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A COOPERAO TCNICA HORIZONTAL BRASILEIRA COMO INSTRUMENTO DA POLTICA EXTERNA: A EVOLUO DA COOPERAO TCNICA COM PASES EM DESENVOLVIMENTO CTPD

D NO PERODO

1995-2005

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

Ministro de Estado Secretrio-Geral

Embaixador Celso Amorim Embaixador Antonio de Aguiar Patriota

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Presidente Instituto Rio Branco Diretor-Geral

Embaixador Jeronimo Moscardo

Embaixador Georges Lamazire

A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.

Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br

CARLOS ALFONSO IGLESIAS PUENTE

A cooperao tcnica horizontal brasileira como instrumento da poltica externa: a evoluo da cooperao tcnica com pases em desenvolvimento CTPD no perodo 1995-2005

Braslia, 2010

Copyright Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@itamaraty.gov.br Capa: Flavio Shir - Composio leo sobre papel - 48 x 65 cm - 1964 Museu de Arte Brasileira (MAB-FAAP) Equipe Tcnica: Maria Marta Cezar Lopes Cntia Rejane Sousa Arajo Gonalves Erika Silva Nascimento Fabio Fonseca Rodrigues Jlia Lima Thomaz de Godoy Juliana Corra de Freitas Programao Visual e Diagramao: Juliana Orem e Maria Loureiro

Impresso no Brasil 2010 I26c Iglesias Puente, Carlos Alfonso. A cooperao tcnica horizontal brasileira como instrumento de poltica externa: a evoluo da cooperao tcnica com pases em desenvolvimento CTPD- no perodo 19952005 /Carlos Alfonso Iglesias Puente. Braslia : FUNAG, 2010. 340p. : il. LIII Curso de Altos Estudos ISBN: 978.85.7631.230-7 1. Cooperao tcnica. 2. Pases em desenvolvimento. 3. Poltica externa. I. Ttulo CDU: 341.232

Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.

terna e indelvel memria de Dirce, minha me, que deixou a seus prximos, entre tantos outros legados, a confiana e o otimismo inquebrantveis em face de obstculos, a f constante e a luta tenaz diante de dificuldades, exemplos que constituem para mim fonte de inspirao permanente.

Agradecimentos

Ao Embaixador Marco Cesar Meira Naslausky, meu estimado chefe atual (e pela terceira vez), sbio e perspicaz orientador, permanente incentivador e dileto amigo, que me abriu as portas para o mundo da cooperao tcnica internacional, ao me convidar, em 2001, para integrar sua equipe na ABC. Ao Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira, meu primeiro chefe na carreira diplomtica, pela confiana e amizade com que sempre me tem distinguido. Ao Embaixador Lauro Barbosa da Silva Moreira, pelo apoio e confiana durante os dois anos e meio em que trabalhei sob sua orientao na ABC. Ao Embaixador Elim Saturnino Ferreira Dutra, juntamente com os Embaixadores Naslausky e Moreira, acima citados, por me haverem concedido relevantes entrevistas. Aos colegas e amigos Embaixador Sergio Luiz Canaes, e Secretrio Milton de Figueiredo Coutinho Filho, Cnsul-Adjunto em Barcelona, pelo inestimvel, paciente e cuidadoso trabalho de reviso. Ao colega e amigo Conselheiro Sergio Ricoy Pena, pela ajuda e alento durante a pesquisa, elaborao e sustentao oral do trabalho. direo da Agncia Brasileira de Cooperao (ABC), na gesto do Embaixador Luiz Henrique Pereira da Fonseca, pela contribuio dada por inmeros funcionrios da Agncia durante a pesquisa documental. Entre tantos,

destaco o Oficial de Chancelaria Maximilian Moraes Cid e os demais funcionrios da CGAP, em especial aos integrantes do Arquivo da ABC, pelo recorrente apoio. Agradeo, de forma especial, Agente Administrativa Delourdes dos Reis Alves (CGAP), pela rigorosa contribuio na pesquisa de dados oramentrios, bem como a Doutora Renalva Pereira de Miranda (CGPD/NAF), pela ajuda na coleta de dados tcnicos e financeiros. Diviso das Naes Unidas (DNU), na gesto de minha colega e amiga Ministra Glivnia Maria de Oliveira, pelos dados e informaes relevantes fornecidos. Aos colegas e funcionrios do Consulado-Geral em Barcelona, pelo nimo e pelo excelente ambiente de trabalho, e, em particular, ao Oficial de Chancelaria Alusio Reinaldo Moura Silva, pela ajuda na organizao do banco de dados. A meu pai, minha irm e demais familiares, pelo apoio e estmulos constantes.

I look forward confidently to the day when () all our gifts and resources are held not for ourselves alone, but as instruments of service for the rest of humanity. Martin Luther King, Jr. La caridad se ejerce verticalmente y desde arriba; la solidaridad es horizontal. Eduardo Galeano

Lista de Abreviaturas e Siglas

ABC ACP ADB AECI AgCI AGNU AGU AH ANA ANEEL ANVISA AOD APEC APCI ASEAN A T

Agncia Brasileira de Cooperao Pases da frica, Caribe e Pacfico, sobretudo os que tenham sido no passado colnias de potncias europeias (ostentam acesso privilegiado ao mercado da UE). Associao dos Diplomatas Brasileiros Agncia Espanhola de Cooperao Internacional Agncia de Cooperao Internacional (do Chile) Assembleia Geral das Naes Unidas Advocacia Geral da Unio Assistncia Humanitria Agncia Nacional de guas Agncia Nacional de Energia Eltrica Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria Assistncia (ou Ajuda) Oficial para o Desenvolvimento sigla em ingls para Foro de Cooperao Econmica da sia-Pacfico (que congrega pases asiticos, americanos e ocenicos, da bacia do Pacfico) Agncia Peruana de Cooperao Internacional sigla em ingls para Associao dos Pases do Sudeste Asitico Assistncia Tcnica

BACEN BID BM CAD CAPES CARICOM CCT CEF CEFET CEPLAC C&T CF CGAP CIDA CNAT CNPq CONTAP CPLP CPRM CT CTH CTI CTPD CTR CTRB CTRM CSS DCOPT DCT

Banco Central do Brasil Banco Interamericano de Desenvolvimento Banco Mundial Comit de Assistncia ao Desenvolvimento (da OCDE) Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior Comunidade de Pases do Caribe Comit de Cooperao Tcnica (do MERCOSUL) Caixa Econmica Federal Centro Federal de Educao Tecnolgica Comisso Executiva do Plano de Lavoura Cacaueira Cincia e Tecnologia Cooperao Financeira Coordenao-Geral de Acompanhamento de Projetos e de Planejamento Administrativo (da ABC) sigla em ingls para Agncia Canadense para o Desenvolvimento Internacional (antiga) Comisso Nacional de Assistncia Tcnica Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (antigo) Conselho de Cooperao Tcnica da Aliana para o Progresso Comunidade dos Pases de Lngua Oficial Portuguesa Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (ou Servio Geolgico do Brasil, do Ministrio das Minas e Energia) Cooperao Tcnica Cooperao Tcnica Horizontal Cooperao Tcnica Internacional Cooperao Tcnica entre Pases em Desenvolvimento Cooperao Tcnica Recebida Cooperao Tcnica Recebida Bilateral Cooperao Tcnica Recebida Multilateral Cooperao Sul-Sul (antiga) Diviso de Cooperao Tcnica (do MRE) inicialmente (at 1974) Diviso de Cooperao Tcnica e, posteriormente, Departamento de Cooperao Tcnica, Cientfica e Tecnolgica (do MRE)

DFID

sigla em ingls para Departamento para o Desenvolvimento Internacional (do Ministrio do Exterior britnico) DST Doenas Sexualmente Transmissveis EEEE Escritrio Estatal de Especialistas Estrangeiros (rgo de cooperao tcnica da Rep. Popular da China) ELETROBRS Centrais Eltricas Brasileiras EMATER Empresa de Assistncia Tcnica e de Extenso Rural EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria EMBRATUR Empresa Brasileira de Turismo ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica EPAMIG Empresa de Pesquisa Agropecuria de Minas Gerais FAO sigla em ingls para Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao FBC Fundo Brasileiro de Cooperao (no mbito da OEA) FGV Fundao Getlio Vargas FIDA sigla em ingls para Fundo Internacional para o Desenvolvimento da Agricultura FIOCRUZ Fundao Osvaldo Cruz FMI Fundo Monetrio Internacional FNUAP Fundo de Populao das Naes Unidas FO-AR sigla em espanhol para Fundo Argentino de Cooperao Horizontal FUNAG Fundao Alexandre de Gusmo FUNDAP Fundao do Desenvolvimento Administrativo FUNEC (antigo) Fundo Especial de Cooperao Tcnica G-3 Grupo de dilogo e cooperao estratgica entre o Brasil, ndia e frica do Sul (tambm conhecido como Frum de Dilogo IBAS) G-4 Grupo de pases candidatos a uma vaga permanente no CSNU, formado pelo Brasil, Alemanha, ndia e Japo, que procuram atuar em conjunto na articulao para fazer avanar a reforma do CSNU que lhes permita viabilizar suas candidaturas G-20 Grupo de pases em desenvolvimento, formado no mbito das negociaes da OMC, para defender

G-77 GMC GTZ HIV/AIDS IAC IAPAR IBAMA IBAS ICTC IICA IMEXCI INMET INMETRO INPA IRBr ITAL ITEC JICA

interesses comerciais comuns, sobretudo na rea agrcola1 Grupo dos 772 Grupo Mercado Comum (do MERCOSUL) sigla em alemo para Agncia (Sociedade) de Cooperao Tcnica da RFA siglas em ingls para Vrus da Imunodeficincia Humana/ Sndrome da Imunodeficincia Adquirida Instituto Agronmico de Campinas Instituto Agronmico do Paran Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis Frum de Dilogo que congrega a ndia, o Brasil e a frica do Sul sigla em ingls para Centro de Treinamento e Cooperao Internacional (da Coreia do Sul) Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura Instituto Mexicano de Cooperao Internacional (extinto) Instituto Nacional de Meteorologia Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial Instituto Nacional de Pesquisas da Amaznia Instituto Rio-Branco Instituto Tecnolgico de Alimentos sigla em ingls para Programa Indiano de Cooperao Tcnica sigla em ingls para Agncia Japonesa de Cooperao Internacional

O G-20, criado em 2003, atualmente integrado por 23 pases em desenvolvimento de todos os continentes, sendo 5 da frica (frica do Sul, Egito, Nigria, Tanznia e Zimbbue), 6 da sia (China, Filipinas, ndia, Indonsia, Paquisto e Tailndia) e 12 da Amrica Latina (Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Cuba, Equador, Guatemala, Mxico, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela). O G-20 consolidou-se como interlocutor essencial e reconhecido nas negociaes agrcolas, no mbito da OMC. No se confunde com outro G-20, o econmico e financeiro, formado por pases do G-8 e um grupo de pases emergentes, entre os quais o Brasil. 2 Grupo de pases em desenvolvimento que procuraram atuar em colaborao estreita para forjar e fortalecer posies comuns no mbito das Naes Unidas. Apesar do nome, congrega atualmente mais de 130 pases.
1

KOICA MDIC MERCOSUL MINUSTAH MPT NAF NCT OCDE ODM OEA OIM OIT OMS ONG ONGD ONU OPAS OPEP OTAN PABA PALOP PCCT PD PED PETROBRAS PMA PMD PNB

sigla em ingls para Agncia Coreana de Cooperao Internacional Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior Mercado Comum do Sul sigla derivada do francs para Misso das Naes Unidas para a Estabilizao no Haiti Ministrio Pblico do Trabalho Ncleo de Administrao e Finanas (da ABC/CTPD MRE) Ncleo de Cooperao Tcnica (setor criado em algumas das embaixadas do Brasil em pases recipiendrios de cooperao tcnica brasileira) Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico Objetivos de Desenvolvimento do Milnio Organizao dos Estados Americanos Organizao Internacional para Migraes Organizao Internacional do Trabalho Organizao Mundial da Sade Organizao no Governamental Organizao no Governamental de Desenvolvimento Organizao das Naes Unidas Organizao Pan-Americana de Sade Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo Organizao do Tratado do Atlntico Norte Plano de Ao de Buenos Aires Pases Africanos de Lngua Oficial Portuguesa Programa Conjunto de Cooperao Tcnica (entre o Brasil e o BID) Pases Desenvolvidos Pases em Desenvolvimento Petrleo Brasileiro S.A. Programa Mundial de Alimentos Pases de Menor Desenvolvimento relativo (em ingls, LDC) Produto Nacional Bruto

PNUD PRODOC SEAIN SEBRAE SECOM SELA SENAC SENAI SGEC SIAFI SIDA SUBIN SUDENE SU-SSC TAC TCTP TCU TI TIKA TNP TSE UA UAP UE
3

Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento sigla em ingls para Documento de Projeto Secretaria de Assuntos Internacionais (do Ministrio do Planejamento) Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas Setor de Promoo Comercial (presente em algumas das representaes diplomticas e consulares brasileiras no exterior - MRE) Sistema Econmico Latino-Americano Servio Nacional do Comrcio Servio Nacional de Aprendizagem Industrial Subsecretaria-Geral de Cooperao e de Promoo Comercial (do MRE) Sistema Integrado de Administrao Financeira (do Governo Federal) sigla em ingls para Agncia Sueca para o Desenvolvimento Internacional (antiga) Subsecretaria de Cooperao Econmica e Tcnica Internacional (do Ministrio do Planejamento) Superintendncia para o Desenvolvimento do Nordeste sigla em ingls para Unidade Especial de Cooperao SulSul (do PNUD). Termo de Ajuste de Conduta3 sigla em ingls para Programa de Treinamento em Terceiros Pases (firmado entre o Brasil e o Japo) Tribunal de Contas da Unio Tecnologia da Informao sigla em turco, para Agncia Turca para Cooperao Internacional e Desenvolvimento Tratado de No Proliferao Nuclear Tribunal Superior Eleitoral Unio Africana (antiga) Unidade de Administrao de Projetos (da ABC) Unio Europeia

No caso, trata-se do acordo judicial firmado em 2002 entre a Unio e o MPT sobre a substituio de recursos humanos em projetos de cooperao tcnica internacional.

UFV UnB UNCTAD UNESCO Unicamp UNIDO UNTAET URSS USP

Universidade Federal de Viosa Universidade de Braslia sigla em ingls para Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e Desenvolvimento sigla em ingls para Organizao das Naes Unidas para a Educao Cincia e Cultura Universidade de Campinas sigla em ingls para Organizao das Naes Unidas para o Desenvolvimento Industrial sigla em ingls para Administrao Transitria das Naes Unidas em Timor Leste (antiga) Unio das Repblicas Socialistas Soviticas Universidade de So Paulo

Lista de Tabelas

Tabela
Tabela 1 Tabela 5 Tabela 6 Tabela 7 Tabela 8 Tabela 9 Tabela 13 Tabela 15 Tabela 17 Tabela 19

Descrio
Evoluo do nmero de profissionais contratados via PNUD, como equipebase, para a ABC, 140 Distribuio geogrfica de Projetos e Atividades de CTPD (1995-2005), 156 Distribuio geogrfica dos recursos financeiros empregados pela ABC na CTPD (1995-2005), 158 Distribuio de Projetos e Atividades de CTPD por reas Temticas (19952005), 161 Distribuio de projetos por tempo de execuo (1995-2005), 166 Evoluo anual do nmero de Projetos e Atividades de CTPD (1995-2005), 167 A CTPD brasileira na Amrica do Sul. Quantidade de Projetos e Atividades executados por pases (1995 e 2005), 175 A CTPD brasileira na Amrica Central e Caribe. Quantidade de Projetos e Atividades executados por pases (1995 e 2005), 177 A CTPD brasileira na frica. Quantidade de Projetos e Atividades executados por pases (1995 e 2005), 180 A CTPD brasileira na sia, Oriente Mdio e Leste Europeu. Quantidade de Projetos e Atividades executados por pases (1995 e 2005), 183

Nos Anexos:

Tabela
Tabela 2 Tabela 3 Tabela 4

Descrio

Recursos do Fundo de rendimentos PNUD utilizados na CTPD, 291 Evoluo do Oramento da ABC (1995-2005), 293 Evoluo da participao do oramento da ABC no conjunto do MRE (2001-2005), 295 Tabela 10 Distribuio anual de Projetos em execuo por rea geogrfica (19952005), 307 Tabela 11 Distribuio anual de Atividades executadas por rea geogrfica (19952005), 309 Tabela 12 Recursos financeiros empregados anualmente pela ABC na CTPD (19952005), 313 Tabela 14 Aes de CTPD brasileira (projetos e atividades) na Amrica do Sul, por pases e reas temticas (1995-2005), 315 Tabela 16 Aes de CTPD brasileira (projetos e atividades) na Amrica Central e Caribe, por pases e reas temticas (1995-2005), 317 Tabela 18 Aes de CTPD brasileira (projetos e atividades) na frica, por pases e reas temticas (1995-2005), 319 Tabela 20 Aes de CTPD brasileira (projetos e atividades) na sia, Oriente Mdio e Leste Europeu, por pases e reas temticas (1995-2005), 321 Tabela 21 Quadro comparativo entre alguns dos principais PED promotores de CTPD, 323 Tabela 22a Posies dos principais pases recipiendrios de CTPD brasileira em relao reforma do CSNU (Amrica do Sul e AM. Central e Caribe), 337 Tabela 22b Posies dos principais pases recipiendrios de CTPD brasileira em relao reforma do CSNU (frica e Timor Leste), 338

Lista de Grficos

Grfico
Grfico1 Grfico 2 Grfico 3 Grfico 4 Grfico 5 Grfico 6 Grfico 7 Grfico 8 Grfico 9 Grfico 10 Grfico 11 Grfico 12 Grfico 13 Grfico 14

Descrio
Evoluo do oramento ordinrio da ABC (1995-2005), 294 Distribuio geogrfica dos Projetos de CTPD (1995-2005), 297 Distribuio geogrfica das Atividades de CTPD (1995-2005), 297 Recursos despendidos na CTPD brasileira por rea geogrfica (19952005), 299 Correlao entre volume de aes e volume de recursos na CTPD brasileira por reas geogrficas (1995-2005), 300 Evoluo do nmero de Projetos iniciados anualmente (1995-2005), 301 Evoluo do nmero de Projetos em execuo (iniciados e continuados) anualmente (1995-2005), 301 Evoluo anual das atividades pontuais atendidas (1995-2005), 303 Comparativo da evoluo anual entre projetos e atividades (1995-2005), 303 Distribuio geogrfica das aes na 1. Fase (1995-1996), 305 Distribuio geogrfica das aes na 2. Fase (1997-2001), 306 Distribuio geogrfica das aes na 3. Fase (2002-2005), 306 Evoluo da distribuio anual de projetos por rea geogrfica (19952005), 311 Evoluo da distribuio anual de atividades por rea geogrfica (19952005), 311

Lista de Anexos

Anexo
Anexo I Anexo II Anexo III Anexo IV

Descrio
Relao de Acordos de Cooperao Tcnica entre o Brasil e pases em desenvolvimento, 287 Tabela de recursos financeiros no oramentrios da ABC no perodo de 1995-2005, 291 Tabela e Grfico da evoluo dos recursos oramentrios da ABC, no perodo de 1995-2005, 293 Tabela da evoluo da participao dos recursos oramentrios ordinrios da ABC, em relao ao oramento do MRE, no perodo de 2001-2005, 295 Grficos da distribuio geogrfica de Projetos e Atividades de CTPD brasileira no perodo de 1995-2005, 297 Grfico do volume de recursos distribudos na CTPD por rea geogrfica, e grfico comparativo entre volume de aes e de recursos, no perodo de 1995-2005, 299 Grficos da evoluo anual de Projetos e Atividades da CTPD brasileira no perodo de 1995-2005, 301 Grficos da evoluo anual das Atividades pontuais da CTPD brasileira no perodo de 1995-2005 e do conjunto de projetos e atividades no mesmo perodo, 303 Grficos da distribuio geogrfica das aes (projetos e atividades) de CTPD nas trs fases consideradas (1995-1996, 1997-2001, 2002-2005), 305

Anexo V Anexo VI

Anexo VII Anexo VIII

Anexo IX

Anexo
Anexo X

Descrio

Tabela 10 - Distribuio anual de Projetos em execuo por rea geogrfica (1995-2005), 307 Anexo XI Tabela 11 - Distribuio anual de Atividades executadas por rea geogrfica (1995-2005), 309 Anexo XII Grficos da evoluo anual dos Projetos em execuo e das Atividades atendidas de CTPD brasileira no perodo de 1995-2005, de acordo com as reas geogrficas principais, 311 Anexo XIII Tabela 12 - Recursos financeiros empregados anualmente pela ABC na CTPD (1995-2005), 313 Anexo XIV Tabela 14 - Aes de CTPD brasileira (projetos e atividades) na Amrica do Sul, por pases e reas temticas (1995-2005), 315 Anexo XV Tabela 16 - Aes de CTPD brasileira (projetos e atividades) na Amrica Central e Caribe, por pases e reas temticas (1995-2005), 317 Anexo XVI Tabela 18 - Aes de CTPD brasileira (projetos e atividades) na frica, por pases e reas temticas (1995-2005), 319 Anexo XVII Tabela 20 - Aes de CTPD brasileira (projetos e atividades) na sia, Oriente Mdio e Leste Europeu, por pases e reas temticas (19952005), 321 Anexo XVIII Tabela 21 - Quadro comparativo entre alguns dos principais PED promotores de CTPD, 323 Anexo XIX Questionrio submetido aos ex-Diretores da Agncia Brasileira de Cooperao no intervalo 1995-2005, que gentilmente se dispuseram a respond-lo, 325 Anexo XX Tabelas 22a e 22b - Posies dos principais pases recipiendrios de CTPD brasileira em relao reforma do CSNU, 337

Sumrio

Introduo, 31 Captulo 1 A Cooperao Tcnica Horizontal, 39 1.1 A Cooperao para o Desenvolvimento: conceitos bsicos e evoluo histrica, 40 1.1.1 A classificao da Cooperao para o Desenvolvimento, 41 1.1.2 A evoluo da Cooperao para o Desenvolvimento, 42 1.1.2.1 Fase das Lacunas (dcadas de 1950 e 1960),42 1.1.2.2 Fase da Dimenso Social (anos 1970), 44 1.1.2.3 Fase do Ajuste Estrutural (anos 1980), 45 1.1.2.4 Fase do Aps Guerra Fria e da Boa Governana (de 1990 em diante),47 1.1.3 As motivaes da Cooperao para o Desenvolvimento, 51 1.1.3.1 Motivos Morais, Altrusticos e Humanitrios, 52 1.1.3.2 Motivos Polticos e Geoestratgicos,53 1.1.3.3 Motivos Econmicos e Comerciais,55 1.1.3.4 Motivos Histricos e Culturais,57 1.1.3.5 Outros Motivos: consideraes ambientais e fluxos migratrios,58

1.1.3.6 Motivos dos pases recipiendrios,59 1.1.4 As diferentes modalidades da C ooperao para o Desenvolvimento,60 1.1.4.1 A Cooperao Financeira (CF),60 1.1.4.2 A Assistncia Humanitria (AH),61 1.1.4.3 A Cooperao Cientfica e Tecnolgica (CC&T),62 1.1.4.4 A Ajuda Alimentar,64 1.1.4.5 A Cooperao Tcnica (CT), 65 1.2 A Cooperao Tcnica entre Pases em Desenvolvimento (CTPD), 74 1.2.1 Origens e breve evoluo da CTPD, 75 1.2.1.1 O Plano de Ao de Buenos Aires de 1978 ,78 1.2.1.2 A evoluo da CTPD no mundo, 80 1.3 A relao entre CTPD e Poltica Externa: uma tentativa de teorizao, 85 1.3.1 A relao entre poltica externa e a cooperao tradicional, 86 1.3.2 A rationale da CTPD na poltica externa, 91 Captulo 2 A Cooperao Tcnica Horizontal do Brasil: contexto e radiografia, 99 2.1 Breve histrico da CTPD brasileira, 99 2.1.1 As dcadas de 1950 a 1970 as origens, 99 2.1.2 As dcadas de 1980 e 1990 expanso e institucionalizao, 105 2.2 A natureza especfica e o formato da CTPD brasileira, 113 2.2.1 As caractersticas da CTPD brasileira, 114 2.2.2 Os instrumentos legais e o processo negociador, 118 2.2.3 As reas de concentrao, 123 2.2.4 Os outros atores da CTPD: as entidades cooperantes, 124 2.2.5 As formas e fontes de financiamento, 125 2.2.6 A implementao e avaliao, 127 2.2.7 A CTPD de duas vias: cooperao recproca, 128 2.3 O papel da ABC na cooperao horizontal: avanos, entraves e dificuldades, 130 2.3.1 A Estrutura da CTPD na ABC e seus avanos, 131 2.3.2 Entraves e dificuldades, 134 2.3.2.1 Gargalos jurdico-legais, 135 2.3.2.2 Recursos humanos, 138 2.3.2.3 Questes financeiras e oramentrias,143

2.3.2.4 A dependncia operacional em relao ao PNUD, 148 2.3.2.5 Deficincias metodolgicas e de planejamento,149 2.3.2.6 Dificuldades exgenas ABC,151 Captulo 3 A CTPD brasileira de 1995 a 2005: A Evoluo das aes, 153 3.1 O quadro geral das aes de CTPD no perodo 1995-2005, 154 3.1.1 A distribuio da CTPD por reas geogrficas, 155 3.1.2 A distribuio da CTPD por reas temticas, 160 3.2 A evoluo da CTPD entre 1995 e 2005, 166 3.2.1. As trs fases da CTPD no perodo, 168 3.2.1.1 A primeira fase: insuficincia de recursos (1995-1996),168 3.2.1.2 A segunda fase: crescimento e expanso (1997-2001),169 3.2.1.3 A terceira fase: desafios institucionais e a retomada (2002-2005), 171 3.2.2 A evoluo da CTPD brasileira por reas geogrficas, 172 3.2.2.1 A CTPD brasileira na Amrica do Sul,174 3.2.2.2 A CTPD brasileira na Amrica Central e Caribe, 177 3.2.2.3 A CTPD brasileira na frica, 179 3.2.2.4 A CTPD brasileira na sia, Oriente Mdio e Leste Europeu, 182 Captulo 4 A CTPD brasileira e a Arena Internacional: articulao e aspectos comparativos, 185 4.1 A CTPD e a coordenao internacional: aes no mbito regional, multilateral e iniciativas conjuntas, 185 4.1.1 CTPD brasileira no mbito regional e multilateral, 187 4.1.1.1 A CTPD com os PALOP e no mbito da CPLP, 187 4.1.1.2 A CTPD no mbito do MERCOSUL, 189 4.1.1.3 A CTPD no mbito da OEA, 190 4.1.2 A cooperao tcnica triangular entre pases,191 4.1.2.1 A triangulao com o Japo, 192 4.1.2.2 A triangulao com o Canad, 194 4.1.2.3 A triangulao com a Espanha, 195

4.1.2.4 A triangulao com outros pases, 196 4.1.3 A cooperao tcnica triangular com organismos internacionais,197 4.1.3.1 A triangulao com o FNUAP, 198 4.1.3.2 A triangulao com o Banco Mundial, 199 4.1.3.3 A triangulao com outros organismos internacionais, 199 4.1.4 A CTPD mediante arranjos inovadores multilaterais (Fundo IBAS), 200 4.2 Aspectos comparativos: a CTPD brasileira no mundo, 202 4.2.1 A CTPD no contexto da Amrica Latina, 202 4.2.1.1 A Cooperao Sul-Sul de Cuba, 203 4.2.1.2 A CTPD da Argentina,204 4.2.1.3 A CTPD do Chile, 205 4.2.1.4 A CTPD do Mxico, 206 4.2.1.5 A CTPD da Costa Rica, 207 4.2.2 A CTPD no contexto da sia e da frica, 207 4.2.2.1 A Cooperao Sul-Sul da China, 208 4.2.2.2 A Cooperao horizontal da ndia, 209 4.2.2.3 A Cooperao horizontal da Coreia do Sul, 210 4.2.2.4 Outros indutores da CTPD na sia, 211 4.2.2.5 A CTPD no contexto africano, 212 4.2.3 Consideraes comparativas com a CTPD brasileira, 212 Captulo 5 A CTPD e A Poltica externa brasileira: O vis estratgico e a efetividade instrumental, 215 5.1 A CTPD na Poltica Externa Brasileira, 216 5.1.1 Pressupostos e diretrizes bsicas da PEB no perodo 19952005, 216 5.1.1.1 Principais diretrizes da PEB no perodo FHC (19952002), 216 5.1.1.2 Principais diretrizes da PEB no primeiro mandato de Lula (2003-2006), 220 5.1.2 A CTPD no discurso diplomtico brasileiro (1995-2005), 222 5.1.2.1 A CTPD no discurso da PEB no perodo FHC (19952002), 224

5.1.2.2 A CTPD no discurso da PEB no perodo Lula (20032006), 232 5.1.3 A CTPD na PEB e os elementos estratgicos, 240 5.1.3.1 As prioridades polticas e geogrficas da CTPD , 243 5.1.3.2 As prioridades temticas da CTPD, 246 5.1.4 A CTPD na PEB e o contexto domstico , 248 5.1.4.1 A solidariedade e o dilema interno,249 5.1.4.2 A transparncia e o dilogo com a sociedade,251 5.2 A efetividade instrumental da CTPD na Poltica Externa, 253 5.2.1 A eficcia das aes da CTPD brasileira, 253 5.2.2 O adensamento das relaes bilaterais em decorrncia da CTPD, 255 5.2.2.1 A CTPD e a presena econmico-comercial, 255 5.2.2.2 As relaes polticas e a instrumentalidade da CTPD,258 5.2.3 A CTPD como instrumento de projeo e credibilidade internacionais, 260 5.2.4 A CTPD e os benefcios colhidos: alguns fatos e tendncias, 261 Concluso, 267 Bibliografia, 275 Anexos, 287

Introduo

A cooperao internacional para o desenvolvimento tem desempenhado h mais de meio sculo papel significativo e especial nas relaes internacionais, tanto no plano bilateral quanto no multilateral. Dentre suas modalidades, destaca-se a cooperao tcnica, que representa parcela considervel do esforo global em prol do desenvolvimento. O Brasil participou da evoluo da cooperao tcnica internacional desde seus primrdios, primeiro, e por muitos anos, na condio de pas recipiendrio, participao de que resultaram contribuies pontuais, porm importantes para seu processo de desenvolvimento econmico. Com o correr dos anos, o Pas, no sem grandes esforos, evoluiu significativamente na construo de instituies maduras, de um Estado moderno e de estruturas produtivas complexas e capazes de contribuir para o avano econmico e social. medida em que atingiu patamares mais elevados no caminho do desenvolvimento, no aperfeioamento de suas instituies e no domnio de vastas reas do conhecimento sentiu-se o Brasil em condies de compartilhar parte dessas conquistas, algumas delas propiciadas ou impulsionadas pela cooperao recebida, com outros membros da comunidade internacional. Chamado a partir do final dos anos 1970 a tambm contribuir nos esforos da cooperao Sul-Sul, o Pas, sem renunciar completamente condio de recipiendrio, respondeu com participao incipiente, a princpio, mas
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gradualmente progressiva, por meio da cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento (CTPD), tambm conhecida como cooperao horizontal. A cooperao tcnica horizontal brasileira abrange atividades pontuais, projetos e programas que envolvem transferncia, gerao e disseminao de conhecimentos tcnicos, experincias bem-sucedidas e capacitao de recursos humanos. Visa ao fortalecimento de instituies do pas recipiendrio com base no manancial de conhecimentos, experincias e boas prticas em reas e setores em que o Brasil ostenta nveis de excelncia internacionalmente reconhecidos. A CTPD deve tambm ser entendida como um dos meios com que conta o Brasil para se afirmar no cenrio internacional. nessa perspectiva que se situa o objeto do presente trabalho: analisar a cooperao horizontal brasileira como instrumento da ao poltica no plano internacional. O foco principal da anlise ser, pois o da medida da efetividade da CTPD como instrumento da poltica externa. A anlise procurar demonstrar a relevncia da cooperao tcnica horizontal como vetor estratgico e instrumento til para a poltica externa brasileira. Examinar sua efetividade em estreita conexo com as diretrizes da PEB, sobretudo no que concerne ao objetivo de adensamento e de abertura de novos vnculos com pases em desenvolvimento e ao desejo de assegurar presena positiva e crescente em regies de interesse considerado primordial. O tema se concentrar nos avanos verificados na rea no perodo de 1995 a 2005, os seus principais entraves e dificuldades e o grande potencial ainda a ser explorado nesse campo. As aes e programas de CTPD, ainda que com vocao universalista, em consonncia com os pressupostos da cooperao Sul-Sul, tm-se desenvolvido de acordo com objetivos gerais e reas geogrficas de atuao prioritrias, definidos pela diplomacia brasileira. Est presente preponderantemente na Amrica Latina e Caribe, na frica (sobretudo, mas no exclusivamente, nos pases de expresso portuguesa do continente), e em Timor-Leste. Sero analisados, nesse contexto, os progressos obtidos e a virtual e crescente ampliao do escopo, das reas e dos pases parceiros. Embora a execuo das aes de CTPD dependa de mltiplos atores internos e externos, a participao governamental especificamente do Itamaraty central. Ela se d pela escolha dos pases com os quais se pretende realizar a cooperao e prossegue com a identificao das demandas, a negociao dos instrumentos e a coordenao das aes e
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INTRODUO

programas. Portanto, em que pese ao aspecto operacional da cooperao ser amplo e difuso, sua concepo, fundamentao e direcionamento esto mais restritos ao Ministrio das Relaes Exteriores, o que reforaria o seu carter instrumental para a poltica externa brasileira. O tema , por certo, abrangente. No entanto, o tratamento proposto dar ateno a alguns aspectos primordiais, especialmente concepo estratgica da cooperao Sul-Sul e natureza especfica da cooperao tcnica levada a cabo pelo Brasil junto a pases em desenvolvimento. A efetividade da cooperao tcnica horizontal para a poltica externa est intimamente relacionada natureza prpria da CTPD brasileira. A implementao em bases no comerciais, desprovida, pois, de finalidades lucrativas e tambm desvinculada de condicionalidades polticas uma de suas especificidades. Outra caracterstica da CTPD brasileira ausncia de componentes financeiros, uma vez que, como pas em desenvolvimento, o Brasil, tradicionalmente, no tem sido doador lquido de recursos. O trabalho defender o argumento de que, por essas caractersticas, a CTPD brasileira, baseada exclusivamente no aproveitamento e compartilhamento do manancial de tcnicas e do conhecimento acumulado em vrios campos em que o Brasil atingiu nveis de excelncia, torna-se um instrumento bastante assimilvel pela sociedade. Mesmo quanto ao aspecto de seu impacto de resto muito baixo no oramento pblico, ainda que em face das presses oriundas de um quadro social interno pleno de carncias. Cabe sublinhar que a presente dissertao defender a validade dos principais fundamentos desse tipo de cooperao, inclusive com o argumento de que essa natureza especfica da CTPD brasileira, to diversa da cooperao tradicional dos pases desenvolvidos (a dita cooperao vertical), constitui um dos elementos que lhe emprestam fora e atratividade. O trabalho tentar identificar a existncia de possveis benefcios para a poltica externa brasileira, colhidos em decorrncia da cooperao tcnica a pases em desenvolvimento. O foco neste caso ser mais especfico na vertente poltica, em termos de projeo internacional do pas e de adensamento de vnculos bilaterais, inclusive em termos de eventuais apoio e predisposio favorvel, da parte de pases parceiros recipiendrios da cooperao, a posies brasileiras em foros e organismos internacionais. E ser menos focado na vertente econmica, esta mensurvel em aumento da presena brasileira em outras reas no diretamente vinculadas cooperao (presena comercial, por exemplo). A vertente econmica, em termos de resultados,
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parece ser, pelo menos por enquanto, menos pronunciada, justamente em funo da natureza no comercial da CTPD. O trabalho defender a hiptese de que, embora no haja relao linear e automtica entre a cooperao tcnica isoladamente considerada e resultados polticos e econmicos, poder-se-iam contabilizar alguns frutos concretos da CTPD brasileira, mas no necessariamente imediatos ou de curto prazo. No intuito de se fixar uma delimitao mais precisa do tema, o trabalho circunscreve-se, como j assinalado, cooperao tcnica horizontal levada a cabo pelo Brasil com outros pases em desenvolvimento e sua inter-relao direta e indireta com a poltica externa. A presente dissertao no versar, portanto, sobre outras modalidades de cooperao como a econmica, financeira, educacional, cientfica e tecnolgica, embora, nestes dois ltimos casos, a fronteira pode revelar-se, por vezes, tnue e varivel, fator que certamente ser objeto de considerao e requerer esclarecimento no trabalho, sobretudo quanto ao aspecto conceitual. Tampouco versar o trabalho sobre a cooperao recebida pelo Brasil, seja em sua vertente bilateral, seja no mbito multilateral, salvo naqueles aspectos em que haja interconexo direta da mesma com a cooperao prestada pelo Pas. No constaro da dissertao ainda referncias s aes e iniciativas de assistncia humanitria, que, por seu carter quase sempre emergencial e de natureza por vezes vertical e/ou unilateral, no se confundem com a cooperao tcnica. Conforme j referido, o trabalho envolver a anlise da cooperao prestada a pases em desenvolvimento no perodo de 1995 a 2005. Embora no pretenda estudar em profundidade e com detalhes cada um dos casos, servir-se- do conjunto de aes e programas, mediante exame global com componentes comparativos, de modo a fundamentar as hipteses e linhas de argumentao a serem defendidas. Por fim, importante assinalar que as aes de cooperao tcnica objeto de anlise neste trabalho referem-se exclusivamente cooperao de natureza oficial, que, mesmo executada, na prtica, por instituies brasileiras diversas em pases parceiros, tem participao importante da ABC1.
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Convm assinalar, a esse respeito, que existem tambm mecanismos de cooperao tcnica interinstitucional, sobretudo, mas no exclusivamente, entre instituies universitrias e centros de pesquisa brasileiros e de alguns pases em desenvolvimento, que muitas vezes se processam fora do contexto oficial, sem o conhecimento ou qualquer participao da ABC. Entende-se que esse fluxo de cooperao tcnica no oficial no representa, de todo modo, volume, escala ou impactos significativos, e no ser objeto de estudo neste trabalho.

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INTRODUO

O trabalho constar de cinco captulos, nos quais sero analisados os vrios aspectos conceituais, histricos, factuais e prospectivos da cooperao tcnica horizontal brasileira, com ateno sua correlao com a poltica externa. O primeiro captulo versar sobre a cooperao tcnica horizontal. Procurar-se- situar essa modalidade de cooperao no arcabouo maior da cooperao para o desenvolvimento. Entende-se essencial situar historicamente a CTPD e analisar as razes de seu surgimento e suas especificidades em relao a outras vertentes da cooperao para o desenvolvimento cooperao financeira, cientfica e tecnolgica, assistncia humanitria. Tambm se procurar analisar suas motivaes e seus aspectos conceituais, sobretudo sua inter-relao com a poltica externa. Neste aspecto, importante ressaltar que, embora exista literatura significativa, sobretudo no mbito internacional acerca da correlao entre cooperao tcnica e desenvolvimento, constata-se baixa incidncia de estudos especficos que tratem da relao entre cooperao tcnica e poltica externa. O tratamento do tema da cooperao tcnica horizontal como instrumento de poltica externa, quer no campo acadmico quer no institucional, ainda mais deficiente. A parte final desse captulo inicial ser, portanto, mais conceitual, pois sua inteno estabelecer o contexto terico em que se pretende abordar a CTPD brasileira e sua relao direta com a poltica externa. No captulo 2, apresentar-se- o quadro em que se insere a cooperao horizontal do Brasil, suas origens especficas, seu escopo e reas, os aspectos institucionais e o papel central da Agncia Brasileira de Cooperao (ABC) e os entraves e dificuldades institucionais. Tentar-se- verificar como o papel da Cooperao Tcnica Internacional (CTI) no Brasil vem alterando seu foco, desde os anos 1980. De pas predominantemente recipiendrio da cooperao Norte-Sul, foi alado pouco a pouco condio de pas prestador no mbito da cooperao Sul-Sul. O captulo abordar ainda aspectos relevantes da natureza e especificidade da CTPD brasileira. Alm de sua essncia no lucrativa e desvinculada e de condicionantes econmicos e comerciais, sero explicitadas a estrutura e as reas de concentrao da cooperao tcnica horizontal brasileira, cujas aes e iniciativas envolvem mltiplos setores e vastos segmentos do conhecimento. A ABC, ponto focal da cooperao brasileira, ser objeto de anlise especfica nesse captulo, bem como as dificuldades na implementao das aes, quer no plano domstico brasileiro, quer no mbito dos pases recipiendrios.
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O captulo 3 tratar da evoluo das aes de CTPD no perodo compreendido entre 1995 e 2005. Verificar a distribuio geogrfica e temtica da CTPD brasileira, e sua linha evolutiva. No se deter necessariamente em casos especficos, j que escaparia delimitao do tema e aos limites de extenso previstos, mas servir-se- do conjunto de dados disponveis, obtidos mediante extenso e amplo esforo de pesquisa documental para contribuir na fundamentao das hipteses defendidas. No captulo 4, procurar-se- situar a cooperao tcnica horizontal brasileira no plano global. Sero abordadas tambm as modalidades da CTPD que demandam maior articulao e concertao no nvel internacional: a cooperao tcnica triangular e a abordagem multilateral. O captulo se utilizar de alguns elementos comparativos para situar a cooperao tcnica horizontal brasileira no contexto mundial. Procurar-se- demonstrar que ela tem pouqussimos paralelos no mundo em desenvolvimento. No quinto e ltimo captulo, ser analisada a cooperao tcnica horizontal em suas dimenses estratgicas e polticas. Caber, nesse ponto, identificar as correlaes existentes entre a cooperao tcnica prestada e as diretrizes da poltica externa brasileira. Para tanto, ser necessrio vislumbrar a presena da CTPD no mbito do discurso diplomtico, os critrios e prioridades estabelecidos na alocao da cooperao, sua distribuio segundo parmetros geogrficos e temticos. Ser examinado se a CTPD tem sido utilizada em toda sua potencialidade ou se est subutilizada como instrumento poltico. Caber tambm indagar em que medida as aes e programas estabelecidos tm seguido uma estratgia pr-definida ou se apenas tendem a se adaptar s circunstncias da agenda diplomtica. Ser tambm abordada, nesse captulo, a questo da assimilao pela sociedade brasileira da cooperao prestada pelo Brasil a outros pases, em face do quadro social interno e respectivas demandas, tpicas de pas em desenvolvimento, e o custo representado pela cooperao Sul-Sul, ainda que relativamente baixo. O captulo 5 tentar, ainda, verificar em que medida a cooperao mostrase efetiva como instrumento da ao externa. Embora seja difcil contabilizar frutos concretos e imediatos, deve-se ter em conta, especialmente, a perspectiva de mdio e longo prazo e o papel da CTPD como forma de adensamento das relaes bilaterais com os demais pases em desenvolvimento e de projeo da presena e da imagem brasileira no mundo. A concluso tentar extrair de todos os captulos as matrizes essenciais de sustentao das hipteses aventadas. Essencialmente, a linha defendida
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de que a CTPD constitui instrumento til para a poltica externa brasileira, embora esteja ainda subutilizada e necessite aperfeioamento, mediante a superao de gargalos mltiplos inclusive institucionais, e de maior planejamento estratgico, para tornar-se crescentemente mais efetiva.

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Captulo 1 A Cooperao Tcnica Horizontal

O termo Cooperao Tcnica Internacional (CTI), tal como se pretende utilizar no presente trabalho, constitui uma das vertentes e modalidades clssicas da Cooperao para o Desenvolvimento, juntamente com a Cooperao Financeira (CF) e a Assistncia Humanitria (AH), entre outras. A CTI tambm entendida como parte da Assistncia Oficial ao Desenvolvimento (AOD)2. Para os objetivos deste trabalho, essencial delimitar a natureza e especificidade da Cooperao Tcnica (CT) e, mais, ressaltar-lhe e distinguir-lhe a caracterstica horizontal (ou CTPD - cooperao tcnica
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O termo AOD, consagrado, sobretudo entre pases doadores membros do CAD (Comit de Assistncia para o Desenvolvimento da OCDE), onde se originou, e utilizado tambm nos organismos internacionais, dos mais frequentes na literatura sobre cooperao internacional. Refere-se basicamente cooperao entre governos de pases desenvolvidos (PD) e pases em desenvolvimento (PED), ainda que implementada por organismos internacionais. O conceito de AOD evoluiu desde sua criao em 1972, para incluir crescentemente formas diversas de transferncia de recursos de pases desenvolvidos para os PED de modo a facilitar o alcance, pelos primeiros, dos ndices mnimos de assistncia recomendados pela OCDE e medidos em percentuais relativos ao PNB do pas doador. Inclui atualmente uma variedade de modalidades, emprstimos e crditos (desde que concessionais mnimo de 25% de elemento concessional), perdo de dvidas, doaes, cooperao tcnica, assistncia humanitria, ajuda alimentar e auxlios a refugiados acolhidos nos pases doadores. A AOD, pelo menos na origem dos recursos, entendida como governamental (oficial ou pblica), ainda que possa, em alguns casos, ser repassada a ONGs e outras entidades desde que para aplicao dos recursos nos pases recipiendrios. Fontes (OCDE, 1992, ALONSO, 2005).

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entre pases em desenvolvimento), em contraposio CTI tradicional (ou vertical, ou seja, estabelecida entre pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento). Entretanto, no que respeita origem da Cooperao Tcnica Internacional, a sua evoluo histrica, motivaes e propsitos, no se pode, sob pena de perder perspectiva, dissoci-la completamente da Cooperao para o Desenvolvimento lato sensu, ou seja, a espcie (CTI), do gnero (Cooperao para o Desenvolvimento). Dessa forma, nos itens seguintes, tentar-se- explicitar brevemente os conceitos elementares e a evoluo histrica da Cooperao para o Desenvolvimento, com nfase na CTPD. 1.1. A Cooperao para o Desenvolvimento: Conceitos bsicos e evoluo histrica A Cooperao para o Desenvolvimento nasceu em meados do sculo XX, mais precisamente no final dcada de 1940 e incio da seguinte. Portanto, um conceito relativamente recente em termos da histria das relaes internacionais. Sua origem est indelevelmente ligada ao final da Segunda Guerra Mundial, ao Plano Marshall, criao das Naes Unidas e das instituies de Bretton Woods , e descolonizao. Quanto s motivaes da cooperao para o desenvolvimento, houve, desde o incio, por parte dos principais atores envolvidos (os pases doadores, sobretudo) uma combinao de fatores polticos, econmicos, sociais, geoestratgicos, ideolgicos, morais e ticos. O peso e a importncia de cada um desses elementos motivacionais variaram ao longo dos anos e, de certa forma, condicionaram e moldaram a cooperao para o desenvolvimento, bem como a escolha dos pases e setores beneficirios e o grau de prioridade a eles atribuvel (DEGNBOLMARTINUSSEN, 2004, cap. 2). No incio e at o final dos anos 80 preponderaram, na prtica, como elementos motivacionais, na tica do doador, os fatores de segurana militar, poltica e econmica, nem sempre inteiramente admitidos, mesmo que se procurasse atribuir, invariavelmente, no nvel do discurso, importncia aos imperativos ticos e altrusticos, apenas em parte genunos. A evoluo do cenrio internacional determinou o ajuste das
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prioridades e alterao das motivaes da cooperao para o desenvolvimento.3 Alm dos motivos, tambm influiu sobre as polticas de cooperao para o desenvolvimento, embora em grau menor, o pensamento preponderante em cada momento, entre os pases centrais, acerca do conceito de desenvolvimento e a melhor forma de alcan-lo. A evoluo das prticas e as prprias caractersticas da cooperao para o desenvolvimento refletem, em boa medida, a interconexo entre esses dois fatores complexos e no lineares, o motivacional e o do pensamento predominante sobre o desenvolvimento. 1.1.1 A classificao da Cooperao para o Desenvolvimento De forma sucinta, pode-se classificar a cooperao para o desenvolvimento, de acordo com quatro critrios bsicos: segundo a origem, canais de execuo, instrumentos e o nvel de desenvolvimento dos pases envolvidos (ALONSO, 2005). No critrio da origem, a cooperao pode ser oficial (pblica) ou privada. A oficial financiada com recursos governamentais. A privada custeada com recursos no pblicos, ou seja, de empresas, associaes, fundaes privadas, ONGs, indivduos. Naturalmente, pode haver sempre combinaes das duas origens, mas a tendncia de que uma delas predomine.4 Quanto aos seus canais de execuo, a cooperao para o desenvolvimento pode ser bilateral, triangular (ou trilateral), multilateral, descentralizada, e mediante ONGDs. Admite-se aqui tambm a possibilidade de formas mistas com a combinao de um ou mais canais de execuo. A cooperao bilateral pressupe execuo entre dois governos (o doador e o receptor), incluindo suas agncias oficiais, e o repasse de recursos diretamente de um para outro ou para entidades designadas pelo pas receptor. A cooperao triangular ou trilateral aquela empreendida por dois atores (dois pases ou um
Para ilustrar o peso dos fatores geoestratgicos, um dos momentos de maior inflexo de tendncia anterior de crescimento da cooperao para o desenvolvimento veio com final da Guerra Fria. De fato, houve um declnio do volume de AOD nos anos 1990, com o final da Guerra Fria, quando boa parte dos pases desenvolvidos, com os EUA frente, determinaram a reviso da cooperao aos PED, o que guarda estreita correlao com os aspectos motivacionais geoestratgicos e polticos. 4 De um modo geral, quando h recursos pblicos envolvidos, ainda que no em sua totalidade, a cooperao tende a ser entendida, para todos os efeitos, como oficial.
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pas e um organismo internacional) em um terceiro pas (em desenvolvimento). A cooperao multilateral pressupe execuo levada a cabo por organismos e agncias intergovernamentais multilaterais, que podem atuar financiadas pelos prprios oramentos, ou com recursos transferidos dos pases doadores. A cooperao descentralizada diz respeito quela levada a cabo por entes subnacionais (estados e municpios numa federao, por exemplo) ou por entidades e instituies pblicas como centros de pesquisa, universidades etc. Por fim, existe a cooperao executada por ONGs de Desenvolvimento (ONGD), aquela que, independentemente de sua origem, implementada por entidades no pblicas, que, alm das organizaes no governamentais clssicas, podem incluir fundaes e outros atores da sociedade civil e da iniciativa privada. De acordo com seus instrumentos, a cooperao para o desenvolvimento se divide em Cooperao Financeira (CF), Cooperao Tcnica (CT), Assistncia Humanitria (AH) e Ajuda Alimentar. Conforme se ver mais adiante, h certa tendncia a agrupar na CT instrumentos especficos de cooperao que mereceriam classificao parte, como a Cooperao Cientfica e Tecnolgica, a Cultural e a Educacional. 1.1.2 A evoluo da Cooperao para o Desenvolvimento Podem-se distinguir, grosso modo, sem prejuzo de nuances mais diversificadas, ao menos quatro fases na evoluo da cooperao para o desenvolvimento: a primeira cobriria as dcadas de 1950 e 1960, a segunda compreenderia a dcada de 1970, a terceira, os anos 1980, e a quarta e mais recente, de 1990 em diante. 1.1.2.1 Fase das Lacunas (dcadas de 1950 e 1960) A primeira fase poderia tambm ser denominada de Fase do Preenchimento de Lacunas (BROWNE, 2006, p. 24)5, assim classificada em razo do pensamento econmico prevalecente poca. Por esse pensamento, o caminho para o desenvolvimento estaria obrigatoriamente associado necessidade de investimentos macios de capital nas economias subdesenvolvidas, que tinham escassez relativa desse fator de produo, mas dispunham, em geral, em certa abundncia, dos outros (matria prima e mo-de-obra).
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Do ingls gap filling.

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A COOPERAO TCNICA HORIZONTAL

Nessa tica, de ps-guerra, muito influenciada pelos esforos bem-sucedidos do Plano Marshall e da reconstruo da Europa, desenvolvimento e crescimento econmico eram quase sinnimos. De inspirao keynesiana6, a forma de cooperao proposta agregava ainda o pressuposto de Rostow, de que a primeira condio para o arranque 7 de uma economia subdesenvolvida seria o aumento na taxa de investimento (ROSTOW, 1960). Como os PED (na poca, chamados mesmo de subdesenvolvidos) no dispunham de poupana interna suficiente, a soluo seria a entrada do capital exgeno, mediante assistncia externa. Por conta desse pressuposto, caberia aos pases doadores preencher a lacuna de capital existente. Nessa fase, a tentativa de industrializao viabilizada, em muitos casos, pelos programas de substituio de importaes concentra a ateno prioritria da ajuda ao desenvolvimento. Da mesma forma, dadas as insuficientes reservas de conhecimento nos pases em desenvolvimento (representadas por deficincias em mo-de-obra especializada, bem como fragilidade organizacional e institucional), outra lacuna, a tcnica, seria preenchida via assistncia tcnica8, dando, assim, aos PED condies de absorver os capitais injetados (BROWNE, 2006, p. 29). Portanto, luz dos paradigmas dominantes, a assistncia externa era considerada fator essencial para promover o desenvolvimento. Os esforos foram centrados em projetos de envergadura, sobretudo de infra-estruturas produtivas, que requeriam grandes aportes de capital. Essa fase foi marcada ainda pelo acirramento das rivalidades Leste-Oeste. A cooperao para o desenvolvimento foi de fato utilizada pelas grandes potncias para manter alianas estratgicas e influncia poltica sobre os pases de sua rbita. Desde o incio, a assistncia externa tambm esteve vinculada promoo do comrcio e dos interesses econmicos dos doadores. 9
O pensamento de John Maynard Keynes em muito influenciou a primeira gerao de formuladores de assistncia ao desenvolvimento. Keynes tambm foi, convm recordar, um dos arquitetos das instituies de Bretton Woods. 7 Segundo as postulaes de Rostow, para se atingir a fase de arranque ou take off seria necessrio investir grande volume de capital (altas taxas de investimento de capital em relao ao produto interno, na base de pelo menos 10% do PIB), durante 10 a 15 anos para que ento o crescimento se tornasse autossustentvel. 8 O termo assistncia tcnica prevaleceu no ambiente da AOD at a dcada de 1970, quando foi substitudo por cooperao tcnica, por presso dos pases do Sul, nos foros das Naes Unidas, j que consideravam a acepo original quase pejorativa em relao soberania e auto-estima dos PED. O termo cooperao refletiria melhor a relao estabelecida entre dois ou mais Estados soberanos. 9 Como exemplo, cite-se uma demonstrao inequvoca de realpolitik, quando o Presidente Nixon, em 1968, diz aos seus compatriotas: devo lembrar-vos que o maior objetivo da Ajuda americana no ajudar outras naes, mas ajudar-nos a ns mesmos. Fonte: (ALONSO, 2005, p.26).
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1.1.2.2 Fase da Dimenso Social (anos 1970) No incio nos anos 1970, os analistas da assistncia para o desenvolvimento do-se conta de que h falhas evidentes no modelo baseado no preenchimento de lacunas. Os influxos de capital, por insuficientes (na viso de alguns recipiendrios), por mal aplicados ou aproveitados (na viso, algo reducionista, de alguns doadores), ou por falta de condies endgenas adequadas, no conseguem prover os PED da necessria condio de arranque de suas economias, muito menos lhes permitem atingir o crescimento autossustentvel. Evidenciam-se, ento, outros problemas relacionados ao desenvolvimento que vo alm da mera deficincia de capital. As teorias desenvolvimentistas ganham visibilidade e o argumento da dependncia das economias perifricas em relao s economias centrais, bem como outros aspectos do processo de desenvolvimento so lembrados. As variveis populao e meio ambiente 10 so introduzidas na anlise. A dimenso social do desenvolvimento comea a se impor, uma vez que j se menciona a necessidade de se obter crescimento com redistribuio de renda. De fato, nos casos em que a cooperao para o desenvolvimento pareceu mostrar resultados factveis, e teria contribudo, junto com outros fatores endgenos, naturalmente, para o crescimento, este no se faz acompanhar da diviso dos benefcios auferidos. 11 Pela primeira vez, a luta contra a pobreza, a situao marginal da mulher e os indicadores sociais bsicos ganham relevo nos esforos analticos da ajuda externa para o desenvolvimento. Essas novas variveis so, de certa forma, incorporadas doutrina predominante da cooperao para o desenvolvimento, at mesmo em virtude de presso de vozes nos pases em desenvolvimento, mas, sobretudo por conta de algumas correntes intelectuais do Norte, que acabam por esposar, ainda que apenas parcialmente, essas ideias.12
A Conferncia das Naes Unidas sobre Ambiente Humano, em 1972, em Estocolmo, apoiada pelos PD, mas vista com certa desconfiana e ceticismo pelos PED, receosos de que a temtica ambientalista obstrua suas aspiraes de crescimento e desenvolvimento. 11 O Brasil citado por Browne como exemplo nesse sentido, por ter experimentado nas dcadas de 1960 e 1970 crescimento com concentrao de renda (Browne, 2006, p.31). 12 O Institute for Development Studies, de Brighton, Gr-Bretanha, e a OIT foram, de certa forma, pioneiros nos estudos que recomendavam a incorporao da dimenso social na cooperao para o desenvolvimento. O Banco Mundial, de forma inicialmente hesitante, incorpora alguns desses elementos em seus relatrios.
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A graduao, um ingrediente novo, com impacto significativo, ento adicionado forma e distribuio da AOD. Os mecanismos de graduao formulados pelo Comit de Assistncia ao Desenvolvimento (CAD) da OCDE, que rene os pases industrializados doadores, foram criados em 1969, para supostamente priorizar a cooperao aos pases mais necessitados. Por esse mecanismo, listas de pases potencialmente receptores de AOD so atualizadas periodicamente, de acordo com o nvel de renda per capita.13 Na prtica, essa categorizao representou uma forma de vedao parcial do acesso de pases em desenvolvimento de renda mdia AOD. A graduao estabelecida, apesar de ter gerado reticncias de alguns pases, como o Brasil, acabou por balizar o comportamento dos PD na escolha dos beneficirios da cooperao para o desenvolvimento. Em resumo, se na primeira fase poder-se-ia falar de quantidade de assistncia ao desenvolvimento, na segunda, insinua-se o fator qualitativo dessa assistncia. Alm do elemento social que impulsiona a cooperao nos campos da sade e da educao, certa nfase tambm atribuda aos esforos na agricultura e nas reas rurais. Em um ambiente internacional ainda marcado pela Guerra Fria e pelas reas de influncia, a segunda fase experimenta aumento significativo da cooperao multilateral, especialmente por parte do Banco Mundial e das Agncias das Naes Unidas, com o aval dos Estados Unidos. Os pases nrdicos, o Canad e os Pases Baixos ingressam com fora no sistema de cooperao. De parte do chamado Terceiro Mundo, assiste-se ao clamor por uma Nova Ordem Internacional. O movimento no alinhado ganha visibilidade e expresso, e os primeiros apelos pela cooperao Sul-Sul se fazem ouvir. 1.1.2.3 Fase do Ajuste Estrutural (Anos 1980) A terceira fase ocorre j nos anos 1980. marcada pelos efeitos das crises do petrleo na dcada de 1970 e da recesso decorrente nos PD. E nos PED, pela dificuldade de equilibrar as contas externas, muito em funo
13 O mecanismo de graduao foi institudo pelo CAD composto atualmente por 23 pases em 1969 e divide os pases receptores de AOD em listas, de acordo com indicadores socioeconmicos pr-estabelecidos, mas, sobretudo baseados na renda per capita. Atualmente existem cinco categorias de receptores (o Brasil situa-se na penltima categoria em prioridade para receber ajuda, ou seja, considerado pas de renda mdia de faixa superior).

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do peso da dvida externa crescente e das receitas de importao declinantes, parcialmente em razo da queda acentuada dos preos das matrias primas.14 A cooperao para o desenvolvimento sofre, por parte dos doadores, redues drsticas e , ao mesmo tempo, reorientada para os chamados ajustes estruturais. O Banco Mundial inaugura a modalidade de emprstimo de ajuste estrutural com a Colmbia em 1980, que depois estendido a outros pases. O FMI recomenda reorientaes fiscais rgidas e, sobretudo, medidas radicais de equilbrio das balanas de pagamentos, ao mesmo tempo em que acena com emprstimos com enormes condicionalidades. Inaugurase o chamado Consenso de Washington15 que, no mbito dos programas de cooperao para o desenvolvimento, exerce grande influncia sobre os doadores. E induz a se colocar um pouco de lado a luta contra a pobreza e os objetivos sociais, transferindo a nfase estabilidade macroeconmica e reduo da interveno do Estado. Na verdade, em funo desse quadro, a cooperao para o desenvolvimento passa a atender antes aos objetivos do Norte de salvar o sistema financeiro internacional, mediante concesso, aos pases do Sul, de emprstimos com condicionalidades, de modo a permitir-lhes honrar seus compromissos junto s instituies financeiras privadas, do que propriamente aos anseios do Sul pelo desenvolvimento sustentvel. A retrao provocada produz na Amrica Latina e na frica nos anos 1980 a dcada perdida. Na frica, em especial, as condies sociais se deterioram drasticamente. Possveis ganhos anteriores com a cooperao para o desenvolvimento so prejudicados. Aes de assistncia humanitria passam a competir com a AOD e substitu-la em alguns casos. Nessa dcada, um novo ator surge no cenrio da cooperao para o desenvolvimento: as Organizaes No Governamentais (ONGs), que, a partir de ento, e atuando,
Por conta dos petrodlares gera-se grande liquidez internacional de capital, que por sua vez estimula a concesso de emprstimos a pases em desenvolvimento, que se endividam rapidamente. Na sequncia, ocorre uma recesso (ou, melhor dito, stagflation) nos pases do Primeiro Mundo e a elevao extraordinria dos custos de financiamento externo. Esses fatores, aliados queda acentuada nos preos das matrias primas, acabam por gerar nos PED um estrangulamento pelo peso da dvida externa e pela incapacidade de equilibrar as contas externas. 15 Trata-se de compndio de recomendaes macroeconmicas dos PD e das principais instituies financeiras multilaterais, de cunho fortemente ortodoxo ou neoliberal, que se baseia em total confiana nas foras do mercado e na retrao da atuao do Estado. Inclui, entre outros postulados, a abertura da economia (com a liberalizao de importaes e livre entrada de investimentos externos), a privatizao, desregulamentao, reforma fiscal e proteo da propriedade privada e intelectual.
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primeira e primordialmente no campo humanitrio, aos poucos se multiplicam, vindo nas dcadas posteriores a atuar tambm, alm da ajuda humanitria, nas demais aes de cooperao. A efetividade da cooperao para o desenvolvimento tal como conhecida comea a ser questionada fortemente tanto pelos pases e instituies doadores quanto pelos pases recipiendrios. Se nos perodos anteriores houve pontos de consenso mnimo sobre a cooperao para o desenvolvimento, nos anos 80 eles so desfeitos. 1.1.2.4 Fase do Aps Guerra Fria e da Boa Governana (de 1990 em diante) A quarta fase da Cooperao para o Desenvolvimento se inicia com a queda do muro de Berlim e o final da Guerra Fria. A consequncia imediata desse rearranjo no cenrio internacional a reduo, em boa medida, da motivao geoestratgica por parte dos principais pases doadores (Estados Unidos, Reino Unido e Japo, especialmente) que justificasse a continuao da AOD nos nveis anteriores. Com isso, em um primeiro momento sobreveio mais uma reduo do volume da cooperao para o desenvolvimento por parte daqueles pases. Alguns dos outros pases europeus (Frana, Itlia, entre outros16) seguiram o exemplo, no que Browne qualificou de cansao ou desgaste da ajuda (aid fatigue).17 Para agravar o cenrio, parte significativa da AOD foi reorientada para os pases do Leste europeu e da sia Central, antes na rbita sovitica e, assim, os pases da antiga cortina de ferro, incluindo a prpria URSS, passaram de doadores a receptores. Os critrios de graduao institudos na dcada de 1970 so ampliados, a partir de 1993, e as listas de graduados passam a incluir cinco categorias de pases, classificados por nvel de renda per capita. A graduao tem o efeito de reduzir ainda mais o acesso dos pases considerados de renda mdia cooperao para o desenvolvimento, sobretudo a cooperao financeira.
Essa tendncia de reduzir os montantes da AOD acaba, ao longo dos anos seguintes, a se manifestar tambm, ainda que em menor escala, entre os pases nrdicos, os Pases Baixos e o Canad. 17 A expresso chegou mesmo a ser utilizada por alguns representantes dos PD em foros internacionais sobre cooperao para o desenvolvimento (Browne, 2006, p. 34).
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No campo poltico, ainda como resultante do final da Guerra Fria, eclodem conflitos tnicos e religiosos em vrias regies, que passam, em certo grau, a tomar o lugar da extinta rivalidade Leste-Oeste nas consideraes de segurana estratgica dos Estados Unidos e seus parceiros da OTAN. O aumento de instabilidade, os conflitos referidos e as decorrentes catstrofes humanas fazem despontar, mais uma vez, a preocupao com a Assistncia Humanitria e com novas reas de cooperao (preveno de conflitos, democracia preventiva, recuperao ps-conflito), em prejuzo da cooperao para o desenvolvimento. A percepo dos principais pases doadores e das agncias multilaterais internacionais, por eles fortemente influenciadas, era a de que a AOD se mostrava ineficiente por conta de trs fatores principais, atribuveis aos prprios PED: falta de comprometimento dos pases receptores em tornar a AOD efetiva, mediante reforma de processos internos, desvios da ajuda para outros fins que no os estabelecidos e corrupo endmica. Surge, ento, um novo paradigma na doutrina e na prtica da cooperao para o desenvolvimento, a assim chamada questo da boa governana, que passa a assumir papel central nas consideraes de ajuda. Da lavra dos PD, a boa governana18 ou pelo menos o compromisso em torno de sua consecuo torna-se condicionalidade poltica relevante para a concesso da AOD. A aplicao do critrio de boa governana como condicionante da AOD poderia ensejar certa ambiguidade, sobretudo com relao aos quesitos democracia e a governana efetiva, que nem sempre so lineares.19 Na prtica, o paradigma da boa governana sacramenta a tendncia mais recente, entre os PD, de atribuir a responsabilidade pelo processo de desenvolvimento aos prprios PED, na assuno de que os fluxos

Segundo a ltima definio do Banco Mundial (2005), a boa governana deve incluir ao menos sete dimenses: democracia participativa, responsabilizao (accountability), estabilidade poltica e ausncia de violncia, eficincia governamental (ao menos sua percepo pelos cidados), marco regulatrio estvel, imprio da lei (rule of law) e transparncia (que implica controle da corrupo). O conceito , porm, dinmico e tem evoludo no sentido de incorporar outras dimenses. 19 A China, por exemplo, qualificar-se-ia em muitos dos quesitos da boa governana (especialmente na eficincia da aplicao dos recursos), embora no necessariamente nas dimenses polticas do termo, dadas as alegaes de desrespeito aos direitos humanos. Esse dado no a impediu de receber generosas parcelas de AOD nos anos 1990 (Browne, 2006, p. 38).
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internacionais privados de capitais e de comrcio devem assumir o primeiro plano dos esforos pelo desenvolvimento. Nesse pressuposto, a AOD deve atuar apenas como catalisadora desses fluxos, ao mesmo tempo em que promove a boa governana e as condies para que o capital privado encontre campo frtil. O corolrio disso a diminuio da cooperao internacional nos setores produtivos (supostamente a cargo dos investidores externos) e sua concentrao em setores em que o mercado no atua: sade, educao, saneamento bsico, entre outros, o que no deixa de ser preocupante, na tica dos PED. As crises econmicas no Sudeste Asitico, e subsequentemente na Rssia e na Amrica Latina, no ltimo tero da dcada de 90 e a incapacidade do receiturio neoliberal de reduzir a pobreza colocaram em cheque o Consenso de Washington. Um paradigma reformado para a cooperao se estabelece. menos rgido, mas ainda promove as virtudes do livre mercado e da liberalizao, reservando, porm, ao Estado, nos PED, atribuies e prerrogativas nas reas de educao bsica, sade, segurana pblica, proteo ambiental e formulao de polticas econmicas, para o que so necessrias instituies fortes. A cooperao para o desenvolvimento, por essa tica, deve tornar-se ento mais seletiva e contribuir para o desenvolvimento de capacidades. A erradicao da pobreza volta a assumir alguma importncia entre os objetivos declarados da cooperao, explicitamente definida em 1995, na Conferncia sobre Desenvolvimento Social, em Copenhague20 (ARMIO, 2001). No incio do presente sculo, dois temas ganham especial destaque no debate sobre a cooperao para o desenvolvimento: os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM) e o terrorismo internacional. Os Objetivos do Milnio renem oito grandes temas21, sendo o primeiro a

Na referida conferncia, foi aprovada a proposta 20/20, concebida pelo PNUD, pela qual os PD doadores acordavam destinar ao menos 20% da AOD aos esforos de reduo da pobreza. Em contrapartida, os PED receptores se empenhariam em destinar ao menos 20% do oramento pblico para o mesmo fim, mediante aplicao em servios sociais bsicos como educao fundamental, sade, saneamento, segurana alimentar. 21 Os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM) so oito: 1. Reduo da pobreza; 2. Universalizao do ensino bsico; 3. Igualdade entre os sexos e autonomia da mulher; 4. Reduo da mortalidade infantil; 5. Melhoria da sade materna; 6. Combate ao HIV/AIDS, malria e a outras doenas endmicas; 7. Garantia da sustentabilidade ambiental; e 8. Estabelecimento de uma parceria mundial para o desenvolvimento. Para cada um dos objetivos h metas prestabelecidas, num total de 18 metas.
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reduo da pobreza. Os ODM foram devidamente incorporados, como norteadores de prioridades, ao menos no plano do discurso, entre os compromissos de cooperao para o desenvolvimento dos principais pases doadores. AAOD tampouco ficou inclume aos acontecimentos de 11 de setembro de 2001. O combate ao terrorismo ganhou, a partir de ento, ao menos por parte de dois doadores importantes, os EUA e o Reino Unido, papel relevante na formulao e, sobretudo, na distribuio da cooperao para o desenvolvimento. As motivaes geoestratgicas e de segurana voltaram com fora entre os imperativos da AOD. A Conferncia de Monterrey de 2002 (sobre o financiamento do desenvolvimento)22 reitera entendimento anterior de que da responsabilidade dos governos dos prprios PED obter progressos no caminho do desenvolvimento.23 Monterrey produziu alguns compromissos de parte dos doadores: a) aumentar o volume da AOD com a reiterao de recomendao j existente no mbito do Comit de Assistncia para o Desenvolvimento (CAD) da OCDE de que cada PD deve alocar o equivalente a 0,7% de seu PNB para esse fim, sendo pelo menos 0,15% para os pases de menor desenvolvimento relativo (PMD);24 e b) melhorar a qualidade da ajuda, por meio de maior harmonizao de procedimentos, reduo da cooperao atada (tied Aid)25, utilizao, quando apropriados, dos instrumentos de apoio ao oramento, focalizao da assistncia na reduo da pobreza e melhoria da mensurao de resultados. Captulo sobre estabilidade e segurana foi acrescentado, muito em funo do 11 de setembro (ALONSO, 2005, p.18).

Conferncia sobre o Financiamento do Desenvolvimento, realizada em maro de 2002, na cidade de Monterrey, Mxico, no quadro da AGNU. 23 Para tanto, os PED devem colocar em prtica as polticas e decises adequadas, ainda que difceis, mas necessrias. Contariam, para isso, com a cooperao da comunidade internacional. Aos pases industrializados competiria atuar com medidas na rea do comrcio (especialmente acesso a mercados e reduo de subsdios agrcolas), investimentos diretos nos PED, alvio da dvida e, por ltimo, no prosseguimento da AOD. 24 O estabelecimento de metas e nveis mnimos para a AOD originou-se no mbito do CAD (uma espcie de clube dos doadores desenvolvidos) ainda na dcada de 1960. Porm, com algumas excees especialmente de parte dos pases nrdicos , os nveis de ajuda recomendados nunca foram inteiramente observados pelos pases mais ricos. O percentual de 0,7% do PNB como montante global da Ajuda uma recomendao a ser atingida no mdio prazo, e tem sido reiterada continuamente nas reunies do CAD. 25 Sobre a cooperao atada, ver item 1.1.3.3.
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A evoluo mais recente da cooperao para o desenvolvimento mostra certa tendncia recuperao de nveis anteriores da AOD. Esse incremento pode ser atribudo, maiormente, posio norteamericana, que aumentou consideravelmente seu volume de assistncia externa, obedecendo aos imperativos de segurana internacional.26 Em muito menor escala, essa recuperao dos nveis da AOD se deve aos compromissos assumidos pelos PD com os ODM e queles subscritos no mbito da Conferncia de Monterrey. 1.1.3 As motivaes da Cooperao para o Desenvolvimento Para a compreenso da cooperao para o desenvolvimento fundamental decifrar suas motivaes. Entender a razo que move pases doadores a se engajar na cooperao essencial para explicar a forma, as caractersticas, o modus operandi e o impacto da cooperao. Trata-se de exerccio difcil, j que as motivaes so complexas, compem-se de diversos elementos, no so lineares, variam ao longo do tempo, de pas para pas, e dependem das relaes entre os atores envolvidos e das condies internacionais vigentes. Convm assinalar que as motivaes dos pases receptores parecem mais ou menos bvias e esto embutidas na prpria acepo do termo cooperao para o desenvolvimento. 27 De qualquer forma, para efeitos deste trabalho, ser dada nfase s motivaes dos doadores. No caso dos pases doadores, h que diferenciar entre motivos declarados e encobertos O discurso oficial tende a colocar nfase nos motivos ticos, altrustas e humanitrios. Entretanto, muitas vezes, h outras motivaes, nem sempre admitidas, como interesses polticos, geoestratgicos e de segurana nacional, ou econmicos e comerciais.

26 Trata-se, sobretudo da reconstruo do Iraque e do Afeganisto e da cooperao com outros pases, como o Paquisto, por exemplo, em funo da ameaa terrorista. 27 A motivao dos pases recipiendrios parece mais bvia, ou seja, a razo para requerer, aceitar e se engajar nas variantes da AOD seria essencialmente contar com elementos de que no dispem e que possam contribuir para a promoo e o alcance do progresso econmico e social. Mas a questo no to simples, como se ver em item especfico sobre as motivaes dos recipiendrios da cooperao para o desenvolvimento (1.1.3.6).

