas por traficantes de drogas172. No caso de imveis alugados, a situao de insegurana jurdica tambm pode existir, ferindo o direito moradia do locatrio, como se ver adiante. Essa proteo assegurada posse diz respeito preveno de despejos forados, presses incmodas ou quaisquer outras ameaas aos ocupantes do imvel, e deve ser entendida juntamente com o exposto no Comentrio Geral n. 7, que trata especificamente dos despejos forados. De incio, necessrio fazer um parntese para explicar o uso da expresso despejos forados, pois, de fato, o uso de tal expresso acarreta alguns problemas. Primeiramente, a expresso pode parecer redundante, pois os despejos em geral so maneiras de retirar algum de um imvel fora. Segundo, no ordenamento ptrio, pode ser feita a confuso com o termo despejo empregado na relao locatcia (mencionado na Lei Federal n. 8.245/1991 Lei do Inquilinato). O Comit do PIDESC levou tais problemas em considerao e incluiu no Comentrio Geral n. 7 um pargrafo para explicar a escolha da expresso, como se v:
O emprego da expresso despejos forados em certo modo problemtico. Esta expresso pretende transmitir o sentido de arbitrariedade e ilegalidade. Entretanto, para muitos observadores a referncia aos despejos forados uma tautologia, enquanto outros criticam a expresso despejos ilegais porque se supe que a legislao pertinente realiza uma proteo adequada e se ajusta ao Pacto, coisa que nem sempre assim em absoluto. Da mesma forma, se destacou que a expresso despejos injustos ainda mais subjetiva, pois no se refere a nenhum marco jurdico. A comunidade internacional, especialmente no contexto da Comisso de Direitos Humanos, optou pela expresso despejos forados, sobretudo levando em conta que todas as alternativas propostas padeciam tambm de muitos destes defeitos.173

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Essa situao vem sendo cada vez mais relatada em loteamentos populares ou reas onde se realizou processo de regularizao fundiria recente, inclusive no municpio de Curitiba. 173 COMIT DE DERECHOS ECONMICOS, SOCIALES Y CULTURALES. Observacin general n 7: el derecho a una vivienda adecuada (prrafo 1 del artculo 11 del Pacto): los desalojos forzosos. Traduo livre da autora. Disponvel em: <http://www.hic-al.org/documentos.cfm?id_categoria=10>. Acesso em: 15 jan. 2010.

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Em vista dessa argumentao, no deve haver confuso entre o termo despejo, caracterstico da relao locatcia, e a expresso despejos forados, que representa as violaes ao direito moradia de uma forma mais ampla. Inclusive, acredita-se que atravs da leitura do texto dos Comentrios n. 4 e 7 pode-se depreender que o despejo da Lei do Inquilinato pode, em alguns momentos, ser visto como um despejo forado, e dessa forma, como uma violao ao direito moradia. Isso no somente porque o Comentrio n. 4 indica expressamente a relao de locao (pblica e privada) como uma forma de posse que deve ser garantida, mas porque, como ser visto adiante, o Comentrio n. 7 estabelece diversas condies para que se retire uma pessoa de sua moradia, e algumas dessas garantias no esto reguladas pelo ordenamento ptrio no caso da relao locatcia174. Voltando s disposies do Comentrio n. 7, este pressupe, desde o incio, que os despejos forados so prima facie incompatveis com os requisitos do PIDESC, e que se definem como o ato de retirar pessoas, famlias e/ou comunidades dos lugares e/ou das terras que ocupam, de forma permanente ou provisria, sem oferecer-lhes meios apropriados de proteo legal ou de outra ndole, nem permitir-lhes acesso a estes meios175. Alm disso, este Comentrio estabelece diversas aes a serem realizadas pelos Estados Partes para garantir que os despejos forados no ocorram, e tambm medidas que devem ser tomadas caso seja necessria a relocao de famlias. Assim, indica que: a) o prprio Estado deve abster-se de realizar despejos forados, e sempre garantir que sejam punidos os agentes ou terceiros que realizem tais atos; b) a garantia de que no ocorram despejos forados no pode estar

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No objetivo deste trabalho adentrar neste tema, mas, apenas a ttulo de exemplo, entre vrias disposies que poderiam ser analisadas, entende-se que a disposio do 1 do art. 59, da Lei Federal n. 8.245/91, que indica que ser concedida liminar para desocupao do imvel independente da audincia da parte contrria um dos dispositivos que desrespeita os termos do Comentrio n. 7 do PIDESC. 175 COMIT DE DERECHOS ECONMICOS, SOCIALES Y CULTURALES. Observacin general n 7: el derecho a una vivienda adecuada (prrafo 1 del artculo 11 del Pacto): los desalojos forzosos. Traduo livre da autora. Disponvel em: <http://www.hic-al.org/documentos.cfm?id_categoria=10>. Acesso em: 15 jan. 2010.

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condicionada aos recursos que o Estado disponha; c) no se podem realizar despejos forados ou demolio de moradias como medida punitiva.176 Em relao legislao, o Comentrio indica a importncia da criao pelos Estados Partes de uma base legislativa contra despejos forados, de forma a se criar um sistema eficaz de proteo. Essa legislao deve garantir o mximo de segurana de posse aos ocupantes de moradias e terras, e deve regulamentar detalhadamente em que casos os despejos podem ocorrer. Ademais, os Estados devem fazer uma reviso da legislao e das polticas vigentes para adequ-las s necessidades de proteo ao direito moradia, estabelecendo inclusive os modos de punir os particulares que realizem despejos sem as precaues necessrias.177 Antes que um despejo ocorra, especialmente os que afetem grupos de pessoas, os Estados Partes devem: a) consultar os interessados para que se estudem todas as medidas que possam ser feitas para evitar ou minimizar o uso da fora; b) garantir que os afetados tenham acesso a todas as medidas judiciais possveis para assegurar seus direitos; c) garantir que as pessoas afetadas tenham direito receber indenizao pelos bens de que foram privadas.178 Nos casos excepcionais em que o despejo seja considerado justificado, os Estados Partes devem obedecer amplamente s normas internacionais de direitos humanos, e respeitar os princpios da razoabilidade e proporcionalidade. Ainda, devem assegurar algumas garantias processuais para a realizao destes despejos, como: a) consulta efetiva s pessoas afetadas; b) prazo suficiente e razovel de notificao de todos os afetados anteriormente data do despejo; c) permitir que todos os interessados tenham, em um prazo razovel, informaes sobre os despejos previstos e, de acordo com o caso, os fins a que se destinam as terras e moradias; d) garantir a presena de funcionrios do governo ou seus representantes no momento do despejo, especialmente quando este afete grupos; e) identificao
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precisa de todos que efetuem o despejo; f) no realizar despejos em caso de mal tempo ou noite, salvo quando os afetados consentirem; g) oferecer aos afetados recursos jurdicos; h) oferecer assistncia jurdica, sempre que seja possvel, s pessoas que precisem pedir reparao perante o Judicirio.179 Alm disso, mesmo tomando todas essas precaues, os Estados Partes devem garantir que os despejos no deixem pessoas sem moradia ou expostas a outras violaes de direitos humanos. Por isso, quando os afetados no tenham recursos, os Estados Partes devero tomar todas as medidas necessrias, com o mximo de recursos disponveis, para que sejam proporcionadas outras moradias, reassentamento ou acesso a terras produtivas, de acordo com o caso.180 Do exposto percebe-se que o Comentrio n. 7 regulamenta de forma extensa o que se considera por despejo forado e quais medidas devem ser tomadas pelos Estados para evit-lo. Entretanto, o que se v na realidade que muitas vezes o Estado o principal violador do direito moradia. Nesse sentido, vem a calhar a parte final da definio do elemento segurana jurdica da posse, que indica que os Estados Partes devem tomar medidas imediatas com o objetivo de conferir segurana jurdica da posse s pessoas e aos domiclios em que atualmente falte esta proteo, em consulta real s pessoas e aos grupos afetados181. Essas medidas devem ser tanto legislativas quanto administrativas, inclusive em relao ao Poder Judicirio, que, em ltima instncia, o poder que permite que despejos forados ocorram com aparncia de legalidade.

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2.3. Disponibilidade de servios, materiais, facilidades e infraestrutura

O Monteiro Lobato III uma rea no extremo sul de Curitiba com casas construdas pela Cohab ao lado da Estao de Tratamento de Esgoto CIC/Xisto. L h casas utilizadas pela companhia para realocao de famlias e outras cujo projeto no foi finalizado. A rea caracterizada pela falta de infra-estrutura bsica, como valetas inundadas em frente s residncias, e o forte cheiro vindo da estao.182

O residencial Monteiro Lobato III um loteamento produzido pela COHAB-CT para famlias de baixa renda no Bairro Tatuquara. Os moradores recm ingressos no loteamento afirmavam que a m-qualidade das casas, a falta de infraestrutura bsica e a distncia dos equipamentos pblicos eram os principais problemas do loteamento. Visita de campo realizada comunidade em 01 de agosto de 2008 mostrou que as casas eram entregues pela COHAB sem pintura, sem reboco, em piso bruto, e eram produzidas com materiais de pssima qualidade. Em todo o loteamento o esgoto corria a cu aberto em frente s casas.183 O atraso nas obras, entre outros fatores, fez com que muitas casas permanecessem inacabadas por longos meses. Em vista desse fato, sete famlias ocuparam algumas destas casas, terminando as construes que estavam abandonadas. Logo tais famlias foram ameaadas de despejo, e duas foram, efetivamente, despejadas. Com ajuda de movimentos sociais e entidades de direitos humanos conseguiu-se, atravs do Ministrio Pblico do Estado Paran, um acordo para que o restante das famlias pudesse permanecer na rea. A construo de loteamentos distantes das reas urbanas consolidadas, sem infraestrutura adequada e acesso aos servios e equipamentos pblicos , infelizmente, algo recorrente no Brasil. Apesar de os governos geralmente alegarem a falta de reas centrais e o alto preo dos terrenos, sabe-se que medidas podem ser tomadas para assegurar a ocupao de reas que j possuam infraestrutura

Notcia sobre ocupao de casas abandonados no residencial Monteiro Lobato III. DENNCIA: duas famlias so despejadas no Tatuquara. Centro de Mdia Independente. 14 ago. 2008. Disponvel em: <http://prod.midiaindependente.org/pt/blue/2008/08/426270.shtml>. Acesso em: 15 jan. 2010. 183 TERRA DE DIREITOS. Relatrio de visita ao Conjunto Habitacional Monteiro Lobato. 01 ago. 2008. Disponvel nos arquivos da Terra de Direitos.

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urbana para moradia184, ou mesmo para que haja disponibilidade de servios, materiais, facilidades e infraestrutura nas reas mais distantes185. Compreende-se, em vista do caso em tela, que o direito moradia no garantido apenas quando se tem um teto sobre a cabea, mas quando se estabelecem condies para que as pessoas residam em determinado local da cidade e possam, assim como os demais cidados, dispor de servios, equipamentos e infraestrutura mnimos para ter uma vida com dignidade. Por isso, o Comentrio Geral n. 4 do PIDESC indica como elemento do direito moradia a disponibilidade de servios, materiais, facilidades e infraestrutura, conceituando-o da seguinte forma:
Uma casa adequada deve conter certos servios indispensveis para a sade, a segurana, a comodidade e a nutrio. Todos os beneficirios do direito moradia adequada deveriam ter acesso permanente a recursos naturais e comuns, gua potvel, energia para cozinhar, ao aquecimento e iluminao, a instalaes sanitrias e de asseio, de armazenamento de alimentos, de eliminao de resduos, de drenagem e a servios de emergncia.186

Depreende-se, do texto, que a garantia do direito moradia est intrinsecamente relacionada garantia de outros direitos, como o direito gua, alimentao, segurana, sade. Isso significa que no se tem direito moradia se o local onde se habita traz condies degradantes para a sade, como insalubridade ou falta de acesso a postos de sade; se no tem instalaes sanitrias adequadas; se no permite a eliminao adequada dos resduos. O atendimento de tais necessidades imprescindvel no momento da construo de casas e loteamentos, e principalmente, quando se criam programas habitacionais, que tendem a atingir grandes parcelas da populao.

Como o uso de instrumentos fiscais de induo da ocupao de reas vazias, a exemplo do IPTU progressivo estabelecido no Estatuto da Cidade. 185 Que inclui a melhor distribuio dos recursos pblicos na cidade, com o atendimento prioritrio s reas mais deficientes. 186 COMIT DE DERECHOS ECONMICOS, SOCIALES Y CULTURALES. Observacin general n 4: el derecho a una vivienda adecuada (prrafo 1 del artculo 11 del Pacto). Traduo livre da autora. Disponvel em: <http://www.hic-al.org/documentos.cfm?id_categoria=10>. Acesso em: 15 jan. 2010.

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2.4. Custo acessvel

fato que em uma das suas empreitadas, nos paraleleppedos da Saldanha Marinho, Fernanda levou corrido de uma bufona, cismada com aquela visitante interessadssima em saber do aluguel. Que diabos? A propsito, seis metros quadrados no cortio podem custar R$ 450 ms uma 187 fbula.

Essa matria jornalstica mostra as aventuras de uma estudante de arquitetura e urbanismo que decidiu pesquisar a realidade dos cortios em Curitiba. Quando descobriu que no havia dados oficiais atualizados nem acompanhamento dessa realidade pelo Municpio disps-se a fazer uma pesquisa de campo em alguns cortios identificados na rea central de Curitiba188. Os nicos dados oficiais disponveis sobre o nmero de cortios no centro de Curitiba so de um levantamento feito pela Secretaria Municipal de Sade em 1996, que indicava a existncia de 130 cortios na regio central189. Um breve levantamento fez com que a estudante percebesse que muitos dos cortios indicados j no existiam mais, e vrios outros haviam sido criados. A precariedade da moradia a grande caracterstica desses espaos de habitao coletiva190, conforme demonstra o estudo realizado pela estudante:
Os outros cortios identificados e visitados hoje localizam-se especialmente na Rua Riachuelo, Saldanha Marinho, Vicente Machado, Doutor Muricy e Baro do Rio Branco, sendo a maioria identificada como casa de penso. Na verdade so sobrados ou casas antigas com ambientes subdivididos de maneira improvisada, (tbuas, chapas de madeira compensada), que formam os cmodos ou quartos alugados. Os quartos tm em mdia 6m (seis metros quadrados), so em grande parte mal iluminados e ventilados, e as instalaes sanitrias so coletivas e precrias, antigas ou adaptadas no fundo do terreno. Nos banheiros antigos a bacia sanitria e o chuveiro ficam num mesmo ambiente sem separao. Por se tratarem de construes antigas existe muita improvisao nas instalaes eltricas, observando-se fios emendados e aparentes. Em geral, a conservao das edificaes ruim, os
Notcia de pesquisa de campo realizada por uma aluna de Arquitetura nos Cortios de Curitiba. FERNANDES, Jos Carlos. A arquitetura vai ao cortio. Gazeta do Povo. 21 ago. 2009. Disponvel em:<http://portal.rpc.com.br/gazetadopovo/colunistas/conteudo.phtml?id=916799>. Acesso em: 15 jan. 2010. 188 SOUZA, Fernanda Pereira de. Morar no centro, p. 91. 189 poca, a regio central foi considerada pela juno dos bairros Centro e parte dos bairros limtrofes: Rebouas, So Francisco, Alto da XV, Batel, Mercs, gua Verde e Centro Cvico. SOUZA, Fernanda Pereira de. Morar no centro, p. 92. 190 A maioria dos quartos destinada para uma pessoa e no possuem banheiro privativo. SOUZA, Fernanda Pereira de. Morar no centro, p. 98.
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ambientes insalubres, as escadas mal projetadas e os corredores estreitos, alm da utilizao de materiais inadequados.191

O que mais chama ateno nesse caso o valor pago pelos moradores para viverem nesta situao degradante. Por estarem bem situados, dispondo de reas de lazer, equipamentos pblicos, infraestrutura urbana de alta qualidade, e, principalmente, perto de oportunidades de emprego192, esses imveis so alugados a preos altssimos, que consomem grande parte da renda mensal dos moradores. A pesquisa realizada pela estudante mostra que a renda dos moradores concentra-se na faixa de zero a trs salrios mnimos193, e que o preo mdio dos aluguis de R$ 150,00 a R$ 350,00194, podendo chegar at R$ 450,00. Esses dados indicam que os moradores destes cortios esto gastando mais de 30% de sua renda mensal para viver em condies indignas de moradia. Realmente, a populao de baixa renda que mora em cortios ou ocupaes irregulares no centro ou arredores do centro das cidades brasileiras a que mais sofre com os altos preos para habitao. Um estudo que analisou a dinmica do mercado imobilirio formal e informal na Regio Metropolitana de Curitiba concluiu que no existe grande diferena de preo entre os imveis localizados em reas regulares e irregulares, quando estes esto localizados perto das reas centrais, e ainda indicou elementos que diferenciam o preo dos imveis no mercado informal:
Do ponto de vista da formao dos preos da terra no mercado informal, a pesquisa de campo identificou grandes diferenas nos preos dos imveis no interior de uma mesma ocupao irregular. Verificou-se, nesse caso, que os mais elevados esto relacionados melhor localizao no interior da ocupao, s qualidades construtivas da edificao existente e s condies de risco e edificabilidade do terreno. De outro lado, comparando-se diferentes ocupaes irregulares, os preos mais elevados foram encontrados as reas mais prximas ao centro da cidade-plo [Curitiba], e os mais baixos nas mais distantes (...).195
SOUZA, Fernanda Pereira de. Morar no centro, p. 94. A partir dos questionrios aplicados, pode-se dizer que a populao vive nessas habitaes pelas oportunidades que consideram existir no centro, especialmente o emprego, mas tambm pela baixa renda e pela dificuldade de comprovao de rendimento para comprar ou alugar uma habitao do mercado imobilirio formal, pois o valor dos aluguis em mdia compromete de 30 a 50% do salrio. SOUZA, Fernanda Pereira de. Morar no centro, p. 101. 193 Grfico 10 Renda mdia dos moradores. SOUZA, Fernanda Pereira de. Morar no centro, p. 98. 194 Grfico 11 Valor dos aluguis em cortios em reais. SOUZA, Fernanda Pereira de. Morar no centro, p. 99. 195 PEREIRA, Gislene; SILVA, Madianita Nunes da. Dinmica imobiliria na Regio Metropolitana de Curitiba: o mercado formal e informal e a estruturao da metrpole. In: MOURA, Rosa; FIRKOWSKI,
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Do exposto, pode-se concluir que apesar de os moradores das ocupaes irregulares estarem expostos a vrios tipos de violaes de direitos, inclusive do direito moradia, e de no terem, na grande maioria das vezes, segurana jurdica da posse contra despejos forados, ainda esto submetidos aos mesmos preos praticados nos imveis comercializados no mercado formal. Algumas hipteses podem ser levantadas para explicar este fenmeno, entre elas o fato de os moradores dessas reas no conseguirem comprovar renda, por estarem submetidos geralmente a empregos informais, e por isso, no conseguirem acesso a crdito regular e financiamentos. Em vista desses problemas se percebe a importncia do elemento custo acessvel para a composio do direito moradia. Assim o define o Comentrio Geral n. 4 do PIDESC:
Os custos pessoais ou de domiclio associados habitao deveriam ser de tal nvel que no impeam nem comprometam a obteno e satisfao de outras necessidades bsicas. Os Estados Partes deveriam adotar medidas para assegurar que a porcentagem dos custos relacionados habitao seja, em geral, mensurada com os nveis de renda. Os Estados Partes deveriam estabelecer subsdios habitacionais para aqueles incapazes de arcar com os custos de uma moradia, assim como formas e nveis de financiamento que correspondam adequadamente s necessidades de moradia. De acordo com o princpio da possibilidade de custear uma moradia, se deveria proteger por meios apropriados os inquilinos contra nveis ou aumentos desproporcionais de aluguel. Nas sociedades nas quais os materiais naturais constituem as principais fontes de material de construo de moradias, os Estados Partes deveriam adotar medidas para assegurar a disponibilidade desses materiais.196

Tal conceito indica que os gastos relativos habitao no podem ser to altos que comprometam a realizao de outros direitos, e que os Estados devem adotar medidas para compatibilizar os custos com habitao aos nveis de renda. Nesse sentido, no Brasil se utiliza comumente de um ndice denominado nus excessivo com aluguel, que j era analisado para se realizar financiamentos pelo antigo Banco Nacional da Habitao, e atualmente tambm seguido pela Caixa Econmica Federal. Na conceituao da Fundao Joo Pinheiro, representa o
Olga Lucia C. de F. (orgs). Dinmicas intrametropolitanas e produo do espao na Regio Metropolitana de Curitiba, p. 313-314. 196 COMIT DE DERECHOS ECONMICOS, SOCIALES Y CULTURALES. Observacin general n 4: el derecho a una vivienda adecuada (prrafo 1 del artculo 11 del Pacto). Traduo livre da autora. Disponvel em: <http://www.hic-al.org/documentos.cfm?id_categoria=10>. Acesso em: 15 jan. 2010.

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nmero de famlias urbanas com renda familiar de at trs salrios mnimos que moram em casa ou apartamento (domiclios urbanos durveis) e que despendem 30% ou mais de sua renda com aluguel197. Outra indicao para os Estados a necessidade de se estabelecer meios diferenciados de financiamentos para os que no podem arcar com os custos de uma moradia. No Brasil, dados sobre o dficit habitacional mostram que este se concentra na faixa de 0 a 5 salrios mnimos, que corresponde a 95,9% do dficit nacional.198 Sendo assim, os subsdios governamentais e programas de construo de moradias deveriam priorizar o atendimento a essas famlias, que so as que atualmente tem de suportar os nus de viverem em situaes de moradia degradantes, como visto acima.

2.5. Habitabilidade

Como faz pouco tempo que o grupo decidiu se organizar como cooperativa (...) os detritos trazidos para dentro do terreno ainda so um problema de sade pblica. Cada catador acumula o material recolhido na frente de sua casa, dando aquele aspecto de final dos tempos ao local. Baratas e moscas de monto fazem parte do cotidiano; ataques de ratos j foram registrados. Era do tamanho de um gato, garante a moradora Maria 199 Gorete Narciso, 44 anos, cinco de Barraco.

A notcia acima relata a realidade de muitos catadores de materiais reciclveis que tm de trabalhar dentro de suas prprias casas. Essas pessoas geralmente moram em ocupaes irregulares e dividem o pequeno espao entre o morar e o trabalhar, a famlia e o lixo, que traz seu sustento. Este pequeno trecho descreve a situao vivida at pouco tempo pelos moradores de uma ocupao irregular existente no bairro do Boqueiro, hoje conhecida como Sociedade Barraco, feita no terreno abandonado de uma massa falida. As habitaes ainda so extremamente precrias, feitas quase que totalmente
BRASIL. Ministrio das Cidades. Dficit Habitacional no Brasil 2007, p. 18. BRASIL. Ministrio das Cidades. Dficit Habitacional no Brasil 2007, p. 28. 199 Notcia sobre a ocupao Sociedade Barraco, localizada no bairro do Boqueiro, em Curitiba. REGULARIZAO fundiria. Comunidade de carrinheiros no Boqueiro luta para no ser despejada de barraco em Curitiba. Terra de Direitos. 21 ago. 2006. Disponvel em: <http://terradedireitos.org.br/biblioteca/noticias/habitacao-comunidade-de-carrinheiros-no-boqueiraoluta-para-nao-ser-despejada-de-barracao-em-curitiba/>. Acesso em: 15 jan. 2010.
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de restos de madeira e materiais usados, com cmodos muito pequenos, em geral sem banheiro. De espao interno tem, em mdia, entre 6 a 10 metros quadrados cada casa, abrigando famlias com aproximadamente trs crianas por casal. As famlias trabalham principalmente com a coleta e venda de materiais reciclveis, e at poucos anos tinham que realizar a separao e armazenamento do material dentro de suas prprias casas. A renda obtida com este trabalho baixssima, geralmente menor que o salrio mnimo. Felizmente, no caso da Sociedade Barraco, a Prefeitura de Curitiba alugou um barraco em outra rea para que a separao e o armazenamento pudessem ser feitos longe das casas, mas esta situao ainda predomina em vrias outras reas de Curitiba, nos casos em que os catadores trabalham por conta prpria.200 A ocupao dos catadores da Sociedade Barraco uma ilha de pobreza em uma rea residencial de classe mdia. Apesar de terem todas as vantagens pelo lugar onde esto201, continuam excludos, pois so considerados marginais pelos moradores da redondeza. Alm disso, h pouco tempo traficantes de drogas compraram algumas casas, e hoje os moradores veem-se aterrorizados tanto pela polcia (que afirma que so todos bandidos), quanto pelos traficantes (que os acusa de delatores de seus atos). Essa situao bem caracterstica da falta do elemento habitabilidade no direito moradia: morar em uma casa pequena, na qual os cmodos tm que ser divididos entre mais de uma funo (cozinha/sala, quarto/sala), na qual moram tantas pessoas que no h espao para privacidade, que no tem condies sanitrias mnimas (como banheiro, encanamento de gua, luz), que est sujeita a enchentes, deslizamentos, ventos fortes, no ter assegurado o direito moradia. A casa, para que seja digna, deve ter condies mnimas de fornecer abrigo, convivncia familiar, segurana. Vem da a importncia de se assegurar a
Um timo trabalho sobre a situao dos catadores de materiais reciclveis em Curitiba foi apresentado no mestrado em Cincias Sociais Aplicadas na Universidade Estadual de Ponta Grossa: MARTINS, Andrea Cristina. A busca pela proteo ao trabalho dos catadores de materiais reciclveis: anlise da experincia do Instituto Lixo e Cidadania em Curitiba-PR. Ponta Grossa, 2007. Dissertao de mestrado. Universidade Estadual de Ponta Grossa. 201 O terreno, se urbanizado pela Cohab, no comportaria mais do que uma minscula casa de 20 metros quadrados para cada famlia, mas uma ilha cercada de benefcios por todos os lados. H duas escolas pblicas, uma creche, uma unidade de sade a da Vila So Paulo e outra 24 horas, tudo perto. Por ali tambm passam as linhas de nibus Iguape 2, Inter 3 e Canal Belm. REGULARIZAO fundiria. Comunidade de carrinheiros no Boqueiro luta para no ser despejada de barraco em Curitiba. Terra de Direitos. 21 ago. 2006. Disponvel em: <http://terradedireitos.org.br/biblioteca/noticias/habitacao-comunidade-de-carrinheiros-no-boqueiraoluta-para-nao-ser-despejada-de-barracao-em-curitiba/>. Acesso em: 15 jan. 2010.
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habitabilidade, que definida pelo Comentrio n. 4 do Comit do PIDESC da seguinte maneira:


Uma moradia adequada deve ser habitvel, no sentido de poder oferecer espao adequado a seus ocupantes e de proteg-los do frio, da umidade, do calor, da chuva, do vento ou de outras ameaas sade, de riscos estruturais e de riscos de doena. Deve garantir tambm a segurana fsica de seus ocupantes. O Comit estimula os Estados Partes a aplicarem amplamente os Princpios de Higiene da Moradia, preparados pela OMS, que consideram a moradia como o fator ambiental que mais freqentemente associado a condies que favorecem as doenas nas anlises epidemiolgicas; dito de outra maneia, que condies de moradia e vida inadequadas e deficientes se associam invariavelmente a taxas de mortalidade e morbidade mais elevadas.202

Dos elementos levantados no conceito acima, percebe-se que a falta de habitabilidade a regra nas ocupaes irregulares, onde as habitaes so construdas pelos prprios moradores, com os materiais disponveis e nos locais possveis. O tipo de construo o mais simples, em geral com materiais usados. Os cmodos so pequenos, pois as reas nas cidades tm um preo alto, e qualquer terreno disponvel, deve ser divido por muitos. Em geral as condies sanitrias da casa so ruins, o banheiro fica pra fora e muitas vezes compartilhado com outras famlias; as redes de gua e esgoto, se existentes, so clandestinas e precrias. Pode-se perceber que quando menciona a habitabilidade, o Comentrio n. 4 no faz referncia necessidade de os Estados garantirem condies mnimas s casas, mas coloca a questo como uma necessidade de se aplicarem regras de higiene, ou seja, como uma questo de fiscalizao e cobrana, e no de implementao. Acredita-se que isso se deve ao pensamento bastante difundido, especialmente no mbito internacional, de que a casa deve ser construda pelos particulares, e cabe ao Estado, quando muito, fornecer infraestrutura, servios e equipamentos pblicos. Entretanto, quando se analisa mais detidamente a realidade urbana dos pases em desenvolvimento, percebe-se que apenas medidas de controle e fiscalizao no sero suficientes para mudar esta realidade.
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COMIT DE DERECHOS ECONMICOS, SOCIALES Y CULTURALES. Observacin general n 4: el derecho a una vivienda adecuada (prrafo 1 del artculo 11 del Pacto). Traduo livre da autora. Disponvel em: <http://www.hic-al.org/documentos.cfm?id_categoria=10>. Acesso em: 15 jan. 2010.

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2.6. Acessibilidade

Em Curitiba, 2.776 pessoas vivem na rua, segundo a primeira Pesquisa Nacional sobre a Populao em Situao de Rua divulgada ontem pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), em Braslia. (...) A pesquisa foi aplicada a quem vive em caladas, praas, rodovias, parques, viadutos, postos de gasolina, praias, barcos, tneis, depsitos, prdios abandonados, becos, lixes e ferro-velho ou passam a noite em 203 albergues, abrigos, igrejas e casas de passagem e apoio.

A falta de acesso a uma moradia digna um problema que afeta diversos segmentos da sociedade brasileira: populao em situao de rua, catadores de material reciclveis, populao que vive em ocupaes irregulares, etc. Entre estes, a condio da populao que vive nas ruas a mais precria. O abandono completo o que geralmente caracteriza a vida dessa parcela da populao. Nem mesmo uma casa pequena, insalubre, distante de tudo, eles tm. Os motivos para viver nas ruas so os mais diversos. A Pesquisa Nacional sobre a populao em situao de rua, divulgada pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome em 2008, apontou alguns fatores: 35,5% indicam problemas com alcoolismo e/ou drogas; 29,8% desemprego; 29,1% desavenas com a famlia.204 na anlise da situao que envolve essa populao que mais se percebe como o direito moradia fundamental para a realizao de outros direitos, tanto sociais quanto civis e polticos. A pesquisa mencionada indica que 19% dos moradores de rua no conseguem fazer nem ao menos uma refeio por dia. Para tomar banho, a maioria o faz na prpria rua (32,6%), ou em albergues (31,4%). As necessidades fisiolgicas tambm so feitas na prpria rua (32,5%) ou em albergues (25,2%). Em relao aos documentos de identificao, 24,8% no possui nenhum documento, o que as priva de conseguir emprego formal ou serem atendidas pelos

Notcia que divulga os resultados da primeira Pesquisa Nacional sobre a Populao em Situao de Rua encomendada pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) para o monitoramento da situao e criao de polticas pblicas especficas para esse seguimento. CRISTO, Luciana. Curitiba tem 2,7 mil moradores de rua. Paran Online. 30 abr. 2008. Disponvel em: <http://www.parana-online.com.br/editoria/cidades/news/293281/?noticia=CURITIBA+TEM+27+ MIL+MORADORES+DE+RUA>. Acesso em: 15 jan. 2010. 204 Estes motivos podem estar relacionados entre si. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Pesquisa Nacional sobre a populao em situao de rua, p. 7.

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programas de governo. A maioria no tem ttulo de eleitor (61,6%), o que retira completamente a possibilidade de exercer o direito ao voto.205 Alm disso, a discriminao sofrida por essa populao imensa, e chega a impossibilitar o uso de equipamentos pblicos, como postos de sade, e o acesso a servios como o de transporte coletivo, para no mencionar o comrcio e servios privados.206 em vista desta e de outras situaes que se percebe que o elemento acessibilidade fulcral quando se fala em direito moradia. Assim o define o Comentrio n. 4 do Comit do PIDESC:
A moradia adequada deve ser acessvel a seus titulares. Deve-se conceder aos grupos em situao de desvantagem um acesso pleno e sustentvel aos recursos adequados para conseguir uma moradia. Deveria ser assegurado um patamar de considerao prioritria na esfera habitacional aos grupos desfavorecidos como idosos, crianas, deficientes fsicos, doentes terminais, portadores de HIV, pessoas com problemas crnicos de sade, doentes mentais, vtimas de desastres naturais, pessoas vivendo em reas propensas a desastres, e outros. Tanto as leis quanto as polticas habitacionais devem levar em conta as necessidades especiais de habitao desses grupos. Em muitos Estados Partes, o maior acesso a terra por setores da sociedade desprovidos de terra ou empobrecidos, deveria ser uma meta poltica central. Os Estados precisam assumir obrigaes considerveis destinadas a apoiar o direito de todos a um lugar seguro para viver em paz e dignidade, incluindo o acesso a terra como um direito.207

A definio de acessibilidade acima exposta mostra que o Comit do PIDESC deu especial ateno aos grupos vulnerveis, em situao de desvantagem. Para concretizao do direito moradia destes grupos devem ser realizadas polticas prioritrias, que levem em considerao a dificuldade de cada grupo em ter acesso a polticas habitacionais. Em relao aos portadores de necessidades especiais deve ser considerado tambm o direito a condies diferenciadas de moradia, que atendam a suas dificuldades especficas, seja de locomoo, viso, audio, ente outras. Isso significa que o padro de construo de moradias deve ser diferenciado para tais
205

Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Pesquisa Nacional sobre a populao em situao de rua, p. 7-13. 206 Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Pesquisa Nacional sobre a populao em situao de rua, p. 13. 207 COMIT DE DERECHOS ECONMICOS, SOCIALES Y CULTURALES. Observacin general n 4: el derecho a una vivienda adecuada (prrafo 1 del artculo 11 del Pacto). Traduo livre da autora. Disponvel em: <http://www.hic-al.org/documentos.cfm?id_categoria=10>. Acesso em: 15 jan. 2010.

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grupos, o que vai de encontro regra de construo de moradias de alguns programas habitacionais, que ter um padro fixo de estrutura das casas. s pessoas que vivem em reas propensas a desastres tambm deve ser dada ateno especial, j que esto nessa situao tanto pessoas que vivem em ocupaes irregulares quanto pessoas que tm uma moradia adequada, mas que por fatores naturais podem ser vtimas de desastres, como enchentes, deslizamentos etc. Alm dessas recomendaes, o mais importante neste preceito foi ter indicado a necessidade de aumentar o acesso a terra para os desprovidos e/ou empobrecidos. De fato, a m distribuio de terra em muitos pases constitui um problema estrutural, juntamente com a m distribuio de renda. Nas grandes cidades brasileiras poucos espaos ainda esto disponveis, e mesmo os que se encontram vazios ou abandonados tm proprietrios formais. Ademais, o preo da terra no mercado formal torna invivel sua aquisio pela populao de baixa renda. Dessa forma, o direito a terra torna-se indispensvel para a satisfao do direito moradia, o que mostra a necessidade dos Estados realizarem polticas pblicas que permitam populao de baixa renda acessar a terra, ao mesmo tempo em que so urgentes polticas para deter a especulao fundiria nas cidades.

2.7. Localizao

...era prano, mas quando chovia, era um barro preto. Fica um barro preto, um lodo preto, que pra gente ir trabalhar a gente tinha que por uma sacola de prstico nos ps pra chegar no ponto de nibus com os sapatos limpos. Nossa era muito triste! Nossa era... e o nibus era l em cima no viaduto. Num tinha essa passagem ali, num tinha esse canal de ia gua. Aquela valeta ali que passa ali, enchia d"gua... (trecho retirado da entrevista com a dona Sueli, realizada em novembro de 2006).208

O relato acima foi retirado de uma tese de doutorado que analisa o significado e a simbologia de morar em determinado lugar, fazendo uma comparao entre a

208

LIMA, Rosirene Martins. Conflitos scio-ambientais urbanos, p. 98.

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viso que o expectador tem da cidade de Curitiba e do Jardim Icara, um pequeno pedao desta cidade. A fala da dona Sueli mostra a realidade do Jardim Icara at alguns anos atrs. Essa ocupao irregular faz parte do que chamado de Bolso Audi-Unio, que localiza-se na divisa entre os municpios de Curitiba e So Jos dos Pinhais. Toda sua extenso considerada rea de Preservao Ambiental e tambm rea de risco ambiental, pois est sujeita a inundaes. O poder pblico municipal afirma que no local existe baixa capacidade de resistncia do solo e elevada umidade natural, o que faz com que o local seja inadequado para construo.209 Desde os idos da dcada de 1950, quando a rea ainda era um imenso alagado, diversas empresas realizam a explorao mineral predatria no local, retirando principalmente areia. Essa atividade, realizada de forma descontrolada, resultou no que hoje se chamam cavas, ou seja, grandes lagoas que se formaram nos locais de onde se retiraram os minrios.210 Quando a rea j estava completamente depredada, e no era mais rentvel sua explorao, foi abandonada. Explicando este fato, a autora da tese doutoral mencionada mostra como uma rea que no tinha mais utilidade para uns, torna-se necessria para outros, que no tm onde morar. Dessa forma, o fato de a rea ter sido completamente degradada, at o ponto de no ser mais do interesse dos exploradores, foi um elemento facilitador, nas palavras desta autora, para que se realizasse a ocupao.211 De acordo com os relatos de moradores entrevistados pela autora, um dos motivos que os levou para aquele local foi a maior proximidade do centro de Curitiba do que outras reas.212 Essa razo fez com que eles superassem as demais dificuldades, como a falta de infraestrutura do local, de servios pblicos, de transporte coletivo, e at mesmo o risco de enchentes. Entretanto, para poderem morar em lugar to inspito, eles tiveram que buscar uma forma de aterrar as cavas. Para isso, com o pouco recurso que tinham, compravam caambas cheias de entulhos que haviam sido descartados pelas obras da construo civil em Curitiba, e despejavam tais entulhos nas cavas. Os moradores ainda relatam que para as empresas da construo civil este era um
209

LIMA, Rosirene Martins. Conflitos scio-ambientais urbanos, p. 89. LIMA, Rosirene Martins. Conflitos scio-ambientais urbanos, p. 95. 211 LIMA, Rosirene Martins. Conflitos scio-ambientais urbanos, p. 96. 212 LIMA, Rosirene Martins. Conflitos scio-ambientais urbanos, p. 98.
210

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timo negcio, pois conseguiam livrar-se de um material que para eles no tinha nenhum valor. J os que compraram este material indicam que ele foi o sustentculo que possibilitou o que eles hoje chamam de casa. Tudo o que era recebido era utilizado, seja para aterrar as cavas, seja para construir ruas, caladas, casas.213 A autora mostra a contradio presente nesta relao, j que a areia utilizada na construo civil, por muitos anos, veio da explorao dessas vrzeas de rios, que deixaram como legado as cavas. No Jardim Icara, o mesmo material, em forma de entulho de construo, volta para recompor o ambiente degradado, mostrando toda a perversidade que est por trs da excluso dessas pessoas.214 Ainda hoje, apesar das melhorias j conseguidas para a ocupao, e com os recentes programas de regularizao fundiria que esto sendo feitos, os moradores do Jardim Icara ainda so vistos como os que vivem do outro lado da linha do trem, como mostra a autora:
A "linha", como dizem os moradores do Jardim Icara, um demarcador visvel e concreto do espao urbano de Curitiba, sobretudo quando se atravessa o Bairro Uberaba. Neste, a "linha do trem" divide a cidade em duas [...]. Para quem mora entre a "linha do trem" e o rio Iguau, o outro lado a cidade, a Curitiba das ruas arborizadas, dos servios pblicos, do trabalho, isto , de tudo aquilo que lhes falta do lado de c. Para quem mora antes da linha, o outro lado so os "invasores", a pobreza, a violncia, os desempregados, a sujeira, enfim, tudo aquilo que Curitiba rejeita e joga fora. Esta dualidade, que a todo momento explicitada pelos agentes, mostra de forma vigorosa as diferentes formas de representao acerca da cidade de Curitiba.215

A partir dessa situao concreta pode-se compreender a importncia e simbologia do lugar onde est construda a moradia. Alm da questo da falta de acesso a servios e equipamentos pblicos, importante perceber que o imaginrio em torno do lugar onde se mora tambm um fator gerador de excluso. Por morarem do outro lado da linha do trem, considerado um lugar violento, de pobreza, de sujeira, essas pessoas tem maior dificuldade de conseguir emprego, de acessarem servios pblicos bsicos, como sade, educao etc. A excluso tambm decorre do lugar onde se mora, mesmo que este lugar seja separado apenas por uma linha de trem.

