DISTRIBUIO DE RENDA E CRESCIMENTO ECONMICO: UMA ANLISE DO CASO BRASILEIRO

* Andr Eduardo da Silva Fernandes1

Sumrio: 1. Apresentao do tema. 2. A inflao e o processo de desenvolvimento da economia nacional. 3. Experincias de controle de inflao sem mudar o modelo de crescimento econmico. 4. Plano Real Experincia de Controle da inflao mudando o modelo de crescimento econmico. 5. Principais Concluses. 6. Referncias Bibliogrficas

1. APRESENTAO DO TEMA A questo sobre a distribuio de renda constitui-se em um dos temas mais controversos tanto do ponto de vista da teoria econmica, quanto do ponto de vista das aes prticas do governo. No poderia ser de outra maneira, pois por trs do perfil da distribuio de renda, encontram-se questes relevantes sobre a estrutura de poder de uma sociedade, e a forma como ocorre a dinamizao econmica. A importncia crescente do tema, por sua vez, depara-se com a diversidade metodolgica para apurar as formas de expresso da
Consultor-Geral Adjunto do Senado Federal e Mestre em Economia pela UnB. Agradeo as crticas e contribuies da Gestora Governamental Leila Ollaik, sendo de minha inteira responsabilidade os possveis equvocos.
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renda e de sua concentrao, assim como a prpria definio do que seja efetivamente renda, em uma sociedade capitalista contempornea, e de como ela se inter-relaciona com a qualidade de vida de uma comunidade. O perfil de distribuio de renda da sociedade brasileira sempre foi, historicamente, concentrador. Desde os primrdios da colonizao, a produo na forma de plantation (mo-de-obra escrava, latifndios, produtos voltados para a exportao), caracterizou a construo da excluso social. Tal perfil est diretamente relacionado com as estratgias de desenvolvimento adotadas nos diversos momentos de nossa histria, inclusive na acelerao da industrializao, a partir da dcada de 1930.

2. A INFLAO E O PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO DA ECONOMIA NACIONAL Antes de se iniciar a anlise do atual padro de distribuio de renda no Brasil, importante compreender o papel que a nossa estratgia de desenvolvimento a partir da industrializao determinou esse processo. De fato, a concentrao de renda no Brasil no derivada de um governo em particular, mas resulta da forma como se consolidou a industrializao no Brasil, redundando na crise da dcada de 1980.

O processo de consolidao da industrializao e do crescimento da economia brasileira contou com um instrumento poderosssimo: a inflao. Na maioria das vezes, a inflao caracterizada como um efeito externo ao processo social e com conseqncias exclusivamente negativas para a sociedade. Entretanto, como nos ensinam a histria e a teoria econmica, o mecanismo inflacionrio no neutro, sendo simultaneamente gerador de poupanas privadas e de concentrador de rendas (impedindo a sua redistribuio). A industrializao brasileira apoiou-se nesse instrumento para garantir o desenvolvimento nacional, sem alterar a estrutura histrica de distribuio de renda. Nos processos de industrializao das economias perifricas do sistema capitalista (como o Brasil), a utilizao da inflao como instrumento capaz de permitir a alavancagem das economias foi essencial. Estas economias no possuam mecanismos desenvolvidos de captao de recursos privados para investimentos, nem mesmo poupana suficiente para alavancar o crescimento econmico. Assim, restava a seus governos a utilizao do mecanismo de moeda fiduciria como financiador da transio de uma economia rural para uma economia semi-industrializada. Os processos inflacionrios agudos se caracterizam por reforar os instrumentos concentradores de renda, pois a inflao, ao reduzir a renda real a partir da elevao dos preos, funciona como uma espcie de tributo regressivo, transferindo renda dos trabalhadores