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1.1.3.1 Motivos Morais, Altrusticos e Humanitrios A base do argumento moral e humanitrio de origem filosfica (tambm encontrada no idealismo kantiano) e religiosa. Decorre da convico de que o indivduo com maiores posses e melhor situao financeira tem a obrigao moral de ajudar os demais que se encontram em situao econmica e social desvantajosa.28 Essa obrigao moral aplicar-se-ia da mesma forma nas relaes internacionais: os PD teriam o dever tico de assistir os PED. Poderia haver um elemento caritativo inerente a essa percepo, que no plano internacional tem sido rejeitado por representantes dos pases em desenvolvimento, os receptores. Argumentam, a propsito, numa perspectiva oposta, que os PED teriam direito a uma parcela mais equitativa dos recursos globais (DEGNBOLMARTINUSSEN, 2004, p. 10). O argumento moral puro como motor da ajuda ao desenvolvimento, desprovido de qualquer outra motivao adicional , na prtica, muito raro, na atualidade das relaes internacionais. Mesmo quando genuinamente presente na motivao para a ajuda ao desenvolvimento, faz-se acompanhar de outros motivos, sejam eles admitidos (numa espcie de interesse prprio esclarecido 29), disfarados ou encobertos. Nessa linha, em 1969, o relatrio Pearson (da Comisso de Desenvolvimento Internacional), defendia o ponto de vista de que a assistncia ao desenvolvimento uma obrigao moral, mas tambm tende a beneficiar os pases doadores no longo prazo (PEARSON, 1969). O relatrio Brandt30 adota igualmente esse argumento, quando considera, com base na interdependncia entre Norte e Sul, que a AOD condio necessria para assegurar, no longo prazo, a continuidade do progresso e do bem estar dos pases do Norte.

28 H variaes desse princpio em vrias religies: o amor fraternal do cristianismo tem eco tambm, em verses prprias, no islamismo, no budismo, entre outros. O princpio da solidariedade est presente ainda nas ideologias socialistas. 29 Da expresso inglesa enlightened self-interest. 30 O relatrio Brandt foi um dos dois documentos produzidos pela Comisso internacional de mesmo nome, que funcionou entre 1977 e 1983, e era composta de 18 especialistas e polticos de vrios pases, que atuaram na condio de independentes e foi chefiada pelo ex-Chanceler Federal alemo Willy Brandt. A Comisso Independente sobre Temas de Desenvolvimento Internacional (Comisso Brandt) tinha como misso principal examinar os problemas dos pases mais pobres e estudar medidas corretivas que demandariam apoio internacional. Fonte: http://www.brandt21forum.info/About_BrandtCommission.htm, consultada em 06/10/2007.

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Uma subcorrente mais recente das relaes internacionais, denominada internacionalismo humanitrio, defende a ideia de obrigao moral dos pases ricos de ajudar os pases pobres, mas no apenas pelo carter altrustico. Em uma associao do imperativo tico com consideraes do prprio interesse do doador31, o estudioso noruegus Olav Stokke esposa a opinio de que uma repartio algo mais equnime dos recursos globais entre PD e PED atenderia a interesses vitais de longo prazo dos primeiros.32 Entretanto, na dcada de 80, comeou a haver presso nos Estados Unidos e na Gr-Bretanha, com a ascenso de Reagan e Thatcher, sobre a motivao tica. Alguns polticos e idelogos conservadores questionavam ento a existncia da obrigao moral por parte dos PD em cooperar para o desenvolvimento dos PED, por meio da AOD, da mesma forma que rejeitavam (e ainda o fazem) qualquer responsabilidade dos pases ricos pela pobreza e subdesenvolvimento do Sul (DEGNBOL-MARTINUSSEN, 2004, p. 11). Independentemente do debate sobre a obrigao tica, poder-se-ia argumentar, por outro lado, que, ao subscrever a Conveno Internacional de Direitos Humanos, de 1993, os PD contraram a obrigao poltica de fornecer assistncia aos PED, porquanto a referida Conveno estipula que todo ser humano tem direito ao desenvolvimento (ibidem). Seria lcito ainda afirmar que poderia haver predominncia da motivao tica e altrustica na assistncia levada a cabo pelas agncias e organismos internacionais sob a gide das Naes Unidas.33 1.1.3.2 Motivos Polticos e Geoestratgicos A cooperao para o desenvolvimento no deve ser entendida como o principal instrumento utilizado pelos pases desenvolvidos para salvaguardar seus interesses polticos e estratgicos nas relaes com os pases em desenvolvimento. Existem certamente outros instrumentos, seno mais eficazes, pelo menos mais frequentes, sua disposio, como, por exemplo,

Outra vez, a expresso enlightened self interest. No entender de Stokke, esse argumento estaria subjacente na justificao da cooperao ao desenvolvimento por parte dos pases escandinavos, dos Pases Baixos e do Canad (Stokke, 1989). 33 Em outras palavras, a cooperao multilateral, pela prpria origem dessas instituies multilaterais, tenderia a ter o componente tico e humanitrio como preponderante, quando no nico, na motivao das aes de cooperao para o desenvolvimento.
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pactos e alianas poltico-estratgicas, cooperao militar, sem mencionar outras formas persuasivas, alm do recurso aos meios coercitivos. Mas, no h dvida de que, na prtica, o interesse poltico e estratgico assume papel relevante na definio, escopo, volume, orientao, destinao e execuo da ajuda externa. O perodo inicial da cooperao para o desenvolvimento (dcadas de 50 e 60), quando a lgica da Guerra Fria imperou tambm no campo da AOD, ilustra suficientemente a correlao entre determinantes poltico-estratgicos e ajuda externa. As consideraes poltico-estratgicas foram ento preponderantes na alocao da cooperao para o desenvolvimento. Nesse perodo, os pases doadores elegiam os pases recipiendrios e at mesmo, em muitos casos, condicionavam a assistncia com base em lealdades poltico-estratgicas34. No s os Estados Unidos e seus aliados da OTAN atuaram seguindo esses preceitos, mas a antiga URSS e seus satlites tambm o fizeram, ao distribuir ajuda externa condicionada fortemente s afinidades polticas dos pases receptores. Com o final da Guerra Fria, na dcada de 90, poderia parecer que os imperativos poltico-estratgicos tenderiam a perder importncia nas consideraes que determinam a forma e o volume da cooperao para o desenvolvimento. primeira vista, os cortes na AOD verificados nos anos que se seguiram tenderiam a corroborar essa hiptese. Entretanto, vista desde outra perspectiva, a reduo da ajuda externa aps o fim da Guerra Fria, na verdade, atestaria a importncia das motivaes polticoestratgicas na cooperao para o desenvolvimento. Tanto assim que, desde 2001, aps os acontecimentos de 11 de setembro, houve certa retomada da ajuda externa, sobretudo de parte dos Estados Unidos e do Reino Unido, justificada, em parte, por razes de segurana. Esse e outros eventos recentes demonstram que as motivaes poltico-estratgicas na cooperao no desapareceram ou perderam prioridade. Elas simplesmente sofreram alteraes, de acordo com a evoluo do cenrio internacional e das condies internas dos prprios pases doadores (RIDDELL, 1996, p. 2). Ocorre, entretanto, que as motivaes polticas e de segurana estratgica, em geral, no costumam fazer parte da verso oficial (ou

A ento Alemanha Ocidental (RFA) procurou condicionar, at o incio dos anos 1980, a alocao de ajuda externa ao no reconhecimento, pelo pas recipiendrio, da Repblica Democrtica Alem (RDA), seguindo a doutrina Hallstein. Fonte: DEGNBOL-MARTINUSSEN, 2004, p. 9.
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declarada) das justificativas dos Governos dos PD para a AOD, salvo mais recentemente.35 Promover a cooperao externa, valendo-se de motivaes polticoestratgicas no privilgio dos pases desenvolvidos. Citem-se, a respeito, os casos da China, da ndia e da Coreia do Sul, que tm programas de cooperao, especialmente voltados para os pases de seu entorno geogrfico36, com bvias motivaes geoestratgicas. 1.1.3.3 Motivos Econmicos e Comerciais O peso da motivao econmica e comercial tem sido tambm marcante, ao menos historicamente, no provimento da AOD, com pequenas excees. Pode-se mesmo asseverar que o componente do interesse econmico e comercial ocupou, sobretudo at os anos 90, papel quase tcito nas decises que determinaram a escolha, pelos doadores, do pas recipiendrio e dos mtodos de aplicao da ajuda. Mesmo no caso da cooperao entre algumas ex-potncias coloniais e suas ex-colnias, por mais que se pretextem fatores histricos e vnculos culturais, tambm presentes, a motivao econmica insofismvel, j que uma das razes da AOD garantir a manuteno (ou recuperao) do acesso privilegiado aos mercados dos pases recipiendrios.37 Por outro lado, pases como os Estados Unidos, o Canad, a Alemanha, a Austrlia e o Japo, que no foram potncias coloniais, tambm utilizaram (e ainda o fazem, em muitos casos) as motivaes econmico-comerciais na configurao de sua poltica de cooperao externa. O mesmo vale, ainda que em bem menor grau e escala, para os pases desenvolvidos de tamanho mdio (pases escandinavos e Holanda, por exemplo). A associao entre interesses econmicos e comerciais e a AOD no certamente idntica em todos os pases doadores e tampouco invarivel.38 Por
O Governo dos Estados Unidos tem-se servido dos imperativos de segurana contra o terrorismo internacional para justificar perante a opinio pblica interna e o Congresso as despesas com ajuda externa (no s militar) a alguns pases do Oriente Mdio e da sia Central. 36 No caso da Coreia do Sul, quase metade da ajuda destinada vizinha Coreia do Norte. 37 o caso, por exemplo, da Frana e do Reino Unido e a cooperao com suas ex-colnias (muitas delas, pases da ACP e da Commonwealth). 38 No Japo, a esse respeito, ocorreu uma evoluo singular. Nas dcadas iniciais, a cooperao externa esteve profunda e explicitamente associada a interesses econmicos internos, inclusive no discurso oficial. Entretanto, ao longo dos anos, essa associao foi perdendo peso e importncia, e o Japo, mais recentemente, tem procurado dissociar, pelo menos no nvel do discurso, a AOD de consideraes meramente econmicas. (DEGNBOL-MARTINUSSEN, 2004).
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um lado, h casos em que a correlao mais explcita e chega a envolver de forma patente interesses privados especficos.39 H outros em que essa associao menos pronunciada, ou mais velada, como no caso da Alemanha, Canad, Holanda e pases nrdicos.40 Entre as formas mais utilizadas e tradicionais de cooperao para o desenvolvimento que evidenciam as motivaes econmicas e comerciais dos doadores est a chamada cooperao atada (tied Aid), pela qual os pases doadores estabelecem, como pr-condio para a concesso da ajuda ou cooperao, que parcelas dos recursos transferidos sejam utilizadas para adquirir produtos e servios do pas doador. Essa prtica tem sido mais frequente no caso da Cooperao Tcnica, como se ver mais adiante.41 difcil mensurar a magnitude da cooperao atada, j que h, muitas vezes, entendimentos tcitos ou no oficiais nesse sentido entre pases doadores e receptores. Ademais, certos arranjos decorrentes de ajuda atada, ao estabelecer a obrigatoriedade da aquisio de certos produtos e servios, acabam por gerar demandas derivativas por outros produtos.42 A questo da cooperao atada muito ilustrativa tambm para colocar em relevo a inconsistncia verificada, no caso de alguns pases doadores, entre o discurso e a prtica em matria de AOD. 43
Caso dos Estados Unidos em que setores agrcolas e industriais exercem presso e tm peso especfico na alocao da poltica de ajuda externa. 40 Nesses pases, o argumento do interesse econmico e comercial tem dificuldades para legitimar a AOD, embora na prtica existam concesses e salvaguardas evidentes de parte dos respectivos governos aos interesses privados nacionais na formulao e implementao da cooperao para o desenvolvimento. (Degnbol-Martinussen, 2004, p. 13). 41 As presses para atar ou vincular a cooperao no vm apenas do setor empresarial dos pases doadores (que busca na cooperao atada garantir acesso a mercados). Partem tambm de sindicatos, que defendem a prtica como forma de garantir a manuteno ou aumento do nvel de emprego no pas doador, por meio da demanda por produtos e servios por parte dos pases recipiendrios. 42 Estima-se, apesar disso, que at os anos 1990, cerca de 25 % ou da totalidade dos recursos da cooperao para o desenvolvimento estavam atados compra de bens e servios nos pases de origem. Desde ento, nos foros internacionais e no CAD tem-se procurado estabelecer recomendaes para reduzir o peso da ajuda atada. Fonte: ALONSO, 2005, p. 21. 43 o caso, por exemplo, dos pases nrdicos e dos Pases Baixos. Esses pases so os primeiros a advogar os imperativos morais e humanitrios na justificao interna (e externa) de sua cooperao para o desenvolvimento e tm dificuldade de assumir motivaes econmicas como determinantes da ajuda. No obstante, em anos recentes, um grupo de pases integrantes do CAD, capitaneados pelos Estados Unidos, props que a cooperao aos pases mais pobres entre os receptores, fosse completamente no atada (untied Aid), mas encontraram forte resistncia da Dinamarca, da Noruega e dos Pases Baixos, entre outros, e a proposta no foi adotada. A Dinamarca procurou alegar, na ocasio, que os subscritores da proposta eram justamente pases que no cumpriam o percentual mnimo recomendado pelo DAC de 0,7% do PNB como assistncia ao desenvolvimento,
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De qualquer forma, muitos pases doadores advogam a validade da ajuda atada, no s como forma efetiva de integrar os pases recipiendrios no mercado dos pases ricos (embora essa participao no comrcio bilateral seja muitas vezes de mo nica). Entendem ainda que a ajuda atada facilita a obteno de crditos para financiar a cooperao para o desenvolvimento. 1.1.3.4 Motivos Histricos e Culturais Os vnculos histricos e culturais (incluindo o fator religioso) existentes entre o pas doador e o receptor constituem motivaes muito empregadas na fundamentao da cooperao para o desenvolvimento. Trata-se, muitas vezes, de forma de garantir a continuidade dos vnculos e de reforar o sentido de comunidade existente entre o doador e o receptor. Aplicam-se, especialmente relao entre antigas metrpoles e suas excolnias, como o caso da Frana e pases africanos, asiticos e caribenhos francfonos, ou do Reino Unido com os integrantes da Commonwealth, ou ainda da Espanha com relao a pases latino-americanos de expresso espanhola, entre outros exemplos. Mas as motivaes histricas e culturais no se resumem apenas s relaes decorrentes de passados coloniais. Referem-se igualmente a conjuntos de pases que compartilham uma regio ou continente, nos quais as relaes de vizinhana podem requerer e recomendar polticas de cooperao efetiva, inclusive para a resoluo de problemas comuns. o caso da cooperao entre pases do Sul, em geral. Cite-se, como exemplo, a cooperao dos pases rabes da OPEP com seus vizinhos no Oriente Mdio. Ressalte-se que neste gnero de motivao que se tem fundamentado, em parte, a cooperao tcnica brasileira, conforme se verificar oportunamente neste trabalho. Caberia assinalar que a motivao para a ajuda externa decorrente de laos histricos e culturais quase nunca exclusiva, e muitas vezes nem a razo de fato preponderante, ainda que o seja no discurso oficial.

e que, assim mesmo, a parcela dessa ajuda destinada aos pases mais pobres era nfima. J no caso dinamarqus, alm de cumprir com os critrios de volume da ajuda, seus maiores recipiendrios eram justamente os pases mais pobres. Posteriormente, a Dinamarca e os outros pases citados aceitaram compromissos com vistas reduo no volume da cooperao no atada.

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1.1.3.5 Outros Motivos: consideraes ambientais e fluxos migratrios H outras motivaes em que se fundamenta a cooperao para o desenvolvimento, alm das j mencionadas anteriormente, embora representem, ainda, peso menor no conjunto de justificativas. Dentre elas, destacam-se as consideraes ambientais e as preocupaes com fluxos migratrios. A partir de meados da dcada de 80, as consideraes ecolgicas e ambientais passaram a desempenhar papel expressivo nas polticas de cooperao para o desenvolvimento. Um marco nesse sentido foi a publicao, em 1987, do Relatrio Brundtland 44, que reconhece a interdependncia entre os Estados e recomenda o tratamento global dos temas ambientais.45 A Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio 92) deu nfase necessidade de que a cooperao para o desenvolvimento leve em conta as implicaes ambientais, e, mais importante, considera a cooperao para o desenvolvimento sustentvel uma obrigao global. Os pases doadores, desde ento, no somente passaram a destinar parte da cooperao para o desenvolvimento a projetos e programas que visam preservao ambiental e ao desenvolvimento sustentvel, como tambm incorporaram a questo ambiental em suas fundamentaes para a AOD. Em anos mais recentes, os pases da Unio Europeia, sobretudo, resolveram incluir a questo dos fluxos migratrios e de refugiados globais entre os focos da AOD. Trata-se de medida de interesse prprio, j que tem havido aumento de fluxos migratrios justamente para pases da Unio Europeia (UE), especialmente provenientes da frica, Oriente Mdio, sia Central e Amrica Latina.
44 Gro Harlem Brundtland, ex-Primeira Ministra da Noruega, foi convidada a presidir a Comisso das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, em 1983. O trabalho da Comisso resultou no relatrio de 1987, com recomendaes para todas as naes sobre as formas de se atingir o desenvolvimento sustentvel. Fonte: http://www.sustainability-ed.org/pages/what14brundt.htm, consultada em 09/10/2007. 45 As estratgias de crescimento e desenvolvimento deveriam incorporar necessariamente o fator da sustentabilidade ambiental, segundo o relatrio. Na sequncia, o Relatrio da Comisso Sul, de 1990, enfatiza que a acentuada e contnua pobreza em pases em desenvolvimento seria fator contributivo da degradao ambiental no s nos territrios dos pases do Sul, mas globalmente.

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Por fim, a luta contra a produo e comercializao ilegal de narcticos tambm tem sido incorporada ao conjunto de motivaes para a AOD.46 1.1.3.6 Os Motivos dos Pases recipiendrios A possibilidade de obter contribuies para o alcance do progresso econmico e a melhoria das condies sociais poderia parecer motivo suficiente para que os pases do Sul se engajem na cooperao para o desenvolvimento. Nesse aspecto, o que constitui para os PED uma motivao, j para os pases doadores seria antes uma finalidade da cooperao. Entretanto, se essa pode parecer motivao suficiente, h tambm razes, para recusar ou, ao menos, questionar a ajuda externa, embora sejam menos frequentes. Muitos crticos (mormente dos pases do Sul) da cooperao para o desenvolvimento e das suas no raras condicionalidades implcitas ou explcitas a entendem como fator de reduo ou comprometimento da autonomia poltico-econmica e dos interesses nacionais. Na prtica, algumas ex-colnias resistiram a se engajar na ajuda oferecida pela antiga metrpole, por receio de que representasse a continuidade dos vnculos de dependncia, ou ainda por causa de ressentimentos histricos. Mesmo fora da relao ps-colonial, h casos de PED, que por razes polticas e estratgicas diversas, recusam-se a aceitar determinadas formas de cooperao oferecidas pelos pases do Norte. Por essa razo, alguns pases do Sul preferem, por vezes, a cooperao para o desenvolvimento proveniente de organismos e agncias multilaterais do que a ajuda bilateral, por entenderem aquela menos propensa ao comprometimento de sua autonomia do que esta. 47 Da mesma forma, h pases entre os de menor desenvolvimento relativo (PMD), cuja fragilidade econmica e social to grande 48 que dificilmente
Exemplo disso o direcionamento da cooperao norte-americana em alguns pases da Amrica do Sul, como a Colmbia, o Peru, e a Bolvia. No somente para medidas de combate ao narcotrfico, como tambm programas de reinsero econmica e social de populaes afetadas com a reduo e eliminao do plantio da folha de coca. 47 Nem sempre essa percepo encontra eco na realidade, j que muitas instituies multilaterais esposam posies dos principais pases doadores e impem, no raro, condicionalidades bastante rigorosas na concesso da ajuda externa, como acontece, com frequncia, com a cooperao fornecida pelo Banco Mundial. 48 Tambm conhecidos, entre especialistas da cooperao para o desenvolvimento, como pases em estado de carncia e emergncia permanente.
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tm condies de recusar a ajuda externa. Para estes casos, a cooperao para o desenvolvimento no representa uma alternativa disposio dos pases recipiendrios, mas quase um imperativo. Por outro lado, h casos em que a ajuda externa aceita no exatamente por motivos de interesse nacional, mas porque a cooperao de interesse da elite governante, que faz da ajuda uma oportunidade para alcanar objetivos polticos internos, incluindo interesses paroquiais que lhes garantam a continuidade no poder. 1.1.4 As diferentes modalidades da Cooperao para o Desenvolvimento As modalidades mais comuns de cooperao para o desenvolvimento, de acordo com a maior parte da literatura sobre o tema, so: a Cooperao Financeira (CF), a Cooperao Tcnica (CT) e a Assistncia Humanitria (AH). Pode-se acrescentar tambm a essas trs modalidades, a Ajuda Alimentar e a Cooperao Cientfica e Tecnolgica, embora no sejam modalidades to frequentes da cooperao para o desenvolvimento. Sero explicitados, a seguir, breves conceitos sobre cada uma dessas modalidades de cooperao, deixando por ltimo a Cooperao Tcnica, qual se analisar com um pouco mais de profundidade, por se tratar de objeto de maior interesse para o presente trabalho. 1.1.4.1 A Cooperao Financeira (CF) Dentre essas vertentes, a Cooperao Financeira a modalidade que costuma abranger a maior parte dos recursos envolvidos na cooperao para o desenvolvimento. 49 A CF constitui-se de conjunto de subvenes, investimentos financeiros a fundo perdido, doaes (inclusive de bens necessrios ao desenvolvimento), e crditos concessionais (em geral, de longo prazo e com taxas de juros mais favorveis), vinculados a programas e projetos de reformas macroeconmicas, estruturais ou setoriais (incluindo ampliao de infraestruturas), e servios de assessoria para a implementao desses programas e projetos. Sua funo promover melhores condies
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Estima-se que ao menos 65% da AOD sejam constitudas das vrias formas de cooperao financeira. Fonte: ALONSO, 2005, p. 75.

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socioeconmicas no pas receptor e, por conseguinte, o progresso e o bem estar de sua populao. 50 A Cooperao Financeira conta com diversos mecanismos para seu planejamento e execuo. O projeto o mecanismo mais usual e tradicional (pelo menos at meados dos anos 90). Pressupe interveno precisa e com limite temporal pr-estabelecido, com especificao de objetivos, atividades e despesas, e o correspondente cronograma de desembolso. Uma das vantagens do projeto sua grande versatilidade, que permite adaptaes dos objetivos e condies de execuo s circunstncias de cada caso. At os anos 70, a maior parte da ajuda-projeto era destinada a infra-estruturas rodovias, ferrovias, gua e saneamento bsico, portos, aeroportos, telecomunicaes etc. (ALONSO, 2005, p.75). O maior problema identificado nos projetos o de no se prestarem a ajudas que exijam desembolsos mais rpidos. Com a crise dos anos 80 e a nfase da cooperao para o desenvolvimento transferida, pelos doadores, aos ajustes estruturais, foi necessrio encontrar outros mecanismos para a cooperao financeira. A ajuda-programa ou simplesmente programa passa ento a ser uma alternativa aos projetos, sem contudo substitu-los. A ajuda-programa no se destina a financiar projetos especficos e, em geral, no impe condies de execuo, mas quase sempre agrega uma condicionalidade poltica.51 Amodalidade de apoio ao oramento considerada na atualidade, pelos doadores e instituies multilaterais (BM e FMI), como o instrumento de cooperao mais adequado para promover a transparncia, responsabilizao e correta prestao de contas por parte dos receptores, alm de lhes conceder maior autonomia na gesto dos recursos. A cooperao financeira utiliza uma srie de outros mecanismos, cujo aprofundamento escaparia aos objetivos deste trabalho. 1.1.4.2 A Assistncia Humanitria (AH) A Assistncia ou Ajuda Humanitria no est classificada no quadro de modalidades do Comit de Assistncia para o Desenvolvimento (CAD) da

Definio para a cooperao financeira baseada em diversas fontes, mas, sobretudo inspirada em conceituao da agncia alem de cooperao (GTZ). Fonte: http://www.gtz.de/en/ publikationen/begriffswelt-gtz/pt/include.asp?lang=P&file=1_15.inc, consultada em 08/10/2007. 51 A ajuda-programa pode incluir apoio a reformas estruturais, ou da administrao pblica, e tambm apoio ao equilbrio da balana de pagamentos, ajuda s importaes ou ao setor exportador, apoio direto ao oramento, ao alvio e reestruturao de dvida, e a outras reas que no estejam relacionados a atividades no mbito de projetos especficos.
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OCDE. No h sequer consenso sobre sua pertinncia categoria de cooperao para o desenvolvimento. Mas trata-se de rea crescente de ao e, para todos os efeitos, os recursos empregados em assistncia emergencial e humanitria so contabilizados pelos pases doadores como AOD.52 instrumento de curto prazo, tem como objetivo a preservao da vida e o alvio do sofrimento de populaes que se encontram em situaes calamitosas decorrentes de catstrofes de origem natural ou provocadas pela ao humana. Nos ltimos anos, em especial aps os acontecimentos de 11 de setembro de 2001, esse tipo de interveno, antes reservada preferencialmente s agncias especializadas das Naes Unidas, a ONGs e a entidades filantrpicas, passou a contar com maior ateno da comunidade internacional. No mbito bilateral, passa a integrar o conjunto de temas de interesse de poltica externa dos pases desenvolvidos e, tambm, em alguns casos, de pases em desenvolvimento. Hoje a AH representa cerca de 11% dos recursos destinados AOD (DEVELOPMENT INITIATIVES, 2006). 1.1.4.3 A Cooperao Cientfica e Tecnolgica (CC&T) A Cooperao Cientfica e Tecnolgica fundamenta-se na transferncia de conhecimentos cientficos e tecnolgicos realizada entre dois ou mais agentes, com o objetivo de implementar projetos e programas que envolvam o desenvolvimento de pesquisas conjuntas de interesse mtuo por meio de intercmbio de especialistas, alm da doao de equipamentos, entre outras modalidades. A CC&T pode ou no envolver diretamente entidades governamentais, mas frequentemente se processa em nvel infra-estatal e descentralizado, incluindo diretamente instituies de pesquisa, centros e entidades de excelncia investigativa (que abrangem universidades) do pas parceiros. A cooperao cientfica e tecnolgica no tradicionalmente includa, na literatura existente, como modalidade especfica da cooperao para o desenvolvimento. As razes dessa excluso prendem-se ao menos a dois fatores. O primeiro refere-se a certa tendncia horizontalidade nessa forma de cooperao. Ou seja, pressupe-se que, em boa parte dos casos, os
52 E, dessa forma, contribuem para que os PD possam atingir os nveis de ajuda recomendados pelo prprio CAD e pelos foros internacionais de cooperao para o desenvolvimento.

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pases envolvidos na cooperao cientfica se situem em patamares seno similares, pelo menos minimamente compatveis de desenvolvimento cientfico e tecnolgico de modo a permitir um intercmbio de fato em cincia e tecnologia. Ao contrrio da cooperao para o desenvolvimento usual, no haveria, em tese, um prestador e outro receptor, mas sim parceiros com acesso recproco a suas respectivas reas de pesquisa e avano cientfico e tecnolgico. O segundo fator, que de certa forma se contrape ao primeiro, o da subsuno da cooperao cientfica e tecnolgica cooperao tcnica. Tratase da pressuposio de que quando se estabelecem formas de cooperao em C&T entre pases com nveis muito distintos de desenvolvimento cientfico e tecnolgico esta envolve necessariamente transferncia de tecnologia de um pas mais avanado tecnologicamente para outro e no o acesso recproco a contedos tecnolgicos.53 Nesse caso, a cooperao cientfica e tecnolgica fica subentendida como uma variante da cooperao tcnica. 54 Portanto, a cooperao cientfica e tecnolgica comportaria vis duplo: de um lado, entendida como um subtipo de cooperao tcnica quando se estabelece entre pases de nveis de desenvolvimento tecnolgico distintos, na qual h necessariamente um componente de transferncia de conhecimento (ainda que sob a forma de tecnologia), ou atividades de capacitao; de outro, vista como cooperao, na acepo mais estrita do termo, na qual h um necessrio intercmbio cientfico e tecnolgico recproco. Na prtica, como se ver mais adiante na anlise da cooperao brasileira para o desenvolvimento, as fronteiras entre a cooperao tcnica e a cientfica e tecnolgica no so sempre claras, havendo forosamente uma rea de interseco. O mesmo ocorre com a cooperao cultural e educacional em relao cooperao tcnica. Na literatura sobre a CTI, parece haver tendncia a se incluir a cooperao cientfica e tecnolgica no rol da cooperao tcnica. Por outro lado, como a CC&T pode-se dar e, frequentemente se faz, entre PD (apenas a ttulo de

Ou, ainda, quando comporta um treinamento ou capacitao especfica em reas de tecnologia, muitas vezes na forma de bolsas de estudo ou estgios. 54 Para ilustrar essa realidade, basta assinalar que na estrutura da OCDE, como j foi aqui afirmado anteriormente, existe um Comit de Assistncia ao Desenvolvimento CAD (que trata da cooperao tcnica internacional, alm da CF e da AH). O tema cooperao cientfica e tecnolgica no da alada do CAD e sim do Comit para Poltica Cientfica e Tecnolgica, o qual no trata de cooperao para o desenvolvimento.
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exemplo: a cooperao Japo-Alemanha em cincia e tecnologia), no caberia, nesses casos, sua incluso no domnio da CT, a qual pressupe se realize especialmente entre pases do Norte e pases do Sul, ou ento exclusivamente entre PED. Curiosamente, o tema da CC&T tratado em distintos pases doadores por diferentes rgos, no havendo padro uniforme quanto a esse aspecto.55 Portanto, no h uniformidade em relao ao tratamento da cooperao cientfica e tecnolgica. , para alguns pases doadores, subentendida como parte integrante da CT e, para outros, tratada como domnio prprio cujos intercmbios com outros pases se do, maiormente, fora do mbito da cooperao para o desenvolvimento. 1.1.4.4 A Ajuda Alimentar Trata-se da transferncia de recursos, sob a forma de alimentos, bens doados relativos produo de alimentos, ou crditos concessionais destinados aquisio de alimentos, para pas ou regio com graves problemas de segurana alimentar, e em que a fome seja elemento muito presente. Tradicionalmente implementada por meio de organizaes internacionais (sobretudo pelo Programa Mundial de Alimentos PMA) e por ONGs. Foi tambm utilizada pelos PD como forma de transferir os seus excedentes agrcolas para os pases-alvo. Conceitualmente, a Ajuda Alimentar no deveria confundir-se com a Assistncia Humanitria, pois entendida,
Em alguns pases, como Japo, Canad, Sucia (no caso da Sucia, foi criado um Departamento de Investigaes Cientficas, mas dentro da SIDA), o assunto de competncia das respectivas agncias de cooperao para o desenvolvimento (JICA, CIDA e SIDA). Na Frana, at a reforma do Quai dOrsay de 1999, o tema estava afeto chamada diplomacia cultural. A partir de 1999, passou a integrar a rea de cooperao para o desenvolvimento. (At 1999, a cooperao cientfica e tecnolgica estava a cargo da Direction Gnrale des Relations Culturelles, Scientifiques et Techniques Desde ento, passou Direction Gnrale dela Coopration internationale et dudveloppement). Na Espanha, o tema compartilhado entre a Agncia Espanhola de Cooperao Internacional (AECI) e o Ministrio da Educao e Cincia. Na Alemanha, pas que tem importantes instituies de cooperao para o desenvolvimento, o tema , porm, em grande parte, da competncia do Ministrio Federal de Educao e Pesquisa. Fontes: (COLIN, 2001), https://pastel.diplomatie.gouv.fr/editorial/mae/missions/fr/structure/ cooperation.html, consultado em 08/10/2007. Stios do Ministrio de Educacin y Ciencia, e da AECI, Espanha http://www.mec.es/ciencia/jsp/plantilla.jsp?area=cooperacion-bilateral&id=5, http://www.aeci.es/09cultural/02ccult/9.2.4.htm consultados em 08/10/2007. E stio do Ministrio Federal de Educao e Pesquisa da RFA http://www.bmbf.de/en/1560.php, consultados em 08/10/2007.
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ao menos nos foros internacionais que tratam do tema, como instrumento de cooperao para o desenvolvimento de longo prazo, j que no deveria incluir a ajuda alimentar de emergncia (esta ltima, sim, faria parte da AH). A Ajuda Alimentar existe desde a dcada de 50, alcanou progresso importante at meados da dcada de 70 e, a partir dos anos 80, sofreu modificaes em sua conceitualizao e forma de implementao.56 O peso da Ajuda Alimentar, a partir de ento, diminuiu progressivamente, passando de 20% do total da AOD em 1981 a menos de 2% em 2002. Mais recentemente, em funo da reviso da doutrina sobre a segurana alimentar, essa modalidade de AOD voltou a ganhar algum relevo (ALONSO, 2005, p. 91). 1.1.4.5 A Cooperao Tcnica A Cooperao Tcnica constituiu, desde seus primrdios, no final da dcada de 40, um dos pilares da cooperao para o desenvolvimento, juntamente com a cooperao financeira. Instituda formalmente pela Assembleia Geral das Naes Unidas, por meio da Resoluo n. 200, de 1948, a cooperao tcnica recebeu, inicialmente, a denominao Assistncia Tcnica (AT). Esse termo foi posteriormente substitudo, em especial nos foros internacionais, nos anos 70 57 , para cooperao tcnica, em virtude da denotao implcita de desigualdade entre os parceiros que a palavra assistncia trazia, sugerindo uma concesso ou atitude caritativa de parte do doador e uma atitude passiva e dependente por parte do recipiendrio58 (CONDE, 1990, p. 25). A propsito, nessa mesma poca, no s o termo assistncia tcnica sofreu crticas, mas tambm o conceito de assistncia ou ajuda externa, preferindo-se, nesse caso e desde ento, o termo cooperao para o desenvolvimento. No obstante, a expresso Assistncia Oficial

56 Foram questionados, por muitos especialistas, os efeitos da distribuio indiscriminada de alimentos sobre as dietas nacionais e os desequilbrios provocados na produo e no mercado alimentar do pas receptor. A crtica maior era de que a Ajuda Alimentar atuava muito mais sobre as consequncias das crises alimentares e no tanto sobre suas causas. 57 J em 1959, a AGNU determinou que se substitusse a expresso assistncia tcnica por cooperao tcnica (SOARES, 1991), porm o termo foi atualizado plenamente, na prtica, somente nos anos 1970. 58 Vide tambm nota n. 8, acima.

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para o Desenvolvimento (AOD) resistiu e convive com a de cooperao para o desenvolvimento, embora, via de regra, tenha um sentido mais especfico, relativo ao conjunto de recursos pblicos empregados pelos PD na cooperao para o desenvolvimento. 59 De todo modo, o termo Assistncia Tcnica tem sido reservado, desde ento, ainda que no exclusivamente, para a assistncia fornecida por instituies multilaterais de crdito a PED, no mbito da implementao de polticas e programas vinculados a emprstimos, concessionais (CF) ou no. 60 A definio de cooperao tcnica61 tambm evoluiu ao longo dos anos, refletindo a dinmica prpria da cooperao lato sensu, a evoluo da doutrina sobre o desenvolvimento, e por fim, as mudanas no cenrio internacional, sobretudo aquelas advindas das transformaes originadas com a globalizao crescente. At a dcada de 80, podia-se considerar a cooperao tcnica como
um processo no comercial de transferncia de conhecimentos, habilidades e tcnicas, normalmente de pases mais desenvolvidos para pases de menor desenvolvimento, realizado mediante programas de treinamento (incluindo, inter alia , concesso de bolsas de estudo), aconselhamento, envio de tcnicos e peritos, intercmbio de informaes, estabelecimento de consultorias, e doao de equipamentos e material bibliogrfico vinculados a essas aes . 62

Em seu nascimento, no final dos anos 40, a cooperao tcnica foi o instrumento identificado pelas correntes predominantes da teoria de desenvolvimento para preencher a segunda lacuna de que padeciam os PED

A expresso AOD, conforme j mencionado na nota n. 2, acima, de utilizao preferencial por parte dos PD integrantes do Comit de Assistncia para o Desenvolvimento da OCDE. 60 O Banco Mundial, o BID e o FMI se utilizam com frequncia do termo assistncia tcnica, que, nesses casos, no deve ser confundido com cooperao tcnica lato sensu. 61 Segundo SOARES, 1991, quanto a conceituar-se o que se entende, na atualidade, por cooperao tcnica internacional, a matria no pacfica e est longe de receber um entendimento universal. 62 Definio baseada em conjunto de acepes de vrios autores: (PORTUGAL, 1985, BROWNE, 2006, DEGNBOL-MARTINUSSEN, 2004).
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(baixo nvel de conhecimento, domnio de tcnicas e de capacidade de gesto) e que os impedia de alcanar o desenvolvimento.63 Essa transferncia de conhecimentos tcnicos dos PD para os PED no se dava de forma desinteressada (MARKOVITCH, 1994, p. 370). A composio e o mtodo de implementao da CT era subordinada a interesses diversos dos pases doadores. Uma das formas em que se traduzia essa subordinao era a vinculao ou atamento da cooperao exigncia de aquisio de bens e servios (geralmente utilizados nos processos de transferncia de conhecimentos) dos pases doadores. O enfoque assistencial era evidente. A propsito, relevante assinalar que as motivaes de fundo da CT, ainda que pudessem comportar elementos poltico-estratgicos, eram, portanto, muito mais econmico-comerciais, mesmo que no discurso pudessem parecer puramente altrusticas. Da mesma forma que a cooperao financeira (CF), a cooperao tcnica (CT) viabilizou-se mediante projetos, limitados no tempo e no espao, com objetivos definidos e com componente de planejamento e ferramentas de implementao, monitoramento e avaliao (DEGNBOL-MARTINUSSEN, 2004, p. 40). A identificao das reas e campos em que se estabelece a cooperao tcnica no era necessariamente orientada pelas carncias ou preferncias manifestadas pelos pases recipiendrios, mas determinada, mormente, pelas percepes (reais ou, em alguns casos, at mesmo falseadas) dos pases doadores e de seus peritos. Portanto, a demanda real (gerada pelo receptor) no tem sido o principal elemento propulsor da CT, mas antes o da oferta da cooperao, de interesse do doador, processo denominado por alguns crticos de fabricao de demanda (MOSSE, 2005). Nisso reside um dos principais problemas estruturais da CT. A ideia de reunir, em conjuntos pr-moldados (projetos), tcnicas, conhecimentos e um arsenal de boas prticas, identificados pelos doadores como necessrios, e distribu-los a pases em desenvolvimento, de acordo com parmetros e condicionalidades pr-estabelecidas, sem maiores

63 Ou seja, sua funo era prover a transferncia de tcnicas e conhecimentos para que os PED pudessem ter condies de absorver o influxo de capitais (que preencheriam a primeira lacuna, ausncia de poupana interna na forma de investimentos de capital), provenientes dos pases desenvolvidos (BROWNE, 2002, p.7).

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consideraes sobre suas particularidades locais e seu contexto institucional, no surtiu em boa parte dos casos os efeitos esperados. Essa abordagem da cooperao tcnica, prevalecente at pelo menos os anos 70, apresentou, como bem se pode imaginar, deficincias crescentes, muito em funo de diagnsticos imperfeitos e tratamentos insuficientes ou at contraproducentes. Os contextos sociais, culturais e institucionais vigentes nos pases receptores nem sempre foram observados. Os treinamentos e capacitaes eram por vezes superficiais e despersonalizados, produziam pouco impacto na realidade local e, quando razoavelmente efetivos na transferncia de conhecimento, geravam xodos do pessoal habilitado e acabavam, na opinio de alguns analistas, por causar danos incipiente capacidade local (BROWNE, 2006, p. 30). certo que, por outro lado, tambm se pde contabilizar, dentre essas intervenes, inmeros micro-xitos, para utilizar expresso de Browne (ibidem). As prprias agncias bilaterais e multilaterais em seus relatrios de avaliao costumam estabelecer em 60% o patamar de projetos com resultados minimamente satisfatrios. parte progressos genunos, cujos exemplos no deixam de ser facilmente encontrveis64, no se descarta que, em parte, essa estatstica poderia ser atribuda tambm tica de resultados dos doadores ou ainda a interesses criados pelo prprio establishment da cooperao.65 Em todo caso, segundo Elliot Berg, que realizou pesquisas de avaliao da CTI junto a mais de trinta governos africanos,
a cooperao tcnica provou ser efetiva na realizao de tarefas, mas menos satisfatria no desenvolvimento de instituies locais ou no fortalecimento de capacidades do pas recipiendrio (BERG, 1993).

Entretanto, o principal problema identificvel na avaliao geral da cooperao tcnica, pelo menos nas primeiras dcadas, a elevada taxa de
H exemplos de CT bem aproveitada, especialmente entre pases do leste e sudeste asitico (Coreia do Sul, Cingapura, Tailndia). O Brasil, no mbito da Amrica Latina, tambm pode ser referncia de casos de sucesso em reas especficas, sobretudo de reforo institucional. 65 A indstria da cooperao criou ao longo das dcadas sua prpria lgica e congrega interesses variados de agncias e de pessoal bilateral e multilateral.
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perpetuao de projetos66. Em outras palavras, a Cooperao Tcnica, aps mais de cinco dcadas, no conseguiu ainda, na imensa maioria dos pases em que tem estado presente, tornar-se dispensvel, o que seria, teleologicamente, sua principal raison dtre, ao menos no longo prazo. Um dos motivos dessa autoperpetuao da CT no ter conseguido cumprir ainda, pelo menos na maior parte dos pases receptores, um de seus objetivos primordiais, que, segundo Elliot Berg67, o da realizao de elevada autoconfiana nos pases recebedores por meio da construo de instituies e do fortalecimento das capacidades locais (LOPES, 2005, p. 62). Com as crises econmicas dos anos 80, houve uma reviso dos objetivos e mecanismos da CT por parte dos principais pases doadores e organizaes multilaterais afetas ao tema e reduo no seu volume.68 Como forma de contribuir para ajustes estruturais decorrentes, alguma ateno foi dada cooperao tcnica naquilo em que ela pudesse contribuir para a reforma e reduo do Estado. Mas se a CT entendida como promotora de capacidades e de fortalecimento de instituies, como viabilizar, nesse cenrio restritivo, sua utilizao? A resposta a essa aparente contradio invariavelmente veio na transferncia da nfase: os governos e instituies dos pases receptores deveriam promover os mecanismos que propiciassem a livre movimentao das foras de mercado e demais medidas previstas no Consenso de Washington69, cabendo cooperao tcnica auxiliar nessa tarefa, ao liberar o Estado de algumas de suas prerrogativas habituais. Para Mosse, dificilmente poder-se-ia encontrar na CT exemplo mais cristalino de fabricao de demanda, por parte dos doadores e instituies multilaterais. (MOSSE, 2005, p. 4). Naturalmente, como era de se esperar, a estratgia no funcionou a contento e, em alguns casos, contribuiu para produzir resultados desastrosos,
66 Ainda que os projetos sejam formalmente finitos, verifica-se a repetio e reintroduo de contedos e objetivos nas mesmas reas e pases em novos projetos, s vezes, mas nem sempre, com diferentes doadores. 67 Citado por LOPES, 2005. 68 As crises econmicas dos anos 80, ao exporem vulnerabilidades institucionais dos governos recipiendrios, terminaram por provocar uma srie de reflexes sobre a deficincia da cooperao tcnica tal como estava at aquele momento sendo concebida e implantada. A necessidade de promover ajustes estruturais, segundo preceitos ento em voga em meados dos anos 1980, tambm influenciou os rumos da cooperao tcnica Os pases doadores promoveram cortes substanciais na AOD em geral e que no deixaram de afetar igualmente a CT. 69 Ver nota n. 15 acima.

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ao desconstruir os parcos avanos alcanados a duras penas anteriormente pela CT em alguns pases recipiendrios. A partir da dcada de 90, novos questionamentos se impuseram cooperao tcnica internacional. O final da Guerra Fria havia produzido retrao dos nveis da AOD, em parte porque a viso neoliberal predominante nos primeiros anos aps a dbcle do mundo socialista atribuiu aos mercados internacionais papel mais proeminente do que o dos Estados na promoo do progresso e crescimento. A estes cabia assegurar as condies de estabilidade e liberdade econmica para que os verdadeiros agentes da transformao (as foras do mercado) atuassem (MOSSE, 2005, p.4). Portanto, num cenrio mais restritivo da ajuda externa (especialmente da CF), tornava-se, mais que nunca, imperativo dotar a cooperao tcnica de maior eficincia e efetividade. Reformas foram propostas inicialmente no mbito do clube dos doadores desenvolvidos (CAD-OCDE), que tentaram transferir responsabilidades (na tomada de deciso, no gerenciamento e na execuo) para os pases recipiendrios, sem que produzissem resultados palpveis (LOPES, 2005, p.63). interessante notar o elevado nvel de convergncia nas agendas de cooperao dos pases doadores, que, ao adotarem posies comuns, contribuem para o exerccio de uma presso quase irresistvel sobre os dispersos pases recipiendrios. A esse respeito, o Comit de Assistncia para o Desenvolvimento (CAD), funciona como uma espcie de entidade aglutinadora de interesses dos doadores. Em todo caso, no campo doutrinal, comeou a surgir e a se impor um novo paradigma para a cooperao tcnica. No se tratava mais apenas de transferncia de conhecimentos, mas antes da construo e do desenvolvimento de capacidades (no s individuais, mas sobretudo institucionais), que poderiam gerar a autoconfiana necessria nos pases recipiendrios para avanar no caminho do desenvolvimento sustentvel, em especial no cenrio da globalizao acelerada. (BERG, 1993).70 Como foi mencionado em pargrafos anteriores, com a reduo sensvel, a partir de 1990, da parcela de recursos da AOD na forma de capitais e
70 curioso constatar que a avaliao preponderante realizada pelos doadores nas centenas de milhares de projetos de CT executados desde os anos 1950, indicou justamente como um dos campos de menor eficincia da cooperao tcnica a construo de capacidades e o fortalecimento institucional. Portanto, a proposta sugerida de mudana de enfoque mostra-se, nesse sentido, e sob muitos aspectos, quase revolucionria e representa um grande desafio para a cooperao tcnica contempornea.

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investimentos em infra-estrutura, crescentemente entendidos pelos doadores desenvolvidos como incumbncia da iniciativa privada (nacional e internacional), a Cooperao Tcnica ganhou mais peso e importncia em parte, deve-se admitir, por default da CF sendo hoje considerada instrumento central da cooperao para o desenvolvimento. Estima-se que a CTI seja responsvel atualmente por pelo menos 25% do conjunto da AOD. No mbito bilateral, esse nmero ainda mais expressivo: em 2002, 38% dos recursos da AOD foram canalizados por meio da CTI bilateral (ALONSO, 2005, p. 73). A crtica e, em menor medida, autocrtica, no s das instituies e pases doadores, mas tambm de especialistas em cooperao, sobre os rumos e resultados da CTI, a partir dos anos 90, lanou, mais recentemente, novos questionamentos quanto forma e concepo da cooperao tcnica internacional. Aps a constatao de que todo o arsenal do receiturio neoliberal no chegou a produzir nos PED todos os efeitos anteriormente alardeados por seus defensores, tornou-se necessrio encontrar sadas que compatibilizassem o novo papel do Estado e os mecanismos de promoo do desenvolvimento. Mas, sem que os fundamentos principais desse arqutipo ideolgico fossem abandonados. Novos termos e conceitos surgiram, ento, na CTI contempornea, entre os quais o da apropriao local, parceria, sustentabilidade, todos aliados necessariamente questo da boa governana, o carro-chefe da nova dinmica da cooperao para o desenvolvimento, pelo menos sob a tica dos pases desenvolvidos. O conceito de apropriao local (do ingls local ownership) na cooperao, referia-se, na percepo dos pases doadores, ao uso de tcnicas participativas e consultivas que resultassem em maior envolvimento do pas recipiendrio na formulao, implementao e tomada de decises na CT, com graus variados de descentralizao para os nveis locais (LOPES, 2005, p. 65). A parceria diz mais respeito ao nvel institucional e governamental. No conceito da parceria est implcita ainda que nem sempre admitida a crtica suposta assimetria e verticalidade da cooperao para o desenvolvimento, ao carter intervencionista e completamente exgeno da ajuda tradicional. Inerentes ao termo parceria encontram-se as noes de reciprocidade e igualdade, assim como a prtica do dilogo e da consulta interativa. A parceria teria, implicitamente, propsito de legitimao da cooperao.
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J a nfase na sustentabilidade implica, segundo Lopes, a mudana do enfoque da cooperao tcnica de projetos para programas, a necessidade de incluir as capacidades locais (em oposio ao uso exclusivo de especialistas estrangeiros) em sua execuo e uma viso de mais longo prazo (ibidem). O corolrio de tudo isso a questo da boa governana.71 Dentre os componentes da boa governana que mais interessam ao caso da CT, citemse os termos responsabilizao72, transparncia e eficincia governamental. O papel da boa governana na CT poderia ser resumido ao seguinte:
O desenvolvimento depende de um setor pblico efetivo, que possa formular e implementar polticas coerentes e consistentes, criar um ambiente propcio para o desenvolvimento do setor privado e para a entrega dos servios populao de uma maneira que responda s necessidades da sociedade (UNDP, 1994, apud LOPES, 2005, p. 71).

Embora esses novos conceitos estejam em voga e tenham sido aparentemente assimilados pelo ambiente da cooperao, no deixaram de sofrer crticas. A primeira diz respeito recomendao da parceria. Segundo muitos crticos do modelo tradicional de cooperao internacional, esta no se d entre iguais. No h parceria igualitria entre doador e receptor (pelo menos no na chamada cooperao vertical, ou seja, entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento). Por mais que os novos conceitos, a exemplo da parceria, tentem abordar a questo da assimetria presente na cooperao entre as partes envolvidas, mediante recomendaes de participao consultiva e dilogo, a tendncia real sempre haver um controle maior da destinao dos fundos e recursos por parte do governo do pas doador. Isso decorre at mesmo ainda que esse argumento no seja per se suficiente por razes de responsabilizao interna do Governo doador perante seus contribuintes.
Vide nota n. 18 acima. A palavra inglesa accountability no tem um correspondente exato em portugus. Implica, no entender do autor, mais de uma acepo em portugus, incluindo, ao menos, os termos prestao de contas, transparncia e responsabilizao. Lopes utiliza o termo responsabilizao, e, faute de mieux, ser tambm adotado neste trabalho, sem que se renuncie, com isso, s outras acepes mencionadas.
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Assinala Lopes, a esse respeito, que a prpria estrutura da cooperao para o desenvolvimento est assentada em burocracias de tamanhos e complexidades diferentes (a dos pases receptores, em geral, menos capacitada para abordar os temas afetos cooperao), que exercem poder e dominao (LOPES, 2005, p. 89). A prpria linguagem da cooperao eivada de termos e acepes que denotam hierarquia e desigualdade.73 Na realidade, certo grau de assimetria inevitvel. Talvez, o que se possa realizar a respeito tentar reduzi-la ao mnimo. Com relao questo da apropriao local, segundo alguns autores crticos, no deixaria de constituir estratgia instrumental para legitimar a forma de cooperao pretendida. Por essa linha, a apropriao local aportaria, em seu bojo, receitas de modernizao e reduo da ao do Estado, nos moldes do ps-Consenso de Washington. E se daria mediante a transferncia da racionalidade do doador para os pases recipiendrios, dos quais se espera assumam a responsabilidade (apropriao) pelas modalidades e princpios de cooperao engendrados externamente (MOSSE, 2005). Nessa mesma linha de raciocnio, a boa governana constituiria o corolrio dessa estratgia sutil, envolvida em uma retrica irresistvel,74 que conteria, de todas as formas, um carter intervencionista dissimulado. O principal questionamento ao conceito de boa governana, por essa corrente, seria a falta de identificao clara no pas recipiendrio de uma autoridade soberana75 associada governana proposta, tambm importada e moldada pela macro-estrutura dominante na cooperao internacional, ou seja, a do doador. Esses conceitos (boa governana, apropriao, parceria) tendem a fazer parte de um novo padro de condicionalidade, proposto pelos doadores, na cooperao para o desenvolvimento, que vai alm das consideraes econmicas e comerciais usuais ou dos determinantes geoestratgicos do passado. Curiosamente, esses condicionantes novos (em especial a boa
Termos tais como assistncia, ajuda, desenvolvido, em desenvolvimento, doadores e recebedores, entre outros. 74 A boa governana no se imporia, na tica dessa viso crtica, como conceito ideologicamente superior, mas antes, como ao mesmo tempo instrumento e solues inevitveis para que os pases em desenvolvimento alcancem seus objetivos de progresso e bem-estar. 75 Com efeito, os critrios de boa governana, participao e apropriao local permitiriam, sempre na tica da viso crtica, aos doadores marginalizar as instncias representativas locais (governantes, mesmo que eleitos democraticamente) para obter anuncia para seus programas de ajuda sem ter de recorrer a formas mais coercitivas de persuaso.
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governana) contm receiturios que no foram necessariamente seguidos pelos doadores em sua experincia histrica de desenvolvimento.76 Independentemente de consideraes sobre os novos conceitos em voga na CT, no se pode deixar de admitir que a efetividade da cooperao tcnica depende, em boa parte, do concurso de seus beneficirios. Ou seja, da participao do pas recipiendrio e, mais especificamente, da regio e do pblico alvo em todas as suas etapas.77 Por fim, aps haver analisado os conceitos da CTI, sua evoluo mais recente e seus principais questionamentos, pareceria apropriado tentar-se uma definio atualizada de cooperao tcnica, mais compatvel com a doutrina e a prtica vigentes, e tambm mais aberta aos desafios do sculo XXI. Baseando-se em um conjunto de acepes encontradas na literatura sobre o tema78, poder-se ia caracterizar a cooperao tcnica internacional como:
Um processo multidisciplinar e multissetorial que envolve, normalmente, um pas em desenvolvimento e outro(s) ator(es) internacionais (pas ou organizao multilateral), os quais trabalham juntos para promover, mediante programas, projetos ou atividades, a disseminao e transferncia de conhecimentos, tcnicas, experincias bem-sucedidas e tecnologias, com vistas construo e desenvolvimento de capacidades humanas e institucionais do pas em desenvolvimento, despertando-lhe, dessa forma, a necessria autoconfiana que contribua para o alcance do desenvolvimento sustentvel, com incluso social, por meio da gesto e funcionamento eficazes do Estado, do sistema produtivo, da economia e da sociedade em geral.

1.2. A Cooperao Tcnica entre Pases em Desenvolvimento (CTPD) A CTI pode envolver e de fato abrange outras inter-relaes que no apenas as tradicionais entre pases do Norte, de um lado, e do Sul, de
76 Nem tampouco se pode afirmar, de forma categrica, que todos os preceitos propostos e includos na boa governana tenham sido ou estejam sendo fielmente observados por todos os pases doadores. 77 Na concepo, no desenho e na avaliao da cooperao (BROWNE, 2002, p. 13). 78 Em especial, LOPES, 2005, p. 178, OCDE, 1992, p. 61, BERG, 1993, e a definio da Organizao Pan-Americana de Sade, disponvel em: http://www.paho.org/english/d/csu/ TCC05index-Eng.htm, consultada em 11/10/2007.

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outro.79 Trata-se, no caso, da cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento a CTPD de interesse primordial para o presente trabalho. So ainda quase sinnimos da CTPD tanto o termo cooperao tcnica horizontal, quanto a expresso cooperao Sul-Sul, embora esta ltima contenha elementos distintivos particulares. Na realidade, a cooperao Sul-Sul abrange um leque maior de postulaes e atividades que vo alm da CT, e normalmente traduzem tambm os esforos de coordenao diplomtica dos pases em desenvolvimento no mbito das relaes internacionais, sobretudo na esfera econmica. Quanto expresso cooperao horizontal, embora justificvel quanto ao aspecto teleolgico, no tampouco inteiramente precisa, pois a horizontalidade completa na cooperao para o desenvolvimento no parece facilmente alcanvel. Mesmo na inter-relao entre pases em desenvolvimento difcil imaginar que se consiga reproduzir na prtica, muito alm do discurso, a igualdade entre as partes. Na cooperao tcnica, haver, quase sempre, a tendncia de se reproduzir, ainda que em menor escala do que no arqutipo tradicional, algum tipo de verticalidade na inter-relao entre prestador e recipiendrio. Dessa realidade no pode fugir nem mesmo, conforme se procurar demonstrar mais adiante, o padro da cooperao tcnica brasileira.80 De qualquer forma, seguindo a tradio presente na cooperao brasileira, sero utilizadas neste trabalho as expresses cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento (CTPD) e cooperao tcnica horizontal, embora com certa preferncia pela primeira. 1.2.1. Origens e breve evoluo da CTPD Se a cooperao para o desenvolvimento um fenmeno relativamente recente, com menos de 60 anos de histria, a cooperao horizontal ou CTPD um conceito ainda mais novo, que se estabeleceu, por assim dizer, no incio da dcada de 70. As primeiras iniciativas de cooperao (lato sensu) entre PED surgiram justamente no decorrer dos anos 60 e 70. Desenharam-se,
79 A cooperao assimtrica ou vertical tem representado, em todo caso, em quantidade de aes e em volume de recursos, parcela absolutamente preponderante no conjunto global da CTI. 80 A CTPD brasileira se faz, maiormente, com parceiros que se encontram em nvel ou estgio de desenvolvimento relativamente menos avanados do que o do Brasil.

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ento, os esforos iniciais de afirmao dos pases do Sul no cenrio internacional, em decorrncia da percepo de que as relaes Norte-Sul se assentavam sobre uma lgica essencialmente prejudicial aos interesses dos pases em desenvolvimento, sobretudo em suas justas pretenses de alcanar nveis de progresso e desenvolvimento. O desgaste das relaes Norte-Sul conduziu a uma srie questionamentos, pelos pases do Sul, da ordem econmica internacional vigente, que se fizeram expressar, em especial, nos foros multilaterais. A dicotomia principal identificada nessa ordem estaria nas prioridades distintas entre Sul e Norte. Os principais pases do Norte, sob a liderana dos Estados Unidos, encontravam-se de fato muito mais preocupados com o rumo das relaes Leste-Oeste. E entendiam o eixo Norte-Sul como componente a ser utilizado estrategicamente na confrontao Leste-Oeste, lgica que presidia tambm a preocupao do outro bloco, capitaneado pela extinta URSS. Houve, assim, a crescente convico, entre os pases do Sul, de que no lhes restava muitas alternativas a no ser promover entre si maior concertao no intuito de buscar o fortalecimento de sua posio vis-vis a dos pases desenvolvidos. Dentre os frutos dessas tentativas, podese mencionar como uma das mais expressivas a criao da Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD), que procurou analisar os vnculos entre comrcio e desenvolvimento. Com a UNCTAD, nasceu o Grupo dos 77, que reunia PED interessados em reforar sua posio mediante a identificao de pontos de interesse comum e da proposio de medidas concretas, que pudessem alterar as condies em que se assentava a estrutura do comrcio internacional, especialmente desvantajosas para os pases do Sul. A partir da UNCTAD, o prprio modelo de cooperao para o desenvolvimento em voga passou tambm a ser questionado, pois estava assentado, na opinio de muitos PED, sobre bases assistencialistas, com determinantes poltico-estratgicos, e conectado fortemente a interesses comerciais dos doadores, inclusive, a esse propsito, eivado de condicionalidades. Esse modelo de cooperao tampouco incorporava, no entender de muitos crticos, as reais prioridades nacionais dos pases recipiendrios e pouca contribuio trazia aos objetivos de desenvolvimento econmico, alm de perpetuar esquemas de dependncia.
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Ademais, na viso dos PED, a cooperao internacional no seria, de qualquer modo, eficaz como instrumento de desenvolvimento se no se fizesse acompanhar de medidas importantes na estrutura do comrcio internacional, que estava baseado em uma lgica perniciosa aos interesses do Sul.81 O mote utilizado poca, Trade, not Aid82, foi bem representativo dessa crtica ao sistema de cooperao vigente. Ao mesmo tempo, os nveis de ajuda externa, na forma tanto de CF quanto de CT, j se mostravam declinantes, panorama que veio a se agravar ainda mais com as crises do petrleo da dcada de 1970. O nascimento da cooperao horizontal decorre, portanto, em certa medida, das frustraes com o modelo de cooperao vigente, e, mais importante, da conscientizao pelos prprios
pases em desenvolvimento de que deveriam ser parceiros integrais no processo de soluo de seus problemas e no apenas recipiendrios passivos de ajuda externa. (PLONSKI, 1994, p. 371).

Havia ainda a percepo, compartilhada tambm entre algumas agncias multilaterais, como o PNUD, de que, por enfrentarem problemas comuns e, por vezes, ecossistemas e condies sociais parecidos, os PED poderiam tentar compartilhar tambm solues comuns, por meio do intercmbio de experincias bem-sucedidas. A CTPD se configuraria, assim, como estratgia alternativa e complementar (e no necessariamente excludente) cooperao tradicional ou vertical. No se podem descartar exemplos de iniciativas cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento executados anteriormente aos anos 70, sobretudo de parte de pases como a China83 e, em menor grau, a ndia e Cuba. Porm, o marco fundamental e o impulso maior para o lanamento da CTPD vm com
Essa situao se verificou, sobretudo, com a deteriorao crescente dos termos de intercmbio dos produtos de base e a dificuldade acesso a mercados por conta do protecionismo dos pases ricos. 82 Curiosamente, esse mote, em voga entre PED, nos anos 60 e 70, passou a ser utilizado, tempos depois, pelos pases desenvolvidos para justificar o declnio da ajuda externa ao desenvolvimento e sua substituio preferencial pelo comrcio. Essa estratgia pressuporia a abertura comercial dos pases do Sul sem, contudo, a correspondente disposio de abertura do mercado agrcola do Norte. 83 A China registra iniciativas de cooperao tcnica bilaterais desde o incio da dcada de 1950, portanto logo aps a revoluo de 1949.
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a Conferncia das Naes Unidas sobre Cooperao Tcnica entre Pases em Desenvolvimento, realizada em Buenos Aires, em 1978. 1.2.1.1. O Plano de Ao de Buenos Aires de 1978 A Conferncia de Buenos Aires foi o primeiro esforo coletivo de identificao e de sistematizao das formas, modalidades e possibilidades da cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento. O evento decorreu de uma recomendao do Comit Econmico das Naes Unidas, aprovada em resoluo da AGNU, em 1976, que previa a convocao de uma Conferncia sobre Cooperao Tcnica entre Pases em Desenvolvimento, sob os auspcios das Naes Unidas (MENON, 1980). Os preparativos do evento levaram quase dois anos e a Conferncia se realizou em agosto de 1978, na capital argentina. Reuniu delegaes de 138 pases (entre PED e PD, embora tenha cabido, a estes ltimos, papel coadjuvante). Ao adotar o Plano de Ao de Buenos Aires (PABA), a Conferncia estabeleceu o principal quadro referencial da cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento. O Plano foi aprovado em 19 de dezembro do mesmo ano pela AGNU e o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) foi designado, em funo de seu papel central em temas de cooperao tcnica, como rgo responsvel, no mbito do sistema das Naes Unidas, pela coordenao das atividades de CTPD. Entre as principais diretrizes apontadas pelo Plano de Ao, podem-se destacar como mais relevantes, de forma muito resumida, as seguintes (MENON, 1980, p. 126): a) a CTPD entendida como processo multidimensional, que pode ser bilateral ou multilateral em seu escopo, regional ou inter-regional em seu carter. Deve ser organizada por e entre governos, ainda que com a participao de organizaes pblicas e privadas. Embora seja um empreendimento entre pases em desenvolvimento no se deve descartar o apoio em sua implantao de pases desenvolvidos e organizaes internacionais; b) a CTPD no deve ser entendida como um fim em si mesmo, nem como substituto para a cooperao tcnica com pases desenvolvidos, que continuar necessria para o desenvolvimento de capacidades dos pases em desenvolvimento;
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c) a CTPD, assim como outras formas de cooperao entre todos os pases, deve basear-se na estrita observncia soberania nacional, independncia econmica, igualdade de direitos e no ingerncia nos assuntos internos das naes; d) a CTPD tem como objetivos, entre outros84: i - promover a autoconfiana dos pases em desenvolvimento, mediante o aperfeioamento de suas capacidades criativas para encontrar solues para seus problemas de desenvolvimento; ii - promover e fortalecer a autoconfiana coletiva entre os PED por meio da troca de experincias e o compartilhamento de seus recursos tcnicos; iii - fortalecer a capacidade dos PED de identificar e analisar conjuntamente os principais problemas do seu desenvolvimento; O Plano de Ao identificou 15 reas focais de atuao da CTPD85 e estabeleceu ainda as coordenadas para garantir seu necessrio seguimento, assegurar sua implementao, e realizar avaliaes peridicas de resultados, nos anos posteriores. Um Comit de Alto Nvel da AGNU foi criado para cumprir essa tarefa a cada binio. Somente a partir de 2004, a CTPD passou a ser referida oficialmente, no mbito das Naes Unidas, tambm como Cooperao Sul-Sul86. Com isso, foram incorporadas cooperao tcnica as dimenses da cooperao econmica (no somente financeira, mas tambm outras reas, como o comrcio e o investimento, incluindo investimentos diretos Sul-Sul e integrao econmica regional, por exemplo).
84 Outros objetivos do PABA: iv - fortalecer as capacidades tecnolgicas existentes nos PED e favorecer a transferncia de tecnologia e seu aproveitamento entre PED; v - reconhecer e responder aos problemas dos pases de menor desenvolvimento relativo, os mediterrneos (landlocked) e os pequenos pases insulares, bem como os pases mais seriamente afetados; vi - promover a harmonizao e a coordenao de esforos da CTPD e da cooperao com os pases desenvolvidos; vii - estabelecer arranjos e formas de financiamentos destinados a custear as atividades de CTPD, com a participao dos pases desenvolvidos e dos organismos multilaterais, mediante a coordenao e o concurso do PNUD. 85 Entre as reas compreendidas citem-se educao, formao profissional, agricultura, transporte e comunicaes, cincia e tecnologia, cultura, entre outros, e continha 38 conjuntos de recomendaes especficas relacionadas aos objetivos acima referidos. 86 Alm da Unidade Especial para a CTPD, criada no mbito do PNUD em 1974, foi tambm criada pela AGNU, em 1978, a Unidade Especial para a Cooperao Sul-Sul (SU-SSC, na sigla em ingls).

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Estavam, pois, lanadas as bases para a disseminao da cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento e, em especial, para que o tema ganhasse visibilidade e pudesse, em fases subsequentes, expandir a rede de apoios para a sua promoo e efetiva implementao, tanto por parte dos PED, quanto pelos PD e agncias e organismos internacionais. A partir de Buenos Aires, pases como a China e a ndia e, em menor grau, o Brasil, que j praticavam a CTPD, sentiram-se mais confiantes para dar continuidade e aprofundamento a essas iniciativas, enquanto novos atores do Sul encorajaram-se para lanar-se aos desafios colocados. 1.2.1.2. A evoluo da CTPD no mundo Apesar do esforo inicial coletivo representado pela Conferncia de Buenos Aires e pelo respectivo Plano de Ao, os progressos alcanados na cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento nos anos imediatamente posteriores ao encontro foram modestos. Conviria assinalar, primeiramente, que a noo de cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento, malgrado a expresso cooperao horizontal, pressupe, naturalmente, que pelo menos um dos atores da cooperao tenha um nvel de desenvolvimento intermedirio. Seria muito pouco realista imaginar que essa cooperao pudesse ocorrer, de forma efetiva e minimamente significativa, entre dois ou mais pases de menor desenvolvimento relativo. Portanto, a CTPD teria de envolver necessariamente, pelo menos em uma das pontas da cooperao, um pas em desenvolvimento de nvel intermedirio ou de renda mdia, que disponha de manancial mnimo de recursos tcnicos e experincias bem-sucedidas, alm da capacidade institucional e financeira para transferi-los ou intercambi-los com outros pases parceiros. Com base nessa pressuposio, o nmero de pases capazes de liderar, por assim dizer, o processo de instituio e disseminao da CTPD em 1980 no era muito significativo (estima-se em no mximo oito, entre os quais se destacariam a China, a ndia, o Brasil, e Cuba). Para se ter uma ideia mais precisa a esse respeito, somente em 1995 o Comit de Alto Nvel para a Cooperao Sul-Sul das Naes Unidas criou o conceito de pases-chave ou pases estratgicos (pivotal countries) ao identificar, entre os pases em desenvolvimento, aqueles que, com base em suas capacidades e experincia
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na promoo da Cooperao Sul-Sul, estariam em condies de desempenhar papel de liderana na promoo e implementao da CTPD, seja com pases em desenvolvimento em sua regio, seja no mbito global87. Da lista de 1995 constavam 22 pases: Brasil, Chile, China, Colmbia, Costa Rica, Cuba, Egito, Gana, ndia, Indonsia, Malta, Malsia, Maurcio, Mxico, Nigria, Peru, Coreia do Sul, Senegal, Tailndia, Trinidad e Tobago, Tunsia e Turquia. Alm da limitao relativa ao nmero de PED habilitados a cooperar efetivamente com outros pases do Sul, deve-se acrescentar, como constrangimento adicional ao avano da cooperao tcnica entre os pases do Sul, a dificuldade de se financiar a CTPD. Nos anos 80, perodo que se seguiu ao Plano de Ao de Buenos Aires, essa limitao foi especialmente pronunciada, por conta das dificuldades econmicofinanceiras enfrentadas pelos PED, na chamada dcada perdida. As presses fiscais da crise deram origem, em muitos pases, a programas de ajustamento ortodoxos, com cortes sensveis nas despesas pblicas, fazendo com que o espao para financiar iniciativas de desenvolvimento fosse muito exguo. Esse dado especialmente importante, pois diz respeito destinao de recursos pblicos em pases cujos governos enfrentam presses oramentrias enormes para resolver problemas sociais candentes. Esses governos teriam certamente dificuldades de obter a compreenso da opinio pblica interna na utilizao de recursos para contribuir para a soluo de problemas em outros PED, por mais nobre e solidria que seja a causa (CHAPARRO, 1994). certo que a cooperao tcnica no pressupe necessariamente dispndios de grande magnitude, sobretudo se comparada cooperao financeira. Entretanto, em contexto de grandes restries oramentrias e de necessidades internas prementes, seria pouco realista conceber solues fceis para essa questo. igualmente verdadeiro que o Plano de Ao de Buenos Aires prev em suas recomendaes que se desenhem mecanismos de financiamento da CTPD com participao dos pases desenvolvidos e organismos internacionais, mas, na prtica, os fundos angariados nos primeiros anos mostrarem-se muito pouco expressivos.
Fonte: stio da Unidade Especial para a Cooperao Sul-Sul, SU-SSC/UNDP: http:// tcdc1.undp.org/faqDetail.aspx?faq_id=11, consultado em 12/10/2007.
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A falta de aes efetivas e significativas em CTPD diminuiu o impacto inicial da Conferncia de Buenos Aires. O tema foi, aos poucos, sendo relegado a um segundo plano nas preocupaes e no debate sobre o desenvolvimento. Apesar desses constrangimentos, as iniciativas de CTPD, pelo menos no nvel bilateral, comearam de forma lenta e em escala diminuta. Mais concentradas em regies e vizinhanas dos pases lderes (o Brasil na Amrica Latina, a ndia, a Coreia do Sul e a Tailndia, na sia, para citar exemplos), expandiram-se paulatinamente a outras reas. A exceo a essa regra foi a China, que desde muito cedo tentou, em parte movida por razes polticoestratgicas88, disseminar a presena de sua cooperao em vrias reas do planeta (BROWNE, 2006, p. 123). J no plano multilateral, o PNUD esforou-se em organizar e coordenar aes e atividades de CTPD na frica, no Caribe, na Amrica Central e na sia. O PNUD tambm tem contribudo em programas de reforo da capacidade institucional dos pases em desenvolvimento de modo a habilitlos CTPD (UNDP, 1994). Mas, se na prtica, a evoluo da CTPD era modesta, no discurso mostrava-se bem mais ativa: vrios projetos de resolues das Naes Unidas foram aprovados, nos anos seguintes, conclamando tanto pases desenvolvidos como em desenvolvimento a integrar-se ao esforo. Com o fim da Guerra Fria, houve, conforme j foi mencionado em itens anteriores, por parte dos PD, reduo e reorientao da AOD. A reduo deuse em termos de volumes globais. Areorientao significou, na prtica, que parcela da AOD passou a ser canalizada para os pases do Leste Europeu e da sia Central, reduzindo acentuadamente a parcela destinada aos demais PED.89 Por outro lado, com os critrios de graduao adotados pelos PD para a distribuio da ajuda externa, vrios PED de renda mdia so

A China, ao assumir o lugar de Taiwan no Conselho de Segurana das Naes Unidas, entendeu importante atuar mediante a cooperao e, segundo Browne, com base na diplomacia do cheque, para conquistar lealdades. De fato, a RPC tentou fazer valer em sua cooperao o princpio de uma s China (os pases recipiendrios da ajuda chinesa eram fortemente estimulados a romper ou, conforme o caso, no estabelecer, relaes com Taiwan). Tambm a necessidade de diversificar fontes de fornecimento de petrleo teria sido fator relevante na cooperao chinesa junto a pases produtores na frica, sia e Amrica Latina (BROWNE, 2006). 89 Ao mesmo tempo, foi-se assentando, de forma paulatina, a frustrante constatao, entre os pases em desenvolvimento, de que o final da confrontao Leste-Oeste no elevaria a prioridade dada pelos pases desenvolvidos aos pases do Sul.
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virtualmente excludos da possibilidade de receber cooperao financeira (sobretudo crditos concessionais). A graduao tambm se reflete na cooperao tcnica prestada a esses pases, pois a partir da imposio desse critrio, somente poderiam ser implementadas aes de CTI em pases graduados se os custos fossem compartilhados (cost sharing), razo mnima de 50% de contrapartidas por parte dos recipiendrios. Na prtica, a reduo da CTI aos pases graduados foi muito mais expressiva e parcela considervel da AOD foi redirecionada a outros PED. Quanto s motivaes da graduao h aqueles que defendem o ponto de vista de que os PED que atingiram determinado nvel de progresso teriam adquirido condies de competir em determinadas reas, sobretudo no setor produtivo (agricultura e manufaturas), com alguns dos pases doadores. Portanto, teriam de ser graduados, pois qualquer ajuda adicional por eles recebida seria prejudicial aos interesses dos doadores. 90 A graduao dos PED tambm contribuiu para outra percepo, inicialmente subliminar, mas que foi ganhando contornos mais claros ao longo dos ltimos 20 anos: a antiga diviso monoltica do mundo entre Norte e Sul comeava a se desvanecer, com o surgimento dos pases emergentes de renda mdia, que poderiam ser considerados, seno um terceiro grupo, pelo menos uma subdiviso quase autnoma do bloco de pases em desenvolvimento (UNDP, 2004a). 91 De qualquer forma, a esses pases emergentes e graduados, que se beneficiaram em certa medida da cooperao tradicional fornecida pelos pases do Norte, da qual souberam tirar proveito razovel (sobretudo no entender dos pases desenvolvidos), cabia ento desempenhar novo papel: ser protagonistas da cooperao Sul-Sul. No por outra razo foi institudo em 1995 o conceito de pases-chave na CTPD.
90 Essa anlise, embora possa parecer plausvel, esbarra, em certa medida, em dois dados. O primeiro diz respeito aos critrios da graduao, que so baseados na renda per capita e no na capacidade produtiva, E o segundo, no fator da reduo global da AOD, a partir do final da Guerra Fria: a cooperao para o desenvolvimento teria sofrido redues no por causa da graduao, mas ao contrrio, a graduao teria sido determinada pela reduo dos volumes globais de AOD, que impunham uma necessria priorizao. Mesmo assim, h quem entenda que a graduao escondia objetivos econmico-comerciais no confessveis, por parte dos pases doadores. 91 No se pode deixar de assinalar que, perante alguns olhos mais crticos, a tendncia a dar nfase a essa nova configurao poderia sugerir uma tentativa de provocar divises nas fileiras dos pases em desenvolvimento, para enfraquecer a sua voz e sua fora reivindicatria.

