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Caderno Didtico

Polticas Pblicas e Direito Cidade: Poltica Habitacional e o Direito Moradia Digna


Programa Interdisciplinar de Formao de Agentes Sociais e Conselheiros Municipais
Regina Ftima C. F. Ferreira Rosane Coreixas Biasotto
Organizadoras

Copyleft (2012) Permitida a reproduo de todos os textos, desde que citada a fonte
Organizadoras: Regina Ftima C. F. Ferreira Rosane Coreixas Biasotto Equipe pedaggica: Adauto Lucio Cardoso Ana Lucia Britto Erick Omena Flvia Arajo Grazia de Grazia Luciana Corra do Lago Mauro Rego Monteiro dos Santos Regina Ftima C. F. Ferreira Ricardo Gouva Rosane Coreixas Biasotto Suya Quintslr Thmis Amorim Arago Valrio da Silva Equipe de apoio e mobilizao social: Marcelo Augusto de Souza Mrcia Alves dos Santos Jos Martins de Oliveira Rachel Carvalho dos Santos Sandra Hiromi Kokudai Capa e ilustraes: Gabriel Pon Produo: INCT Observatrio das Metrpoles IPPUR/UFRJ Ao Urbana Fundao Bento Rubio Apoio: Fundao Bento Rubio Pastoral de Favelas INCT/FAPERJ/CNPQ/FINEP Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social - FNHIS

CIP-BRASIL. CATALOGAO-NA-FONTE SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ

C129 Caderno didtico : polticas pblicas e direito cidade : poltica habitacional e o direito moradia digna : programa interdisciplinar de formao de agentes sociais e conselheiros municipais / Regina Ftima C. F. Ferreira, Rosane Coreixas Biasotto organizadores. - Rio de Janeiro : Letra Capital, 2012. 28 cm Inclui ndice ISBN 978-85-7785-141-6 1. Poltica habitacional. 2. Habitao. 3. Habitao popular. 4. Planejamento urbano. 5. Poltica social. I. Ferreira, Regina Ftima C. F. 2. Biasotto, Rosane Coreixas 12-1102. CDD: 363.5 CDU: 351.778.532 033465

27.02.12 06.03.12

Observatrio das Metrpoles - IPPUR/UFRJ Av. Pedro Calmon, 550, sala 537, 5 andar - Ilha do Fundo Cep 21941901 Rio de Janeiro, RJ Tel/Fax (55) 21-2598 1950 www.observatoriodasmetropoles.net Letra Capital Editora Telefax: (21) 3553-2236 / 2215-3781 www.letracapital.com.br

Sumrio
ApresentaoOrl Regina Ftima C. F. Ferreira e Rosane Coreixas Biasotto 5

Mdulo I Direito cidade e moradia digna


Desafios da questo urbana na perspectiva do direito cidade Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro e Orlando Alves dos Santos Junior Vazios urbanos e funo social da propriedade Adauto Lucio Cardoso Direito moradia e a questo ambiental Suy Quintslr Planejamento, legislao urbanstica e instrumentos de gesto do solo urbano em disputa Rosane Coreixas Biasotto 9

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Mdulo II Poltica habitacional: financiamentos e programas


A produo social da moradia e o Programa Minha Casa Minha Vida Thmis Amorim Arago Produo social da moradia: desafio para a poltica de habitao no Brasil Evaniza Rodrigues 43

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Mdulo III Polticas pblicas urbanas e a poltica habitacional


Dilemas e desafios da poltica pblica de saneamento no municpio do Rio de Janeiro Ana Lucia Britto Acessibilidade e mobilidade urbana sustentvel: uma contribuio aos programas e planos de habitao de interesse social Luiz Paulo Gerbassi Ramos O novo Plano Diretor do municpio do Rio de Janeiro e o acesso moradia e terra urbanizada Fabrcio Leal de Oliveira 60

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Mdulo IV Poltica habitacional: limites e possibilidades


Planejamento e interveno pblica urbana: qual o papel do Estado na garantia do direito moradia e cidade no Rio de Janeiro? Regina Ftima C. F. Ferreira Panorama atual da habitao na cidade do Rio de Janeiro Fernando Cavallieri Poltica urbana e autogesto na produo das cidades brasileiras Luciana Corra do Lago 81

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Programa interdisciplinar de formao de agentes sociais e conselheiros municipais:


Curso de capacitao e formao de agentes sociais, lideranas comunitrias e conselheiros(as) municipais de habitao para a elaborao, monitoramento e acompanhamento do Plano Local de Habitao de Interesse Social

Apresentao O Programa Interdisciplinar de Formao de Agentes Sociais e Conselheiros Municipais desenvolvido pelo Observatrio das Metrpoles, desde 1999, sempre em parceria com organizaes no governamentais, prefeituras e movimentos populares. A sua origem est diretamente ligada ao engajamento de professores e educadores populares comprometidos com a reforma urbana e a ampliao dos canais de participao e controle social sobre as polticas e programas pblicos. O Programa desenvolve-se, hoje, em vrias cidades do Brasil, atravs da Rede Observatrio das Metrpoles e parceiros, privilegiando o enfoque sobre as polticas de desenvolvimento urbano e seus espaos institucionais de participao, tendo como ponto de partida o conceito do Direito Cidade. Fundado na concepo paulofreiriana de educao permanente, os cursos de formao so espaos de trocas entre educandos e educadores, que tm como referncia a construo e o monitoramento de polticas e programas pblicos que revertam as profundas desigualdades sociais que marcam as cidades e a sociedade brasileira. Dessa forma, o Programa Interdisciplinar busca trazer elementos que qualifiquem a atuao de agentes sociais, lideranas e conselheiros nas esferas pblicas de gesto (especialmente, nos conselhos de gesto de polticas pblicas), bem como em processos participativos de planejamento das cidades. Com estes objetivos, no Estado do Rio de Janeiro vm sendo realizados, regularmente, desde 1999, especialmente nos municpios da Baixada Fluminense, os cursos de capacitao e formao para conselheiros municipais, cujo foco central o debate sobre Democracia, Participao Poltica e o Direito Cidade. Paralelamente, e de forma integrada, diferentes processos de formao tm tido lugar abordando temticas como as do Oramento Municipal, dos Planos Diretores, dos Planos de Saneamento e de Habitao de Interesse Social. Estes ltimos ganharam destaque nos ltimos anos, considerando os avanos ocorridos com a aprovao da Lei 11.124, em 2005, que estabeleceu
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como obrigatria para a adeso de estados e municpios ao Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, a elaborao dos Planos Locais de Habitao de Interesse Social, o PLHIS. Assim, em sintonia com a demanda pela qualificao de agentes sociais, lideranas e conselheiros para a discusso dos planos locais de habitao de interesse social, o Observatrio das Metrpoles IPPUR/UFRJ, em parceria com a Fundao Bento Rubio e a Ao Urbana e o fundamental apoio da Pastoral de Favelas, realizou, em 2011, pela primeira vez na cidade do Rio de Janeiro, um curso de formao visando o processo de discusso do Plano Local de Habitao de Interesse Social, origem deste caderno didtico. O processo de elaborao do PLHIS/RJ vem sendo conduzido pela Fundao Bento Rubio, instituio com reconhecida experincia na temtica da moradia no Rio de Janeiro e compromisso com a reforma urbana e a justia social. O curso visa fornecer aos participantes instrumental para (1) a compreenso mais ampla dos fatores geradores das desigualdades de acesso moradia digna, com destaque para os programas habitacionais e a legislao urbana vigentes, (2) a leitura poltica dos interesses em disputa na cidade e das barreiras implementao dos instrumentos de democratizao do acesso moradia e cidade e (3) a formulao, pelos movimentos populares, de polticas e programas habitacionais que respondam s necessidades e desejos dos segmentos sociais de baixa renda, e a definio de estratgias para aprovao e implementao dessas polticas. Neste caderno esto reunidos artigos que subsidiam o debate sobre o Plano Local de Habitao de Interesse Social, em processo de elaborao. Os textos esto organizados em mdulos. O primeiro mdulo Direito cidade e moradia digna introduz o debate sobre as cidades e os desafios colocados para uma gesto urbana baseada nos princpios da reforma urbana. O segundo mdulo, Poltica habitacional: financiamentos e programas, aborda os principais programas de habitao de interesse social. No terceiro: Polticas pblicas urbanas e poltica habitacional discute-se a necessidade de integrar a poltica habitacional com as demais polticas urbanas de saneamento ambiental, mobilidade urbana e, especialmente, com a poltica fundiria e os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade que assegurem terra urbanizada para a habitao popular. No ltimo mdulo Poltica habitacional: limites e possibilidades, a partir de um breve diagnstico da cidade do Rio de Janeiro, so apontados limites e desafios para o PLHIS/RJ e discutidas as solues que vm sendo gestadas por associaes e cooperativas populares, na direo da produo social da moradia de forma autogestionria, como uma alternativa mercantilizao da moradia e das cidades. Espera-se contribuir com este caderno para o debate sobre os Planos Locais de Habitao de Interesse Social e o fortalecimento da atuao de associaes
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comunitrias, fruns e redes para a discusso, elaborao, avaliao e controle de polticas pblicas, na perspectiva da garantia do direito moradia digna e cidade. Por ltimo, espera-se que este possa contribuir, ainda que de forma singela, para o exerccio sistemtico e permanente de reflexo sobre as questes que se referem relao entre educao, cidade e democracia. Boa leitura! Regina Ftima C. F. Ferreira e Rosane Coreixas Biasotto

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Desafios da questo urbana na perspectiva do direito cidade1


Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro2 Orlando Alves dos Santos Junior3
A cidade brasileira contempornea resulta da combinao de dois mecanismos complementares: a liberdade para os agentes capitalistas tratarem e negociarem a cidade (em especial a moradia e o solo urbano) como mercadoria (ou seja, a livre mercantilizao) e a perversa politica de tolerncia com todas as formas de uso e apropriao do solo urbano (o que permitiu no somente as ocupaes ilegais das favelas e loteamentos irregulares, mas tambm as formas ilegais de ocupao de reas nobres pelas classes mdias e pelas elites). O primeiro mecanismo permitiu a aliana entre as foras que comandaram o projeto de desenvolvimento capitalista no Brasil: (i) o capital internacional; (ii) as fraes locais da burguesia mercantil inseridas no complexo conformado pelo trip ligado produo imobiliria, s obras pblicas e concesso de servios pblicos; e (iii) o Estado. O Brasil urbano foi desenhado pela ao dessa coalizo mercantilizadora da cidade, tendo o Estado como principal maestro, seja protegendo os interesses da acumulao urbana (proveniente da produo da cidade) da concorrncia de outros circuitos, seja realizando encomendas de construo de vultosas obras urbanas, ou ainda pela omisso em seu papel de planejador do crescimento urbano. Omisso que, alm de servir mercantilizao da cidade, teve papel fundamental na transformao do territrio para receber a massa de trabalhadores expropriada do campo. Para se ter uma ideia desse processo, entre 1950 e 1970, quase 39 milhes de pessoas migraram do mundo rural e se transformaram em trabalhadores urbanos vulnerveis em razo do incompleto assalariamento e da precria propriedade da moradia autoconstruda. Nesse contexto, a informalidade do trabalho e da produo da casa constituiu-se em poderoso instrumento de amortecimento dos conflitos sociais associados ao modelo de expanso capitalista baseado na manuteno de elevada concentrao da riqueza e da renda. No por outra razo que pode-se falar da emergncia de uma questo urbana no Brasil, uma vez que a dinmica de formao, crescimento e transformao das nossas cidades sintetiza duas questes nacionais cruciais: por um lado, a questo
1. Esta uma verso do artigo Desafios da questo urbana, publicado no jornal Le Monde Diplomatique Brasil, edio de abril de 2011. 2. Professor titular do IPPUR/UFRJ e coordenador do INCT Observatrio das Metrpoles. 3. Socilogo, doutor em planejamento urbano e regional, professor adjunto do IPPUR/UFRJ e membro da coordenao do INCT Observatrio das Metrpoles.

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democrtica, traduzida na consolidao da cidadania ativa capaz de substituir a coalizo de interesses que sustentou o processo de acumulao urbana de forma desigual, por um regime poltico republicano capaz de assegurar a todos o direito de cidade, isto , o direito participao nos processos deliberativos que dizem respeito cidade e a adoo do universalismo de procedimentos como padro de deliberao da coletividade urbana sobre seus destinos; por outro lado, a questo distributiva traduzida na quebra do controle excludente do acesso riqueza, renda e s oportunidades geradas no (e pelo) uso e ocupao do solo urbano, assegurando a todos o direito cidade como riqueza social em contraposio a sua mercantilizao. So estas as questes que foram traduzidas em movimento social organizado em torno da bandeira da reforma urbana e no arcabouo institucional denominado Estatuto da Cidade. Os conhecidos e assustadores problemas das nossas cidades devem, portanto, ser entendidos como parte fundamental da nossa questo nacional, pois os mecanismos que fazem a cidade funcionar como mquina de acumulao de riqueza tambm so responsveis pela manuteno do Brasil como uma nao inacabada, como apontou Celso Furtado. Nesse sentido, poderamos tambm dizer que temos cidades inacabadas, pois estas so incapazes de mediar os conflitos e integrar, mesmo que parcialmente, as distintas classes e grupos sociais. Vivemos hoje um momento crucial de transformaes que coloca a necessidade de atualizar a questo urbana brasileira e traduzi-la em novos modelos de planejamento e gesto das nossas cidades. A acumulao urbana est sendo reconfigurada no padro clssico da modernizao-conservadora que preside deste sempre a nossa incluso na expanso da economia-mundo. As nossas cidades esto sendo includas nos circuitos mundiais que buscam novas fronteiras de expanso diante da permanente crise de sobreacumulao do capitalismo financeirizado. E o Brasil aparece com atrativas fronteiras urbanas para o capital financeiro exatamente em razo do ciclo de prosperidade e estabilidade que atravessamos, combinadas com a existncia de ativos urbanos (imveis e infraestrutura) passveis de serem espoliados, ou seja, comprados a preos desvalorizados, e integrados aos circuitos de valorizao financeira internacionalizados. Podemos observar em nossas cidades, com efeito, um novo ciclo de mercantilizao que combina as conhecidas prticas de acumulao urbana baseada na ao do capital mercantil local com as novas prticas empreendidas por uma nova coalizao de interesses urbanos na direo da sua transformao em mercadoria (commodity). A expanso e crescente hegemonia da viso do Brasil como mercado conspiram contra a viso do Brasil como sociedade urbana, democrtica, justa e sustentvel. Apesar da insero da acumulao urbana nos circuitos financeiros globalizados demandar novos padres de gesto do territrio, a anlise do que vem ocorrendo em muitas das nossas cidades indica, porm, a manuteno parcial da lgica da
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modernizao-conservadora, resultando em uma governana empreendedorista com traos muito particulares em relao a outros pases que vm vivenciando processos similares. Essa governana pode ser melhor compreendida a partir da identificao esquemtica de quatro lgicas polticas particularistas que coexistem na organizao e no funcionamento da administrao urbana das cidades, em razo da fragilidade das instituies de gesto democrtica, bloqueando, como consequncia, a adoo dos necessrios instrumentos de planejamento e gesto pblica decorrentes da afirmao do direito cidade e da lgica do universalismo de procedimentos. Estas lgicas esquartejam a mquina pblica em vrios centros de deciso que funcionam segundo os interesses que comandam cada uma delas. So elas: a) o clientelismo urbano que trouxe para as modernas cidades brasileiras o padro rural de privatizao do poder local, to bem transcrito por Vitor Nunes Leal na expresso coronelismo, enxada e voto, mas que nas condies urbanas transformou-se em assistencialismo, carncia e voto. Trata-se da lgica que est na base da representao poltica no Poder Legislativo Municipal, mas que precisa controlar parte da mquina administrativa para fazer a mediao do acesso pela populao ao poder pblico. O clientelismo urbano alimentado por prticas perversas de proteo de uma srie de ilegalidades urbanas que atendem a interesses dos circuitos da economia subterrnea das nossas cidades (comrcio ambulante, vans etc.) e a necessidades de acessibilidade da populao s condies urbanas de vida, dando nascimento s nossas favelas e s entidades filantrpicas que, muitas vezes travestidas de ONGs, usam recursos pblicos para prestar, privada e seletivamente, servios coletivos que deveriam ser providos pelas prefeituras municipais. Atualmente, esta lgica vem se reconfigurando pela presena, nas Cmaras de Vereadores, de representantes dos interesses da criminalidade, como caso do fenmeno das milcias no Rio de Janeiro. b) o patrimonialismo urbano, fundado na coalizo mercantil da acumulao urbana, representados pelas empreiteiras de obras pblicas, concessionrias dos servios pblicos, entre elas o poderoso setor de transportes coletivos, e os do mercado imobilirio; c) o corporativismo urbano traduzido na presena dos segmentos organizados da sociedade civil nas arenas de participao abertas pela Constituio de 1988, cuja promessa era a constituio de um padro republicano de gesto da cidade que, se implantado, criaria as condies para o surgimento de uma gesto urbana fundada no universalismo de procedimento. Nos municpios onde a correlao de foras levou ao comando das prefeituras coalizes de foras comprometidas com o projeto de constituio de uma verdadeira esfera pblica local, verificamse processos de reverso desse projeto decorrentes, de um lado, do baixo ndice
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de associativismo vigente na sociedade cabe registrar que, segundo dados do IBGE, apenas 27% da populao adulta integra as formas de organizao cvica como sindicato, associaes profissionais, partidos, entidades de bairro etc. e, de outro lado, pela fragmentao e consequente enfraquecimento dos movimentos sociais nas cidades enquanto sujeito coletivo articulado em torno de um projeto. Estes dois fatos vm bloqueando a constituio de uma aliana entre o escasso mundo organizado civicamente e o vasto segmento da populao urbana que se mobiliza politicamente apenas de maneira pontual e temporria. O resultado que, muitas vezes, as experincias participativas resultam no atendimento dos interesses dos segmentos organizados, sem forar a adoo de um universalismo de procedimentos, pressuposto da constituio de uma esfera democrtica e de uma burocracia planejadora. d) por fim, o empresariamento urbano, que se constitui na lgica emergente impulsionada pelo surgimento do complexo circuito internacional de acumulao e dos agentes econmicos e polticos organizados em torno da transformao das cidades em projetos especulativos fundados na parceria pblico-privado, conforme descreveu David Harvey. Integra este circuito uma mirade de interesses, protagonizados pelas empresas de consultoria (em projetos, pesquisas e arquitetura), empresas de produo e consumo dos servios tursticos, empresas bancrias e financeiras especializadas no crdito imobilirio, empresas de promoo de eventos, entre outras. Tais interesses tm como correspondncia local as novas elites locais portadoras das ideologias liberais que buscam recursos e fundamentos de legitimidade ao projeto de competio urbana. As novas elites buscam a representao poltica atravs do uso das tcnicas do marketing urbano, traduzido em obras exemplares da nova cidade, o que facilitado pela fragilidade dos partidos polticos. A poltica urbana passa a centralizar-se na atrao de mdios e megaeventos e na realizao de investimentos de renovao de reas urbanas degradadas, prioridades que permitem legitimar tais elites e construir as alianas com os interesses do complexo internacional empreendedorista. Na maioria dos casos, esta orientao se materializa na constituio de bolses de gerncia tcnica, diretamente vinculados aos chefes do executivo e compostos por pessoas recrutadas fora do setor pblico. Portanto, a lgica do empresariamento urbano, que se pretende mais eficiente, implica no abandono e mesmo desvalorizao da organizao burocrtica entendida como um corpo tcnico vinculado ao universalismo de procedimento e subordinada ao processo democrtico de deciso. Essa lgica lidera e hegemoniza a nova coalizo urbana, integrada tambm por parcelas das demais lgicas, o clientelismo, o patrimonialismo e corporativismo, resultando em um padro de governana urbana bastante peculiar, onde o planejamento, a regulao e a rotina das aes so substitudas por um padro
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de interveno por exceo, com os rgos da administrao pblica e canais institucionais de participao crescentemente fragilizados. As concluses da anlise dos planos diretores elaborados aps o Estatuto das Cidades, realizada pela Rede de Avaliao dos Planos Diretores Participativos, parece confirmar essa hiptese. De uma forma geral, a pesquisa demonstra a generalizada incorporao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade pelos municpios, o que permite intuir que a agenda e a propostas da reforma urbana foram efetivamente disseminadas na sociedade brasileira. Ao mesmo tempo, percebe-se que foram poucos os planos que avanaram no adequado rebatimento territorial de diretrizes e instrumentos vinculados afirmao da funo social da propriedade, o que evidencia, em diversos casos, o descolamento dos propsitos dos planos com o territrio municipal e a fragilidade das estratgias de desenvolvimento urbano estabelecidas. Da mesma forma, em linhas gerais, percebe-se que os Planos Diretores estabelecem definies, diretrizes e objetivos relacionados poltica de habitao, poltica de saneamento ambiental, poltica de mobilidade, poltica ambiental e gesto democrtica, porm sem incorporar os elementos necessrios efetividade dos instrumentos adotados. Em sntese, apesar de poder-se constatar avanos no discurso relativo ao direito cidade, este no se traduz na definio de metas e estratgias efetivas para o enfrentamento da problemtica urbana das cidades pesquisadas. Para enfrentar esse novo contexto de aprofundamento da mercantilizao da cidade contempornea, cremos que necessrio, antes de tudo, atualizar o iderio do direito cidade como parte de uma nova utopia dialtica em construo, emancipatria e ps-capitalista, materializada em um novo projeto de cidades e de organizao da vida social, e expressa tanto na atualizao do programa e da agenda da reforma urbana como na promoo de prticas e polticas socioterritoriais de afirmao do direito cidade. Essa atualizao da agenda da reforma urbana, expressando o iderio do direito cidade, deve ser capaz de propor mecanismos de um novo tipo de coeso social baseado na negao da segregao social, na promoo da funo social da cidade e da propriedade, na gesto democrtica, e na difuso de uma nova cultura social, territorial e ambiental que promova padres de sociabilidade com base na solidariedade, na construo de identidades e na representao de interesses coletivos. Entre esses mecanismos destacamos a criao de esferas pblicas efetivamente democrticas de gesto das polticas pblicas (tais como os conselhos das cidades) que ultrapassem os limites das instituies da democracia representativa liberal e possibilitem a visibilizao, interao, conflito e negociao entre os diferentes agentes sociais e entre esses e o poder pblico, de forma que a tomada de decises seja resultado desse conflito e negociao.
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Ao mesmo tempo, essa agenda exige um agente social capaz de expressar esse projeto e esse programa. Com efeito, o movimento da reforma urbana est desafiado a intervir programaticamente na cidade na forma de uma rebeldia criativa, buscando promover universos sociais nos quais possam surgir e se desenvolver prticas educativas, polticas pblicas e novas linguagens culturais geradoras da desmercantilizao da cidade e da promoo do direito cidade, buscando romper, desta forma, com a hegemonia do neoliberalismo empreendedorista.

