Estado e Problemas Contemporaneos GS 2 Edicao Nacional Miolo Online

Ministrio da Educao MEC Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES Diretoria de Educao a Distncia DED Universidade Aberta
rta do Brasil UAB Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP Especializao em Gesto em Sade
O ESTADO E OS PROBLEMAS CONTEMPORNEOS
Maria Paula Gomes dos Santos
2012 2 edio
2012. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados. A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivos autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos. A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos 1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie. 1 edio 2009
S237e
Santos, Maria Paula Gomes dos O Estado e os problemas contemporneos / Maria Paula Gomes dos Santos. 2. ed. reimp. Florianpolis : Departamento de Cincias da Administrao / UFSC, 2012. 142p. : il. Especializao Mdulo Bsico Inclui bibliografia ISBN: 978-85-61608-63-7 1. Poltica social. 2. Poltica e governo - Histria. 3. Estado. 4. Bem-estar social. 5. Educao e estado. 6. Poltica de sade. 7. Educao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo. CDU: 368.4
Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071
PRESIDNCIA DA REPBLICA MINISTRIO DA EDUCAO COORDENAO DE APERFEIOAMENTO DE PESSOAL DE NVEL SUPERIOR CAPES DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA
DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS Universidade Federal de Santa Catarina METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA Universidade Federal de Mato Grosso AUTORA DO CONTEDO Maria Paula Gomes dos Santos
EQUIPE TCNICA
Coordenador do Projeto Alexandre Marino Costa Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn Capa Alexandre Noronha Ilustrao Igor Baranenko Projeto Grfico e Finalizao Annye Cristiny Tessaro Editorao Rita Castelan Reviso Textual Gabriela da Costa Figueiredo Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
SUMRIO
Apresentao.................................................................................................... 7 Unidade 1 Dimenses Conceituais e Histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais
Introduo...................................................................................... 13 Pobreza, Desigualdade, Excluso e Cidadania: correlaes, intersees e oposies.... 14 Pobreza e Desigualdade............................................................................. 16 Excluso e Cidadania............................................................................. 20 A Proteo Social Promovida pelo Estado: histrico e mais alguns conceitos relevantes.. 24 Primrdios.................................................................................................... 26 O Plano Beveridge e as Origens do Estado de Bem-Estar Social.................... 33 Bases econmicas do Estado de Bem-Estar Social: keynesianismo e fordismo...... 35 Modelos de Estado de Bem-Estar Social .................................................... 37 Os Estados de Bem-Estar Social na Nova Ordem Mundial............................ 44 As Polticas de Proteo Social no Brasil: histria e perspectivas................... 47 Evoluo da Proteo Social Brasileira no Sculo XX: da dcada de 1920 Constituio Federal de 1988............................................................... 48 A Poltica Social aps a Redemocratizao: da Constituio Cidad de 1988 ao Governo Lula......................................................................................... 54
O Estado e os Problemas Contemporneos
Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro

Introduo..................................................................................................... 71 Educao.................................................................................................. 73 Configurao Institucional do Sistema Educacional Brasileiro....................... 74 Recursos e Financiamentos..................................................................... 80 Desafios do Sistema Educacional Brasileiro................................................... 82 Sade.................................................................................................. 88 A Reforma Sanitria: um marco na poltica de sade brasileira..................... 88 O Sistema nico de Sade..................................................................... 92 O Programa de Sade da Famlia.................................................... 94 Algumas Consideraes Finais............................................................. 96 Assistncia Social e Segurana Alimentar............................................................ 98 Programas de Assistncia Social.............................................................. 99 O Programa Bolsa Famlia..................................................................... 100 O Sistema nico de Assistncia Social.................................................... 105 Segurana Alimentar e Nutricional............................................................. 107 rgos Colegiados das Polticas de Assistncia Social e Segurana Alimentar.... 109 Polticas Pblicas de Trabalho e Gerao de Renda......................................... 111 O Mundo do Trabalho na Virada do Sculo XXI........................................... 111 Estrutura e Funcionamento do Mercado de Trabalho no Brasil..................... 115 As Instituies do Mercado de Trabalho no Brasil......................................... 125 O Sistema Pblico de Emprego no Brasil...................................................... 128
Referncias.................................................................................................... 136 Minicurrculo.................................................................................................... 142
Especializao em Gesto em Sade
Apresentao
APRESENTAO
Caro estudante! O programa que propomos para a disciplina O Estado e os Problemas Contemporneos no , certamente, o nico possvel. Nem o nico ajustvel Ementa definida para este Curso. Afinal, os problemas contemporneos, atualmente implicados com o Estado, no so poucos. Mas, talvez, o primeiro destes, que merece nossa considerao, seja um problema de ordem terica, a saber: qual o papel que o Estado pode e deve desempenhar na promoo de solues para os problemas da sociedade brasileira contempornea. At h bem pouco tempo, o Estado, enquanto instituio, vinha sendo visto como um mal desnecessrio. Durante toda a dcada de 1990, pelo menos, predominava no pensamento acadmico e nos circuitos polticos dos pases capitalistas avanados a interpretao de que o modelo de desenvolvimento seguido por eles, e tambm pelos pases perifricos, no ps-Segunda Guerra Mundial (entre 19451970, mais ou menos), estaria esgotado modelo este conhecido como do Estado de Bem-Estar Social, o qual se baseava em ampla participao do Estado no suporte ao desenvolvimento econmico e social. A doutrina neoliberal, que ento passou a orientar as decises de poltica econmica no centro do capitalismo, asseverava que, para se obter um maior crescimento econmico mundial, era preciso deixar que o mercado agisse mais livremente. Assim sendo, algumas aes foram empreendidas, em diversos pases, para reduzir os Estados a um tamanho mnimo, diminuindo tambm seu poder de influncia.
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Contudo, esta expectativa no se confirmou na prtica e, como consequncia, ingressamos agora numa era de reencontro com o Estado, entendido como um ente coletivo capaz de intermediar interesses e processar conflitos na sociedade e de organizar a solidariedade social, necessria para a superao das desigualdades sociais. O que queremos no Brasil, no entanto, um Estado diferente daquele que j tivemos em outros tempos, que se caracterizou, muitas vezes, pelo autoritarismo, pela ineficcia e pela corrupo. Neste sentido, o que hoje se coloca aos brasileiros e certamente, a muitos outros povos a construo de um novo Estado. Como mencionado, este programa poderia ser outro. Mas os temas aqui escolhidos se justificam em funo da sua dimenso estratgica para as nossas possibilidades de futuro como nao. Todos eles se referem, de uma maneira ou outra, Questo Social, que sem dvida, ao lado da Questo Ambiental, um dos grandes desafios do nosso planeta: como fazer com que o conjunto dos povos se beneficie, de maneira equnime, da riqueza produzida e das conquistas tecnolgicas obtidas pela humanidade. No Brasil, em sua condio de pas perifrico (ou, emergente, como querem alguns), a reduo da pobreza e das desigualdades sociais crucial para o aprofundamento da democracia e para a realizao da nossa coeso social. Temos feito esforos, sem dvida. E temos conseguido alguns xitos, na busca destes objetivos. Os erros e acertos deste percurso, cabe a todos especialmente aos servidores pblicos deste pas analisar e criticar. E, sobretudo, reinventar caminhos. Por isso, este Programa busca oferecer, aos que nele mergulharem, a possibilidade de conhecer as principais discusses tericas que so travadas, na atualidade, acerca da Questo Social e de sua abordagem pelo Estado; bem como de discutir os principais problemas que afetam a sociedade brasileira e que requerem polticas pblicas eficazes para o seu equacionamento. A Questo Social entendida como uma expresso que designa, no campo acadmico, os dilemas da incorporao de vastos contingentes da populao cidadania plena aponta para um
Apresentao
amplo conjunto de polticas pblicas que se referem, em primeiro lugar, Proteo Social. Ou seja, polticas que procuram garantir condies dignas de existncia queles segmentos sociais que, por motivos diversos, no obtm xito na sociedade de mercado. O carro-chefe destas polticas consagradas tanto em boa parte da literatura, como tambm na nossa Constituio Federal a Seguridade Social. A Constituio Cidad, de 1988, explicita, em seu artigo 194:
A Seguridade Social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos sade, previdncia e assistncia social.
Alm da Seguridade Social, um conjunto de problemas da ordem social preocupa o Brasil contemporneo: a Segurana Pblica; o acesso de amplas maiorias e minorias aos Direitos Humanos; a qualificao da Educao; a insero, ou reinsero, no mundo do Trabalho, este bastante modificado pela reconfigurao da economia mundial, ocorrida ao final do sculo XX. Na Unidade 1, Dimenses conceituais e histricas no estudo dos problemas e das polticas sociais, focalizaremos as questes tericas. Trataremos de conceitos relevantes e caros tradio democrtica, como os de Justia e Cidadania; e de sua relao com o Estado Moderno, de inspirao republicana. Tambm analisaremos a evoluo do tratamento da questo social pelo poder pblico, ao longo da histria. Por fim, voltaremos nossa ateno para um importante debate que se d em torno das estratgias de abordagem da questo social, a saber: a oposio entre universalizao e focalizao das polticas sociais, e os efeitos a elas associados. Na Unidade 2, Algumas polticas sociais do Estado Brasileiro, iremos estudar questes relacionadas Educao, Sade, Assistncia Social e ao mundo do Trabalho. Assim sendo, temos nesta disciplina os seguintes objetivos gerais:
estimul-lo a refletir sobre o papel do Estado, na atual

fase do desenvolvimento capitalista, na tarefa de
Mdulo Bsico
superao de problemas persistentes na histria da sociedade brasileira, tais como a pobreza, a excluso e as desigualdades sociais;
possibilitar o acesso a informaes e crticas sobre a

agenda atual das polticas sociais no plano federal, favorecendo a articulao e o dilogo entre os diversos nveis de governo na implementao de polticas e programas sociais que produzam efeitos necessrios e socialmente desejados. Antes de concluir esta apresentao, vamos descrever alguns pontos considerados fundamentais ao seu sucesso, nesta disciplina, ou mesmo, no progresso de seus conhecimentos acerca dos temas aqui abordados.
Este texto no esgota, em nenhuma hiptese, as

informaes e anlises possveis acerca destes temas. Por isso, a leitura de bibliografia complementar muito importante, tanto as que foram aqui indicadas, quanto outras que voc puder obter.
O aprendizado na rea das cincias sociais se faz a

partir de um acmulo de leituras, discusses e da reflexo atravs da produo de textos prprios. muito importante que voc escreva suas prprias interpretaes do que foi lido, assim como procure discuti-las com colegas, e tutores, mesmo que lhe paream incompletas. Elas sempre o sero! Mas podem evoluir com o esforo de sntese que estar fazendo.
Mesmo que alguns termos ou conceitos lhe paream

obscuros, no desista da leitura por consider-la difcil. Como em todas as reas, h nesta, tambm, jarges acadmicos, que vocs podero compreender e utilizar se no desistirem de pronto. Bons estudos! Professora Maria Paula Gomes dos Santos
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Apresentao
UNIDADE 1
DIMENSES CONCEITUAIS E HISTRICAS DO ESTUDO DOS PROBLEMAS E POLTICAS SOCIAIS
OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
Compreender as teorias e os conceitos utilizados na abordagem dos problemas sociais contemporneos; Verificar como estes problemas se tornaram preocupao pblica, na civilizao ocidental, e como seu manejo se organizou ao longo do tempo, segundo diversos modelos, em diferentes contextos nacionais; e seu legado para a conformao atual da sociedade brasileira.
Analisar a trajetria das polticas sociais no Brasil, buscando identificar
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Unidade 1 Dimenses Conceituais e Histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais
INTRODUO
A anlise proposta aqui vai nos servir de base para as reflexes da Unidade seguinte, que vai ter como foco as formas pelas quais o Estado brasileiro contemporneo tem enfrentado alguns dos principais problemas sociais que nos afetam na atualidade. Talvez voc ache esta Unidade um tanto histrica, privilegiando um olhar demasiadamente temporal nas questes abordadas. Contudo, vale chamar a ateno para o fato de que, se estamos procurando entender algumas instituies sociais atuais, necessrio compreendermos como elas se tornaram o que so hoje. Nenhuma instituio nasce pronta ou imutvel. Todas elas so fruto de movimentos da sociedade e das suas elites polticas, que vo conformando arranjos diferenciados, ao longo do tempo, em virtude de mudanas polticas, econmicas e culturais. Assim, a anlise de sua evoluo histrica desvenda tambm o conjunto de foras polticas e sociais que est na sua estrutura, bem como as vitrias e derrotas de diferentes grupos de interesse e de seus ideais, no processo de construo institucional do Pas. Nosso objetivo, aqui, portanto, no lev-lo a conhecer fatos histricos em si prprios, mas sua articulao como fatos polticos, culturais e sociais que resultam num processo o qual, certamente, ainda est em andamento. como se estivssemos convidando voc a subir em um trem, que j vem de longa viagem, para segui-la adiante, ajudando a lhe dar uma direo. Mas, para saber que direo tomar, preciso que voc conhea os caminhos j percorridos, os obstculos encontrados e as oportunidades de avano. Ento, boa leitura e boa viagem!
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POBREZA, DESIGUALDADE, EXCLUSO E CIDADANIA: CORRELAES,

INTERSEES E OPOSIES
A pobreza, as desigualdades e a excluso social tm se constitudo em objeto de preocupao no mundo contemporneo, como se pode constatar pela ateno que tm merecido das agncias multilaterais de fomento ao desenvolvimento, quais sejam, a Organizao das Naes Unidas (ONU) e o Banco Mundial. At a dcada de 1970, a tendncia geral era considerarmos esses problemas como dependentes do crescimento econmico. Acreditvamos que, uma vez que este ocorresse a taxas razoveis, a distribuio da riqueza e da renda se daria de forma automtica. No entanto, quela altura, a realidade no confirmava esta expectativa. Isto fez com que as referidas agncias nas quais so gestadas as principais orientaes de poltica econmica no capitalismo contemporneo inclussem em suas polticas, relatrios e programas a preocupao explcita com tais questes. O mesmo tem se dado mais recentemente no Brasil, onde a persistncia dessas mazelas ao longo do tempo, bem como o crescimento de outras, associadas a elas a criminalidade violenta, por exemplo explica, em boa parte, a nfase que dada ao assunto atualmente pelas elites brasileiras (REIS, 2000). No nosso caso, como em muitas outras naes de renda mdia consideradas em desenvolvimento , o foco das anlises tem se deslocado da pobreza, entendida em seu sentido estrito, para o problema da desigualdade, como mostra a Figura 1. Esta
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seria, segundo diversos pesquisadores, um importante mecanismo de reproduo da prpria pobreza, e que o combate desigualdade seria mais eficaz se feito atravs de polticas pblicas de distribuio de renda do que outras voltadas ao crescimento dela (PAES E BARROS; MENDONA; DUARTE, 1997).
Figura 1: Desigualdade social Fonte: <http://i.olhares.com/data/big/279/2790027.jpg>
Vale assinalar, desde j, que qualquer definio que venhamos a adotar aqui ou que qualquer autor utilize ser sempre provisria e incompleta. Mas, mesmo correndo o risco da simplificao extrema, entendemos que vale a pena tentarmos demarcar o significado dos termos centrais problemtica de que estamos tratando, para que sua utilizao, mais adiante, seja a mais precisa possvel.
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POBREZA E DESIGUALDADE
Qual a principal distino entre estes dois termos?
A primeira e mais importante diferena que, enquanto a pobreza uma condio que afeta os indivduos ou seja, os membros de uma populao , a desigualdade refere-se ao conjunto populao em sua totalidade. A pobreza uma condio de indivduos ou grupos os quais se encontram privados de meios adequados de subsistncia. J a desigualdade uma propriedade da distribuio da riqueza, em uma dada populao ou sociedade.
Pobreza
Uma das formas mais tradicionais de se caracterizar a pobreza tem sido defini-la como insuficincia de renda. Para medir sua incidncia sobre as populaes, so utilizados indicadores tais como o PIB (Produto Interno Bruto) per capita de um pas e/ou um percentual da renda mdia/mediana de seus habitantes. Como afirma Rocha (2008), esses instrumentos so adequados para economias amplamente baseadas em trocas monetrias, nas quais o atendimento s diversas necessidades garantido atravs do dinheiro. Contudo, pode ser um parmetro problemtico, j que, em muitos contextos socioeconmicos, as trocas ou a obteno do bem-estar no se do apenas atravs do dinheiro. Muitas pessoas pobres no se utilizam de renda financeira para adquirir bens como alimentos, pois estes muitas vezes so obtidos em suas prprias hortas, pomares e criaes. De qualquer forma, este tipo de indicador ainda muito utilizado em diversos programas de combate fome e misria, inclusive no Brasil. Atravs dele, podemos estabelecer um critrio
Est relacionado qualidade de vida.
Traduz a existncia, na
vida do indivduo e das pr-condies, tais
famlias, em conjunto de como habitao sadia, acesso a alimentos, a servios de sade, etc.
educao, saneamento
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*Pobreza absoluta situ-
de pobreza absoluta* , demarcando quem so os pobres e os indigentes em uma dada populao. Ou seja, podemos determinar assim uma linha de pobreza, representada por um valor de renda (individual ou familiar) capaz de garantir a satisfao de necessidades bsicas, sejam elas alimentares ou outras (vesturio, habitao, educao, etc.). Assim, aqueles cuja renda se situe abaixo do custo dessas necessidades so considerados pobres. E, aqueles que tm rendimentos ainda menores, os quais no permitem a aquisio sequer de uma cesta de alimentos bsica, essencial ao suprimento de necessidades nutricionais mnimas, so denominados indigentes.
ao na qual a renda dos indivduos ou famlias est abaixo do valor considerado mnimo para a satisfao de necessidades essenciais alimentao, habitao etc. Este valor, como indica o texto, estimado a partir do custo monetrio da obteno destes bens e servios.
Por outro lado, fixar o custo de necessidades bsicas no alimentares ainda mais complexo, j que, alm de estas variarem qualitativamente entre os diversos contextos socioculturais, variam tambm seus custos monetrios, de uma realidade para outra. Desta forma, mesmo uma linha de pobreza absoluta estaria atravessada por critrios relativos (ROCHA, 2008). Por causa destas dificuldades, muitos estudiosos e tcnicos envolvidos com o tema tm preferido utilizar o conceito de pobreza relativa, que leva em conta, em sua medio, o padro de vida de cada sociedade especfica. As linhas de pobreza relativas tm por base a renda mdia ou mediana de toda uma populao, e mostram, principalmente, como esto distribudos os recursos econmicos e sociais entre os diversos grupos populacionais deste conjunto. Para Rocha (2008), tal conceito o mais adequado para a identificao e anlise dos bolses de pobreza em contextos socioeconmicos mais desenvolvidos, onde algumas necessidades bsicas j se encontram atendidas. O que o conceito de pobreza relativa expressa, afinal, quanto determinados grupos sociais esto distantes do padro de vida mdio de uma dada sociedade. Contudo, em pases como o Brasil, o uso da renda como critrio de pobreza ainda til, no s porque a economia fortemente monetizada, como porque se dispe, no Pas, de dados estatsticos suficientes para se estimar a renda mnima necessria sobrevivncia de indivduos e famlias, bem como para se identificar quem no a alcana (ROCHA, 2008).
Todos que esto abaixo
da linha de indigncia.
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Mas esse critrio apresenta, ainda, mais uma limitao, que se refere ao fato de que, ao focalizarmos estritamente a renda das famlias, no contabilizamos os eventuais ganhos de bem-estar de uma populao, obtidos por meio de investimentos pblicos em servios essenciais, tais como saneamento, sade e educao.
Desta forma, podemos nos perguntar: a renda expressa a qualidade de vida de uma sociedade?
Saiba mais para o Desenvolvimento (PNUD)
Programa das naes Unidas
a rede global de desenvolvimento da Organizao das Naes Unidas, presente em 166 pases. Seu mandato central o combate pobreza. O PNUD conecta pases a conhecimentos, experincias e recursos, ajudando pessoas a construirem uma vida digna e trabalhando conjuntamente nas solues traadas pelos pases membros. Fonte: <http://www.pnud.org.br/ pnud/>. Acesso em: 20 out. 2009. ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) O objetivo da elaborao do ndice de Desenvolvimento Humano oferecer um contraponto a outro indicador muito utilizado, o Produto Interno Bruto (PIB) per capita , que considera apenas a dimenso econmica do desenvolvimento. Fonte: <http://www.pnud.org.br/id h/>. Acesso em: 20 out. 2009.
No, pois mesmo que ocorressem investimentos pblicos, ainda que em grande magnitude caso em que as famlias teriam custos baixos com diversas necessidades , ou se no se recebesse qualquer outro investimento caso em que as privaes seriam ainda maiores , a renda por si s no expressaria a qualidade de vida, uma vez que existem outras necessidades a serem atendidas. Assim, abordagem da renda como critrio de pobreza se sobreps aquela chamada de necessidades bsicas. Segundo esta viso, pobreza considerada uma situao de privao, deter minada por diversas dimenses, tais como: acesso ao saneamento, habitao, educao, sade, cultura e at mesmo liberdade. Neste sentido, analistas e rgos internacionais se colocaram, ao longo das dcadas de 1970 e 1980, busca de indicadores que dessem conta desta multiplicidade de fatores.
A partir de diversas tentativas, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) props, em 1996, o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH). Este composto a partir de
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indicadores de renda e tambm da taxa de alfabetizao e da expectativa de vida, ao nascer, dos indivduos, em diferentes pases. Os dois ltimos ndices refletem, respectivamente, os nveis de educao e de sade da populao, e, ao serem compostos com a renda, permitem classificar as populaes segundo seu nvel de bem-estar.
Contudo, o IDH, em sua histria, apresenta a preocupao crescente dos estudiosos do campo da pobreza em ampliar este conceito e torn-lo til para o entendimento deste fenmeno em suas diversas dimenses e contextos, bem como das mltiplas interrelaes entre todas essas dimenses.
Voc vai perceber, na
disciplina Indicadores substitui outros
Sociais , que o IDH no
indicadores e apresenta
Desigualdades Sociais
O uso crescente da expresso desigualdades sociais ao lado do termo pobreza est fortemente relacionado s mudanas de enfoque no entendimento da prpria problemtica da pobreza, assim como ao reconhecimento de que a persistncia da pobreza ou seja, o aprisionamento de determinados grupos sociais nesta situao consequncia das enormes desigualdades de renda e de acesso a servios existentes entre grupos de uma dada sociedade. Muitos pases como o Brasil no so pobres, mas so to desiguais que, apesar de apresentarem importante evoluo do seu PIB (Produto Interno Bruto) e significativas melhorias das condies de vida de alguns setores (os mais ricos), permanecem abrigando uma enorme quantidade de pobres, que, por sua vez, tm baixssimas perspectivas de mobilidade social ascendente.
tambm suas limitaes.
Para alguns economistas, a desigualdade seria tolervel se houvesse boas perspectivas de mobilidade social o que depende, por sua vez, da ocorrncia de altas taxas de crescimento econmico (acima de 5% ao ano), durante algum tempo. Estimase, por outro lado, que a implementao de polticas
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de redistribuio de renda seria um meio mais efetivo de reduo do nmero de pobres do que de um crescimento econmico sustentado que ocorresse a taxas consideradas plausveis, na economia contempornea (3% ao ano, por exemplo).
No Brasil, como diversos estudos tm demonstrado, este quadro decorre do fato de que nosso processo de industrializao e modernizao social, ocorrido a partir dos anos 1930, no incorporou grandes parcelas da populao. Desde ento, constituiuse uma sociedade segmentada, composta, de um lado, por indivduos detentores de direitos sociais os cidados; e de outro, de pessoas sem acesso a servios e benefcios os excludos. Veremos mais adiante, no item Evoluo das polticas de proteo social no Brasil , que as conquistas sociais obtidas nos primeiros anos do processo (entre as dcadas de 1930 e 1970, aproximadamente), s foram consagradas aos trabalhadores urbanos e formais, gerando, desde ento, diferenciais no acesso, no s renda, mas aos servios sociais que o Estado garantia (assistncia sade, previdncia social etc.).
EXCLUSO E CIDADANIA
Estes termos, frequentemente associados, fazem referncia ao indivduo ou grupo de indivduos, em uma dada populao, podendo ser tomados praticamente como antnimos, na literatura contempornea sobre polticas sociais.
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Excluso
O que voc entende por excluso?
A excluso , em sua semntica original, significa o no pertencimento a determinado grupo ou condio. A princpio, a excluso de algum de determinado grupo no necessariamente problemtica, dependendo de que grupo se esteja falando. Os estudos desenvolvidos pela An tropologia Social indicam que a construo de identidades sociais ou seja, o processo de identificao e pertencimento de um indivduo a um grupo social se faz por incluses e excluses. Grupos religiosos, famlias, tribos, naes etc. usam critrios para classificar os de fora, os quais so essenciais para que se possa, tambm, especificar quem est dentro. Estes critrios que podem se referir ao local de nascimento, ancestralidade, ao uso de uma lngua, cor da pele, a convices polticas ou morais, bem como a diversos outros atributos, adquiridos ou herdados. Desta forma, os grupos identitrios* se constituem, sempre, a partir de fronteiras, mais ou menos rgidas, que eles prprios estabelecem para delimitar seus limites. Contudo, quando nos referimos excluso no contexto da dinmica social do mundo capitalista contemporneo, estamos nos referindo precisamente s barreiras impostas a alguns indivduos, num determinado pas, no seu caminho de acesso a benefcios garantidos pelo Estado, ou mesmo que podem ser adquiridos atravs do mercado. Estes indivduos, na prtica, no pertencem comunidade constituda por este Estado-Sociedade-Mercado. As graves crises econmicas que afetaram o Brasil nas dcadas de 1980 e 1990, decorrentes das transformaes do capitalismo global, naquele perodo, contriburam para a permanncia e o agravamento da excluso, originada em nosso processo de industrializao. Embora formalmente diversos direitos sociais tivessem sido estendidos ao conjunto da populao, desde os anos 1970, e
*Identitrios relacionados com a identidade (ntica, lgica, filosfica). Fonte: Houaiss (2007).
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especialmente aps a Constituio de 1988, poucos so, ainda, os que conseguem usufruir deles.
Veremos mais detalhadamente esses acontecimentos quando chegarmos ao item Histria das polticas de proteo social no Brasil, ainda nesta Unidade.
Cidadania
Saiba mais
Thomas Humphrey Marshall Socilogo ingls, nascido em 1893 e falecido em 1981. Foi professor da London School of Economics and Political Science durante 31 anos (de 1925 a 1956). Teve uma carreira acadmica diversificada, tratando de temas que vo da Sociologia s Polticas Sociais, trazendo para as ltimas aplicaes prticas da primeira. at hoje um autor muito
neste contexto que o termo cidadania conceito que foi consagrado por Marshall, em meados do sculo XX ganha sentido, expressando o oposto da excluso. Um indivduo que desfruta da condio de cidado aquele que goza dos direitos consignados pelo Estado, bem como da possibilidade de acesso a uma renda adequada, que lhe permita desfrutar de um padro de vida comum a seus concidados.
Segundo Marshall, a cidadania implica um sentimento de pertencimento e influente, atravs de seus diferentes ensailealdade a uma civilizao, que se constitui os em que explora as relaes entre as insem patrimnio comum de uma dada tituies da cidadania e as classes sociais, coletividade. Tal pertencimento, por sua vez, de uma perspectiva histrica e comparativa. se estabelece a partir dos deveres de cada indivduo para com o Estado, mas tambm e sobretudo pelos direitos que este Estado lhe garante:
direitos civis, que consistem na liberdade individual,

como de expresso e circulao, por exemplo;
direitos polticos, que fazem referncia ao ato de votar

e ser votado; e
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direitos sociais, que dizem respeito a um conjunto de

garantias legais que assegurem bem-estar econmico, segurana contra riscos sociais e acesso aos bens e servios essenciais sobrevivncia. Para Marshall, haveria uma sucesso histrica na conquista desses direitos, j que o usufruto dos direitos civis teria permitido a demanda e obteno dos direitos polticos; e estes teriam aberto o caminho para a conquista, pela via democrtica, dos direitos sociais. Assim, a histria da sociedade ocidental, nos ltimos 250 anos, seria a histria destas conquistas. Muito debate acadmico j se realizou em torno desta interpretao, havendo analistas que apontam que tal sucesso s se aplicaria, efetivamente, ao caso da Inglaterra terra de Marshall. No caso brasileiro, por exemplo, os direitos sociais comearam a existir em plena ditadura varguista (anos 1930), ou seja, na ausncia de direitos polticos. No obstante, a concepo marshalliana nos ajuda a compreender por que, aqui, a concesso desses direitos acabou contribuindo para a emergncia de uma sociedade partida: na medida em que ela se deu sob um regime autoritrio, tais direitos foram atribudos de forma discriminatria e excludente, sem que houvesse a possibilidade dos setores excludos de reivindicarem sua participao nos benefcios.
Na prxima seo, trataremos da histria das iniciativas pblicas de proteo social no Ocidente, o que nos ajudar a compreender a existncia de uma diversidade de arranjos, segundo os quais tm se organizado as polticas sociais no mundo contemporneo.
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A PROTEO SOCIAL PROMOVIDA PELO ESTADO: HISTRICO E MAIS ALGUNS