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Por outro lado, surgiram, tambm a partir da dcada de 90, novos desafios trazidos pela acelerao da globalizao, que passaram a exigir de todos os pases, mas especialmente dos PED, que buscassem novas formas de insero na arena internacional. A CTPD seria um dos mecanismos inovadores de interdependncia, para minimizar os riscos da globalizao e fazer melhor uso das oportunidades tambm trazidas em seu bojo. Por tudo isso, no final dos anos 90, a CTPD e a Cooperao Sul-Sul, de modo geral, voltam a ganhar impulso, mormente no mbito do discurso, com espao ampliado nos foros internacionais. Por recomendao do PNUD e iniciativa de alguns pases em desenvolvimento, em especial por ao do G77, assistiu-se convocao de diversas conferncias internacionais sobre a Cooperao Sul-Sul.92 A ausncia de dados e estatsticas sobre a CTPD um dos problemas encontrados para analisar sua dimenso e progresso. No h, entre os pases em desenvolvimento, um rgo de coordenao das aes, a exemplo do CAD, que rena dados consolidados sobre a cooperao. O PNUD tenta realizar algum tipo de compilao nesse sentido, mas se concentra nas iniciativas multilaterais de CTPD, que parecem representar parcela muito pequena do conjunto.93 Muitos PED simplesmente no dispem de registro consolidado das aes, volumes e destinatrios. Quando existente, esse registro mostra-se deficiente e incompleto, como se ver, em certa medida, ao se analisar a CTPD brasileira, mais adiante. Em todo caso, salvo algumas excees, a CTPD tendeu a se concentrar em esquemas intra-regionais, conforme j foi antecipado acima

92 Dentre as mais expressivas citem-se a I Cpula do Sul, realizada em Havana em 2000, que aprovou o Plano de Ao de Havana, o qual reiterou o papel da Cooperao Sul-Sul para os pases em desenvolvimento como um instrumento eficaz para responder aos desafios da globalizao. A ele seguiu-se a Conferncia de Alto Nvel sobre Cooperao Sul-Sul, em Marrakesh, em 2004, convocada com a finalidade de avaliar os avanos do Plano de Ao de Havana e para deliberar acerca das futuras polticas de reforo da Cooperao Sul-Sul. Na reunio de Marrakesh, representantes de pases-chave, como o Brasil, a China a ndia, a frica do Sul e a Tailndia, entre outros, reiteraram seu desejo de colaborar na formulao de programas estratgicos para cooperar com outros pases em desenvolvimento (UNDP, 2004b). 93 Alguns dos principais pases estratgicos em CTPD, como China, ndia, no costumam divulgar de forma precisa seus nmeros a esse respeito. Outro problema a questo da ambiguidade da ajuda, uma vez que a Assistncia Humanitria contabilizada muitas vezes na rubrica CTPD por alguns pases do Sul, assim como crditos concessionais (CF) e no concessionais (BROWNE, 2006).

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e, nesse sentido, foram priorizados os pases vizinhos dos pases estratgicos.94 Digno de nota o esforo da cooperao japonesa, desde os anos 90, em promover e financiar esquemas de cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento, em operaes ditas triangulares. 1.3. A relao entre CTPD e Poltica Externa: uma tentativa de teorizao Embora muito se tenha escrito sobre a correlao entre cooperao internacional e desenvolvimento, no h muitas fontes na literatura acadmica e cientfica que tratem da inter-relao direta entre cooperao tcnica internacional e a poltica externa. A referncia implcita aqui poltica externa do pas doador ou prestador.95 Ainda nos anos 60, quando a cooperao para o desenvolvimento estava em seus primrdios, um dos principais tericos das relaes internacionais, Hans Morgenthau, afirmou, em artigo acadmico, que a prpria suposio de que a ajuda externa seja um instrumento de poltica exterior no est livre de controvrsias. E acrescentou, mais adiante no artigo, que, at aquele momento, no havia sido desenvolvida qualquer teoria coerente sobre a ajuda externa. (MORGENTHAU, 1962).96 Mais de 40 anos se passaram e pouco progresso foi realizado na direo da formulao e, mais importante, de consolidao de uma teoria da cooperao para o desenvolvimento.

94 Embora no sejam prestadores de CTPD, alguns pases rabes produtores de petrleo, como o Kuaite, a Arbia Saudita e os Emirados rabes Unidos, lideraram a ajuda externa a pases rabes do Oriente Mdio, no campo da cooperao financeira Sul-Sul, em especial nas dcadas de 1970 e 1980. Mais recentemente, fundos de cooperao foram criados por esses pases para financiar a CTPD (a ser executada por terceiros). 95 As expresses doador, e, em menor grau, prestador podem soar estranhas no contexto da cooperao horizontal. Mas, para fins deste trabalho, entende-se que, salvo em cooperao genuinamente horizontal (aquela que pressupe intercmbio efetivo e recproco de conhecimentos entre as duas partes), o termo prestador quase inevitvel, embora seja utilizada, com frequncia, a denominao parceiro, de contedo simblico relevante, ainda que tambm inegavelmente retrico. 96 Traduo livre das frases: the very assumption that foreign aid is an instrument of foreign policy is a subject of controversy e nothing even approaching a coherent philosophy of foreign aid has been developed.

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No se pretende apresentar, nesta dissertao, uma teoria a respeito. Escaparia at mesmo aos seus objetivos especficos. Entretanto, recordando que o tema do trabalho refere-se cooperao horizontal brasileira como instrumento da poltica externa, tentar-se-, com as limitaes j referidas, mas servindo-se inclusive de itens precedentes do presente captulo, esboar uma rationale minimamente plausvel sobre a inter-relao entre a CTPD e a poltica externa dos pases que a praticam. 1.3.1 A relao entre poltica externa e a cooperao tradicional Para iniciar, seria til primeiro tentar verificar que relao existe entre a cooperao para o desenvolvimento e a poltica externa, tout court, antes de se agregar as qualificaes tcnica e horizontal cooperao (CTPD). Para isso, retorna-se a Morgenthau, que apesar de sua frase citada acima, deixa subentendido, no artigo referido, que concebia a cooperao internacional como uma ferramenta no tradicional da diplomacia (ibidem).97 Consoantes com a posio do expoente da corrente realista das relaes internacionais, outros autores mais recentes tendem a confirmar, ainda que indiretamente, essa suposio: a cooperao pode ser realmente entendida e utilizada como instrumento de poltica externa.98 H, aqui, uma diferena de nuance importante. Para a grande maioria dos autores, no parece haver dvida de que a cooperao para o desenvolvimento pode ser utilizada como instrumento de poltica externa. A controvrsia pode surgir quando se afirma que ela no apenas constitui, necessariamente, uma ferramenta da poltica exterior, mas que tambm sempre utilizada com o fim precpuo de alcanar e preservar interesses nacionais especficos. De fato, a maioria dos autores aceita o ponto de vista de que a cooperao pode at ser utilizada como instrumento de poder, persuaso ou influncia nas relaes internacionais, mas alguns entendem, ao mesmo tempo, que essa no deve ser premissa obrigatria. Por essa linha, a cooperao para o
Referindo-se ajuda externa norte-americana, Morgenthau afirmou: The US has interests abroad which cannot be secured by military means and for the support of which the traditional methods of diplomacy are only in part appropriate. 98 WITTKOPF, 1973; LEBOVIC, 1988; JERVIS, 1988; HOOK, 1995; RIDELL, 1996; SCHRAEDER, 1998; ALESINA, 2000; COLIN, 2001; PALMER, 2002; e BROWNE, 2006.
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desenvolvimento, tal como praticada por alguns pases doadores (admitem que no todos), sobretudo os escandinavos, no estaria baseada na lgica realista acima exposta, mas ao contrrio, inserir-se-ia na corrente do internacionalismo humanitrio (STOKKE, 1989, e LUMSDAINE, 1993). Para essa doutrina, a premissa de que os Estados, assim como os indivduos, nem sempre agem com o fim exclusivo de assegurar seus prprios interesses. Os defensores dessa corrente admitem que a cooperao internacional tenha sido de fato utilizada, sobretudo no perodo do apsguerra, como instrumento estratgico das grandes potncias, mas assinalam que haveria campo nas relaes internacionais, igualmente, para aes e atitudes altrusticas, baseadas em princpios morais (LUMSDAINE, 1993, p. 20). Na linha dessa argumentao, a cooperao para o desenvolvimento, entendida como imperativo tico e moral, seria componente essencial para a sade poltica e econmica de um mundo crescentemente interdependente. Segundo esse ponto de vista, os paradigmas da tradio realista das relaes internacionais estariam equivocados ao no conseguir distinguir os elementos verdadeiramente altrusticos da cooperao para o desenvolvimento. No cerne do internacionalismo humanitrio estaria a aceitao do princpio de que os cidados dos pases desenvolvidos tm obrigaes morais em relao aos povos e acontecimentos que se passam alm de suas fronteiras e que, por derivao, os governos de seus pases devem assumir esses deveres (STOKKE, 2001). Um elemento essencial desse paradigma o papel exercido pela opinio pblica na poltica de cooperao para o desenvolvimento. Em geral, a opinio pblica nos pases do Norte mostra-se favorvel cooperao, por razes altrusticas, e entende que devam ser priorizados os pases mais necessitados e no necessariamente aqueles sobre os quais pairam interesses econmicos e estratgicos importantes (LUMSDAINE, 1993, p. 31).99 A despeito das posies defendidas por esses paradigmas idealistas, a predominncia, pelo menos na literatura sobre o tema, das correntes neorealistas e suas variantes, que veem a cooperao para o desenvolvimento indissocivel do instrumental de poltica externa dos doadores.
99 Da mesma forma, os polticos e partidos que defendem a cooperao para o desenvolvimento costumam ser os mesmos que apoiam internamente as medidas de justia social. J muitos dos que se opem ajuda internacional tendem a esposar posies polticas mais ligadas ao liberalismo extremo e, portanto, contrrios interveno do Estado na economia, e utilizao de recursos pblicos para custear programas de ajuda internacional.

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A esse respeito, Glenn Palmer desenvolveu um modelo de anlise da cooperao para o desenvolvimento como instrumento da poltica externa e baseou-se em dados e variveis de 21 pases desenvolvidos doadores (todos eles membros do CAD-OCDE), no perodo compreendido entre 1966 e 1991 (PALMER, 2002). A abordagem do modelo v a ajuda externa no como dissociada de outros aspectos da poltica exterior, mas como um dos vrios componentes de que pode normalmente dispor a poltica externa de um pas. A inteno da anlise no estudar nuances do processo decisrio relativo ajuda externa, mas sim tentar explicar a poltica de cooperao para o desenvolvimento de um modo amplo e sistemtico. O modelo procura fornecer informaes no apenas sobre as condies sob as quais os Estados praticam a cooperao internacional, mas tambm sobre as relaes entre ajuda externa concedida e as principais posies dos atores envolvidos em poltica externa. O estudo analisa ainda os efeitos da cooperao para o desenvolvimento no comportamento externo dos Estados recipiendrios, buscando identificar sinais de eventual influncia da ajuda recebida no padro de voto na ONU em relao ao do doador, por exemplo. A teoria em que se baseia a pesquisa (padro realista) assume que a capacidade de um Estado de produzir mudanas ou manter o statu quo limitada primeiramente pelo ambiente da sua poltica externa e, em segundo lugar, pelos recursos (polticos, econmicos, militares etc.) de que dispe. Outro pressuposto do padro realista dispe que a poltica externa do Estado concebida de forma a lhe permitir alcanar o melhor resultado possvel com base em seus interesses e tendo em vista as limitaes de seus recursos. O argumento utilizado no modelo de Palmer v a cooperao para o desenvolvimento, de modo geral, como um instrumento de influncia: os Estados doadores a utilizam porque entendem que a cooperao estimula os Estados recipiendrios a atuar de determinadas maneiras condizentes com o desejo dos primeiros. 100 A pesquisa realizada por Palmer demonstrou que as decises sobre concesso de ajuda externa seriam de fato influenciadas pelos interesses do
100 Mesmo nos propsitos declarados da cooperao internacional no mbito dos pases doadores do CAD, esto expressas algumas das motivaes reais dos doadores: promover medidas que contribuam para o desenvolvimento sustentvel (dos recipiendrios), mediante a adoo, pelos pases recipiendrios, de sistemas polticos e econmicos similares aos dos doadores (PALMER, 2002).

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doador. O modelo de Palmer, por fim, explica que a cooperao para o desenvolvimento vista como um fator que busca alterao de comportamento (a change-seeking behavior factor) do pas recipiendrio, para que este passe a atuar de forma favorvel aos interesses do doador.101 No obstante as limitaes inerentes a um modelo terico de relaes internacionais baseado na escola da escolha racional (rational choice),102 entende-se que o estudo no deixa de ser til e aporta contribuies para o esclarecimento da inter-relao entre poltica externa e cooperao internacional, pelo menos no mbito da cooperao tradicional ou vertical. Outro estudo realizado tentou analisar o padro de alocao de assistncia externa de parte de vrios pases doadores desenvolvidos em determinado perodo. Encontraram-se, segundo a anlise, evidncias considerveis de que a cooperao para o desenvolvimento ditada por trs fatores principais: consideraes polticoestratgicas dos doadores, necessidades econmicas e sociais dos recipiendrios e desempenho do recipiendrio em relao implementao das polticas e reformas sugeridas pelos doadores, tais como processos de democratizao interna (ALESINA, 2000). Esse estudo aponta ainda, segundo os casos analisados de cooperao internacional, que o passado colonial e/ou as alianas estratgicas seriam tambm determinantes na alocao da cooperao (ibidem). 103
101 Ainda segundo o modelo, a cooperao internacional como instrumento da poltica externa mostrar-se-ia mais efetiva para produzir alteraes de comportamentos dos pases recipiendrios de acordo com os interesses do doador do que para a manuteno do statu quo (na assuno de que esse o interesse do doador). Outra constatao do modelo que o aumento das capacidades nacionais dos Estados produziria um incremento mais do que proporcional na capacidade de elevar e expandir os nveis de cooperao para o desenvolvimento. 102 A escola da escolha racional (rational choice), muito em voga nas cincias sociais, em especial no meio acadmico norte-americano, utiliza um subconjunto das explicaes intencionais que atribuem, como o nome sugere, racionalidade ao social. Racionalidade, neste contexto, significa que, ao agir e interagir, os indivduos tm planos coerentes e tentam maximizar a satisfao de suas preferncias, ao mesmo tempo em que procuram minimizar os custos envolvidos, diante de um conjunto de alternativas racionalmente ordenadas pelo prprio indivduo. A mesma perspectiva de racionalidade, mutatis mutandi, transferida ao coletiva ou a organizaes e, nas relaes internacionais, aos seus atores (Estados, Organizaes Intergovernamentais etc.) A escolha racional tambm incorpora em sua anlise mtodos e modelos matemticos utilizados, em especial, nas cincias econmicas (e.g: teoria dos jogos nas relaes internacionais). Um dos problemas da escolha racional a viso de que existe uma e apenas uma forma racional de agir, o que enganoso e, alm do mais, as pessoas no verificam continuamente a racionalidade de suas aes. Fonte: BAERT, 1997. 103 O estudo tambm indica que os volumes de alocao da ajuda externa respondem muito mais a variveis polticas enquanto os investimentos diretos so mais sensveis aos progressos realizados pelos pases recipiendrios em boas polticas, que incluem reformas estruturais e proteo propriedade intelectual.

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Um terceiro modelo, ao aplicar paradigma de anlise das relaes internacionais de James Rosenau, tenta estabelecer correlaes entre variveis de ordem interna dos pases doadores (seis pases do CAD) e externa. As variveis internas compreenderiam os atores (e seu peso respectivo) envolvidos na cooperao, bem como seus valores e interesses (incluem, por exemplo, a identificao de laos histricos e culturais com os recipiendrios, o peso da opinio pblica, do legislativo, dos grupos de interesse e das ONGs). E entre as variveis externas estariam os recipiendrios (no caso do estudo, pases latino-americanos), seus prprios atores internos e o ambiente internacional. Da interseco dos eixos interno (vertical) e externo (horizontal) decorreriam as decises (linha diagonal) em matria de cooperao internacional dos doadores frente s demandas dos recipiendrios (COLIN, 2001). A concluso do estudo aponta, em primeiro lugar, para a prevalncia da cooperao de oferta (determinada pelo doador) sobre a da demanda. Em segundo lugar, ao analisar o eixo interno (vertical), depara-se com a diversificao de atores internos atuando na cooperao, com peso crescente da opinio pblica, que demonstraria maior interesse e conscientizao sobre o assunto, e daria relevncia s motivaes morais e altrusticas. Ao mesmo tempo, a presso da opinio pblica obrigaria as agncias governamentais que tratam do tema a se submeter a um nvel elevado de fiscalizao perante a sociedade. Em terceiro lugar, no eixo externo (horizontal), o estudo observa haver certa tendncia homogeneizao da atuao dos doadores, provocada em certa medida pela globalizao, com a adoo de critrios uniformes e peso crescente de terceiros atores, tais como organismos internacionais especializados e ONGs. Conclui o estudo que a tendncia dos pases doadores a utilizar a cooperao para o desenvolvimento em seu benefcio e de acordo com seus interesses muito evidente nos casos de alguns doadores (Estados Unidos, Frana, Japo) e menos acentuada nos de outros, como a Sucia e o Canad (ibidem). O tema no livre de controvrsias. Porm, com base nas pesquisas acadmicas relatadas, parece haver inegvel utilizao, ainda que em formas e graus variados, da cooperao para o desenvolvimento como instrumento ativo de poltica exterior por parte dos doadores. A nfase das anlises foi colocada sobre os interesses polticoestratgicos dos doadores, mas no se devem esquecer as motivaes
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econmicas assinaladas no item 1.1.3.3 acima, que exercem peso irrefutvel na cooperao para o desenvolvimento, mormente em razo da prtica de condicionalidades comerciais o enlace ou atamento da cooperao impostas pelos doadores. Pode-se concluir que a cooperao para o desenvolvimento, pelo menos no caso da cooperao tradicional (vertical), tem relao direta e funo da poltica externa do pas doador, ainda que envolva conjugao variada de motivaes, com ingredientes polticos, estratgicos, econmico-comerciais e tambm morais, histricos e culturais. 1.3.2 A rationale entre a CTPD e a poltica externa Na aparente ausncia de modelos tericos explicativos da inter-relao entre a poltica externa de pases em desenvolvimento e a cooperao tcnica internacional por eles empreendida, buscou-se primeiro, como ponto de partida, verificar as eventuais caractersticas da mesma conexo na cooperao para o desenvolvimento tradicional. Embora no se trate, de forma alguma, de transplantar a lgica dessa relao para a CTPD, h certos parmetros que se podem revelar teis, desde que analisados pela tica especfica da cooperao horizontal. De qualquer forma, a cooperao horizontal comporta especificidades, conforme j se analisou no item 1.2, que a diferenciam em muitos aspectos da cooperao tradicional. A primeira diz respeito s motivaes da CTPD. Podem-se identificar ao menos trs matrizes fundamentadoras da cooperao Sul-Sul: a idealista, a estruturalista e a realista. A matriz idealista ou kantiana embasaria a cooperao Sul-Sul unicamente em fatores ticos, culturais e histricos, tais como a solidariedade entre naes, os vnculos culturais e a histria comum de ex-colnias. A matriz estruturalista teria como base a conscientizao dos pases do Sul diante de sua realidade perifrica. As motivaes da cooperao seriam, assim, utilitrias, ou seja, os PED se veriam como agentes da sua prpria transformao ao reconhecer a necessidade da cooperao para potencializarse mutuamente no cenrio internacional. A matriz realista, por sua vez, enxergaria na cooperao Sul-Sul um dos instrumentos, ainda que limitado, com que poderiam contar os pases em desenvolvimento, sobretudo os emergentes, para tentar fazer valer seus interesses no cenrio internacional.
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Para Markovitch, toda cooperao internacional, sobretudo a horizontal, deveria fundamentar-se na percepo dos interesses do outro, assim como em iniciativas conjuntas, de resultados simultneos, homogeneamente distribudos. Seria essencial compreender as razes do parceiro, sob pena de se tornar ilegtimo o exerccio da cooperao (MARKOVITCH, 2000). Existiria nesse conceito certo condicionamento de ordem moral implcito, que tenderia a colocar a cooperao na tica idealista e, na prtica, limitaria, em certa medida, a utilizao da cooperao como instrumento de poltica externa, desde que se entenda a poltica externa como expresso de uma estratgia com vistas a garantir o alcance dos interesses nacionais. Na tica estruturalista, a cooperao Sul-Sul seria vista como estratgia para reunir esforos coletivos entre os PED que possam contribuir para o seu desenvolvimento econmico e tecnolgico. E, ademais, forar, seno uma ruptura no circuito das relaes centro-periferia, das quais a cooperao para o desenvolvimento tradicional seria um vetor (DALESKY, 1980), pelo menos oferecer alternativa s relaes verticais de dependncia com o Norte desenvolvido (SELCHER, 1984). Portanto, por essa linha, a busca de um modelo em que no se reproduzam as relaes assimtricas Norte-Sul seria o fator de diferenciao da cooperao horizontal. A esse respeito, afirma Buarque: a cooperao SulSul deve procurar outro caminho, novas formas de desenvolvimento que fujam a qualquer tipo de relacionamento de hierarquizao entre os pases em desenvolvimento industrializados e os pases em desenvolvimento mais pobres (BUARQUE, 1982). Ainda no entender de Buarque, a cooperao entre os pases em desenvolvimento deveria ser realizada sem mirar-se em um espelho inatingvel do Norte. Haveria que se formular novos modelos e objetivos, coerentes com as disponibilidades e potencialidades do Sul (ibidem). Apesar da fora da retrica, muito presente desde sempre no contexto da cooperao Sul-Sul e de algumas posies acima expressas, a CTPD que vem sendo praticada por alguns pases do Sul reproduz certos padres da cooperao tradicional. Browne cita, por exemplo, a esse respeito, o caso da China, como testemunho da forte presena de elementos estratgico-ideolgicos entre as motivaes da cooperao chinesa para o desenvolvimento (tcnica e financeira). A poltica de uma s China foi e continua sendo determinante na
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escolha dos recipiendrios.104 A China, preocupada em diversificar suas fontes de energia, tambm elegeu recipiendrios produtores de petrleo na frica e no Oriente Mdio. Da mesma forma, o autor identifica exemplos de cooperao tcnica chinesa em que existe a chamada cooperao atada (tied Aid).105 A ndia e a Coreia do Sul tambm baseiam sua cooperao em critrios estratgicos.106 (BROWNE, 2006, p. 123). Browne defende o ponto de vista de que existe claramente um padro de cooperao entre pases em desenvolvimento emergentes da sia, assentado na busca crescente de influncia e de benefcios econmicos. Mas admite que estejam igualmente presentes na fundamentao da cooperao por eles prestada, embora em menor grau, algumas motivaes de solidariedade e identidade histrica e cultural (ibidem). Quanto s fundamentaes e motivaes da CTPD brasileira, o tema ser tratado em maior profundidade mais adiante no presente trabalho. De qualquer forma, diante dos exemplos anteriores, impossvel negar a inter-relao entre a CTPD e a poltica externa, e torna-se muito difcil no admitir que a cooperao Sul-Sul possa ser utilizada como instrumento ativo de poltica externa dos pases que a praticam. Portanto, elementos da doutrina realista tambm podem ser identificados na cooperao horizontal. Coloca-se ento a seguinte pergunta: a cooperao horizontal tenderia a reproduzir os mesmos padres de assimetria da cooperao vertical e ensejaria tambm a emulao dos modelos da cooperao tradicional em que os interesses polticos e econmicos dos prestadores parecem ter primazia? Se a resposta for positiva, os pressupostos da CTPD, estabelecidos em Buenos Aires em 1978, no passariam de mero exerccio de retrica e a

Conforme j anteriormente referido (vide nota 88 acima), os pases do Sul candidatos cooperao chinesa tm que renunciar a ter relaes diplomticas com Taiwan. 105 A cooperao Sul-Sul chinesa induziria fortemente os pases recipiendrios a adquirir bens e servios de origem chinesa necessrios consecuo da prpria cooperao. 106 A cooperao tcnica indiana tambm muitas vezes vinculada a interesses comerciais especficos, assim como o a cooperao da Tailndia com seus vizinhos. J a cooperao da Coreia do Sul, embora sem ser explicitamente atada a comrcio, tem propsitos marcadamente comerciais, no s com vizinhos, mas em outras reas do planeta, alm, obviamente, da cooperao com a Coreia do Norte, assentada em fortssimas motivaes polticas, estratgicas e histricas. A cooperao de Seul com Pyongyang absorve a maior parte dos recursos da ajuda externa coreana, ainda que no conste a Coreia do Norte como pas recipiendrio nas estatsticas da cooperao, por razes polticas (a Coreia do Norte no exatamente considerada por Seul, no plano do discurso, como outro pas e a cooperao dada a Piongyang no entendida como internacional, mas sim como inter-coreana).
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cooperao Sul-Sul poderia revelar-se completamente ineficaz em relao aos objetivos ento propostos. Entretanto, a resposta que se pretende oferecer no presente trabalho, inclusive com base no exemplo da CTPD brasileira, de que no foroso que assim seja. H outros caminhos para a cooperao horizontal que no a reproduo de modelos tradicionais. Para tanto, consoante com as origens da cooperao horizontal e com seus fins e, em vista da realidade objetiva que as ilustraes acima reproduzem, parece muito difcil estabelecer um padro terico nico para a relao entre a CTPD e a poltica externa. Prope-se que ela seja analisada mediante uma tica mais aberta, que recolha elementos das trs matrizes acima citadas: a idealista de base kantiana, a estruturalista e a realista. Em defesa desse ponto de vista, conviria lembrar que a prpria acepo de cooperao pressupe implicitamente o acolhimento, pelos atores envolvidos, dos interesses recprocos. Assim a define Helen Milner:
cooperao o movimento pelo qual os atores ajustam seus comportamentos s preferncias de outros mediante um processo de coordenao poltica a fim de reduzir consequncias negativas para ambos (MILNER apud PINHEIRO, 2000).

Segundo Mouro, a cooperao,


para ser vlida e ter efetiva credibilidade, deve repousar num ato de vontade, firme em interesses comuns e objetivos, quer do pas doador, quer do pas tomador. Deve-se primar, portanto, pela objetividade de interesses cuidadosamente identificados pelos atores envolvidos, na perspectiva de um mundo real e no puramente ideal [sem grifo no original] (MOURO, 1987).

A linha a ser defendida no presente trabalho entende no ser incompatvel a associao das vertentes idealista, estruturalista e realista para melhor entendimento da cooperao horizontal. Nessa tica, a CTPD pode e deve servir como instrumento efetivo de poltica externa, capaz de contribuir e forjar a realizao de interesses dos Estados que a praticam, sem que isso implique a renncia aos outros postulados teleolgicos da cooperao horizontal.
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Ao definir as dificuldades para se obter avano efetivo da cooperao Sul-Sul (lato sensu) na arena das negociaes comerciais, Maria Regina Lima, assevera, com acerto, que
a coalizo terceiro-mundista tem que ter como solda no apenas princpios, mas interesses concretos (LIMA, 2005, p.43).

A indagao que vem tona como associar, na prtica, os interesses especficos de poltica externa dos PED prestadores de CTPD, sem reproduzir o padro da cooperao vertical. Este trabalho defende o ponto de vista de que a capacidade de influenciar pases parceiros da cooperao e atra-los para posies e propostas de interesse especfico no se assenta apenas em frmulas coercitivas ou de induo mediante oferecimento de vantagens econmicas ou de outro tipo. H tambm fatores de atrao baseados na defesa de valores e prticas coerentes em poltica externa, que sejam universalmente aceitas e contenham, portanto, elementos de legitimidade. Michael Ignatieff defende, por exemplo, o ponto de vista de que o grau de influncia do Canad no cenrio internacional derivaria de trs fontes:
autoridade moral, que temos construdo ao longo da histria, capacidade militar, de que dispomos muito menos, e a capacidade de assistncia internacional (IGNATIEFF, 2003, p.16).107

Est implcita nesse exemplo a noo de poder brando (soft power) desenvolvida por Joseph Nye, Jr. e que o define como a habilidade de obter o que se quer pela atrao ao invs da coero. E tambm o poder brando a atrao com base em valores compartilhados e equitativos (NYE Jr, 2004). O poder brando de um Estado, segundo Nye, teria como fontes vrios elementos, entre os quais a cultura de um pas e suas manifestaes (desde que admirada ou atraente para outros), seus valores polticos e sua poltica externa (quando vistos como expresso de legitimidade e autoridade moral). Nye tambm admite que o desenvolvimento internacional importante produto pblico global e que a

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Traduo livre.

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cooperao para o desenvolvimento pode ser fonte de poder brando (ibidem, p. 62).108 Assinala, ainda, Nye que a capacidade de compartilhar informao tornase fonte importante de atrao, e, portanto, de poder brando, e lembra que
as sociedades que melhoram sua capacidade de cooperar com amigos e aliados podem ganhar vantagens competitivas (ibidem, p. 20).

Seria importante ressalvar que a noo de poder brando uma categoria desenhada especialmente para a anlise da poltica externa de uma superpotncia hegemnica, como os Estados Unidos.109 Nye, porm, manifesta explicitamente que o poder brando no , de forma alguma, privilgio de pases desenvolvidos e cita at exemplos de pases em desenvolvimento que o possuem em diferentes graus. Entende-se que o modelo do poder brando aporta contribuio importante para o entendimento das formas em que a CTPD pode ser utilizada como instrumento ativo de poltica externa, sem necessariamente reproduzir as assimetrias e a dependncia, implcitas na cooperao tradicional. Os pases em desenvolvimento capazes de levar a cabo de forma efetiva a cooperao horizontal so em geral Estados de renda mdia que atingiram grau de desenvolvimento razovel. Sua capacidade de influenciar outros atores no cenrio internacional tambm, em geral, limitada, j que no disporiam de muitos recursos geopolticos e econmicos (ou excedentes de poder110). H que se recorrer a outras frmulas de atuao para exercer influncia no cenrio internacional e atingir os objetivos colimados. No cenrio de globalizao e disperso de poder verificado no perodo seguinte Guerra Fria, impe-se a busca de alternativas de insero internacional dos pases, sobretudo no conjunto de naes em desenvolvimento. Isso requer, de fato, a identificao de formas no coercitivas

Nye cita como exemplo a deciso do Presidente George W. Bush de aumentar o fluxo de ajuda para combater o HIV/AIDS na frica e em outras regies em desenvolvimento afetadas. Ao faz-lo os EUA estavam tambm aumentando seu poder brando (NYE Jr, 2004, p.61). 109 De fato, a teoria do poder brando pode-se mostrar especialmente til para a anlise das relaes de poder da referida potncia. Mas, segundo alguns crticos, no seria talvez a categoria necessariamente mais adequada para a anlise das relaes internacionais no contexto dos pases em desenvolvimento. 110 Para utilizar expresso em voga entre tericos da poltica externa brasileira nos anos 1990.
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que possam servir de apoio para que o Estado aumente sua capacidade de influenciar outros atores internacionais na direo de seus interesses e objetivos. Portanto, na tica do poder brando, a CTPD poderia efetivamente contribuir para melhor insero internacional dos PED que a praticam, facilitando-lhe o caminho a percorrer pela busca de seus interesses, no apenas em termos das eventuais influncias sobre os pases com os quais cooperam. Mas tambm e, sobretudo, pela legitimidade, reconhecimento e liderana que podem aportar aos pases que a promovem, ao se tornarem agentes ativos e no mais apenas passivos da promoo do desenvolvimento. A contribuio da CTPD, nessa tica, no necessariamente automtica ou imediata. A cooperao implica muitas vezes uma perspectiva de longo prazo, em que os ganhos imediatos so menos frequentes do que a colheita futura. Entende-se que essa linha de raciocnio permite conjugar as trs matrizes motivacionais da cooperao Sul-Sul (idealista, estruturalista e realista), e por ela que se pretende analisar o papel da cooperao tcnica horizontal do Brasil em sua poltica externa.

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Captulo 2 A Cooperao Tcnica Horizontal do Brasil: contexto e radiografia

Uma vez revistas as caractersticas principais da cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento (CTPD) e sua insero no conjunto maior da cooperao para o desenvolvimento, cabe, pois, adentrar o terreno especfico da cooperao tcnica horizontal brasileira. Trata-se de entender-lhe as origens, a feio que foi, aos poucos, assumindo ao longo de mais de duas dcadas, seus aspectos institucionais, nos quais se destaca o papel da ABC, e seus principais entraves, dificuldades e desafios. 2.1 Breve histrico da CTPD brasileira Para entender a evoluo da CTPD brasileira, necessrio ir aos seus primrdios. A cooperao tcnica brasileira iniciou-se, como em todo pas em desenvolvimento, na condio de receptora e no de prestadora. Evoluiu, de forma gradual, para um modelo dual, em que o Pas, sem renunciar completamente condio de recipiendrio da cooperao tcnica, passa tambm a se habilitar como prestador, no contexto dos pases em desenvolvimento. 2.1.1 As dcadas de 1950 a 1970 as origens Embora tenha havido no Brasil aes muito pontuais de assistncia tcnica na dcada de 1940, prestadas pelos Estados Unidos, como parte dos esforos
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norte-americanos de atrair o Pas para a empreitada aliada na II Guerra Mundial111, a cooperao tcnica ganha expresso maior no Brasil a partir da dcada seguinte. O primeiro rgo de coordenao da cooperao tcnica, criado em 1950, pelo Decreto n. 28.799/50, foi a Comisso Nacional de Assistncia Tcnica CNAT, no mbito do Ministrio das Relaes Exteriores (CABRAL, 1998, p. 37). A CNAT era composta inicialmente de onze membros nomeados pelo Presidente da Repblica, por indicao do Ministro das Relaes Exteriores. Sua principal atribuio era fazer o levantamento das necessidades brasileiras em matria de assistncia tcnica, receber e coordenar os pleitos provenientes de instituies brasileiras que solicitavam cooperao (assistncia, poca) tcnica junto a pases industrializados e agncias das Naes Unidas com os quais o Brasil mantinha acordos de cooperao. Cabia CNAT deliberar sobre os projetos e aes de cooperao e estabelecer a prioridade para o encaminhamento dos pedidos. Dentre as demais competncias legais da CNAT, incluam-se tambm os estudos relativos participao do Brasil em programas de assistncia tcnica das agncias das Naes Unidas e, eventualmente, da Organizao dos Estados Americanos (OEA). A preponderncia e o crescimento das aes de cooperao provenientes dos Estados Unidos acabaram por impulsionar a criao, em 1959, pelo Decreto n. 45.660/59, do Escritrio Tcnico de Coordenao dos Projetos e Ajustes Administrativos do Ponto IV, para a coordenao especfica das aes de cooperao com os Estados Unidos, sobretudo nos setores de sade, educao, agricultura e administrao geral (CONDE, 1990, p. 64). Em 1964, pelo Decreto 54.251/64, a CNAT foi reestruturada, elevandose de nvel, e passou a ter a seguinte composio: como presidente, o Ministro das Relaes Exteriores, ou nos seus impedimentos, o ento Secretrio-Geral Adjunto para Assuntos Econmicos; e como membros, quatro Chefes de Diviso do MRE (das reas de Naes Unidas, da OEA, de organismos internacionais, e da cooperao intelectual), alm de representantes de diversos Ministrios e outros rgos.112 O secretariado tcnico da CNAT ficou a cargo

111 As primeiras aes registradas de cooperao tcnica recebida datam de 1942, na Amaznia, e tratavam do melhoramento de condies sanitrias de algumas zonas produtoras de borracha, visando a atender objetivos de guerra norte-americanos. Fonte: (CONDE, 1990, p.63). 112 Ministrios da Agricultura, do Planejamento, do Trabalho, das Minas e Energia, da Sade, e da Educao e Cultura, alm da SUDENE e da Comisso Nacional de Energia Nuclear.

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da ento Diviso de Cooperao Econmica e Tcnica do Itamaraty (CABRAL, 1998, p. 39) Com a criao, no mbito interamericano, por iniciativa dos Estados Unidos, da Aliana para o Progresso, as aes de assistncia tcnica norteamericana ganharam ainda maior importncia e mais um rgo foi criado em 1965 para se ocupar do assunto: o Conselho de Cooperao Tcnica da Aliana para o Progresso (CONTAP), responsvel pela obteno e gesto de recursos para o financiamento de programas e projetos de cooperao tcnica dos Estados Unidos no mbito da Aliana para o Progresso. O CONTAP era presidido pelo Ministro Extraordinrio do Planejamento (ibidem). Portanto, a partir de 1965, havia trs rgos encarregados de se ocupar da coordenao da cooperao tcnica recebida pelo Brasil: a CNAT, o Escritrio Tcnico do Ponto IV e o CONTAP. Enquanto a CNAT estava sob a gide do Itamaraty, o CONTAP era controlado pelo Ministrio do Planejamento, e o Escritrio Tcnico do Ponto IV, que no estava adstrito a nenhum dos dois, contava com a participao de diversos Ministrios em seu Conselho Consultivo (ibidem). O sistema parecia no funcionar de forma inteiramente satisfatria, sobretudo medida em que crescia a quantidade de programas e projetos de cooperao tcnica tendo o Brasil como recipiendrio e pases industrializados e organismos internacionais, como doadores. Fazia-se, ento, necessrio fortalecer o sistema e adequar a demanda s diretrizes e prioridades definidas nos Planos Nacionais de Desenvolvimento, dado o expressivo volume de recursos externos postos disposio das instituies brasileiras, em especial aquelas ligadas s reas de ensino e de pesquisa. Em 1968, o Governo resolveu criar um grupo de trabalho interministerial composto de tcnicos do Ministrio das Relaes Exteriores e do ento Ministrio Extraordinrio do Planejamento para analisar alternativas e apresentar uma proposta de reorganizao do sistema de cooperao vigente. Na realidade, o objetivo era concentrar no Ministrio do Planejamento a coordenao interna da cooperao tcnica recebida, at ento dispersa em trs rgos diferentes (CONDE, 1990, p. 65).113
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A ideia era inserir a coordenao e gesto da cooperao tcnica no contexto do enfoque sistmico estabelecido com a reforma administrativa de 1967, pelo qual se procurou conferir administrao pblica maior funcionalidade.

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O grupo interministerial elaborou minuta que deu origem ao Decreto Lei n. 65476/69, com o qual se instituiu um sistema interministerial de cooperao tcnica, embora no tenha sido assim formalmente designado (CABRAL, 1998, p. 41). Tratava-se de uma resposta ao amadurecimento da cooperao tcnica internacional do Brasil. A principal modificao trazida pelo novo Decreto foi a extino dos trs rgos anteriores (CNAT, CONTAP e Escritrio Tcnico do Ponto IV) e sua substituio por um sistema interministerial baseado em dois rgos principais: a Subsecretaria de Cooperao Econmica e Tcnica Internacional SUBIN, vinculada ao Ministrio do Planejamento, e a ento Diviso de Cooperao Tcnica (DCT, inicialmente e, aps 1974, DCOPT), subordinada ao Ministrio das Relaes Exteriores. A SUBIN ficaria responsvel por traar a poltica nacional de cooperao tcnica e coordenar sua execuo, inclusive com a definio de suas prioridades e sua compatibilizao com o plano global do Governo. O Ministrio das Relaes Exteriores, alm da concepo da poltica externa de cooperao tcnica seria responsvel pela negociao de seus instrumentos bsicos (Acordos Bsicos de Cooperao Tcnica), e pelo encaminhamento das solicitaes aos doadores bilaterais (pases desenvolvidos, por meio de suas agncias), e multilaterais (organismos internacionais). A centralizao da negociao de programas de cooperao tcnica com as fontes externas foi um passo importante no avano do sistema de cooperao tcnica brasileiro, ao dar maior organicidade s atividades de cooperao, at ento, dispersas, j que os projetos eram negociados direta e indistintamente pelas instituies brasileiras com os doadores. Com a centralizao, toda iniciativa de cooperao tcnica deveria ser submetida anlise prvia da SUBIN e do MRE (DCT), exceo dos projetos de apoio externo apresentados pela SUDENE. Os motivos da concentrao da maior parte das funes de coordenao da CTI na SUBIN foram atribudos, poca, necessidade de integrar a cooperao tcnica internacional aos esforos de planejamento global do Governo. Entendia-se que a CT recebida era um dos meios de que dispunha o Estado para avanar seus projetos de desenvolvimento interno, e, portanto, deveria estar integrada ao Planejamento. (PORTUGAL, 1985, p.16). O objetivo era
reorientar e otimizar o uso dos reduzidos recursos disponveis no pas combinados aos que eram recebidos do exterior, sob a forma de
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cooperao tcnica, de modo a causar um impacto mais efetivo no processo de desenvolvimento brasileiro. (CONDE, 1990, p. 68).

A SUBIN, alm da cooperao tcnica recebida do exterior, coordenava tambm atividades de cooperao tcnica interna (que mantinha entre instituies nacionais), financiada com recursos da prpria Subsecretaria.
Passou-se a priorizar projetos que tivessem abrangncia nacional. (...) Buscava-se, assim, estender ao maior nmero de instituies o efeito multiplicador e cataltico da cooperao tcnica (ibidem).

O sistema funcionou bastante bem durante a dcada de 1970. O papel da SUBIN, explicitado acima, foi importante, como atesta Cervo, ao afirmar que
o pas, pde, por certo, influir sobre o destino da cooperao recebida ao dirigir as aes para atividades multiplicadoras do efeito social (CERVO, 1994, p. 43).

A partir de 1973, com base na experincia com a cooperao tcnica interna e da intensificao da ao diplomtica brasileira na Amrica Latina e na frica, resolveu-se expandir aos poucos o programa de cooperao tcnica para o exterior. Contava-se para isso com alguma disponibilidade de recursos e com o planejamento tcnico da SUBIN. Comeam, assim, timidamente, as primeiras experincias de cooperao tcnica oficial brasileira prestada a outros pases no nvel intra-regional (Amrica Latina) e com pases africanos de lngua portuguesa. Era executada sob a coordenao da SUBIN, mas com a participao do Itamaraty, mormente na identificao de parceiros, no recolhimento de demandas que eram repassadas quela Subsecretaria e, posteriormente, na negociao das aes. Nasceu, dessa forma, a CTPD brasileira. No mbito interno, assiste-se progressiva convico de que o Brasil deveria aproveitar a experincia adquirida com a cooperao tcnica para fazer dela, alm de um instrumento de desenvolvimento interno, tambm uma ferramenta de poltica exterior. Contribua para isso a similaridade de condies socioeconmicas e culturais com pases latino-americanos e africanos, bem como a maior facilidade de estabelecer parcerias em um marco essencialmente desprovido dos aspectos de dominao e dependncia que costumam caracterizar a cooperao Norte-Sul.
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Nessa poca, alis, o tema da cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento comea a ganhar espao no mbito das Naes Unidas e o Brasil assume papel ativo nessas discusses. Por outro lado, o Pas sofre os primeiros efeitos da graduao aplicados na cooperao Norte-Sul, reduzindo-se seu acesso, sobretudo cooperao financeira, mas com reflexos tambm na cooperao tcnica recebida.114 Assiste-se, ento, reduo progressiva de recursos provenientes do exterior sob a forma de cooperao recebida, ao mesmo tempo em que aumentam as demandas de prestao de cooperao tcnica horizontal. Os mecanismos de coordenao criados pela SUBIN para tratar da cooperao recebida eram crescentemente utilizados na anlise e implementao da cooperao prestada.115 Aos poucos, a estrutura preconizada para a SUBIN j no se mostrava adequada para dar conta das novas tarefas que lhe eram conferidas. Alm da deficincia institucional, havia tambm a percepo de uma lacuna jurdicolegal para tratar dos temas de cooperao prestada. No havia, tampouco, qualquer integrao e coordenao entre a poltica de cooperao tcnica a pases em desenvolvimento e outras polticas de promoo da presena brasileira no exterior, como as vertentes comercial e cultural. Isso gerava a impresso na SUBIN e no MRE de que o pas no estava desfrutando de eventuais benefcios paralelos da cooperao prestada, sobretudo na rea comercial.116 Convm assinalar que, nesse perodo inicial, a maior parte das aes de cooperao prestada pelo Brasil consistia de treinamentos de tcnicos e recursos humanos dos pases recipiendrios, realizados no Brasil, junto a instituies nacionais (CONDE, 1990, p. 72). Adicione-se a isso a reduo progressiva da capacidade financeira da SUBIN, a partir de 1979, decorrente em boa parte da prpria diminuio do acesso a fontes externas. O tema da cooperao com pases em desenvolvimento ganha maior espao no discurso diplomtico e nas diretrizes de poltica externa a partir do final da dcada de 1970, impulsionados tambm pelo Plano de Ao de Buenos Aires.
Como exemplo do impacto da graduao sobre o Brasil, cite-se a desativao progressiva, a partir de 1970, do programa de assistncia financeira e tcnica dos Estados Unidos ao Pas. 115 Os relatrios de atividades anuais da antiga Diviso de Cooperao Tcnica (DCOPT) corroboram essa informao. 116 Por outro lado, a CTPD no contava com uma interface nas embaixadas e representaes brasileiras no exterior, entendida como necessria para dar organicidade e eficincia promoo das iniciativas de cooperao. Essas informaes podem ser corroboradas pelos relatrios de atividades da DCT relativos aos anos 1971, 1972, 1973 e 1974.
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Impunha-se, pois, a necessidade de reformulao do sistema de cooperao existente e de institucionalizao das atividades de CTPD. 2.1.2 As dcadas de 1980 e 1990 expanso e institucionalizao A partir de 1984, j se delineava a necessidade de novo reexame dos mecanismos de gesto do Sistema Cooperao Tcnica, a fim de dot-lo de maior eficcia gerencial. Com o processo de redemocratizao do pas, que culmina em 1985 com o fim do regime militar, a expanso das aes de cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento recebe novo impulso e ganha destaque no I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica, que afirma em seu captulo sobre relaes exteriores:
A cooperao tcnica dever ser incentivada, sobretudo naquelas reas em que o aporte de participaes bilaterais e multilaterais tenha particular significado para a consolidao e abertura de potencialidades no mbito regional e sub-regional. Ser dada especial nfase cooperao com pases latino-americanos e africanos, tendo-se presente inclusive as afinidades geogrficas, histricas e culturais. (apud CONDE, 1990, p. 74).

A cooperao tcnica, na modalidade recebida, apesar de reduzida em volume, conservava ainda um pequeno papel no processo de desenvolvimento do pas, em especial nas reas social e tecnolgica, embora muito menor do que antes, por certo. Mas a cooperao horizontal ganha crescente importncia comparativa. O enfoque se altera e a cooperao tcnica vista cada vez mais como instrumento de ao diplomtica. Esse fator mostra-se essencial para a deciso de reformar mais uma vez a estrutura institucional da cooperao tcnica e determinar a sua transferncia para o mbito do Itamaraty, mediante a criao da Agncia Brasileira de Cooperao (ABC), em 1987. Desta forma, ocorreu a extino tanto da SUBIN quanto da Diviso de Cooperao Tcnica (DCOPT). A ABC, instituda pelo Decreto n 94.973/87 117, veio a substituir a antiga estrutura interministerial. O Ministrio
O Decreto em questo, na realidade, alterou o estatuto da Fundao Alexandre de Gusmo e criou a ABC como entidade inserida na FUNAG, mas com funes especficas.
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das Relaes Exteriores retoma, assim, a condio de rgo central da cooperao tcnica internacional do Brasil. A cooperao financeira, que era da responsabilidade da SUBIN, continua no entanto na rbita do Ministrio do Planejamento, a cargo da Secretaria de Assuntos Internacionais (SEAIN). A ABC ficou vinculada inicialmente Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG), rgo adstrito ao Itamaraty. Previa-se para a agncia certa autonomia financeira, para cujo exerccio disporia do Fundo Especial de Cooperao Tcnica FUNEC, que lhe permitiria receber, coletar e gerar recursos lquidos ou em espcie no Pas e no exterior para o referido fundo, assumir co-financiamento e financiar atividades de cooperao.118 A ABC tinha por finalidade,
no mbito do Sistema de Cooperao Tcnica Internacional, cujo rgo central o Ministrio das Relaes Exteriores, operar programas de cooperao tcnica (recebida ou prestada) em todas as reas do conhecimento, entre o Brasil e outros pases e organismos internacionais, nos termos da poltica externa brasileira.119

A reforma de 1987 foi ditada, em certa medida, pela necessidade de reformular diretrizes e mecanismos da cooperao tcnica, visando a conferir maior flexibilidade, dinamismo e fluidez s aes da CT do Pas e, especialmente, para dotar a CTPD, de importncia crescente, de um marco institucional (CONDE, 1990, p. 74). A opo pela criao de uma Agncia e no de um Departamento (unidade funcional tradicional no Itamaraty) deveu-se a pelo menos duas razes. A primeira de ordem prtica e organizacional: espelhava-se nas agncias bilaterais existentes em pases desenvolvidos (Alemanha, Japo, Canad, Sucia, entre outros) que se ocupavam da cooperao prestada a pases em desenvolvimento. A ABC seria uma agncia especializada, subordinada ao MRE (por intermdio da FUNAG), e dotada de funes tcnicas e executivas e no apenas uma unidade temtica. A funo de

Esse Fundo, na realidade, no chegou a cumprir inteiramente o papel que lhe havia sido conferido, at mesmo em razo de conflitos de ordem jurdica que surgiram, e veio a ser extinto alguns anos depois. 119 Art. 30 do Estatuto da FUNAG, segundo redao dada poca pelo Decreto 94.973/87.
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formulao da poltica de cooperao caberia alta direo do Ministrio, auxiliada nessa tarefa pela prpria ABC e pelo Departamento de Cooperao Tcnica, Cientfica e Tecnolgica. De qualquer forma, a ABC estava interligada ao DCT (Departamento de Cooperao Tcnica, Cientfica e Tecnolgica) do MRE, cujo Chefe acumulava tambm a funo de Diretor-Executivo da Agncia. A segunda razo, de ordem poltica, e talvez de menor peso, estaria associada prpria deciso de se retirar a cooperao tcnica do mbito do Ministrio do Planejamento e transferi-la para o MRE. Seria mais assimilvel essa perda de competncias, se associada criao de uma agncia especializada (ainda que subordinada ao MRE), que absorveria, alis, parte dos recursos humanos da SUBIN, em vez da simples transferncia de atribuies de uma unidade de um Ministrio (Planejamento) para uma unidade tradicional de outro (Relaes Exteriores).120 A ABC herdou, pois, parte da experincia tcnico-administrativa da SUBIN, e passou a reproduzir em seu organograma interno a diviso bsica at ento prevalecente nos temas de cooperao tcnica: a cooperao recebida (bilateral e multilateral) e a cooperao mantida com pases em desenvolvimento (CTPD), por meio de duas coordenaes especficas. Herdou tambm, entretanto, alguns dos problemas bsicos anteriores: a falta de recursos humanos especializados em nmero suficiente para atender a demanda crescente, a ausncia de um marco regulatrio legal para a cooperao, que facilitasse sua execuo, e a insuficincia de recursos financeiros para custear as aes de CTPD. O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) teve um papel relevante na construo institucional da ABC, em pelo menos trs aspectos. Primeiro na questo dos recursos humanos, mediante um mecanismo tido como emergencial e transitrio, pelo qual se contratariam profissionais por intermdio do PNUD para exercer funes na ABC. Sua formao e capacitao, na medida do possvel, seriam tambm facilitadas pelo PNUD.121 Esse esquema transitrio terminou por perdurar por mais de 15 anos, como se ver mais adiante. Em segundo lugar, o PNUD contribuiu inicialmente na

Esta segunda razo de responsabilidade exclusiva do autor e decorre de dedues baseadas em informaes obtidas junto a ex-funcionrios da SUBIN, que preferiram no se identificar. 121 conveniente assinalar que muitos dos profissionais contratados tiveram que se conformar com a tcnica do aprendizado in loco, ou seja, on the job training.
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estruturao administrativa e tcnica interna da ABC por meio da adoo de tcnicas gerenciais apropriadas para a conduo da cooperao tcnica brasileira. Por ltimo, o PNUD exerceu papel crescentemente relevante na implementao das aes de CTPD nos pases recipiendrios, porquanto a ABC no se mostrava suficientemente aparelhada para atuar in loco no exterior. Por j ter o mandato especfico no mbito das Naes Unidas (inclusive explicitado no Plano de Ao de Buenos Aires) para atuar como coordenador da CTPD, o PNUD, tambm em funo de sua estrutura mundial122, contribuiu desde o incio como intermedirio na implementao das aes de CTPD brasileiras.123 Com relao ao financiamento das aes de cooperao, parte os recursos no muito significativos da prpria ABC, procurou-se privilegiar, inicialmente, mecanismos triangulares com a participao do Banco Mundial, do BID e de outras agncias multilaterais, como o prprio PNUD.124 Quanto ao marco jurdico-legal da CTPD, no houve no perodo avano algum no tema, fator que dificultou a implementao das aes, muito calcadas em arranjos transitrios e precrios, e que compem, junto com outras questes institucionais, o quadro maior das dificuldades e entraves enfrentados ainda hoje pela ABC, em relao implementao da cooperao tcnica horizontal, conforme se verificar adiante. Importa mencionar que a ABC, desde sua criao, foi relativamente bem sucedida no cumprimento de uma de suas atribuies (tal com fixadas no art. 31 do Estatuto da FUNAG), qual seja a de
articular rgos e entidades nacionais e internacionais, pblicos e privados, inclusive instituies de ensino e pesquisa, para participao em programas de cooperao tcnica (CABRAL, 1998, p. 42).

O PNUD est presente em praticamente todos os pases em desenvolvimento com os quais o Brasil mantm e manteve projetos e atividades de cooperao. 123 Essa intermediao do PNUD na implementao dos projetos de CTPD tem sido objeto de reexame por parte da ABC, que busca, como se ver mais adiante, crescentemente atuar de forma autnoma, no que encontra dificuldades de ordem jurdico-legal, em funo da legislao vigente sobre aquisio de bens e contratao de servios e a sua compatibilizao com a atuao no exterior. 124 Esses esquemas permitiram a execuo de aes de cooperao tcnica brasileira em pases da Amrica Latina e Caribe e da frica de lngua portuguesa. Posteriormente, como se verificar mais adiante, outros mecanismos de financiamento das aes de CTPD foram encontrados.
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Trata-se de uma efetiva capacidade de mobilizao de competncias nacionais que a ABC foi construindo ao longo do tempo, tanto do setor pblico quanto do setor privado, para contribuir na execuo da cooperao horizontal. Tambm se devem registrar os esforos da agncia na sensibilizao de fontes de financiamento externo (agncias e organismos multilaterais, sobretudo) das atividades de CTPD em esquemas triangulares. J a outra vertente de cooperao herdada pela ABC, a da cooperao tcnica recebida, mudou seu foco: passou a ser vista no mais como uma ferramenta capaz de, per se, produzir cmbios significativos na estrutura do subdesenvolvimento nacional, mas antes como um pr-investimento transformador, com custos compartilhados entre o Brasil e os pases prestadores. As aes so cuidadosamente selecionadas (dadas as condies reduzidas de acesso cooperao por parte de um pas graduado) de acordo com as prioridades nacionais de desenvolvimento para atuar em setores-chave com potencial dinamizador. Essa estrutura basicamente dual (CTPD e CT recebida) da ABC prevalecer at 1990, quando se comea a observar um aumento paulatino e inusitado de aes e projetos de cooperao tcnica recebida multilateral (CTRM). Envolviam instituies pblicas brasileiras, de um lado, e organismos multilaterais de outro (sobretudo o PNUD, e posteriormente a UNESCO, o IICA, e outras agncias), com elevado percentual de contrapartida nacional.125 Parte dessa tendncia se deveu s deficincias e carncias do setor pblico nacional, luz das restries impostas administrao pblica pela poltica de emagrecimento do Estado. 126 Os rgos pblicos buscavam na CTRM frmulas alternativas para dotar de recursos humanos determinados setores e reas, mediante contratao de consultorias diversas, e utilizao de regras simplificadas para adquirir bens e contratar servios. Em ambos os casos, a parceria com os organismos internacionais facilitava essa tarefa, mediante a transferncia de recursos nacionais a esses organismos, como contrapartida,

125 Em alguns projetos de cooperao recebida multilateral, a participao da contrapartida nacional supera os 95%. Na grande maioria dos projetos de CT multilateral estabelecidos, a contrapartida financeira nacional se situa em patamares muito elevados, normalmente superiores a 80%. Fonte ABC: relatrios de gesto dos anos 2000 em diante. 126 Com o Governo Collor, ganham fora no Brasil as teses do Consenso de Washington, que recomendam a reduo do tamanho do Estado e sua maior racionalizao. As contrataes para o setor pblico no s praticamente foram interrompidas, como houve dispensa de servidores pblicos. Essa tendncia continuou, ainda que em menor grau, no Governo FHC.

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em projetos de CTI, nos quais a participao do organismo internacional , mormente, apenas instrumental.127 Disso resultou um aumento significativo de projetos de cooperao tcnica recebida multilateral que exigiam reforo institucional na ABC. A Coordenao de Cooperao Recebida Multilateral (CTRM) teve de ser reforada e foi criada na ABC uma Unidade de Administrao de Projetos (UAP), encarregada de administrar os projetos de cooperao tcnica recebida, firmados entre instituies pblicas brasileiras e o PNUD.128 A estrutura dual da ABC passa ento a ser composta de trs vrtices: a CTPD, a cooperao recebida bilateral (CTRB) e a cooperao recebida multilateral (CTRM). No decorrer da dcada de 1990, e com o aumento vertiginoso de nmero de projetos de CT recebida multilateral (de 17, em 1990, chegam a mais de 300 no ano 2000), a estrutura da UAP passa a requerer um nmero expressivo de profissionais. A chamada cooperao tcnica recebida multilateral adquire uma dinmica prpria na ABC e, de certa forma, impede uma concentrao maior da ateno da agncia em temas de CTPD. Esta se ressente crescentemente da carncia de recursos humanos. A administrao de projetos de cooperao recebida multilateral passa a ser includa em 1992 como uma das atribuies da ABC. O sistema da administrao de projetos de cooperao recebida multilateral viria a ser desmontado somente a partir de 2003 129 (BRASIL, 2006a).
A cooperao tcnica recebida no objeto de anlise deste trabalho, razo pela qual no se pretende estender demasiadamente neste tema. Sua meno tem por objetivo apenas esclarecer a razo da diviso de tarefas internas da ABC e problemas decorrentes. 128 A Unidade de Administrao de Projetos (UAP) foi instituda pelo projeto BRA/90/009 (com o PNUD), no mbito da ABC, em consonncia com as Resolues 44/211 e 53/192 das Naes Unidas, que recomendam a implementao da modalidade de Execuo Nacional na cooperao tcnica recebida de organismos da ONU (transferncia do controle gerencial da cooperao aos agentes dos pases recipiendrios). A UAP era constituda inicialmente por uma gerncia financeira, uma oramentria e uma de compras, com cerca de 10 funcionrios para a administrao unificada de 17 projetos. Suas atividades foram desenvolvidas, no incio, na sede do PNUD. Fonte: BRASIL, 2006a. 129 Em 2003, o sistema de administrao de projetos substitudo por uma estrutura de acompanhamento, com a extino da UAP, a criao de uma Coordenao de Acompanhamento de Projetos na ABC e a transferncia da administrao dos projetos s entidades executoras nacionais. O gigantismo da UAP determinou seu prprio fim. Na realidade, confundiu-se o termo execuo nacional de projetos com execuo centralizada, at se perceber que a administrao unificada era impraticvel e estava convertendo a ABC em mera agncia de administrao de projetos de cooperao recebida multilateral. O tema mencionado aqui somente em funo de seus efeitos indiretos sobre a capacidade de atuao da CTPD.
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Em 1992, a ABC se desvincula formalmente do DCT e passa a compartilhar com esse Departamento atividades de coordenao sobre a poltica de cooperao do Ministrio. importante assinalar que a as atividades de CTPD nos anos 1990, sobretudo a partir de meados da dcada, tambm experimentam um aumento considervel. No apenas em decorrncia da retomada da poltica de aproximao do Brasil com pases latino-americanos e africanos, que haviam sido matizadas durante o Governo Collor, mas tambm e principalmente por meio da elevao da demanda de alguns daqueles pases. Essa elevao de demanda por cooperao tcnica tem duas razes principais. Primeiro, pelas experincias anteriores bem-sucedidas da CTPD brasileira, que geram novas demandas dos pases recipiendrios. Em segundo lugar, embora em menor grau, por conta do interesse de terceiros pases ainda no contemplados pela cooperao tcnica brasileira, com base no acesso a informaes sobre as suas aes, inclusive em funo da difuso da CTPD brasileira, realizada pela prpria ABC, em foros internacionais. Em 1996, por meio do Decreto n 2070/96, a ABC desvincula-se da FUNAG e passa a subordinar-se formalmente Secretaria-Geral das Relaes Exteriores e mantm suas atribuies 130(ibidem). No final dos anos 1990, durante o Governo FHC, apesar das dificuldades operacionais, intensificam-se as aes de CTPD, que aumentam seu escopo, sua penetrao geogrfica internacional e ampliam as reas temticas de atuao, passando a incorporar projetos de maior envergadura, sobretudo no setor de formao profissional. No final de 2001 e incio de 2002, o sistema de recrutamento de pessoal da ABC, baseado na contratao de profissionais por intermdio do PNUD, e os prprios mecanismos de financiamento, em especial o de execuo oramentria da ABC, so colocados em cheque, por conta de decises judiciais (justia trabalhista) 131 e dos rgos de
As atribuies da ABC passam a ser de I - coordenar, negociar, aprovar, acompanhar e avaliar, em mbito nacional, a cooperao para o desenvolvimento em todas as reas do conhecimento, recebida de outros pases e organismos internacionais e entre o Brasil e pases em desenvolvimento e II - administrar recursos financeiros nacionais e internacionais alocados a projetos e atividades de cooperao para o desenvolvimento por ela coordenados. Fonte: Decreto 2.070/96. 131 Em dezembro de 2001, houve o ajuizamento, pelo Ministrio Pblico do Trabalho do Distrito Federal, da Ao Civil Pblica n 1.044/01, pela qual foi contestada a contratao de recursos humanos em projetos de cooperao tcnica internacional sem a realizao de concurso
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controle (TCU) 132 . Na verdade, os questionamentos atingem especialmente o sistema de cooperao tcnica internacional recebida multilateral, que havia crescido de forma desordenada. A precariedade de meios com que a ABC atuava at ento, em arranjos provisrios e emergenciais que se perpetuavam no tempo, falta de solues definitivas, atinge seu pice e demanda reformas no sistema. Algumas delas seriam implementadas de forma negociada com as instncias questionadoras (justia trabalhista133 e rgos de controle134), em prazos pr-estabelecidos que se estenderam at 2005. Em 2004, pelo Decreto 5.032/04, a ABC passou a integrar a ento criada Subsecretaria-Geral de Cooperao e Comunidades Brasileiras no Exterior (SGEC). Com a extino da UAP, retirou-se da ABC a competncia
pblico e a observncia de obrigaes trabalhistas e previdencirias. A justia do trabalho acolheu liminar em que se ordenava a anulao de todas as contrataes e ao mesmo tempo em que se proibiam novos recrutamentos. Caso efetivada, a deciso poderia significar a paralisao no s da ABC, mas de todo o sistema de cooperao tcnica recebida multilateral com efeitos incalculveis sobre aes importantes, como por exemplo, programas de combate AIDS. A AGU conseguiu suspender a liminar, dando tempo para que as partes encontrassem uma soluo negociada. 132 O TCU, em deciso com grandes repercusses sobre o sistema de cooperao tcnica internacional do Brasil, por intermdio do Acrdo n 178/2001, determinou a necessidade de se observar integralmente a Lei n 8.666/93 (lei de licitaes) nos projetos de cooperao tcnica internacional (no pressuposto de que eram utilizados recursos pblicos). Na prtica, essa deciso paralisaria os processos de aquisio de bens e contratao de servios dos projetos de cooperao tcnica, uma vez que os organismos internacionais que administravam os recursos para financiar os projetos no podiam deixar de observar suas normas internas e adotar a lei ptria. Contudo, foi estabelecido inicialmente um waiver de um ano para que os rgos pblicos se adaptassem determinao. 133 No mbito da justia trabalhista foi acordado um Termo de Ajuste de Conduta (TAC) entre a Unio e o Ministrio Pblico do Trabalho, com um phasing out do modelo de contrataes via PNUD em etapas sucessivas, mediante a contratao de profissionais temporrios (4 anos), realizao de concursos pblicos e terceirizao de atividades meramente de apoio. 134 No mbito do questionamento do TCU, durante o waiver concedido (ver nota 132 acima), o MRE, por meio da ABC, empreendeu negociaes com o PNUD com vistas a buscar uma convergncia das normas de licitao do organismo para faz-las aproximar-se o mais possvel da norma ptria. O resultado inicial desse esforo foi submetido ao TCU. Aps o transcurso do waiver (entre 2002 e 2003), sem que houvesse resposta do TCU convergncia proposta, entrou em vigncia a determinao do rgo de controle. Com isso, durante cerca de um ano (entre meados de 2003 e 2004), muitos projetos de CT tiveram sua execuo paralisada, pois o PNUD (a exemplo de outros organismos internacionais) no aceitava a aplicao da lei nacional em substituio a seus regulamentos, resultando em verdadeiro impasse. O problema s foi resolvido quando o TCU finalmente aceitou (em 2004) uma segunda verso do esforo de convergncia, apresentado pelo PNUD, no chamado Manual de Convergncia de Normas Licitatrias, que praticamente reproduz os parmetros da lei nacional, embora contenha algumas flexibilidades.

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para administrar recursos financeiros nacionais e internacionais alocados a projetos e atividades de cooperao recebida.135 A partir do Governo Lula, iniciado em 2003, as atividades de CTPD ganham maior nfase em decorrncia de instrues da Chefia do Itamaraty. O perodo coincide com um revigoramento da aproximao com pases latinoamericanos, africanos e asiticos. A demanda por CTPD continua a crescer. O Itamaraty tenta estabelecer novos critrios e prioridades para a CTPD, passa a dotar a ABC de maiores recursos financeiros e humanos, mas as dificuldades institucionais e os gargalos jurdico-legais no so de todo superados e impedem que se ampliem as aes na forma e ritmo desejados, conforme se verificar adiante. 2.2 A natureza especfica e o formato da CTPD brasileira A CTPD brasileira, desde o incio, e sobretudo a partir da criao da ABC em 1987, procurou diferenciar-se radicalmente da cooperao tcnica tradicional (ou vertical). Buscou rejeitar o carter de assimetria e de desigualdade entre prestador e receptor, to presentes na cooperao NorteSul e que na cooperao Sul-Sul deveria ser substitudo por uma relao de efetiva parceria, eliminando-se a passividade que marcava historicamente a postura do pas recipiendrio. As motivaes da CTPD brasileira estiveram, em sua origem, tambm associadas necessidade de renovar o sistema de cooperao internacional, para reforar as capacidades dos pases em desenvolvimento e facilitarlhes a busca do desenvolvimento sustentvel. A CTPD nunca deixou de ser vista no discurso e na prtica brasileiras como um instrumento propulsor do desenvolvimento dos pases com os quais tem sido estabelecida. No obstante, so igualmente relevantes, na gnese e motivao da CTPD brasileiras, consideraes de ordem poltica. O Brasil identificou na CTPD uma forma de reforar sua aproximao com pases da Amrica Latina e com pases africanos de lngua portuguesa. Houve, portanto, na origem da cooperao tcnica horizontal do Brasil uma conjugao de elementos motivacionais geopolticos (vizinhana, entorno geogrfico), com fatores
135 Tratou-se aqui de retirar da ABC a administrao unificada de projetos de cooperao recebida, sem maiores consequncias sobre a cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento.

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decorrentes de vnculos histricos e culturais, alm de certo componente tico, baseado na solidariedade entre as naes em desenvolvimento. 2.2.1 As caractersticas da CTPD brasileira A cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento praticada pelo Brasil tem procurado refletir, ainda que nem sempre de forma explcita, a essncia das linhas mestras da poltica exterior brasileira, algumas inscritas na prpria Constituio: a defesa da paz e da soluo pacfica de controvrsias; a igualdade entre os Estados; a autodeterminao dos povos; o princpio da no interveno; a busca permanente do desenvolvimento; a cooperao e a solidariedade entre as naes para o progresso da humanidade; e a reduo do hiato entre pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento. Da mesma forma, entre os objetivos permanentes da poltica externa brasileira encontra-se o adensamento das relaes com os pases da Amrica Latina, com os quais se pretende forjar uma integrao econmica, poltica, social e cultural.136 Acresce-se a isso a tradicional poltica brasileira de aproximao com os pases africanos de lngua portuguesa, com os quais o pas mantm vnculos histricos e culturais significativos e, mais recentemente, com Timor-Leste. Nesse sentido, a CTPD brasileira no deixa de ser um meio disposio do Estado para auxiliar, em certa medida, na consecuo dos objetivos acima descritos. Nas palavras de Cervo,
a CTI prestada pelo Brasil ir integrar progressivamente a poltica exterior brasileira com finalidades no prprias, ou seja, para criar e aprofundar laos econmicos, tecnolgicos e culturais (CERVO, 1994, p.42).

No plano mais geral, relevante ressaltar que a CTPD brasileira est de certa forma baseada em prticas e expectativas consolidadas em fruns e organismos multilaterais que atuam h dcadas na cooperao para o desenvolvimento, como o PNUD. O modelo de concepo e de execuo da CTPD brasileira no deixa de refletir a influncia das categorias de anlise, dos mtodos de trabalho, do instrumental e da prpria lgica prevalecente
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Conforme estabelece o pargrafo nico do art. 4 da Constituio Federal.

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no ambiente da cooperao multilateral internacional.137 Em menor grau, incide tambm na CTPD brasileira a influncia metodolgica dos modelos de cooperao tcnica recebida bilateral, sobretudo de algumas agncias bilaterais tradicionais, tais como a GTZ, a JICA e a CIDA. Uma das caractersticas da cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento levada a cabo pelo Brasil o pragmatismo, ou seja, a ausncia de componentes marcadamente ideolgicos. No tem, a propsito, condicionalidades polticas. A CTPD brasileira tambm se pauta pela tentativa de estabelecer o maior grau de horizontalidade possvel na relao entre prestador e recipiendrio. Conforme se verificou no captulo anterior, ao tratar da natureza especifica da cooperao tcnica (item 1.1.4.5), difcil assegurar na prtica a completa horizontalidade, em razo das prprias diferenas de nvel de desenvolvimento entre prestador e receptor. Na negociao de um projeto ou atividade de CT, em geral, o pas prestador tem maior capacidade para estabelecer suas prioridades. Isso decorre do fato de que as variveis em jogo, ou seja, o conhecimento e domnio do tema, a posse dos recursos, as prprias categorias analticas e instrumentais sobre as quais se d a cooperao esto do lado do prestador. Dessa realidade no pode fugir inteiramente a cooperao tcnica brasileira. No obstante, entendeu-se que a CTPD brasileira deveria alterar os mtodos da cooperao tradicional, incluindo inovaes importantes na negociao da cooperao, na identificao dos interesses do pas parceiro (recipiendrio), na sua participao efetiva no desenho da cooperao e no planejamento das aes. Trata-se aqui de tentar evitar a prevalncia da cooperao de oferta, e utilizar, na medida do possvel, a tica da demanda. A terminologia utilizada tambm procura eliminar expresses como prestador e recipiendrio, substituindo-a pela de parceiros (embora essa distino tenha um carter marcadamente retrico). A CTPD brasileira motiva-se, ao menos no nvel do discurso, pela solidariedade e pelos laos histricos e culturais com os pases parceiros. No h elementos concretos que permitam questionar a presena genuna dessas motivaes, que, contudo, no sero as nicas, pois, como j observado, a CTPD incorporou entre suas finalidades, at mesmo no plano do discurso, os objetivos polticos de adensamento das relaes com outros pases.
Em parte, essa caracterstica se deve ao papel significativo desempenhado pelo PNUD na construo institucional da ABC e no apoio dado CTPD brasileira.
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Nas palavras do Embaixador Lauro Moreira, Diretor da ABC no perodo 2003-2006,


a cooperao internacional brasileira baseia-se nos princpios da solidariedade e da co-responsabilidade, no tendo fins comerciais ou lucrativos. untied e procura sempre atuar de acordo com as prioridades dos pases parceiros, mediante transferncia de conhecimento sem qualquer imposio.138

Portanto, outra caracterstica da CTPD brasileira sua essncia declaradamente no lucrativa, estando, assim, desvinculada de condicionantes econmicos e comerciais. Trata-se de uma opo explcita da CTPD brasileira,139 que se consolidou ao longo dos anos. Essa caracterstica reflete inegavelmente uma crtica tcita aos esquemas de cooperao tcnica tradicional que primam por colocar os interesses econmicos e comerciais dos prestadores acima dos elementos teleolgicos da cooperao. O tema no est livre de total controvrsia, j que haveria entre crticos do modelo de CTPD brasileira aqueles que entendem essa desvinculao explcita como, no mnimo, desnecessria para a preservao de interesses imediatos ou futuros do Brasil no pas parceiro. A linha defendida por este trabalho apresenta discordncia em relao a essa posio, por dois motivos. Primeiro, porque a vinculao comercial da cooperao (tied Aid) tem sido objeto de crtica e denncia crescente no sistema de cooperao tcnica internacional, inclusive com esforos redobrados na sua reduo e eliminao at mesmo na cooperao tradicional ( uma das principais recomendaes do CAD, o clube dos doadores ricos) e no se coaduna com a matriz motivacional da CTPD (que se deve primar por no reproduzir as mazelas da cooperao tradicional). Entende-se, nesse sentido, que o ganho eventual em prticas de vinculao comercial da CTPD no compensaria a perda que ensejaria em termos de legitimidade da cooperao horizontal brasileira, conforme se ver.

