Trabajando Con La Gente Parte 1

MODELOS DE PLANIFICACIN PARA UN DESARROLLO RURAL Y LOCAL
ADOLFO CAZORLA MONTERO IGNACIO DE LOS RIOS CARMENADO MIGUEL SALVO MENDIVIL
Universidad Politcnica de Madrid
Escuela Tcnica Superior de Ingenieros Agrnomos

Departamento de Proyectos y Planificacin
Trabajando con la gente: Modelos de Planificacin para un Desarrollo Rural y Local
Fotos
Fotos de la portada (de izquieda a derecha): - Parte superior: Trabajos con gente en Mxico, Per y Polonia. - Parte central: Trabajos con gente en Ecuador. - Parte inferior: Grupo de Intendentes de Uruguay, Soria (Espaa) y Per. Foto de la contraportada: - Alumnos del Doctorado conjunto entre la UPM y el Colegio de Postgraduados de Mxico.
Diciembre 2004 Adolfo Cazorla Montero. Copyright :
Ignacio de los Ros Carmenado. Miguel Salvo Mendivil.
I.S.B.N.: 84-7401-186-8 Depsito Legal: M-48057-2004
INDICE
PRESENTACIN ................................................................................................9 Parte I.La Planificacin del cambio social: tradiciones y modelos..........13
Capitulo 1. El por qu de la planificacin .......................................................15 Precursores de la planificacin en la modernidad: el siglo XVIII ...........................16 Respuestas a las primeras propuestas de planificacin ........................................22 El pensamiento planificador en el siglo XX ..........................................................25 Dos conceptos bsicos en planificacin...............................................................28 Planificacin: un concepto en evolucin?...........................................................32 Capitulo 2. La planificacin en la sociedad: estilos y tradiciones ..................37 Planificacin y orden poltico ..............................................................................37 Tipos de Planificacin y sistema de relaciones sociales ........................................38 La Planificacin Asignativa y sus fuentes.............................................................42 La Planificacin Radical y sus fuentes .................................................................44 La Planificacin Innovadora y sus fuentes...........................................................47 Capitulo 3. Modelos de planificacin para el desarrollo de la sociedad.........53 La Reforma social..............................................................................................57 El Anlisis de polticas........................................................................................63 El Aprendizaje social..........................................................................................68 La Movilizacin social ........................................................................................76 Parte II.El pensamiento de la planificacin y su evolucin a travs de la vida de John Friedmann......................................................85
Capitulo 4. Primera etapa: formacin y crecimiento intelectual ...................87 El contexto histrico ..........................................................................................87 Creencias fundamentales de la poca .................................................................97 Influencias fundamentales ...............................................................................102 La Escuela de Planificacin de Chicago: 1949-55...............................................109 Capitulo 5. Segunda etapa: reaccin (1955-70).......................................117 Primeras experiencias en planificacin ..............................................................117 La planificacin transactiva: Retracking America (1973).....................................124 Otras aportaciones (1975-76) ..........................................................................135 Territorio y funcin (1979): el desarrollo rural, modelo Agropolitano................136 La buena sociedad: The Good Society (1979) ...................................................145 Capitulo 6. Tercera etapa: sntesis (1980-1996) ......................................147 Crisis de creencias...........................................................................................147 Formacin de la Ciudad Mundial.......................................................................148 Planificacin en el mbito pblico.....................................................................149 Fortalecimiento Social y desarrollo alternativo: Empowerment ...........................162 Sntesis de sus tres etapas...............................................................................169
Parte III.- La planificacin en movimiento: casos.......................................175 Capitulo 7. La reforma social en los proyectos ordenacin de explotaciones.............................................................................181 Presentacin ...................................................................................................181 Prctica planificadora ......................................................................................184 mbito de planificacin del caso ......................................................................192 Caractersticas generales del proyecto ..............................................................195 Actores implicados ..........................................................................................200 Procesos desarrollados ....................................................................................202 Conclusiones generales ...................................................................................207 Experiencias obtenidas en el mbito de la planificacin .....................................208 Capitulo 8. El anlisis de polticas en las medidas comunitarias (Setaside en la UE) ...........................................................................209 Presentacin ...................................................................................................209 Prctica planificadora ......................................................................................211 mbito de aplicacin del caso de estudio ..........................................................215 Caractersticas generales .................................................................................217 Actores implicados ..........................................................................................218 Procesos desarrollados ....................................................................................220 Conclusiones generales ...................................................................................225 Experiencias obtenidas en el mbito de la planificacin .....................................226 Capitulo 9. Aprendizaje social en los proyectos de desarrollo rural (Garganta de los Montes y Canencia de la Sierra) ....................229 Presentacin ...................................................................................................229 Prctica planificadora. .....................................................................................230 mbito de aplicacin del caso de estudio ..........................................................232 Caractersticas generales: integracin social......................................................235 Actores implicados ..........................................................................................238 Procesos desarrollados ....................................................................................238 Conclusiones generales ...................................................................................244 Experiencias obtenidas en el mbito de la planificacin .....................................244 Capitulo 10. La movilizacin social en el desarrollo local (Plan Villaverde y Usera en la Comunidad de Madrid) .......................247 Presentacin ...................................................................................................247 Prctica planificadora ......................................................................................247 mbito de planificacin del caso de estudio ......................................................251 Caractersticas generales del proyecto desarrollado ...........................................253 Actores implicados ..........................................................................................254 Procesos desarrollados ....................................................................................255 Conclusiones generales ...................................................................................259 Experiencias obtenidas en el mbito de la planificacin .....................................259 Epilogo ...................................................................................................263
Referencias bibliogrficas ............................................................................271
INDICE DE FIGURAS.