CONCEITOS RELEVANTES
A interveno do Estado na proteo dos indivduos, dos riscos impostos pelo mercado, inaugurou uma nova etapa do desenvolvimento do mundo capitalista ocidental. A importncia deste passo pode ser medida pelos altos nveis de desenvolvimento econmico e de bem-estar alcanados pelas sociedades europeias, a partir de meados do sculo XX.
Cabe advertirmos, contudo, que embora tal processo tenha ocorrido em diversos pases, importantes diferenas podem ser observadas nas formas como cada um deles organizou seus sistemas de proteo social: seu custeio, seus benefcios, assim como sua administrao.
Responsveis por parcelas significativas do gasto pblico nas diversas naes ainda que em montantes diversos, dependendo do pas , os Estados de Bem-Estar Social chegaram dcada de 1990 profundamente questionados e acusados de provocarem dficits nas contas pblicas, bem como de impedir o crescimento econmico. Estas convices provocaram uma onda de Reformas do Estado, que buscavam reduzir as responsabilidades deste na
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proteo social, comprimindo seus gastos e deixando ao mercado a tarefa de prover, comercialmente, esquemas de proteo, tais como planos de sade e de previdncia privados, seguros de vrios tipos e financiamentos imobilirios. As consequncias destes processos foram diversas e, novamente, distintas, em razo dos modelos de proteo existentes em cada pas. Mas, indiscutivelmente, o conjunto delas resultou num aumento significativo da vulnerabilidade dos segmentos trabalhadores, em diversos pases, assolados tambm por uma grande reduo dos postos de trabalho, por causa da extensa reestruturao produtiva ocorrida na mesma poca. Na regio latino-americana, os efeitos destas reformas foram especialmente graves, dada a inexistncia prvia, na maioria dos pases, de sistemas de proteo social slidos e abrangentes, exceo honrosa do Brasil, que, apesar das presses internacionais e domsticas, manteve e at ampliou a proteo aos seus cidados, nos ltimos vinte anos. No final dos anos 2000 e, particularmente, a partir da crise financeira mundial de 2008 , assistimos a uma nova inflexo das teorias acerca da interveno do Estado. Observamos, desde ento, um retorno percepo do Estado como entidade mediadora das relaes de mercado, seja na proteo dos cidados, seja do prprio capital.
Esta seo se ocupar da anlise deste processo, em perspectiva histrica, com o propsito de oferecer a voc os elementos que o ajudaro a compreender melhor o panorama atual das polticas sociais no Pas e suas conexes internacionais.
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P RIMRDIOS
A preocupao com a problemtica da pobreza e da excluso social est diretamente associada ao surgimento do capitalismo e da sociedade de mercado. Ambos emergiram na Europa Ocidental num perodo conhecido como a Modernidade, que vai, aproximadamente, do sculo XVI ao XIX. Foi neste momento que comearam a aparecer, de maneira significativa, os pobres: indivduos que vagavam nas cidades e entre elas, em busca de meios de sobrevivncia. Durante a Idade Mdia, este fenmeno era pouco sensvel.
Fonte: <http://tinyurl.com/ykkodwe>
Lembra das aulas de Histria Geral, do ensino mdio, nas quais vimos que a sociedade medieval se caracterizava pela organizao feudal?
Neste perodo a estrutura social apoiava-se em trs estratos: o Clero, os proprietrios de terra (Senhores), e os trabalhadores destas terras (Servos da Gleba), que eram subordinados aos Senhores. Estes Servos eram os pobres de ento. Viviam nas terras dos Senhores, prestando-lhes servios, cultivando a terra, cuidando dos rebanhos e realizando diversas outras atividades, inclusive domsticas. Os Servos tinham o direito a utilizar parte das terras do Senhor, o chamado manso servil, para o seu prprio consumo. A diviso do trabalho servil se dava no interior das prprias famlias e comunidades, onde cabiam funes aos diversos membros. Neste contexto, o sustento era garantido a todos, ainda que em nveis bastante elementares e custa de muito trabalho e explorao. De qualquer forma, e ainda que em condio subalterna, os Servos eram pobres includos no sistema feudal.
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Havia, contudo, outros pobres, naquele contexto. Eram indivduos que, por razes diversas muitas vezes, insubordinao e desobedincia aos Senhores , no encontravam lugar nos feudos. A fbula de Robin Hood representa bem esta situao: homens, mulheres e crianas que viviam margem do sistema, em bosques e terras coletivas, ao longo de estradas, praticando assaltos ou pedindo esmolas. Estas pessoas, contudo, no eram objeto de qualquer preocupao humanitria dos Senhores feudais (os quais se constituam na autoridade poltica da poca). E suas prticas eram combatidas com violncia, pelos cavaleiros do feudo. S a partir do perodo conhecido como de acumulao primitiva de capital que este fenmeno ganhou mais visibilidade. Neste momento, se d a transferncia de grandes massas do campo para as cidades que ento cresciam e se multiplicavam e importantes mudanas acontecem, nas formas e nas relaes de trabalho. Entre os sculos XVI e XVII, aumenta muito a circulao de pessoas na Europa, em busca de trabalho, o que levaria ao aprofundamento da pauperizao. Este fato fez com que, na Inglaterra, o governo editasse algumas leis Leis dos Pobres, vista na disciplina Estado, Governo e Mercado com o propsito no s de proteger as pessoas nesta condio, mas tambm de controlar as ameaas que elas, aos seus olhos, representavam: crimes, doenas, degradao dos costumes.
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v
o ttulo uma de
Assista um filme que conta essa histria,
procure-o numa locadora prxima de sua casa, vale a pena!
Elizabeth I (15331603) O seu reinado conhecido na histria com Perodo de Elisabetano, poca
florescimento econmico e cultural, sob inspirao do renascimento italiano e flamengo. Ela herdou um reino dividido pelas dissenses religiosas. Interessada em promover o desenvolvimento do pas, dona de uma personalidade forte, realmente carismtica,
A primeira Lei dos Pobres foi Elizabeth elaborou uma poltica independente das influncias do parlamento e de seus prprios conseeditada sob o reinado de Elizabeth I, lheiros de confiana. Fonte: <http://tinyurl.com/ e outras se sucederam, na prpria ykmuvsx>. Acesso em: 28 out. 2009. Inglaterra e em outros pases, no continente europeu. Elas tanto obrigavam ao trabalho a todos aqueles que apresentassem condies para tanto , como buscavam promover o alvio da
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Saiba mais
Maximillian Carl Emil Weber (18641920) Nasceu na Alemanha, viveu no perodo em que as primeiras disputas sobre a metodologia das cincias sociais comeavam a surgir na Europa, sobretudo em seu pas, a Alemanha. Publicou A tica Protestante e o Esprito do Capitalismo , que se torna-
situao de misria, atravs da distribuio de alimentos e de abonos (que consistiam de complementao salarial ou da concesso de uma renda mnima), bem como do acolhimento dos pobres em asilos e casas de trabalho.
Estas Leis so reconhecidas, na literatura especializada, como as ria sua obra mais notvel. Fonte: <http:// primeiras iniciativas governamentais educacao.uol.com.br/biografias/ult1789u508.jhtm>. voltadas proteo social. At Acesso em: 20 out. 2009. porque, vale lembrarmos, a que comea a se constituir o Estado Moderno, instituio fundamental para o aparecimento do que conhecemos hoje como Polticas Pblicas. Constituindo-se como autoridade nica sobre um territrio e um povo, e possuindo o monoplio da violncia legtima, como definiu Max Weber, o Estado Moderno se torna um mediador civilizador, isto , uma instituio que ordena a vida social e poltica nos territrios antes fragmentados do feudalismo; e assume, ento, funes de regulao social e de proviso de bens pblicos. Sua consolidao, que vai aproximadamente do sculo XVII ao XVIII, passa por diversas fases: do despotismo monrquico Repblica. Atravs delas, incorporada, sucessivamente e em graus cada vez maiores, a participao dos governados. A emergncia do Estado Moderno , portanto, uma condio essencial para o surgimento de polticas de proteo social, as quais se consagraram, posteriormente, como Polticas Sociais. Com a intensificao da industrializao nos sculos XVIII e XIX, a questo da pobreza assume gravidade ainda maior. Como bem traduziu Karl Polanyi (1980),
No corao da Revoluo Industrial do sculo dezoito ocorreu um progresso miraculoso nos instrumentos de produo, o qual se fez acompanhar de uma catastrfica desarticulao nas vidas das pessoas comuns. [...] Que moi-
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nho satnico foi esse que triturou os homens transformando-os em massa? [...] Qual foi o mecanismo por cujo intermdio foi destrudo o antigo tecido social e tentada, sem sucesso, uma nova integrao homem-natureza? (POLANYI, 1980, p. 51).
A vida dos trabalhadores havia se transformado. O sustento das famlias dependia, agora, de uma nova condio: o assalariamento. A comida, a habitao, as vestes e tudo o mais que fosse necessrio sobrevivncia deveriam ser obtidos por meio dos ganhos auferidos com o trabalho assalariado, ou seja: a venda, pelo trabalhador, de sua fora de trabalho. Quem no conseguisse uma posio no ento nascente mercado de trabalho, estaria excludo desta sociedade. Desta forma, os riscos inerentes vida humana tambm se modificaram. A doena, a velhice ou a morte do provedor no podiam mais ser suportadas por sua famlia ou comunidade. O desemprego retirava das pessoas sua renda e lhes lanava na incerteza. E, por muito tempo ainda, os trabalhadores tiveram de conviver com ela, socorrendo-se, na melhor das hipteses, da caridade alheia. A instituio de sistemas de proteo social s viria a ocorrer, de fato, na virada do sculo XIX para o XX. Ao longo do sculo XIX, as Leis dos Pobres foram sendo abolidas, na medida em que se difundiam, no mundo capitalista, as ideias liberais, fundamentadas nas formulaes econmico-filosficas de Adam Smith e David Ricardo. Estes pensadores como mencionado na disciplina Estado, Governo e Mercado introduzem a tese de que o bem-estar coletivo, numa comunidade, se daria a partir da busca, por cada indivduo, do seu mximo interesse individual, num mercado livre e competitivo. Assim, o Estado no deveria interferir nas relaes de mercado nem se ocupar com a proviso do bem-estar de quem quer que fosse, uma vez que este seria obtido por cada indivduo, atravs de trocas no mercado.
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O trabalhador deveria buscar, no mercado, no s os meios para sua sobrevivncia, mas quaisquer bens ou servios que desejasse.
Acreditava-se, ento, que aes estatais de proteo tenderiam a inibir o interesse e a disposio dos indivduos para o trabalho. Alguns pensadores da poca, como Malthus tambm apresentado na disciplina Estado, Governo e Mercado , entendiam inclusive que a pobreza e a misria decorriam da incapacidade, incompetncia ou indolncia dos indivduos. Esta tese tambm foi muito divulgada pela Igreja Protestante, surgida no sculo XVIII, que identificava na prosperidade dos indivduos um indcio da graa divina alcanada por eles. Esta concepo tem como fundamento tambm o princpio, muito caro ao pensamento liberal, da liberdade individual, em que os indivduos devem ser livres para exercer suas escolhas, ao mesmo tempo que devem pagar o preo por elas. O sucesso ou fracasso no mercado so, segundo esta tica, decorrncia das escolhas individuais. Este ponto de vista imperou na sociedade ocidental ao longo de todo o sculo XIX, tendo se renovado e ganhado grande aceitao nos ltimos anos do sculo XX, sobre o substrato da doutrina neoliberal.
Justia: Mrito ou Necessidade?

As diversas interpretaes acerca do que so, ou devem ser, as relaes entre o indivduo, a sociedade e o Estado tm uma relao direta com as formas de se definir o que seja a justia. Este conceito, fundamental hoje para a avaliao tica e poltica das relaes Estado-sociedade, se refere no a coisas, mas distribuio de benefcios e custos entre os membros de uma dada comunidade. Neste sentido, Justia , antes de tudo, como prope Oppenheim (1986), uma noo tica fundamental e no determinada. Tratase de um conceito que atribui valor a um ato ou a uma regra, mas
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que no descreve o seu sentido, diferena de outros, como igualdade e liberdade que,
[...] embora abstratos e tericos, podem ser definidos de tal modo que as afirmaes em que se evidenciam so verificveis, de um modo geral, pelo simples confronto com a evidncia emprica. (OPPENHEIM, 1986, p. 660).
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Nascido em Praga, na Repblica Tcheca, em 1881, faleceu na Califrnia, Estados Unidos, em 1973. Foi perseguido pelo nazismo e
Hans Kelsen
emigrou para os Estados Unidos, onde viveu at seus ltimos dias, exercendo o magistrio na Universidade de Berkeley. A perseguio intelectual sofrida pelo jurista no foi restrita aos adeptos do fascismo. Ele tambm sofreu severas crticas de militantes da doutrina comunista. considerado o principal representante da chamada Escola Positivista do Direito. Apesar disso, os princpios fundantes de seu raciocnio jurdico-cientfico prevale-
Com o surgimento do Estado Moderno fundado no Direito, enquanto ordenamento normativo da convivncia social, a Justia se torna uma instituio formal, e o que justo ou injusto depende de sua conformidade ou no com as leis.
ceram e hoje so respeitados e amplaContudo, essas mesmas leis podem ser, mente acatados, servindo de base para sob distintos pontos de vista, consideradas muitas das instituies jurdicas que susinjustas. Por isso, como argumenta Kelsen, o tentam o Estado Democrtico de Direito. conceito de justia no se fundamenta em critrios objetivos ou racionais, mas em princpios ticos e morais. Sua definio resulta de um juzo de valor determinado de maneira subjetiva (KELSEN, 1963 apud OPPENHEIM, 1986).
Por esta razo, a definio de Justia tem variado ao longo do tempo, em funo das ideias predominantes no pensamento social e dos conflitos que afloram, em um ou outro momento, em torno da distribuio da riqueza e do poder na sociedade.
Para os liberais, a justia social tem por fundamento o mrito do indivduo. Isto , o direito a receber algo deve
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corresponder a um esforo anteriormente realizado. Segundo este princpio, portanto, a justia feita quando dado a cada um conforme o seu mrito. Ao princpio do mrito se ope, por sua vez, aquele que se fundamenta na ideia de necessidade. Isto : justo aquele sistema ou ato que distribui benefcios segundo as necessidades de cada um; ou, pelo menos, que o faz de modo a satisfazer as necessidades bsicas de todos. Vale notar que o princpio da necessidade que est na base dos programas polticos dos partidos socialistas e social-democratas, Otto von Bismarck Saiba mais desde o sculo XIX, mas que s se Chamado chanceler de ferro, foi converteram em experincias concretas no o estadista mais importante da sculo XX.
Alemanha do sculo XIX. Coube a ele lanar as bases do II Reich (1871-1918), que fizeram com que o pas conhecesse pela primeira vez na sua longa histria a existncia de um Estado nacional nico. Contudo, para formar a unidade alem, Bismarck desprezou os recursos do liberalismo poltico, apostando sempre numa poltica de fora (dita de sangue e ferro), moldando assim o novo Estado alemo dentro da blindagem do antigo sistema autoritrio prussiano. Fonte: <http:// tinyurl.com/yzweatg>. Acesso em: 20 out. 2009.
Com base no princpio da necessidade, e a partir das lutas operrias pela reduo da jornada de trabalho (que no possua qualquer regulamentao, at ento), ressurgem, ao final do sculo XIX, os sistemas de proteo social. Alm do interesse dos capitalistas em conter a expanso do nascente movimento operrio de ideologia socialista, tambm contriburam para este fato o prprio amadurecimento do capitalismo industrial e sua necessidade de maior e melhor organizao do mercado de trabalho.
No foi por acaso que o primeiro destes sistemas nasceria na Alemanha, terra de Karl Marx, onde florescia um robusto partido operrio: o Partido Social-Democrata Alemo. O projeto saiu da cabea de Otto von Bismarck, o todo-poderoso chanceler do Reich, em 1883. Era um sistema baseado em seguros sociais e, inicialmente, atendia apenas os trabalhadores das indstrias. Era financiado por contribuies feitas pelo Estado, pelos prprios trabalhadores e pelos empregadores. E os benefcios auferidos em dinheiro ou servios assistenciais eram proporcionais s contribuies efetuadas pelos trabalhadores. Configurava-se, assim,
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como um programa baseado no princpio do mrito (a cada um conforme sua contribuio), decorrncia da grande proeminncia, ainda, da ideologia liberal. Embora fosse bastante difundido em toda a Europa em princpios do sculo XX, o sistema de Seguros Sociais era insuficiente: poucos trabalhadores contavam com uma penso por velhice (aposentadoria) ou por morte, para legar a suas famlias. A maioria deles falecia jovem ou trabalhava at idades bem avanadas (60 anos), terminando seus dias, em geral, como dependentes de seus filhos. Suas mulheres, que a eles sobrevivessem, caam em estado de desamparo. quela altura, ser ancio das classes trabalhadoras significava, quase sempre, ser pobre.
Saiba mais
Nasceu em 1879, em Bengala (hoje Bangladesh), e faleceu em 1963, na Inglaterra. Em 1908 j era considerado a principal au-
Beveridge
toridade britnica em seguro-desemprego. Aps a Primeira Guerra se tornou ministro da Alimentao, saindo do governo logo depois para se tornar diretor da London School of Economics and Political Science. Em 1941, recebeu do governo a incumbncia de preparar um relatrio sugerindo programas e polticas que ajudassem a Inglaterra a se reconstruir, aps a Segunda Guerra.
Suas propostas deram fundamento A Primeira Grande Guerra destri a criao do Estado de Bem-Estar Social. maioria dos sistemas de proteo social existentes, ou lhes impe severos limites, em funo do esforo de guerra. S ap s a Segunda Guerra Mundial que novos sistemas aparecem; e, ento, se expandem em escala sem precedentes.
O PLANO BEVERIDGE E AS ORIGENS DO ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL

Em 1941, em plena guerra, o governo britnico encomendou a uma Comisso Interministerial, presidida por Beveridge, um estudo para a reforma do sistema de seguros sociais ingls. O produto deste estudo o Plano Beveridge deu origem a uma nova configurao da seguridade social inglesa, que s foi posta em prtica em 1946, aps o fim do conflito mundial.
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A proteo seria
prestada a todos, contra todas as contingncias sociais.
Em linhas gerais, Beveridge propunha a extenso da proteo social a todos os residentes da Gr-Bretanha, segundo o princpio da necessidade. Os benefcios seriam igualitrios, salvo por variaes de estado civil ou sexo, sem importar a renda anterior. As contribuies tambm deveriam ser as mesmas para todos, variando apenas segundo o sexo. Neste cenrio, ocorreu a unificao de todas as instituies de seguros sociais em um nico Servio Pblico, sob o Ministrio da Seguridade Social. Tambm foram simplificadas as formalidades administrativas. A este respeito vale citarmos as palavras de Beveridge: All benefits in the form of one stamp on a single document (Todos os benefcios em um nico carimbo sobre um nico documento). Um sistema de penses se complementava com um Servio Nacional de Sade (National Health Service) e polticas de pleno emprego. O Plano Beveridge, de fato, significou uma ruptura radical com o modelo anterior de poltica social e se propagou rapidamente, especialmente na Europa, nos anos 1940 e 1950, se convertendo em modelo para as polticas de proteo social posteriores, em todo o mundo, agora sob a denominao de Estado de Bem-Estar Social, ou Welfare State.
Estamos falando de Estado de Bem-Estar Social, mas voc sabe o que este termo significa?
O Estado de Bem-Estar Social pode ser definido como aquele que assume a proteo social de todos os cidados, patrocinando ou regulando fortemente sistemas nacionais de Sade, Educao, Habitao, Previdncia e Assistncia Social; normatizando relaes de trabalho e salrios; e garantindo a renda, em caso de desemprego.
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BASES ECONMICAS DO ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL:

KEYNESIANISMO E FORDISMO
As condies econmicas do psJohn Maynard Keynes Saiba mais guerra foram essenciais para permitir o Nasceu em Cambridge, na Indesenvolvimento do Estado de Bem-Estar glaterra, em 1883, e morreu em Social. A reconstruo da Europa, depois Firle, East Sussex (tambm Indo conflito armado, se baseou amplamente glaterra), em 1946. Teve ideias nas teorias do economista John Maynard inovadoras que se chocaram Keynes, que props uma mudana radical com as doutrinas econmicas vigentes em sua na forma de conduzir a poltica poca, alm de terem enorme impacto sobre a econmica, poca. Em vez de um teoria poltica e a poltica fiscal de muitos gomercado livre e altamente competitivo o vernos. Keynes defendeu o papel regulatrio do laissez-faire, que predominara at o incio Estado na economia, atravs de medidas de do sculo XX, nas economias ocidentais, poltica monetria e fiscal, para mitigar os efeie dera origem a graves crises, como o crack tos adversos dos ciclos econmicos. Keynes da Bolsa de Nova Iorque, em 1929 , considerado um dos pais da moderna teoria Keynes propunha o planejamento macroeconmica. econmico a partir do Estado. O Estado deveria fazer investimentos pblicos na produo para garantir o pleno emprego.
Se todos trabalhassem, haveria renda para que todos consumissem. Assim ficaria criado um ciclo virtuoso de produo e consumo, que garantiria o funcionamento do capitalismo.
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Vale lembrar que, quela altura, a experincia socialista da Unio Sovitica, com sua economia planejada, j estava em curso, apresentando sinais de sucesso, em termos de crescimento. Juntamente com os investimentos na produo, o Estado deveria tambm regular as relaes de trabalho e oferecer servios sociais bsicos, de modo a permitir que as pessoas trabalhassem tranquilas e que pudessem destinar suas rendas ao consumo de bens. Os servios pblicos, por sua vez, tambm geravam empregos, dinamizando ainda mais a economia. Neste sentido, o Plano Beveridge era parte integrante da proposta keynesiana. Este modelo j vinha sendo adotado nos Estados Unidos, desde a dcada de 1930, pelo presidente Roosevelt, com o objetivo de tirar aquele pas da grande recesso em que mergulhara, a partir da crise da Bolsa de Nova Iorque. Foi aplicado na Europa em reconstruo com grande xito, permitindo um ciclo de crescimento acelerado e grande abundncia no capitalismo ocidental. Resultou nos anos de ouro, como ficaram depois conhecidos, e que duraram at o incio da dcada de 1970. Observe a Figura 2.
Figura 2: Tempos modernos Fonte: <http:/tinyrl.com/y9teut14>
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A este modelo econmico se somava um modelo industrial de produo em massa, desenvolvido inicialmente na fbrica americana de automveis Ford, no incio do sculo XX. O princpio era produo em massa para consumo de massa. Ou seja, deveriase primeiramente produzir em grandes quantidades, para os que adotaram os mtodos de administrao cientfica de Taylor e Fayol.
Estes mtodos consistiam, entre outras coisas, em se decompor o processo de trabalho industrial em movimentos estudados e preestabelecidos, o que permitia controlar melhor o tempo de trabalho e reduzir o desperdcio deste. Alm disso, era preciso estimular o consumo, o que foi feito mediante acordos coletivos com os trabalhadores, em torno de ganhos de produtividade do trabalho. Paralelamente, a publicidade e a propaganda, que ento ganhavam impulso, se encarregavam de estimular, em grande escala, a demanda por bens durveis, de base industrial e tecnolgica: geladeiras, carros, mquinas de lavar roupas etc.
Se voc ainda no o
assistiu ao filme Tempos Modernos , de Charles
Chaplin, tente assisti-lo, crtica irnica e contundente da nova linha de produo introduzida pelas novas
pois nele o autor faz uma
teorias da administrao e depois popularizada pelo fordismo.
MODELOS DE ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL

A despeito da semelhana entre as condies econmicas dos diversos pases em que floresceu o Estado de Bem-Estar Social, os modelos adotados por cada um deles diferem significativamente. Os tipos de benefcios e servios oferecidos, as formas de sua proviso, bem como de seu financiamento, variam bastante de um contexto nacional para outro, o que tem levado os analistas do campo a procurarem entender estas diferenas e os fatores que as determinam. O cientista social Esping-Andersen estudou os arranjos de proteo social de um conjunto de 18 pases que fazem parte
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Esping-Andersen Nascido na Dinamarca, Gosta Esping-Andersen formado em sociologia e economia pela Universidade de Copenhague e PhD pela Universidade de Wisconsin-Madison. Atualmente leciona sociologia na Universidade Pompeu Fabra, em Barcelona, na Espanha. Ficou conhecido por seu livro Les Trois Mondes de ltat Providence, que se tornou um clssico no mbito dos estudos sobre os welfares e as polticas sociais. Fonte: <http:// www.esping-andersen.com/>. Acesso em: 21 out. 2009.
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da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE). So eles: Alemanha, Austrlia, ustria, Blgica, Canad, Dinamarca, Estados Unidos, Finlndia, Frana, Irlanda, Itlia, Japo, Noruega, Nova Zelndia, Pases Baixos, Reino Unido, Sucia e Sua. Atravs desta pesquisa, Esping-Andersen concluiu que os modelos se distinguem, ou se assemelham, em trs aspectos bsicos. So eles:
grau de participao do Estado nas despesas com a

proteo social;
grau de abrangncia da cobertura aos cidados; e grau de proteo que o sistema oferece ao trabalhador,
garantindo-lhe condies bsicas de sobrevivncia, independentemente de ele possuir ou no um emprego. A esta ltima varivel, ele chamou de grau de descomodificao da fora de trabalho. O estudo de Esping-Andersen apresenta um ndice de descomodificao calculado a partir de diversos indicadores. Quanto maior o valor deste ndice, maior , segundo esta tese, a capacidade de um sistema de seguridade social de emancipar os indivduos de sua dependncia do mercado (ESPING-ANDERSEN, 1990).
Voc deve estar se perguntando: o que descomodificao?
Podemos entender descomodificao como um neologismo derivado da palavra inglesa commodity, que significa, no mbito do comrcio, uma mercadoria barata. Segundo este autor, o capitalismo industrial teria transformado o trabalho assalariado em commodity, na medida em que a sobrevivncia do trabalhador dependeria inteiramente dos ganhos obtidos por ele, com sua fora de trabalho. Ou seja, do seu salrio.
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A descomodificao se d quando o indivduo tem acesso aos bens e servios de que necessita para sua sobrevivncia, atravs do Estado, enquanto um direito social (tal como entendido por Marshall). Desta forma, ele no necessita compr-los com seu salrio, o que lhe garante maior poder de barganha em suas negociaes relativas a emprego e renda. A garantia de direitos sociais mnimos aos trabalhadores permitiria a estes, segundo essa viso, valorizar sua fora de trabalho. Da a ideia de descomodificao. Diante do exposto, cabe elencarmos as cinco variveis existentes para identificao do ndice de descomodificao. So elas:
penso mnima, enquanto percentual dos ganhos de

um trabalhador normal, para uma pessoa;
taxa bruta de reposio de uma penso-padro, para

uma pessoa;
nmero de anos de contribuio requerido para fazer

jus ao benefcio; e
alquota do valor da penso que financiada pelos

indivduos (alquota de contribuio individual). Os valores destas variveis so somados e pesados pelo percentual de pessoas acima da idade mnima de direito a aposentadoria, que estejam efetivamente recebendo penses. Para os benefcios relativos sade e ao seguro-desemprego, os procedimentos foram idnticos, com as seguintes excees: foi includa apenas a taxa de reposio para benefcios-padro; a alquota de contribuio individual foi omitida; e incluiu-se o prazo de carncia requerido para recebimento dos benefcios, bem como o nmero de semanas de sua vigncia. De acordo com Esping-Andersen, os sistemas de proteo social tambm variam conforme a quantidade de pessoas cobertas e os critrios utilizados para inclu-las ou exclu-las de tal cobertura. Neste sentido, os Estados de Bem-Estar Social podem ser:
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universalistas quando atendem a todos indiferenciadamente;
corporativos aqueles restritos a corporaes profissionais; ou
residuais, isto , focalizados em alguns beneficirios

geralmente os mais necessitados (os mais pobres, os mais velhos, as crianas ou os portadores de deficincia, por exemplo). Destes, o sistema exige que comprovem sua necessidade atravs de testes de meios. Esping-Andersen calcula, ento, uma taxa mdia de universalidade para cada um dos pases, a qual expressa o grau que cada sistema de proteo cobre seus cidados. Por fim, o grau de participao do Estado nas despesas com a seguridade social seria, no entendimento de Esping-Andersen, um terceiro aspecto a explicar a variao dos regimes de proteo social. Este ndice expressaria a relao entre financiamento pblico e privado de um sistema e, afinal, o grau de efetivo do esforo de proteo de uma determinada nao. A partir da anlise destas variveis nos diversos pases selecionados, Esping-Andersen conclui que haveria trs modelos de Estado de Bem-Estar Social, os quais ele chama de regimes:
O regime social-democrata apresentaria grande capacidade

de descomodificar a fora de trabalho, contribuindo fortemente para a desproletarizao do trabalhador. Os pases identificados com este regime Sucia, Dinamarca, Noruega e Finlndia tambm apresentariam os maiores ndices de universalidade. Finalmente, nestes pases que ocorre a maior participao do Estado no gasto com a seguridade social.
Os regimes conservadores so aqueles que apresentam

taxas mdias de descomodificao da fora de trabalho. Quanto universalidade na proviso de servios sociais, embora a maioria dos cidados esteja
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coberta, esta cobertura se d pela via corporativa. Ou seja, a partir de sua insero no mercado de trabalho, segundo sua categoria ocupacional. Isto significa que, para obter proteo, o indivduo precisa estar empregado; e seus benefcios e direitos dependem de sua profisso e/ou emprego, e do sindicato ao qual est vinculado. Trata-se de um modelo bem semelhante quele introduzido por Bismarck na Alemanha, no final do sculo XIX, como vimos anteriormente. E no surpreende que este seja o modelo que vige at hoje naquele pas, bem como em diversos outros da Europa Continental, tais como Frana, Blgica, ustria, Pases Baixos, Itlia e Sua. O maior problema deste arranjo que ele gera significativas diferenas entre os direitos sociais dos indivduos, em funo de sua categoria profissional, bem como entre os includos e os excludos do mercado de trabalho. Nestes pases, a participao percentual do Estado no gasto com benefcios sociais tambm alta, mas, neste caso, isto se deve principalmente ao expressivo gasto realizado com o pagamento de benefcios a funcionrios pblicos, dos quais o Estado o patro. Pode-se obser var, tambm, grande par ticipao do financiamento privado a benefcios sociais, tais como aposentadorias e penses complementares, que so institudos pelas prprias categorias profissionais.
O regime liberal se caracteriza por: baixos ndices de

descomodificao da fora de trabalho; reduzida universalidade dos benefcios com o predomnio do uso de teste de meios (teste de pobreza) para o acesso dos cidados a eles; e pela baixa participao do Estado nos gastos, em comparao alta participao dos esquemas privados no financiamento destes. Os pases includos neste regime so Estados Unidos, Austrlia, Canad, Nova Zelndia e, a partir das reformas dos anos 1980, o Reino Unido.
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Para uma melhor compreenso do que abordamos at aqui, observe o Quadro 1 que traz, segundo Esping-Andersen, os modelos de Estado de Proteo Social.
VARIVEIS SOCIALDEMOCRATA
Grau de descomodificao Grau de universalidade Grau de participao do Estado alto alto alto
MODELOS CONSERVADOR
mdio mdio alto (pelo grande gasto com funcionrios pblicos) Sucia, Noruega, Finlndia, Dinamarca. Alemanha, Frana, Itlia, Blgica, Holanda etc. Estados Unidos, Canad, Inglaterra (ps-1980).
LIBERAL
baixo baixo baixo
Pases
Quadro 1: Modelos de Estado de Proteo Social Fonte: Adaptado de Esping-Andersen (1990)
Ao explicar as diferenas entre estes tipos, Esping-Andersen afirma que elas se devem, em grande medida, s distintas trajetrias histricas destes pases, especialmente no que diz respeito evoluo do seu mercado de trabalho, bem como das suas relaes trabalhistas e sindicais. Aponta tambm para a grande importncia da existncia, ou no, de partidos polticos ligados aos sindicatos, na determinao dos modelos. A Sucia, um expoente do regime socialdemocrata, teria o seu padro de proteo social explicado pela fora do partido socialdemocrata naquele pas, em sua ntima relao com os poderosos sindicatos de trabalhadores l localizados. J o regime de proteo minimalista dos Estados Unidos seria determinado pela fragilidade do movimento sindical americano e sua pouca ligao com os partidos polticos.
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No entanto, os pases da Europa Continental teriam sido indelevelmente marcados pela tradio histrica das guildas e corporaes de ofcio (mais uma vez, lembre-se das aulas de Histria do ensino mdio!), as quais, desde a Idade Mdia, organizavam a proteo social aos seus membros. Estes pases, mesmo tendo sido posteriormente governados por partidos polticos de esquerda, no lograram reverter os arranjos corporativistas j consagrados por aquela tradio (ESPING-ANDERSEN, 1990). O modelo de Esping-Andersen, reproduzido esquematicamente no Quadro 1, atribui forte poder explicativo a fatores polticos na determinao das diferenas entre os tipos de Estado de Bem-Estar Social, identificando a influncia de trs variveis especficas:
Saiba mais
Guildas, corporao artesanal, ou corporaes de ofcio
Eram associaes de artesos de um mesmo ramo, isto , pessoas que desenvolviam a mesma atividade profissional, e que procuravam, atravs de sua associao, garantir os interesses de classe. Ocorreram na Europa, durante a Idade Mdia e mesmo aps. Apesar de a maioria das guildas se limitarem s fronteiras da cidade ou comuna, algumas se formaram sobre espao geogrfico amplo, por vezes uma nao inteira. O segredo industrial era parte importante da instituio das guildas. A passagem para o grau de mestre normalmente acontecia com a revelao destes segredos. Fonte: Elaborado pela autora deste livro.
o padro de formao da classe trabalhadora; o processo de construo de coalizes polticas, durante

o florescimento da sociedade industrial; e
a herana recebida por cada sociedade, relativa hierarquia de seus grupos de status e distribuio de privilgios entre estes. Esping-Andersen (1990) busca oferecer uma alternativa s teorias do Estado de Bem- Estar Social que o explicam apenas como resultado do poder de mobilizao da classe trabalhadora, realando a importncia da mediao deste poder, seja pelas instituies polticas (parlamentos, partidos e competio eleitoral), seja pelas instituies sociais (formais e informais), como os sindicatos e os grupos de status , que refletem a estratificao social nos diversos pases.
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OS ESTADOS DE BEM-ESTAR SOCIAL NA NOVA ORDEM MUNDIAL

Ao final dos anos 1970, passados menos de 50 anos de sua fase urea, o Estado de Bem-Estar Social foi colocado sob forte questionamento. Para tanto, contriburam fatores como o envelhecimento da populao, nos diversos pases (menor nmero de nascimentos com maior longevidade) o que aumentou muito os gastos com aposentadorias e penses , e a reduo dos postos de trabalho, motivada pelas inovaes tecnolgicas o que levou drstica queda da arrecadao tributria sobre o trabalho assalariado. Cada vez mais, portanto, passaram a recair sobre o tesouro dos Estados os encargos com os programas sociais. No final dos anos 70, a economia mundial entra em crise, em consequncia dos choques do petrleo e da reduo das taxas de crescimento. Estes teriam sido os determinantes para que o capital transbordasse para alm das fronteiras dos Estados nacionais, dando incio ao estabelecimento de uma nova ordem econmica mundial e chamada globalizao. O fenmeno da globalizao, para Gorz (1999), teria sido motivado pelo divrcio entre os interesses do Estado e os interesses do Capital. A crise do crescimento revelou que o Estado no era mais capaz de contribuir para a expanso do Capital, conforme ocorreu no ps-guerra, atravs das polticas keynesianas. A introduo de inovaes tecnolgicas, por sua vez a automao, a microeletrnica e os novos materiais, entre outras , transformaram o processo produtivo, as comunicaes e os transportes, ampliando em escala geomtrica o fluxo do comrcio internacional e dos capitais. Ocorreu, ainda, o surgimento de instituies supranacionais voltadas para a reduo das barreiras entre as trocas internacionais de bens e servios, como a Organizao Mundial do Comrcio (OMC), que levou o mercado financeiro a se descolar das economias
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reais, ocasionando a desterritorializao do capital financeiro e sua predominncia sobre o capital produtivo.
Tudo isso gerou uma significativa perda de soberania dos Estados nacionais, no que toca sua capacidade para implementar polticas econmicas e sociais.
Para enfrentar a volatilidade do capital, a sada apontada a partir do campo conservador (neoliberal) foi o corte de gastos do Estado. O Estado de Bem-Estar Social passou a ser visto como oneroso, inflacionrio e inimigo do crescimento econmico. Caberia, assim, suprimi-lo ou reduzi-lo ao mnimo, transferindo-se a prestao de servios sociais de sade, educao, habitao, previdncia social para os agentes privados, com financiamento dos prprios usurios. Nas palavras de Standing (1999), a era da regulao pelo Estado (ou, da regulao estatutria) foi ento substituda pela era da regulao pelo mercado. Isto significou, entre outras coisas, a passagem de uma sociedade estvel para a classe trabalhadora sustentada pelo pleno emprego, pelo consumo de massa e pelos direitos do trabalho para outra, marcada pela flexibilidade e a insegurana.
At ento era
reconhecido como um
poderoso mecanismo de redistribuio da renda social.
Desta forma, a resposta dos governos nos ltimos anos do sculo XX e incio deste, inclusive os de tendncia social-democrata, tem sido a reviso do Estado de Bem Estar. O modelo de Seguridade Social proposto por Beveridge chega, portanto, ao sculo XXI sob fortes ataques ainda que ele tenha sido, indiscutivelmente o maior responsvel pelas excelentes condies sociais existentes nos pases de capitalismo central, durante a segunda metade do sculo XX. Por outro lado, fato tambm que tal modelo jamais chegou a atingir a mesma eficcia os mesmos graus de cobertura e generosidade nos pases do capitalismo perifrico, como os da Amrica Latina, onde foi razoavelmente difundido.
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A seguir, veremos como evoluram as polticas sociais no Brasil. Podemos adiantar que as novas tendncias da seguridade social apontam no sentido de cada vez maior complementaridade entre o Estado e o Mercado na proviso de benefcios sociais.
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AS POLTICAS DE PROTEO SOCIAL NO BRASIL: HISTRIA E PERSPECTIVAS

O drama social observado no Brasil contemporneo reflete, em grande medida, a histria das polticas sociais no Pas, especialmente o fato de que, nos primeiros 40 anos de sua industrializao e modernizao, apenas algumas poucas categorias de trabalhadores podiam contar com direitos bsicos de proteo social (assistncia mdica e previdncia social). A maneira como esses direitos foram inicialmente atribudos tambm determinou sobremaneira o nvel das desigualdades entre os brasileiros, assim como a excluso de vastos de seus contingentes da condio de cidadania. A partir da dcada de 1960 e a despeito das marchas e contramarchas verificadas na normalidade democrtica do Pas , a proteo social garantida pelo Estado foi sendo progressivamente ampliada, o que se refletiu tambm no maior comprometimento do oramento pblico com servios e benefcios sociais. Mas ela s avanou de forma mais consistente durante a reconstruo democrtica dos anos 1980, tornando possvel a inscrio, na Carta Constitucional de 1988, de um projeto de Estado de Bem-Estar Social universalista.
A partir da insero
formal dos indivduos no mercado de trabalho.
Podemos afirmar que o Brasil conta hoje com um arcabouo constitucional que tem permitido importantes avanos no combate pobreza e s desigualdades. Porm ainda h muito o que caminhar para que nos tornemos um pas mais justo.
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Na prxima seo trataremos do percurso histrico cumprido at aqui e das conquistas e perdas eventualmente existentes, preparando voc para analisar e discutir as tarefas que ainda se impem ao poder pblico, no sentido de realizar a justia social em nosso pas.
EVOLUO DA PROTEO SOCIAL BRASILEIRA NO SCULO XX: DA DCADA DE 1920 CONSTITUIO FEDERAL DE 1988
Conforme j mencionado no incio desta unidade, as polticas governamentais de proteo social tiveram incio no Brasil, de forma consistente, junto ao processo de industrializao e urbanizao do Pas. A literatura especializada amplamente convergente ao apontar o ano de 1923 como o marco inicial deste processo.
Este nome faz referncia ao deputado federal paulista que a props.
Naquele ano, foi estabelecida a primeira poltica pblica de previdncia social para trabalhadores, atravs do Decreto n. 4.682, conhecido como Lei Eloy Chaves. O decreto determinava a criao obrigatria, em cada ferrovia do Pas, de um fundo de aposentadorias e penses, as Caixas de Aposentadoria e Penses CAPs. A proposio foi baseada na legislao argentina e contou com o lobby dos ingleses, proprietrios da So Paulo Railway Company. Trs anos depois (1926), o sistema das CAPs foi estendido aos trabalhadores de docas e navios e, posteriormente, a outros setores produtivos. As CAPs eram organizadas por empresas, e o Estado no participava nem do seu financiamento nem da sua administrao, tendo apenas um papel de controle, a distncia: o Ministrio do Trabalho era chamado a mediar os conflitos que porventura se apresentassem, entre as diversas partes envolvidas nas CAPs.
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De acordo com Oliveira e Teixeira (1985), esta seria a primeira fase da Poltica Social no Brasil, que se prolongaria at a Revoluo de 1930, quando direitos sociais foram ento atribudos a um maior nmero de trabalhadores. Segundo estes autores, esta fase (1923/1930) seria marcada por trs caractersticas, que a distinguiriam da poltica social ps1930:
Relativa amplitude no plano de atribuies das

instituies. Amplitude porque a Lei Eloy Chaves previa tanto benefcios pecunirios tais como penses por morte, aposentadorias, penso de 50% dos vencimentos aos que fossem chamados ao servio militar (enquanto durasse tal servio) , como s e r v i o s a s s i s t e n c i a i s socorro mdico e medicamentos. Enquadravam-se como beneficirios todos os membros da famlia do trabalhador que habitassem sob o mesmo teto e sob a mesma economia. Alm disso, a partir de 1926, foram estabelecidos tambm o auxlio-funeral e o peclio por morte.
Prodigalidade nas despesas. O modelo seria prdigo

porque, alm do grande nmero de benefcios e servios oferecidos, havia facilidades para a sua obteno, e o gasto, por segurado, era bem maior do que nas dcadas seguintes (1930/1940). De acordo com Oliveira e Teixeira, o valor das aposentadorias, em fins da dcada de 1930, correspondia a 1/3 do valor pago em fins da dcada de 1920.
Natureza basicamente civil privada daquelas

instituies, terceira caracterstica marcante. As CAPs eram geridas por comisses integradas por trs representantes da empresa, entre os quais o presidente da Comisso e dois representantes dos empregados, eleitos diretamente. Quanto ao seu custeio, tambm no havia participao do Estado. Os empregados
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pagavam 3% de seus vencimentos, as empresas contribuam com 1% de sua renda bruta, e os usurios dos servios (estradas de ferro e portos) pagavam uma sobretaxa de 1,5% sobre as tarifas, que era destinada s CAPs. Assim, se entendermos que a no participao direta do Estado, seja na administrao ou no financiamento das Caixas, caracteriza-as como entidades privadas, podemos dizer que estas se constituram nas iniciativas mais antigas de previdncia privada no Brasil. Contudo, se levarmos em conta que essas entidades foram institudas por leis, emanadas do Estado, elas devem ser enquadradas como as primeiras experincias de previdncia pblica do Pas como, alis, tem sido a praxe entre os diversos autores. A Revoluo de 1930, liderada por Getlio Vargas, desencadeou grandes transformaes no Pas. Ela marcou o incio da Era Vargas, que durou at 1945, e da qual o Pas emergiu bastante diferente do que quando entrara. Naqueles 15 anos, o Brasil se industrializou fortemente, o que provocou mudanas substanciais na estrutura ocupacional da populao e na sua alocao entre setores econmicos (agricultura, indstria e servios). A quantidade de pessoas empregadas na indstria cresceu muito, o que provocou o crescimento das cidades e dos problemas sociais tpicos da escassez urbana: falta de saneamento bsico, de habitao e de assistncia sade, como mostra a Figura 3.
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Figura 3: Operrios em tecelagem paulistana; incio do sculo XX Fonte: <www.regiani.adv.br/admin/fotos/operarios.jpg>
Segundo Oliveira e Teixeira (1985), este perodo corresponderia segunda fase da seguridade social pblica em nosso pas. A partir de 1933, Vargas criou diversos Institutos de Aposentadoria e Penso (IAPs), que eram instituies vinculadas aos sindicatos de trabalhadores, destinadas a prover a estes a assistncia mdica e outros benefcios sociais, tais como aposentadorias e penses. Assim como os sindicatos, os IAPs eram tutelados pelo Ministrio do Trabalho, e seus dirigentes escolhidos por ele. O primeiro destes institutos foi o IAPM (Instituto de Aposentadorias e Penses dos Martimos), fundado em 1933. Em 1934, foi a vez dos bancrios, para os quais foi destinado o IAPB. Em 1938, foram criados o IAPIs, dos industririos; o IAPETEC, dos empregados de carga; e o IPASE, dos Servidores do Estado. Contudo, cada Instituto possua organizao e administrao prprias e oferecia benefcios e servios diferenciados a sua clientela. Por causa do seu atrelamento aos sindicatos, s estavam cobertos os trabalhadores que eram sindicalizados. E como s algumas categorias profissionais eram sindicalizadas j que a
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Lei de sindicalizao, de 1931, estabelecia que a criao de um sindicato dependeria de autorizao do Estado , um grande contingente de trabalhadores, tais como autnomos, domsticos e rurais, permanecia margem do sistema.
O sistema de proteo social brasileiro desenvolveuse de forma fragmentada.
Alm disso, a composio da cesta de benefcios de cada IAP estava associada ao poder de presso de cada categoria e de seu sindicato, junto ao Ministrio do Trabalho. preciso lembrar que este perodo corresponde ao momento da construo do Trabalhismo e do partido que veio a represent-lo. Isto foi feito atravs da cooptao das lideranas sindicais, que ofereciam seu apoio ao Partido Trabalhista Brasileiro (e, por conseguinte, a Vargas) em troca de privilgios como benefcios sociais especficos para suas categorias profissionais. O governo, por sua vez, estimulava a competio entre as categorias, atravs da concesso de benefcios diferenciados, entre os IAPs. Isto resultou num sistema de proteo social muito heterogneo e estratificado, que acabou impactando negativamente a estrutura social, reforando a desigualdade em seu interior (WERNECK VIANNA, 1998). Sem dvida, a criao dos IAPs aumentou muito o nmero de segurados em relao aos que eram protegidos pelas CAPs. Este nmero saltou de 140.000 em 1930, para cerca de 2.800.000 em 1945 (Oliveira e Teixeira, 1986), representando uma importante expanso da cidadania social no Pas. Apesar disso, os gastos por segurado decresceram muito, em contraste com o perodo anterior, seja em razo da expanso da cobertura, seja em funo de um esforo deliberado do Governo de conter as despesas previdencirias. O perodo seguinte, demarcado pelos anos de 1945 a 1964, conhecido na Histria do Brasil como o do interregno democrtico.
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Ou seja, um estreito pedao de tempo caracterizado pelo funcionamento quase regular das instituies democrticas. Diz-se quase, pois, embora funcionassem o parlamento e diversos partidos polticos, o Partido Comunista Brasileiro, o PCB, por exemplo, s esteve na legalidade por dois anos (entre 1945 e 1947). Os sindicatos, embora tivessem alcanado o direito de se articular com partidos, ainda seriam alvo de uma poltica bastante repressiva durante o Governo Dutra (SANTOS,1979). Esta poca ficou conhecida tambm como populista, uma vez que os governos pareciam preocupados exclusivamente em responder s demandas mais estridentes dos grupos organizados da sociedade, mesmo que isto implicasse um aumento de gastos sem previso das devidas fontes de recursos.
O populismo, neste sentido, tambm a caracterstica que marca a Poltica Social deste perodo, pelo menos at 1960, na medida em que a expanso dos benefcios sociais permanecia sendo feita atravs de barganhas polticas particularizadas entre sindicatos e o Estado.
Desta forma, podemos afirmar que o gasto social aumentou consideravelmente com relao ao perodo anterior (1930 a 1945). E, s em 1960, este quadro comeou a se alterar, quando da aprovao pelo Congresso da Lei Orgnica da Previdncia Social (LOPS) , que, aps tramitar por 14 anos, estabeleceu a homogeneizao dos planos de contribuio e de benefcios entre os diversos institutos. Com isso, ps fim, tambm, ao processo de utilizao da previdncia como objeto de barganha entre lideranas sindicais e governo. Em 1966 os diversos Institutos so unificados no Instituto Nacional da Previdncia Social (INPS), j sob uma ordem poltica autoritria, inaugurada com o Golpe Militar de 1964. Aparentemente, o regime fechado teria sido condio necessria
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para tal unificao, que fora tentada diversas vezes, mesmo durante a ditadura Vargas. Fazendo uso dos dispositivos autoritrios, o governo conseguiu calar as lideranas sindicais, que at ento resistiam unificao dos Institutos. Segundo Santos (1979), as oligarquias sindicais foram os setores que mais resistiram unificao do sistema previdencirio, medida que a autonomia e independncia dos IAPs e seu atrelamento aos sindicatos conferiam grande poder poltico aos seus lderes. No Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), a representao dos trabalhadores e dos empregadores no conselho gestor foi extremamente reduzida, e a hegemonia, no novo Conselho da Previdncia, passou a ser exercida pelos representantes do governo militar. Por outro lado, a unificao da previdncia social tinha justificativas tcnicas, tais como racionalidade e eficcia administrativa e necessidade de saneamento financeiro.
A POLTICA SOCIAL APS A REDEMOCRATIZAO: DA CONSTITUIO CIDAD DE 1988 AO GOVERNO LULA