213

LIMA, Rosirene Martins. Conflitos scio-ambientais urbanos, p. 99-100. LIMA, Rosirene Martins. Conflitos scio-ambientais urbanos, p. 100. 215 LIMA, Rosirene Martins. Conflitos scio-ambientais urbanos, p. 84-86.
214

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Em vista disso, percebe-se a importncia do elemento localizao, fundamental para a constituio do direito moradia. O Comentrio n. 4 do Comit do PIDESC assim o conceitua:
A moradia adequada deve encontrar-se em um local que permita o acesso a opes de emprego, a servios de atendimento sade, escolas, centros para atendimento de crianas e outros servios sociais. Isso deve ocorrer tanto em cidades grandes quanto em reas rurais onde os custos de tempo e financeiros para chegar ao e voltar do local do trabalho podem significar exigncias excessivas para o oramento de famlias de baixa renda. Igualmente, as casas no deveriam ser construdas em locais contaminados ou que estejam prximos a fontes de poluio que ameacem o direito sade dos moradores.216

Pode-se notar neste conceito grande preocupao com a questo da distncia entre o local de moradia e o local de trabalho. Este realmente um problema das grandes cidades brasileiras, que pela falta de reas centrais ou de polticas pblicas que assegurem a ocupao de vazios urbanos, acaba afastando a populao cada vez para mais longe, ao ponto de ser considerada normal a existncia de cidades-dormitrio. Apesar de o Comentrio no recomendar aos Estados que ao realizarem polticas pblicas de construo de habitaes estas estejam adequadamente localizadas, acredita-se que este deveria ser um pressuposto para cumprimento do direito moradia. Mesmo sob as alegaes de que faltam terrenos livres nas cidades e de que as reas centrais so caras, o poder pblico municipal no pode simplesmente construir habitaes nas periferias, distantes de todos os equipamentos e servios pblicos, quando se sabe que existem imveis vazios nas cidades brasileiras de nmero quase suficiente para acabar com o dficit habitacional. Os instrumentos que asseguram a utilizao desses imveis, estabelecidos especialmente pelo Estatuto da Cidade, devem ser regulamentados e utilizados pelo poder pblico municipal como forma de cumprimento do direito moradia. Outro problema srio, causado pela falta de polticas habitacionais e de distribuio de renda, a ocupao de reas de preservao ambiental, sujeitas a

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COMIT DE DERECHOS ECONMICOS, SOCIALES Y CULTURALES. Observacin general n 4: el derecho a una vivienda adecuada (prrafo 1 del artculo 11 del Pacto). Traduo livre da autora. Disponvel em: <http://www.hic-al.org/documentos.cfm?id_categoria=10>. Acesso em: 15 jan. 2010.

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alagamentos, e de encostas, pela populao de baixa renda. Essas reas apresentam grande risco para seus moradores, e as tragdias ocorridas nos ltimos anos nas cidades brasileiras fazem com que se aumente ainda mais a preocupao sobre esse fato. Ademais, a ocupao de reas onde esto instalados lixes e aterros sanitrios traz srios males para os ocupantes, especialmente pelo grande nmero de crianas que geralmente moram, e at mesmo trabalham, nessas reas. Essas situaes devem ser tratadas com prioridade pelo poder pblico no momento da realizao de polticas habitacionais.

2.8. Adequao cultural

O ltimo importante elemento para compreenso do contedo do direito moradia a adequao cultural. Sabe-se que pessoas com culturas diferentes tm necessidades e modos de viver diferentes, inclusive quanto moradia. Nesse sentido, preciso que estas diferentes representaes culturais sejam mantidas tambm nas casas onde pessoas de diferentes culturas iro morar. No caso brasileiro, a existncia de diversas comunidades tradicionais, ao longo de todo o territrio, mostra tambm as diferentes relaes com o morar. Comunidades indgenas, quilombolas, faxinalenses, todos tm diferentes relaes com o lugar onde habitam, o tipo de casa que constroem, os materiais que utilizam; o que mostra a necessidade de atendimento diferenciado a essas comunidades no momento de se realizar polticas habitacionais. Alguns desses grupos vivem em reas urbanas, e esto inseridos, at certo ponto, na lgica da vida nas cidades. Mesmo assim, seus costumes e tradies devem ser mantidos e garantidos, pois fazem parte do seu estar no mundo, da sua relao com a realidade cotidiana. Por outro lado, a grande maioria da populao brasileira, nas cidades, tem padres muito similares de vida, seja quanto educao, sade, ao lazer, ou moradia. Por isso, mais difcil se perceber as diferenas culturais quando se trata da populao que j se adaptou vida nas cidades.
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Ainda assim, existem algumas diferenas, como a dificuldade que alguns tm de se adaptar vida em apartamentos, e ao tamanho das casas construdas em projetos habitacionais pblicos, geralmente bastante reduzido. Tambm se notam diferenas entre os costumes das grandes e pequenas cidades, como a relao com os vizinhos, a questo da segurana etc. Apesar de parecerem pequenas, e muitas vezes difceis de identificar, a considerao dessas diferenas quando da realizao de projetos habitacionais muito importante. Por isso, o ltimo elemento do direito moradia a adequao cultural, definida pelo Comit do PIDESC da seguinte maneira:
A maneira como a moradia construda, os materiais de construo usados e as polticas em que se baseiam devem possibilitar apropriadamente a expresso da identidade e diversidade cultural da habitao. Atividades realizadas para o desenvolvimento ou modernizao na esfera habitacional deveriam assegurar que as dimenses culturais da habitao no fossem sacrificadas, e que, entre outras, facilidades tecnolgicas modernas sejam tambm asseguradas.217

Este conceito mostra a importncia de se levar em considerao as diferentes representaes culturais no momento de se construir uma habitao, e de garantir que a maneira de construir, os materiais utilizados, a relao com o entorno, entre outros, incluam essas diferenas. Esse um elemento que deve ser considerado nos projetos de desenvolvimento, revitalizao, ou modernizao de reas da cidade. Considerar as caractersticas histricas dos locais fundamental para que uma poltica habitacional realize o direito moradia. Os projetos de revitalizao de centros histricos, bastante comuns atualmente, devem levar em considerao as caractersticas das famlias que moram nestas reas, as relaes com a vizinhana, a utilizao conjunta de espao para moradia e comrcio, etc.

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COMIT DE DERECHOS ECONMICOS, SOCIALES Y CULTURALES. Observacin general n 4: el derecho a una vivienda adecuada (prrafo 1 del artculo 11 del Pacto). Traduo livre da autora. Disponvel em: <http://www.hic-al.org/documentos.cfm?id_categoria=10>. Acesso em: 15 jan. 2010.

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3. INDICADORES SOCIAIS PARA O MONITORAMENTO DO DIREITO MORADIA

3.1. Breves apontamentos sobre a teoria dos indicadores sociais

A doutrina indica diversos conceitos, caractersticas e classificaes para os indicadores sociais, de tal forma que alguns autores se perguntam se mesmo possvel defini-los.218 Michael Carley, na dcada de 80, forneceu alguns elementos que podem ajudar a compreender o significado de indicador social. Assim, tratando do tema do bem-estar ele se questiona at que ponto seria possvel aferir a quantidade de bem-estar dos cidados de cada pas, e conclui que a dificuldade seria imensa se no se estabelecesse, primeiramente, o que significa o bem-estar, quais elementos esto nele agregados. Feito este primeiro esforo, dever-se-ia ento encontrar substitutos que possam mensurar esses elementos mais observveis do bemestar.219 Para Carley, esses substitutos podem ser chamados de indicadores sociais, que seriam [...] medidas de uma caracterstica observvel de um fenmeno social e que estabelecem o valor de uma caracterstica diferente mas no-observvel do fenmeno220. Dessa forma, os indicadores sociais seriam tanto substitutos quando medidas. Quando funcionam como substitutos, os indicadores no representam a si mesmos, mas servem para traduzir conceitos sociais abstratos ou no-mensurveis a priori. Para exemplificar esta ideia, Carley utiliza-se do conceito abstrato de ruas seguras, que no mensurvel aprioristicamente. Entretanto, quando se utiliza o substitutivo nmero de dias sem crime, pode-se ver ao menos uma faceta do que seria o conceito de ruas seguras.221

218

CARLEY, Michael. Indicadores sociais, p. 29 e 32. CARLEY, Michael. Indicadores sociais, p. 2. 220 CARLEY, Michael. Indicadores sociais, p. 2. 221 CARLEY, Michael. Indicadores sociais, p. 2.
219

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Enquanto medidas, os indicadores sociais fazem referncia a informaes que so quantificveis.222 Neste caso, imaginando um exemplo que se relacione ao tema aqui tratado, percebe-se que no momento em que se destrincham os elementos do direito moradia, fica mais claro quantific-lo, para saber, por exemplo, quantas moradias no Brasil possuem saneamento bsico. Alm de trazer os elementos acima mencionados, que servem grandemente para compreender os indicadores, Carley ainda indica um conceito o qual considera ser o mais completo at aquele momento. Esse conceito da autora Carlisle, que define indicador social como sendo [...] a definio operacional ou parte da definio operacional de qualquer dos conceitos que so centrais para a gerao de um sistema de informaes descritivo do sistema social223. Carley explica que este conceito contm dois importantes elementos para a compreenso dos indicadores sociais. Primeiro, que os indicadores sociais decorrem de conceitos abstratos (no caso deste trabalho, por exemplo, o conceito de moradia adequada) que podem ser operacionalizados [...] atravs de sua traduo em termos mensurveis, sob a forma de substitutos224 (como a quantidade de famlias que possuem casa prpria, por exemplo). Em outras palavras, significa que o conceito abstrato de moradia adequada pode ser mensurvel no momento em que substitudo por fraes desagregadas de si mesmo, como a quantidade de famlias com casa prpria em determinado municpio. O segundo elemento levantado por Carley no conceito proposto por Carlisle, o de que os indicadores sociais fazem parte de um sistema de informaes [...] que usado pelos responsveis pela formulao de polticas para compreender e avaliar as partes do sistema social sobre as quais exercem algum poder225. Ou seja, os indicadores sociais no podem ser analisados isoladamente, pois devem fazer parte de um sistema de informaes, geralmente criado pelos governos para avaliar as polticas pblicas desenvolvidas em relao a determinado tema. Por isso, na esfera pblica, a criao de indicadores deve levar em considerao as exigncias [...] para a tomada de decises que maximizem os recursos226, alm das necessidades polticas e burocrticas de cada estrutura de governo.
222

CARLEY, Michael. Indicadores sociais, p. 2. Carlisle, 1972 apud CARLEY, Michael. Indicadores sociais, p. 29. 224 CARLEY, Michael. Indicadores sociais, p. 29. 225 CARLEY, Michael. Indicadores sociais, p. 29. 226 CARLEY, Michael. Indicadores sociais, p. 29.
223

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Entre os pesquisadores que estudam o tema no Brasil, Paulo Jannuzzi fornece um conceito similar, bastante utilizado nos trabalhos que tratam de indicadores sociais.227 Assim, ele descreve um indicador social como sendo
[...] uma medida em geral quantitativa dotada de significado social substantivo, usado para substituir, quantificar ou operacionalizar um conceito social abstrato, de interesse terico (para pesquisa acadmica) ou programtico (para formulao de polticas pblicas).228

Algumas anlises podem ser feitas deste conceito. Primeiramente, a demonstrao de que um indicador social usado para substituir, quantificar ou operacionalizar um conceito social abstrato. Percebe-se que Jannuzzi explicita com os termos substituir, quantificar e operacionalizar o que colocado por Carlisle como definio operacional de um conceito. Assim, Jannuzzi delimita o papel do indicador social em relao ao conceito a que faz referncia. Alm disso, Jannuzzi coloca o conceito social abstrato como de interesse terico ou programtico. Isso significa que a criao e uso de indicadores devem estar respaldados em um interesse que pode ser tanto terico, como parte de uma pesquisa acadmica, como programtico, ou seja, para fazer parte da formulao de polticas pblicas. Quanto a isso, Carley j mencionava na dcada de 1980 que uma boa pesquisa de indicadores sociais deveria tanto contribuir para a tomada de decises e formulao de polticas, quanto para um maior conhecimento social, que indiretamente iria contribuir para a tomada de decises.229 De fato, acredita-se que as pesquisas acadmicas no podem se restringir a atender s expectativas da academia, ou seja, no podem representar apenas um interesse terico quanto ao tema. Nesse sentido, espera-se que esta pesquisa sirva para os propsitos acadmicos de praxe, mas, para alm disso, tambm possa servir como fonte de conceitos e dados que podero ser usados para ampliar o debate pblico sobre a efetivao do direito moradia. Um fator importante que no est abrangido no conceito estabelecido por Jannuzzi o de que os indicadores sociais no podem ser vistos como instrumentos
Nesse sentido: BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Catlogo de indicadores de monitoramento dos programas do MDS, p. 19. 228 JANNUZZI, Paulo de Martino. Indicadores sociais no Brasil, p. 15. 229 CARLEY, Michael. Indicadores sociais, p. 29.
227

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neutros. Acredita-se que toda pesquisa acadmica est imbuda de valores, e mesmo a escolha sobre o que pesquisar e sobre quais indicadores criar e quais dados utilizar pressupe uma anlise valorativa do pesquisador. Nesse sentido, Carley j afirmava que h dois tipos de juzos de valor importantes na pesquisa sobre indicadores sociais: [...] o primeiro so os juzos de valor integrantes ou contidos na prpria pesquisa, e o segundo so os deliberadamente includos na pesquisa230. Na sequncia, ele mostra como os primeiros juzos de valor so facilmente ignorados pelos pesquisadores, no sendo colocados como um peso de fato para a pesquisa. Apontados alguns dos aspectos do conceito de indicadores sociais, resta a seguinte pergunta: seria possvel chegar a um conceito universalmente vlido e aceito. A ela Carley responde que este debate parece no ter fim, e que em alguns momentos a questo torna-se mais acadmica do que real. Ele chega a ser categrico ao afirmar: [...] portanto, ser uma definio universalmente aceita possvel, provvel ou mesmo vlida? Sem dvida, ser vlida e definitivamente possvel, mas dificilmente provvel231. Neste trabalho no se tem elementos suficientes para concordar ou discordar do autor, por isso, como o objetivo no estudar a teoria dos mtodos de pesquisa social, sero utilizados como apoio os elementos acima apontados, que se acredita so base terica suficiente para a proposta que se far a seguir. Portanto, vencida a questo conceitual, importa saber de forma mais detalhada para que so utilizados os indicadores sociais nos dias atuais. Desse modo, sabendo que os indicadores so um recurso metodolgico que pode informar algo sobre um fenmeno social ou sobre mudanas que ocorram com tal fenmeno232, v-se que um dos principais usos dos indicadores monitorar as transformaes que se do na realidade social, e analisar se tais mudanas ocorreram em vista de polticas pblicas realizadas. Assim, os indicadores so muito utilizados para [...] subsidiar as atividades de planejamento pblico e formulao de polticas sociais nas diferentes esferas de governo233, pois

230

CARLEY, Michael. Indicadores sociais, p. 101. CARLEY, Michael. Indicadores sociais, p. 32. 232 JANNUZZI, Paulo de Martino. Indicadores sociais no Brasil, p. 15. 233 JANNUZZI, Paulo de Martino. Indicadores sociais no Brasil, p. 15.
231

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[...] possibilitam o monitoramento das condies de vida e bem-estar da populao por parte do poder pblico e sociedade civil e permitem aprofundamento da investigao acadmica sobre a mudana social e sobre os determinantes dos diferentes fenmenos sociais.234

Nesse sentido, os indicadores so muito usados no planejamento pblico por governos interessados em monitorar as mudanas sociais e saber quanto dessa mudana foi obtida com os programas sociais realizados. O resultado dessas pesquisas pode sugerir a necessidade de readequao de programas e investimentos, ou seja, pode mudar os rumos de realizao de determinadas polticas pblicas. Alm disso, com j afirmado anteriormente, acredita-se que os indicadores sociais tambm podem ser usados por pesquisadores e entidades que queiram de alguma forma denunciar nveis insuficientes de realizao de polticas pblicas para garantia de determinados direitos, e tambm participar da disputa pelos espaos de produo de conhecimento. Como demonstrado por Jannuzzi
[...] a disponibilidade de um sistema amplo de indicadores sociais relevantes, vlidos e confiveis certamente potencializa as chances de sucesso do processo de formulao e implementao de polticas pblicas, na medida em que permite, em tese, diagnsticos sociais, monitoramento de aes e avaliaes de resultados mais abrangentes e tecnicamente mais bem respaldados.235

Contudo, sabe-se que mesmo o uso de indicadores no pode servir como parmetro nico para se compreender um fenmeno social. Ademais, como bem alerta Carley, o uso de indicadores est limitado por diversos fatores que fogem ao controle do pesquisador, como, por exemplo, a falta de informaes sobre as polticas pblicas desenvolvidas.236 Estas dificuldades, entretanto, no podem servir para que se abandone o intento de monitorar as polticas desenvolvidas pelos rgos estatais, pois a necessidade de controle social de polticas pblicas existe e sempre existir.237

234

JANNUZZI, Paulo de Martino. Indicadores sociais no Brasil, p. 15. JANNUZZI, Paulo de Martino. Indicadores sociais no Brasil, p. 32. 236 CARLEY, Michael. Indicadores sociais, p. 32-33. 237 CARLEY, Michael. Indicadores sociais, p. 32-33 e JANNUZZI, Paulo de Martino. Indicadores sociais no Brasil, p. 33.
235

80

Por isso, no intento de continuar analisando o uso de indicadores sociais, fazse necessrio que se aborde alguns aspectos tericos de seu estudo e uso atualmente. A pesquisa social realizada com uso de indicadores teve incio aproximadamente na dcada de 1960, na tentativa de se avaliar os efeitos de alguns programas de governo nas mudanas sociais, e conjuntamente, a impresso que a sociedade tinha de tais programas.238 A viso geral sobre o uso de indicadores era de que o levantamento e anlise de dados poderiam fornecer aos governantes uma imagem mais fidedigna da realidade social, que os apoiasse a promover polticas pblicas direcionadas aos problemas reais existentes, no deixando margem para tomada de decises subjetivas ou intuitivas.239 Entre as dcadas de 1960 e 1970 realizou-se uma entusiasmada difuso do uso de indicadores sociais para avaliao de polticas pblicas.240 Diversos estudos foram contratados por governos e entidades privadas, em um movimento que parecia acreditar que [...] as possibilidades de se fazer o bem-social atravs da mensurao social pareciam interminveis241. No Brasil a produo de indicadores sociais pelos rgos pblicos iniciou-se na dcada de 70, com a construo de um sistema de indicadores e com a criao de rgos que pudessem produzir periodicamente as informaes necessrias para alimentao deste sistema.242 Nahas explica que, de incio, o uso de indicadores vinculou-se relao entre crescimento e controle social, enfocando aspectos como [...] pobreza, marginalidade, violncia, velhice243. Havia uma separao dicotmica entre os aspectos social e econmico a serem analisados pelos indicadores, e sua representao era essencialmente numrica, pois priorizavam-se os aspectos mais

SCHRADER, Achim. Mtodos de pesquisa social emprica e indicadores sociais, p. 14. CARLEY, Michael. Indicadores sociais, p. 97. 240 NAHAS, Maria Ins Pedrosa. Bases tericas, metodologia de elaborao e aplicabilidade de indicadores intra-urbanos na gesto municipal da qualidade de vida urbana em grandes cidades, p. 25 e CARLEY, Michael. Indicadores sociais, p. 21. 241 CARLEY, Michael. Indicadores sociais, p. 21. 242 SCHRADER, Achim. Mtodos de pesquisa social emprica e indicadores sociais, p. 15. 243 NAHAS, Maria Ins Pedrosa. Bases tericas, metodologia de elaborao e aplicabilidade de indicadores intra-urbanos na gesto municipal da qualidade de vida urbana em grandes cidades, p. 25.
239

238

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diretamente mensurveis, deixando-se de lado os que no poderiam ser to facilmente medidos.244 A autora mostra que foram exatamente essas caractersticas iniciais da utilizao de indicadores que trouxeram as primeiras crticas a seu uso. Entre estas, destaca-se a que se coloca contra o emprego exclusivo de bases quantitativas para seleo dos indicadores:
A terceira crtica foi contra o fetiche do nmero, ou seja, contra a operacionalizao e a quantificao como critrios bsicos de seleo de indicadores. Contra tais indicadores argumentava-se que o social no poderia ser compreendido nica e exclusivamente por dimenses quantitativas, que nmeros revelavam parte, mas no esclareciam tudo e que, portanto, a estatstica deveria combinar-se com metodologias histricas e antropolgicas para produzir uma aproximao mais correta da realidade.245

Carley aponta outros fatores que levaram a um declnio na crena de que os indicadores sociais poderiam servir de ponte para a realizao de polticas pblicas mais efetivas. Entre eles, o autor sugere que a teorizao social estava em um estgio muito primitivo de desenvolvimento, o que fez com que muitas pesquisas fossem apresentadas sem consistncia terica suficiente, com indicadores que no conseguiam expressar fielmente o conceito ao qual estavam relacionados.246 Mas mesmo com tais crticas, o debate em torno do uso e estudo de indicadores possibilitou o desenvolvimento de diversos programas de monitoramento de polticas pblicas, inclusive no campo das polticas urbanas. Nesse sentido, organismos internacionais, institutos de pesquisa, e mesmo governos passaram a criar mecanismos e sistemas para monitorar o desenvolvimento das cidades, movimento que se intensificou na dcada de 90 com o uso da internet:
[...] multiplicaram-se as iniciativas locais de desenvolvimento dos denominados indicadores de sustentabilidade, usando novas tecnologias da Rede Mundial de Computadores (Internet) e estratgias de mensurao menos acadmicas, visando dotar as cidades de capacidade para conceber, desenhar e implementar projetos para aumentar a sustentabilidade local. Ao mesmo tempo, desde a criao do IDH, em 1990, governos e instituies desenvolveram iniciativas semelhantes buscando avaliar o
NAHAS, Maria Ins Pedrosa. Bases tericas, metodologia de elaborao indicadores intra-urbanos na gesto municipal da qualidade de vida urbana em 25. 245 NAHAS, Maria Ins Pedrosa. Bases tericas, metodologia de elaborao indicadores intra-urbanos na gesto municipal da qualidade de vida urbana em 26. 246 CARLEY, Michael. Indicadores sociais, p. 21-22.
244

e aplicabilidade de grandes cidades, p. e aplicabilidade de grandes cidades, p.

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desenvolvimento, as condies e/ou a qualidade de vida de reas espaciais distintas estados, regies e cidades -, impulsionando de maneira fundamental a elaborao e uso de indicadores para avaliar o meio urbano.247

Atualmente o uso de indicadores para monitoramento de polticas pblicas urbanas vem se desenvolvendo com rapidez, com a criao de diversos processos e metodologias para produo de indicadores que sejam adequados para mensurar os vrios aspectos que envolvem a poltica urbana, como transporte, moradia, saneamento etc. Apesar dos avanos obtidos nas ltimas dcadas, um levantamento realizado a pedido do Banco Mundial sobre o estado atual do desenvolvimento de indicadores para as cidades mostra que ainda existem muitos problemas a serem resolvidos para que estes indicadores possam ser efetivamente usados no monitoramento de polticas pblicas. Entre as questes levantadas por este estudo pode-se destacar: a) o alto custo de manuteno e dificuldade de atualizao dos dados da maioria dos sistemas de indicadores; b) a falta de dados para anlise de diferentes regies geogrficas e a falta de uniformizao do sistema de indicadores e do modo de coleta dos dados; c) dificuldade de coletar dados e mant-los atualizados; d) dificuldade de se criar um sistema de indicadores que possa ser utilizado globalmente, em especial pelas diferenas geogrficas, culturais, econmicas e polticas entre as cidades no mundo.248 Em razo dessas e vrias outras dificuldades, este estudo indica uma lista de elementos que devem ser considerados na construo de sistemas de indicadores, quais sejam: a) sustentabilidade: o programa deve ser sustentvel ao longo do tempo; b) credibilidade: a organizao que coleta e divulga os indicadores deve ser vista como segura e legtima; c) inteligibilidade: o sistema no pode ser demasiado complexo, informaes muito densas devem ser deixadas para outras anlises; d) atualidade: as informaes dos indicadores devem ser atualizadas e divulgadas constantemente; e) importncia e relevncia: as cidades devem ver a relevncia do uso de indicadores; f) custo aceitvel: o custo para usar o sistema de indicadores

NAHAS, Maria Ins Pedrosa. Bases tericas, metodologia de elaborao e aplicabilidade de indicadores intra-urbanos na gesto municipal da qualidade de vida urbana em grandes cidades, p. 32. 248 WORLD BANK. The Current Status of City Indicators, p. E-2.

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deve ser aceitvel pelas cidades; g) acessibilidade: o programa deve ser de fcil acesso para todo tipo de pblico.249 Jannuzzi tambm aponta a necessidade de utilizar indicadores sociais com cautela, levando-se em conta alguns elementos:
Alm de relevncia social, validade e confiabilidade, um indicador social deve ter um grau de cobertura adequado aos propsitos a que se presta, deve ser sensvel, especfico, reprodutvel, comunicvel, atualizvel periodicamente, a custos factveis, ser amplamente desagregvel em termos geogrficos, scio-demogrficos e socioeconomicos e gozar de certa historicidade.250

J Carley indica dois aspectos que no podem ser deixados de lado no momento de usar indicadores sociais. O autor afirma que boas pesquisas de indicadores devem, primeiramente, [...] consistir em tcnicas metodologicamente apropriadas251, ou seja, tcnicas que no deixem de lado importantes critrios cientficos sociais, como [...] problemas de quantificao, previso, causalidade, agregao e juzos de valor intrnsecos anlise252. Em segundo lugar, o pesquisador deve ter uma boa compreenso do processo de elaborao de polticas, j que esta est imiscuda de juzos de valor prprios, inclusive em relao manuteno burocrtica de poder.253 Por isso, fazse premente o conhecimento do modo de produo das decises polticas para que o uso de indicadores sociais seja efetivo. Ademais, importante que na criao dos indicadores leve-se em considerao o que se quer monitorar, j que nem sempre os dados existentes so suficientes para demonstrar alguns importantes aspectos da realidade, o que pode acarretar na criao de indicadores que no correspondem ao que realmente importante para o monitoramento das polticas pblicas urbanas. Esse e outros problemas so indicados na pesquisa anteriormente citada, realizada a pedido do Banco Mundial, na qual foram analisados programas de indicadores utilizados por pases, cidades e organismos internacionais do mundo todo, chegando-se concluso que:
WORLD BANK. The Current Status of City Indicators, p. E-3. JANNUZZI, Paulo de Martino. Indicadores sociais no Brasil, p. 26. Ver tambm: BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Catlogo de indicadores de monitoramento dos programas do MDS, p. 19. 251 CARLEY, Michael. Indicadores sociais, p. 33. 252 CARLEY, Michael. Indicadores sociais, p. 33. 253 CARLEY, Michael. Indicadores sociais, p. 33.
250 249

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Enquanto existem aproximadamente milhares de diferentes grupos de indicadores das cidades ou urbanos, e dezenas de agncias compilando e revisando estes indicadores, de uma perspectiva comparativa regional ou global, estes indicadores sofrem de algumas limitaes fundamentais: a) poucos so padronizados, consistentes ou comparveis ao longo do tempo ou entre grande nmero de cidades; b) eles no so suficientemente legitimados para serem usados no desenvolvimento de padres ou metas; c) poucos, se no nenhum, destes sistemas de indicadores provaram ser sustentveis ao longo do tempo. A maioria dos sistemas foi utilizada uma vez, ou talvez duas, e depois foram descontinuados por falta de fundos ou interesse; d) eles nem sempre medem o que realmente importante para as cidades ou para as pessoas.254

Algumas hipteses podem ser levantadas para explicar este fenmeno, entre elas as j apontadas anteriormente. Entretanto, importa neste momento mencionar algumas, que se acredita no foram suficientemente exploradas. Primeiramente, em relao falta de dados e informaes relevantes e atualizadas. Um dos principais problemas do uso de indicadores atualmente justamente a falta de dados e informaes que possam exprimir os conceitos sociais analisados. Ora, de nada adianta criar-se uma base imensa e complexa de indicadores se no h viabilidade deles serem aplicados, por falta de dados disponveis. Alm disso, muitos dos dados existentes no exprimem aspectos da realidade que so extremamente relevantes para a anlise das polticas urbanas, especialmente no que diz respeito avaliao de programas de implementao de polticas pblicas. Ou seja, os programas so realizados, e muitas vezes se produzem dados sobre o impacto desses programas na realidade social, mas tais dados no so divulgados ou o so parcialmente, apenas em relao ao que deu certo da implementao da poltica. Como demonstra Carley, algumas vezes o uso de indicadores pode mostrar uma realidade que no interessante para os interesses eleitorais dos governantes, como falhas na distribuio de recursos ou implementao insuficiente de polticas
254

While there are perhaps thousands of different sets of city or urban indicators and hundreds of agencies compiling and reviewing them, from a regional or global comparability perspective they suffer from some key limitations: a) Few are standardized, consistent or comparable over time or across large numbers of cities; b) They do not have sufficient endorsement to be used in developing benchmarks and targets; c) Few, if any, indicator systems have proven to be sustainable over time. Most systems are prepared once or perhaps twice and are then discontinued for lack of funding or interest; d) They do not always measure what is really important to cities or to people. Traduo livre da autora. WORLD BANK. The Current Status of City Indicators, p. 1-2.

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pblicas. Assim, [...] a pesquisa de indicadores sociais pode agitar guas que mais valeria a pena deixar tranquilas, e pode fornecer um incomodo material que venha a ser til para os oponentes na sempre prxima e seguinte eleio255. Alm disso, o autor demonstra que [...] provvel que haja uma relao direta entre o desempenho do rgo e a sua disposio de auxiliar na coleta de dados, isto , quanto mais precrio o desempenho, maior a resistncia mensurao256. E mesmo quando essa mensurao feita, isso no significa que o acesso aos dados ser pblico, pois tambm uma deciso poltica o como e quando os dados sero disponibilizados para o pblico em geral.257 Essas dificuldades dificilmente sero superadas em curto prazo, ainda mais porque dependem de uma mudana de mentalidade poltica em relao ao controle social das polticas pblicas. Ademais, uma descontinuidade na coleta de dados, que pode ocorrer sempre que se mudam os governantes, pode fazer com que todo um sistema de indicadores perca a credibilidade, pois no haver dados similares para serem comparados ao longo do tempo.258 Tambm a questo da confiabilidade, tanto em relao ao processo de coleta de dados quanto em relao a sua anlise e divulgao, um grande desafio a ser vencido. Nesse sentido, Carley aponta a necessidade de haver tanto confiabilidade tcnica, quanto poltica, no sentido de no haver manipulao dos dados.259 Compreendidas as dificuldades em relao ao uso de indicadores sociais, ser realizada uma breve anlise das classificaes desses indicadores apontadas pela doutrina. Existem inmeras classificaes de indicadores sociais, com diferentes variaes de terminologias e conceitos.260 Neste trabalho sero apontadas apenas

CARLEY, Michael. Indicadores sociais, p. 98. CARLEY, Michael. Indicadores sociais, p. 98. 257 NAHAS, Maria Ins Pedrosa. Bases tericas, metodologia de elaborao e aplicabilidade de indicadores intra-urbanos na gesto municipal da qualidade de vida urbana em grandes cidades, p. 37. 258 NAHAS, Maria Ins Pedrosa. Bases tericas, metodologia de elaborao e aplicabilidade de indicadores intra-urbanos na gesto municipal da qualidade de vida urbana em grandes cidades, p. 37. 259 CARLEY, Michael. Indicadores sociais, prefcio edio brasileira, sem pgina. 260 JANNUZZI, Paulo de Martino. Indicadores sociais no Brasil, p. 19.
256

255

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as classificaes que se entendem pertinentes ao esclarecimento dos indicadores que mais adiante sero explicitados. Assim, os indicadores podem ser classificados descritos ou normativos/avaliativos. Os primeiros so indicadores que apenas descrevem caractersticas e aspectos de determinado fenmeno social, no possuindo significados valorativos.261 J os indicadores chamados normativos ou avaliativos so os que tentam extrair uma [...] concluso sobre a relao entre dois ou mais fatores no passado (avaliao), ou tentam prever a relao entre dois ou mais fatores no futuro262. Em geral esses indicadores propem-se a indicar se algum efeito social bom ou ruim, e tendem a influenciar a alocao de recursos pblicos.263 Na prtica, contudo, acredita-se que tal distino tenha pouco sentido, pois todo indicador vem de um processo interpretativo da realidade, no sendo neutro em sua formulao. Por isso, acompanha-se o pensamento de Jannuzzi, que afirma que a [...] normatividade de um indicador uma questo de grau264. Outra classificao distingue entre indicadores objetivos e subjetivos. Os objetivos seriam os que [...] se referem a ocorrncias concretas ou entes empricos da realidade social, construdos a partir das estatsticas pblicas disponveis265, e que [...] so mensurveis numa escala de intervalos ou graus e podem ser submetidos aos mtodos usuais de anlise de dados266. Indicadores subjetivos seriam os que foram construdos [...] a partir da avaliao dos indivduos ou especialistas com relao a diferentes aspectos da realidade, levantadas em pesquisas de opinio pblica ou grupos de discusso267. Esses indicadores tambm podem ser chamados de quantitativos e qualitativos, respectivamente. Carley ainda afirma que os indicadores podem ter uma dimenso ex post ou ex ante, na medida em que podem servir para analisar dados em uma sequncia

261

JANNUZZI, Paulo de Martino. Indicadores sociais no Brasil, p. 20. CARLEY, Michael. Indicadores sociais, p. 26-27. 263 CARLEY, Michael. Indicadores sociais, p. 26-27. 264 JANNUZZI, Paulo de Martino. Indicadores sociais no Brasil, p. 20. 265 JANNUZZI, Paulo de Martino. Indicadores sociais no Brasil, p. 20. 266 CARLEY, Michael. Indicadores sociais, p. 34. 267 JANNUZZI, Paulo de Martino. Indicadores sociais no Brasil, p. 20.
262

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temporal que tanto pode ser usada para descrever o passado quanto para antever relaes que se daro no futuro.268 Alm dessas classificaes, a doutrina indica vrias outras, que separam os indicadores em relao aos dados a que eles referem-se, como indicadores de resultado, de processo ou de produto. Entretanto, no objetivo deste trabalho esmiuar essas classificaes, sendo que o que foi at aqui mencionado servir de base para a construo dos indicadores que sero propostos a seguir.

3.2. Anlise de indicadores sociais urbanos existentes

Sabendo o que so e como funcionam os indicadores, sero agora analisados alguns sistemas de indicadores j existentes, que serviro de base para a proposio de um grupo de indicadores que possam averiguar a situao de cumprimento do direito moradia nos municpios brasileiros. Como metodologia para elaborao desta parte da pesquisa fez-se um levantamento bibliogrfico de textos e autores que tratam do tema, e que de alguma forma propem indicadores ou sistemas de indicadores que se relacionam ao direito moradia. De todo o material pesquisado, foram selecionados os que seriam teis aos objetivos desta pesquisa e que poderiam contribuir para a criao dos indicadores que aqui proposta. Nesse sentido, sero aqui apresentadas brevemente as contribuies que cada um dos materiais selecionados traz para a presente pesquisa, no intuito apenas de que se tenha uma viso abrangente dos estudos que foram e esto sendo realizados quanto ao tema. Assim, o primeiro trabalho que pode ser aqui mencionado o excelente levantamento de indicadores sociais urbanos desenvolvido por pesquisadores ligados PUC Minas no perodo de 1995 a 2004, e sistematizado a pedido do

268

CARLEY, Michael. Indicadores sociais, p. 34.