para os rentistas, dos setores concorrenciais para os setores monopolistas e dos indivduos para o Estado. A partir da emisso de moeda para financiar o dficit pblico, o Estado podia influenciar na alocao dos recursos dentro do sistema econmico, alavancando o surgimento de setores considerados essenciais. Alm do mais, desta forma, agia diretamente sobre o sistema de alocao dos recursos na medida em que orientava a demanda para determinados bens e servios. O processo inflacionrio que decorria da utilizao desses instrumentos era visto como conseqncia natural do desenvolvimento econmico em uma sociedade que no dispunha de instrumentos de captao de poupana voluntria. A inflao era uma espcie de poupana forada que o Estado retirava da sociedade, continuando com a emisso de moeda para cobrir o dficit pblico. Obviamente, tal situao no levava em considerao a possibilidade de se criar uma nova estrutura distributiva da economia. Sintetizando, para se desenvolver o pas, que no dispunha de instrumentos internos de alavancagem, contava-se com a interveno estatal. O Estado, por sua vez, como no dispunha de mecanismos de financiamento, utilizava-se de emisso de moeda para financiar o seu dficit e o processo de desenvolvimento. Este dficit financiado por emisso de moeda, redundava, por sua vez, em presso sobre o nvel de preos (j que implicava uma demanda maior que a oferta

de bens e servios). Esta inflao, portanto, constitua-se no preo que o Estado cobrava para manter o desenvolvimento (o chamado imposto inflacionrio). De uma forma mais objetiva, na medida em que as pessoas aceitavam transacionar com uma moeda que perdia poder de compra real era como se aceitassem uma espcie de tributo. O que o tributo seno uma parcela de poder de compra real que uma determinada pessoa transfere para o Estado? Destarte, o aumento de preos, e a conseqente perda de renda do portador de moeda emitida pelo governo, uma transferncia de renda dos indivduos para o prprio governo (agente emissor da moeda). Tendo em vista que economias de industrializao retardatria no possuam alternativas capazes de se contraporem a esta dinmica, todo esse processo era visto como benigno e como uma etapa necessria para o desenvolvimento econmico e social. As questes redistributivas passavam ao largo do debate e da implantao das polticas econmicas. A difuso dos preceitos da economia keynesiana a partir, principalmente, do fim da segunda guerra mundial serviu para legitimar teoricamente esta viso. Na verdade, aqui cabe um esclarecimento, pois o que Keynes havia proposto era uma forma de impedir crises de insuficincia de demanda em sociedades com alta propenso a poupar e, portanto, desenvolvidas. Contudo a teoria keynesiana, com forte nfase na demanda e no processo de

crescimento

econmico,

acabou

encaixando-se

como

um

paradigma adequado a todos aqueles que queriam apressar o processo de crescimento de suas sociedades, onde a propenso a poupar era baixa. A expresso mais forte deste pensamento na Amrica Latina a CEPAL (Comisso de Estudos Econmicos para a Amrica Latina). Este foi o contexto em que a inflao se inseriu na histria econmica do Brasil como dnamo para o processo de crescimento. A industrializao a partir da dcada de 30 contou com esta lgica para assentar suas bases. Ou seja, desenvolver-se a partir da interveno estatal e usando um mecanismo intrinsecamente concentrador de renda (a inflao) como instrumento bsico. A opo pela industrializao desta maneira era uma opo para impedir a redistribuio da renda. A fim de minorar os efeitos que a inflao causava sobre a vida das classes mdias urbanas, os governos apelavam para todo tipo de controle possvel (de preos, de cmbio, etc.). Esta era uma atitude que derivava da necessidade poltica de que o governo justificasse perante a sociedade a sua preocupao com a inflao, embora fosse fomentador e beneficirio desta mesma inflao. Todo o processo de crescimento do perodo de Juscelino Kubitschek (1956-1961) foi derivado da utilizao at a exausto do mecanismo de emisso de moeda como elemento financiador do dficit pblico.

Foi exatamente na poca de Juscelino que este mecanismo, utilizado sozinho, e at o seu limite, comeou a mostrar as suas restries internas. O processo inflacionrio, de propiciador de poupana forada e dinamizador do crescimento econmico, mostrou, a partir de seu recrudescimento, que de elemento positivo pode tornar-se potencialmente explosivo do ponto de vista social (por acirrar o conflito distributivo) e ineficiente do ponto de vista econmico (por no permitir um cenrio estvel propcio ao investimento privado). O amadurecimento da economia brasileira demonstrou ser necessria outra forma de financiamento do crescimento, j que o modelo inaugurado na dcada de 1930 havia esgotado-se. Foi no final da dcada de 1960 que esta nova forma surgiu quando da reformulao do sistema financeiro nacional e do surgimento do mecanismo de endividamento pblico (possvel graas indexao). Surgia assim uma nova forma de se gerir o mecanismo inflacionrio e a acumulao do capital. Assim, seguindo os passos da teoria keynesiana, o crescimento no se concentraria mais na pura e simples emisso inflacionria de moeda, mas teria como elemento regulador a colocao de ttulos pblicos. Este novo perodo de crescimento foi reforado pela expanso da dvida externa.