Os anos 1980 foram marcados por forte recesso econmica, no apenas no Brasil, mas em toda a Amrica Latina, por causa da crise da dvida externa dos pases da regio. Inflao, estagnao econmica e desemprego, que caracterizaram a economia deste perodo, viriam a reduzir as receitas oriundas de tributos e contribuies, comprometendo os investimentos pblicos e, consequentemente, o gasto social no Pas. Diante deste cenrio, a Previdncia Social principal poltica pblica no setor , foi afetada por um crescente dficit contbil, no s pela reduo de sua receita, ocorrida pela queda no ritmo de incorporao de novos contribuintes, mas tambm pelo aumento das suas despesas, decorrente do amadurecimento do sistema.
Neste momento, muitos dos seus filiados j estavam em gozo de benefcios, ou seja, j eram aposentados ou pensionistas, o que pagamentos num decrescente. aumentara o volume de momento de receita
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nesta dcada tambm que o Brasil foi tomado por uma grande expanso dos movimentos sociais de oposio ao regime militar. A redemocratizao permitiu novamente a mobilizao dos diversos interesses societais, e de sua vocalizao nas arenas decisrias. A movimentao pela derrubada do regime de exceo que teve seu ponto alto na campanha pelas Diretas J, em 1984 trouxe em sua esteira um conjunto de demandas da sociedade organizada relativas a uma nova configurao do sistema pblico de proteo social, baseado na universalizao, democratizao e descentralizao das polticas sociais. As demandas por reconstruo da democracia e da cidadania trouxeram para o centro do debate tambm a questo das desigualdades sociais e a da pobreza, que assolavam um grande contingente da populao. Recuperando as ideias de Marshall, os movimentos sociais apontavam a necessidade da efetivao de um conjunto de direitos sociais universais, para toda a populao, ao lado dos direitos polticos. Veja a Figura 4.
Figura 4: Diretas J Fonte: <http://www.quediaehoje.net/fatos/jan/25janfato.jpg>
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A questo da descentralizao das polticas sociais tambm era uma reivindicao importante naquele momento e se identificava, segundo Almeida (1995), com a prpria luta contra o autoritarismo, na medida em que sua histrica ineficincia, assim como a corrupo que as assolava, era percebida como consequncia da extrema centralizao decisria e falta de transparncia do governo federal, que ocorrera durante a gesto dos militares. A nova Constituio Federal, promulgada em 1988, reflete amplamente estas demandas. Tornou-se conhecida como a Constituio Cidad exatamente por trazer em seu texto um extenso captulo sobre a Ordem Social, que veio a garantir amplos direitos sociais a toda populao. Ao menos, na letra da lei, como veremos adiante. Seu Artigo 194 especifica:
A Seguridade Social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos sade, previdncia e assistncia social.
Vimos este assunto no
incio desta Unidade, em releitura cuidadosa do tema e se for preciso seu tutor. entre em contato com
caso de dvida, faa uma
Inspirada nos mesmos princpios do Plano Beveridge, o texto constitucional prev, para os servios sociais:
universalidade da cobertura e do atendimento; uniformidade e equivalncia dos benefcios s

populaes urbanas e rurais;
irredutibilidade do valor dos benefcios; e democratizao da gesto do sistema, com a

incorporao de trabalhadores, empregadores e demais representantes da sociedade civil nos Conselhos da Previdncia e de Sade. semelhana dos regimes de Estado de Bem-Estar Social democratas (segundo a tipologia de Esping-Andersen, que voc viu anteriormente), a Constituio brasileira adotaria como categoria central o conceito de Seguridade Social , para expressar o novo
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pacto que se pretendia construir. Um pacto que se fundaria na solidariedade da sociedade para com o indivduo em situao de risco social. Este formato era bastante distinto do de Seguro Social, que marcara o sistema de proteo social brasileiro desde a Era Vargas. Segundo Vianna (2003, p. 2),
[...] a opo pela expresso Seguridade Social, na Constituio brasileira de 88, representou um movimento concertado com vistas ampliao do conceito de proteo social, do seguro para a seguridade, sugerindo a subordinao da concepo previdenciria estrita, que permaneceu, a uma concepo mais abrangente. Resultou de intensos debates e negociaes, e significou a concordncia (relativa, na verdade) de diferentes grupos polticos com a definio adotada pela OIT: seguridade indica um sistema de cobertura de contingncias sociais destinado a todos os que se encontram em necessidade; no restringe benefcios nem a contribuintes nem a trabalhadores; e estende a noo de risco social, associando-a no apenas perda ou reduo da capacidade laborativa por idade, doena, invalidez, maternidade, acidente de trabalho , como tambm insuficincia de renda, por exemplo.
De acordo com estes princpios, a Constituio introduziu algumas modificaes importantes na proteo social aos brasileiros. Em primeiro lugar, equalizou os benefcios previdencirios dos trabalhadores rurais aos dos urbanos, garantindo queles que sobrevivem da agricultura familiar (que possuem baixssima capacidade contributiva) a condio de segurado especial, isto , beneficirio isento de contribuio.
Alm da incluso previdenciria do trabalhador rural pobre, a Constituio determinou tambm a concesso de um benefcio no contributivo a trabalhadores (urbanos ou rurais) com mais de 65 anos ou portadores de deficincia, cuja renda mensal familiar seja inferior a um quarto do salrio-mnimo por pessoa (e em caso
O benefcio recebido de 1 salrio-mnimo e resultou, a partir de
1991, num importante populaes rurais
incremento da renda das pobres, especialmente dos segmentos mais idosos, e na regio Nordeste.
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de nenhuma pessoa da famlia receber seguro-desemprego ou qualquer outro benefcio da previdncia social). Este benefcio, que depois foi regulamentado e batizado com o nome de Benefcio de Prestao Continuada (BPC), o substituto de outro, a Renda mensal Vitalcia, de propsitos semelhantes, que foi instituda no Pas em 1974 e extinta em 1991, com a importante diferena de reduzir em cinco anos (de 70 para 65) a idade para que o candidato se habilite a ele. Tanto este benefcio quanto a aposentadoria rural tm tido significativa importncia no combate pobreza desde que foram regulamentados, ainda que o universo de seus beneficirios potenciais no tenha sido plenamente atingido. Para implementar o conceito de Seguridade Social como uma ampla rede de proteo aos riscos sociais inerentes ao modelo econmico e perversa distribuio de renda do Pas, a Constituio previu tambm a criao do Oramento da Seguridade Social e a unificao dos Ministrios da Sade, Previdncia e Assistncia Social, no Ministrio da Seguridade Social, o que favoreceria a integrao dos recursos e a sinergia das aes de todas estas pastas. Para tanto, este oramento deveria dispor de fontes diversas e exclusivas de financiamento, oriundas de contribuies de toda a sociedade: trabalhadores e empresrios; Unio, Estados e municpios; alm das receitas oriundas de loterias. Contudo, a regulamentao dos dispositivos constitucionais que lhe dariam consistncia legal foi sistematicamente obstruda nos anos seguintes. Para isso pesaram, de um lado, restries econmicas e oramentrias. A inflao no perodo chegava a 1.500% ao ano. De outro lado, tambm teve incio uma reao organizada pelos grupos conservadores, que voltavam ento ao combate, aps terem sido vencidos nas votaes do Captulo da Ordem Social, durante a Constituinte.
Trataremos deste
assunto com mais
detalhes na Unidade 2.
Com esta deciso, preservao dos
buscou-se garantir a recursos para estes setores, contra as
presses das demais
v v
reas de poltica pblica.
O Oramento da Seguridade jamais ganhou institucionalidade.
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Nesta reao conservadora se inclui a prpria eleio de Fernando Collor de Mello, ocorrida em 1989, que postergou o quanto pde a regulamentao dos artigos da Ordem Social, dando grande contribuio para a descaracterizao do projeto da Seguridade Social. Collor tambm transformou o ento Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS) em Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), vinculando-o, como no passado varguista, ao Ministrio do Trabalho. Com este ato, logrou reverter o modelo proposto na Constituio fundado no princpio da necessidade , retomando a velha ideia de proteo social como mrito, expressa num seguro social, de carter contratual e individual.
preciso ter em considerao que, quela altura, os organismos financeiros internacionais recomendavam que os pases endividados especialmente da Amrica latina realizassem um ajuste estrutural, tendo em vista sua estabilizao monetria e fiscal. Para isso, propunham, entre outras coisas, a reduo do gasto social pelo Estado, mediante a privatizao dos servios e esquemas de proteo social, e o direcionamento das polticas sociais ao atendimento apenas dos mais pobres, na escala de rendas.
Fundo Monetrio Mundial e Banco
Internacional, Banco Interamericano de Desenvolvimento.
Os anos que se seguiram foram caracterizados pelo subfinanciamento da rea social.
De acordo com Mdici (1995 apud Abraho e Cardoso Jr., 2005), o gasto social em 1992 foi de apenas US$ 43 bilhes, quando este j havia atingido a marca de US$ 50 bilhes, antes da promulgao da Constituio. A rea da Sade foi especialmente atingida, sofrendo uma reduo de mais de 30% nos seus gastos, entre 1990 e 1992. O Governo Itamar Franco, que substituiu o de Collor aps seu impeachment , em fins de 1992, retomou o processo de regulamentao infraconstitucional da Seguridade Social dando incio
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sua subsequente aplicao, sempre de maneira estranha que havia sido prevista no texto da Carta Magna. Quando isto, por fim, ocorreu, as polticas de Sade, Previdncia e Assistncia Social permaneceram em Ministrios independentes, e as diversas receitas do Oramento da Seguridade foram divididas e centralizadas no Tesouro. No obstante, foi possvel implementar a extenso da cobertura previdenciria aos trabalhadores rurais, que foi talvez a medida de maior impacto neste perodo, tanto ao nvel social na medida em que ampliou em quase um tero do nmero de benefcios concedidos, em dois anos , quanto em termos financeiros, uma vez que levou a um aumento expressivo da despesa previdenciria. Vale notar que os trabalhadores rurais no haviam contribudo da mesma forma que os urbanos para a previdncia social. A proposta dos constituintes era que o Tesouro Nacional subsidiasse este gasto com recursos provenientes das diversas fontes previstas na composio do Oramento da Seguridade. Uma vez que este foi descaracterizado, o pagamento dos benefcios passou a contar apenas com a receita das contribuies de empresrios e trabalhadores, o que era, necessariamente, insuficiente. Da a gerao de um dficit nas contas do INSS, o qual deu ensejo, logo em seguida, defesa, pelo campo conservador, de uma reforma da previdncia social. Esta passou a ser vista, ento, como um doente terminal; e seu equacionamento s seria vivel atravs da privatizao, tal como ocorrera no Chile, em 1981.
Voc j ouviu falar sobre a reforma previdenciria ocorrida no Chile no ano de 1981? Ento, esta foi a primeira e mais radical refor ma previdenciria do continente latino-americano, tendo privatizado o sistema e alterado seu regime financeiro, de repartio simples para capitalizao individual, semelhana do sistema brasileiro de
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previdncia complementar privada. O novo sistema oferece apenas os benefcios de penso por velhice, penso por invalidez e penses a dependentes e tem apresentado taxas de cobertura inferiores s do anterior, alm de altos custos de administrao. Isto vem reduzindo sobremaneira o valor das penses. Contudo, foi com a Constituio de 1988, que previa, no seu Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (Art. 3), uma reviso de seu prprio texto, num prazo de 5 anos, em 1993, que foram colocadas em debate diversas propostas de reforma previdenciria a la chilena, ou seja, privatizao e individualizao do sistema de previdncia social. Tal proposta, entretanto, no prosperou, tendo encontrado fortes resistncias, tanto no parlamento, quanto no interior da prpria burocracia previdenciria. Um dos argumentos contra ela foi o que alegava os altos custos de transio desta reforma. Estes custos foram estimados em cerca de 2,5 vezes o PIB do Pas, o que tornaria a privatizao contraproducente.
Saiba mais
Custos de transio
Referem-se privatizao de um sistema previdencirio pblico para outro de natureza privada, que tem de passar por uma transio, na qual aqueles trabalhadores que j contriburam para o sistema pblico, ao se aposentarem, devem receber seus benefcios das mos do Estado. Mas, como aps a privatizao o Estado no mais arrecada contribuies (que passam a ser feitas diretamente s instituies previdencirias privadas), ele tem de pagar os benefcios com recursos prprios, sem possuir receitas especficas para isso. Os "custos de transio" consistem, portanto, da despesa com que o Estado tem de arcar para pagar as aposentadorias e penses, sem cobertura de receita. Fonte: Elaborado pela autora deste livro.
O dficit nas contas da previdncia, por outro lado, levaram o Ministrio da rea a suspender os repasses que fazia ao Ministrio da Sade, desde o incio dos anos 1980. Isto fez com que esta rea sofresse uma enorme crise de financiamento em 1993, que s foi parcialmente sanada com a criao da CPMF (Contribuio Provisria sobre a Movimentao Financeira), cuja receita seria em princpio exclusivamente destinada rea. Com o tempo, contudo, o governo federal tambm transferiu parte desta receita para outras reas, deixando a Sade em condies bastante precrias.
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O desempenho do gasto social nos governos de FHC foi um pouco melhor do que o das duas gestes que lhe antecederam, especialmente no primeiro mandato (1995-1998). A estabilizao da moeda, a partir do Plano Real, permitiu certo nvel de crescimento da economia e do consumo, aumentando as receitas de impostos e contribuies.
Apesar disso, os investimentos sociais permaneceram submetidos s polticas de ajuste macroeconmico e foram, em grande medida, redirecionados para programas sociais focalizados. Por focalizao entendemos a eleio de um segmento especfico da populao como alvo de uma poltica ou programa social como os mais pobres, os portadores de deficincias, os idosos, ou qualquer outro grupo delimitado segundo critrios. Contrastando com as polticas focalizadas, temos as polticas universais, que se aplicam a toda a populao, sem restries de qualquer natureza. O Sistema nico de Sade, por exemplo, universal, j que todos os brasileiros (ou estrangeiros no Pas) tm direito ao acesso a ele. A orientao para conferir prioridade a polticas focalizadas, assim como a de ampliar a participao do setor privado na proviso dos servios sociais, em forma de empresas ou ONGs, decorria das recomendaes do Consenso de Washington, que ento se espalhavam por toda a Amrica Latina. Esta orientao, por sua vez, viria a distanciar ainda mais a poltica social praticada do modelo universalista previsto na Constituio, alimentando, com intensidade ainda maior, um debate entre grupos de acadmicos e operadores polticos em torno da dicotomia universalismo x focalizao das polticas sociais. Assim, temos de um lado os focalistas , para quem os programas sociais universalizados isto , bens e servios sociais essenciais ofertados a toda a populao de uma certa localidade, pelo Estado so caros, ineficientes e geradores de incentivos perversos para a economia. A aposta de que um desempregado
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que tenha direito a receber um seguro-desemprego por muito tempo no vai se preocupar em procurar emprego, aumentando a taxa de desemprego global e comprometendo a eficincia alocativa do mercado de trabalho (CAMARGO, 2003). Em outra direo, postam-se os universalistas, que temem que a utilizao de programas focalizados, em substituio garantia de direitos sociais universais, congele as desigualdades e perpetuem a pobreza, jamais realizando a incluso. Seja porque o fim destes direitos desprotege aqueles que s escapam da condio de pobres pelo acesso que tm a bens e servios sociais pblicos (os quase pobres, como j vimos anteriormente); seja porque a qualidade destes bens e servios tende a decair muito, na medida em que seu pblico-alvo tem menor visibilidade e, portanto, menor capacidade efetiva de vocalizar seus interesses. A focalizao consagraria ainda a separao entre servios sociais para os que podem e os que no podem pagar, aprofundando as desigualdades e o apartheid social.
O fato que a poltica social brasileira se tornou, de 1988 para c, um composto de medidas e aes universalistas como a Sade e a Educao Fundamental , com outras de carter meritocrtico os programas contributivos da previdncia social , bem como com programas focalizados em alguns segmentos da populao (como o Bolsa Famlia e o Benefcio de Prestao Continuada), sem que haja necessariamente uma efetiva complementaridade entre estes dispositivos.
Veremos mais sobre este tema na Unidade 2.
Agora retorne ao perodo presidencial de Fernando Henrique Cardoso e pesquise sobre o gasto social federal do perodo. Observe que, apesar de a poltica social ser composta de medidas e aes universais, esta pode vaiar bastante de um dado perodo para outro. Foi o que aconteceu no mandato de Fernando Henrique Cardoso. Em seu primeiro mandato (entre 1995 e 1998), ele apresentou um crescimento positivo de 22%, mas este mesmo gasto teve uma queda de 1% ao final do segundo mandato (2002) (CASTRO; CARDOSO JR., 2005).
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Contriburam para isso dois acordos firmados com o FMI um em 1998 e outro 2002 que estabeleciam metas rgidas de supervit fiscal; bem como a crise cambial que afetou o Pas, no incio de 1999. Ambos implicaram uma desacelerao da economia e profundos cortes nos investimentos pblicos, especialmente na rea social. O valor do gasto social do governo FHC em 2002 foi o mesmo do realizado em 1998, R$ 219 bilhes, segundo apurao de Castro e Cardoso Jr. (2005), uma vez que, nos anos anteriores (de 1999 a 2001), tal nmero se apresentou ainda inferior (R$ 213 bilhes, em mdia). J no perodo presidencial de Lula, que principiou em 2003, a situao no mudou muito. Em seu incio, o governo no s manteve os rigores do ajuste fiscal, como os aprofundou, na medida em que fixou metas de supervit primrio superiores s que teriam sido acordadas com o FMI. O prprio ano de 2003 foi muito negativo para a economia brasileira, em consequncia dos temores do mercado financeiro quanto eleio de Lula. Contudo, a partir de 2004, o crescimento foi retomado, mantendo trajetria ascendente at o final de 2008, quando se abateu sobre a economia global a crise originada da bolha imobiliria americana. Neste perodo, a arrecadao do Tesouro tanto a tributria, quanto a previdenciria cresceu expressivamente, permitindo maior folga nas contas pblicas.
O real se desvalorizou muito em relao ao dlar, e a atividade econmica sofreu
recesso, s vindo a se recuperar no final do ano.
O governo Lula preferiu manter a mesma orientao de seu antecessor, de focalizao dos gastos sociais. O carro-chefe de sua poltica no setor tem sido o Programa Bolsa Famlia, voltado aos segmentos mais pobres.
No restante da rea social, de acordo com vrios analistas, os gastos pblicos totais encolheram. Considerando Pochman (2005), em 2004, o oramento social do governo federal teria sido reduzido, em termos reais (isto , considerando, na sua evoluo, as perdas ocasionadas pela inflao e pelo aumento da populao), a apenas
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91,7% do seu valor real em 2001. Lavinas (2007) aponta, sobretudo, a reduo dos investimentos em algumas funes imprescindveis para a reduo da desigualdade, como habitao e saneamento. Vale notar, contudo, que os cortes foram seletivos, no atingindo as rubricas da previdncia e da assistncia social, que so garantidas constitucionalmente. A renda distribuda atravs destes dois programas tem sido fundamental para a reduo das desigualdades e expanso do consumo no Pas, nos ltimos anos.
Complementando......
Esta Unidade no esgota os temas abordados, sob nenhuma hiptese. Assim, desejvel que voc complemente seu estudo com a leitura de outras obras. Oferecemos abaixo um conjunto de ttulos, entre os quais esto alguns clssicos da literatura neste campo.
A atualidade de T. H. Marshall no estudo da cidadania no Brasil de

Lea G. Souki. Porto Alegre: Civitas, v. 6, n. 1, 2006. Disponvel em: <http://redalyc.uaemex.mx/redalyc/pdf/742/74260103.pdf>. Acesso em: 17 out. 2009.
Estado de Bem-Estar Social: padres e crises de Jos Lus Fiori.

Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/physis/v7n2/08.pdf>. Acesso em: 17 out. 2009.
Transformaes
do Estado Capitalista : refletindo e refratando
transformaes na questo social de Andrea Valente Heidrich. Disponvel em: <http://revistaseletronicas.pucrs.br/ojs/index.php/fass/ article/viewFile/1019/799>. Acesso em: 17 out. 2009.
Bem-estar,
pobreza e desigualdade de renda : uma avaliao da
evoluo histrica e das disparidades regionais de Ricardo Paes e Barros; Renata Mendona; Renata P . N. Duarte. Disponvel em: <http:/ /www.ipea.gov.br/pub/td/td0454.pdf>. Acesso em: 17 out. 2009.
Seguridade Social e Combate Pobreza no Brasil artigo de Maria

Lcia Werneck Viana publicado no livro Proteo Social: dilemas e desafios. Lendo este texto voc vai entender melhor a importncia das transferncias de renda do Estado s populaes mais vulnerveis, para a reduo da pobreza e das desigualdades sociais.
A poltica social na Amrica Latina: o que ensinam as experincias

recentes de reformas ? de Sonia Draibe, publicado no livro Reforma do Estado e Democracia no Brasil, organizado por Eli Diniz e Srgio Azevedo e editado pela UnB/ENAP. Neste artigo voc vai conhecer mais sobre o assunto Chile 1981.
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Resumindo
Nesta Unidade, nos dedicamos a explorar alguns conceitos essenciais ao debate contemporneo sobre a Questo Social e seu enfrentamento pelo Estado. Assim, analisamos os significados dos termos Pobreza, Desigualdade, Excluso e Cidadania, tal como so utilizados na literatura; e as relaes que estes termos guardam entre si. Tratamos ainda da histria da Proteo Social promovida pelo Estado, assim como a das polticas sociais no Brasil, desde os seus primrdios, buscando deixar clara a importncia da poltica e do Estado como instncias necessrias superao da dvida social que o Pas tem com grande parte de seus cidados.
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Atividades de aprendizagem
Na prxima unidade trataremos de um conjunto de polticas sociais em sua especificidade, analisando as caractersticas de seu desenho, bem como avaliando seu desempenho recente.
1. Com base em tudo o que voc leu at agora, comente (no mximo em duas pginas) a afirmao: A existncia de grandes contingentes abaixo da linha de pobreza no Brasil no ser resolvida apenas com o crescimento econmico do pas. 2. Rena um grupo de amigos ou familiares numa tarde de lazer e proponha um debate a partir das seguintes perguntas: a) O que justia? b) O que um direito? c) justo algum receber aposentadoria do INSS sem jamais ter feito qualquer contribuio? Considere que estas respostas variam conforme os princpios ticos e polticos com que as pessoas se identificam. Assim, procure anotar as diversas respostas surgidas. 3. Comente, em duas pginas, a relao entre Justia e Cidadania, tendo em vista o conceito de cidadania de Marshall apresentado nesta Unidade.
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4. Com base no que vimos nesta Unidade, argumente, em cerca de duas pginas, sobre as seguintes afirmaes: a) Keynesianismo e Estado de Bem-Estar Social so duas faces da mesma moeda. b) Cada modelo de Estado de Bem-Estar Social, tal como elaborado por Esping-Andersen, responde a diferentes princpios de justia e promove a incluso social de maneira distinta. 5. Elabore um texto, em uma pgina, sobre as vantagens e desvantagens dos diversos modelos de Estado de Bem-Estar Social frente s condies macroeconmicas impostas pela Nova Ordem Mundial (globalizao, financeirizao etc.). 6. Com base no que voc estudou at agora, discorra sobre as relaes entre o modelo de proteo social instaurado no Brasil na Era Vargas e as desigualdades sociais que encontramos hoje no Pas. 7. Tendo em vista o esquema classificatrio de Esping-Andersen, procure identificar as caractersticas da Poltica Social brasileira antes e depois da Constituio de 1988. Utilize como ferramenta o quadro a seguir.
PERODO GRAU DE UNIVERSIDADE
Antes de 1988 Depois de 1988
GRAU DE PARTICIPAO DO ESTADO
GRAU DE DESCOMODIFICAO DA FORA DE TRABALHO
8. Discuta, em trs a quatro pginas, a relao entre pobreza, desigualdade e gasto pblico.
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UNIDADE 2
POLTICAS SOCIAIS DO ESTADO BRASILEIRO
OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:

Conhecer as principais polticas sociais em curso no pas; Ter acesso a diversas fontes de informao, bases de dados e literatura especializada sobre as polticas sociais aqui tratadas, bem como as que no tratamos diretamente; Interpretar a lgica das polticas sociais implementadas; e Contribuir para sua crtica.
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INTRODUO
Conforme indicamos na apresentao desta disciplina, os problemas sociais selecionados para este estudo no esgotam o conjunto de componentes do drama social brasileiro contemporneo. Sua escolha justifica-se pela centralidade que os temas escolhidos tm adquirido nas polticas pblicas brasileiras, nos ltimos anos. Ademais, so questes que frequentemente tm se traduzido em aes, cujo sucesso depende de fortes articulaes entre os diversos nveis de governo no Pas. As polticas de Sade e Educao at desnecessrio dizer so de absoluta importncia neste curso, no s pelo papel estratgico que tm na construo do futuro do Pas um futuro mais justo e mais igual para os brasileiros , mas tambm pelo fato de que, desde a Constituio de 1988, sua execuo ter sido descentralizada para os Estados e Municpios, com transferncia de responsabilidades e recursos a estas esferas de governo. A poltica de Assistncia Social, incluindo a a questo da Segurana Alimentar, tem merecido explcita prioridade governamental, desde, pelo menos, a chegada ao poder do Presidente Lula. A criao (ou remodelagem) de programas de combate fome e de transferncia de renda so evidncias desta prioridade, do mesmo modo que trazem luz a enorme complexidade e os inmeros dilemas envolvidos na sua implementao. A temtica do Trabalho e da Gerao de Renda, j de longo tempo consagrada ao mbito das preocupaes sociais do Estado brasileiro, ganhou contornos especiais a partir do final do sculo XX, quando o padro de acumulao capitalista sofreu profundas
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modificaes. A partir delas, alteraram-se significativamente os modos e as regras de acesso, pelos indivduos, ao trabalho e aos direitos sociais tradicionalmente vinculados a ele. No fossem estas razes suficientes para sua incluso nesta agenda de trabalho, vale a pena lembrar ainda que boa parte das polticas pblicas referidas ao mundo do trabalho impe uma ativa cooperao de todas as instncias governamentais. Com esta agenda que, vale repetir, no esgota o conjunto de desafios contemporneos que o Estado tem a enfrentar acreditamos que voc, estudante, poder alcanar um razovel entendimento das principais polticas sociais em curso no Pas. Alm de obter condies de acesso a diversas fontes de informao, bases de dados e literatura especializada, para seguir adiante em seus estudos e prticas relativos ao tema.
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EDUCAO
A despeito dos significativos avanos alcanados nos anos recentes pela Educao brasileira, esta rea de poltica ainda apresenta grandes desafios a serem enfrentados pelo Estado brasileiro. Mesmo que tenhamos atingido praticamente a universalidade da cobertura da populao em idade escolar do nvel fundamental (estudantes de 7 a 14 anos), a qualidade do ensino e da gesto escolar e das desigualdades nas condies de acesso e permanncia das crianas e jovens na escola e nas universidades ainda so problemas graves.
Voc conhece os dados estatsticos a respeito da educao no Brasil?
O analfabetismo atinge ainda cerca de 10% dos brasileiros com 15 anos ou mais (IBGE, 2006); as matrculas no nvel mdio so insuficientes; o acesso ao ensino superior restrito; e a repetncia no Pas alarmante. Apenas 47% dos jovens entre 15 e 17 anos cursavam o ensino mdio no ano de 2006, enquanto 15,5% destes estavam fora da escola, sem ter completado esta fase educacional (IPEA, 2008). Para o ensino superior, dados de 2003 indicam que havia, no Brasil, apenas 213 estudantes universitrios para cada grupo de 10 milhes de habitantes, taxa muito inferior da Argentina (531/10 milhes), da Bolvia (347/10 milhes) ou do Mxico (225/ 10 milhes) (IPEA, 2008). Ademais, segundo Soares (2007), a comparao internacional indica que s em Angola pas africano
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No h poltico ou
autoridade pblica que da Educao como poltica pblica.
no defenda a prioridade
vitimado por guerra civil h mais de 20 anos , o fenmeno da repetncia to expressivo quanto no Brasil. Contudo, no h dissenso quanto ao fato de que a melhoria dos indicadores educacionais seja condio essencial promoo do desenvolvimento e reduo das desigualdades sociais no Brasil. E tambm evidente que o Pas tem feito importantes esforos neste campo, nos ltimos 20 anos, tendo logrado alguns bons resultados, j mencionados.
Contudo, preciso que continuemos trabalhando e muito!
Neste sentido, esta seo procura oferecer algumas informaes e reflexes que contribuam para que o servidor e o gestor pblico, especialmente dos governos subnacionais, possam avaliar criticamente a poltica nacional de educao e colaborar na implementao e no aperfeioamento das solues propostas.
CONFIGURAO INSTITUCIONAL DO SISTEMA EDUCACIONAL BRASILEIRO

O sistema educacional brasileiro est estruturado conforme especificado no Quadro 2:
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Educao infantil Ensino fundamental Ensino mdio e mdio profissionalizante Ensino superior
destinada a crianas de 0 a 6 anos de idade. Compreende creche e pr-escola. abrange a faixa etria de 7 a 14 anos e com durao de 8 anos. obrigao do Estado garantir a universalidade da educao neste nvel de ensino. Durao varivel entre 3 e 4 anos.
Compreende a graduao e a ps-graduao. Os cursos da graduao tm durao de 4 a 6 anos. Na ps-graduao, a durao varia de 2 a 4 anos, para os cursos de mestrado, e entre 4 a 6 anos, para o doutorado. Alm desses nveis, o sistema educacional atende aos alunos portadores de necessidades especficas, preferencialmente, na rede regular de ensino. Esse atendimento ocorre desde a educao infantil at os nveis mais elevados de ensino. Atende, tambm, ao jovem e ao adulto que no tenham seguido ou concludo a escolarizao regular, na idade prpria, atravs dos cursos e exames supletivos.
Quadro 2: Sistema educacional brasileiro Fonte: <http://www.ibge.gov.br/ibgeteen/pesquisas/educacao.html>
A inscrio da Educao como direito de todos j constava da Constituio de 1934, elaborada nos primrdios da Era Vargas. Datam daquele perodo, tambm, os primeiros esforos para a implantao de um sistema educacional de mbito nacional. Mas foi apenas na Constituio de 1988 que ela tornou-se um dever do Estado, devendo ser provida de forma universal, ao menos no nvel bsico. Da mesma forma, nesta Carta que foram definidas as responsabilidades e competncias dos diversos nveis de governo para sua oferta, bem como as fontes de recursos para o seu financiamento. A configurao do sistema educacional brasileiro, tal como o conhecemos hoje, foi dada ainda pela Lei de Diretrizes e Bases da Educao (Lei n. 9394 de 20/12/1996 LDB), aprovada pelo Congresso Nacional em 1996. Esta Lei introduziu diversas exigncias aos entes federados, tais como as relativas a um gasto mnimo por aluno, que cada um deve realizar, em sua jurisdio. Alm disso, estabeleceu o aumento do nmero de dias letivos em todos os estabelecimentos do Pas (para 200 dias letivos, perfazendo
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um total de 800 horas-aula anuais); a progressiva ampliao da carga horria diria da educao bsica para tempo integral; e medidas destinadas maior qualificao e valorizao dos profissionais do ensino. De acordo com a CF-88 e com a LDB, as competncias governamentais na rea da Educao se distribuem conforme o Quadro 3, apresentado a seguir. A oferta privada ou filantrpica de servios educacionais tambm garantida por estes instrumentos legais, desde que normatizada e supervisionada pelos Conselhos de Educao, em nvel federal, estadual e municipal.
ESFERA
Unio
ATRIBUIES
Organizar o sistema federal de ensino, financiar as instituies federais, bem como apoiar tcnica e financeiramente (de forma supletiva e redistributiva) as instituies estaduais, municipais e do Distrito Federal. Atuar prioritariamente no ensino fundamental e mdio. Atuar prioritariamente no ensino fundamental e na educao infantil.
Estados Municpios
Quadro 3: Poltica educacional atribuies segundo esferas de governo Fonte: Adaptado de IPEA (2007)
Dada a estrutura federativa do Estado brasileiro, o princpio que rege o sistema pblico de ensino o da colaborao e da solidariedade entre as esferas de governo. Cada uma delas possui sua prpria estrutura regulatria (os Conselhos j referidos) e executiva (Secretarias Estaduais e Municipais de Educao). O Ministrio, por sua vez, organiza-se de forma bastante ampla, dispondo de rgos internos que atuam, de acordo com suas competncias, nos diversos nveis e nas diversas modalidades de ensino. Assim, fazem parte do organograma do MEC a seguintes Secretarias:
Secretaria de Educao Bsica (SEB) :

responsvel pela educao infantil e pelos ensinos fundamental e mdio.
Secretaria de Educao Profissional e

Tecnolgica (SETEC) : comanda a poltica de
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educao profissional e tecnolgica, em todo o territrio nacional.
Secretaria de Educao Superior (SESU) : encarregada da Poltica Nacional de Educao Superior, incluindo a manuteno, superviso e o desenvolvimento das Instituies Pblicas Federais de Ensino Superior, bem como a superviso das instituies privadas neste nvel.
Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade (SECAD) : criada em 2004, ocupa-se da alfabetizao e educao de jovens e adultos, educao do campo, educao ambiental, educao escolar indgena e diversidade tnico-racial, com o objetivo de promover a reduo das desigualdades e oportunidades de grupos sociais considerados minoritrios na sociedade brasileira.
Secretaria de Educao Especial (SEESP): tem

a atribuio de implementar no Pas a Poltica Nacional de Educao Especial, voltada para alunos portadores de deficincias, transtornos globais de desenvolvimento e com altas habilidades (superdotao).
Secretaria de Educao a Distncia (SEED):

dedica-se a estimular e fomentar a incorporao das tecnologias de informao e comunicao aos mtodos didtico-pedaggicos e a disseminar as tcnicas de educao a distncia. O Ministrio conta ainda com diversos rgos vinculados, cujas tarefas variam desde a oferta direta de educao (bsica, especial e superior), at a realizao de pesquisas e avaliaes sobre o sistema de ensino, em todo o Pas, como o caso do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP), cujo trabalho tem sido fundamental nos esforos de melhoria da qualidade da educao no Pas. Observe a Figura 5.
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Figura 5: Organograma do Ministrio da Educao Fonte: <http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=1&Itemid=173>
O INEP realiza regularmente as seguintes avaliaes:
Censo Escolar : levantamento de informaes

estatstico-educacionais de mbito nacional, realizado anualmente.
Censo Superior: coleta, anualmente, uma srie de

dados do ensino superior no Pas, incluindo cursos de graduao, presenciais e a distncia.
Avaliao dos Cursos de Graduao : um

procedimento utilizado pelo MEC para o reconhecimento ou a renovao de reconhecimento
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dos cursos de graduao representando uma medida necessria para a emisso de diplomas.
Avaliao Institucional: compreende a anlise dos

dados e das informaes prestados pelas Instituies de Ensino Superior (IES) no Formulrio Eletrnico, e a verificao, in loco, da realidade institucional, dos seus cursos de graduao e de ps-graduao, da pesquisa e da extenso.
Sistema Nacional de Avaliao da Educao

Superior (Sinaes): criado pela Lei n. 10.861, de 14 de abril de 2004, o Sinaes o novo instrumento de avaliao superior do MEC/Inep. Ele formado por trs componentes principais: a avaliao das instituies, dos cursos e do desempenho dos estudantes.
Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem): exame

de sada facultativo aos que j concluram e aos concluintes do ensino mdio, aplicado pela primeira vez em 1997.
Exame Nacional Para Certificao de Competncias (Encceja): uma proposta do Ministrio da Educao de construir uma referncia de avaliao nacional para jovens e adultos que no puderam concluir os estudos na idade prpria.
Sistema Nacional de Avaliao da Educao

Bsica (Saeb): pesquisa por amostragem, do ensino fundamental e mdio, realizada a cada dois anos.
Alm dos levantamentos estatsticos e das avaliaes, o INEP promove encontros para discutir os temas educacionais e disponibiliza tambm outras fontes de consulta sobre educao.
Conhea mais acessando o site do INEP: <http:// www.inep.gov.br/ institucional/>.
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RECURSOS E FINANCIAMENTOS
A Constituio de 1988 estabeleceu que a Unio, os Estados e os municpios deveriam vincular parte das receitas de seu oramento ao custeio da educao, em todos os nveis de ensino. Esta medida, a rigor, j constava da Constituio de 1934, mas foi suspensa durante o regime militar, voltando a vigorar em 1983, por fora de uma Emenda Constitucional promulgada pelo Congresso (EC 24/1983). Em 1996, outra Emenda, desta vez aplicada Constituio de 88 (EC/96), determinou que as vinculaes se dessem segundo as alquotas de 25% para a Unio e 18% para Estados e municpios. Atualmente, o financiamento educao no Pas provm de diversas fontes, sendo sua composio mltipla e complexa. A cada nvel governamental correspondem fontes distintas, oriundas dos prprios oramentos pblicos, bem como de transferncias federais e estaduais. O Quadro 4, a seguir, apresenta de forma sinttica estas fontes.
DENOMINAO
Recursos oramentrios (18%); Contribuies Sociais (salrio-educao, Contribuio sobre o Lucro Lquido, Contribuio para a Seguridade Social; receitas de loterias); Fundo de Combate Pobreza;
O Previsto no artigo 212, 5, da CF-88, a partir da Emenda Constitucional n. 14 de 1996. Foi regulamentado pelas leis n. 9.424/96 e 9.766/98, pelo Decreto n. 6003/ 2007.
ESTADOS
Recursos oramentrios (25%); Transferncias do Gov. Federal (Fundef, FNDE, entre outras); Contribuies sociais (salrio-educao estadual); Outros.
MUNICPIOS
Recursos oramentrios (25%); Transferncias estaduais e federais (Fundef e FNDE). Outros.
Outros. Quadro 4: Fontes de custeio da educao no Brasil Fonte: Adaptado de IPEA (2007)
2006 e pela Lei n. 11.457/
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O MEC centraliza boa parte das receitas e dos recursos destinados poltica educacional, redistribuindo-os atravs de transferncias. O grande caixa da Educao o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), onde estas receitas so reunidas. Organizado como uma autarquia ligada
ao Ministrio da Educao, aplica recursos nos Estados, no Distrito Federal, nos municpios e em organizaes no governamentais para atendimento s escolas pblicas de educao bsica, alm de financiar diversos programas, tais como o Programa Nacional de Alimentao Escolar, o Programa Nacional do Livro Didtico, o programa Brasil Alfabetizado, entre outros. Os recursos para tais programas so oriundos de parte das receitas vinculadas constitucionalmente nos oramentos pblicos, alm de diversas outras fontes. Dentre estas podemos destacar o S a l r i o - E d u c a o , uma contribuio social prevista na Constituio Federal de 1988 paga pelas empresas e entidades pblicas vinculadas ao Regime Geral da Previdncia Social, com base na alquota de 2,5% sobre o valor total das remuneraes dos trabalhadores com carteira assinada. Do total de recursos do Salrio-Educao, 10% so destinados ao FNDE. Os outros 90% so distribudos entre os diversos entes governativos, em parcelas correspondentes a 1/3 para o governo federal e 2/3 para Estados e municpios. Desde 2004, a cota estadual e municipal dessa contribuio integralmente redistribuda entre o Estado e seus municpios, de forma proporcional ao nmero de alunos matriculados no ensino fundamental, nas respectivas redes de ensino, conforme apurado pelo censo educacional. Esta mudana na distribuio dos recursos, estabelecida pela Lei n. 10.832/2003, visava aumentar a participao dos municpios no consumo do bolo, pois antes a definio das parcelas dos municpios dependia de lei estadual.
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao

proveniente tambm da Emenda Constitucional n. 14/96 (pargrafo 3) a obrigatoriedade da Unio de fazer dotaes de recursos complementares a Estados e municpios, para educao bsica. Para tanto, foi criado inicialmente o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (Fundef) e de
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Saiba mais
Fundeb/Fundef
Valorizao do Magistrio, que vigorou at 2006. Desde ento, o Fundef foi substitudo pelo Fundeb. Este dispositivo tem como principal objetivo promover a redistribuio dos recursos recolhidos pela Unio, destinados educao, complementando o que aplicado pelos Estados e municpios, nas regies em que o gasto por aluno inferior a um valor mnimo, estipulado pelo MEC a cada ano. A dotao feita de acordo com o nmero de alunos da educao bsica, aferido pelo censo escolar do ano anterior. O MEC espera que sua aplicao seja fiscalizada por conselhos especificamente criados para esse fim, nas diversas esferas de governo, os quais so integrados por representantes dos governos e da sociedade civil.
Criado pela Lei n. 9.424, de 24 de dezembro de 1996, dispe sobre o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio, na forma prevista no art. 60, 7, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias da CF-88. O Decreto n. 2.264, de 27 de junho DE 1997, regulamenta a Lei n. 9.424 no mbito federal, e d outras providncias. Para saber mais, consulte a Lei em <http:// w w w. p e d a g o g i a e m fo c o . p ro . b r / l9424_96.htm> e <http://www. pedagogiaemfoco.pro.br/ d2264_97.htm>. Acesso em: 18 out. 2009.
DESAFIOS DO SISTEMA EDUCACIONAL BRASILEIRO

Os desafios colocados para a educao brasileira so diversos e tm sido objeto de muita reflexo, assim como de esforos, de diversos atores sociais no apenas governos, mas entidades da sociedade civil. Para enfrent-los, o MEC lanou em 2007 o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), colocando disposio dos Estados, municpios e do Distrito Federal instrumentos de avaliao e implementao de polticas destinadas melhoria da qualidade de ensino. Para participar do programa, os governos subnacionais elaboraram seus respectivos Planos de Aes Articuladas (PAR), nos quais definem metas e aes passveis de acompanhamento pblico e controle social. O PDE estrutura-se em torno de quatro eixos de ao, os quais abrangem:
Para uma apresentao completa do programa, acesse o Livro do PDE portal.mec.gov.br/ arquivos/pdf/ livromiolov4.pdf>. disponvel em: <http://
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Educao Bsica; Educao Superior; Educao Profissional; e Alfabetizao e Educao Continuada.

A cada um desses eixos, correspondem aes, expressas em programas novos ou redesenhados. importante destacarmos ainda que o Plano foi concebido a partir da identificao e priorizao de algumas mazelas da Educao nacional. Sem pretender esgotar o elenco destes desafios, apontamos a seguir alguns que merecem destaque.
Mais Qualidade na Educao Bsica

A quase universalizao do ensino fundamental no Pas, evidenciada pelo fato de que, j em 2003, 97% das crianas entre 7 e 14 anos encontravam-se matriculadas na escola, no cumpriu ainda o maior propsito do sistema educacional neste nvel, que o de garantir aos estudantes as habilidades de leitura e escrita, bem como a de efetuar as operaes matemticas bsicas. O sintoma mais alarmante deste fato o chamado analfabetismo funcional, que se caracteriza pela incapacidade do indivduo para interpretar o que l. Este afeta boa parte das crianas oriundas principalmente das escolas pblicas. Segundo dados do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (Saeb) de 2003, 60% dos alunos do 5 ano destas escolas apresentavam desempenho crticoou muito crtico em Lngua Portuguesa (IPEA, 2007). Em 2002, o analfabetismo funcional atingia cerca de 26% dos brasileiros com 15 anos ou mais, segundo o IBGE. A defasagem, a repetncia e a evaso escolar tambm incidem fortemente sobre o sistema, comprometendo a continuidade da escolarizao das crianas e jovens, no Pas. Dados de 2005 (INEP/MEC apud IPEA, 2007) indicavam que apenas 54% dos estudantes que ingressaram no ensino fundamental em 1997
Mais informaes sobre a metodologia do SAEB voc encontra em: <http://www.inep.gov.br/ download/imprensa/ 2005/censoescolar/ e <http:// esaeb.htm>.
relatorio_qualidade.doc> www.pedagogiaemfoco.pro.br/
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concluiriam este ciclo em 2004 ou seja, no perodo de 8 anos, previsto para este ciclo de ensino. De acordo com o censo escolar de 2007, cerca de 30% dos alunos dos anos finais do ensino fundamental tinham idade superior a 14 anos, o que significa que estariam passando mais tempo neste nvel do que o adequado. Isto ainda mais grave no Nordeste, onde de quase 40% a proporo de alunos com mais de 14 anos nesta situao. Essas distores decorrem das altas taxas de repetncia no ensino fundamental, tendo como uma de suas repercusses a evaso escolar. Por outro lado, essa situao se reflete tambm no reduzido nmero de ingressantes no ensino mdio, em idade apropriada (15 anos). Segundo a PNAD de 2006 (IBGE, 2006), havia no Pas 10.424.755 pessoas de 15 a 17 anos, das quais apenas 47,7% estavam frequentando o ensino mdio. A boa notcia contida nestes dados que este percentual praticamente dobrou em relao a 1996, quando apenas 24% desta populao chegava ao ensino mdio. Contudo, apenas 37% dos que ali ingressavam conseguiam concluir a etapa (IPEA: Radar Social, 2005).
importante destacarmos, com base nos dados do IPEA, que no caso brasileiro o cumprimento da etapa do ensino mdio atinge uma populao muito menor do que nos demais pases latino-americanos, ainda que esteja aumentando, em termos de frequncia lquida, ou seja: o nmero de matriculados, na faixa etria adequada, em relao ao total da populao desta faixa etria.
A qualidade no Ensino Mdio, principalmente nas escolas pblicas, tambm baixa, o que est evidenciado nas informaes colhidas pelo Saeb (INEP/MEC, 2004, apud IPEA, 2007). Segundo esta fonte, houve reduo do desempenho dos alunos tanto em
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Lngua Portuguesa, quanto em Matemtica, entre os anos de 1995 e 2003 (IPEA, 2007). Estes problemas esto na mira do PDE, e a partir da implementao das aes nele previstas o governo espera que tal quadro esteja modificado pelo menos at o ano de 2022. Para isso, desenvolveu um indicador de qualidade para medir o desempenho dos alunos e das escolas de educao bsica de todo o Pas o IDEB que permite, alm de acompanhar os avanos alcanados, detectar as escolas e regies que mais precisam de apoio. O ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB) foi criado em 2007, e seu clculo leva em conta dois nmeros: o primeiro, expressa o desempenho apresentado pelos estudantes em avaliaes especficas, promovidas pelo I n s t i t u t o N a c i o n a l d e Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP). O segundo oriundo das taxas de aprovao de alunos em cada escola.
Saiba mais
IDEB
O IDEB calculado por escola, e, a partir delas, so calculadas as mdias regionais e nacional. Para conhecer mais sobre o IDEB, acesse o site < h t t p : / / p o r t a l . m e c . g o v. b r / index.php?option=com_content&view= article&id=180&Itemid=286>.
O ndice varia de 0 a 10, e foi medido pela primeira vez em 2005, antes mesmo da sua institucionalizao. Nesta primeira avaliao, a mdia obtida pelo conjunto de escolas brasileiras foi de 3,8. A meta do governo que este ndice chegue a 6,0 at o ano de 2022, valor estimado para o ndice de qualidade dos pases capitalistas desenvolvidos. Em 2007 j havamos atingido a mdia de 4,2, considerada acima das expectativas. Neste sentido, h grande esperana do MEC que o Pas atinja a meta estabelecida antes do prazo previsto.
Ampliao do Acesso Educao Profissional e Superior

A pouca oferta tem sido o maior gargalo para a expanso de ensino profissional tcnico no Pas, sobretudo se comparada sua demanda potencial. Constituda pelo total de estudantes do Ensino Mdio, mais aqueles que frequentam os programas de Educao de Jovens e Adultos (EJA), esta demanda era atendida em apenas 11%, no ano de 2006 (INEP/MEC apud IPEA, 2008).
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Alm de insuficiente, a distribuio de vagas neste nvel tambm bastante desigual no territrio brasileiro. Cerca de 26% delas estavam no Sudeste, enquanto apenas 8% se encontravam no Nordeste do Pas, no mesmo ano de 2006. O foco do PDE est voltado especialmente para este ponto e, segundo dados do Educacenso 2008, o ensino profissional e tecnolgico cresceu, naquele ano, 14,7% em relao a 2007, tendo sido o segmento que mais expandiu seu nmero de matrculas, entre todos os nveis. A educao profissional associada ao ensino mdio teve aumento de 19,6%, enquanto aumentaram em 10,5% as vagas preenchidas por aqueles que j tinham concludo o ensino mdio. Segundo o prprio MEC, esse crescimento se deu especialmente pelo aumento da oferta das redes estaduais, j que a rede federal de escolas tcnicas encontra-se ainda, em grande parte, sendo ajustada s novas metas. O objetivo do Ministrio levar 214 novas escolas tcnicas ao Pas at 2010, localizadas nas diversas regies brasileiras.
O baixo acesso educao Superior no Brasil, por sua vez, no se deve pouca oferta de vagas em Instituies, de maneira geral; mas oferta limitada de vagas em Instituies Pblicas.
Cerca de 50% das vagas existentes no ensino superior privado do Pas no foram preenchidas em 2004. Entre as vagas ocupadas nestas instituies, apenas 7% o eram por estudantes oriundos de famlias com renda familiar per capita de um salrio-mnimo. Nas instituies pblicas, este percentual era de pouco mais de 15%.
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Embora a taxa de frequncia lquida (conforme definida acima) neste nvel de ensino tenha aumentado significativamente entre 1996 e 2006 (em cerca de 117%), o nmero de estudantes de graduao no Pas no passava, no ltimo ano do perodo, de 12% da populao na faixa etria apropriada jovens entre 18 e 24 anos. A expectativa do Plano Nacional de Educao, aprovado pelo Congresso em 2001, era de que este percentual cheguasse a 30%, em 2011. Alm de reduzida, a insero de jovens neste nvel de ensino tambm bastante desigual, em funo da renda familiar. Aqueles provenientes de famlias com at um salrio-mnimo mensal representavam 4% da populao universitria, em 2006; enquanto os ligados a famlias com mais de 5 salrios-mnimos eram quase 60% desta populao. As dificuldades de acesso ao ensino superior no Brasil, portanto, esto fortemente associadas aos diferenciais de renda da populao, o que o PDE tem procurado combater, tanto pelo aperfeioamento de mecanismos de financiamento educao em instituies privadas atravs do PROUNI, por exemplo , como pela expanso de vagas nas Instituies pblicas e pelo incremento modalidade de ensino a distncia, da qual este Curso um bom exemplo.
Para mais informaes sobre o PROUNI, acesse <http://prouniPROUNI/ inscricao.mec.gov.br/ Oprograma.shtm>.
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SADE
O acesso ao tratamento da sade no Brasil se caracterizou, at os anos 1980, por se limitar aos trabalhadores vinculados ao sistema previdencirio, por meio de relaes de trabalho formais e regulares (emprego de carteira assinada). Somente nos anos 80, com a redemocratizao do Pas, a poltica de sade sofreu mudanas que resultaram na universalizao do acesso e na criao de um novo sistema: Sistema nico de Sade (SUS). No cabe aqui uma retrospectiva histrica abrangente sobre o tema. Mas, para uma melhor compreenso dos limites e sucessos do modelo brasileiro de gesto em sade, preciso analis-lo, ainda que rapidamente, a partir de alguns movimentos anteriores.
A REFORMA SANITRIA: UM MARCO NA POLTICA