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Vazios urbanos e funo social da propriedade


Adauto Lucio Cardoso1 Histrico
O debate sobre os vazios urbanos aparece no Brasil na dcada de 1970, quando anlises sobre o processo de urbanizao capitalista2 mostravam como as cidades cresciam em direo s suas periferias, deixando nos interstcios desse crescimento terrenos vagos, mantidos fora de mercado espera da valorizao imobiliria. Documentos de planejamento da poca mostravam que cerca de 40% da mancha urbana da Grande So Paulo seriam compostos de reas vazias3. Essa forma de especulao estava associada s formas de interveno do Estado no urbano, que seguiam (e no precediam) o parcelamento e a ocupao do solo. Ao instalar as infraestruturas necessrias s reas mais perifricas, j ocupadas, o poder pblico acabava por valorizar indiscriminadamente as terras vazias que haviam permanecido entre as reas mais centrais e a fronteira da expanso urbana. Esse processo era apontado como disfuncional ou perverso, a partir de trs argumentos: porque mantinha artificialmente grandes extenses de terra fora do mercado, pressionando para cima o preo dos terrenos em oferta; porque implicava em um maior custo de investimento para a instalao das infraestruturas, nas reas efetivamente ocupadas; porque o investimento pblico em infraestrutura resultava na valorizao de reas privadas. Na dcada de 1970, como tentativa de resposta a essa avaliao, o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU) incluiu, entre os novos instrumentos propostos no projeto de lei de desenvolvimento urbano, o IPTU progressivo, a ser aplicado sobre os terrenos vazios. importante, no entanto, recordar que, na poca, o CNDU avaliava que haveria um conflito entre os proprietrios fundirios (especuladores) interessados em maximizar a valorizao de suas terras e o setor da construo civil que, tendo seu lucro baseado na atividade produtiva, necessitaria da ampliao da oferta de terra para viabilizar a sua produo. No entanto, como mostraram pesquisas
1. Arquiteto, doutor em planejamento urbano e regional, professor do IPPUR/UFRJ e pesquisador do INCT Observatrio das Metrpoles. 2. Conforme, entre outros, SINGER (1977). 3. SILVA (1999)

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desenvolvidas nos anos 80, os capitais envolvidos na produo de moradias tinham o lucro sobre as operaes fundirias (e no sobre a atividade construtiva) como o componente central do lucro imobilirio. Assim, no havia interesse, pelo lado do capital, no controle sobre os processos especulativos que, como ficou claro durante os anos em que o BNH foi o responsvel pela conduo da poltica habitacional, foram alimentados pelas atividades de produo habitacional capitalista e pelo financiamento pblico. Segundo SILVA (1999:2): As hipteses sobre a relao entre um controle dos vazios e a maior oferta habitacional no esto apoiadas em anlises suficientemente comprovadas. Pelo contrrio, sabe-se que, no perodo marcado pelos financiamentos do SFH, a atividade imobiliria obteve lucros extraordinrios, possibilitados pela especulao com os terrenos utilizados e o descontrole dos valores financiados. No havia controle sobre os valores de repasse dos terrenos vinculados aos financiamentos habitacionais e sobre a percentagem por eles representada no custo dos empreendimentos. Paralelamente, a prpria demanda causada pela abundncia de financiamento habitacional determinou fortemente a alta de preos fundirios. Mas nada indica que a produo com recursos do SFH poderia ter sido maior ou de menor preo, se tivesse contado com instrumentos para aumentar a oferta de terrenos vazios. Por outro lado, o setor imobilirio, amplamente favorecido pela poltica do BNH, no utilizou seu poder para fazer aprovar instrumentos contra a reteno de terrenos, demonstrando no necessitar deles. A partir do debate instaurado pela proposta formulada pelo CNDU, o tema chegou at Constituio de 1988, que reconheceu formalmente a funo social da propriedade. Esse tema foi ampliado pelo Estatuto das Cidades (2001) que definiu as diretrizes gerais para a poltica urbana, incluindo, entre outros, a garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes; a ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar (...) a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua subutilizao ou no utilizao; (...) a justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao; (...) a recuperao dos investimentos do poder pblico de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos. Existe, portanto, reconhecimento legal da condenao s prticas especulativas, que mantm margem do desenvolvimento urbano reas espera de valorizao. O
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texto da Constituio, no entanto, vai alm das consideraes vigentes na poca do CNDU ao articular explicitamente a utilizao da terra ao benefcio social, ou seja, afirmando que no se trata apenas de ocupar a terra vazia, ou de buscar alternativas para viabilizar o mercado, mas sim de dar substncia sua funo social atravs da oferta de moradias populares ou de servios e equipamentos a elas destinados, garantindo assim o direito moradia e s cidades sustentveis. Todavia, durante o longo perodo de maturao deste debate, desde a proposta do CNDU at a promulgao do Estatuto das Cidades, muita coisa mudou nas cidades brasileiras. Uma dessas mudanas foi o progressivo adensamento da malha, com ocupao dos lotes vazios, ao mesmo tempo em que o ritmo acelerado que a ocupao perifrica havia apresentado nos anos 60 e 70 arrefeceu. SILVA mostra que, em 1989, So Paulo apresentava 25% de lotes vazios, em relao ao total de rea de quadras. Esse percentual se reduz, em 1997, para 17%. Os nmeros analisados mostram, ainda, uma utilizao mais intensa das grandes glebas para a realizao de empreendimentos de maior porte, em substituio s prticas mais tradicionais de remembramento de terrenos menores (construdos ou no). Analisando as prticas da incorporao imobiliria em So Paulo na dcada de 1990, SILVA (1999) mostra que: A ocupao dos vazios urbanos pelo mercado formal mesmo os situados nos anis intermedirio e perifrico no tem significado uma ampliao do atendimento s faixas de menor renda. Como regra geral, o preenchimento de vazios pelo mercado se faz com construes de padro (e preo) superior ao dos bairros, influindo na valorizao geral. A soluo habitacional para a populao mais pobre se d cada vez mais por superocupao de lotes j existentes e das favelas. Por outro lado, a ocupao de vazios com novos conjuntos para classe mdia ocorre paralelamente ao esvaziamento de edifcios em bom estado nas reas mais bem dotadas de infraestrutura e servios. Pode-se concluir, a partir das observaes acima, que o mercado, pelo menos no caso de So Paulo, a partir de um certo patamar de expanso perifrica, passou a ocupar os vazios, aproveitando-se das glebas maiores para viabilizar empreendimentos de maior porte, em operaes imobilirias estruturadas sobre estratgias de sobrevalorizao a partir da transformao social (elitizao) das reas em que atua4. Isso pode significar, por um lado, que eventuais prticas especulativas de reteno de terras pelos proprietrios foram bem sucedidas, mas pode significar tambm que uma parcela dessa valorizao foi apropriada pelos capitais imobili4. Para uma discusso mais aprofundada sobre as estratgias de buscas de sobrelucros praticadas pelo capital imobilirio, ver RIBEIRO (1997).

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rios. Outra consequncia importante que, com isso, reduziram-se os vazios passveis de ocupao para viabilizar polticas de ampliao do acesso terra para as camadas de baixa renda. Como j anuncia a citao acima, alm da ocupao de terrenos vazios, o processo de desenvolvimento urbano na maioria das grandes cidades brasileiras nas ltimas dcadas foi marcado pelo deslocamento dos centros tradicionais e pelo surgimento de novas centralidades. Com isso o mercado imobilirio abriu novas fronteiras de valorizao, principalmente nos setores de escritrio e de lojas, mas tambm no setor de empreendimentos residenciais para as classes alta e mdia5. A produo desses novos espaos, muitas vezes amparada em intervenes do Estado, deixou para trs um conjunto de territrios subocupados, ou que passam a ser predominantemente ocupados por populaes de baixa renda, seja atravs de atividades econmicas de cunho popular, seja atravs de processos de encortiamento dos prdios existentes. Esses territrios logo passam a ser denominados como degradados, o que corresponde, em parte, ao abandono a que so relegados os prdios desocupados, que passam a no contar mais com investimentos de manuteno pelos seus proprietrios, mas que tambm corresponde a uma viso negativa sobre a populao que passa a usar preferencialmente este territrio. A resposta do poder pblico a esse processo, se d atravs de um conjunto de intervenes que passaram a ser denominadas como revitalizao, regenerao, reabilitao ou requalificao urbanas. importante refletir um pouco sobre essas denominaes. Revitalizao, segundo o dicionrio6, significa dar nova vida a; revigorar; vitalizar. Ou seja, trata-se de levar vida (ou vigor) a algo morto ou sem fora. Requalificar significa trazer de volta qualidades perdidas. Qualidade propriedade, atributo ou condio das coisas ou das pessoas capaz de distingui-las das outras e de lhes determinar a natureza, ou seja, algo que define a peculiaridade de cada coisa. Ou ainda, dote, dom, virtude. Tratar-se-ia, nesse caso, portanto, de recuperar a peculiaridade de cada territrio ou de recuperar as suas caractersticas mais positivas (dotes, dons ou virtudes). Reabilitao significa recobramento de crdito, de estima, ou do bom conceito perante a sociedade, ou restaurao normalidade, ou ao mais prximo possvel dela, de forma e de funo alteradas por algum tipo de leso ou ainda, j incorporando o seu sentido urbanstico o conjunto de medidas que visam a restituir a um imvel ou a um complexo urbanstico a capacidade de utilizao. Capacidade de utilizao que pressuporia uma restaurao de um bom conceito perante a sociedade ou a recuperao da normalidade do que foi lesionado.
5. So caractersticos deste perodo: os empreendimentos comerciais tipo shopping-center, os conjuntos de torres para escritrios, como no caso da renovao da Av. guas Espraiadas, em So Paulo, e a produo de condomnios fechados em novos bairros de elite. 6. Novo Aurlio Dicionrio da Lngua Portuguesa.

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Todas essas definies trazem implicaes simblicas que no devem ser desconsideradas. Os espaos objeto de interveno so vistos como mortos, sem vigor, sem identidade, sem virtudes, mal vistos pela sociedade, anormais ou subnormais. No por acaso essas reas so tratadas como degradadas ou abandonadas. Cabe, nesse sentido, uma reflexo sobre o que eram essas reas renovadas, revitalizadas, requalificadas ou reabilitadas, antes da sua interveno e qual o resultado desse processo.

Reabilitao urbana em reas centrais o debate internacional


O debate sobre a experincia internacional de reabilitao urbana das reas centrais marcado pela questo do enobrecimento (gentrification)7. Trata-se da substituio da populao residente ou que utilizava uma determinada rea da cidade, a partir de intervenes do mercado ou do poder pblico. Ressalta-se que, nos pases centrais, com a nova atratividade exercida pelas edificaes antigas existentes nas reas centrais e que eram, em muitos casos, moradia de camadas sociais mais pobres, as novas camadas superiores passaram a procurar e valorizar estes espaos, provocando a expulso dos mais pobres. A transformao da rea central de Nova Iorque paradigmtica8. Ela tem incio nos anos 60, com a ocupao de reas industriais decadentes na regio do Soho os lofts por artistas em busca de espao, baixos aluguis, moradia junto ao trabalho etc. Conforme cresceu o nmero de artistas, cresceu tambm proporcionalmente o de bares e cafs, gerando um processo que acentuou a expulso da pequena indstria, distribuidores e atacadistas remanescentes. Esse processo gera ainda um progressivo aumento nos preos de aluguis e uma revalorizao simblica da rea, levando a que seja objeto de uma nova demanda nos anos 80: a dos yuppies. Outra rea, ainda em Nova Iorque, objeto de renovao, o Upper West Side. Espao ocupado por imigrantes porto-riquenhos aps a Segunda Guerra Mundial, objeto de investimentos pblicos nos anos 60, para ocupao por famlias de baixa e mdia renda. Nos anos 80 a rea demandada pelos novos profissionais, tambm atrados pela revalorizao simblica do espao construdo - brownhouses e rowhouses - e pela proximidade ao local de trabalho. O caso do Lower East Side tambm significativo. Habitado por hippies e esquerdistas nos anos 60 e por traficantes na dcada seguinte, incorporado na grande estratgia de transformao de Manhattan, orquestrada pelos grupos imobilirios e financiada pela prefeitura da cidade, nos anos 809. Transformada em East Village,
7. Ver SMITH (2006). 8. WALLOK (1993). 9. Sobre a estratgia de transformao de Nova Iorque em uma cidade global, a partir da transformao da rea central pela produo de novos espaos de escritrios e habitao de luxo, ver tambm FICHT, R. (1993).

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a rea concentrou alto nmero de galerias de arte, clubes noturnos e restaurantes, atraindo assim uma demanda de outro tipo. Os exemplos acima citados, que poderiam ser reproduzidos tambm para outras cidades, denotam algumas tendncias bsicas. A renovao de reas centrais se d pela substituio de reas industriais, afetadas pela reestruturao econmica10, por moradias, atravs de uma transformao de uso e de uma converso espacial que gera uma requalificao simblica de toda a rea. Este mesmo processo pode se dar com a remoo - induzida ou espontnea - de populaes empobrecidas, moradoras de reas residenciais antigas. Essa transformao, todavia, tem dois pressupostos: uma interveno pblica e uma requalificao simblica destes espaos. A renovao das docklands, em Londres, ou de Battery Park, em Nova Iorque, sintetiza estes dois pressupostos. Alm das reas centrais, outros bairros passam tambm por importantes modificaes, a partir das mudanas que se operam na estruturao econmica das cidades, com o deslocamento ou a perda de funes industriais e o consequente abandono de galpes e outras construes de mesmo tipo. Tambm a essas reas so aplicadas as denominaes acima descritas. A nomeao desses espaos de moradia popular ou de atividades que envolvem trabalho manual ou de baixa qualificao como degradadas, mortas, sem vigor, sem identidade, sem virtudes, mal vistas pela sociedade, anormais ou subnormais, traz um trao de preconceito contra o que popular e traduz na verdade com preciso o projeto de enobrecimento que implica a expulso dos antigos moradores e sua substituio pelas novas elites ou pelas atividades de consumo por elas valorizadas galerias de arte, cafs, livrarias etc. exemplo sintomtico desse processo, no caso brasileiro, a renovao da rea do Pelourinho, em Salvador (GOMES, 19950).

As ocupaes e luta pela moradia


No entanto, uma outra mudana importante ocorre tambm nas cidades brasileiras, principalmente a partir da dcada de 1990, que veio requalificar o debate sobre vazios e sobre a degradao dos centros. Trata-se do movimento de ocupao de prdios em reas centrais, que trouxe para o centro o debate sobre a ausncia de moradia e sobre os problemas recorrentes da habitao perifrica.

 . FITCH (1993) sugere que a decadncia industrial no apenas fruto da reestruturao econmica, mas tambm resultado da falta de apoio institucional e governamental a processos de modernizao desse parque industrial, como sinal da opo pelo modelo de desenvolvimento imobilirio ancorado em lanamentos comerciais e residenciais de alta renda.

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Uma avaliao mostra que, em 2000, haviam 14 prdios ocupados na rea central de So Paulo, abrigando cerca de 2.000 famlias. Esse nmero sempre mutvel, j que muitas das ocupaes so desalojadas por despejos judiciais. Existem casos de resistncia mais duradoura11 e de ocupaes que conseguiram conquistar a regularizao e financiamento para obras de adequao dos prdios ocupados s necessidades das famlias residentes. O movimento comeou em So Paulo, a partir da ocupao de prdios e da luta da populao residente em cortios nas reas centrais contra a remoo. Segundo BARBOSA e PITA (s/ data) a primeira ocupao da Alameda Nothman (Casaro dos Santos Dumont) foi em 1983 e em 1986, ainda na administrao Jnio Quadros, centenas de famlias encortiadas foram removidas do Monumento dos Arcos na Avenida 23 de Maio de So Paulo, apesar da resistncia. A partir da, segundo BARBOSA e PITA (s/ data): Em 15 de junho de 1991 a Arquidiocese de So Paulo organizou o primeiro encontro de Cortios da Pastoral da Moradia, deste Encontro surge o Movimento Unificado de Cortios (MUC) com apoio do Centro Gaspar Garcia de Direitos Humanos. Este movimento se transforma na Unificao das Lutas de Cortios (ULC), matriz de todos os Movimentos de Moradia da regio Central: Movimento de Moradia do Centro (MMC), Frum de Cortios e Sem Teto de So Paulo - Movimento Sem Teto do Centro (MSTC). A luta pela habitao popular no centro de So Paulo ganhou fora com os projetos desenvolvidos durante a gesto de Luiza Erundina frente da prefeitura, que instauraram uma nova maneira de pensar o cortio, a partir do princpio da manuteno daquela populao na rea central, com garantia, por outro lado, de melhoria significativa das condies de habitabilidade dos prdios. O programa de regularizao e melhoramentos de cortios desenvolvido em So Paulo, virou modelo para o Brasil, tendo se desenvolvido uma iniciativa semelhante, porm de menor escala, no Rio de Janeiro12. A partir da criao dos movimentos e do seu fortalecimento durante a gesto Erundina, as prticas de ocupao de prdios ganham fora, trazendo para a agenda pblica a questo da carncia de moradia e do enorme desperdcio social representado pelo parque imobilirio sem utilizao na rea central. O movimento, nascido em So Paulo, logo se expande para outras cidades do pas:
11. No Rio, um dos exemplos mais bem-sucedidos o da ocupao Chiquinha Gonzaga, na Central do Brasil, que completou dois anos no ltimo dia 23. No local, no endereo de um prdio pertencente ao INCRA, esto abrigadas 68 famlias, lutando para obter legalmente a cesso do imvel. Outro exemplo a ocupao Zumbi dos Palmares, na Praa Mau, ocorrida em 2005.  . Trata-se do programa Novas Alternativas, responsvel pela reforma de dois casares tombados na rea central da cidade do Rio de Janeiro.

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A ocupao do prdio do INSS em 2001 em Recife; a ocupao do prdio do Hospital Crdio-Minas em Belo Horizonte, em 2003; a ocupao do prdio do INSS em Porto Alegre em 2005; as ocupaes dos Sem Teto do Rio de Janeiro; as aes de resistncia dos moradores na restaurao do Pelourinho em Salvador, e a luta contra os despejos em Alcntara e So Luis, so alguns exemplos de como esta luta no apenas local e pode at sob alguns aspectos ter sua matriz organizativa na cidade de So Paulo, mas hoje, sem dvida, tem alcance nacional.13 Essa realidade, tematizada politicamente pelos movimentos de moradia, veio a se fortalecer com a divulgao dos dados do Dficit Habitacional, pela Fundao Joo Pinheiro que, utilizando dados sobre imveis vagos disponibilizados pelo IBGE, mostrou que o estoque imobilirio sem utilizao seria suficiente para abrigar a populao em situao de dficit habitacional. Anlises especficas sobre a rea central de So Paulo mostra que os imveis residenciais vazios chegam a 12% do parque residencial existente na rea central, enquanto os comerciais chegam a 20% (BONFIM, 2005). A mesma pesquisa, interrogando os proprietrios desses imveis, mostrou que a expectativa de recuperao dos valores imobilirios anteriores permanece, fortalecida pelos anncios sobre a interveno do poder pblico na recuperao, regenerao ou requalificao destes bairros. Essa expectativa se traduz em aumento de preo para venda ou aluguel e em manuteno do imvel fora do mercado espera da valorizao. Ou seja, independentemente da no existncia de mercados solvveis para esta oferta, os preos mantm-se acima das possibilidades das camadas mais desfavorecidas da populao, para quem a moradia no Centro se revestiria de vantagens de acessibilidade e de ganhos de qualidade de vida indubitveis.

Concluses
A questo da ocupao socialmente responsvel dos vazios urbanos entrou fortemente na agenda poltica da administrao das cidades brasileiras com a Constituio de 1988 e, mais importante, com o Estatuto da Cidade, em 2001. No entanto, muita coisa mudou nas cidades brasileiras entre as primeiras propostas, na dcada de 1970, e as possibilidades concretas de interveno que se desenham hoje. Nesse sentido, cabem algumas reflexes, mais como propostas para uma agenda de pesquisa e reflexo que possa orientar os atores sociais nas suas aes. Em primeiro lugar, em muitas cidades j no parece ser realidade a ideia, vigente nos anos 70, de vastas extenses de terra infraestruturada e desocupada espera da valorizao. Nossas cidades so hoje mais densas e compactas do que eram nos anos 70, com a reduo do ritmo da expanso perifrica e com o aproveitamento
 . BARBOSA e PITA (s/ data).

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de oportunidades de valorizao que se abriram com o deslocamento das fronteiras da atuao do capital imobilirio em relao aos mercados de comrcio, servios e residncias de mdia e alta renda. Nesse sentido, hoje mais importante do que nunca que se qualifiquem os terrenos vazios, em funo da sua situao real de disponibilidade jurdica e de possibilidades fsicas para ocupao. Uma boa parte destes vazios, por exemplo, pode ser formada por lotes de pequenas dimenses, de pequenos proprietrios (de renda baixa ou mdia baixa) que, alm de serrem pouco adequados para pensarmos uma ampliao efetiva da oferta de moradias, no se constituem exatamente como imveis para especulao, mas como patrimnio de camadas populares ou de camadas mdias empobrecidas. Existem ainda muitas reas com problemas de titularidade jurdica ou submetidas e regimes institucionais especficos e, portanto, inadequadas para ocupao. H que se considerar ainda, nas propostas de ocupao de vazios que muitos bairros j esto com nveis de densidade muito altos o que d aos vazios existentes um papel importante na manuteno de uma certa qualidade de vida local. Nesse sentido, estas reas cumpririam muito melhor a sua funo social se fossem destinadas a espaos livres e reas de uso pblico, do que se utilizadas para moradia. Outra mudana sobre a qual cabe refletir que todo o debate sobre vazios tinha como horizonte terrenos livres de construo e no exatamente prdios inteiros desocupados. Assim, no muito claro ainda se os instrumentos disponibilizados pelo Estatuto das Cidades nos permitem atuar com eficincia na ocupao desses prdios. Uma situao peculiar, neste sentido, diz respeito aos galpes abandonados que j esto sendo ocupados, por iniciativa da populao, para fins de moradia, configurando situaes de risco e insalubridade alarmantes14. Trata-se, ao mesmo tempo, de reas extensas e que poderiam ser efetivamente aproveitadas, dentro de um projeto de recuperao adequado. A elaborao recente dos Planos Diretores na grande maioria das cidades brasileiras certamente trouxe novas informaes sobre o tema dos vazios e a possibilidade de que se comece a montar um painel mais amplo sobre o assunto, ao invs de ficarmos ainda em torno de estudos de caso e de informaes de natureza e grau de profundidade diferenciados para cada realidade. Trata-se de um desafio que envolve no apenas os pesquisadores da rea, mas todos aqueles interessados em reconstruir nossas cidades segundo os valores da igualdade, da democracia e da justia social.

 . Essa situao aparece com clareza na cidade do Rio de Janeiro, principalmente na regio do entorno da Av. Brasil que passou por intenso processo de desindustrializao.

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Bibliografia
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Direito moradia e a questo ambiental


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O objetivo deste texto refletir sobre a relao entre a questo ambiental e a questo urbana, com enfoque nos conflitos entre o direito moradia e a preservao ambiental nas cidades. Para tanto, utilizando a contribuio de diversos autores, ele est organizado em trs partes. Na primeira, falamos do surgimento da preocupao com o meio ambiente no perodo moderno e sobre como o discurso ambiental ganhou progressiva legitimidade nos dias atuais; em seguida, discutimos a ambientalizao dos conflitos urbanos, recorrendo ao conceito de conflito ambiental, tal qual formulado por Acselrad; por fim, na ltima sesso, fazemos uma breve apresentao dos instrumentos presentes na legislao ambiental com foco naqueles aplicveis s reas urbanas.

1. O surgimento da preocupao com o meio ambiente no perodo moderno


Segundo diversos autores, o preservacionismo surgiu no perodo moderno, sendo fruto de um processo de revalorizao da natureza pela sociedade ocidental que teve incio neste perodo na Europa. A valorizao do mundo natural no s data do perodo moderno como tambm fruto das transformaes intrnsecas modernidade, entre elas a superpopulao das cidades, a poluio gerada pela crescente atividade industrial, o aumento do barulho e uma maior separao entre o campo e a cidade. O reconhecimento de que a atividade humana ocasionou a extino de inmeras espcies criou tambm um sentimento de responsabilidade em relao ao resto da criao divina, levando ao surgimento de uma srie de restries legais ao extermnio de animais. Neste perodo, at mesmo o direito humano a matar animais para se alimentar foi contestado pelo vegetarianismo como um ato cruel e abominvel (THOMAS, 1983). O novo interesse pela natureza foi se convertendo em admirao esttica e estima pelo ambiente selvagem, onde os habitantes da cidade podiam buscar renovao espiritual. Em fins do sculo XVIII, o apreo pela natureza, e particularmente pela natureza selvagem, se convertera numa espcie de ato religioso. A natureza no era s bela; era moralmente benfica (ibid, 1983, p. 309). Da mesma maneira, o habitante do campo passou a ser visto como moralmente superior ao morador da cidade. Tal pensamento foi influenciado pela obra e pensamento de Rousseau, para quem o homem primitivo, vivendo em estado natural, isento de maldade por no
1. Biloga (UFRJ), mestre em Cincia Ambiental (PGCA-UFF), educadora da Ong Ao Urbana.

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conhecer os vcios e mazelas que surgiram com a sociedade civil. Como destacado por Keith Thomas (1983), o desenvolvimento industrial e tecnolgico ocorrido durante o perodo moderno fez surgir, por um lado, uma srie de confortos e comodidades para a populao, por outro, levou ao surgimento de uma nova sensibilidade em relao ao mundo natural que serviu de base ao movimento preservacionista de fins do sculo XIX e incio do sculo XX. Antnio Carlos Diegues (2004) identifica um processo semelhante no surgimento do preservacionismo nos Estados Unidos no incio do sculo XIX, que teria contribudo para a criao do primeiro parque nacional do mundo, o Parque de Yellowstone. Segundo este autor, a essncia do preservacionismo pode ser descrita como a reverncia natureza no sentido de apreciao esttica da vida selvagem (wilderness). Ela pretende proteger a natureza contra o desenvolvimento moderno, industrial e urbano (DIEGUES, 2004, p. 30). Desta forma, a posio preservacionista engendra uma concepo de reas protegidas desabitadas, uma vez que qualquer interveno humana na natureza seria nociva. Tal concepo, ao no tolerar a presena humana em um espao que deva ser mantido em seu estado natural, cria uma clara oposio entre homem e natureza. Ainda que diversos autores identifiquem o surgimento da preocupao com a degradao ambiental no perodo moderno, at meados do sculo XX, as preocupaes ambientais foram dispersas e pontuais: a questo ambiental s viria a ser formulada mais sistematicamente a partir da dcada de 1950, quando aumentou a preocupao com a dimenso das alteraes ocasionadas pelo progresso urbano e industrial. Contriburam para este processo diversos eventos ocorridos na segunda metade do sculo XX, como (i) a constatao da contaminao da Baa de Minamata (1950), no Japo, pelo mercrio lanado por uma indstria qumica, onde ficou provado que diversas reaes e graves doenas foram provocadas pela ingesto de mercrio pelos moradores locais; (ii) o acidente nuclear em Chernobil (1986) contaminando uma grande rea da Ucrnia, (iii) a publicao do livro Primavera Silenciosa, de Rachel Carlson (1962), onde a autora alerta sobre os riscos para a sade e o meio ambiente advindos do uso indiscriminado de pesticidas; entre outros. Assim, na segunda metade do sculo XX, diversas conferncias internacionais vo problematizar a questo ambiental e influenciar na forma como ela hoje enunciada. Vale destacar tambm a emergncia dos problemas considerados globais, ou seja, aqueles em que os impactos no se restringem a um pas ou regio onde so gerados tais como o buraco na camada de oznio e as mudanas climticas globais inserindo na discusso acerca do meio ambiente aspectos vinculados soberania nacional. Ou seja, a partir da reelaborao da problemtica ambiental decorrente dos problemas globais, as florestas, a gua e outros recursos passam a ser definidos como bens comuns da humanidade, sendo a deciso de sua utilizao no mais
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restrita aos pases onde esto localizados. No Brasil, as preocupaes ambientais vinculadas sustentabilidade tambm vo ser progressivamente incorporadas tanto nas prticas do poder pblico e dos diversos agentes sociais, como nos discursos que fundamentam tais prticas, por vezes com sentidos diferenciados. O importante aqui ressaltar a legitimidade alcanada por tal discurso. Para Topalov (1997), o meio ambiente tem se tornado o problema central em torno do qual, daqui em diante, todos os discursos e projetos sociais devem ser reformulados para serem legtimos (TOPALOV, 1997).