Durante a dcada de 1970, esse modelo, ainda estatizante e autrquico, foi intensificado garantindo uma sobrevida ao crescimento da economia nacional, em um momento em que a economia internacional se retraa. E, afastando novamente do debate a questo redistributiva. Na dcada de 1980, no se construiu com solidez nenhum modelo de crescimento, nem mesmo formas de financiamento para a dinamizao do sistema econmico. Sendo que, por sua vez, o modelo de crescimento anterior exauriu-se na crise da dvida externa. O que podemos observar, ento, que, at a dcada de 1980, todo o nosso processo de industrializao e crescimento assentou-se sobre a estratgia de crescimento fomentado a partir da interveno estatal, utilizando-se dos instrumentos econmicos disponveis para dinamizar a demanda. Ao mesmo tempo, tal estratgia assentou-se sobre o protecionismo da produo nacional. Portanto, podemos registrar que a sociedade brasileira adotou uma estratgia de crescimento industrial autrquico e vinculado ao estatal desde sua gnese (mantendo a tradio histrica da sociedade brasileira), redundando no perfil de concentrao de renda inerente a este modelo. 3. EXPERINCIAS DE CONTROLE DE INFLAO SEM MUDAR O MODELO DE CRESCIMENTO ECONMICO

Dentro desse contexto, devemos compreender que o processo de concentrao de renda no Brasil deve ser investigado a partir da delimitao da estratgia de desenvolvimento adotada. A dominncia persistente da inflao, mas acima de tudo o seu agravamento a partir da dcada de 70 (na realidade econmica do Brasil), est associada ao fato de que no se havia alterado o modelo de desenvolvimento desde o incio da industrializao acelerada, a partir da dcada de 1930. importante compreender que a acelerao explosiva da inflao um processo eminentemente social que indica a inexistncia de instrumentos capazes de viabilizar o crescimento da economia de forma sustentada. Combater a inflao essencialmente adotar estratgias de reformulao de modelo de crescimento. Com o esgotamento da funcionalidade da utilizao dos instrumentos inflacionistas (acirramento do conflito social e criao de um ambiente econmico desestimulador do investimento) durante a dcada de 1980, registramos no Brasil uma srie de tentativas de combate inflao sem que se buscasse alterar fundamentalmente a estratgia de desenvolvimento. A inflao de aliada do modelo de crescimento concentrador de renda, agora passou a impedir a continuidade do prprio crescimento.

A primeira tentativa de ataque frontal inflao foi o chamado Plano Cruzado. Obviamente, um plano econmico no pode ser neutro quanto distribuio da renda nacional. O Plano Cruzado tinha como premissa bsica a idia de que a inflao brasileira era essencialmente inercial. Dessa maneira, uma troca da unidade monetria, associada a um congelamento de preos, teria como resultado apagar a memria inflacionria dos agentes econmicos. O objetivo era quebrar a expectativa das pessoas de que os preos teriam que subir porque subiam no passado. O Plano Cruzado buscava tambm simultaneamente reverter o processo inflacionrio e redistribuir a renda. O Plano Cruzado serviu como modelo dos planos posteriores, constituindo-se em base para a superao das limitaes do controle da inflao. Aps o Plano Cruzado, o que observamos ainda durante os anos da dcada de 1980 foram tentativas de controlar administrativamente os preos, sem grandes efeitos sobre a estrutura econmica e social do pas. No ano de 1990, o governo Collor assumiu com a pretenso de controlar rapidamente o processo inflacionrio. Mas a sua primeira equipe econmica apresentava-se extremamente convencida de que o combate inflao seria eficaz a partir do controle da liquidez. Assim, o confisco de ativos financeiros foi o instrumento utilizado, mas os efeitos foram uma forte recesso econmica sem que se criassem novos instrumentos de incentivo ao crescimento e a distribuio de renda.