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Ministrio das Cidades no Banco de Metodologias de Indicadores Municipais, apresentado em 2005.269 Este Banco foi organizado aps um amplo levantamento de sistemas utilizados em municpios de todo o Brasil, o qual identificou 45 sistemas de indicadores, sendo que 6 referiam-se totalidade dos municpios brasileiros, e 39 referiam-se a municpios em particular. Contabilizou-se que estes sistemas eram compostos por 816 indicadores, que poderiam ser agrupados em 25 temas.270 Os sistemas apresentados por este estudo vo desde o bastante conhecido ndice de Desenvolvimento Humano Municipal, criado ainda na dcada de 1990 e desenvolvido para ser usado em todo o territrio nacional, at sistemas desenvolvidos para realidade locais, como, por exemplo, o de Tipologia dos Municpios Paranaenses, que usado no Estado do Paran. Para os fins desta pesquisa, o que mais importa saber quais temas foram avaliados nesses sistemas de indicadores, e que contribuio poderiam trazer para o desenvolvimento de indicadores que pudessem aferir o direito moradia. Assim, dos temas a que se referem os sistemas de indicadores, o que aparece em primeiro lugar o da educao, presente em 73,9% dos sistemas. Em seguida tm-se os temas de infraestrutura de saneamento, sade, renda, e economia local. O tema habitao aparece em stimo lugar, ou seja, em 30,4% dos sistemas pesquisados. Entretanto, outros temas, que tambm se relacionam ao direito moradia, aparecem nestes sistemas, como servios urbanos, uso do solo, e urbanismo.271 Dentre os sistemas levantados no Banco de Metodologias, chamam ateno para o estudo aqui realizado o ndice de Carncia Habitacional (ICH) e o ndice de Inadequabilidade Habitacional (IIH). Entretanto, para este ltimo, apenas se

NAHAS, Maria Ins Pedrosa; GONALVES, ber; SOUZA, Renata Guimares Vieira de. et. Sistemas de indicadores municipais no Brasil: experincias e metodologias. In: Encontro Nacional Estudos Populacionais, 15, 2006, Caxambu. Disponvel em: <htpp://abep.nepo.unicamp.br/ encontro2006/docspdf/ABEP2006_529.pdf>. Acesso em: 15 jan. 2010, p. 1. 270 NAHAS, Maria Ins Pedrosa; GONALVES, ber; SOUZA, Renata Guimares Vieira de. et. Sistemas de indicadores municipais no Brasil: experincias e metodologias. In: Encontro Nacional Estudos Populacionais, 15, 2006, Caxambu. Disponvel em: <htpp://abep.nepo.unicamp.br/ encontro2006/docspdf/ABEP2006_529.pdf>. Acesso em: 15 jan. 2010, p. 1. 271 NAHAS, Maria Ins Pedrosa; GONALVES, ber; SOUZA, Renata Guimares Vieira de. et. Sistemas de indicadores municipais no Brasil: experincias e metodologias. In: Encontro Nacional Estudos Populacionais, 15, 2006, Caxambu. Disponvel em: <htpp://abep.nepo.unicamp.br/ encontro2006/docspdf/ABEP2006_529.pdf>. Acesso em: 15 jan. 2010, p. 9.

269

al. de al. de al. de

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encontrou a informao de que foi criado no Estado de Minas Gerais, mas no foram localizados documentos que explicassem a metodologia e os indicadores utilizados. J o ndice de Carncia na Oferta de Servios Essenciais Habitao (ICH) foi criado pela equipe de pesquisa do Observatrio das Metrpoles e do IPPUR Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da UFRJ, com base em dados do CENSO Demogrfico de 2000. A inteno de criao deste ndice foi a de [...] fornecer um quadro sobre as condies materiais de vida da populao brasileira, atravs da observao sobre a qualidade dos servios coletivos prestados a mesma272. Os dados analisados para construo deste ndice referem-se ao abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e destino do lixo, ou seja, aspectos mais diretamente vinculados inadequao domiciliar ligada falta de infraestrutura do domiclio. Tambm, mediante parceria entre a PUC Minas e o Ministrio das Cidades surgiu o ndice de Qualidade de Vida Urbana nos Municpios Brasileiros (IQVUBR), criado para avaliar a [...] oferta dos servios urbanos existentes nos municpios brasileiros273. O objetivo mais direto deste ndice de permitir que o Ministrio das Cidades possa acompanhar o desenvolvimento das polticas municipais atravs um sistema de indicadores que corresponda sua linha de interveno. Entre as variveis deste ndice esto diversos aspectos referentes vida urbana nas cidades, como economia, educao, sade, e tambm habitao. importante destacar quais indicadores foram usados para se medir o elemento habitao neste ndice, o qual foi subdividido em duas partes: a) condies habitacionais e b) saneamento bsico. Para o componente condies habitacionais utilizaram-se os indicadores: a) domiclios no precrios; b) domiclios com banheiro; c) densidade mdia de moradores por dormitrio. E para o componente saneamento bsico utilizaram-se: a) percentual de domiclios servidos por rede de gua; b) percentual de domiclios

272

OBSERVATRIO DAS METRPOLES. ndice de Carncia Habitacional: introduo. Disponvel em: <http://www.observatoriodasmetropoles.ufrj.br/metrodata/ich/index.html>. Acesso em: 15 jan. 2010. 273 NAHAS, Maria Ins Pedrosa; PEREIRA, Maria Aparecida Machado; ESTEVES, Otvio de Avelar. et al. Metodologia de construo do ndice de qualidade de vida urbana dos municpios brasileiros (IQVU-BR). Disponvel em: <http://www.abep.nepo.unicamp.br/encontro2006/docspdf/ABEP2006_ 420pdf.>. Acesso em: 15 jan. 2010.

90

servidos por rede de esgotamento sanitrio; c) percentual de domiclios servidos com algum tipo de coleta de lixo. Percebe-se ento que os indicadores ali usados dizem respeito tanto disponibilidade de servios, materiais e infraestrutura, quando habitabilidade da moradia. Tambm foi publicado um importante trabalho em relao ao tema na Revista de Polticas Sociais do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), que visa
[...] fornecer um panorama geral sobre o grau de implementao do direito moradia no Brasil, destacando os principais avanos e retrocessos no alcance desse direito, bem como os grupos que se encontram em posio mais desfavorvel no que se refere s condies de acesso moradia e a servios urbanos adequados274.

Uma das partes deste trabalho trata de indicadores para o direito moradia, acompanhando as propostas de indicadores que foram feitas pela ONU para monitorar o cumprimento da Agenda Habitat e da Meta nmero 11 do stimo Objetivo de Desenvolvimento do Milnio275. Aps uma breve exposio sobre os indicadores utilizados pela ONU, os autores propem uma srie de indicadores que podem ser avaliados no Brasil com base nas informaes existentes na PNAD e outras bases de dados do IBGE.276 Dessa forma, os autores utilizaram algumas categorias para substituir os conceitos relacionados ao direito moradia que no poderiam ser facilmente quantificveis com os dados disponveis no Brasil. Assim, para quantificar a populao sem teto no Brasil, utilizou-se o conceito do IBGE de pessoas residentes em domiclios urbanos improvisados277.

274

MORAIS, Maria da Piedade; GUIA, George Alex da; PAULA, Rubem de. Monitorando o Direito Moradia no Brasil: 1992-2004. Revista Polticas Sociais, p. 230. 275 A Meta n. 11 dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio referem-se meta da ONU de at 2020 ter alcanado uma melhora significativa na vida de pelo menos 100 milhes de habitantes de assentamentos precrios pelo mundo. 276 MORAIS, Maria da Piedade; GUIA, George Alex da; PAULA, Rubem de. Monitorando o Direito Moradia no Brasil: 1992-2004. Revista Polticas Sociais, p. 235. 277 Domiclio particular improvisado: domiclio localizado em unidade no-residencial loja, fbrica, etc. que no tinha dependncias destinadas exclusivamente moradia, mas que, na data de referncia, estava ocupado por morador(es). Tambm foram considerados como domiclios particulares improvisados os prdios em construo; vages de trem, carroas, tendas, barracas, trailers, grutas, aqueles situados sob pontes, viadutos, etc., que estavam servindo de moradia. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 234.

91

Para

quantificar

favelas

utilizou-se

conceito

de

aglomerados

subnormais278; e para cortios, o de residentes em domiclios urbanos do tipo cmodo279. Para a populao com insegurana de posse quantificou-se pelo nmero de moradores urbanos com irregularidade fundiria. Para medir a acessibilidade econmica da moradia, utilizou-se a proporo de pessoas residentes em domiclios urbanos com nus excessivo de aluguel, que so aquelas que comprometem mais de 30% da renda com o pagamento deste servio. J as condies de habitabilidade da moradia foram medidas pela proporo de pessoas residentes em domiclios urbanos com a) adensamento excessivo, b) paredes e tetos feitos de materiais durveis, c) banheiro de uso exclusivo do domiclio. O acesso aos servios, equipamentos e infraestrutura urbana foram quantificados atravs da proporo de pessoas residentes em domiclios urbanos que:
a) usam predominantemente gs ou luz eltrica no fogo; b) possuem iluminao eltrica etc.; e c) tm acesso a cada um dos servios de saneamento bsico isoladamente, bem como com acesso simultneo a gua canalizada de rede geral, esgoto de rede geral ou fossa sptica e coleta direta ou indireta de lixo, que considerado o padro de saneamento bsico adequado para as reas urbanas.280

Percebe-se ento que este estudo teve o cuidado de abranger diversos elementos do direito moradia, mostrando que existem formas de quantific-los mesmo com os poucos dados que existem sobre este tema no pas. Tambm no se pode deixar de mencionar aqui o excelente trabalho realizado pela Fundao Joo Pinheiro, de Minas Gerais, no que diz respeito definio do que seria o dficit habitacional no Brasil. A importncia deste estudo se
278 Setor Especial de Aglomerado Subnormal: um conjunto constitudo por um mnimo de 51 domiclios, ocupando ou tendo ocupado at perodo recente, terreno de propriedade alheia pblica ou particular dispostos, em geral, de forma desordenada e densa, e carentes, em sua maioria, de servios pblicos essenciais. Podem se enquadrar, observados os critrios de padres de urbanizao e/ou de precariedade de servios pblicos essenciais, nas seguintes categorias: invaso; - loteamento irregular ou clandestino; e - reas invadidas e loteamentos irregulares ou clandestinos regularizados em perodo recente. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 229. 279 Cmodo quando composto por um ou mais aposentos localizados em uma casa de cmodos, cortio, cabea-de-porco, etc. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 237. 280 MORAIS, Maria da Piedade; GUIA, George Alex da; PAULA, Rubem de. Monitorando o Direito Moradia no Brasil: 1992-2004. Revista Polticas Sociais, p. 236.

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d na medida em que, para alm de definir o dficit habitacional, ele acabou por criar categorias que so amplamente utilizadas pelos trabalhos que pretendem de alguma forma monitorar o direito moradia. Utilizando-se de dados do IBGE, a Fundao Joo Pinheiro desenvolveu em 1995 uma metodologia para o clculo das necessidades habitacionais no Brasil, que envolve duas variveis: o dficit habitacional e a inadequao dos domiclios. O dficit habitacional diz respeito falta de casas, e a consequente necessidade de construo de novas moradias. J a inadequao de moradias est relacionada a problemas na qualidade de vida dos moradores, ou seja, s condies de habitao na casa em que a famlia j mora, no sendo necessrio construir novas casas, mas sim melhorar as condies das que j existem.281 Faz-se necessrio compreender mais profundamente cada um desses conceitos. Assim, como visto, o dficit habitacional est conectado s deficincias do estoque de moradias, mas essas deficincias podem dividir-se de duas formas: no dficit por reposio de estoque e no dficit por incremento de estoque. O dficit por reposio de estoque refere-se necessidade de construir novas moradias, pois as que existem no tm condies de serem habitadas. Assim, esta categoria inclui os domiclios rsticos, que no conceito utilizado pelo IBGE so aqueles sem paredes de alvenaria ou madeira aparelhada; e os domiclios depreciados (ou inadequados), que so aqueles que precisam ser substitudos pois j perderam sua vida til por falta de reparos ou reformas.282 Como o IBGE no faz levantamento de dados sobre a depreciao de um imvel, e mesmo pela dificuldade de se calcular este indicador, ele no utilizado na estimativa final do dficit habitacional da Fundao Joo Pinheiro. J o dficit por incremento de estoque refere-se necessidade de se construir novas moradias pois o estoque existente no suficiente para contemplar todos os que precisam de uma casa. Ele inclui trs indicadores: [...] os domiclios improvisados, parte da coabitao familiar e dois tipos de domiclios alugados: os fortemente adensados e aqueles em que famlias pobres (renda familiar at trs salrios mnimos) pagam 30% ou mais da sua renda familiar para o locador283.

281

BRASIL. Ministrio das Cidades. Dficit Habitacional no Brasil 2007, p. 15. BRASIL. Ministrio das Cidades. Dficit Habitacional no Brasil 2007, p. 16. 283 BRASIL. Ministrio das Cidades. Dficit Habitacional no Brasil 2007, p. 17.
282

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No conceito de domiclios improvisados incluem-se os locais e imveis que no tem fim residencial e outros lugares que so utilizados como moradia alternativa (como imveis comerciais, pontes, viadutos, carcaas de carros abandonados, barcos, cavernas etc).284 A coabitao familiar corresponde ao fato de mais de uma famlia dividir o mesmo imvel. Nos termos do IBGE, significa a soma das famlias conviventes secundrias285 a uma famlia principal no mesmo imvel, ou das famlias secundrias que vivem em um cmodo no imvel da famlia principal (exceto os cedidos pelo empregador).286 Na metodologia tradicionalmente usada pela Fundao Joo Pinheiro, este indicador entraria diretamente no clculo do dficit habitacional, pois se considerava que toda famlia gostaria de ter uma casa, ao invs de conviver no mesmo imvel com outra. Entretanto, diversos questionamentos em relao a este critrio foram feitos ao longo dos anos, especialmente em vista das diversidades regionais e culturais que existem no Brasil.287 Em vista disso, aps debate com o IBGE, foi possvel incluir duas perguntas especficas sobre o tema no questionrio da PNAD 2007: uma em relao inteno de constituir domiclio exclusivo, e outra sobre os motivos da coabitao.288 Dessa forma, foi possvel separar as famlias que vivem juntas por opo e aquelas que desejam constituir domiclio exclusivo, sendo essas ltimas includas no clculo do dficit habitacional. J as famlias residentes em cmodos289 foram totalmente includas no clculo do dficit, pois se considerou que este tipo de coabitao mascara uma situao de moradia no digna.
BRASIL. Ministrio das Cidades. Dficit Habitacional no Brasil 2007, p. 17. Segundo o critrio do IBGE as famlias conviventes secundrias so constitudas por, no mnimo, duas pessoas ligadas por lao de parentesco, dependncia domstica ou normas de convivncia, e que residem no mesmo domiclio com outra famlia denominada principal. BRASIL. Ministrio das Cidades. Dficit Habitacional no Brasil 2007, p. 17. 286 BRASIL. Ministrio das Cidades. Dficit Habitacional no Brasil 2007, p. 17. 287 BRASIL. Ministrio das Cidades. Dficit Habitacional no Brasil 2007, p. 17-18. 288 BRASIL. Ministrio das Cidades. Dficit Habitacional no Brasil 2007, p. 11. 289 De acordo com a definio do IBGE, os cmodos so domiclios particulares compostos por um ou mais aposentos localizados em casa de cmodo, cortio, cabea-de-porco etc. BRASIL. Ministrio das Cidades. Dficit Habitacional no Brasil 2007, p. 18. Alm disso, Cmodos so todos os compartimentos integrantes do domiclio separados por paredes, inclusive banheiros e cozinha, e os existentes na parte externa do prdio, desde que constituam parte integrante do domiclio. No so considerados os corredores, alpendres, varandas abertas e outros compartimentos utilizados para fins no residenciais, como garagens, depsitos etc. BRASIL. Ministrio das Cidades. Dficit Habitacional no Brasil 2007, p. 20.
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O nus excessivo com aluguel refere-se ao [...] nmero de famlias urbanas com renda familiar de at trs salrios mnimos que moram em casa ou apartamento (domiclios urbanos durveis) e que despendem 30% ou mais de sua renda com aluguel290. Este indicador era anteriormente considerado como inadequao habitacional, e no como dficit. Entretanto, a partir dos clculos do ano 2000 essa posio foi reavaliada em vista de se considerar que para determinada parcela pobre da populao brasileira o aluguel no uma opo, mas a nica alternativa.291 Tambm foi feito um ajuste metodolgico no que se refere ao adensamento excessivo de moradores, que antes era considerado apenas no clculo da inadequao de domiclios. Fez-se uma subdiviso em relao ao adensamento, para considerar-se que os apartamentos e casas alugados com nmero mdio de moradores superior a trs pessoas por dormitrio deveriam fazer parte do dficit habitacional. Essa mudana foi feita em vista do entendimento de que nesses casos o inquilino no pode ampliar o imvel nem vend-lo para comprar um maior, o que geraria ento uma demanda por nova moradia para essas famlias. O adensamento nos imveis prprios continuou enquadrando-se como inadequao domiciliar, j que possibilita ao proprietrio ampliar ou vender o imvel.292 Por outro lado, o conceito de inadequao de domiclios diz respeito aquelas moradias que [...] no proporcionam condies desejveis de habitao, o que no implica, contudo, necessidade de construo de novas unidades293. Assim, os imveis inadequados so aqueles que tm [...] carncia de infraestrutura, com adensamento excessivo de moradores, com problemas de natureza fundiria,

290

O ndice de comprometimento mximo de renda familiar foi definido tendo em vista parmetro tradicional do antigo Banco Nacional da Habitao, ainda hoje seguido pela Caixa Econmica Federal, que considera esta percentagem o mximo tolervel de gasto direto no financiamento habitacional. BRASIL. Ministrio das Cidades. Dficit Habitacional no Brasil 2007, p. 18. 291 H ainda a experincia dos Movimentos dos Sem Casa e similares. Eles mostram que a maioria de seus membros so pessoas que pagam aluguel excessivamente alto, relativamente s suas rendas familiares. A maior preocupao dessas famlias no ter condio de continuar a pagar o aluguel e sofrer uma forte queda na qualidade da habitao. Nesse caso, passariam a depender de cmodos cedidos provisoriamente por parentes e amigos ou seriam obrigados a buscar refgios nas favelas, seja alugando nas mais bem localizadas espacialmente que possuem servios de consumo coletivo (gua, luz, maior acessibilidade, escolas pblicas etc.) seja ocupando ou tomando posse de terrenos naquelas localizadas nas periferias distantes das grandes metrpoles, com parcos servios pblicos e normalmente com grande dificuldade de acesso. BRASIL. Ministrio das Cidades. Dficit Habitacional no Brasil 2007, p. 18. 292 BRASIL. Ministrio das Cidades. Dficit Habitacional no Brasil 2007, p. 19. 293 BRASIL. Ministrio das Cidades. Dficit Habitacional no Brasil 2007, p. 19.

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cobertura inadequada, sem unidade sanitria domiciliar exclusiva ou em alto grau de depreciao294. Esboando estes conceitos, v-se que os domiclios carentes de infraestrutura so aqueles que no dispem de ao menos um dos seguintes servios bsicos: [...] iluminao eltrica, rede geral de abastecimento de gua com canalizao interna, rede geral de esgotamento sanitrio ou fossa sptica e coleta de lixo295. Como visto acima, o adensamento excessivo296 passa a ser considerado apenas em relao aos domiclios prprios. J o conceito de inadequao fundiria corresponde aos casos em que [...] pelo menos um dos moradores do domiclio tem a propriedade da moradia, mas no, total ou parcialmente, do terreno ou da frao ideal de terreno (no caso de apartamento) em que ela se localiza297. Alm disso, o estudo da Fundao Joo Pinheiro ressalta que no podem ser considerados como inadequados em relao situao fundiria apenas os chamados aglomerados subnormais, pois essa inadequao atinge tambm bairros populares, e, pode-se acrescentar, condomnios de luxo. Os domiclios que tm cobertura inadequada so aqueles que embora tenham paredes de alvenaria ou madeira aparelhada, tm telhado de madeira aproveitada, zinco, lata ou palha.298 J a inexistncia de unidade sanitria domiciliar exclusiva refere-se aos domiclios que no dispem de banheiro ou sanitrio de uso exclusivo. Esta ltima caracterstica pode aparecer tanto nos cortios quanto em terrenos que possuam dois ou mais domiclios ocupados por famlias de baixa renda ligadas por parentesco ou laos afetivos.299

BRASIL. Ministrio das Cidades. Dficit Habitacional no Brasil 2007, p. 19. BRASIL. Ministrio das Cidades. Dficit Habitacional no Brasil 2007, p. 19. 296 Caracteriza situao em que o nmero mdio de moradores no domiclio superior a trs por dormitrio. O nmero de dormitrios corresponde ao total de cmodos que servem, em carter permanente, de dormitrio para os moradores do domiclio. Nele incluem-se aqueles assim utilizados em funo de no haver acomodao adequada para essa finalidade. Para o clculo do indicador, foram considerados somente os membros da famlia principal, uma vez que as famlias secundrias foram incorporadas ao dficit habitacional. BRASIL. Ministrio das Cidades. Dficit Habitacional no Brasil 2007, p. 19-20. 297 BRASIL. Ministrio das Cidades. Dficit Habitacional no Brasil 2007, p. 20. 298 Ainda que telhados de sap e similares possam ser considerados uma alternativa em reas rurais muito restritas das regies Norte e Nordeste do pas. BRASIL. Ministrio das Cidades. Dficit Habitacional no Brasil 2007, p. 20. 299 BRASIL. Ministrio das Cidades. Dficit Habitacional no Brasil 2007, p. 20.
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Dentre os imveis inadequados deveriam ser tambm considerados os imveis depreciados que apenas necessitam de reparos, mantendo ainda sua vida til. Entretanto, conforme j explicado acima, a Fundao Joo Pinheiro no inclui esses imveis no clculo final por falta de dados para quantific-los.300 Ademais, pelo conceito adotado e pelos dados pesquisados pelo IBGE no Brasil, o levantamento sobre os imveis inadequados somente pode ser feito em relao s reas urbanas. As reas rurais apresentam diferentes formas de adequao, que no so captadas pelos dados coletados.301 Uma observao importante a de que, diferentemente do clculo final do dficit habitacional, cujos resultados dos critrios aplicados podem ser somados, no caso da inadequao habitacional os critrios no so mutuamente exclusivos, ou seja, uma habitao pode ter mais de um tipo de inadequao, o que faz com que os dados tenham que ser analisados separadamente.302 Para facilitar a compreenso, apresenta-se abaixo um quadro elaborado pela Fundao Joo Pinheiro que demonstra de forma didtica a metodologia adotada para compreenso das necessidades habitacionais.

DFICIT HABITACIONAL Componentes Reposio de estoque - Domiclios rsticos Incremento do estoque - Domiclios improvisados - Coabitao familiar Cmodos alugados e cedidos Famlias conviventes secundrias com inteno de constituir domiclio exclusivo - nus excessivo com aluguel - Domiclios alugados com adensamento excessivo de moradores por dormitrio Detalhamento Clculo para reas - Urbana - Rural Total Aglomerado rural de extenso urbana Restante das reas rurais - Aglomerados subnormais Clculo por faixas de renda familiar Clculo para a populao 10% mais pobre
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Elaborado pela autora com base nas informaes da Fundao Joo Pinheiro.

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BRASIL. Ministrio das Cidades. Dficit Habitacional no Brasil 2007, p. 20. BRASIL. Ministrio das Cidades. Dficit Habitacional no Brasil 2007, p. 20. 302 BRASIL. Ministrio das Cidades. Dficit Habitacional no Brasil 2007, p. 19. 303 BRASIL. Ministrio das Cidades. Dficit Habitacional no Brasil 2007, p. 21.
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INADEQUAO DOS DOMICLIOS Componentes Detalhamento Clculo para reas - Domiclios prprios com densidade - Urbana excessiva de moradores por - Aglomerados subnormais dormitrio; - Carncia de servios de Clculo por faixas de renda familiar infraestrutura (energia eltrica, abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, coleta de lixo) - Inadequao fundiria urbana - Inexistncia de unidade sanitria domiciliar exclusiva - Cobertura inadequada
Elaborado pela autora com base nas informaes da Fundao Joo Pinheiro.
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Uma questo muito importante levantada no trabalho da Fundao Joo Pinheiro a da contradio entre os nmeros do dficit habitacional versus o nmero de domiclios vagos305 nos municpios. A dificuldade de se obter informaes sobre as condies, localizao, situao de propriedade e padro da construo deste estoque de moradias um dos fatores apontados no trabalho para a dificuldade de utilizao desses imveis. Os dados disponveis apenas apresentam o nmero de imveis em construo, em condies de uso, e em runas.306 Apenas para que se tenha uma dimenso da importncia de se localizar e caracterizar esses imveis vagos apresenta-se alguns dos nmeros da PNAD 2007. Dessa forma, percebe-se que no Brasil existem cerca de 7.351 milhes de imveis no ocupados, dos quais 5.396 milhes esto nas reas urbanas. Do total, so 6.220 milhes em condies de uso, 832 mil em construo e 300 mil em runas.

BRASIL. Ministrio das Cidades. Dficit Habitacional no Brasil 2007, p. 21. A unidade vaga, segundo o IBGE, aquela que estava desocupada na data base da pesquisa. Difere da unidade fechada, que aquela que estando ocupada, no havia moradores no perodo de coleta da pesquisa. Sobre elas no existem informaes detalhadas, apenas possvel a identificao de caractersticas das unidades domiciliares vagas atravs da varivel tipo de entrevista, onde o pesquisador de campo assinala as que estavam em condies de serem habitadas, as de uso ocasional, as em runas e as em construo. BRASIL. Ministrio das Cidades. Dficit Habitacional no Brasil 2007, p. 35. 306 BRASIL. Ministrio das Cidades. Dficit Habitacional no Brasil 2007, p. 35.
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Mesmo se considerando apenas os imveis em condies de uso, este nmero superior ao dficit habitacional no pas.307 Como ficou demonstrado, o trabalho sobre as necessidades habitacionais da Fundao Joo Pinheiro levanta diversas questes metodolgicas e conceituais que podem ser agregadas em estudos sobre indicadores para o direito moradia. Como se ver adiante, este estudo forneceu grandes subsdios para a proposta de indicadores que foi feita nesta pesquisa. Existem ainda diversos trabalhos no Brasil que mencionam o uso de indicadores adequados a se analisar o direito moradia.308 Entretanto, entre os trabalhos analisados, as metodologias utilizadas no divergem grandemente das aqui apresentadas, e por isso, decidiu-se no incluir um relato sobre cada um, pois a inteno era apenas mostrar as contribuies que seriam depois utilizadas para concretizar os objetivos desta pesquisa. Tambm existem muitos trabalhos de organizaes internacionais que apontam indicadores que podem ser utilizados para o direito moradia. Um estudo em especial, j mencionado anteriormente, foi realizado pelo Banco Mundial na tentativa de se diagnosticar o estado atual do desenvolvimento de indicadores para as cidades. Neste estudo so analisadas propostas de sistemas de indicadores de diversas organizaes e governos pelo mundo, no intento de explicitar as dificuldades e avanos no uso de indicadores atualmente. Tambm consta uma lista de quase quarenta organizaes mundiais que trabalham com indicadores urbanos.309 A inteno aqui no de realizar uma anlise de cada um desses sistemas, at mesmo pela dificuldade de se obter informaes detalhadas sobre todos eles e de adaptar indicadores criados para serem usados em outras realidades sociais, diferentes da brasileira. Assim, foram selecionados dois sistemas de indicadores
BRASIL. Ministrio das Cidades. Dficit Habitacional no Brasil 2007, p. 35-36. Conferir os seguintes trabalhos: CARDOSO, Adauto Lucio. O dficit habitacional nas metrpoles brasileiras. Revista Indicadores Econmicos FEE. Porto Alegre, v. 32, n. 1, p. 91-116, maio 2004; RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz; CARDOSO, Adauto Lcio; LAGO, Luciana Corra do. Necessidades habitacionais: dficit habitacional e inadequao habitacional. Set. 2003. Disponvel em: <http://www.observatoriodasmetropoles.ufrj.br/download/nec_hab.pdf>. Acesso em: 02 dez. 2009; GENEVOIS, Marie Louise Bulhes Pedreira; COSTA, Olavo Viana. Carncia habitacional e dficit de moradias: questes metodolgicas. Revista So Paulo em Perspectiva, 15(1) 2001. p. 7384; GONALVES, Robson R. O dficit habitacional brasileiro: um mapeamento por unidades da federao e por nveis de renda domiciliar. Rio de Janeiro: IPEA, 1998. 309 WORLD BANK. The Current status of city indicators: part of a study to assist cities in developing an integrated approach for measuring and monitoring city performance. Washington, DC, 2006. 72 p.
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internacionais que so amplamente utilizados, e que tm a pretenso de poderem ser aplicados em todo o mundo, por considerarem alguns aspectos regionais em suas anlises. So eles: o Atlas do Desenvolvimento Humano, criado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), e o Guia de Indicadores Urbanos do Programa das Naes Unidas para Assentamentos Humanos (UNHABITAT). O Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil consiste em um banco de dados eletrnico produzido com o objetivo de democratizar o acesso e aumentar a capacidade de anlise sobre informaes socioeconmicas relevantes dos municpios brasileiros e das Unidades da Federao. Ele construdo com base em dados dos CENSOS 1991 e 2000 do IBGE e tambm disponibiliza informaes sobre o ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M).310 Dentre os indicadores utilizados neste Atlas esto tambm os relativos moradia no Brasil. Dessa forma, em relao infraestrutura urbana, o Atlas do Desenvolvimento Humano considera como indicadores, entre outros: a) percentual de pessoas que vivem em domiclios com gua encanada; b) percentual de pessoas que vivem em domiclios com banheiro e gua encanada; c) percentual de pessoas que vivem em domiclios urbanos com servio de coleta de lixo; d) percentual de pessoas que vivem em domiclios com energia eltrica.311 Alm disso, so considerados indicadores para moradia o percentual de pessoas que vivem em domiclios subnormais, conceituados como os domiclios que tiveram ocupao desordenada, e, quando da sua implementao, no havia a posse da terra ou o ttulo de propriedade pelas famlias; e o percentual de pessoas que vivem em domiclios com densidade acima de duas pessoas por dormitrio. Percebe-se que este ltimo indicador utiliza a regra de duas pessoas por dormitrio como padro de adensamento, enquanto no Brasil o utilizado pelo IBGE de trs pessoas. De maneira geral, nota-se que os indicadores utilizados pelo Atlas do Desenvolvimento Humano no diferem muito dos que foram analisados nos

PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO BRASIL. O que o atlas do desenvolvimento humano no Brasil. Disponvel em: <http://www.pnud.org.br/atlas/oque/index.php>. Acesso em: 15 jan. 2010. 311 PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO BRASIL. Entenda os indicadores. Disponvel em: <http://www.pnud.org.br/indicadores/index.php?lay=ind1&id_ind=mor& nome_ind=Moradia>. Acesso em: 15 jan. 2010.

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trabalhos brasileiros, o que pode ser em parte explicado pelo uso da mesma fonte de dados, ou seja, os dados do IBGE, o que acaba fazendo com que a base de indicadores fique condicionada aos dados existentes. J o Guia de Indicadores Urbanos do Programa das Naes Unidas para Assentamentos Humanos (UN-HABITAT) baseia-se em dois projetos desenvolvidos pela ONU: os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM) e a Agenda Habitat.312 O primeiro representa o compromisso assinado pelos 191 Estados-Membros das Naes Unidas de atingir oito objetivos mundiais at o ano de 2015313. Estes objetivos representam dimenses essenciais da pobreza ao longo do mundo, e os efeitos que esta causa na vida das pessoas. Assim, a ideia que atravs do cumprimento destes objetivos relacionados reduo da pobreza, sade, igualdade de gnero, educao e sustentabilidade ambiental, a comunidade internacional tenha um compromisso de mudar a vida da parcela mais carente e vulnervel dos habitantes do planeta.314 Entre estes objetivos, est o de garantir a sustentabilidade ambiental, que tem como uma de suas metas at 2020, ter alcanado uma melhora significativa nas vidas de pelo menos 100 milhes de habitantes de bairros degradados. E para tornar quantificveis as metas para atingir estes objetivos, criou-se um sistema de indicadores que pudesse monitorar o progresso que os pases vm fazendo em seu cumprimento.315 De outro lado, a Agenda Habitat316 uma carta poltica aprovada na Conferncia Habitat II, realizada em 1996. Ela contm objetivos, princpios, compromissos e um plano global de ao, que contm mais de 600 recomendaes sobre temas relacionados a assentamentos humanos.
Todas as informaes adiante mencionadas, retiradas do Guia de Indicadores Urbanos da UNHABITAT, foram traduzidas livremente pela autora a partir da lngua inglesa. 313 As oito metas so: Meta 1: Erradicar a pobreza extrema e a fome; Meta 2: Atingir o ensino primrio universal; Meta 3: Promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres; Meta 4: Reduzir a mortalidade infantil; Meta 5: Melhorar a sade materna; Meta 6: Combater o HIV/Aids, malria e outras doenas; Meta 7: Garantir a sustentabilidade ambiental; Meta 8: Estabelecer uma Parceria Global para o Desenvolvimento. PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO BRASIL. Objetivos de Desenvolvimento do Milnio. Disponvel em: <http://www.pnud.org.br/odm/>. Acesso em: 15 jan. 2010. 314 UN-HABITAT. Urban Indicators Guidelines, p. 3. 315 UN-HABITAT. Urban Indicators Guidelines, p. 3. 316 Para acessar o contedo completo da Agenda Habitat: THE Habitat Agenda Goals and Principles, Commitments and the Global Plan of Action. Disponvel em: <http://www.unhabitat.org/downloads/ docs/1176_6455_The_Habitat_Agenda.pdf>. Acesso em: 15 jan. 2010.
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Com base no contedo dessa Agenda tambm foi criado um sistema de indicadores, que, juntamente com os indicadores dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, formam o sistema de indicadores urbanos da ONU. importante lembrar que a ONU foi pioneira na criao de indicadores urbanos. J em 1991 iniciou-se o Programa de Indicadores Habitacionais, que focava na questo dos assentamentos humanos. Em seguida, na tentativa de fazer um sistema de indicadores mais abrangentes, que inclusse outros temas urbanos, este programa foi transformado no Programa de Indicadores Urbanos, em 1993. Este programa tambm foi revisto, em 1996 e 2001, e em 2004, com a incluso de indicadores sobre os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, obteve a feio que tem atualmente.317 Os indicadores propostos pelo Programa UN-HABITAT so divididos em trs tipos, que se diferenciam pela disponibilidade de dados e pela dificuldade de se analisar um indicador apenas com dados quantitativos. Dessa forma, existem os key indicators (indicadores-chave), que so indicadores importantes para a compreenso do problema e ao mesmo tempo fceis de coletar, j que geralmente os pases produzem dados padronizados que correspondem a estes indicadores. Os check-list so indicadores para temas que geralmente no so facilmente quantificveis; e os extensive indicators so indicadores que pretendem complementar os resultados dos dois indicadores anteriores, de forma da fornecer um panorama mais aprofundado do tema.318 Na coleta de dados, as tabelas a serem preenchidas mostram se os dados a serem coletados devem vir de CENSOS e pesquisas nacionais, ou de instituies governamentais, agncias de pesquisa, entidades paraestatais, ONGs e grupos de especialistas. Alm disso, os dados utilizados podem ser qualitativos ou quantitativos.319 Entre todos os sistemas de indicadores pesquisados, este foi de longe o mais completo, pois alm de abranger praticamente todos os temas que se relacionam cidade e problemtica urbana, ele traz explicaes minuciosas sobre cada indicador, e uma srie de detalhamentos quanto forma de colher os dados. Por isso, este sistema ser amplamente utilizado como base para os indicadores do
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UN-HABITAT. Urban Indicators Guidelines, p. 3-4. UN-HABITAT. Urban Indicators Guidelines, p. 7. 319 UN-HABITAT. Urban Indicators Guidelines, p. 7.
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direito moradia que sero propostos a seguir. Antes, entretanto, necessrio expor brevemente, dentre todos os indicadores deste sistema, alguns selecionados por terem relao com os elementos do direito moradia antes expostos. Deste modo, em relao ao elemento do direito moradia segurana jurdica da posse, existe um key indicator e dois extensive indicators, respectivamente, segurana da posse, habitao autorizada e despejos. Cada um desses contm perguntas a serem respondidas ou dados que devem ser coletados. Sero expostas rapidamente as principais questes levantadas e que serviro de base para a proposta de indicadores que ser feita em seguida. Portanto, em relao a este elemento, as perguntas so: a) a Constituio e as leis nacionais incluem a proteo contra despejos?; b) os seguintes passos so realizados durante um despejo?: i) consulta prvia formal aos afetados, ii) notificao formal e escrita prvia aos afetados sobre a data e processo de despejo, iii) gravao formal do despejo pela polcia ou autoridades locais, iv) compensao financeira pelo despejo, v) relocao para um local seguro; c) existe assistncia jurdica para os despejos resultantes de violncia domstica ou briga familiar?; d) os casais que habitam juntos como proprietrios so considerados automaticamente co-proprietrios do imvel pela lei?320 Alm disso, devem ser levantados os seguintes dados: a) porcentagem do total de habitaes que esto de acordo com as normas vigentes de parcelamento e edificaes; e b) nmero mdio anual de famlias que foram despejadas de suas moradias durante os ltimos 5 anos.321 Em relao ao elemento disponibilidade de servios, materiais, facilidades e infraestrutura existem trs key indicators, quais sejam: acesso gua potvel, acesso a condies sanitrias e conexo com servios bsicos. Em relao ao primeiro, deve ser levantada a proporo da populao com acesso sustentvel a uma fonte de gua potvel, que tenha valor acessvel e quantidade suficiente, e que no demande esforo fsico ou tempo excessivo para sua obteno.322 Quanto s condies sanitrias, deve ser coletado o dado referente proporo da populao com acesso a servios sanitrios, ou que ao menos tenha
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UN-HABITAT. Urban Indicators Guidelines, p. 25. UN-HABITAT. Urban Indicators Guidelines, p. 26-27. 322 UN-HABITAT. Urban Indicators Guidelines, p. 13.
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acesso a servios que separem higienicamente os dejetos humanos do contato de pessoas e animais. Para serem considerados adequados, os locais de uso sanitrio devem ser corretamente construdos e mantidos, e no podem ser divididos por mais de duas famlias. No que diz respeito ao acesso a servios bsicos, deve ser buscada a porcentagem de famlias que possuem em suas casas: gua encanada, esgoto, eletricidade e telefone.323 J o elemento custo acessvel medido por dois extensive indicators e um check-list, quais sejam, custo da habitao e do aluguel para o oramento, custo da terra para o oramento, e financiamento habitacional. O custo da habitao e do aluguel em relao ao oramento familiar pode ser medido por dois valores: a diviso entre a mdia do preo de livre mercado de cada unidade habitacional e a mdia anual de renda familiar; e a diviso entre a mdia anual de aluguel de cada unidade habitacional e a mdia anual de renda familiar dos inquilinos.324 De outro lado, o custo da terra para o oramento familiar obtido atravs da diviso entre o preo mdio de um metro quadrado de terra altamente urbanizada, urbanizada e sem urbanizao e a mdia de renda familiar mensal. Terras altamente urbanizadas se referem a lotes com ao menos calamento, gua, eletricidade e possivelmente drenagem e esgoto. Terras urbanizadas so os lotes servidos apenas com calamento. Terras sem urbanizao so lotes sem infraestrutura, e com ou sem permisso para construo.325 Em relao ao nvel de desenvolvimento do sistema de financiamento habitacional, as principais questes levantadas so: a) existncia de instituies que fornecem crdito hipotecrio no pas; b) menor taxa de juros praticada pelas instituies de financiamento; c) maior taxa de juros praticada pelas instituies de financiamento; d) so praticadas taxas de juros menores para grupos de baixa renda?326 Em relao ao elemento habitabilidade existem trs key indicators: estruturas durveis, adensamento excessivo e assentamentos planejados. Quanto ao primeiro, deve-se buscar a proporo de famlias vivendo em uma casa considerada durvel, ou seja, construda em um local seguro e com estrutura
323

UN-HABITAT. Urban Indicators Guidelines, p. 14-15. UN-HABITAT. Urban Indicators Guidelines, p. 24. 325 UN-HABITAT. Urban Indicators Guidelines, p. 28. 326 UN-HABITAT. Urban Indicators Guidelines, p. 29.
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permanente e adequada o suficiente para proteger seus habitantes de condies climticas extremas como chuva, calor, frio e umidade. 327 Os seguintes locais devem ser considerados perigosos: a) habitaes estabelecidas em zonas geologicamente perigosas (deslizamento de terra, terremoto e sujeitas inundao); b) estabelecidas em lixes; c) perto de reas industriais de alta poluio; d) e de outros tipos de risco, como perto de auto-estradas, aeroportos, torres de transmisso de energia. Alm disso, os seguintes fatores de durabilidade devem ser considerados para classificar as unidades habitacionais: a) qualidade da construo (por exemplo, materiais usados para as paredes, piso e teto); b) estar em conformidade com as normas e padres locais de construo.328 Quanto ao adensamento excessivo, deve ser medida a proporo de casas com mais de trs pessoas por dormitrio.329 Em relao aos assentamentos planejados, necessrio responder algumas questes para saber se o nvel de planejamento da terra urbana atende as necessidades da populao quanto habitabilidade: a) regulamentos de construo e subdiviso refletem limitaes acessveis para grupos de baixa renda? (respostas possveis: sim, totalmente; sim, em parte; no, mas revises esto sendo planejadas; nenhuma reviso prevista); b) existem normas e padres especiais para grupos de baixa renda que sejam benficos para eles em novos empreendimentos residenciais? (respostas possveis: sim, as normas so sempre aplicadas; sim, as normas so aplicadas em alguns casos; sim, mas as normas nunca so aplicadas; no).330 Em relao ao elemento acessibilidade so dois key indicators e um extensive indicator: assentamentos planejados331, moradias pobres e moradias em locais perigosos. Assim, em relao aos assentamentos planejados, necessrio responder algumas questes para saber se o nvel de planejamento da terra urbana atende as necessidades da populao quanto acessibilidade: a) qual a porcentagem de terra reservada pelas autoridades locais para o desenvolvimento futuro (mais de 50%, de 30% a 50%, de 10% a 30%, menos de 10%, nada); b) existem programas de regularizao de assentamentos informais (sim, prontos ou

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UN-HABITAT. Urban Indicators Guidelines, p. 11. UN-HABITAT. Urban Indicators Guidelines, p. 11. 329 UN-HABITAT. Urban Indicators Guidelines, p. 12. 330 UN-HABITAT. Urban Indicators Guidelines, p. 35. 331 Repetiu-se o key indicator assentamentos planejados neste item pois algumas das questes levantadas tem mais relao com o elemento acessibilidade do que com o elemento habitabilidade.
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sendo implementados; sim, no implementados ainda; a serem implementados em breve; no existem ainda).332 As moradias pobres podem ser medidas pela porcentagem de famlias que esto abaixo da linha de pobreza.333 As moradias em locais perigosos so medidas pela proporo de unidades habitacionais construdas em locais perigosos. Os seguintes locais so considerados perigosos: a) habitaes sujeitas a desastres mais de uma vez em cem anos (desastres incluem: inundaes, terremotos, vulces, tsunamis, deslizamentos de terras e avalanches); b) habitaes no adequadamente protegidas contra ciclones ou incndios florestais que ocorram com freqncia; c) estabelecidas em lixes; c) perto de reas industriais de alta poluio; d) outros tipos de risco, como perto de auto-estradas, aeroportos, torres de transmisso de energia.334 O elemento do direito moradia localizao pode ser medido atravs de um key indicator e um extensive indicator: tempo de viagem e modos de transporte. Assim, o tempo de viagem pode ser calculado pelo tempo mdio em minutos gasto para uma viagem de ida ou volta do trabalho para todos os tipos de transporte;335 e os modos de viagem so identificados pela porcentagem do total de viagens de trabalho realizadas: a) de carro; b) de trem, metr; c) de nibus; d) moto; e) bicicleta; f) a p; g) outros meios.336 O fato de a moradia estar fixada em um local perigoso, como visto acima, tambm pode ser considerado um indicador de localizao. No foi encontrado nenhum indicador que se referisse especificamente ao elemento adequao cultural que, como j mencionado no momento de sua conceituao, um elemento difcil de mensurar de forma genrica. Entretanto, observando detalhadamente as descries dos indicadores sugeridos no Guia de Indicadores Urbanos, percebe-se que houve a preocupao de no deixar de lado caractersticas culturais de cada pas, pois em geral existe uma recomendao de que se observem regionalismos ao levantar os dados.