Fonte: artigo de opinio, intitulado O Itamaraty e a Cooperao Horizontal, publicado no Boletim da Associao de Diplomatas Brasileiros (ADB), Ano XII N. 49, Abr/Mai/Jun 2005. 139 Em grande parte dos documentos oficiais que tratam da CTPD brasileira est includa sua essncia no lucrativa e desvinculada de condicionalidades comerciais.
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Em segundo lugar, porque a CTPD pode contribuir de forma indireta, e com frequncia o faz, como se procurar demonstrar mais adiante, para o aumento e adensamento da presena econmica do pas prestador no pas recipiendrio (ou parceiro), inclusive com abertura de espao para as empresas privadas nacionais. Alm disso, no h impedimentos a que se procure harmonizar as polticas de cooperao tcnica e a estratgia de presena comercial, buscando elementos de sinergia entre os dois campos, sem que se tenha de levar a cabo polticas de vinculao comercial obrigatria. Se a CTPD est desvinculada de finalidades lucrativas e estritamente comerciais, no se pode dizer o mesmo em relao a aspectos polticos e econmicos gerais, uma vez que se costumam encontrar nos documentos oficiais sobre a CTPD frases como as seguintes:
A CTPD promove o adensamento das relaes polticas, econmicas e comerciais com os pases em desenvolvimento e enseja a transferncia de conhecimentos e tcnicas, em carter no comercial (...) e contribui para a ampliao dos seus intercmbios(...).140

Portanto, alm da finalidade de contribuir para o desenvolvimento dos pases parceiros com os quais estabelecida, a CTPD tem tambm propsitos de ordem poltica, claramente declarados e assumidos. Outra caracterstica da CTPD brasileira a presena de uma multiplicidade de atores, sobretudo internos, em sua concepo e implementao. A ABC raras vezes atua como prestadora direta de aes e projetos. Em sua maioria, essas aes contam com a participao de entidades e instituies pblicas e privadas ligadas ao tema objeto da cooperao, no qual ostentam nveis de excelncia, experincia acumulada e capacidade de atuar na transferncia do conhecimento, da tecnologia, das boas prticas e da capacitao requeridas. Ademais, a CTPD brasileira multidisciplinar, pois abrange vrias reas do conhecimento, embora haja uma tendncia a se concentrar em alguns setores de maior tradio, como agropecuria, sade, meio ambiente, administrao pblica, formao profissional, desenvolvimento social, energia e biocombustveis, como se ver mais adiante.
Frases extradas do site da ABC, acerca do conceito da CTPD brasileira, disponvel em: http:/ /www.abc.gov.br/ct/ct.asp, consultado em 23/10/2007.
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A CTPD brasileira procura seguir tambm algumas diretrizes bsicas que no so por certo imutveis e se adaptam evoluo das circunstncias e da agenda diplomtica, conforme se ver no captulo 5. Entre as principais diretrizes estabelecidas pela ABC para a CTPD destacam-se, em primeiro lugar, a preferncia dada a projetos e programas com ciclos completos, que garantam maior alcance de resultados, em vez de aes pontuais e isoladas, a fim de evitar a pulverizao de esforos. Espera-se que esses projetos possam ser inseridos nas prprias prioridades de desenvolvimento do pas parceiro, desde que naturalmente cubram reas e contextos que permitam identificar instituies brasileiras habilitadas e dispostas a participar como co-executoras da cooperao. Tratase, neste caso, de uma manifestao especfica de respeito s prioridades do parceiro e no uma imposio de cooperao com base exclusiva na oferta. D-se tambm preferncia a aes e programas que possibilitem a criao de efeitos multiplicadores e que apresentem condies de sustentabilidade aps o seu trmino, embora esta caracterstica nem sempre se verifique na prtica, conforme se ver. Por fim, mas no menos importante, privilegiam-se projetos em que esteja claramente definida a contrapartida de recursos mobilizados pelo pas parceiro, que normalmente pode compreender recursos no financeiros, como infra-estrutura bsica, recursos humanos, espao fsico e outros elementos de que disponha o pas recipiendrio. Entende-se a contrapartida como fundamental para garantir o real comprometimento do pas parceiro, de seu governo e de suas instituies participantes com a ao proposta. Faria parte do que se denomina, para utilizar termos mais em voga modernamente na CTI, de apropriao local, como mencionado no captulo anterior.141 2.2.2 Os instrumentos legais e o processo negociador A CTPD brasileira no foge regra da tradio jurdica brasileira, pela qual normalmente se requer um fundamento legal ou instrumento jurdico para amparar sua implementao.
141 Informaes obtidas nos documentos oficiais da ABC sobre CTPD, e pela anlise do conjunto de projetos negociados e implementados. Fontes: BRASIL, 2000a, e stio da ABC, disponvel em http://www.abc.gov.br/ct/ct.asp, consultado em 23/10/2007.

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O principal instrumento jurdico em que se alicera a cooperao tcnica o Acordo Bsico de Cooperao Tcnica (muitas vezes tambm chamado de Acordo Bsico de Cooperao Tcnica Cientfica e Tecnolgica), instrumento bilateral que necessita de aprovao parlamentar no Brasil (e muitas vezes tambm no pas parceiro) para ter vigncia.142 O Brasil mantm acordos de cooperao tcnica em vigor com 48 pases em desenvolvimento, enquanto esto sendo negociados ou aguardam aprovao congressual instrumentos dessa natureza com pelo menos mais 30 pases, foros regionais de pases, ou territrios. No Anexo I, encontra-se a relao atualizada de pases em desenvolvimento que mantm acordos de cooperao tcnica com o Brasil. A existncia de um Acordo Bsico condio prvia e fundamental para a negociao e execuo de projetos de cooperao tcnica. Na hiptese de inexistncia de acordos somente atividades pontuais e isoladas de cooperao podem ser levadas a cabo no mbito da CTPD, o que ocorre com relativa frequncia at que o instrumento bsico esteja em vigor.143 Outro instrumento legal quase sempre presente na CTPD brasileira, em virtude da estrutura e da forma em que usualmente se d sua implementao (por intermdio do PNUD) o Acordo Brasil-ONU de Cooperao Tcnica (Acordo Bsico de Assistncia Tcnica entre os Estados Unidos do Brasil e a Organizao das Naes Unidas, suas Agncias Especializadas e a Agncia Internacional de Energia Atmica, de 29/12/1964.)144 parte o Acordo Bsico de Cooperao, a CTPD pode tambm se valer de outros instrumentos. Exemplos: o Memorando de Entendimento ou Protocolo de Intenes, utilizados para a manifestao de vontade das partes de cooperar, o que no dispensa a existncia do instrumento
A necessidade de aprovao pelo Congresso Nacional de Acordos Bilaterais um dispositivo constitucional. Importa mencionar que por contemplar a possibilidade de transferncia de recursos (ainda que no necessariamente financeiros) para o pas recipiendrio, impe-se, com mais razo, a aprovao congressual de ditos instrumentos. 143 Em casos muito excepcionais, dada a urgncia e premncia de iniciar atividades de cooperao tcnica, alguns projetos de CTPD foram celebrados e tiveram suas fases iniciais implementadas sem que houvesse sido concluda a assinatura e ratificao do Acordo Bsico, como o caso de Timor-Leste no ano 2000 (pas em fase de construo, ainda administrado poca pela UNTAET). Nesse caso, serviu-se da estrutura e arcabouo jurdico das Naes Unidas para dar incio s atividades. 144 Note-se que se, no futuro, por hiptese, a ABC vier a deixar de utilizar o PNUD como intermedirio na implementao da CTPD, a referncia a esse instrumento nos documentos oficiais da cooperao tcnica horizontal brasileira ser desnecessria.
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bsico no momento em que se parte para a negociao especfica de projetos.145 Em todo caso, o instrumento mais relevante para a implementao da CTPD, depois do Acordo Bsico, o Documento de Projeto (tambm conhecido como PRODOC). O Projeto , de fato, o
principal instrumento de definio das intervenes propostas e de planejamento das aes de cooperao, consubstanciado em documento que registra os fins almejados e os meios necessrios para sua consecuo, alm da lgica da interveno (marco lgico, hipteses feitas, riscos assumidos, responsabilidades compartidas etc.). 146

Pode-se definir o projeto ainda como


interveno planejada e com prazo definido no processo de desenvolvimento de uma instituio, grupo de instituies ou segmentos especficos da sociedade com objetivos e resultados prestabelecidos a serem alcanados. (BRASIL, 2000a).

O documento de projeto na CTPD brasileira reproduz, em linhas gerais, a metodologia e as categorias e modelos utilizados pelas agncias das Naes Unidas. Os documentos de projetos so negociados entre a ABC e o Governo do pas parceiro (ou a instituio que o representa).147 Uma vez aprovado o Documento de Projeto, firmado um Ajuste Complementar ao Acordo Bsico de Cooperao existente entre o Brasil e o pas parceiro (que usualmente no precisa de aprovao congressual, mas sim do pronunciamento jurdico favorvel do MRE - Consultoria Jurdica). Normalmente, a cada Documento de Projeto corresponde um Ajuste Complementar. Grosso modo, poder145 Em geral, utiliza-se o Memorando de Entendimento ou o Protocolo de Intenes durante visitas de Chefes de Estado e de Governo, ou de Chanceleres, para os casos em que se pretende anunciar oficialmente a inteno de uma cooperao futura. 146 Fontes: BRASIL, 2000a, e stio da ABC, disponvel em http://www.abc.gov.br/ct/ct.asp, consultado em 23/10/2007. 147 Essa negociao pode contar tambm com a participao das entidades e instituies executoras e provedoras brasileiras, que normalmente tambm subscrevem os documentos de projeto.

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se-ia afirmar que o Documento de Projeto o instrumento tcnico e o Ajuste Complementar, o instrumento jurdico. Portanto, duas faces da mesma moeda. Os projetos de CTPD devem conter meno especfica aos seus mecanismos operacionais.148 O documento de projeto tem tambm outras funes. Constitui, por exemplo, o principal instrumento para a avaliao da possibilidade da implementao dos trabalhos previstos pelas instituies dos pases parceiros. Deve conter informaes sobre a instituio solicitante, as iniciativas em curso no pas em questo na rea considerada ou as polticas e programas que indiquem a prioridade nacional (do pas parceiro) concedida a essa rea. Tambm deve conter informaes sobre o planejamento das aes que se pretendem desenvolver, abrangendo seus objetivos, os resultados a serem alcanados, o cronograma de sua execuo, a especificidade da cooperao tcnica solicitada e a contrapartida oferecida (inclusive os custos estimados). No que concerne contrapartida, pode incluir recursos humanos a serem colocados disposio do projeto pelo pas parceiro, instalaes fsicas a serem utilizadas, meios de transporte oferecidos (ou passagens areas), outros gastos com obras de infra-estrutura, material de consumo, ou contratao de servios de terceiros. (ibidem)149 importante ressaltar que o projeto de cooperao tcnica no comporta gastos com investimentos, incluindo operaes de natureza financeira, comercial ou construo de infra-estruturas para a prestao de servios pblicos (BRASIL, 2000a). Com relao ao processo negociador da CTPD brasileira, difcil deixar de reconhecer nele esforo genuno de horizontalidade, com ateno prioritria s demandas do pas parceiro e necessidade de levar em conta suas circunstncias particulares.
Entre os mecanismos operacionais, citem-se as atividades destinadas a produzir fluxo de informaes, intercmbio de experincias, e transferncia ou gerao de conhecimentos no pas parceiro. Podem envolver a utilizao de consultorias especializadas, formao, capacitao e treinamento de recursos humanos, realizao de pesquisas e estudos e complementao da infra-estrutura da instituio executora do pas parceiro, necessria realizao dos trabalhos previstos (exemplo, a aquisio ou aluguel de equipamentos e compra ou cesso de material bibliogrfico). Fonte: BRASIL, sem data. Trata-se do documento Orientao Bsica para a apresentao de projetos de cooperao entre pases em desenvolvimento , referido na bibliografia, em Documentos Oficiais (do Ministrio das Relaes Exteriores...). 149 O documento de projeto deve conter tambm informaes detalhadas sobre seu oramento, no qual se devem incluir os custos de assessoria, treinamento e consultoria (horas-tcnicas das instituies parceiras, passagens, dirias, taxas), alm de custos com aquisio de material permanente (equipamentos) e de consumo.
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A negociao pode iniciar-se no mbito de uma visita bilateral (no Brasil ou no pas parceiro). Ou na sequncia a uma reunio de Comisso Mista entre os dois pases, ou ainda mediante uma visita exploratria da ABC (misso de prospeco) ao pas parceiro decorrente muitas vezes de uma demanda expressa por instituies desse pas. As misses de prospeco representam, elas mesmas, uma atividade pontual da CTPD. Em geral, o Governo brasileiro, por intermdio de seus agentes negociadores (a ABC, sobretudo, mas da negociao no raro participam outros atores institucionais brasileiros, as entidades nacionais cooperantes) tenta identificar junto ao pas parceiro suas necessidades em matria de cooperao tcnica e procura receber as solicitaes especficas. Se entender que possvel encontrar e mobilizar entidades ou instituies cooperantes no Brasil para executar as aes em tela, os contatos internos no Brasil so ento estabelecidos para verificar o modo de participao da entidade cooperante. Nem sempre possvel atender s demandas, pois dependem de variveis que no esto totalmente sob o controle da ABC. Na hiptese de que seja possvel identificar entidades disponveis a executar a cooperao pretendida, o processo de negociao avana para estabelecer os objetivos e seguir o roteiro de todas as especificaes referidas acima. Negociado, aprovado e subscrito pelas partes (ABC, como entidade coordenadora, e instituies brasileiras cooperantes, de um lado, e as entidades coordenadoras e executoras do pas parceiro, de outro) o Documento de Projeto permite dar incio cooperao. Portanto, no se pode caracterizar a CTPD brasileira como uma cooperao comandada pela tica da oferta, como ocorre muitas vezes na cooperao tradicional Norte-Sul. Vale recordar que o processo se inicia com a identificao de demandas. Mas, tampouco se pode eliminar inteiramente a importncia da oferta no processo, j que ela est presente e se caracteriza, mormente, pelo papel de resto essencial das entidades nacionais cooperantes, o que em tese poderia facilitar alguma tendncia induo de demandas. Importa registrar, por se tratar de aspecto bastante caracterstico da CTPD brasileira, e talvez da CTI em geral, que o ndice relativo de realizao de demandas pequeno. Pela anlise dos dados e dos relatrios de atividades da CTPD no perodo em estudo, verifica-se que muitos projetos e atividades demandados e/ ou identificados em misses prospectivas a pases parceiros no chegam a ser
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atendidos. A maioria das demandas tem sido at mesmo analisada, mas no passa etapa seguinte, a da negociao. Os motivos so diversos, entre as quais se inclui a impossibilidade de encontrar instituies brasileiras dispostas ou em condies de atender demanda.150 Mesmo quando se consegue avanar na negociao, no h garantia de que as aes negociadas venham a se oficializar.151 Portanto, o caminho a percorrer para a efetivao da cooperao tcnica longo e no livre de percalos. Comparando-se programas de trabalho da ABC para determinado ano e relatrios de gesto dos anos seguintes, verificase que a proporo entre as demandas recolhidas por projetos e atividades (estgio inicial), e o nmero de aes de CT efetivamente executados (estgio final) chega a ser superior a cinco por um. Ou seja, em muitos casos, um grau de efetivao de demandas de apenas 20%.152 2.2.3 As reas de concentrao Como a CTPD brasileira multidisciplinar, dado o grau elevado de desenvolvimento relativo do Brasil em vastas reas do conhecimento, so inmeros os campos em que se podem empreender as atividades e programas de cooperao tcnica. Em geral, as reas de maior concentrao da cooperao tcnica so agropecuria, sade, educao e formao profissional, meio ambiente e recursos naturais, administrao pblica, energia e biocombustveis, desenvolvimento social, desenvolvimento empresarial, tecnologia da informao e governo eletrnico, transportes, indstria, normalizao e metrologia, urbanismo, turismo, defesa civil, entre outros. O carter dinmico da expanso do conhecimento e a descoberta incessante de novas tecnologias fazem com que os campos de atuao da CTPD brasileira tendam a se expandir e agregar novos domnios.
Outros possveis fatores para o no atendimento da demanda: a verificao da impossibilidade de o pas parceiro cumprir a contrapartida necessria da cooperao pretendida, a inexistncia de recursos financeiros para custear a cooperao demandada, ou ainda, a insuficincia de recursos humanos da ABC para processar todo conjunto das demandas recolhidas. 151 Em alguns casos, mais raros, existe tambm a possibilidade de que demandas analisadas, negociadas, convertidas em projetos oficializados terminem por no ter incio, por razes e circunstncias mltiplas, entre as j apontadas. 152 Informaes recolhidas nos planos de trabalho anuais da ABC/CTPD, referentes aos perodos analisados (1995-2005), cotejadas com os relatrios de atividades dos anos seguintes, para identificar o ndice de demandas efetivamente atendidas.
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Importa notar que, em funo da amplitude temtica da CTPD brasileira, as fronteiras tradicionais entre a cooperao tcnica, de um lado, e outras modalidades de cooperao (como por exemplo a cooperao cientfica e tecnolgica ou a educacional) tendem a se mostrar menos ntidas. 153 Cabe ressalvar, por outro lado, que atividades assistenciais ou humanitrias, doaes financeiras e ajuda econmica no fazem parte da CT e tampouco devem ser includas no rol de atividades da CTPD brasileira. 2.2.4 Os outros atores da CTPD: as entidades cooperantes Entre os atores da CTPD, alm da ABC, a quem cabe papel de protagonista, como ponto focal, encontram-se outras entidades domsticas (brasileiras) e externas (do pas parceiro e de organismos internacionais), que atuam no como meros coadjuvantes. Entre as entidades externas, alm das chancelarias, vrios ministrios, rgos setoriais e diferentes instituies do pas recipiendrio participam em diversas fases do processo da cooperao horizontal (negociao, planejamento, coordenao, execuo e avaliao). Calcula-se em mais de 100 as instituies de pases recipiendrios com as quais a ABC mantm contato na implementao da CTPD, sem mencionar instituies do chamado terceiro setor e ONGs (que atuam nos pases recipiendrios).154 Por outro lado, a ABC, conforme j foi assinalado anteriormente, atua no apenas na coordenao e negociao da cooperao, mas tambm na arregimentao e mobilizao, em nvel nacional, de instituies executoras, ou entidades cooperantes, sem cujo concurso no teria sido possvel levar a cabo a maior parte das aes. Dada a natureza e o formato especfico da CTPD brasileira, as entidades nacionais cooperantes desempenham papel fundamental, em especial, no desenho, planejamento, execuo e avaliao das aes de cooperao tcnica. So inmeras as entidades nacionais cooperantes. Congregam rgos governamentais nos trs nveis da administrao (federal, estadual e municipal),
Vale assinalar que algumas agncias bilaterais de cooperao, a exemplo da espanhola (AECI) concentram em suas atribuies a cooperao tcnica, a cooperao educacional e a cultural (programas de bolsas de estudo, por exemplo). O mesmo no ocorre no caso brasileiro, j que muitas dessas atribuies esto a cargo do Departamento Cultural do Itamaraty. 154 Informao constante do sitio da ABC, no item referente s parcerias internas, disponvel em: http://www.abc.gov.br/abc/abc_ctpd_parcerias.asp, consultado em 23/10/2007.
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instituies pblicas diversas, universidades, centros de pesquisa, entidades privadas de interesse pblico, entre outras, e tambm ONGs e entidades do terceiro setor. Todas de reconhecida competncia tcnica e com experincia acumulada em suas reas de atuao. A ABC estima em mais de 120 o total de instituies nacionais parceiras que atuam como entidades cooperantes na CTPD brasileira.155 Mais adiante, se procurar discorrer um pouco sobre o papel dessas entidades. Importa assinalar que, como afirmou o Embaixador Marco Cesar Naslausky, ex- Diretor da ABC, muitas dessas instituies foram
receptoras de cooperao internacional na fase inicial de sua estruturao, representam casos bem sucedidos em que a internalizao de know how externo foi a semente de um esforo autctone de desenvolvimento tecnolgico e hoje atuam como principais colaboradoras da ABC no campo da cooperao horizontal. 156

A participao dessas entidades cooperantes, quanto ao aspecto de custos, se d normalmente mediante o fornecimento de horas tcnicas, utilizadas em consultorias, treinamentos e capacitao, no prprio planejamento e seguimento das aes.157 Por fim, cabe registrar que essa caracterstica pluralista, quanto aos atores e participantes ativos da CTPD brasileira, tem gerado um efeito adicional. Contribui para a afirmao e legitimao da cooperao tcnica horizontal e sua integrao no mbito da sociedade civil organizada. 2.2.5 As formas e fontes de financiamento Uma das maiores dificuldades encontradas para a afirmao da CTPD brasileira foi o seu financiamento, conforme visto no item 2.1. Ainda que

Ibidem. Trecho de discurso pronunciado pelo ento Diretor da ABC, Embaixador Marco Cesar M. Naslausky, por ocasio de seminrio promovido pelo Centro Brasileiro de Relaes Internacionais, intitulado Cooperao Internacional para o Desenvolvimento e Agenda Social Global, em 25/ 09/03, no Palcio Itamaraty, no Rio de Janeiro. 157 Em alguns casos, pode incluir tambm o fornecimento de equipamentos, necessrios consecuo da cooperao, ou bolsas de estudo (sobretudo no caso de entidades acadmicas).
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muito menos onerosa que a cooperao financeira e outras formas de ajuda externa, que o Brasil no pratica, pelo menos em escala significativa, em funo de sua condio de pas em desenvolvimento, a CT requer, naturalmente, recursos para cobrir seus custos operacionais. Parte considervel desses custos coberta pelas entidades cooperantes brasileiras, no em recursos financeiros, mas em recursos humanos (horas tcnicas), infra-estrutura (nacional), e por vezes equipamentos, numa proporo que j foi estimada pela ABC, em mais de 80% do total dos custos.158 Com base na pesquisa realizada para este trabalho, entretanto, h srias dvidas em relao magnitude desses nmeros.159 Outra parcela dos custos totais alocada contrapartida do pas parceiro receptor e no costuma representar percentual elevado do conjunto das despesas, uma vez que os pases recipiendrios muitas vezes no tm condies financeiras para arcar com grandes despesas.160 A parcela de custos operacionais da CTPD, que envolve passagens areas, dirias (dos consultores, tcnicos e ministradores de cursos de capacitao), material bibliogrfico, material de consumo, equipamentos, costuma ser coberta pela ABC. Em bem menor grau e frequncia, pode ser custeada tambm, parcialmente, por outra fonte externa (organismos e agncias internacionais ou pases desenvolvidos), em chamadas operaes triangulares, das quais se tratar com mais detalhe no captulo 4. Antes da criao da ABC, a CTPD brasileira utilizou-se com relativa frequncia de arranjos triangulares com organismos internacionais, sobretudo o PNUD e o Banco Mundial, para financiar operaes de cooperao tcnica horizontal, no esprito do Plano de Ao de Buenos Aires. A partir da criao da ABC, a maior parte das despesas operacionais de CTPD passou a ser coberta pelo Fundo Especial de Cooperao Tcnica (FUNEC), que veio a ser extinto, com a desvinculao da ABC da Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG).
158 Informao constante do sitio da ABC, no item referente s parcerias internas, disponvel em: http://www.abc.gov.br/abc/abc_ctpd_parcerias.asp, consultado em 23/10/2007. 159 Essa proporo muito varivel e depende, naturalmente, da natureza do projeto, da sua rea temtica, dos custos de deslocamentos ao pas recipiendrio. Projetos na rea de formao profissional, educao, desenvolvimento social e sade, por exemplo, tm custos geralmente maiores do que os da rea agropecuria ou de meio ambiente. Em alguns desses projetos, sobretudo na frica, Timor-Leste (rea de formao profissional) e Haiti (sade), a participao financeira da ABC tende a ser superior a 40%. (Fonte: banco de dados, vide nota 204, adiante). 160 A contrapartida traduz-se, maiormente, por recursos humanos e instalaes, pequenas obras de adaptao, e, s vezes, pode incluir gastos com transporte e dirias para o pessoal a ser capacitado.

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Como a dotao oramentria da ABC era insuficiente, a partir de 1998, os fundos para financiar as aes de CTPD passaram a provir de outra fonte de recursos pblicos administrados pelo PNUD, tema que ser tratado, com maior detalhe, mais adiante. O fato que com esses recursos, pde-se custear e ampliar as aes de CTPD na dcada de 1990 e comeo do novo milnio. A partir de 2002, inicia-se o processo de revigoramento oramentrio da ABC, movimento que continuar e se incrementar nos anos seguintes. O custeio das aes de CTPD volta a contar tambm, a partir de ento, com recursos oramentrios ordinrios. 2.2.6 A implementao e a avaliao A forma de implementao das aes de CTPD depende da natureza da ao (se inserida no contexto de um programa, projeto ou atividade pontual), das entidades cooperantes brasileiras envolvidas, e do cumprimento pelo pas parceiro de sua contrapartida, segundo o cronograma e o plano de trabalho, estabelecidos no documento do projeto. No caso das atividades pontuais, a implementao ocorre normalmente sem maiores percalos e de forma mais rpida. Os projetos exigem maior preparao e planejamento. A coordenao interna (com as entidades cooperantes) e externa (com as instituies e o Governo do pas recipiendrio), a cargo da ABC, nesse caso fundamental. A execuo da cooperao tcnica acordada deve seguir o cronograma pr-estabelecido, mas, no raro, necessrio alter-lo em funo de problemas diversos, desde o no cumprimento tempestivo da contrapartida pelo pas recipiendrio ou imprevistos e atrasos por parte da instituio executora cooperante. Para que a implementao ocorra da forma mais satisfatria possvel mostra-se necessrio o acompanhamento cuidadoso e in loco por parte da ABC, o que muitas vezes no se faz de todo possvel por questes relacionadas estrutura dos recursos humanos da agncia, conforme se ver mais adiante. Quanto avaliao de resultados, embora implcita no prprio plano de trabalho e no cronograma dos projetos, que estabelecem os resultados a serem alcanados, no haveria uma sistemtica uniforme e mtodos consolidados de mensurao dos produtos finais obtidos com as iniciativas de cooperao tcnica horizontal brasileira. Alguns projetos apresentam em
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seu encerramento resultados bastante satisfatrios que podem produzir duas consequncias diversas, dependendo do caso. Algumas aes resultam to bem sucedidas a ponto de serem definitiva e completamente incorporadas e assumidas pelo pas parceiro, que passa a dar-lhes continuidade de forma autnoma. Nesse caso, entende-se que a cooperao tcnica cumpriu plenamente seus objetivos inclusive na capacitao da instituio recipiendria para que internalize as prticas e os conhecimentos transferidos. A cooperao tcnica, nesse exemplo hipottico, realizou sua misso teleolgica: tornar-se dispensvel.161 H, porm outros casos em que o xito das aes termina por demandar um aprofundamento e prosseguimento da cooperao, muitas vezes com ampliao de escopo. Parte-se ento para uma segunda etapa, que tende a parecer promissora em funo dos bons resultados alcanados na primeira. Os casos claramente bem-sucedidos so mais fceis de contabilizar. O mesmo no pode ser dito das aes e programas que, apesar de ostentar avanos concretos e muitas vezes pontuais, no deixam de apresentar dificuldades e problemas que impedem sua incluso na coluna dos programas de xito. H indcios, na pesquisa que se fez para este trabalho, de que podem constituir uma proporo no sem importncia, conforme se ver mais adiante. 2.2.7 A CTPD de duas vias: cooperao recproca A CTPD empreendida pelo Brasil no comporta apenas o vis clssico de pas prestador. Por se tratar, como o prprio nome sugere, de cooperao entre pases em desenvolvimento, h pases parceiros em condies de compartilhar e intercambiar experincias bem-sucedidas e conhecimentos com o Brasil, em mecanismos em que est implcita a reciprocidade. So, em geral, pases considerados emergentes, de renda mdia e que atingiram igualmente grau no desprezvel de avano tecnolgico. E h pases que podem fornecer contrapartidas em cooperao tcnica em condies semelhantes s que recebem do Brasil. A parcela dessa cooperao tcnica (que se chamar, para os propsitos deste trabalho, de cooperao recproca) ainda muito diminuta no conjunto da CTPD brasileira.
H, de fato, vrios casos observados na CTPD brasileira que se enquadram nesse exemplo. Para citar apenas um, registre-se o caso do Centro de Formao Profissional do Casenga, em Angola, cuja gesto e conduo j foram inteiramente assumidos pelo Governo angolano.
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Entre os pases que se enquadrariam nesses casos citem-se, sobretudo a China, a ndia, a Coreia do Sul, a frica do Sul, a Argentina, o Mxico, o Chile e Cuba. Esses exemplos no so de forma alguma exaustivos. Dentre os citados, Cuba dos pases que mais tm aportado cooperao tcnica ao Brasil, sobretudo nas reas de sade, minerao e geologia, alfabetizao de adultos, entre outros, em nvel que busca aproximar-se da cooperao que recebe do Brasil nessas e em outras reas. Cuba est tambm, como se ver, entre os principais recipiendrios da CTPD brasileira, sobretudo no contexto da Amrica Central e Caribe. As relaes de cooperao entre o Brasil e a Argentina tm-se caracterizado pelo desenvolvimento de aes no mbito interinstitucional e tambm atividades de cooperao no contexto das aes inseridas no Programa de Cooperao Tcnica do MERCOSUL. Porm, mais recentemente, sobretudo a partir de 2005 (portanto quase fora do perodo de anlise do presente trabalho), a Argentina vem desenvolvendo algumas aes pontuais de cooperao tcnica no Brasil, sobretudo em regies de fronteira e tem recebido cooperao tcnica brasileira, por meio de projetos especficos e aes pontuais. H planos de se ampliar a cooperao tcnica bilateral recproca entre os dois pases, com custos compartilhados. Paralelamente, o Brasil e a Argentina esto procurando executar, em conjunto, aes de CTPD no Haiti, numa triangulao praticamente indita em se tratando da cooperao puramente horizontal. Os demais parceiros latino-americanos de renda mdia citados (Mxico e Chile) tm mantido contatos com o Brasil para tentar estabelecer programas de cooperao tcnica recprocos e substantivos, porm sem resultados muito significativos. O Mxico tem recebido cooperao tcnica brasileira em algumas reas, em volume e periodicidade no exatamente significativos, como se ver mais adiante, mas sem que haja uma reciprocidade equivalente. A maior parte dos intercmbios entre o Brasil e o Chile em CTPD refere-se a atividades pontuais, mas com predominante carter de intercmbio e reciprocidade. Alguma cooperao tcnica foi prestada at o incio da dcada de 1990 por entidades brasileiras a instituies chilenas, para ento praticamente cessar nos ltimos anos. Quanto China, ndia e Coreia do Sul, a maior parte de aes existentes refere-se a intercmbios e programas de cooperao cientfica e tecnolgica, alguns deles muito importantes e promissores, mas que escapam ao escopo do presente trabalho, centrado na cooperao tcnica.
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Com a China, houve uma srie de aes pontuais, aps a vinda ao Brasil em 1998, de tcnicos do EEEE (Escritrio Estatal de Especialistas Estrangeiros) para identificar possibilidades de intercmbio na rea de indstria e minerao, quando foi assinado Ajuste Complementar na rea de metrologia e qualidade industrial. Essas aes pontuais de cooperao tcnica processaram-se entre 1999 e 2002, sobretudo de forma interinstitucional (intercmbio entre instituies brasileiras e chinesas), nas reas agrcola, industrial, de biotecnologia e meio ambiente.162 Com a ndia e a frica do Sul, o Brasil est desenvolvendo aes de cooperao horizontal conjunta em terceiros pases, no mbito do IBAS, como se ver mais adiante, mas no h na ABC, no perodo analisado (19952005), registro de cooperao tcnica entre o Brasil e a ndia (embora haja importante cooperao tecnolgica, a cargo de outros rgos). No existem tampouco, registros, no referido perodo analisado, de projetos especficos de cooperao tcnica do Brasil com a Coreia do Sul. Esses dados constituem exemplo de que, apesar das potencialidades existentes, a CTPD brasileira no se tem ainda beneficiado de um intercmbio mais efetivo com pases de nvel de desenvolvimento similar, com aes de cooperao tcnica recproca. 2.3 O papel da ABC na cooperao horizontal: avanos, entraves e dificuldades A criao da ABC, conforme viu-se no item 2.1, foi determinada por uma mudana de enfoque sobre o papel da cooperao internacional no Brasil e, nesse sentido, atendeu sobretudo a imperativos de poltica externa, pois a criao da agncia esteve fortemente ligada ao desenvolvimento da CTPD brasileira e diminuio da importncia relativa da cooperao recebida pelo Brasil. A ABC o ponto focal de toda a cooperao tcnica brasileira. Foi concebida para ser rgo central de formulao poltica, gerncia e controle das aes de cooperao tcnica brasileira (CERVO, 1994, p. 45).
Informaes obtidas nos relatrios de atividades e planos de trabalho da ABC/CTPD para os anos de 1998, 1999 e 2000, referidos na bibliografia, sob Documentos Oficiais (do Ministrio das Relaes Exteriores...).
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Diferentemente de outras agncias de cooperao, especialmente de pases do Norte, que cuidam exclusivamente da cooperao com pases em desenvolvimento, a ABC, consoante com os ditames da realidade brasileira, apresenta uma dupla interface: a entidade que coordena tanto a cooperao mantida com pases em desenvolvimento, a CTPD, quanto aquela recebida dos pases desenvolvidos (bilateral) e de agncias e organismos internacionais (multilateral). Portanto, a ABC no cuida apenas da cooperao horizontal. Em razo do objeto deste trabalho, essas outras atribuies no sero analisadas e aspectos relativos a elas somente sero mencionados enquanto tiverem relao direta com a execuo da CTPD. Outra ressalva importante a de que a ABC est passando, desde o incio de 2007, por uma reformulao interna, a qual tem por objetivo justamente fortalecer a rea de CTPD, que ser tomada em devida conta, especialmente na anlise dos problemas e das potencialidades da CTPD brasileira. No obstante, como o perodo de anlise delimitado na presente dissertao de 1995 a 2005, a estrutura da ABC a que se refere o presente trabalho ser a existente naquele perodo, ainda que o papel e as feies da ABC tenham evoludo bastante desde sua criao, h 20 anos. 2.3.1 A Estrutura da CTPD na ABC e seus avanos A ABC um rgo integrado funcional e organicamente ao Ministrio das Relaes Exteriores. Esteve subordinada a diferentes instncias do Itamaraty desde sua criao, conforme se viu no item 2.1. A estrutura da ABC evoluiu e modificou-se paulatinamente desde sua criao, em 1987, at os dias atuais. Entretanto, no perodo em que se concentra a anlise deste trabalho, de 1995 a 2005, podem-se identificar, quanto estrutura da ABC, dois momentos bastante diversos: o do crescimento e expanso da agncia (1995 a 2001) e o de seu desafio institucional (2002 a 2005). A expanso se deu por conta do crescimento das atividades de cooperao (no somente da CTPD, mas, tambm da CT recebida multilateral), e em razo da absoro pela ABC de novas tarefas e atribuies, sobretudo da cooperao recebida multilateral com o consequente aumento do nmero de profissionais recrutados para cumpri-las. O desafio institucional surgiu quando as frgeis bases sobre as quais estava assentada a ABC, desde sua criao, nos aspectos jurdicos, de recursos
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humanos, oramentrios e no modelo de gesto foram objeto de questionamentos diversos por rgos judicirios e de controle. Esses questionamentos produziram uma transio negociada para o reordenamento e reviso geral do sistema. A fase de desafio institucional tambm coincidiu com uma maior insero funcional e metodolgica da ABC na estrutura do Ministrio das Relaes Exteriores.163 Conforme j registrado anteriormente, a ABC contou desde seu nascimento com a colaborao do PNUD, que contribuiu para seu funcionamento, no apenas com o recrutamento de pessoal via projetos, mas tambm pela adoo de mtodos de trabalho baseados inteiramente na metodologia daquele organismo. No caso da CTPD, o PNUD tambm desempenha um papel especfico de intermediao. No se trata aqui de arranjos triangulares, mas sim de apoio operacional. Praticamente todas as aes de CTPD brasileiras tm sido executadas por meio de projetos de cooperao tcnica guarda-chuva, firmados entre o Governo brasileiro (ABC) e o PNUD. A cooperao tcnica horizontal brasileira gerida, portanto, com o auxlio de projetos especficos de cooperao tcnica recebida multilateral (CTRM), concebidos para dar apoio operacional CTPD brasileira.164 As aes e atividades de CTPD brasileira se inserem, ento, como subprojetos no mbito desses projetos celebrados com o PNUD.165 As razes dessa intermediao do PNUD comportam trs elementos: um operacional, um metodolgico e o terceiro, porque no dizer, tradicional, j que tem sido a prtica costumeira desde os primrdios da ABC. A razo operacional decorre das dificuldades da ABC em realizar despesas no exterior em funo de constrangimentos legais internos e de sua estrutura no internacionalizada.166 O PNUD, com sua
Essa insero funcional nos padres do MRE corresponderia na linguagem utilizada poca, a uma itamaratizao da agncia (releve-se o neologismo utilizado coloquialmente, poca, e reproduzido apenas nestas notas, por seu elevado valor explicativo). 164 Esses projetos guarda-chuva com o PNUD intitulam-se, em geral Implementao de Programas e Projetos de CTPD do Brasil, s vezes com algumas pequenas variaes. 165 Pode parecer complexo, mas na verdade, para que se entenda melhor, vale dizer, a ttulo meramente ilustrativo, que um projeto de CTPD entre o Brasil e a Bolvia ser classificado como um subprojeto no mbito do projeto guarda-chuva com o PNUD. 166 A ABC, ao contrrio de outras agncias de cooperao, em especial dos PD, no tem representao no exterior por meio de escritrios ou postos avanados. Serve-se, como se ver mais adiante, de forma limitada, da estrutura das embaixadas do Brasil nos principais pases recipiendrios.
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estrutura presencial em mais de 150 pases, pode facilitar essas operaes financeiras e contbeis destinadas a cobrir as despesas com os projetos e atividades de CTPD. A razo metodolgica deriva do fato de terem sido adotados pela ABC, na gesto e planejamento da CTPD, os mtodos utilizados pelo organismo em suas atividades de cooperao multilateral, com adaptaes, naturalmente. De qualquer forma, a CTPD ocupa, desde os anos 1990, a rea poltica e estrategicamente mais relevante da ABC. Trata-se da Coordenao-Geral de Cooperao entre Pases em Desenvolvimento. Essa Coordenao-Geral tem sido subdividida em Gerncias geogrficas.167 Essa estrutura sofreu, porm, modificaes posteriores ao perodo de anlise do presente trabalho, com a introduo de unidades temticas. Por fim, ainda que no esteja formalmente ligada estrutura da ABC, importante mencionar o papel desempenhado pela rede de representaes diplomticas brasileiras nos pases recipiendrios da CTPD. Trata-se da interface externa que, normalmente no caso das agncias tradicionais dos pases desenvolvidos, coberta pelos seus escritrios externos, estrutura de que a ABC no dispe. Embora inicialmente no dotadas de meios adequados e de recursos humanos especializados em CTI, as embaixadas procuraram atuar de forma auxiliar em diversas fases do processo: na identificao de instituies do pas recipiendrio, nos contatos com as autoridades locais, no apoio negociao dos instrumentos e, mais precariamente, no acompanhamento das aes. Cabe ressalvar que, desde 2003, tem-se procurado mecanismos alternativos para suprir as deficincias das embaixadas no acompanhamento dos assuntos de CTPD, como se ver adiante. Esse esforo de prover meios s embaixadas que lhes permitam atuar tambm, ainda que de forma coadjuvante, na cooperao horizontal corresponde tendncia, a partir de 2001, de maior insero da ABC na estrutura funcional e metodolgica do Itamaraty citada anteriormente. Os outros elementos claros dessa tendncia referem-se ao aumento progressivo da lotao de diplomatas na agncia, mormente a partir de 2001, e a substituio dos profissionais contratados anteriormente pelo PNUD por servidores pblicos das carreiras do servio exterior.
H, na ABC, trs Gerncias geogrficas. Uma para Amrica Latina e Caribe, outra para frica e a terceira para sia, Oceania, Oriente Mdio e Leste europeu. H tambm uma Gerncia de Projetos Especiais, que se ocupa da CTPD multilateral. H, ainda, um Ncleo Administrativo e Financeiro (NAF), responsvel pela execuo financeira e contbil das aes de CTPD. No que respeita aos ingressos de recursos oramentrios, a CTPD depende da rea administrativa da ABC, a CGAP.
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Ou, ainda, criao de uma Subsecretaria-Geral de Cooperao, a que se subordina a ABC, e a adoo crescente de parmetros normativos e procedimentais utilizados no Ministrio para atividades administrativas da agncia. Essas medidas, juntamente com outros desafios que se analisaro a seguir, compem um quadro de reestruturao e adaptao essenciais de modo a permitir CTPD brasileira o pleno exerccio de suas potencialidades. Apesar das dificuldades, a ABC avanou de forma significativa no cumprimento da funo de ponto focal da cooperao tcnica internacional do Brasil e tem desempenhado papel fundamental na cooperao tcnica horizontal, contribuindo, assim, para o seu carter instrumental no mbito da poltica externa brasileira. 2.3.2 Entraves e dificuldades Instituio relativamente recente, a ABC tem enfrentado e ainda se depara com uma srie de desafios e entraves de natureza institucional, que impedem uma ao mais efetiva, abrangente e dinmica da cooperao horizontal brasileira e que tm demandado, desde sempre, ateno especial de seus dirigentes e das autoridades do Ministrio das Relaes Exteriores na busca de solues duradouras. Tais dificuldades decorrem, em grande parte, da forma como se deu a criao da Agncia, instituda sob um modelo institucional extremamente precrio, j que entendido poca como transitrio. A precariedade e a transitoriedade que permeavam o modelo organizacional da agncia refletiamse tambm em outras dimenses, interligadas entre si. Dentre estas, citem-se a deficincia crnica de instrumentos e ordenamentos legais da CTPD, a inexistncia de uma base slida de recursos humanos preparados para operar a cooperao tcnica, em especial a horizontal, a insuficincia de recursos financeiros e oramentrios prprios, e a excessiva dependncia operacional e metodolgica da agncia em relao a um organismo internacional (PNUD). Essas dificuldades acumularam-se e se sobrepuseram ao longo do tempo. Algumas solues emergenciais e transitrias encontradas no final dos anos 1980 serviram para impedir que uma crise maior se instalasse e comprometesse totalmente a atuao da ABC e os programas de cooperao por ela levados a cabo. Mas esses arranjos, em funo de sua fragilidade jurdica, tambm contriburam para gerar questionamentos por parte de rgos judiciais e de controle, que atingiram seu pice em 2001, quando impuseram um desafio
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premente no apenas CTPD, mas a todo o sistema de cooperao internacional do Brasil, Desde ento, solues negociadas, gradativas e progressivas se fizeram necessrias, de modo a no acarretar soluo de continuidade para as atividades e projetos em curso, to significativas para as polticas de desenvolvimento econmico e social do Pas e para a prpria poltica externa brasileira.168 As dificuldades foram, aos poucos, sendo contornadas, mas no ainda em sua totalidade. Nos prximos itens se verificar a natureza de cada um desses entraves e algumas opes de soluo. 2.3.2.1 Gargalos jurdico-legais A cooperao internacional do Brasil nasceu quase que desprovida de instrumentos legais prprios. Salvo as normas gerais em particular instrumentos que tratam da estrutura do Poder Executivo que definiram atribuies de cooperao internacional a rgos especficos (sucessivamente a CNAT, a SUBIN e o MRE/ABC), no h uma legislao brasileira sobre a cooperao para o desenvolvimento. Ou seja, no h uma norma legal que defina claramente as distines entre a cooperao financeira e a cooperao tcnica ou entre esta e a cooperao cientfica e tecnolgica ou educacional, por exemplo. E que estabelea de forma inequvoca seu escopo, princpios, objetivos, instrumentos para atuao, delimitao de competncias e mecanismos de coordenao interministerial ou interinstitucional, uma vez que, conforme j mencionado, a CTPD envolve na sua co-execuo vrios rgos pblicos, dentre outras instituies. No essa a prtica existente em outros pases que desempenham papel relevante na cooperao para o desenvolvimento.169
A esse respeito, o Embaixador Naslausky, Diretor da ABC na poca da ecloso da crise, utilizou a imagem de uma aeronave, que apresenta problemas tcnicos em voo. Esses problemas precisariam ser solucionados em pleno ar, sem uma parada do avio para aterrissagem, sob pena de causar prejuzos incalculveis, o que de fato foi feito na poca. 169 Apenas para citar alguns exemplos, pases como a Frana, a Sucia e a Espanha entre os desenvolvidos, ou Chile, e Peru, entre os em desenvolvimento, possuem legislao especfica sobre o tema. Fonte; sites: Frana: http://www.afd.fr/jahia/Jahia/home/Qui-Sommes-Nous/Historique-et-statuts Sucia: http://www.sida.org/sida/jsp/sida.jsp?d=114&language=en_US Espanha: http://www.aeci.es/01aeci/6normativa/1admon/2bases.htm Chile: http://www.agci.cl/que-es-agci/ley-organica/ Peru: http://www.apci.gob.pe/portal4/marco_legal.html Todos consultados em 24/10/2007.
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Efetivamente, sem um marco legal claramente definido, toda ao de cooperao tcnica internacional fica exposta a ambiguidades e limitaes que podem comprometer sua execuo e at mesmo sua efetividade. No mbito da cooperao tcnica recebida multilateral, muito em funo do crescimento exponencial dos projetos de CTRM no final dos anos 1990 e, sobretudo, dos desafios que surgiram em 2001, foram criados instrumentos legais bsicos. Trata-se de decretos e portarias que estabelecem as condies gerais em que se deve desenvolver a cooperao recebida. H nesses instrumentos, elaborados com ativa participao da ABC, mas tambm com o concurso de outros rgos da administrao federal (Ministrio do Planejamento e Casa Civil da Presidncia da Repblica), dispositivos especficos sobre negociao e gesto de projetos e contratao de consultorias.170 Mas, em relao CTPD, parte os Acordos Bsicos de Cooperao bilateral, todos muito genricos, no existe legislao alguma. Trata-se de vcuo jurdico alarmante e at certo ponto surpreendente, dada a tradio codificadora brasileira. O fato que a ausncia absoluta de um marco legal se reflete em grandes dificuldades operacionais para a atuao da CTPD. Primeiramente, em relao ao objeto da cooperao tcnica horizontal: como responder pergunta (frequente na prtica) sobre quais temas e reas devem integrar as aes de cooperao tcnica, quais as fronteiras entre ela e a cooperao financeira, ou a assistncia humanitria? So distines que existem no campo conceitual, mas que por isso mesmo no esto totalmente livres de controvrsias.171 Exigem, portanto, uma definio normativa clara. Em segundo lugar, a falta de um ordenamento legal para a CTPD tem efeitos diretos sobre a execuo das aes. No havendo lei especfica para a gesto oramentria e financeira da CTPD, se lhe aplica automaticamente a norma geral da administrao pblica, como a Lei 8.666/93. Essa e outras normas obviamente no contemplam especificidades prprias da cooperao horizontal, como, por exemplo, pagamentos realizados no exterior (inclusive, mas no somente, pagamentos de passagens e dirias a consultores). H muitas vezes uma impossibilidade prtica de seguir todos os preceitos
Trata-se do Decreto 5.151/04 e da Portaria do MRE 732/06. No raro, surgem na ABC consultas de outras reas do Itamaraty sobre a pertinncia da incluso de determinadas aes de interesse para a poltica externa no campo da CTPD (para citar um exemplo, se um projeto ou estudo para a construo de uma ponte internacional com um pas vizinho poderia ser includo entre as aes de CTPD).
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licitatrios previstos na norma genrica em razo da precariedade das condies nos pases recipiendrios. As aes contempladas em projetos de CTPD tm prazo de execuo longo (na mdia, como se ver mais adiante, cerca de 2 anos, mas em muitos casos pode-se estender a 4, 5 anos). Os recursos pblicos, porm, quando no utilizados no calendrio anual, devem ser recolhidos ao Tesouro ao final do exerccio, sem possibilidade de recuperao. Ocorre que, se um pas recipiendrio especfico se atrasa, por qualquer motivo, em cumprir sua contrapartida (o que no raro), as aes tm de ser adiadas. Parece, portanto, bastante clara a dificuldade de se aplicarem as normas gerais internas para as aes de CTPD no exterior (e a maior parte dessas aes se executa no exterior). A falta de legislao sobre CTPD (e sobre a cooperao tcnica em geral) tambm estaria relacionada questo dos recursos humanos, sobretudo diante da impossibilidade de se recrutarem especialistas em cooperao ou nas reas especficas abrangidas por ela. A soluo provisria e que se revelou no inteiramente satisfatria para essas lacunas legais veio nos anos 80, por intermdio da utilizao do PNUD em um e outro tema. Ou seja, tanto na questo da operacionalizao da CTPD, na questo financeira e de execuo oramentria, e na de pessoal, como se ver nos itens seguintes. A inexistncia de uma legislao especfica sobre a cooperao tcnica horizontal tambm tem reflexos no prprio planejamento das aes, em funo do seu carter multidisciplinar e do envolvimento necessrio de diferentes rgos pblicos na sua co-execuo. Deveria, portanto, a norma estabelecer instncias e diretrizes de coordenao entre o Ministrio das Relaes Exteriores (e a ABC), a quem caberia naturalmente o papel central, e outros ministrios e instituies pblicas, a fim de preservar a coerncia das polticas e aes de cooperao.172 Evidentemente, essas questes no dizem respeito apenas a aspectos jurdico-legais, mas uma legislao clara e dissipadora de ambiguidades mostra-se importante e necessria. Verifica-se, pelo que precede, que a ausncia de legislao especfica para a cooperao tcnica horizontal tem reflexos negativos em vrios

Conforme se ver mais adiante, alguns ministrios e rgos pblicos, como o Ministrio da Sade possuem seus prprios programas de cooperao internacional, e atuam, muitas vezes, de forma independente e autnoma do Itamaraty nessa rea. Coube ABC realizar em 2004 um esforo de coordenao para que essas aes tivessem interface necessria no MRE.
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aspectos e estdios do amplo e multifacetado processo de implementao das aes da cooperao. Afigura-se, pois, absolutamente essencial dotar a cooperao horizontal brasileira de um marco legal especfico. 2.3.2.2 Recursos humanos AABC nasceu em 1987 praticamente desprovida de um quadro de recursos humanos prprio. Os poucos tcnicos que migraram da extinta SUBIN, aliados aos poucos diplomatas e funcionrios colocados disposio daABC pelo Itamaraty, naquele momento, mostraram-se insuficientes para atender s crescentes demandas por cooperao. No havia muitas alternativas, poca, seja por insuficincia de pessoal no prprio MRE, seja pela dificuldade de se realizarem concursos pblicos, sobretudo em vista da necessidade de recrutar especialistas. A soluo, entendida inicialmente como temporria e emergencial, foi recrutar pessoal por intermdio do PNUD, como consultores da chamada equipe base.173 O mecanismo funcionou relativamente bem no incio, os profissionais contratados passaram a compor aos poucos o quadro de pessoal da ABC e adquiriram, ao longo de cerca de 15 anos (os mais antigos ento), experincia acumulada no trato dos assuntos. Porm o esquema, considerado temporrio e emergencial no incio, foi adquirindo contornos mais permanentes, quer em funo de parecer corresponder s necessidades da agncia, poca, quer por falta de uma poltica de recursos humanos alternativa. Entretanto, o mecanismo de contrataes via PNUD sofria, desde o final dos anos 1990, crticas de rgos de controle e da imprensa.174 Ao atingir seu pice em 2001, quando a ABC tinha em sua equipe base cerca de 180 profissionais contratados (entre tcnicos da rea de cooperao, pessoal administrativo e contbil, tcnicos de TI, e pessoal de apoio)175, esse esquema
173 Equipe base, conceito utilizado pelo PNUD, o quadro mnimo necessrio de recursos humanos para gerir um projeto de cooperao tcnica. No caso, trata-se do projeto de CT firmado entre o referido organismo e o Governo brasileiro (por meio da ABC) para implementar aes de CTPD. 174 O TCU e a CGU (SFC) faziam, por vezes, observaes nos relatrios de auditoria, sobre a questo dos recursos humanos da ABC, que no chegavam a ser propriamente ressalvas. Por outro lado, algumas matrias chegaram a ser veiculadas em alguns rgos de imprensa do DF entre 2000 e 2001, referindo-se ao processo de recrutamento de pessoal da ABC. 175 importante assinalar que desses 180 profissionais da ABC em 2001 a maior parte se ocupava da cooperao tcnica recebida multilateral e da administrao unificada de seus projetos. A parcela de profissionais dedicados CTPD era bem menor, no ultrapassando, em todo caso, 40 pessoas (pouco mais de 20% do total da ABC).

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veio a ser questionado, de forma irremedivel. O questionamento definitivo produziu-se com a interposio na justia trabalhista de uma Ao Civil Pblica do Ministrio Pblico do Trabalho.176 O arranjo provisrio e emergencial j no mais se sustentava. Deve-se assinalar, a propsito, que o fato de a esmagadora proporo da composio de recursos humanos da ABC provir, at 2004, de consultores e contratados via PNUD era inusual para os padres do Itamaraty. Esses profissionais estavam pouco habituados s tradies, aos mtodos e ao ordenamento hierrquico do Ministrio, aos quais teriam, pelo menos no incio, resistido um pouco em adaptar-se.177 Alegavam eles mesmos, para justificar essa resistncia, a natureza essencialmente tcnica de seu trabalho, argumento que per se no se demonstra inteiramente convincente, j que o Itamaraty tem outras reas e setores especializados. De qualquer forma, essa circunstncia teria tido um papel, ainda que menor, na posterior deciso de insero completa da agncia nos padres institucionais e metodolgicos do Ministrio das Relaes Exteriores.178 Com o questionamento da justia trabalhista, houve a proibio, a partir de 2002, de continuar contratando profissionais por intermdio do PNUD. Pelo acordo alcanado,179 com a intervenincia da AGU, foi estabelecido um processo de substituio de recursos humanos dos projetos (e, portanto, tambm da equipe base da ABC), escalonado em trs etapas. A primeira seria a substituio, em curto prazo, dos profissionais de apoio (atividades meramente auxiliares), que representavam uma parcela muito pequena, por meio de terceirizaes, mediante licitaes pblicas. A segunda etapa implicaria substituir o pessoal considerado temporrio (que desempenhava atividades com prazos finitos) por contratados temporrios da Unio, recrutados por processos seletivos pblicos, por um prazo mximo de quatro anos, com base na lei 8.745/ 93 (reformada pela lei 10.667/03, para permitir a incluso dos projetos de
Vide, a respeito, notas 131 e 133 acima. Sem que isso representasse, de qualquer forma, uma valorao do mrito desses profissionais que, em geral, ao que tudo indica, seria reconhecido. 178 Conforme a j referida expresso itamaratizao da ABC. 179 O acordo referido foi um Termo de Conciliao ou Termo de Ajuste de Conduta (TAC), homologado pela 15 Vara do Trabalho de Braslia DF, em 07 de junho de 2002. Estabeleceramse prazos e etapas precisos para que os rgos executores de projetos realizassem diretamente as contrataes de recursos humanos em projetos de cooperao tcnica internacional, com observncia da legislao vigente (necessidade de concurso pblico, entre outras exigncias) e terceirizassem os servios meramente auxiliares (nos casos em que a lei permite).
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CTI).180 E a terceira e ltima etapa, com a substituio dos demais profissionais (a maioria) por servidores pblicos a serem recrutados por concurso pblico. AABC e o MRE cumpriram as trs etapas, dentro dos prazos estabelecidos.181 A transio, contudo, no foi pacfica e tranquila, visto que muitos dos profissionais do PNUD comearam a se desligar da agncia, j a partir dos meses seguintes celebrao do acordo judicial, sem que ainda se conclussem as etapas de substituio de pessoal. Com isso, verificou-se uma perda contnua de funcionrios da ABC que atingiu seu auge na vspera do ingresso dos servidores pblicos em maro de 2005. Pela Tabela 1, a seguir, demonstra-se a perda progressiva de profissionais da ABC. Tabela 1

Fonte: BRASIL, 2006a

Em junho de 2002, conforme consta da primeira coluna, celebrou-se o acordo judicial, e j no se podiam recrutar, desde janeiro daquele ano, profissionais por intermdio do PNUD. Em janeiro de 2004, quando a ABC recebeu 36 contratados temporrios da Unio, j havia perdido (desde 2001) cerca de 80 profissionais. No perodo seguinte, maro de 2005, antes do ingresso de 77 novos servidores, a agncia tinha perdido mais 45 profissionais.182 E viria a perder mais 41 no ms em que se deu o ingresso dos novos servidores.183
Normalmente trata-se, neste caso, de profissionais, cujas funes a serem desempenhadas, no estejam contempladas nas atribuies do quadro de pessoal do Ministrio. 181 Foram contratados 36 profissionais temporrios em janeiro de 2004. Nesse mesmo ano realizaram-se concursos pblicos para as carreiras intermedirias do servio exterior (oficial de chancelaria nvel superior , e assistente de chancelaria nvel mdio). Em 2005 a ABC recebeu finalmente da administrao do Itamaraty 54 oficiais de chancelaria e 23 assistentes de chancelaria, num total de 77 funcionrios que tinham sido aprovados nos concursos referidos. 182 Essa perda s foi atenuada em funo da deciso de transferir a administrao dos projetos de CTRM para as suas respectivas entidades executoras nacionais, conservando a ABC apenas a tarefa de acompanhar a execuo administrativa desses projetos, o que fez diminuir a presso sobre os recursos humanos da agncia. 183 Dentre os antigos contratados via PNUD, apenas 9 profissionais de informtica permaneceram por mais seis meses aps o prazo final, por conta da finalizao de processo licitatrio de contratao de servios de informtica e de TI. Essa prorrogao excepcional foi devidamente autorizada pelo MPT.
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Esse processo de renovao de recursos humanos da ABC no se processou sem consequncias sobre as atividades de CTPD. No perodo de 2002 a 2005, a agncia ressentiu-se muito da sada progressiva de profissionais j ento experientes e sem substituio imediata. Seus eventuais substitutos tanto os contratados temporrios da Unio quanto os novos servidores tardaram para assimilar as atribuies recebidas. Esse fator, aliado paralisao por mais de um ano (entre 2003 e 2004) da maior parte das aquisies de bens e contratao de servios em projetos de CTPD, por conta de negociaes com o TCU,184 fez com que muitas aes de cooperao horizontal, j negociadas, atrasassem seu incio. Tambm o exame e a negociao de novas iniciativas de CTPD foram prejudicados, em que pese a no haver diminudo a demanda por cooperao no perodo. O modelo de soluo encontrado, aps a crise deflagrada em finais de 2001, para o preenchimento de recursos humanos da ABC, ou seja, sua lotao com servidores das carreiras intermedirias do servio exterior, ainda que tenha contribudo para superar as dificuldades iniciais, no est livre de deficincias, sobretudo no longo prazo. Em primeiro lugar, em funo da especificidade das carreiras do servio exterior. Todo funcionrio dessas carreiras (diplomatas, oficiais de chancelaria e assistentes de chancelaria) tem a justa expectativa de pleitear remoo para postos no exterior, cumprido um perodo de estgio inicial mnimo na Secretaria de Estado, em geral no superior a dois anos. da essncia dessas carreiras, como o prprio nome sugere, servir no exterior. As atividades de CTPD (e de CTI, em geral) exigem um perodo de aprendizado razovel, aps o qual o funcionrio tende a deixar a ABC, para exercer funes no exterior. Sua substituio no automtica, depende das necessidades da administrao do Ministrio, e, em funo da expanso da rede de representaes diplomticas e consulares brasileiras, a tendncia de que a proporo dos funcionrios que saem do Brasil supere em muito a dos que retornam. Ademais, mesmo que se conseguisse repor na mesma proporo o nmero dos servidores que so removidos para postos no exterior, essa constante renovao de pessoal no contribui para a necessidade de dotar a ABC de um quadro estvel e motivado de pessoal. Como, alis, ocorre na maioria das agncias congneres no mundo.
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Ver notas 132 e 134 acima.

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Outra questo relacionada lotao de funcionrios do servio exterior na ABC a da continuidade temtica. Normalmente, ao contrrio do que seria desejvel, esses funcionrios, ao sair para o exterior, no seguem tratando dos temas de cooperao, para os quais foram treinados em processo de aprendizado de mdio e longo prazo. Em muito poucos casos, o servidor no exterior ter a oportunidade e a possibilidade de optar por seguir cuidando desses temas, para que, por ocasio de seu retorno Secretaria de Estado, no prazo mdio estimado de 8 a 10 anos, volte a se ocupar deles na ABC, conforme seria o ideal. Essa prtica, se adotada, poderia contribuir para criar certa tendncia especializao de servidores no tema da cooperao tcnica.185 A administrao do MRE ainda no teria condies de garantir essa possibilidade. Poder-se- argumentar que outras reas do Itamaraty funcionam da mesma forma e, ao que parece, sem maiores problemas de soluo de continuidade. Mas, por outro lado, pode-se contra-argumentar que, em praticamente nenhuma delas, h uma proporo to elevada de servidores das carreiras intermedirias no desempenho de atividades de natureza tcnica ou com grau de especializao requerido.186 H um terceiro problema relacionado a esse tipo de soluo e que no atinge apenas a ABC. Ocorre que uma proporo alarmante de servidores das carreiras intermedirias, recrutados nos ltimos concursos pblicos, vem deixando no s a ABC, mas o Itamaraty (ao serem aprovados em outros concursos pblicos, por exemplo), em funo especialmente dos nveis salariais considerados baixos para o grau de conhecimento exigido nos concursos. AABC se ressentiu especialmente dessa tendncia nos ltimos anos. A questo dos recursos humanos da cooperao tcnica horizontal brasileira no se revela apenas na sede (ABC), mas tambm atinge os postos no exterior. A ABC inicialmente (at 2002) mantinha alguns consultores contratados, via PNUD, por seis meses a um ano, para acompanhar a

Em geral, os servidores do MRE costumam permanecer 10 anos no exterior em cada sada, sendo que o perodo mximo de permanncia consecutiva no exterior permitido de 12 anos. 186 Para citar apenas dois exemplos ilustrativos, os arquitetos e engenheiros integrantes dos quadros do MRE, normalmente desempenham suas funes, na Secretaria de Estado, em rea administrativa prpria. O mesmo ocorre com os mdicos e enfermeiros do Servio Mdico do Itamaraty. Esses funcionrios tambm podem ser removidos para o exterior, mas quando retornam ao Brasil normalmente voltam a trabalhar nas suas reas de atuao especfica.
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execuo de projetos de CTPD no exterior, prtica que foi considerada no inteiramente regular e, portanto, descontinuada. A ABC viu-se ento diante da impossibilidade de ter pessoal para acompanhar permanentemente a execuo dos projetos de CTPD, atividade essencial para garantir a sua eficincia e eficcia. Encontrou-se uma soluo provisria que foi a criao, a partir de 2004, em algumas embaixadas junto a pases recipiendrios de CTPD (os PALOP na frica, Timor-Leste e Haiti), de Ncleos de Cooperao Tcnica (NCTs) com a possibilidade de recrutar-se pessoal localmente.187 Ao que parece, esse mecanismo, ainda que no inteiramente satisfatrio, reduziu os problemas mais prementes da interface necessria da CTPD no exterior. Aventou-se, em diversos momentos, mesmo antes da crise de 2002, mas especialmente depois dela, a criao de uma carreira especfica de profissionais de cooperao tcnica internacional, hiptese posteriormente abandonada, por diversos motivos, entre eles o receio de se criar uma categoria profissional estranha ao servio exterior no mbito do Itamaraty. De qualquer forma, entende-se que seria muito importante se pensar em alguma alternativa que viabilizasse a preservao, no longo prazo, ao menos de um pequeno ncleo estvel de funcionrios especializados na ABC, talvez no necessariamente superior a trs ou quatro dezenas de profissionais. Essa medida permitiria o desempenho das atividades da agncia com segurana e sentido de continuidade e asseguraria o papel da ABC como ponto focal da cooperao tcnica internacional do Brasil e principal referncia institucional da CTPD brasileira. Seria mais importante ainda caso se pretenda instituir, entre as atribuies da ABC, a de execuo direta de aes de CTPD, e no apenas as de negociao e coordenao (com a execuo a cargo de entidades cooperantes), como tem sido a prtica tradicional, tema que ser objeto de consideraes mais adiante. 2.3.2.3 Questes financeiras e oramentrias A ABC, desde sua criao, teve dificuldade para superar entraves relativos ao financiamento das aes de CTPD, bem como ao planejamento

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As Embaixadas poderiam, ento, recrutar como contratados locais, mediante processo seletivo pblico, Assistentes Tcnicos (contratados locais de nvel superior), com experincia prvia em CTI, semelhana da estrutura dos SECOMs (Setores de Promoo Comercial dos postos no exterior), existente no mbito da Promoo Comercial.

