Evoluo da Agroindstria Canavieira Brasileira de 1975

a 1995*
Pery Francisco Assis Shikida**
Carlos Jos Caetano 8acha***
Sumrio: 1. Introduo; 2. Notas sobre os intrumentais analticos;
3. A fase de expanso "moderada" do Prolcool (1975 a 1979); 4. A
fase de expanso "acelerada" do Prolcool (1980 a 1985); 5. A fase de
"desacelerao e crise" do Prolcool (1986 a 1995); 6. Consideraes
fnais.
Palavras-chave: agroindstria canavieira; neoschumpeterianos e neo
corporativismo; paradigmas.
Cdigo JeL: Qll.
Este artigo analisa a evoluo da agroindstria canavieira do Brasil
de 1975 a 1995, perodo batante relacionado conduo do Prol
cool. Utilizam-se as idias neoschumpeterianas e neocorporativistas.
Como resultado, pode-se aferir que, com o Polcool, o produtor da
agroindstria canavieira esteve novamente sujeito a uma srie de ar
ranjos institucionais patrocinados pelo Estado, que lhe garantia um
paradigma subvencionista como forma de sobrevivncia. Contudo,
a crise desse programa contribuiu para aumentar a diferena, em
termos produtivos, existentes na agroindstria canavieira, onde algu
mas empresas menos preparadas tecnologicamente encerraram suas
atividades ou foram incorporadas pelas mais dinmica (que ado
taram o paradigma tecnolgico).
This paper analyses the evolution of the Brazilian sugar cane pro
cessing industry from 1975 to 1995. For this purpose, it makes use of
neo-Schumpeterian and neo-corporatist idea. The analysed period
was very infuenced by Prolcool (National Alcohol Program). Re
sults show that, under Prolcool, producers were subject to a series
of State institutional arrangements which favoured a subventionist
paradigm for survival. However, the program's crisis contributed to
deepen the productivity diferences, existent in this industry. The
less prepared frms, in terms of technological capacity, went out of
business or were absorbed by the most dynamic ones (the ones that
adopted the technological paradigm) as a result of productivity dif
ferences.
* Este artigo, recebido em fev. 1998 e aprovado em dez. 1998, baseia-se em parte da tese
de doutorado do primeiro autor, orientada pelo co-autor.
** Professor adjunto do Departamento de Economia da Universidade Estadual do Oeste do
Paran (Unioeste).
*** Professor associado da Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz (EsalqjUSP).
RBE Rio de Janeiro 53(1):69-9 JAN.fMAR. 1999
1. Introduo
Da cana-de-acar originam-se no s um dos alimentos bsicos para o ser
humano - o acar - mas tambm uma srie de derivados de usos alternativos,
como o lcool, o melao, a aguardente e o bagao da cana.
Embora o Programa Nacional do

lcool, Prolcool, tenha sido o "carro

chefe" da agroindstria canavieira durante boa parte do perodo compreendido
pelos anos de 1975 a 1995, a atividade aucareira continua importante para
o Brasil. Um cotejo da produo, consumo e exportao de acar do Brail
no cenrio mundial entre 1974 e 1994 revela que este pas foi responsvel, em
mdia, por 8,7% do total produzido no mundo e consumiu, em mdia, 6,5% do
total mundial. As exportaes braileira de acar, alm de representarem,
em mdia, 8,0% do total exportado mundialmente, tm fgurado entre a cinco
primeira no mundo (atualmente a primeira).
Especifcamente sobre o Prolcool, sua criao deu-se no ano de 1975, em
meio a uma grave crise do petrleo (iniciada em 1973). Os preos do petrleo
no mercado internacional, em setembro de 1973, eram equivalentes a US$2,91
por barril. Com a guerra do Yom Kippur, geraram-se no Oriente Mdio graves
perturbaes de alcance internacional, que colaboraram para a quadruplicao
dos preos do petrleo.
Todavia, segundo Carneiro (1992), o fenmeno de quadruplicao dos
preos do petrleo foi resultado de um movimento de preos perfeitamente
condizente com os arranjos desse mercado para a poca. O desajustamento
entre o crescimento da demanda por petrleo, matria-prima fundamental
para o mundo industrializado, e os investimentos teria em breve de refetir-se
na alta dos preos. Logo, o confito rabe-israelense contribuiu para a crise
do petrleo, mas no foi seu fator exclusivo.
O Brasil, nesse perodo, dependia em 80% do petrleo oriundo do exterior.
Por conseguinte, o ocorrido refetiu na importao do produto, pois correspon
deu a dispndio de US$8,6 bilhes para a importao de petrleo referente
ao trinio 1974-76. Para efeito de cotejo, no trinio anterior o dispndio com
a importao de petrleo chegou a US$1,4 bilho. Com o desequilbrio das
contas externa brasileiras, causado, em parte, pela crise do petrleo, as au
toridades governamentais e frao do empresariado manifestaram interesse nas
fontes alternativas para a substituio de alguns derivados do petrleo. As
sim, foram propostos programas, como o Proleo, o Procarvo e o Prolcool ..
sendo o ltimo o que teve maior apoio e resultados.
70 RBE 1/1999
Existe toda uma literatura sobre questes pertinentes a Prolcool. Con
tudo, um estudo que interprete a crises energticas mundiais de 1973 e 1979
(concomitantes a uma forte crise da economia aucareira) como "gargalos"
que contriburam para o surgimento de programas alternativos de energia, e
relacione esta interpretao com uma abordagem que permita entender como
e por que o Estado operacionalizou algumas poltica durante a conduo do
Prolcool ser de valia para um maior conhecimento da evoluo da agroinds
tria canavieira braileira.