332

UN-HABITAT. Urban Indicators Guidelines, p. 35. UN-HABITAT. Urban Indicators Guidelines, p. 32. 334 UN-HABITAT. Urban Indicators Guidelines, p. 42. 335 UN-HABITAT. Urban Indicators Guidelines, p. 43. 336 UN-HABITAT. Urban Indicators Guidelines, p. 44.
333

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Por fim, importante mencionar a existncia do Programa das Naes Unidas para o Direito Moradia337, criado em 2002 pelo UN-HABITAT em conjunto com o Alto Comissariado das Naes Unidas para os Direitos Humanos. Este programa surgiu como uma forma de implementar as metas estabelecidas na Agenda Habitat, especialmente em relao obrigao dos Estados de promover, proteger e assegurar a realizao progressiva do direito moradia.338 Um de seus objetivos o de monitorar e avaliar o progresso da realizao do direito moradia, o que inclui a criao de indicadores. Dessa forma, de 2002 a 2006 foram propostas algumas listas de indicadores para monitorar o cumprimento do direito moradia, que resultaram em um grupo final de 12 indicadores. Em relao ao elemento habitabilidade so propostos como indicadores: a) nmero mdio de pessoas por dormitrio; e b) proporo de famlias vivendo em locais de moradia permanente, em consonncia com os cdigos e padres de construo. Quanto ao acesso a servios so propostos indicadores em relao gua e ao saneamento: a) proporo de famlias com acesso gua potvel; e b) proporo de famlias com acesso a saneamento adequado.339 Ainda, existe um indicador para custo acessvel: relao entre a mdia de gasto familiar mensal com habitao e o total de renda familiar mensal; outro para segurana da posse: proporo de famlias com documentos legais que assegurem segurana da posse; para populao sem teto: nmero atual de pessoas sem teto por cem mil habitantes; e para despejos forados: pessoas sujeitas a despejos forcados por cem mil habitantes em um perodo de cinco anos.340 Em relao ao panorama jurdico e institucional so propostos os seguintes indicadores: a) as normas e padres internacionais para o direito moradia podem ser invocadas nos tribunais nacionais?; b) nmero mdio de meses necessrios para resolver disputas relativas ao direito moradia nas varas e tribunais; c) existem meios jurdicos que garantam o acesso gratuito ou subsidiado informao, e
337 338

Denominao original na lngua inglesa: United Nations Housing Rights Programme (UNHRP). UN-HABITAT. United Nations Housing Rights Programme. Disponvel em: <http://ww2.unhabitat. org/programmes/housingrights/>. Acesso em: 15 jan. 2010. 339 Informaes traduzidas livremente pela autora a partir da lngua inglesa. UN-HABITAT. Housing Rights Indicators: Establishing a global system for monitoring and evaluation on progress of the realisation of the right to adequate housing. Disponvel em: <http://ww2.unhabitat.org/programmes/ housingrights/Other_UNHRP_documents.asp>. Acesso em: 15 jan. 2010. 340 Informaes traduzidas livremente pela autora a partir da lngua inglesa. UN-HABITAT. Housing Rights Indicators: Establishing a global system for monitoring and evaluation on progress of the realisation of the right to adequate housing. Disponvel em: <http://ww2.unhabitat.org/programmes/ housingrights/Other_UNHRP_documents.asp>. Acesso em: 15 jan. 2010.

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remdios legais para os casos de violaes ao direito moradia?; d) qual a proporo de pessoas de um grupo base (por exemplo, pessoas abaixo da linha de pobreza) que recebem assistncia para moradia?341 Analisados os principais trabalhos existentes sobre indicadores sociais urbanos que tm relao com o direito moradia, cumpre agora passar proposta deste trabalho.

3.3. Proposta de indicadores para o direito moradia

Primeiramente, necessrio esclarecer que as pesquisas e documentos anteriormente apresentados so parte de estudos de longos anos, desenvolvidos por equipes de especialistas, e que muitos j foram colocados em prtica e readequados de acordo com as falhas encontradas. Dessa forma, a pesquisa que aqui se apresenta no pretende de forma alguma questionar a validade e relevncia dos trabalhos apresentados, nem super-los de algum modo, mas apenas ser uma tentativa de dilogo que talvez possa servir para o aprimoramento dos sistemas existentes. Nesse sentido, o que se prope neste momento realizar uma sistematizao dos indicadores explanados anteriormente, organizando-os de acordo com os elementos do direito moradia, com algumas contribuies e mudanas que foram vistas como necessrias durante o desenvolvimento da pesquisa. No se deixar de apresentar indicadores que so difceis de quantificar por falta de dados j coletados e sistematizados, como aqueles coletados pelo IBGE, IPEA e outros institutos de pesquisa. Isso porque se entende que apresentar esses indicadores, mesmo sem dados que possam quantific-los, pode contribuir para futuras anlises e pesquisas de campo, que podem vir a coletar tais dados. A compreenso de indicadores aqui apresentada os coloca mais como perguntas a serem respondidas, do que como respostas s questes. Por isso, mesmo que alguns indicadores apresentados s paream possveis de ser aplicados
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Informaes traduzidas livremente pela autora a partir da lngua inglesa. UN-HABITAT. Housing Rights Indicators: Establishing a global system for monitoring and evaluation on progress of the realisation of the right to adequate housing. Disponvel em: <http://ww2.unhabitat.org/programmes/ housingrights/Other_UNHRP_documents.asp>. Acesso em: 15 jan. 2010.

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atualmente em pequena escala e com grandes custos, acredita-se que o fato deles serem expostos serve como reflexo sobre a falta de recursos e incentivos para determinados campos de pesquisa. Assim, o fato de apresentar alguns indicadores como perguntas sem respostas (ao menos at o momento), visto como uma forma de contribuir para revelar campos de pesquisa ainda no explorados. Alm disso, alguns dos indicadores propostos s podero ser respondidos com informaes consideradas subjetivas, ou seja, com a aplicao de questionrios, entrevistas, levantamentos de campo, o que qualificaria o dado como qualitativo, diferenciando-se do que geralmente se faz, que utilizar apenas dados quantitativos. Porm, no se v essa dificuldade como uma diminuio do trabalho, pois se acredita que os dados qualitativos, apesar de mais difceis de mensurar, apresentam aspectos que no so captados pelos dados quantitativos, o que para determinadas anlises fundamental.342 Outra observao preliminar importante a de que no se tem a inteno de construir um sistema de indicadores, nos termos colocados pela doutrina da rea.343 Primeiro porque isso demandaria conhecimentos tcnicos de estatstica no detidos
A doutrina diferencia esses indicativos da seguinte maneira: Isso, evidentemente, sugere que os indicadores sociais ou so objetivos ou subjetivos. Os indicadores objetivos so as ocorrncias de determinados fenmenos, tais como os estmulos ambientais e as reaes comportamentais, que so mensurveis numa escala de intervalos ou graus e podem ser submetidos aos mtodos usuais de anlise de dados. (...) Por outro lado, indicadores subjetivos so os que se baseiam em relatos dos indivduos sobre os aspectos mais significativos de sua realidade e, como tal, representam variveis psicolgicas que geralmente so apresentadas numa escala ordinal. Questionrios, entrevistas ou pesquisas de opinio produzem essas informaes subjetivas. (...) Alguns autores (Henderson, 1974; Mindlin, 1974) usaram os termos indicadores quantitativos e qualitativos em vez de objetivos e subjetivos, respectivamente. CARLEY, Michael. Indicadores sociais, p. 34-35. E tambm: Outra classificao bsica e usual corresponde diviso dos indicadores entre objetivos e subjetivos, ou, como preferem alguns, indicadores quantitativos e qualitativos. Os indicadores objetivos se referem a ocorrncias concretas ou entes empricos da realidade social, construdos a partir das estatsticas pblicas disponveis. (...) Os indicadores subjetivos ou qualitativos, por outro lado, correspondem a medidas construdas a partir da avaliao dos indivduos ou especialistas com relao a diferentes aspectos da realidade, levantadas em pesquisas de opinio pblica ou grupos de discusso. ndice de confiana nas instituies, notas avaliativas sobre a performance dos governantes so alguns dos indicadores subjetivos mais periodicamente produzidos. JANNUZZI, Paulo de Martino. Indicadores sociais no Brasil, p. 20. 343 A montagem de um sistema de indicadores envolve uma srie de decises metodolgicas, agrupadas em quatro etapas, a saber: a) A primeira etapa corresponde definio operacional do conceito abstrato ou temtica a que refere o sistema em questo, elaborada a partir do interesse terico ou programtico referido; b) A partir dessa noo preliminar do conceito ou temtica a que se refere o sistema de indicadores passa-se especificao das suas dimenses, das diferentes formas de interpretao ou abordagem do mesmo, tornando-o, de fato, um objeto especfico, claro e passvel de ser indicado de forma quantitativa; c) Definidas as dimenses a investigar, a etapa seguinte consiste na obteno das estatsticas pblicas pertinentes, provenientes de Censos Demogrficos, pesquisas amostrais, cadastros pblicos; d) Por fim, atravs da combinao orientada das estatsticas disponveis computam-se os indicadores, compondo um Sistema de Indicadores Sociais, que traduz em termos mais tangveis o conceito abstrato inicialmente idealizado. JANNUZZI, Paulo de Martino. Indicadores sociais no Brasil, p. 17-18.
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pela autora, pois um sistema exige que cada indicador possa ser calculado de forma que resulte em um nmero que dever ser somado ao dos demais indicadores formando um ndice final, que serviria de base de comparao entre as cidades onde o ndice fosse aplicado, por exemplo.344 Como muitos dos indicadores que sero propostos no tm ainda dados disponveis para sua aplicao, no haveria como se chegar ao clculo final de um ndice que os representasse. Por outro lado, acredita-se que a construo de um sistema de indicadores dependeria de ao menos um teste de aplicao de campo para avaliar seu correto funcionamento e realizar a adequao de todos os indicadores aos objetivos pretendidos. Infelizmente, pela abrangncia deste trabalho, no ser possvel realizar aqui este teste de forma to precisa, mas apenas uma busca inicial de se aplicar alguns indicadores (mais especificamente aqueles que tm dados disponveis para quantificao) em uma cidade brasileira. Outro aspecto a ser considerado que a proposio a de apresentar indicadores que possam ser utilizados para observar o cumprimento ou no do direito moradia nas cidades brasileiras. Entretanto, como j destacado anteriormente, sabe-se que as diferenas entre as diversas regies do pas so imensas, e que mesmo entre as cidades muito prximas podem existir aspectos bem diversos em vista do porte, localizao geogrfica, grau de desenvolvimento etc, que podero fazer com que os indicadores no sejam adequados para todas as realidades locais. Alm disso, tem-se clareza que o olhar do pesquisador condicionado pela realidade com a qual est familiarizado, e por isso sabe-se que os indicadores aqui propostos podem no ser totalmente adequados para realidades diversas, como a das cidades amaznicas, por exemplo. Dessa maneira, os indicadores aqui apresentados so mais condizentes com a realidade de cidades de porte mdio e grande, com perfil de desenvolvimento similar ao das regies Sul e Sudeste do Brasil. De qualquer forma, apesar das falhas e ausncias que com certeza existiro, acredita-se que a maioria dos indicadores poder ser utilizado para grande parte das cidades brasileiras, e que futuros estudos
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Este processo foi relatado brilhantemente em uma tese de doutorado j mencionada: NAHAS, Maria Ins Pedrosa. Bases tericas, metodologia de elaborao e aplicabilidade de indicadores intraurbanos na gesto municipal da qualidade de vida urbana em grandes cidades: o caso de Belo Horizonte. So Carlos, 2002. 373 p. Tese (Doutorado em Programa de Ecologia e Recursos Naturais). Universidade Federal de So Carlos.

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podero indicar a necessidade de reviso ou incluso de indicadores para melhor compreenso das diferenas regionais. Feitas as advertncias iniciais, passa-se agora a analisar quais indicadores so mais apropriados para mensurar cada um dos elementos do direito moradia, com base nos trabalhos anteriormente explanados. Em relao ao elemento segurana jurdica da posse, viu-se que este se refere proteo jurdica efetiva dos mais diversos tipos de posse, mesmo as mais precrias, na inteno, principalmente, de assegurar que os ocupantes estejam livres de sofrer despejos forados, presses incmodas ou outras ameaas. Assim, indicadores adequados para mensurar este elemento seriam aqueles que mostrassem quantas famlias esto em uma situao de posse insegura, quantas sofrem despejos, se o municpio realiza medidas para evitar essas violaes etc. Ento, com relao s medidas que podem ser tomadas pelos municpios para garantir esse direito, pode-se sugerir o indicador existncia de legislao e medidas administrativas que assegurem proteo jurdica contra ameaas e despejos, independente do tipo de posse345. Caso o municpio tenha a previso legal e administrativa de proteo da posse nos casos de violaes como despejos, ser um indicativo positivo de cumprimento deste indicador. Este indicador pode ser de difcil mensurao no mbito municipal, pois a legislao que trata mais diretamente do tema federal, em vista da competncia privativa da Unio para legislar sobre direito civil, que envolve questes relacionadas posse e propriedade. Entretanto, em vista do contedo dos tratados j ratificados pelo Brasil e da competncia concorrente para legislar sobre direito urbanstico, presume-se aqui que os municpios possam instituir regras especficas sobre preveno e controle de despejos. A criao destas normas municipais especficas poder auxiliar na implementao dos tratados internacionais e de leis nacionais gerais, como o Estatuto da Cidade. Quanto ao nmero de famlias que esto expostas a uma situao de insegurana na posse, v-se como adequado o indicador nmero de famlias que

O Comentrio Geral n. 4 do PIDESC estabelece os tipos de posse a serem protegidos: incluindo locao (pblica e privada), habitao em cooperativa, arrendamento, uso pelo prprio proprietrio, habitao de emergncia e assentamentos informais, incluindo ocupao de terreno ou propriedade. COMIT DE DERECHOS ECONMICOS, SOCIALES Y CULTURALES. Observacin general n 4: el derecho a una vivienda adecuada (prrafo 1 del artculo 11 del Pacto). Traduo livre da autora. Disponvel em: <http://www.hic-al.org/documentos.cfm?id_categoria=10>. Acesso em: 15 jan. 2010.

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residem em um imvel do qual no tm garantia de permanncia. Essa falta de garantia pode ser jurdica, no caso de posse precria de imveis de terceiros346, ou mesmo de fato, nos casos em que a pessoa tem direitos sobre o imvel, mas sofre ameaas ou despejos347. Seguindo as classificaes do IBGE, poderiam se enquadrar neste indicador parte dos que tm condio de ocupao do domiclio como outra condio348, e como condio de ocupao do terreno como outra condio349, pois essas duas categorias de coleta de dados incluem famlias de domiclio ocupado por invaso e casos de invaso de terreno. Entretanto, como essas categorias incluem tambm outras situaes de ocupao de domiclio e de terreno, os dados referentes a elas devem ser vistos como aproximaes. Tambm podem enquadrar-se neste indicador os moradores de aglomerados subnormais, que, segundo o IBGE,
[...] um conjunto constitudo por um mnimo de 51 domiclios, ocupando ou tendo ocupado at perodo recente, terreno de propriedade alheia pblica ou particular dispostos, em geral, de forma desordenada e densa, e carentes, em sua maioria, de servios pblicos essenciais.350

Nesta classificao esto includos: invaso, loteamento irregular ou clandestino e reas invadidas e loteamentos irregulares ou clandestinos regularizados em perodo recente. Este dado, entretanto, no representativo de todas as situaes de insegurana na posse, como visto acima. Alm disso, o fato
o caso de pessoas que residem em terrenos dos quais no detm a propriedade ou o direito de uso. 347 Aqui se enquadram, entre outros, as pessoas que tm processos judiciais pendentes em relao ao imvel (como titulares de aes de herana, usucapio, concesso de uso especial para fins de moradia etc), proprietrios legtimos que no tm seu direito assegurado, como acontece com mulheres que so expulsas por seus maridos, ou famlias expulsas por traficantes de drogas, e locatrios os quais tiveram a relao locatcia quebrada de forma ilegal. 348 Quanto condio de ocupao, classificou-se o domiclio particular permanente, na data de referncia, como: (...) Outra condio quando era ocupado de forma diferente das anteriormente relacionadas. Incluiu-se, neste caso: o domiclio cujo aluguel, pago por morador, referia-se unidade domiciliar em conjunto com unidade no-residencial oficina, loja, etc. quando a famlia residisse em domiclio localizado em estabelecimento agropecurio arrendado, ou ainda o domiclio ocupado por invaso. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 231-232. 349 Quanto condio de ocupao, o terreno onde se localizava o domiclio particular permanente foi classificado, na data de referncia, como: (...) Outra condio quando o terreno onde se localizava o domiclio apresentava situao diferente das anteriormente relacionadas. Incluram-se nesta situao os casos de invaso de terreno. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 232. 350 INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 229.
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de o IBGE utilizar a quantificao mnima de 51 domiclios bastante questionado, pois deixa de fora assentamentos precrios menores, mas que tambm esto em situao de irregularidade fundiria. Outro indicador possvel para este elemento o nmero de habitaes que esto em desacordo com as normas vigentes de parcelamento e edificaes. Nesse grupo entrariam os imveis que tem a situao fundiria regular, mas que no atendem aos padres e normas de parcelamento e edificaes, estando ento em situao de irregularidade junto ao rgo fiscalizador municipal, o que pode gerar ameaas de demolio do imvel351. Especificamente em relao aos despejos forados e a necessidade dos municpios absterem-se de realiz-los e de prevenirem que particulares o realizem, pode-se sugerir diversos indicadores. O primeiro seria existncia de leis e normas administrativas que estabeleam a proibio de realizar despejos, com punio para os que o fizerem, e regulamentem os casos e formas em que podem ocorrer relocaes de pessoas. A existncia de legislao nesse sentido seria um indicativo de cumprimento desse indicador. Alm disso, outros indicadores em relao a essa situao seriam: a) nmero de despejos realizados a requerimento do poder pblico municipal ou diretamente por este; b) nmero de despejos realizados a requerimento de particulares ou diretamente por estes; c) nmero de despejos ordenados pelo Poder Judicirio em desacordo com a proteo do direito moradia; d) nmero de pessoas que realizaram despejos forados e foram punidas. Os trs primeiros indicariam situaes negativas de cumprimento do direito moradia, ou seja, quanto maiores seus nmeros, maior a violao. J o ltimo seria um indicador positivo, pois mostraria que houve a punio dos violadores do direito moradia. Ainda, seria interessante fazer uma comparao entre o total de despejos realizados em determinado perodo e o nmero de punies realizadas. Quanto aos procedimentos que devem ser realizados caso se considere que o despejo justificado e necessrio, pode-se sugerir indicadores para os casos em que o despejo foi efetivado: a) nmero de consultas prvias realizadas com os interessados para evitar ou minimizar o uso da fora; b) prazo fornecido s famlias
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Podem enquadrar-se neste caso, por exemplo, os imveis que tm rea construda maior do que o permitido pela legislao urbanstica, que esto em reas de preservao ambiental e exigiriam padres diferenciados de construo, ou lotes construdos com padres de parcelamento do solo no permitidos, como lotes menores que o mnimo determinado pela legislao.

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para que desocupem pacificamente o imvel; c) nmero de despejos nos quais houve presena de representantes do municpio; d) nmero de despejos nos quais houve identificao de todos os responsveis por realiz-los; e) nmero de despejos realizados noite, sem consentimento dos afetados; f) nmero de famlias que tiveram acesso a medidas judiciais para assegurar seus direitos; g) nmero e valor de indenizaes recebidas pelas famlias que foram privadas de seus bens; h) nmero de famlias s quais foi dada outra opo de moradia. Os nmeros resultantes desses indicadores podem ser analisados juntamente com o nmero total de despejos realizados de forma a permitir comparaes. Seria tambm interessante que esses indicadores pudessem ser analisados de acordo com a localizao territorial de onde ocorreu o despejo, j que existem fortes evidncias de que os despejos so realizados em sua grande maioria em reas de ocupao irregular. Para facilitar a visualizao, apresenta-se abaixo um quadro com a lista dos indicadores propostos para este elemento:

PROPOSTA DE INDICADORES PARA SEGURANA JURDICA DA POSSE 1. Existncia de legislao e medidas administrativas que assegurem proteo jurdica contra ameaas e despejos, independente do tipo de posse; 2. Nmero de famlias que residem em um imvel do qual no tem garantia de permanncia; 3. Nmero de habitaes que esto em desacordo com as normas vigentes de parcelamento e edificaes; 4. Existncia de leis e normas administrativas que estabeleam a proibio de realizar despejos, com punio para os que o fizerem, e regulamentem os casos e formas em que podem ocorrer relocaes de pessoas; 5. Nmero de despejos realizados a requerimento do poder pblico municipal ou diretamente por este; 6. Nmero de despejos realizados a requerimento de particulares ou diretamente por estes; 7. Nmero de despejos ordenados pelo Poder Judicirio em desacordo com a proteo do direito moradia; 8. Nmero de pessoas que realizaram despejos forados e foram punidas;

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9. Nmero de consultas prvias realizadas com os interessados para evitar ou minimizar o uso da fora; 10. Prazo fornecido s famlias para que desocupem pacificamente o imvel; 11. Nmero de despejos nos quais houve presena de representantes do municpio; 12. Nmero de despejos nos quais houve identificao de todos os responsveis por realiz-los; 13. Nmero de despejos realizados noite, sem consentimento dos afetados; 14. Nmero de famlias que tiveram acesso a medidas judiciais para assegurar seus direitos; 15. Nmero e valor de indenizaes recebidas pelas famlias que foram privadas de seus bens; 16. Nmero de famlias s quais foi dada outra opo de moradia.

Outro elemento do direito moradia a disponibilidade de servios, materiais, facilidades e infraestrutura, que, como j visto, refere-se necessidade de que a moradia esteja ligada a servios indispensveis para a sade, a segurana, a comodidade e a nutrio de seus habitantes. Isso inclui acesso permanente a recursos naturais e comuns, gua potvel, energia para cozinhar, ao aquecimento e iluminao, a instalaes sanitrias e de asseio, de armazenamento de alimentos, de eliminao de resduos, de drenagem e a servios de emergncia.352 Em relao ao acesso gua potvel, pode-se visualizar como indicador proporo da populao com acesso sustentvel a uma fonte de gua potvel, que tenha valor acessvel e quantidade suficiente, e que no demande esforo fsico ou tempo excessivo para sua obteno353. Utilizando os conceitos e dados do IBGE, considera-se que podem quantificar este indicador, quanto canalizao adequada da gua, os domiclios que tm

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COMIT DE DERECHOS ECONMICOS, SOCIALES Y CULTURALES. Observacin general n 4: el derecho a una vivienda adecuada (prrafo 1 del artculo 11 del Pacto). Traduo livre da autora. Disponvel em: <http://www.hic-al.org/documentos.cfm?id_categoria=10>. Acesso em: 15 jan. 2010. 353 Optou-se por seguir a proposta feita pela ONU por abranger diversos elementos quanto a esta necessidade bsica. UN-HABITAT. Urban Indicators Guidelines, p. 13.

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gua canalizada em pelo menos um cmodo354 e tambm os que tm apenas na propriedade ou terreno355, pois estes assegurariam ao menos um acesso mnimo a este recurso. Quanto forma de abastecimento de gua, pode-se considerar como adequados os domiclios que so abastecidos por rede geral356 ou poo ou nascente na propriedade357. Claro que com estes dados no se pode saber se existem problemas de fornecimento irregular, qualidade da gua, custo etc, mas eles podem servir como uma primeira aproximao para quantificar este indicador. Para mensurar a adequao do servio de esgotamento sanitrio, pode-se ter como indicador a proporo da populao com acesso a servios sanitrios, ou que ao menos tenha acesso a servios que separem higienicamente os dejetos humanos do contato de pessoas e animais, e que no sejam divididos por mais de duas famlias358. Para usar os dados do IBGE, pode-se considerar adequados os domiclios que tenham ao menos rede geral de esgoto ou pluvial359 ou fossa sptica360 como tipo de esgotamento sanitrio. Quanto coleta de lixo, tem-se como indicador a proporo da populao com acesso a algum tipo de coleta de lixo. Usando os dados do IBGE, seriam

Canalizada em pelo menos um cmodo quando o domiclio era servido de gua canalizada com distribuio interna para um ou mais cmodo. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 231. 355 Canalizada s na propriedade ou terreno quando a gua utilizada no domiclio chegava canalizada propriedade ou ao terreno em que se localizava o domiclio, sem haver distribuio interna em pelo menos um cmodo. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 231. 356 Rede geral quando o domiclio, ou o terreno ou a propriedade em que estava localizado, estava ligado rede geral de abastecimento de gua. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 235. 357 Poo ou nascente na propriedade quando o domiclio era servido por gua de poo ou nascente, localizado no terreno ou na propriedade em que estava construdo o domiclio. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 235. 358 Optou-se por seguir a proposta feita pela ONU por abranger diversos elementos quanto a esta necessidade bsica. UN-HABITAT. Urban Indicators Guidelines, p. 14-15. 359 Rede geral de esgoto ou pluvial quando a canalizao das guas servidas e dos dejetos provenientes do banheiro ou sanitrio estava ligada a um sistema de coleta que os conduzia a um escoadouro geral da rea, regio ou municpio, mesmo que o sistema no dispusesse de estao de tratamento da matria esgotada. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 236. 360 Fossa sptica quando a canalizao do banheiro ou sanitrio estava ligada a uma fossa sptica, ou seja, a matria era esgotada para uma fossa prxima, onde passava por um processo de tratamento ou decantao, sendo, ou no, a parte lquida conduzida em seguida para um desaguadouro geral da rea, regio ou municpio. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 236.

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enquadrados como adequados aqueles domiclios onde o lixo coletado, seja por servio de limpeza361 ou em caamba de servio de limpeza362. Como indicador para a existncia de iluminao eltrica, ser usada a proporo da populao que vive em domiclios com energia eltrica. Para o IBGE, tem iluminao eltrica o domiclio que, [...] na data de referncia, dispunha desse tipo de iluminao, proveniente ou no de uma rede geral, com ou sem medidor363. Para todos os indicadores acima mencionados, seria interessante uma comparao entre a proporo de atendimento de cada um deles no municpio como um todo e nos aglomerados subnormais. Por exemplo, calcular-se-ia a proporo da populao total que tem coleta de lixo, e a proporo da populao que tem coleta de lixo nos aglomerados subnormais. Isso poderia demonstrar se existe grande diferena quando disponibilidade desses servios nas reas de urbanizao mais precria em relao toda a cidade. Abaixo apresenta-se um quadro com os indicadores propostos. PROPOSTA DE INDICADORES PARA DISPONIBILIDADE DE SERVIOS, MATERIAIS, FACILIDADES E INFRAESTRUTURA 1. Proporo da populao com acesso sustentvel a uma fonte de gua potvel, que tenha valor acessvel e quantidade suficiente, e que no demande esforo fsico ou tempo excessivo para sua obteno; 2. Proporo da populao com acesso a servios sanitrios, ou que ao menos tenha acesso a servios que separem higienicamente os dejetos humanos do contato de pessoas e animais, e que no sejam divididos por mais de duas famlias; 3. Proporo da populao com acesso a algum tipo de coleta de lixo; 4. Proporo da populao que vive em domiclios com energia eltrica.

Coletado por servio de limpeza quando o lixo do domiclio era coletado diretamente por servio de empresa pblica ou privada. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 233. 362 Colocado em caamba de servio de limpeza quando o lixo do domiclio era depositado em uma caamba, tanque ou depsito, fora do domiclio, para depois ser coletado por servio de empresa pblica ou privada. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 233. 363 INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 235.

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O elemento custo acessvel refere-se ao fato de que uma moradia no pode custar tanto para uma famlia a ponto de comprometer a obteno e satisfao de outras necessidades bsicas. Para isso, devem ser adotadas medidas que assegurem que a porcentagem dos custos relacionados habitao seja, em geral, mensurada com os nveis de renda.364 Assim, em relao aos subsdios habitacionais, pode-se ter os seguintes indicadores: existncia de subsdios habitacionais para aqueles incapazes de arcar com os custos de uma moradia e existncia de formas e nveis de financiamento que correspondam adequadamente s necessidades de moradia da populao. O primeiro indicador ser positivo se o municpio possuir programas de subsdios habitacionais para pessoas de baixa renda, como bolsa-aluguel e programas de construo de casas com parte do valor subsidiado. J o segundo indicador pode ser de difcil cumprimento pelo municpio, pois geralmente os financiamentos habitacionais so realizados com recursos federais. Entretanto, em cidades onde existem companhias de habitao ou assemelhados, o municpio pode destinar parte do oramento para financiamentos. Outra opo a criao dos Fundos Municipais de Habitao de Interesse Social, que pode servir de fonte de recursos para construo de moradias e financiamentos para populao de baixa renda. Em relao ao custo da moradia para aqueles que dependem de aluguel, pode-se sugerir dois indicadores: existncia de medidas jurdicas e administrativas apropriadas de proteo dos inquilinos contra nveis ou aumentos desproporcionais de aluguel e nmero de famlias com renda familiar de at trs salrios mnimos que despendem 30% ou mais de sua renda com aluguel365. O custo da terra para as famlias pode ser calculado atravs de uma pesquisa sobre o preo mdio do metro quadrado nas diferentes regies da cidade, e a renda mdia das famlias que habitam esses locais. Entretanto, sabe-se que a diferena de renda dentro de um mesmo bairro pode ser enorme, assim como o preo da terra, o

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COMIT DE DERECHOS ECONMICOS, SOCIALES Y CULTURALES. Observacin general n 4: el derecho a una vivienda adecuada (prrafo 1 del artculo 11 del Pacto). Traduo livre da autora. Disponvel em: <http://www.hic-al.org/documentos.cfm?id_categoria=10>. Acesso em: 15 jan. 2010. 365 Adotou-se o conceito da Fundao Joo Pinheiro. BRASIL. Ministrio das Cidades. Dficit Habitacional no Brasil 2007, p. 18.

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que dificultaria chegar a um valor acurado que expressasse realmente as diferenas entre custo e renda. Abaixo se encontra uma relao dos indicadores propostos. PROPOSTA DE INDICADORES PARA CUSTO ACESSVEL 1. Existncia de subsdios habitacionais para aqueles incapazes de arcar com os custos de uma moradia; 2. Existncia de formas e nveis de financiamento adequadamente s necessidades de moradia da populao; que correspondam

3. Existncia de medidas jurdicas e administrativas apropriadas de proteo dos inquilinos contra nveis ou aumentos desproporcionais de aluguel; 4. Nmero de famlias com renda familiar de at trs salrios mnimos que despendem 30% ou mais de sua renda com aluguel.

O significado do elemento habitabilidade o de que a moradia deve ter um espao adequado a seus ocupantes e deve proteg-los do frio, da umidade, do calor, da chuva, do vento ou de outras ameaas sade, de riscos estruturais e de riscos de doena, ou seja, deve garantir a segurana fsica de seus ocupantes.366 Para isso, a moradia deve ser construda com materiais resistentes, deve ter subdivises internas que assegurem a privacidade dos habitantes, deve ter espao suficiente e condies de higiene e asseio que garantam a sade de todos os que nela moram, entre outros. Levando essas questes em considerao, pode-se apontar alguns indicadores para este elemento do direito moradia. Assim, um indicador deve ser o nmero de domiclios com mais de trs pessoas por dormitrio, pois se considera que mais de trs pessoas dormindo no mesmo espao um adensamento habitacional excessivo. O IBGE conceitua densidade de moradores por dormitrio como o resultado da [...] diviso do total de moradores pelo nmero de dormitrios do domiclio particular permanente367. Entretanto, para este instituto, dormitrio [...] o quarto
COMIT DE DERECHOS ECONMICOS, SOCIALES Y CULTURALES. Observacin general n 4: el derecho a una vivienda adecuada (prrafo 1 del artculo 11 del Pacto). Traduo livre da autora. Disponvel em: <http://www.hic-al.org/documentos.cfm?id_categoria=10>. Acesso em: 15 jan. 2010. 367 INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 232.
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ou qualquer outra dependncia do domiclio particular permanente, que estivesse servindo de dormitrio aos moradores, na data de referncia368. Isso significa que se houverem pessoas dormindo na sala, por exemplo, esta ser calculada como dormitrio. Entretanto, acredita-se que esta conceituao de dormitrio como qualquer espao que utilizado deste modo mascara o problema, pois aumenta o nmero base de dormitrios em um domiclio, fazendo com que na diviso pelo nmero de moradores o adensamento habitacional seja encoberto. Essa situao pior ainda quando se sabe que o tamanho das casas e dos cmodos construdos pela populao de baixa renda e com recurso de programas habitacionais para populao de baixa renda so extremamente diminutos369, o que faz com que muitas vezes os membros da famlia no caibam nos dormitrios, e tenham que usar outras partes da casa para dormir.370 Para que a situao fique mais clara, veja-se um exemplo. Em uma casa de dois quartos, poderiam dormir em um o pai e a me, e no outro trs filhos; na sala, dormiria um primo. Se a sala for contada como dormitrio, pelo fato de ser usada tambm para este fim, o adensamento por dormitrio ser de seis pessoas divido por trs dormitrios, ou seja, duas pessoas por dormitrio. J se a sala for descartada, e forem contados apenas dois dormitrios, tem-se um adensamento de trs pessoas por dormitrio. Isso demonstra que deve ser feita uma reviso na conceituao de dormitrio do IBGE, pois deste modo pode estar havendo um mascaramento de situaes de adensamento excessivo no momento da coleta de dados. Outra situao de falta do elemento habitabilidade a dos cortios, onde cada famlia reside em apenas um cmodo371, e geralmente o banheiro e dependncias de servios so compartilhados entre todos os moradores. O indicador para essa situao poderia ser nmero de famlias assemelhados.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 234. 369 Vide os padres de construo de casas do recm-lanado Programa Minha Casa Minha Vida. 370 Essa situao muito comum quando existem parentes morando junto com a famlia principal, como avs, tios, primos. 371 Cmodo - parte de um domiclio: dependncia do domiclio particular permanente coberta por um teto e limitada por paredes, inclusive banheiro e cozinha de uso exclusivo dos moradores, bem como a existente na parte externa do prdio que era parte integrante do domiclio. No foram considerados como cmodo os corredores, alpendres, varandas abertas e tambm as garagens, depsitos e outros compartimentos utilizados para fins no-residenciais. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 231.
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que residem em cortios

ou

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Utilizando os dados do IBGE essa populao poderia ser medida pela contagem dos domiclios do tipo cmodo, que so os [...] compostos por um ou mais aposentos localizados em uma casa de cmodos, cortio, cabea-de-porco etc372. Entretanto, questiona-se se o tipo de domiclio coletivo373 tambm no poderia mascarar situaes semelhantes a cortios. Isso porque em algumas cidades esse tipo de habitao pode parecer-se muito com um hotel, no qual cada pessoa ou famlia tem seu quarto.374 A diferena que as pessoas no esto morando ali provisoriamente, mas sim de forma permanente, at o momento em que encontrem outra possibilidade de moradia. Tambm deve ser considerada a estrutura da moradia, se ela atende a padres mnimos que garantam segurana, proteo e comodidade aos moradores. Assim, tem-se o indicador nmero de famlias vivendo em uma casa considerada durvel, ou seja, construda com estrutura permanente e adequada o suficiente para proteger seus habitantes de condies climticas extremas como chuva, calor, frio e umidade375. Existem classificaes diferentes sobre o que se considera como estruturas durveis em uma casa, mas, de modo geral, pode-se dizer que deve ser considerada a qualidade da construo, como paredes de alvenaria ou madeira aparelhada, e teto de laje de concreto, telha ou madeira. Nos CENSOS anteriores ao de 2000, o IBGE utilizava como condies de habitao os quesitos material predominante nas paredes externas do domiclio, material predominante no piso do domiclio, material predominante na cobertura do domiclio e paredes do domiclio. Entretanto, a partir desta data esses quesitos foram retirados, pois se considerou que isoladamente eles no distinguiam a

INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 237. 373 Domiclio coletivo: estabelecimento ou instituio onde a relao entre as pessoas que nele habitavam na data de referncia estava restrita a normas de subordinao administrativa. So exemplos de domiclio coletivo: hotis, penses, presdios, cadeias, penitencirias, quartis, postos militares, asilos, orfanatos, conventos, hospitais e clnicas - com internao - motis, campings, etc. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 233. 374 Em Curitiba a maioria dos cortios auto-denomina-se casa de penso, e tem aparncia exterior de um hotel simples. 375 Optou-se por seguir a proposta feita pela ONU por abranger diversos elementos quanto a esta necessidade bsica. UN-HABITAT. Urban Indicators Guidelines, p. 11.