2. A ambientalizao dos conflitos urbanos


Diversos autores (FREITAS, s/d; TOPALOV, 1997; ACSELRAD, 1999) constataram a ambientalizao ou esverdeamento dos conflitos urbanos, estratgia cada vez mais comum devido ao enorme apelo poltico da proteo ambiental. Segundo Freitas (s/d), os discursos sobre meio ambiente [...] tm se mostrado com alto grau de aceitao e legitimidade poltica nos dias de hoje, alm de um enorme flego para combater o modelo de desenvolvimento estabelecido. De fato, no Rio de Janeiro, muitos dos conflitos urbanos em curso envolvem os temas da habitao em especial nas reas de moradia popular e do meio ambiente. Como sabemos, a expanso urbana da cidade do Rio de Janeiro se deu, em grande parte, em reas ambientalmente frgeis, como pntanos, manguezais, margens de rios e encostas ngremes. A excluso de grande contingente populacional do mercado imobilirio levou a uma progressiva ocupao de reas no incorporadas ao mercado imobilirio formal, seja pela ausncia de infraestrutura urbana, seja devido a aspectos ambientais considerados adversos (MARICATO, 1996). Tal processo resultou em uma grande irregularidade urbanstica na cidade, alm de ocasionar diversos problemas aos moradores de tais reas que, via de regra, convivem com um meio ambiente degradado e insalubre devido ausncia de uma srie de servios urbanos, como os servios de saneamento. Nos ltimos anos, possvel constatar o acirramento dos conflitos em relao s reas no edificveis (definidas pela legislao urbanstica e ambiental) habitadas por populao de baixa renda. Exemplos destes conflitos so (i) o debate sobre a construo do muro do Dona Marta, na Zona Sul do Rio de Janeiro, nos marcos do Projeto Ecolimites; (ii) o acirrado da disputa poltica a respeito da regularizao de moradias nas comunidades do Horto; (iii) as ameaas de remoo sofridas por comunidades justificadas pela questo ambiental, como a Vila Autdromo (Jacarepagu), a favela Vila Alice (Laranjeiras), removida em 2006, e as comunidade do Macio da Tijuca. As disputas em torno da ocupao de diversas reas se intensificaram, especialmente, a partir das chuvas de abril de 2010, que deixaram 257 mortos no
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Estado do Rio de Janeiro, sendo a maior parte em decorrncia de deslizamentos de terra. Esta tragdia suscitou um grande debate sobre a possibilidade da permanncia da populao nestas reas consideradas de risco. A opo apresentada pela prefeitura e pelo governo do estado foi a remoo de oito comunidades, justificada pela alegada impossibilidade tcnica de reduo do risco atravs de obras de engenharia. A delimitao das reas de risco a serem realocadas, entretanto, desagradou grande parte dos moradores, que se viram ameaados de remoo, prtica que parecia abandonada desde a redemocratizao do pas. Entretanto, tais propostas se distinguem das remoes promovidas no incio do sculo XX durante a reforma de Pereira Passos e daquelas ocorridas durante o perodo ditatorial. As propostas atuais no mais acionam a identificao da favela como local com problemas de higiene e foco de doenas, como no perodo higienista, tampouco como local do vcio e da promiscuidade, como no perodo da ditadura militar. Hoje, os argumentos que buscam legitimar as polticas para as favelas esto bastante identificados com a questo da segurana e a questo ambiental: a favela ora vista como local dominado pela violncia e pelo trfico, rea que deve ser pacificada pela polcia e retomada do poder dos traficantes pelo Estado, ora como ameaa preservao ambiental, sendo seus moradores considerados predadores do meio ambiente de todos os cidados cariocas. Entretanto, esta posio no uma unanimidade dentro do poder pblico, existindo diversos atores que defendem o acesso aos servios pblicos nestas reas, integrando-as cidade formal numa perspectiva de garantia do direito cidade. Neste contexto, as propostas polticas atuais para essas reas variam desde a urbanizao (Programas Pr-Moradia e Morar Carioca) at a remoo, passando pela pacificao atravs de Unidades de Polcia Pacificadora. A nosso ver, o conceito de conflito ambiental fornece uma base conceitual til na compreenso dos conflitos em curso. Segundo Acselrad (2004, p.26), [...] os conflitos ambientais so aqueles envolvendo grupos sociais com modos diferenciados de apropriao, uso e significao do territrio, tendo origem quando pelo menos um dos grupos tem a continuidade das formas de apropriao do meio que desenvolvem ameaadas por impactos indesejveis [...] decorrentes do exerccio da prtica de outros grupos. Ainda conforme o autor acima citado, os conflitos entre os atores sociais podem ser compreendidos a partir do seu posicionamento no campo material (no plano da reproduo social) e no campo simblico (no plano das representaes), este acionado para legitimar ou contestar as formas de apropriao material do meio, que se traduzem em espaos sociais de distribuio do poder (ACSELRAD, 2004). De fato, tais conflitos so permeados por interesses objetivos dos diferentes
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agentes sociais, vinculados a suas formas de apropriao do espao urbano, seja para a sua reproduo social, seja para a reproduo dos seus interesses econmicos (Harvey, 1980). Ou seja, os interesses objetivos, nestes casos, podem ser a garantia da manuteno da moradia em local prximo ao trabalho, escola, onde os vnculos sociais foram construdos, no caso dos moradores ameaados de remoo e, no caso dos defensores de sua remoo, a valorizao imobiliria ou a incorporao destes terrenos ao mercado. Todavia, nem sempre tais interesses so enunciados desta forma. Outros elementos podem ser acionados para a legitimao dos projetos de ambos os grupos. Rose Compans (2007) argumenta que o discurso ambiental vem sendo instrumentalizado por alguns grupos de interesse com o objetivo de pressionar o poder pblico a retomar a poltica de remoo de favelas. Segundo a autora, se, em um primeiro momento, a definio de encostas como reas de preservao permanente (APP) possibilitou sua ocupao pelos pobres devido a no incorporao destas reas pelo mercado de moradia formal, em um segundo momento, ela fornece uma justificativa amplamente aceita para a remoo de favelas, especialmente frente escassez de terras nas reas mais valorizadas da cidade. A autora destaca, ainda, as tentativas de flexibilizao da legislao urbanstica e ambiental quando existe interesse dos governos e das elites urbanas em viabilizar a construo de moradias e condomnios de alto padro. Assim, nos conflitos aqui enfocados, na legitimao das prticas materiais dos agentes sociais, o interesse real pode ser diverso da alegada preocupao ambiental ou com os riscos oriundos da ocupao de encostas. A valorizao imobiliria de reas desvalorizadas pela proximidade de assentamentos de populao de baixa renda parece, de fato, ser um dos principais interesses objetivos envolvidos nestes conflitos. Srgio Besserman expressa claramente essa posio2. Segundo o economista, as remoes se justificam mesmo onde no h risco para os moradores uma vez que as reas favelizadas provocam uma acentuada degradao da paisagem da cidade [], assim, quando uma anlise de custo-benefcio revelar que a realocao de uma favela trar retorno financeiro e social elevado deve-se considerar a alternativa de remoo, evitando prejuzos ao ambiente de negcios. Para exemplificar como a remoo de uma favela pode trazer benefcios para a cidade, Besserman aponta o caso da remoo da favela da Catacumba, na Lagoa Rodrigo de Freitas: Quando uma favela foi retirada dali, em 1970, os imveis da regio, cujos valores vinham sendo depreciados, inverteram a curva e passaram a se valorizar, aumentando a riqueza do bairro e da cidade, em benefcio de todos. Entretanto, necessrio ressaltar que nem todos aqueles que defendem projetos
2. Por um Rio Sem Favelas, Veja, edio 2161, 2010.

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que prope a desocupao destas reas esto vinculados ao mercado imobilirio ou pretendem se beneficiar da valorizao imobiliria. Em So Paulo, por exemplo, as restries impostas s moradias localizadas em reas de mananciais tinham como objetivo principal a proteo das fontes de abastecimento de gua. Em tais conflitos um aspecto importante a ser considerado a discusso em torno dos interesses difusos e interesses coletivos. Assim, as polticas ambientais legitimam-se por estarem voltadas para o interesse difuso, o qual caracteriza-se pela impossibilidade de definio dos sujeitos, enquanto a resistncia s remoes vai acionar, principalmente, um aspecto relacionado a um direito coletivo: o direito moradia.

3. O que diz a Legislao Ambiental sobre a preservao de reas urbanas ambientalmente vulnerveis?
Em nvel nacional, a preservao de reas de florestas definida pelo Cdigo Florestal Lei n 4.771 de 1965. Em seu artigo segundo, o C.F. estabelece a existncia de reas de preservao permanente (APPs) onde a vegetao deve ser preservada independentemente da criao de uma unidade de conservao. Para os objetivos deste curso, so de especial interesse as regras estabelecidas para as APPs s margens de rios e nas encostas. Nas encostas, so definidas como reas de preservao permanente aquelas com declividade superior a 45. O artigo 10 do C.F. estabelece, ainda, que nas encostas com declividade entre 25 e 45 vedada a supresso da vegetao (apesar de no defini-las como APP). Ao longo dos cursos dgua, a legislao federal estabelece as seguintes larguras mnimas para as APPs: - 30 (trinta) metros para os cursos dgua com menos de 10 (dez) metros de largura; - 50 (cinquenta) metros para os cursos dgua que tenham de 10 (dez) a 50 (cinquenta) metros de largura; - 100 (cem) metros para os cursos dgua que tenham de 50 (cinquenta) a 200 (duzentos) metros de largura; - 200 (duzentos) metros para os cursos dgua que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura; 500 (quinhentos) metros para os cursos dgua que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros. Alm destas, so consideradas reas de preservao permanente a vegetao situada ao redor de lagoas, lagos ou reservatrios dgua naturais ou artificiais, nas nascentes, no topo de morros, nas restingas, entre outros. O Cdigo Florestal no distingue critrios para a definio de reas de preservao permanente entre as diferentes regies do pas. Entretanto, reconhecendo
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especificidades regionais e considerando o processo de ocupao de nossas cidades, abre uma possibilidade de supresso da vegetao da APP em reas urbanas, desde que autorizada pelo rgo ambiental competente e que o municpio possua Conselho de Meio Ambiente com carter deliberativo e Plano Diretor. Entretanto, conforme definido em seu artigo 4, a supresso de vegetao em rea de preservao permanente somente poder ser autorizada em caso de utilidade pblica ou de interesse social (C.F., art. 4. Redao dada pela Medida Provisria n 2.166-67, de 2001). Coube Resoluo CONAMA 369 de 2006 definir os casos excepcionais onde pode ser autorizada a supresso da vegetao de APP em casos de utilidade pblica ou interesse social. Dentre as situaes caracterizadas como de interesse social, figura a Regularizao Fundiria Sustentvel de rea Urbana. Vale observar que, neste caso, exigida daquele que faz o requerimento da regularizao a comprovao da inexistncia de risco de agravamento de processos como enchentes, eroso ou movimentos acidentais de massa rochosa (art. 3, inciso IV). Na Resoluo CONAMA 369 apresentada uma srie de requisitos e condies para a regularizao fundiria em reas de APP, dos quais vale destacar: (i) ocupaes de baixa renda predominantemente residenciais; (ii) ocupaes localizadas em rea urbana declarada como Zona Especial de Interesse Social (ZEIS) no Plano Diretor ou outra legislao municipal; (iii) ocupao inserida em rea urbana que possua no mnimo trs dos seguintes itens de infraestrutura urbana implantada: malha viria, captao de guas pluviais, esgotamento sanitrio, coleta de resduos slidos, rede de abastecimento de gua, rede de distribuio de energia. No Estado do Rio de Janeiro, o decreto estadual 42.326 de 2010 legisla sobre o tratamento e a demarcao das faixas marginais de proteo (ou APPs) nos processos de licenciamento ambiental e de emisso de autorizaes ambientais. Este decreto possibilita a reduo dos limites estabelecidos pelo Cdigo Florestal para as APPs s margens de cursos hdricos em reas urbanas, desde que autorizada pelo rgo ambiental competente (no caso, o Instituto Estadual do Ambiente INEA). Alm disso, para que a APP seja reduzida, a rea deve ter ocupao consolidada e infraestrutura implantada, no sendo permitida a derrubada de vegetao primria ou secundria em estado avanado. Nestes casos, segundo o decreto, a APP poder ser reduzida para 15 metros. No caso de cursos dgua de pequeno porte (com vazo inferior a dez metros cbicos por segundo) a APP pode ser ainda mais reduzida, devendo ser demarcadas, em ambas as margens, faixas non edificandi que permitam o acesso do poder pblico ao corpo hdrico. Apesar de o decreto estar em vigncia no Estado do Rio de Janeiro, ele considerado inconstitucional por alguns atores, uma vez que a legislao estadual no poderia ser menos restritiva que a Lei federal. Alm disso, o decreto no considera o impacto do empreendimento, apenas as caractersticas da faixa de proteo, sendo usado para o
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licenciamento de indstrias que podem causar significativo impacto ambiental. Em que pese a necessidade de preservao do meio ambiente no espao urbano e a importncia da legislao pertinente, ao que parece, estas regras, ao definir reas que no poderiam ser construdas, possibilitaram sua ocupao pela populao que no tem acesso ao mercado imobilirio formal. Por outro lado, o discurso ambiental e a mesma legislao que possibilitou aos pobres ocupar reas de encosta e margens de rios (por no serem incorporadas ao mercado formal de terras) oferecem hoje justificativa e base jurdica aos processos de conteno da ocupao e remoo de moradias, como vemos acontecer atualmente no Rio de Janeiro. No bastasse o conflito entre o direito ao meio ambiente e o direito moradia, agrava o desrespeito ao direito das populaes ameaadas de remoo o fato de nem sempre o discurso de proteo do meio ambiente corresponder s prticas objetivas do poder pblico, que vem autorizando e viabilizando projetos ambientalmente problemticos em diversos pontos da cidade (so exemplos a flexibilizao da legislao para construo de hotis nas encostas ngremes da Niemeyer, a licena ambiental da TKSA, entre outros).

Bibliografia
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Planejamento, legislao urbanstica e instrumentos de gesto do solo urbano em disputa


Rosane Biasotto (1*)
O poder pblico local tem um papel importante no planejamento das cidades, sobretudo por sua atribuio de elaborar e fazer cumprir as leis que orientam o uso e ocupao do solo urbano. Essa atribuio foi reforada a partir da Constituio Federal de 1988, conhecida como uma constituio municipalista, pois reforou e consagrou um papel protagonista dos municpios brasileiros na regulao do solo urbano e, portanto, na gesto das formas de expanso e de organizao interna das cidades. O que isso quer dizer na prtica do planejamento do territrio? A Unio fica responsvel pela edio de normas gerais que valem para todas as cidades e territrio nacionais, os estados assumem a responsabilidade de cuidar das questes regionais (ou seja: que so comuns a mais de um municpio), enquanto os municpios ficam encarregados de zelar pelo patrimnio local e por valores materiais e simblicos que integram a vida cotidiana dos cidados. Os papis dos trs entes da Federao (Unio, estados e municpios), em tese, devem ser complementares e criar condies para que as diferenas regionais e locais possam propiciar o desenvolvimento social, econmico e ambiental em todo territrio nacional que bastante diversificado. Para lidar com esta diversidade cultural, social e ambiental que caracterizam as cidades brasileiras, foram institudas algumas diretrizes gerais que devem orientar as polticas urbanas e a ao dos municpios. Estas diretrizes gerais que regem, sobretudo, a regulao do uso e ocupao do solo nas cidades, alm do que diz a Constituio Federal1, esto na lei do Estatuto da Cidade2 e na Lei Federal de Parcelamento da Terra3 que apesar de estar em processo de reviso ainda o principal marco regulatrio para o planejamento da expanso urbana nos territrios municipais. Experincias recentes, entretanto, a partir da elaborao de Planos Diretores, aps a aprovao do Estatuto da Cidade, Lei Federal 10.257, de julho de 2001, indicam que os instrumentos de planejamento e gesto do solo no Brasil permanecem em disputa apesar de todo o avano normativo que, atualmente, orienta a regulamentao do solo nas cidades , sobretudo os instrumentos que foram concebidos, originalmente, para interferir no mercado de terras urbanas, visando controlar ou contribuir para baixar os preos dos imveis e terrenos nas cidades. A expectativa que se tinha com a aprovao do Estatuto da Cidade era de alterar a lgica do planejamento e gesto do solo urbano, como revela o trecho do artigo publicado no Correio da Cidadania, logo aps a aprovao da lei federal, em 2001:
*1 Rosane Biasotto. Coordenadora tcnica apoio aos Planos de Habitao de Interesse Social da Fundao Bento Rubio FBR. Doutoranda em Planejamento Urbano e Regional do IPPUR/UFRJ. 1. Ver artigos 182 e 183 da Constituio Federal do Brasil, 1988. 2. Lei Federal n 10.257 10 de julho de 2001. 3. Lei Federal n 6.766 de 19 de dezembro de 1979.

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Dentre os aspectos mais importantes do Estatuto, est a gesto democrtica das cidades, oficializando, por exemplo, a obrigatoriedade do oramento participativo. Mas o aspecto mais esperado talvez esteja na regulamentao de instrumentos legislativos que permitem garantir a funo social da propriedade, dando ao poder pblico a possibilidade de resgatar para o benefcio da sociedade a valorizao provocada por seus prprios investimentos em infraestrutura urbana, e de frear a reteno especulativa de imveis vazios em reas urbanas. (MARICATO, E. e FERREIRA, J., 2001.). Depois de dez anos, no entanto, poucas cidades utilizam os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade. Observa-se, de acordo com os resultados da pesquisa Rede de Avaliao e Capacitao para a Implementao dos Planos Diretores Participativos, promovida com recursos do Ministrio das Cidades e coordenada pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ), que os instrumentos concebidos originalmente para evitar a reteno especulativa de imveis urbanos e capturar mais valias fundirias foram incorporados nas leis municipais de maneira frgil, assim como os mecanismos de participao e controle social associados gesto democrtica e participativa. Destaca-se que poucos municpios possuem delimitao de reas vazias providas de infraestrutura destinada para a produo de moradia popular. Embora o Plano Diretor da cidade do Rio de Janeiro, aprovado no incio da dcada de 1990, tenha se antecipado ao prprio Estatuto da Cidade, contemplando o parcelamento e utilizao compulsrios, o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) progressivo no tempo, o solo criado e as operaes urbanas consorciadas, nenhum desses instrumentos chegou a ser efetivamente utilizado at os dias de hoje. O novo Plano Diretor, aprovado em 2010, recuou na regulamentao de tais instrumentos, deixando sua utilizao para um futuro incerto. Destaca-se, desse modo, o debate em torno das formas de fazer a gesto das cidades que continua aberto e repleto de conflitos e contradies que se pe na contramo da reforma urbana, comprometendo a aplicao de instrumentos de captura de mais valias fundirias, nas entrelinhas dos argumentos e aparatos tcnicos de um planejamento urbano renovado, mas que se mantm como fora de reproduo dos processos tradicionais de excluso territorial urbana. Como diz ROLNIK (1997): Mais alm do que definir formas de apropriao do espao permitidas ou proibidas, mais do que efetivamente regular a produo da cidade, a legislao urbana age como marco delimitador de fronteiras de poder. A lei organiza, classifica, coleciona os territrios urbanos, conferindo significados e gerando noes de civilidade e cidadania diretamente correspondentes ao modo de vida e micropoltica familiar dos grupos que estiveram mais envolvidos na sua formulao. Funciona, portanto, como referente cultural fortssimo na cidade, mesmo quando no capaz de determinar sua forma final. (Rolnik, Rachel, 1997: p-13) Isto quer dizer que os instrumentos do Estatuto da Cidade, assim como a legislao urbanstica ordinria, no portam significados em si mesmo ou seja:
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significados autnomos ou independentes das prticas sociais , mas a partir dos sentidos que lhes so atribudos no processo de planejamento e gesto do solo urbano frente s dinmicas de reproduo das cidades. A induo da ocupao dos vazios urbanos a partir da obrigao de parcelar e utilizar imveis que estariam sendo retidos por ao estratgica dos proprietrios uma das orientaes do Estatuto da Cidade para enfrentamento da especulao imobiliria. Segundo CARDOSO (2009), esta discusso iniciada em 1970 no Brasil assume hoje novos contornos, sobretudo nas grandes cidades que ultrapassaram certo patamar de expanso perifrica. As estratgias de valorizao e sobrevalorizao a partir da transformao social de reas urbanas exigem reflexes cuidadosas, inclusive sobre as definies e terminologias que vm sendo utilizadas para representar o territrio e justificar grandes intervenes urbanas, especialmente nas aes de recuperao e revitalizao de reas centrais. A incorporao dos instrumentos do Estatuto da Cidade do Rio de Janeiro passa por uma nova fase, pois instrumentos como operaes urbanas consorciadas e a outorga onerosa do direito de construir, dentre outros que, originalmente, estavam fundamentados pela funo social da propriedade e em plataformas polticas de defesa do direito cidade e direito moradia digna esto sendo apropriados revelia de conquistas sociais mais slidas. As experincias recentes mostram que, apesar dos avanos na formulao de polticas urbanas em direo integrao das aes setoriais e a articulao entre os nveis de governo, a legislao de controle do uso e ocupao do solo permanece ainda orientada por um marco urbanstico pr-Estatuto da Cidade. A aplicao dos instrumentos que visam gesto social da valorizao da terra tmida em relao s prticas tradicionais de licenciamento urbano. sabido que as cidades brasileiras cresceram indiferente aos limites e s condies estabelecidas pelas regras de controle e ordenamento do uso e ocupao do solo. So cidades caras, onde o custo da terra muito alto. A legislao urbanstica tradicional pouco, ou quase nada, fez pela incluso social e territorial das populaes mais pobres. Neste sentido no adianta planos diretores completos e tecnicamente bem elaborados se as normas e regras de uso e ocupao do solo permanecem na lgica dos zoneamentos tradicionais essencialmente elitistas e excludentes. preciso mudar esta lgica tradicional de aparente controle, de maneira democrtica, prevendo maior participao social para que de fato estas regras tenham efeito sobre as dinmicas de produo e reproduo das cidades, revertendo o padro de excluso territorial que hoje a marca das cidades brasileiras. Duas imagens se opem na disputa pelos significados e contedos atribudos aos instrumentos de planejamento e gesto do solo urbano. A primeira refere-se imagem da cidade-mercadoria, associada ao valor de troca da cidade e, a segunda expresso, cidade-direito que enfatiza o seu valor de uso. A cidade-mercadoria se expressa com vigor na lgica empresarial do mercado imobilirio, enquanto o debate em torno do direito cidade e do direito moradia digna reivindica a construo de instrumentos de planejamento e gesto do solo que sejam orientados para a produo de cidades socialmente mais justas e inclusivas.