Somente a partir do momento em que Marclio Marques Moreira assumiu o Ministrio da Fazenda que o combate inflao passou a ser associado construo de um novo paradigma de crescimento. Cada vez mais, este consenso fazia parte da concepo dos diferentes economistas brasileiros de como se deveria dar o controle da inflao no Brasil.

4.

PLANO

REAL

-EXPERINCIA

DE

CONTROLE

DE

INFLAO MUDANDO O MODELO DE CRESCIMENTO ECONMICO

Desde o fracasso do Plano Cruzado (a partir de novembro de 1986), os economistas tomaram conscincia que o controle do processo inflacionrio, bem como a conseqente construo de um novo perfil distributivo, derivaria da definio mais ampla de uma estratgia de desenvolvimento, associada compreenso de que existem alguns princpios bsicos universais a serem observados na coordenao de uma economia. A influncia cepalina sobre grande nmero de economistas e polticos brasileiros havia obscurecido os efeitos de longo prazo sobre o crescimento econmico de uma estratgia calcada no intervencionismo estatal, protecionismo externo e autarquizao da

economia. Era necessrio buscar, sob a luz da experincia da dcada de 80, alternativas em que o combate da inflao viesse associado definio de estratgia de crescimento. Esta era a viso filosfica do Plano Real. Dos planos econmicos da dcada de 80, podemos retirar algumas constataes que serviram de marco inicial para implementao do Plano Real: a) combater a inflao significa alterar a estratgia de crescimento econmico autrquica e protecionista que estava exaurida em seus instrumentos e formas de financiamento; b) a economia, submetida a dcadas de inflao, estava incapaz de perceber o efeito nefasto do dficit pblico sobre o crescimento econmico; c) a passagem para uma economia sem inflao deveria ser precedida de um perodo em que os preos pudessem flutuar relativamente, a fim de recuperar a capacidade de expressar a realidade da relao de troca; d) dentro dessa viso, qualquer congelamento de preos deveria ser evitado; a

e) a manuteno da economia fechada e sujeita a protecionismo preserva o poder de mercado dos monoplios e impede o desenvolvimento tecnolgico. Era, portanto, necessrio para redefinir que se o modelo de obter

desenvolvimento

nacional

conseguisse

simultaneamente o controle da inflao e a retomada de um novo ciclo de crescimento econmico (ou seja, abandonar a inflao como instrumento de gerao de poupanas, abandonar a economia fechada e autrquica). Somente assim poder-se-ia estabelecer o caminho para um novo perfil distributivo da renda nacional. Desde o incio do Plano Real, este fato tornou-se ainda mais relevante para se compreender as modificaes no funcionamento da economia e da sociedade brasileiras. inegvel que um resduo inflacionrio perdurou nos primeiros meses do Plano Real, entretanto se ns analisarmos os indicadores diretamente relacionados aos extratos mais pobres da sociedade, os resultados da redistribuio de renda tornam-se evidentes2. Os principais fatores que estiveram relacionados com o resduo inflacionrio esto, na maioria dos casos, relacionados com bens no-transacionveis com o exterior (servios, imveis, etc.). Desde o Plano Real, em julho de 1994, a questo relacionada a seus efeitos sobre a distribuio de renda e a sua perenidade tem dominado o debate econmico e poltico nacional.

Uma caracterstica diferenciadora do Plano Real, em relao aos efeitos redistributivos do Plano Cruzado, foi que, no Real, houve uma redistribuio efetiva da renda dos extratos superiores (1% mais ricos e 5% mais ricos) para os extratos inferiores (10% mais pobres). Como foi apresentado na primeira parte deste trabalho, o processo de concentrao de renda deriva da prpria estratgia de desenvolvimento adotada a partir da dcada de 1930, com o intervencionismo crescente e a consolidao de uma economia autrquica. Assim, o que observamos a partir do Plano Real a tentativa de se delimitar uma nova estratgia de desenvolvimento, visando a produzir dinmica suficiente na economia nacional para retomar o crescimento. Obviamente romper com a estratgia anterior significava romper com a perspectiva do inflacionismo. Mais do que um simples tributo, de fato, a inflao o mais injusto deles, pois tem carter essencialmente regressivo, prejudicando aqueles que possuem ou menor renda ou menor poder de mercado. Destarte, evidencia-se o carter concentrador da renda. No foi por coincidncia que entre 1987 e 1989, a concentrao de renda no Brasil se acentuou, j que este perodo foi caracterizado pelo descontrole inflacionrio.