Neste sentido, este artigo tem como propsito bsico analisar a evoluo
da agroindstria canavieira do Brail entre 1975 e 1995, perodo bastante rela
cionado conduo do Prolcool. Utilizam-se as idia neoschumpeterianas
e neocorporativista (seo 2), posto serem estas as mais adequadas para a
anlise do fenmeno contextualizado. Outrossim, visando a uma melhor ex
posio dos fatos, analisa-se a evoluo da agroindstria, canavieira a partir
de uma delimitao temporal na qual se destacam trs subperodos do Prol
cool: 1975 a 1979 - expanso "moderada" (seo 3); 1980 a 1985 - expanso
"acelerada" (seo 4); 1986 a 1995 - "desacelerao e crise" (seo 5). A seo
seguinte contm as concluses.
2. Notas sobre os Instrumentais Analticos1
Neste artigo escolheu-se o referencial terico neoschumpeteriano para in
terpretar os principais condicionantes da evoluo ocorrida na agroindstria
canavieira do Brasil. Esta escolha baseou-se no fato de que a existncia de
"gargalos" - problemas tcnicos ou de qualquer outra natureza que afetam o
processo produtivo (como a crise do petrleo) - contribui para o surgimento
de vrias inovaes. Todavia, a atual crise do Estado, concomitante com as
variaes dos mercados do acar e do lcool, tem revelado uma posio emer
gente na agroindstria canavieira, qual seja: alguns produtores esto optando
pelo maior desenvolvimento tecnolgico de suas estruturas produtivas, no m
bito agrcola e/ou industrial, assinalando uma outra dinmica nesse processo
de concorrncia, marcado outrora pela existncia de uma superproteo do
Estado.
1 Do enfoque neoschumpeteriano utilizaram-se fundamentalmente as idias de Rosenberg
(1969 e 1982), Freeman (1974), Nelson 8 Winter (1977 e 1982), Dosi (1984) e Cochrane
(1979). Mais consideraes sobre esses instrumntais e a adequabilidade ao presente estudo
so feitas em Shikida (1997).
Evoluo da Agroindstria Canavieira Brasileira de 1975 a 1995 71
Em linha gerais, para os neoschumpeterianos, o eixo indstria-mercado,
no qual se processa a interao competitiva estratgia versus estrutura, que
defne a possibilidades e oportunidades tecnolgicas em produtos e proces
sos, e as condies de seleo e de apropriabilidade da inovao sob a forma
de lucros (Possas, 1991). Neste sentido, o approach neoschumpeteriano per
mite verifcar o comportamento das frma e da estrutura de mercado num
quadro dinmico de mudanas tcnicas (como as que surgiram a partir da
crise do petrleo em 1973), incorporando, de certa forma, a interveno es
tatal anlise.
Como o Estado teve (e tem) um papel fundamental na conformao da
agroindstria canavieira brasileira (Belik, 1992), reduzir este estudo apenas a
fatores como a verifcao de como o Estado modifcou as condies de rotina,
busca e seleo das unidades produtivas dessa agroindstria, ou, no tocante
estratgias tecnolgicas, verifcar at que ponto a proteo estatal - dada
via preos garantidos, condies favorveis de investimento etc - no estimu
lou a inovao, signifca entender parte do processo de como se deu a poltica
agroindustrial canavieira do pas. Destarte, uma viso mais abrangente do
arranjo institucional que gravita em torno dessa agroindstria, ligando inte
resses organizados com as estruturas de deciso do Estado, pode ser obtida
atravs do uso da anlise neocorporativista.
Portanto, a anlise neocorporativista proposta procura complementar a
anlise neoschumpeteriana, porquanto permite entender como e por que o
Estado operacionaliza suas polticas, inter agindo com uma srie de grupos de
interesses, dentro ou fora do prprio Estado. Se a existncia do "gargalo"
ir proporcionar um ambiente propcio para o surgimento de inovaes, a
"orquestrao" de interesses, base do neocorporativismo, ser fundamental
para explicar a escolha entre as alternativas inovadoras propostas.
3. A Fase de Expanso "Moderada" do Prolcool (1975 a 1979)
Primeiramente, preciso salientar que a crise do petrleo e a crise da
agroindstria canavieira (decorrente da instabilidade do mercado externo au
careiro), ambas em meados da dcada de 70, contriburam para viabilizar o
surgimento do Prolcool. A crise do petrleo gerou um "gargalo" no processo
produtivo. Segundo Rosenberg (1969), o "gargalo" propicia um ambiente fa
vorvel ao surgimento de vrias opes; neste caso, foi o uso do lcool, do
carvo e do leo vegetal. Contudo, a crise da agroindstria canavieira acabou
72 RBE 1/1999
favorecendo a "orquestrao" de interesses que levou o pas a optar pelo Prol
co 01. Logo, a crise do petrleo levou a surgimento de vrias inovaes, e a
"orquestrao" de interesses defniu qual proposta foi vitoriosa.
A alternativa do lcool combustvel foi bem formulada politicamente, nas
esferas de interesses privados e pblicos. Isto no se verifcou para outra
opo energtica, at porque nas reas desses programas no existia uma
crise semelhante aucareira, nem um forte grupo de presso como o da
agroindstria canavieira.
A "orquestrao" de interesses para viabilizar o Prolcool englobou os
empresrios das usinas e destilarias, o Estado, o setor de mquinas e equipa
mentos e a indstria automobilstica. Para os usineiros tratava-se de diver
sifcar a produo, de "criar" um novo mercado diante das freqentes crises
da economia aucareira. Alm disso, era preciso fazer algo com um parque
produtivo que precisava avanar tecnologicamente e que'estava com tendn
cia sobrecapacidade (Ramos & Belik, 1989). Para o Estado, os interesses
nesse programa resumiam-se nos objetivos nele contidos, quais sejam: econo
mia de divisas; diminuio das desigualdades regionais de renda; crescimento
da renda interna; gerao de empregos; e expanso da produo de bens de
capital. Segundo Belik (1992), com o Prolcool o setor de mquinas e equipa
mentos vislumbrou um quadro de continuidade do crescimento que havia sido
iniciado ao fnal dos anos 60 e que atingiu o seu auge no "milagre" econmico
do pas. Para a indstria automobilstica, a crise do petrleo impedia, de
certa forma, a continuidade da poltica rodoviarista peculiar ao desenvolvi
mento brasileiro, e o carro movido a lcool despontava como uma alternativa
de expanso do transporte rodovirio.