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As cidades brasileiras em geral, incluindo a cidade do Rio de Janeiro, se caracterizam por uma forte diferenciao interna. Diferenas que reproduzem processos de excluso territorial que se materializam a partir das oportunidades desiguais de acesso aos benefcios da urbanizao. A desigualdade na distribuio de infraestrutura e servios urbanos so componentes determinantes da formao diferenciada do preo da terra no processo de urbanizao. Embora a terra possa ser vista como um bem natural, irreprodutvel pelo trabalho humano, ela , ao mesmo tempo, passvel de ser beneficiada de maneira diferenciada pelo trabalho humano. O beneficiamento do solo com a implantao de servios e equipamentos pblicos e coletivos, portanto, condio essencial para reproduo do espao urbano e para a formao da demanda por bens imobilirios. A legislao urbanstica tem um forte poder de influenciar as formas de apropriao dos espaos na cidade, pois afeta diretamente valores materiais e simblicos que esto na raiz da formao do preo da terra. Por isso, argumenta-se que esta legislao poderia e deveria ser utilizada para induzir a ocupao de reas vazias ou subutilizadas, mas com capacidade de adensamento, assim como: i) recuperar investimentos pblicos que resultem a valorizao de imveis urbanos; ii) antecipar recursos para o financiamento de intervenes urbanas estruturantes; iii) condicionar o licenciamento de grandes empreendimentos ao cumprimento de medidas mitigadoras de impacto ou compensatrias; iv) ou mesmo para aquisio de terrenos necessrios implementao de polticas habitacionais mais democrticas e inclusivas. Combinada com o Estatuto da Cidade, a legislao urbanstica poderia ser utilizada como instrumento balizador da recuperao de mais valias fundirias produzidas no processo de crescimento e expanso da cidade, com potencial de gerar recursos prprios para a implantao de uma poltica habitacional de interesse social de peso. No adianta, entretanto, importar modelos e frmulas prontas. Como j mencionado, os instrumentos da poltica urbana regulamentados no Estatuto da Cidade podem ser vistos como ferramentas importantes para o planejamento das cidades, mas antes preciso observar qual a lgica e quais so as prticas sociais que esto informando e sustentando a utilizao destes instrumentos. sabido que a legislao urbanstica combinada com investimentos pblicos em infraestrutura urbana tem o poder de gerar expectativas de ganhos futuros (especialmente renda futura da terra em funo de alteraes na legislao e no padro de urbanizao). A competio entre servios comerciais e financeiros e famlias de alta renda pelas localizaes acarreta a intensificao de uso do solo escasso disponvel, por via do aumento dos coeficientes de aproveitamento de terreno e/ou reduo da rea til dos imveis. A intensificao do uso propiciada pela reduo da rea til dos imveis tambm aumenta o rendimento econmico por metro quadrado do terreno. O aumento da densidade no acompanhado do aumento do imposto sobre a propriedade fundiria implica que uma parcela crescente do dinheiro pago por cada imvel destinado a comprar o direito localizao. A falta de clareza dos objetivos que fundamentam os parmetros de uso e ocupao do solo, em geral, dificulta o entendimento sobre quem ganha e quem perde no jogo da cidade. Por isso se faz necessrio que a gesto do solo urbano se faa de maneira democrtica e com maior controle social sobre as decises de
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investimento pblico, assim como sobre as decises que afetam a regulao do uso e a ocupao do solo. A gesto do solo no est fora das prticas sociais e envolve interesses econmicos poderosos. Vale lembrar que nas ltimas dcadas o tema da regularizao urbanstica e fundiria ganhou espao na agenda da poltica urbana, desde a ao pioneira de alguns municpios (tais como Belo Horizonte, Recife, Rio de Janeiro) at figurar no Estatuto da Cidade como uma de suas principais diretrizes. Atualmente, h programas federais em andamento justamente com objetivo de promover a regularizao urbanstica e fundiria de grandes assentamentos na perspectiva de promover a incluso territorial urbana. So avanos, sem dvida, no sentido do reconhecimento da cidade real, que at bem pouco tempo nem figurava nos mapas oficiais das principais cidades brasileiras. A rea de Especial Interesse Social (AEIS) um dos instrumentos que pode estar combinado na lgica da legislao urbanstica, visando a permanncia e at mesmo o acesso dos mais pobres a reas bem localizadas, com melhores condies de infraestrutura urbana. Em geral, as AEIS so utilizadas para viabilizar os processos de regularizao de reas j ocupadas, mas podem tambm ser utilizadas para reservar terrenos vazios ou subutilizados para implantao de projetos habitacionais. Hoje j so concebidas diferentes categorias de AEIS que podem ser articuladas com os zoneamentos mais tradicionais, abrindo novas perspectivas para uma gesto do solo urbano capaz de viabilizar a ampliao do acesso terra urbanizada. Com este quadro geral, destaca-se que a gesto do solo urbano (combinando investimentos pblicos e o controle do uso e ocupao do solo) no um tema que diz respeito exclusivamente aos tcnicos e especialistas no assunto, pois tem rebatimentos sobre a dinmica econmica da cidade e sobre a garantia de direitos sociais e universais direito cidade e direito moradia. E, por isso mesmo, o suporte tcnico que sustenta as aes do poder pblico local deve ser amplamente debatido junto aos diferentes segmentos da sociedade. Podemos afirmar que os instrumentos de planejamento e gesto do solo no so neutros e dependendo da forma como so utilizados podem agravar processos de excluso territorial, produzindo efeitos que podem estar na direo contrria dos objetivos para os quais foram criados.

Referncias
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A Produo social da moradia e o Programa Minha Casa Minha Vida


Thmis Amorim Arago1
A partir da extino do Banco Nacional de Habitao (BNH), em 1986, as polticas governamentais voltadas para o enfrentamento da problemtica habitacional tm apresentado2 elevado grau de descontinuidade, alternando programas baseados na iniciativa dos governos locais, do setor empresarial ou do setor cooperativado. Entre 1986 e 2003, a poltica habitacional no mbito federal mostrou fragilidade institucional, com reduzido grau de planejamento e baixa integrao s outras polticas urbanas. A sequncia de programas desconexos, com pouca perspectiva de continuidade, fortaleceu prticas tradicionais das administraes locais, em que predominaram aes pontuais, muitas vezes acompanhadas de prticas clientelistas que no dialogavam com outras polticas de desenvolvimento urbano. No mbito local, algumas administraes, sobretudo nas grandes cidades, mostraram maior consistncia ao constituir equipes tcnicas de bom nvel, capacidade administrativa e forte articulao com a sociedade, o que permitiu o desenvolvimento de vrios programas e aes inovadoras. Contudo, a maior parte dos municpios brasileiros no teve capacidade institucional de desenvolver aparato administrativo que desse suporte a polticas urbanas ajustada s suas necessidades. A partir de 2003, com o governo Lula, possvel observar o incio de um movimento mais sistemtico para a construo de uma poltica habitacional mais estvel. A Secretaria Nacional de Habitao, criada no mbito do Ministrio das Cidades (MCid), procurou dar sequncia ao Projeto Moradia, concebido antes da campanha eleitoral, fruto de um projeto poltico resultante da experincia acumulada em poltica habitacional desenvolvida pelas administraes municipais do Partido dos Trabalhadores, somado a uma srie de debates realizados junto sociedade civil. O desenho institucional proposto reforava o papel estratgico das administraes locais, mas propunha a sua articulao institucional e financeira com outros nveis de governo, no mbito do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS).

1. Arquiteta, doutoranda do IPPUR/UFRJ, pesquisadora do INCT Observatrio das Metrpoles. 2. Texto baseado no artigo Habitao de Interesse Social: Poltica ou Mercado? Reflexos sobre a construo do espao metropolitano de autoria de Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago e Flvia Soares Araujo, apresentado no XVII ENANPUR.

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Grfico 01 Organograma de funcionamento do SNHIS

Grfico 01 Organograma de funcionamento do SNHIS Para que os estados e municpios pudessem integrar o novo sistema, teriam de aderir estrutura de criao de fundos, conselhos e planos locais de Habitao de Interesse Social (HIS), de forma a garantir sustentabilidade, racionalidade e, sobretudo, a participao democrtica na definio e implementao dos programas e projetos. Como elemento central do Sistema, o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), criado a partir de um projeto de lei de iniciativa popular, sob a liderana do movimento de moradia, permitiria o repasse de recursos a fundo perdido para estados e municpios, sendo estes os principais executores das polticas. Esse processo demonstrava a inteno do governo em planejar aes com horizonte temporal de mdio e longo prazo diante dos problemas urbanos de moradia, criando condies para a constituio dos meios necessrios para atingir seus objetivos. A partir de 2007, percebem-se novas mudanas no que tange forma de se implantar polticas habitacionais no Brasil. O governo Lula passa a liberar recursos para o investimento habitacional por meio do FNHIS lanando o Plano de Acelerao do Crescimento (PAC), destinado a promover o crescimento econmico com um ambicioso programa de investimentos em infraestrutura. Diferentemente dos recursos do FNHIS, os do PAC no estavam atrelados a quaisquer mecanismos de controle social ou a critrios institucionais de redistribuio, sendo a sua alocao prerrogativa exclusiva da Casa Civil da Presidncia da Repblica. No segundo semestre de 2008, novas mudanas ocorrem em resposta crise mundial sobre a economia brasileira: o governo brasileiro buscou mitigar os seus efeitos
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internos atravs da adoo de polticas keynesianas que incluram a manuteno do crdito, o atendimento aos setores mais atingidos pela recesso e a sustentao dos investimentos pblicos, particularmente na rea de infraestrutura, que j vinha sendo objeto do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). No mbito destas medidas, teve destaque o pacote de investimentos lanado para a rea de habitao. Em maro de 2009, com o objetivo de criar condies de ampliao do mercado habitacional para atendimento das famlias com renda de at dez salrios mnimos (SM), o governo anuncia o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV). Estabelecendo um patamar de subsdio direto, proporcional renda das famlias, este Programa busca claramente impactar a economia atravs dos efeitos multiplicadores gerados pela indstria da construo. A respeito do PMCMV, este foi fortemente inspirado na experincia chilena que, na ocasio, foi avaliada pelo empresariado da construo civil como o modelo mais adequado para dinamizar a produo habitacional, resguardando um papel protagonista para o setor empresarial. Considerando o desenho adotado para o programa, fortemente ancorado em um circuito de promoo privada de habitao (Grfico 02), o PMCMV entrou em choque com os princpios do SNHIS, que era pautado no papel estratgico do setor pblico. O PMCMV ignorou em larga medida as premissas e debates acumulados em torno do Plano Nacional de Habitao de Interesse Social (PlanHab), ento amplamente discutido desde 2007. Um dos impactos mais imediatos sobre os programas desenvolvidos no mbito do FNHIS diz respeito eliminao dos repasses de recursos para as aes de proviso habitacional. Desde o lanamento do PMCMV, o FNHIS passou a concentrar os seus recursos nas aes de urbanizao de assentamentos precrios e de desenvolvimento institucional, por orientao do Ministrio das Cidades acatada pelo Conselho Gestor. Vale ressaltar que, para 2010, priorizou-se a alocao de recursos em obras complementares a projetos em andamento financiados com recursos do PAC, o que mostra o carter subsidirio do FNHIS nas decises de poltica habitacional, na atual conjuntura. A implementao de uma poltica habitacional regida por uma lgica empresarial trouxe reflexos diferenciados para a construo do espao urbano, assim como para a eficcia da poltica de habitao como mecanismo de reduo das desigualdades socioespaciais.

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Grfico 02 Circuitos de promoo privada da poltica habitacional.

Como o objetivo das empresas necessariamente o de ampliar seus lucros, e os preos finais esto pr-determinados pelos tetos de financiamentos, os ganhos com a produo habitacional podero ser realizados a partir de duas possibilidades no excludentes: pela reduo do custo de construo ou pela reduo do preo da terra, dois tipos de lucratividade de natureza diferenciada. O ganho com a reduo do preo pago pela terra de natureza mercantil e pode ser definido como lucro imobilirio, enquanto os ganhos com a reduo do custo de construo so de natureza propriamente produtiva e podem ser definidos como lucro da construo. O lucro imobilirio ampliado atravs da capacidade das empresas em desenvolver estratgias de reduo do valor pago aos proprietrios, a exemplo: com a constituio de estoques de terras, com a transformao de solo rural em urbano, ou ainda com a possibilidade de antecipar mudanas na legislao de uso do solo que viabilizem a utilizao de terrenos at ento fora de mercado. J o lucro da construo se viabiliza com ampliao da escala, racionalizao do processo produtivo, reduo de perdas, aumento da produtividade do trabalho e utilizao de novas tecnologias. Para a reduo do custo ou do tempo de produo torna-se necessrio ampliar o tamanho dos empreendimentos, buscando maior padronizao. Neste sentido, buscar
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a ampliao da escala dos empreendimentos refora o processo de periferizao, j que mais difcil encontrar grandes reas nas regies centrais. A localizao dos empreendimentos do PMCMV, alm de refletir o processo de periferizao gerado pelo preo da terra e disponibilidade de amplos terrenos, tambm depende do interesse do setor imobilirio por determinados municpios que possam gerar demanda que garantam a competitividade dos preos. Desta forma, a produo promovida pelo PMCMV tender a se concentrar em mercados imobilirios mais dinmicos, deixando grande parte dos municpios brasileiros margem desta produo. Como no caso de outros programas federais, so estabelecidas cotas teto de distribuio de recursos, tomando como base a distribuio da populao e tambm do dficit habitacional. No entanto, para que os recursos cheguem aos municpios, necessrio que existam projetos de iniciativa local. No caso do PMCMV, esses projetos dependem ainda da existncia de empresas que atendam aos requisitos bsicos do programa e que estejam em situao regular junto CEF. Nesta conjuntura, ocorre que vrios municpios no conseguem atrair empresas interessadas em realizar empreendimentos em seu territrio e, portanto, no contam com o atendimento habitacional que hoje se faz basicamente por este programa. No caso da RMRJ, por exemplo, at maio de 2010, no haviam sido ainda aprovados projetos nos municpios de Niteri, Maric, Tangu, Itabora, Nilpolis, Paracambi, Mangaratiba, Mag, So Joo de Meriti, Guapimirim, Itagua, Japeri e Belford Roxo. Se alguns destes apresentam altas densidades e pouca rea disponvel para novos empreendimentos, o que justificaria a sua excluso, outros esto exatamente situados em reas de forte dinmica demogrfica e urbana, caso de Itabora, onde se desenvolvem as obras do novo polo petroqumico e onde a demanda por moradia e o consequente crescimento de assentamentos precrios vem se revelando um processo extremamente preocupante. Destaca-se aqui que, deixada a oferta ao sabor do mercado, grande parte do territrio ficar desassistida, apesar das pretenses universalistas do programa. Em termos de necessidades, o PMCMV estabelece um programa mnimo e um nvel de acabamento nico para aquelas moradias classificadas como HIS. Para edificaes destinadas s famlias com faixa de renda de zero a trs salrios mnimos, a planta mnima constituda por: sala, cozinha, banheiro, circulao, dois dormitrios e rea de servio com tanque, totalizando 32m de rea til para casa ou 37m para apartamento. Analisando essa homogeneizao e as dimenses propostas, coloca-se em questo se este tipo de atendimento proporciona moradias dignas a estas famlias e, mais ainda, que tipo de morfologia urbana est sendo construda a partir do formato desenhado pelo PMCMV. Seja em escala municipal ou nacional, ressalta-se que h uma diversidade de realidades socioespaciais em que grande parte da populao que demanda uma HIS no se enquadra nos padres estabelecidos pelas normativas do PMCMV.
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Caractersticas como diferenas regionais na dinmica econmica, tamanho da famlia, aspectos culturais e novas possibilidades de inovaes tecnolgicas so reiteradamente ignoradas neste tipo de poltica, que tende a reproduzir tipologias e processos construtivos tradicionais que homogenezam as necessidades objetivas e subjetivas das populaes as quais estes projetos se destinam. No intuito de evitar a edificao de conjuntos habitacionais de extensas dimenses, a exemplo do acontecido nos anos 80 com os empreendimentos do BNH os quais produziram espaos segregados, com morfologia montona, de qualidade urbana inferior e com baixo nvel de habitabilidade para o perfil da demanda , o PMCMV define como limite mximo para cada empreendimento a construo de 500 unidades habitacionais ou condomnios segmentados em at 250 habitaes. Porm, este tipo de regra no impede a estratgia empresarial de formao de grandes glebas parceladas e novos conjuntos de grande extenso aprovados de forma fracionada, apresentando a mesma tipologia. Desta forma, as construtoras definem uma planta genrica que se enquadre nas normativas da CEF, garantindo a aprovao de inmeros projetos similares em diferentes terrenos.

Algumas consideraes finais


Passados quase dois anos aps o lanamento do PMCMV, o governo anuncia o PMCMV 2. No entanto, o contexto econmico diferente e torna-se fundamental uma avaliao dos efeitos do modelo implantado, considerando o carter ambguo do programa ao priorizar o estmulo ao crescimento econmico produo efetiva de habitao para camadas de menor poder aquisitivo. Aps a crise econmica, vale ressaltar os efeitos da periferizao e da escala das intervenes provocados pelo desenho dado ao programa. Os reflexos tambm atingem administraes pblicas locais responsveis por minimizar externalidades provocadas pela implantao dos grandes conjuntos habitacionais na franja urbana. Contudo, a poltica habitacional tem sido avaliada principalmente pelos nmeros que tm produzido, sem contabilizar neste clculo os custos necessrios para corrigir os efeitos negativos gerados. Este tema tem sido sempre tratado de forma inadequada no debate sobre a poltica habitacional, colocando-se como uma escolha (trgica) entre qualidade e quantidade. Valorizar a diversidade de usos, a variao do desenho das edificaes, a qualidade das construes e a capacidade dos equipamentos pblicos na construo de uma cidade funcional so atitudes importantssimas, bem como discutir melhores critrios na implantao de programas habitacionais que permitam variaes de tipologias de forma a adequar a UH ao perfil das famlias e no o contrrio. Em outras
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palavras, evidencia-se aqui a seriedade no que tange superar a soluo bsica dois quartos, cozinha e banheiro, com 35m cada domiclio para qualquer tipo de famlia. No tocante gesto do programa, seria conveniente uma reflexo sobre o resgate do papel do promotor pblico na implementao da poltica habitacional, que os recursos fossem melhor divididos e que contemplassem mais amplamente as cooperativas e associaes, ao invs de se concentrar no setor privado. A valorizao do promotor pblico possibilitaria a reverso de ganhos proporcionados por inovaes tecnolgicas em melhorias na habitao. No caso do setor privado, qualquer bnus na produo convertido em lucro da empresa. Ao adotar procedimentos padro em todo territrio nacional, a CEF onera solues inovadoras que poderiam estar sendo administradas pelas prefeituras. A adoo de solues convencionais obtm resultados bvios no processo de implantao do PMCMV. Nesta conjuntura, torna-se importante tambm a ampliao do poder decisrio dos municpios sobre as polticas, aproximando a facilidade de crdito habitacional das polticas locais de HIS.

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Produo social da moradia: desafio para a poltica de habitao no Brasil


Evaniza Rodrigues1
Em 2009, vimos o governo federal lanar um grande programa de construo de habitao (o Programa Minha Casa Minha Vida, no primeiro momento com a meta de um milho de moradias), que, ao mesmo tempo em que reconhece a necessidade de investimentos pesados para garantir o direito moradia, destina a maior parte dos recursos para a produo empresarial. Em 2010, o governo lanou a segunda etapa do Programa, com a meta de construir 2 milhes de moradias.

Entendemos que a Poltica Nacional de Habitao de Interesse Social se faz com a participao de todos os atores sociais, com papis bem definidos e tendo a organizao do povo como protagonista e sujeito dessa mudana de paradigma na realidade brasileira. Acreditamos que a participao popular e o controle social devem se dar em todos os momentos da poltica habitacional, como uma ferramenta de empoderamento desde a definio dos planos, programas e recursos, at a sua implementao e avaliao, na construo de uma alternativa ao capitalismo em pleno crescimento. Dessa forma, defendemos em especial a Produo Social da Moradia, por meio da autogesto, onde a produo de moradias ou a urbanizao de uma rea deva se dar com o controle dos recursos pblicos e da construo pelos movimentos
1. Graduao em Servio Social (PUC-SP), mestranda em Arquitetura e Urbanismo (USP), membro da Unio Nacional por Moradia Popular.

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populares. a comunidade organizada vivenciando, gestando o processo da produo e efetivao do direito moradia. Falamos nesse momento do controle em todas as etapas de produo, desde a definio do terreno (territrio, espao, pertena), da elaborao do projeto, da equipe tcnica que os acompanhar, da forma de construo, da compra de materiais, contratao de mo de obra, organizao do mutiro, prestao de contas e organizao da vida comunitria. Essa forma de atuao consiste no apenas na construo de moradias ou urbanizao, mas da construo de comunidades atuantes que lutam por seus direitos, que avanam no sentido da melhoria da qualidade de vida para todos e todas. No por acaso, com raras excees, o poder pblico pouco tem apoiado essas iniciativas por autogesto, e muito menos financiado a autogesto nos seus programas habitacionais, privilegiando assim empresas privadas. Uma mistura de preconceito com arbitrariedade para atingir seus interesses polticos e/ou econmicos. Isso tem feito com que os movimentos populares estejam sempre obrigados a provar sua capacidade e integridade moral exacerbada para conseguir alcanar os recursos pblicos para a produo de sua moradia. Muitas experincias no passaram de projetos-piloto, que, apesar de bem avaliados pelos governos no se converteram em programas estveis nem foram replicados. Em outras experincias, trata-se de vencer pelo cansao os agentes sufocantes burocrticos dos processos e procedimentos do sistema financeiro, ao ponto de inviabilizar os projetos de empreendimento por autogesto ou adequ-los aos modelos convencionais de produo e financiamento capitalistas. Em contraposio a isso, em alguns estados e municpios onde atua a Unio Nacional por Moradia Popular, foram construdos programas pioneiros que deram escala e possibilidade de avano na proposta de autogesto e mutiro, fortalecendo os movimentos e parceiros, exibindo uma forma econmica, eficaz e de resultados sociais de alto padro. Hoje, so milhares de famlias que vivem em bairros construdos de forma coletiva, a partir da autogesto com recursos pblicos. A produo social deve fazer parte do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social frente ao desafio de mudana dos paradigmas de uma sociedade injusta, excludente e de segregao espacial. Deve ser reconhecida, apoiada e promovida por aes do poder pblico em nvel nacional, estadual e municipal. Essa a nossa maior misso, a de combater o capitalismo em todas as suas formas, pois ele exclui e mata. A UNMP defende que as cooperativas e associaes devam acessar recursos dos fundos nacional, estaduais e municipais, promovendo aes habitacionais que devem estar previstas em todos os programas habitacionais como uma modalidade de concepo de gesto a partir do povo organizado, nos convnios e contrataes, valorizando a organizao comunitria e o saber popular como ferramentas de transformao.
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Desde a sua fundao em 1990, a Unio Nacional de Moradia Popular tem lutado pela criao de um Programa Nacional de Habitao por meio das cooperativas e associaes por autogesto. Durante os governos de Jos Sarney (1985), de Fernando Collor (1990-92), de Itamar Franco (1992-94), Fernando Henrique Cardoso - FHC (19952002) e Luiz Incio Lula da Silva, o Lula (2003-2010), foram inmeras mobilizaes, caravanas e ocupaes realizadas pela UNMP por todo o nosso territrio brasileiro.

Hoje, o Programa Minha casa Minha Vida-Entidades, do governo federal, conta com uma meta de 15 mil habitaes por ano. A UNMP avalia que este nmero absolutamente insuficiente para atender s diversas iniciativas que podem ser promovidas no pas. Alm disso, significa apenas 3% da meta de produo habitacional do governo. preciso viabilizar um programa massivo de autogesto, que fortalea de forma consistente as associaes e cooperativas habitacionais e coloque de forma definitiva os movimentos populares como atores estratgicos da cadeia produtiva da habitao popular em contraponto s polticas neoliberais dos governos que antecederam os dois ltimos mandatos presidenciais mais alinhados com as lutas de esquerda.

Mas por que a Produo Social da Moradia?

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Quando falamos em produo social da moradia, queremos deixar claro que no estamos falando apenas da construo de casas ou de convnios com o poder pblico (substituindo as empresas por coisa parecida). Falamos em mudana de valores na prxis e procedimentos, na cultura de uma nao; falamos do lugar das pessoas na atual organizao da sociedade. Falamos na partilha de saber e poder, na construo de um mundo mais justo e necessrio. Como bem define em palavras o companheiro Enrique Ortiz, da Coalizo Internacional do Habitat: Est se gerando, em diversas frentes, lugares e escalas o outro mundo possvel que anima os sonhos e que imaginam e constroem, passo a passo, a outra globalizao, a que concebe o mundo como o espao e patrimnio de todos. Esse outro mundo possvel no surgir certamente das instituies, demasiado fechadas em sua velha racionalidade reducionista, separadora e fragmentria, e aprisionada em suas rotinas e impedimentos burocrticos. Esse outro mundo, ao contrrio, j palpita vitalmente em incontveis, talvez em milhes, de pequenas experincias conduzidas por comunidades, grupos solidrios e redes sociais que resistem ao avassalamento de sua autonomia e lutam por sua dignidade e sobrevivncia, interatuando coletivamente e aprendendo a gerir processos e projetos cada vez mais complexos e integrais.2 Trata-se de construir, de baixo para cima, com o povo e pelo povo, vivncias onde os valores sociais da solidariedade e do coletivo se contrapem ao modelo imposto pelo modelo neoliberal e capitalista, de uma sociedade cada vez mais individualista e egosta. Trabalhamos o resgate do valor do trabalho, atravs do mutiro. Mais do que uma forma de baratear os custos, o trabalho coletivo e voluntrio complementar mo de obra especializada o que estreita os laos e d significado concreto quela conquista, feita literalmente com a mo de todos e todas alm da grande transferncia de saberes e de tecnologias. As diferentes maneiras dessas prticas se expressarem tm em comum a construo coletiva de propostas, a socializao de responsabilidades e poder, a criatividade na utilizao dos limitados recursos e a resistncia s prticas clientelistas e de cooptao to presentes nas relaes dos governos com o povo. So propostas que se contrapem ao modelo econmico que cada vez concentra mais a riqueza, inclusive os investimentos pblicos, nas mos de poucos, incentivando o desenvolvimento de uma economia popular e solidria, valorizando as pequenas iniciativas que calcamos nossos objetivos.

2. In ORTIZ, Enrique, La produccin social del hbitat: opcin marginal o estrategia transformadora?, site da Coalicion Internacional Del Habitat, Mxico.

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Por outro lado, trabalhamos no sentido de recuperar a autoestima das pessoas e das famlias envolvidas nesse processo, dos valores comunitrios e de um modo de viver que mude, de forma coletiva, as demais lutas que aquela comunidade tem adiante. Que se construa um iderio de incluso e superao das desigualdades no s socioeconmicas, mas tambm de gnero, etnia, geracional, entre outros. Na Produo Social da Moradia se debate, se pensa, se decide e se trabalha juntos, construindo um grupo mais solidrio, mais atuante, mais capacitado para outras construes sociais e polticas de outro mundo possvel e urgente.