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qualidade da habitao, e que seria mais importante analisar as caractersticas do entorno, como calamento, iluminao pblica etc.376 Outro indicador importante para a habitabilidade a existncia de banheiro de uso exclusivo do domiclio. Estudos do IBGE mostram que o nmero de banheiros uma varivel relevante, pois em vista do resultado dos CENSOS anteriores concluiuse que a existncia ou no deste tinha elevada correlao com a renda domiciliar.377 Dessa forma, tem-se o indicador nmero de domiclios com banheiro de uso exclusivo dos moradores. Pelo conceito do IBGE, o termo banheiro se refere ao [...] cmodo do domiclio particular permanente que, na data de referncia, dispunha de chuveiro ou banheira e aparelho sanitrio, e era de uso exclusivo dos moradores do domiclio378, ou seja, este j leva em considerao o uso exclusivo. Para os domiclios que no possuem banheiro completo ou exclusivo, utiliza-se o conceito de sanitrio, que corresponde ao [...] local, no terreno ou na propriedade onde se localizava o domiclio particular permanente, limitado por paredes de qualquer material, coberto ou no por um teto, que dispunha de aparelho sanitrio ou de buraco para dejees379, sendo ou no de uso exclusivo dos moradores. Tambm se pode analisar a questo da habitabilidade em vista da depreciao dos imveis, tendo-se o indicador nmero de imveis depreciados e que precisam de reparos para manter sua vida til. Este nmero, apesar de difcil de calcular, especialmente em vista da dificuldade de se conceituar a depreciao dos imveis, importante principalmente em locais onde existem imveis histricos. Outra questo relevante o tamanho das casas construdas com recursos de programas habitacionais para populao de baixa renda. Esses programas tm regras rgidas quanto ao tamanho mximo da casa a ser construda, na inteno de construir mais para atender mais famlias. Entretanto, acredita-se que os padres de construo exigidos, quanto ao tamanho da casa, no so suficientes para atender as necessidades habitacionais das famlias brasileiras.
INSTITUTO 2000, p. 211. 377 INSTITUTO 2000, p. 211. 378 INSTITUTO 2000, p. 231. 379 INSTITUTO 2000, p. 236.
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Sabe-se que o tamanho das casas e padres de construo tambm so uma questo cultural, o que torna difcil avaliar qual o limite mnimo de espao que uma famlia precisa para morar bem. Alm disso, existe a questo do tamanho das famlias e de suas necessidades especficas. Entretanto, apesar dessas dificuldades, acredita-se que o tamanho padro de construo de casas populares deve ter um limite mnimo de espao construdo que seja suficiente para o bem-estar de uma famlia, e que pode inclusive ser avaliado pela anlise do tamanho e padro das casas auto-construdas por essa populao nas cidades. Em seguida consta um quadro com os indicadores propostos.

PROPOSTA DE INDICADORES PARA HABITABILIDADE 1. Nmero de domiclios com mais de trs pessoas por dormitrio; 2. Nmero de famlias que residem em cortios ou assemelhados; 3. Nmero de famlias vivendo em uma casa considerada durvel, ou seja, construda com estrutura permanente e adequada o suficiente para proteger seus habitantes de condies climticas extremas como chuva, calor, frio e umidade; 4. Nmero de domiclios com banheiro de uso exclusivo dos moradores; 5. Nmero de imveis depreciados e que precisam de reparos para manter sua vida til.

O elemento acessibilidade tem relao com o ato de dar acesso moradia queles que no tm condies de efetivar este direito por si mesmos. Por isso, deve-se conceder aos grupos em situao de desvantagem um acesso pleno e sustentvel aos recursos adequados para conseguir uma moradia, e o maior acesso a terra para aqueles que dela no dispem.380 Para alcanar essa meta, so importantssimos programas habitacionais para populao de baixa renda, mas tambm o controle do valor da terra, pois as casas precisam ser construdas em algum lugar.

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COMIT DE DERECHOS ECONMICOS, SOCIALES Y CULTURALES. Observacin general n 4: el derecho a una vivienda adecuada (prrafo 1 del artculo 11 del Pacto). Traduo livre da autora. Disponvel em: <http://www.hic-al.org/documentos.cfm?id_categoria=10>. Acesso em: 15 jan. 2010.

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Dessa forma, o primeiro indicador para este elemento deve ter relao com a construo de casas, e pode ser ento existncia de programas habitacionais para construo de moradias para populao de baixa renda. Entretanto, a construo de casas no a nica poltica que d acesso moradia, pois muitas pessoas tm uma casa, mas esta est construda em terreno de terceiros, em locais de ambientalmente frgeis ou perigosos, entre outros. Para estes imveis, a soluo pode ser a regularizao fundiria, nos casos em que no haja necessidade de relocao. Dessa forma, programas de regularizao fundiria so fundamentais para concretizar o acesso moradia daqueles que possuem a casa, mas no tem direito sobre o terreno onde ela est. Alm disso, a realizao desses programas ir inferir positivamente na concretizao do elemento segurana jurdica da posse. Como indicador tem-se existncia de programas de regularizao fundiria para imveis e terrenos ocupados por populao de baixa renda. A populao que mora em reas de preservao ambiental ou em locais sujeitos a alagamentos, deslizamentos de terra etc, na maioria dos casos deve ser relocada, podendo permanecer no local caso haja adaptaes que adquem a forma de uso do solo (para proteo ambiental) ou que eliminem os riscos. Nos dois casos existe a necessidade de interveno do poder pblico com regularizao fundiria, realizao de obras, e construo de novas moradias para aqueles que precisam ser relocados. importante tambm um indicador que demonstre qual a porcentagem da populao que no tem acesso moradia digna, devendo ento ser includas algumas parcelas da populao, entre elas: a) os denominados sem teto, ou seja, pessoas que dormem nas ruas ou em locais improvisados como pontes, praas, carros etc, pois no tem onde morar; b) os moradores de cortios e assemelhados, pois estes locais no podem ser considerados adequados para fins de moradia, e por isso essas pessoas precisam de outro local para viver; c) os moradores de aglomerados subnormais, que pela definio do IBGE vivem, ou viveram at pouco tempo, em terrenos de terceiros, necessitando de regularizao fundiria ou relocao, conforme o caso; d) os moradores de domiclios depreciados que j perderam sua vida til e por isso no tm mais possibilidade de serem usados; e) os moradores de reas ambientalmente frgeis ou perigosas, pois ou precisam ser
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relocados ou os domiclios precisam passar por transformaes para continuar no mesmo local. Para facilitar a compreenso da situao, acredita-se que os indicadores podem ser desagregados, agrupando apenas algumas das situaes acima mencionadas. Assim, tm-se como indicadores: nmero de pessoas que vivem nas ruas ou em domiclios improvisados, nmero de famlias que residem em cortios e assemelhados, nmero de famlias que residem em aglomerados subnormais, reas de preservao ambiental, reas de risco, ou qualquer outra que no permita sua permanncia segura e efetiva, nmero de famlias que residem em imveis depreciados, que no tm mais possibilidade de uso. Pelos dados levantados pelo IBGE poderiam ser feitas aproximaes para esses indicadores. Assim, os domiclios particulares improvisados381 somados populao de rua poderiam representar o primeiro indicador. Os residentes em cortios seriam mensurados pela quantidade de domiclios do tipo cmodo382, e o nmero de imveis depreciados representaria o ltimo indicador. Para mensurar os moradores que no tm sua permanncia assegurada em um local adequado para se viver, pode-se calcular pelo nmero de moradores em aglomerados subnormais383, com condio de ocupao do domiclio outra condio384, ou com condio de ocupao do terreno outra condio385.

Domiclio particular improvisado: domiclio localizado em unidade no-residencial loja, fbrica, etc. que no tinha dependncias destinadas exclusivamente moradia, mas que, na data de referncia, estava ocupado por morador(es). Tambm foram considerados como domiclios particulares improvisados os prdios em construo; vages de trem, carroas, tendas, barracas, trailers, grutas, aqueles situados sob pontes, viadutos, etc., que estavam servindo de moradia. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 234. 382 Cmodo quando composto por um ou mais aposentos localizados em uma casa de cmodos, cortio, cabea-de-porco, etc. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 237. 383 Setor Especial de Aglomerado Subnormal: um conjunto constitudo por um mnimo de 51 domiclios, ocupando ou tendo ocupado at perodo recente, terreno de propriedade alheia pblica ou particular dispostos, em geral, de forma desordenada e densa, e carentes, em sua maioria, de servios pblicos essenciais. Podem se enquadrar, observados os critrios de padres de urbanizao e/ou de precariedade de servios pblicos essenciais, nas seguintes categorias: invaso; - loteamento irregular ou clandestino; e - reas invadidas e loteamentos irregulares ou clandestinos regularizados em perodo recente. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 229. 384 Outra condio quando era ocupado de forma diferente das anteriormente relacionadas. Incluiuse, neste caso: o domiclio cujo aluguel, pago por morador, referia-se unidade domiciliar em conjunto com unidade no-residencial oficina, loja, etc. quando a famlia residisse em domiclio localizado em estabelecimento agropecurio arrendado, ou ainda o domiclio ocupado por invaso. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 232.

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Duas outras situaes que podem representar um caso de falta de acesso moradia o da coabitao familiar, quando mais de uma famlia divide novoluntariamente o mesmo domiclio; e quando h adensamento excessivo de uma famlia em um imvel, ou seja, mais de trs moradores por dormitrio. Nesses dois casos existem pessoas que no tm acesso moradia, ou seja, que precisariam de uma nova casa para morar, ou ao menos de uma ampliao da casa onde vivem. Assim, tm-se os indicadores: nmero de famlias que vivem em situao de coabitao familiar no intencional e nmero de famlias que vivem em situao de adensamento excessivo. Utilizando-se os dados do IBGE, o primeiro poderia ser medido pelo nmero de famlias conviventes, que so [...] as famlias com, no mnimo, duas pessoas cada uma, que conviviam no mesmo domiclio particular, na data de referncia386. Entretanto, este ndice mede tanto as famlias que conviviam intencionalmente quanto aquelas que no tinham outra opo de moradia, o que faz com que haja certa distoro em relao ao indicador proposto. Alguns indicadores propostos para este elemento so iguais ou similares aos de outros elementos do direito moradia. Isso ocorre porque o elemento acessibilidade em certa medida perpassa os demais, pois o acesso a casa a primeira grande necessidade das famlias, que depois se preocupam com outros fatores, como habitabilidade, custo, infraestrutura. Por isso mesmo, consider-se que a situao dos moradores de rua uma das mais frgeis nesse campo, pois eles no tm nem mesmo um teto sobre suas cabeas. Outro tema importante a ser tratado o dos imveis vazios e abandonados. Estes existem em praticamente todas as cidades, e a tentativa de dar a estes imveis um uso uma das principais bandeiras dos movimentos que lutam pelo direito moradia. J se mencionou neste trabalho que existe grande dificuldade de se obter um nmero preciso destes imveis, mas ainda pior, de ter informaes sobre as condies, localizao, situao de propriedade e padro da construo deste

Outra condio quando o terreno onde se localizava o domiclio apresentava situao diferente das anteriormente relacionadas. Incluram-se nesta situao os casos de invaso de terreno. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 232. 386 INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 244.

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estoque de moradias no utilizadas. Por outro lado, sabe-se que no Brasil o dficit habitacional menor do que o nmero de domiclios vagos em condies de uso.387 Por isso, acredita-se que disponibilizar estes imveis vazios para servirem de moradia (nos casos em que isso for possvel, logicamente) um modo de facilitar o acesso a esta, e por isso, se enquadraria no elemento acessibilidade. Assim, vemse como indicadores existncia de leis e normas administrativas que imponham restries e punies ao abandono injustificado de imveis e nmero de imveis abandonados388. Para o IBGE, domiclio vago o domiclio particular permanente que no tinha morador na data de referncia389. Contudo, dentro desta classificao ficam de fora os domiclios coletivos390 que tambm podem estar abandonados, como hotis, presdios, conventos, prdios pblicos em geral, que podem, passando por uma reestruturao, servir para moradia. Dessa forma, acredita-se que deva ser utilizado um conceito mais amplo de domiclios vagos, para abranger qualquer imvel que possa de alguma forma servir para moradia, mesmo que seja passando por um tipo de reestruturao. Abaixo mostra-se uma lista dos indicadores propostos:

PROPOSTA DE INDICADORES PARA ACESSIBILIDADE 1. Existncia de programas habitacionais para construo de moradias para populao de baixa renda; 2. Existncia de programas de regularizao fundiria para imveis e terrenos ocupados por populao de baixa renda; 3. Nmero de pessoas que vivem nas ruas e em domiclios improvisados;

BRASIL. Ministrio das Cidades. Dficit Habitacional no Brasil 2007, p. 35. A expresso imveis abandonados foi escolhida aqui para que no haja confuso com a de domiclios vagos do INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA, e tambm para deixar de fora os imveis que esto sem uso por serem de preservao ambiental, de ocupao restrita etc. 389 INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 234. 390 Domiclio coletivo: estabelecimento ou instituio onde a relao entre as pessoas que nele habitavam na data de referncia estava restrita a normas de subordinao administrativa. So exemplos de domiclio coletivo: hotis, penses, presdios, cadeias, penitencirias, quartis, postos militares, asilos, orfanatos, conventos, hospitais e clnicas - com internao - motis, campings, etc. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 233.
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4. Nmero de famlias que residem em cortios ou assemelhados; 5. Nmero de famlias que residem em aglomerados subnormais, reas de preservao ambiental, reas de risco, ou qualquer outra que no permita sua permanncia segura e efetiva; 6. Nmero de famlias que residem em imveis depreciados, que no tm mais possibilidade de uso; 7. Nmero de famlias que vivem em situao de coabitao familiar no intencional; 8. Nmero de famlias que vivem em situao de adensamento excessivo; 9. Existncia de leis e normas administrativas que imponham restries e punies ao abandono injustificado de imveis; 10. Nmero de imveis abandonados.

O elemento do direito moradia localizao diz respeito ao local onde a casa est instalada, pois resta claro que no se cumpre o direito moradia quando se tem uma casa em um local isolado, que no permita acesso a opes de emprego, a servios de sade, educao, lazer etc. O custo e o tempo para ir e voltar do trabalho tambm so fatores que diminuem a qualidade de vida, e devem ser considerados neste elemento. Alm disso, o fato da casa estar construda perto de um local poludo ou que cause algum mal sade dos moradores tambm preocupante.391 Assim, como indicador para este elemento, pode-se ter: nmero de domiclios que esto distantes de equipamentos pblicos bsicos, como postos de sade, escolas, reas de lazer, terminais de transporte pblico etc. Sabe-se que este indicador de difcil averiguao, e talvez s seja possvel de ser levantado para reas delimitadas. Entretanto, atravs de um mapa onde conste a rea urbana do municpio e a localizao dos equipamentos pblicos bsicos, podem-se notar as regies da cidade que esto menos atendidas por estes servios, o que j seria um primeiro levantamento de reas com necessidade mais urgente de interveno.

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O tempo de viagem at o trabalho tambm um indicador difcil de calcular, pois depende de onde mora e de onde trabalha cada pessoa. Mas algumas pesquisas de campo podem ser feitas nesse sentido, com questionrios aplicados localmente e perguntas sobre o tempo e percurso at o trabalho. De outra forma, pode ser feita uma comparao entre a distncia mdia de reas de moradia e reas de concentrao de empregos, como indstrias e comrcio. Tambm se pode averiguar se o transporte pblico atende igualmente todas as reas da cidade. Assim, tm-se os indicadores: tempo mdio de horas de viagem para ir ao trabalho e voltar e nmero de reas no atendidas por transporte pblico. Em relao poluio e outros fatores que causem mal sade dos moradores, pode-se ter o indicador nmero de domiclios prximos a reas de alta poluio ou outros riscos para sade. Abaixo se apresenta um quadro com os indicadores propostos:

PROPOSTA DE INDICADORES PARA LOCALIZAO 1. Nmero de domiclios que esto distantes de equipamentos pblicos bsicos, como postos de sade, escolas, reas de lazer, terminais de transporte pblico etc; 2. Tempo mdio de horas de viagem para ir ao trabalho e voltar; 3. Nmero de reas no atendidas por transporte pblico; 4. Nmero de domiclios prximos a reas de alta poluio ou outros riscos para sade.

O elemento adequao cultural reflete o respeito expresso da identidade e diversidade cultural em relao moradia, ou seja, o material com que construda, o formato, o tamanho, e outras caractersticas, devem assegurar a liberdade de expresso cultural dos moradores. Por isso, os projetos de renovao urbana e modernizao devem ser realizados de forma que as dimenses culturais da habitao no sejam sacrificadas.392 Este elemento, entretanto, de difcil mensurao, especialmente em um pas de dimenses continentais e com realidades culturais regionais to diversas. Por
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outro lado, sabe-se que em relao habitao, os padres hoje utilizados no Brasil esto at certo ponto uniformizados, especialmente nas grandes cidades. Assim, acredita-se que um ponto que pode ser levantado quanto a este elemento que a questo do tamanho das casas. Esta questo j foi trazida em relao habitabilidade da moradia, mas acredita-se que existe tambm um componente cultural em relao a isso. Dessa forma, uma primeira questo a ser analisada, justamente o fato de grande parte da populao brasileira viver em casas, e no em apartamentos. Essa j uma questo cultural forte, mas que vem se modificando nas grandes cidades em vista da falta de espao para construir e da consequente necessidade de verticalizao. Quanto a isso, acompanhando trabalhos de relocao de moradias em Curitiba, nota-se que a principal queixa daqueles que tm que se mudar para conjuntos de apartamentos em relao ao tamanho do imvel e no possibilidade de expanso futura. Essa queixa tambm aparece de maneira bastante incisiva para aqueles que tm de ser relocados para conjuntos habitacionais construdos pelo poder pblico, que em geral tem o tamanho da casa e do terreno bastante diminutos. Essa populao, que j tinha uma casa, mas que estava em rea de risco ou de preservao ambiental, no consegue se adaptar nova casa em vista do tamanho, e muitas vezes tm que se desfazer de mveis e outros bens, pois estes no cabem neste novo local de moradia. Acredita-se que essa diferena entre o tamanho das casas auto-construdas pela populao e o das casas feitas pelo poder pblico deveria ser mais profundamente analisada no momento de criao dos programas habitacionais.393 Resta clara a inteno governamental de construir casas menores para poder atender mais famlias, todavia, acredita-se que deve haver um limite mnimo digno no tamanho das moradias, ou futuramente perceber-se- que o que est sendo construdo atualmente no so bairros, mas favelas realizadas com recursos pblicos. Outra questo importante a ser analisada no momento de se realizarem relocaes quanto s relaes de vizinhana e trabalho que a populao cria no local onde vive. Sabe-se que a escassez de reas vazias nas regies centrais das
Esta anlise foi originalmente feita pelo advogado Bruno Csar Deschamps Meirinho em conversas informais.
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cidades evidente, contudo, o fato de as pessoas serem relocadas para reas muito distantes, em que as relaes de trabalho e vizinhana estabelecidas anteriormente so totalmente cortadas, um dos fatores que leva venda dos imveis nos conjuntos habitacionais, fazendo com que essa populao volte para reas irregulares e, pior, no possa mais ser atendidas pelos programas sociais governamentais.394 Com isso, percebe-se que algumas anlises mais profundas sobre os costumes e tradies da populao urbana devem ser feitas para que os programas habitacionais possam efetivamente atender suas necessidades e garantir o direito moradia. No sero sugeridos indicadores para este elemento pois acredita-se que no existem padres rgidos para se compreender os diferentes liames culturais. Contudo, os pontos acima levantados poderiam servir de base para anlises dirigidas e estudos de caso.

Isso acontece em vista da utilizao de cadastros de atendimento social, como o CADnico do governo federal, que permite a identificao dos usurios de forma que uma pessoa seja atendida com um benefcio social somente uma vez.

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4. APLICAO DE INDICADORES DO DIREITO MORADIA NA CIDADE DE CURITIBA PR

4.1. Polticas pblicas, urbanizao e moradia no municpio de Curitiba

O municpio de Curitiba tem 316 anos. a cidade plo da Regio Metropolitana de Curitiba (RMC), criada em 1973, e que conta atualmente com outros 25 municpios.395 O processo de urbanizao da RMC, como de outras no Brasil, foi intenso nas ltimas dcadas. Na dcada de 1970, com quase um milho de habitantes, a RMC registrou as maiores taxas de crescimento populacional entre as regies metropolitanas brasileiras, chegando ao patamar de 5,44% ao ano, enquanto no Brasil a mdia foi de 2,48%.396 Nos anos 80 o crescimento desacelera, de forma que a RMC atinge o ndice de crescimento populacional de 2,90%, e Curitiba fica com 2,29%. Na dcada de 1990 consolidou-se o padro de crescimento que continua at hoje, no qual o ndice de crescimento da RMC sempre supera o do municpio de Curitiba. Assim, enquanto a RMC cresceu 3,12% na dcada de 90, Curitiba obteve 2,11%. Na dcada atual a diferena mantm-se, mesmo com a reduo geral do crescimento, tendo a RMC atingido o patamar de 2,87% e Curitiba 1,83%. Entretanto, caso seja excludo o municpio de Curitiba deste cmputo, o ndice da RMC eleva-se para uma taxa anual de 4,37%.397 Isso indica que o crescimento da regio tem sido maior nos demais municpios da RMC do que na cidade-plo. A anlise da mancha urbana demonstra que a principal caracterstica do crescimento da RMC vem sendo a ocupao da superfcie que faz fronteira direta com Curitiba, ainda que distantes dos ncleos centrais dos municpios. No ano 2000 a mancha urbana passou a ser quase

MOURA, Rosa; RODRIGUES, Ana Lcia (Orgs). Como andam Curitiba e Maring, p. 1-2. MOURA, Rosa; RODRIGUES, Ana Lcia (Orgs). Como andam Curitiba e Maring, p. 2; e CURITIBA, Prefeitura Municipal; INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Planos Setoriais, p. 12-13. 397 CURITIBA, Prefeitura Municipal; INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Planos Setoriais, p. 13.
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contnua, entre a cidade de Curitiba e seus municpios limtrofes, que, juntos, absorvem 88,01% da populao da RMC, segundo o censo de 2000398. Dentro do municpio de Curitiba foi na dcada de 1970 que o crescimento extravasou os bairros mais centrais, iniciando-se o processo de ocupao das reas perifricas, cujo valor era mais acessvel para a populao de baixa renda que vinha instalar-se na cidade. Essa forma de ocupao consolida-se na dcada seguinte, na qual o bairro centro perde importncia relativa em termos populacionais399, enquanto o Boqueiro torna-se o mais populoso e a regio sul comea a ser intensamente ocupada.400 Na dcada de 1990 o vetor de crescimento desloca-se definitivamente para a regio sul, especialmente com o adensamento da Cidade Industrial, que passa a ser o bairro mais populoso. Entre 1996 e 2000 o crescimento de Curitiba diminui a uma taxa de 1,83% ao ano, e a maior parte dos bairros limtrofes ao centro tem crescimento negativo.401 Estes dados mostram que em termos de crescimento e relao com a regio metropolitana o padro de desenvolvimento de Curitiba no difere grandemente das demais capitais brasileiras. Contudo, existe um fator de diferenciao altamente ressaltado por estudos, pesquisas e premiaes: o planejamento urbano contnuo adotado na cidade. A histria deste planejamento remonta dcada de 1960, quando foi criado o Plano Preliminar que
[...] interpretou a situao econmica e social, bem como probabilidades no crescimento urbano de ento. Props tambm um Programa de Ao, indicando obras necessrias e passveis para execuo imediata. Estabeleceu, sobretudo, uma srie de medidas jurdico-legislativas para embasar um processo permanente e flexvel de planejamento, que orientasse a expanso urbana e evitasse agravar os problemas j existentes.402

CURITIBA, Prefeitura Municipal; INSTITUTO CURITIBA. Planos Setoriais, p. 13. 399 CURITIBA, Prefeitura Municipal; INSTITUTO CURITIBA. Planos Setoriais, p. 17. 400 CURITIBA, Prefeitura Municipal; INSTITUTO CURITIBA. Planos Setoriais, p. 17. 401 CURITIBA, Prefeitura Municipal; INSTITUTO CURITIBA. Planos Setoriais, p. 17-18. 402 CURITIBA, Prefeitura Municipal; INSTITUTO CURITIBA. Planos Setoriais, p. 93.

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DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE

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Este Plano foi a base de uma proposta legislativa enviada Cmara e aprovada em 1966 como o Plano Diretor da cidade. O Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba (IPPUC), que havia sido criado em 1965, foi o rgo responsvel por implantar, aprimorar e monitorar ajustes graduais na aplicao do Plano Diretor403, funes que tem at o presente. J na dcada de 70 as diretrizes e os objetivos do Plano comearam a ser implantados, formatando a estruturao fsica da cidade, que foi assentada no trip sistema virio, sistema de transporte e uso do solo.404 As diretrizes estabelecidas neste momento so seguidas at o presente, como poucos ajustes. Mesmo aps a criao do Estatuto da Cidade e a introduo de diversos princpios e instrumentos urbansticos nunca antes regulamentados no ordenamento nacional, o Plano Diretor original de Curitiba no foi revogado. Para atender s exigncias da nova legislao federal foi criada uma segunda lei, chamada de Lei de adequao do Plano Diretor de Curitiba ao Estatuto da Cidade405, na qual so apenas inseridas as disposies prescritas no Estatuto da Cidade. Este processo contnuo de planejamento e ordenao do uso do solo, atravs de princpios estabelecidos ainda na dcada de 1960, fez de Curitiba um exemplo de sucesso e inovao, agraciado com prmios nacionais e internacionais ainda nos dias atuais.406
CURITIBA, Prefeitura Municipal; INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Planos Setoriais, p. 93. 404 CURITIBA, Prefeitura Municipal; INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Planos Setoriais, p. 93. 405 CURITIBA. Cmara dos Vereadores. Lei Municipal n. 11.266/04, de 16 de dezembro de 2004. Dispe sobre a adequao do Plano Diretor de Curitiba ao Estatuto da Cidade - Lei Federal n 10.257/01, para orientao e controle do desenvolvimento integrado do Municpio. Disponvel em: < http://www.ippuc.org.br/informando/tematicos/2004_Lei_Plano_Diretor.pdf>. Acesso em: 15 jan. 2010. 406 Em 1974 Jaime Lerner recebeu do Instituto dos Arquitetos do Brasil o prmio de melhor administrao municipal do Brasil. Em 1990, Curitiba recebeu o Oscar do Meio Ambiente da ONU pela poltica de gerenciamento dos resduos slidos; e tambm um prmio pela Eficincia Energtica, concedido pelo Internacional Institute of Energy Conservation, os dois em gesto de Jaime Lerner. O Prefeito atual, Beto Richa, coleciona prmios, entre eles: Melhor Prefeito do Brasil, resultado de uma consulta popular em todas as capitais; prmio da UNESCO pelo programa Alfabetizando com Sade; prmio do Banco Interamericano de Desenvolvimento pelo programa Bom Negcio; e mais recente, prmio de Sustentabilidade no Transporte, pelo projeto da Linha Verde. OLIVEIRA, Dennison de. Curitiba e o mito da cidade modelo, p. 11-13; REDAO O ESTADO DO PARAN. Beto Richa recebe prmio de melhor prefeito. Paran Online. 12 set. 2007. Disponvel em: <http://www.paranaonline.com.br/editoria/politica/news/260656/?noticia=BETO+RICHA+RECEBE+PREMIO+DE+MELHO R+PREFEITO>. Acesso em: 15 jan. 2010; CIFAL: Estratgias de Curitiba cumprem Objetivos do Milnio. Portal Administrativo do Municpio. Disponvel em: <http://www.pam.curitiba.pr.gov.br/geral/noticia.aspx?idf=14702>. Acesso em: 15 jan 2010; BETO Richa recebe prmio. Caras sul. 15 jan. 2010. Disponvel em: <http://www.caras.com.br/secoes/
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Oliveira mostra como essa imagem foi construda:


Do laboratrio de experincias urbansticas dos anos 70 Capital ecolgica dos anos 90, a cidade de Curitiba conseguiu projetar, ao longo de todos estes anos, uma imagem extremamente positiva de modelo para todo o pas. Esta circunstncia acabou gerando um interesse crescente pelo exame da experincia curitibana de planejamento urbano.407

A construo dessa imagem, entretanto, deu-se em detrimento de abordagens mais crticas, que mostrassem o que era omitido no discurso de sucesso:
A pouca produo crtica em relao experincia curitibana de planejamento , ao mesmo tempo, produto e produtora de um processo histrico de construo da imagem da cidade (SNCHEZ, 1993). A idia da cidade que deu certo est de tal forma enraizada no imaginrio social que obstaculizou a construo de leituras alternativas da cidade, por parte da Academia, dos profissionais de planejamento e dos cidados de Curitiba, fato que, por sua vez, tem legitimado e reforado a imagem da cidade.408

Por isso, alguns autores se esforaram para mostrar que a imagem de xito do planejamento de Curitiba s pode ser construda pelo fato de que alguns aspectos deste planejamento, que no tiveram bom desempenho, foram omitidos, enquanto outros foram ressaltados:
Dessa forma, no se pode deixar de notar que as representaes oficiais da cidade so extraordinariamente parciais, enfocando em demasia alguns aspectos, desconsiderando outros e praticamente ignorando as manifestaes que contradigam a positividade do cenrio. Nem poderia ser de outra forma. Afinal, as representaes que se pretendem hegemnicas interpretam a realidade sua maneira. precisamente sua parcialidade, seu carter incompleto e suas nfases obsessivas que lhes conferem um mnimo de credibilidade e coerncia.409

Nesse sentido, uma anlise do que foi ressaltado no caso curitibano, realizada por Albuquerque, permite visualizar que os elementos que eram mostrados tinham relao com: o transporte coletivo, a questo da proteo ambiental, o planejamento e implantao da cidade industrial, os equipamentos culturais e de lazer, e a relao entre a estrutura viria e o uso do solo. Esses so os elementos

caras-sul/noticias/beto-richa-recebe-premio/>. Acesso em: 15 jan. 2010. 407 OLIVEIRA, Dennison de. Curitiba e o mito da cidade modelo, p. 15. 408 ALBUQUERQUE, Aline Figueiredo de. A questo habitacional em Curitiba, p. 17. 409 OLIVEIRA, Dennison de. Curitiba e o mito da cidade modelo, p. 16.

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que permitiram afirmar que o planejamento urbano em Curitiba deu certo. Percebese ento que a questo habitacional no foi um elemento utilizado para demonstrar este sucesso. 410 De fato, o histrico da poltica habitacional de Curitiba e os resultados obtidos demonstram que em geral as aes nessa rea no fugiram do padro realizado nacionalmente. Os problemas habitacionais em Curitiba foram e so iguais aos das demais cidades brasileiras, e as solues encontradas no apresentaram resultados inovadores ou exemplares. O rgo responsvel pela realizao da poltica habitacional no municpio a Companhia de Habitao de Curitiba (COHAB), criada em 1965, mesma poca em que se instituram as companhias de habitao em diversos outros municpios brasileiros, incentivadas pela criao do Sistema Financeiro da Habitao (SFH) e do Banco Nacional da Habitao (BNH), que visavam distribuir recursos para construo habitacional em massa.411 A atuao da COHAB at o inicio da dcada de 1980 foi de construo de casas e lotes urbanizados, remoo de favelas e preveno de ocupaes; aes subsidiadas em grande parte com recursos federais. Extinto o BNH a COHAB continuou suas aes, porm, no conseguiu viabilizar empreendimentos para a populao mais pobre, que precisava de subsdios para aquisio da casa prpria.412 O grande nmero de ocupaes irregulares fez com que a partir de meados da dcada de 1980 a COHAB tambm viesse a realizar aes de regularizao fundiria. Na dcada de 1990 foi criado o Fundo Municipal de Habitao, que arrecadava recursos obtidos com incentivos onerosos para a construo civil. A partir de 1992 consegui-se novamente a utilizao de recursos federais, da Caixa Econmica Federal e do Banco Nacional do Desenvolvimento (BNDES), alm de recursos externos, vindos de bancos e entidades financiadoras internacionais.413 possvel perceber que no histrico de atuao da COHAB e da Prefeitura Municipal na rea de habitao no se veem projetos inovadores, ou exemplares, ou
ALBUQUERQUE, Aline Figueiredo de. A questo habitacional em Curitiba, p. 36-37. CURITIBA, Prefeitura Municipal; INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Planos Setoriais, p. 36. 412 CURITIBA, Prefeitura Municipal; INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Planos Setoriais, p. 37. 413 CURITIBA, Prefeitura Municipal; INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Planos Setoriais, p. 37.
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premiados. Algumas iniciativas mais ousadas, como a criao do Bairro Novo, no se diferenciaram do que foi realizado no restante do pas. A anlise das condies habitacionais da populao de baixa renda demonstra que os problemas enfrentados por Curitiba foram e ainda so os mesmos de muitas cidades, e que as polticas habitacionais realizadas no diminuram o problema em comparao com outros municpios. Um levantamento realizado pela Prefeitura demonstra que j em 1974 Curitiba contava com 35 ocupaes irregulares, com aproximadamente 4.083 domiclios. Em 1979 este nmero havia subido para 46 ocupaes e 6.067 domiclios; indo para 7.716 domiclios em 1982 e 11.929 em 1987. A contagem mais recente mostra o total de 397 ocupaes irregulares em 2008.414 Esses nmeros indicam que a situao habitacional de populao de baixa renda continuou sendo um problema durante todo o perodo de atuao da COHAB, e continua ainda hoje. Um estudo comparativo realizado por Taschner com base em dados do CENSO 2000 do IBGE coloca Curitiba como a quinta cidade com mais favelas no Brasil, atrs apenas de So Paulo, Rio de Janeiro, Fortaleza e Guarulhos.415 Os programas habitacionais realizados parecem no ter tido um efeito muito diferente dos que foram realizados em outros municpios, se levado em considerao apenas o crescimento das ocupaes irregulares. Constatando que a questo habitacional foi um elemento ocultado no discurso do planejamento urbano de Curitiba, Albuquerque realiza algumas anlises sobre o crescimento das ocupaes irregulares e a formao deste discurso. Assim, indica que no perodo correlato a produo e consolidao do discurso da cidade-modelo (1970-2000), 16% de todo o crescimento domiciliar registrado em Curitiba foi absorvido pelas chamadas ocupaes irregulares416. Alm disso, a autora divide o perodo em que essas ocupaes aumentaram exponencialmente em duas fases: de 1984 a 1989 teria ocorrido a proliferao das ocupaes irregulares por toda a cidade; e de 1990 a 1992, ocorreu a consolidao dessas reas, com o aumento da densidade populacional.417

CURITIBA, Prefeitura Municipal; INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Planos Setoriais, p. 37 e 40. 415 TASCHNER (2003) apud ALBUQUERQUE, Aline Figueiredo de. A questo habitacional em Curitiba, p. 42. 416 ALBUQUERQUE, Aline Figueiredo de. A questo habitacional em Curitiba, p. 58. 417 ALBUQUERQUE, Aline Figueiredo de. A questo habitacional em Curitiba, p. 58.