As mudanas por que passou a agroindstria canavieira para a imple
mentao do Prolcool, capitaneadas pela interao estratgica de interesses
privados e pblicos ante uma condio histrica particular (crise da economia
aucareira e choque do petrleo), possibilitaram a ocorrncia de uma srie de
inovaes, quais sejam: o "novo" produto dessa agroindstria (o lcool com
bustvel); suas modernas tcnicas de produo; o "novo" mercado criado e as
novas composies agroindustriais institudas (destilarias autnomas); alm
do "novo" motor adaptado ao lcool.
Do ponto de vista institucional, o gerenciamento do Prolcool coube, ini
cialmente, Comisso Nacional do

lcool (Cnal) e, posteriormente, Comis

so Executiva Nacional do

lcool (Cenal), cujo objetivo era de dar suporte

Evoluo da Aroindstria Canavieira Brasileira de 1975 a 1995 73
tcnico e administrativo Cnal. Para a execuo do Prolcool houve um forte
apoio ofcial, sob a forma de fnanciamentos, incentivos creditcios e fscais,
subsdios e/ou incentivos de preos. Os instrumentos bsicos para implemen
tao do Pro lcool consistiam no estabelecimento de preos remuneradores a
lcool, atravs da paridade com o preo do acar, na garantia da compra do
produto pela Petrobras e na criao de linhas de crdito para fnanciamento
das partes agrcola e industria1.2
De fato, um programa como o Pro lcool , que pretendia inserir o lcool
na matriz energtica brasileira, necessitava de um macio investimento na
agroindstria canavieira, haja vista a infra-estrutura de at ento, voltada,
basicamente, para atender as demandas de alguns setores tradicionais (pro
dutos farmacuticos, bebidas, qumica etc.). Assim, de 1975 a 1980 foram
investidos no Prolcool US$1,019 bilho, sendo 75% desta quantia advindos
.
de recursos pblicos e 25% de recursos privados (Lopes, 1996). Esta monta foi
usada em 209 projetos, na sua maioria visando instalao ou modernizao
de destilarias em reas tradicionais da agroindstria canavieira (destacada
mente em So Paulo, Alagoa, Pernambuco e Rio de Janeiro). Vale realar
que para a primeira fase do Prolcool foi estabelecida a meta de produo de
3 bilhes de litros de lcool na safra 1979/80, e essa meta foi ultrapassada em
13,2%.
Para Goldin e Rezende (1993), embora o Prolcool estivesse inteiramente
a cargo do setor privado - o qual, diga-se de passagem, de capital na
cional -, seu notvel crescimento dependeu de amplas subvenes governa
mentais. Trata-se, pois, de um caso onde o Estado interferiu no padro de
busca das empresa da agroindstria canavieira, aps processos interativos de
ajustes de interesses junto iniciativa privada.
Neste contexto, os grandes benefcirios nessa fase do programa foram
alguns estabelecimentos tradicionais do setor, responsveis por boa parte da
produo de lcool no perodo (Moreira, 1989). Ademais, o Prolcool teve
como diretriz bsica o aproveitamento da capacidade ociosa das destilarias
anexas usinas de acar, no sentido de contribuir para a produo de lcool
anidro a ser adicionado gaolina.
2 Pode-se afrmar que as condies de fnanciamentos do programa, tanto para o segmento
agrcola quanto para o industrial, eram assaz atraentes (ver Moreira, 1989).
74 RBE 1/1999
Em suma, o fato de o produtor da agroindstria canavieira assumir o
paradigma subvencionista3 diminui a existncia de incertezas nesse segmento
produtivo, posto haver, entre outras vantagens, a garantia de mercado para o
lcool combustvel.
4. A Fase de Expanso "Acelerada" do Prolcool (1980 a 1985)
Na segunda fase do Prolcool, diante de um novo confito no Oriente Mdio
- entre Ir e Iraque, que contribuiu para que os preos do petrleo atingissem
patamares elevados (mais de US$30 o barril) - e diante de uma majorao das
taxas de juros internacionais, acelerou-se a implementao do uso do lcool
hidratado como combustvel nico e deu-se mais nfase implantao de des
tilarias autnomas.4 Dessa vez, o programa objetivou alcanar a produo de
10,7 bilhes de litros em 1985, ou seja, mais do que tripicar a produo em
aproximadamente seis anos, alm de fortalecer seus propsitos iniciais (econo
mia de divisas, gerao de empregos etc.).
Na segunda fase do Prolcool verifcaram-se trs movimentos - no
estanques - importantes para maior alavancagem do programa. Primeiro,
no mbito da agroindstria canavieira, intensificou-se a produo de lcool
hidratado a partir da expanso das destilarias autnomas. Segundo, no mbito
do Estado, a Petrobras continuou responsvel pela comercializao do lcool,
dando ao produtor garantia de compra do produto, alm de dividir parte dos
custos de estocagem (Olalde, 1993). Foram tomadas medidas inovadoras de
estmulo ao uso do veculo movido exclusivamente a lcool, como reduo da
alquota do imposto sobre produtos industrializados (IPI) e da taxa rodoviria
nica para veculos privados dessa natureza, iseno do IPI para txis a lcool
e o estabelecimento de um limite do preo ao consumidor de lcool hidratado
de 65% em relao ao preo da gasolina (Olalde, 1993). Foi definida, tambm,
a obrigatoriedade de adicionamento de 22% de lcool anidro gasolina. E,
3 o paradigma subvencionista consiste em um padro de soluo de problemas polticos e
tecno-econmicos, onde o Estado se caracteriza, geralmente, como um agente subvencionador
do segmento produtivo que recebe seu auxaio. Esse neologismo denota um carter altamente
intervencionista, cuja forma de protecionismo estatal - dado atravs de expedientes como
subsdios, cotas de produo etc. - contribui para assegurar a sobrevivncia de uma classe,
contrariando, assim, as regras de mercado e da concorrncia.