DE SADE BRASILEIRA
Conforme vimos na seo Polticas de Proteo Social no Brasil, da Unidade 1, at o incio dos anos 1980 a assistncia mdico-hospitalar no Brasil era provida pelos Institutos Previdencirios , instituies que, por delegao do Estado, ofereciam classe trabalhadora do Pas a assistncia mdica, alm aposentadorias e penses, mediante contribuies de trabalhadores e empresrios. O Estado, atravs de seus Ministrios e Secretarias, atuava na chamada sade pblica campanhas de vacinao, de
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erradicao de doenas , assim como na assistncia mdica e hospitalar a indigentes, ou seja, todos aqueles excludos da cobertura previdenciria.
Desta forma, como amplamente referido na literatura, o sistema de sade brasileiro desenvolveuse de forma dual e fragmentada.
O crescimento da rede hospitalar privada no Pas, ao longo da histria, est bastante associado a este fato, uma vez que o sistema previdencirio privilegiava a compra de servios de fornecedores privados, em detrimento do investimento em estrutura prpria de equipamentos e servios. Alm da contratao de leitos e servios aos particulares, o Estado tambm fazia parcerias com a iniciativa privada por meio dos convnios-empresa, atravs das quais as empresas empregadoras contratavam servios e estabelecimentos para a prestao direta de assistncia mdica a seus empregados, cabendo instituio previdenciria pblica a fiscalizao dos padres de atendimento e a participao no custeio das despesas (DONNANGELO, 1975). O Ministrio da Sade, por seu turno, caracterizou-se, por muitos anos, por ocupar uma posio perifrica no conjunto das agncias pblicas (MELO, 1993). O modelo assistencial, at a dcada de 80, era direcionado cura individual e ficou cada vez mais dependente da utilizao de tecnologia e do recurso a especialistas, os quais foram progressivamente ocupando o espao da clnica geral e favorecendo a grande expanso do mercado de trabalho mdico e das escolas mdicas ao longo da dcada de 1970. A crise internacional do petrleo, nos anos 1970, agravou o quadro econmico e social do Pas, explicitando problemas e reforando as lutas sociais e polticas por redemocratizao. No mbito da Sade, uma srie de medidas de carter compensatrio
Para mais informaes, acesse o portal do Ministrio da Sade: susdeaz/topicos/ 287&letra=A>.
<dtr2004.saude.gov.br/
topico_det.php?co_topico=
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Saiba mais
Nveis de ateno em sade
No SUS, o cuidado com a sade est ordenado em nveis de ateno, que so a bsica, a de mdia complexidade e a de alta complexidade. Ateno bsica: Constitui o primeiro nvel de ateno sade e engloba aes de carter individual ou coletivo. Sendo o primeiro contato dos usurios com o SUS, realizada pelas especialidades bsicas da Sade, que so: clnica mdica, pediatria, obstetrcia, ginecologia, inclusive as emergncias referentes a essas reas. Cabe tambm ateno bsica proceder aos encaminhamentos dos usurios para os atendimentos de mdia e alta complexidade. Ateno de Mdia Complexidade: Aes e servios que demandem disponibilidade de profissionais especializados e o uso de recursos tecnolgicos de apoio diagnstico e teraputico.
foi tomada, voltadas s camadas pobres da populao, particularmente queles que viviam nas reas rurais e nas periferias das cidades (MENDES, 1994). Neste sentido, foram reforadas aes no mbito da ateno primria, atravs das quais buscava-se conciliar a demanda por incluso com a conteno dos gastos pblicos. Eram, contudo, aes ainda restritas, mas a nfase no atendimento primrio viria a se tornar central no modelo de sade gestado a partir do movimento denominado de Reforma Sanitria brasileira, que se organiza no final da dcada de 70.
No cabe, no espao desta disciplina, procedermos um relato Ateno de Alta Complexidade: Procedimentos que alentado sobre a Reforma Sanitria, at envolvem alta tecnologia e alto custo. Consistem, porque muitos estudiosos j o fizeram, entre outros, de: assistncia ao paciente portacom brilhantismo (ver especialmente o dor de doena renal crnica; assistncia ao pacitexto de Sarah Escorel, de 2005, As ente oncolgico; cirurgia cardiovascular; cirurgia origens da Reforma Sanitria, publicado vascular; procedimentos da cardiologia em Sade e Democracia, Nsia intervencionista; assistncia em traumato-ortoTrindade Lima et al. (Org.), Rio de pedia; procedimentos de neurocirurgia. Janeiro: FIOCRUZ, p. 59-81). Contudo, Para maiores informaes acesse o portal do vale registrar que este foi um movimento Ministrio da Sade. Fonte: <dtr2004.saude.gov.br/ susdeaz/topicos/topico_det.php? vitorioso, no sentido de que logrou co_topico=287&letra=A)>. inscrever, na Constituio de 1988, o direito a sade como dever do Estado, bem como garantir a montagem de um sistema assistencial pblico, integrado e universal. Vale mencionar ainda que tudo isto foi feito na contramo da histria . Ou seja, a Reforma Sanitria brasileira forou a reconfigurao do sistema de sade, segundo moldes universalistas, no exato momento em que a doutrina neoliberal, hegemnica nos
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pases capitalistas centrais, apregoava a necessidade de rompimento com o padro de proteo social pblico e universal; e ao mesmo tempo que aprofundava-se, no Brasil, uma sria crise fiscal e financeira. Diversos fatores de natureza poltica e institucional levaram, nos anos recentes, frustrao de muitas expectativas geradas com a Reforma Sanitria. Embora ela tenha permitido a criao do SUS (Sistema nico de Sade), um dos maiores sistemas pblicos de sade do mundo (SOUZA, 2002), o Sistema est longe dos ideais que o motivaram. Isto vem se refletindo na crescente adeso dos segmentos mais prsperos da sociedade a alternativas assistenciais comercializadas no mercado os Planos de Sade caracterizando um fenmeno que Faveret e Oliveira (1990) chamaram de universalizao excludente. Ou seja, um processo de expanso da cobertura que, contraditoriamente, expulsa do seu consumo segmentos sociais mais bem situados na estrutura ocupacional e de rendas. No obstante, a Reforma Sanitria tinha como propsito: expandir a cobertura; propiciar a viabilidade fiscal e financeira do sistema; melhorar a eficincia, a qualidade e a satisfao dos usurios; criar novas funes do Estado na formulao e implementao de polticas pblicas de sade; privilegiar a ateno bsica de sade, assim como um sistema de referncia e contrarreferncia. Esse ltimo tornaria possvel atravs de registros confiveis a obteno de informaes completas do paciente, e criaria um sistema que funcionasse de maneira integrada, permitindo o acesso a diferentes nveis de atendimento, desde o bsico at o mais complexo. A instalao da Assembleia Nacional Constituinte, em 1987, foi apresentada como o espao privilegiado para discusso deste novo modelo, e suas bases legais so lanadas no texto Constitucional de 1988. Sua regulamentao foi concluda em 1990, pelas Leis n. 8.080 e 8.142, em um ambiente de retrocesso poltico das conquistas sociais obtidas na Constituio, confor me mencionado na Unidade 1.
A partir dela foi estabelecido o SUS, no qual adotado um conceito ampliado de
sade, que inclui, alm da dimenso biolgica dos indivduos, suas social.
dimenses psicolgica e
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O SISTEMA NICO DE SADE

O novo Sistema nico de Sade (SUS) prev a universalidade e equidade no acesso, a integralidade das suas aes e a participao social na sua gesto. O princpio da universalidade significa que, diferena do que ocorria anteriormente, qualquer brasileiro tem hoje o direito a servios pblicos de sade, independentemente de sua profisso ou de sua contribuio, atravs do SUS. J o da integralidade afirma que os servios de sade devem levar em conta as necessidades de cada indivduo, tomado em suas mltiplas dimenses (biolgica, psicolgica e social).
Para conhecer o perfil
dos diversos conselhos /tinyurl.com/yj67gx7>.
de sade, acesse: <http:/
*Conferncias as Confe-
rncias, por sua vez, so eventos peridicos, com ampla participao popular, que definem prioridades e as formas de ao da poltica de sade. Nelas so produzidos relatrios, em que so identificados os principais problemas, bem como os resultados alcanados pela poltica. Fonte: Elaborado pela autora deste livro.
O princpio da participao social, por sua vez, remete interveno direta da sociedade no planejamento, acompanhamento e na avaliao dos servios de sade. Esta ocorre atravs dos Conselhos e das Conferncias* de Sade, que se organizam nos diversos nveis de governo: nacional, estadual e municipal. Os Conselhos contam com uma representao paritria de usurios, governo, profissionais de sade e prestadores de servio, cabendolhes o acompanhamento das aes em sade, desde o seu planejamento at a sua fiscalizao. Hoje, a atuao destes Conselhos um dos itens avaliados pelo Ministrio da Sade para a transferncia de recursos aos municpios. O sistema integra as aes de todas as instncias de governo (por isso ele nico), prevendo a hierarquizao e a regionalizao dos servios, de modo que o atendimento populao responsabilidade compartilhada por municpios, Estados e pela Unio, devendo ser provido por instncias distintas segundo uma hierarquia de graus de complexidade. Os municpios tm a funo prioritria de oferecer ateno bsica, enquanto os demais entes federados respondem pelos servios mais complexos e especializados.
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Estrutura Institucional e Financiamento do SUS

At 1993, o INAMPS era a base fsica e financeira da nova poltica de sade, o que ocasionou a manuteno da lgica de financiamento das aes daquela autarquia, nos trs primeiros anos de vigncia do SUS: os recursos eram aplicados nas regies que mais recolhiam contribuies previdencirias (Sudeste e Sul), favorecendo a perpetuao das desigualdades regionais. Pouco antes da extino do INAMPS, em 1993, o Ministrio da Previdncia deixou de repassar recursos para o SUS, gerando uma profunda crise de financiamento do sistema, em 1993 e 1994.
Atualmente o SUS de responsabilidade dos trs nveis de governo, com vinculao constitucional de receitas. Contudo, 70% destas correspondem a recursos federais, que so, em sua maioria, repassados para fundos estaduais e municipais de Sade, ou pagos diretamente aos prestadores de servios.
O Ministrio rene essas receitas no Fundo Nacional de Sade e as repassa para Estados e municpios, segundo critrios que so permanentemente negociados entre os diversos nveis de governo. Alguns Estados tambm repassam recursos para municpios e h a tendncia de que estes assumam cada vez mais a responsabilidade pelo relacionamento com prestadores privados de servios. O processo decisrio, no mbito do SUS, culmina com a instituio de Portarias Ministeriais, feitas em parceria com o Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Sade (CONASS) e o Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade (CONASEMS). Tais instrumentos definem as competncias de cada nvel de governo, bem como os critrios para que Estados e municpios se habilitem gesto do sistema em seu territrio.
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Entre outras medidas, o Pacto estabelece uma nova forma de transferncia de federados.
recursos entre os entes
Os primeiros documentos estruturantes do sistema foram as Normas Operacionais Bsicas, editadas em 1991, 1992, 1996; e as Normas da Assistncia Sade, de 2001 e 2002 (NOB 1991; NOB 1992; NOB 1996; NOAS 2001; NOAS 2002). Mas, desde 2007 encontra-se em vigor o Pacto pela Sade, documento que substitui as NOBs e NOASs anteriores, consolidando um conjunto de reformas institucionais do SUS, negociadas entre as trs esferas de gesto. Os recursos destinam-se, agora, s seguintes finalidades: Ateno Bsica; Mdia e Alta Complexidade da Assistncia; Vigilncia em Sade; Assistncia Farmacutica; Gesto (MS, 2008). O processo de gesto descentralizada que caracteriza o SUS requer muitas negociaes, por causa da grande heterogeneidade de condies e de interesses das diferentes unidades da federao. Para realiz-las, o Sistema conta com as Comisses Intergestores, que so de dois tipos:
Tripartite CIT, que funciona em nvel nacional,

com representantes das trs esferas governamentais.
Bipartite CIB , organizadas nos Estados, com

representantes dos governos estadual e municipais.
O PROGRAMA DE SADE DA FAMLIA

Entre as estratgias de maior relevncia para a superao das dificuldades de acesso da populao ao sistema de sade, encontramos o Programa de Sade da Famlia (PSF). Criado no ano de 1994, o PSF tem como propsito fundamental fornecer atendimento integral populao, ao nvel bsico da assistncia. Sua atuao ocorre atravs do acompanhamento de famlias residentes em determinado territrio
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por equipes multiprofissionais formadas por, no mnimo, um mdico de famlia, um enfermeiro, um auxiliar de enfermagem e seis agentes comunitrios de sade. No entanto, os municpios tm liberdade para formar equipes que incluam outros profissionais, tais como fisioterapeutas, dentistas, assistentes sociais etc. Alguns municpios optam por modelos prximos, mas no idnticos, ao definido pelo Ministrio. o caso do municpio de Niteri (RJ), que adotou o Programa Mdico de Famlia, inspirado no modelo cubano.
Saiba mais
Equipe
Cada equipe se responsabiliza pelo acompanhamento de cerca de 3 mil a 4 mil e 500 pessoas, ou de mil famlias de uma determinada rea, e estas passam a ter corresponsabilidade no cuidado sade. A atuao das equipes ocorre principalmente nas unidades bsicas de sade, nas residncias e na mobilizao da comunidade, caracterizando-se como uma porta para o SUS. Fonte: <http://dtr2004. s a u d e . g o v. b r / d a b / a t e n c a o b a s i c a . php#equipes>. Acesso em: 27 out. 2009.
Falamos em agentes comunitrios, mas quem so estes indivduos?
So pessoas fsicas, com esprito de liderana e de solidariedade, que conheam muito bem a comunidade para que possam, alm de atender alguns cuidados primrios de sade, realizar a mediao entre as famlias atendidas e os profissionais de sade. Imagine, por exemplo, que numa visita mensal corriqueira o agente comunitrio identifique a presena de uma gestante. Ento, o agente conversa com ela a respeito da importncia do pr-natal, e faz o encaminhamento para o Centro de Sade. Ao mesmo tempo, informa ao Centro de Sade de sua referncia que precisa se programar para mais esse atendimento. A incluso dos Agentes Comunitrios de Sade nas equipes do PSF decorre do entendimento de que alguns cuidados primrios de sade podem ser estimulados e acompanhados. Assim, podemos afirmar que cabe equipe no s atender aos pacientes, mas tambm contribuir para a reduo de outros problemas que possam causar doenas ou comprometer sua preveno. Tendo em vista o conceito de sade adotado (ampliado), o trabalho do PSF demanda visitas domiciliares s famlias, alm
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de reunies peridicas para discusso dos problemas sociais existentes.
Para saber mais
acesse o site <http:// dab/index.php>.
dtr2004.saude.gov.br/
Entre os resultados positivos da ampliao do PSF hoje uma estratgia consolidada nos diversos municpios brasileiros , podemos destacar a reduo da mortalidade infantil. Pesquisa realizada pelo Ministrio da Sade em parceria com a Universidade de So Paulo e com a Universidade de Nova Iorque indica que a cada 10% de aumento de cobertura pelo PSF, cai em 4,6% o ndice de mortalidade infantil no Pas. Por outro lado, o programa apresenta uma fragilidade relativa frequente precariedade que caracteriza os vnculos de trabalho dos profissionais de sade s equipes do PSF. Constitudas por profissionais sem vnculos estveis ou mesmo formais com o SUS, em alguns casos, as equipes tm, por vezes, altos ndices de rotatividade de pessoal, o que compromete o vnculo pessoal entre profissionais e pacientes, aspecto este fundamental na concepo do Programa.
ALGUMAS CONSIDERAES FINAIS

As mudanas ocorridas no sistema de sade brasileiro a partir da Constituio de 1988 tinham como propsito fazer valer um conceito abrangente de sade (que leva em conta, alm dos aspectos biolgicos do indivduo, suas dimenses psicolgica e social), alm de garanti-la como direito universal de todos os cidados brasileiros. Contudo, as dificuldades para o seu financiamento, encontradas desde sempre e de forma ainda mais grave no momento de fundao do SUS , ao lado da renovada fora dos interesses privados vinculados ao chamado complexo industrial da sade (Bravo, 1998), tem comprometido o avano deste projeto.
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O sistema de sade brasileiro vem, crescentemente, sendo consolidado como um sistema dual, ou hbrido , em que o SUS atende s parcelas de menor renda da populao, enquanto as mais bem aquinhoadas recorrem crescentemente aos planos e seguros privados (BAHIA, 2005; HEIMANN et al., 2005a).
Voc deve estar se perguntando: e o restante da populao?
Segundo dados do Datasus, 49 milhes de brasileiros pagam, hoje, planos privados de sade. Esse valor corresponde praticamente ao mesmo valor que o governo federal gasta no atendimento de 150 milhes de pessoas pelo SUS (MENDES, 2009). Estes fatos tm um corolrio* dramtico: na medida em que sua clientela constituda pelos setores com menor poder de vocalizao de suas demandas os pobres e excludos , a defesa do SUS se fragiliza enormemente. Por outro lado, a questo do controle social e da participao popular no SUS sofre tambm de muitas molstias. Ainda que todos os conselhos municipais e estaduais cumpram as exigncias formais estabelecidas pelo Ministrio da Sade para sua instalao, muitos deles so capturados pelos padres clientelistas e corporativos que caracterizam ainda e infelizmente as relaes Estado-Sociedade, no Brasil. O mesmo podemos dizer das formas de inscrio de participantes e da eleio de delegados para as Conferncias de Sade.
*Corolrio verdade que decorre de outra, que sua consequncia necessria ou continuao natural. Fonte: Houaiss (2007).
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ASSISTNCIA SOCIAL E SEGURANA ALIMENTAR

At a promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF 88), a Assistncia Social no Brasil era prestada em bases voluntaristas e eventuais, atravs da filantropia ou de programas governamentais focalizados sobre clientelas, entre as consideradas mais necessitadas. Mesmo aps a criao do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, em 1977, a proteo aos desfavorecidos da sorte e excludos do mercado de trabalho era marcada por aes pontuais e descontnuas, cujos gastos eram condicionados pela poltica macroeconmica, estando seus programas permanentemente sujeitos a cortes. Os benefcios assistenciais ofertados no se configuravam como direitos dos cidados que deles necessitavam, mas como benesses do governo de planto, ou caridade de particulares. Contudo, foi s a partir do novo marco constitucional que a Assistncia Social tornou-se uma poltica de Estado . Sua implementao, agora, independe da orientao poltica do governo (ou partido poltico) que ocupa temporariamente o poder: ela obrigatria. Ele incorpora a Assistncia no sistema de Seguridade Social, o qual deve ser organizado pelo Estado e provido universalmente, isto , a todos os brasileiros.
A pedra fundamental desta importante
mudana o Artigo 194 diversas vezes neste Curso.
da CF 88, j mencionado
Ainda faltam recursos pblicos em quantidade suficiente para o governo atender demanda existente na rea, e saldar a imensa dvida social brasileira.
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A poltica de Segurana Alimentar, por sua vez, tem recebido crescente importncia no Pas nos ltimos anos, com a criao do programa Fome Zero, em 2003, e vem sendo estruturada como poltica de Estado, ainda que carea de uma institucionalidade mais consistente para se tornar mais efetiva. O tema antigo na agenda brasileira tem estado presente, pelo menos, desde a dcada de 40 , mas o seu enfrentamento ainda carece de maior suporte poltico entre as elites, o que fica claro pelas dificuldades encontradas na sua implementao.
Nas prximas sees aprenderemos mais sobre os principais programas
governamentais de Assistncia social,
ligados ao MDS, assim como sobre o Fome Zero, visando oferecer a voc,
PROGRAMAS DE ASSISTNCIA SOCIAL

Atualmente, a poltica de Assistncia Social e parte da poltica de Segurana Alimentar esto sob a coordenao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Entre a promulgao da Constituio, em 5 de outubro de 1988, e o ano de 2004, quando o Ministrio foi criado, a rea transitou por diferentes pastas, tendo sofrido, juntamente com as reas da Sade e da Previdncia Social, os efeitos deletrios da no criao do Ministrio da Seguridade Social e da no regulamentao do oramento da Seguridade. Diante do exposto, podemos observar que so diversas as atribuies atuais do MDS, dentre as quais se destacam:
estudante, uma cartografia das polticas aqui tratadas.
Programa Bolsa Famlia (PBF) , atravs da

Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC);
Sistema nico de Assistncia Social (SUAS),

atravs da Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS), onde se inclui o pagamento do Benefcio de Prestao Continuada (BPC); e
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diversos programas afetos Segurana Alimentar

e Nutricional , atravs da Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SESAN). Para compreender melhor o arranjo institucional segundo o qual a poltica do MDS est organizada, observe a Figura 6.
Figura 6: Organograma do MDS Fonte: <www.mds.gov.br>
O PROGRAMA BOLSA FAMLIA

O Programa Bolsa Famlia (PBF) um programa de transferncia de renda talvez um dos mais amplos do mundo que beneficia famlias em situao de pobreza (com renda mensal por pessoa de R$ 60,01 a R$ 120,00) e extrema pobreza (com renda mensal por pessoa de at R$ 60,00). Ele uma das medidas da estratgia Fome Zero, que coordenada pela Presidncia da Repblica e envolve aes de diversos outros Ministrios, tais como o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, o Ministrio da Sade, o
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Ministrio da Educao, o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, do Ministrio do Trabalho e Emprego, o Ministrio da Cincia e Tecnologia, o Ministrio da Integrao Nacional, o Ministrio do Meio Ambiente, o Ministrio da Justia, a Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial, alm do Ministrio da Fazenda. O fluxograma apresentado na Figura 7, a seguir, representa a configurao programtica do Fome Zero.
Figura 7: Configurao programtica do Fome Zero Fonte: <http://www.fomezero.gov.br/organograma>
No mbito do MDS, o Fome Zero implementado, entre outras aes, atravs do Bolsa Famlia. Amparado na Lei n. 10.836 (de janeiro de 2004) e no Decreto n. 5.209, (de setembro de 2004), o programa foi criado pela unificao de diversas bolsas e auxlios que haviam sido criados no governo Fernando Henrique Cardoso e nos primrdios do governo Lula, tais como: Bolsa-Escola, administrado pelo Ministrio da Educao; Bolsa Alimentao, administrado pelo Ministrio da Sade; o Auxlio-Gs, vinculado ao Ministrio das Minas e Energia; e o Carto Alimentao, j sob a coordenao do Programa de Segurana Alimentar Fome Zero. A partir de 2009, pelo Decreto n. 6.917, o pagamento dos benefcios do PBF s famlias que se enquadram nos critrios de
Para conhecer mais, acesse <http:// bolsafamilia/ www.mds.gov.br/ menu_superior/ decretos-1>.
legislacao_e_instrucoes/
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Saiba mais
Condicionalidades
A famlia tem de se comprometer em manter as crianas e adolescentes, em idade escolar, frequentando a escola; a cumprir a vacinao das crianas entre 0 e 6 anos; e a cumprir a agenda pr e ps-natal das gestantes e mes em amamentao. Fonte: Elaborada pela autora deste livro.
renda, j mencionados, impe algumas condies (as chamadas condicionalidades do programa). So elas:
Educao: frequncia escolar mnima de 85%

para crianas e adolescentes entre 6 e 15 anos e mnima de 75% para adolescentes entre 16 e 17 anos.
Sade: acompanhamento do calendrio de vacina

e do crescimento e desenvolvimento para crianas menores de 7 anos; pr-natal das gestantes; e acompanhamento das nutrizes na faixa etria de 14 a 44 anos.
Assistncia Social: frequncia mnima de 85% da

carga horria relativa aos servios socioeducativos para crianas e adolescentes de at 15 anos em risco ou retiradas do trabalho infantil. Os valores pagos pelo programa variam de acordo com a renda das famlias. O Benefcio Bsico de R$ 62,00 (sessenta e dois reais) e destina-se quelas consideradas extremamente pobres, ou seja, com renda mensal de at R$ 60,00 (sessenta reais) por pessoa. Nele se enquadram inclusive as famlias que no tenham crianas ou jovens. O Benefcio Varivel de R$ 20,00 (vinte reais) por ms, por pessoa, at o limite de trs benefcios, isto , at de R$ 60,00 (sessenta reais). pago s famlias com renda mensal de at R$ 120,00 (cento e vinte reais) por pessoa, desde que tenham crianas e adolescentes de at 15 anos. J o Benefcio Varivel Vinculado ao Adolescente (BVJ) de R$ 30,00 (trinta reais) e pago a todas as famlias do PBF que tenham adolescentes de 16 e 17 anos frequentando a escola. Cada famlia pode receber at dois benefcios variveis vinculados ao adolescente. A despeito de seu reconhecimento como programa social de grande alcance (atinge hoje cerca de 11,1 milhes de famlias em
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todos os municpios brasileiros, segundo o MDS) e bem focalizado (por atender a famlias que dele necessitam, e que atendem aos critrios da lei), o PBF tem recebido crticas de analistas do campo, em basicamente dois aspectos. Primeiro, por no se constituir num direito dos cidados que dele necessitam. Ou seja, diferentemente de outros benefcios (como o Benefcio de Prestao Continuada, que veremos adiante), o Bolsa Famlia concedido conforme disponibilidade de recursos do Oramento. Sua concesso no garantida por lei a qualquer pessoa em estado de pobreza, fome e desnutrio. Caso fosse assim, aqueles que dele necessitassem poderiam recorrer justia para obt-lo. Da forma como est regulamentado, o Bolsa Famlia pago apenas queles que o Ministrio seleciona entre os mais necessitados, do total daqueles que o pleiteiam. Alm disso, por no ser uma poltica de Estado, mas de Governo , ele pode ser cancelado a qualquer momento, desde que no seja mais visto como prioridade governamental (ZIMMERMANN, 2005). Um segundo aspecto alvo de restries so as condicionalidades impostas. Embora pretendam buscar um compromisso das famlias com a reduo intergeracional da pobreza, as condies relativas Sade e Educao nem sempre podem ser cumpridas, no por displicncia dos beneficirios, mas pela falta de investimentos dos prprios governos (federal, estadual e municipal), que nem sempre oferecem com adequao os servios pblicos de sade e educao (LAVINAS, 2007). H, por fim, de acordo com Zimmermann (2005), crticas ao prprio valor do benefcio, que no chega cifra apurada pelo Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (DIEESE), relativa ao custo de uma Cesta Bsica, ou seja, um conjunto de alimentos de consumo essencial para um trabalhador.
Para calcular a Cesta Bsica, o DIEESE desenvolveu
O Benefcio de Prestao Continuada de Assistncia Social
A instituio do BPC uma das principais medidas de poltica social institudas pela CF88, no s pelo nmero de pessoas
metodologia prpria Bsica Nacional
disponvel no texto Cesta Metodologia de DIEESE (1993). Disponvel em: rac/metodologia.pdf>.
<www.dieese.org.br/rel/
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O BPC tambm est amparado na Lei n.
10.741, de 1 de outubro de 2003, que institui o Estatuto do Idoso.
atingidas e o consequente impacto disto no mercado de bens de consumo. Sua impor tncia reside tambm na sua institucionalidade . Diferentemente do Bolsa Famlia, o BPC garantido constitucionalmente, se configurando como um direito de todos os cidados que no podem mais trabalhar, como no puderam realizar contribuies Previdncia Social. Sua concesso no est sujeita a flutuaes do oramento pblico. Este benefcio consiste no pagamento de 01 (um) salriomnimo mensal a pessoas com 65 anos de idade ou mais, e portadores de deficincias incapacitantes para o trabalho. Em ambos os casos, a renda per capita familiar deve ser inferior a um quarto do salrio-mnimo.
Falamos do Benefcio de Prestao Continuada de Assistncia Social e de seu amparo legal. Mas, a quem compete sua gesto?
Ao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) compete sua gesto, acompanhamento e avaliao. J sua operacionalizao est a cargo do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), na medida em que este rgo previdencirio j contava com infraestrutura de gesto e pagamento de benefcios, bem como de aparato pericial para julgar os pleitos. Diferentemente das aposentadorias e penses, contudo, o BPC no tem base contributiva, ou seja: o beneficirio no contribui para o seu custeio. A fonte dos seus recursos o Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS), criado em 1995. O BPC herdeiro do programa de Renda Mensal Vitalcia (RMV), institudo em 1974 e extinto em 1991. Este benefcio, por sua vez, era concedido a pessoas com mais de 70 anos que tivessem feito pelo menos 12 contribuies Previdncia Social, e que no tivessem condies de trabalhar ou de se aposentar regularmente. Os ltimos benefcios deste programa foram concedidos em 1995 e permanecero em manuteno at a morte dos atuais beneficirios.
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O SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL

O Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) constitui-se na regulao e organizao dos servios, programas, projetos e benefcios da Assistncia Social em todo o territrio nacional. Com organizao semelhante do SUS (Sistema nico de Sade), este sistema tambm envolve, para sua implementao, parcerias com a sociedade civil, alm da pactuao entre as diferentes esferas de governo, onde so negociadas responsabilidades, competncias e a transferncia de recursos. O Sistema emana da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), promulgada em 1996, e prev uma organizao participativa e descentralizada da assistncia social, com aes que tm como foco a famlia. Estas aes, por sua vez, so de dois tipos:
Proteo Social Bsica (PSB): destinada proteo

daqueles que vivem em situao de vulnerabilidade social, decorrente da pobreza, privao e/ou fragilizao de vnculos afetivo-relacionais e de pertencimento social.
Proteo Social Especial (PSE): voltada para casos

de risco social de mdia e alta complexidade, tais como famlias e indivduos vtimas de abandono, maus-tratos fsicos e/ou psquicos, abuso sexual, uso de substncias psicoativas, cumprimento de medidas socioeducativas; alm de moradores de rua e trabalhadores infantis, entre outros. Para a populao-alvo da Proteo Social Bsica, devem ser ofertados servios prximos do seu local de moradia, que propiciem acolhimento, convivncia e socializao de famlias e de indivduos, conforme a situao de vulnerabilidade apresentada. Os servios devem ser organizados em rede, de modo a inserir esta clientela nas diversas aes ofertadas.
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A concesso do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) , assim como de outros benefcios eventuais, compe o conjunto das aes da PSB. Estas aes so promovidas nos municpios e no Distrito Federal atravs dos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS), que so unidades pblicas estatais, localizadas em reas de maior vulnerabilidade social. As equipes dos CRAS executam os servios de proteo social bsica, bem como organizam e coordenam a rede prestadora de servios socioassistenciais locais. J a Proteo Social Especial (PSE) prev servios que tm estreita interface com o sistema de garantia de direitos, exigindo, muitas vezes, uma gesto mais complexa e compartilhada com o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e com outros rgos e aes do Executivo. Podem ser organizados em bases locais , em municpios com maior incidncia da violao dos direitos; por meio de servios de referncia regional, coordenado e executado pelos Estados; ou por intermdio de consrcios pblicos entre municpios . Suas unidades executivas so os Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social (CREAS). Os casos avaliados como de mdia complexidade requerem acompanhamento individual e maior flexibilidade nas solues, em comparao com aqueles a que se atribui baixa complexidade (alvo da PBS). Os de alta complexidade, por sua vez, so aqueles que necessitam de proteo integral, por exemplo, moradia, alimentao, higienizao e trabalho protegido.
A implantao do SUAS tem enorme significado no contexto das mudanas no padro de assistncia social no Brasil.
Atravs da articulao dos governos federal, estaduais, municipais e do Distrito Federal, em estreita parceria com a sociedade civil, o SUAS contempla com suas aes cerca de 50
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milhes de brasileiros, em todas as faixas etrias, nmero jamais alcanado antes da sua existncia. Sua implantao foi marcada pela aprovao, em 2005, da Norma Operacional Bsica do SUAS, pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS).
SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL

No que diz respeito Segurana Alimentar e Nutricional, o MDS desenvolve outras aes que se incluem no Fome Zero atravs da Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SESAN). So elas:
Saiba mais
CONSADs
Banco de Alimentos. Carteira Indgena. Cisternas. Cozinhas Comunitrias. Distribuio de Alimentos. Educao Alimentar e Nutricional. Programa de Aquisio de Alimentos
(PAA).
Segundo o MDS, existem hoje 40 Consads, distribudos em 26 Estados brasileiros, envolvendo 580 municpios e uma populao de mais de 11 milhes de habitantes. Confira a lista dos municpios brasileiros que pertencem aos Consads no site <www.mds.gov.br>.
Restaurante Popular. Consrcios de Segurana Alimentar e Desenvolvimento

Local (CONSADs). Estes ltimos so organizaes formais reunindo municpios, constitudas por representantes do poder pblico e da sociedade civil que desenvolvem diagnsticos e projetos de segurana alimentar e nutricional e desenvolvimento local. Nos demais Ministrios esto distribudos outros importantes componentes do Fome Zero, entre os quais se colocam:
Consulte o portal do Programa Fome Zero para conhecer a relao completa das aes desenvolvidas <http://
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www.fomezero.gov.br/>.
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A Poltica Nacional de Alimentao Escolar

(PNAE): atravs do Ministrio da Educao, oferece pelo menos uma refeio ao dia aos alunos da rede pblica de ensino, da Educao Bsica.
O Programa Nacional de Fortalecimento da

Agricultura Familiar (PRONAF) : liderado pelo Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, desenvolve aes especficas na agricultura familiar, destinadas gerao de renda no campo e ao aumento da produo de alimentos para o consumo.
A Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio

(PNAN): desenvolvida pelo Ministrio da Sade, e seus objetivos so assegurar a qualidade dos alimentos, promover hbitos alimentares saudveis, bem como prevenir e controlar deficincias e doenas associadas m alimentao. A mais recente novidade no mbito da poltica de Segurana Alimentar consiste na mobilizao iniciada pelo CONSEA, e apoiada por entidades pblicas e da sociedade civil, para a aprovao, pelo Congresso Nacional, da Proposta de Emenda Constitucional que inclui a alimentao entre os direitos sociais estabelecidos no Artigo 6 da Constituio (PEC-47). De autoria do senador Antnio Carlos Valadares (PSB/SE), a proposta est em tramitao desde 2003, o que demonstra desde j a hesitao do parlamento em garantir tal direito populao brasileira. Segundo fontes oficiais, os membros do CONSEA acreditam, contudo, que ela possa vir a ser aprovada ainda em 2009.
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RGOS COLEGIADOS DAS POLTICAS DE ASSISTNCIA SOCIAL E SEGURANA ALIMENTAR

As polticas e programas aqui apresentados esto assentados em arranjos institucionais amplamente participativos, nos quais figuram conselhos de representantes dos governos e da sociedade civil, nos diversos nveis da administrao pblica. O MDS conta com quatro rgos colegiados em sua estrutura: o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) ; o Conselho Gestor do programa Bolsa Famlia; o Conselho Consultivo de Acompanhamento do Fundo de combate e Erradicao da Pobreza; e o Conselho de Articulao de Programas Sociais. Entre estes, tem especial importncia o CNAS, que vamos aqui abordar especificamente. Institudo pela Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS (Lei n. 8742, de 07 de dezembro de 1993) como rgo deliberativo ou seja, com poder de decidir sobre as polticas da rea , est vinculado ao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. O CNAS replica-se ao nvel dos estados e municpios, atravs dos Conselhos Estaduais e Municipais de Assistncia Social Assistncia Social. O CNAS composto por dezoito membros nomeados pelo Presidente da Repblica, que tm mandato de dois anos, permitida uma nica reconduo por igual perodo. So eles:
nove representantes governamentais, incluindo um

representante dos Estados e um dos Municpios; e
nove representantes da sociedade civil, dentre

representantes dos usurios ou de organizaes de usurios, das entidades e organizaes de assistncia social e dos trabalhadores do setor, escolhidos em foro prprio sob fiscalizao do Ministrio Pblico Federal.
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Para compreender
melhor esta conjuntura
volte ao organograma do MDS que apresentamos anteriormente.
O CNAS presidido por um de seus integrantes, eleito dentre seus membros, para mandato de um ano; permitida uma nica reconduo por igual perodo. Conta tambm com uma Secretaria Executiva, com sua estrutura disciplinada em ato do Poder Executivo. No mbito da Segurana Alimentar figura o CONSEA, instalado em 30 de janeiro de 2003. Tem carter consultivo e assessora o Presidente da Repblica na formulao da poltica. formado por 57 conselheiros (38 representantes da sociedade civil e 19 ministros de Estado e representantes do Governo Federal), alm de 23 observadores convidados. Seu presidente nomeado pelo Presidente da Repblica para mandato de dois anos. Sua secretaria chefiada pelo Ministro do Desenvolvimento Social.
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POLTICAS PBLICAS DE TRABALHO E GERAO DE RENDA

O acesso ao trabalho digno, bem remunerado e vinculado a benefcios de proteo social cada vez mais raro no mundo contemporneo. No Brasil, particularmente, estas referncias no alcanam mais do que a metade da populao trabalhadora. Aqui, a informalidade sempre foi alta e decorre do prprio modelo de industrializao e modernizao adotado no Pas, desde os anos 1930.
Conhecer um pouco do processo que nos legou a atual configurao do mercado de trabalho vai lhe ajudar no s a compreender as polticas adotadas atualmente para ajustar este mercado, mas tambm o imenso debate que se trava no campo sobre a adequao ou no destas medidas. este o objetivo desta seo.
O MUNDO DO TRABALHO NA VIRADA DO SCULO XXI

A partir de meados da dcada de 1970, como j nos referimos, o sistema capitalista viveu um conjunto de mudanas reduo das taxas de crescimento, globalizao, financeirizao e introduo de novas tecnologias na produo que afetaram
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*Metamorfose mudana relativamente rpida e intensa de forma, estrutura e hbitos que ocorre durante o ciclo de vida de certos animais. Fonte: Houaiss (2007).
profundamente o mercado de trabalho, em todo o mundo. Alm do desemprego, teriam ocorrido, segundo Antunes (2000), verdadeiras metamorfoses* no mundo do trabalho, que resultaram na adoo de novas formas de organizao e gesto da fora de trabalho, na reduo numrica da classe operria industrial e na precarizao do trabalho. O fordismo, modelo de organizao do trabalho industrial que predominara at os anos 1970, substitudo por novos processos de trabalho, cunhados a partir de experincias at ento perifricas, como o toyotismo, sistema forjado na empresa japonesa Toyota que acabou por se propagar mundialmente. Segundo Ricardo Antunes (2000), as principais caractersticas do toyotismo seriam:
Processo produtivo flexvel : o trabalhador

polivalente e opera vrias mquinas ao mesmo tempo. O contraste com o fordismo se estabelece na medida em que, sob este ltimo, o trabalhador era especialista, cumpria uma s funo, diante da linha de produo.
Trabalho em equipe: um conjunto de operrios opera

um conjunto de mquinas e busca solues, em conjunto, para eventuais problemas, formando-se uma integrao horizontal na organizao da produo. No sistema fordista, o operrio da linha de produo remetia-se a seu supervisor imediato, este a seu gerente, e assim sucessivamente, segundo a hierarquia da empresa. Tal organizao constitua uma integrao vertical no processo produtivo.
Produo em pequena escala : de produtos

diferenciados, dirigidos a consumidores especficos (ou a nichos de mercado), ao passo que, no fordismo, produziam-se mercadorias padronizadas, em grande quantidade, para uma massa de consumidores.
Estoque mnimo ( just in time ) : enquanto a

organizao da produo fordista supunha a
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manuteno de grandes estoques de peas e insumos, a reposio destes, no toyotismo, se d apenas aps a venda do produto. Diante do exposto, podemos afirmar que, em vez de um sistema de relaes de trabalho institucionalizado, garantidor de proteo e de direitos ao trabalhador, o toyotismo prev relaes diretas e acordos individualizados entre empresas e empregados, e regulao minimalista, a pretexto de favorecer a melhor eficincia alocativa do insumo trabalho. Ao lado da reduo numrica de trabalhadores, este conjunto de prticas teria colocado em xeque, tambm, o papel dos sindicatos e seu poder de barganha, na medida em que enfraquecem a identidade coletiva do trabalhador.
Este novo paradigma de produo faz emergir o tema da flexibilizao das relaes de trabalho, colocando em pauta a discusso sobre a desregulamentao do mercado de trabalho, ou seja, a eliminao das regras e leis de proteo ao trabalhador.
Para os crticos desta proposta, a desregulamentao implica um trabalho precrio, isto , trabalho efmero, instvel, incerto, sem proteo social e/ou com salrios muito baixos, como afirmam Antunes (2000); Belluzzo, (1996); Cardoso (2000); Mattoso (1996). Vale registrarmos, ainda, que a flexibilizao das relaes de trabalho foi introduzida nas economias centrais em condies muito especficas, em ambientes onde vigiam sistemas de proteo muito amplos e generosos. Assim mesmo, na maior parte dos pases da Europa (com poucas excees, entre as quais a Inglaterra, de Thatcher) as mudanas introduzidas foram exaustivamente negociadas com entidades de trabalhadores e empresrios, atravs de instituies slidas de representao e de intermediao de interesses destes
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grupos (sindicatos e associaes empresariais). Contudo, apesar da reduo de alguns benefcios trabalhistas, foram preservados, nestes casos, padres bsicos de relaes e condies de trabalho, assim como de seguridade social (MATTOSO; OLIVEIRA, 1996). No Brasil, essas ideias chegaram para valer agenda poltica a partir do incio do governo Fernando Henrique Cardoso, em 1995. No bojo das reformas estruturais voltadas para o ajuste da economia brasileira ao novo ambiente econmico internacional, foram sugeridas mudanas na legislao trabalhista do Pas, considerada enrijecedora do mercado de trabalho, por causa dos altos custos que impunham s empresas.
Tal legislao daria ensejo ao desemprego e informalidade em nossa economia, por no favorecer a mobilidade dos trabalhadores entre ocupaes e setores de atividade.
Segundo esta tica, deveriam ser minimizadas as barreiras para a contratao e demisso de trabalhadores, bem como o ajuste de salrios, em funo da produtividade e das flutuaes do mercado (CAMARGO, 1996; PASTORE, 1997). Por outro lado, crticos destas propostas entendiam que os problemas de nosso mercado de trabalho estariam menos associados ao seu marco jurdico-legal, e mais ao fraco desempenho recente da economia, bem como ao processo de sua modernizao, a partir dos anos 1930, que teria excludo grandes contingentes da fora de trabalho do acesso a bons empregos.
Esse argumento ser mais bem explorado nas prximas sees, quando trataremos da configurao do mercado de trabalho brasileiro; do marco legal que estabelece os parmetros para o seu funcionamento; e do seu desempenho nos anos recentes.
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ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO MERCADO DE TRABALHO NO BRASIL

Existe um grande consenso entre estudiosos quanto ideia de que nosso mercado de trabalho no apresenta grandes barreiras a demisses e contrataes, pois apesar de a legislao impor alguns custos a elas, estes custos seriam baixos (CARDOSO, 2000). O mercado de trabalho brasileiro teria, ainda, como principais caractersticas, uma grande heterogeneidade e segmentao, seja do ponto de vista das relaes de trabalho, seja sob a tica da estrutura das ocupaes. O primeiro aspecto heterogeneidade das relaes de trabalho se expressaria em dois nveis:
uma grande multiplicidade de relaes contratuais

trabalhadores com carteira assinada, trabalhadores sem carteira, trabalhadores terceirizados, servidores pblicos civis e militares; e
uma enorme variedade de formas de apropriao de

renda pela Populao Economicamente Ativa (PEA) que no se constituem exatamente como trabalho assalariado, por exemplo empregadores, trabalhadores por conta prpria, empregados domsticos. Quando falamos sobre o Mercado de Trabalho, importante destacarmos que este campo de estudo se utiliza de conceitos especficos para designar os diferentes segmentos da populao, em funo de sua participao no processo produtivo. So eles:
Po p u l a o e m I d a d e At i v a ( P I A ) : uma
classificao etria que compreende o conjunto de todas as pessoas teoricamente aptas a exercerem uma atividade econmica. No Brasil, a PIA composta por toda populao com 10 ou mais anos de idade e
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subdivide-se em Populao Economicamente Ativa e a Populao no Economicamente Ativa.
Populao Economicamente Ativa (PEA) :

compreende o potencial de mo de obra com que pode contar o setor produtivo, isto , a populao ocupada e a populao desocupada.
Populao Ocupada: aquelas pessoas que trabalham,

incluindo:
Empregados: pessoas que trabalham para um

empregador ou mais, cumprindo uma jornada de trabalho, recebendo em contrapartida uma remunerao em dinheiro ou outra forma de pagamento (moradia, alimentao, vesturio, etc.). Incluem-se entre as pessoas empregadas aquelas que prestam servio militar obrigatrio e os clrigos. Os empregados so classificados segundo a existncia ou no de carteira de trabalho assinada.
Conta Prpria: aqueles que exploram uma

atividade econmica ou exercem uma profisso ou ofcio e no tm empregados.
Empregadores: aqueles que exploram uma

atividade econmica ou exercem uma profisso ou ofcio, com um ou mais empregados.
No Remunerados: pessoas que exercem uma

ocupao econmica, sem remunerao, por pelo menos 15 horas na semana, ajudando a um membro da unidade domiciliar em sua atividade econmica, ou ajudando instituies religiosas, beneficentes ou cooperativas, ou, ainda, como aprendiz ou estagirio.
Populao Desocupada : pessoas que no tm

trabalho, mas esto dispostas a trabalhar, e que, para isso, tomam alguma providncia efetiva (consultando pessoas, jornais, etc.).
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Diante do exposto, podemos afirmar que a Populao no E c o n o m i c a m e n t e At i v a ( P N E A ) ou a Po p u l a o Economicamente Inativa (PEI) fazem referncia s pessoas no classificadas como ocupadas ou desocupadas, ou seja, pessoas incapacitadas para o trabalho ou que desistiram de buscar trabalho ou no querem mesmo trabalhar. Incluimos aqui os incapacitados, os estudantes e as pessoas que cuidam de afazeres domsticos. Alm dos desalentados, que fazem meno s pessoas em idade ativa que esto desempregadas e h mais de um ms no buscam trabalho, uma vez que j o fizeram e no obtiveram sucesso. Temos ainda o conjunto de pessoas com menos de 10 anos de idade, que denomidado como Populao em Idade Economicamente No Ativa (PINA). Quanto ao segundo aspecto apontado heterogeneidade da estrutura das ocupaes , sua ocorrncia se deveria grande diversidade de formas de organizao do setor produtivo, o que redundaria em prticas de apropriao do trabalho muito diferentes, como tambm em nveis de remunerao muito diferenciados. Tendo em vista este quadro, estudiosos tm distinguido o mercado de trabalho brasileiro em dois grandes segmentos. Veja o Quadro 5 a seguir:
Estruturado Onde se do as relaes empregatcias baseadas em contratos legais, e cobertas pela legislao trabalhista e social ou seja, o setor formal. Prevalecem relaes trabalhistas informais e precrias, alm de boa parte das ocupaes autnomas. chamado tambm de segmento "informal" do mercado de trabalho.
Pouco estruturado
Quadro 5: Segmentos do mercado de trabalho Fonte: Adaptado de Cardoso Jr. (2005)
O ncleo estruturado composto por trabalhadores com carteira assinada, regidos pela CLT, inclusive domsticos, alm dos servidores pblicos, civis e militares. Ao ncleo pouco estruturado correspondem os trabalhadores assalariados sem carteira, os autnomos no agrcolas, os domsticos sem carteira e os no remunerados.
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no segmento de trabalho estruturado que encontramos os setores mais dinmicos da economia, especialmente na indstria, oferecendo empregos mais bem pagos, estveis, e que exigem certa qualificao do trabalhador, ao mesmo tempo que lhe proporcionam oportunidades de ascenso profissional. Alm de protegidos pela legislao trabalhista e social, os trabalhadores deste segmento tambm contam, na maioria das vezes, com o apoio de sindicatos fortes, uma vez que a fora destas entidades , em grande medida, decorrente da fora econmica dos setores produtivos em que atuam os trabalhadores de suas bases. Assim, os trabalhadores dos setores de ponta (como a indstria automobilstica, por exemplo) contam, na maioria das vezes, com melhor organizao e poder de presso do que os dos pequenos empreendimentos, ou mesmo aqueles vinculados ao comrcio e aos servios.
Agora voc que voc j sabe o que segmento de trabalho estruturado e quem pertence a este segmento, vamos definir o que vem a ser segmento pouco estruturado.
O segmento pouco estruturado implica uma grande variedade de ocupaes, especialmente nos setores de comrcio e servios, e tambm na agricultura, exercidas por trabalhadores de baixa qualificao, no sindicalizados, que disputam severamente empregos instveis e sem perspectivas de ascenso. Estes trabalhadores que se constituem na grande base do mercado de trabalho brasileiro se apresentam em nmero bastante expressivo, superando at a quantidade de pessoas inseridas no segmento estruturado. Observe no Quadro 6.
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SEGMENTOS MT
Estruturado Pouco Estruturado
1999
39,5 43,1
2005
48 45,6
Quadro 6: Participao percentual da populao ocupada Brasil, 1999 e 2005 Fonte: Cardoso Jr. (2007, p. 16)
Com base nos dados apresentados, podemos identificar que cerca de 45,6% da Populao Ocupada (PO), em 2005, estava no ncleo pouco estruturado do mercado de trabalho, contra 43,1% que se inseriam no segmento estruturado. Essa diferena j foi maior nos anos 1990: em 1999, 48% dos trabalhadores ocupados estavam no ncleo pouco estruturado, enquanto o ncleo estruturado absorvia apenas 39,5% dos ocupados.
Saiba mais
ndice de Gini
uma medida de concentrao ou desigualdade comumente utilizada na anlise da distribuio de renda, mas que pode ser utilizada para medir o grau de concentrao de qualquer distribuio estatstica. Assim, pode-se medir o grau de concentrao de posse da terra em uma regio, da distribuio da populao urbana de um
Tal distribuio se reflete, naturalmente, pas pelas cidades, de uma indstria nos nveis de renda apropriados pela populao considerando o valor da produo ou trabalhadora. Enquanto os trabalhadores com o nmero de empregados de cada carteira recebiam, em mdia, R$ 820 por ms, empresa, etc. Fonte: <http:// em 2005, os autnomos registravam uma renda w w w. i p e c e . c e . g o v. b r / p u b l i c a c o e s / mdia mensal de R$ 623 e os assalariados sem notas_tecnicas/NT_14.pdf>. Acesso carteira, R$ 427. Disto resulta que o ndice de em: 27 out. 2009. Gini que mede a desigualdade de renda da populao ocupada tenha apresentado, para o Brasil, nos ltimos 20 anos, valores sempre acima ou prximos de 0,55. Segundo os dados elaborados pelo IPEA, este ndice, em 1995, era igual a 0,585, tendo cado para 0,544 em 2005. Apesar dessa queda, a desigualdade de renda continua ainda bastante alta, sobretudo se consideramos que este ndice no inclui os desempregados e trabalhadores no remunerados. Observe no Quadro 7.
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SEGMENTOS MT
Assalariados com Carteira Autnomos Assalariados sem Carteira
RENDA MDIA MENSAL