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Da segunda metade da dcada de 1990 em diante houve uma desacelerao do crescimento das ocupaes irregulares, perodo em que se comea a observar o deslocamento da populao de baixa renda para as ocupaes irregulares dos municpios vizinhos Curitiba.418 Em relao localizao das ocupaes, a autora indica que apesar destas localizarem-se nos quatro cantos da cidade (norte, sul, leste e oeste), verifica-se que 80% dos domiclios esto situados na regio sul (incluindo sudeste e sudoeste), o que mostra que as ocupaes desta regio so as mais densas e populosas. Ademais, a regional matriz, ocupada pelas camadas de alta renda, no teve problemas de adensamento das ocupaes irregulares na dcada de 1990, e durante o perodo de 1976 a 2000 foi a nica poro do espao do Municpio que apresentou um processo de reduo de reas de ocupao irregular419. Realizada essa breve explicao sobre a conjuntura habitacional e das polticas pblicas no municpio de Curitiba, importa agora analisar sua situao em relao aos indicadores para o direito moradia propostos no captulo anterior. As sees seguintes foram divididas com base nos elementos do direito moradia anteriormente apresentados, e o mtodo utilizado para monitorar o cumprimento dos indicadores foi o levantamento de dados estatsticos produzidos pelo IBGE e pelo prprio municpio, assim como a utilizao de informaes produzidas por entidades e pesquisadores. Mesmo sabendo que essas informaes produzidas por entidades e pesquisadores podem no ter fidelidade estatstica por no utilizarem mtodos precisos de coleta e anlise de dados, considerou-se importante contrapor algumas informaes oficiais apresentadas pela Prefeitura Municipal, e tambm mostrar que alguns dados no coletados pelos institutos de pesquisa governamentais esto sendo produzidos por outras entidades, o que ressalta a importncia de ampliao dos sistemas de coleta oficiais para incluir outras informaes.

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ALBUQUERQUE, Aline Figueiredo de. A questo habitacional em Curitiba, p. 58. ALBUQUERQUE, Aline Figueiredo de. A questo habitacional em Curitiba, p. 58.

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4.2. Indicadores de segurana jurdica da posse

Em relao ao elemento do direito moradia segurana jurdica da posse foram propostos dezesseis indicadores. Quanto legislao municipal protetiva da posse foram apontados dois indicadores: a existncia de legislao e medidas administrativas que assegurem proteo jurdica contra ameaas e despejos, independente do tipo de posse e existncia de leis e normas administrativas que estabeleam a proibio de realizar despejos, com punio para os que o fizerem, e regulamentem os casos e formas em que podem ocorrer relocaes de pessoas. J foram expostas anteriormente as limitaes para aplicao destes indicadores em mbito municipal em vista das competncias legislativas constitucionais, entretanto, acredita-se que a existncia de normas que probam, previnam e controlem a realizao de despejos e ameaas s famlias que detm apenas a posse do imvel um importante fator positivo para demonstrar que o municpio realiza uma poltica pblica de proteo do direito moradia. Para anlise do cumprimento deste indicador no municpio de Curitiba foi realizada uma pesquisa nos sites da Cmara Municipal420 e da Prefeitura Municipal421 para seleo das leis e normas que poderiam de alguma forma mencionar o tema. Foram pesquisadas leis, resolues e decretos legislativos desde 1958, atravs da busca por palavras-chave. Tambm foram buscadas leis citadas em documentos oficiais.422 Entre todas as leis e normas encontradas, foram selecionadas as mais relevantes para anlise mais aprofundada, entre elas: a) Lei Municipal n. 2.942/66, que estabelece os parmetros urbansticos para projetos de loteamento, desmembramentos e incorporaes de terrenos; b) Lei Municipal 2828/66, que institui o Plano Diretor; c) Lei Municipal n. 9.460/98, que dispe sobre a

CMARA Municipal de Curitiba. Sistema de Proposies Legislativas. Disponvel em: <http://www.cmc.pr.gov.br/spl.htm>. Acesso em: 15 jan. 2010. 421 PREFEITURA Municipal de Curitiba. Disponvel em: <http://www.curitiba.pr.gov.br/>. Acesso em: 15 jan. 2010. 422 CURITIBA, Prefeitura Municipal; INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Planos Setoriais, p. 43-44.

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regularizao fundiria no municpio; d) Lei Municipal n. 9.800/00, que dispe sobre o zoneamento e uso e ocupao do solo; e) Lei Municipal n. 9.801/00, que dispe sobre os instrumentos de poltica urbana; f) Lei Municipal n. 9.802/00, que institui incentivos para a implantao de Programas Habitacionais de Interesse Social; g) Lei Municipal n. 11.095/04, que dispe sobre a aprovao de projetos, licenciamento, execuo de obras etc; h) Lei Municipal n. 11.266/04, que trata da adequao do Plano Diretor de Curitiba ao Estatuto da Cidade; i) Lei Municipal n. 12816/08, que dispe sobre o Programa Municipal de Habitao de Interesse Social. Nenhuma das leis analisadas menciona qualquer tipo de proteo posse de famlias que vivem em ocupaes irregulares, inclusive contra despejos ou ameaas. A disposio que mais se aproxima do tema, citada na Lei Municipal n. 2.942/66 prejudicial para a segurana da posse das famlias de ocupaes irregulares, pois menciona que nas desapropriaes no se indenizao as benfeitorias ou construes realizadas em lotes ou loteamentos irregulares, nem se consideraro como terrenos loteados, para fins de indenizao, as glebas que forem arruadas, loteadas ou desmembradas sem autorizao Municipal423, o que traz mais insegurana aos ocupantes, que no tero suas benfeitorias indenizadas. O Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social de 2008 menciona que esta lei inadequada para a realidade atual, pois estabelece penalidade branda para proprietrios e loteadores de loteamentos irregulares e clandestinos424, e no prev instrumentos ou parmetros diferenciados quando se trata de interesse social425. A Lei Municipal n. 11.266/04, que trata da adequao do Plano Diretor de Curitiba, apenas repete os instrumentos e disposies j contemplados na Lei Federal n. 10.257/01 Estatuto da Cidade, sem indicar qualquer proteo especfica para a posse de ocupantes irregulares ou proibio da realizao de despejos.

CURITIBA. Cmara dos Vereadores. Lei Municipal n. 2.942/66, de 27 de dezembro de 1966. Normas para aprovao de arruamentos, loteamentos e desmembramentos de terrenos no Municpio de Curitiba. Art. 51. Disponvel em: <http://domino.cmc.pr.gov.br/contlei.nsf/baac9fc8c6760aa50525 68fc004fc17e/2948d98c3c037abd0325690300765835?OpenDocument>. Acesso em: 15 jan. 2010. 424 CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 115. 425 CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 116.

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Ainda em relao a um dos atos mais violadores do direito moradia, que o despejo, no foram encontrados dados oficiais que pudessem responder aos demais indicadores apontados, quais sejam: nmero de despejos realizados a requerimento do poder pblico municipal ou diretamente por este; nmero de despejos realizados a requerimento de particulares ou diretamente por estes; nmero de despejos ordenados pelo Poder Judicirio em desacordo com a proteo do direito moradia; nmero de pessoas que realizaram despejos forados e foram punidas; nmero de consultas prvias realizadas com os interessados para evitar ou minimizar o uso da fora; prazo fornecido s famlias para que desocupem pacificamente o imvel; nmero de despejos nos quais houve presena de representantes do municpio; nmero de despejos nos quais houve identificao de todos os responsveis por realizlos; nmero de despejos realizados noite, sem consentimento dos afetados; nmero de famlias que tiveram acesso a medidas judiciais para assegurar seus direitos; nmero e valor de indenizaes recebidas pelas famlias que foram privadas de seus bens; nmero de famlias s quais foi dada outra opo de moradia. Apesar da inexistncia (ou da no divulgao) de nmeros oficiais que indiquem a quantidade de despejos ocorridos no municpio, algumas entidades e movimentos sociais costumam divulgar os casos mais notrios, especialmente aqueles que envolvem grande nmero de famlias, o que mostra que o problema existe, mas no est sendo considerado nos documentos oficiais. Um relatrio entregue em 2004 pela organizao de direitos humanos Terra de Direitos e pelo Movimento Nacional de Luta pela Moradia ao Grupo de Especialistas sobre Despejos Forados426 da ONU, indica que entre 2001 e 2004 foram realizados quatro despejos em massa em Curitiba, que afetaram de forma direta aproximadamente 1.210 pessoas. A maioria destes despejos foi realizada pela Guarda Municipal, que no tem competncia para isso, j que sua funo apenas resguardar o patrimnio do municpio. Em todos os casos foi relatado o uso de violncia, e os imveis construdos pelos ocupantes foram destrudos em seguida ao despejo. Em apenas dois casos foi dado prazo para que as famlias retirassem seus pertences, de 15 minutos em um
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Original em ingls: Advisory Group on Forced Evictions (AGFE).

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caso e 2 horas no outro, o que se mostra completamente inadequado em vista das recomendaes do PIDESC. Em dois casos no foi oferecida qualquer alternativa de moradia para as famlias; em outro elas foram enviadas para outro municpio, e no ltimo foram abrigadas provisoriamente em um sindicato, situaes completamente inadequadas. Em apenas um dos casos havia deciso judicial respaldando o despejo. Outro relatrio, organizado pela Terra de Direitos, mostra que entre 2006 e 2009 foram realizados cinco despejos em massa, atingindo aproximadamente 6.460 pessoas. As caractersticas destes despejos foram semelhantes s dos ocorridos entre 2001 e 2004, com exceo de que todos foram cumpridos pela polcia militar. Alm disso, este relatrio ainda indica que em 2009 havia 9 reas de ocupao irregular com ameaa iminente de despejo, afetando aproximadamente 2.950 pessoas. Mesmo havendo relatos de violncia policial e abuso de autoridade em praticamente todos os casos relatados, no h notcia de que tenha havido punio de nenhum dos executores ou responsveis pelos despejos. Quanto presena de representantes do municpio no momento do despejo, em geral os relatos indicam que havia assistentes sociais; entretanto, a opo oferecida s famlias, quando houve, era apenas em casas de abrigo provisrio. As informaes indicam que, em geral, os mveis das famlias despejadas foram levados para depsitos da prefeitura municipal. O relatrio sobre os Planos Setoriais da Prefeitura indica que existe um programa para relocaes emergenciais, que pode ser usado para atender famlias em situao de risco.427 Contudo, no foram encontradas informaes que indiquem que este programa tenha atendido famlias em situao de risco de despejo. Nota-se, dessa forma, que no so feitos, ou no so divulgados, estudos sobre a populao que est sujeita a ou que sofre despejos no municpio de Curitiba. Os dados obtidos tiveram de ser coletados de fontes no-oficiais, e so imprecisos, pois no representam todo o conjunto de despejos realizados, j que apenas mencionam casos de despejos coletivos. Ademais, muitas das informaes fornecidas so repassadas pela prpria populao atingida, sem uniformizao no mtodo de coleta dos dados, o que os torna frgeis para anlises estatsticas.
CURITIBA, Prefeitura Municipal; INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Planos Setoriais, p. 51.
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De qualquer forma, acredita-se que importante divulgar essas informaes sobre insegurana de posse, mesmo sabendo de sua fragilidade para estudos mais profundos, pois pode contribuir para dar visibilidade a essas situaes e pressionar para que o poder pblico inicie um processo de coleta e processamento de dados. Outro indicador apontado para este elemento foi nmero de famlias que residem em um imvel do qual no tem garantia de permanncia. Mesmo sendo bastante difcil de apurar em grandes reas, acredita-se que importante buscar formas de dimensionar este indicador, ainda que de modo aproximado. Assim, como anteriormente explanado, podem ser usados alguns dados coletados pelo IBGE para quantificar este indicador, como parte dos domiclios que tm condio de ocupao como outra condio428, e como condio de ocupao do terreno como outra condio429, pois essas duas categorias de coleta de dados incluem famlias de domiclio ocupado por invaso e casos de invaso de terreno. Entretanto, como essas categorias incluem tambm outras situaes de ocupao de domiclio e de terreno, os dados referentes a elas devem ser vistos como aproximaes. Deste modo, os dados do CENSO do IBGE de 2000 indicavam para Curitiba um total de 8.421 domiclios particulares permanentes em outra condio de ocupao, o que representava 1,78% do total de 471.163 domiclios particulares permanentes. J os domiclios particulares permanentes prprios em outra condio do terreno somavam 15.584, perfazendo 4,41% do total de 352.993 dos domiclios particulares permanentes prprios. Esses nmeros no podem ser somados pois representam modos diferentes de contagem sobre a mesma parcela da populao, fazendo com que a soma acarrete duplicidade de dados.430 Outra forma de aproximao da populao que no tem garantia de permanncia no imvel pelo nmero de moradores residentes em aglomerados
428 Quanto condio de ocupao, classificou-se o domiclio particular permanente, na data de referncia, como: (...) Outra condio quando era ocupado de forma diferente das anteriormente relacionadas. Incluiu-se, neste caso: o domiclio cujo aluguel, pago por morador, referia-se unidade domiciliar em conjunto com unidade no-residencial oficina, loja, etc. quando a famlia residisse em domiclio localizado em estabelecimento agropecurio arrendado, ou ainda o domiclio ocupado por invaso. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 231-232. 429 Quanto condio de ocupao, o terreno onde se localizava o domiclio particular permanente foi classificado, na data de referncia, como: (...) Outra condio quando o terreno onde se localizava o domiclio apresentava situao diferente das anteriormente relacionadas. Incluram-se nesta situao os casos de invaso de terreno. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 232. 430 No foram encontrados dados relativos ao CENSO de 1991.

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subnormais431. Entretanto, este nmero tambm apenas aproximado, pois o IBGE apenas considera aglomerados subnormais os com mais de 51 domiclios. Ademais, no significa que todos os moradores que vivem nestes aglomerados no tenham garantia de permanncia no local de moradia; apenas que por ocuparem terrenos de propriedade alheia presume-se que grande parte da populao esteja ameaada. Dados do CENSO do IBGE de 1991 indicam que existiam 28.239 domiclios localizados em aglomerados subnormais em Curitiba, totalizando aproximadamente 112.956 habitantes. Em 2000 este nmero subiu para 37.752 domiclios, ou aproximadamente 145.242 habitantes. O Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba (IPPUC) realiza um clculo prprio dos aglomerados subnormais432, sem considerar um agrupamento mnimo de 51 domiclios, o que leva a dados mais reais. Dessa forma, para o ano de 1991 obteve-se um total de 44.713 domiclios e para 2000 um total de 57.333, o que correspondia a 12,71% do total dos domiclios na poca.433 A tabela abaixo, criada pelo IPPUC, d uma viso mais esquemtica dos dados: TABELA 1 Evoluo das ocupaes irregulares em Curitiba434

Segundo o IBGE, [...] um conjunto constitudo por um mnimo de 51 domiclios, ocupando ou tendo ocupado at perodo recente, terreno de propriedade alheia pblica ou particular dispostos, em geral, de forma desordenada e densa, e carentes, em sua maioria, de servios pblicos essenciais. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 229. 432 O IPPUC utiliza a denominao ocupaes irregulares. CURITIBA, Prefeitura Municipal; INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Planos Setoriais, p. 38. 433 CURITIBA, Prefeitura Municipal; INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Planos Setoriais, p. 39. 434 CURITIBA, Prefeitura Municipal; INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Planos Setoriais, p. 39.

431

144

Estudo realizado pela Prefeitura Municipal indica que em 2000, os dados levantados pelo IBGE corresponderam a apenas 66% do total de ocupaes irregulares levantado pelo IPPUC, o que demonstra a defasagem dos dados, em certa medida explicada pelo critrio de apenas considerar aglomerados com 51 ou mais domiclios, utilizado pelo IBGE. Analisados de forma mais detalhada os nmeros do CENSO, nota-se que de 1991 a 2000 Curitiba teve um aumento de 9.320 domiclios localizados em aglomerados subnormais, distribudos em 40 dos 75 bairros da cidade.435 O mapa abaixo, elaborado pelo IPPUC, mostra a localizao desses domiclios em 1996 e em 2000: MAPA 1 Bairros com domiclios em reas de aglomerado subnormal436

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CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p.

INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Curitiba em Dados. Disponvel em: <http://ippucnet.ippuc.org.br/Bancodedados/Curitibaemdados/Curitiba_em_dados_ pesquisa.asp?ampliar=no>. Acesso em: 15 jan. 2010.

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Observando o mapa mais detidamente, possvel notar que houve uma reduo ou at eliminao dos domiclios em aglomerados subnormais nas reas mais centrais da cidade (especialmente na zona denominada de Regional Matriz), enquanto houve aumento nas reas mais afastadas, especialmente na parte sul do municpio. O ltimo levantamento de dados realizado pelo IPPUC e pela COHAB, em 2005, mostra a existncia de 62.267 domiclios em ocupaes irregulares, o que representa um crescimento exponencial destes domiclios.437 Neste levantamento foram identificadas 341 reas de ocupao irregular no municpio, sendo 65 novas, entre elas 20 classificadas como assentamentos espontneos e 45 como loteamentos clandestinos.438 Estes dados indicaram que essas ocupaes irregulares ocupavam 2,8% da rea total do municpio (432 km2), e concentravam em torno de 15% da populao.439 O mapa da pgina seguinte, produzido pelo IPPUC, indica a localizao e tamanho das ocupaes irregulares no municpio de Curitiba. O ltimo indicador apontado para este elemento o nmero de habitaes que esto em desacordo com as normas vigentes de parcelamento e edificaes, que, como j apontado, corresponde aos imveis que tem situao fundiria regular, mas que no atendem aos padres e s normas de parcelamento e edificaes, estando ento em situao de irregularidade junto ao rgo fiscalizador municipal, o que pode gerar ameaas de demolio do imvel440.

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CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p.

O IPPUC utiliza a seguinte classificao para as reas: Assentamentos espontneos aqueles promovidos pela populao, com ou sem liderana comunitria ou poltica, em terreno alheio e Loteamentos clandestinos aqueles promovidos pelos legtimos proprietrios das reas ou seus representantes, sem a observao de parmetros urbansticos e procedimentos legais estabelecidos pela legislao federal e municipal, e com a comercializao de lotes. CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 81-82. 439 CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 83. 440 Podem enquadrar-se neste caso, por exemplo, os imveis que tm rea construda maior do que o permitido pela legislao urbanstica, que esto em reas de preservao ambiental e exigiriam padres diferenciados de construo, ou lotes construdos com padres de parcelamento do solo no permitidos, como lotes menores que o mnimo determinado pela legislao.

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MAPA 2 Ocupaes irregulares em Curitiba em 2000441

INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Curitiba em Dados. Disponvel em: <http://ippucnet.ippuc.org.br/Bancodedados/Curitibaemdados/Curitiba_em_dados_ pesquisa.asp?ampliar=no>. Acesso em: 15 jan. 2010.

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No foram encontrados dados que pudessem mensurar este indicador, mas um estudo realizado pela Prefeitura Municipal, que apresenta uma caracterizao scio-econmica das ocupaes irregulares indica que as construes eram bastante precrias, edificadas sem qualquer orientao tcnica, nem observncia a padres urbansticos ou construtivos442. A tentativa de analisar o cumprimento do elemento segurana jurdica da posse do direito moradia atravs dos indicadores propostos mostrou que faltam dados para mensurar a maioria dos indicadores, o que prejudica uma avaliao sobre o cumprimento destes pelo municpio de Curitiba. Entretanto, a prpria falta de dados indicativa do modo como alguns temas so tratados, e acredita-se que, no caso dos despejos, o fato de no haver qualquer meno ao tema nos estudos e trabalhos realizados pelo municpio, mas de haverem ocorrncias de despejos, inclusive realizadas a pedido e pelo prprio municpio, so indicativos de uma situao de violao do direito moradia que no se quer mostrar.

4.3. Indicadores de disponibilidade de servios, materiais, facilidades e infraestrutura

Para o elemento do direito moradia disponibilidade de servios, materiais, facilidades e infraestrutura foram propostos quatro indicadores, relacionados s necessidades bsicas de gua potvel, saneamento, coleta de lixo e eletricidade. O primeiro indicador proposto foi proporo da populao com acesso sustentvel a uma fonte de gua potvel, que tenha valor acessvel e quantidade suficiente, e que no demande esforo fsico ou tempo excessivo para sua obteno. J foi apontado que apesar da dificuldade de caracterizao de todos os elementos deste indicador alguns dados coletados pelo IBGE podem ser usados como valores aproximados para mensur-lo.

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A caracterizao das famlias residentes e realocadas das ocupaes irregulares foi elaborada a partir de dados do REGULA [Sistema de Informao da COHAB-CURITIBA], com informaes socioeconmicas coletadas em 84 reas, num total de 12.617 domiclios, j cadastrados e implantados no sistema. CURITIBA, Prefeitura Municipal; INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Planos Setoriais, p. 41.

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Assim, para saber se existe acesso adequado gua pode-se utilizar o nmero de domiclios que tm gua canalizada em pelo menos um cmodo443 e tambm os que tm apenas na propriedade ou terreno444, pois estes assegurariam ao menos um acesso mnimo a este recurso. Quanto forma de abastecimento de gua, pode-se considerar como adequados os domiclios que so abastecidos por rede geral445 ou poo ou nascente na propriedade446. Em vista de sua forma de coleta, esses dados podem ser agregados e somados, resultando em um dado nico. Assim, de acordo com dados do CENSO do IBGE de 2000, dos 471.163 domiclios particulares permanentes do municpio, 468.747 coletavam sua gua por meio de rede geral canalizada em um cmodo ou na propriedade (464.596) ou poo ou nascente canalizado em um cmodo ou na propriedade (4.151), o que significa que 99,48% da populao tinham acesso adequado gua. Alm disso, pode-se ver que o nmero de domiclios abastecidos por rede geral imensamente maior do que o de abastecidos por poo ou nascente.447 Mesmo assim, ainda restam 1.651 domiclios particulares permanentes que acessam a gua por reservatrios, gua da chuva, carro-pipa, ou poos e nascentes localizados fora do terreno ou da propriedade (850 localizados em aglomerados subnormais), e 758 que acessam atravs de poo ou nascente na propriedade, mas sem canalizao.448 Ademais, em levantamento realizado pelo municpio em algumas ocupaes irregulares, constatou-se que existia um acesso parcial rede de abastecimento de gua, j que apenas 42,99% dos domiclios possuam hidrmetro individual, 7,88% possuam hidrmetro coletivo, 2,31% tinha acesso atravs de torneira comunitrias,

Canalizada em pelo menos um cmodo quando o domiclio era servido de gua canalizada com distribuio interna para um ou mais cmodo. IBGE. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 231. 444 Canalizada s na propriedade ou terreno quando a gua utilizada no domiclio chegava canalizada propriedade ou ao terreno em que se localizava o domiclio, sem haver distribuio interna em pelo menos um cmodo. IBGE. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 231. 445 Rede geral quando o domiclio, ou o terreno ou a propriedade em que estava localizado, estava ligado rede geral de abastecimento de gua. IBGE. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 235. 446 Poo ou nascente na propriedade quando o domiclio era servido por gua de poo ou nascente, localizado no terreno ou na propriedade em que estava construdo o domiclio. IBGE. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 235. 447 No foram encontrados dados relativos ao CENSO de 1991. 448 CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 161.

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33,34% recebiam gua atravs de ligaes clandestinas, e 13,48% no informaram.449 Dessa forma, percebe-se que apesar dos ndices gerais serem bastante positivos, com imensa maioria da populao com acesso gua, ainda devem ser feitos estudos mais detalhados nas ocupaes irregulares, pois os dados indicam que nestas reas a situao parece ser mais precria do que no restante do municpio. O mapa da pgina seguinte, produzido pelo IPPUC, mostra a porcentagem de domiclios servidos por rede geral, canalizada em pelo menos um cmodo, o que d uma idia da distribuio deste ndice nos bairros de Curitiba. Outro indicador a proporo da populao com acesso a servios sanitrios, ou que ao menos tenha acesso a servios que separem higienicamente os dejetos humanos do contato de pessoas e animais, e que no sejam divididos por mais de duas famlias. Novamente, sabendo da dificuldade de levantamento de dados especficos, pode-se utilizar para aproximao os dados do IBGE, considerando adequados os domiclios que tenham ao menos rede geral de esgoto ou pluvial450 ou fossa sptica451 como tipo de esgotamento sanitrio.

A caracterizao socioeconmica das famlias residentes ou reassentadas das ocupaes irregulares do Municpio de Curitiba, apresentada a seguir, foi extrada do REGULA Sistema de Informao da COHAB-CURITIBA. [...] Este banco de dados comporta 84 reas que j foram cadastradas e implantadas no sistema, num total de 12.617 domiclios j mapeados e cadastrados. CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 95. 450 Rede geral de esgoto ou pluvial quando a canalizao das guas servidas e dos dejetos provenientes do banheiro ou sanitrio estava ligada a um sistema de coleta que os conduzia a um escoadouro geral da rea, regio ou municpio, mesmo que o sistema no dispusesse de estao de tratamento da matria esgotada. IBGE. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 236. 451 Fossa sptica quando a canalizao do banheiro ou sanitrio estava ligada a uma fossa sptica, ou seja, a matria era esgotada para uma fossa prxima, onde passava por um processo de tratamento ou decantao, sendo, ou no, a parte lquida conduzida em seguida para um desaguadouro geral da rea, regio ou municpio. IBGE. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 236.

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MAPA 3 Domiclios particulares permanentes urbanos com abastecimento adequado de gua em Curitiba em 2000452

INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Curitiba em Dados. Disponvel em: <http://ippucnet.ippuc.org.br/Bancodedados/Curitibaemdados/Curitiba_em_dados_ pesquisa.asp?ampliar=no>. Acesso em: 15 jan. 2010.

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Assim, de acordo com dados coletados pelo IBGE no CENSO 2000, existiam 437.738 domiclios particulares permanentes com esgotamento sanitrio do tipo rede geral de esgoto ou pluvial (364.404) ou com fossa sptica (73.334), o que representava 92,90% dos domiclios do municpio. Apesar disso, ainda existiam 31.557 domiclios que utilizavam fossa rudimentar, vala a cu aberto, escoamento direto para rio, lago ou mar etc (6.529 em aglomerados subnormais), e 1.861 domiclios que sequer tinham banheiro ou sanitrio (459 em aglomerados subnormais).453 Ademais, pelo levantamento citado anteriormente, realizado pelo municpio em algumas ocupaes irregulares, constatou-se que em 72,32% das reas a rede de esgoto era inexistente, e que havia ausncia de instalaes sanitrias adequadas em 28,6% dos domiclios dessas ocupaes.454 Dados da Prefeitura Municipal indicam que o nvel de atendimento de coleta de esgoto (atravs de rede) estava em torno de 70%, em 2000. Entretanto, este ndice no tem a mesma representatividade em todas as bacias que se localizam no municpio, e muitas vezes existem falhas na rede, com ligao direta das casas na rede pluvial ou nos rios.455 Novamente se constata que apesar dos bons ndices gerais a situao das ocupaes irregulares bastante precria, necessitando de estudos mais aprofundados para melhor averiguao de sua real situao. O mapa da pgina seguinte, criado pelo IPPUC, mostra as condies de saneamento nos bairros de Curitiba.

453 454

No foram encontrados dados relativos ao CENSO de 1991. CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 95 e 162. 455 CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 53.

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MAPA 4 Domiclios particulares permanentes urbanos com escoamentos sanitrio adequado em Curitiba em 2000456

INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Curitiba em Dados. Disponvel em: <http://ippucnet.ippuc.org.br/Bancodedados/Curitibaemdados/Curitiba_em_dados_ pesquisa.asp?ampliar=no>. Acesso em: 15 jan. 2010.

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Com relao coleta de lixo, apontou-se como indicador a proporo da populao com acesso a algum tipo de coleta de lixo. Para aproximao, podem ser utilizados os dados do IBGE, aceitando como adequados aqueles domiclios onde o lixo coletado, seja por servio de limpeza457 ou em caamba de servio de limpeza458. Desse modo, os dados do CENSO do IBGE de 1991 indicavam que 341.950 domiclios particulares permanentes tinham o lixo coletado de uma das duas formas, o que representava 97,53% do total de domiclios particulares permanentes do municpio (350.604). Em 2000, ainda pelos dados do CENSO, este nmero passou para 468.976, ou seja, 99,53% do total dos municpios particulares permanentes da poca. Apesar desse alto nmero de atendimento de coleta de lixo, ainda restavam 2.180 domiclios em 2000 nos quais o lixo era queimado na propriedade, enterrado na propriedade, jogado em terreno baldio ou logradouro, ou jogado em rio, lago ou mar etc. A Prefeitura Municipal aponta que a coleta de lixo falha devido s ms condies do sistema virio, e pelo fato de algumas reas no serem urbanizadas, por estarem localizadas em encostas de morros, fundos de vale, com ruas muito estreitas que dificultam o acesso do caminho de coleta.459 O mapa da pgina seguinte, criado pelo IPPUC, mostra a porcentagem de domiclios com coleta de lixo adequada nos bairros de Curitiba.

Coletado por servio de limpeza quando o lixo do domiclio era coletado diretamente por servio de empresa pblica ou privada. IBGE. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 233. 458 Colocado em caamba de servio de limpeza quando o lixo do domiclio era depositado em uma caamba, tanque ou depsito, fora do domiclio, para depois ser coletado por servio de empresa pblica ou privada. IBGE. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 233. 459 CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 55 e 95.

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MAPA 5 Domiclios particulares permanentes urbanos com coleta adequada de lixo em Curitiba em 2000460

INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Curitiba em Dados. Disponvel em: <http://ippucnet.ippuc.org.br/Bancodedados/Curitibaemdados/Curitiba_em_dados_ pesquisa.asp?ampliar=no>. Acesso em: 15 jan. 2010.

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O ltimo indicador para o elemento disponibilidade de servios, materiais, facilidades e infraestrutura a proporo da populao que vive em domiclios com energia eltrica. O IBGE indica que tem iluminao eltrica os domiclios que [...] na data de referncia, dispunha desse tipo de iluminao, proveniente ou no de uma rede geral, com ou sem medidor461. Assim, o ndice coletado pelo IBGE no CENSO de 2000 poder fornecer uma base para se mensurar este indicador. Nesse sentido, em 2000, Curitiba dispunha de 470.709 domiclios com iluminao eltrica, o que correspondia a 99,90% do total de domiclios particulares permanentes do municpio (471.163).462 Apesar de o nmero ser expressivo, novamente existem evidncias de que nos aglomerados subnormais a situao mais precria do que no restante do municpio. Levantamento feito pela Prefeitura Municipal em algumas ocupaes irregulares indicou que apenas 40,46% dos domiclios possuam ligao oficial rede eltrica, e que os demais obtinham energia atravs de ligaes clandestinas.463 O mapa da pgina seguinte, criado pelo IPPUC, mostra a situao dos domiclios com iluminao eltrica nos bairros de Curitiba. Pela anlise dos indicadores acima se pode perceber que os ndices de domiclios atendidos pelos servios bsicos de gua, saneamento, coleta de lixo e iluminao eltrica so bastante satisfatrios no municpio de Curitiba, de uma maneira geral. Entretanto, analisando-se mais detidamente a informaes, percebese que existe uma desigualdade na qualidade dos servios prestados nas diferentes regies da cidade, e que as reas de ocupaes irregulares tm os maiores ndices de no atendimento.

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IBGE. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 235. No foram encontrados dados relativos ao CENSO de 1991. 463 CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 95.
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MAPA 6 Domiclios particulares permanentes urbanos com iluminao eltrica em Curitiba em 2000464

INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Curitiba em Dados. Disponvel em: <http://ippucnet.ippuc.org.br/Bancodedados/Curitibaemdados/Curitiba_em_dados_ pesquisa.asp?ampliar=no>. Acesso em: 15 jan. 2010.

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4.4. Indicadores de custo acessvel

Para o elemento do direito moradia custo acessvel foram propostos quatro indicadores, que se relacionam a questo dos subsdios e financiamentos para aqueles que no tm condies de arcar com todos os custos de uma moradia, e tambm com a proteo daqueles que para morar tm de pagar aluguel. No Brasil comum que os investimentos em habitao sejam feitos com recursos do governo federal, pois este, tendo uma estrutura financeira melhor, pode implementar programas que tenham real impacto na estrutura social. Entretanto, sabendo que a competncia para realizar programas habitacionais dos trs entes da federao, o municpio no pode deixar cumprir sua parte, at mesmo porque conhece de perto a especificidade de seus problemas. No municpio de Curitiba, levantamento realizado pela Prefeitura Municipal acerca das caractersticas das ocupaes irregulares mostrou que a populao residente nestes locais tem renda muito baixa, e necessitam de subsdios para poder adquirir uma casa em uma rea regularizada e com toda a infraestrutura necessria. Assim, este levantamento demonstrou que 65,7% da populao consultada ganhava at 2 salrios mnimos mensais. Apenas 9,6% declararam ter renda superior a 3 salrios mnimos e 8,3% declararam-se sem renda.465 Quanto ao emprego o levantamento mostrou que
21% so autnomos sem previdncia, num percentual que, somado aos 6,4% de empregados no registrados, totaliza 27,4% da comunidade que trabalha em situao de vulnerabilidade, excluda dos benefcios mnimos e proteo social, garantidos com o trabalho formal. Os casos declarados como no trabalha, outra ou no informado, somam 38,8%. Considerando que parte desses realizam atividades remuneradas para seu sustento, as estatsticas da informalidade se elevariam para 66,2%.466

Esses dados demonstram que parte da populao no tem condies de arcar com todos os custos de uma moradia, especialmente se precisar atender todos os requisitos necessrios para acessar um imvel no mercado formal. Alm disso, o fator custo da terra tambm bastante elevado, o que faz com que as famlias
CURITIBA, Prefeitura Municipal; INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA (IPPUC). Planos Setoriais, p. 41. 466 CURITIBA, Prefeitura Municipal; INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Planos Setoriais, p. 41.
465

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carentes tenham que construir suas casas nas reas mais distantes e desvalorizadas da cidade. O IPPUC realizou um levantamento sobre o custo da terra no municpio de Curitiba, com dados de 1997, que mostra que morar nas regies centrais tinha um custo elevadssimo, que chegava a 155 reais o metro quadrado. J nas regies perifricas poder-se-ia encontrar um terreno entre 1 e 20 reais o metro quadrado. O mapa da pgina seguinte indica o custo da terra nas diversas regies da cidade. Mesmo que o municpio realize polticas de controle do valor da terra, como criao do IPTU progressivo e a demarcao de ZEIS (Zonas Especiais de Interesse Social), uma parcela da populao ainda precisar de subsdios para atender suas necessidades habitacionais. Em Curitiba, o IPTU progressivo foi criado pela Lei Municipal n. 11.266/04, que trata da adequao do Plano Diretor ao Estatuto da Cidade, mas ainda no foi regulamentado, de forma que no pode ser usado para controlar o aumento de valor dos imveis deixados para especulao imobiliria. J os SEHIS (Setores Habitacionais de Interesse Social), correspondentes s ZEIS, foram demarcados, mas um estudo da Prefeitura indicou que mesmo a soma de toda a rea demarcada como SEHIS no consegue atender a demanda da populao de 0 a 5 salrios mnimos.467 Estes dados demonstram a importncia de realizao de polticas de subsdio habitacional e criao de financiamentos facilitados para as faixas mais baixas de renda. Nesse sentido, o primeiro indicador proposto para o elemento custo acessvel foi a existncia de subsdios habitacionais para aqueles incapazes de arcar com os custos de uma moradia. Como j mencionado, este indicador pode ser considerado positivo caso o municpio possua programas de subsdios habitacionais para pessoas de baixa renda, como bolsa-aluguel e programas de construo de casas com parte do valor subsidiado.

467

CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 173.

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MAPA 7 Custo da terra em Curitiba em 1997468

INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Curitiba em Dados. Disponvel em: <http://ippucnet.ippuc.org.br/Bancodedados/Curitibaemdados/Curitiba_em_dados_ pesquisa.asp?ampliar=no>. Acesso em: 15 jan. 2010.

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Para analisar o cumprimento deste indicador foram pesquisados os programas habitacionais realizados pelo Municpio e outros tipos de polticas de incentivo que pudessem interferir diretamente na poltica habitacional. Em Curitiba, de acordo com a Lei de adequao do Plano Diretor, a COHAB a responsvel pela implantao da poltica municipal de Habitao de Interesse Social, sendo ento a entidade que executa os programas habitacionais no municpio, inclusive aqueles que so financiados pelo Governo Federal e entidades internacionais. As fontes oficiais de informao da Prefeitura e da COHAB no mencionam detalhadamente como funcionam os programas habitacionais executados em Curitiba, divulgando apenas o nome do programa, a fonte e montante de recursos, os nmeros e caractersticas dos atendidos e as reas de interveno. Dessa forma, no foi possvel identificar se os programas criados e financiados diretamente com recursos da Prefeitura Municipal oferecem algum tipo de subsdio aos compradores dos imveis.469 O nico programa encontrado que menciona a existncia de subsdios o Programa de Subsdios Habitao de Interesse Social, que gerenciado pelo municpio mas financiado com recursos do Oramento Geral da Unio, contando apenas com o valor de contrapartida (geralmente 10%) do municpio.470 Da mesma forma, no foi encontrado nenhum programa do tipo bolsaaluguel ou similar. Foi encontrado apenas um programa de incentivo fiscal que permite aos proprietrios de imveis residenciais com rea de at 70 m2 e valor venal inferior a R$ 26.900,00 fiquem isentos do pagamento do IPTU, o que pode de alguma forma reduzir os custos habitacionais para a populao de baixa renda.471 Conclui-se, portanto, que faltam dados mais especficos sobre os Programas Habitacionais realizados pelo municpio de forma que seja possvel identificar se existe algum tipo de subsdio habitacional para populao de baixa renda financiado diretamente pelo municpio, mas que pelas informaes disponvel parece no haver.

CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 185 em diante. 470 CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p.196. 471 CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 44.

469

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Outro indicador para este elemento a existncia de formas e nveis de financiamento que correspondam adequadamente s necessidades de moradia da populao. Este indicador pode ser cumprido pelos municpios atravs das Companhias de Habitao ou de recursos dos Fundos de Habitao e Habitao de Interesse Social. Novamente, faltam dados oficiais para avaliar se existem formas de financiamento habitacional que no estejam vinculadas a recursos externos ao municpio. Sabe-se que o Fundo Municipal de Habitao existe desde 1990, mas no existem fontes claras que indiquem as formas de utilizao dos recursos deste fundo.472 Apenas no site da COHAB foi encontrada a informao de que as aplicaes deste fundo serviriam para: obras de pequeno porte, relocaes emergenciais, auxlio para mudana e reconstruo; no havendo meno sobre programas de financiamento habitacional.473 O Fundo Municipal de Habitao de Interesse Social foi criado pela Lei Municipal n. 12.816/08, mas at o ano de 2009 ainda no tinha realizado a liberao de nenhum recurso em vista de irregularidades na constituio do Conselho Gestor que deveria controlar os recursos deste fundo.474 O terceiro indicador refere-se proteo das famlias que tem de arcar com os custos de um aluguel para poderem atender suas necessidades habitacionais, qual seja a existncia de medidas jurdicas e administrativas apropriadas de proteo dos inquilinos contra nveis ou aumentos desproporcionais de aluguel. Novamente realizou-se uma busca nas leis, decretos e resolues municipais que tinham relao com o tema nos sites da Cmara Municipal475 e da Prefeitura Municipal476. Foram pesquisadas leis, resolues e decretos legislativos desde 1958,

CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p.193. 473 COMPANHIA de Habitao de Curitiba. Disponvel em: <http://novosite.cohabct.com.br/>. Acesso em: 15 jan. 2010. 474 REUNIO do Fundo para Habitao de Interesse Social cancelada por medida judicial. Terra de Direitos. 27 abr. 2009. Disponvel em: <http://terradedireitos.org.br/biblioteca/noticias/reuniao-dofundo-para-habitacao-de-interesse-social-e-cancelada-por-medida-judicial/>. Acesso em: 15 jan. 2010. 475 CMARA Municipal de Curitiba. Sistema de Proposies Legislativas. Disponvel em: <http://www.cmc.pr.gov.br/spl.htm>. Acesso em: 15 jan. 2010. 476 PREFEITURA Municipal de Curitiba. Disponvel em: <http://www.curitiba.pr.gov.br/>. Acesso em: 15 jan. 2010.