4 Durante a primeira fase do Prolcool a produo de lcool anidro aumentou quas 12 vezes,
enquanto a produo de lcool hidratado duplicou. Ao revs, durante a segunda fase a produo
de lcool anidro no chegou nem a duplicar, enquanto a produo de lcool hidratado aumentou
quase 13 vezes.
Evoluo da Agroindstria Canavieira Brasileira de 1975 a 1995 75
anidro gasolina. E, do ponto de vista institucional, incluram-se outros
agentes fnanceiros a fm de aumentar o raio de ao dos fnanciamentos di
rigidos a programa. O terceiro impulso alavancagem do Prolcool ocorreu
na indstria de mquina e equipamentos para a agroindstria canavieira e
na indstria automobilstica, onde foram estimuladas sua produes diante
da possibilidade de expanso desses mercados.
N a segunda fase do Prolcool (1980 a 1985), a "orquestrao" de interesses
foi ainda mais intensa do que na primeira, haja vista conseguir reunir inte
resses que foram desde a indstria de bens de capital at o consumidor fnal
- ou seja, o proprietrio de automvel movido a ,lcool hidratado -, passando
por setores como agricultura, indstria e servios (Belik, 1992).
Devido nova amplitude, um maior volume de recursos deveria ser in
vestido na segunda fase do Prolcool. Com efeito, aproximadamente US$5,406
bilhes foram investidos nesse programa entre 1980 e 1984, dos quais 56%
capital pblico e 44% capital privado (Lopes, 1996). Dados obtidos junto
Cenal mostram apectos interessantes sobre a distribuio regional dos pro
jetos enquadrados no Prolcool at fns de 1985. Os estados que acolheram
o maior nmero de projetos enquadrados nesse programa foram: So Paulo
(42,5%), Mina Gerais (10,5%), Alagoas (7,0%), Paran (6,6%), Gois (6,3%),
Pernambuco (5,9%), Rio de Janeiro (3,0%), Paraba (2,7%), Mato Grosso
(2,3%) e Mato Grosso do Sul (2,3%). Com a rubrica recursos do Prolcool, as
participaes percentuais desse enquadramento de projetos no foram muito
diferentes da exposio anterior. Os estados que mais se destacaram na ab
soro de recursos d Prolcool foram: So Paulo (36,0%), Minas Gerais
(10,3%), Alagoas (8,1%), Paran (7,9%), Gois (7,2%), Pernambuco (7,1%),
Mato Grosso (3,2%), Rio de Janeiro (3,0%), Paraba (2,7%) e Mato Grosso
do Sul (2,5%).
Cabe destacar algumas colocaes relativas alterao geogrfca da pro
duo alcooleira nacional (Ricci, 1994). Primeiro, registrou-se o fortaleci
mento da produo alcooleira em regies e estados j tradicionais nesse seg
mento produtivo, como So Paulo e Rio de Janeiro (no Sudeste), e Alagoas e
Pernambuco (no Nordeste). Segundo, outros estados, dotados de uma razovel
infra-estrutura agroindustrial canavieira, praticamente direcionada para o
acar, expandiram-se tambm na rea alcooleira: Minas Gerais, Paran,
Paraba e Rio Grande do Norte. Terceiro, estados como Gois, Mato Grosso
76 RBE 1/1999
do Sul e Mato Grosso, sem qualquer tradio nesse setor, passaram a ganhar
destaque com a produo de lcool.
Esses fatos vm confrmar, por um lado, a posio hegemnica de alguns
empresrios tradicionais da agroindstria canavieira, que efetivaram pioneira
mente a novas combinaes no incio do Pro lcool. Esses empresrios pas
saram a concentrar maiores esforos na produo de lcool hidratado, com
nfase em destilaria autnoma.5 Por outro lado, diante da revigorada srie
de vantagens concedida pelo Estado, subsidiando o uso do carro movido a l
cool hidratado - a proporo de vendas de veculos movidos a lcool saltou de
28,5%, em 1980, para 96%, em 1985 (Brasil, 1991) - e estimulando a produo
e consumo desse tipo de combustvel, houve uma maior atrao de "novos"
empresrios para essa rea. A adeso de imitadores ao Prolcool foi signi
fcativa, seja de empresrios da prpria agroindstria canavieira que ainda
estavam receosos quanto ao futuro desse programa, sej de empresrios sem
qualquer tradio nesta atividade.
Simultaneamente ampliao do Prolcool durante 1980-85, ocorreram
novos desenvolvimentos tecnolgicos que abriram perspectivas de mudanas
na dinmica econmica da agroindstria canavieira: em 1983 surgiu uma
inovao no mtodo de pagamento da cana, que passou a ser pelo teor de
sacarose e pureza do caldo (Macedo, 1996); e novas variedades de cana-de
acar foram implantadas com a fnalidade de melhorias na produtividade.
Essas inovaes, bem como outras (por exemplo, a adaptao dos motores dos
carros ao lcool hidratado), podem ser consideradas trajetria tecnolgicas
pelas quais o Prolcool evoluiu.