Neste sentido, para que a Produo Social da Moradia avance, so fundamentais alguns elementos:
a) Os Recursos: a UNMP luta pela ampliao da destinao de recursos para o Programa Inclusive que os trs entes da federao, compartilhem 2% ao Fundo Nacional (FNHIS), 1% dos estados e municpios para seus respectivos fundos para atingir as metas de zerar o dficit habitacional no Brasil b) A Universalizao: para avanarmos nesta questo defendemos uma ampla universalizao da Produo Social da Moradia, que deve ser de fato nacional, atingindo todas as regies do pas, com um equilbrio na distribuio dos recursos levando em considerao o dficit (quantitativo e qualitativo) no campo e nas cidades brasileiras; c) A Capacitao das Associaes e Cooperativas: a UNMP defende que haja recursos e aes de capacitao para a autogesto destinadas a cooperativas e associaes para que se avance na organizao e na capacidade de gesto. Estas aes devem ser financiadas pelo Ministrio das Cidades, pelas secretarias nos estados e municpios conveniados com entidades populares organizadas.

d) A Assessoria Tcnica: lutar pelo acesso a recursos pblicos para financiar as Assessorias Tcnicas para a elaborao de projetos para as cooperativas e associaes, desvinculado da contrao dos empreendimentos e com autonomia na
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escolha dos parceiros, implementando assessoria tcnica gratuita (Lei 11.188). e) O Acesso Informao: para que os programas se transformem em polticas de Estado e deem certo fundamental que todos os movimentos e entidades tenham acesso informao e formao, por todos os meios democrticos possveis, sites, correio eletrnico, materiais de divulgao, boletins, funcionrios do MCidades, Caixa e tcnicos dos governos estaduais e municipais; f) Na Agilidade e na Ao: defendemos a desburocratizao do processo de avaliao de viabilidade dos empreendimentos, contratao e liberao de recursos; g) Articulao com o Planhab: a intensificao do programa deve dialogar com o Plano Nacional de Habitacional e os Planos Municipais de modo a atender de forma direta a populao do dficit; h) Propriedade Coletiva: em um pas em que a concentrao da terra base fundante do modelo capitalista, o elemento indutor de uma nova sociedade passa pela defesa da propriedade coletiva, para as cooperativas ou associaes, clulas da construo de um novo modelo de sociedade baseado na solidariedade e na ajuda mtua. Neste sentido devemos traar uma estratgia de luta e presso para atingir este objetivo, pela presso aos governantes e ao Legislativo.

Vinculao de Recursos para Habitao Popular

O Brasil tem um dficit habitacional crescente. Para vencer o dficit quantitativo o pas precisaria construir hoje 8 milhes de moradias. Todos ns sabemos que a moradia tem um custo direto e indireto para o Estado, j que demanda aquisio de terra, realizao de obras de infraestrutura, elaborao de projetos e outros insumos. Ora, o raciocnio simples: como enfrentar tamanho problema se no houver recursos permanentes e contnuos? Como enfrentar esta situao se no transformarmos o problema habitacional em uma poltica de Estado? Uma das questes mais importantes que ocorre em nossa agenda da poltica habitacional neste momento a realizao do Plano Nacional de Habitao com respectivos Planos Municipais e Estaduais. evidente que no possvel enfrentar o dficit com discursos, preciso
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muito recurso, na verdade muitos bilhes de reais. Neste sentido, a UNMP, em conjunto com a CMP, a CONAM, MNLM, entidades sindicais e entidades da indstria construo civil, props uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC) que garante a vinculao de 2% das receitas oramentrias do governo federal e 1% dos estados e municpios para habitao popular. Esta proposta tem o apoio integral do Frum Nacional da Reforma Urbana, da Frente Parlamentar da Habitao e da Frente Parlamentar da Reforma Urbana da Cmara dos Deputados e as entidades prope um intenso calendrio de mobilizao. A UNMP acredita que, com a criao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, temos a grande oportunidade de viabilizar a poltica nacional de habitao, mudando o patamar de construo do direito moradia em nosso pas. Defendemos que o Sistema deve integrar todos os recursos e todas as aes de todos os atores sociais em uma ao planejada, de grande impacto, numa poltica de Estado. O Plano Nacional de Habitao, assim como os planos estaduais, municipais e do Distrito Federal devem aprovar metas, prazos e instrumentos para que tenhamos um horizonte da eliminao do dficit habitacional quantitativo e qualitativo. Para isso, devem ir alm do diagnstico e propor estratgias concretas, recursos estveis, garantindo a participao popular em sua elaborao e o controle social em sua implementao. Em nvel nacional, a UNMP luta pela plena implementao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, articulado aos Sistemas Nacionais de Saneamento Ambiental, de Mobilidade e ao Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano, a ser discutida pela prxima gesto do Conselho das Cidades, e luta para que os recursos hoje destinados ao Programa Minha Casa Minha Vida sejam centralizados no FNHIS.

Acesso terra urbanizada para avanar na Funo Social da Propriedade

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A terra um dos fatores centrais na reproduo da excluso em nossas cidades. Hoje, em funo da exploso imobiliria, vemos um agravamento na especulao da terra urbana nas cidades, deixando-a cada vez mais cara e inacessvel a populaes mais pobres que necessitam de moradia. preciso articular instrumentos que revertam rapidamente esta situao, sob risco de inviabilizar o programa ou levar os conjuntos habitacionais para lugares cada vez mais distantes dos centros urbanos. Este aspecto fundamental da poltica nacional de habitao hoje o seu grande gargalo, e do Programa Minha Casa Minha Vida, e o tema deve ser atacado prioritariamente pela luta do movimento. As dificuldades na aplicao dos instrumentos dos Planos Diretores e a valorizao imobiliria provocada pelo aumento e facilitao do crdito imobilirio tornam mais difceis o acesso terra urbanizada. No se gravam ZEIS de vazios urbanos devido ao temor poltico das prefeituras de enfrentar os grandes proprietrios, os programas de revitalizao dos centros urbanos so muito tmidos. Ao mesmo tempo, os inmeros imveis pblicos (s na Secretaria de Patrimnio da Unio so mais de 5.000), tanto federais, como estaduais e municipais, raramente so disponibilizados para a construo de moradias populares, seja pelo prprio governo, seja atravs das iniciativas dos movimentos populares. Nesse sentido, a UNMP tem feito lutas sistemticas para a destinao de terras pblicas para as associaes e cooperativas, ao mesmo tempo em que luta para que os governos municipais, estaduais e federal implementem uma poltica de regularizao fundiria e urbanizao para as reas j ocupadas. Nos programas de regularizao fundiria e produo habitacional, lutamos para que se garanta a titulao da casa em nome da mulher, bem como a incluso para as mulheres chefes de famlia, idosos, famlias com deficientes, indivduos ss e casais do mesmo sexo. A UNMP luta contra todo o tipo de discriminao e busca a universalizao das polticas pblicas de moradia e habitat.

S h vitria com luta!


Nesses 20 e poucos anos de histria, a UNMP celebra as conquistas obtidas tanto na aprovao de polticas pblicas, quanto na disseminao da proposta autogestionria pas afora. Em cada mutiro, em cada comunidade de ocupao, cada favela organizada, se planta a semente da luta e da organizao. So mais de 60 mil moradias conquistadas, construdas com a luta e a organizao popular, que trazem a histria de vida de cada mutirante e a histria construda coletivamente que vai traando uma nova sociedade, justa, solidria e socialista.

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Sites para quem quer conhecer mais: Unio Nacional por Moradia Popular - www.unmp.org.br Frum Nacional de Reforma Urbana www.forumreformaurbana.org.br Texto: Benedito Roberto Barbosa Elaine Ferreira Rosa Evaniza Rodrigues Juliana Avanci Maria de Fatima dos Santos Fotos e imagens: Acervo da UMM-SP e UNMP Domnio pblico - internet

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Dilemas e desafios da poltica pblica de saneamento no municpio do Rio de Janeiro


Ana Lucia Britto1 Introduo
O objetivo deste texto discutir a atual poltica pblica municipal para os servios de saneamento no municpio do Rio de Janeiro, com foco nos setores de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. Nesse municpio ainda estamos longe de ter servios universalizados. O acesso aos servios fortemente desigual. Muitas reas ocupadas por populao de baixa renda sofrem com o abastecimento de gua intermitente; os sistemas de coleta de esgoto so inexistentes em extensas reas da cidade, como na Zona Oeste do municpio (AP5), onde predominam moradores de baixa e mdia renda. O ndice de tratamento de esgoto baixo, com comprometimento da qualidade das guas de rios, lagoas e praias da cidade. Em sntese, no que diz respeito ao saneamento, a Cidade Maravilhosa est longe de ser um modelo ideal. Durante muitos anos, apesar da gesto dos servios ser reconhecida como uma funo do municpio, os diferentes governos municipais nunca assumiram essa responsabilidade. A delegao da gesto dos servios companhia pblica estadual, CEDAE, significou uma abdicao do governo municipal de interferir na prestao dos servios populao. A perspectiva dos megaeventos esportivos, Copa do Mundo de 2014 e Jogos Olmpicos de 2016, e o desenvolvimento de megaprojetos urbanos, como o Porto Maravilha, foram indutores de uma mudana nessa situao. A partir das exigncias ambientais vinculadas a esses projetos e da lgica de valorizao imobiliria relacionada aos mesmos, o municpio do Rio de Janeiro passou a ter uma posio mais pr-ativa com relao ao saneamento, orientada, contudo, para a construo de parcerias pblico-privadas (PPP). Est, assim, se configurando um mosaico de aes e intervenes, pautadas na explorao privada dos servios. Por outro lado, desrespeitando os princpios estabelecidos pela lei nacional que regula o setor, Lei 11.445 de 2007, a poltica municipal de saneamento vem se desenvolvendo sem controle social, orientada por um Plano Municipal frgil que no contempla esses princpios.

1. Professora do PROURB-UFRJ, pesquisadora do Observatrio das Metrpoles.

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- A estrutura de gesto: o que determina a Lei Nacional 11.445/2007 e as particularidades da gesto no municpio do Rio de Janeiro.
A Lei 11.445/2007 traz importantes determinaes para a organizao da prestao dos servios, nos trs mbitos da federao (Unio, estados e municpios) que apontam para a gesto integrada e sustentvel dos servios. O primeiro aspecto a definio ampla de saneamento bsico, compreendido como quatro setores: abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos, drenagem e manejo das guas pluviais urbanas. O segundo aspecto a obrigatoriedade do poder pblico prestar servios de saneamento bsico que sejam necessariamente planejados, regulados, fiscalizados e submetidos ao controle social. Estas trs dimenses, associadas definio ampla dos servios de saneamento bsico contida na Lei, so pressupostos fundamentais para uma gesto sustentvel e integrada dos servios de saneamento. - A Lei 11.445/2007 e o planejamento No que diz respeito ao planejamento, a Lei determina que sejam elaborados planos de saneamento nas trs esferas de governo: Unio, estados e municpios. Na perspectiva da gesto integrada e sustentvel das guas em reas metropolitanas o Plano Municipal de Saneamento um instrumento central. O art. 25 do Decreto de Regulamentao da Lei n 11.445/2007 determina que o plano de saneamento bsico dever abranger os servios de abastecimento de gua, de esgotamento sanitrio, de manejo de resduos slidos, de limpeza urbana e de manejo de guas pluviais, podendo o titular, a seu critrio, elaborar planos especficos para um ou mais desses servios. Estes diferentes planos devem, contudo, ser compatibilizados, conforme determina o 2 do art. 25 da Lei. O Plano Municipal de Saneamento Bsico deve conter: diagnstico da situao e de seus impactos nas condies de vida, utilizando sistema de indicadores de sade, epidemiolgicos, ambientais, inclusive hidrolgicos, e socioeconmicos, e apontando as causas das deficincias detectadas; metas de curto, mdio e longo prazos, com o objetivo de alcanar o acesso universal aos servios, admitidas solues graduais e progressivas e observada a compatibilidade com os demais planos setoriais; programas, projetos e aes necessrias para atingir os objetivos e as metas, de modo compatvel com os respectivos planos plurianuais e com outros planos governamentais correlatos, identificando possveis fontes de financiamento; aes para situaes de emergncias e contingncias; mecanismos e procedimentos para avaliao sistemtica da eficincia e eficcia das aes programadas. Ainda segundo a Lei, a elaborao do plano dever contar com a ampla participao da populao e de associaes representativas de vrios segmentos da sociedade.
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O decreto de regulamentao determina, ainda, no art. 26, que a elaborao e a reviso dos planos de saneamento bsico devero efetivar-se de forma a garantir a ampla participao das comunidades, dos movimentos e das entidades da sociedade civil, por meio de procedimento que, no mnimo, dever prever fases de: I - divulgao, em conjunto com os estudos que os fundamentarem; II - recebimento de sugestes e crticas por meio de consulta ou audincia pblica; e III quando previsto na legislao do titular, anlise e opinio por rgo colegiado criado nos termos do art. 47 da Lei n 11.445, de 2007. A divulgao das propostas dos planos de saneamento bsico e dos estudos que as fundamentarem dar-se- por meio da disponibilizao integral de seu teor a todos os interessados, inclusive por meio da rede mundial de computadores internet e por audincia pblica. Ainda segundo a Lei 11.445/2007 e seu decreto de regulamentao, o plano dever identificar as situaes em que no haja capacidade de pagamento dos usurios, e indicar soluo para atingir as metas de universalizao. A Lei condiciona a validade de diferentes formas de delegao da gesto de servios (contratos de concesso ou de programa) e o acesso a recursos financeiros do governo federal (a partir de 2014) existncia de Plano Municipal Aprovado. Os planos so instrumentos fundamentais para a construo de uma gesto sustentvel e integrada dos servios de saneamento. Todavia, preciso que se reflita sobre dois aspectos: a qualidade dos planos e o seu processo de implementao. O municpio do Rio de Janeiro deve adaptar a estrutura existente de gesto dos servios s determinaes da nova lei. Todavia, como veremos a seguir, essa estrutura apresenta uma srie de particularidades. Em decorrncia das particularidades do processo de constituio do municpio do Rio de Janeiro e de criao da CEDAE na dcada de 1970, nunca foi estabelecido um instrumento legal que regulamentasse a delegao da prestao dos servios do municpio do Rio de Janeiro companhia. Essa situao gerou vrios impasses ao longo de diferentes administraes municipais, sobretudo daquelas que desejam assumir partes da gesto dos servios. O modelo de delegao de servios, no regulamentado por contrato, perdurou at 2007. Nesse ano, em 28 de fevereiro, foi celebrado o Termo de Reconhecimento Recproco de Direitos e Obrigaes, entre o estado do Rio de Janeiro, a Companhia Estadual de guas e Esgotos (CEDAE) e o municpio do Rio de Janeiro. Este termo estabelece, entre outros temas relevantes, que a CEDAE deveria permanecer como prestadora dos servios de captao, tratamento, aduo e distribuio de gua potvel e coleta, transporte e tratamento adequado dos esgotos sanitrios e cobrana pela prestao desses servios no municpio do Rio de Janeiro, pelo prazo de 50 anos, prorrogveis por outros 50 anos, independentemente de notificao prvia, com exceo apenas da coleta, transporte e tratamento adequado dos esgotos sanitrios e cobrana pela prestao desses servios na rea de
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Planejamento 5 (AP5) e nas reas Faveladas. Na AP5 e nas favelas os sistemas de esgotos sanitrios passariam a ser geridos pela prefeitura, atravs da Subsecretaria de Gesto de Bacias Hidrogrficas Rio guas. Observa-se que, desde ento, a Rio guas no assumiu a gesto dos esgotos nas favelas, e praticamente todas as ETEs construdas esto abandonadas2. De toda forma observa-se que o acordo entre prefeitura e CEDAE, assinado aps a promulgao da Lei 11.445/2007, que do ms de janeiro, no obedece s determinaes da Lei; no foram elaborados os instrumentos necessrios delegao: contrato de programa e convnio de cooperao, instrumentos jurdicos que passam a regular as relaes entre estados e municpios. Segundo a Lei 11.445/2007, a relao entre o municpio e a concessionria pblica estadual deve ser mediada pelos seguintes instrumentos: Lei Municipal, autorizando a celebrao do convnio de cooperao do municpio com o Estado; convnio de cooperao entre municpio e o Estado, prevendo a forma de gesto associada dos servios e o apoio ao planejamento regional e aos municpios; contrato de programa entre Municpio e Companhia Estadual. O contrato de programa e o convnio de cooperao so, portanto, os dois novos instrumentos que devem regular a relao entre os municpios, estados e as companhias estaduais prestadoras dos servios, segundo a Lei 11.445/07. Porm, no caso do municpio do Rio de Janeiro, esses instrumentos no chegaram a ser formulados. Tambm no foi institudo o rgo que regula a relao de prestao de servio entre a CEDAE e o municpio.

- O Plano Municipal de Saneamento em discusso


Em 2010, atendendo as determinaes da legislao nacional, o municpio do Rio de Janeiro iniciou a elaborao do plano municipal para os servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. Em agosto de 2010, em reunio do Conselho Municipal do Meio Ambiente, o secretrio de Meio Ambiente informou que estava sendo elaborado um plano municipal de esgotamento sanitrio, que o prazo previsto para a elaborao do plano era de trs meses, e que o, Conselho Municipal de Meio Ambiente (CONSEMAC) seria o rgo mais adequado para acompanhar, opinar e fiscalizar o desenvolvimento do Plano, e para ajudar na sua aprovao3. O primeiro aspecto a destacar que, nesse momento, apresenta-se apenas a questo de um plano de esgotamento, e que o prazo proposto para a sua elaborao extremamente reduzido. Em 19 de outubro de 2010 foi apresentada ao Conselho a penltima verso do Plano Municipal de Saneamento Bsico Abastecimento de
2. A perspectiva de que, aps a realizao de obras do programa Morar Carioca, a gesto do sistema de esgotamento das favelas seja feita pela CEDAE. 3. Ata da reunio do CONSEMAC, 10/08/2010.

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gua e Esgotamento Sanitrio, o que indica que houve uma mudana de concepo, e a prefeitura decidiu organizar um plano para os dois servios. O representante da prefeitura convocou os membros do Conselho a colaborar enviando comentrios ainda antes da publicao do Plano no Dirio Oficial e da convocao de audincia pblica. O mesmo reforou que a participao no processo de elaborao do plano se daria prioritariamente atravs da Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SMAC). Em 23 de novembro, ocorreu a audincia pblica no auditrio da prefeitura para apresentao do Plano Municipal de Saneamento. Observa-se que no processo de construo do Plano a prefeitura do Rio de Janeiro buscou evitar o debate pblico, cumprindo de forma burocrtica o que determina a Lei 11.445/2007 e o decreto de regulamentao. Alm disso, o plano apresentado para debate pblico pelo municpio do Rio de Janeiro no aprofundava uma srie de pontos e apresentava uma srie de lacunas. No que diz respeito ao diagnstico da situao atual, apresentado em captulo especfico, esperava-se do Plano um amplo diagnstico, descrevendo a situao atual da prestao dos servios, tanto sob o ponto de vista institucional, mas tambm em relao s questes jurdico-legais, econmico-financeiras e, obviamente, s questes tcnico-operacionais. O que se apresenta neste captulo uma caracterizao do municpio, tanto sob o ponto de vista histrico, mas tambm em relao situao atual e a algumas projees de crescimento, expanso etc. A anlise da estrutura institucional da gesto dos servios apresenta uma descrio da estrutura do rgo municipal, a Subsecretaria de Gesto de Bacias Hidrogrficas Rio guas, e, tambm, uma descrio da estrutura da empresa operadora de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio em grande parte do municpio, a Companhia Estadual de guas e Esgotos (CEDAE). Contudo, o Plano no apresenta os fundamentos para a participao da companhia estadual na prestao de tais servios, como tambm no apresenta uma avaliao crtica da situao institucional atual e propostas de adequao. No que diz respeito estrutura tarifria, o Plano no apresenta informaes relevantes, era extremamente superficial, sem sequer apresentar a sistemtica tarifria existente e, muito menos, uma avaliao crtica da mesma. Nesse captulo deveriam ser tratados os temas da tarifa social, da progressividade e do subsdio cruzado, o que permitiria ento, a elaborao de proposies para a implementao de uma sistemtica tarifria que respondesse aos preceitos da Lei 11.445/2007, isto , incluso social e sustentabilidade econmica da prestao dos servios. O Plano no menciona tarifas sociais nem atende ao artigo 25, 6 do Decreto que regulamenta a Lei 11.445/2007. No que diz respeito aos objetivos, com relao ao esgotamento sanitrio, os objetivos especficos so apresentados de forma parcial e desconsideram reas da
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cidade onde as redes so inexistentes, obsoletas e/ou ineficientes. Com relao ao abastecimento de gua os objetivos desconsideram a situao particular das favelas, em muitas das quais os sistemas necessitam de regularizao. Em relao s metas de cobertura dos servios, no se esclarece em que regies, ou bairros, ou parte de bairros, essas metas sero atendidas, tornando as metas propostas muito vagas. Por outro lado, as metas relativas cobertura dos sistemas excluem reas cuja ocupao irregular da obrigao de fazer de terceiros. Este item fere o decreto de regulamentao da Lei 11.445 no seu artigo 25, 9, que determina que o Plano de Saneamento Bsico dever englobar integralmente o territrio do titular, e o princpio da universalizao que considera a ampliao progressiva do acesso de todos os domiclios ocupados ao saneamento bsico (artigo 2, item XII, definio de universalizao). Quando tratava da hierarquizao das reas de interveno prioritrias, o Plano no apresentava critrios para a definio dessas reas de interveno: so relacionadas intervenes, mas no existe qualquer hierarquizao. Nesse captulo dado destaque aos Jogos Olmpicos de 2016. Segundo o texto do Plano, independentemente de esse tema ser, em qualquer poca, relevante e merecedor de toda a ateno dos poderes pblicos constitudos, h que se registrar a existncia de um componente externo de grande importncia, ou seja, as Olimpadas de 2016, que requerer uma srie de intervenes. Essas intervenes, prioritrias, esto descritas no documento denominado Plano de Legado Urbano e Ambiental - Olimpadas Rio 2016 (PLUA 2016), que traduzem um compromisso a ser realizado, as quais sero apresentadas a seguir, no que tange ao saneamento ambiental. Ora, neste aspecto consideramos que o objetivo de um plano municipal para os servios de gua e esgotos deve ser universalizar o acesso aos servios e no atender s demandas dos grandes eventos esportivos.