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atravs da busca por palavras-chave. Tambm foram buscadas leis citadas em documentos oficiais.477 Entretanto, encontrou-se apenas uma meno quanto ao tema na Lei Municipal n. 12.816/08, que institui o Programa e o Fundo de Habitao de Interesse Social (HIS), que indica que os recursos advindos do Fundo Municipal de HIS podero ser usados para que o beneficirio tenha acesso moradia, inclusive atravs de aluguel.478 O ltimo indicador para este elemento o nmero de famlias com renda familiar de at trs salrios mnimos que despendem 30% ou mais de sua renda com aluguel. Esse indicador de difcil aferio para grandes reas, pois demandaria confrontar os dados de domiclios alugados com a renda familiar dos inquilinos. Assim, no foram encontrados estes dados para o municpio de Curitiba.479 Pela anlise dos indicadores para custo acessvel depreende-se que no municpio de Curitiba, como na maioria dos grandes municpios brasileiros, o custo da terra sofre grande variao em relao sua localizao, especialmente em relao s reas centrais. Dessa forma, seria necessrio que a Prefeitura Municipal utilizasse os instrumentos de regulao do uso do solo estabelecidos no Plano Diretor, como o IPTU progressivo, para controlar a especulao imobiliria e o aumento desproporcional do preo da terra. Alm disso, no se conseguiu identificar subsdios e financiamentos para a populao de baixa renda realizados com recursos municipais, o que faz com que toda a poltica habitacional municipal dependa de recursos externos. Notou-se tambm a necessidade de maior publicizao dos programas habitacionais realizados pela prefeitura.

CURITIBA, Prefeitura Municipal; INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Planos Setoriais, p. 43-44. 478 CURITIBA. Cmara dos Vereadores. Lei Municipal n. 12.816/08, de 01 de julho de 2008. Dispe sobre o Programa Municipal de Habitao de Interesse Social - PMHIS, cria o Fundo Municipal de Habitao de Interesse Social - FMHIS, altera dispositivos da Lei Municipal n 9.802, de 3 de janeiro de 2000. Art. 19. Disponvel em: <http://domino.cmc.pr.gov.br/contlei.nsf/220b4938c3c8e9050325680 40054c58f/7802c063f1615f2303257480005edf00?OpenDocument&Highlight=0,moradia>. Acesso em: 15 jan. 2010. 479 Dados do CENSO de 2000 do IBGE indicaram a presena de 82.322 domiclios particulares permanentes alugados no municpio de Curitiba.

477

163

O uso dos recursos dos Fundos de Habitao e de Habitao de Interesse Social tambm precisa ser melhor publicizado, de forma que possa haver maior controle da populao sobre estes gastos. notria tambm a falta de leis, decretos ou resolues que protejam os inquilinos contra nveis ou aumentos desproporcionais de aluguel.

4.5. Indicadores de habitabilidade

Para o elemento habitabilidade foram propostos cinco indicadores, relacionados com as condies de moradia. O primeiro indicador o nmero de domiclios com mais de trs pessoas por dormitrio. Em relao a este indicador, j foi feita anteriormente a crtica sobre o modo como o IBGE coleta os dados referentes aos dormitrios, j que este instituto considera como dormitrio [...] o quarto ou qualquer outra dependncia do domiclio particular permanente, que estivesse servindo de dormitrio aos moradores, na data de referncia480, o que mascara os dados, pois considera todos os cmodos da casa que esto sendo usados como dormitrios, mesmo que sejam inapropriados para tal fim. Entretanto, a base de dados dos CENSOS do IBGE a nica que contempla este dado, mesmo que de forma aproximada, e ser ento usada para mensurar este indicador. Para o municpio de Curitiba, o Guia Dficit Habitacional do Brasil, elaborado pela Fundao Joo Pinheiro com base nos dados do CENSO do IBGE de 2000, indica que havia 16.640 domiclios com adensamento excessivo, ou seja, com mais de 3 habitantes por dormitrio, correspondendo a 3,53% do total de domiclios. Destes, 3.642 estavam localizados em aglomerados subnormais, o que correspondia a um total de 9,71% dos domiclios dos aglomerados subnormais. Na distribuio por faixas de renda, notou-se que 46,36% dos domiclios com adensamento

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IBGE. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 234.

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excessivo correspondiam a famlias que ganhavam at 3 salrios mnimos, e 25,51% a famlias que ganhavam de 3 a 5 salrios mnimos.481 482 Pode-se concluir que apesar do ndice geral ser relativamente baixo, para os aglomerados subnormais este nmero chega a ser representativo. Ainda, quando se analisa o adensamento em vista da faixa de renda da populao, percebe-se que este atinge principalmente as faixas de renda mais baixas, sendo que 71,87% do adensamento excessivo do municpio atinge as faixas de 0 a 5 salrios mnimos. O outro indicador para este elemento o nmero de famlias que residem em cortios ou assemelhados. Este nmero pode ser aproximado pela contagem do IBGE dos domiclios do tipo cmodo, que so os [...] compostos por um ou mais aposentos localizados em uma casa de cmodos, cortio, cabea-de-porco etc483. Dessa forma, pelos dados do CENSO do IBGE de 1991, havia em Curitiba 704 domiclios particulares permanentes do tipo cmodo (0,20% do total). Em 2000 este nmero elevou-se para 1.132 domiclios, o que perfazia 0,24% do total dos domiclios particulares permanentes, atingindo o montante de 2.418 moradores. Nos aglomerados subnormais o total de domiclios tipo cmodo era de 255, o que correspondia a 0,67% do total de domiclios em aglomerados subnormais.484 Sabe-se que nas grandes cidades muitos cortios esto localizados na regio central, em vista da facilidade de acesso a emprego e equipamentos pblicos. Para Curitiba, os nicos dados oficiais disponveis sobre o nmero de cortios no centro so de um levantamento feito pela Secretaria Municipal de Sade em 1996, que indicava a existncia de 130 cortios na regio central485. Um levantamento de campo realizado por uma estudante indicou a localizao de muitos destes cortios no centro, como se pode ver pelo mapa seguinte, produzido por ela.

FUNDAO JOO PINHEIRO. Dficit Habitacional no Brasil: municpios selecionados e microregies geogrficas. Programa do Dficit Habitacional. Verso 1.5. Ano: 2004-2005. Disponvel em:<www.fjp.mg.gov.br>. Acesso em: 15 jan. 2010. 482 No foram encontrados dados relativos ao CENSO de 1991. 483 IBGE. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 237. 484 CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 156. 485 poca, a regio central foi considerada pela juno dos bairros Centro e parte dos bairros limtrofes: Rebouas, So Francisco, Alto da XV, Batel, Mercs, gua Verde e Centro Cvico. SOUZA, Fernanda Pereira de. Morar no centro, p. 92.

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MAPA 8 Localizao dos cortios e mocs no bairro Centro em Curitiba486

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SOUZA, Fernanda Pereira de. Morar no centro, p. 144.

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Da anlise desses dados pode-se concluir que o nmero de domiclios em cortios e assemelhados pode parecer pequeno em vista do total dos domiclios do municpio, mas atinge um grande nmero de pessoas que esto em condies inadequadas de moradia. Ainda, percebe-se que o problema maior nos aglomerados subnormais e no centro da cidade, e que precisariam ser realizados estudos mais especficos para caracterizao dessa realidade no municpio. Anteriormente havia-se mencionado que a categoria domiclio coletivo487 poderia mascarar situaes semelhantes a cortios. Entretanto, seria necessria a realizao de uma nova forma de coleta de dados pelo IBGE para comprovar-se esta situao. Tambm foi proposto para este elemento o indicador nmero de famlias vivendo em uma casa considerada durvel, ou seja, construda com estrutura permanente e adequada o suficiente para proteger seus habitantes de condies climticas extremas como chuva, calor, frio e umidade. Para que fosse possvel mensurar este indicador seria necessrio estabelecer um padro em relao ao que se considera uma casa adequada, de acordo com os critrios apontados. Contudo, em vista dos diferentes padres de construo e mesmo das adequaes regionais existentes, preferiu-se deixar este indicador com a redao mais abrangente, de forma que fosse possvel ser analisado o contexto regional e at mesmo local. De qualquer modo, mesmo existindo classificaes diferentes sobre o que se considera como estruturas durveis em uma casa, em geral pode-se dizer que deve ser considerada a qualidade da construo, como paredes de alvenaria ou madeira aparelhada, e teto de laje de concreto, telha ou madeira. Nos CENSOS anteriores o IBGE utilizava como condies de habitao os quesitos material predominante nas paredes externas do domiclio, material predominante no piso do domiclio, material predominante na cobertura do domiclio e paredes do domiclio. Entretanto, no CENSO de 2000 esses quesitos foram retirados, pois se considerou que isoladamente eles no distinguiam a

Domiclio coletivo: estabelecimento ou instituio onde a relao entre as pessoas que nele habitavam na data de referncia estava restrita a normas de subordinao administrativa. So exemplos de domiclio coletivo: hotis, penses, presdios, cadeias, penitencirias, quartis, postos militares, asilos, orfanatos, conventos, hospitais e clnicas - com internao - motis, campings, etc. IBGE. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 233.

487

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qualidade da habitao, e que seria mais importante analisar as caractersticas do entorno, como calamento, iluminao pblica etc.488 Alguns estudos realizados pela Prefeitura de Curitiba indicam a qualidade das construes nas ocupaes irregulares.489 Assim, apontado que em geral as construes [so] muito precrias, edificadas sem qualquer orientao tcnica, nem observncia a padres urbansticos ou construtivos, em muitos casos, situadas em reas de risco, de inundao ou deslizamento490. Em relao ao material, verifica-se que o mais utilizado a madeira seja pela cultura local, pelo custo menor em relao ao da alvenaria ou pela rapidez e facilidade na construo491. Em dados, observou-se que 52,72% dos domiclios foram construdos em madeira, 29,58% em alvenaria, 14,41% edificaes mistas (madeira e alvenaria) e o restante (3,29%) em lona plstica ou compensado. O mapa abaixo, produzido pelo IPPUC, indica a proporo de domiclios construdos com diferentes materiais, de forma a permitir uma melhor visualizao de sua distribuio pelo municpio.

IBGE. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 211. A caracterizao socioeconmica das famlias residentes ou reassentadas das ocupaes irregulares do Municpio de Curitiba, apresentada a seguir, foi extrada do REGULA Sistema de Informao da COHAB-CURITIBA. [...] Este banco de dados comporta 84 reas que j foram cadastradas e implantadas no sistema, num total de 12.617 domiclios j mapeados e cadastrados. CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 94-95. 490 CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 95. 491 CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 95.
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MAPA 9 Proporo do material de construo utilizado em 2008492

INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Curitiba em Dados. Disponvel em: <http://ippucnet.ippuc.org.br/Bancodedados/Curitibaemdados/Curitiba_em_dados_ pesquisa.asp?ampliar=no>. Acesso em: 15 jan. 2010.

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O mapa permite notar que as reas mais afastadas, especialmente as reas ao sul e ao oeste do municpio, so as que mais tm domiclios construdos de madeira ou mistos, o que evidencia maior nmero de domiclios precrios nessas regies. Conclui-se que deveriam ser produzidos pelo municpio dados mais especficos em relao s condies de moradia da populao, incluindo material de construo do teto, ventilao, insolao etc, de modo a permitir uma anlise mais aprofundada da situao. Ademais, necessrio que se realize tal levantamento para todas as reas do municpio, pois existem condies de moradia precria que no esto localizadas nas ocupaes irregulares. Outro indicador o nmero de domiclios com banheiro de uso exclusivo dos moradores. O conceito de banheiro utilizado pelo IBGE demonstra que os dados do CENSO podem ser utilizados para mensurar adequadamente este indicador, pois este representa o [...] cmodo do domiclio particular permanente que, na data de referncia, dispunha de chuveiro ou banheira e aparelho sanitrio, e era de uso exclusivo dos moradores do domiclio493. Para o municpio de Curitiba, o Guia Dficit Habitacional do Brasil, elaborado pela Fundao Joo Pinheiro com base nos dados do CENSO do IBGE de 2000, indica que havia 8.427 domiclios sem banheiro, o que correspondia a 1,79% do total da populao. Nos aglomerados subnormais 5,70% dos domiclios no tinham banheiro, o que representava 2.136 domiclios. Dados levantados pela Prefeitura Municipal nas ocupaes irregulares indicam que 71,4% possuam banheiro com todos os equipamentos necessrios, dos quais 62,66% eram internos.494 Este dado demonstra que a situao nas ocupaes irregulares pode ser ainda pior do que o levantado pelo CENSO. O mapa abaixo, criado pelo IPPUC, indica proporcionalmente as reas sem banheiro nos diversos bairros de Curitiba, e permite a constatao de que as reas localizadas mais ao sul do municpio so as mais atingidas pela falta de banheiro.

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IBGE. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 231. CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 95.
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MAPA 10 Domiclios particulares permanentes urbanos sem banheiro em Curitiba em 2000495

INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Curitiba em Dados. Disponvel em: <http://ippucnet.ippuc.org.br/Bancodedados/Curitibaemdados/Curitiba_em_dados_ pesquisa.asp?ampliar=no>. Acesso em: 15 jan. 2010.

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O ltimo indicador para este elemento o nmero de imveis depreciados e que precisam de reparos para manter sua vida til. Como j mencionado, este indicador de difcil aferio para grandes reas, o que demandaria um estudo especfico e detalhado. Para o municpio de Curitiba no foram encontrados dados que pudessem mensurar este indicador, entretanto, o relato da Prefeitura Municipal sobre as reas de ocupao irregular j possibilita o entendimento de que deve haver nessas reas imveis que no tm mais condies de serem habitados: construes [so] muito precrias, edificadas sem qualquer orientao tcnica, nem observncia a padres urbansticos ou construtivos, em muitos casos, situadas em reas de risco, de inundao ou deslizamento 496. tambm importante que este dado seja coletado nas reas mais antigas da cidade, onde esto localizados os imveis histricos, que podem estar em processo de deteriorao. Em vista dos indicadores aqui apresentados percebe-se que os ndices gerais de adensamento habitacional, nmero de cortios, qualidade da moradia e existncia de banheiros so satisfatrios. Entretanto, a anlise mais detalhada dos dados demonstra que ainda existe um grande nmero de famlias sofrendo de problemas de habitabilidade no municpio de Curitiba, especialmente entre aquelas que vivem em ocupaes irregulares. Ademais, so necessrias informaes mais detalhadas sobre a qualidade das moradias, inclusive em relao depreciao, e a caracterizao dos cortios existentes na cidade.

A caracterizao socioeconmica das famlias residentes ou reassentadas das ocupaes irregulares do Municpio de Curitiba, apresentada a seguir, foi extrada do REGULA Sistema de Informao da COHAB-CURITIBA. [...] Este banco de dados comporta 84 reas que j foram cadastradas e implantadas no sistema, num total de 12.617 domiclios j mapeados e cadastrados. CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 94-95.

496

172

4.6. Indicadores de acessibilidade

Para o elemento acessibilidade foram propostos 10 indicadores. O primeiro a existncia de programas habitacionais para construo de moradias para populao de baixa renda. Como j analisado, este indicador de extrema importncia para a concretizao do direito moradia, pois principalmente atravs de polticas pblicas efetivas que a populao de baixa renda tem a possibilidade de ter acesso a casa. Ademais, responsabilidade constitucional dos municpios promoverem programas de construo de moradias e de melhoria das condies habitacionais. O municpio de Curitiba dispe de diversos programas habitacionais, que visam solucionar os dficits de moradia em vrias frentes, seja pela construo de casas, relocao de populao, regularizao fundiria, iseno de taxas etc. Assim, de forma a analisar o cumprimento ou no deste indicador sero relatados brevemente os programas realizados pelo municpio. Um dos programas o de produo de lotes urbanizados e financiamento para material de construo, que visa atender famlias com renda de at 3 salrios mnimos. A produo dos lotes realizada pela COHAB, companhia responsvel pela implantao da poltica habitacional no municpio de Curitiba, de acordo com a Lei de adequao do Plano Diretor.497 Segundo informaes da Prefeitura Municipal, esses loteamentos so entregues aos compradores com infra-estrutura bsica: ruas ensaibradas, rede de drenagem, gua, esgoto e energia eltrica. So reservadas reas para implantao futura de equipamentos comunitrios e para atividades geradoras de emprego e renda. As melhorias nos loteamentos so feitas gradativamente, medida que a ocupao vai sendo consolidada pelos moradores.498 A construo da casa deve ser feita pela famlia compradora do lote, que pode financiar o material de construo pela Caixa Econmica Federal, em vista de parceria firmada pela COHAB. Para realizao da obra esta companhia fornece [...]

CURITIBA, Prefeitura Municipal; INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Planos Setoriais, p. 50. 498 CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 190.

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projetos gratuitos para unidades com at 70 m2, alvar de construo e, se necessrio, orientao tcnica499. O PAR Programa de Arrendamento Residencial realizado com recursos do Governo Federal, em uma parceria firmada pela COHAB, Caixa Econmica Federal e iniciativa privada. Esta modalidade substitui a compra financiada de unidades pelo arrendamento com prazo de 15 anos.500
Os empreendimentos so realizados prioritariamente em reas de reserva da COHAB-CURITIBA, j estruturadas e dotadas de infraestrutura e equipamentos. Consistem em condomnios de apartamentos, com blocos de at quatro pavimentos, com unidades que tem rea mdia de 50 m e so destinadas a famlias com renda entre 3 e 6 s.m. do cadastro da COHAB-CURITIBA.501

Nesse programa o beneficiado paga um valor mensal de arrendamento, proporcional ao valor do imvel, e tem a opo de compra ao final do contrato. Outro programa o de parceira com a iniciativa privada, que permite a produo de loteamentos no padro COHAB, ou seja, com lotes menores e infraestrutura simplificada, por empresas privadas.502 Os projetos so orientados pela COHAB obedecendo s diretrizes do programa habitacional do municpio, e os trmites para aprovao na Prefeitura so agilizados.503 Os custos do investimento so arcados pelo empreendedor, que deve realizar a transferncia de 20% dos lotes ao Fundo Municipal de Habitao. Estas unidades so ofertadas a famlias com renda de at 3 salrios mnimos inscritas no cadastro da COHAB. As outras unidades podem ser vendidas livremente pelo empreendedor, que pode ofert-los para os inscritos no cadastro da COHAB.504 O Fundo Municipal de Habitao foi criado em 1990 com a inteno de captar recursos para a realizao de programas habitacionais. Estes advm principalmente da venda do Solo Criado pelo municpio, que permite ao empreendedor aumentar os

CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 191. 500 CURITIBA, Prefeitura Municipal; INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Planos Setoriais, p. 50. 501 CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 191. 502 CURITIBA, Prefeitura Municipal; INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Planos Setoriais, p. 50. 503 CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 191. 504 CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 191-192.

499

174

parmetros de construo em um imvel mediante a doao de uma contrapartida em dinheiro. Os recursos advindos deste Fundo so utilizados para obras de pequeno porte, relocaes emergenciais, auxlio para mudana e reconstruo.505 Outro programa oferecido pela COHAB que facilita os procedimentos para construo de casas para famlias de baixa renda o alvar simplificado para moradia popular. Este programa, realizado em parceria com o CREA-PR, consiste
[...] na elaborao de projetos de casas trreas com at 70m e na emisso de alvar autorizando a construo. Dispensa a contratao de responsvel tcnico (engenheiro ou arquiteto) para a obra e o pagamento de taxas. O projeto da casa feito pela equipe de tcnicos (engenheiros, arquitetos e estagirios de engenharia e arquitetura), de acordo com as aspiraes e as necessidades de cada famlia.506

Qualquer famlia que tenha renda de no mximo 5 salrios mnimos e possua um nico imvel pode pleitear o programa. Alm disso, aps o registro da matrcula do imvel, a famlia beneficiada com a iseno do IPTU, concedida para imveis com valor venal de at 26,1 mil reais.507 O Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social tem como objetivo [...] oferecer acesso moradia adequada a cidados de baixa renda por intermdio da concesso de subsdios508. Os recursos vm do Oramento Geral da Unio, e o municpio realiza uma contrapartida de 10% do valor recebido. O programa trabalha com produo e aquisio de moradias dotadas de padres mnimos de habitabilidade.509 A COHAB realiza ainda aes de relocaes imediatas para as famlias que esto em situao de risco, ou seja, que foram atingidas de alguma forma por fatos fortuitos, enchentes, alagamentos, deslizamentos de terra etc. Nesses casos, a COHAB realiza o reassentamento das famlias.510
CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 193-194 e COMPANHIA de Habitao de Curitiba. Disponvel em: <http://novosite.cohabct.com.br/>. Acesso em: 15 jan. 2010. 506 CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 193. 507 CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 193. 508 CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 196. 509 CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 196. 510 CURITIBA, Prefeitura Municipal; INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Planos Setoriais, p. 51.
505

175

So ainda realizadas aes por projetos especficos, apresentados para agncias financiadoras como BNDES, HABITAR BRASIL-BID e FONPLATA (Fundo para o Desenvolvimento da Bacia do Prata), que esto vinculados aos projetos aprovados junto s entidades financiadoras. A demanda por habitao popular no municpio controlada pela COHAB atravs de um cadastro de inscritos, criado em 1979. A aquisio de um imvel produzido pela COHAB s pode ser feita pela inscrio neste cadastro e o critrio para seleo o tempo de inscrio.511 Qualquer pessoa pode inscrever-se no cadastro mediante apresentao de identidade e comprovante de endereo.512 O procedimento para contemplar os inscritos o seguinte: na medida em que os empreendimentos so realizados pela COHAB, convocam-se as pessoas inscritas no cadastro, de acordo com a renda e o valor do imvel ofertado. Aqueles que forem convocados que no tiverem interesse em adquirir o imvel ofertado continuam no cadastro. A excluso s realizada pela falta de renovao da inscrio, que deve ser feita anualmente.513 Em 2007 o nmero de cadastrados era de 57.754 inscries para aquisio de imveis em Curitiba e na Regio Metropolitana. Levantamento sobre o tempo de espera para atendimento demonstra que 44% dos inscritos aguardam at 1 ano para serem atendidos; 35% aguardam at 3 anos; 15% mais de 3 anos; e 5% aguardam mais de 10 anos. A maioria dos pretendentes reside em imvel alugado ou cedido, correspondendo a 91% do total.514 Em relao renda, o que predomina a faixa que ganha entre 1 a 3 salrios mnimos, que corresponde a 61% dos inscritos. Aproximadamente 3% declaram-se sem renda, e deste modo precisam indicar outro membro da famlia para assumir o financiamento do imvel. No total de inscritos predominam jovens, solteiros ou com poucos dependentes.515

CURITIBA, Prefeitura Municipal; INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Planos Setoriais, p. 42. 512 CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 98. 513 CURITIBA, Prefeitura Municipal; INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Planos Setoriais, p. 42. 514 CURITIBA, Prefeitura Municipal; INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Planos Setoriais, p. 42. 515 CURITIBA, Prefeitura Municipal; INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Planos Setoriais, p. 42-43.

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A tabela abaixo e o grfico da pgina seguinte, produzidos pelo IPPUC, permitem visualizar algumas mudanas no padro de inscries na COHAB ao longo dos anos (1996-2000), de acordo com a renda dos inscritos.

TABELA 2 Inscritos na COHAB por renda familiar em Curitiba de 1996 a 2000516


Inscritos na COHAB-CT, por Renda Familiar, em Curitiba - 1996-2000
Local / Ano Renda Familiar (em S.M) De 4 a De 5 a De 6 a De 7 a 5 6 7 8 8.207 9.453 6.610 6.457 4.076 4.311 6.751 4.213 4.059 3.497 2.369 4.984 3.542 3.595 1.456 2.048 2.833 1.543 1.588 1.021 Total

At 1

De 1 a 2

De 2 a 3

De 3 a 4

De 8 a 9

De 9 a Acima 10 de 10

Valores Absolutos 1996 948 1997 110 1998 1.112 1999 219 2000 3.134 Valores Percentuais (%) 1996 1,80 1997 0,18 1998 1,78 1999 0,35 2000 5,36

7.238 3.665 11.652 12.998 17.488

14.366 12.371 17.123 16.629 15.639

10.086 14.622 14.295 14.100 10.980

1.532 2.467 425 411 259

349 998 746 739 492

1.189 3.097 1.159 1.154 458

52.643 61.351 62.420 61.949 58.500

13,75 5,97 18,67 20,98 29,89

27,29 20,16 27,43 26,84 26,73

19,16 23,83 22,90 22,76 18,77

15,59 15,41 10,59 10,42 6,97

8,19 11,00 6,75 6,55 5,98

4,50 8,12 5,67 5,80 2,49

3,89 4,62 2,47 2,56 1,75

2,91 4,02 0,68 0,66 0,44

0,66 1,63 1,20 1,19 0,84

2,26 5,05 1,86 1,86 0,78

100,00 100,00 100,00 100,00 100,00

FONTE: COHAB-CT (Companhia de Habitao de Curitiba). ELABORAO: IPPUC/Banco de Dados.

INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Curitiba em Dados. Disponvel em: <http://ippucnet.ippuc.org.br/Bancodedados/Curitibaemdados/Curitiba_em_dados_ pesquisa.asp?ampliar=no>. Acesso em: 15 jan. 2010.

516

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GRFICO 1 Inscritos na COHAB por faixa de renda em Curitiba de 1996 a 2000517

FONTE: COHAB-CT (Companhia de Habitao de Curitiba). ELABORAO: IPPUC/Banco de Dados.

Apesar dos dados acima apresentados referirem-se a um perodo de apenas 5 anos, possvel perceber que existe uma mudana no perfil dos inscritos, com reduo dos inscritos na faixa de renda acima de 3 salrios mnimos e aumento dos inscritos na faixa de 1 a 3 salrios mnimos. Em relao produo habitacional, a COHAB realiza anualmente um clculo de todas as unidades construdas ou regularizas. Neste clculo entram todas as unidades produzidas com recursos dos programas acima apresentados, que visam atender os inscritos no cadastro da COHAB, mais o nmero de famlias reassentadas (que estavam em situao de risco), o nmero de lotes construdos pela parceria com a iniciativa privada e que foram vendidos livremente (sem atender os cadastrados), e o nmero de regularizaes realizadas. A tabela seguinte, produzida pelo IPPUC mostra os nmeros de cada categoria divididos por ano de realizao, de 1967 a 2008, totalizando 114.169 intervenes.

INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Curitiba em Dados. Disponvel em: <http://ippucnet.ippuc.org.br/Bancodedados/Curitibaemdados/Curitiba_em_dados_ pesquisa.asp?ampliar=no>. Acesso em: 15 jan. 2010.

517

178

TABELA 3 Realizao da COHAB por tipo de produo em Curitiba de 1967 a 2008518


Realizao da COHAB-CT por Tipo de Produo em Curitiba - 1967 a Setembro/2008 Tipo de Produo
Ano Fila
2.100 740 1.093 120 391 901 142 4.206 4.494 1.925 2.550 5.756 42 1.019 547 2.906 1.497 2.477 1.440 1.921 6.245 7.370 5.746 2.957 2.983 1.058 667 2.673 198 352 2.228 4.445 7.541 1.598 2.558 858 740

Reassentamento
1.365 291 299 749 100 7 959 98 64 285 1.405 3.292 51 123 195 456 702 559 29 101

Parceria de Venda
352 108 96 -

Regularizao
50 223 20 955 1.048 120 1.026 1.794 3.788 173 138 255 395 860 21 1.201 467 688 784 1.661 332 15.999

Total
2100 740 1093 120 391 901 1365 291 142 4206 4494 2224 3299 5756 142 1069 547 3129 1524 3432 3447 2139 6245 1090 9801 10939 6422 3121 1313 826 2796 395 1154 373 3624 5368 8931 2382 4778 1219 841 114.169

1967 1969 1970 1971 1973 1976 1977 1978 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Total 86.484 11.130 556 FONTE: COHAB-CT (Companhia de Habitao de Curitiba), IPPUC - Banco de Dados ELABORAO: IPPUC/Banco de Dados.
518

INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Curitiba em Dados. Disponvel em: <http://ippucnet.ippuc.org.br/Bancodedados/Curitibaemdados/Curitiba_em_dados_ pesquisa.asp?ampliar=no>. Acesso em: 15 jan. 2010.

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Uma crtica feita a essa forma de contagem da produo pela COHAB pelo fato de incluir no clculo final o resultado da produo habitacional privada, que no atende os cadastrados na companhia, e tambm os nmeros da regularizao fundiria, cujas casas foram produzidas pelos prprios moradores. Assim, a pesquisadora Albuquerque afirma que o programa de parceira com a iniciativa privada tem permitido construir lotes com dimenses inferiores aos padres municipais, com infraestrutura simplificada e em bairros perifricos de Curitiba, que no necessariamente atendem a demanda da populao de baixa renda. Especialmente porque estes lotes tm sido vendidos a valores que chegam a custar mais de duzentos reais o metro quadrado [...] seu preo, em metro quadrado, supera os valores de alguns terrenos residenciais ofertados no centro da cidade519. Dos lotes construdos em parceria com a iniciativa privada, apenas 20% devem ser utilizados para atender os cadastrados na COHAB, os demais podem ser livremente comercializados. Por isso, a COHAB est incluindo na produo habitacional do municpio lotes que no necessariamente atendem a populao de baixa renda e que so comercializados por valores fixados pelas empresas privadas, sem qualquer poder de interferncia pela COHAB.520 Por isso, os lotes produzidos pela iniciativa privada e vendidos livremente, ou seja, que no foram usados para atender a demanda dos cadastrados na COHAB, no podem ser utilizados no cmputo da produo habitacional da companhia, como se estivessem atendendo a populao de baixa renda do municpio atravs de programas pblicos de moradia. Alm disso, a pesquisadora tambm ressalta que a COHAB:
[...] contabiliza, como sendo de produo pblica e municipal, toda e qualquer unidade habitacional (lote, casa ou apartamento) originada de aes diretas ou indiretas da Companhia. Dessa forma, no s os lotes produzidos de modo informal pela populao, atravs dos processos de ocupao de terras (pblicas ou privadas) quando regularizados pela COHAB-CT , entram na soma da produo habitacional da Companhia, como tambm aqueles lotes que so produzidos e comercializados pela iniciativa privada, quando realizados no mbito do programa de parceria com a iniciativa privada. Desta forma somam-se aes que so relativas produo de moradias a aes que se resumem prestao de servios. Assim, unidades habitacionais no produzidas nem comercializadas pela COHAB-CT e, em alguns casos, tampouco destinadas ao

519 520

ALBUQUERQUE, Aline Figueiredo de. A questo habitacional em Curitiba, p. 90. ALBUQUERQUE, Aline Figueiredo de. A questo habitacional em Curitiba, p. 90.

180

atendimento de sua fila, entram no clculo da produo habitacional do Municpio.521

Percebe-se que no so claros os requisitos utilizados para contabilizar os lotes em que a COHAB realizou aes de regularizao fundiria, que podem constituir-se tanto na pavimentao de apenas uma rua quanto na realizao de todas as aes necessrias para a regularizao. Nesse sentido, necessrio que os dados de produo habitacional da COHAB sejam mais bem especificados, com a clara distino do que foi realizado com recursos de cada programa habitacional e tambm da populao que foi beneficiada com o qu. S assim ser possvel identificar as aes que realmente tiveram impacto na melhoria das condies de acesso moradia da populao de baixa renda do municpio. Analisando os programas existentes de acordo com os dados disponveis possvel identificar algumas insuficincias em relao aos programas habitacionais realizados pelo municpio de Curitiba atravs de sua companhia de habitao, a COHAB. Primeiramente, o carter jurdico da companhia dbio, pois apesar de prestar um servio que deveria ser pblico, sua conformao jurdica de sociedade de economia mista, que tem como funo a explorao de uma atividade econmica. Assim, a COHAB acaba por atender a demanda da populao exclusivamente pela venda de imveis e lotes urbanizados, o que no o suficiente para dar acesso moradia s famlias de baixa renda. Ademais, no foi constatada a existncia de nenhum subsdio habitacional fornecido com recursos municipais. Sabe-se que o nmero de inadimplentes com os financiamentos realizados pela COHAB bastante alto, de tal forma que esta lanou h pouco uma nova forma de renegociao das dvidas, pela Lei Municipal n. 13.088/09. Ademais, a relao entre a companhia e os compradores dos imveis ofertados meramente contratual, de forma que, se no pagarem as prestaes, estes podero ser despejados, mesmo no tendo outra opo de moradia, o que contraria gravemente os preceitos do direito moradia j indicados.

521

ALBUQUERQUE, Aline Figueiredo de. A questo habitacional em Curitiba, p. 97.

181

Outra questo em relao localizao dos empreendimentos realizados pela COHAB, em geral distantes das reas j servidas com infraestrutura. Como indicado acima, os equipamentos e infraestrutura pblicos so construdos paulatinamente pela Prefeitura, o que pode levar anos. O principal argumento utilizado pelos agentes da Prefeitura Municipal para justificar a escolha das reas o do preo da terra. Entretanto, existem meios de controle do valor da terra que no so utilizados pela Prefeitura Municipal, como apontado na anlise do elemento custo acessvel. Uma poltica pblica efetiva de regulao do valor da terra certamente permitiria que reas urbanas vazias e dotadas de infraestrutura pudessem ser disponibilizadas para construo de habitao popular. O mapa abaixo, produzido pelo IPPUC, mostra as reas onde esto localizadas as aes da COHAB, tanto de regularizao fundiria como de construo de casas e lotes.

182

MAPA 11 Realizao da COHAB em Curitiba de 1967 a 2006522

INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Curitiba em Dados. Disponvel em: <http://ippucnet.ippuc.org.br/Bancodedados/Curitibaemdados/Curitiba_em_dados_ pesquisa.asp?ampliar=no>. Acesso em: 15 jan. 2010.

522

183

Outro indicador para este elemento a existncia de programas de regularizao fundiria para imveis e terrenos ocupados por populao de baixa renda. Em Curitiba, a Lei Municipal n. 9.460/98 dispe sobre a regularizao fundiria dos parcelamentos irregularmente implantados at 31 de dezembro de 1993, estabelecendo critrios para a regularizao destes assentamentos. Entre eles esto: comprovao da irreversibilidade do parcelamento implantado e possibilidade de utilizao de parmetros diferenciados para regularizao.523 Esta lei flexibiliza vrios dos requisitos tcnicos e urbansticos usualmente adotados no municpio, de forma a possibilitar a regularizao, como:
[...] - dispensa de doao de reas institucionais para parcelamentos inferiores a 20.000m; - possibilita a regularizao de quaisquer parcelamentos do solo, independente das zonas de uso do solo onde se localizem; - permite o parcelamento de dvidas de IPTU; - possibilita a reduo das dimenses mnimas do sistema virio e do tamanho dos lotes estabelecidas pela Lei Municipal 2942/66; - dispensa das garantias (cauo) para o parcelamento a critrio da Prefeitura; - permite a implantao da infra-estrutura mnima reduzida para a regularizao fundiria; - possibilita a instituio de novas indicaes fiscais dos lotes e o lanamento do IPTU aps aprovado o projeto de regularizao, independente da poca de sua implantao.524

Mesmo com a diminuio dos requisitos, ainda so apontados alguns obstculos para a realizao da regularizao, entre eles:
[...] - escassez de reas dentro do permetro do loteamento a serem destinadas a equipamentos comunitrios; - obrigatoriedade de doao de reas em dobro no entorno do loteamento, no caso de se verificar a impossibilidade de doao no prprio local; - dificuldade de realocao de famlias residentes em reas de preservao ambiental, reas de risco e reas reservadas ao sistema virio; - problemas quanto comprovao da propriedade das reas.525

523

CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 117. 524 CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 117. 525 CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 118.

184

Tambm foram criados pelo municpio os SEHIS (Setores Especiais de Habitao de Interesse Social), similares s ZEIS (Zonas Especiais de Interesse Social) criadas pelo Estatuto da Cidade. Estes setores correspondem a reas nas quais h interesse pblico em ordenar a ocupao por meio de urbanizao e regularizao fundiria, em implantar ou complementar programas habitacionais de interesse social, e que se sujeitam a critrios especiais de parcelamento, uso e ocupao do solo526. Existe no municpio o Programa de Urbanizao e Regularizao Fundiria, voltado para famlias de menor renda, podendo ser feita a regularizao no terreno j ocupado pela famlia ou seu reassentamento quando h risco de permanecer no local. O principal objetivo deste Programa realizar a entrega do ttulo definitivo de propriedade s famlias.527 Esse programa tambm realiza aes de recuperao ambiental e de melhoria na qualidade de vida das famlias, atravs da promoo, mobilizao e organizao das comunidades, educao sanitria e ambiental, implantao de atividades voltadas gerao de trabalho e renda e integrao nos servios e programas sociais528. As aes de regularizao fundiria so sempre precedidas de aes de urbanizao, com a instalao de sistema de drenagem, rede de esgoto, abastecimento de gua, energia eltrica, iluminao pblica e revestimento das vias. Ainda, so construdos equipamentos comunitrios, como creches, escolas, unidades de sade, reas de lazer etc.529 Para atuao nas ocupaes irregulares existentes, o municpio criou parmetros de hierarquizao, de forma que a interveno d-se primeiro nas reas consideradas mais precrias. Os primeiros critrios foram assim definidos em 2000:
[...] - condies topogrficas; - grau de consolidao; - situao de risco e insalubridade; - acessibilidade e categoria de acesso;
526

CURITIBA, 120. 527 CURITIBA, 185. 528 CURITIBA, 185. 529 CURITIBA, 187.

Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p.