De fato, os ganhos em termos de rendimento agrcola na agroindstria
canavieira ultrapassaram a caa das 60tjha a partir de 1982. Entre 1977
e 1985, o rendimento agrcola elevou-se em 19,5%, enquanto o rendimento
industrial (segundo Magalhes et alii, 1991), em litros por tonelada de cana
de-acar, subiu cerca de 23,2%. Isto signifcou um incremento anual na
produtividade da agroindstria canavieira de 2,25 e 2,64%, respectivamente
para os segmentos agrcola e industrial. Segundo Natari (1992) tambm
ocorreu uma boa evoluo do rendimento agroindustrial para o acar, que,
para 1979-81 e 1985, apresentou valores da ordem de 5.349kgjha e 6. 649kgjha,
5 o nmero de destilarias autnomas no Prolcool (posio at fns de 1985) correspondeu
a 59% do total de estabelecimentos, sendo sua capacidade de produo igual a 6.748,7 milhes
lsafa, que equivaleram a 54,2% da capacidade total de produo.
Evoluo da Aroindstria Canavieira Brasileira de 1975 a 1995 77
respectivamente. Contudo, esse crescimento no foi uniforme no Brasil. Para
a Comisso de Economia, Indstria e Comrcio (Brasil, 1991), a taa de
crescimento do rendimento agroindustrial do lcool (l/ha) foi igual a 4, 1 % a.a.,
isto em termos de Brail e enfocando 1979/80 a 1984/85. Para o Centro-Sul
e Norte-Nordeste verifcaram-se, respectivamente, 4,0% a.a. e 3,3% a.a. Lima
(1992) asinala a diferena entre os rendimentos agroindustriais do acar
para o Centro-Sul e Norte/Nordeste, sendo o primeiro mais efciente que o
segundo em aproximadamente 30%.
Dessa informaes sobressai-se a questo da diferenciao, em termos de
produtividade, verifcada entre a macrorregies e estados representativos da
agroindstria canavieira brasileira. Embora seja reconhecida essa diferena
de produtividade, e tambm de custos de produo (Lima, 1992), esta cons
tatao no pode ser considerada ad litterm, pois, tanto no Norte-Nordeste
,quanto no Centro-Sul, ou mesmo em So Paulo, coexistem os produtores
ditos mais modernos, com maior produtividade, e os mais atraados, de baixa
produtividade (Shikida, 1997).
Para Melo e Pelin (1984) e Villanova (1995), essas disparidades regionais
existentes na agroindstria canavieira do Brail no se limitam apena aos
entraves relacionados com os problemas edafoclimticos e topogrfcos que
existem no eixo nordestino - em especial a qualidade do solo, a seca peridi
ca e a topografa relativamente acidentada que impede o uso mais intensivo
da mecanizao -, ma, sobretudo, porque nos estados do Centro-Sul, no
tadamente So Paulo, a lavoura canavieira apresenta tecnifcao razovel em
praticamente toda a fases da cultura, o mesmo no ocorrendo na maioria
da unidades do Nordeste.
Essa tecnifcao favorvel deve-se, inclusive, maior concentrao tcnica
e econmica em torno da agroindstria canavieira paulista, posto ser neste
estado onde esto localizados os maiores centros de pesquisa, bem como a
principais indstria produtora de mquina e equipamentos direcionados
para esse segmento produtivo (Szmrecsnyi, 1979; Ricci, 1994).
5. A Fase de "Desacelerao e Crise" do Prolcool (1986 a 1995)
5.1 Avaliao geral
Entre 1985 e 1990 foram investidos no Prolcool cerca de US$0,511 bilho,
dos quais 39% capital pblico e 61 % capital privado (Lopes, 1996). Aps ter
78 RBE 1/199
atingido seu auge em termos de recursos investidos em 1980-84, este valor foi
o menor j investido numa fae do Prolcool. Alm da retirada gradual dos
investimentos pblicos no Prolcool, antecipando uma tendncia de afata
mento do Estado da agroindstria canavieira (Eid, 1996), a partir da safa
1986/87 comea a despontar a crise no abatecimento de lcool (tabela).
Tabela
Produo e consumo de lcool anidro e hidratado no Brail:
Safra ou
ano
1985/86
1986/87
1987/88
1988/89
1989/90
1990/91
1991/92
1992
1993
1994
1995
Prod3io
am o
3.200,0
2.163,1
1.983,7
1.725,9
1.451,7
1.288,5
1.986,8
1.986,8
2.216,4
2.522,6
2.869,1
1985-86 a 1995
(em milh{ de litros)
hcl
Produo
tota
COIO
am ro
8.621,0 11.821,0 2.212,6
8.352,9 10.516,0 2.426,1
9.470,2 11.453,9 2.012,0
9.987,3 11. 713,3 1.973,6
10.429,2 11.880,9 1.332,5
10.494,0 11.782,6 1.872,5
10.765,3 12.752,1 1.756,2
10.729,4 12.716,2 1.899,0
9.480,6 11.697,0 2.548,3
8.763,0 11.285,6 2.850,4
9.837,7 12.706,8 3.367,8
ansuo
1 rat o
Consuo
tota
6.761,7 8.974,3
.8.760,3 11.186,3
8.983,1 10.995,1
10.128,3 12.101,9
10.614,8 11.947,3
9.899,8 11.772,3
10.031,2 11.787,4
9.630,7 11.529,7
9.404,4 11.925,7
9.665,1 12.515,5
9.722,0 13.098,8
Fonte: compilado do IAA (dados primrios), Copersucar (1993), Datagro (dados primrios)
e Agrianual 97.
Este desequilbrio entre a oferta e a demanda de lcool combustvel levou
necessidade de importao do produto a patir de 1989, inclusive na forma
de metanol, para adies gaolina ou a prprio lcool hidratado (Parro,
1996). Entretanto, deve-se destaca que um dos objetivos do Prolcool a
economia de divisa, e a importa de lcool contradiz esta proposio.