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e execuo financeira e oramentria das despesas decorrentes, em parte em virtude da insuficincia de recursos, em parte em razo das lacunas jurdicolegais acima mencionadas. A primeira razo referida, insuficincia de recursos financeiros, tem sido, mais recentemente, seno superada, pelo menos em boa medida minimizada, com o revigoramento oramentrio da ABC que se iniciou em 2002 e atingiu seu pice em 2005, mantendo-se desde ento em nveis bastante superiores aos registros histricos da agncia. Porm, alguns obstculos legais para a realizao de despesas com a CTPD, especialmente no exterior, permanecem e so talvez a principal razo pela qual se utilize, de forma quase absoluta, a intermediao do PNUD nas aes de cooperao horizontal brasileira. A necessidade de observncia estrita de legislao nacional sobre aquisio de bens e contratao de servios (Lei 8.666/93) e demais dispositivos legais correlatos dificulta em muito a possibilidade de implementar as aes diretamente pela ABC, sobretudo se os servios forem executados no exterior, conforme j mencionado no item 2.3.2.1.. Os projetos de CTPD tm, no raro, mais de uma fase, e durao que ultrapassa os limites anuais de execuo financeira, podendo estender-se por at quatro anos. Mesmo que se procurasse, mediante um planejamento anual de despesas, realizar esses gastos de forma escalonada, pela prtica da CTPD brasileira, registramse, com certa frequncia, atrasos na execuo por motivos diversos, mas, sobretudo em relao ao no cumprimento tempestivo das obrigaes de contrapartida dos pases recipiendrios. Com a utilizao da intermediao do PNUD, esses problemas so em certa medida contornados, j que os recursos so transferidos para o organismo, que os aloca ao projeto guarda-chuva de cooperao tcnica Brasil-PNUD para a execuo da CTPD brasileira.188 Com isso, reduz-se o constrangimento imposto pela execuo anual de despesas. As normas aplicadas s aquisies e contrataes de servios nos projetos so as do Manual de Convergncia de Normas Licitatrias (que aproximaram as normas
Do ponto de vista contbil, a transferncia de recursos oramentrios para o projeto do PNUD significa que esses montantes foram efetivamente comprometidos e executados. Na prtica, esses recursos tero de ser gastos ao longo da durao do projeto guarda-chuva (em geral de 5 anos), pois as regras do PNUD assim o permitem. E podem ser remanejados internamente de um subprojeto (ao especfica de CTPD) para outro, de acordo com a necessidade imediata.
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de compras do PNUD s da Lei 8.666/93). E so mais flexveis, sobretudo em relao a despesas no exterior. Podem-se identificar trs fontes principais de financiamento da CTPD, no perodo analisado para fins deste trabalho (1995 a 2005). Os recursos oramentrios que, inicialmente e at 2001, eram muito pouco expressivos, os financiamentos externos junto a organismos e agncias internacionais (por meio de triangulaes) e instituies parceiras (entidades cooperantes), e a terceira fonte, recursos pblicos administrados pelo PNUD e transferidos a projetos de CTPD. No primeiro perodo, de 1995 a 1996, contava-se com pouqussimos recursos oramentrios (o FUNEC havia sido extinto) e havia que lanar mo, sobretudo, de financiamentos junto a organismos internacionais. Os organismos e agncias internacionais que mais contriburam para esse tipo de financiamento foram o BID, o Banco Mundial, a FAO, a OEA, a OPAS, o PNUD e a UNIDO e tambm a Unio Europeia. A partir de 1996, quando a ABC ficou subordinada diretamente Secretaria-Geral do Itamaraty, e, em vista do aumento da demanda por CTPD e da insuficincia de recursos oramentrios para financiar a cooperao horizontal, resolveu-se trabalhar para a criao de outro mecanismo de financiamento. Vrios rgos governamentais mantinham projetos de cooperao multilateral recebida com o PNUD. Os recursos transferidos a esse organismo para custear os projetos referidos, enquanto no eram utilizados ou desembolsados para aes especficas, tinham de ser aplicados em contas especiais remuneradas (de acordo com as normas do organismo). Essas aplicaes geravam rendimentos que eram re-utilizados pelo PNUD em aes de cooperao no Brasil. O Ministrio das Relaes Exteriores decidiu189 ento que esses recursos provenientes dos referidos rendimentos deveriam ter uma destinao mais especfica: seriam integralmente revertidos para custear aes de cooperao horizontal brasileira. Trata-se, na realidade, de recursos nacionais de origem pblica. Sua utilizao em projetos de CTPD brasileira foi possvel graas a mecanismos contbeis e financeiros perfeitamente regulares e tambm em funo de o PNUD ser intermedirio das aes de CTPD brasileiras.190
A deciso do Ministrio das Relaes Exteriores foi comunicada oficialmente ao PNUD em 1996. Essa deciso passou a ser efetivada, pelo organismo a partir do final de 1997. 190 Como todas as aes de CTPD brasileiras so geridas por meio de projetos da ABC com o PNUD, a transferncia dos recursos dos rendimentos aludidos feita por aquele organismo diretamente aos projetos, em dlares, por intermdio de seus escritrios em Nova York.
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Para efeitos deste trabalho, esses recursos sero doravante referidos como fundo de rendimentos PNUD. Os primeiros recursos alocados CTPD brasileira com origem nessa fonte foram transferidos em 1998 pelo PNUD aos projetos guarda-chuva191 para financiar a CTPD, e eram relativos aos rendimentos, apurados ao longo de 1997, das aplicaes de recursos de projetos de cooperao tcnica recebida multilateral estabelecidos com o organismo. Portanto, desde 1998, essa fonte de recursos pblicos (na origem), mas no oramentrios, passou a custear, de forma quase que exclusiva, at 2001, as aes de CTPD brasileiras. Pela Tabela 2, constante do Anexo II, mostrase o fluxo de ingresso de recursos por essa via, de 1998 a 2005.192 Em 1997, para atender demanda crescente por aes de CTPD e enquanto no estava disponvel o fundo de rendimentos do PNUD, a ABC recebe um pequeno reforo oramentrio por conta da transferncia de recursos da Fundao Alexandre de Gusmo, estabelecida mediante convnio. Em 1998, as aes contam com financiamento de ambas as fontes, embora a contribuio oramentria corrente passe a ser bem menos importante em comparao ao fundo de rendimentos PNUD. De 1999 a 2001, o oramento da ABC (que se reduz), por to modesto, j no custeava aes de CTPD e era utilizado para gastos administrativos internos da agncia e para financiar custos de contrapartida da cooperao recebida bilateral. No obstante, a partir de 2002, inicia-se o processo de recuperao oramentria da agncia, que volta, assim, a contar tambm com recursos oramentrios ordinrios para financiar aes de CTPD. Pela Tabela 3, no Anexo III, pode-se vislumbrar o processo de revigoramento oramentrio da ABC, que se iniciou efetivamente em 2002. Conforme se pode observar, a progresso oramentria da ABC, a partir de 2002, foi contnua e expressiva ( exceo do ano 2003, que manteve os nveis de 2002) e atingiu seu pice em 2005. Pelo Grfico 1, disponvel tambm no Anexo III, visualiza-se a progresso oramentria da ABC no perodo 1996-2005. A partir de 2002,

Chamam-se aqui de projetos guarda-chuva de CTPD os projetos de CTI estabelecidos entre o Governo brasileiro (ABC) e o PNUD para a implementao de aes de cooperao tcnica horizontal do Brasil junto a pases em desenvolvimento. 192 O ingresso desses recursos no se d de acordo a uma periodicidade necessariamente anual. Ademais, os valores variam de acordo com o volume de recursos transferidos ao PNUD pelos rgos pblicos detentores de projetos de cooperao recebida com aquele organismo, e tambm em razo da oscilao das taxas de juros internacionais aplicadas a esses recursos.
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as aes de CTPD voltam a ser financiadas tambm com recursos oramentrios correntes.193 Para se ter uma ideia da percentagem do oramento da ABC no conjunto oramentrio do MRE, desde 2001 e at 2005, seria interessante analisar a Tabela 4, constante do Anexo IV. A participao oramentria pode ser considerada um dos indicadores da importncia atribuda a uma rea em uma instituio. Desde esse ponto de vista, pode-se afirmar que a CTPD tem recebido uma ateno crescente por parte das instncias decisrias do Itamaraty, desde 2002, mas em especial a partir de 2005. Os valores oramentrios mais recentes tm-se mostrado suficientes para atender as aes de CTPD negociadas e implementadas, mesmo que se leve em conta a tendncia a elevao do nvel de demanda por cooperao horizontal, conforme se verificar em item mais adiante. Portanto, se a questo das fontes de financiamento da CTPD parece estar equacionada, pelo menos em mdio prazo, em funo do extraordinrio revigoramento oramentrio da ABC, persiste ainda na agncia o problema da dificuldade de se realizar despesas com cooperao horizontal, de forma autnoma. Mormente, na hiptese de se querer fazer da ABC no s uma entidade coordenadora de cooperao, mas tambm um rgo executor de aes de CTPD, como tem sido a inteno manifestada mais recentemente pela direo da ABC e pelas instncias decisrias do MRE em mais de uma ocasio.194 De fato, depois da recuperao oramentria, necessria e importante, a ABC no tem conseguido realizar a execuo financeira de forma gil e nos nveis desejveis. Consegue comprometer os recursos recebidos na partida oramentria, alocando-os a aes especficas de CTPD, mas no executa no ano calendrio todas as despesas previstas.195 Graas ao mecanismo de

Parte substancial desses recursos era repassada aos projetos guarda-chuva de implementao da CTPD, firmados entre o Governo brasileiro e o PNUD, aps converso para dlares norteamericanos. 194 O assunto consta inclusive do stio da ABC na internet, que anuncia a criao de um banco de dados de consultores para permitir agncia a prestao autnoma de CTPD. Disponvel em: http://www.abc.gov.br/lerNoticia.asp?id_Noticia=315, consultado em 28/10/2007. 195 Em parte, esse problema se d em funo de atrasos nos cronogramas de execuo dos projetos por conta de fatores exgenos (por exemplo, o no cumprimento da contrapartida por parte dos pases recipiendrios). Porm, as dificuldades inerentes ao modelo adotado de execuo da cooperao (por intermdio do PNUD), e a insuficincia de recursos humanos da ABC tambm contribuem.
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intermediao do PNUD, uma parcela considervel dos recursos (transferida ao projeto guarda-chuva) pode ser executada em prazo mais longo (quatro ou cinco anos). Esse no parece ser, entretanto, um modelo eficiente de gesto de recursos e pouco contribui para o incremento das aes de cooperao tcnica. Uma das alternativas imaginadas, mas at o momento no implementadas, a transferncia de parte dos recursos para as embaixadas nos pases recipiendrios, de modo a que os Ncleos de Cooperao Tcnica (NCT) possam deles fazer uso em aes de CTPD.196 Em todo caso, essa alternativa tem outras limitaes e no dispensa o exame de solues mais duradouras e permanentes que passam, necessariamente, pela reforma da legislao vigente ou ainda a incluso de dispositivos especficos em eventual lei sobre a cooperao tcnica que favorea a flexibilidade e agilidade na operacionalizao da cooperao tcnica horizontal. 2.3.2.4 A dependncia operacional em relao ao PNUD A despeito da inegvel contribuio que tem dado cooperao horizontal brasileira, no esprito do mandato que lhe foi conferido pela Conferncia e pelo Plano de Ao de Buenos Aires, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) tem suas prprias prioridades e vises sobre a poltica de CTPD. No h propriamente uma ingerncia seja na negociao, na eleio de parceiros e prioridades, seja na conduo e implementao da CTPD brasileira. importante que se assinale que o apoio operacional dado pelo organismo na execuo das aes de cooperao horizontal brasileiras no deve ser confundido com as formas tradicionais de triangulao, que tm, ademais, adquirido crescente importncia no cenrio global da cooperao para o desenvolvimento.197 A inter-relao com o PNUD tem contribudo de forma inegvel inclusive para a superao de algumas no todas dificuldades decorrentes da ausncia de um marco regulatrio especfico para a CTPD brasileira.
Utilizar-se-ia, para tanto, dos mesmos mecanismos que regem a realizao de despesas correntes dos postos no exterior. Nesse caso, haveria que se observar os prazos anuais da execuo financeira. 197 Houve casos, no muito frequentes, de real triangulao na CTPD brasileira com o PNUD, em que o organismo participou de forma efetiva, por meio, sobretudo, de consultorias, da prestao de cooperao tcnica em terceiros pases, sobretudo na dcada de 1980.
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No obstante, a CTPD brasileira no deixa de exibir um grau de dependncia excessiva em relao ao PNUD que, ademais, cobra por seus servios de intermediao (uma taxa de 5%) e impe a observncia de auditorias e monitoramentos espordicos nos projetos guarda chuva (Implementao de Programas e Projetos da CTPD do Brasil), nos quais est prevista a avaliao de resultados dos subprojetos (as aes de CTPD propriamente ditas). No se trata necessariamente de uma prtica indesejvel, mas talvez desnecessria. As avaliaes de resultados da CTPD brasileira deveriam ser realizadas periodicamente, desde que comandadas pelos critrios de interesse pblico e da poltica externa brasileira, e com parmetros definidos pelas autoridades competentes, pois so recursos pblicos que financiam as atividades. Vale ressalvar que a dependncia da CTPD brasileira em relao ao PNUD, por certo, j foi maior em outros momentos, mormente os anteriores a 2002, quando at os recursos humanos da ABC dependiam quase que exclusivamente dos esquemas de contratao pelo organismo, conforme se viu anteriormente. O reforo oramentrio da agncia tambm fez com que o peso comparativo dos recursos do fundo de rendimentos PNUD fosse reduzido, embora se trate, na origem, de recursos pblicos, mas administrados pelo organismo. O Brasil j atingiu um grau de experincia e maturidade na CTI que lhe permitiria certamente alar voos mais autnomos e independentes, sem dispensar a assistncia e a colaborao do PNUD, entidade respeitada por sua longa trajetria e reputao adquirida no tema da cooperao para o desenvolvimento. Mas preciso matizar essa participao e situ-la em contexto que garanta ao Brasil fazer prevalecer, sem qualquer forma de constrangimento, suas prioridades e diretrizes e seu modus operandi preferencial na CTPD. Para tanto, mostram-se mais uma vez necessrios, de um lado, as reformas na legislao nacional, e de outro, o esforo continuado para se encontrar frmulas alternativas de operacionalizao e aperfeioamento institucional da cooperao horizontal brasileira. 2.3.2.5 Deficincias metodolgicas e de planejamento Na anlise das aes de cooperao tcnica horizontal no perodo delimitado no trabalho, verificou-se tambm existir deficincias metodolgicas e de planejamento importantes.
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A CTPD brasileira no tem um planejamento estratgico de mdio prazo. Algumas metas anuais so fixadas em planos de trabalho da ABC.198 No h propriamente uma definio de programas estratgicos por reas geogrficas ou temticas. Uma parte considervel das aes, como se ver no captulo quinto, negociada, analisada e comprometida, por conta de imperativos decorrentes de visitas presidenciais ou do Chanceler, por certo necessrias e oportunas, e mesmo prprias do exerccio da poltica externa. Entretanto, esses compromissos no decorrem necessariamente de um planejamento prvio ou de um programa pr-definido, o que pode ter reflexos na coerncia dos programas a serem empreendidos. Parte da deficincia metodolgica identificada envolve ainda inexistncia de um banco de dados ou de um compndio sobre aes passadas, com aspectos valorativos e de mensurao de resultados. Esse fator est tambm, mas no exclusivamente, relacionado precria gesto documental da CTPD brasileira. Um mecanismo mais eficiente nesse campo poderia contribuir para dar maior coerncia s aes futuras e inclusive evitar duplicidade ou repetio de esforos, ou mesmo para fazer melhor uso de boas prticas e das lies aprendidas com experincias anteriores, tanto as positivas quanto as negativas. A questo da avaliao de resultados tambm parece falha. Seria recomendvel a utilizao de mtodos mais abrangentes de avaliao, que possam ir alm do mero relato do eventual alcance de resultados pontuais previstos nos documentos de projeto, como parece ser a tnica da avaliao realizada pela ABC e entidades parceiras.199 Os casos de insucesso total ou parcial de atividade ou empreendimento de CTPD que, curiosamente, na anlise documental para este trabalho, parecem praticamente inexistentes200 no so objeto de escrutnio mais detalhado e reflexo metodolgica por parte da ABC ou de suas instituies parceiras cooperantes. H aqui uma falha evidente no processo de avaliao,
As aes de cooperao internacional (sem muita distino entre as diferentes modalidades de cooperao tcnica, cientfica e tecnolgica, ou mesmo econmica) so mencionadas de forma muito dispersa e superficial no Plano Plurianual do Governo. 199 Na coleta de dados para este trabalho, pde-se verificar, na anlise das pastas de projetos concludos, a prevalncia desse modelo de avaliao. 200 No se encontraram, em mais de 100 pastas analisadas de projetos de CTPD da ABC no perodo, exemplos concretos de anlise de resultados que faam referncia explcita a fracassos. O mximo a que se chega so referncias a postergaes, interrupes e descontinuidade de aes por conta de problemas diversos no pas recipiendrio ou com as instituies brasileiras cooperantes.
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que seria com certeza mais til se incorporasse claramente os casos de insucesso e lhes apontasse as razes. Um dos problemas identificados na pesquisa realizada para este trabalho justamente a ausncia de uma metodologia clara e instrumentos aperfeioados de avaliao da eficcia da cooperao horizontal brasileira. H excees a essa tendncia, que decorrem muito mais do tema envolvido e dos mtodos de trabalho da instituio parceira cooperante. Em todo caso, a questo da avaliao de resultados tema complexo, que tem reflexos no desprezveis na cooperao horizontal como um todo. 2.3.2.6 Dificuldades exgenas ABC A maior parte das dificuldades da CTPD brasileira de carter institucional, afetas ABC e ao plano interno da cooperao tcnica, conforme verificado nos itens anteriores. Porm, h tambm dificuldades que se situam no plano externo da cooperao e dizem respeito, mormente, aos pases parceiros recipiendrios. H, efetivamente, entre os pases recipiendrios, muitos que apresentam dificuldades considerveis para absorver a cooperao tcnica que lhes oferecida, ainda que no planejamento das aes paream problemas contornveis. So, em geral, pases to deficientes do ponto de vista institucional e de recursos humanos minimamente qualificados que a absoro da cooperao fica prejudicada.201 Existe tambm o problema da falta de coordenao interna entre entidades governamentais do pas recipiendrio. Requer-se, nesses casos, uma cuidadosa avaliao e planejamento do alcance das aes, sua reinsero em prazos estendidos e muitas vezes aes prvias de pr-capacitao. A ABC tem procurado atenuar essas dificuldades com um esforo de ministrar cursos de capacitao em gesto de cooperao tcnica. Esses cursos so realizados muitas vezes no Brasil ou, ento, no mbito regional; elege-se um pas sede para as aes e os tcnicos a serem treinados se deslocam a essa sede, algumas vezes com os custos cobertos pela ABC. Outro problema frequente a falta de continuidade nas aes, provocada por mudanas de governos nos pases recipiendrios. Em alguns casos, no
201 Exemplificam isso dificuldades encontradas em experincias de cooperao em Timor-Leste, Haiti e alguns pases africanos e latino-americanos.

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raros, perdem-se no s os interlocutores, mas tambm os prprios arquivos documentais para o seguimento apropriado das aes, tendo-se s vezes que recomear o trabalho. Existe tambm o problema srio da falta de cumprimento das contrapartidas dos pases parceiros receptores. Em alguns casos, procurase contornar essa dificuldade, com o reescalonamento e redesenho das aes, mas em outros, o no cumprimento das exigncias de contrapartida inviabiliza as aes. Por fim, mencione-se a questo da dependncia em relao s entidades cooperantes brasileiras. Sua contribuio absolutamente inegvel e, ademais, no teria a CTPD brasileira atingido os progressos que exibe se no fosse pela participao dessas entidades. No obstante, nem sempre as necessidades da ABC de atender a demandas importantes de pases parceiros podem ser satisfeitas em prazos razoveis em funo da indisponibilidade de parceiros internos em determinado momento. Disso decorre a tendncia mais recente (posterior a 2005) de procurar dotar a ABC de meios para executar diretamente aes de CTPD, por meio da contratao de consultores independentes. Trata-se de medida importante, que no deveria, entretanto, substituir, mas sim complementar, a parceria tradicional com as entidades cooperantes, verdadeiros centros de excelncia em suas reas. Sua intervenincia no processo confere cooperao horizontal brasileira carter participativo relevante, com efeitos sobre a legitimao interna da CTPD, conforme se ver no captulo 5. Todas essas limitaes acima expostas so questes que no se podem ignorar e que sempre estaro presentes no cenrio da cooperao horizontal, cabendo agir de forma a evitar sua perpetuao e minimizar seus efeitos.

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Captulo 3 A CTPD brasileira de 1995 a 2005: A Evoluo das Aes

A fim de fazer um diagnstico mais preciso do comportamento da CTPD brasileira no perodo analisado neste trabalho, foi necessrio inicialmente realizar um amplo e detalhado esforo de coleta de dados sobre as aes empreendidas no intervalo mencionado, de modo a constituir um banco de dados, de resto inexistente na ABC.202 O banco de dados tentou abarcar, na medida do possvel, dadas as condies precrias da gesto documental da CTPD (a documentao dos demais setores da ABC as reas de CTRB e CTRM encontra-se, ao que parece, em muito melhores condies), todos os projetos e atividades de CTPD empreendidos no perodo. Para tanto, serviu-se dos relatrios de atividades e planos anuais de trabalho existentes sobre o perodo, das pastas especficas de projetos empreendidos naquele intervalo, disponveis nos arquivos da ABC e do MRE, e dos documentos oficiais (Ajustes Complementares, Memorandos de Entendimentos e Protocolos de Inteno). Entende-se que os dados relativos a projetos esto um pouco mais completos, dada
No existe um banco de dados sobre os projetos e atividades de CTPD na ABC. Um esforo nesse sentido est-se iniciando na ABC, com o sistema informatizado de acompanhamento de projetos de CTPD, porm no qual por enquanto h apenas dados mais recentes (a partir do ano 2000) e, assim mesmo, muito incompletos.

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a sistemtica metodolgica adotada pela ABC para a sua implementao e a obrigatoriedade de sua oficializao, a despeito das dificuldades j apontadas, de localizao e organizao documental.203 Os dados relativos s atividades pontuais (em geral de curta durao), por seu turno, conquanto tambm importantes, podem revelarse no to precisos, pois no se pode garantir que a totalidade das atividades pontuais empreendidas no perodo tenha sido objeto de registro especfico. Entende-se, de qualquer forma, com base nos nmeros dos relatrios de gesto, que parte substancial delas esteja compilada no banco de dados constitudo. Com base nas informaes coletadas e organizadas no banco de dados referido, analisar-se- primeiro o panorama geral da cooperao tcnica horizontal brasileira, com especial ateno sua distribuio geogrfica e temtica e s caractersticas principais das aes empreendidas. Em seguida, ser analisada a evoluo das aes ao longo do perodo, procurando captar parmetros estveis e elementos distintivos em cada fase, seja no mbito geogrfico, temtico ou da natureza das aes. Por fim, se procurar analisar separadamente a evoluo das aes em cada rea geogrfica procurando nelas distinguir os principais pases recipiendrios, tipos de ao, reas de particular concentrao e interesse. 3.1 O quadro geral das aes de CTPD no perodo 1995-2005 Neste item, se procurar dar um panorama global da CTPD brasileira em relao ao conjunto do perodo envolvido. De acordo com os dados compilados, desenvolveram-se, no perodo referido, nada menos que 261 projetos de cooperao tcnica, coordenados pela ABC, em 37 pases distribudos na Amrica Latina e Caribe, na frica, na sia e Oriente Mdio e que cobrem 24 grandes reas temticas. Alm das quase quatro dezenas de pases, houve tambm projetos de implementao regional, executados em subconjuntos de pases da Amrica do Sul, Amrica Central, Caribe (CARICOM) e PALOP (CPLP).

203 O banco de dados se baseia nas fontes citadas e devidamente referenciadas na Bibliografia, na parte de Documentos Oficiais (do Ministrio das Relaes Exteriores...).

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Da mesma forma, promoveram-se com a participao da ABC pelo menos 279 atividades pontuais em 51 pases das mesmas regies acima referidas, alm do Leste Europeu, e no mbito regional (as mesmas regies e entidades referidas acima, alm de pases rabes, ASEAN e CPLP). As atividades pontuais envolvem 26 grandes reas temticas, alm daquelas de carter multidisciplinar. So, portanto, ao todo, 540 aes (somatrio de projetos e atividades) de cooperao tcnica ao longo do perodo analisado. As aes de CTPD no estritamente bilaterais no fazem parte do banco de dados referido. Ou seja, aquelas aes inseridas no mbito de outras entidades regionais e multilaterais, como o Comit de Cooperao Tcnica do MERCOSUL, o IBAS, a OEA, o FNUAP e outros organismos internacionais diversos, bem como aes triangulares ou trilaterais. Por suas especificidades, fontes e formas de financiamento distintas, sero tratadas no captulo seguinte. Em todo caso, as aes implementadas pelo Brasil no mbito da CPLP junto a pases africanos de lngua portuguesa j esto refletidas no banco de dados. 3.1.1 A distribuio da CTPD por reas geogrficas Pela Tabela 5, a seguir, pode-se vislumbrar a distribuio por reas geogrficas, das aes de CTPD, tanto no que se refere a projetos quanto a atividades pontuais. Verifiquem-se igualmente pelo Anexo V, os Grficos 2 e 3, que ilustram essa distribuio. Pode-se notar, portanto, que quase dois teros das aes de CTPD, no perodo, se concentraram na Amrica Latina e Caribe, com uma posio particularmente expressiva da Amrica Central e Caribe, sobretudo em funo do nmero de projetos e atividades. A Amrica do Sul, rea considerada prioritria da Poltica Externa brasileira nos perodos governamentais abrangidos (Governos Cardoso e Lula), embora lidere, por diferena pequena, as aes de CTPD em nmero de projetos, divide com a Amrica Central e a frica em termos praticamente equitativos, a quantidade de atividades pontuais empreendidas.

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Tabela 5

Fonte: banco de dados204

A frica ostenta uma posio significativa no conjunto da cooperao horizontal brasileira, se medida em nmero de projetos e atividades. Sobretudo se for levado em considerao o fato de que a CTPD na frica se concentra, maiormente, em nmero reduzido de pases (os cinco PALOP). As outras regies em desenvolvimento do planeta (sia e Oriente Mdio) participam de forma muito incipiente nesse conjunto. O Leste Europeu, includo na mesma rea, tem uma presena meramente simblica nas aes de CTPD brasileiras, conforme se ver mais adiante na anlise de cada rea geogrfica. Conviria assinalar que, embora a quantidade de projetos e atividades pontuais desenvolvidas constitua um parmetro importante para a mensurao da distribuio da CTPD brasileira, no o nico, pois importa tambm saber em que medida essa correlao se reproduz no volume de recursos mobilizados na cooperao. Tambm constituiriam indicadores relevantes identificar o tipo de ao empreendida e as reas temticas envolvidas de forma comparativa, e por ltimo, mas no menos importante, o impacto e eficcia das aes empreendidas. So todas essas questes difceis de precisar, mas, nos pargrafos que seguem, se procurar esclarecer algumas delas. No foi inteiramente possvel obter dados completos relativos a todos os recursos utilizados no financiamento da CTPD em todos os
Os nmeros se baseiam no banco de dados constitudo para o presente trabalho, que por sua vez est alicerado nas fontes citadas e devidamente referenciadas na Bibliografia, na parte de Documentos Oficiais (do Ministrio das Relaes Exteriores...).
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anos compreendidos no perodo analisado, em funo de quatro motivos. Em primeiro lugar, devido ao estado precrio das informaes constantes dos arquivos da ABC a esse respeito. H muitos projetos e atividades cujos custos no esto disponveis. Em segundo lugar, em boa parte das informaes disponveis sobre os projetos empreendidos no esto computados todos os custos envolvidos, em especial aqueles a cargo das instituies parceiras cooperantes, que costumam ser significativos. Em terceiro lugar, pelo fato de nem todas as aes previstas nos projetos terem sido integralmente realizadas conforme o plano de execuo financeira. Em quarto lugar, em funo da execuo financeira dos projetos se processar ao longo da durao do projeto e no anualmente (a estrutura e as regras contbeis do PNUD permitem que assim se faa), no possvel obter, luz dos dados disponveis, a quantidade de recursos efetivamente despendida (despesa realizada), por ano, em cada projeto. De qualquer forma, o que se procurou apurar, na medida do possvel, foi o volume de recursos comprometidos para o financiamento das aes empreendidas (e no necessariamente gastos205) apenas pela ABC, no perodo de 1995 a 2005. Os dados relativos a 1997 (parcialmente) e ao intervalo 1998-2005 foram obtidos da anlise de execuo financeira dos projetos guarda-chuva do PNUD para a implementao da CTPD brasileira (perodo 1997-2005) e representam cerca de 90% do total de recursos do perodo 19952005. J os dados relativos a 1995 e 1996, e 1997 (parcialmente) so mais precrios e foram retirados da anlise dos projetos e atividades executadas nesses anos. Do conjunto de dados, chegou-se ao montante de US$ 12,7 milhes empenhados, no perodo, somente pela ABC com a CTPD brasileira. Os valores esto expressos em dlares norte-americanos, conforme a prtica da ABC para a execuo de aes de CTPD (via PNUD). Chegou-se ao seguinte resultado, expresso na Tabela 6, abaixo:

Conforme j foi mencionado anteriormente, a execuo financeira da quase totalidade das aes de CTPD brasileiras realizada por meio de projetos guarda-chuva com o PNUD, cujas regras permitem que a execuo se processe em perodos superiores ao ano calendrio (at 5 anos). Portanto, despesas comprometidas podem ser efetivamente gastas ao longo desse intervalo.
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Tabela 6

Fonte: 206

Percebe-se que, em volume de recursos empregados pela ABC nas aes de CTPD no perodo, a correlao entre as reas geogrficas bastante diversa do critrio relativo quantidade de projetos e atividades. No quesito financeiro, a frica tem participao majoritria, cabendo o segundo lugar sia, Oriente Mdio e Leste Europeu (na realidade, Timor-Leste). As razes fundamentais so trs: diferenas de custos operacionais, tipo de aes empreendidas e certo direcionamento de recursos para a frica. Os custos operacionais para empreender cooperao tcnica em pases da frica e da sia so muito mais elevados do que na Amrica do Sul e Central. Influem nisso primeiro as despesas de transportes, j que so reas muito mais distantes do que a Amrica do Sul, por exemplo. No se trata apenas de deslocamentos de recursos humanos (de negociadores, consultores, formadores e executores brasileiros para os pases recipiendrios, de um lado, e do pessoal a ser capacitado do pas parceiro, que por vezes se desloca ao Brasil para receber treinamento e formao) e dirias. 207 Inclui tambm o transporte do material necessrio para a execuo da cooperao e, em alguns casos, de equipamentos.
Dados obtidos junto ao NAF da ABC/CTPD, relativo execuo dos projetos PNUD BRA 94/017, BRA 098/004, BRA 04/043, BRA 04/044 (para o perodo 1997 a 2005), e com base nos relatrios de gesto e de atividades da ABC/CTPD de 1995 a 1998, bem como da anlise de pastas de projetos e atividades entre 1995 e 1997 (para o perodo de 1995 a 1997), todos referidos na bibliografia, na parte de Documentos Oficiais (do Ministrio das Relaes Exteriores...). 207 Estima-se que, dos custos totais da ABC com a CTPD, entre 40 e 65%, dependendo da natureza do projeto, se destinam a pagamentos de dirias e passagens. Fonte: relatrios de execuo financeira de projetos da ABC.
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O tipo de projeto e atividade empreendida tambm tem peso especfico no custo comparativo das aes. Na frica, e em Timor-Leste (cujos projetos de CTPD recebidos do Brasil representam cerca de 90% das aes e 99% dos custos na sia, Oriente Mdio e Leste Europeu, no perodo analisado), h um nmero importante de projetos e atividades em setores que exigem considervel investimento. Sobretudo com equipamentos e deslocamentos frequentes aos pases (formao profissional, administrao pblica e educao, por exemplo). Em terceiro lugar, h tambm o fato de que se procurou destinar em dois momentos dados (1997-1998 e 2000-2004) recursos especficos para financiar aes de cooperao com pases da CPLP, sobretudo os PALOP, at mediante aprovao no Congresso de emendas parlamentares ao Oramento da Unio, como se ver mais adiante. Pelo Grfico 4, no Anexo VI, visualiza-se a distribuio geogrfica da CTPD, de acordo com os recursos financeiros empregados. E pelo Grfico 5, no mesmo anexo, a correlao entre o volume de aes de CTPD e o volume de recursos utilizados para financi-las, no perodo de 1995-2005, distribudos por reas geogrficas. Em termos de custos da cooperao tcnica empreendida, o peso especfico de Timor-Leste maior do que o dos pases africanos, pois, com apenas cerca de 4% das aes (entre projetos e atividades), emprega 23% dos recursos (a razo dos recursos sobre a quantidade de aes de quase 6 para 1). Os pases africanos detm cerca de 28% das aes e consomem 52% dos recursos da CTPD brasileira (a razo de pouco menos de 2 para 1). J na Amrica Central e Caribe, os custos da cooperao tcnica brasileira so muito mais baixos, pois com 33% das aes consomem apenas 9,6% dos recursos (razo de menos de 1 para 3). A cooperao horizontal do Brasil na Amrica do Sul, lder nas aes (34%), consome 15% dos recursos (razo quase equivalente a 1 para 2). Como os custos operacionais da Amrica Central e Caribe tendem a ser equivalentes ou superiores aos da Amrica do Sul (pelas distncias), conclui-se que as aes empreendidas naAmrica Central e Caribe representam custos bem menores. Trs fatores contribuiriam para explicar esse dado: em primeiro lugar, h uma prevalncia de atividades pontuais em relao a projetos na Amrica Central, como se pde observar na Tabela 5. Em segundo lugar, os projetos de CTPD brasileiros executados na regio tm durao menor (segundo o banco de dados coletado, 70% delas so executadas em menos de 2 anos, ou seja, abaixo da mdia global de 2 anos). Em terceiro lugar, conforme se ver mais adiante, as aes de CTPD na regio esto distribudas de forma mais dispersa por setores temticos do que nas outras reas geogrficas e h baixssima incidncia de
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projetos e atividades nos setores de formao profissional e de educao, que normalmente comportam custos mais elevados.208 De qualquer forma, o montante de recursos alocados cooperao tcnica horizontal em reas geogrficas e pases especficos no deve ser analisado de forma isolada da quantidade de aes empreendidas, assim como o critrio quantitativo no deve ser o nico a balizar a anlise das aes. 3.1.2 A distribuio da CTPD por reas temticas Com relao distribuio das aes de CTPD relativamente s reas temticas no perodo total analisado, tem-se o seguinte panorama, exposto na Tabela 7, abaixo. Ressalve-se que algumas dessas reas temticas compreendem vrios sub-setores relevantes, como por exemplo, a de agropecuria, que envolve agricultura e pecuria, mas tambm pesca, aquicultura, zootecnia e vrios outros temas correlatos.209 importante frisar, por outro lado, que h projetos cuja execuo pode envolver diferentes setores e causar impactos positivos em mais de uma rea. Em casos dessa natureza, e para fins deste trabalho, optou-se por classificlos na rea em que sua relao direta preponderante.210 primeira vista, a Tabela 7 d a dimenso da variedade e amplitude de campos do conhecimento abarcados pela cooperao tcnica horizontal brasileira. Essa caracterstica bem reflete o grau de avano obtido pelo Brasil em setores estratgicos para o desenvolvimento econmico e social e sua condio de pas emergente no cenrio internacional.
O custo operacional da CTPD na Amrica Central tender a se alterar a partir de 2006, com os investimentos na cooperao tcnica no Haiti em setores que demandam maiores recursos. 209 O setor da Sade contm tambm nutrio e outras atividades associadas rea. O domnio do meio ambiente estende-se igualmente ao manejo de recursos naturais diversos, enquanto administrao pblica inclui, entre outros assuntos, finanas e sistema bancrio. O desenvolvimento social implica uma pliade de aes diversas como apoio a infncia e mulher, e a outros segmentos muitas vezes marginalizados da sociedade, e insero social de populaes carentes. O campo transportes inclui infra-estrutura de portos, aeroportos, aviao civil, entre outros segmentos especficos. Na rea de indstria esto contidos sub-setores importantes como qualidade industrial e normalizao. O desenvolvimento empresarial incorpora o apoio a pequenas e mdias empresas, e ao empreendedorismo, por exemplo. A tecnologia da informao abarca tambm governo eletrnico, e assim por diante. 210 Assim, por exemplo, os projetos de apoio implementao de programas de bolsa-escola foram includos na categoria de desenvolvimento social, ainda que exista uma correlao necessria e tambm importante com o setor de educao.
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Tabela 7

Fonte: banco de dados


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As outras reas temticas no listadas, por corresponderem cada uma a menos de 1% do total de projetos (no perodo empreendido), so: justia, desenvolvimento urbano, turismo, defesa civil, comrcio exterior, demografia, saneamento bsico, pesquisas geoqumicas, e meteorologia. 212 As demais reas temticas no relacionadas, por corresponderem cada uma a menos de 1% do total das atividades (no perodo), so: desenvolvimento empresarial, defesa civil, demografia, justia, geologia, desenvolvimento urbano, desenvolvimento rural, sistema eleitoral, segurana alimentar, pesquisas geoqumicas e marketing e publicidade. 213 Os nmeros se baseiam no banco de dados constitudo para o presente trabalho, que por sua vez est alicerado nas fontes citadas e devidamente referenciadas na Bibliografia, na parte de Documentos Oficiais (do Ministrio das Relaes Exteriores...).

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Conforme se pode verificar, existe uma preponderncia clara dos temas de agropecuria e de sade, em ambos os casos (projetos e atividades), no que se classificaria de primeiro plano. Em seguida, despontam, tanto em projetos quanto em atividades pontuais, os temas de meio ambiente, educao, administrao pblica, desenvolvimento social, formao profissional, energia e biocombustveis, que se situariam em um plano intermedirio. No que concerne s atividades pontuais, h destaque para aes multidisciplinares (terceiro lugar na lista). Trata-se, na realidade, em sua maioria, de misses de prospeco e diagnstico, que identificam as demandas do pas parceiro e verificam as condies existentes para a oferta da cooperao e somente ento permitem a negociao de projetos especficos ou de atividades pontuais a serem executadas posteriormente. No se pretende incursionar em uma anlise detalhada de cada um dos domnios em que se processa a cooperao tcnica brasileira, at mesmo porque escaparia ao escopo delineado para este trabalho e sua matriz de argumentao, e tambm para evitar ultrapassar os limites de extenso estabelecidos. Entretanto, se faro, a seguir, breves consideraes sobre as principais reas. A rea de agropecuria um dos segmentos do conhecimento em que o Brasil atingiu nveis de excelncia, sobretudo na pesquisa. Nessa rea, destacase a EMBRAPA, sem dvida a principal parceira e entidade cooperante da CTPD na rea e um dos maiores atores de toda a CTPD brasileira. Mas h tambm outras instituies relevantes congneres que atuam na CTPD, em especial no mbito estadual (EPAMIG, IAPAR, IAC, Universidade Federal de Viosa UFV, CEPLAC, EMATER214, ITAL). Os projetos e atividades do setor visam, em geral, a melhorar a produtividade da produo agrcola e pecuria dos pases parceiros, mediante treinamento e capacitao de tcnicos (em instituies brasileiras e no pas recipiendrio), transferncia de tecnologias de cultivo, erradicao e controle de enfermidades e pragas, desenvolvimento da fruticultura tropical e da olericultura, pecuria (na qual se destacam a bovinocultura e a ovinocultura), zootecnia e veterinria, incentivos e contribuio para o fortalecimento da pesquisa agropecuria, bem como uso de tcnicas gerenciais e de planejamento e de modelos metodolgicos. A rea da sade outro campo em que se concentram muitas das aes de CTPD. Nesse aspecto, deve-se mencionar o papel relevante do Ministrio
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A EMATER funciona com base em unidades estaduais.

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da Sade, sobretudo com seu programa de cooperao internacional, em que se destacam aes na rea de DST/HIV/AIDS, nas quais o Brasil atingiu nveis de excelncia internacionalmente reconhecidos. A cooperao tcnica na rea de DST/AIDS tem seus prprios parmetros e metodologia.215 A esse respeito, deve-se assinalar que a atuao do Ministrio da Sade na CTPD tende a ser, pelo menos nesse campo especfico da DST/AIDS, crescentemente autnoma. Inclusive no aspecto relativo a recursos utilizados na cooperao, e nos critrios tcnicos para a definio dos programas a serem objeto da cooperao e, de certa forma, na escolha dos pases recipiendrios, embora tenha sempre havido um grau de coordenao com a ABC. Deve-se assinalar que poucos projetos e aes na rea de DST/AIDS se inserem no arcabouo do projeto guarda-chuva entre o PNUD e a ABC, para a CTPD. Mas outras aes no campo da sade, como imunizao, combate a doenas tropicais e outras endemias, se fazem com maior participao direta da ABC e envolvem outras instituies como a FIOCRUZ, Farmanguinhos, hospitais e centros de pesquisa mdica diversos. A rea engloba tambm a capacitao de tcnicos nos programas de combate, preveno e tratamento de doenas (clera, tuberculose, malria, febre amarela, doena de chagas e dengue), incentivo e apoio pesquisa, cobertura vacinal, tratamento de vtimas de queimaduras, e outros sub-setores, como a de polticas pblicas de sade. H tambm aes de vigilncia sanitria, que contam com a colaborao da ANVISA. A cooperao em matria de sade, e, sobretudo no caso da DST/AIDS, envolve um componente importante de doao de medicamentos (retrovirais, especialmente) e de vacinas que, a rigor, no se deveria enquadrar propriamente na cooperao tcnica, mas com frequncia o .216 Na rea de meio ambiente e recursos naturais, destaca-se a atuao do Ministrio do Meio Ambiente, do IBAMA e de outras instituies importantes, como a CPRM, o INPA, a ANA, e universidades e centros federais de educao tecnolgica (CEFET), distribudos em vrios estados da federao, entre outras entidades. Abarca aes de avaliao, gesto e recuperao ambiental, gesto de recursos naturais (hdricos, florestais), monitoramento de incndios florestais, manejo da fauna silvestre, legislao sobre meio
Entre outras fontes, cite-se: BRASIL, 2002c. Para os puristas da CTI, as doaes de medicamentos e vacinas, a rigor, seriam consideradas assistncia humanitria ou cooperao financeira, mas no cooperao tcnica.
215 216

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ambiente e recursos naturais, limpeza de resduos qumicos e slidos, programas de dessalinizao, capacitao e treinamento de tcnicos na rea ambiental e de educao ambiental, entre outros. A rea de educao tem a participao de instituies oficiais como o Ministrio da Educao, Secretarias estaduais da rea, a CAPES e o CNPq, universidades e instituies acadmicas diversas (USP, UnB, Unicamp, entre outras), alm de entidades da sociedade civil e ONGs, como Alfabetizao Solidria, por exemplo. Contm aes de polticas de ensino pblico, de estruturao e modernizao de centros e instituies de ensino (nos nveis fundamental, mdio, superior e tcnico), programas de merenda escolar, alfabetizao de adultos, ensino distncia e telecursos. Inclui ainda aes de capacitao de formadores (professores e outros profissionais da rea), bem como concesso de bolsas de estudo.217 Registre-se que nesta rea h uma incidncia no desprezvel de aes de cooperao interinstitucional, que muitas vezes escapam ao conhecimento e coordenao da ABC. No domnio da administrao pblica e finanas, as principais instituies parceiras cooperantes so entidade pblicas como os Ministrios do Planejamento Oramento e Gesto, da Fazenda, outros rgos da administrao federal, estadual e municipal, tanto no mbito do Poder Executivo, quanto no do Poder Legislativo e do Judicirio, entidades pblicas como a ENAP, a FUNDAP, o Banco Central do Brasil, a CEF, o IRBr, entidades acadmicas como a FGV e outros centros universitrios. Inclui aes nas reas de capacitao e desenvolvimento institucional, desenvolvimento de polticas pblicas, modernizao, reforma e aperfeioamento do setor pblico (e do servio pblico), descentralizao, gesto oramentria, sistema bancrio e financeiro, administrao financeira, tributria e aduaneira, negociao e prticas diplomticas (incluindo atividades de cerimonial pblico), gesto e formulao de projetos de cooperao tcnica218, entre outras. No campo do desenvolvimento social atuam os Ministrios do Desenvolvimento Social e Combate Fome, dos Esportes e, sobretudo,
A maior parte dos programas de concesso de bolsas de estudo est vinculada cooperao educacional, que tratada por outra rea do Itamaraty (Departamento Cultural). No obstante, h alguns programas de CTPD em educao que envolvem tambm a concesso de bolsas como parte de uma estratgia de capacitao. 218 Exemplo tpico de meta-cooperao, com cursos e aes de capacitao em cooperao executados pela prpria ABC e por meio de consultorias contratadas.
217

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entidades do terceiro setor (sociedade civil) e ONGs, como a Pastoral da Criana e Misso Criana, por exemplo. O setor alberga atividades na rea de reduo da pobreza, incluso social, direitos humanos, poltica de proteo a minorias, reduo da mortalidade infantil, erradicao do trabalho infantil, apoio mulher e polticas de gnero, fortalecimento de capacidades locais, programas de gerao de emprego e renda, e promoo da insero social pela prtica esportiva, entre outros. Os grandes carros-chefe de aes de CTPD nesse campo so os programas de bolsa-escola (ou bolsa-famlia) e as aes da Pastoral da Criana. A CTPD brasileira no setor de formao profissional tem a participao, como instituies cooperantes, de entidades privadas de interesse pblico como o SENAI, o SENAC, alm de centros universitrios e em especial escolas tcnicas, como os CEFET. Em alguns casos, contam tambm com o apoio de rgos pblicos como os Ministrios do Trabalho e Emprego, e da Educao. Os projetos e atividades envolvem ensino profissionalizante, polticas de capacitao e de desenvolvimento de recursos humanos em diversos domnios, alm de formao de formadores e de instrutores vocacionais. Os grandes exemplos a serem citados na rea de formao profissional so os projetos para constituio de Centros de Formao Profissional executados com o fundamental concurso do SENAI, em pases como Angola, Timor-Leste, Paraguai e mais recentemente Guin-Bissau, Cabo Verde e Haiti. So talvez dos casos de maior destaque da CTPD brasileira em termos de resultados, efetividade e impactos sociais relevantes. Nesses centros, verdadeiras vitrines da CTPD brasileira, so ministrados cursos de formao de mo-de-obra em reas diversas como mecnica geral, mecnica de motores diesel, construo civil, hidrulica, eletricidade predial e residencial, marcenaria, carpintaria, costura industrial, panificao, refrigerao e aparelhos eletrodomsticos, entre outros. No domnio da energia e biocombustveis atuam, como entidades cooperantes, rgos pblicos como o Ministrio das Minas e Energia, empresas pblicas como a PETROBRAS, ELETROBRS, agncias como a ANEEL, ANP e alguns centros universitrios e de pesquisa energtica. Compreende aes de transferncia de tecnologia, consultorias e capacitao nas reas de petrleo, aproveitamento de fontes de energias renovveis (hidroeletricidade, etanol, biodiesel), energia nuclear, economia e eficincia energtica, entre outros. tema de crescentes demanda e interesse da CTPD brasileira.
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3.2 A evoluo da CTPD entre 1995 e 2005 Neste item, procurar-se- analisar a evoluo das aes de cooperao tcnica horizontal brasileira ao longo dos anos compreendidos na pesquisa (1995-2005), tentando captar-lhe o sentido evolutivo e as diferenas no comportamento da CTPD no intervalo referido. Para se analisar a cooperao tcnica brasileira, sob a perspectiva temporal, seria til, preliminarmente, conhecer a tendncia, verificada no perodo, acerca do tempo de execuo dos projetos e atividades pontuais. Quanto a estas ltimas, normalmente, se desenvolvem em intervalos muito curtos, em geral no superiores a dois meses, com excees no significativas. Quanto durao dos projetos de CTPD, com base no banco de dados constitudo para o presente trabalho, pde-se chegar conformao exposta na Tabela 8, a seguir. Tabela 8

Fonte: banco de dados219

Verifica-se que a grande maioria (mais de dois teros) dos projetos tem durao superior a 1 ano e inferior a 3 anos. Ademais, com base nesses dados, determina-se que a mdia de tempo de execuo de um projeto de CTPD brasileira foi, no perodo (1995 a 2005), de 733 dias, ou seja, 2 anos e 3 dias. Para analisar a evoluo anual das aes de cooperao tcnica horizontal brasileira no perodo compreendido, sobretudo em funo do tempo de execuo dos mesmos, preciso distinguir, pelo menos quanto aos projetos, entre aqueles iniciados em determinado ano e aqueles que
Os nmeros se baseiam no banco de dados constitudo para o presente trabalho, que, por sua vez, est alicerado nas fontes citadas e devidamente referenciadas na Bibliografia, na parte de Documentos Oficiais (do Ministrio das Relaes Exteriores...).
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apenas tiveram continuidade nesse mesmo ano, mas que se iniciaram em anos anteriores. As atividades pontuais, por serem quase sempre executadas em questo de dias, semanas e, poucas vezes, meses, no comportam essa distino, salvo em casos raros, que se consideraro, portanto, irrelevantes do ponto de vista estatstico. Pela Tabela 9, a seguir, verifica-se a evoluo dos projetos iniciados anualmente, dos projetos continuados, do somatrio de projetos iniciados e continuados a cada ano e, por fim, das aes pontuais atendidas em cada ano compreendido no intervalo em estudo. Tabela 9

Fonte: banco de dados220

Observe-se tambm, pelo Anexo VII, os Grficos 6 e 7, que ilustram a evoluo anual dos projetos de CTPD no perodo. E, pelo Anexo VIII, os Grficos 8 e 9, que ilustram respectivamente a evoluo anual das atividades de CTPD, e do conjunto de projetos e atividades, no mesmo perodo.
220

Idem nota 219 acima.

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Conforme se pode verificar, a evoluo das aes de CTPD demonstra uma tendncia a crescimento de projetos, que se inicia claramente em 1997, e atinge um pico entre 2000 e 2001, uma posterior estabilizao, com uma leve retrao em 2002, estabilizao em 2003, outra retrao em 2004, para uma posterior recuperao em 2005. Quanto s atividades pontuais, o comportamento algo diverso, pois comea comparativamente forte em 1995 e 1996, regride um pouco em 1997, e retoma os nveis anteriores em 1998, segue um padro estvel at 2001, para remontar fortemente, a partir de 2002. 3.2.1. As trs fases da CTPD no perodo 1995-2005 Podem-se vislumbrar ao menos trs fases no perodo considerado. A primeira, compreendendo os anos de 1995 e 1996, com baixo perfil relativo; a segunda, de 1997 a 2001, de crescimento vigoroso e constante; e a terceira, de 2002 a 2005, de estabilizao e recuperao. Pelo Anexo IX, observamse os Grficos 10, 11 e 12, relativos distribuio geogrfica das aes nessas trs fases. 3.2.1.1 A primeira fase: insuficincia de recursos (1995-1996) No perodo de 1995 e 1996, marcado especialmente pela quase inexistncia de recursos prprios para financiar a cooperao tcnica (a ABC ainda no dispunha do fundo de rendimentos do PNUD), o nmero de projetos em execuo era relativamente pequeno e a quantidade de atividades pontuais, ainda que no muito expressiva, superava a de projetos. Portanto, entre 1995 e 1996, aABC estava particularmente atenta e preocupada com a identificao e negociao de novas formas de financiamento da CTPD e manteve, no perodo, entendimentos com alguns organismos internacionais. Foi nesse perodo que se negociou o Fundo Brasileiro de Cooperao (FBC) com a OEA e o Acordo de Uso de Peritos da CTPD com a FAO. Iniciou-se tambm nessa poca o Programa conjunto de CT Brasil-BID (PCCT), para justamente obter meios de financiar aes de cooperao tcnica horizontal.221 Em decorrncia, os projetos em quantidade limitada quase sempre envolviam uma terceira fonte de financiamento (nacional ou internacional). O
Os esquemas de triangulao com organismos internacionais e de cooperao multilateral so tratados no captulo 4.
221

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oramento da ABC era muito diminuto, e a agncia contava at com menos recursos do que em anos anteriores, em que vigia o FUNEC (Fundo Especial de Cooperao Tcnica), em sentido inversamente proporcional ao aumento da demanda por CTPD, e s aes negociadas com pases recipiendrios.222 Na impossibilidade de financiar um volume maior de projetos, a nfase foi mantida em atividades pontuais, que superaram, nesses dois anos, o nmero de projetos, como se pde observar, pela Tabela 9, acima. A distribuio geogrfica da CTPD nesse perodo, em volume de aes (projetos e atividades), coloca a Amrica Central e Caribe (38%) na frente, seguida da frica (31%) e, em terceiro lugar, da Amrica do Sul (26%). Verifique-se o Grfico 10, no Anexo IX. Quanto s reas temticas, houve uma prevalncia de agropecuria, administrao pblica, transportes, energia e sade, nessa ordem. A temtica ambiental revela-se nesses dois anos muito pouco presente. 3.2.1.2 A segunda fase: crescimento e expanso (1997-2001) Na segunda fase, a partir de 1997, aABC tentou organizar melhor o referencial para a formulao das iniciativas de CTPD. Para tanto, a agncia procurou, desde meados de 1996, realizar treinamentos internos, entre seus profissionais, na rea de formulao de projetos, de anlise e enquadramento de solicitaes de cooperao tcnica. Chegou-se a estudar a possibilidade de transformar aABC em uma agncia executiva.Apartir de 1998, comeam a ingressar novas fontes de recursos (pblicos) na ABC, sob a forma do j referido fundo de rendimentos do PNUD. Alm disso, obteve-se em 1997-1998, um montante de recursos especiais para financiar aes de CTPD nos PALOP, com a possibilidade de aplicao em um prazo de 4 anos, no montante de US$ 3,1 milhes223. Posteriormente em 2000, foi aprovada emenda parlamentar ao Oramento pela qual se destinaram R$ 2,5 milhes para financiar aes de cooperao tcnica em pases da CPLP224.
Fonte: Relatrio de atividades da ABC/CTPD de 1996, Programas de Trabalho para 1995 e 1996 e Plano de Trabalho para 1998, referidos na Bibliografia em na parte de Documentos Oficiais (do Ministrio das Relaes Exteriores...). 223 Informaes obtidas nos relatrios de atividades e planos de trabalho da ABC/CTPD para os anos de 1998, 1999 e 2000, referidos na bibliografia, sob Documentos Oficiais (do Ministrio das Relaes Exteriores...). 224 Esses recursos sequer ingressaram o oramento da ABC, pois foram destinados em separado ao MRE e vinculados exclusivamente ao financiamento de aes de CTPD nos PALOP, por intermdio de um projeto guarda-chuva com o PNUD, criado especialmente para tal fim (cooperao com os PALOP). Foram utilizados ao longo dos anos seguintes aos de sua liberao.
222

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Diante desse novo panorama favorvel, houve aumento notvel no volume de projetos de cooperao negociados e executados, representando um salto considervel em relao aos dois anos anteriores. Essa fase de crescimento contnuo das aes de CTPD perdurar at 2001. Durante esse perodo de elevao progressiva da CTPD brasileira, houve tambm uma intensificao da presena da ABC nas iniciativas de promoo e divulgao da cooperao horizontal tanto em foros internacionais, quanto no nvel regional ou bilateral. Esse aumento da interlocuo internacional, que serviu para divulgar as aes de cooperao horizontal brasileira, contribuiu para gerar novas demandas de parte de pases parceiros. Na distribuio geogrfica das aes de CTPD no perodo (1997 a 2001), conforme o Grfico 11, (Anexo IX), a Amrica Central e Caribe lideram (39%), seguidos da Amrica do Sul (35%), e em terceiro lugar a frica (22%). Entretanto, a frica assume clara dianteira no volume de recursos empregados e com visvel aumento da cooperao no mbito da CPLP, inclusive mediante iniciativas conjuntas para todos os PALOP. No incio de 2000, a CTPD se estende geograficamente para a sia, com o incio da cooperao tcnica com Timor-Leste. Na distribuio temtica, a agropecuria continua a liderar, porm a sade assume o segundo lugar (com presena forte em todas as reas geogrficas). Verifica-se um crescimento de aes na rea ambiental (na Amrica do Sul, sobretudo), na educao e na formao profissional (em especial, na frica e em Timor-Leste). O otimismo era grande em relao s perspectivas de crescimento da cooperao horizontal. O Brasil parecia consolidar-se como economia emergente no mundo e tambm como um dos principais indutores da cooperao Sul-Sul. No programa de trabalho para 2000, chegou-se a prever que, at 2003, o crescimento contnuo do volume de aes levaria a ABC a atingir uma carteira anual de projetos e atividades de CTPD que superaria duas centenas 225, o que no veio a se confirmar, entretanto. A cooperao tcnica com pases africanos no lusfonos teve novo impulso em 2001, e continuou a aumentar nos anos seguintes.

BRASIL, 2000b, referido na Bibliografia em na parte de Documentos Oficiais (do Ministrio das Relaes Exteriores...).
225

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3.2.1.3 A terceira fase: desafios institucionais e a retomada (20022005) A terceira fase se inicia em 2002 e marcada por desafios internos na ABC, sobretudo em funo da crise de recursos humanos da agncia, referida anteriormente no item 2.3.2.2. A crise se reflete fortemente sobre a tendncia de crescimento das aes verificada at 2001, interrompendo-a, a despeito de no haver qualquer arrefecimento da demanda por parte de pases parceiros. Muito ao contrrio, novos atores recipiendrios em potencial, surgem, em especial, na frica no lusfona e no Caribe. Mas a capacidade operacional da ABC de atender a essas demandas crescentes, de articularse internamente com entidades cooperantes e de negociar novas aes no consegue acompanhar esse ritmo, muito em funo da crise referida, que se inicia em 2002 e atinge seu pice em 2004. Apesar disso, nos objetivos delineados para a CTPD em 2002, considerou-se que os projetos e aes da cooperao horizontal brasileira deveriam ter como funo adicional ampliar a projeo da imagem positiva do Brasil no exterior226. A cooperao tcnica na rea da sade (especialmente em funo do programa DST/AIDS) ganha maior relevo, estabelecendo-se inicialmente em pases africanos lusfonos e latino-americanos, para, nos anos seguintes (2003 e 2004), estender-se tambm a pases africanos no lusfonos. Embora as aes na rea de agropecuria continuem a predominar, h, nessa fase, um aumento notvel em atividades e projetos na rea de desenvolvimento social e continuam fortes as reas de formao profissional, administrao pblica e meio ambiente. Os setores de tecnologia da informao (e governo eletrnico) e biocombustveis comeam a se fazer presentes na CTPD. No volume de aes, a distribuio geogrfica (ver Grfico 12, no Anexo IX) mostra, nessa fase, paridade entre frica (35%) e Amrica do Sul (34%), e perda da importncia relativa da Amrica Central e Caribe (27%), onde, entretanto, se iniciam em 2004 aes importantes no Haiti e em outros pases caribenhos. No volume de recursos continua o predomnio da frica, seguida de Timor-Leste. Se o nmero de projetos novos iniciados anualmente na terceira fase (2002-2005) reduziu-se ou, na melhor das hipteses, estabilizou-se, o mesmo

226

BRASIL, 2002a.

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no pode ser aplicado s atividades pontuais que, a partir de 2002, atingem nveis mais elevados e que se mantm nos anos seguintes. Possivelmente, dada a impossibilidade operacional, em funo da falta de pessoal, para atender nmero crescente de demandas por projetos, em virtude de todo o processo negociador envolvido nessa modalidade de cooperao, optou-se por privilegiar, de certo modo, as atividades pontuais, que respondem mais rapidamente s injunes da demanda. Em 2004, torna a haver pequena retrao no nmero de projetos iniciados. O ano coincide com a fase mais aguda da crise de pessoal da ABC, quando at o final do ano, mais de 70% dos antigos contratados via PNUD j haviam rescindido seus contratos sem que fossem substitudos, uma vez que os concursos pblicos no tinham ainda ocorrido. Alm disso, o nmero de contratados temporrios da Unio destinados ABC foi pequeno (36 no total, dos quais apenas oito foram destinados rea de CTPD). Ademais, nesse perodo, verificou-se um problema adicional, o da execuo financeira dos recursos alocados a projetos de CT, celebrados com o PNUD. Por conta de questionamentos do TCU sobre a no observncia da lei nacional na execuo de recursos pblicos transferidos a organismos internacionais, surgiu um impasse, depois superado, 227mas que paralisou por quase um ano boa parte da execuo financeira de projetos de cooperao tcnica entre 2003 e 2004. A CTPD tambm foi afetada por esse episdio e muitos projetos tiveram de ser atrasados, apesar do reforo oramentrio da ABC, j que a execuo financeira das aes continuava a depender do PNUD, que teve de suspend-la por conta das determinaes do TCU. Em 2005, com o oramento da ABC atingindo nveis recordes, como se pde observar no item 2.3.2.3, o reforo dos recursos humanos da agncia, com a lotao de 77 novos servidores recm-concursados, e a soluo do impasse com o TCU, o nvel de aes de CTPD volta a registrar aumento considervel. A expanso se d no somente em quantidade, mas tambm na diversificao geogrfica dos pases recipiendrios e na ampliao temtica. 3.2.2 A evoluo da CTPD por reas geogrficas Nos itens anteriores pde-se ter uma viso da incidncia da cooperao tcnica horizontal por rea geogrfica, no perodo analisado (conforme foi
227

Vide notas 132 e 134 acima.

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demonstrado na Tabela 5), e nas 3 fases delimitadas. Seria til e interessante tambm analisar essa incidncia dentro da perspectiva evolutiva ao longo de todo o perodo (1995-2005). Pela Tabela 10, no Anexo X, dispe-se da evoluo da CTPD, com base no nmero total de projetos em execuo (iniciados e continuados) em cada ano, classificados por rea geogrfica. Conforme se pode verificar, no intervalo 1995-2005, a Amrica do Sul lidera o nmero de projetos em execuo em quase todos os anos, exceo de dois (1999 e 2000), quando a primazia da Amrica Central e Caribe. A participao sul-americana em nmero de projetos , de qualquer forma, robusta e nos anos em que no lidera permanece na segunda posio. A volume de aes na Amrica Central e Caribe tambm notvel, mas mostra um ligeiro declino nos ltimos anos do intervalo. A participao africana, igualmente importante, comea bem, ocupa a segunda posio em 5 anos do intervalo, e no apresenta muitas oscilaes, com tendncia a elevao nos ltimos 4 anos. A sia, o Oriente Mdio e o Leste Europeu tm participao bem mais modesta que s se manifesta a partir do ano 2000 (com o incio da cooperao com Timor-Leste) e se situa, a partir de ento em nvel estvel, na casa dos 8 pontos percentuais em relao ao conjunto global de projetos em execuo. Na Tabela 11, no Anexo XI, dispe-se da evoluo das atividades pontuais executadas em cada ano do intervalo estudado, de acordo com a distribuio geogrfica. O panorama da evoluo das atividades pontuais distinto em relao ao dos projetos em execuo. H maior equilbrio, embora a participao da Amrica do Sul seja bem menos expressiva (lidera em apenas dois anos do intervalo). A liderana maior da Amrica Central e Caribe (seis dos 11 anos do intervalo) e a frica predomina em 4 anos. A sia, o Oriente Mdio e o Leste Europeu tm uma parcela pequena no conjunto de atividades. A novidade em relao ao quadro anterior, nesse caso, so algumas atividades executadas em 1995 (pases rabes e ASEAN) e em 1999 (Leste Europeu). Pelo Anexo XII, pode-se observar a evoluo comparativa dos projetos em execuo (Grfico 13) e das atividades (Grfico 14), de acordo com a rea geogrfica, no perodo analisado. Como a evoluo comparativa no se deve restringir apenas ao nmero de projetos e atividades em cada ano, seria interessante verificar a dimenso financeira dessa evoluo. Dessa forma, utilizando-se tambm os dados
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disponveis em relao ao volume de recursos comprometidos (e no necessariamente gastos) anualmente pela ABC para o financiamento das aes empreendidas, chega-se ao resultado exposto na Tabela 12, constante do Anexo XIII. Verifica-se que a CTPD na Amrica do Sul liderou no volume de recursos nos primeiros 2 anos da srie. A frica passou a liderar nos recursos da CTPD brasileira a partir de 1997 e seguiu assim, at 2005, com exceo de 2002, quando a primazia coube sia (por conta de Timor-Leste). A CTPD na Amrica Central e Caribe manteve papel secundrio, no que respeita ao volume de recursos empregados. Uma das explicaes para essa correlao em que a frica prevalece a partir de 1997, alm daquelas j mencionadas anteriormente, centra-se no fato de que em finais de 1997 a ABC obteve recursos especficos para financiar aes de cooperao com a frica. Esses recursos, da ordem equivalente a US$ 3,1 milhes, foram repassados ABC e desta para o projeto guardachuva com o PNUD, especificamente criado para financiar projetos e atividades com os PALOP, nos anos seguintes. No ano 2000, por meio de emenda ao oramento na Unio, no Congresso, foram alocados R$ 2,5 milhes adicionais para aes de CTPD com os PALOP, que tambm foram destinados ao referido projeto guardachuva.228 A alocao especial de recursos frica, somados queles com que a ABC passou a contar a partir de 1998 (Fundo de Rendimentos PNUD) e a crescente demanda por cooperao recebida por parte dos PALOP contribuem para esclarecer essa evoluo. Tendo j uma viso global e comparativa da evoluo da CTPD por rea geogrfica, cumpriria verificar a incidncia dessa evoluo em cada uma das principais reas geogrficas, inclusive para conhecer os principais pases recipiendrios da cooperao horizontal brasileira. 3.2.2.1 A CTPD brasileira na Amrica do Sul A Amrica do Sul foi considerada, desde os primrdios da cooperao horizontal brasileira, como uma das reas de sua atuao prioritria, sobretudo no contexto da Amrica Latina. Os dados disponveis e reproduzidos neste trabalho demonstram que a regio de fato foco de ateno especial da
228

A emenda ao oramento foi de autoria do ex-Presidente da Repblica, Senador Jos Sarney.

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CTPD brasileira, pelo menos em nmero de projetos e atividades desenvolvidas. Quanto ao volume de recursos despendidos, a Amrica do Sul fica, conforme se verificou anteriormente, em posio secundria em relao frica e a Timor-Leste, pelo menos no intervalo de tempo objeto deste estudo. No quadro constante da Tabela 13, a seguir, reproduz-se a relao de pases sul-americanos recipiendrios da CTPD brasileira, com os dados relativos ao nmero e percentuais comparativos de projetos e atividades executados no perodo de 1995-2005. Tabela 13

Fonte: banco de dados229

Por esse quadro, vislumbra-se claramente que a Bolvia e o Peru lideram as aes em nmero de projetos, seguidos, num segundo plano, pela Colmbia,
229

Os nmeros se baseiam no banco de dados constitudo para o presente trabalho, que, por sua vez, est alicerado nas fontes citadas e devidamente referenciadas na Bibliografia, na parte de Documentos Oficiais (do Ministrio das Relaes Exteriores...).

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Equador e Venezuela, e num terceiro, pelo Paraguai e a Guiana. Os demais pases sul-americanos tm participao menor nos projetos de CTPD brasileira. Quanto s atividades pontuais, a liderana do Equador, seguido em segundo plano pela Guiana, Bolvia e Peru. Em terceiro plano, no nmero de atividades, esto o Paraguai, o Suriname, o Uruguai e a Venezuela. Observe-se a diminuta, quase simblica, participao da Argentina e do Chile, pases com nvel de desenvolvimento mdio, na cooperao horizontal prestada pelo Brasil, durante o perodo analisado. Com relao distribuio da cooperao horizontal brasileira na Amrica do Sul por reas temticas, observa-se pela Tabela 14, contida no Anexo XIV, que as principais reas de incidncia so: agropecuria (25%), sade (18,2%), meio ambiente e recursos naturais (16,6%), desenvolvimento social (7,2%), administrao pblica e finanas (4%), formao profissional (3,3%), e energia (3,3%). Quanto ao aspecto temtico, o trao mais notvel da CTPD brasileira na Amrica do Sul sua relativa concentrao em trs temas (agropecuria, sade e meio ambiente), que, conjuntamente, respondem por quase 60% das aes. Das reas geogrficas analisadas, a Amrica do Sul a que apresenta maior ndice de concentrao temtica e, ao mesmo tempo, comparativamente s demais, a regio em que o tema ambiental tem maior peso relativo. A razo , em parte, devida ao contexto amaznico, caracterstica que a maior parte dos pases vizinhos compartilha com o Brasil (Venezuela, Colmbia, Equador, Peru e Bolvia). Muitas das aes e temas em que se processa a cooperao tcnica brasileira com pases da regio refletem interesses recprocos (tanto do pas parceiro quanto do Brasil) como a prpria questo ambiental, o controle fitossanitrio e outras reas em que o elemento fronteirio est presente. Por exemplo, aes de desenvolvimento social no Paraguai e na Bolvia, em regies de densa imigrao brasileira, ou, ainda, a questo da minerao no Suriname, tambm por conta da presena de garimpeiros brasileiros na rea de fronteira comum. A CTPD brasileira na Bolvia, um dos pases mais pobres, e teoricamente mais necessitados de cooperao na regio, tardou em se estabelecer com fora no perodo analisado, tendo sido impulsionada sobretudo a partir de 2001, para assumir o primeiro lugar no subcontinente. A cooperao horizontal brasileira foi chamada a atuar nos esforos coordenados pelo Brasil juntamente com a Argentina com vistas promoo da estabilizao poltica na Bolvia, no Paraguai e no Equador, aps crises polticas vividas por esses pases entre 2001 e 2005.
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3.2.2.2 A CTPD brasileira na Amrica Central e Caribe A cooperao tcnica brasileira com pases da Amrica Central e Caribe tem sido comparativamente expressiva em nmero de projetos e atividades, embora bem menos em volume de recursos despendidos no financiamento dessas aes. Pela Tabela 15, abaixo, pode-se verificar a incidncia por pases dessa regio, dos projetos e atividades empreendidos no perodo. Tabela 15

Fonte: banco de dados231

O Mxico, embora no seja parte da Amrica Central, figura na Gerencia de Amrica Central e Caribe da ABC e, para efeitos deste trabalho, entra no cmputo dessa regio. 231 Os nmeros se baseiam no banco de dados constitudo para o presente trabalho, que, por sua vez, est alicerado nas fontes citadas e devidamente referenciadas na Bibliografia, na parte de Documentos Oficiais (do Ministrio das Relaes Exteriores...).
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Na quantidade de projetos, h uma clara liderana de Cuba, seguida de El Salvador. Em segundo plano, encontram-se Costa Rica, Guatemala, Nicargua, Repblica Dominicana, Mxico e Jamaica, nessa ordem. No nmero de atividades executadas no perodo, lideram pela ordem Haiti, Repblica Dominicana, El Salvador e Cuba. Em segundo plano, vm Mxico, Nicargua, Panam, Guatemala e Jamaica. Ressalte-se que a liderana de Cuba e El Salvador como recipiendrios da CTPD brasileira na regio, no perodo, deve-se em boa medida a dois fatores distintos. Em primeiro lugar, o nvel de desenvolvimento relativo desses pases permite-lhes assimilar com maior facilidade a cooperao recebida. Em segundo lugar, os excelentes resultados alcanados por projetos iniciais de cooperao tcnica brasileira em Cuba e em El Salvador fez com que esses pases se dispusessem a pleitear novas demandas. E encontraram boa receptividade no somente de parte da ABC, como tambm das entidades cooperantes brasileiras (caso clssico de retroalimentao da demanda pelo xito alcanado). No caso de Cuba, h que acrescentar a disposio cubana em retribuir, na medida de suas possibilidades, e em campos em que detm excelncia, a cooperao tcnica recebida do Brasil, num exemplo tpico de cooperao tcnica horizontal recproca (de duas vias). Com relao ao Haiti, preciso assinalar que a cooperao tcnica do Brasil com aquele pas, anteriormente modesta e pontual, teve grande impulso a partir de 2004, quando so lanadas iniciativas multidisciplinares que se iniciaram efetivamente, em sua maioria, em 2005 e se incrementaram nos anos seguintes. O perodo de anlise (19952005) no permite refletir inteiramente o papel de preponderncia que esse pas caribenho vem assumindo mais recentemente na CTPD brasileira na regio. Outros pases da regio nos quais a CTPD brasileira esteve presente, em um primeiro momento com atividades pontuais, para somente depois de 2001 surgirem projetos especficos, so a Repblica Dominicana e a Jamaica. Na Guatemala e na Nicargua, a cooperao horizontal brasileira apresenta um equilbrio entre aes pontuais e projetos. Em outros pases, como Honduras e Panam, no se conseguiu avanar alm de atividades pontuais e isoladas, apesar de crescentes demandas (sobretudo no caso de Honduras). J no final do perodo em anlise, a partir de 2004 e 2005, pases da CARICOM passam a integrar o rol de parceiros com os quais se busca
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estabelecer cooperao tcnica, mediante misses multidisciplinares para a celebrao de novos acordos (inclusive Acordos Bsicos) e identificao de demandas. Para se ter uma ideia das reas temticas predominantes na cooperao tcnica brasileira na Amrica Central e Caribe, seria interessante verificar a Tabela 16, constante do Anexo XV. Os nmeros indicam que os setores de agropecuria (16,7%) e sade (12,8%) lideram as aes, vindo em seguida os de energia e biocombustveis (9,4%), administrao pblica e finanas (7,8%), transportes (7,2%), desenvolvimento social (6,7%), meio ambiente e recursos naturais (6,7%), e educao (6,7%). Esses nmeros indicam que a CTPD brasileira na regio da Amrica Central e Caribe bem mais diversificada em termos temticos (8 setores dominam a agenda temtica) do que aquela praticada na Amrica do Sul, e tambm, como se ver, em relao cooperao brasileira na frica. Mais recentemente (a partir de 2005), tem havido grande interesse de pases caribenhos e centro-americanos em desenvolver cooperao tcnica na rea energtica, em especial na de biocombustveis. 3.2.2.3 A CTPD brasileira na frica A cooperao tcnica horizontal brasileira, desde seu incio, teve uma vertente africana, em especial nos pases lusfonos daquele continente. Essa tendncia prossegue, ainda que, aos poucos, apaream outros pases recipiendrios no continente, fora do mbito dos PALOP. Pela Tabela 17, abaixo, pode-se observar a distribuio por pases dos projetos e atividades empreendidas no perodo de anlise proposto (19952005). A primeira constatao a de que os PALOP continuam dominando a destinao da CTPD brasileira na frica: nada menos do que 94% dos projetos e 68,9% das atividades pontuais se concentram nos pases de lngua oficial portuguesa. A liderana da CTPD brasileira na frica de Angola, tanto nos projetos (29%) quanto nas atividades pontuais (19,5%). Nos projetos, a sequncia, depois de Angola, : Moambique (18,8%), So Tom e Prncipe (17,4%), Cabo Verde (10,1%), e Guin-Bissau (7,2%). O pas seguinte a Nambia (5,8%), o nico africano no lusfono brindado com projetos de CTPD brasileira no perodo analisado. H que mencionar tambm o forte componente
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de projetos regionais, executados na frica exclusivamente para os PALOP, nessa condio (5,8%) ou na de pases membros da CPLP (4,3%). No mbito das atividades pontuais, depois de Angola, vem Cabo Verde (13,8%), seguido de Moambique (9,2%), Guin-Bissau (8%) e So Tom e Prncipe (6,9%). H ainda vrias atividades de CTPD executadas no mbito regional, para os pases membros da CPLP (9,2%) e dirigidos aos PALOP (2,3%). H diversos pases africanos no lusfonos recipiendrios de atividades pontuais de cooperao brasileira no perodo: o Gabo (4,6%), a Nambia (3,4%), o Senegal (3,4%), a frica do Sul (2,3%), o Mali (2,3%) e o Qunia (2,3%), e finalmente, com apenas uma atividade pontual executada em cada um (1,1%), os seguintes pases: Botsuana, Burkina Fasso, Burundi, Cameroun, Cte dIvoire, Gana, Nigria, Tanznia, Tunsia, Zmbia e Zimbbue. Tabela 17

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Fonte: banco de dados232

Pela Tabela 18, no Anexo XVI, podem-se identificar as reas temticas principais em que se processa a cooperao tcnica brasileira com os diferentes pases citados da frica. Os setores predominantes so agropecuria (20,5%), sade (16,7%), formao profissional (11,5%), administrao pblica e finanas (11,5%), desenvolvimento social (10,3%) e educao (9%). A concentrao se d em 5 temas. Comparativamente, a distribuio temtica das aes de CTPD na frica revela-se menos concentrada do que na Amrica do Sul, porm menos dispersa do que na Amrica Central e Caribe. A CTPD brasileira na frica de lngua portuguesa se destaca no necessariamente pela quantidade de projetos e atividades desenvolvidas, mas sobretudo pela qualidade das aes empreendidas. Houve um salto qualitativo importante na cooperao com pases africanos a partir de 1998, e a ABC realizou nessa poca um esforo especial de identificao e anlise das demandas dos PALOP, mediante contratao de consultorias especializadas para essa tarefa.233 H que mencionar tambm a interrupo de aes e programas na Guin-Bissau, em 2001 e 2002, por conta de circunstncias polticas internas convulsivas no pas, num exemplo de que a cooperao tcnica, para ser executada, necessita de ambiente de estabilidade poltica mnima, ao contrrio da ajuda humanitria. A cooperao tcnica brasileira com pases africanos no lusfonos teve seu incio, no perodo em anlise, com a Nambia em 1995, de
232 233

Idem nota 231 acima. Segundo informaes dos relatrios de atividades da ABC/CTPD de 1998 e 1999, referidos na bibliografia em Documentos Oficiais (do Ministrio das Relaes Exteriores...).

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forma incipiente e ganhou certo impulso somente a partir de 2001, sobretudo na rea da sade (com programas de preveno e controle de DST/AIDS e outras doenas endmicas). A partir de 2002 e 2003, as aes (na maioria, atividades pontuais) se estenderam a outros domnios (agropecuria, sobretudo) e pases da frica subsaariana (Gabo, Cameroun, Senegal, Nigria), mas em patamar ainda muito distante do nvel da cooperao j tradicional com os PALOP. 3.2.2.4 A evoluo da CTPD na sia, Oriente Mdio e Leste Europeu As outras reas em desenvolvimento do planeta, to diversas entre si, tm sido agrupadas, pela ABC, numa nica unidade geogrfica, em funo de seu peso relativo muito menor (na cooperao brasileira) e por questes metodolgicas. A CTPD na sia (que por sua vez, inclui a Oceania), no Oriente Mdio e no Leste Europeu de fato ainda bastante reduzida. No fosse por Timor-Leste, que a partir de 2000 passa a ingressar, com fora, no rol de pases recipiendrios da cooperao horizontal brasileira, a participao da CTPD na sia seria meramente simblica, como , de fato, no Leste Europeu e, pelo menos at 2005, no Oriente Mdio. Pela Tabela 19, a seguir, verifica-se a incidncia, por pases, da cooperao horizontal brasileira nas regies compreendidas pela sia, Oriente Mdio e Leste Europeu. Note-se que Timor-Leste responde por 92% dos projetos e 55% das atividades empreendidas nessas regies. O Egito (includo no Oriente Mdio e no na frica) comparece com 1 projeto e, mediante atividades pontuais, h incidncia de dois pases do Leste Europeu (Crocia e Ucrnia), alm de uma atividade no territrio palestino, uma atividade regional entre pases rabes e outra junto a pases da ASEAN.

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Tabela 19

Fonte: banco de dados234

Pelo Anexo XVII, na Tabela 20, listam-se todas as reas temticas em que se processam os projetos e atividades da CTPD brasileira executadas em cada um dos pases da sia, Oriente Mdio e Leste Europeu, no perodo analisado. a nica regio (ou conjunto de regies) em que o setor agropecurio no lidera, ficando em segundo lugar, paralelamente rea de formao profissional (ambos com 21,7% das aes), cabendo o primeiro lugar ao setor da educao (26,1%). Sade (8,7%), Justia (8,7%) e Energia (4,3%) completam o quadro. A explicao est diretamente relacionada natureza da cooperao com Timor-Leste, centrada na reintroduo da lngua portuguesa no pas (Educao), na rea de capacitao profissional bsica, alm da agricultura (caf, sobretudo) e das iniciativas de contribuio construo do Estado (setor da Justia). Trata-se do forte engajamento do Governo brasileiro nas aes de estabilizao e de fortalecimento do novo Estado independente de Timor-Leste, que no Governo FHC chegou a concentrar, em certos momentos (2001-2002), 41% dos recursos da CTPD brasileira.

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Os nmeros se baseiam no banco de dados constitudo para o presente trabalho, que, por sua vez, est alicerado nas fontes citadas e devidamente referenciadas na Bibliografia, na parte de Documentos Oficiais (do Ministrio das Relaes Exteriores...).