185

- infra-estrutura; - situao dominial (propriedade da rea); - viabilidade de regularizao fundiria; - demanda por reassentamento.530

Em 2006 foi criado o Plano Municipal de Regularizao Fundiria em reas de Preservao Permanente, que estabeleceu critrios de localizao para a priorizao das intervenes, quais sejam:
[...] - reas de Proteo Ambiental APAs; - reas sujeitas inundao; - rios do Anel de Conservao Sanitrio Ambiental Barigui, Belm Norte, Padilhas, Iguau, Bacacheri, Cachoeira e Antonio da Rosa; - rios objeto de projetos estratgicos da SMMA; - demais rios do municpio.531

De acordo com levantamento da Prefeitura Municipal estima-se das 397 ocupaes irregulares contabilizadas at 2008 cerca de 30% esteja passando por algum processo de regularizao.532 Em 2005, a atual administrao da Prefeitura lanou o Programa Moro Aqui, que inclui aes de regularizao fundiria e urbanizao de ocupaes irregulares. Os princpios deste programa no diferem dos acima explanados, mas para a realizao de suas aes so buscados financiamentos externos, junto ao Governo Federal e entidades internacionais.533 A tabela 3 e o mapa 11, nas pginas anteriores, demonstram o nmero de imveis regularizados pela COHAB desde 1985 e as reas onde j houve a regularizao fundiria. Percebe-se que a COHAB realiza diversas aes de regularizao fundiria, seguindo os princpios estabelecidos no Estatuto da Cidade, j tendo beneficiado diversas famlias. Entretanto, algumas prticas realizadas por esta companhia devem ser analisadas mais detidamente. Primeiramente, o fato de a COHAB tratar a regularizao fundiria como um procedimento de venda dos terrenos. A partir de 1994 a COHAB firmou com
CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 188. 531 CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 188. 532 CURITIBA, Prefeitura Municipal; INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Planos Setoriais, p. 40. 533 CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 189-190.
530

186

moradores de ocupaes irregulares os chamados Termos de Concesso do Uso do Solo, como um modo de iniciar o procedimento de regularizao. Apesar do nome dado, na realidade estes termos tm o contedo de um contrato de compra e venda, e efetivamente exige dos moradores o pagamento de parcelas, para posterior aquisio do terreno. Esses contratos foram firmados pela COHAB com os moradores de praticamente todas as ocupaes irregulares de Curitiba at 2002, aproximadamente. Dessa forma, eles foram utilizados para concesso do uso do solo de todos os terrenos onde se localizavam essas ocupaes irregulares, mesmo aqueles que no eram de propriedade da COHAB. Isso significa que a COHAB estava vendendo imveis que no lhe pertenciam, e ainda estava recebendo altos valores dos moradores por algo que nunca lhes poderia ser transferido. Em vista disso, no ano de 2002 o Ministrio Pblico do Estado do Paran ingressou com Ao Civil Pblica em face da COHAB para anulao destes Termos, em razo da evidente ilegalidade de seu contedo.534 Em 2006, o juiz de primeira instncia decidiu por anular os contratos referentes s reas que ainda no tinham sido regularizadas. O Tribunal de Justia do Estado manteve a deciso. Atualmente o Superior Tribunal de Justia analisa recurso interposto pela COHAB. Apesar de todas as consequncias geradas por estas aes inadequadas, a COHAB continua encarando os procedimentos de regularizao fundiria como processos de venda dos terrenos ocupados pelas famlias. Atualmente, esta companhia realiza acordos com os proprietrios formais dos imveis ocupados (especialmente sendo estes companhias com capital pblico, como URBS e CURITIBA S.A.), de forma a passar a ser a entidade responsvel pela venda dos terrenos aos ocupantes. Em muitos casos, moradores de ocupaes consolidadas, com mais de 20 anos de existncia, que preenchem todos os requisitos para usucapir, tm de comprar os imveis dos quais so materialmente proprietrios. Ademais, a COHAB no reconhece o uso de instrumentos jurdicos estabelecidos pela Constituio e pelo Estatuto da Cidade, como a usucapio. Os moradores de ocupaes irregulares so desaconselhados pela companhia a utilizar tais instrumentos para regularizar suas ocupaes, e mesmo quando tm aes de

534

Ao Civil Pblica n. 38.910/2004, da 4 Vara da Fazenda Pblica do Foro Central da Comarca da Regio Metropolitana de Curitiba.

187

usucapio, at mesmo em face da prpria COHAB, so forados por esta a continuar pagando por seus Termos de Concesso de Uso, sob ameaa de despejo. Essas informaes confirmam a crtica anteriormente feita, de que a atuao da COHAB acaba se revelando como de explorao econmica, ou seja, ela realiza um servio pblico de regularizao fundiria como agente do mercado imobilirio, de modo que ao invs de assegurar que os ocupantes tenham acesso a uma moradia digna acaba cumprindo a funo de vender a eles os terrenos. Tambm foi proposto como indicador para este elemento o nmero de pessoas que vivem nas ruas e em domiclios improvisados. Os dados sobre domiclios improvisados535 so contabilizados pelo IBGE, mas os nmeros de moradores de rua ainda so bastante imprecisos, apesar da recente iniciativa do Governo Federal de contabilizar essa populao e as condies em que ela vive nas cidades brasileiras. Dessa forma, os dados do CENSO do IBGE de 1991 indicavam para o municpio de Curitiba um total de 1.332 domiclios particulares improvisados, o que correspondia a 0,37% do total dos domiclios particulares. J em 2000 este nmero baixou para 1.018 domiclios improvisados, representando 0,21% do total dos domiclios particulares naquele momento. Destes, 121 domiclios estavam localizados em aglomerados subnormais em 2000, o que representava 0,32% dos domiclios particulares em aglomerados subnormais. Este dado revela que a porcentagem de domiclios improvisados em aglomerados subnormais maior do que no total do municpio. O primeiro levantamento nacional sobre a populao de rua foi realizado em 2008 pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome atravs da Pesquisa Nacional sobre a populao em situao de rua, e demonstrou que em Curitiba 2.776 pessoas viviam nas ruas. A pesquisa foi aplicada a quem vive em caladas, praas, rodovias, parques, viadutos, postos de gasolina, praias, barcos,

Domiclio particular improvisado: domiclio localizado em unidade no- residencial loja, fbrica, etc. que no tinha dependncias destinadas exclusivamente moradia, mas que, na data de referncia, estava ocupado por morador(es). Tambm foram considerados como domiclios particulares improvisados os prdios em construo; vages de trem, carroas, tendas, barracas, trailers, grutas, aqueles situados sob pontes, viadutos, etc., que estavam servindo de moradia. IBGE. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 234.

535

188

tneis, depsitos, prdios abandonados, becos, lixes e ferro-velho ou passam a noite em albergues, abrigos, igrejas e casas de passagem e apoio.536 Duas observaes so necessrias acerca destes dados. Primeiro, que a contagem precisa desta populao bastante difcil, especialmente em vista da grande mobilidade das pessoas, mas tambm porque muitas se recusam a responder os questionrios, como foi mostrado no relatrio da pesquisa aplicada pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Por isso, tanto os dados sobre domiclios improvisados quanto sobre populao de rua podem estar subdimensionados. Segundo, que a categoria domiclios improvisados utilizada pelo IBGE abriga em parte populao que foi considerada de rua na pesquisa realizada pelo Ministrio, de forma que os dados dos dois levantamentos no podem ser somados sob pena de duplicar o clculo, e tambm pelos levantamentos terem sido realizados com anos de diferena. O mais correto seria o estabelecimento de uma categoria nica, que englobasse tanto a categoria do IBGE quanto a pesquisa do Ministrio. Outro indicador o nmero de famlias que residem em cortios ou assemelhados. Este indicador foi repetido no elemento habitabilidade e tambm no acessibilidade porque ele demonstra duas facetas do problema habitacional. De um lado os moradores de cortios no tm condies mnimas de habitabilidade, em vista da prpria conformao de um cortio, que pressupe espaos pequenos divididos por vrias pessoas e cmodos compartilhados, como banheiro e/ou cozinha etc. Por outro lado, o nmero de moradores de cortio tambm representa um contingente populacional que no tem acesso moradia digna, e deveria ser contabilizado nos clculos para construo de novas moradias, e por isso deve ser includo no elemento acessibilidade. Os dados referentes populao residente em cortio em Curitiba j foram esmiuados anteriormente no elemento habitabilidade, e demonstram que existiam

536

Notcia que divulga os resultados da primeira Pesquisa Nacional sobre a Populao em Situao de Rua encomendada pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) para o monitoramento da situao e criao de polticas pblicas especficas para esse seguimento. CRISTO, Luciana. Curitiba tem 2,7 mil moradores de rua. Paran Online. 30 abr. 2008. Disponvel em: <http://www.parana-online.com.br/editoria/cidades/news/293281/?noticia=CURITIBA+TEM+27+ MIL+MORADORES+DE+RUA>. Acesso em: 15 jan. 2010 e BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Pesquisa Nacional sobre a populao em situao de rua, p. 7.

189

aproximadamente 1.132 domiclios do tipo cmodo no ano 2000 em Curitiba, nmeros que podem representar a necessidade de construo de novas moradias. Para este elemento tambm foi proposto o indicador nmero de famlias que residem em aglomerados subnormais, reas de preservao ambiental, reas de risco, ou qualquer outra que no permita sua permanncia segura e efetiva. Os dados relativos aos aglomerados subnormais, domiclios com condio de ocupao como outra condio537, ou com condio de ocupao do terreno outra condio538 para o municpio de Curitiba j foram demonstrados em um indicador para o elemento segurana jurdica da posse, pois estes dados tambm podem representar pessoas que residem em um imvel do qual no tem garantia de permanncia. Quanto porcentagem de domiclios em reas de preservao ambiental ou de risco, a Prefeitura Municipal de Curitiba fez um levantamento em 2005 em algumas ocupaes irregulares e constatou que 63% estavam localizadas parcial ou totalmente em reas de preservao permanente, 11% situavam-se em reas de proteo ambiental, 3% em situao de risco por estarem junto a ferrovias, 14% sob linhas de alta tenso e 38% em reas sujeitas a inundaes.539 Outro levantamento, feito com fotos areas de 2002/2003, realizou a contagem do nmero de domiclios em rea de preservao permanente, com base no mapa de ocupaes irregulares e no lanamento de faixas de 30 e 50 metros de proteo ao longo dos rios. Dessa forma, existiriam aproximadamente 13.136 domiclios em ocupaes irregulares nas reas de preservao permanente poca.540 Alm desses dados, um quadro produzido pelo IPPUC com informaes coletadas em pesquisa de campo realizada entre novembro de 1999 e abril de 2000,
Outra condio quando era ocupado de forma diferente das anteriormente relacionadas. Incluiuse, neste caso: o domiclio cujo aluguel, pago por morador, referia-se unidade domiciliar em conjunto com unidade no-residencial oficina, loja, etc. quando a famlia residisse em domiclio localizado em estabelecimento agropecurio arrendado, ou ainda o domiclio ocupado por invaso. IBGE. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 232. 538 Outra condio quando o terreno onde se localizava o domiclio apresentava situao diferente das anteriormente relacionadas. Incluram-se nesta situao os casos de invaso de terreno. IBGE. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 232. 539 Cada ocupao pode ter sido classificada em mais de um tipo de risco. CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 82-84. 540 CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Regularizao Fundiria em reas de preservao permanente, p. 162.
537

190

mostra as ocupaes irregulares por situao de risco, como faixa de drenagem, rea sujeita a inundao, valeta a cu aberto, faixa de ferrovia, faixa de alta tenso. TABELA 4 reas e domiclios de ocupaes irregulares por situao de risco por regionais em Curitiba em 1999 e 2000541
reas e Domiclios de Ocupaes Irregulares por Situao de Risco por Regionais em Curitiba - 1999-2000
Regional
Bairro Novo Boa Vista Boqueiro Cajuru Matriz Pinheirinho Porto Santa Felicidade Total (5)

Faixa de Drenagem rea(1) Domiclios(2)


13 27 16 7 1 14 24 21 123 5955 2522 2250 3637 200 1530 4911 2466 23471

Sujeita a Inundao rea


12 19 11 15 22 39 26 144 4245 1462 1314 5871 3464 9899 3369 29624

Valeta a Cu Aberto
16 20 11 21 1 19 37 23 148 4510 2203 1934 11030 200 3105 9713 3768 36463 2 0 3 15 1 0 0 21

Faixa de Ferrovia
230 320 6178 368 7096

Faixa de Alta Tenso


8 5 3 5 14 23 2 60 1983 699 382 3114 2197 5477 219 14071

Domiclio rea Domiclio rea Domiclio rea Domiclio

FONTE: IPPUC-Banco de Dados (Pesquisa de Campo3), COHAB-CT Nota:(1) Uma mesma rea pode estar em mais de uma situao de risco.
(2) (3)

Total de Domiclios da rea

Pesquisa de Campo Realizada no Perodo de nov./99 a abr/2000 No est includa reas em Situao de Risco nas reas de Preservao Ambiental e Risco de Inundao Projeto El Ninho
(4)

Essas informaes municipais permitem notar que foram feitos trs estudos em pocas diferentes, com metodologias de coleta e anlise de dados completamente distintas, o que no possibilita realizar comparaes acerca da diminuio ou aumento do nmero de domiclios em reas de risco. Seria necessrio que o municpio estabelecesse uma padronizao em relao coleta e anlise de dados, e inclusse nos estudos outras reas, no apenas as situadas em ocupaes irregulares, de modo a permitir uma anlise da situao de todo o municpio. O mapa da pgina seguinte, produzido pelo IPPUC com dados de 1998, mostra as reas de ocupao irregular e as reas sujeitas inundao no municpio.

INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Curitiba em Dados. Disponvel em: <http://ippucnet.ippuc.org.br/Bancodedados/Curitibaemdados/Curitiba_em_dados_ pesquisa.asp?ampliar=no>. Acesso em: 15 jan. 2010.

541

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MAPA 12 reas de subabitao e reas inundveis em Curitiba em 1998542

INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Curitiba em Dados. Disponvel em: <http://ippucnet.ippuc.org.br/Bancodedados/Curitibaemdados/Curitiba_em_dados_ pesquisa.asp?ampliar=no>. Acesso em: 15 jan. 2010.

542

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Outro indicador o nmero de famlias que residem em imveis depreciados, que no tm mais possibilidade de uso. Como visto anteriormente, a anlise do nmero de imveis depreciados dependeria de estudos especficos, os quais no foram encontrados para o municpio de Curitiba. Tambm foi proposto para este elemento o indicador nmero de famlias que vivem em situao de coabitao familiar no intencional. Para este, podem ser usados os dados do CENSO do IBGE para famlias conviventes543. Entretanto, este ndice mede tanto as famlias que viviam juntas intencionalmente quanto aquelas que no tinham outra opo de moradia, o que faz com que haja certa distoro em relao ao indicador proposto. Assim, para o municpio de Curitiba, os dados do CENSO de 2000 indicam a existncia de 21.610 domiclios com famlias conviventes poca, o que representava 4,58% do total de domiclios particulares permanentes, correspondendo aproximadamente 44.925 famlias.544 545 Retirando deste nmero a porcentagem de famlias que convivem intencionalmente ter-se-ia o nmero de habitaes que seria necessrio para atender o direito moradia dessa parcela da populao. Outro indicador o nmero de famlias que vivem em situao de adensamento excessivo. Este dado tambm indicativo do elemento habitabilidade, pois pode representar uma necessidade de aumento da casa para atender a todos os seus moradores. Em relao ao elemento acessibilidade, este indicador poder representar uma parcela da populao que precisa de casa prpria, seja porque no h possibilidade ampliao do espao da casa onde habita ou porque no h interesse em continuar residindo na mesma casa. Para uma anlise mais precisa deste indicador seria necessrio retirar do clculo o nmero de famlias conviventes. Na falta desses dados mais especficos para o municpio de Curitiba, pode-se usar o levantamento do CENSO de 2000 realizado pelo IBGE como uma aproximao, o qual j foi apresentado no elemento habitabilidade.
543

[...] as famlias com, no mnimo, duas pessoas cada uma, que conviviam no mesmo domiclio particular, na data de referncia. IBGE. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 244. 544 CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Habitao e Habitao de Interesse Social, p. 156. 545 No foram encontrados dados relativos ao CENSO de 1991.

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O prximo indicador apontado para este elemento a existncia de leis e normas administrativas que imponham restries e punies ao abandono injustificado de imveis. Foram pesquisadas leis, decretos e resolues municipais desde 1958, que tinham relao com o tema, nos sites da Cmara Municipal546 e da Prefeitura Municipal547. Tambm foram buscadas leis citadas em documentos oficiais. No foi encontrada nenhuma norma que estabelecesse restries ou punies especficas ao abandono injustificado de imveis. As nicas disposies que de alguma forma abordam o tema esto na Lei do Plano Diretor e na Lei de Adequao do Plano Diretor. A primeira, Lei Municipal n. 2.828/1966, estabelece como objetivo da Poltica de Renovao Urbana a promoo da utilizao de terrenos no aproveitados em correspondncia com as necessidades sociais da comunidade.548 Como instrumentos para implantao desta Poltica so elencados:
a) - desapropriao ou aquisio de imveis, por utilidade pblica ou interesse social; b) - construo ou reconstruo de ruas, parques, praas e outros equipamentos urbanos; c) - venda, permuta, concesso ou permisso de uso da propriedade, adquirida por interesse social, em reas de Renovao Urbana, pelo seu justo valor; d) - facilidades fiscais em retribuio execuo de um programa voluntrio de reparao e reabilitao da edificao e outras melhorias; e) - imposio de penalidades adequadas pelo no cumprimento de intimao objetivando a construo de passeios, muros, pinturas, instalaes e outras melhorias que por fora de lei e regulamentos devero existir em bom estado de conservao.549

CMARA Municipal de Curitiba. Sistema de Proposies Legislativas. Disponvel em: <http://www.cmc.pr.gov.br/spl.htm>. Acesso em: 15 jan. 2010. 547 PREFEITURA Municipal de Curitiba. Disponvel em: <http://www.curitiba.pr.gov.br/>. Acesso em: 15 jan. 2010. 548 CURITIBA. Cmara dos Vereadores. Lei Municipal n. 2.828, de 10 de agosto de 1966. Institui o Plano Diretor de Curitiba e aprova as suas Diretrizes Bsicas, para orientao e controle do desenvolvimento integrado do Municpio. Art. 48, ponto 4. Disponvel em: <http://domino.cmc.pr.gov.br/contlei.nsf/220b4938c3c8e905032568040054c58f/4f002a4b269f977803 2569030076548f?OpenDocument&Highlight=0,moradia>. Acesso em: 15 jan. 2010. 549 CURITIBA. Cmara dos Vereadores. Lei Municipal n. 2.828, de 10 de agosto de 1966. Institui o Plano Diretor de Curitiba e aprova as suas Diretrizes Bsicas, para orientao e controle do desenvolvimento integrado do Municpio. Art. 49. Disponvel em: <http://domino.cmc.pr.gov.br/contlei.nsf/220b4938c3c8e905032568040054c58f/4f002a4b269f977803 2569030076548f?OpenDocument&Highlight=0,moradia>. Acesso em: 15 jan. 2010.

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Percebe-se que tais instrumentos poderiam ser utilizados para uma poltica de utilizao de imveis abandonados, que esto apenas sendo utilizados para especulao imobiliria. Entretanto, no so estabelecidas restries e punies prtica do abandono. A Lei Municipal n. 11.266/04, que trata da adequao do Plano Diretor ao Estatuto da Cidade tambm dispe sobre o tema, indicando como objetivo geral da poltica de desenvolvimento urbano a regulao pblica sobre o solo urbano mediante a utilizao de instrumentos redistributivos da renda urbana e da terra e controle sobre o uso e ocupao do espao da Cidade550. Este objetivo demonstra a necessidade de o poder pblico municipal utilizar instrumentos para realizar a regulao e controle do uso e ocupao do solo, o que deve ser feito no caso dos imveis abandonados. Esta mesma lei estabelece como uma das diretrizes gerais da poltica urbana de Curitiba evitar o uso especulativo da terra como reserva de valor, de modo a assegurar o cumprimento da funo social da propriedade551, que corrobora com a posio de que deve haver restries e punies para o abandono de imveis injustificadamente. Entretanto, apesar dessas previses normativas, os nicos instrumentos dispostos nesta lei que podem assegurar a realizao dessas premissas so os mesmos estabelecidos no Estatuto da Cidade, quais sejam, o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, o imposto predial e territorial progressivo no tempo e a desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica. Isso significa que o municpio no estabeleceu nenhum instrumento novo para a realizao do controle do uso do solo, que pudesse coibir o abandono de imveis. Alm disso, apesar de a Lei de adequao do Plano Diretor ter indicado o uso de tais instrumentos para o municpio de Curitiba, estes no foram regulamentados na forma como prev o Estatuto da Cidade, de modo que ainda no podem ser aplicados no municpio.
550

CURITIBA. Cmara dos Vereadores. Lei Municipal n. 11.266, de 16 de dezembro de 2004. Dispe sobre a adequao do Plano Diretor de Curitiba ao Estatuto da Cidade - Lei Federal n 10.257/01, para orientao e controle do desenvolvimento integrado do Municpio. Art. 6, VIII. Disponvel em: < http://www.ippuc.org.br/informando/tematicos/2004_Lei_Plano_Diretor.pdf>. Acesso em: 15 jan. 2010. 551 CURITIBA. Cmara dos Vereadores. Lei Municipal n. 11.266, de 16 de dezembro de 2004. Dispe sobre a adequao do Plano Diretor de Curitiba ao Estatuto da Cidade - Lei Federal n 10.257/01, para orientao e controle do desenvolvimento integrado do Municpio. Art. 7, X. Disponvel em: < http://www.ippuc.org.br/informando/tematicos/2004_Lei_Plano_Diretor.pdf>. Acesso em: 15 jan. 2010.

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Isso demonstra que apesar dos princpios do Plano Diretor e da Lei de adequao do Plano Diretor estabelecerem a necessidade de controle do uso e ocupao do solo de modo a evitar o uso da terra de forma especulativa, no existem instrumentos que possam coibir tais prticas. Assim, pode-se considerar que o municpio de Curitiba no tem normas que imponham restries e punies ao abandono injustificado de imveis. O ltimo indicador para este elemento o nmero de imveis abandonados. Como j visto, este nmero pode ser aproximado atravs do uso da categoria domicilio vago552 do IBGE, com a ressalva de que nesta classificao ficam de fora os domiclios coletivos553 que tambm podem estar abandonados, como hotis, presdios, conventos, prdios pblicos em geral, que podem, passando por uma reestruturao, servir para moradia. No municpio de Curitiba o CENSO de 1991 do IBGE identificou 32.124 domiclios particulares permanentes vagos, perfazendo 9,16% do total de domiclios particulares permanentes. Em 2000, este nmero subiu para 56.316 domiclios, perfazendo o total de 11,95% do total de domiclios particulares permanentes. Levantamento realizado pelo municpio em relao aos lotes vagos554 indica a existncia de 60.441.082,50 m2 vagos nas diversas zonas do municpio. A tabela a seguir permite conhecer melhor a proporo de lotes vagos em cada zona.555

o [...] domiclio particular permanente que no tinha morador na data de referncia. IBGE. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 234. 553 Domiclio coletivo: estabelecimento ou instituio onde a relao entre as pessoas que nele habitavam na data de referncia estava restrita a normas de subordinao administrativa. So exemplos de domiclio coletivo: hotis, penses, presdios, cadeias, penitencirias, quartis, postos militares, asilos, orfanatos, conventos, hospitais e clnicas - com internao - motis, campings, etc. IBGE. Metodologia do Censo Demogrfico 2000, p. 233. 554 O estudo no indica se o conceito utilizado o mesmo do IBGE. 555 CURITIBA, Prefeitura Municipal; INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Planos Setoriais, p. 48.

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TABELA 5 Disponibilidade de reas vagas no municpio de Curitiba556

A tabela mostra que a maior parte das reas vazias est localizada nas zonas residenciais, correspondendo a mais de 34% dos lotes vagos. As reas vazias em rea de preservao ambiental esto em segundo lugar, com pequena diferena. O mapa a seguir, elaborado pelo IPPUC, indica a localizao dos lotes vagos, porm, apenas considera os lotes com mais de 5.000 m2 e que sejam de propriedade particular. No h indicao da data do levantamento dos dados.

Esse levantamento, no identifica as condies de utilizao dos lotes, muitos deles no edificveis, por situarem-se em reas de preservao permanente, sob linhas de alta tenso, por possurem grandes declividades ou serem atingidos por bosques nativos relevantes e sistema virio. No consta a data do levantamento. CURITIBA, Prefeitura Municipal; INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA (IPPUC). Planos Setoriais, p. 48.

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MAPA 13 Lotes vagos em Curitiba sem data557

INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Curitiba em Dados. Disponvel em: <http://ippucnet.ippuc.org.br/Bancodedados/Curitibaemdados/Curitiba_em_dados_ pesquisa.asp?ampliar=no>. Acesso em: 15 jan. 2010.

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Outro dado levantado pelo IPPUC que pode ajudar na identificao dos imveis abandonados o nmero de edificaes abandonadas invadidas e transformadas em mocos em Curitiba. Um levantamento realizado no perodo de janeiro de 2005 a maio de 2006 indica a existncia de 163 habitaes abandonadas e invadidas, conforme se nota na tabela abaixo. TABELA 6 Nmero de edificaes abandonadas, invadidas e transformadas em mocos nas regionais em Curitiba de 2005 a 2006558
Nmero de Edificaes Abandonadas Invadidas e Transformadas em Mocos nas Regionais de Curitiba no Perodo de 01/01/05 a 10/05/06
Regional
Matriz Boqueiro Cajuru Boa Vista Santa Felicidade Porto Pinheirinho Bairro Novo CIC

Total
38 12 27 32 18 21 4 6 5

Total
Fonte: SMU - Maio/2005. Elaborao: IPPUC/Banco de Dados

163

Pelos dados apresentados pode-se notar que a regional Matriz, na qual se localizam os bairros mais centrais da cidade, a que tem maior nmero de mocos, como tambm so chamados os cortios. Dessa forma, possvel concluir que faltam informaes que possibilitem unificar os dados referentes a domiclios vagos e terrenos vazios, e que possam diferenciar os imveis e terrenos que tenham condies de servir para moradia e aqueles que devem cumprir outra funo, como preservao ambiental. De qualquer modo, os dados apresentados demonstram que Curitiba tem um grande nmero de domiclios e terrenos abandonados que poderiam ser utilizados para moradia. A anlise dos indicadores do elemento acessibilidade mostra que faltam dados para mensurar precisamente situaes como as da populao de rua, dos
558

INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITIBA. Curitiba em Dados. Disponvel em: <http://ippucnet.ippuc.org.br/Bancodedados/Curitibaemdados/Curitiba_em_dados_ pesquisa.asp?ampliar=no>. Acesso em: 15 jan. 2010.

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cortios, dos domiclios improvisados e depreciados, dos imveis abandonados entre outras. Em relao aos programas de habitao e de regularizao fundiria, v-se que a atuao da COHAB tenta abranger a populao necessitada e oferece diversos tipos de programa, entretanto, o modo de atuao da companhia acaba caracterizando-se pela explorao econmica da atividade habitacional, no oferecendo subsdios com recursos municipais e cobrando para realizar regularizao fundiria. Alguns casos, como a caracterizao dos domiclios em rea de risco e abandonados, apresentam informaes conflitantes e que no permitem uma visualizao mais ampla e precisa da situao.

4.7. Indicadores de localizao

Foram propostos quatro indicadores para o elemento localizao. O primeiro o nmero de domiclios que esto distantes de equipamentos pblicos bsicos, como postos de sade, escolas, reas de lazer, terminais de transporte pblico etc. Uma dificuldade de mensurar este indicador a falta de um padro do que seria uma distncia adequada para cada equipamento pblico. Ademais, os equipamentos pblicos devem estar todos mapeados na cidade para que se possa averiguar sua localizao em relao aos bairros e reas urbanas. O ideal seria um estudo minucioso das reas mais populosas da cidade e da quantidade de equipamentos pblicos na regio. Entretanto, considera-se que o fato de localizar as reas da cidade que so menos atendidas pelos equipamentos j pode servir de base para algumas anlises, podendo ser um fator de direcionamento de futuros investimentos. O municpio de Curitiba apresenta no Plano Municipal de Desenvolvimento Social a localizao da rede de equipamentos pblicos municipais, como escolas, hospitais, creches, abrigos, casas para atendimento de idosos etc. Entretanto, no foram encontradas anlises sobre a densidade dos bairros em comparao com os
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equipamentos existentes, de forma que se pudesse perceber os locais menos atendidos.559 Outro indicador o tempo mdio de horas de viagem para ir ao trabalho e voltar, o qual tambm de difcil mensurao em vista da necessidade de realizao de pesquisas in loco com a populao diretamente afetada para se perceber os locais onde o transporte mais deficitrio em relao localizao da moradia. A Prefeitura Municipal de Curitiba realizou duas pesquisas de opinio em relao ao transporte pblico municipal que forneceram alguns dados interessantes sobre este tema. Dessa forma, a primeira pesquisa, realizada em 2002, na qual foram entrevistadas 1.855 pessoas, demonstrou o tempo de deslocamento dos moradores at seu destino final. Assim,
[...] depois de pegar o primeiro nibus, verificou-se que 19% levou de 15 a 20 minutos, 14% de 20 a 25 minutos, 10% de 10 a 15 minutos e 10% de 25 a 30 minutos, abrangendo 53% do total. Observou-se tambm que 11% teve como tempo de viagem 60 minutos e que 36% levou entre 30 e 60 minutos.560

Percebe-se que grande parcela da populao demorava mais de 30 minutos para chegar ao destino final. Infelizmente no existem dados sobre a localizao dos moradores que responderam s pesquisas, o que poderia permitir a identificao de reas menos atendidas pelo transporte coletivo. A mesma pesquisa foi realizada em 2005, com 1.019 pessoas, e apresentou resultados bastante semelhantes: notou-se que 38% gastava de 31 a 60 minutos, 35% de 15 a 30 minutos e 15% at 15 minutos, no sendo expressivo os outros itens561. Nessa pesquisa o morador tambm foi perguntado sobre o principal motivo da viagem de transporte pblico, sendo a principal resposta para ir trabalhar, com 38% dos entrevistados, e a segunda passear/lazer, com 30%.562 Esses dados indicam que grande parcela da populao leva mais de 30 minutos no transporte coletivo, e uma parte at mais do que uma hora. Levando-se em considerao que o sistema de transporte do municpio de Curitiba considerado um dos mais avanados do mundo, com mais de 40 anos de

559

CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal de Desenvolvimento Social, p. 106 em diante. CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano de Mobilidade Urbana e Transporte Integrado, p. 14. 561 CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano de Mobilidade Urbana e Transporte Integrado, p. 17. 562 CURITIBA, Prefeitura Municipal. Plano de Mobilidade Urbana e Transporte Integrado, p. 20.
560

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planejamento, esses dados podem ser indicativos de que moradores de reas mais distantes no esto tendo o mesmo atendimento de transporte pblico do que os moradores das reas mais prximas ao centro. As informaes disponveis no permitem uma caracterizao do tempo de viagem realizado pela populao que vive nas reas mais afastadas do municpio. O terceiro indicador para este elemento o nmero de reas no atendidas por transporte pblico; entretanto, no foram encontradas informaes que permitissem mensurar este indicador no municpio de Curitiba. O ltimo indicador o nmero de domiclios prximos a reas de alta poluio ou outros riscos para sade. Tambm no foram encontradas informaes especficas que pudessem mensurar este indicador no municpio de Curitiba. Um dos dados que poderiam ser levantados o nmero de domiclios localizados prximos s reas de lixo e aterro sanitrio, como os que existem no bairro Caximba. Dessa forma, em relao ao elemento localizao, percebe-se que em geral os indicadores so difceis de avaliar, pois demandam a produo de informaes especficas, que deveriam ser levantadas atravs de pesquisas de campo e entrevistas. Entretanto, de modo geral, pode-se dizer que falta a caracterizao das ocupaes irregulares em relao ao atendimento por equipamentos e transporte pblico, pois no se encontrou nenhum dado especfico mostrando as condies dessas ocupaes em relao s demais reas da cidade.

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CONCLUSO

O objetivo principal deste trabalho foi o de propor indicadores sociais que pudessem ser utilizados para o monitoramento do direito moradia nos municpios brasileiros. Para tentar atingi-lo foi preciso, primeiramente, compreender melhor o papel da moradia na concretizao dos preceitos mnimos para uma vida digna, conhecer o tratamento que dado ao direito moradia no direito nacional e internacional, e entender os obstculos existentes para a efetivao do direito moradia na sociedade brasileira. Para isso, no primeiro captulo foi demonstrada a importncia do direito moradia para a vida dos seres humanos, e o modo como este est intrinsecamente relacionado efetivao de outros direitos. Tambm foram apresentados os principais documentos legislativos internacionais e nacionais de proteo moradia, e algumas correntes tericas importantes que se posicionam no sentido de afirmar a autonomia e efetividade imediata deste direito. Ainda no primeiro captulo foram explanados alguns dos obstculos existentes para a efetivao deste direito na sociedade brasileira, entre eles a questo da propriedade privada da terra, do mercado habitacional, das legislaes urbansticas e a falta de polticas pblicas efetivas. Tambm foi preciso, para atingir o objetivo principal, delimitar mais precisamente o contedo e os elementos do direito moradia, o que foi feito no segundo captulo, com a apresentao de documentos legislativos e de doutrinas que indicavam algumas bases para melhor compreenso deste direito. Nesse ponto, decidiu-se por no apresentar um conceito final de direito moradia, pois isso poderia levar a um fechamento de seu significado de forma a no abranger as mais diferentes realidades daqueles que no tm moradia digna. Assim, foram apenas apresentadas as idias necessrias para que este direito estivesse suficientemente delimitado. A escolha dos elementos do direito moradia foi feita em razo da alta aceitao que tm os elementos estabelecidos pelo Comentrio n. 4 do PIDESC entre os autores que trabalham com o tema, mesmo acreditando-se que existem
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deficincias na conceituao de alguns elementos. Tentou-se suprir essas deficincias pela apresentao minuciosa de cada um, iniciando a exposio com uma situao real de violao de cada elemento, tambm como uma forma de aproximar os conceitos da realidade brasileira. Outro motivo para utilizao dos elementos do PIDESC foi a sua consolidao como parte de uma base legislativa internacional amplamente aceita. Acreditou-se que propor elementos para o direito moradia sem uma base anterior de legitimao faria com que os indicadores propostos tivessem pouco respaldo. Em seguida, no terceiro captulo, houve a necessidade de conhecer melhor aspectos da teoria dos indicadores sociais, de forma a permitir a delimitao conceitual da abordagem que seria realizada em seguida e tambm entender as dificuldades e desafios da construo de indicadores sociais. Este estudo levou compreenso de que no se conseguiria realizar uma proposta de sistema de indicadores, no sentido de que cada indicador corresponderia a uma matriz numrica que, somada s demais, geraria um resultado final que pudesse ser usado comparativamente. As dificuldades para criar um sistema de indicadores nesse formato so inmeras, e para a autora iniciariam pela falta de conhecimentos estatsticos. Por isso, optou-se por realizar apenas uma proposta de indicadores simples, agrupados em torno de cada elemento do direito moradia. Para realizao da proposta de indicadores foi necessrio levar a cabo uma ampla pesquisa entre sistemas internacionais e nacionais de indicadores urbanos, a qual foi feita em documentos acadmicos, publicaes, e via internet. Decidiu-se por realizar uma breve explanao de cada sistema e dos indicadores utilizados, que ao final permitisse a comparao entre os diferentes conceitos empregados. Essa pesquisa permitiu visualizar que: a) existiam muitos sistemas de indicadores para monitorar temas similares; b) no havia integrao entre os sistemas existentes; c) no havia acordos conceituais sobre os dados a serem levantados, especialmente entre os sistemas internacionais e nacionais; d) alguns sistemas preocupavam-se em estabelecer indicadores viveis, ou seja, que poderiam facilmente ser respondidos, e outros buscavam informaes relevantes, mesmo que de difcil coleta.

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Analisados os sistemas e indicadores existentes, decidiu-se que os indicadores a serem propostos tentariam responder aos diferentes aspectos de cada elemento do direito moradia, ainda que ficasse clara de antemo a dificuldade de coletar dados para responder aos indicadores. Essa deciso fez notar que seria difcil realizar estudos comparativos com os indicadores propostos, pois muitos dados no estariam disponveis ou seriam coletados de formas diferentes em cada cidade. Partiu-se ento para a proposta de indicadores para os elementos do direito moradia, realizada a partir dos indicadores j existentes anteriormente analisados. As maiores dificuldades para esta tarefa foram: encontrar termos auto-explicativos ou de fcil entendimento, que no necessitassem de grandes conceitos para sua compreenso; e redigir os indicadores de forma clara e precisa, abrangendo todo o contedo dos elementos do direito moradia. Por fim, no quarto e ltimo captulo, os indicadores propostos foram aplicados ao municpio de Curitiba. A deciso de realizar uma aplicao dos indicadores propostos teve duas motivaes: a necessidade de realizar um teste com estes, para que incongruncias e deficincias fossem sanadas; e a vontade de estudar concretamente a situao da moradia no municpio de Curitiba. A escolha do municpio de Curitiba para a aplicao dos indicadores foi de ordem mais afetiva do que racional, pois o fato de morar neste municpio h oito anos e de trabalhar diariamente com violaes ao direito moradia muito motivaram a autora a conhecer mais profundamente esta realidade. O fato de Curitiba ser uma cidade modelo em planejamento urbano no mundo, conhecida pelo fato de no ter favelas, foi mais um estimulante detalhe. Com a aplicao concreta dos indicadores pode-se corrigir falhas, melhorar incongruncias e aceitar o fato de que no existem dados suficientes e precisos para responder aos indicadores propostos. A contnua repetio de que no foram encontrados dados levou em alguns momentos ao descrdito da proposta. Entendeu-se, contudo, que a falta de dados tambm era uma resposta, que demonstrava claramente como algumas informaes eram trazidas tona e outras no. Mesmo assim, o levantamento de dados realizado revelou diversas facetas do direito moradia em Curitiba que ainda precisariam ser mais bem exploradas.

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Dessa forma, considerando o trabalho em seu todo, percebeu-se que as anlises realizadas no percurso foram mais importantes do que os indicadores propostos ao final, e que talvez o objetivo concretizado no trabalho tenha sido o de contribuir para a avaliao dos indicadores existentes e apontar caminhos para propostas futuras. Com isso, espera-se que o presente trabalho sirva como contribuio para o desenvolvimento de sistemas de indicadores que possam avaliar os aspectos fundantes do direito moradia e que permitam conhecer melhor a realidade da populao que tem este direito violado diariamente nos municpios brasileiros.

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