R$ 820,00 R$ 623,00 R$ 427,00
Quadro 7: Renda mdia mensal segmentos do mercado de trabalho Brasil 2005 Fonte: Cardoso Jr. (2007, p. 16)
Cabe destacarmos ainda que a grande concentrao de renda se d no grupo de 1% dos mais ricos da populao, os quais se apropriam de cerca 13% da renda nacional, percentual semelhante ao que apropriado pelos 50% mais pobres (ROCHA, 2008).
A desigualdade social est profundamente associada aos diferenciais de renda da populao, oriundos, por sua vez, da sua heterognea insero no mercado de trabalho.
As razes desta desigualdade so histricas. A comear pelo escravismo, que impediu o desenvolvimento de um mercado de trabalho livre no Pas, por longos 300 anos. Em meados do sculo XIX, se constitua, j, um expressivo contingente de excludos, formado por homens brancos pobres e ex-escravos libertos estimados em cerca de 8 milhes, para o ano de 1870 , que tiravam seu sustento da agricultura de subsistncia e de trabalhos urbanos pesados ou domsticos. Outro fator de peso nessas desigualdades foi a elevada concentrao da terra nas mos de grandes proprietrios, o que ainda persiste em boa parte do Pas, condicionando um padro de relaes de trabalho arcaicas e insustentveis no campo, que resultaram, ao longo do tempo, numa urbanizao acelerada e desordenada. Quando da abolio, os escravos foram substitudos por mo de obra europeia, que ocupou os postos de trabalho no s na
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agricultura cafeeira, como tambm nas reas urbanas, especialmente nos polos mais dinmicos de industrializao do Pas, como Rio de Janeiro e So Paulo. Segundo Kowaric (1994, apud THEODORO, 2005), 92% dos trabalhadores industriais na cidade de So Paulo, no incio do sculo XX, eram estrangeiros, sobretudo italianos. No Rio de Janeiro, os estrangeiros nesta ocupao representavam 43%, sendo em sua maioria portugueses e espanhis. A populao de exescravos negros e mulatos foi apenas parcialmente incorporada neste processo de modernizao econmica que ento se iniciava. A industrializao e a urbanizao do Centro-Sul brasileiro, no incio do sculo XX, ao se fazerem por meio de mo de obra estrangeira, introduziram, por sua vez, as desigualdades de cunho regional no nosso nascente mercado de trabalho. Nos Estados do Nordeste, onde a estagnao econmica se instalara desde meados do sculo XIX, havia poucas alternativas de trabalho assalariado para ex-escravos. Nas cidades daquela regio, que eram poucas e pequenas, havia apenas servios instveis e precrios. No campo, onde vivia cerca de 90% da populao, a sada era a agricultura de subsistncia e o trabalho mal remunerado nas fazendas dos coronis, seja como assalariados, meeiros ou parceiros. O esforo de industrializao realizado a partir dos anos 1930 tambm no permitiu a incluso da maior parte da fora de trabalho disponvel. Assim, apesar do grande crescimento econmico ocorrido entre 1930 e 1980 (com taxas extraordinrias, que representaram cerca de 380% no perodo), a incorporao trabalhadores ao mercado formal de trabalho (de cerca de 30 milhes de pessoas) foi insuficiente. Pois a urbanizao, ento, se deu de forma ainda mais acelerada e, mesmo nas cidades mais dinmicas, o nmero de boas oportunidades criadas (com carteira assinada e benefcios) no atendia a demanda por trabalho.
Como vimos na Unidade social de Vargas
1, a poltica trabalhista e favoreceu apenas trabalhadores industriais.
alguns segmentos de
Podemos identificar a, portanto, a origem das mazelas das periferias urbanas do Pas, marcadas pelo desemprego,
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subemprego e bolses de pobreza. Voc consegue notar? Em caso de dvida, no hesite em consultar o seu tutor.
Nesta poca tivemos
uma piora significativa
da distribuio da renda.
Nos anos 1980, a histria da economia brasileira foi marcada, como j vimos no incio desta seo, pelas crises do petrleo (1973 e 1979) e da dvida externa (a partir de 1982), que redundaram em polticas econmicas contencionistas. Estas, por sua vez, agravaram sobremaneira as condies do mercado de trabalho. Mas foi nos anos 1990 que repercutiram aqui no Brasil as radicais transformaes no mundo do trabalho, detonadas no s pela recesso mundial, mas pelas mudanas tecnolgicas introduzidas nos processos produtivos e pela globalizao dos mercados. Aps a liberalizao comercial do Pas, iniciada no governo Collor (1990-1992) e aprofundada durante o primeiro perodo do governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998), aumentaram as taxas de desemprego (de cerca de 4% em 1981 para cerca de 10%, em 1998), a populao ocupada no segmento pouco estruturado aumentou, as condies de trabalho se deterioraram, ao mesmo tempo que a renda mdia dos trabalhadores permaneceu estagnada. Tomando como indicadores apenas as partes da renda apropriadas pelos trabalhadores e pelos capitalistas, como proporo do PIB, observa-se que, enquanto em 1991 a remunerao dos empregados importava em 37% do PIB, e a renda dos capitalistas, 38,5%, em 1999, a primeira havia cado para 32,8%, enquanto a segunda cresceu para 41,4% (DEDECCA, 2003 apud CARDOSO Jr., 2007). Contudo, desde o incio dos anos 2000 at o final de 2008, quando teve incio a ltima crise financeira internacional, originada nos Estados Unidos a economia brasileira vinha apresentando sinais de recuperao que repercutiram favoravelmente sobre o mercado de trabalho. Mas, foi especialmente a partir de 2004 que observou-se uma reduo significante da informalidade e do desemprego, o que corresponde tambm a um aumento da proteo
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social dos trabalhadores, uma vez que mais empregos formais significam mais trabalhadores cobertos pela previdncia social. Significando tambm mais receita para o sistema previdencirio, na medida em que este financiado pelas contribuies de trabalhadores e empresas sobre a folha de salrios. Segundo dados do IBGE elaborados pelo IPEA, a taxa de desemprego caiu de 9,6% em 2001 para 8,7% em 2007. Entre 2001 e 2005, o nmero de assalariados com carteira aumentou 20%, passando a integrar cerca de 50,5% da fora de trabalho ocupada (CARDOSO Jr., 2007).
As razes para tantas mudanas assim como sua sustentabilidade durante os prximos anos ainda se mantm objeto de debate por parte dos estudiosos.
Para Cardoso Jr. (2007), essas mudanas so atribudas a um conjunto de fatos e medidas de poltica econmica, no necessariamente voltados para estes objetivos, mas que provocaram reaes positivas no mercado de trabalho. Entre eles se destacam: a expanso do crdito e o aumento real do salrio-mnimo, nos ltimos cinco anos, que aqueceram o mercado interno; o dinamismo das exportaes, desde 2003, que gerou divisas e supervits comerciais importantes; e pequenas redues na taxa bsica de juros, que favoreceram os investimentos. Ao lado disso, teria contribudo para a melhoria geral do quadro econmico a expanso do gasto social pblico, seja atravs de transferncias diretas, como na modalidade do Benefcio de Prestao Continuada ou do Bolsa Famlia, seja pela contratao de profissionais para a prestao de servios pblicos, que vem sendo ampliada tambm nos anos recentes principalmente na rea da sade e da educao bsica. Vale assinalar que essa interpretao acerca do desempenho recente do mercado de trabalho brasileiro leva em conta, como
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Trabalhamos este
assunto na Unidade 1,
em caso de dvida faa do tema.
uma releitura cuidadosa
vimos, o funcionamento da economia como um todo. Trata-se de uma perspectiva que tem origem nas formulaes de Keynes. Segundo esta viso, o emprego resulta do dinamismo da economia como um todo, que s pode ser alcanado e sustentado pelo aumento do consumo. Assim, o pleno emprego deve ser perseguido, nem que para isto o Estado tenha de investir na produo e regular as condies de trabalho e emprego. Do mesmo modo, o Estado precisa manter a segurana econmica dos eventuais desempregados ou inimpregveis, atravs de segurosdesemprego e da proviso de servios sociais bsicos, no s para manter os nveis de consumo, no curto prazo, mas para garantir o crescimento econmico no mdio e longo prazo.
Em uma viso distinta colocam-se os analistas que comungam da teoria econmica conhecida como neoclssica, segundo a qual Perspectiva econmica que retoma o liberao emprego resulta, fundamentalmente, do livre lismo clssico de Adam Smith, segundo o qual encontro entre a demanda por trabalho, por o que dava lucros para as empresas beneficiava a toda a sociedade. Nesta perspectiva, parte das empresas, e sua oferta, por parte a empresa privada e os mercados funcionam dos trabalhadores. Este encontro tende a melhor quando deixados livres da regulaentrar em equilbrio , desde que no existam mentao ou interferncia governamental. interferncias externas , tais como as Fonte: Elaborado pela autora deste livro. instituies e normas legais de proteo ao trabalho. Estas, na medida em que implicam em contribuies obrigatrias dos empregadores sobre as folhas de salrios, ou em mecanismos de substituio de renda (como o seguro-desemprego), encareceriam o trabalho e desestimulariam os trabalhadores a procur-lo. Da a ideia de que, para se combater o desemprego e a informalidade, elas devem ser minimizadas.
Saiba mais Teoria Econmica Neoclssica
A seguir vamos tratar das instituies e normas que regulam o mercado de trabalho brasileiro, assim como de seu desempenho real, o que poder contribuir para uma melhor avaliao do potencial explicativo destas duas perspectivas analticas, na compreenso do mercado de trabalho brasileiro.
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AS INSTITUIES DO MERCADO DE TRABALHO NO BRASIL

A modalidade de emprego comumente adotada no setor privado brasileiro regida pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) e prev os seguintes direitos:
jornada de trabalho de 44 horas semanais; frias anuais de 30 dias, remuneradas; descanso semanal remunerado; dcimo terceiro salrio; hora extra (cujo valor 50% acima da hora normal); Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS); impossibilidade de reduo nominal dos salrios (salvo
se decidido em acordo coletivo); e
isonomia de salrios para funes iguais.

A CLT aborda ainda indenizaes para os casos de demisses sem justa causa. Ou seja, de acordo com a CLT o empregador tem de:
dar aviso prvio de 30 dias (retm-se o trabalhador,

por um ms, dando-lhe algumas horas livres por dia para procurar emprego, ou se lhe paga um ms de trabalho, sem que ele o exera);
pagar uma multa de 40% sobre o montante do Fundo

de Garantia por Tempo de Servio (FGTS);
saldar as frias vencidas; pagar as frias proporcionais ao tempo de emprego; e saldar o dcimo terceiro salrio proporcional aos meses
trabalhados.
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Desde 2001 exige-se ainda um pagamento, pelo empregador, de um valor adicional de 10% dos depsitos do FGTS, para saneamento financeiro do prprio Fundo, confor me L ei Complementar n. 110/2001 e Decreto 3914/2001. O contrato tpico de trabalho tem ainda, por caracterstica, vigorar por tempo indeterminado. A CLT (art. 443) admite contratos por tempo determinado, por at dois anos, para empresas transitrias, ou atividades transitrias dentro de uma empresa; ou ainda para servios de empreitada. possvel tambm se contratar trabalhadores por pouco tempo, atravs de empresas de trabalho temporrio, que prestam servios a outras empresas (Lei n. 6.019/ 74). A empresa contratante, neste caso, quem deve aos trabalhadores os direitos garantidos pela CLT, com exceo daqueles relativos demisso imotivada (CARDOSO; LAGE, 2006). J como resultado das presses por flexibilizao das relaes de trabalho no Brasil, foi aprovada em 1998 a Lei n. 9.601/ 98, que permitiu contratos temporrios, para que as empresas aumentem seu nmero de empregados, por um curto prazo. Os contratos, neste caso, podem ser prorrogados por at dois anos. Adicionalmente, esta Lei criou o banco de horas, ou seja, um sistema de adequao da jornada de trabalho em funo das necessidades de produo da empresa, determinadas pelas oscilaes do mercado.
Mas, qual ser a representatividade destes contratos na economia formal?
Segundo Cardoso e Lage (2006), o nmero destes contratos pouco expressivo na economia formal (4,3% dos 42 milhes de vnculos existentes em 2003), atingindo principalmente as empresas de maior porte (7% dos empregos das empresas com 250 a 499 empregados). Com efeito, diversos analistas Barros e Mendona (1996); Barros et al ., (1997); Montagner e Brando (1994 apud CARDOSO,
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2000) do mercado de trabalho brasileiro detectaram, atravs de estudos estatsticos, sua enorme flexibilidade alocativa e salarial. Isto , em momentos de crise, nosso mercado de trabalho se ajustaria facilmente, seja demitindo trabalhadores, seja reduzindo os seus salrios. Esta reduo no seria direta, j que a legislao trabalhista o impede; mas ocorreria atravs da perda do emprego formal, seguida pelo ingresso do trabalhador demitido em outra atividade laborativa, desta vez no mercado informal. Assim, podemos deduzir que o trabalho precrio no setor privado brasileiro no se deve exatamente flexibilizao das leis trabalhistas no Pas, mas, como indicam Cardoso e Lage (2006), burla da legislao trabalhista, somada fragilidade dos mecanismos de vigilncia e punio das condutas irregulares dos empregadores. Tais mecanismos so representados pela autoridade nacional de inspeo do trabalho (a Secretaria Nacional de Inspeo do Trabalho), pela Justia do Trabalho e pelos prprios sindicatos dos trabalhadores. De acordo com os autores que estamos trabalhando, a Secretaria Nacional de Inspeo do Trabalho privilegiaria a fiscalizao de grandes empresas do setor formal, enquanto as pequenas teriam baixssima probabilidade de ser fiscalizadas, a no ser que fossem denunciadas pelos trabalhadores. Estes, por sua vez, s fazem isso se perceberem que no sofrero retaliaes. Quanto Justia do Trabalho, os autores a consideram um guardio eficaz de direitos apenas em parte das vezes em que foi demandada. Seus trmites processuais seriam pelo menos at o ano 2000, antes da edio da Lei n. 9.957 muito morosos, levando pelo menos seis anos, caso todas as instncias sejam seguidas. Por fim, os sindicatos, enfraquecidos pela reestruturao produtiva e consequente diminuio numrica de suas bases, teriam sofrido grande reduo de seu poder de presso (CARDOSO; LAGE, 2006). A partir desta anlise, podemos reconhecer que o entendimento do real funcionamento das instituies do mercado de trabalho de grande importncia para a compreenso da complexidade dos problemas enfrentados no Brasil, no campo do
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Sejam elas de regulao, de fiscalizao ou de interpretao das regras.
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trabalho. Por outro lado, fica claro tambm que no so as leis de proteo ao trabalhador que geram o desemprego, j que nem sempre elas so cumpridas. De fato, quando observarmos o desempenho do emprego formal nos anos recentes, vamos constatar a importncia de outros mecanismos, como o aquecimento do mercado interno, por exemplo, para a melhoria dos seus indicadores.
O SISTEMA PBLICO DE EMPREGO NO BRASIL

Saiba mais
OIT
Agncia multilateral ligada Organizao das Naes Unidas (ONU), especializada nas questes do trabalho. Tem representao paritria de governos dos 182 Estados membros e de organizaes de empregadores e de trabalhadores. Com sede em Genebra, na Sua, desde a data da fundao, a OIT tem uma rede de escritrios em todos os continentes. O seu oramento regular proveniente de contribuies dos seus Estados membros, que suplementado por contribuies de pases industrializados para programas e projetos especiais especficos.
Desde os anos 1980, com o estmulo da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), difundiu-se nos pases de economia capitalista avanada um conjunto de Polticas de Mercado de Trabalho, com a finalidade de dar conta do desemprego estrutural, que ento se instalava, a partir das transformaes econmicas e produtivas do final do sculo XX.
As polticas pblicas de mercado de trabalho adotadas pelo Brasil desde fins dos anos 1970 e seus efeitos concretos so o tema central do texto que vamos discutir a seguir.
Para entendermos melhor estas polticas de Mercado de Trabalho, vamos adotar conforme definio da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) a distino destas polticas em dois tipos:
Passivas: aquelas que assumem o desemprego como

um dado, tendo por objetivo minimizar seus efeitos
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nocivos. Das polticas passivas fazem parte o segurodesemprego e, especialmente no Hemisfrio Norte, os programas de antecipao de aposentadorias.
A t i v a s : que se constituem de programas de

intermediao de empregos que buscam reduzir os custos de procura e oferta de trabalho; programas de qualificao da mo de obra, cujo propsito adequar a oferta de trabalho disponvel s novas necessidades da produo; bem como programas de financiamento produo em pequena escala, que pretendem facilitar o desenvolvimento de diferentes formas de autoemprego. Diante do exposto, podemos afirmar que a intermediao de empregos uma estratgia antiga, tendo sido adotada no Brasil em fins da dcada de 1970, atravs da criao do Sistema Nacional de Empregos (SINE). A partir de convnios entre o Ministrio do Trabalho e os governos estaduais, foram criados, em todo o Pas, postos de atendimento ao trabalhador, onde este poderia buscar vagas de trabalho ofertadas por diferentes empresas. J o seguro-desemprego foi criado em 1986. Contudo, at 1990 os critrios de elegibilidade de trabalhadores a este benefcio eram muito rgidos, reduzindo muito o nmero de beneficiados. Temos tambm os sistemas de formao e qualificao da mo de obra que datam da dcada de 1940, tais como:
Servio Nacional de Aprendizagem Industrial

(SENAI): criado em 1942, hoje um importante polo de difuso de conhecimento aplicado ao desenvolvimento industrial. Parte integrante do Sistema Confederao Nacional da Indstria (CNI) e Federaes das Indstrias dos Estados, forma recursos humanos e presta servios ao setor industrial.
Servio Nacional de Aprendizagem Comercial

(SENAC) : criado em 1946 pela Confederao
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Nacional do Comrcio (CNC), oferece educao profissional para o comrcio. Contudo, seu alcance era tambm limitado, at meados da dcada de 1990. Somente a partir de 1990, com a criao do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), constitudo pelo Fundo PISPASEP , que estes programas tomaram maior impulso.
Com certeza muito voc j ouviu falar em PIS-PASEP. Mas, o que voc entende por estes termos? Sabe caracteriz-los?
O Fundo PIS-PASEP resultante da unificao dos fundos constitudos com recursos do Programa de Integrao Social (PIS) e do Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP), que passou a vigorar em 1976. Tem como objetivos integrar o empregado na vida e no desenvolvimento das empresas; assegurar ao empregado e ao servidor pblico o usufruto de patrimnio individual progressivo; estimular a poupana e corrigir distores na distribuio de renda; e possibilitar a paralela utilizao dos recursos acumulados em favor do desenvolvimento econmico-social. Desde 1988, o Fundo PIS-PASEP no conta com a arrecadao para contas individuais. O art. 239 da Constituio Federal alterou a destinao dos recursos provenientes das contribuies para o PIS e para o PASEP, que passaram a ser alocados ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), para o custeio do Programa do Seguro-Desemprego, do Abono Salarial e ao financiamento de Programas de Desenvolvimento Econmico pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
O Seguro-Desemprego e o Abono Salarial (o abono do PIS) so administrados pelo Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT), vinculado ao Ministrio do Trabalho e Emprego.
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As regras de acesso ao seguro-desemprego foram modificadas, permitindo a incluso de maior nmero de desempregados entre os beneficiados. O SINE tambm sofreu melhorias, aumentando as taxas de colocao e recolocao de trabalhadores. E, a partir de 1996, entrou em funcionamento o Programa Nacional de Formao Profissional (PLANFOR), atualmente convertido em Plano Nacional de Qualificao (PNQ). Atravs dele so distribudos recursos do FAT a diversas organizaes pblicas e privadas de todo o Pas, para programas de capacitao e qualificao da mo de obra. Em 1994 foi tambm criado o Programa de Gerao de Emprego e Renda (PROGER) para financiamento a pequenos produtores urbanos e rurais, a partir do reconhecimento de que a poltica de trabalho no deveria se restringir ao setor formal, mas viabilizar tambm a melhoria das condies daqueles trabalhadores que j adotavam estratgias de autoemprego. A pretenso expressa na poltica que os diversos programas funcionem articulados, de maneira que um trabalhador desempregado, que requeira o benefcio do seguro-desemprego, ou que pleiteie recursos do PROGER, ingresse tambm em cursos de capacitao e qualificao, de maneira a melhorar sua empregabilidade ou de aperfeioar seus produtos e servios, caso seja um trabalhador autnomo.
O que voc, futuro especialista, entende por empregabilidade?
A empregabilidade um conceito que se desenvolveu, a partir da dcada de 1980, no contexto das grandes mudanas no mundo do trabalho. Consiste na capacidade que cada trabalhador tem de obter e permanecer num emprego. Sua inspirao neoclssica, na medida em que atribui ao indivduo o compromisso de adequarse ao mercado de trabalho. Podemos considerar, ainda, segundo Arago (2004), a empregabilidade como sendo um trip formado por competncias,
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conhecimento e pela rede de relacionamentos. Voc responsvel por cuidar das trs partes com igual carinho e intensidade. A operao destes programas, por sua vez, feita a partir da articulao entre os diversos nveis de governo, alm de instituies ligadas a trabalhadores e empresrios. Ao nvel federal, as grandes diretrizes so estabelecidas pelo Conselho Deliberativo do FAT (CODEFAT), integrado por representantes do Governo, dos trabalhadores, atravs de suas Centrais, e dos empresrios, atravs de suas Confederaes. O CODEFAT delibera sobre a concesso de recursos aos Estados, municpios e entidades, a serem aplicados nos diversos programas, especialmente naqueles relativos qualificao da mo de obra. Para tanto, os Estados da federao, assim como os municpios, devem constituir Secretarias de Trabalho, bem como Comisses (estaduais e municipais) de Trabalho, tambm tripartites, as quais elaboram planos e projetos e decidem sobre sua aplicao ao nvel local. A rotina de obteno destes recursos , em linhas gerais, a seguinte: cada municpio elabora, anualmente, a programao a ser implementada em sua jurisdio, estimando os recursos necessrios. Esta programao deve ser aprovada pela Comisso Municipal de Trabalho e encaminhada Comisso Estadual de Trabalho. Esta, por sua vez, deve consolidar as demandas de todos os municpios do Estado, eventualmente adicionando programas prprios, e encaminh-las ao CODEFAT, para deciso final.
*Efetividade refere-se ao grau de satisfao das necessidades dos clientes mediante os produtos ou servios da organizao. Ou seja, eficcia com eficincia. Fonte: Lacombe (2004).
Conforme indicado por diferentes estudos, a efetividade* destes programas ou seja, sua cobertura queles que demandam seus benefcios vem crescendo desde os anos 1990. Contudo, sua eficcia, isto , o grau em que eles reduzem de fato o desemprego, ainda bastante limitada, assim como sua articulao interna.
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O seguro-desemprego, por exemplo, tem sido concedido, em mdia, a 98% daqueles que o requerem; contudo, s alcana cerca de 64% daqueles que so demitidos sem justa causa. J o Planfor, que pretendia atender 20% da PEA anual, no passou da marca dos 3,6% seu melhor nmero entre 1996 e 2003, tendo cado para 1,3% em 2003. Do total de treinandos do programa, apenas 23%, em mdia (entre os anos de 1995 e 2003) eram beneficirios do seguro-desemprego. No que toca ao treinamento de trabalhadores vinculados ao PROGER, estes eram cerca de 1,3%, no mesmo perodo, do total de treinandos. O SINE, por sua vez, vinha conseguindo colocar cerca de 47%, em mdia, dos trabalhadores que o procuraram entre 1995 e 2003. Contudo, eles no representavam muito mais que 5% do total de admitidos no conjunto do mercado de trabalho, no mesmo perodo temporal. A concluso de Cardoso Jr. (2005) sobre o impacto destes programas de que eles so pouco eficazes por atacarem apenas o lado da oferta do mercado de trabalho (ou seja, a mo de obra), sem alterar o perfil e o tamanho da demanda. Esta, por sua vez, s poder crescer com polticas que promovam crescimento econmico e do consumo, como as que foram ensaiadas, ainda que timidamente, de 2004 em diante.
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Resumindo
Nesta Unidade, voc estudou um conjunto de Polticas Sociais adotadas contemporaneamente pelo Estado brasileiro, que pretendem dar conta de alguns aspectos que so estratgicos para que o Pas vena a sua condio perifrica: a educao e a sade de nosso povo, sua segurana social e alimentar, e suas oportunidades de trabalho. Estas diversas reas de poltica foram tratadas a partir de seu desenvolvimento histrico, ao longo do sculo XX, e, adicionalmente, procuramos sintetizar suas diversas orientaes programticas, tais como apresentadas pelas pastas ministeriais que delas se ocupam. Mais informaes sobre estas polticas podem ser encontradas nos portais dos diversos ministrios e do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), rgo do Governo Federal que as acompanha regularmente.
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Atividades de aprendizagem
Hora de testar seu entendimento. Voc est pronto? Diante de tudo que estudamos aqui, responda s questes a seguir.
1. Pesquise, no site do MEC, o IDEB de sua cidade e de duas ou trs outras, na mesma regio. Consulte tambm os dados do IBGE da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios, relativos distribuio de renda da populao dos municpios ou regio j selecionados. De posse destes dados, analise a relao entre renda da populao e o IDEB dos municpios selecionados e compartilhe sua anlise com os colegas no Ambiente Virtual de Ensino-Aprendizagem. 2. Com base no que estudamos neste livro, comente, em no mximo duas pginas, a importncia do SUS para a reduo das desigualdades sociais e ampliao da cidadania dos brasileiros. 3. Sobre princpios de justia (mrito x necessidade), faa o que se pede: a) Comente, em at 10 linhas, o debate sobre as condicionalidades do Programa Bolsa Famlia. b) Avalie sucintamente a PEC47, que prope a incluso da alimentao entre os direitos fundamentais do cidado. 4. Quais as relaes entre a poltica econmica mais geral e o comportamento do mercado de trabalho?
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Referncias
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M INICURRCULO
Maria Paula Gomes dos Santos
Doutora em Cincia Poltica pelo IUPERJ (Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro/Universidade Cndido Mendes), Mestre em Polticas Pblicas e Administrao Pblica pelo Institute of Social Studies, de Haia (Pases Baixos). Tcnica em Planejamento e Pesquisa do IPEA, desde 2009, trabalhou na Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro desde 1986, tendo experincia docente em cursos de graduao e ps - graduao, em diversas instituies publicas de ensino superior, tais como a Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), a Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e a Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP).
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