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Captulo 4 A CTPD brasileira e a Arena Internacional: articulao e aspectos comparativos

Nos dois captulos anteriores (2 e 3), foram analisados a natureza, as especificidades e o quadro evolutivo das aes de CTPD no perodo em estudo (1995-2005). Neste, cabe situ-los em um contexto internacional mais amplo. A cooperao tcnica horizontal brasileira atua no apenas no mbito bilateral, com pases em desenvolvimento. Ela tambm se expressa mediante modalidades que demandam concertao e articulao junto a diferentes atores no plano internacional: a cooperao no mbito multilateral, regional e as atuaes conjuntas com outros pases e organismos internacionais (arranjos triangulares), conforme se ver a seguir. Ser til tambm situar a atual cooperao tcnica horizontal brasileira no contexto global, para demonstrar sua importncia relativa em termos comparativos com outros pases indutores da CTPD no mundo. 4.1 A CTPD e a coordenao internacional: aes no mbito regional, multilateral e iniciativas conjuntas A cooperao tcnica horizontal brasileira em seus primrdios, como j se pde mencionar anteriormente, teve de lanar mo do concurso de outros atores internacionais para implementar suas aes. As razes eram, sobretudo, embora no exclusivamente, de ordem financeira, j que o Governo no
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dispunha de recursos suficientes para custear os projetos e aes na rea. Em decorrncia, os projetos poca, mais limitados quase sempre envolviam uma terceira fonte de financiamento, em geral multilateral (organismos regionais como a OEA e agncias multilaterais das Naes Unidas, como o BID, a FAO e o prprio PNUD). Portanto, no incio, a CTPD brasileira buscou coordenar-se com entidades internacionais, em mecanismos de triangulao e de atuao regional, fundamentalmente para sua sustentao financeira e tambm, em menor grau, pelo apoio tcnico e organizacional. Essas triangulaes cumpriam tambm outra funo importante, a de constituir uma via de projeo da cooperao horizontal do Brasil. De fato, a participao brasileira em foros internacionais e regionais de cooperao Sul-Sul sempre foi importante, e inclusive serviu para dar CTPD brasileira a necessria visibilidade, muito instrumental para sua expanso. Assim, o Brasil procurou integrar, desde sempre, esforos coordenados nessa rea, e tem sido ativa sua contribuio para aes conjuntas de cooperao horizontal, no esprito do Plano de Ao de Buenos Aires. No mbito regional, a CTPD brasileira se faz presente junto a entidades como o MERCOSUL e a OEA e tambm na CPLP (neste caso h um elemento mais propriamente multilateral). Em anos mais recentes, ressurgiu em novas bases, como alternativa e forma complementar de atuao na cooperao tcnica horizontal, a modalidade de triangulao. Significa que o Brasil se coordena com outro pas (em geral, mas no exclusivamente, desenvolvido) ou com organismo internacional para atuar de maneira conjunta em aes de CTPD junto a terceiros pases em desenvolvimento. Por fim, em mais um esforo de coordenao poltica internacional, com elementos de inegvel relevncia estratgica, uma modalidade nova de carter multilateral est sendo implementada pelo Brasil, com a participao de outros atores emergentes da cooperao horizontal, como a frica do Sul e a ndia, mediante a criao do Fundo IBAS, que prev aes especficas de cooperao tcnica em pases em desenvolvimento. Os avanos verificados e os casos bem-sucedidos na cooperao tcnica em que o elemento de coordenao internacional e de atuao conjunta est presente tm credenciado o Brasil como interlocutor preferencial de pases desenvolvidos e em desenvolvimento, bem como de organismos e agncias internacionais para aes coordenadas de CTI. Trata-se de um elemento de
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inegvel projeo para o Pas no cenrio da cooperao Sul-Sul, sobretudo em funo do modus operandi dessas novas iniciativas, que ostentam, ademais, ingredientes de destacada articulao e concertao diplomtica. Essas modalidades no tradicionais da CTPD brasileira sero objeto de breve anlise nos itens que seguem. 4.1.1 CTPD brasileira no mbito regional e multilateral A CTPD brasileira tem tido consistente e significativa atuao, sobretudo por meio da ABC, em foros internacionais e regionais em que o tema da cooperao tcnica horizontal se faz presente. Trata-se de elemento de visibilidade, afirmao e atualizao da cooperao horizontal do Brasil, ao mesmo tempo em que permite identificar frmulas inovadoras e fontes alternativas de financiamento de suas aes e de maximizao de resultados. Os elementos de carter diplomtico e estratgico esto tambm presentes na medida em que se torna necessria a coordenao com outras reas (polticas e econmicas) de atuao da diplomacia brasileira. O Brasil participa de inmeros foros regionais e multilaterais que tratam de cooperao Sul-Sul. Para o objeto deste trabalho, sero vislumbradas, neste subitem, com algum detalhe, as experincias com a CPLP, o MERCOSUL e a OEA. Entretanto, a ABC se faz presente tambm em reunies do SELA (Sistema Econmico da Amrica Latina), da ALADI (Associao Latino-Americana de Integrao), do TCA (Tratado de Cooperao Amaznica), e da Cpula IberoAmericana, para citar algumas outras. 4.1.1.1 A CTPD com os PALOP e no mbito da CPLP A cooperao tcnica brasileira com os PALOP iniciou-se com o prprio surgimento da CTPD brasileira, e reforou-se nos anos 1990 e 2000, conforme j registrado nos captulos anteriores. Aes coordenadas regionais junto aos cinco PALOP (Angola, Cabo Verde, Guin-Bissau, Moambique e So Tom e Prncipe) estiveram presentes na agenda da CTPD brasileira, em virtude da identificao de problemas comuns entre eles e da reproduo de experincias bem-sucedidas e de boas prticas, e se reforaram com o surgimento da CPLP. A criao da Comunidade dos Pases de Lngua Oficial Portuguesa (CPLP), em 1996, teve trs ordens de motivaes. Polticas especialmente a inteno de forjar um instrumento de concertao no mbito dos pases lusfonos , histrico-culturais (sobretudo pelo idioma e pela ligao histrica
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comum com Portugal), e de cooperao. Congregou inicialmente pases de trs continentes (Amrica, frica e Europa), ao quais posteriormente se agregou o quarto (sia, com Timor-Leste). Nas palavras do Embaixador Jos Vicente Pimentel, ex-Diretor do Departamento da frica do Itamaraty:
A CPLP no remdio para todos os males. Trata-se de um instrumento poltico-diplomtico, destinado a promover a aproximao entre seus membros e forjar parcerias. No substitui, mas sim complementa e fortalece a ao bilateral (PIMENTEL, 2000).

A CPLP tem-se desenvolvido em processo longo de definies de atuao imprecisas no incio, que se foi desenhando mais claramente j no incio do sculo XXI. Esteve propensa a ser, alm de instrumento de concertao poltica, um rgo muito mais de cooperao cultural do que de cooperao econmica ou tcnica, apesar da expectativa dos pases africanos de lngua oficial portuguesa (PALOP) em sentido contrrio. Em todo caso, o ingrediente, ainda que genrico, da cooperao Sul-Sul no se pde furtar de estar presente no mbito da CPLP, em especial no relacionamento entre o Brasil e os PALOP. Assim, coube s instncias polticas do Itamaraty definir esse enlace entre a cooperao Sul-Sul e a CPLP, e ABC a tarefa de operacionaliz-lo. O Brasil resistiu, inicialmente, a contribuir para o Fundo Especial criado no mbito da CPLP para aes de cooperao aos PALOP e Timor-Leste, acedendo, finalmente a partir de 2000, com US$ 200 mil anuais. Em agosto de 2002, foi criada, por deciso do Conselho de Ministros da CPLP, a Reunio (peridica) de Pontos Focais de Cooperao como rgo integrante da estrutura da Comunidade. Desde seu incio, foram realizadas dez Reunies que viabilizaram a execuo de vrios projetos e aes pontuais. preciso distinguir aqui entre as aes implementadas pela prpria CPLP, com a participao e parceria do Brasil, e com base nos recursos do Fundo Especial, que so bem menos numerosas, e aquelas que o Governo brasileiro promove junto aos PALOP e a Timor-Leste, com ingredientes de carter regional no mbito da CPLP, porm de forma autnoma, e que costumam ser muito mais frequentes e em maior quantidade e densidade. A experincia brasileira e da ABC mostra-se instrumental para o desenvolvimento das aes conjuntas da prpria CPLP, que se concentram nas reas seguintes: desenvolvimento empresarial e formao profissional
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(Angola e Moambique); sade (DST/AIDS, tuberculose, malria, recursos humanos e sade pblica); telecomunicaes (seminrios realizados em CT nesse campo com todos os PALOP); agricultura (sobretudo na Guin-Bissau); e administrao pblica (fortalecimento do Secretariado Executivo da CPLP, e capacitao de recursos humanos na gesto da cooperao). 4.1.1.2 A CTPD no mbito do MERCOSUL A CTPD brasileira cumpre tambm papel relevante de coordenao de esforos e de atuao conjunta entre os pases-membros do MERCOSUL em temas de cooperao afetas ao desenvolvimento da integrao regional. Pela Recomendao n 20/93, instalou-se o Comit de Cooperao Tcnica do MERCOSUL (CCT/MERCOSUL), rgo de assessoramento do Grupo Mercado Comum (GMC) no que diz respeito cooperao tcnica, cabendolhe analisar, por intermdio de seus vrios foros negociadores, ofertas ou demandas de cooperao que tenham como beneficirio o MERCOSUL. A criao do Comit deu-se no entendimento de que a cooperao tcnica contribuiria diretamente para o cumprimento de dois objetivos especficos do bloco: promover de modo coordenado o desenvolvimento cientfico e tecnolgico dos pases membros e aumentar e diversificar a oferta de bens e servios com padres comuns de qualidade segundo normas internacionais. Desta forma, a cooperao tcnica no mbito do MERCOSUL tem carter antes de tudo instrumental para os objetivos de integrao. O intercmbio de conhecimento tcnico e de experincias bem-sucedidas entre os pases membros, alm de favorecer um desenvolvimento tcnico-cientfico comum, contribuiria basicamente para a padronizao e harmonizao de normas tcnicas e procedimentos, fatores esses fundamentais para facilitar tanto o comrcio quanto a livre circulao de bens, pessoas e servios intra-bloco. O CCT faz uso ainda de mecanismos multilaterais para a implementao e o financiamento de suas aes, com entidades como o BID, a Unio Europeia, o Fundo Prez Guerrero,235 a OEA, a FAO e a UNIDO. Utiliza tambm acordos de cooperao com agncias bilaterais de pases como a Alemanha, o Japo, a Frana, a Coreia do Sul e a Itlia. A maior parte das
O Fundo Fiducirio Prez Guerrero para a Cooperao Econmica e Tcnica entre Pases em Desenvolvimento, foi criado por iniciativa do Grupo dos 77, na estrutura das Naes Unidas, para apoiar iniciativas de Cooperao Sul-Sul.
235

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aes envolve setores considerados estratgicos para a integrao regional: cooperao aduaneira, medidas fitossanitrias, normas tcnicas, estatsticas, relaes trabalhistas, administrao pblica (esta voltada para o fortalecimento de instituies do MERCOSUL), comrcio eletrnico, defesa do consumidor, entre outros, alm dos temas clssicos da cooperao tcnica (agropecuria, sade, meio ambiente, educao etc.) importante assinalar que a participao do Brasil na cooperao tcnica no mbito do MERCOSUL se d de forma significativamente diversa da modalidade usual da CTPD brasileira. No MERCOSUL, o Brasil atua como partcipe conjunto na identificao das reas e parcerias nas quais se necessita implementar a cooperao tcnica, na negociao e no seu acompanhamento, ao mesmo tempo em que co-recipiendrio de muitas das aes levadas a cabo. No mbito do bloco regional, o papel de indutor de cooperao por parte do Brasil muito reduzido, j que a CTPD brasileira, nesse plano, no exercida de forma autnoma em aes de cooperao junto aos demais pases. 4.1.1.3 A CTPD no mbito da OEA A cooperao tcnica horizontal brasileira na esfera da OEA tem sido basicamente instrumentalizada pelo FBC (Fundo Brasileiro de Cooperao), criado no mbito da organizao, em 1995, com suas atividades iniciadas em 1996, a partir da transferncia inicial do Governo brasileiro de US$ 300 mil para esse fundo. Os recursos limitados no permitem aes de envergadura. Na maioria dos casos, trata-se de atividades pontuais e isoladas que se tm concentrado em pases caribenhos (incluindo Guiana e Suriname) e centro-americanos, alm de algumas aes na Bolvia e no Equador. A participao da OEA se d na condio de entidade coordenadora de demandas e ofertas, num esforo similar ao do PNUD na cooperao Sul-Sul (no mbito das Naes Unidas). A prpria OEA praticamente no contribui financeiramente para a execuo das aes, papel s vezes exercido pelo BID. O Governo brasileiro tem preferido atuar diretamente, pela via bilateral, por meio da ABC e entidades nacionais cooperantes, a utilizar o mecanismo do FBC, reservado mais para aes isoladas de mbito regional. Cite-se tambm, fora do mbito da ABC, um convnio de CT firmado diretamente entre o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) do Brasil e a Secretaria190

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Geral da OEA (SG-OEA), para o acompanhamento de eleies nos pasesmembros da OEA, que o requeiram.236 4.1.2 A cooperao tcnica triangular entre pases A cooperao tcnica horizontal em sua modalidade triangular
consiste na execuo de aes conjuntas por dois pases (ou um pas e um organismo internacional) que se unem no atendimento s necessidades de um terceiro pas. Revela-se especialmente apropriada nos casos em que existam dificuldades financeiras por parte do pas em desenvolvimento prestador da cooperao ou um claro interesse poltico de se criarem parcerias estratgicas por parte dos prestadores .237

A CTPD brasileira valeu-se de variaes dessa modalidade, em seus anos iniciais, conforme j mencionado, por consideraes principalmente financeiras, prtica que aos poucos se mostrou menos necessria. Entretanto, a triangulao na CTPD brasileira ressurgiu, mais recentemente, baseada em novos pressupostos, em modalidade que busca a maximizao de esforos, com a preservao, na medida do possvel, da horizontalidade da CTPD, e no mais como mecanismo tradicional de financiamento de projetos pela outra parte. Faz-se mediante a identificao, elaborao e aprovao conjunta de projetos de cooperao tcnica para terceiros pases, entre o Brasil e o outro ator co-prestador, com a participao ativa do pas beneficirio, e tem-se revelado no somente vivel, mas tambm eficaz em termos de custobenefcio.238 As iniciativas triangulares envolvendo pases tiveram incio em 1995, com o Japo, pas com longa tradio de apoio cooperao Sul-Sul e que foi pioneiro nessa modalidade na CTPD brasileira. A importncia da experincia

236 Informao disponvel no stio http://www2.mre.gov.br/dai/b_oea_20-a_5138.htm, consultado em 11/11/2007. 237 Extrado do discurso pronunciado pelo Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira, Subsecretrio Geral de Cooperao e Promoo Comercial intitulado A Cooperao Trilateral do Brasil: ineditismo e expanso, por ocasio de evento comemorativo dos 20 anos da ABC, realizado em 04/10/2007. 238 Ibidem (vide nota 237 acima).

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com o Japo reside no ineditismo (antes nenhum esforo conjunto de cooperao tcnica triangular, envolvendo outro pas, tinha sido levado a cabo pelo Brasil), mas tambm na experincia que aportou ABC nesse campo. A triangulao ganhou maior expresso, contudo, a partir de 2004, por conta da crise poltica haitiana, e do envolvimento direto do Brasil nos esforos diplomticos de estabilizao do Haiti. Surgiram ento iniciativas concretas e de porte significativo, com inegvel elemento de costura estratgica e diplomtica junto a pases e organismos internacionais interessados em contribuir para os esforos empreendidos. Esses outros atores tambm possuam tradio e respeitabilidade no campo da cooperao tcnica internacional, como o Canad e a Espanha e, dentre os organismos internacionais, o BIRD. Contribuiu para isso o fato de que alguns obstculos jurdico-legais para a execuo da triangulao tenham sido parcialmente superados mediante arranjos especiais, como se ver. Em todo caso, as experincias de cooperao trilateral com o Haiti, por seu xito e projeo no plano internacional, representam marco importante na modalidade triangular. A cooperao triangular com outros pases beneficiou-se tambm da experincia prvia de cooperao recebida bilateral do Brasil, uma vez que muitos dos parceiros nesse tipo de modalidade foram (e continuam sendo, em muito menor escala) prestadores de cooperao tcnica para o Brasil. A escolha do pas parceiro na modalidade triangular decorre de deciso poltica e estratgica relevante. 4.1.2.1 A triangulao com o Japo O primeiro esforo, pioneiro, portanto, de atuao conjunta com outro pas para a implementao de CTPD ocorreu com o Programa de Treinamento em Terceiros Pases (TCTP), institudo no incio dos anos 1990, que previa a realizao de cursos de capacitao no Brasil, com formadores brasileiros e, em alguns casos tambm japoneses, para recursos humanos de terceiros pases, inicialmente da Amrica Latina e, posteriormente, tambm da frica lusfona. Essas aes eram inicialmente coordenadas pela Coordenao de Cooperao Recebida Bilateral da ABC. Com o TCTP, o Brasil pde transferir, com o apoio do Governo japons, conhecimentos e tecnologias aqui adaptados ou desenvolvidos a pases beneficirios na Amrica
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Latina e frica.239 Desde seu incio, o TCPT capacitou mais de 1500 tcnicos latino-americanos e africanos lusfonos em iniciativas consideradas modelo de cooperao triangular,240 em diversas reas (agropecuria, sade, energia, indstria, meio ambiente, transportes e defesa civil, entre outras), com a participao de inmeras entidades cooperantes nacionais (ministrios, secretarias estaduais, universidades e centros de pesquisa diversos, empresas pblicas, entidades privadas de interesse pblico etc.) A ampliao desse esforo, a partir do ano 2000, quando se tentou atribuir-lhe carter mais consistente e de maior abrangncia, deu-se com a assinatura do Programa de Parceria entre o Brasil e o Japo.241 Esse instrumento previa a realizao de aes de cooperao tcnica nas quais se procurariam combinar recursos humanos, tcnicos, tecnolgicos e financeiros de ambos os pases para atuao em pases em desenvolvimento. Fixaramse a ABC e a sua congnere japonesa, a JICA, como entidades coordenadoras do programa. Definiu-se inicialmente um projeto-piloto, e os primeiros pases beneficirios dessa cooperao tcnica conjunta foram Angola e Moambique, mas com foco voltado tambm para os demais PALOP e Timor-Leste, que foram includos posteriormente no planejamento das aes a serem desenvolvidas. As reas temticas escolhidas compreendiam a sade e a agricultura, com nfase na capacitao institucional e de recursos humanos. Participaram como entidades cooperantes do lado brasileiro a FIOCRUZ e a EMBRAPA.242 Houve, inicialmente, dvidas acerca da viabilidade jurdica das iniciativas, por no haver meno explcita atuao em terceiros pases no Acordo Bsico de Cooperao Tcnica vigente entre o Brasil e o Japo (que de natureza estritamente bilateral). Encontraram-se sadas parciais, baseadas inicialmente em interpretaes de que as aes de treinamento seriam, em

Ibidem (vide nota 237 acima). Fonte: Declarao Conjunta de Imprensa sobre a Cooperao Tcnica entre a Repblica Federativa do Brasil e o Japo de 2005, devidamente referenciada na bibliografia, em Documentos Oficiais (do Ministrio das Relaes Exteriores...). 241 O Programa de Parceria nipo-brasileiro (Brazil-Japan Partnership Program) surgiu de um documento intitulado Record of Discussions, em decorrncia de entendimentos sobre cooperao triangular entre a JICA e a ABC em terceiros pases. Fonte: (BRASIL, 2004a). 242 Alguns dos projetos desenvolvidos so: Formao de Tutores em Educao a Distncia em Sade Pblica, Manejo de Frutas Tropicais e Manejo da Mandioca.
239 240

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sua grande maioria, executadas no Brasil, sem compromissos formais (e financeiros) com os governos de terceiros pases. Porm, essa limitao perdurou e contribuiu para impedir um avano mais clere e abrangente do programa. Posteriormente, a soluo jurdica encontrada passou por uma frmula, algo engenhosa, com a insero de cada projeto e atividade triangular nos instrumentos bilaterais existentes entre os trs pases envolvidos. Assim, ilustrativamente, um projeto de cooperao tcnica triangular do Brasil com o Japo em Angola teria que ser inserido, de acordo com seus elementos de financiamento, no somente no mbito do Acordo Bsico bilateral BrasilJapo, mas tambm nos mbitos do Acordo Bsico Brasil-Angola e do instrumento bilateral existente entre Japo e Angola. Essa frmula, faute de mieux, acabou por ser adotada tambm em outras iniciativas triangulares da CTPD brasileira.243 O Programa de Parceria Brasil-Japo, especialmente em face das limitaes aludidas, ficou restrito, na prtica, pelo menos at 2004, a misses de identificao nos terceiros pases e a cursos e a treinamentos, ministrados no Brasil, para recursos humanos desses pases, todos de muito xito e objeto de grande demanda. Mais recentemente (desde 2005), as iniciativas foram retomadas com vistas a expandir seu escopo no esprito do Programa de Parceria, e permitir a atuao conjunta por meio de projetos e programas a serem executados em terceiros pases, e no apenas para a capacitao no Brasil de recursos humanos desses pases. Os alvos prioritrios so os PALOP, Timor-Leste, pases da Amrica Latina e outros pases africanos. 4.1.2.2 A triangulao com o Canad Em encontro mantido em 2001, em Ottawa, entre a Direo da ABC e representantes do Ministrio da Cooperao Internacional e da Agncia Canadense para o Desenvolvimento Internacional (CIDA), foi expressamente manifestado o interesse recproco de empreender aes conjuntas de cooperao em terceiros pases. Cogitou-se de eleger a Bolvia, pas em que tanto a cooperao canadense quanto a brasileira esto fortemente
Trata-se de mais um exemplo das lacunas jurdico-legais que poderiam talvez ser atenuadas se houvesse uma legislao especfica sobre cooperao tcnica horizontal, que contemplasse casos como esse.
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estabelecidas, como primeiro pas em que se sondariam, com a devida participao das autoridades locais, as possibilidades de empreender aes iniciais no setor de recuperao ambiental de reas degradadas pela minerao. Misses exploratrias conjuntas chegaram a se realizar in loco e um esboo de projeto foi produzido em 2002. Por conta das dificuldades jurdicas j referidas (no caso da cooperao triangular com o Japo), as aes tiveram que ser postergadas. Foi necessrio um fato novo, de grande fora poltica, para que a cooperao tcnica triangular brasileiro-canadense se concretizasse. No contexto dos esforos conjuntos para a estabilizao poltica do Haiti, aps a crise que se seguiu deposio do ex-Presidente Aristide, misso tcnica Brasil-Canad, coordenada e organizada pela ABC, avaliou conjuntamente o quadro da sade pblica naquele pas. A misso definiu, com a participao ativa das autoridades locais, as linhas bsicas para a elaborao de projeto destinado a reestruturar os programas do Governo haitiano na rea de sade e articular aes de imunizao e vacinao, em conformidade com as recomendaes da OMS. Dessa misso resultaria o primeiro projeto triangular Brasil-Canad-Haiti, com a participao direta do Ministrio da Sade do Brasil, com aes relevantes na rea da imunizao, 244 que incluem doaes brasileiras de vacinas, cujo valor monta a US$ 600 mil. Trata-se de um projeto de grande porte, portanto, e aparentemente muito bem sucedido at o momento. 4.1.2.3 A triangulao com a Espanha A Espanha e o Brasil vm manifestando interesse de atuar conjuntamente em aes triangulares de cooperao tcnica desde 2003, com base, sobretudo na vasta experincia comum acumulada por ambos os pases em CT na Amrica Latina. A oportunidade adveio, a exemplo da experincia triangular com o Canad, com a crise haitiana, a partir de 2004. Desenhou-se um projeto

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Entre as vrias aes do projeto citem-se o estabelecimento de um sistema moderno de imunizao, inclusive com aes de preveno de doenas imuno-previsveis; a estruturao e informatizao dos sistemas de distribuio e de regulao de estoques de vacinas; e o restabelecimento do calendrio vacinal, com a distribuio de 1,2 milhes de doses de vacinas contra a hepatite B e 500 mil doses de vacina contra a rubola.

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conjunto entre a ABC, a AECI (agncia espanhola) e as autoridades locais do pas caribenho, na rea ambiental. Estabeleceu-se como objetivo a recuperao ambiental de reas florestais degradadas e a promoo do desenvolvimento agro-florestal sustentvel na regio do rio Mapou.245 A ao ultrapassa o escopo ambiental, pois tem componentes de gerao de emprego e renda, uma vez que sua implementao gerar novas oportunidades de trabalho e incrementar as condies e a rentabilidade de empreendimentos de pequenos produtores rurais na regio. provvel que outras iniciativas triangulares com a Espanha venham a ser levadas a cabo no futuro. 4.1.2.4 A triangulao com outros pases Diversos pases desenvolvidos tm manifestado interesse em desenvolver aes de cooperao tcnica conjunta com o Brasil em terceiros pases. Vencidos os maiores impedimentos jurdico-legais, e com os xitos alcanados com a experincia haitiana, nos casos dos arranjos trilaterais com o Canad e a Espanha, a tendncia de expanso da cooperao tcnica triangular, dadas as vantagens evidentes que representa em termos de eficincia, maximizao de esforos, reduo de custos, e como forma de se evitar duplicidade de aes. Com a Alemanha, o Brasil tem procurado identificar frmulas de atuao conjunta, mediante coordenao entre a ABC e a GTZ (agncia alem). Assinou-se Carta de Intenes nesse sentido em 2000. Realizaram-se, nos anos seguintes, misses conjuntas de identificao em Angola e So Tom e Prncipe na rea da sade. Projetos foram delineados, mas ainda no implementados. O Reino Unido tambm se interessou em atuar conjuntamente com o Brasil em cooperao tcnica em terceiros pases. Contatos foram mantidos nesse sentido, no perodo de 2002 a 2003, entre a ABC e o Departamento para o Desenvolvimento Internacional do Foreign Office (DFID). Estabeleceu-se inicialmente, como reas temticas de maior interesse para a ao conjunta, as de meio ambiente e de sade (especialmente DST/

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O projeto tem como metas plantar 200 mil mudas de espcies florestais de rpido crescimento, que possibilitaro a recuperao de 150 hectares de rea degradada do Haiti, alm da capacitao de tcnicos e produtores rurais, com vistas diminuio da presso antrpica sobre os remanescentes de florestas nativas.

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AIDS) e, como possveis alvos das aes, pases da Amrica do Sul (Bolvia, Peru e Equador), alm de Angola e Rssia. Entretanto, a despeito do interesse renovado, no se conseguiu avanar ainda alm de misses exploratrias.246 A Argentina constitui um caso pioneiro de pas em desenvolvimento a empreender aes conjuntas de cooperao tcnica com o Brasil em terceiros pases. O foco tambm foi o Haiti, onde se procura desenvolver projeto de construo de cisternas para a produo de hortalias e outros cultivos, com base nas experincias brasileiro-argentinas no setor. Outros pases, como Frana, Itlia, Noruega, Sucia, Dinamarca e Estados Unidos tm manifestado interesse em iniciar aes conjuntas com o Brasil em pases em desenvolvimento, sobretudo no perodo que sucede ao delimitado na anlise do presente trabalho. As possibilidades parecem promissoras, mas subsistem dificuldades no campo jurdico-legal, sobretudo nas questes de execuo financeira e oramentria no exterior, da mesma forma que ocorre em relao s aes de CTPD bilateral, como se viu no captulo 2. 4.1.3 A cooperao tcnica triangular com organismos internacionais A cooperao tcnica horizontal, na modalidade triangular, envolve tambm agncias e organismos internacionais, conforme j mencionado anteriormente. No se trata apenas dos esquemas de cooperao triangular tradicional dos anos 1980 e 1990, em que os organismos internacionais atuavam antes como co-financiadores do que como coexecutores da cooperao, por conta da insuficincia de recursos da CTPD brasileira. A triangulao com agncias multilaterais ressurgiu, em novas bases, a partir de 2002, mediante um mecanismo de atuao verdadeiramente conjunta. Iniciou-se com o FNUAP, naquele ano, para se estender a outros parceiros multilaterais, em especial, a partir de 2004.

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Uma misso prospectiva de tcnicos russos, organizada em conjunto pela ABC e o Ministrio da Sade, de um lado, e pelo DFID e o Conselho Britnico, de outro, veio ao Brasil para conhecer a experincia nacional em matria de DST/AIDS, em junho de 2003. Fonte: (BRASIL, 2004a).

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4.1.3.1 A triangulao com o FNUAP O Brasil e o Fundo das Naes Unidas para Populao (FNUAP) acordaram, em 2002, entendimento, no mbito do programa do organismo para o Brasil, para viabilizar mecanismo de cooperao tcnica conjunta SulSul. Trata-se do Subprograma de Cooperao Sul-Sul, que procura atender demandas especficas de pases em desenvolvimento em aes que contam com a participao conjunta do Brasil (sob coordenao da ABC) e do FNUAP, no perodo 2002-2006. O mecanismo de triangulao se valeu da experincia brasileira no equacionamento de problemas comuns aos pases em desenvolvimento, e previu aporte financeiro compartilhado para cobrir os custos das aes. Pases da Amrica Latina e Caribe, bem como os da frica de lngua portuguesa e Timor-Leste so os parceiros pr-definidos para projetos e atividades nas reas de populao e desenvolvimento, sade reprodutiva e DST/AIDS. O primeiro resultado dessa cooperao triangular foi a realizao de um Workshop Internacional de Cooperao Tcnica Sul-Sul ABCFNUAP, em Braslia no final de 2002, com a presena de dez participantes de pases latino-americanos e do Caribe. Procurou-se identificar e analisar demandas e ofertas de cooperao tcnica de interesse comum, com o objetivo de promover capacitao de recursos humanos nas reas demandadas, compartilhar experincias bem-sucedidas, assim como estimular a transferncia de conhecimento emprico brasileiro e estabelecer vnculos importantes entre pases com diversos nveis de desenvolvimento relativo. As aes iniciais foram definidas, em 2004, para o Paraguai (Curso de Anlise Scio-demogrfica), Equador (misso na rea de Apoio a Polticas de Gnero e de fortalecimento dos Direitos Polticos das Mulheres) e Haiti (misso de prospeco na rea de combate violncia de gnero). O programa triangular do Brasil com o FNUAP em outros pases representa mecanismo inovador em termos de ao conjunta entre pases em desenvolvimento e organismo multilateral na cooperao tcnica horizontal. Os elementos de inovao so os custos compartilhados e o amplo processo de coordenao trilateral que envolve o Brasil, o FNUAP e o pas em desenvolvimento parceiro, na identificao das demandas deste ltimo e na implementao das aes.
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4.1.3.2 A triangulao com o Banco Mundial A triangulao entre o Brasil e o Banco Mundial na promoo da cooperao tcnica horizontal iniciou-se nos primrdios da CTPD brasileira, motivada, ento, fundamentalmente por razes de insuficincia de fundos pela parte brasileira. O Banco Mundial era, junto com o BID e outros organismos multilaterais e regionais, uma das mais importantes fontes externas de financiamento da CTPD. Essa modalidade de arranjo triangular tradicional perdeu importncia no perodo posterior a 1997. Com a crise haitiana e o envolvimento do Brasil nos esforos de estabilizao no pas caribenho, no apenas com contingentes militares (MINUSTAH), mas tambm com aportes de cooperao tcnica, o Banco Mundial voltou a atuar em bases renovadas e completamente inovadoras na CTPD brasileira. Assim, uma das aes combinadas entre a ABC e o BIRD, resultou em projeto definido em 2005, na rea de merenda escolar, que atendeu, no primeiro ano de sua execuo, um universo de 17 escolas e 8.830 alunos na regio central do Haiti. Tambm, j no perodo posterior ao intervalo de anlise deste trabalho, aes conjuntas se iniciaram naquele pas na rea ambiental (Programa para Manejo de Resduos Slidos). 4.1.3.3 A triangulao com outros organismos internacionais Houve na dcada de 1990 outros mecanismos de cooperao triangular, muito calcados nas bases tradicionais j referidas, com o objetivo precpuo de financiar ainda que parcialmente aes da CTPD brasileira. Um deles foi com a FAO. O Governo brasileiro e esse organismo firmaram, em 1995, instrumento que viabilizaria a atuao conjunta em CTPD, denominado Acordo Relativo ao Uso de Peritos em Cooperao Tcnica entre Pases em Desenvolvimento, que compreende o apoio financeiro da FAO para atividades de cooperao tcnica horizontal. A ideia era iniciar, assim, um processo de cooperao triangular entre o Brasil, a FAO e pases africanos de lngua oficial portuguesa (PALOP). Entretanto, o mecanismo foi muito pouco utilizado na prtica, sobretudo por questes de custos, uma vez que os estipndios fixados pela FAO mostravam-se muito insuficientes para cobrir as despesas com o deslocamento e alojamento dos tcnicos formadores brasileiros.
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Outro ator importante nessa fase foi o BID, com quem o Brasil assinou em 1996, o Programa Conjunto de Cooperao Tcnica Brasil-BID (PCCT) e que chegou a financiar aes na Amrica Latina e Caribe, sobretudo at 1998. As experincias bem-sucedidas com o FNUAP e, especialmente, os xitos iniciais alcanados pela ao coordenada entre o Brasil e outros pases, de um lado, e com o BIRD, de outro, no mbito da cooperao tcnica com o Haiti tiveram um efeito adicional. Motivaram outros organismos multilaterais a estabelecer contatos com o Brasil com o intuito de identificar possibilidades para atuao conjunta. o caso da UNIDO, da prpria FAO (com interesse em segurana alimentar) e da OIT (com um projeto de combate ao trabalho infantil). 4.1.4 A CTPD mediante arranjos inovadores multilaterais (Fundo IBAS) Outra grande inovao da CTPD brasileira resulta de um mecanismo de concertao com outros dois pases em desenvolvimento tambm emergentes. Trata-se das iniciativas de cooperao horizontal no mbito do Fundo IBAS, em especial para as reas de combate fome e pobreza. A criao do Frum de Dilogo ndia, Brasil e frica do Sul (IBAS), em junho de 2003, decorreu
da percepo de que os interesses, demandas e desejos do Sul no formam a maior parte dos termos da atual ordem internacional, conduzida pelos estados do Norte. (...) Seu objetivo, em primeiro lugar, o de desenvolver um ambiente mais favorvel s respectivas estratgias de insero internacional e, em segundo lugar, buscar uma ampliao do relacionamento econmico-comercial e cientficotecnolgico (ALTEMANI, sem data).

J na primeira reunio Trilateral de Chanceleres do Frum de Dilogo ndia, Brasil e frica do Sul, em 2003, em Braslia, foi constatada convergncia de posies relativas relevncia da Cooperao Sul-Sul como instrumento de promoo do desenvolvimento social e econmico. Tambm foi manifestada a disposio dos trs pases em dar maior impulso no s cooperao entre eles, mas tambm cooperao com outros pases em desenvolvimento.
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A iniciativa para a formao de um fundo fiducirio trilateral, no mbito das Naes Unidas, para o combate fome e pobreza foi anunciada pelo Presidente Lula, durante a 58 Sesso de Abertura da Assembleia Geral da ONU, em setembro de 2003, no que ficou conhecido como Fundo IBAS. O Fundo IBAS nasceu com a misso de contribuir para a adequada implementao dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM), por meio da identificao, desenvolvimento e disseminao, via reproduo, de projetos concretos, que se tenham demonstrado bem-sucedidos na luta contra a fome e a pobreza, no Brasil, na ndia, na frica do Sul ou em quaisquer outros pases em desenvolvimento. Elegeu-se o PNUD como ponto focal para a operacionalizao das iniciativas do Fundo, adotando-se, portanto, as mesmas prticas e mecanismos metodolgicos e de atuao daquele organismo. A ideia reproduzir projetos bem-sucedidos em pases em desenvolvimento, por meio da capacitao, sobretudo institucional, dos pases beneficirios. Qualquer pas em desenvolvimento pode ser beneficiado pelo Fundo IBAS, que administrado pelo Conselho Executivo do PNUD. Dois pases foram os primeiros beneficirios das aes empreendidas pelo Fundo IBAS: a Guin-Bissau e o Haiti. Na Guin-Bissau, est sendo executado programa de apoio ao desenvolvimento da agricultura e da pecuria familiar, com nfase na gerao de renda e combate pobreza. Para o Haiti, foi concebido projeto para a coleta e tratamento de resduos slidos (lixo urbano).247 Ambas as iniciativas parecem ter xito, havendo sido o Fundo IBAS agraciado, em 2006, com um prmio das Naes Unidas para singularizar aes consideradas modelo de implementao de cooperao Sul-Sul.248 As iniciativas do Fundo IBAS tm participao apenas indireta da ABC em sua execuo, reservada mormente ao PNUD, que coordena o programa, mas contam com importante contribuio da agncia, baseada, sobretudo, em seu manancial de experincias acumuladas em CTPD em diversos pases potencialmente beneficirios.

O projeto est sendo executado na favela Carrefour Feuilles, em Porto Prncipe, com a mobilizao de moradores locais, e ademais oferece possibilidade de reintegrao social de parcela da populao (ex-combatentes da oposio) ao mesmo tempo em que gera benefcios em segurana pblica. 248 Segundo matria divulgada pela Agncia Brasil Radiobrs, em20/12/2006.
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4.2 Aspectos comparativos: a CTPD brasileira no mundo Este item tenta situar a CTPD brasileira no plano global, com aspectos comparativos em relao atuao de outros pases em desenvolvimento indutores de cooperao horizontal. No se pretende aprofundar no tema e tampouco analisar detidamente a cooperao tcnica impulsionada por outros pases, mas simplesmente aduzir elementos relevantes que possibilitem verificar a medida da importncia relativa da CTPD brasileira no mundo. 4.2.1 A CTPD no contexto da Amrica Latina Na Amrica Latina, ainda que tenha havido, de um lado, alguma tradio de CTPD (especialmente por parte de Cuba) e, de outro, uma participao crescente, porm mais recente, de outros atores na cooperao tcnica horizontal, o Brasil sem dvida um lder continental nessa matria, conforme se ver. No continente americano, dentre os pases elencados em 1995, pelo Comit de Alto Nvel para a Cooperao Sul-Sul das Naes Unidas, como estratgicos ou pases-chave da CTPD, estavam Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Cuba, Mxico, Peru e Trinidad e Tobago. Nessa relao no se encontrava a Argentina, que despertou um pouco mais tarde para a cooperao horizontal. De qualquer forma, dessa lista sobressaem-se atualmente, alm do Brasil, Cuba, Argentina, Chile, Mxico e Costa Rica. Os demais pases, como o Peru, a Colmbia e Trinidad e Tobago esto ainda em processo incipiente na CTPD, voltada exclusivamente para alguns poucos de seus vizinhos e com aes muito pontuais. Os avanos da CTPD na Amrica Latina ocorreram, sobretudo, a partir dos anos 1990 e no se resumem apenas ao estabelecimento de programas e aes de cooperao horizontal, mas tambm incluem o desenho e criao de agncias e instituies para trtatar especificamente do tema249 (AMADOR, 2001, p. 182).

249 A exemplo da ABC, no Brasil, tambm foram criados o FO-AR (Fondo Argentino de Cooperacin Horizontal), a AgCI (Agencia de Cooperacin Internacional, do Chile), a Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional (da Colmbia), ou a APCI (Agencia Peruana de Cooperacin Internacional).

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4.2.1.1 A Cooperao Sul-Sul de Cuba Cuba um dos pases latino-americanos com maior tradio na Cooperao Sul-Sul. Segundo o governo cubano, o pas tem programas de cooperao Sul-Sul desde 1961 e j estabeleceu aes em nada menos que 154 pases, embora englobe nesse total todas as modalidades de cooperao internacional (tanto aes de cooperao cientfica, educacional, cultural, assistncia financeira doaes , ajuda humanitria e, tambm, de cooperao tcnica). declaradamente no lucrativa e baseada em princpios de solidariedade e, na medida do possvel, com custos compartilhados.250 As reas em que o pas atingiu maiores progressos, sade, educao e esportes, tm sido as de maior concentrao da cooperao cubana. Com vis universalista, a cooperao cubana estaria presente em todos os continentes. Cuba tem experincia tambm em cooperao triangular, na rea de sade. O governo cubano estima que a cooperao prestada em termos de custos totais, de 1961 aos dias de hoje, equivaleria a US$ 2 bilhes. No existe uma instituio centralizada para se ocupar da cooperao internacional em Cuba, cabendo aos ministrios e rgos setoriais do pas atuarem de acordo com a rea demandada.251 Inicialmente, essa cooperao se mostrou marcadamente ideolgica, ao eleger como parceiros recipiendrios pases que nas dcadas de 1960 a 1980 eram considerados alinhados ao campo socialista ou para ele tendiam (Congo, Vietn, Chile, Angola etc.) Essa matriz ideolgica, sempre presente na cooperao cubana, atenuou-se a partir dos anos 1990, com o fim da Guerra Fria. Apesar da importncia inegvel da cooperao internacional de Cuba, ela no se enquadraria exclusivamente na categoria de CTPD, porquanto os elementos de assistncia humanitria, sobretudo, e de cooperao financeira (em doaes e obras), cientfica e tecnolgica prevalecem de forma muito acentuada.252
O Governo cubano admite que a cooperao, maiormente gratuita, em alguns casos, foi objeto de compensao com aportes de petrleo, quando o pas beneficirio da cooperao era grande produtor. 251 Os dados referentes cooperao cubana foram extrados do documento preparado para o Comit de Cooperao Sul-Sul das Naes Unidas, intitulado Cuba y la cooperacin internacional en ciencia y tecnologia, sem data, disponvel em http://www.undp.org.cu/ idh%20cuba/cap6.pdf, consultado em 10/11/2007. 252 Ainda que se admita a correlao existente entre a CT a cooperao educacional e cientfica e tecnolgica, o elemento da capacitao tcnica fica prejudicado no conjunto.
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No possvel estabelecer uma genuna comparao entre a cooperao internacional cubana e a CTPD brasileira, uma vez que os parmetros so completamente distintos. O Brasil no pratica, salvo em raros casos (perdo de dvidas, entre outros253), a cooperao financeira e no atua de modo algum comparvel, na rea da assistncia humanitria, modalidades, que no so objeto de anlise deste trabalho. De qualquer forma, a CTPD brasileira muito mais ampla e diversificada em relao aos temas e reas do conhecimento abarcadas. Por outro lado, Brasil e Cuba, conforme j foi mencionado no captulo segundo, praticam entre si importante cooperao tcnica horizontal recproca. 4.2.1.2 A CTPD da Argentina A Argentina ingressou na CTPD de forma mais gradual e tmida que outros pases-chave (do ponto de vista da cooperao horizontal) do continente, a despeito de ter sido sede da Conferncia da ONU sobre CTPD em 1978. Somente a partir dos anos 1990 a cooperao horizontal argentina ganhou certa densidade e sistematizao, avanando, porm, de forma bastante rpida, tanto em volume de atividades quanto em amplitude geogrfica para se situar entre as primeiras da regio latino-americana (depois da brasileira e da cubana). O governo argentino criou, para tanto, em 1992, um Fundo de cooperao horizontal (FO-AR), adstrito Direo Geral de Cooperao Internacional do Ministrio das Relaes Exteriores. O FO-AR tem utilizado, para sua instrumentalizao e operacionalizao, a colaborao do PNUD, da OEA, alm da OIM (Organizao Internacional para Migraes), cabendo a esta ltima, desde 1993, a administrao financeira do FO-AR. A cooperao horizontal argentina abarca aes de consultoria e envio de especialistas a pases parceiros, capacitao, na Argentina, de tcnicos e recursos humanos dos pases recipiendrios (inclusive por meio de bolsas de estudo) e intercmbio mtuo de conhecimentos e de atividades conjuntas de pesquisa com outros PED. As reas temticas de maior concentrao da CTPD argentina so administrao pblica e gesto da cooperao (27%), educao (20%), agropecuria e desenvolvimento rural (16%), desenvolvimento social e humano (8%), meio ambiente e recursos naturais
Alguma cooperao financeira, na forma de crditos concessionais, com alguns poucos pases, tem sido iniciada mais recentemente, porm em volume muito pequeno ainda.
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(6,5%), justia e direitos humanos (6,5%), sade (5,8%), energia e indstria (5%), entre outros (5,2%). A modalidade de cooperao predominante compreende atividades pontuais, com peso menor para os projetos. Os principais beneficirios da CTPD argentina tm sido pases da Amrica Central e Caribe (em especial, Guatemala, Honduras, Nicargua, Panam, Costa Rica, El Salvador, Repblica Dominicana e Cuba, e, em escala menor, Trinidad e Tobago, Haiti, Jamaica e outros da CARICOM), que concentram 57% das aes. O segundo lugar cabe regio sul-americana (em especial Paraguai, Bolvia, Peru, Equador, Uruguai e Colmbia, e, em escala bem mais reduzida, Venezuela, Chile e Brasil), com 38% das atividades e projetos. A frica (subsaariana Zimbbue, Senegal, Nigria, e setentrional Tunsia, Egito, Marrocos e Arglia), com 2,5%, a Leste Europeu (Ucrnia, Bulgria e Albnia), com 2%, e o Sudeste asitico (Vietn e Tailndia), com 0,5%, recebem o restante das aes, quase que exclusivamente atividades pontuais. Mais recentemente, a CTPD argentina tem procurado conferir prioridade a aes de promoo do desenvolvimento em zonas fronteirias (Bolvia, Paraguai, Uruguai, Chile e Brasil). Tambm tem atuado em esquemas triangulares em terceiros pases, especialmente com o Japo (em moldes semelhantes ao programa de parceria que a JICA mantm com a ABC) e com o Brasil (no Haiti, por exemplo, em aes coordenadas com a ABC). H inteno de incrementar os mecanismos triangulares com outros pases (Espanha, Canad, Itlia) e organismos (IICA e FIDA), com os quais j se firmaram acordos quadro e memorandos de entendimentos.254 4.2.1.3 A CTPD do Chile O Chile montou, a partir de 1990, uma estrutura institucional bem fundamentada para gerir a cooperao tcnica internacional, tanto recebida (CTR) quanto prestada (CTPD), mediante uma agncia prpria (AgCI), autnoma e especializada (primeiro vinculada ao Ministrio do Planejamento,

Fontes: stio da Direccion General de Cooperacin da chancelaria argentina, disponvel em: http://www.cancilleria.gov.ar/portal/seree/dgcin/home.html, e documento sobra a cooperao horizontal argentina, disponvel no stio http://www.cancilleria.gov.ar/portal/seree/dgcin/docs/ odm-foar.pdf, alm do stio do Ministrio da Cincia e Tecnologia argentino, relativo parte de cooperao internacional, disponvel em: http://www.micit.go.cr.cooperacion intl/bilateral argentina.htm, bem como stio do Escritrio da OIM em Buenos Aires, disponvel em: http:// www.oimconosur.org/notas/, todos consultados em 10/11/2007.
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e, desde 2005, adstrita ao Ministrio das Relaes Exteriores), tendo adotado toda uma legislao consistente para os temas tratados. As principais regies e pases beneficirios da cooperao horizontal chilena so Amrica Central (Belize, Guatemala, Costa Rica, Honduras, Nicargua e Panam), Caribe (tanto hispnico quanto anglfono, com Cuba, Repblica Dominicana e os pases da CARICOM, e, mais recentemente, o Haiti), e Amrica do Sul (Bolvia, Colmbia, Equador, Peru, Paraguai, Uruguai e Venezuela). Explora possibilidades de estender a cooperao horizontal ao Sudeste Asitico (muito em funo das relaes chilenas no mbito da APEC). As reas temticas principais de atuao so educao, sade, agropecuria, meio ambiente, desenvolvimento social, administrao pblica e tecnologia da informao. Os instrumentos preferidos de implementao so cursos, seminrios, estgios e bolsas de estudo, misses exploratrias, mini-projetos e consultorias, estes dois ltimos sobretudo em esquemas triangulares. Com a Argentina, o Chile iniciou atividades de cooperao triangular em outros pases.255 4.2.1.4 A CTPD do Mxico A cooperao horizontal mexicana relativamente recente e seu incio institucional data de 1991, com a adoo de um mecanismo de concertao e um programa de cooperao com pases centro-americanos. Em 1998, foi criado o Instituto Mexicano de Cooperao Internacional (IMEXCI), posteriormente extinto, cujas funes passaram Direo Geral de Cooperao Tcnica e Cientfica da Secretaria (Ministrio) das Relaes Exteriores. A CTPD mexicana restrita em termos geogrficos, uma vez que se concentra na Amrica Central (todos os pases da regio) e em alguns do Caribe (Jamaica e Repblica Dominicana). Na Amrica do Sul, h projetos com a Colmbia e a Venezuela (muito em funo do Grupo dos Trs).256 No consta que outros pases recebam cooperao tcnica mexicana. Note-se que Cuba no est, pelo menos atualmente, entre os pases parceiros da CTPD mexicana. No total, os recipiendrios seriam 11 pases da Amrica Latina e Caribe. As reas temticas

255 Fontes: VERGARA, 2005, e stio da AgCI: http://www.agci.cl/cooperacion-internacional, consultado em 10/11/2007. 256 O Grupo dos Trs representou uma tentativa de integrao entre o Mxico, a Colmbia e a Venezuela, mediante um Tratado de Livre Comrcio assinado em 1994. A Venezuela viria a abandonar a iniciativa em 2006, para ingressar no MERCOSUL.

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mais frequentes so meio ambiente, agricultura, sade, administrao pblica, educao, pesca e desenvolvimento social. 257 4.2.1.5 A CTPD da Costa Rica A Costa Rica , na Amrica Central, o pas pioneiro em termos de atuao em CTPD. Por meio da Direccin de Cooperacin Internacional do Ministrio das Relaes Exteriores (enquanto no criada agncia prpria, um dos seus objetivos declarados), instituram-se, a partir de 1995, aes de cooperao tcnica horizontal, baseadas em estgios, cursos de capacitao, bolsas de estudo, oferecimento de consultores. Os temas principais so desenvolvimento social (combate pobreza, igualdade de gnero, programas de gerao de emprego e renda), educao, sade, administrao pblica, justia, promoo do turismo, meio ambiente e recursos naturais. A CTPD costarriquenha congrega 39 entidades pblicas cooperantes (entre ministrios, outros rgos pblicos e instituies de pesquisa). A CTPD funciona com base em um catlogo de ofertas de aes, atualizado periodicamente. Os principais pases beneficirios so: os vizinhos centro-americanos Nicargua, Guatemala, Honduras, Panam e El Salvador; no Caribe, Repblica Dominicana, Cuba e Barbados; na Amrica do Sul, Bolvia, Paraguai e Peru. A Costa Rica j desenvolveu aes de CTPD com a China e o territrio palestino. Trata-se de um esforo notvel em cooperao horizontal, dadas as dimenses e condies especficas da Costa Rica258 Como se pode observar, nenhum dos pases latino-americanos, a no ser Cuba, sob certos aspectos e com as devidas ressalvas j assinaladas, ostenta uma CTPD sequer prxima da cooperao horizontal brasileira. 4.2.2 A CTPD no contexto da sia e da frica Na frica, no h ainda uma presena marcante de pases indutores da CTPD, que apenas comea a despontar. na sia que se situam atores
Fonte: stio da Direccin General de Cooperacin Tcnica y Cientfica de la Secretaria de Relaciones Exteriores de Mxico, disponvel em: http://dgctc.sre.gob.mx/html/coop_cifras/ ft_amelat.html, consultado em 10/11/2007. 258 Fontes: AMADOR, 2001, e stio da Direccin de Cooperacin Internacional do MRE da Costa Rica, disponvel em: http://www.rree.go.cr/cooperacion/index.php?stp=02, consultado em 10/11/2007.
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importantes e tradicionais (como a China e ndia) da cooperao Sul-Sul, ao mesmo tempo em que se multiplicam os novos atores com crescentes e significativas participaes (Coreia do Sul e outros pases do sudeste asitico, sobretudo). 4.2.2.1 A Cooperao Sul-Sul da China A China iniciou suas atividades de cooperao Sul-Sul bastante cedo, logo nos anos 1950, no apenas na CTPD, mas em um conjunto mais amplo de modalidades, da mesma forma que ocorreu com a cooperao cubana. No caso chins, porm, a capacidade de financiamento da cooperao situouse em nveis bem mais elevados. A cooperao chinesa sempre incluiu parcelas substantivas de cooperao financeira (mediante emprstimos concessionais, doaes, cancelamentos de dvidas e obras de infra-estrutura), alm de elementos de ajuda humanitria. A presena da China em aes de cooperao horizontal ultrapassou, desde cedo, as reas de influncia natural no continente asitico (em especial o sul, o leste e o sudeste asitico) para estender-se sobretudo frica (42 pases) e, em menor grau, Amrica Latina. Com discursos fortemente anti-colonialistas, a cooperao chinesa na frica teve desde o incio motivaes poltico-estratgicas muito fortes (especialmente por conta da importncia do voto africano nas Naes Unidas e da poltica de uma s China), acrescidas posteriormente de interesses marcadamente econmicos e comerciais (necessidade de acesso a fontes energticas e desejo de expanso comercial). As reas temticas de atuao da cooperao chinesa so vastas e compreendem agricultura, recursos minerais, pesca, indstria, energia, transportes, sade, habitao e urbanismo, educao, meio ambiente e promoo comercial, entre outras. Na rea especfica de CTPD, a cooperao chinesa tambm robusta. A China tem, desde 1995, 20 centros regionais estabelecidos em seu territrio para a difuso da cooperao tcnica horizontal, em estreita colaborao com o PNUD. Vrios rgos e entidades atuam na cooperao horizontal.259 Os princpios declarados da cooperao chinesa so igualdade e mtuo benefcio, ausncia de condicionalidades polticas e econmicas (neste caso,
O Conselho chins para a Cooperao Internacional, o Centro Internacional chins para o Intercmbio Econmico e Tcnico, o Escritrio Estatal de Especialistas Estrangeiros (EEEE), e a Academia de Cincias da China, entre outros.
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a prtica costuma desmentir o discurso) e a sinceridade (uma variante da solidariedade, com crtica implcita s supostas segundas intenes da cooperao tradicional Norte-Sul). Mais recentemente, em vista do rpido crescimento chins, Pequim tem expressado preferncia por mecanismos de cooperao econmica, em detrimento do aumento da cooperao tcnica e cientfica, de modo a promover o intercmbio comercial e de investimentos com os parceiros.260 4.2.2.2 A Cooperao horizontal da ndia A cooperao horizontal da ndia se estruturou a partir de 1964, quando o Governo indiano pretendeu estabelecer um padro de aes que fosse alm da modalidade de concesso de bolsas de estudo a estudantes de pases asiticos e africanos, j existente desde os anos 1950. Foi criado, ento, o Programa Indiano de Cooperao Tcnica (ITEC), no mbito do Ministrio dos Negcios Exteriores. Desde ento, 140 pases da sia, Leste Europeu, frica e Amrica Latina se beneficiaram de aes e atividades da CTPD indiana. Em 1998, a ndia contabilizava nada menos do que 10 mil bolsas de estudo concedidas e o envio ao exterior de 500 especialistas e consultores para cooperar em diversas reas como indstria, transportes, telecomunicaes, sade, agricultura, educao, tecnologia da informao, energia, entre outras. A cooperao horizontal indiana inclui fortes elementos de cooperao cientfica e tecnolgica (com nfase nas reas de energia nuclear, aeroespacial, TI e energias renovveis). Muitos programas de CTPD indianos procuraram aproveitar os mecanismos multilaterais da ONU, sobretudo do PNUD, para sua divulgao e parte da operacionalizao. Entre os projetos de destaque, citem-se o da transferncia de tecnologia em energia solar, para pases da frica (Egito e Senegal, entre outros) e Oriente Mdio (Sria), e de transportes ferrovirios, estes desenvolvidos em mais de 14 pases, mormente africanos (Botsuana, Gana, Moambique, Nigria, Tanznia, Zmbia e Zimbbue). H muitos projetos e atividades em reas diversas (energia,

Fontes: SHELTON, 2005, alm do stio do Ministrio dos Negcios Estrangeiros da China, disponvel em: http://www.fmprc.gov.cn/eng/wjb/zzjg/zcyjs/xgxw/t24932.htm, bem como stio da ONG Open Democracy, disponvel em http://www.opendemocracy.net/globalization-G8/ south_2658.jsp, e stio http://www.ecdc.net.cn/en/about/Default.asp, todos consultados em 11/11/2007.
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agricultura, transportes) com os pases vizinhos do sul da sia (Nepal, Buto e Bangladesh, sobretudo). A cooperao Sul-Sul indiana tambm tem elementos de cooperao financeira, com objetivo de expandir suas potencialidades comerciais na sia e na frica (parte dos emprstimos concessionais oferecidos vinculada a aquisies de produtos indianos).261 H duas caractersticas comuns cooperao tcnica horizontal chinesa e indiana, e se referem, em primeiro lugar, relutncia de ambos os pases em divulgar dados completos sobre a cooperao tcnica prestada, sobretudo no que diz respeito aos custos implicados. E, em segundo lugar, referem-se aos custos menores, pelo menos at o ano 2003, das consultorias e atividades de capacitao oferecidas, muito em funo dos baixos salrios vigentes nesses pases para os profissionais qualificados e com frequncia utilizados na CTPD (DEGNBOL-MARTINUSSEN, 2004, p. 64).262 4.2.2.3 A cooperao horizontal da Coreia do Sul A Coreia do Sul hoje um dos pases ditos emergentes com contribuies mais significativas no campo da cooperao Sul-Sul, em geral, e da CTPD em particular. O pas orgulha-se de haver podido fazer uso eficiente e efetivo de toda a cooperao e ajuda externa recebida entre os anos 1950 a 1970, sobretudo das agncias multilaterais, dos Estados Unidos e do Japo, que teriam contribudo para um perodo de crescimento contnuo ( exceo de um interregno em decorrncia da crise financeira asitica de 1997-98). Havendo aderido, em 1996, OCDE (mas no ao CAD263), a Coreia do Sul procurou atender a demandas de cooperao de parte de outros PED, interessados em conhecer as razes do rpido progresso sul-coreano. A CTPD sul-coreana, segundo dados do Governo do pas, se iniciou timidamente nos anos 1970, com atividades pontuais e somente ganhou certa consistncia a partir de 1982, com o Programa de Intercmbio para o Desenvolvimento Internacional, que inclua treinamentos, seminrios e consultorias. Com o xito e o crescimento do programa, o Governo sulFontes: PARTHASARATHI, 2000, BROWNE, 2006, p. 126, e MANNING, 2006, p. 377. Por conta desses custos baixos h pases desenvolvidos que recrutam consultores indianos para prestar cooperao em terceiros pases em desenvolvimento. 263 A Coreia do Sul prefere no aderir ao CAD, ao que parece, entre outros fatores, por considerar que mais vantajoso apresentar-se como um dos pases indutores da cooperao Sul-Sul e no ficar submetida s regras do clube dos doadores.
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coreano estabeleceu um Fundo de Cooperao e Desenvolvimento Econmico, para a cooperao financeira, em 1987 e, em 1991, criou a Agncia Coreana de Cooperao Internacional (KOICA). Em 1999, foi institudo em Seul o Centro de Treinamento e Cooperao Internacional (ICTC), especfico para a CTPD. As principais reas temticas cobertas so educao, sade, agricultura e desenvolvimento rural, tecnologia da informao, administrao pblica, indstria e energia, comrcio e finanas. A rea geogrfica de atuao primordial da cooperao horizontal sul-coreana a regio da sia-Pacfico, em proporo majoritria (60% do volume). Entre os principais beneficirios dessa regio esto a China, todos os pases da ASEAN, pases do sul da sia, como Bangladesh, Paquisto e Nepal, alm do Afeganisto e da Monglia. Mas a cooperao sul-coreana no est apenas em sua rea de vizinhana. Faz-se presente tambm na Amrica Central (vrios pases) e na Amrica do Sul (Paraguai e Peru), com cerca de 12% do total. Em seguida, vem a frica, com 10% do volume da cooperao distribuda em crescente nmero de pases africanos. No Oriente Mdio, a cooperao sul-coreana atua em pases como Egito e Ir, e no territrio palestino. Na sia Central e Leste Europeu, est presente sobretudo nas antigas Repblicas soviticas. Parte substancial da cooperao da Coreia do Sul destinada Coreia do Norte, mas no ingressa nas estatsticas, por no ser considerada pelas autoridades sul-coreanas como cooperao internacional. Embora a cooperao tcnica horizontal sul-coreana no seja formalmente vinculada ao comrcio, , entretanto, fortemente motivada pela necessidade de expanso comercial, sobretudo em sua vizinhana, e pelo desejo de presena global.264 4.2.2.4 Outros indutores de CTPD na sia A Tailndia, a Malsia e Cingapura tambm atuam na CTPD, porm praticamente restritas ao nvel regional (pases da ASEAN e, em menor escala, de outras regies da sia). A Tailndia conta com agncia prpria de cooperao internacional (TICA), com um oramento para a CTPD de US$ 6 milhes anuais, trabalha em estreita coordenao com o PNUD e desenvolve
Fontes: BROWNE, 2006, p. 125, e stio da Agncia Coreana de Cooperao Internacional (KOICA), disponvel em: https://www.koica.go.kr/english/, consultado em 11/11/2007.
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aes triangulares com o Japo em terceiros pases. A Tailndia e a Malsia combinam em sua cooperao Sul-Sul, elementos preponderantes de cooperao econmica e financeira, muitas vezes atados ao comrcio.265 Por fim, embora se considere um pas europeu, a Turquia, cuja maior parte do territrio se encontra no continente asitico, classificada, pela ONU, como um dos pases-chave na rea da cooperao horizontal. Com agncia prpria, criada em 1992, a TIKA (Agncia Turca para a Cooperao Internacional e Desenvolvimento), a Turquia coopera com 37 pases266 e mantm escritrios em mais de 20. Entretanto, combina modalidades diversas de cooperao, mas com preponderncia da cooperao financeira e ajuda humanitria.267 4.2.2.5 A CTPD no contexto africano Na frica, os pases com maior experincia em CTPD so Egito, Tunsia, Nigria e Gana. A atuao desses pases na cooperao horizontal , porm, modesta em volume e diversidade temtica e geograficamente restrita vizinhana imediata. A frica do Sul, entretanto, que no constava da lista de pases-chave do Comit de Cooperao Sul-Sul de 1995, tem despertado recentemente e de forma ativa em iniciativas na rea, sobretudo no continente africano. Possuidor de grande potencial, o pas dispe de recursos e crescente expertise, mas ainda no tem uma cooperao tcnica horizontal de peso. 4.2.3 Consideraes comparativas com a CTPD brasileira Com base nos relatos acima e breves anlises das experincias globais com a CTPD, pode-se chegar a algumas consideraes preliminares em termos comparativos em relao CTPD brasileira. Um estudo de maior profundidade a esse respeito requereria uma pesquisa mais abrangente (talvez uma dissertao especfica), o que no se aplica ao contexto deste trabalho.

Fontes: BROWNE, 2006, p. 126, e stio do PNUD sobre a contribuio tailandesa para os ODM, disponvel em: http://www.undg.org/archive_docs/6597-Thailand_MDG_ Goal_8_Report.pdf, consultado em 11/11/2007. 266 Sobretudo asiticos (mormente da sia Central Cucaso e Oriente Mdio), africanos (especialmente islmicos), e europeus (mormente os do leste e dos Blcs), 267 Fonte: stio da TIKA, disponvel em http://www.tika.gov.tr/EN/Default.ASP, consultado em 10/11/2007.
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Se no mbito latino-americano a CTPD brasileira no tem praticamente paralelos, ela se situa muito bem no plano global, pelas razes que se exporo em seguida. Na sia (nica regio que rivaliza com a Amrica Latina em CTPD), para mencionar pases que atuam alm do mbito regional estrito, h atores com forte tradio na cooperao Sul-Sul (China e ndia). E h um ator relativamente novo e de importncia crescente: a Coreia do Sul. A tendncia desses pases, no entanto, de atribuir maior importncia cooperao econmica e financeira, com propsitos marcadamente comerciais. De fato, a cooperao tcnica fica em segundo plano no conjunto da cooperao Sul-Sul dos pases asiticos que a praticam. No caso brasileiro, no h praticamente componentes de cooperao financeira na cooperao horizontal.268 A cooperao horizontal do Brasil est muito bem situada no contexto internacional, em funo dos seguintes critrios: a) sua relativa tradio (iniciou-se nos anos 1970, quando pouqussimos pases em desenvolvimento se aventuravam nesse campo); b) volume de aes (os 540 projetos e atividades identificados, apenas no perodo de estudo deste trabalho, so um elemento quantitativo indiscutvel); c) densidade relativa das aes (nmero elevado de projetos em relao a atividades pontuais); d) amplitude e variedade temtica (atua em inmeras reas do conhecimento); e) abrangncia geogrfica (est presente em trs continentes: Amricas, frica e sia); f) carter no comercial (cooperao no vinculada a condicionalidades comerciais); g) organicidade (est estruturada, ainda que com as limitaes j referidas, em bases metodolgicas internacionalmente utilizadas); h) capacidade de mobilizao e de articulao interna (com as entidades nacionais cooperantes); e i) projeo e visibilidade ( crescentemente reconhecida no plano internacional, inclusive em decorrncia das modalidades de cooperao triangular, regional e inovaes como o Fundo IBAS).
Na realidade, j comearia a haver uma tendncia, muito incipiente ainda, de atuao do Brasil em cooperao econmica e financeira, sobretudo no mbito da Amrica do Sul, com os projetos de infra-estrutura regional e, no Haiti, em que houve doaes financeiras para contribuir com o processo eleitoral do pas.
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Observe-se, a esse respeito, o Anexo XVIII, com a Tabela 21, que tenta estabelecer um quadro comparativo com base nesses critrios. Em suma, com base em todos esses parmetros, pode-se afirmar que em uma lista hipottica dos cinco pases do mundo em desenvolvimento com importante contribuio na CTPD, a referncia ao Brasil tem que estar necessariamente presente, junto com a China, a ndia e, talvez, a Coreia do Sul e Cuba.

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Captulo 5 A CTPD e a Poltica externa brasileira: O vis estratgico e a efetividade instrumental

Neste captulo, se analisar a CTPD no contexto da diplomacia brasileira e da poltica externa. O objetivo verificar as dimenses estratgicas e polticas da CTPD brasileira. Especial ateno ser dada identificao do papel da cooperao tcnica horizontal nas diretrizes da PEB, sobretudo no mbito do discurso diplomtico, mas tambm na inter-relao entre esse discurso e a prtica da CTPD, no perodo 19952005. Tambm se analisaro os critrios e prioridades estabelecidos na alocao da cooperao tcnica horizontal e sua distribuio segundo parmetros polticos e geogrficos. Tentar-se-, ainda, verificar a existncia de estratgias e programas pr-definidos de atuao e o papel, tambm presente, das circunstncias da agenda diplomtica e do contexto poltico bilateral na definio das aes de CTPD. A CTPD apresenta tambm importante interface interna. A condio de pas em desenvolvimento do Brasil e seu quadro social pleno de carncias tornam necessria a assimilao da cooperao horizontal pela sociedade, em vista dos constrangimentos criados pelas limitaes de recursos, ainda que seja a CTPD uma modalidade de cooperao com custos relativamente baixos. Por fim, ser analisada a efetividade instrumental da CTPD brasileira na ao diplomtica do Brasil.

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5.1 A CTPD na Poltica Externa Brasileira Para situar a CTPD no contexto da diplomacia brasileira e da ao poltica, necessria a anlise de sua presena no plano do discurso e da ao diplomtica. Para tanto, h que se situar, no perodo delimitado, os principais contextos e diretrizes da poltica exterior vigente e verificar a medida da insero da CTPD nesses pressupostos. 5.1.1 Pressupostos e diretrizes bsicas da PEB no perodo 1995-2005 No se far uma anlise aprofundada da poltica externa brasileira no perodo. Procurar-se-, ao invs, situar a PEB nos seus parmetros gerais, apenas como instrumento de anlise da correlao da ao externa com a cooperao tcnica horizontal, sem entrar em maiores valoraes sobre a poltica externa. Trata-se de sintonia com os objetivos deste trabalho, que no se confundem, de forma alguma, com a anlise intrnseca e detalhada da poltica externa brasileira no perodo em estudo. A anlise envolve a poltica externa nos dois mandatos do Presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e no primeiro mandato do Presidente Luiz Incio Lula da Silva (2003-2006). 5.1.1.1 Principais diretrizes da PEB no perodo FHC (1995-2002) As diretrizes da poltica externa do Governo Fernando Henrique Cardoso, nos dois mandatos (1995 a 2002), seguiram, em linhas gerais, parmetros tradicionais da diplomacia brasileira: o primado do direito internacional, os princpios da soluo pacfica de controvrsias, da no interveno, da autodeterminao dos povos e a busca pragmtica dos interesses nacionais (VIGEVANI, 2003). So temas basilares e recorrentes na histria diplomtica brasileira e se prestam a adaptaes necessrias de acordo com circunstncias especficas. Nas palavras do ex-Chanceler Luiz Felipe Lampreia,
invocar tais princpios no equivale a afirmar que os mesmos sejam hoje utilizados da mesma forma como no passado (LAMPREIA, 1998, p. 11).

Segundo o Embaixador Seixas Corra, ex-Secretrio-Geral do Itamaraty durante parte do segundo mandato de Cardoso, poder-se-iam singularizar dois elementos essenciais na tradio diplomtica brasileira presentes tambm no
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Governo FHC: a determinao de contribuir para o desenvolvimento nacional e o propsito de construir uma relao positiva com os vizinhos da Amrica do Sul.
A Amrica do Sul tornou-se, assim, a regio do mundo em que convergem, com graus de intensidade bastante equilibrados, as duas prioridades que resumem a essncia da tradio diplomtica brasileira: a defesa da paz e da estabilidade e a busca de parcerias externas que contribuam para o desenvolvimento nacional (SEIXAS CORRA, 2000).

Entretanto, fatores internos relevantes, que representaram alterao de padres histricos anteriores a 1990, exerceram grade influncia na conduo da poltica externa. Trata-se da trade democracia, estabilidade monetria e liberalizao econmica (esta ltima inclua abertura comercial, desregulamentao e privatizaes), que foi utilizada, em certo sentido, como balizamento da ao externa, na medida em que, no entender dos condutores da ao externa, conferiria maior legitimidade ao Brasil no cenrio internacional. Coadjutores dessa legitimidade seriam os temas que o Pas abraou, desde o fim da Guerra Fria, assumindo-os como tambm seus: direitos humanos, desenvolvimento sustentvel (com nfase na preservao ambiental), e no proliferao nuclear. Nas palavras do ex-Chanceler Lampreia (1995-2001),
os dados bsicos de nossa presena internacional neste momento, dados que desejamos permanentes, definitivos, so a democracia e a estabilidade econmica (...) no plano poltico, a valorizao internacional da democracia, dos direitos humanos, do desenvolvimento sustentvel. No plano econmico, a estabilidade e a tendncia de liberalizao comercial, que o Brasil passou a seguir desde o incio dos anos noventa (LAMPREIA, 1998).

O Embaixador Gelson Fonseca Jr.269 defende a posio de que, a partir dos anos 90, em decorrncia das transformaes ocasionadas no cenrio
O Embaixador Gelson Fonseca Jr, diplomata de carreira, foi Assessor Diplomtico da Presidncia da Repblica (1995-1998), Representante do Brasil na ONU (1999-2002), e reconhecido por sua contribuio intelectual na rea das Relaes Internacionais no Brasil.
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internacional com o fim da polarizao Leste-Oeste e a acelerao do processo de globalizao, foi necessrio introduzir na equao elementos de inovao. A ideia era substituir a agenda reativa da poltica externa brasileira at o final da Guerra Fria. Essa agenda teria sido dominada pela lgica da autonomia pela distncia (entendida como distncia dos temas polmicos para resguardar o Pas de alinhamentos indesejveis) e foi substituda, a partir dos anos FHC, por uma agenda internacional pr-ativa, assentada na lgica da autonomia pela participao (FONSECA, 1998). O termo adotado pelo Itamaraty poca foi parecido: autonomia pela integrao. Essa autonomia se daria, entre outros elementos, pela participao ativa na agenda internacional com o desejo de nela exercer algum tipo de influncia, mediante uma adaptao criativa diante de um ambiente internacional desfavorvel, contra o qual a diplomacia deveria atuar no longo prazo. Em seu discurso de posse, em 1995, o Presidente Cardoso afirmava a necessidade de mudanas que garantissem uma participao mais ativa do Brasil no mundo, destacando o objetivo de influenciar o desenho da nova ordem (...) e a necessidade (...) de atualizar nosso discurso e nossa ao externa. (apud VIGEVANI, 2003). Era preciso atuar em consonncia com o mainstream internacional, evitando o isolamento do Pas, em expresso cara ao exChanceler Luiz Felipe Lampreia. Outra caracterstica dessa opo pelo mainstream seria um baixo perfil nas articulaes polticas terceiromundistas (LIMA, 2003). Era visvel a alterao de rota da poltica externa brasileira que se iniciou, na verdade, em 1990, no Governo Collor de Mello, com as primeiras iniciativas de abertura e desregulamentao econmica, baseadas em pressupostos ditos neoliberais e no chamado Consenso de Washington. Essa alterao resultou no abandono do paradigma anterior do Estado Desenvolvimentista (CERVO e BUENO, 2002). Ao mesmo tempo, imprimiuse perfil marcadamente econmico na definio da agenda externa (BERNALMEZA, 2002, p. 63), embora se tenham mantido outros fundamentos tradicionais da diplomacia histrica. Na linha de atuao proposta durante o perodo FHC, o Brasil tinha interesses globais e deveria encontrar, no campo econmico, frmulas de insero competitiva no cenrio mundial, investindo no fortalecimento da integrao regional (MERCOSUL) como plataforma preferencial, mas no nica, dada sua condio de global trader. Seria tambm inteno (no declarada) da diplomacia de FHC obter para o Brasil o reconhecimento
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internacional de sua condio de potncia mdia (BERNAL-MEZA, 2002). Se essa inteno no era declarada, havia, entretanto, uma preocupao explcita com a aquisio de credibilidade para o Pas no cenrio externo, que foi perseguida com esforos de aproximao ao mainstream internacional, entre outros instrumentos.270 Os eixos centrais de atuao da PEB nos dois mandatos de FHC poderiam ser concentrados (com evidente risco de simplificao) na ateno prioritria ao fortalecimento do MERCOSUL (que pressupe ateno especial s relaes com a Argentina) e, sobretudo no segundo mandato, nas relaes com a Amrica do Sul; na tentativa de aproximao poltica com os Estados Unidos; na preservao e ampliao do dilogo com a Unio Europeia e com o Japo; na ampliao das relaes bilaterais para alm dos parceiros tradicionais, com a incluso prioritria de pases emergentes como China, ndia, Rssia e frica do Sul, com os quais se procurou estabelecer formas polticas e estratgicas de cooperao; na defesa da democracia no campo internacional; na participao ativa em iniciativas multilaterais, e, nesse mbito, na adeso aos regimes multilaterais diversos, entre os quais o de no proliferao nuclear (de que constitui ilustrao significativa a assinatura do TNP, em 1998); na defesa da reforma das Naes Unidas e, no seu bojo, na candidatura brasileira a uma vaga permanente no Conselho de Segurana; na crtica aos regimes financeiros internacionais e volatilidade dos capitais especulativos; na relao com Portugal e com os pases africanos da CPLP (ainda que, no conjunto, a poltica africana tenha permanecido em segundo plano na PEB); e, no restante da Amrica Latina, nas relaes com Cuba e com o Mxico. (VIGEVANI, 2003 e BERNAL-MEZA, 2002). No segundo mandato de Cardoso, diante das crises recorrentes no sistema financeiro internacional (Rssia, Sudeste Asitico) e das dificuldades encontradas na tentativa de insero internacional do Pas, uma imagem incorporou-se ao discurso diplomtico, a da globalizao assimtrica. Entendiam os formuladores da PEB, poca, que a assimetria do processo globalizador mostrava-se especialmente perversa com os PED, contra a qual havia que buscar frmulas inovadoras para corrigi-la, tornando a globalizao mais solidria.
Tal alterao de rota na PEB no ocorreu sem crticas uma das mais brandas classifica a proposta de maior insero internacional do Brasil no perodo FHC como insero limitada (BERNAL-MEZA, 2002, p.64).
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5.1.1.2 As principais diretrizes da PEB no primeiro mandato de Lula (2003-2006) No primeiro mandato do Presidente Lula no houve alteraes substanciais das linhas tradicionais da ao diplomtica brasileira. Os mesmos princpios basilares da poltica externa brasileira foram mantidos: defesa da soluo pacfica de controvrsias, autodeterminao, no interveno, primado do direito internacional, igualdade entre os Estados e busca do interesse nacional de forma pragmtica. Tampouco se alteraram de forma substantiva dois dos trs pilares adicionados pela diplomacia de FHC: democracia e estabilidade macroeconmica, que continuaram a ser defendidos interna e externamente (at mesmo como interface de continuidade das condies de governabilidade), embora com muito menor protagonismo na agenda externa. J o terceiro pilar liberalizao e abertura econmica foi obliterado. Primeiro, por sua conexo implcita com as privatizaes, criticadas pelo PT e pelas correntes que apoiaram a candidatura de Lula e, de certa forma, descontinuadas ou no retomadas no novo Governo. E segundo, porque, no entender, no somente dessas correntes, mas da prpria direo do MRE, o tema da liberalizao conteria possveis efeitos restritivos sobre as opes internas de desenvolvimento e por isso deixou de constituir elemento de referncia especfico da ao externa. De fato, a poltica externa de Lula tem procurado
no se engajar em demandas de liberalizao que possam representar comprometimento do que foi chamado de capacidade nacional de estabelecer polticas nacionais e setoriais de desenvolvimento e de autonomia tecnolgica (ALMEIDA, 2004).