Outro indicador de reduo do mpeto do Prolcool pode ser constatado
na variao da rea colhida com cana-de-acar. Neste sentido, de 1975 a
1979, a taa de crescimento da rea colhida foi equivalente a 6,6% a.a. De
1980 a 1985, verifcou-se uma maior taa de crescimento, cerca de 8,7% a.a.
Em contrate, observa-se um inexpressi
v
o crescimento, cerca de 0,6% a.a.,
para 1986 a 1995.
Evoluo da Aroindria Canavieira Brasileira d 1975 a 1995 79
Enquanto, pelo lado do Estado, os recursos pblicos investidos no Prol
cool diminuam paulatinamente, pelo lado do produtor de lcool a instabi
lidades na produo contribuam para srios desequilbrios entre a oferta e a
demanda por este produto. Se a formao de expectativas est vinculada
vigncia de um estado de confana quanto ao futuro, pode-se aferir que tais
fatores teriam necessariamente de se refetir nos comportamentos de agentes
econmicos de suma importncia para o Prolcool: a indstria automobilstica
e o consumidor de lcool combustvel.
Analisando a evoluo da proporo de venda de veculos a lcool no pas
durante a dcadas de 80 e 90, nota-se que, aps evoluir de 28,5 para 88,5% nos
primeiros quatro anos da dcada de 80, a venda de carro a lcool ultrapassou
a casa dos 90% durante os quatro anos seguintes. Porm, em 1994 o veculo
a lcool representou 12,2% do volume total das vendas de carros produzidos
internamente e, em 1995, a participao desse item chegou a ser de apenas
3,6%.
Mas, diante desse atual cenrio, por que razo teria o Prolcool entrado
numa fase to crtica, se sua "orquestrao" de interesses, outrora bem
sucedida, aparentava-se razoavelmente consolidada? Assim como a indagao,
esta resposta pasa pela relao entre "gargalo" tecnolgico e "orquestrao"
de interesses. Faz-se necessrio realar que o "gargalo", oriundo da crise do
petrleo, e que foi vital para a criao e expanso do Prolcool, desapareceu
diante da queda internacional do preo do petrleo e do aumento da produo
interna deste insumo. Assim, desapareceu a justifcativa diante da populao
para manter o corporativismo em torno desse programa.
Sobre a "orquestrao" de interesses no mbito do Estado, existem trs
frentes a serem discutida a esse respeito: a posio da Petrobras, a extino
de rgos pblicos ligados agroindstria canavieira e a alterao do prprio
perfl do Estado.
De acordo com o artigo "Prolcool gera R$1,3 bi de prejuzo por ano e
mantm 1,3 milho de empregos" (Folha de S. Paulo, 25-2-1996), uma das es
tratgias que o Estado tem feito para manter o Prolcool obrigar a Petrobras
a comprar o lcool combustvel a um preo maior do que estabelecido para
venda distribuidora e postos de servios. A diferena, que inclui o prejuzo
dessa operao e os custos de transporte, fca a cargo dessa empresa estatal por
determinao superior do seu acionista majoritrio, o Estado (Belik, 1992).
Uma outra razo para os interesses da Petrobras contra o Prolcool trata-se
80 RBE 1/1999
do aumento da produo nacional de petrleo e da conseqente diminuio
da dependncia externa desse produto.
Quanto aos outros rgos pblicos ligados agroindstria canavieira, sabe
se, com bae em Ramos e Belik (1989), que o Pro lcool contribuiu para que
o Instituto do Acar e do

lcool (IAA) parcialmente deixasse de ter poder

como instituio reguladora do setor. Embora o esvaziamento do IAA j
fzesse parte dos interesses de alguns empresrios da agroindstria canavieira,
em especial os do Centro-Sul, este rgo constitua ainda uma "trincheira
de luta" dos produtores nordestinos (Ramos & Belik, 1989). Desse modo,
tal medida poderia contribuir para acirrar o desequilbrio de fora entre os
usineiros do Norte-Nordeste e os do Centro-Sul.
O fato que, com a extino do IAA, atravs da Medida Provisria n.151,
de 15 de maro de 1990, o Prolcool perdeu duas instituies que poderiam,
qui, contribuir para criar condies de um desenvolvimento mais equilibrado
do setor (a extino do IAA implicou tambm a extino do Planalsucar).
A tnica de restruturao do Estado est intimamente ligada anlise do
seu perfl, no s diante da agroindstria canavieira como de toda a economia.
Portanto, o que se tem observado no Brasil a partir dos anos 90 um Estado
revestido de interesse neoliberal, ma tambm afetado por uma sria crise
fscal que, segundo Goldin e Rezende (1993), tem forado a conteno do
crescimento do Pro lcool. Para Quadros (1995:22), "no h como dissociar o
destino do Prolcool dos resultados do processo de reorganizao do Estado".
Em relatrio apresentado Cmara dos Deputados, a subcomisso espe
cial para exame da situao do setor sucroalcooleiro braileiro atestou que.
o principal motivo para a desregulamentao da agroindstria canavieira "
a constatao de que o governo vem sendo absolutamente inefciente em seu
papel de planejador e regulador desta atividade" (Brasil, 1991:19).
Esse posicionamento do Estado tambm provocou efeitos em outros in
teresses do Prolcool. No mbito da indstria de mquinas e equipamentos
para a agroindstria canavieira, a situao de escasez de fnanciamentos inter
rompeu alguns processos de implantao ou ampliao de destilarias, provo
cando incerteza naquela indstria decorrentes da falta de encomenda (Belik,
1992). Para Parro (1996), a falta de confana no abastecimento de lcool,
o aumento gradativo do preo do lcool hidratado em rela a da gaolina
(a relao entre o preo do lcool e o da gaolina elevou-se para 64,5% em
1979, e para 80% em meados da dcada de 90), e a diminuio do estmulo de
Evoluo da Agroindstria Canavieira Brasileira de 1975 a 1995 81
menor IPI fzeram com que a venda de veculos a lcool cassem. No coube
outra sada indstria automobilstica seno diminuir a produo de veculos
a lcool e aumentar a produo de. veculos a gasolina, redirecionando sua
trajetrias tecnolgica.