- As novas formas de prestao de servios bsicos de saneamento: a participao do setor privado


- O Porto Maravilha: o grande capital implantando as redes de saneamento. A Lei Municipal n 101/2009 criou a Operao Urbana Consorciada da rea de Especial Interesse Urbanstico da Regio Porturia do Rio de Janeiro. Sua finalidade promover a reestruturao local, por meio da ampliao, articulao e requalificao dos espaos pblicos da regio. O projeto prev a construo de redes de infraestrutura urbana (gua, esgoto, drenagem), sendo que os sistemas de abastecimento de gua (79 km) e esgotamento sanitrio (76 km), devero ser construdos pelo consrcio privado liderado pelo grupo Odebrecht, vencedor da licitao, e operados pela CEDAE, empresa pblica estadual responsvel pela prestao dos servios na regio,
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enquanto que o conjunto dos outros servios relacionados s redes de infraestrutura sero operados pelo consrcio concessionrio. Evidentemente, que a estreita interao entre essas redes urbanas, vai demandar uma tambm estreita articulao entre a CEDAE e a concessionria privada, processo a ser monitorado. - A privatizao do sistema de esgotamento da AP5 A outra regio do municpio do Rio de Janeiro a ser contemplada com investimentos privados em saneamento bsico a rea de Planejamento 5 (AP5) formada por 20 bairros e cinco Regies Administrativas. Essa rea corresponde a 48,4% do territrio do municpio 592,45km e abriga cerca de 26,6% da populao carioca, segundo o Censo 2000. A AP5 apresenta um grande contingente morando em ocupaes irregulares, loteamentos irregulares ou clandestinos e favelas. Estimava-se em 2000, para a AP5, que aproximadamente 180.020 pessoas viviam em favelas, o correspondente a 11,6% do total da populao da rea. Levando em conta que a populao de favela em 1991 correspondia a 117.491 habitantes (ou 9,1%), houve um acrscimo desta populao na ordem de 53,2% no perodo 1991 2000. Enquanto isso, no mesmo intervalo, a AP5 viu crescer sua populao total em pouco mais de 20,5%. Por outro lado, ao se considerar a presena de vazios urbanos passveis de urbanizao, os recursos ambientais, a implantao de grandes empreendimentos e a interao com municpios limtrofes, a AP5 revela-se como uma possibilidade de expanso da cidade de forma ordenada e equilibrada, ambientalmente, se houver interesse pblico para tanto, constituindo-se, nesse caso, num desafio e numa responsabilidade para os gestores pblicos. Desde 2007, em funo do supracitado acordo com a CEDAE, a prefeitura do Rio de Janeiro responsvel pelos servios de esgotamento da AP5. Entre 2007 e 2011 a prefeitura realizou alguns poucos investimentos, mas o diagnstico realizado pelo estudo que orienta o processo de privatizao dos servios revelou que, apesar das muitas diferenas encontradas dentro desta rea de planejamento, um fator que praticamente uniforme em toda a regio a deficincia na oferta de servios de esgotamento sanitrio. A situao mais grave nas reas de maior densidade urbana, que consequentemente possuem maior gerao de esgotos, o que pode colocar em risco a sade da populao e comprometer a qualidade dos cursos hdricos da regio. Na grande maioria das reas, mais de 70% do territrio com a ocupao j consolidada, ou seja, de grande densidade urbana, no se constata rede separadora alguma de esgotos sanitrios. O processo de seleo das propostas (so aceitas, alm das empresas brasileiras, tambm as estrangeiras) est sendo feito atravs de licitao por meio de concorrncia pblica, por meio de outorga onerosa dos servios. Segundo o edital, a licitao ser
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julgada pelo critrio de maior oferta pela outorga da concesso. Observa-se assim que o governo municipal vai usar a concesso do sistema de coleta e tratamento de esgotos para arrecadar recursos para o caixa do municpio.No existe nenhuma indicao de como sero aplicados esses recursos. A outra questo que merece considerao o fato de que a Lei federal 11.445/2007 determinar a existncia de um rgo pblico encarregado da regulao e da fiscalizao dos servios prestados pelas empresas. O municpio do Rio de Janeiro instituiu como rgo regulador municipal a Rio guas. Observamos que este rgo municipal no foi estruturado para atuar como regulador dos servios e ter que sofrer uma profunda reformulao para atender s determinaes da Lei 11.445/2007 referentes funo de regulao. Os servios de abastecimento de gua da AP5 continuaro sendo prestados pela CEDAE. Ser adotado o modelo tarifrio da CEDAE, isto , ser cobrado pela coleta e tratamento de esgotos, o valor do consumo de gua. A cobrana pelos servios de gua e esgotos ser executada pela concessionria privada; ela ser responsvel pela realizao das atividades relacionadas gesto comercial, nos termos e condies previstas em contratos. Assim, todas as questes referentes a corte por no pagamento de gua, em vez de serem gerenciadas pela empresa pblica, o sero pela concessionria privada. Consideramos que essa uma questo estratgica. Esta uma rea onde existe um nmero expressivo de famlias pobres, com baixa capacidade de pagamento regular das tarifas, e onde est sendo implantado grande nmero dos empreendimentos do Minha Casa Minha Vida para as faixas de mais baixa renda. No est claro como elas sero incorporadas ao sistema de tarifas sociais, nem qual ser o tratamento dado a casos de inadimplncia dessas famlias. Por outro lado, segundo o edital, as populaes residentes em reas de proteo ambiental e em reas invadidas esto fora dos investimentos pblicos de saneamento. Ora, grande parte das favelas da AP5 apresentam essas condies. O atendimento de favelas e loteamentos irregulares est vinculado concluso de projetos de urbanizao, a ser realizada pelo Programa Morar Carioca, programa da prefeitura de urbanizao de favela, at 2020. Mais uma vez, os moradores desse tipo de ocupao estaro excludos dos direitos aos servios. Por fim, as condies para alcance de metas satisfatrias de cobertura de servios de esgotamento sanitrio na AP5 ficaro sempre limitadas cobertura do servio de abastecimento de gua. Com isso, j se pode prever que sendo precrio o abastecimento de gua, o que hoje fato na regio, a concessionria ter um argumento para postergar o atendimento das metas previstas no contrato.

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- Desafios para uma poltica de saneamento pautada na incluso e no controle social:


Um primeiro aspecto a ser observado que a base da poltica municipal, segundo a legislao federal, que regulamenta o setor, o Plano Municipal de Saneamento, a ser construdo segundo uma srie de critrios, dentre os quais destaca-se a participao social. O Plano do municpio do Rio de Janeiro foi elaborado em prazo recorde, sem um processo amplo de participao social; este se restringiu apresentao do Plano no Conselho Municipal de Meio Ambiente e uma audincia pblica, realizada em dia de semana, em horrio diurno, que inviabilizava a participao da populao trabalhadora. Alm da ausncia de participao, o Plano apresentado carece de aprofundamento em uma srie de aspectos. O mesmo Plano e a poltica municipal destacam o papel dos megaeventos esportivos como catalizadores de mudanas positivas para a cidade. Os dois grandes eventos que ocorrero na cidade do Rio de Janeiro nos prximos anos so, sem dvida, desencadeadores de investimentos em saneamento bsico em vrias reas do municpio, com o fito de atenderem as demandas dos rgos internacionais participantes dos eventos. Se, por um lado, positivo e estimulador sediar manifestaes esportivas de grande porte internacional, por outro, elas no podem ser os condutores de uma poltica pblica relacionada s condies elementares da vida da populao, ao seu bem-estar, em termos de condies mais dignas de vida, e estruturao de ambientes urbanos melhores. No bojo dos megaeventos se inserem as propostas de participao do setor privado analisadas neste trabalho. As propostas reforam uma situao de desigualdade no acesso aos servios, privilegiando uma concepo de servio como mercadoria e no como direito de cidadania. Na AP5, rea mais pobre, o modelo de contrato de concesso proposto d garantias para o concessionrio privado para que ele tambm opere no lucro, e exclui do direito aos servios a populao vivendo em favelas e loteamentos irregulares. A fragilidade das instncias de controle social da poltica pblica de saneamento no municpio do Rio de Janeiro determinante para a maneira como esses processos vem ocorrendo: de maneira despolitizada, com prevalncia de uma abordagem tecnicista, que exclui do debate a perspectiva do saneamento como direito de cidadania.

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Documentos consultados:
BRASIL. (2007). Decreto 6.017, de 17 de janeiro de 2007. Regulamenta a Lei 11.107/2005. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 21 jan. 2007. BRASIL. (2007). Lei 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento bsico; altera as Leis 6.766, de 19 de dezembro de 1979, 8.036, de 11 de maio de 1990, 8.666, de 21 de junho de 1993, 8.987, de 13 de fevereiro de 1995; revoga a Lei 6.528, de 11 de maio de 1978; e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 6 jan. 2007. RIO DE JANEIRO (2010). Secretaria Municipal de Obras. Plano Municipal de Saneamento Bsico. Verso Preliminar, outubro de 2010. RIO DE JANEIRO (2011). Secretaria Municipal de Obras. Minuta do Edital de Concesso do Servio Pblico de Esgotamento Sanitrio na rea de Planejamento 5 do municpio do Rio de Janeiro, 2011.

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Acessibilidade e Mobilidade Urbana Sustentvel: uma contribuio aos Programas e Planos de Habitao de Interesse Social
Luiz Paulo Gerbassi Ramos1 Introduo
Recentemente, a Secretaria Municipal de Habitao da Cidade (SMH) do Rio de Janeiro), o Observatrio das Metrpoles, a Ao Urbana e a Fundao Bento Rubio desenvolveram atividades, no mbito do Plano Municipal de Habitao de Interesse Social (PMHIS) voltadas para a capacitao de lideranas dos movimentos sociais diretamente ligadas s comunidades abrangidas pelo Programa Morar Carioca. Assim, como parte do Programa de Polticas Pblicas e o Direito Cidade Poltica Habitacional e o Direito Moradia Digna, promoveram seminrio sobre o tema O Quadro de Desigualdades Habitacionais no Rio de Janeiro: Mobilidade Urbana. O presente texto, longe de pretender esgotar este tema de larga abrangncia, procura de forma sinttica relacionar as questes abordadas no seminrio diretamente ligadas acessibilidade de comunidades de baixa e mdia renda aos principais equipamentos e infraestruturas urbanas, essenciais a uma vida urbana digna e sustentvel, com cidadania e incluso social.

Acessibilidade e Mobilidade
Destacamos a importncia de condies favorveis e sustentveis de acessibilidade e mobilidade a partir da relao de proximidade entre a habitao de interesse social com os equipamentos urbanos de educao, sade, cultura, lazer, comrcio e servios urbanos locais, pblicos e privados, e de infraestruturas urbanas de saneamento bsico, energia, iluminao, segurana pblica, emergencial e viria, dentre outros, na efetivao da moradia digna. Consideramos como foco central desta discusso, a necessria articulao e implementao de polticas pblicas integradas, com nfase na proximidade entre habitao e demais atividades, com a criao de centralidades locais dotadas de equipamentos qualitativamente modulares e quantitativamente equilibrados de atendimento e a aplicao dos conceitos de No Transporte associados a polticas, estratgias e servios de Gesto da Mobilidade. Visamos, portanto, a reduo e a superao dos deslocamentos desnecessrios s atividades essenciais cotidianas, em longos percursos e consumo excessivo de tempo, que acarretam grande desgaste fsico e mental a seus cidados, contribuindo para desagregao fsica e social dessas comunidades.
1. Arquiteto e urbanista, mestre em Planejamento de Transportes (PET/COPPE/UFRJ) e gerente de Planejamento da Mobilidade da Coordenadoria de Desenvolvimento (SMTR/PCRJ).

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O grande distanciamento entre as habitaes, locais de trabalho e a disperso dos principais equipamentos e infraestruturas urbanas, de maneira geral acarretam para os cidados dessas comunidades, grandes deslocamentos a p ou, bicicleta para ingressar em transportes motorizados ou sobre trilhos, muitas vezes inseguros, de baixa qualidade, sem conforto e regularidade, exaurindo tempo e energia que poderiam ser disponibilizados para o desempenho de outras atividades, maior convvio familiar e participao comunitria. Isto se d de uma maneira geral pela concentrao em maior escala da oferta de empregos e atrao de viagens ocorrentes nos Centros de Alcance Metropolitanos e, em menor escala, nos Centros de Alcance Municipal da cidade do Rio de Janeiro, acarretando maiores concentraes habitacionais nessas comunidades, algumas prximas a Centros de Alcance local, geralmente desprovidos de maiores recursos, equipamentos pblicos e servios urbanos, que deveriam ser bem distribudos espacialmente e com capacidade para o efetivo atendimento de qualidade a essas comunidades. Neste sentido, essencial aos programas Morar Carioca e Minha Casa Minha Vida, a participao consciente e crtica da populao diretamente interessada na constituio e efetivao de condies favorveis implantao de um conjunto de equipamentos e servios pblicos e infraestruturas urbanas necessrias ao seu pleno desenvolvimento. Esses fatores associados efetivao de condies favorveis de acessibilidade universal, mobilidade sustentvel e disponibilidade de transportes pblicos de qualidade para mdias e longas distncias em viagens urbanas, devem ser dotados tambm, de conforto, regularidade e comportamento respeitvel ao usurio por parte dos operadores.

Concluso
Assim a proximidade entre habitao, trabalho, equipamentos e infraestruturas urbanas, lazer, cultura etc. e condies favorveis de integrao cidade como um todo, deve ser dotada de formas e alternativas de acessibilidade e mobilidade sustentveis, mediante sistemas inteligentes de transportes, hierarquizados e integrados em rede, com tarifas socialmente justas, contribuindo assim para um quadro efetivo de incluso social, qualidade de vida, participao e organizao comunitria, alm de poupar recursos familiares e comunitrios necessrios ao seu pleno desenvolvimento, com maior equidade. Outro ponto a destacar a constituio de condies favorveis a uma convivncia pacfica e harmnica entre cidados, bem como a preservao e permanncia desses cidados em seus locais de moradia, com interconexo e heterogeneidade social intra e entre comunidades nesses espaos, fazendo parte de um conjunto de objetivos e metas a serem atingidos no mbito dos programas Morar Carioca e Minha Casa Minha Vida. Cabe enfatizar ainda o importante papel da participao das lideranas locais no acompanhamento e verificao de todo o processo de planejamento, construo e titulao das habitaes de interesse social, junto aos entes pblicos e privados, bem como na organizao e sustentabilidade dessas comunidades integradas em bairros e no em assentamentos isolados.
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Finalmente, estes objetivos e metas devem ser perseguidas atenta e criticamente, de forma participativa e construtiva, por cidados, entes pblicos e operadores, de forma articulada e integrada, em uma mudana de comportamento de todos, na constituio de ambientes urbanos socialmente integrados, solidrios e com maior equidade social, que podem e devem ser sugeridos, estendidos e compreendidos em outros programas habitacionais de interesse social.

Referncias Bibliogrficas
A.A.Raia Junior; C. DAndrea. O Estatuto da Cidade visto como ferramenta indutora da Sustentabilidade Urbana, 2008. Beasley, Larry C.M. Transporte Sustentvel para Cidades Capitais: Gesto da Mobilidade e Proximidade - Apresentao para a Conferncia da Aliana das Capitais - Circulando pela Capital: Mobilidade Sustentvel nas Capitais Mundiais - Braslia, Brasil, 2010. Campos, Vnia Barcellos Gouva. Mobilidade Sustentvel: Relacionando Transporte e Uso do Solo. Relatrio Final. CNPQ. www.ime.eb.b; Verssimo, Antnio Augusto -2010 Habitao, Emprego, Mobilidade: subsdios para o Plano Municipal de Habitao de Interesse Social- SMH PCRJ; PlanMob - Caderno de Referncia para Elaborao de Plano de Mobilidade Urbana, Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana (SeMob). Diretoria de Mobilidade Urbana (DEMOB), Ministrio das Cidades, Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), 2007. Ramos, L.P. Gerbassi. Uma contribuio ao GT-Mobilidade Sustentvel (SMAC) Secretaria Municipal de Meio Ambiente, Secretaria Municipal de Transportes (SMTR/ CD/SUBT/GPM). Prefeitura Municipal da Cidade do Rio de Janeiro Regulamentao da Lei 5.248, Lei de Mudanas Climticas (LMC), 2011.

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O novo Plano Diretor do municpio do Rio de Janeiro e o acesso moradia e terra urbanizada
Fabricio Leal de Oliveira1
Uma das grandes expectativas em relao aos Planos Diretores aprovados aps o Estatuto da Cidade se concentrava na possibilidade de interveno pblica no processo de desenvolvimento urbano, especialmente no que se refere promoo do acesso moradia. A regulamentao, nos Planos Diretores, de instrumentos voltados para a ocupao de reas vazias ou subutilizadas, a captura e redistribuio da valorizao fundiria gerada por investimentos pblicos, a regularizao fundiria e a reserva de rea para habitao de interesse social abria um conjunto de novas possibilidades de democratizao do acesso s reas com boa infraestrutura, servios adequados e prximas aos principais centros de emprego. As dificuldades polticas de regulamentao municipal dos instrumentos com potencial de interveno no mercado de terras urbano sempre foram bastante conhecidas, mas a necessidade de implementao da funo social da propriedade e de construo de uma cidade menos desigual exigia que o campo de elaborao dos Planos Diretores a quem cabia a criao das condies para implementao dos instrumentos do Estatuto da Cidade fosse disputado (BIASOTTO & OLIVEIRA, 2010). Pesquisa recente sobre os Planos Diretores brasileiros elaborados aps o Estatuto da Cidade2, contudo, revelou que o potencial dos instrumentos de redistribuio da renda gerada pelo desenvolvimento urbano e de promoo da reduo das desigualdades sociais no acesso terra urbanizada e cidade foi muito pouco aproveitado. Na verdade, os novos Planos Diretores, de maneira geral, so pouco objetivos e no favorecem mudanas nas formas de apropriao social da cidade, nem necessariamente enfatizam a promoo do acesso moradia. Certamente, h ganhos na disseminao de um discurso favorvel democratizao do acesso terra e redistribuio mais justa dos bens e servios urbanos, assim como na construo de canais institucionais de participao na gesto urbana, mas a disputa concreta pelo acesso a terra e cidade no teve maior espao nos Planos Diretores. Embora a grande maioria dos Planos tenha incorporado os princpios e diretrizes do Estatuto, raramente essas orientaes se refletiram nos zoneamentos, nos parmetros urbansticos definidos, na regulamentao dos instrumentos de poltica fundiria ou
1. Arquiteto e Urbanista, professor do IPPUR/UFRJ e pesquisador do ETTERN/IPPUR. 2. Trata-se da pesquisa Rede de Avaliao e Capacitao para a Implementao dos Planos Diretores Participativos, promovida com recursos do Ministrio das Cidades e coordenada pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ). Os relatrios estaduais e municipais esto disponveis no stio do Ministrio das Cidades na Internet (http://www.cidades.gov.br).

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na definio de polticas e medidas voltadas para promover a democratizao do acesso terra urbanizada e bem localizada. Raramente os instrumentos de poltica fundiria foram plenamente regulamentados nos Planos Diretores, e frequentemente a disputa pela apropriao social das terras urbanizadas relegada para leis especficas que, em muitos casos, anos aps a promulgao dos Planos Diretores no tinham sido aprovadas na Cmara Municipal ou sequer elaboradas pelo Poder Executivo. A regulamentao dos principais instrumentos do Estatuto da Cidade mostrouse tmida e, em alguns casos, contrria s diretrizes da lei federal, como apontado no caso de muitos municpios do Estado do Rio de Janeiro. So raras as iniciativas de recuperao da valorizao fundiria gerada no processo de desenvolvimento urbano, poucos os casos de delimitao de Zonas ou reas de Especial Interesse Social em reas vazias, e praticamente nenhum plano previu que os novos parcelamentos devam reservar reas para habitao de interesse social (BIASOTTO e OLIVEIRA, 2011). O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Sustentvel do municpio do Rio de Janeiro, aprovado apenas em 2011, ficou fora da pesquisa, que abrangia apenas os Planos promulgados at 2008. A anlise do Plano e do seu processo de elaborao, contudo, confirma os principais resultados da pesquisa nacional e permite, inclusive, apontar retrocessos nas orientaes municipais para a poltica urbana e habitacional, assim como alguns limites e possibilidades na esfera do planejamento para a reduo das desigualdades no acesso moradia e cidade, tema especialmente relevante no contexto da elaborao do Plano Municipal de Habitao de Interesse Social do Rio de Janeiro.

O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Sustentvel do Municpio do Rio de Janeiro


Uma discusso sobre o novo Plano Diretor requeriria uma avaliao do seu processo de elaborao, das implicaes do seu contedo normativo e das possibilidades de sua implementao. De fato, no so poucas as crticas relacionadas precariedade da participao popular e falta de embasamento das propostas apresentadas, uma vez que o projeto de lei teria sido produzido sem sequer a elaborao de um diagnstico preliminar sobre a cidade e suas principais dinmicas, como, por exemplo, as questes relacionadas expanso progressiva da malha urbana para reas sem equipamentos e servios adequados, segregao socioespacial e periferizao da pobreza, temas fundamentais para a avaliao do acesso moradia na metrpole do Rio de Janeiro. Outro ponto a destacar seria, sem dvida, a mudana de nfase com relao s prioridades da poltica urbana que pode ser identificada a partir da comparao entre contedos da Lei Orgnica e do Plano Diretor de 1992 e as novas orientaes para o
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desenvolvimento da cidade definidas no Plano Diretor. No novo plano, por exemplo, a paisagem da cidade ganha o status de mais valioso ativo da cidade, responsvel pela sua consagrao como um cone mundial e por sua insero na economia turstica do pas gerando emprego e renda (art. 168) e apresentada, em vrios artigos, como restrio objetiva ocupao ao lado das situaes de risco de vida relacionadas construo em reas frgeis. O direito moradia e cidade no mereceu o mesmo destaque. Com o objetivo de fornecer insumos iniciais para a discusso no Curso de Capacitao e formao de agentes sociais, lideranas comunitrias e conselheiros(as) municipais de habitao para a elaborao, monitoramento e acompanhamento do Plano Local de Habitao de Interesse Social, so apresentadas a seguir algumas questes sobre o novo plano diretor carioca diretamente relacionadas promoo do acesso moradia.

Legislao urbanstica
Assim como o Plano Diretor de 1992, o novo Plano Diretor no incluiu a reviso da legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo, adiando a elaborao dessa regulamentao geral, enquanto um arsenal de leis especficas altera pontualmente as condies para o parcelamento e a construo na cidade de acordo com estratgias e interesses nem sempre visveis ou acessveis para a maior parte dos cidados.

Outorga onerosa do direito de construir e operaes urbanas consorciadas


De acordo com as bandeiras do movimento pela reforma urbana, um dos objetivos da implementao do instrumento outorga onerosa do direito de construir seria capturar parcela da valorizao fundiria produzida pelo esforo coletivo, at ento apropriada pelos proprietrios beneficiados por investimentos e aes pblicas, entre elas a elaborao da legislao urbanstica. Os recursos arrecadados com a regulamentao do instrumento financiariam polticas redistributivas, especialmente aquelas relacionadas produo de habitao de interesse social e urbanizao de assentamentos de baixa renda. O novo plano diretor carioca, contudo, restringe as reas passveis de aplicao do instrumento no permitido na maior parte da Zona Sul e da Barra da Tijuca, por exemplo e restringe as possibilidades redistributivas do instrumento, uma vez que ele s pode ser aplicado em reas de Especial Interesse Urbanstico e em Operaes Urbanas. Nas Operaes Urbanas, geralmente realizadas em reas de interesse do capital imobilirio, os recursos arrecadados devem se restringir sua rea de implementao, reduzindo a possibilidade de transferncia de recursos para subsidiar a implantao de programas habitacionais em outras reas.
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Finalmente, cabe destacar que a outorga onerosa carioca quase sempre amplia a intensidade do aproveitamento do terreno e os lucros fundirios proporcionados pelos investimentos pblicos, sem garantir a gerao de recursos voltados para diminuir a desigualdade no acesso moradia gerada pela prpria atividade de produo imobiliria.

Parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios e IPTU progressivo no tempo


O novo Plano remete para lei especfica a determinao do parcelamento, a edificao ou a utilizao compulsrias do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado no municpio, retrocedendo em relao ao que dispunha o Plano Diretor de 1992, que institua, sem regulamentar plenamente, o instrumento no municpio. Alm disso, o Plano institui uma srie de excees para a aplicao do instrumento que colaboram para inviabilizar, na prtica, sua utilizao como instrumento de promoo da ocupao e do uso de vazios urbanos em reas dotadas de infraestrutura, equipamentos e servios pblicos. Como a associao deste instrumento com a definio de rea de Especial Interesse Social atuaria no sentido de promover a produo de habitao de interesse social em reas centrais ou especialmente bem dotadas de infraestrutura, a prefeitura fica sem um instrumento importante para colaborar na implementao de programas de habitao social em reas mais valorizadas.

Plano Diretor e Plano Municipal de Habitao de Interesse Social


O novo Plano Diretor indica que o instrumento bsico da poltica de habitao deve ser o Plano Municipal de Habitao de Interesse Social, necessariamente promovido com a efetiva participao da populao em todas as suas etapas. De acordo com o Plano Diretor, caberia ao PMHIS, por exemplo, orientar a criao de reas de Especial Interesse Social em reas com predominncia de terrenos ou edificaes vazios, subutilizados ou no utilizados, situados em reas dotadas de infraestrutura, servios urbanos e oferta de empregos, ou que estejam recebendo investimentos desta natureza para promover ou ampliar o uso por Habitao de Interesse Social (HIS) e melhorar as condies habitacionais da populao moradora (art. 205). Os critrios de aplicao do instrumento em reas de Especial Interesse Social destinadas produo habitacional de interesse social, seriam tambm definidos pelo PMHIS, o que exigiria que ele contivesse disposies normativas a serem votadas na Cmara Municipal. Na verdade, para a promoo do acesso moradia e cidade, alm da elaborao do PMHIS, seriam fundamentais uma srie de alteraes no Plano Diretor, voltadas para viabilizar a construo de habitao de interesse social no apenas nas periferias prximas ou distantes, mas, especialmente, nas reas mais centrais.
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No caso do municpio do Rio de Janeiro, ao contrrio de outros municpios do estado e do pas, o Plano Diretor no representou sequer um momento de discusso sobre as principais questes da cidade, dada a ausncia de um processo efetivo de participao popular. Nesse quadro, os desafios da elaborao do Plano Municipal de Habitao de Interesse Social se ampliam, pois devem contemplar no apenas as orientaes do Plano Diretor, mas tambm suas limitaes no que se refere promoo do acesso moradia para a populao de baixa renda.

Bibliografia
BIASOTTO, R. & OLIVEIRA, F. L. O acesso terra urbanizada nos planos diretores brasileiros. In: SANTOS JR., O. & MONTANDON, D. T. (org). Os planos diretores municipais ps-Estatuto da Cidade: balano crtico e perspectivas. Rio de Janeiro: Letra Capital; Observatrio das Metrpoles; IPPUR/UFRJ, 2011.