A autonomia pela integrao da era Cardoso foi substituda pelo termo presena soberana. Implcita nessa substituio a tentativa de resgatar o conceito de soberania nacional, algo matizado durante a era FHC, e de conferir poltica externa um carter mais altivo e ativo, para usar expresses caras ao Chanceler Amorim. Portanto, uma insero menos preocupada com o mainstream internacional, ainda que essas diferenas comportem elementos tanto de retrica como de prtica. A presena soberana incorporaria ao menos quatro elementos: perspectiva humanista da ao externa, afirmao
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nacional, reconstruo da autoestima do povo e recuperao da funo indutora do Estado no desenvolvimento econmico, em especial, no progresso social e na diminuio das desigualdades sem que isso significasse renncia estabilidade econmica e ao reconhecimento do papel das foras de mercado. (LIMA, 2003, e CERVO, 2006). Para garantir tal presena soberana na lgica da PEB do Governo Lula, o Brasil deveria contar com uma base regional slida, consubstanciada na Amrica do Sul e cujo ncleo duro seria o MERCOSUL (SOUTO MAIOR, 2004). Quanto a esse aspecto especfico (importncia e prioridade conferidas Amrica do Sul), no h diferenas substantivas de enfoque em relao ao Governo anterior, e se poderia afirmar mesmo que existe continuidade, embora se possam identificar talvez variantes em relao ao grau e intensidade dos objetivos perseguidos. De qualquer modo, com o caveat de que no se trata de um exerccio exaustivo, os eixos centrais de atuao da PEB no Governo Lula poderiam ser condensados nas seguintes metas: revitalizao e ampliao do MERCOSUL; intensificao das relaes com a Amrica do Sul; aumento da presena e da cooperao com os pases africanos (no s lusfonos), com o resgate do papel tradicional da frica na poltica externa brasileira; busca de relaes maduras com os Estados Unidos; perseguio do dilogo e da aproximao com pases do Sul, sobretudo com potncias regionais como a China, ndia, Rssia e frica do Sul, mas tambm em outras reas (Oriente Mdio, e pases rabes, por exemplo); prosseguimento na defesa da reforma das Naes Unidas, com a proposta de ampliao do nmero de membros permanentes no Conselho de Segurana e postura mais assertiva da candidatura do Brasil nesse contexto; prosseguimento e intensificao da participao nos foros multilaterais, sobretudo econmicos (OMC, negociaes sobre a ALCA e bi-regionais MERCOSUL-UE), com a articulao de coalizes com pases emergentes (G-20), com vistas defesa de interesses comuns. Segundo Maria Regina S. de Lima,
a principal mudana do projeto internacional do governo Lula de perspectiva, de viso da ordem internacional que o informa, uma vez que assume a existncia de brechas para uma potncia mdia como o Brasil, que, por via de uma diplomacia ativa e consistente, podem at ser ampliadas. (LIMA, 2003).
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Para tanto, a diplomacia do Governo Lula, tem sido executada com inegvel intensidade pelo prprio Presidente (que, no entanto, recusa o rtulo de diplomacia presidencial, associado ao Governo anterior) e pelo Chanceler Celso Amorim e seus colaboradores diretos. Basta observar o expressivo compndio de aes, visitas, eventos, tanto de carter bilateral quanto multilateral, executadas no primeiro mandato. Nas palavras de Paulo Roberto de Almeida, essa diplomacia
traz a marca de um ativismo exemplar, evidenciado em dezenas, ou mais propriamente centenas, de viagens e visitas bilaterais do chefe de governo e seu chanceler, no Brasil e no exterior, ademais da intensa participao, executiva e tcnica, em quase todos os foros relevantes (ALMEIDA, 2004).

Outra diferena de intensidade visvel do Governo Lula em relao ao Governo FHC refere-se aproximao com grandes pases do Sul, iniciada no Governo anterior. O Governo Lula tratou de fomentar uma coordenao mais estreita com esses PED de especial expresso econmica e geopoltica, baseada sempre que possvel em objetivos multilaterais concretos. De fato, buscou-se estabelecer com essas potncias mdias emergentes um grande arco de alianas estratgicas. Evidncias nesse sentido so: a formao do IBAS ou G3, com a frica do Sul e a ndia; e a criao, muito por iniciativa brasileira, do G20, com seus avanos no mbito das negociaes comerciais multilaterais (ibidem). Por fim, como elemento distintivo e singular, expresso maior do humanismo da poltica externa de Lula, cite-se a adoo pelo Presidente da Repblica do tema do combate pobreza e fome, no somente no mbito domstico, mas tambm na arena internacional. Tal atitude no constitui apenas exerccio retrico, mas contm formulaes concretas para seu encaminhamento e adoo, mediante articulaes com o Norte (Frana, Espanha) e com o Sul (ndia, frica do Sul, Chile). 5.1.2 A CTPD no discurso diplomtico brasileiro (1995-2005) O termo cooperao tcnica internacional ocupa espao muito exguo no discurso diplomtico brasileiro, at mesmo em dissonncia com a presena real da cooperao tcnica (recebida e, sobretudo, prestada) na realidade das relaes externas do Pas.
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A razo principal estaria ligada tradio da poltica externa brasileira de adotar para o termo cooperao internacional certa abrangncia e complexidade, de modo a que se possa mesmo intercambi-lo com a prpria noo e essncia da poltica externa brasileira. Essa a posio esposada por Amado Cervo (CERVO, 1994, p. 42). De fato, verificam-se no discurso diplomtico brasileiro referncias dispersas expresso cooperao internacional, quando, na verdade, o que se pretende muitas vezes aludir a polticas de concertao, dilogo e aproximao com outros pases, tanto no nvel bilateral, como, especialmente, no multilateral. Nada h de objetvel nessa frmula, j que a cooperao internacional, lato sensu, pressupe tudo isso. Entretanto, com tal abrangncia e disperso, a cooperao internacional para o desenvolvimento (suas diferentes modalidades e, mais especificamente, a cooperao tcnica horizontal) fica eclipsada como termo referencial especfico. Na anlise do discurso diplomtico relativo ao perodo delimitado (19952005) percebe-se que so raras as referncias cooperao tcnica brasileira e mais ainda CTPD. A exceo estaria obviamente nos textos utilizados e pronunciados por dirigentes da ABC e, mais recentemente, no mbito da Subsecretaria-Geral de Cooperao, criada em 2004, rgos que se ocupam do tema, seno de forma quase exclusiva, ao menos, preponderante. Entretanto, a referncia genrica cooperao Sul-Sul no discurso diplomtico um pouco mais frequente. No est desprovida, no entanto, da abrangncia e disperso j mencionadas, pois induz muitas vezes a outros aspectos da poltica externa, como a busca de aproximao e concertao com pases em desenvolvimento com vistas a objetivos outros que no apenas a cooperao para o desenvolvimento. Ou seja, significa muito mais uma expresso de dilogo e coordenao (em vrios campos, incluindo, por exemplo, a agenda econmica multilateral e a integrao regional), do que propriamente de aes concretas no campo da cooperao internacional para o desenvolvimento. Alm disso, quando a cooperao Sul-Sul utilizada em sentido mais estrito, refere-se, s vezes, aos domnios da cooperao cientfica e tecnolgica (com a ndia, China e outros pases emergentes) ou da cooperao econmica. O fato de a referncia direta cooperao tcnica horizontal ou CTPD no discurso diplomtico ser pouco frequente, no significa que no esteja presente, de forma indireta, inclusive mediante a utilizao de outros elementos conceituais e referenciais.
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Ressalte-se que a anlise da presena da cooperao tcnica horizontal no plano do discurso se faz, neste trabalho, com ateno a documentos de carter mais geral da poltica externa brasileira (como, por exemplo, pronunciamentos do Presidente da Repblica, Chanceler, Secretrio-Geral, ou a eles atribudos). A inteno tentar captar nesses documentos algum indcio de prioridade conferida a essa modalidade de cooperao como instrumento de poltica externa. As referncias, por certo existentes, no mbito das relaes bilaterais com pases em desenvolvimento, mormente em ocasies em que se firmam acordos de cooperao tcnica, no sero especialmente abordadas. Embora sejam testemunhos da presena especfica da CTPD no mbito bilateral, no constituem elementos claramente distintivos dos critrios que se pretendem priorizar, ou seja, os da medida da importncia da CTPD no contexto mais amplo da poltica externa. Portanto, no sero analisados tampouco, para este fim especfico, discursos ou manifestaes dos dirigentes da ABC ou, desde 2004, do Subsecretrio-Geral de Cooperao. A razo que seria perfeitamente natural e de esperar que tratem o tema da CTPD com a nfase e a prioridade que no espelham necessariamente aquelas presentes na poltica externa em geral. 5.1.2.1 A CTPD no discurso da PEB no perodo FHC (1995-2002) No Governo FHC, verifica-se, de modo geral, que h muito poucas referncias especficas CTPD nos discursos e manifestaes presidenciais e dos Chanceleres (Lampreia e Lafer), e nos documentos bsicos de poltica externa. A no ser em contextos restritos, como o das relaes com os pases africanos de lngua oficial portuguesa (PALOP) e com Timor-Leste. O tema da cooperao internacional, quando presente no discurso, foi na maioria das vezes utilizado na sua acepo mais abrangente possvel, que denota dilogo, aproximao, coordenao, concertao e integrao, e guarda relao apenas indireta com a CTPD. Dois exemplos ilustrativos dessa tendncia: um no incio da era Cardoso, quando o ex-Chanceler Lampreia, em seu discurso de posse, em 1995, inclui entre os objetivos principais da poltica externa brasileira dar nfase cooperao internacional que nos permita melhorar nossa competitividade e produtividade e que nos auxilie a progredir no tratamento de temas como direitos humanos, proteo ambiental, combate ao narcotrfico e ao crime organizado (...)
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(LAMPREIA, 1999, p. 37); e outro, praticamente no final do perodo FHC, quando o ex-Chanceler Celso Lafer, em seu ltimo discurso perante a AGNU, ao se referir forma pela qual o Brasil preferia ver a ONU atuar no cenrio internacional, afirmou:
A cooperao deve ser nosso modus operandi(...) s o dilogo torna possvel construir uma coalizo de naes efetivamente unidas.271

A cooperao, utilizada como concertao e ao coordenada em reas temticas de interesse especfico da diplomacia, fica tambm patente no discurso de posse de Lafer:
Deveremos, igualmente, envidar esforos ainda mais intensos de cooperao internacional para fazer frente s novas ameaas que representam o trfico de drogas, o crime organizado e a lavagem de dinheiro. 272

A correlao entre cooperao, em sentido amplo, e integrao regional especialmente valorizada no discurso diplomtico:
A integrao econmica , cada vez mais, a grande promotora e garante da paz, da segurana, da estabilidade, e da cooperao internacional (LAMPREIA, 1999, p. 363). 273

A referncia cooperao com os demais pases em desenvolvimento genrica, a no ser no contexto dos PALOP, em que o elemento da cooperao em sentido estrito explcito. Nas referncias a pases em desenvolvimento, h aluso recorrente formao de parcerias:
o relanamento de nossas principais parcerias e a explorao de novas parcerias na frica, na sia e no Oriente Mdio devero
Trechos extrados do discurso do ex-Chanceler Celso Lafer, na abertura da 57 Sesso da AGNU, em setembro de 2002. 272 Trecho extrado do discurso de posse do Professor Celso Lafer, no cargo de Ministro de Estado das Relaes Exteriores, em janeiro de 2001. 273 Trecho extrado do discurso do ex-Chanceler Lampreia, na abertura da 52 Sesso da AGNU, em setembro de 1997.
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deixar em poucos anos a expresso de uma poltica externa verdadeiramente universal (ibidem, p. 70).274

A aluso cooperao para o desenvolvimento se d repetidamente nas menes s relaes com a frica, especialmente os PALOP: (...) Tambm com os pases africanos temos encontrado maior facilidade de dilogo e disposio de cooperao (...) a CPLP haver de ser um instrumento de cooperao, entendimento, concertao entre os pases africanos de lngua oficial portuguesa, o Brasil e Portugal (ibidem, p. 134);275 Ou ainda, ao se incluir a cooperao entre as metas da PEB para o segundo mandato do Presidente Cardoso,
o reforo da convivncia e da cooperao com nossos parceiros na frica, em especial, mas no exclusivamente, com a frica do Sul e com as naes de expresso portuguesa (SEIXAS CORRA, 2000).

No contexto das relaes com os pases africanos, encontram-se referncias mais concretas cooperao tcnica, ainda que, muitas vezes, em situaes e eventos especficos relativos frica ou CPLP. Assim, por exemplo, na Conferncia Ministerial da CPLP em Salvador (1997), o exMinistro Lampreia declara: Comparecemos a esta reunio de Salvador munidos de diversas propostas concretas de cooperao em reas sensveis e consequentes para o desenvolvimento dos nossos irmos africanos (...) em campos de maior interesse africano (LAMPREIA, 1999, p. 161). Na sequncia, fez referncia especfica aos projetos negociados e a cada pas contemplado, assim como ao papel da ABC, de coordenador e co-executor das aes. O prprio Presidente Fernando Henrique Cardoso referiu-se cooperao tcnica brasileira nos PALOP:
(...) assentamos o edifcio comunitrio em trs pilares de igual importncia: a concertao poltico-diplomtica, a valorizao e

274 Trecho extrado da conferncia proferida pelo ex-Chanceler Lampreia, no III Encontro Nacional de Estudos Estratgicos, no Rio de Janeiro, em outubro de 2006. 275 Trechos extrados do discurso do ex-Chanceler Lampreia, por ocasio do banquete oferecido ao Ministro dos Negcios Estrangeiros de Portugal, em 4/12/1996.

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difuso do idioma portugus e a cooperao tcnica e cientficotecnolgica .276

O ex-Presidente Cardoso fez tambm referncia especfica necessidade de reforar a cooperao com Angola e deu testemunho da CTPD brasileira no pas, ao receber o Prmio Prncipe de Astrias:
(...) preciso superar definitivamente esse conflito e ajudar o povo e o governo de Angola a trilhar seu caminho prprio de desenvolvimento e liberdade (...)posso assegurar-lhes que, na Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa, preocupa-nos especialmente ser solidrios com os esforos daquele pas irmo.277

Cardoso, em outra ocasio, refere-se especificamente ao papel da cooperao tcnica (e da ABC) com a frica de expresso portuguesa:
O certo que o interesse no Brasil pela CPLP hoje mobiliza no apenas instituies como a Agncia Brasileira de Cooperao, mas um leque de organizaes no-governamentais, universidades e empresas. Isso sem falar do Congresso Nacional, onde a Frente Parlamentar Brasil-frica tem emprestado expressivo apoio ao estreitamento de vnculos com a Comunidade. (...) o Brasil, com o apoio das Naes Unidas, deseja ampliar a cooperao que mantm com os pases africanos de lngua portuguesa, atravs do treinamento e capacitao de profissionais nas reas de educao e preveno da AIDS.278

Ainda no caso da frica, a prioridade clara da CTPD eram os PALOP. A esse propsito, o ex-Chanceler Lampreia declarou:
Trechos extrados do discurso do ex-Presidente Fernando Henrique Cardoso, no jantar que o Presidente da Repblica Portuguesa, Jorge Sampaio, ofereceu aos Chefes de Estado e de Governo dos pases membros da CPLP, em maio de 1998, em Lisboa. 277 Trecho extrado do discurso do ex-Presidente Fernando Henrique Cardoso, ao receber o Prmio Prncipe de Astrias de Cooperao Internacional, em Oviedo, Espanha, em outubro de 2000. 278 Trecho extrado do discurso do ex-Presidente Fernando Henrique Cardoso, na 3. Conferncia de Chefes de Estado e de Governo da Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa (CPLP), em Maputo, julho de 2000.
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o Brasil tem a clara vocao e a forte vontade de manter com a frica melhores e mais intensas relaes. (...) a legtima prioridade de nosso prprio desenvolvimento nacional e a relativa escassez dos meios com que contamos limitam nossa capacidade de atuao e determinam a adoo de prioridades (...) [que] se apresentam de modo natural: os pases africanos de lngua oficial portuguesa. (...) imprescindvel, entretanto, concentrar recursos escassos (ibidem, p. 150).279

No contexto especfico da CTPD, a Amrica do Sul e os pases do MERCOSUL, considerados alvos prioritrios da ao diplomtica, no so citados nos discursos oficiais. Salvo, naturalmente, em circunstncias episdicas, em contextos estritamente bilaterais, em que a aluso cooperao tcnica pode estar presente em funo de acordos e projetos assinados na rea. Uma explicao razovel para isso seria a tendncia ao eclipse da cooperao tcnica, provocado pela predominncia temtica da integrao no contexto regional. Exemplo disso a utilizao do termo cooperao como expresso intercambivel com integrao econmica: Mesmo na Amrica do Sul, contudo, a natureza do trabalho diplomtico vem passando por uma clara evoluo ao longo das ltimas duas dcadas. Tem diminudo, em termos relativos, o espao das preocupaes clssicas da paz e da segurana, ao mesmo tempo em que, paralelamente, cresce a ateno dedicada s possibilidades de cooperao econmica (...) a contiguidade geogrfica elemento determinante para impulsionar a cooperao internacional na rea da infra-estrutura de integrao [sem grifo no original] (SEIXAS CORRA, 2000). Ou ento, a cooperao utilizada em sentido mais amplo e inclusivo das suas diversas modalidades, como na manifestao do ex-Chanceler Lampreia no incio do segundo mandato do Presidente Cardoso, quando estabeleceu, entre as metas principais da PEB,
a construo, na Amrica do Sul, de um espao integrado de intercmbio econmico, articulao poltica e cooperao em todas as reas, facilitado por indispensveis empreendimentos comuns de integrao fsica 280
Trecho extrado de nota introdutria ao discurso do ex-Chanceler Lampreia, no CSNU, em Sesso Especial sobre a frica, 1998. 280 Trecho extrado do discurso do ex-Chanceler Lampreia, por ocasio da posse do ento Secretrio-Geral do Itamaraty, Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra, em 4 de janeiro de 1999.
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H, porm, no contexto da Amrica do Sul, referncia cooperao em cincia e tecnologia:


interessa ao nosso pas o revigoramento do Tratado de Cooperao Amaznica e a institucionalizao da organizao sub-regional nele prevista, luz, inclusive, da prioridade que atribumos aos temas ambientais e cooperao cientfica e tecnolgica.281

De fato, o tema da integrao econmica to prioritrio no contexto regional que parece no dar espao, no plano do discurso, a outras formas de presena, como a cooperao tcnica, o que, obviamente, no corresponde realidade factual. Sabe-se que a CTPD brasileira historicamente iniciou-se na Amrica Latina, expandindo-se para a frica de expresso portuguesa, logo em seguida. Mesmo no perodo FHC, a CTPD brasileira, como se pde ver no captulo anterior, esteve presente na Amrica do Sul e sua presena no discurso certamente se refletiu no mbito das relaes bilaterais com cada pas (sobretudo, com a Bolvia, o Peru e o Equador). Entretanto, no plano mais abrangente da PEB, a ausncia de referncias especficas cooperao tcnica brasileira na Amrica do Sul demonstraria certo distanciamento entre a prtica e o discurso, ou o menor peso atribudo CTPD como instrumento de poltica externa na regio sul-americana. No mbito das relaes com a Amrica Central e Caribe ocorre, em certa medida, algo parecido ao padro de presena, no discurso diplomtico, da CTPD na Amrica do Sul. Com a diferena de que, no caso caribenho e centro-americano, no h elementos competitivos, no discurso, que possam eclipsar a cooperao tcnica, como a questo da integrao regional, cuja nfase atribuda ao subcontinente sul-americano. As referncias mais importantes CTPD no mbito centro-americano e caribenho, no perodo FHC, se do no contexto das relaes com Cuba, em que o Brasil se empenha (...) com a participao de rgos de nosso governo, no Programa Especial de apoio Recuperao Econmica de Cuba. (LAMPREIA, 1999, p. 238).282 De fato, Cuba o principal recipiendrio

Trecho extrado do discurso de posse do Embaixador Osmar Chohfi, no cargo de SecretrioGeral das Relaes Exteriores, em 29/11/2001. 282 Trecho extrado do discurso do ex-Chanceler Lampreia, em almoo oferecido pelo Ministro das Relaes Exteriores de Cuba, em maio de 1998.
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das aes de CTPD na Amrica Central e Caribe, sobretudo entre 1995 e 2004.283 Entretanto, h referncias genricas cooperao em sentido amplo no mbito da Amrica Latina, como por exemplo, na manifestao do exChanceler Lafer: Promover a identidade latino-americana uma orientao permanente da poltica externa brasileira, estabelecida na Constituio. As fronteiras de nossa regio no so nem devem ser vistas como fronteiras de separao, mas sim como fronteiras de cooperao.284 Ou ainda, na de seu antecessor imediato, o ex-Ministro Lampreia:
nas Amricas, a diplomacia brasileira trabalhou ativamente para que o patrimnio de impecvel boa convivncia com nossos vizinhos se traduza cada vez mais em cooperao e integrao (LAMPREIA, 1998).

Com outras reas em desenvolvimento, como as regies da sia-Pacfico e do Oriente Mdio (em maior grau a primeira), a cooperao referida quase sempre em sentido amplo. No caso da China e da ndia, pases importantes do Sul, a aluso cooperao bilateral e estratgica recorrente e, quando escapa da acepo mais abrangente do termo e incide em conotaes mais especficas, fica restrita ao campo cientfico e tecnolgico.285 Entretanto, h um caso especfico e emblemtico na sia, em que a poltica de cooperao tcnica horizontal brasileira foi objeto de referncia do exPresidente Cardoso e do ex-Chanceler Lafer: Timor-Leste. O ex-Presidente assim se manifestou:
[na] viagem que acabo de realizar sia (...) pude confirmar, mais uma vez, o grande interesse despertado pelo Brasil, (...) por nossa experincia em educao, em sade, em cincia e tecnologia. (...) Tive a satisfao de comprovar a capacidade do Brasil de dar

Cuba comea a ceder a primazia na CTPD brasileira, na regio, para o Haiti, a partir de 2005. Trecho extrado do discurso de posse do Professor Celso Lafer, no cargo de Ministro de Estado das Relaes Exteriores, em janeiro de 2001. 285 Verifica-se essa tendncia, por exemplo, no discurso pronunciado pelo ex-Ministro Lampreia na Academia diplomtica chinesa, em novembro de 1998.
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contribuio efetiva a um processo de construo nacional, como o que est ocorrendo no Timor-Leste.286

De forma mais especialmente direta referiu-se o ento Ministro Celso Lafer cooperao tcnica brasileira, em evento relativo a Timor-Leste. Apesar do contexto bilateral, merece meno por ter sido das poucas oportunidades em que a CTPD assumiu papel verdadeiramente importante no discurso diplomtico em toda a era FHC:
O Brasil tem feito da cooperao entre pases em desenvolvimento pedra angular de sua poltica de cooperao tcnica no exterior. Apesar de nossos limitados recursos, temos buscado maximizar os meios disponveis, humanos e materiais, em benefcio de cada um e de todos os nossos parceiros.287

Destacam-se trs temas mais recorrentes da CTPD brasileira, no mbito do discurso, no perodo FHC: combate ao HIV/AIDS (especialmente no segundo mandato), meio ambiente e educao. Sobre o tema do HIV/AIDS, o ex-Presidente Cardoso assinala: O Brasil est convencido de que a cooperao entre os pases em desenvolvimento caminho dos mais valiosos na luta contra a AIDS.288 Na questo ambiental, ainda o ex-Presidente Cardoso diz: Temos experincia em diversas reas de interesse da preservao ambiental, que podemos oferecer a nossos parceiros.(...). 289 Na rea educacional, o exPresidente mais incisivo ao referir-se CPLP:
(...) lano aqui a ideia de que transformemos a cooperao na rea educacional em objetivo central da ao comunitria.290
Trecho extrado do discurso do ex-Presidente Fernando Henrique Cardoso, na cerimnia de posse do Professor Celso Lafer, como Ministro de Estado das Relaes Exteriores, em 29/01/2001. 287 Trecho extrado do discurso do ex-Chanceler Celso Lafer, por ocasio da cerimnia de inaugurao do Centro de Desenvolvimento Empresarial, Formao Profissional e Promoo Social BrasilTimor-Leste, em 21/05/2002. 288 Trecho extrado do discurso do ex-Presidente Fernando Henrique Cardoso, na 3. Conferncia de Chefes de Estado e de Governo da Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa (CPLP), em Maputo, julho de 2000. 289 Trecho extrado do discurso do ex-Presidente Fernando Henrique Cardoso, na abertura da Sesso Especial da AGNU sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, em junho de 1997. 290 Trecho extrado do discurso do ex-Presidente Fernando Henrique Cardoso, no jantar que o Presidente da Repblica Portuguesa, Jorge Sampaio, ofereceu aos Chefes de Estado e de Governo dos pases membros da CPLP, em maio de 1998, em Lisboa.
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sintomtico constatar que as referncias mais consistentes CTPD no discurso diplomtico brasileiro, durante a era FHC, ocorreram em conexo com eventos relativos aos PALOP e a Timor-Leste. Conforme se verificou no captulo anterior, as aes de CTPD na frica e em Timor-Leste consumiram, conjuntamente, mais de 70% dos recursos empregados pela ABC em toda a cooperao tcnica horizontal no perodo. No obstante, no mesmo intervalo de tempo, a maior parcela das aes de CTPD 67% do volume de aes (projetos e atividades) foi realizada na Amrica Latina, como um todo. No plano do discurso diplomtico, haveria, pois, no perodo FHC, uma sub-representao da presena da CTPD na Amrica Latina. Em contrapartida, a cooperao tcnica estendida frica e a Timor-Leste, no mesmo perodo, parece contar com maior respaldo nesse mesmo plano, o que coincide com o volume de recursos nela empregado. De qualquer forma, dado o crescimento progressivo verificado nas aes de CTPD entre 1997 e 2001 (em todas as reas geogrficas), haveria certo descompasso entre a ao realizada e o discurso diplomtico geral, em relao cooperao tcnica horizontal. Isso se deve, em parte, ao fato de que o reflexo da ao no discurso tenda a circunscrever-se mais no plano das relaes bilaterais entre o Brasil e os pases parceiros recipiendrios. Decorre tambm de uma percepo mais restrita da instrumentalidade da CTPD na poltica externa, nesse perodo governamental. Em todo caso, comparativamente, as referncias especficas cooperao tcnica, no perodo FHC, so muito mais escassas do que as aluses a outras modalidades cooperativas, como difuso cultural e cooperao cientfica e tecnolgica, ou ainda aos demais instrumentos de afirmao de presena internacional do pas, como a promoo comercial. 5.1.2.2 A CTPD no discurso da PEB no perodo Lula (2003-2006) A presena especfica da CTPD no discurso diplomtico do primeiro mandato do Governo Lula, evidenciada nas alocues oficiais e manifestaes do Presidente da Repblica e do Chanceler, bem como nos documentos bsicos de poltica externa, tambm, grosso modo, no muito expressiva. Mas h uma mudana sensvel em relao ao perodo FHC. No perodo Lula, a cooperao tcnica horizontal passa a ser vista e admitida, com muito maior nitidez, como instrumento de poltica externa. E as referncias, tanto as
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relativas s iniciativas de cooperao lato sensu, quanto aquelas especficas cooperao tcnica so mais numerosas. Esse dado ainda mais expressivo se for levada em considerao que a aludida comparao envolve um perodo de oito anos (Governo FHC) com outro de quatro (primeiro mandato de Lula). Essa alterao de perspectiva se verifica desde cedo, ainda nos discursos de posse do Presidente da Repblica e do Chanceler. No caso da alocuo presidencial, o tema da cooperao tratado num contexto mais abrangente, mas com indicaes nem sempre diretas, que, mesmo assim, denotam a inteno de ampliar o esforo cooperativo Sul-Sul. O Presidente Lula afirmou, em sua posse, que
a ao diplomtica do Brasil estar orientada por uma perspectiva humanista, (...) o mesmo empenho de cooperao concreta e de dilogos substantivos [com a Amrica do Sul] teremos com todos os pases da Amrica Latina. (...) Reafirmaremos os laos profundos que nos unem a todo o continente africano e nossa disposio de contribuir ativamente para que ele desenvolva as suas enormes potencialidades. (...) Apoiaremos os esforos para tornar a ONU e suas agncias instrumentos geis e eficazes da promoo do desenvolvimento social e econmico, do combate pobreza, s desigualdades (...) (BRASIL, 2007a, pp. 20 e 21).291

Da mesma forma, o Chanceler Celso Amorim, no momento em que assume o cargo, afirma que o pas teria uma poltica externa (...) embasada nos mesmos princpios ticos, humanistas e de justia social que estaro presentes em todas as aes do Governo Lula. (...) consideramos essencial aprofundar a integrao entre os pases da Amrica do Sul nos mais diversos planos. (...) apoiaremos a cooperao internacional para o meio ambiente (...) (BRASIL, 2007b, pp. 15-18).292 Muito significativa a referncia explcita e direta do Chanceler Amorim, na mesma oportunidade, ao papel que caberia cooperao tcnica brasileira

291 Trechos extrados do discurso de posse do Presidente Luiz Incio Lula da Silva, perante o Congresso Nacional, em 1 de janeiro de 2003. 292 Trecho extrado do discurso de posse do Embaixador Celso Amorim, no cargo de Ministro de Estado das Relaes Exteriores, em 1 de janeiro de 2003.

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na ao diplomtica: As polticas cultural, de cooperao tcnica, cientfica e tecnolgica sero elementos essenciais da poltica externa do Governo Lula ( ibidem ). Essa manifestao inequvoca da instrumentalidade da CTPD no tem paralelos em documentos-chave de poltica externa do governo anterior. A referncia cooperao internacional para o desenvolvimento na PEB se faz presente algumas vezes no plano do discurso: A ao diplomtica do Governo Lula (...) possui tambm uma dimenso humanista, que se projeta na promoo da cooperao internacional para o desenvolvimento e para a paz (ibidem, p. 233).293 (...) poltica externa no se faz s com nmeros, ela se faz tambm com aes de paz e de solidariedade e creio que o Brasil tem muito do que se orgulhar nessas reas. (ibidem, p. 57).294 Nossa aspirao por paz e solidariedade passa necessariamente por uma ateno detida para as carncias dos [pases] menos favorecidos (ibidem, p.138).295 Houve tambm, da parte brasileira, um chamamento a pases do Norte para retomar a cooperao internacional para o desenvolvimento
preciso reduzir o dficit que hoje existe no financiamento do desenvolvimento (...) os pases pobres devem melhorar suas condies gerais de governana, inclusive na maneira pelos quais os recursos da cooperao so geridos e gastos, (...) os pases desenvolvidos devem colaborar tambm por meio de maior acesso a seus mercados, de investimento direto e de alvio na dvida externa (ibidem, p.250).296

A esse propsito, o Governo Lula resgata, de modo claro, o tema da cooperao Sul-Sul (em seu carter mais abrangente, mas que de certa forma embute a CTPD), que havia sido muito matizado, para no dizer relegado a segundo plano, pela poltica externa brasileira, desde 1990. Alguns exemplos
293 Trecho de artigo intitulado Conceitos e estratgias da diplomacia do Governo Lula, publicado na revista Diplomacia, Estratgia e Poltica, outubro de 2004. 294 Trecho extrado do discurso do Chanceler Celso Amorim na cerimnia de formatura de novos diplomatas, em setembro de 2005. 295 Trecho extrado da Aula Magna, proferida pelo Chanceler Celso Amorim, no IRBr, em abril de 2003. 296 Trecho do artigo assinado pelo Chanceler Celso Amorim, intitulado Poltica Externa do Governo Lula: os dois primeiros anos, publicado no Boletim de Anlise de Conjuntura do Observatrio Poltico Sul-Americano do IUPERJ, em 4/03/2005.

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dessa presena no discurso diplomtico: O Brasil precisa criar e reforar parcerias concretas nos campos econmico, social, cultural e poltico com os pases do Sul (BRASIL 2007a, p. 75); 297 ou ainda: No se trata de relegar a um segundo plano o relacionamento fundamental com os pases ricos, mas de multiplicar as necessidades de desenvolvimento, explorando o potencial de cooperao entre nossos pases e de buscar, com determinao e criatividade, solues para superar nossos problemas (ibidem, p. 86).298 Em outra ocasio, ao citar a criao do Fundo IBAS, Lula declara. meu governo tem dado forte impulso ao dilogo Sul-Sul (ibidem, p. 114).299 Ainda na temtica da cooperao Sul-Sul e do Fundo IBAS, o Chanceler Amorim afirma: nosso desafio agora identificar novos projetos que transformem o Fundo IBAS em um smbolo da cooperao Sul-Sul (BRASIL, 2007b, p. 72).300 Em artigo sobre o Brasil e a ONU, Amorim aduz: (...) O Brasil promove a ideia de aes de cooperao entre pases do Sul, que compartilham realidades e desafios de natureza similar (ibidem, p. 261).301 Com relao cooperao tcnica horizontal brasileira na Amrica do Sul, o Governo Lula, semelhana do Governo Cardoso, no singulariza, no plano do discurso, a sua importncia, que , mais uma vez, eclipsada pela prioridade temtica da integrao. A diferena o surgimento, no perodo Lula, da meno recorrente necessidade de solidariedade e de generosidade por parte do Brasil, como parceiro regional mais forte, em relao a seus vizinhos. Tal postura envolve, naturalmente, concesses comerciais, mas implica tambm, ainda que de modo apenas tcito, outros engajamentos cooperativos: Nossa prioridade indiscutivelmente a Amrica do Sul. Uma Amrica do Sul politicamente estvel, socialmente justa e economicamente prspera um objetivo a ser perseguido (...) dispomos de uma slida base de amizade e cooperao com cada um dos pases da regio. Reconhecemos que o fato de sermos a maior
Trecho do discurso do Presidente Lula, na visita que fez sede da Liga dos Estados rabes, em dezembro de 2005. 298 Trecho de discurso do Presidente Lula, durante visita ndia, em janeiro de 2004. 299 Trecho do discurso do Presidente Lula, por ocasio da 5. Conferncia de Chefes de Estado e de Governo da CPLP, julho de 2004. 300 Trecho do discurso do Chanceler Celso Amorim, na cerimnia de abertura da Reunio Ministerial do Frum de Dilogo ndia, Brasil e frica do Sul, em maro de 2006. 301 Trecho extrado de artigo assinado pelo Chanceler Celso Amorim, intitulado O Brasil e a ONU, publicado na Revista Poltica Externa, vol. 14 (2006).
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economia nos impe responsabilidades especiais e exige de ns, em muitos casos, generosidade (ibidem, p. 135).302 Ou ainda:
O Brasil reconhece que seu papel nesse processo de integrao (sulamericana) comporta custos e supe uma viso generosa para que possamos compensar os desequilbrios nos diferentes graus de desenvolvimento dos pases da regio (ibidem, p. 246).303

Ao lado da integrao regional, a referncia cooperao econmica ganha relevo, por meio de projetos de integrao fsica e de investimentos diversos na Amrica do Sul. A cooperao tcnica, na prtica sempre presente e crescente na regio, fica quase ausente no plano discursivo diplomtico, a no ser em termos muito genricos. Referncia especfica cooperao tcnica na Amrica do Sul feita no contexto do Tratado de Cooperao Amaznica:
A Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica oferece mecanismo para (...) ampliarmos a cooperao nas reas ambiental de educao e sade. (ibidem, p. 136).304

Com relao Amrica Central e Caribe, tal como no Governo Cardoso, a CTPD no citada em documentos bsicos de poltica externa, salvo por uma exceo singular, porm de grande relevncia: o caso do Haiti, que, desde 2004, passa a ser um dos alvos preferenciais da cooperao brasileira. Assim, observa-se sua incluso no plano do discurso, pelo Presidente Lula: (...) os haitianos podem contar com nossa amizade e solidariedade. Uma delegao tcnica vir a Porto Prncipe para definir projetos de cooperao (BRASIL, 2007a, p. 118). 305 Ou pelo Chanceler Amorim: No ltimo dia 20 de dezembro assinei no Haiti trs acordos de cooperao, dois dos quais se concentram no apoio agricultura familiar.

Trecho extrado da Aula Magna, proferida pelo Chanceler Celso Amorim no IRBr, em abril de 2003. 303 Trecho do artigo assinado pelo Chanceler Celso Amorim, intitulado Poltica Externa do Governo Lula: os dois primeiros anos, publicado no Boletim de Anlise de Conjuntura do Observatrio Poltico Sul-Americano do IUPERJ, em 4/03/2005. 304 Trecho extrado da Aula Magna, proferida pelo Chanceler Celso Amorim no IRBr, em abril de 2003. 305 Trecho do discurso do Presidente Lula, em visita ao Haiti, em agosto de 2004.
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Os recursos sero financiados pelo Governo brasileiro(BRASIL, 2007b, p.46)306. Ou ainda: No nosso continente, h uma situao particularmente trgica. o caso do Haiti que continua a requerer nossa solidariedade ativa (ibidem, p. 54).307 A presena no discurso diplomtico da CTPD brasileira na frica, a exemplo da era Cardoso, mantm seu peso no Governo Lula, sobretudo em termos comparativos com outras regies, como a Amrica do Sul. O Governo Lula, entretanto, adiciona s motivaes solidrias dessa cooperao um elemento tico quase de reparao, pelo perodo histrico da escravido:
O Brasil tem uma dvida com a frica. Uma dvida de reconhecimento pela contribuio, em condies de sofrimento e opresso, que milhes de africanos deram para a construo do Brasil. Associamo-nos no renovado compromisso do continente africano em tomar em suas prprias mos a responsabilidade de encontrar respostas para seus problemas. (BRASIL, 2007a, p.71).308

A referncia no discurso CTPD com a frica, algumas vezes, ressaltada tambm no contexto da CPLP: Desenvolveremos inclusive por meio de parcerias com outros pases e organizaes, maior cooperao com os pases africanos. Angola e Moambique, que passaram por prolongados conflitos internos, recebero ateno especial. Valorizaremos a cooperao no mbito da CPLP(...) (BRASIL, 2007b, p. 17).309 Ou ainda: Os pases [africanos] de lngua portuguesa olham para o Brasil como uma fonte de cooperao tcnica e prestao de servios no campo da educao e da formao profissionalizante. Existe um grande interesse pelos avanos da agricultura brasileira e um desejo de intensificar os contatos voltados ao desenvolvimento rural (...) (ibidem, p. 197).310
Trecho do discurso do Chanceler Celso Amorim, na reunio especial do CSNU sobre o Haiti, em janeiro de 2005. 307 Trecho do discurso pronunciado pelo Chanceler Celso Amorim, na 35 AG da OEA, em junho de 2005. 308 Trecho do discurso pronunciado pelo Presidente Lula, em visita frica do Sul, em novembro de 2003. 309 Trecho extrado do discurso de posse do Embaixador Celso Amorim, no cargo de Ministro de Estado das Relaes Exteriores, em 1 de janeiro de 2003. 310 Trecho do artigo O Brasil e o renascimento africano, de autoria do Chanceler Celso Amorim, publicado na Folha de S. Paulo, em 25/05/2003.
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Na cooperao tcnica com a frica, sublinhada a temtica da sade e do HIV/AIDS, uma das reas mais bem-sucedidas da CTPD: Estamos buscando prevenir a AIDS e a malria. O Brasil coloca sua experincia a servio dos pases [africanos] atingidos por esses flagelos (BRASIL, 2007a, p. 115).311 Ou ainda: Fortalecer os laos com a frica tem sido uma antiga aspirao brasileira. (...) o comrcio e a cooperao com a frica cresceram de forma significativa (...) ajudamos a combater a fome, a desenvolver a agricultura, e, com grande empenho, a lutar contra o flagelo do HIV-AIDS em vrios pases irmos do continente africano. (BRASIL, 2007b, p. 63).312 No mbito da cooperao tcnica horizontal com a sia, no perodo Lula, Timor-Leste aparece um pouco menos no contexto do discurso diplomtico em relao ao Governo FHC, embora as aes cooperativas naquele pas tenham-se mantido crescentes nos primeiros dois anos do Governo Lula: Valorizaremos a cooperao no mbito da CPLP, inclusive com seu mais novo membro, o Timor-Leste (ibidem, p. 17).313 A nica referncia adicional, no caso asitico, relativa ndia, parceiro que ganha importncia no Governo Lula, sobretudo no contexto genrico da cooperao Sul-Sul: nossa cooperao deve ser um modelo de cooperao Sul-Sul (...) decidimos implementar projetos de cooperao na rea da segurana alimentar e desenvolvimento agrrio (BRASIL, 2007a, p. 85).314 Por fim, ingressa no discurso diplomtico a referncia cooperao (em sentido amplo) com o Oriente Mdio, em especial com os pases rabes: Estamos convencidos do grande potencial para a expanso do comrcio, dos investimentos e da cooperao nos mais diversos nveis [com os pases rabes] (ibidem, p. 76).315 Duas reas temticas da cooperao horizontal recebem prioridade no discurso diplomtico, durante o perodo Lula: a primeira, a do desenvolvimento social, por conta de sua relao com o combate fome e pobreza, tema de
Trecho do discurso do Presidente Lula, pronunciado na 5. Conferncia de Chefes de Estado e de Governo da CPLP, julho de 2004. 312 Trecho do discurso pronunciado pelo Chanceler Celso Amorim na abertura da 60 Sesso da AGNU, em setembro de 2006. 313 Trecho extrado do discurso de posse do Embaixador Celso Amorim, no cargo de Ministro de Estado das Relaes Exteriores, em 1 de janeiro de 2003. 314 Trecho do discurso do Presidente Lula, pronunciado em visita ndia, em janeiro de 2004. 315 Trecho do discurso do Presidente Lula, pronunciado em visita sede da Liga dos Estados rabes, em dezembro de 2005.
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especial relevo na poltica externa, a partir de 2003. Inmeras manifestaes a esse respeito so feitas pelo Presidente e seu Chanceler. Cite-se apenas uma:
Convidamos os lderes mundiais a unirem-se a esse esforo de mobilizao poltica (...) para a erradicao da pobreza (...) decidimos estabelecer grupo tcnico para estudar as vrias propostas sobre mecanismos alternativos de financiamento (...) para financiar a constituio de um fundo de combate fome e pobreza (ibidem, p. 89)316

O segundo tema alusivo CTPD brasileira e relativamente frequente no discurso diplomtico, tal como no governo anterior, o do HIV/AIDS. Um exemplo:
Tambm priorizamos o tema HIV/AIDS, que tem perversa relao com a fome e a pobreza. Nosso programa de cooperao no combate ao HIV/AIDS j opera em seis pases em desenvolvimento e brevemente chegar a mais trs. (BRASIL, 2007a, p. 134).317

No Governo Lula, as referncias mais recorrentes cooperao tcnica, no plano do discurso diplomtico esto ligadas a cinco fatores principais. O primeiro fator, de princpio, traduz-se na necessidade de reforar a cooperao Sul-Sul, de modo geral. Os fatores temticos so dois, representados, primeiro, pela luta internacional contra a fome e a pobreza e, segundo, pelo combate ao HIV/AIDS. E h dois fatores geogrficos, que se expressam na cooperao com a frica, sobretudo, mas no exclusivamente, de expresso portuguesa,318 e desde 2004 com o Haiti. Isso parece contrastar com a prioridade geral dada Amrica do Sul, na poltica externa de Lula. Na verdade, assim como no governo anterior, acontece nesse caso o eclipse da

Trecho do discurso do Presidente Lula, pronunciado em Genebra, sobre o Fundo Mundial de Combate Pobreza, em janeiro de 2004. 317 Trecho do discurso do Presidente Lula, pronunciado na 59 Sesso da AGNU, em setembro de 2004. 318 No final do primeiro mandato do Governo Lula (2006), j no perodo que excede a delimitao deste trabalho, a cooperao tcnica horizontal com a frica, sem deixar abandonar a prioridade aos PALOP, se estende a vrios pases africanos no lusfonos.
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cooperao por conta dos temas de integrao. Com essa expresso (eclipse) pretende-se significar que a cooperao tcnica na Amrica do Sul existe e crescente. S no parece to visvel, entre outros fatores, em razo de estar eclipsada por um tema mais candente para a regio, o da integrao. Nota-se que, no plano do discurso, durante o Governo Lula (primeiro mandato), a cooperao tcnica horizontal brasileira tem uma presena mais densa do que no governo anterior (dois mandatos), embora a expresso cooperao tcnica no tenha sido sempre utilizada diretamente. Quando no o , fica implcita em muitas das manifestaes descritas acima, inegavelmente ligadas ao tema. Essa circunstncia faria supor que as aes de CTPD, crescentes em todos os anos do perodo FHC, salvo no ltimo (2002), teriam no Governo Lula um crescimento correspondente ou maior. Tal expectativa seria corroborada com a criao, indita, de uma Subsecretaria-Geral de Cooperao no Itamaraty (a que ficou subordinada a ABC), e o notvel reforo oramentrio da ABC (iniciado em 2002, ltimo ano do mandato FHC), que ganhou grande impulso nos anos seguintes. Essa expectativa, porm, no viria a se realizar (como se pde verificar nos dados coletados para o presente trabalho, referidos no captulo 3) seno a partir de 2005, quando h uma retomada do ritmo de crescimento anterior das aes de CTPD. Isso se deveu no ausncia de demanda dos pases parceiros, ou falta de determinao e vontade poltica do Itamaraty, mas muito mais s dificuldades institucionais (de recursos humanos e operacionais, sobretudo) da ABC, que atingiram seu pice entre 2002 e 2004, tendo sido amenizadas somente em 2005. Trata-se de evidncia inequvoca de que os gargalos mltiplos da CTPD brasileira, tambm referidos em captulos anteriores, podem comprometer a expanso das aes e a prpria efetividade da cooperao tcnica horizontal. 5.1.3 A CTPD na PEB e os elementos estratgicos Uma vez verificada a presena da CTPD no discurso de poltica externa, resta saber em que medida a cooperao tcnica horizontal brasileira comporta elementos estratgicos e diplomticos em sua concepo, planejamento, negociao e implementao, seja na eleio de pases parceiros e recipiendrios, seja na escolha de temas. A primeira observao a esse respeito, com base no estudo do perodo analisado (1995-2005), a relativa ausncia de planejamento coerente e
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sistemtico das aes de cooperao tcnica horizontal. No se trata aqui da lgica interna e do processamento das aes negociadas, mas sim do conjunto da cooperao tcnica horizontal. Alguns poucos progressos foram alcanados nesse sentido, desde 1995, com o detalhamento mais especfico de planos e programas anuais, baseados em reas geogrficas (Amrica do Sul, Amrica Central e Caribe, frica, sia, Oriente Mdio e Leste Europeu). Esses planos de trabalho, no entanto, respondem muito mais a demandas recebidas de pases parceiros (muitas delas no atendidas, por falta de condies de oferta) do que a determinaes e consideraes prvias de polticas prioritrias para reas ou pases. E no h planos bienais ou plurianuais, nem planejamentos com base em critrios temticos. J se percebeu em captulos anteriores que a tica da demanda tem um peso importante na lgica da CTPD brasileira, o que revela predisposio a genuna horizontalidade na cooperao tcnica ao no se privilegiar a oferta. Porm, essa caracterstica no garante per se a consecuo de programas coerentes e efetivos, e, vista por essa tica, tampouco resultaria especialmente til para os interesses da poltica externa. Outra caracterstica marcante na lgica da CTPD brasileira o papel das circunstncias da agenda diplomtica na determinao das prioridades da cooperao tcnica horizontal. Uma visita presidencial ou ministerial (do Chanceler) a pas em desenvolvimento, por exemplo, pode exercer peso especfico muito grande na escolha do pas recipiendrio, das aes e das reas temticas a serem objeto de implementao. Do ponto de vista da instrumentalidade da cooperao tcnica para a poltica externa, natural e at desejvel que assim se faa; afinal as visitas oficiais de mandatrios e ministros so ocasies simblicas relevantes para a materializao de aes de interesse recproco, inclusive na rea da cooperao tcnica. O problema residiria em dois aspectos. O primeiro a falta de previsibilidade maior para a preparao dessas aes, sobretudo em funo de variveis que escapam ao controle da ABC, como a dificuldade de mobilizao imediata de instituies nacionais cooperantes. Estas nem sempre se mostram disponveis a atender a demanda, ou ento podem se recusar a faz-lo, em caso de projetos que, s vezes, requerem planejamento e anlise cuidadosos, de modo a garantir sua eficcia. Em segundo lugar, a lgica das circunstncias de agenda diplomtica nem sempre se revela compatvel com o estabelecimento de um programa
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mais coerente e articulado de aes, inclusive com enfoques setoriais de maior impacto no pas recipiendrio. No plano geral, pode-se afirmar que algumas reas temticas especficas seguem diretrizes e programas pr-estabelecidos, muitas vezes determinados pela instituio nacional cooperante, com os quais, no raro, a lgica da agenda diplomtica tem que se compor para resultar em aes nos prazos desejados. o caso, por exemplo, das aes no campo do HIV/AIDS, que obedecem a programas prprios, elaborados pelo Ministrio da Sade. Talvez, por essa razo, tenha o Itamaraty determinado mais recentemente (a partir de 2007) a reformulao interna da ABC para a adoo de uma estrutura com divises temticas e no geogrficas, de modo a tentar proporcionar maior eficincia e celeridade na implementao da CTPD. O pressuposto implcito que uma distribuio temtica de funes resulte em aes mais bem planejadas. Ao mesmo tempo, essa especializao temtica proporcionaria a constituio de verdadeiros bancos de oferta de cooperao para serem utilizados na medida das necessidades da agenda e dos compromissos diplomticos. Para isso, a ABC espera tambm, desde 2007, poder recrutar consultores avulsos nas diversas reas temticas de maior incidncia da cooperao tcnica horizontal para realizar a execuo direta de atividades e projetos de cooperao, reduzindo assim a dependncia da disponibilidade de instituies parceiras cooperantes. Uma das consequncias da falta de planejamento da cooperao horizontal brasileira a prevalncia de aes de pequena dimenso, e com certa disperso, que muitas vezes tm limitado impacto sobre os pases receptores. Para ser mais efetiva, seria necessrio que a CTPD brasileira procurasse privilegiar programas com enfoques setoriais mais amplos, o que demandaria um planejamento estratgico multidisciplinar cuidadoso junto ao pas recipiendrio, inclusive para privilegiar aes com maiores efeitos multiplicadores. Isso raras vezes se verifica. As aes de cooperao brasileira com Angola, Timor-Leste e Haiti constituem, ainda que de forma no absoluta, exceo nesse sentido. Para ilustrar a importncia dos elementos de planejamento estratgico e o papel instrumental da CTPD na poltica externa brasileira, procurou-se agregar aos elementos de pesquisa disponveis, questionrios dirigidos aos Diretores da ABC nos perodos correspondentes ao intervalo 1995-2005. As perguntas e as respectivas respostas encontram-se no Anexo XIX.
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Com base nos dados disponveis, na anlise da documentao existente sobre os projetos e atividades, nos testemunhos recolhidos no referido questionrio, bem como na relativa escassez de meno CTPD nos documentos basilares da diplomacia brasileira, conforme se viu no item anterior, poder-se-iam delinear algumas percepes. Seria lcito afirmar que a relevncia da CTPD como elemento instrumental na definio de estratgias de atuao do MRE junto a pases em desenvolvimento ou mesmo de projeo da poltica externa, como um todo, tem-se demonstrado presente. Porm, de modo algo seletivo (do ponto de vista geogrfico), errtico e de intensidade varivel. No seu conjunto, pode-se dizer que, por isso mesmo, a instrumentalidade da CTPD na configurao da poltica externa tem sido subaproveitada, dado o grande potencial existente. Um dos elementos que podem corroborar essa afirmao a questo das prioridades polticas, geogrficas e temticas da CTPD, que se analisar, a seguir. 5.1.3.1 As prioridades polticas e geogrficas da CTPD A definio das prioridades polticas e, portanto, de distribuio geogrfica da CTPD brasileira tem seguido padres muito genricos. Desde o incio da cooperao tcnica horizontal brasileira, fixaram-se a Amrica Latina e Caribe, a frica de expresso portuguesa e, desde 2000, Timor Leste como suas reas de atuao. Somente em perodos mais recentes, alguns outros pases africanos (no lusfonos) e asiticos passaram a ser contemplados de forma quase pontual com aes de CTPD brasileira. Entretanto, definidas as reas gerais de atuao, nenhum elemento adicional de classificao de prioridades foi estabelecido, pelo menos at 2004. Isso claramente verificado no caso da Amrica Latina e Caribe, regio que se compe de mais de trs dezenas de pases. Na frica de expresso portuguesa, constituda por apenas cinco pases, essa questo menos relevante, embora tambm presente. Sem entrar propriamente no mrito das iniciativas, poderia parecer difcil explicar alguns critrios de alocao de CTPD em termos polticogeogrficos. A ttulo de exemplo, um pas como El Salvador foi contemplado, no perodo analisado (1995-2005), com nada menos do que 26 aes de cooperao tcnica brasileira, enquanto o Paraguai, vizinho e scio no MERCOSUL, recebeu apenas 16 (e assim mesmo
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com quase metade das aes nos ltimos 3 anos do intervalo). Outros pases centro-americanos, como Honduras e Panam, tiveram, no mesmo perodo, participao quase inexpressiva. No consta que as relaes polticas do Brasil com El Salvador, certamente importantes e positivas, se situem em patamares especialmente superiores aos dos outros pases citados. A principal resposta est na lgica da demanda, que tem tido papel fundamental na cooperao tcnica brasileira e na sua retroalimentao em decorrncia do xito inicial alcanado. El Salvador soube fazer muito bom uso das iniciativas de cooperao tcnica brasileiras, inclusive por sua capacidade de absoro da cooperao, alm de seu nvel de desenvolvimento relativo, superior ao de outros pases da rea. Com isso, demandou novas aes que tiveram boa receptividade entre as instituies cooperantes brasileiras, em virtude do progresso obtido. O dilogo e a coordenao entre a ABC e as unidades poltico-geogrficas do Itamaraty existem, porm so reduzidos (e menores ainda no caso de outras unidades temticas do MRE). Talvez isso no contribua para a prevalncia de critrios polticos mais especficos na determinao da distribuio das aes. H que se citar uma particularidade e exceo importante, em relao ao planejamento de aes e ao estabelecimento de prioridades na CTPD. A cooperao com os PALOP tende a seguir planejamento maior e coordenao mais afinada com as reas polticas do Itamaraty, em funo da interface existente com a CPLP. Em todo caso, somente a partir de 2004, com a criao da Subsecretaria-Geral de Cooperao e Comunidades Brasileiras no Exterior (hoje denominada Subsecretaria-Geral de Cooperao e Promoo Comercial), houve preocupao em estabelecer nveis de prioridades mais especficos. Desde 2004, por determinaes das chefias do Itamaraty, a ABC procurou, ao menos no mbito do discurso, seguir as prioridades reproduzidas abaixo:
a) compromissos assumidos em viagens do Presidente da Repblica e do Chanceler; b) pases da Amrica do Sul; c) Haiti; d) pases da frica, em especial os PALOP, e Timor-Leste; e) demais pases da Amrica Latina e Caribe; f) apoio CPLP; e g) incremento das iniciativas de cooperao triangular com pases
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desenvolvidos (atravs de suas respectivas agncias) e organismos internacionais . 319

Note-se a incluso dos compromissos decorrentes de viagens do Presidente e do Chanceler no primeiro item de prioridades. Trata-se da admisso explcita do peso da agenda diplomtica na CTPD. Entretanto, essas determinaes parecem tardar a surtir todo o efeito desejado, sobretudo a prioridade conferida Amrica do Sul. Com base nas informaes disponveis no banco de dados, no perodo 2004-2005, verificase que, das 126 aes de CTPD empreendidas nesses dois anos (entre projetos iniciados e atividades pontuais executadas), apenas 34 (27%) se concentraram na Amrica do Sul, contra 45 (36%) na frica, 39 (31%) na Amrica Central e Caribe, e 8 (6%) em Timor-Leste.320 Caso se procure analisar sob o ngulo dos recursos empregados na CTPD no mesmo binio (2004-2005), tm-se os seguintes resultados: frica (52%), Timor-Leste (21,1%), Amrica Central e Caribe (15,8%) e Amrica do Sul (11,1%).321 Curiosamente, nesse binio em que a prioridade Amrica do Sul foi claramente estabelecida como diretriz, a participao da regio na CTPD brasileira menor do que no conjunto do perodo objeto de estudo deste trabalho (1995-2005). Esse dado reflete a fora, mesmo que inercial, da lgica da demanda na CTPD brasileira, que parece resistir at mesmo a determinaes polticas. Apenas a cooperao com o Haiti obedeceu s novas prioridades estabelecidas em 2004, uma vez que recebeu, entre 2004 e 2005, 12 aes, 9,5% do total e 31% no conjunto da Amrica Central e Caribe, no binio. Outro dado relevante a correspondncia entre a distribuio verificada no binio 2004-2005 com a presena da CTPD no discurso diplomtico, conforme visto no item anterior (frica, Haiti e Timor-Leste). No se descarta que a nova prioridade estabelecida, a partir de 2004, que privilegia a Amrica do Sul nas aes de CTPD venha a se configurar efetiva nos anos seguintes a 2005. H, entretanto, dvidas sobre a reverso
Informao constante do stio da ABC, disponvel em http://www.abc.gov.br/abc/ abc_ctpd.asp, consultado em 16/11/2007. 320 Os nmeros se baseiam no banco de dados constitudo para o presente trabalho, que por sua vez est alicerado nas fontes citadas e devidamente referenciadas na Bibliografia, na parte de Documentos Oficiais (do Ministrio das Relaes Exteriores...). 321 Com base nos dados da Tabela 12, no Anexo XIII.
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rpida de tendncias consolidadas, mas, de qualquer forma, especulao que escapa aos limites at mesmo temporais estabelecidos para o presente trabalho. Tem havido tambm nos dois Governos (FHC e Lula) peso relativo crescente do critrio da promoo da estabilidade poltica na alocao da cooperao tcnica. Ilustram isso no apenas os casos mais bvios de TimorLeste e Haiti, mas tambm iniciativas semelhantes em Guin-Bissau, Bolvia, Equador e Paraguai. Todos esses pases receberam importantes misses de CTPD aps terem atravessado crises polticas e institucionais. Como quer que seja, em que pese tentativa de estabelecer prioridades polticas mais refinadas, a lgica da demanda, pontual e desarticulada de programas, ainda recorrente na concepo das aes da CTPD brasileira. Tendo em conta a preponderncia das aes nos PALOP no binio referido e as inmeras viagens realizadas pelo Presidente Lula ao continente africano, as circunstncias da agenda diplomtica demonstram ter peso relevante e so, de resto, admitidas nas prprias diretrizes reproduzidas acima. Ainda no foi desenhada uma formulao mais sofisticada de polticas e programas para a CTPD, com enfoques setoriais, articulados com outras reas de atuao do Itamaraty, como era de esperar. Com isso, o potencial existente da cooperao tcnica horizontal e sua instrumentalidade estratgica no adensamento das relaes com os pases parceiros estariam subaproveitados. Como forma de contornar essa questo, talvez se pudesse intensificar ainda mais a coordenao entre a ABC e outras reas do Itamaraty, como o Departamento de Promoo Comercial, para aproveitar as sinergias que a presena cooperativa brasileira poderia suscitar, favorecendo, por exemplo, uma possvel penetrao de interesses comerciais brasileiros. 5.1.3.2 As prioridades temticas da CTPD Na questo da definio das prioridades temticas, a participao do Itamaraty no muito determinante, uma vez que decorrem muito mais da combinao da lgica da demanda (dos pases recipiendrios), com as injunes da oferta. Esta ltima comandada, muitas vezes, por dados prestabelecidos (os campos em que o Brasil acumulou experincia suficiente e ostenta domnio completo e at mesmo nveis de excelncia). Nas injunes da oferta atuam tambm, de forma relevante, as instituies cooperantes brasileiras, conforme verificado anteriormente. O papel do
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Itamaraty e da ABC, neste aspecto, residiria na identificao dessas reas e, ao recolher dos pases parceiros as demandas especficas, na verificao das possibilidades de implementao de aes concretas. Os campos em que tem havido maior predomnio (agropecuria, sade, meio ambiente e recursos naturais, desenvolvimento social, administrao pblica, formao profissional, educao, energia e biocombustveis) correspondem, em geral, queles em que o Pas mais avanou nas reas do conhecimento, como internacionalmente reconhecido. o caso, por exemplo, do combate e controle do HIV/AIDS, cujo programa nacional considerado modelo, assim como as reas bioenergticas, ou aes no campo do desenvolvimento social (bolsa famlia), ou ainda na pesquisa agropecuria. Com o estabelecimento, pelas Naes Unidas, dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (OMD), seria natural haver preocupao em procurar adequar as reas temticas de atuao da CTPD a esses objetivos. No se vislumbra, porm, na CTPD brasileira esforo sistemtico nesse sentido. De qualquer forma, os OMD permitem uma viso multidisciplinar, que a caracterstica bsica da cooperao horizontal brasileira. Com o Governo Lula, o tema do combate pobreza e fome ganhou relevncia. Entretanto, trata-se de temtica multidisciplinar, uma vez que incide em muitas reas, como agricultura, sade, educao, formao profissional e tem naturalmente maior nfase nas aes de desenvolvimento social. Haveria uma tendncia, a partir do Governo Lula, a privilegiar essas aes, como o caso da cooperao tcnica com o Haiti, por exemplo, mas nunca dissociadas do componente da demanda do pas recipiendrio. Efetivamente, o componente da demanda por parte dos pases parceiros tem sido realmente fundamental na definio das reas temticas. Esse dado, se por um lado tem consequncias sobre esforos de planejamento, por outro, no deixa de constituir fator importante de legitimao e demonstrao da horizontalidade da CTPD brasileira, em consonncia com os pressupostos do Plano de Ao de Buenos Aires e com o esprito geral da cooperao Sul-Sul. H quem possa imaginar cenrios em que as demandas dos pases recipiendrios possam ser induzidas pelo governo brasileiro, no sentido de obter algum ganho comercial ou econmico. De acordo com os dados disponveis, essa hiptese no corresponde, entretanto, realidade, at mesmo em razo do aspecto, referido em pargrafos acima, relativo coordenao, ainda pequena, entre as aes de CTPD e a poltica de promoo comercial
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do Itamaraty. Os eventuais ganhos decorrentes nessa rea so consequncia natural da presena de instituies cooperantes brasileiras no pas recipiendrio e no necessariamente fruto de desgnios pr-estabelecidos. Com a nova diviso temtica estabelecida pela direo do Itamaraty na ABC, desde 2007, pretende-se facilitar a coordenao das aes e a mobilizao das instituies cooperantes. Essa diviso temtica ser mais efetiva se servir como interface de coordenao com reas especficas do Ministrio. Apenas a ttulo ilustrativo, na rea de cooperao energtica e de biocombustveis, parece j haver esforo de coordenao entre as instncias cooperativas (ABC e DCT) e a rea temtica do MRE (Departamento de Energia). 5.1.4 A CTPD na PEB e o contexto domstico As aes de poltica externa no Brasil tm contado, ao longo da histria republicana, com relativo respaldo pblico tcito, em parte, por reunir, em suas linhas basilares, conceitos de amplo consenso nacional, como igualdade entre os Estados, soluo pacfica de controvrsias, no interveno, autodeterminao dos povos, dentre outros. Constitui exemplo mais significativo, em perodos mais recentes, a consolidao dessas e de outras diretrizes de atuao externa na prpria Constituio brasileira de 1988. Por outro lado, o Itamaraty tem executado a poltica externa, sob orientao e direcionamento do Presidente da Repblica, com considervel autonomia, decorrente de trs fatores. Primeiro, em razo das prerrogativas constitucionais do Poder Executivo na matria. Segundo, por conta de certo respaldo adquirido pela instituio (MRE) ao longo de sua existncia, decorrente da percepo pelas foras polticas e sociais de que a poltica externa tem sido um instrumento de desenvolvimento importante, ou pelo menos o foi no perodo do modelo de substituio de importaes (LIMA, 2005, p.30). Esse respaldo tambm decorre da estabilidade das posies defendidas e do reconhecimento da competncia e excelncia funcional e profissional dos quadros do Itamaraty. Terceiro, em funo do relativo desinteresse da opinio pblica em geral por questes de poltica externa (ibidem). No obstante, com a redemocratizao plena do Pas a partir de 1985, despertou-se, ainda que no de forma entusistica, interesse renovado do Parlamento pela poltica externa. Alm disso, o progressivo entrelaamento,
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acelerado pela globalizao crescente, entre as dimenses externas e internas das questes polticas e sua presena na mdia, tendem a aproximar e chamar maior ateno da opinio pblica sobre certos aspectos da poltica externa. Tudo isso fez com que o relativo insulamento diplomtico do Itamaraty na formulao da poltica exterior viesse a ser objeto de incipientes questionamentos, embora bastante velados, sobretudo por parte da comunidade acadmica e intelectual ligada poltica externa e, em menor grau, por parte do Congresso (ibidem). No caso da cooperao tcnica horizontal, por envolver recursos pblicos conquanto limitados destinados a outros pases, mesmo que em desenvolvimento, revela-se importante poder contar com respaldo social abrangente para sua consecuo. 5.1.4.1 A solidariedade e o dilema interno Conforme j assinalado no captulo 1, um aspecto relevante da CTPD brasileira, para no dizer da cooperao horizontal em geral, a necessidade de justificar o emprego de recursos pblicos para financi-la. Esses recursos se destinam, em ltima anlise, a promover a melhoria das condies socioeconmicas de outros pases, porm, diante de um quadro social interno ainda pleno de carncias. No caso brasileiro, a motivao para tais empreendimentos cooperativos baseia-se no princpio da solidariedade e no interesse nacional, embora um pouco difuso, mas assentado na inteno de promover o adensamento das relaes com pases em desenvolvimento com os quais nos unem laos especiais (de vizinhana, histricos, culturais etc.). Some-se a isso a importncia crescente para o Pas de poder contribuir para os ditames requeridos pela chamada cooperao Sul-Sul. Da interseco entre ambas as questes resultaria um dilema interno que no se pode negligenciar. Na verdade, esse dilema se faz presente tambm, talvez em menor grau, diante das situaes internas, no obstante diversas, em pases desenvolvidos, conforme se verificou no captulo 1, quando da anlise das motivaes da cooperao para o desenvolvimento. O ex-Chanceler Lampreia externou, em algumas ocasies, a preocupao com os custos e financiamento de aes externas que pudessem representar nus para o errio superior disposio da sociedade brasileira de financi-lo, em vista das carncias internas. Ao tratar, sobretudo das
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demandas crescentes de cooperao por parte dos pases africanos de lngua portuguesa, afirmou:
preciso que se diga que a CPLP deve ter uma vertente de cooperao. Mas, o Brasil no est em condies de desenvolver um grande esforo de ajuda externa, pela simples razo de que o Brasil tem uma populao carente muito grande, um dficit social, e no pode dar aos outros povos um apoio significativo, antes de dar ateno prioritria ao seu prprio povo (ROSA, 2006, p.7).322

Essa posio no foi inteiramente esposada pelo Governo atual. O Chanceler Celso Amorim, para se defender de crticas da imprensa relativas aos custos do financiamento da cooperao tcnica brasileira no Haiti, antepe a elas o princpio da solidariedade:
Nossa cooperao com o Haiti no se deu sem alguma resistncia interna. Afinal, o Brasil um pas com enormes carncias sociais. Mas essa uma lio que aprendi com os prprios brasileiros de origem mais humilde. No preciso ser rico para ser solidrio (BRASIL, 2007b, p. 79).323

Entretanto, vale assinalar que a cooperao tcnica , por natureza, menos onerosa do que outras modalidades de cooperao para o desenvolvimento. No caso brasileiro, a CTPD relativamente modesta no que se refere ao item equipamentos (embora haja alguns poucos exemplos em que esse elemento est presente de forma mais acentuada 324) e no envolve doaes financeiras (o que seria mais prprio da cooperao financeira). Portanto, representa custos muito pequenos, de impacto marginal no oramento pblico. Apenas para contextualizar esses custos, no auge do revigoramento oramentrio da ABC, em 2005, a dotao financeira total da agncia representou apenas 2,4% do oramento total do MRE (vide Tabela 4 no
H que se ressalvar que o Itamaraty, poca do ex-Chanceler Lampreia, enfrentou condies muito mais difceis do ponto de vista oramentrio se comparadas s da gesto atual. Portanto, a capacidade do MRE de financiar aes de CTPD era menor. 323 Trecho do discurso pronunciado pelo Chanceler Celso Amorim na sesso de abertura da reunio de alto nvel sobre o Haiti, em Braslia, em maio de 2006. 324 Especialmente, os projetos na rea de formao profissional.
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captulo 2). E este, por sua vez, representou, no mesmo ano, cerca de 0,4% do total do Oramento Fiscal da Unio. Ou seja, os gastos totais da ABC com CTPD, na suposio maximalista, no chegam a 0,009% do oramento fiscal anual da Unio.325 No consta que haja estudos ou pesquisas de opinio sobre a percepo da sociedade acerca das iniciativas de cooperao tcnica brasileira com outros pases em desenvolvimento. Mas existe, por outro lado, boa vontade do Congresso Nacional com o tema. A aprovao de emenda oramentria, em 2000, para financiar atividades de CTPD com os PALOP, j referida anteriormente, bem o demonstra, assim como repetidas manifestaes de solidariedade com Timor-Leste e com o Haiti, e a existncia ou articulao de bancadas informais no Parlamento de apoio a iniciativas nesse sentido. Em todo caso, a questo deve ser abordada com especial ateno pelos executores da CTPD, pois, independentemente dos montantes serem pequenos, trata-se de recursos pblicos sobre os quais deve haver disposio permanente de uso racional, eficiente e transparente, parmetros que, alis, a CTPD brasileira tenta seguir. A eficincia se traduz especialmente em resultados prticos e de impacto positivo nos pases recipiendrios, e com a maior transparncia e divulgao possveis. A esse respeito, cite-se a avaliao do ex-Chanceler Lampreia:
a prpria exiguidade de recursos diante de tantas carncias que temos no prprio Brasil levou a mobilizar a criatividade e a imaginao para propormos projetos realistas, prticos, com capilaridade social nos pases contemplados (LAMPREIA, 1999, p. 158).326

5.1.4.2 A transparncia e o dilogo com a sociedade Em artigo sobre o dilogo entre o Itamaraty e a sociedade o exSecretrio-Geral do Itamaraty, Embaixador Sebastio do Rego Barros, afirmou:
No esto computados no total das despesas os custos com horas tcnicas e outros gastos a cargo das instituies brasileiras cooperantes. Fonte: dados coletados junto ao SIAFI com o auxlio de funcionrios da ABC. 326 Trecho extrado de nota introdutria ao discurso (constante da obra: LAMPREIA, 1999) do ex-Chanceler Lampreia na abertura da Conferncia Ministerial da CPLP, realizada em Salvador, em julho de 1997.
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O aprimoramento do dilogo com a sociedade indispensvel por trs razes fundamentais. Duas so evidentes: a necessidade de que a poltica externa reflita cada vez mais fielmente os interesses da populao e de que o Itamaraty preste conta com regularidade de suas polticas e aes. A terceira razo menos bvia, mas de fundamental importncia: o respaldo da sociedade que legitima e fortalece as posies de negociao brasileiras nos mais diversos temas internacionais (REGO BARROS, 1998).

Deve-se assinalar que a CTPD brasileira j possui pelo menos um elemento intrnseco de dilogo com parcelas importantes da sociedade civil: a articulao permanente com as instituies nacionais cooperantes, todas muito respeitadas e representativas de seus respectivos campos de atuao, que participam ativamente do esforo cooperativo desde o seu incio. Tratase de elemento de indiscutvel legitimidade (mas no o nico) para a CTPD, que deve ser valorizado inclusive nas estratgias de divulgao das aes. Entretanto, em quase todas as agncias bilaterais de cooperao para o desenvolvimento, sobretudo aquelas existentes em pases desenvolvidos, o tema da prestao de contas, da transparncia e da responsabilizao (do ingls accountability327) tem papel muito relevante em sua estrutura e funcionamento. o caso, por exemplo, da agncia canadense (CIDA) e da alem (GTZ). Essas agncias contam com unidades de divulgao que se especializam na informao da opinio pblica em geral, mas especialmente do Parlamento, e das instncias tomadoras de deciso, sobretudo na rea oramentria. No se verifica no mbito da CTPD brasileira o desenvolvimento de preocupao especial nesse sentido, ainda que, mais recentemente, tenha havido estratgias de divulgao das aes empreendidas, mediante veiculao em boletins peridicos. So, no entanto, instrumentos insuficientes tanto de divulgao quanto de outra dimenso correlata, a da necessria ateno com o sentido de ampla transparncia que devem ter as atividades de cooperao tcnica horizontal. A esse respeito, caberia assinalar que tanto a ABC quanto as atividades que desempenha so relativamente pouco conhecidas no mbito do prprio Ministrio das Relaes Exteriores. Isso tende a gerar dificuldades para a
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Vide, a respeito, a nota 72, acima.