5.2 A evoluo diferenciada e o paradigma tecnolgico na agroinds
tria canavieira
No mbito da agroindstria canavieira, a crise do Prolcool confrmou a
existncia de produtores que adotara'n um outro paradigma como modelo
de sobrevivncia e realou a existncia de evoluo diferenciada neste setor
produtivo.
Para a Copersucar, na atual redefnio do papel do Estado e diante da
.
crise do Prolcool, o nus do ajuste setorial deve ser pago pelos usineiros
do Nordeste (Belik, 1992), posto o seu atraso tecnolgico e a conseqente
baixa produtividade. Por outro lado, as performances poltica e organizacional
dos usineiros nordestinos e de sua representao poltica salientam amide a
necessidade de manuteno de privilgios locais, como a taxa de equalizao
de custos e a reserva de mercado, sob pena de grandes perdas em termos de
gerao de emprego e renda (Lima, 1988a e 1988b).
As diferenas de desempenho entre os principais expoentes da agroinds
tria canavieira podem ser verifcadas tambm em termos de custos industriais
de produo do acar e lcool, que englobam o custo da matria-prima no
campo, do transpo
r
te e o custo industrial (Lima, 1992). As diferenas nos
custos de produo esto evidentemente ligada diferentes produtividades.
A Comisso de Economia, Indstria e Comrcio (Brasil, 1991), por exemplo,
destacou a taxa de crescimento do rendimento agroindustrial do lcool (litros
por hectare) como sendo igual a 3,3% a.a. para o Brail de 1976/77 a 1989/90.
Se forem considerada as macrorregies Centro-Sul e Norte-Nordeste em se
parado, verifcaram-se taxas de crescimento do rendimento agroindustrial do
lcool equivalentes a 4,56% a.a. e 0,52% a.a., respectivamente. Lima (1992)
assinala a diferena entre os rendimentos agroindustriais do acar (quilo
grama de acar por hectare) para o Centro-Sul e Norte-Nordeste: o primeiro
mais efciente que o segundo em aproximadamente 30%.
82 RBE 1/1999
Nesse panorama de disparidades existentes na agroindstria canavieira,
cabe frisar o destaque mpar de So Paulo em termos de melhores indicadores
de produtividade do setor. De acordo com Balsadi et alii (1996), o rendimento
agrcola da cana-de-acar (quilograma por hectare) em So Paulo cerca de
20% maior que o registrado em termos nacionais, pois so intensos os trabalhos
de pesquisa e asistncia tcnica dedicados a essa cultura. Este destaque
paulista pode ser estendido tambm atividade industrial da produo de
acar e lcool (Copersucar, 1993; Eid, 1996).
Os ganhos de produtividade agrcola e agroindustrial no segmento
canavieiro foram obtidos principalmente a partir do uso dos seguintes fatores:
inovaes biolgica, com novas variedades de cana oriundas de vrios institu
tos de pesquisa; inovaes fsico-qumicas, como a utilizao da fertirrigao
com o vinhoto e as novas tcnica de fermentao alcolica; inovaes mecni
cas, com o uso de tratores e implementos agrcolas mail desenvolvidos; e
inovaes asociadas formas de organizao do trabalho e mtodos de pro
duo, como novas formas de gerenciamento da produo agrcola e industrial
e o reaproveitamento do bagao da cana para a gerao de energia, entre
outros.
preciso salientar, todavia, que, no levantamento de campo da safra
1995/96, a Fndao Getulio Vargas revelou alguns detalhes signifcativos
sobre a recente evoluo tecnolgica da agroindstria canavieira. Para So
Paulo, a pesquisa confrmou a elevada concentrao de terras nas mos das
unidades industriais e/ou de grandes produtores, bem como o maior dire
cionamento para a colheita mecanizada e outras prtica visando reduo
de custos, como a fertirrigao, a aplicao de torta de fltro e a racionalizao
gerencial e administrativa. Essa preocupao tecnolgica tambm estendeu-se
para Minas Gerais e Rio de Janeiro. Nos estados de Pernambuco e Alagoas, a
transferncia de parte da cultura da cana de rea acidentadas para reas mais
planas e acessveis s mquinas e o uso intensivo de tcnicas agrcolas reve
laram, assim como para seus congneres do Centro-Sul, uma maior evoluo
tecnolgica (Santos, 1996).
Essas colocaes mostram o posicionamento recente de algumas usinas
e destilaria, sendo sugestivas de uma maior assimilao do paradigma tec
nolgico como forma de sobrevivncia neste setor. Sobre isto importante
destacar que o que ocorreu na agroindstria canavieira o fato de a maioria
dos produtores, a se inserir neste oligoplio, ter estado sujeita a uma srie de
Evoluo da Agroindstria Canavieira Brasileira de 1975 a 1995 83
arranjos institucionais, o que lhe garantia um certo paradigma subvencionista
como forma de sobrevivncia, no qual o Estado interferia no padro de busca
da empresa. Com isso, muitos produtores habituaram-se a expedientes como
a garantia de margens de lucro, a reserva de mercado e a concesso de subs
dios, entre outros, mesmo diante do atual processo de desregulamentao do
setor. Isto explica a relativa falta de importncia do progresso tcnico nessa
agroind stria.