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Planejamento e interveno pblica urbana: qual o papel do Estado na garantia do direito moradia e cidade no Rio de Janeiro?
Regina Ftima C. F. Ferreira1
Desde o sculo XIX, quando o avano do capitalismo e o consequente crescimento das cidades resultou na construo do planejamento urbano enquanto uma prtica e uma cincia que produziu modelos de cidades e sua reproduo pelo mundo, o planejamento tem servido para justificar intervenes autoritrias do Estado no territrio, de forma a garantir os privilgios e os interesses de classe em nome de um interesse supostamente geral. As reformas urbanas, de 200 anos atrs, nas grandes capitais do mundo moderno Nova Iorque (1811), Paris (1853), Barcelona (1858) e, no princpio do sculo XX, no Rio de Janeiro (1902) , expressavam a necessidade no apenas de mudar e adaptar a forma da cidade para a nova realidade industrial, mas sobretudo a de reformar o homem integrando-o fbrica e ao novo modelo de produo capitalista. Grandes intervenes urbanas foram propostas, alterando a malha urbana de forma a viabilizar a circulao e o controle social e espacial, extirpando-se das reas centrais as epidemias e, junto, os pobres. Mudar o espao para mudar a sociedade. Escondido atrs deste suposto interesse geral o da modernizao das cidades e da higienizao , no entanto, estavam os interesses imobilirios, que puderam com estas intervenes assistir ao aumento expressivo do preo dos imveis nestas reas. Sob a gide do planejamento, os pobres foram expulsos das reas centrais e, na sua quase totalidade, desprezados como populao beneficiria de qualquer tipo de poltica pblica. No Rio de Janeiro, no incio do sculo XX, a Reforma Urbana inspirada na Reforma Urbana de Paris, de Haussmann, eliminou os cortios processo conhecido como Bota-abaixo, desalojando uma expressiva parcela da populao que habitava o centro, sem prever ao mesmo tempo uma poltica pblica de habitao popular que viabilizasse o reassentamento e a moradia digna. A Reforma Urbana de Pereira Passos significava centralmente lanar o Brasil como um Estado-Nao moderno no contexto mundial. Grandes projetos urbanos realizados a partir da interveno direta do Estado possibilitaram grandes transformaes urbanas que no se traduziram, necessariamente, em melhorias das condies de vida para a populao de baixa renda.
1. Doutoranda em Planejamento Urbano e Regional do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional, IPPUR/UFRJ, pesquisadora da Rede Observatrio das Metrpoles e educadora da Ong Ao Urbana.

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Ao contrrio, coube populao despejada buscar suas prprias solues para o problema habitacional. Como estratgia de sobrevivncia, ocuparam de forma precria a periferia urbana e as encostas dos morros; situao que se agravou cada vez mais com o desenvolvimento capitalista e a consequente urbanizao, acrescida da inexistncia de polticas sociais efetivas para garantir o acesso moradia e aos servios pblicos urbanos para o conjunto da populao. Ao mesmo tempo que o pas se desenvolvia, aumentava o abismo entre ricos e pobres. Se o planejamento do incio do sculo e suas propostas de reordenamento e higienizao da rea central expressavam o interesse geral de mostrar o pas como uma nao moderna emergente, em expanso e crescimento, o Rio de Janeiro do sculo XXI, mais de 100 anos depois, carrega o mesmo simbolismo que marcou a interveno do Estado no incio do sculo XX, que provocou uma brutal valorizao do solo urbano e a expulso da populao pobre das reas centrais. O Rio de Janeiro hoje referncia de um Brasil que quer se colocar no cenrio internacional no mais como uma nao moderna, mas como uma nao que pretende combinar desenvolvimento econmico e social. O Rio simboliza o Brasil rico econmica e culturalmente, um palco para as intervenes de um Estado que se prope a promover o desenvolvimento urbano, garantindo as condies necessrias para que as cidades sejam objeto de lucro e exeram o papel estratgico que tm hoje na economia contempornea. A trplice coalizo dos trs nveis de governos atuando sobre a cidade, federal, estadual e municipal vem viabilizando grandes projetos e intervenes urbanas (Programa de Acelerao do Crescimento, Porto Maravilha, TransOlmpica, TransCarioca, entre outros) que no representam, necessariamente, melhorias nas condies de vida da populao mais pobre, excluda dos benefcios da urbanizao. Muitas famlias e comunidades inteiras vm sendo despejadas, recebendo indenizaes insuficientes para sua realocao adequada no espao urbano, alm de sofrerem com a desestruturao da vida comunitria que garante suas condies bsicas de sobrevivncia. Assim, em nome do interesse geral, o Estado segue historicamente intervindo, despejando, reprimindo, desapropriando, urbanizando. Mas, se o Rio representa uma nao que pretende conjugar o desenvolvimento econmico com o social, o rumo das intervenes deve ser outro. Ao invs de garantir o despejo e a sobrevalorizao de reas urbanas, o Estado deve intervir centralmente na garantia dos direitos moradia digna e cidade. Assim, cabe aos governos municipal, estadual e federal atuar na perspectiva da eliminao do dficit e da precariedade habitacional, conjugando e articulando a poltica habitacional com as demais polticas sociais de forma a produzir incluso e no mais excluso social. fundamental que as trs esferas de governo atuem de forma articulada e integrada ao Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), como
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preconiza a Lei 11.124/2005, que criou o Sistema e o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS). A Lei 11.124/2005 prev que estados e municpios devem formular de maneira participativa um Plano de Habitao de Interesse Social (PHIS) que implemente a poltica de habitao de forma integrada com as demais polticas. Prev, tambm, que cada ente federado deva ter um Fundo de Habitao de Interesse Social, com recursos oramentrios, e um Conselho Gestor com pelo menos de representantes oriundos dos movimentos sociais. Brevemente, apontaremos aqui, em seguida: (i) qual a competncia dos governos nas trs esferas na formulao da poltica habitacional; (ii) e os desafios, no mbito municipal, para a implementao de uma poltica de habitao de interesse social promotora de incluso social e cidadania.

1. A competncia dos governos federal, estaduais e municipais na formulao da poltica habitacional


A moradia foi incorporada como um direito social na Constituio Federal Brasileira em 2000, atravs da Emenda Constitucional de n 26: So direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio (Constituio Federal do Brasil, art. 6). O direito moradia, para ter eficcia jurdica e social, pressupe a ao do Estado atravs da execuo de polticas pblicas, especialmente na promoo de polticas urbanas e habitacionais. A Constituio definiu, tambm, as diversas competncias dos entes federados. Assim, compete Unio instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos (CF, art. 21), bem como elaborar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e desenvolvimento econmico e social (CF, art. 21). A execuo da poltica de desenvolvimento urbano atribuio, no entanto, do poder pblico municipal, conforme estabelecido no Captulo II, Da Poltica Urbana: A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (Constituio Federal do Brasil, art. 182). Desta forma, o governo municipal o responsvel pela execuo da poltica urbana de modo a garantir que a propriedade e a cidade cumpram a sua funo social, em consonncia com os objetivos definidos no Plano Diretor, o instrumento bsico da poltica urbana. Esta competncia privativa do municpio na execuo da
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poltica urbana coloca-o numa posio estratgica, considerando-se que pensar uma poltica habitacional de interesse social implica em pensar uma poltica fundiria que preveja terra urbanizada e infraestruturada para atender demanda habitacional, bem como uma poltica de regulao do uso do solo que priorize a urbanizao das reas desprovidas dos servios urbanos bsicos. J no que concerne proviso habitacional, a Constituio Federal (complementada pelo Estatuto da Cidade, Lei 10.257/2001) estabeleceu como competncia comum da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, no seu artigo 23, inciso IX, a promoo de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico. O tamanho do dficit e a precariedade habitacional exigem a atuao dos governos nas trs esferas na perspectiva da garantia do direito moradia. Este artigo da CF torna obrigatria a ao em conjunto ou no da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e municpios no atendimento populao marginalizada e excluda do mercado habitacional, atravs de programas especficos de habitao de interesse social que garantam a proviso de novas moradias, a urbanizao de assentamentos precrios e a regularizao fundiria.

2. Desafios para a implementao de uma poltica municipal de habitao de interesse social


possvel identificar, no contexto atual, que a aprovao da Lei 11.124/2005 e a ao do governo federal na construo da poltica e do plano nacional de habitao e no financiamento federal sobretudo atravs do Programa Minha Casa Minha Vida vem reativando as polticas e programas habitacionais nos estados e municpios; e promovendo processos de discusso em torno dos planos de habitao de interesse social. A forma quantitativa de investimentos em novas moradias no implica, necessariamente, em soluo para o grave problema habitacional brasileiro; assim como a ampliao de investimentos pblicos em infraestrutura urbana no representa tambm, como vimos, a melhoria das condies de vida da populao marginalizada socialmente e excluda do direito cidade. O interesse geral encobre, em boa parte das iniciativas, o interesse especfico daqueles que veem na cidade objeto de lucro e acumulao. Reverter este processo no Rio de Janeiro tarefa de todos os comprometidos com a justia social e o direito a cidades sustentveis e democrticas. Para isto, fundamental a articulao das associaes e organizaes comunitrias, dos movimentos sociais, especialmente os de moradia, dos sindicatos e entidades representativas de classes profissionais, das organizaes no governamentais, das pastorais, das universidades e demais instituies educacionais e de pesquisa, em torno de uma plataforma unificada que pressione os poderes executivos municipal,
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estadual e federal para uma agenda de fato comprometida com o desenvolvimento social na cidade do Rio de Janeiro. Somente a organizao e presso social podem fazer avanar na construo de aes, polticas e programas que se traduzam em cidadania e justia social. No que se refere ao direito moradia, o processo de elaborao do Plano Local de Habitao de Interesse Social em curso no Rio de Janeiro pode se constituir em uma oportunidade de articulao social e presso sobre o governo municipal em torno de uma agenda para a poltica de habitao popular. Destacamos alguns itens centrais que, a nosso ver, devem estar nesta agenda de discusso do PLHIS que, para ser efetivamente implementado, deve resultar em aes e programas concretos: (I) a ampliao dos canais de participao social na gesto de polticas e programas urbanos e habitacionais, garantindo-se a representao dos movimentos populares, o carter deliberativo destas instncias e sua efetividade: constituio de um Frum Permanente de Elaborao, Monitoramento e Avaliao do PLHIS do RJ; e formao do Conselho Municipal das Cidades, de acordo com as diretrizes estabelecidas nas Conferncias Nacional, Estadual e Municipal das Cidades; (II) a constituio de um Banco de Terras Pblicas voltado para a disponibilizao prioritria de imveis para a habitao de interesse social, em projetos vinculados s associaes comunitrias e cooperativas habitacionais populares; (III) a regulamentao dos instrumentos de poltica fundiria e de gesto de valorizao da terra, fortalecendo a poltica habitacional municipal e a realizao da funo social da propriedade e da cidade; (IV) a criao de um programa municipal de habitao de interesse social voltado para a produo social da moradia de forma autogestionria; garantindo assistncia tcnica e jurdica s associaes comunitrias e cooperativas habitacionais; (V) a criao de um programa municipal de regularizao fundiria das ocupaes em reas centrais; (VI) a criao de um programa municipal de assistncia tcnica e jurdica para reforma, construo e regularizao das unidades habitacionais, voltado para a populao de renda inferior a trs salrios mnimos; (VII) a ampliao dos programas de urbanizao de favelas e assentamentos precrios, garantindo-se a participao da populao envolvida em todas as etapas do projeto e implementao; (VIII) a construo de programas que articulem as aes de diferentes rgos da prefeitura municipal, de forma a promover a integrao da poltica habitacional com as demais polticas urbanas e sociais; (IX) a ampliao permanente dos recursos oramentrios municipais para o Fundo Municipal de Habitao de Interesse Social, garantindo-se, no mnimo, 1% do oramento para habitao de interesse social, atravs de projeto de lei municipal.
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Panorama atual da habitao na cidade do Rio de Janeiro


Fernando Cavallieri 1
A histria da habitao social na cidade do Rio de Janeiro apresenta um longo cenrio de lutas polticas e aes governamentais, muitas vezes opostas e contraditrias. Este texto apresenta alguns dos dados mais recentes para caracterizar a situao atual. Em termos habitacionais, a cidade do Rio, desde sempre, foi construda socialmente para atender s classes altas e mdias que, com apoio do Estado, reservaram para si os melhores espaos. Com capacidade poltica e econmica, tais classes organizaram as polticas pblicas e os mercados para resolverem suas necessidades de morar, circular e produzir, no meio urbano. As classes populares, fundamental parcela da fora de trabalho, foram obrigadas ou a morar em pssimas condies (cortios, hospedagens e estalagens do incio do sculo passado) ou a produzir suas moradias e o prprio espao urbano precrio (favelas, com grande nfase a partir dos anos 40), morar em conjuntos habitacionais perifricos (desfavelizao autoritria nos anos 60/70) ou a adquirir terrenos parcialmente urbanizados e perifricos, neles construindo suas moradias (loteamentos e vilas irregulares, marcadamente aps a dcada de 1970). Dependendo da sua maior ou menor importncia na correlao de foras polticas no comando da sociedade, as classes populares conseguiram fazer valer alguns de seus interesses, seja na melhoria dos assentamentos precrios e informais, seja na proviso pelo Estado de moradias de baixo custo, ou mesmo em algumas polticas de transporte de massas. Essas iniciativas governamentais, embora tenham se ampliado e melhorado de qualidade nos ltimos 30 anos, tm se caracterizado como insuficientes para estruturar uma cidade socialmente mais equilibrada e justa para com a maioria da sua populao. Em termos muito genricos, pode-se dizer que a populao da cidade (cerca de 6,3 milhes de habitantes) e dos moradores da periferia metropolitana (5,5 milhes de habitantes), dispe em seus bairros de moradia, de servios pblicos nas seguintes condies: Razoveis educao, gua, energia eltrica; Precrios lazer, cultura, esgoto, lixo, drenagem, iluminao pblica e pavimentao; Deficientes transporte, sade e segurana.
1. Socilogo do Instituto Pereira Passos - IPP-Rio, da Prefeitura do Rio de Janeiro.

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A conformao do espao urbano metropolitano, altamente concentrado, tanto na funo trabalho, quanto nas funes comrcio, servio e lazer, exige o deslocamento dirio de imensas massas populacionais, em condies cada vez piores, e muitas vezes dominadas pela insegurana pblica, em funo do alto nvel de crimes e acidentes de todos os tipos.

Distribuio da populao e desenvolvimento social


Atualmente, podemos distinguir na cidade, grosso modo, trs grandes reas com diferentes graus de situao socioeconmica. O mapa a seguir, baseado no ndice de Desenvolvimento Social1 (IDS) mostra a existncia de: uma regio mais rica, em tons de roxo, constituda pela Zona Sul e Barra da Tijuca reas de Planejamento (AP) 2 e parte da AP 4; um setor intermedirio, em que predomina a classe mdia, abrangendo, os subrbios da Zona Norte e os bairros em torno do Centro (AP 1 e AP 3), na colorao verde; e a zona mais pobre, representada pela Zona Oeste (AP 5), em tons avermelhados. Essa grande diviso socioeconmica da cidade est estruturada h dcadas e a ela correspondem trs nveis diferentes de desenvolvimento urbano, especialmente quanto qualidade da infraestutura, da oferta de comrcio e servios e, principalmente de meios de transportes eficientes.

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No interior de cada uma das trs grandes reas, existem favelas que apresentam os mais baixos valores de IDS, equivalentes aos de diversos bairros da Zona Oeste, onde ocorrem muitos conjuntos habitacionais e loteamentos irregulares de baixa renda. Os dados a seguir apresentam a distribuio da populao e o seu crescimento recente por AP.

A regio mais populosa da cidade continua sendo a AP 3, constituda pelo bairros bem consolidados da Zona Norte, servidos pelas ferrovias da Central e da Leopoldina e de outros de expanso mais recente, irrigados pela linha dois do Metr, e que fazem divisa com a rea urbana contnua da Regio Metropolitana. A AP 3 congregava, em 2010, quase 2 milhes e 400 mil habitantes, ou cerca de 38% do total do municpio. Embora seu crescimento entre 1991 e 2010 tenha sido de apenas 3%, essa regio tradicional dos chamados subrbios, com grande presena de favelas, continua na liderana. Em segundo lugar, encontra-se a Zona Oeste, regio mais perifrica e de expanso recente da cidade, com cerca de 1 milho e 700 mil habitantes, ou 27% do total. Seu crescimento nas duas ltimas dcadas foi expressivo: 32%. Predominam a os loteamentos de baixa renda, mas tm surgido, em tempos mais recentes, muitas favelas. Segue-se a AP 2 (Zona Sul, Tijuca e Vila Isabel) regio muito prxima do Centro e da orla martima, de ocupao bastante antiga, com cerca de 1 milho de habitantes, ou 16% do total. Essa regio perdeu populao nos ltimos 20 anos (menos 2%), sobretudo em funo da diminuio do tamanho das famlias e da mudana do perfil residencial para comercial, especialmente em Copacabana. Devido sua pequena extenso territorial, a densidade demogrfica bastante alta em vrios bairros da AP 2, com predominncia de prdios. A rea de Planejamento 4, que corresponde s regies da Barra da Tijuca e Jacarepagu, experimentou um crescimento espetacular desde 1991: 73%! Em 2010, sua populao superava os 900 mil habitantes, ou cerca de 14% do total. Continuando
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com esse ritmo de crescimento dever superar a AP 2 nos prximos dez anos. Essa rea da cidade inclui duas regies bem diferentes do ponto de vista socioeconmico: a Barra da Tijuca, regio de mais alta renda do Rio, e Jacarepagu, com padro tpico de classe mdia. Devido ao dinmico crescimento da atividade econmica (construo civil, servios e comrcio varejista), a regio tem atrado famlias das classes baixas, que criam novas favelas e adensam as existentes. Finalmente, a AP 1 com pouco menos de 5% da populao carioca (cerca de 300 mil habitantes), abrange bairros bem antigos em torno do centro histrico da cidade. Vem sofrendo h dcadas esvaziamento (perda de 2% da populao), devido ao deslocamento dos moradores para outras reas da cidade, em funo da forte expanso das funes comerciais e de servios nesses espaos centrais. Nas AP 1 e AP 2, de 2000 para 2010, a populao que vinha caindo, experimentou um ligeiro crescimento, mas no se pode dizer ainda que a tendncia de diminuio tenha se revertido.

Crescimento da Populao, dos Domiclios e Favelas


A populao carioca como um todo tem crescido a taxas baixas nas duas ltimas dcadas cerca de 0,7% apenas, a cada ano. Esse resultado parte de um processo conhecido como transio demogrfica que tem gerado uma estabilizao da populao brasileira. As causas so uma diminuio do nmero de filhos por mulher em idade frtil (taxa de fecundidade) e, no caso carioca, mais pessoas saindo da cidade do que nela vindo morar (saldo migratrio negativo) e envelhecimento relativo da populao. Essa mudana na estrutura demogrfica da cidade (e do pas) acarreta uma diminuio do tamanho das famlias, fazendo com que o nmero de moradores por domiclios seja cada vez menor. Assim, no Rio, em 2000 o nmero mdio era de 3,2 moradores por domiclio e em 2010, 2,9. Em favelas, essas propores eram de 3,5, em 2000 e 3,1 em 2010. Tal queda do nmero de moradores por moradia, por um lado, um dado positivo, pois pode significar maior conforto habitacional, uma vez que podemos considerar que o tamanho das habitaes no deve ter diminudo no perodo em questo. Por outro lado, representa a expanso do parque imobilirio da cidade, o que gera duas consequncias negativas: o crescimento da mancha urbana em direo a reas precariamente infraestruturadas e perifricas e o adensamento em reas j saturadas. Em suma, a comparao entre os Censos de 2000 e 2010 revela que, nesse perodo, a populao carioca cresceu cerca de 8%, mas o nmero de domiclios se ampliou em 19% ou seja, quase 2,5 vezes mais. Nas reas mais ricas em comparao com as mais pobres, essa relao ainda maior, pois as famlias so menores e os jovens, por terem uma renda maior, demandam mais rapidamente novas moradias no
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mercado. No entanto, em todas as regies e classes sociais existe esse crescimento proporcionalmente maior de moradias do que de pessoas, o que representa uma superampliao da cidade, com consequentes aumentos nas dificuldades de proviso de bens e servios pblicos, para atender s novas unidades habitacionais. A prxima tabela apresenta as estimativas da evoluo do parque residencial da cidade, comparando o crescimento do nmero total de domiclios com aqueles situados em favelas em cada uma das grandes cinco reas de planejamento. O estoque de habitaes, na cidade como um todo, cresceu, na ltima dcada, 19%, mas nas favelas, a ampliao foi de 32%. Em algumas regies, como na AP 4 e na AP 1, o crescimento em favelas, superou bastante a mdia da cidade. Nas reas 5 e 2 , ficou igual mdia geral e na AP 3, foi apenas a metade.

Sntese da evoluo da populao e dos domiclios


Comparando com os dados anteriores que mostraram diviso da cidade em trs grandes classes de desenvolvimento social, pode-se destacar, em resumo, as seguintes tendncias: - o deslocamento da populao para a direo Oeste e para a Baixada de Jacarepagu, com estabilizao ou ligeiro decrscimo nas Zonas Central, Sul e Norte; - embora o crescimento da AP 1 (centro e sua periferia imediata) tenha sido, em termos absolutos, pequeno, houve um grande incremento percentual das moradias em favelas (50%), bem superior mdia da cidade (32%); - A regio mais populosa da cidade, a AP-3, teve o menor crescimento das habitaes em favelas (16%), praticamente igual ao ocorrido na regio como um todo (11%);
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- o expressivo crescimento da AP 5, responsvel por quase a metade de todo o aumento populacional, ocorrido entre 1991 e 2000, expressa uma grande concentrao de moradores na regio mais pobre, perifrica e de menor desenvolvimento urbano na cidade; - a expanso dos estratos mais ricos da cidade se consolida na Barra da Tijuca, localizada na AP 4, que sozinha representou um quarto do incremento total do municpio. Como consequncia desse crescimento dos mais ricos, houve grande atrao de mo de obra, tendo a regio registrado o maior aumento de domiclios em favelas de toda a cidade: 88%! A consolidao da populao das demais reas de planejamento (APs 1, 2 e 3), regies de ocupao mais antiga e estruturadas como local de moradia das classes altas e mdias, convivendo com expressiva populao de baixa renda, vivendo, sobretudo, em favelas surgidas h muitas dcadas.

Dficit Habitacional e Minha Casa, Minha Vida


Seguindo metodologia da Fundao Joo Pinheiro (FJP), de Minas Gerais que vem, h anos, calculando o dficit habitacional para todos os estados e municpios do Brasil, e com base em dados da PNAD do IBGE (especial para o Rio), o IPP estimou o mesmo indicador para o municpio do Rio de Janeiro. O dficit bsico, medido pelas trs componentes abaixo detalhadas, de quase 222 mil domiclios, em 2007 correspondia a cerca de 11% do total de domiclios existentes na cidade. No se dispe de dados, mas a esses se deveriam adicionar as habitaes localizadas em reas de risco de deslizamento, s margens de cursos dgua inundveis ou em faixas marginais de estradas etc.

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Para esse dficit bsico, deveria haver a construo de unidades habitacionais novas e acessveis aos moradores de baixa renda (classe que abriga 89,9% do dficit no estado do Rio de Janeiro), o que, praticamente, parou de ser realizado no pas, desde o fim do BNH, em 1988. A FJP 2 calcula tambm o nmero de moradias inadequadas, que no proporcionam condies desejveis de habitao, o que no implica, contudo, necessidade de construo de novas unidades. Segundo a Fundao mineira, como inadequados so classificados os domiclios com carncia de infraestrutura, com adensamento excessivo de moradores, com problemas de natureza fundiria, cobertura inadequada, sem unidade sanitria domiciliar exclusiva ou em alto grau de depreciao. Em 2000, no Rio eram inadequados cerca de 19% dos domiclios, sendo que em, favelas, essa estimativa crescia para 44%. Sobre a questo das favelas, sero apresentados dados-resumo no prximo tpico. Recentemente, o governo federal instituiu o programa Minha Casa, Minha Vidaque constri moradias a preos altamente subsidiados para a populao com renda familiar at trs salrios mnimos. Tal produo vem preenchendo a lacuna deixada h cerca de 20 anos pela ausncia de poltica habitacional de interesse social, destinada construo de novas unidades que tm sido alocadas, sobretudo, a moradores em reas de risco e reassentados em processos de urbanizao de favelas. No entanto, como sublinha estudo elaborado em 2010 por tcnicos do IPP3, em funo do programa para as camadas de menor renda estar se realizando, praticamente, todo na extrema periferia oeste4, a poltica habitacional parece ser trocar dficit habitacional por reforo da inadequao da moradia com relao ao acesso ao emprego e aos bens e servios urbanos, alm dos efeitos perversos j conhecidos da prtica de produo de conjuntos perifricos nas dcadas de 1960 e 1970.