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considerao adequada, pelos diplomatas, sobretudo de nvel intermedirio, do potencial que representa a CTPD para a poltica externa (pressupe-se que as altas chefias do Itamaraty estejam mais conscientes desse potencial). Nesse sentido, seria preciso, portanto, ir alm dos objetivos tradicionais de divulgao da CTPD, e procurar reforar a j apontada necessidade de reforo na coordenao interna entre a ABC e as demais reas do Ministrio nos esforos de planejamento das aes de cooperao horizontal. 5.2 A efetividade instrumental da CTPD na Poltica Externa Analisar a efetividade instrumental da CTPD brasileira tarefa complexa e vinculada a mltiplas variveis e pontos de vista. A questo principal que se coloca quanto efetividade instrumental aquela relativa aos objetivos propostos da cooperao horizontal. Em outras palavras, a efetividade que se verifica no cumprimento das tarefas a que se prope. Isto se daria, no caso da cooperao horizontal brasileira, em trs nveis de avaliao. O primeiro, relativo aos objetivos teleolgicos da CTPD, ou seja, de propiciar efetivas contribuies para o progresso dos pases parceiros no caminho do desenvolvimento. O segundo, relativo real contribuio para o adensamento das relaes entre o Brasil e os pases parceiros, em vrios campos. E o terceiro, no nvel da projeo internacional do Brasil, sobretudo, mas no apenas, como ator relevante nos esforos de cooperao Sul-Sul, mas tambm de aportes construo e reforo da legitimidade, credibilidade e liderana do Pas. Para os objetivos propostos neste trabalho, o segundo e o terceiro nveis so centrais, pois revelariam de forma mais marcada a relao instrumental entre a CTPD e a poltica externa. O primeiro nvel de avaliao, no entanto, tambm relevante, na medida em que, se a cooperao tcnica no se mostra eficaz teleologicamente, a sua efetividade instrumental fica comprometida. 5.2.1. A eficcia das aes da CTPD brasileira A cooperao tcnica se revela eficaz e convincente quando consegue produzir impactos importantes nos pases parceiros e quando os projetos e atividades executados se mostram bem-sucedidos, contribuindo para a melhoria das condies institucionais, humanas e socioeconmicas dos pases
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recipiendrios. Tudo isso se refere a elementos objetivos de eficcia e efetividade. J se procurou demonstrar em captulos anteriores que h falhas importantes nos processos de planejamento das aes de CTPD e de avaliao de resultados, apesar de claros indcios de eficincia razovel e de resultados acima da mdia em boa parte das aes. Isso se observa inclusive pela demanda crescente por cooperao tcnica brasileira de parte dos pases que a recebem. Mas, por conta de mecanismos muito insuficientes de avaliao existentes, no h condies de apontar, de forma sistemtica, a medida correta da eficcia de todas as aes. A julgar pelos relatrios presentes nas pastas de projetos concludos, poder-se-ia afirmar que a CTPD teria eficcia bastante elevada. No se pode, porm, confiar inteiramente nesses parmetros, porque so incompletos e, do ponto de vista cientfico, de valor no mnimo duvidoso.328 Entretanto, h muitos casos claros de xito. Alguns dos mais evidentes se referem a projetos de maior envergadura e com grandes efeitos multiplicadores, como os centros de formao profissional em Angola, Paraguai, ou Timor-Leste, que tm demonstrado produzir impactos sociais relevantes. Ou ento na rea da sade, em especial as aes de combate e controle do HIV/AIDS em pases africanos e da Amrica Latina. Ou as aes nas reas de agropecuria e meio ambiente, nas quais possvel tambm contabilizar inmeros micro-xitos329 em vrios pases, entre os quais Haiti, El Salvador, Cuba, Bolvia e os da frica de lngua portuguesa. Os bons resultados nessas reas geram, por sua vez, mais demandas por projetos e atividades de CTPD. Essa uma das razes pelas quais a agropecuria lidera entre os campos de atuao temtica. De modo geral, apesar da existncia j referida de falhas de avaliao e da ausncia de estudos mais detalhados de impacto da cooperao brasileira nos pases que a recebem, ao que parece, os resultados superariam expectativas mais pessimistas. O desafio produzir formas mais eficazes de atuao nesse sentido, com maior planejamento e com prevalncia de aes coordenadas

Mesmo porque, conforme j referido no captulo 2, no h praticamente meno, nos relatrios e dados disponveis sobre a CTPD brasileira no perodo (1995-2005), a casos de experincias mal sucedidas. 329 A referncia a micro-xitos decorre muito mais do fato de se tratar, em sua maioria, de aes localizadas e de amplitude pequena do que propriamente do grau dos xitos alcanados.
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(multidisciplinares) e de maior efeito multiplicador para aumentar seu impacto econmico e social nos pases parceiros. 5.2.2 O adensamento de relaes bilaterais em decorrncia da CTPD Com relao ao segundo nvel de objetivos da poltica de cooperao tcnica brasileira o adensamento das relaes polticas, econmicas e comerciais com pases em desenvolvimento trata-se da medida de efetividade da CTPD no plano da poltica externa. O termo adensamento das relaes por certo abrangente. Alm de compreender vrios domnios, h nele implcitos elementos de aproximao, de compatibilizao de interesses, definio de afinidades, intercmbio de apoios. De qualquer forma, o que se pretende com esse adensamento aumentar a presena brasileira (econmica, comercial, cultural) no pas parceiro e construir com ele, tanto quanto possvel, posies comuns no campo das relaes internacionais. Para os objetivos deste trabalho, conviria separar os objetivos de presena econmica e comercial das metas de natureza poltica. 5.2.2.1 A CTPD e a presena econmico-comercial Por ser destituda de finalidades lucrativas e desvinculada de condicionalidades comerciais de qualquer natureza, conforme j se pde verificar, a cooperao tcnica horizontal brasileira no se prope, de forma direta e automtica, a produzir aumento da presena econmica e comercial. De fato, os efeitos da CTPD sobre as relaes comerciais so ainda limitados. Entretanto, nada impede que a cooperao tcnica contribua para criar ambientes propcios atuao de outros elementos de presena, como as relaes comerciais e as oportunidades de investimentos. Em muitos dos pases em que a cooperao tcnica horizontal brasileira se estabeleceu no havia e, em alguns casos ainda no h, fatores objetivos e pr-condies que permitam uma presena comercial substantiva. o caso de muitos dos pases africanos de expresso portuguesa, nos anos 1980, e de Timor-Leste ou do Haiti em tempos mais recentes, ou de outros pases da Amrica Central e Caribe. Timor-Leste e Haiti, por exemplo, so pases que no teriam condies de sequer produzir demandas comerciais significativas dadas a instabilidade interna, a falta de condies macroeconmicas e
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financeiras mnimas, e, no caso de Timor-Leste, em particular, a distncia fsica do Brasil. Conforme aduzem Fernando Mouro (e outros), preciso ter conscincia de que as relaes de mercado no so automticas e tm seu tempo de maturao(MOURO, 2006, p. 214). A CTPD, assim como a cooperao cultural, constitui muitas vezes o elemento de presena possvel em determinados pases. E tambm, sem dvida, necessria. A cooperao tcnica horizontal, em certos casos, ocupa um espao que, muitas vezes, no factvel se fazer com outros elementos presenciais, como o intercmbio comercial significativo. Muitas vezes no se do condies que permitam o surgimento de alternativas, em termos de presena em determinado pas, s aes de cooperao tcnica ou de difuso cultural. Em determinadas condies, a CTPD brasileira pode ocupar um espao que, de outra forma, se transformaria em vcuo quase absoluto. E, em um quadro caracterizado pelo vcuo presencial, torna-se mais difcil construir outras parcerias, incluindo as de carter econmico-comercial. Portanto, no seria exagerado afirmar que a CTPD, pela abrangncia de suas reas temticas e pela possibilidade de produzir sinergias importantes, pode tambm direta ou indiretamente atuar como ponta de lana para uma atuao econmico-comercial posterior. Ao ocupar espaos, construir uma rede de relacionamentos, portanto adensar os vnculos bilaterais, a CTPD estar tambm facilitando as condies para a atuao de empresas brasileiras. Essa funo, que j existe em escala reduzida, pode ser potencializada mediante atuao mais coordenada entre a ABC e as reas econmicas e de promoo comercial do Itamaraty, sobretudo nos pases onde j existe presena comercial estabelecida. o caso da maioria dos pases recipiendrios da CTPD brasileira, mormente na Amrica do Sul. De qualquer forma, possvel identificar alguns exemplos, por certo isolados, de impulso s relaes comerciais decorrentes da presena da cooperao tcnica. A cooperao tcnica brasileira em Angola, por exemplo, ao estabelecer um centro de formao profissional em Luanda, com o concurso do SENAI, fez despertar o interesse por produtos e servios brasileiros utilizados no projeto. Alguns materiais passaram a ser importados por entidades angolanas.330 No se trata evidentemente de escalas significativas, mas so indcios positivos nesse sentido.
330 Informao obtida junto a tcnicos do SENAI, que atuaram no Centro de Formao Profissional de Cazenga, em Angola.

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Outro exemplo bem mais significativo a deciso recente (fim de 2006) da EMBRAPA de abrir escritrio em Acra, Gana, para no somente poder aumentar sua atuao na cooperao tcnica horizontal no continente africano, sua primeira finalidade, mas tambm facilitar a venda de servios a pases africanos. A EMBRAPA tem reputao de excelncia no campo da pesquisa e da tecnologia agropecuria. Essa reputao foi, em parte, tambm difundida com as experincias da entidade na CTPD no continente africano e na Amrica Latina. Ao receber demandas crescentes por consultorias e treinamentos de pases da regio, a empresa resolveu iniciar um processo de internacionalizao na frica. Outro campo promissor o de energia e biocombustveis, que atrai interesse crescente. Como o Brasil detm uma das tecnologias mais avanadas na rea, com empresas privadas que aumentam sua presena internacional, natural que a cooperao tcnica crescentemente demandada no setor propicie condies de insero de interesses comerciais. Por ser to amplo e diversificado o compndio das reas de atuao da CTPD brasileira, muito provvel haver outros exemplos nesse sentido. Ou seja, reas em que se processa a CTPD e que apresentam potencial de contribuir, ainda que indiretamente, para a dinamizao do relacionamento econmico e comercial com pases em desenvolvimento. Portanto, o papel da cooperao tcnica horizontal na promoo da presena econmica e comercial brasileira nos pases em desenvolvimento no tem sido expressivo, automtico, direto, nem tampouco de curto prazo, mas existe. Pode ser potencializado, sem necessidade de vinculaes prvias da cooperao a interesses comerciais especficos. H outro elemento que versaria sobre os efeitos secundrios da CTPD brasileira no relacionamento econmico e comercial com os pases recipiendrios e que poderia ser suscitado: trata-se da possibilidade de que a cooperao tcnica brasileira pudesse estar fomentando a competitividade dos pases recipiendrios em setores em que o Brasil competitivo no comrcio internacional. Nesse caso, a CTPD atuaria no propriamente como propulsora das relaes comerciais bilaterais, mas teria mesmo um efeito indesejvel para o Brasil, em termos de criao de competidores potenciais. Os setores em que isso poderia ocorrer seriam, sobretudo, os da agropecuria e de energia e biocombustveis (no se verifica essa possibilidade nas reas de sade, meio ambiente, formao profissional e educao, por exemplo). Na prtica, porm, isso no ocorre atualmente. So setores em que a
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competitividade brasileira to superior que dificilmente os pases recipiendrios poderiam, mesmo com a cooperao recebida do Brasil, fazerlhe sombra. Mas uma questo importante, deve ser considerada no longo prazo e demanda coordenao entre a ABC e outras reas do Itamaraty. 5.2.2.2 As relaes polticas e a instrumentalidade da CTPD A instrumentalidade da CTPD se daria tambm com o adensamento das relaes polticas com os pases com os quais se coopera. Conforme j mencionado no item anterior, em alguns pases, o indcio ou evidncia mais importante de presena do Brasil reside na cooperao tcnica. Exemplo disso Timor-Leste, pas com o qual no h ainda praticamente relaes comerciais, ou qualquer outra forma de presena econmica, mas h presena forte da CTPD brasileira. Juntamente com a contribuio dos efetivos da fora de paz, a cooperao tcnica hoje o principal elemento de presena brasileira no Haiti. Em alguns pases africanos lusfonos, como a Guin-Bissau e So Tom e Prncipe, a cooperao tcnica, ao lado da cooperao cultural, fator dos mais importantes nas relaes bilaterais. Com Angola e Moambique, essa situao se verifica em muito menor escala, pois, conquanto a cooperao tcnica tenha um papel relevante (so os dois principais recipiendrios da CTPD brasileira na frica), existem tambm outros campos de atuao bilateral marcantes, sobretudo na rea econmica e comercial, e na cooperao cultural. Em alguns pases da Amrica Central, como El Salvador (segundo pas recipiendrio da CTPD brasileira na regio, no perodo 1995-2005), por alguns anos, sobretudo na dcada de 1990, e incio do novo sculo, a cooperao tcnica constituiu um dos principais motores das relaes bilaterais. A CTPD tambm tem representado parcela significativa dos vnculos entre o Brasil e Cuba assim como entre o Brasil e a Repblica Dominicana, por exemplo. Na Amrica do Sul, a CTPD tem peso relativo menor em relao importncia que tem nos PALOP e em pases da Amrica Central e Caribe , em face, sobretudo, das relaes econmico-comerciais existentes, impulsionadas por iniciativas e programas de integrao. No obstante, em pases como a Bolvia, o Equador, a Guiana e, mais recentemente, o Paraguai, a CTPD tem crescido em importncia relativa e constitui elemento no desprezvel de adensamento dos laos bilaterais.
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Por outro lado, a CTPD pode e tem constitudo, mormente a partir do Governo Lula, fator de inegvel utilidade para o estabelecimento de vnculos com alguns pases em desenvolvimento da frica, sia e Oriente Mdio, com os quais o Brasil no tem tradio de relacionamento significativo, conforme se ver mais adiante. Como j mencionado anteriormente, a CTPD tambm tem constitudo uma ferramenta utilizada pelo Brasil na promoo da estabilidade poltica e institucional de pases em desenvolvimento que passaram por crises polticas. Tanto no caso de vizinhos (Bolvia, Paraguai, Equador), como junto a pases no to prximos geograficamente (Timor-Leste, Haiti, Guin-Bissau, So Tom e Prncipe, para citar alguns exemplos). Trata-se de esforo significativo de promoo no somente de desenvolvimento econmico e social, mas com consequncias sobre os objetivos gerais de pacificao e de estabilizao poltica. Essa dimenso gera impactos no apenas sobre as relaes bilaterais, mas tambm em termos de projeo internacional, e de credibilidade e liderana continental. A cooperao tcnica horizontal brasileira, conforme se verificou no captulo 2, tem sido baseada, especialmente no discurso, em motivaes histricas, culturais e de vizinhana com pases parceiros, e tambm de natureza altrustica, com o componente de solidariedade entre pases do Sul. Entretanto, pode tambm resultar, por conta do adensamento que proporciona nas relaes bilaterais, em fator capaz de contribuir para o exerccio de influncia sobre pases parceiros. No se trata de relao necessariamente bvia, muito menos automtica, ou fruto de estratgia especialmente delineada para tal fim. Mas natural que resulte em alguma forma de influncia, que no ser obrigatria, tampouco imediata. Entretanto, a predisposio de pases parceiros recipiendrios em compreender os interesses e aspiraes no plano internacional tende a ser maior se houver percepo, por parte desses parceiros, de que o Brasil contribui de alguma forma para o alcance de seus prprios anseios e necessidades. Evidentemente, a medida dessa influncia no se baseia apenas na cooperao tcnica. Nem se pode afirmar que o papel da CTPD nesse sentido seja especialmente importante em todos os casos. H inmeros outros elementos possivelmente presentes na relao bilateral que concorrem, com graus variveis de importncia, para a conformao dessa predisposio favorvel dos pases parceiros em acolher como relevantes os interesses brasileiros. A predisposio favorvel, por outro lado, nem sempre resulta
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em ao ou posicionamento concreto, uma vez que h inmeros elementos, sobretudo externos relao bilateral, que podem interferir e impedir que tal predisposio resulte em consequncias mais concretas. 5.2.3. A CTPD como instrumento de projeo e credibilidade internacionais Tendo em mente que, nas palavras do Chanceler Amorim, a Poltica Externa se faz olhando para o futuro, para a projeo do Brasil,331 haveria, pois, outro fator fundamental presente nos objetivos polticos do Pas no plano internacional, no qual a CTPD exerce alguma contribuio. Trata-se do esforo permanente de construo de credibilidade, legitimidade e projeo internacional do Pas. A instrumentalidade da CTPD nesse caso se d em nvel menos direto do que no plano bilateral, mas talvez at mais importante, pois projeta o Brasil como ator relevante nos esforos da cooperao Sul-Sul. E isso contribui inegavelmente para o reforo da credibilidade e legitimidade da ao externa do Pas. , sem dvida, uma das vrias manifestaes de poder brando, na acepo de Nye, j referida no captulo 1. A CTPD deve ser vista como um dos vrios recursos de que dispe a diplomacia brasileira para a afirmao desse patrimnio de credibilidade e de legitimidade de sua atuao internacional. Por sua natureza especfica, desvinculada de fins lucrativos, dissociada de quaisquer imposies polticas ou econmicas, por sua permanente busca de horizontalidade, a cooperao tcnica brasileira se credencia progressivamente como elemento significativo da cooperao Sul-Sul. A CTPD brasileira tem sido assim reconhecida no somente pelos pases parceiros com os quais coopera. Mas tambm por outros atores da comunidade internacional, como pases desenvolvidos e de renda mdia, organismos internacionais mais relevantes, como a ONU, e suas agncias no mbito multilateral; alm da OEA, do SELA, da CPLP e do MERCOSUL, no mbito regional. Essa percepo crescente entre pases do Sul, alm dos foros prprios da cooperao para o desenvolvimento. O Brasil cada vez mais associado s causas da promoo do desenvolvimento econmico e social. So muitos os responsveis por essa construo, na qual a CTPD brasileira participa desde seu surgimento, nos anos 1970. inegvel, entretanto, que
Entrevista do Ministro Celso Amorim ao Jornal do Brasil, em julho de 2003 (BRASIL, 2007b, p.288).
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essa projeo ganhou especial intensidade a partir de meados dos anos 1990, no Governo de Fernando Henrique Cardoso e, mais ainda, no de Luiz Incio Lula da Silva.Ainiciativa do Fundo IBAS emblemtica a esse respeito. Testemunho irrefutvel nesse sentido o elogio ao Brasil por seu engajamento na cooperao Sul-Sul, feito pelo ex-Secretrio-Geral das Naes Unidas, Kofi Annan, no relatrio Uma Liberdade Mais Ampla:
Happily, there are signs of further progress [in development cooperation]. A new group of donors has emerged, including () some of the wealthier developing countries, such as Brazil, China and India, all of which are increasingly offering their expertise to other developing countries through technical cooperation. 332

Outro exemplo a prpria e crescente demanda de pases desenvolvidos e organismos internacionais para estabelecer com o Brasil mecanismos de cooperao triangular. fruto, em boa parte, do reconhecimento das credenciais brasileiras no campo da cooperao Sul-Sul. 5.2.4 A CTPD e os benefcios colhidos: alguns fatos e tendncias H dificuldade em apontar resultados concretos em termos polticos que possam ser atribudos instrumentalidade da cooperao tcnica na poltica externa. Como se viu anteriormente, esses frutos no so automticos, nem diretos, nem necessariamente de curto prazo, e, mais importante, dificilmente desvinculveis de outras variveis, que no a CTPD, presentes tanto no contexto das relaes bilaterais quanto no ambiente internacional. Embora a cooperao tcnica horizontal brasileira possa aportar ganhos em termos de poltica externa ao Pas, no se trata de mecanismo especialmente estabelecido para esse fim. Tampouco se pode esperar que seja sempre possvel contabilizar resultados diretos no campo da poltica exterior em decorrncia das aes de CTPD. No se pode pretender que a CTPD, singularizada e dissociada de outros componentes tanto das relaes internacionais quanto da atuao diplomtica
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Trecho do relatrio de Kofi Annan, ento Secretrio-Geral da ONU, intitulado In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All, (pargrafo 49 do cap. 2), de 21 de maro de 2005, disponvel em: http://www.un.org/largerfreedom/contents.htm, consultado em 30/11/2007.

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brasileira, possa ser considerada, em si, pea fundamental e determinante da poltica externa do Brasil. Seria ingnuo assim considerar, mesmo porque o impacto da cooperao tcnica levada a cabo pelo Brasil, por maior que possa parecer, em casos especficos, ainda muito limitado como agente de mobilizao, de transformaes, e de gerao de impulsos para o desenvolvimento econmico e social. O fato de o Brasil ser um pas em desenvolvimento, com meios limitados, muito pesa nesse sentido. De qualquer forma, conforme se verificou no captulo 1, aps mais de 50 anos de cooperao para o desenvolvimento em escala global, constata-se que os resultados em geral esto muito aqum do esperado. E na cooperao Sul-Sul o caminho a percorrer ainda mais longo. No obstante, feitas essas importantes ressalvas, h que reconhecer o papel instrumental da CTPD para a poltica externa. Reiterando o que se afirmou nos itens anteriores, a CTPD um dentre vrios elementos de que dispe o Pas para promover suas relaes externas, projetarse internacionalmente e contribuir para sua melhor insero no cenrio global. E esses so objetivos importantes da poltica externa brasileira. Os resultados da atuao nesse campo talvez no se possam dissociar da contribuio de outros setores, como o intercmbio comercial, os apoios mtuos na arena multilateral, as iniciativas de cooperao Sul-Sul lato sensu, a prpria atuao diplomtica em sentido mais estrito e outras variantes de poltica externa. Na era Cardoso, a cooperao tcnica se expandiu crescentemente e se aliou a iniciativas de estabilizao (Timor-Leste, Guin-Bissau, Bolvia, Equador). Na de Lula, esse impulso foi continuado (no Haiti e na frica, sobretudo) e ganhou novas dimenses com engajamento mais forte e explcito na cooperao Sul-Sul (combate fome e pobreza) e a utilizao da CTPD de forma muito mais instrumental. Como muito difcil dissociar os efeitos da CTPD de outras variveis da poltica externa, no tampouco fcil singularizar, no plano bilateral, casos em que a cooperao tcnica horizontal tenha aportado frutos especficos para o Brasil em seus objetivos de poltica externa. De qualquer forma, procurar-se-, adiante, concentrar-se em tema de especial relevncia para a ao externa brasileira nos dois Governos em que a CTPD brasileira analisada (FHC e Lula): os esforos em prol da reforma das Naes Unidas, de ampliao do Conselho de Segurana, e o pleito brasileiro por um assento permanente nesse eventual Conselho ampliado. Trata-se de tema especialmente caro poltica externa brasileira, e, por essa razo, aqui escolhido para ilustrao da medida da instrumentalidade da CTPD.
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Haveria indcios de que a cooperao tcnica horizontal brasileira prestada a pases em desenvolvimento contribuiria, ainda que no diretamente, mas de alguma forma efetiva e potencial, para seu posicionamento favorvel ao Brasil no tema da reforma do CSNU. As Tabelas 22a e 22b, constantes do Anexo XX, apresentam os principais pases recipiendrios da cooperao tcnica brasileira, dispostos por regio geogrfica, e classificados por ordem decrescente de volume recebido de aes de CTPD, e as respectivas posies em relao ao tema. A coluna A refere-se ao eventual apoio expresso dos pases candidatura brasileira a um assento permanente. A coluna B refere-se forte tendncia de apoio a esse pleito, mas ainda no formalizado ou declarado. A coluna C refere-se ao eventual apoio proposta do Grupo dos Quatro (Brasil, ndia, Japo e Alemanha), ou G-4, de reforma do CSNU. E a coluna D refere-se a algum tipo de tendncia ou simpatia pela referida proposta. Verifica-se, em primeiro lugar, que quase todos os principais recipiendrios da CTPD brasileira apoiam o pleito do Brasil em vir a ocupar assento permanente em uma eventual ampliao do CSNU. As excees so pontuais: Nicargua e Costa Rica, na Amrica Central. O Haiti e a Jamaica no podem manifestar apoio explcito em decorrncia de injunes regionais (posio da CARICOM), mas o fazem de forma indireta. NaAmrica do Sul, entre os principais recipiendrios da CTPD, o apoio praticamente unnime. A Colmbia o condiciona prvia aprovao da ampliao nos termos que viabilizem essa candidatura. Todos os principais pases africanos recipiendrios de CTPD apoiam o pleito brasileiro. O Senegal o faz ainda de forma no pblica. Na sia, Timor-Leste tambm apoia expressamente a candidatura do Brasil a um assento permanente. Com relao proposta do G-4 de reforma e ampliao do Conselho333 (colunas C e D das tabelas 22a e 22b), verifica-se que, em relao aos
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A proposta do G-4 de reforma do Conselho de Segurana das Naes Unidas est consubstanciada em um projeto (A/60/L.46 de 05.06.2006) apresentado pelos quatro pases (Brasil, Alemanha, Japo e ndia) perante as Naes Unidas. Em resumo, prope, no plano substantivo, a ampliao do CSNU para 25 membros nas duas categorias, com a criao, portanto, de 10 novos assentos, sendo 6 permanentes, sem direito a veto, e 4 no permanentes. Dos novos assentos permanentes 2 seriam reservados sia (implicitamente Japo e ndia), 2 frica (sem especificar), 1 aos pases ocidentais e outros pases similares, Western European and other countries group (implicitamente a Alemanha), e 1 para a Amrica Latina e Caribe (implicitamente o Brasil). E entre os 4 novos assentos no permanentes, 1 seria destinado sia, 1 frica, 1 Amrica Latina e Caribe e 1 ao Leste Europeu. Quanto forma de eleio dos novos membros, a proposta defende que se aplique o disposto no art. 18, 2, da Carta da ONU, que prev maioria de dois teros da AGNU.

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principais pases recipiendrios da CTPD brasileira, no existe apoio to expressivo quanto ao da candidatura brasileira a um assento permanente. Na Amrica do Sul, entre os recipiendrios principais da CTPD brasileira, o apoio proposta do G-4 forte, com apenas uma exceo, a Colmbia, e um matiz, a Venezuela, que sinalizou apoio, mas no o expressou publicamente. Na Amrica Central e Caribe, a maioria dos recipiendrios da CTPD apoia a proposta. Mas h resistncias marcadas de Cuba, Costa Rica e Nicargua. Jamaica e Barbados expressam por ela simpatia, mas condicionam o apoio a consenso prvio na CARICOM. E o Panam sinalizou que poderia apoi-la, entretanto no tendo ainda concretizado essa inteno.334 Na frica verifica-se a maior resistncia ao apoio proposta do G-4. Alguns dos pases recipiendrios da CTPD brasileira at manifestam simpatia por ela, como Cabo Verde, Nambia, Gabo, Senegal, Qunia e Gana, mas condicionam seu apoio a consenso prvio no mbito regional (Unio AfricanaUA). As resistncias maiores proposta do G-4 entre os recipiendrios da CTPD brasileira vm de Angola, Moambique, Guin-Bissau e So Tom e Prncipe. Timor-Leste apoia expressamente a proposta do G-4. Portanto, duas ilaes podem ser feitas. Quando a questo envolve apenas o apoio candidatura brasileira, a quase totalidade dos principais recipiendrios da CTPD apoia o pleito do Pas. Mas, no que diz respeito proposta do G-4, as dificuldades so maiores, porque se impem outros fatores na equao, inclusive injunes regionais especficas. Por outro lado, no se pode interpretar o apoio desses pases, em uma e outra situao, apenas como decorrncia da cooperao tcnica horizontal brasileira. Estima-se que o Brasil possui um slido patrimnio de credenciais que facilitam esse apoio. Essas credenciais incluem no somente o conjunto das relaes bilaterais, do qual a CTPD apenas um dos componentes, mas tambm muitos outros elementos. Citem-se, por exemplo, a tradio pacifista brasileira, a estabilidade de sua poltica externa, o prprio comportamento do Pas nos foros internacionais e sua participao ativa nas iniciativas de dilogo Sul-Sul e de defesa dos interesses comuns aos pases em desenvolvimento. No que concerne ao dilogo Sul-Sul, a CTPD incidiria tambm como testemunho de que a prtica acompanha o discurso.
De qualquer forma, a CTPD brasileira no Panam muito pouco expressiva, como se pde observar no captulo 3.
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A instrumentalidade poltica da cooperao tcnica horizontal brasileira pode ser ilustrada tambm, e de forma mais clara, em outros exemplos ainda relacionados aos esforos pela reforma do CSNU. Em 2005, quando os debates em torno do tema ganharam maior relevncia e havia possibilidades de que evolusse para apresentao de propostas concretas no mbito da Assembleia-Geral, o Governo brasileiro despachou emissrios especiais a dezenas de pases da frica, sia, Oceania, Oriente Mdio e Amrica Latina. O objetivo era tentar angariar ou confirmar apoios tanto ao pleito brasileiro por um assento permanente em um eventual Conselho ampliado, quanto proposta do G-4. Em vrias dessas misses, a cooperao tcnica horizontal brasileira foi citada expressamente como parte integrante das credenciais do Pas para justificar o pleito. Em outros casos, em que se procurava demonstrar o objetivo brasileiro de adensar as relaes com os pases visitados, a CTPD foi explicitamente apresentada como possibilidade nesse campo. Portanto, vista como elemento-chave nesse adensamento, assim como o prprio estabelecimento de relaes diplomticas (para os pases com os quais no havia) e a abertura de representaes diplomticas (em alguns deles). Foi o caso, por exemplo, dos contatos realizados na Amrica Central e Caribe, quando houve referncias explcitas sobre possibilidades de cooperao tcnica com os pases visitados, sobretudo Honduras, El Salvador, Belize, Repblica Dominicana e Jamaica. A mesma referncia CTPD esteve presente na interlocuo dos emissrios a pases asiticos, como o Camboja, ou o Laos, sobretudo na tecnologia do etanol. Tambm nas misses a pases africanos, a CTPD, em especial nas reas da sade, agropecuria e educao, foi considerada nas conversas, como ocorreu em Ruanda, Congo (Brazzaville), Tanznia, Mali, Marrocos, R.D. do Congo, Eritreia, Guin Conacri, Libria, entre outros. Trata-se de alguns exemplos ilustrativos. A possibilidade de aumento da cooperao tcnica bilateral foi acenada durante os contatos havidos no mbito de vrias outras misses, incluindo aquelas feitas a pases insulares do Pacfico e da Oceania. A referncia CTPD tambm foi utilizada em misses dessa natureza para demonstrar o comprometimento do Brasil com as causas dos pases do Sul e da prpria cooperao Sul-Sul, alm de testemunho da prpria experincia brasileira nesse campo.
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Durante essas misses, tambm se pde colher dos interlocutores a percepo que tm do comprometimento do Brasil em favor das causas do Sul. Em parte, isso se deve presena e tradio da CTPD brasileira, em parte s iniciativas multilaterais do Presidente Lula, contra a fome e a pobreza, e de dilogo Sul-Sul (G3). A ABC chegou a organizar e empreender, a partir de 2006, misses de prospeco a pases com os quais o Brasil ainda no tinha desenvolvido cooperao tcnica. Alguns dos pases contemplados nessas misses haviam recebido sinalizaes nesse sentido durante as visitas dos emissrios especiais acima referidas. Embora se situe fora do limite temporal estabelecido para este trabalho, convm assinalar que a CTPD brasileira, a partir de meados de 2006, tem-se expandido a vrios outros pases africanos no lusfonos e ao Oriente Mdio (Lbano), numa diversificao geogrfica importante. Pelo que se verificou acima, somente no tema da reforma das Naes Unidas, h evidncias e indcios claros da instrumentalidade da CTPD na poltica externa brasileira, sobretudo a partir do Governo Lula. Naturalmente, conforme se pde observar em itens anteriores, a instrumentalidade da CTPD na ao diplomtica no se d apenas em relao a esse tema e objetivo especfico da poltica externa. A escolha do tema foi motivada por seu significativo carter ilustrativo.

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Concluso

O presente trabalho procurou identificar a medida da efetividade instrumental da cooperao tcnica horizontal brasileira para a poltica externa do Pas, com base na evoluo da CTPD no perodo compreendido entre 1995 e 2005. Ao analisar o modelo da cooperao tcnica horizontal brasileira, pdese observar que sua natureza especfica, to diversa da cooperao tradicional dos pases desenvolvidos (a dita cooperao vertical), constitui um dos elementos que a distinguem e lhe conferem fora e atratividade. Pauta-se a CTPD justamente pela busca de formulaes inovadoras, livres do carter intervencionista e completamente exgeno da cooperao tradicional, e consoantes com o esprito dos esforos da cooperao Sul-Sul consubstanciados no Plano de Ao de Buenos Aires. Tal modelo procura respeitar os contextos sociais, culturais e institucionais vigentes nos pases receptores e tenta, na medida do possvel, ao dar nfase tica da demanda dos parceiros e no da oferta do provedor, assegurar a maior horizontalidade possvel na relao entre os parceiros. Trata-se de modelo que envolve internamente articulao e parcerias com entidades representativas das mais vastas reas do conhecimento para a execuo das aes de cooperao, reforando assim sua credibilidade e legitimidade. Seria mesmo difcil imaginar vivel e efetivo outro modelo para a cooperao brasileira que no respeitasse esses parmetros, sem
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perder sua credibilidade e sua fora, que se mostram inclusive instrumentais para a poltica externa. Por outro lado, pde-se observar que a cooperao horizontal do Pas, apesar dos muitos avanos alcanados, sobretudo no perodo compreendido no estudo, no est imune a problemas e fragilidades. Verificou-se, em grande medida, que as dificuldades encontram-se mais pronunciadas no campo institucional. Decorrem, em parte, de deficincias de origem do sistema de cooperao tcnica brasileiro, especialmente pela forma em que se criou a ABC, assentada inicialmente em bases institucionais extremamente precrias. No caberia nesta concluso repassar todos os problemas j aludidos em certa profundidade, sobretudo no captulo 2. Importa, no entanto, reiterar as sugestes, apresentadas no trabalho, relativas necessidade de seguir superando os desafios institucionais que impedem o alcance de maior eficincia e efetividade da CTPD como instrumento da ao diplomtica. Cite-se, mormente, a necessidade de adoo de marco legal especfico, que permita dissipar ambiguidades e superar limitaes vrias, inclusive relativas gesto de recursos financeiros e ao tratamento prospectivo da questo dos recursos humanos da agncia. Esses, juntamente com outros desafios de natureza metodolgica e de planejamento estratgico das aes, compem o quadro de uma reestruturao e adaptao da ABC que se mostram essenciais, a fim de permitir CTPD brasileira o pleno exerccio de todas as suas potencialidades. absolutamente relevante assinalar que, apesar e a despeito dessas dificuldades, a ABC, ao completar em 2007 vinte anos de existncia, tem avanado de forma importante no cumprimento das funes de ponto focal da cooperao tcnica internacional do Brasil e de brao auxiliar do Itamaraty na implementao da poltica de cooperao internacional do Pas. Na anlise da evoluo das aes de CTPD empreendidas no perodo delimitado verificou-se a medida desse progresso. Nas trs fases identificadas no referido intervalo, a agncia superou a insuficincia de recursos que marcou sobretudo a primeira (1995-1996), e promoveu, na segunda fase (19972001), de forma contnua e progressiva, a expanso das aes no campo geogrfico e temtico, mediante inclusive o aperfeioamento de mtodos. Quando a agncia parecia estar pronta para um salto qualitativo importante,
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CONCLUSO

sobreveio-lhe o desafio institucional, na terceira fase (2001-2005), que impediu, em um primeiro momento, a expanso mais vigorosa das aes. No obstante, a partir de 2005, a ABC, ao superar parte desses problemas, retoma o ritmo anterior ascendente, com uma maior diversificao temtica e tendncia ampliao geogrfica. A cooperao tcnica horizontal brasileira, como se viu, faz-se presente na Amrica Latina e Caribe, frica (especialmente nos PALOP) e TimorLeste. As aes mostram-se concentradas, em volume de recursos, no continente africano (sobretudo nos cinco pases de expresso portuguesa) e em Timor-Leste, ainda que a Amrica do Sul e a Amrica Central e Caribe prevaleam, em pores quase equivalentes, em volume de projetos e atividades levadas a cabo. Os PALOP, Timor Leste e, mais recentemente, o Haiti se destacam entre os recipiendrios no quesito da qualidade das aes empreendidas, que decorrem, em certa medida, de maior planejamento da cooperao nesses destinos. Revelou-se ainda que a CTPD brasileira no se exerce apenas no plano das relaes bilaterais, ainda que seja, naturalmente, sua rea primordial de atuao. Tem atuado tambm nas arenas multilaterais e regionais, nas quais vem conseguindo visibilidade e que se mostram instrumentais para sua expanso e reconhecimento internacional. Vislumbrou-se ainda que mais recentemente a cooperao tcnica horizontal brasileira tem includo modalidades de atuao que envolvem crescente coordenao de esforos conjuntos no plano internacional. No apenas triangulaes com pases desenvolvidos e organismos internacionais, de um lado, e pases em desenvolvimento recipiendrios, de outro, mas iniciativas inovadoras, como o Fundo IBAS, para a execuo de aes de cooperao. So elementos de inegvel projeo para o Pas no cenrio internacional, sobretudo no mbito da cooperao Sul-Sul. A medida dessa projeo internacional verificvel tambm no critrio comparativo em relao a outros atores indutores da cooperao Sul-Sul. De fato, a CTPD brasileira, praticamente sem paralelos na Amrica Latina, est muito bem situada no plano global, por conta dos seguintes critrios: tradio, volume e densidade de aes, abrangncia geogrfica, amplitude temtica, carter no comercial, organicidade, capacidade de mobilizao interna, visibilidade e projeo. Por outro lado, a anlise revelou que, apesar das potencialidades existentes, a CTPD brasileira no se tem ainda beneficiado de intercmbiomais
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efetivo com pases de nvel de desenvolvimento similar, com aes de cooperao tcnica recproca. De qualquer forma, o trabalho procurou demonstrar que existe correlao instrumental entre a CTPD e a poltica externa, embora por vezes varivel, e essa correlao no reflete ainda as potencialidades existentes. Mostrou-se que a CTPD ainda ocupa espao exguo no discurso diplomtico brasileiro, o que denota, em alguma medida, a sub-representao, no discurso, da realidade e do potencial da cooperao tcnica horizontal. Parte disso se deve utilizao tradicionalmente abrangente do termo cooperao internacional pelo Itamaraty. Mas tampouco deixa de significar certa percepo mais restrita da instrumentalidade da CTPD na poltica externa. Essa insuficiente representao da CTPD no plano do discurso diplomtico verificvel tanto no perodo do Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso como no primeiro mandato do Presidente Luiz Incio Lula da Silva, ainda que, neste caso, em menor grau. De fato, no Governo Lula, detecta-se maior tendncia utilizao instrumental da CTPD, em parte em funo de certa nfase da poltica externa na cooperao Sul-Sul e, por outro lado, em razo da adoo, no campo internacional, do tema do combate fome e pobreza. Essa tendncia se reflete no somente no mbito do discurso diplomtico, mas tambm em medidas concretas de afianamento da vertente das relaes Sul-Sul, que extrapolam o domnio da cooperao para o desenvolvimento. Tais medidas traduzem-se em articulaes mltiplas em vrias reas com os PED, em especial aqueles de renda mdia, inclusive na arena das negociaes comerciais globais. A criao do G-20 constitui exemplo emblemtico dessas articulaes. Em todo caso, pela anlise da presena da CTPD no discurso diplomtico, verifica-se que a nfase, tanto nos perodos de Cardoso quanto no de Lula, fica, em termos geogrficos, circunscrita mormente frica. No Governo Cardoso, o foco maior sobre os PALOP e Timor-Leste. No Governo Lula, a nfase sobre a frica (no apenas lusfona) e o Haiti. A Amrica do Sul, como cenrio da CTPD, fica, pois, nos dois Governos, eclipsada no discurso diplomtico, em face da prioridade temtica da integrao econmica na regio. O trabalho tambm procurou demonstrar que houve poucos progressos no campo da formulao estratgica da cooperao tcnica horizontal. A esse propsito, a lgica da demanda do pas recipiendrio, muitas vezes pontual e desarticulada de programas, ainda recorrente na concepo das aes
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CONCLUSO

da CTPD brasileira e tem tido papel importante na alocao dos projetos e na escolha dos parceiros. Outro elemento importante detectado na CTPD brasileira o peso relevante das circunstncias da agenda diplomtica, sobretudo bilateral, na deciso de implementao das aes. Se, por um lado, isso constitui expresso de instrumentalidade da CTPD para a poltica externa, por outro, exerce algumas limitaes na concepo dos programas, podendo reduzir a capacidade de atuao com base em planejamentos mais cuidadosos e com aes de maior impacto nos pases recipiendrios. Nesse campo, haveria que reconhecer que, em certa medida, em que pese aos progressos gerais alcanados, ainda no se progrediu inteiramente na formulao mais sofisticada de polticas e programas para a CTPD brasileira. Faltaria planejamento com enfoques setoriais, articulados com outras reas de atuao do Itamaraty, para favorecer aes de maior impacto e efeitos multiplicadores. Isso denotaria que o potencial existente da cooperao horizontal estaria subaproveitado. Com relao s prioridades geogrficas, verificou-se que elas se tm baseado em critrios genricos continentais (Amrica Latina e Caribe, de um lado, e frica sobretudo de expresso portuguesa , de outro). Somente a partir de 2004, com a criao da Subsecretaria Geral de Cooperao e Comunidades Brasileiras no Exterior, a qual est subordinada a ABC, procurou-se estabelecer esforo mais claro de delimitao de prioridades, com nfase na Amrica do Sul. At o final de 2005, porm, essa diretriz no se traduziu inteiramente em realidade, uma vez que a cooperao com a frica tem prevalecido em volume de recursos e a regio da Amrica Central e Caribe ocupa posio marcante em volume de aes, recentemente potencializada com a cooperao no Haiti. Com relao s prioridades temticas, apontou-se que so muito influenciadas pela tica da demanda dos pases recipiendrios, de um lado (consoante com a horizontalidade da CTPD), conjugada com a oferta das entidades parceiras cooperantes, de outro. A participao do Itamaraty a esse respeito no muito determinante. Pode ganhar peso se houver maior coordenao interna entre a ABC e as reas temticas do Ministrio. O trabalho contemplou tambm reflexes sobre a questo do papel da opinio pblica e da sociedade na poltica de cooperao tcnica horizontal, sobretudo ao abordar a existncia de certo dilema domstico, decorrente da condio de pas em desenvolvimento do Brasil e dos custos representados
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pela CTPD diante das carncias sociais internas. Apesar de no haver propriamente questionamentos diretos sobre a CTPD de resto, pouco conhecida no mbito interno e de impacto marginal no oramento pblico , seria importante procurar desenvolver estratgias de divulgao e de transparncia das aes nesse campo, como melhor antdoto em relao a essa questo. Com relao ao ponto central do trabalho, a efetividade instrumental da CTPD brasileira, verificou-se que ela ocorre em trs nveis principais. O primeiro seria a eficcia teleolgica da cooperao horizontal, em termos de impactos positivos na realidade socioeconmica dos pases recipiendrios. Estima-se que h aportes positivos, sobretudo em funo da demanda crescente e recorrente pela CTPD brasileira, mas as falhas metodolgicas e de avaliao de resultado impedem uma avaliao mais clara desse fator. O segundo nvel de efetividade seria funo da medida de adensamento das relaes bilaterais com os pases parceiros, induzida pela CTPD. E o terceiro, a contribuio da CTPD em termos de projeo internacional do Brasil. O segundo e terceiro nveis revelariam, de forma mais marcante, a instrumentalidade da CTPD para a poltica externa, tendo sido objeto de ilustrao especfica, a esse propsito, o tema da reforma do CSNU. A promoo da presena econmico-comercial do Brasil em pases parceiros, por conta das aes de CTPD brasileiras, ainda limitada. Isso se deve em parte natureza no comercial da CTPD. Em todo caso, as relaes comerciais requerem horizonte temporal maior. A esse respeito, argumentouse que a CTPD contribui indiretamente para criar condies propcias atuao de outros elementos de presena, inclusive o econmico e comercial. Essa funo poderia ser potencializada mediante atuao mais coordenada entre a ABC e as reas econmica e de promoo comercial do MRE, e permitir ao Pas, assim, desfrutar de outros benefcios paralelos da cooperao prestada, sem renncia essncia da natureza no lucrativa da CTPD brasileira. Buscou-se mostrar, entretanto, que no campo das relaes polticas o peso da CTPD no adensamento dos vnculos bilaterais seria mais expressivo. Essa correlao , porm, varivel, sendo mais pronunciada em certos pases, tais como os da frica de expresso portuguesa, Timor-Leste e o Haiti. A esse respeito, assinale-se que CTPD tem procurado cumprir papel especfico nos esforos de estabilizao poltica de pases parceiros. Por fim, mostrou-se que o terceiro nvel de efetividade instrumental da CTPD, o da projeo e credibilidade internacional do Pas, ocorre de forma
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CONCLUSO

menos direta, mas talvez at mais importante. A CTPD tem sido fator de projeo internacional para o Brasil, como ator relevante da cooperao Sul-Sul. A CTPD o testemunho de que o Brasil est tentando, com relativo xito, cumprir o seu papel, no que concerne ao objetivo oitavo (8) dentre os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM).335 O trabalho revela ainda que a CTPD brasileira, por suas caractersticas intrnsecas, pelo seu peso na cooperao Sul-Sul, pode inserir-se nas trs matrizes fundamentadoras da cooperao Sul-Sul: a idealista, a estruturalista e a realista. Constitui, a esse respeito, inequivocamente, uma das manifestaes de poder brando de que dispe o Pas. Por todas essas razes, a cooperao tcnica horizontal, a despeito de algumas limitaes, revela-se instrumento dos mais valiosos com que conta a poltica externa brasileira para projetar-se e contribuir, em conjuno com outras esferas de atuao, para o alcance dos objetivos nacionais no campo das relaes externas. , sem dvida, ferramenta de grande utilidade para a poltica externa, que deve ser aprofundada e aperfeioada para se tornar crescentemente mais efetiva.

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O objetivo 8 dentre os ODM trata do estabelecimento de uma parceria mundial para o desenvolvimento. A esse respeito, vide a nota 21, acima.

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Telegramas de postos no exterior para a Secretaria de Estado PostoNmeroData Brasemb Guatemala17613/05/2005Brasemb Bangkok23109/06/2005Brasemb Bangkok21901/06/2005Brasemb Bangkok22403/06/2005Brasemb Nairbi36529/09/2005Brasemb Nairbi37004/10/2005Brasemb Nairbi37707/10/2005Brasemb Haia72903/10/2005Consbras So Francisco50623/09/2005Consbras So Francisco50723/09/2005 Telegramas de postos no exterior para a Secretaria de Estado (continuao) PostoNmeroDataBrasemb Abidjan25902/07/2005Consbras Sydney10706/06/2005Consbras Sydney13023/06/2005Brasemb Rabat50528/09/2005Brasemb Vaticano40710/10/2005Brasemb Acra51322/06/2005Brasemb Acra52927/06/2005 MRE - DNU - Fichas de posies de pases em desenvolvimento em relao ao tema da reforma das Naes Unidas, elaboradas pela DNU em 2006. As referncias a artigos de jornal no assinados, bem como a discursos pronunciados por autoridades, figuram diretamente nas notas ao texto. As demais referncias a consultas rede mundial de computadores internet, feitas ao longo do trabalho, e suas datas respectivas figuram nas notas ao texto.

284

ANEXOS

Anexo I - Relao de Acordos de Cooperao Tcnica entre o Brasil e pases em desenvolvimento

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288

ANEXOS

289

Anexo II - Tabela de recursos financeiros no oramentrios da ABC no perodo de 19952005

Tabela 2

Fonte: ABC/CTPD1

Dados obtidos junto ao Ncleo de Administrao Financeira da CTPD, na ABC.

291

Anexo III - Tabela e Grfico da evoluo dos recursos oramentrios da ABC, no perodo de 1995-2005

Tabela 3

Fontes2

Nesse ano, a ABC recebe um reforo oramentrio extraordinrio com a transferncia de recursos da FUNAG, mediante convnio, em face da necessidade de atender a demanda crescente por aes de CTPD. 2 Os dados relativos aos anos de 2001 a 2005 foram extrados de documento oficial da ABC, referido na bibliografia (BRASIL, 2006a, p.83). Os dados relativos aos anos de 1995 e 1996 foram extrados dos programas de trabalho da ABC/CTPD (1995 e 1996), tambm referidos na bibliografia (BRASIL, 1996a, e BRASIL, 1995). Finalmente, os dados relativos aos anos de 1997 a 2000, foram obtidos mediante difcil pesquisa em arquivos gerados pelo programa SIAFI, com a dedicada contribuio de funcionrios da ABC.
1

293

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Grfico 1

294

Anexo IV - Tabela da evoluo da participao dos recursos oramentrios ordinrios da ABC, em relao ao oramento do MRE, no perodo de 2001-2005

Tabela 4

Fonte: (BRASIL, 2006a, p. 84)

295

Anexo V - Grficos da distribuio geogrfica de Projetos e Atividades de CTPD brasileira no perodo de 1995-2005
Grfico 2

Grfico 3

297

Anexo VI - Grfico do volume de recursos distribudos na CTPD por rea geogrfica, e comparativo entre volume de aes e de recursos, no perodo de 1995-2005

Grfico 4

299

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Grfico 5

300

Anexo VII - Grficos da evoluo anual de Projetos e Atividades da CTPD brasileira no perodo de 1995-2005

Grfico 6

Grfico 7

301

Anexo VIII - Grficos da evoluo anual das Atividades pontuais da CTPD brasileira no perodo de 1995-2005 e do conjunto de projetos e atividades no mesmo perodo
Grfico 8

Grfico 9

303

Anexo IX - Grficos da distribuio geogrfica das aes (projetos e atividades) de CTPD nas trs fases consideradas (1995-1996, 1997-2001, 2002-2005)

Grfico 10

305

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Grfico 11

Grfico 12

306

Anexo X

Tabela 10

Fonte: banco de dados1

Os nmeros se baseiam no banco de dados constitudo para o presente trabalho, que, por sua vez, est alicerado nas fontes citadas e devidamente referenciadas na Bibliografia, na parte de Documentos Oficiais (do Ministrio das Relaes Exteriores...).

307

Anexo XI

Tabela 11

Fonte: Banco de Dados

309

Anexo XII - Grficos da evoluo anual dos Projetos em execuo e das Atividades atendidas de CTPD brasileira no perodo de 1995-2005, de acordo com as reas geogrficas principais
Grfico 13

Grfico 14

311

Anexo XIII

Tabela 12

Fonte 1
1

Dados obtidos junto ao NAF da ABC/CTPD, relativo execuo dos projetos PNUD BRA 94/017, BRA 098/004, BRA 04/043, BRA 04/044 (para o perodo 1997 [parcial] a 2005), e com base nos relatrios de gesto e de atividades da ABC/CTPD de 1995 a 1998, bem como da anlise de pastas de projetos e atividades entre 1995 e 1997 (para o perodo de 1995 a 1997 [parcial]) referidos na bibliografia em Documentos Oficiais (do Ministrio das Relaes Exteriores...).

313

Anexo XIV

Tabela 14

Fonte: banco de dados

315

Anexo XV

Tabela 16

Fonte: banco de dados

317

Anexo XVI

Tabela 18

Fonte: banco de dados

319

Anexo XVII

Tabela 20

Fonte: banco de dados

321

Anexo XVIII - A situao da CTPD brasileira no mundo em desenvolvimento

Tabela 21

Fontes: vide captulos 2 e 4, e notas ao texto 249 a 267. Obs: Aos trs primeiros fatores, por seu peso especfico maior, so atribudas de 1 a 4 estrelas. Aos demais, de 1 e 3 estrelas. 323

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Legendas: Particularmente expressiva ou muito acentuada Expressiva ou considervel Razovel ou mdia Pequena ou restrita ? Desconhecida ou ignorada CSS Cooperao Sul-Sul

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Anexo XIX - Questionrio submetido aos exDiretores da Agncia Brasileira de Cooperao no perodo 1995-2005, que gentilmente se dispuseram a respond-lo.

A idia do presente questionrio recolher impresses dos dirigentes da ABC durante o perodo delimitado no presente trabalho (1995-2005) sobre alguns aspectos relativos instrumentalidade da CTPD brasileira na poltica externa. O questionrio de cinco perguntas foi dirigido aos Diretores da ABC no perodo, Embaixador Elim Saturnino Ferreira Dutra (1995-2001), Embaixador Marco Cesar Meira Naslausky (2001-2003), e Embaixador Lauro Barbosa da Silva Moreira (2003-2005). Primeiramente, reproduzem-se, a seguir, as questes submetidas aos trs ex-Diretores da ABC. Em seguida, pela ordem cronolgica em que dirigiram a ABC, reproduzem-se as respostas recolhidas de cada um deles. Perguntas 1) Durante o perodo em que lhe coube dirigir a ABC, o senhor diria que a atuao da agncia na cooperao tcnica com pases em desenvolvimento CTPD seguia objetivos pr-estabelecidos e reas (geogrficas e temticas) de atuao prioritrias, definidos pela diplomacia brasileira? Caso afirmativo, em linhas gerais, quais? 2) Em que medida as aes e programas estabelecidos na CTPD tendiam a se adaptar e ser condicionados s exigncias do contexto poltico bilateral,
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das circunstncias da agenda diplomtica, como visitas presidenciais ou ministeriais? 3) Seria possvel, com base no seu perodo frente da ABC, esperar, em decorrncia da CTPD brasileira; a) maior aproximao e aprofundamento dos laos bilaterais e, at mesmo, alguma medida de boa vontade de parte dos pases parceiros (recipiendrios) com relao a posies brasileiras (em foros internacionais ou em temas de nosso interesse)? b) maior projeo do pas no cenrio internacional? 4) possvel considerar haver possibilidade de ganhos econmicos, no necessariamente imediatos, mas, sobretudo de longo prazo, para o Brasil com a CTPD, ao atuar como ponta de lana para iniciativas futuras ou essa possibilidade no se aplica ao caso da cooperao horizontal brasileira? 5) Em que medida o senhor consideraria que a CTPD brasileira decorre do desejo de compartilhar com pases de menor desenvolvimento relativo, das conquistas que o pas obteve com a cooperao tcnica recebida? Respostas Embaixador Elim Saturnino Ferreira Dutra (Diretor da ABC entre maro de 1995 e fevereiro de 2001) 1) Sim. Desde as primeiras conversas que tive em 1995 com o Ministro Lampreia, quando este me convidou para dirigir a ABC, ficou ntida a absoluta prioridade que a Agncia, uma vez totalmente reformulada e reestruturada, devia dar Cooperao Tcnica com Pases em Desenvolvimento (CTPD), com relao Cooperao recebida em suas duas vertentes, a bilateral e a multilateral, que, at ento, recebiam maior ateno. Na CTPD, o foco deveria ser: a) a Amrica do Sul, em seguida a Central e o Caribe, e o Mxico. b) a frica de expresso portuguesa
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ANEXOS

c) outros pases africanos como a Nigria a frica do Sul, a Nambia, etc., com os quais o Brasil j possua algum tipo de relao mais intensa, ou alguma experincia na cooperao prestada. d) depois viriam os outros pases africanos que manifestassem interesse em receber nossa cooperao. Ou se surgisse oportunidade de desenvolver programas. e) Finalmente a sia, o Oriente Mdio, a Europa do leste. Com a independncia do Timor Leste, passamos a dar especial ateno aquele pas, por todas as razes que no preciso enumerar, inclusive pelas reiteradas solicitaes de apoio de seus lderes. 2) Os programas de CTPD, como natural, se adaptavam s exigncias do contexto poltico bilateral. Mas eu creio que, mais do que isto, o que sempre procuramos, ao negociar um programa, era identificar as reas prioritrias que o pas parceiro havia estabelecido e esperava receber cooperao de longo prazo. s vezes estas reas eram bvias para ns e para eles, outras vezes no tanto. De toda maneira, dependia de vontade e disposio do pas de receber cooperao brasileira. Podia dar prioridade a outro tipo de tecnologia, desenvolvido por outro pas. O caso da cooperao com Angola, por exemplo, na rea de formao profissional, teve tantas nuances que daria para escrever uma tese. Culminou com o Centro de Formao Profissional do Cazenga, um exemplo maravilhoso de cooperao sul-sul, mas custou muita negociao em Angola e no Brasil, com autoridades do Ministrio (cticos ou simplesmente desinteressados), com a empresa privada, FIESP, Mercedes Bens, SENAI, etc. E com os prprios angolanos, que em princpio no acreditavam que ns fossemos capazes de desenvolver um projeto to sofisticado, que no incio era inclusive mvel (um centro mvel) e depois se tornou um grande centro de aprendizado, com uma gigantesca unidade mvel (nibus e pavilho desmontvel). Este projeto no foi solicitado pelos angolanos nem estava nos planos iniciais da ABC. Surgiu de uma visita minha a Angola, onde vi o problema que o pas estava enfrentando para reinserir na sociedade soldados desmobilizados e sem qualquer formao profissional, e da visita, que fiz no Brasil ao SENAI, em So Paulo, onde vi uma das unidades mveis, usadas para treinar eletricistas brasileiros no interior
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do pas. Da comeou todo um projeto que foi crescendo e se tornando cada vez mais ambicioso. Em princpio, a ABC no se condicionava agenda diplomtica, como visitas presidenciais e ministeriais. At porque os programas que procurvamos desenvolver e o relacionamento que queramos com pases recebedores da cooperao eram necessariamente de longo prazo. A idia nunca foi desenvolver um ou dois projetos, era desenvolver um programa. Como eu disse antes, os Centros de Formao Profissional de Angola, depois o do Paraguai e do Timor foram trabalhos de anos. Agora, como procurvamos negociar programas com um grande nmero de pases nas Amricas e na frica, todas as vezes que havia uma visita presidencial ou ministerial perguntavam ABC o que tnhamos com aquele(s) pas (es). Se no tivssemos nada para mostrar, procurvamos aproveitar a oportunidade da visita para tentar negociar um programa de cooperao a ser desenvolvido nos anos a seguir. Ou seja, no sei se me expliquei bem, ns trabalhvamos numa estratgia a longo prazo, mandando misses, discutindo programas, e desenvolvendo projetos em todos os pases considerados prioritrios pelo Itamaraty e com quem podamos fazer isto. As visitas presidenciais ou ministeriais eram usadas pela ABC ou para mostrar o que j vinha fazendo, ou para tentar iniciar um programa, que por alguma razo, ou obstculo, ainda no existia. (Exemplo, nos seis anos em que chefiei a ABC e desenvolvi um amplo programa com Angola e, se no estou enganando, no houve visita presidencial e no me lembro bem se houve alguma ministerial. O Presidente Fernando Henrique inaugurou o Centro Mvel em So Paulo, com a presena do Ministro do Trabalho de Angola, e eu representei o Brasil na inaugurao do Centro do Cazenga (o Fixo e o Mvel) pelo presidente angolano. No tenho noticias de que o Presidente FHC tenha estado l, lembro-me de ter lido mais tarde que o Presidente Lula visitou o Centro. Enfim.... j faz muito tempo). 3) a) Certamente. Eu acho que a CTPD um poderoso instrumento de Poltica Externa e se bem empregado pode ajudar a estreitar os laos
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ANEXOS

bilaterais e a boa vontade dos pases recipiendrios para com posies brasileiras. Especialmente se feita de forma desinteressada, ou melhor, no interesseira, como foi sempre a cooperao brasileira. claro que sempre fomos conscientes da importncia da cooperao como mecanismo de aproximao e estreitamento de laos, mas sempre houve, simultaneamente, um interesse real e prioritrio de ajudar o pas recipiendrio a transpor obstculos ao seu desenvolvimento, o que nem sempre acontece com a cooperao vertical, por exemplo. b) Certamente. 4) A cooperao, seja ela horizontal seja vertical, como sabemos tambm um poderoso mecanismo de pr-investimento. No pressupe ganhos imediatos, caso em que deixaria de ser cooperao, mas pode ser a semente de futuros ganhos, sem que isto tenha qualquer conotao pejorativa. A EMBRAPA, o SENAI, e inmeras outras instituies envolvidas na cooperao horizontal brasileira podem realizar negcios, vender bens e servios a partir de um projeto de cooperao. Isto pode ocorrer, de modo geral, com qualquer tipo de cooperao que envolva a transferncia de tecnologia desenvolvida pelo pas doador. Lembro-me que o SENAI estudava a possibilidade de vender unidades mveis para Angola, a EMBRAPA, igualmente, possui produtos patenteados que podem ser negociados, para citar apenas duas das mais conhecidas entidades que colaboram com os programas brasileiros. 5) Eu penso que esta , e deve ser, a razo principal da cooperao prestada pelo Governo brasileiro: uma cooperao solidria e desinteressada. A idia de cooperao como pr-investimento, em termos econmicos, deve ser uma das ltimas prioridades para o governo de um pas, sobretudo de um pas em desenvolvimento como o Brasil, que tem a obrigao moral de ser solidrio com pases que, como ele, tambm lutam para sair da condio em que se encontram. Acho apenas que esta sua ltima pergunta fica limitada, ao mencionar as conquistas que o pas obteve com a cooperao tcnica recebida. Na verdade, eu acho que o que o Brasil tem de melhor a oferecer como cooperao no a que ele recebeu, mas a que desenvolveu por seus prprios meios, para resolver seus problemas especficos, a partir ou no da cooperao
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recebida de pases desenvolvidos. So exatamente os conhecimentos desenvolvidos para solucionar os nossos problemas, as solues criativas, que melhor se prestam para ser transferidos para pases em estgio semelhante ou de menor nvel de desenvolvimento, que enfrentam problemas que j enfrentamos e solucionamos. Acho que esta a essncia da cooperao dita sul-sul, pela qual travamos sangrentas batalhas no PNUD, em NY, numa poca em que falar neste tipo de cooperao era considerado uma blasfmia pelo prprio PNUD e pelos doadores. A primeira pessoa que entendeu a importncia da cooperao sul-sul, ou seja, entre pases em desenvolvimento, foi Maloch Brown, quando assumiu o PNUD, e depois de muita discusso em plenrio. Poderia conversar horas sobre este assunto com voc, pois foi tema de debates durante 6 anos. O mesmo se pode dizer da cooperao triangular, de que em 1995 nenhum pas desenvolvido queria ouvir falar, e que quando deixei a ABC estvamos trabalhando com a Alemanha na frica, com a Noruega em Cuba, e em avanadas negociaes com o Japo para trabalhar na frica, etc. Embaixador Marco Cesar Naslausky (Diretor da ABC entre abril de 2001 e novembro de 2003) 1) Quando assumi a ABC, a gesto presidencial e ministerial estava a 20 meses de seu fim. J havia um curso pr-estabelecido. Em minha opinio, inclua algumas prioridades polticas, e que, por sua vez, envolviam algumas prioridades temticas. No plano geogrfico, a Amrica do Sul, a frica (PALOP) e TimorLeste. No plano temtico eram os campos mais tradicionais de atuao brasileira: agricultura, sade, a formao de mo-de-obra, e, em medida um pouco menor, meio ambiente. Essas prioridades tinham motivaes muito constantes e vlidas e me tocou mant-las, alterando circunstancialmente algumas nfases. 2) No diria as exigncias, mas as recomendaes do contexto poltico bilateral atuavam muito positivamente sobre as linhas de prioridade estabelecidas, o que era natural. Uma visita ministerial ou presidencial colocava luz adicional sobre projetos j existentes ou
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ANEXOS

em andamento. Nesse sentido, o que se fazia era dar nfase a prioridades existentes ou a novas frentes. Exemplos: As cerimnias de independncia de Timor-Leste determinaram uma acelerao do projeto de formao de mo-de-obra em Dli, cujas fases preparatrias j se vinham desenvolvendo h algum tempo, mas as atividades do Centro ainda no se haviam iniciado. E o Ministro Celso Lafer inaugurou o Centro de Formao Profissional nessa ocasio. Houve tambm uma visita do Ministro Celso Amorim a Angola, quando se ampliou e relanou o projeto de formao de mo-de-obra de Cazenga. O projeto havia sido pioneiro nessa rea, e no relanamento, a ele foram atribudos, com critrios novos muito claros e objetivos, renovada dimenso e carter de modelo para outras iniciativas do gnero na frica. 3) a) Seguramente verificou-se maior aproximao e aprofundamento dos laos bilaterais em vista da contribuio sempre positiva que as atividades pontuais, projetos e programas desenvolvidos pela CTPD brasileira traziam ao conjunto das relaes bilaterais. Em termos de repercusses positivas para o Brasil, uma avaliao mais segura demandaria necessariamente uma perspectiva temporal e espacial maior. No obstante essa ltima observao, estou seguro de que as repercusses viro a se revelar extremamente positivas. b) Seguramente sim. Embora o Brasil fosse, desde h algum tempo, juntamente com outros pases de renda mdia, um dos principais prestadores de CTPD, a ampliao e a acelerao da presena brasileira no cenrio da cooperao tcnica internacional se traduzem, com naturalidade, em maior projeo do pas, independentemente de ser ou no um objetivo original dos diferentes Governos brasileiros. 4) Provavelmente sim. Mas ser necessrio alargar a perspectiva temporal e espacial, conforme mencionado anteriormente. E poder ocorrer por duas vias: uma por deciso poltica de ajustar a filosofia da CTPD brasileira; e outra, se tais benefcios vierem mais por gravidade que por induo. 5) Eu diria que essa motivao uma delas, mas no a mais importante. A mais importante o desejo tradicional, consciente e permanente do
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Brasil de compartilhar com outros pases suas melhores experincias e prticas, as quais, no meu entender, esto mais ligadas nossa capacidade de gerar solues prprias, do que propriamente a prticas adquiridas de pases mais desenvolvidos que o nosso. Embaixador Lauro Barbosa da Silva Moreira (Diretor da ABC entre novembro de 2003 e agosto de 2006) 1) A primeira dificuldade que encontro para responder a essa pergunta a de estar h mais de um ano e meio fora da ABC, envolvido agora com outras atividades. Em todo caso, entendo que a resposta sim. Ao assumir a ABC eu j encontrei uma definio de prioridades prestabelecidas, mas pude testemunhar um aprofundamento dessa definio. De fato, a partir do momento em que o Brasil decidiu compartilhar com pases de menor desenvolvimento relativo os avanos, em parte, decorrentes da cooperao recebida (de pases mais desenvolvidos), nas dcadas anteriores, comearam a se delinear certas prioridades a serem conferidas a essa cooperao. Sobretudo em termos de reas geogrficas, claramente definidas, em especial a partir do Governo Lula. O prprio Presidente da Repblica sinalizou as prioridades de forma clara, quando ainda em 2003, em viagem frica, estabeleceu que, alm da Amrica Latina, o foco seria a frica, sobretudo os PALOP, tanto no mbito bilateral quanto no multilateral (por meio da CPLP). E tambm se referiu s reas temticas principais de atuao, como agricultura, sade (HIV/AIDS), formao profissional, entre outras. Hoje, eu particularmente defendo que se busque multilateralizar, na medida do possvel, esse processo. Entendo fundamental replicar projetos de CTPD brasileira bem-sucedidos, como, por exemplo, na rea de formao profissional, administrao pblica e desenvolvimento empresarial na frica de expresso portuguesa. o caso dos projetos originados em Angola (Centro de Formao Profissional de Cazenga e Centro de Excelncia Empresarial de Luanda) ou em Moambique (Centro de Administrao Pblica de Maputo). H demanda de parte de outros pases de CPLP para a replicao desses projetos. De qualquer forma, esses so exemplos ilustrativos de atuaes prioritrias definidas pela diplomacia brasileira.
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ANEXOS

2) Curiosamente, de certo modo, creio j ter respondido a essa pergunta na resposta anterior. Pretendo dizer com isso que h uma orientao geral para as aes de CTPD, que j foram por mim referidas. Esse seria o quadro geral de prioridades. Mas, alm disso, valendo-se de oportunidades especficas, como viagens e visitas oficiais, essas prioridades vm-se fortalecendo ao mesmo tempo em que se agregam outras. Refiro-me a esse respeito, por exemplo, ao Caribe. Essa regio no era rea especialmente prioritria de atuao da CTPD brasileira. Porm, com as visitas do Presidente Lula e do Chanceler Celso Amorim a pases do Caribe, a cooperao tcnica passou a ser incorporada de forma mais sistemtica nas relaes com pases da regio e as visitas, sobretudo ministeriais, a essa regio contriburam para propiciar essa tendncia. No Caribe, entretanto, a cooperao com o Haiti um caso parte, no necessariamente relacionado questo das visitas e viagens. No geral, eu diria que as viagens, muito freqentes, do Senhor Presidente da Repblica e do Senhor Ministro de Estado a determinados pases em desenvolvimento, so oportunidades para reforar as prioridades. O programa prioritrio estabelecido enriquecido por essas circunstncias diplomticas. 3) a) Absolutamente sim. A maior aproximao por parte desses pases gerou e tem que gerar necessariamente atitudes de maior abertura em relao ao Brasil. Sem querer parecer quixotesco, eu realmente acredito que a CTPD, tal como praticada pelo Brasil, constitui eficiente instrumento para a Poltica Externa. E eficiente, sobretudo, porque no est buscando resultados imediatos. A CTPD brasileira est baseada nos princpios da solidariedade e da co-responsabilidade. No tem fins comerciais e lucrativos. Eu diria que a justamente reside a sua eficincia, pois se prope a ser distinta da cooperao tradicional. Na CTPD brasileira no h imposies. O pas recipiendrio que define o que quer receber. Esse um dado fundamental. Outro aspecto que considero fundamental que o Brasil, por ser um pas to grande, com tantas disparidades sociais e regionais, com tantos desafios internos, que vem lutando para superar aos poucos, estaria muito mais apto a sentir a dificuldade dos outros pases em desenvolvimento. Para cada pas da frica, por exemplo, temos algum tipo de correspondncia em alguma regio do Brasil. Isso nos d uma sensibilidade maior para ajudar esses
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pases, para compreender suas necessidades, suas limitaes. E mesmo nos pases recipiendrios parceiros podem existir assimetrias internas com as quais j convivemos no Brasil e que estamos procurando superar. Portanto, a CTPD brasileira efetiva porque entende e se guia pelas prioridades dos pases parceiros, que sem dvida apreciam esse fato. b) A meu ver, tambm neste caso no cabe a menor dvida que sim. Primeiro porque aumenta a visibilidade do Pas no cenrio internacional. Cito o caso, que considero emblemtico, do Haiti. No Haiti, o Brasil tem podido mostrar sua competncia para lidar com problemas to delicados. Tanto assim que tem sido procurado por outros pases (Espanha, Frana e Canad) e organismos internacionais (como o Banco Mundial) para atuaes triangulares em cooperao tcnica no prprio Haiti e em outros pases. Curiosamente, a imprensa andou criticando, no incio, a presena brasileira no Haiti. Hoje, reconhece a importncia dessa presena para a recuperao do Haiti. Tal com praticada, no cabe dvida de que a CTPD aumenta a projeo do Brasil no cenrio internacional. 4) Qualquer atitude que se tome no plano internacional, se for positiva, tender a gerar repercusses positivas. Ainda sem querer ser utpico, acredito que, embora em momento algum o Brasil tenha estabelecido fins lucrativos ou comerciais imediatos em sua cooperao, que tem trabalhado muito mais no sentido da solidariedade e da coresponsabilidade, isso gera uma apreciao positiva do pas recipiendrio em relao ao Brasil. Naturalmente, no se trata e nem se pode falar de ganhos econmicos imediatos para o Brasil e, alis, nunca foi esse o objetivo. Mas, certamente cria-se uma perspectiva favorvel. De qualquer forma, no se deve mirar apenas em aspectos econmicos. H certamente ganhos de outra natureza, inclusive polticos, de interesse do Brasil. Por exemplo, ao promover projetos de integrao social no Paraguai, contribumos para a estabilidade social no pas vizinho e na regio fronteiria. Para ficar no mbito da CPLP, meu tema de atuao hoje, a frica de expresso portuguesa e Timor Leste nos miram ao Brasil e a Portugal como pontos de referncia importantes, pases com maiores vantagens socioeconmicas e experincias a compartilhar. A CPLP tem um carter muito interessante. Congrega, em torno de elementos lingsticos, culturais, histricos comuns, de um lado, um dos
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ANEXOS

Estados mais antigos, seno mesmo o mais antigo, da Europa (Portugal) e um dos Estados mais recentes, seno o mais recente da comunidade internacional (Timor-Leste). Os ganhos que o Brasil e tambm Portugal auferem com a cooperao tcnica no mbito da CPLP so muito grandes e se estendem, portanto, alm de uma nica rea, como a econmica e comercial. 5) Essa justamente a idia que sempre defendi. O Brasil um pas que tem conscincia de que recebeu, ao longo de muito tempo, uma cooperao Norte-Sul muito expressiva e soube absorv-la muito bem. Cito o caso da EMBRAPA. Com o projeto Polo Cerrado, por exemplo, a EMBRAPA pde desenvolver-se ainda mais na pesquisa aplicada agricultura tropical. Mas a origem dessa pesquisa no foi gerada unicamente no Brasil. A EMBRAPA absorveu esplendidamente a cooperao externa, inclusive com o envio de tcnicos ao exterior que depois voltaram. Hoje a EMBRAPA referncia mundial em pesquisa agrcola tropical e pode atuar na cooperao com pases da frica e da Amrica Latina. Portanto, eu creio que sim, a CTPD decorre em parte do desejo de compartilhar os avanos conquistados e o Brasil reconhece a importncia que teve a cooperao recebida. Hoje, a cooperao tcnica recebida no Brasil j no tem o peso anterior, mudou completamente, o prprio pas evoluiu muito, ento se trata hoje muito mais de uma associao com pases desenvolvidos com custos compartilhados e atua em reas especficas. Mas a marca da cooperao recebida est presente na CTPD.

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Anexo XX
Tabela 22a

Fontes: fichas de posies dos pases preparadas pela Diviso das Naes Unidas do MRE (2006).

Condiciona seu apoio candidatura brasileira eventual aprovao da proposta do G4, que no apia. ii Sinalizou ter simpatia, mas no chegou a expressar publicamente apoio a proposta do G4. iii Reconhece a justia da aspirao brasileira a um assento permanente. iv Reconhece a aspirao brasileira a um assento permanente. v Sujeitou o apoio posio do G4 ao consenso interno prvio da CARICOM. vi Chegou a expressar, privadamente, apoio ao pleito brasileiro. vii Sinalizou apoio proposta do G4, mas no o concretizou.
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Tabela 22b - continuao

Fontes: fichas de posies dos pases preparadas pela Diviso das Naes Unidas do MRE (2006).

Favorece a aproximao da posio da Unio Africana proposta do G4. Mostra simpatia proposta do G4, mas subscreve a da UA. x Expressou, privadamente, apoio ao pleito brasileiro.
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Formato Mancha grfica Papel Fontes

15,5 x 22,5 cm 12 x 18,3cm plen soft 80g (miolo), duo design 250g (capa) Times New Roman 17/20,4 (ttulos), 12/14 (textos)