Ver PNAD, IBGE.

Com o Plano Real e sua reforma monetria, houve uma ruptura com o histrico inflacionrio. A reduo brusca do imposto inflacionrio retirou da economia o vu inflacionista que impedia a construo efetiva de referncias de troca na economia brasileira. Nesse momento, todos aqueles que dispunham de poucos instrumentos para indexar as suas rendas e se proteger da inflao passaram a ter um ganho real de renda. A reduo brusca da taxa de variao dos nveis de preo redefiniu os preos relativos da economia e o poder de compra de cada um dos agentes econmicos. Esses elementos foram reforados na medida em que a conduo da poltica macroeconmica possibilitou uma valorizao da moeda e a entrada de capitais externos. Com isto, pde-se reduzir o poder de mercado dos monoplios e oligoplios internos, viabilizando ainda mais a desconcentrao de renda. Entretanto, a reduo da inflao tambm externalizou, de maneira dramtica, a fico que eram os oramentos pblicos, trazendo tona o dficit, antes mascarado pela receita derivada da ciranda financeira. Se, por um lado, criavam-se as condies para a retomada do crescimento e a busca de uma maior justia social (j que havia a entrada de recursos externos, a concorrncia se acirrava, milhares de pessoas eram inseridas no mercado consumidor), por outro lado,

ficava cada vez mais claro a restrio fiscal do governo como limitadora de um novo ciclo expansionista. A reduo da inflao afeta apenas uma vez a redistribuio da renda. Tem um efeito do tipo once for all. Ou seja, a queda brusca do aumento dos preos redistribui a renda a favor daqueles que antes no conseguiam se proteger na ciranda financeira. Entretanto, este efeito acontece de uma nica vez, enquanto para haver redistribuio de renda no longo prazo significa criar condies endgenas de crescimento auto-sustentado. Ora, nesse momento torna-se claro que redistribuio de renda diretamente relacionada com a poltica econmica de longo prazo. O controle efetivo da inflao a premissa (condio necessria, mas no suficiente) a partir da qual se podem estabelecer os mecanismos para a alterao do perfil distributivo da sociedade brasileira. O que observamos desde o incio da dcada de 1990 uma tentativa de romper com o modelo de crescimento vigente desde a dcada de 1930, o qual se mostrou esgotado tanto do ponto de vista de estratgia poltica, como de formas de financiamento econmico (conforme apresentado anteriormente). Exatamente, no momento atual encontra-se a encruzilhada do processo de redistribuio de renda e definio do novo modelo de crescimento da economia brasileira. S se pode falar na

continuao estrutural do processo de redistribuio de renda, resolvendo o desequilbrio fiscal externalizado pelo fim do imposto inflacionrio. Os benefcios derivados do fim da inflao como mecanismo redistribuidor esgotaram-se. O desequilbrio fiscal e sua contrapartida, que a presso sobre as contas externas, impedem a continuidade, assentada em bases estruturais, da redistribuio da renda no Brasil. Considerando que o desequilbrio fiscal significa que o Estado est gastando mais do que arrecada, ocorre uma presso tanto sobre a demanda de bens (derivada da renda que o Estado gera), como uma presso sobre o mercado financeiro (derivado da taxa de juros mais alta necessria para manter o equilbrio macroeconmico). O desequilbrio fiscal redunda em presso sobre a balana comercial, ao mesmo tempo que gera a atrao de capitais especulativos (devido ao diferencial dos juros). Assim, romper este crculo vicioso s ser possvel a partir da recuperao do equilbrio fiscal do Estado. Enquanto for necessria uma poltica monetria extremamente austera, mantem-se em suspenso qualquer programa redistributivo de renda. Redistribuir renda implica polticas ativas que rompam com a neutralidade do sistema econmico. E isto s possvel com a recuperao da capacidade de poupana pblica. Tal poupana