No obstante, a crise fscal e fnanceira do Estado, concomitante com as
variaes dos mercados do acar e do lcool, revelou uma outra posio emer
gente, qual seja: houve, sim, produtores que, mesmo diante desse paradigma
subvencionista, optaram pelo maior desenvolvimento tecnolgico de suas es
truturas produtivas, nos mbitos agrcola e/ou industrial, demarcando uma
outra dinmica nesse processo de concorrncia. Neste contexto, percebe-
se que alguma empresa ligadas agroindstria canavieira asumiram um
paradigma prprio - o paradigma tecnolgico -, diferenciando-se da demais
empresas por meio de um maior progresso tcnico. A reduo nos custos
de produo, atravs da adoo de inovaes, apresentou-se como a tra
jetria tecnolgica ideal para as empresas que se diferenciaram. Para tanto,
recorreu-se atividades de pesquisa agronmica e industrial voltada para
o desenvolvimento setorial, enquanto as inovaes tecnolgicas criadas foram
sendo implementada mormente por um processo de leaming-by-doing (LBD)
aprendizado via processo produtivo. Os resultados derivados da pesquisa
e desse aprendizado foram revertidos em termos de maiores rendimentos na
produo e/ou diminuio de custos, sendo os maiores benefcirios dessas
conquista os empresrios que implementaram essa inovaes, situados em
sua maioria nos estados do Centro-Sul (com destaque para So Paulo). o
caso de vrias usina da Copersucar, consideradas, segundo Eid (1996), en
tre as mais modernas do pas (como a So Martinho), e de outras usinas
paulista de grande porte e independentes (como a Usina da Barra e a Usina
Santa Elisa). Outros estados, sobretudo os do Norte-Nordeste, evidencia
ram algumas unidades produtivas que progrediram na questo da tecnologia
aplicada ao cultivo da cana-de-acar e na questo da racionalizao geren
cial/administrativa do parque industrial canavieiro (Santos, 1996).
Como a agroindstria canavieira vive um momento absolutamente crtico
no que se refere dvida dos proprietrios de usinas e destilarias, a situao
fnanceira recente contribui para atestar a existncia de uma evoluo diferen-
84 RBE 1/1999
ciada no setor e para demonstrar que de fato houve empresas que adotaram
o paradigma tecnolgico como padro de concorrncia, utilizando a maior
produtividade como trunfo para se manterem fnanceiramente "saudveis".
Em "Liberao de preos uma opo estudada" e "Fazenda quer 'rolar'
s crditos bons" (Folha de S. Paulo, 25-2 e 25-3-1996), a Subcomisso de
Financiamento do Prolcool, que est vinculada ao Ministrio da Fazenda,
constatou que do excessivo nmero de estabelecimentos produtores de lcool
no Brail (cerca de 346), apenas 57,8% foram considerados "pasveis de salva
o" (quanto sua situao fnanceira). Neste sentido, a estratgia do Estado
estimular fuses e trocas nos comandos acionrios, alm de propor o re
fnanciamento de dvidas. Em outro extremo, cerca de 11,0% da unidades
avaliada apresentaram diagnstico de inviabilidade tcnico-fnanceira e 12, 1 %
encerraram sua atividades. Outrossim, cerca de 19, 1% dos estabelecimentos
produtores de lcool estavam adimplentes com os seus fnanciamentos, apre
sentando todos os compromissos fscais, previdencirios e trabalhista em dia.
Isto por terem baicamente diversifcado sua produes e imposto uma ad
ministrao mais efciente, trabalhando em regime de alta produtividade (ou
seja, adotando o paradigma tecnolgico). Remontando idia de Nelson e
Winter (1982), a concorrncia tende a produzir vencedores e perdedores, onde
alguma frmas tiraro maior proveito da oportunidades tcnicas do que ou
tras; neste caso, o xito vai para aquelas frmas que priorizaram o paradigma
tecnolgico.
Segundo Olalde (1993), boa parte das empresa da agroindstria cana
vieira paulista que encerraram suas atividades ostentava baixos ndices de
produtividade e no tinha experincia relevante na atividade nem deciso de
investir em capacitao tecnolgica, estando localizada, em certos caos, em
solos marginais para a lavoura canavieira. Ademais, essas empresas teriam
sido fruto da "corrida do lcool" empreendida por muitos empresrios opor
tunista, verifcada a partir da segunda fae do Prolcool, e, sem a benesses
do Estado, no tiveram como sustentar sua atividade produtiva.
6. Consideraes Finais
Este artigo procurou analisar a evoluo da agroindstria canavieira do
Brail de 1975 a 1995, perodo batante relacionado conduo do Prolcool.
Evoluo da Agroindstria Canavieira Brasileira d 1975 a 1995 85
Pode-se aferir que a primeira crise do petrleo gerou um "gargalo" no
processo produtivo, propiciando ambiente favorvel a surgimento de alterna
tiva energtica. A concomitante crise da agroindstria canavieira favoreceu
a "orquestrao" de interesses que levou o pas a optar pelo Prolcool. Com o
incio deste programa (em 1975), o produtor esteve novamente sujeito a uma
srie de arranjos institucionais patrocinados pelo Estado, que lhe garantia um
paradigma subvencionista como padro de sobrevivncia.
O subperodo 1980-85 evidenciou o aprofundamento desse "gargalo",
provocado pela segunda crise do petrleo, propiciando agora ambiente fa
vorvel para o lanamento do lcool hidratado, enquanto a "orquestrao"
de interesses corroborou essa alternativa como a opo energtica mais ade
quada para a substituio de derivados do petrleo. Verifcou-se o fortaleci
mento da posio hegemnica de alguns empresrios considerados inovadores
. na agroindstria canavieira e maior adeso de imitadores.
De 1986 a 1995, pasou-se de um perodo de desacelerao do crescimento
crise do Prolcool. O "gargalo", oriundo da crise do petrleo, desapareceu.
Destarte, desapareceu a justifcativa para manter o corporativismo em torno
do Prolcool. A crise desse programa contribuiu para avultar as diferena
de produtividade existentes na agroindstria canavieira, onde alguma em
presa menos preparada em termos de capacitao tecnolgica encerraam
sua atividades ou foram incorporadas pelas mais dinmicas (que adotaram o
paradigma tecnolgico).
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