1 O ndice de Desenvolvimento Social (IDS) foi desenvolvido no Instituto Pereira Passos (IPP), com base em dez indicadores do Censo 2000, e permite classificar de 0 (pior situao) a 1 (melhor) , desde as menores partes do territrio municipal (setores censitrios) at suas agregaes em favelas, bairros e Regies Administrativas. Ver Cavallieri , Vial e Lopes. Diferenciais intraurbanos no Rio de Janeiro: contribuio ao cumprimento da Meta 11 do Milnio. Coleo Estudos Cariocas n 20070302, mar. 2007, <www.. armazemdedados.rio.rj.gov.br> 2 Fundao Joo Pinheiro. Dficit habitacional no Brasil 2007. Braslia: Ministrio das Cidades, Secretaria Nacional de Habitao, 2009, Fundao Joo Pinheiro. Dficit habitacional no Brasil, 2007. Braslia: Ministrio das Cidades, Secretaria Nacional de Habitao, 2009.
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3 Cavallieri, Oliveira., Sales, Santos. e Tavares. Caracterizao e tipologia dos assentamentos precrios brasileiros: o caso do Rio de Janeiro . Relatrio tcnico. Rio de Janeiro: IPP, 2010. 4 At maio de 2011, das 16.652 unidades habitacionais construdas ou em construo, 69% estavam localizadas na Zona Oeste (AP 5),,

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Poltica urbana e autogesto na produo das cidades brasileiras


Luciana Corra do Lago1

Introduo
Ao longo dos anos 2000, novas prticas sociopolticas manifestam-se nas periferias urbanas do Brasil, alterando o campo de disputas e a prpria natureza dos conflitos urbanos, em determinados territrios. o que denominamos de associativismo produtivo para qualificar a produo autogestionria de empreendimentos habitacionais por movimentos sociais, que ganhou impulso a partir de 2005 atravs dos programas federais de financiamento direcionados para essa forma de produo. Trata-se de uma nova combinao de processos na produo do espao perifrico: a ao coletiva realiza-se desde o acesso terra urbana at a produo da moradia e a gesto de servios, sustentada por um ideal de bem estar urbano construdo coletivamente. Grande parte dos conjuntos habitacionais produzidos e geridos, hoje, pelos movimentos de moradia e pelos sindicatos est localizada na periferia das grandes cidades brasileiras, em reas carentes de equipamentos e servios pblicos. So bairros inacabados, localizados em reas consolidadas, porm em permanente (auto) construo, ou nas fronteiras do tecido urbano, onde ainda h poucos sinais da cidade. Em qualquer situao, so bairros cuja materialidade resultado de uma longa luta comunitria por acessibilidade e integrao cidade. A chegada de empreendimentos e agentes vinculados a uma organizao social atuante politicamente nas escalas metropolitana, estadual e nacional, altera a dinmica econmica local e o poder dessas localidades no campo de disputa territorial por recursos pblicos e por controle social sobre os servios pblicos. Embora pouco visvel, vivencia-se hoje nas periferias brasileiras uma disputa por localizao, entre agentes com interesses e ideais de cidade conflitantes: de um lado, empresas da construo civil e, do outro, organizaes comunitrias e sindicais. A fora das aes empresariais do setor imobilirio em dominar extensas regies das cidades e em pautar os problemas causados por suas aes impede a viso dos conflitos subjacentes ao produtivismo do setor habitacional voltado para as classes populares. A competio no mercado de terras em condies desiguais provoca o fechamento das reas urbanizadas ao acesso dos movimentos sociais. Restam a esses as fronteiras da cidade. Em termos locacionais, podemos entender a conquista da moradia digna pelos movimentos sociais como a conquista da periferia.
1. Arquiteta, doutora em Arquitetura e Urbanismo, professora adjunta do Instituto de Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional IPPUR/UFRJ e pesquisadora da rede Observatrio das Metrpoles.

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A crena dos moradores nas transformaes do espao perifrico alimentada por um ideal do bairro residencial, construdo durante a produo autogestionria dos conjuntos. Esse ideal composto pela combinao de diferentes elementos, que variam em funo da histria e do acmulo desse tipo de experincia por cada movimento social e em funo da trajetria individual das pessoas envolvidas. O acmulo numa mesma regio condio para que os coletivos envolvidos ampliem o universo de suas aes, incorporando novas demandas para alm da casa com infraestrutura bsica. Com base em pesquisas de campo em experincias autogestionrias nas periferias metropolitanas de So Paulo e Porto Alegre2, sero analisados os novos conflitos urbanos gerados por tais experincias e as possibilidades de superao do espao perifrico como lugar da ausncia de cidadania.

A autogesto no novo quadro da poltica habitacional.


Vivemos hoje no Brasil a retomada do financiamento pblico federal para o setor imobilirio como resposta s presses das grandes empresas da construo civil para a ampliao da demanda solvvel no mercado habitacional. Isso gerou financiamento extensivo s faixas de renda de zero a dez salrios, sob a label Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), orientado por uma poltica de resultados quantitativos: nmero de contrataes frente ao dficit habitacional urbano. Tal poltica vem alcanando plenamente seus objetivos: novos arranjos empresariais que j vinham se formando desde 2006, atravs da abertura de capital nas bolsas de valores com atrao de vultosos investimentos internacionais e, consequentemente, grandes estoques de terrenos e alta produtividade empresarial so viabilizados. Em alguns estados brasileiros, como Gois, Rio Grande do Sul, Paran e Alagoas, as metas de produtividade previstas para 2009/2010 foram ultrapassadas3. A grande novidade o redirecionamento, indito no pas, dos investimentos com at 90% de subsdio, para a populao na faixa de zero a dez salrios mnimos: das 769 mil unidades contratadas, 58% esto alocadas para essa faixa de renda. Porm, as permanentes reclamaes dos empresrios do setor quanto ao valor da unidade definido pela Caixa para essa faixa de renda, nos obriga a por em questo os nmeros da Caixa. (...) para essa faixa de zero a trs salrios, cada imvel custa pelo menos entre R$ 45 mil e R$ 50 mil, incluindo a compra do terreno, a infraestrutura e a construo da casa. O valor muito apertado. As construtoras no esto se interessando pelo programa.
2. Pesquisa As formas de proviso da moradia e seus impactos na reconfigurao espacial das metrpoles., coordenada pela autora e por Adauto Cardoso, no mbito do INCT/Observatrio das Metrpoles. 3. At novembro de 2010, 769 mil unidades haviam sido contratadas com financiamento do PMCMV, com investimentos somando 42 bilhes de reais (Caixa/VIGOV/SUMCV).

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E as que se interessam esto tomando prejuzos. Tudo isso atrasa o cronograma das obras. O setor props ao governo federal que o preo de cada imvel aumente para R$ 70 mil. (Roberto Kauffmann, presidente do Sinduscon-Rio, O Globo, 21/04/2011) Como explicar, ento, a contratao de 22.500 unidades para a faixa de zero a trs salrios na metrpole do Rio de Janeiro, sendo 16.100 unidades na capital? Pesquisa de campo no empreendimento Residencial Mlaga Garden, na capital fluminense, financiado pela Caixa para a faixa de zero a trs salrios, mostrou que o preo final do imvel pode chegar R$ 78.000,00, valor bem acima do teto definido pela Caixa. A realizao desse valor foi possvel atravs do contrato duplo assumido pelo comprador: um com a Caixa e outro diretamente com a empresa. Tais estratgias das empresas para garantir um sobrelucro com a especulao imobiliria apontam para uma superestimao do alcance do Programa para a menor faixa de renda. Para os empresrios, o grande vilo do Programa o proprietrio de terras, principalmente nas capitais, responsvel pelo alto preo dos terrenos ainda disponveis. Esse discurso tem um duplo efeito: legitima a demanda Caixa por um aumento no valor do financiamento para os mais pobres e oculta as prticas especulativas das prprias construtoras, geradoras da valorizao fundiria provocada pela combinao da estocagem de terras na periferia com a produo em grande escala de empreendimentos para os segmentos acima de trs salrios. Os efeitos scioterritoriais desse boom imobilirio nas metrpoles brasileiras4 so os mesmos de dcadas passadas: fechamento das reas perifricas urbanizadas para os inquilinos de baixa renda e para os moradores em reas de risco e produo de conjuntos habitacionais precrios nas fronteiras urbanas, sem a infraestrutura mnima exigida pela prpria Caixa, porm com o aval das prefeituras. As periferias urbanas diversificam-se econmica e socialmente, abrigando reas bem servidas de equipamentos e servios pblicos. No entanto, trata-se de um fenmeno que ao mesmo tempo em que proporciona ganhos efetivos para o morador em condies de permanecer em seu bairro, bloqueia a entrada da populao pobre que mais necessita estar cotidianamente prxima de um mercado dinmico e de servios pblicos. De norte a sul do pas, a produo habitacional para baixa renda obedece a um mesmo padro de localizao nas cidades: o nosso histrico padro perifrico. Se nos anos 60 e 70, foi o poder pblico, atravs das Cohabs, que promoveu a periferizao dos conjuntos, hoje esse fenmeno promovido diretamente pelas construtoras, que definem no apenas a localizao e o pblico alvo, mas os projetos, tipologias e qualidade das edificaes. O poder e o dever dos municpios de controlarem a
4. A anlise privilegia as reas metropolitanas, sabendo que processos semelhantes esto em curso em diversas cidades brasileiras de pequeno e mdio porte.

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localizao e a qualidade dos novos empreendimentos no esto sendo exercidos. As prefeituras no tm condies tcnicas e/ou vontade poltica para imporem aes regulatrias, direcionando os empreendimentos para reas com infraestrutura. No entanto, muitos gestores municipais invertem o problema, argumentando a falta de recursos para garantir a infraestrututa no ritmo do Programa MCMV. A aplicao dos instrumentos de planejamento territorial, como a ZEIS em reas vazias, previsitos nos Planos Diretores, e a criao de um banco de terras para habitao popular no parecem estar na ordem de prioridades das prefeituras. Traado, em linhas gerais, o novo cenrio da poltica habitacional para baixa renda no pas, retomemos a ideia central do texto em torno da disputa por localizao em curso nas cidades brasileiras. As condies de disputa so muito desiguais, a comear pela distribuio dos recursos pblicos federais entre as linhas Empresarial e Entidades do Programa MCMV. O Programa MCMV Entidades a nova verso do Programa Crdito Solidrio, criado em 2005, para financiar exclusivamente empreendimentos habitacionais autogeridos para famlias com renda at trs salrios, mas que comeou a funcionar efetivamente em 2007. Entre 2007 e 2010, o Programa Crdito Solidrio realizou 21.223 contratos com associaes e cooperativas, com investimento de R$ 381 milhes. De 2009 a maro de 2011, o Programa MCMV Entidades realizou a contratao de 9.001 unidades, no valor total de R$ 440 milhes. Ou seja, em cerca de quatro anos de financiamento federal para a produo autogestionria5, foram contratadas 30 mil unidades atravs dos dois programas, segundo dados do Ministrio das Cidades. Para a produo empresarial, vimos anteriormente que o Programa financiou, em menos de dois anos, 449 mil unidades, segundo dados da Caixa. Examinando a distribuio das unidades contratadas pelo Programa Crdito Solidrio entre os estados da Unio, destaca-se a significativa concentrao dos contratos em Gois, Rio Grande do Sul e So Paulo. O Programa Minha Casa Minha Vida Entidades j mostra tendncia a uma distribuio mais equilibrada: alm dos trs estados citados, Bahia, Mato Grosso do Sul e Maranho tambm se destacam no acesso ao financiamento. No cabe aqui nos determos nos fatores explicativos dessas diferenas regionais, mas apenas mencionar que a maior adeso aos programas no pode ser entendida apenas pela capacidade de organizao poltica da populao local, mas tambm pelo papel dos governos estadual e/ou municipal como estimuladores ou mesmo promotores dessa forma de produo associativa6. O acmulo de experincias
5. Entre 2008 e 2009, o Programa Social da Moradia, com recursos do FNHIS, financiou a produo habitacional por associaes comunitrias, com um total de repasses em torno de R$100 milhes. 6. A localizao por municpio dos empreendimentos financiados pelo Crdito Solidrio evidencia diferenas claras no padro de distribuio em cada estado: no Rio Grande do Sul os empreendimentos esto espalhados por inmeros pequenos municpios (principalmente na regio norte do estado), enquanto em So Paulo, h forte concentrao na metrpole da capital.

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numa regio garante a aprendizagem necessria, pelos movimentos sociais e pelos gestores pblicos, para a difuso da produo autogestionria, quando linhas de financiamento para esse pblico so criadas. So muitas as diferenas na forma de gesto e produo dos empreendimentos entre as regies e entre as organizaes sociais gestoras. Consequentemente, os bens produzidos tambm apresentam significativas diferenas na qualidade do projeto e da construo. Destacaremos, a seguir, dois processos que caracterizam a dinmica da autogesto da moradia em algumas regies do pas: a disputa por localizao na cidade e a construo de bairros residenciais.

A disputa por localizao na cidade.


Como j visto, a liberao dos vultosos recursos pblicos para a proviso da moradia no vem acompanhada de uma poltica municipal de reserva de terras urbanizadas para habitao popular, condio para o efetivo planejamento e controle da expanso urbana e da especulao fundiria pelo poder pblico. Na ausncia desse controle, reas com algum grau de urbanizao passam a ser disputadas por organizaes de moradores e por construtoras, com considerveis vantagens para o segundo agente. Nas metrpoles de Porto Alegre e So Paulo, lideranas a frente do processo de produo de empreendimentos por autogesto falam da disputa desigual por terra. Um empresrio da cidade que ficou sabendo que a gente tinha uma proposta, que a gente ia fazer l em cima, correu na frente, botou 850 mil vista, botou 50 mil a mais e a gente perdeu aquele projeto l, e a a gente saiu de Porto Alegre e tivemos que correr na regio metropolitana pra achar rea. (...) Tinha prazo pra usar o dinheiro e a foi correria total e voamos pra regio metropolitana, fomos em Eldorado do Sul, Alvorada e Viamo. Aqui em Viamo a gente encontrou todas as condies. A Cmara Municipal, atravs do vereador Deda, fez uma lei em uma semana pra se readequar ao crdito solidrio, nas isenes e em toda desburocratizao pra ser rpido. (...) Os caras abriram a prefeitura pra gente, abriram a Cmara de Vereadores, acharam um proprietrio, um loteador que tinha um empreendimento j pronto, com toda a infraestrutura. Era tudo o que a gente queria. (Entrevista com Paulo Machado, em junho de 2010.7)
7. Paulo Machado funcionrio da Empresa Brasileira de Correios, na regional do Rio Grande do Sul, e coordenador da Cooperativa Habitacional dos Correios, organizando a produo de conjuntos habitacionais por autogesto em parceria com associaes profissionais e de moradores, em vrios municpios da metrpole gacha. Sua fala refere-se compra de uma gleba j loteada no municpio de Viamo, na periferia metropolitana, com financiamento do Programa Crdito Solidrio, onde foram construdas 204 casas por autogesto.

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Na regio aqui, acabou os terrenos de vinte mil metros quadrados, que um tamanho razovel para trabalhar; no muito pequeno nem muito grande. Acabou. Esses terrenos todos foram comprados para trs a seis [salrios mnimos], pela Tenda, pela Rossi, pela Gafisa. A gente tem uma lista dos terrenos, e vamos l ver os terrenos. (Entrevista com Evaniza Rodrigues, em abril de 20118.) As duas falas acima deixam claro que a competio no mercado de terras em condies desiguais provoca o fechamento das reas urbanizadas ao acesso dos movimentos sociais. Restam a esses as fronteiras da cidade. Em termos locacionais, podemos entender a conquista da moradia digna pelos movimentos sociais como a conquista da periferia. A maior parte dos conjuntos habitacionais produzida em reas mal servidas de equipamentos sociais e servios pblicos bsicos, a comear pelo transporte, servio que estabelece as distncias cotidianas na cidade. Entorno dos conjuntos Unidos Venceremos e Paulo Freire; zona leste/SP. Mapa 1

O mapeamento dos empreendimentos autogestionrios produzidos pela Unio de Movimentos de Moradia no municpio de So Paulo (Mapa 1) mostra a concentrao destes na fronteira urbana, onde em algumas reas ainda verifica-se a ausncia de cidade9.
8. Evaniza Rodrigues coordenadora da Unio de Movimentos de Moradia em So Paulo, organizando a produo de conjuntos habitacionais por autogesto, na zona leste da capital. Sua fala refere-se a essa regio e tentativa de compra de terrenos pelos movimentos, com financiamento do Programa MCMV Entidades. 9. Na zona oeste da cidade, onde grande o nmero de conjuntos autogestionrios, as condies de

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Aqui um bairro ainda muito carente, carente de infraestrutura, de conduo... Por enquanto assim, j esteve pior. Acho que hoje t mdio. O transporte aqui difcil, de manh uma briga nas lotaes. Ento eu sempre falo, gente, no tem que brigar, fazer um abaixo assinado, colher as assinaturas e levar onde tem que levar, at pro Ministrio se precisar. (Entrevista com Mariza10, em dezembro de 2010.) Quando a gente chegou nesse bairro aqui s tinha um mercadinho, que no vendia nem copo descartvel. Chegamos aqui no terreno cheio de mato, pra carpir. (...) Ento o bairro foi valorizando com a nossa chegada aqui, porque a gente consome, a gente compra. (Entrevista com Rose11, em dezembro de 2010.) O mesmo cenrio foi identificado em conjuntos produzidos pelos movimentos sociais na periferia de Porto Alegre. Escola tem problema aqui; o mundo de crianas que a gente v a. A escola que a gente tem opo de colocar fica l em cima, d uns trs quilmetros, para uma criana ir a p todo dia no tem condies. E se tu for colocar em uma particular, a quatrocentos reais. (Entrevista com Cleber12, em junho de 2010.) As condies de carncia vividas no incio da empreitada, no entanto, no inibem as expectativas e as aes coletivas de transformao da rea num bairro residencial com qualidade de vida urbana.

1.

A construo de bairros residenciais.

A crena dos moradores nas transformaes do espao perifrico alimentada por um ideal do bairro construdo durante a produo autogestionria dos conjuntos. Esse ideal composto pela combinao de diferentes elementos, que variam em funo da histria e do acmulo desse tipo de experincia por cada movimento social e em funo da trajetria individual das pessoas envolvidas. Mas so sempre ideais de cidade.
acessibilidade (trem e nibus) so boas, assim como a oferta de escolas pblicas e comrcio diversificado.  . Mariza moradora do conjunto Unidos Venceremos, na zona leste de So Paulo, produzido no regime de autogesto e financiado pela Cohab-SP.  . Rose moradora do conjunto Paulo Freire, na zona leste de So Paulo, produzido no regime de autogesto e financiado pela Cohab-SP.  . Cleber morador de um conjunto financiado pelo Crdito Solidrio, no municpio de Alvorada, na periferia metropolitana de Porto Alegre. Foram construdas 60 casas, numa parceria entre a Cooperativa dos Correios e a UAMA (Unio de Associaes de Moradores de Alvorada).

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No d pra pensar que aquele empreendimento vai ser uma ilha. Ele tem as relaes com o que tem em volta dele, com as coisas boas e com as coisas complicadas que aquele entorno vai ter. S que a chegada de um movimento organizado num lugar, claro que gera um impacto. (...) Depois de algum tempo esses processos vo contagiando quem ta em volta. Uma coisa que a gente faz, especialmente nos projetos sociais, de que nunca fechado para aquele grupo [mutirantes do movimento], desde aumentar o comrcio, as linhas de nibus... (Entrevista com Evaniza Rodrigues, em abril de 2011.) A continuidade, ao longo do tempo, de experincias autogestionrias numa mesma regio demonstra ser a condio para que os coletivos envolvidos ampliem o universo de suas aes, incorporando novas demandas para alm da casa com infraestrutura bsica. Estudos em So Paulo e Porto Alegre apontam diferenas na definio das necessidades a serem superadas. Em So Paulo, onde os mutires organizados por movimentos assessorados tecnicamente por profissionais13 j somam 30 anos, a luta por moradia digna contm, hoje, uma extensa lista de necessidades entendidas como bsicas: rede de infraestrutura, linhas de nibus, creche, escola, posto de sade, praas e equipamentos de esporte e lazer, agncia bancria, comrcio diversificado, beleza do imvel, qualidade da construo e do projeto de arquitetura, tamanho adequado do imvel. Na metrpole gacha, a pauta ainda reduzida e centrada na casa padronizada com infraestrutura e transporte. Em ambos os casos, no entanto, os efeitos desses empreendimentos na rea do entorno so evidentes. Em Viamo, municpio perifrico com urbanizao descontnua e precria, a chegada de um empreendimento residencial produzido por organizaes sociais com legitimidade na esfera poltica local, altera as condies urbanas de vida na rea e provoca novos conflitos. por isso que a gente teve problemas. Aqui a primeira estao de tratamento de esgoto na cidade, as ruas todas pavimentadas com rede eltrica que no tem nos outros. Comearam a visitar a gente aqui, a roubar, roubar. O pessoal aqui do lado, achando que a gente tinha dinheiro e ns nessa pedreira do co. (Entrevista com Paulo Machado, em junho de 2010.) Em So Paulo, conjuntos habitacionais com mais de dez anos de vida expressam, hoje, o contnuo processo de construo do bairro idealizado pelos moradores. Esse o caso do conjunto Unio da Juta14, concludo em 1997 e localizado numa extensa
 . Os movimentos de moradia em So Paulo contam, h muitos anos, com assessoria tcnica de diferentes escritrios de arquitetura, tcnicos sociais e advogados, diferentemente de Porto Alegre, onde a assessoria tcnica pontual e pouco organizada.  . O conjunto Unio da Juta abriga 160 apartamentos e est prximo de mais dois conjuntos produzidos pelo

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e montona rea de conjuntos produzidos pela companhia estadual de habitao. O movimento de moradia da zona leste administra diferentes servios pblicos no conjunto, tais como creche para 110 crianas, atividades extracurriculares para jovens e posto de atendimento da Caixa15. Foram conquistas dos mutirantes do conjunto para todo o bairro. Nada s pra gente daqui do mutiro. aberto pra toda a comunidade. Tem mes que moram aqui nesses prdios prximos, como tem me que tive que buscar l do outro lado da Juta. (Entrevista com Cris16, sobre o funcionamento da creche, em abril de 2011.) Por fim, um item importante presente na pauta de prioridades dos movimentos em So Paulo deve ser mencionado: a qualidade da moradia, no que se refere ao padro esttico e construtivo, rea til da habitao e s reas coletivas. As discusses e decises coletivas em todas as etapas da empreitada ampliam o campo de alternativas em todas as dimenses. Ento a assessoria fazia apresentao num datashow de todas aquelas obras que eles j fizeram pro movimento e a gente ficava olhando ali o que era legal e o que no era... A gente queria uma varandinha. E a eles iam colocando e sempre orientando: olha isso possvel... Uma piscina no , no tem recurso pra isso.. Ah t. Um playground tem condio. Uma quadra de esporte no d, porque no tem terra suficiente pra fazer. Ento assim: a gente falava, pensava, sonhava e eles diziam pra gente se conseguiam colocar ou no no projeto. E no final saiu a esse desenho gostoso, maravilhoso... (Entrevista com Adriana17, em junho de 2010). A qualidade do material de construo, como janelas de alumnio, e a introduo de sacadas e cores fortes nas fachadas, por exemplo, so valorizadas pelos moradores, garantido distino e status na relao com o padro construtivo do entorno. Em muitas das experincias analisadas ficou clara a busca dos moradores em diferenciarem suas habitaes do padro tpico dos conjuntos estatais. Como disse uma liderana18, os mutires vo ajudando os bairros perifricos a terem cara de cidade. Aparncia e essncia, aqui, so indissociveis. A qualidade esttica
movimento da zona leste, que abrigam juntos 630 unidades residenciais.  . A creche conveniada com a prefeitura de So Paulo e as funcionrias so moradoras do conjunto. O posto da Caixa Econmica tambm resultado de convnio do banco com o moviemento e os funcionrios tambm so moradores.  . Cris coordenadora da creche e moradora do conjunto Unio da Juta.  . Adriana coordenadora do mutiro Colinas da Oeste, na zona oeste de So Paulo.  . Fala de Evaniza Rodrigues.

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acompanhada por apartamentos com rea superior ao mnimo definido hoje pela Caixa 42m com rea til de 37m e que se tornou o padro habitacional para as famlias na faixa de zero a trs salrios. As reas dos apartamentos dos conjuntos Colinas da Oeste, Unio da Juta e Paulo Freire so, respectivamente, 56m, 65m e 56m19. A imagem abaixo d uma ideia do padro esttico alcanado, at o momento, pelos movimentos de moradia de So Paulo, nas periferias da cidade. Conjunto Unio da Juta, zona oeste/SP.

Foto: Priscilla Xavier.

Apresentamos acima os primeiros resultados de uma pesquisa em andamento sobre os avanos na produo autogestionria do espao urbano por movimentos sociais, destacando as disputas por localizao com o setor empresarial e as barreiras impostas pelo mercado e pelo Estado a sua plena difuso nas cidades brasileiras. Evidenciamos as contradies nas polticas urbanas a partir de 2003, perodo marcado por crescentes recursos pblicos federais direcionados para a produo de habitao popular por grandes empresas e, em menor escala, por associaes comunitrias e sindicais, cujas racionalidades de atuao so antagnicas: no caso das empresas, o critrio de qualidade do bem produzido est subordinado ao critrio de produtividade, enquanto para as associaes, a produtividade est subordinada ao valor de uso do bem autogerido. Nesse contexto, as municipalidades assumem papel central no gerenciamento dos conflitos de interesse em pauta, especialmente em relao s polticas regulatrias de uso e ocupao do solo com potencial de democratizao do acesso terra. No entanto, so poucos os governos locais que se utilizam dos instrumentos legais existentes em aes contrrias aos interesses privados, como o controle da especulao fundiria.
 . O conjunto Colinas da Oeste, a ser inaugurado neste ms de maio de 2011, foi financiado pelo programa Crdito Solidrio e contou com a assessoria tcnica da Ambiente Arquitetura. Os conjuntos Unio da Juta e Paulo Freire tiveram assessoria tcnica da Usina, sendo o primeiro financiado pela Cia Estadual de Habitao (CDHU) e o segundo, pela COHAB do municpio de So Paulo.

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Esta obra foi impressa em processo digital/sob demanda, na Imprinta Express para a Letra Capital Editora. Utilizou-se o papel offset 90g/m e a fonte Helvetica corpo 11,5 sobre 16. Rio de Janeiro, fevereiro de 2012.