possibilitar investimento em educao e condies mnimas de vida, que viabilizaro a retomada do crescimento, com uma nova estratgia, e a continuidade do processo redistributivo. Passado o efeito inicial do fim do imposto inflacionrio, a concorrncia entre os fatores de produo torna-se essencial para a definio da partio da renda. Ou seja, sem o vu inflacionista que a qualificao tanto do trabalho como do capital torna-se estratgica. Assim, podemos constatar que o efeito inicial da reduo da inflao sobre o perfil distributivo da economia brasileira foi efetivo e caracterizou-se por permitir a distribuio de renda dos estratos superiores da pirmide social, para os estratos inferiores. Contudo, redistribuio de renda estrutural, a fim de alterar a perversa e centenria concentrao de renda brasileira, depende da consolidao da mudana do modelo de desenvolvimento. Para que possa ocorrer tal mudana juntamente com as condies para a redistribuio da renda, faz-se necessrio a obteno do equilbrio fiscal, com a recomposio da poupana pblica. Nesse contexto, inserem-se as reformas constitucionais. De fato, a recuperao da poupana governamental premissa para a continuidade do processo de redistribuio da renda nacional iniciado com o Plano Real. Esta recuperao da capacidade fiscal do Estado ser bsica para desenvolver a produtividade dos diversos

fatores de produo. Por um lado, a qualificao e treinamento da mo-de-obra permitir o crescimento do fator trabalho na renda nacional e, por outro lado, o investimento em tecnologia permitir a modernizao do parque industrial nacional. Romper com o padro distributivo nacional, que tem suas bases primordiais na colnia e suas bases mais recentes no modelo de industrializao adotado a partir da dcada de 1930, significa romper com a estratgia de desenvolvimento adotada at o momento. Nesse contexto, o fim da inflao constitui-se em condio necessria, mas no suficiente para se alterar o perverso padro de distribuio da renda nacional. Enquanto no recuperarmos a capacidade fiscal do Estado e tivermos que manter uma poltica monetria austera para financiar os desequilbrios pblicos, no conseguiremos retomar um novo padro de desenvolvimento e, consequentemente, um novo padro distributivo.

5 . PRINCIPAIS CONCLUSES

A partir da anlise do perfil de distribuio de renda no Brasil, bem como do processo pelo qual este perfil se consolidou, podemos inferir algumas consideraes:

1) o perfil da distribuio de renda no Brasil extremamente concentrador, mas no deriva de um governo especfico, tendo suas origens primordiais na colonizao e consolidou-se a partir da dcada de 1930; 2) a estratgia de desenvolvimento escolhida pelas foras polticas de um pas acaba determinando o perfil de distribuio deste; 3) o Brasil adotou como estratgia de desenvolvimento, dadas as restries histricas da poca, consolidar uma economia fechada para o exterior e tendo como dnamo a ao estatal, fundamentalmente a partir do uso dos gastos pblicos; 4) esta estratgia tinha como um de seus corolrios bsicos a inflao, a qual viabilizava a gerao de poupana necessria a acumulao do capital; 5) este modelo acabou sobredeterminando todo a estrutura e a lgica de formao econmica no Brasil, consolidando a caracterstica concentradora da renda nacional; 6) a crise a partir da dcada de 1980 e a externalizao crescente das mazelas derivadas do processo concentrador de renda nacional esgotaram as tentativas de ajuste dentro do modelo autrquico-estatizante;

7) o Plano Real representou uma tentativa de redefinir a estratgia de desenvolvimento nacional, a fim de viabilizar o processo de redistribuio de renda; 8) o Plano Real representou forte redistribuio de renda dos extratos superiores de renda (os 5% mais ricos) para os extratos inferiores de renda (os 10% mais pobres); 9) o fim da inflao tem um efeito do tipo once for all no processo de redistribuio da renda; 10) a continuao do processo de redistribuio de renda depende da recuperao da capacidade fiscal do Estado; 11) investimentos em educao e qualificao de mo-de-obra so fundamentais para a continuidade da redistribuio da renda em uma economia no-inflacionria, pois, nesse ambiente, a concorrncia entre os fatores de produo torna-se mais acirrada, privilegiando os mais bem capacitados; 12) a mudana de governo no Brasil no pode significar o retorno ao modelo anterior, pois aquele modelo implica necessariamente inflao e concentrao de renda.

6. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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