Figura I-1: Figura I-2: Figura I-3: Figura I-4: Figura I-5: Figura I-6: Figura I-7: Figura I-8: Figura I-9: Esquema de planificacin en un mbito pblico regional desde una visin clsica de la planificacin. ..........................................................35 Planificacin del desarrollo rural desde una visin dinmica de la planificacin .......................................................................................36 Integracin de prcticas sociales y planificadoras dentro del sistema de relaciones sociales..........................................................................39 Tipos de planificacin y tradiciones asociadas .......................................41 Los cuatro modelos de planificacin .....................................................53 Clasificacin del pensamiento de la Planificacin. ..................................56 Modelos de Planificacin, tradiciones y creencias centrales ....................56 Caractersticas bsicas del modelo de Reforma Social............................58 Esquema grfico del modelo de Reforma Social ....................................62
Figura I-10: Caractersticas bsicas del modelo de Anlisis de Polticas .....................64 Figura I-11: Esquema grfico del modelo de Anlisis de Polticas...............................68 Figura I-12: Caractersticas bsicas del modelo de Aprendizaje Social........................72 Figura I-13: Prctica del Aprendizaje Social..............................................................73 Figura I-14: Esquema grfico del modelo de Aprendizaje Social. ...............................75 Figura I-15: Caractersticas bsicas del modelo de Movilizacin Social .......................77 Figura I-16: Esquema grfico del modelo de Movilizacin Social. ...............................80 Figura II-1: Modelo de planificacin de Person. ......................................................93 Figura II-2: Esquema del proyecto de la Tenneesee Valley Authority........................95 Figura II-3: Creencias fundamentales en el contexto histrico de la vida de J. Friedmann..........................................................................................98 Figura II-4: Influencias fundamentales en la vida de J. Friedmann.........................103 Figura II-5: La absorcin inteligente en el proceso de aprendizaje social. ............104 Figura II-3: Acceso a la Charles E. Young Research Library, situada en el campus universitario de UCLA. Alberga todo el legado de la labor investigadora de JF. ..........................................................................125 Figura II-4: Relaciones posibles entre los estilos de Planificacin Asignativa ...........128
Figura II-5: Modelo VISA de aprendizaje experimental ..........................................143 Figura II-6: Efecto frontera entre San Diego y Tijuana (Mxico), uno de los mayores contrastes mundiales en el sistema de ciudades ....................148 Figura II-7: El Profesor John Friedmann en el acto de presentacin de su libro Planificacin en el mbito pblico, junto con los doctores Jaime Rodrguez Arana (centro) y Adolfo Cazorla Montero (derecha). ............149 Figura II-8: Causas de la crisis de la planificacin racional .....................................155 Figura II-9: Alternativas de las comunidades en desarrollo para la recuperacin del poder poltico. .............................................................................158 Figura II-10: Acceso del hogar a las bases del poder social. ....................................164 Figura II-11: Los cuatro dominios de la prctica social ............................................165 Figura III-1: Los cuatro casos de la praxis de la planificacin..................................176 Figura III-2: Los mbitos de la prctica social ........................................................178 Figura III-3: Ejemplo de representacin de los mbitos de planificacin en los casos ...............................................................................................180 Figura III-4: Los proyectos de reparcelacin de tierras en el marco de la UE............185 Figura III-5: Transformacin de una zona tras un proyecto de concentracin por explotaciones....................................................................................189 Figura III-6: Esquema del modelo de Reforma Social para el caso de los proyectos ordenacin de explotaciones ..............................................192 Figura III-7: mbito de planificacin en un proyecto de ordenacin de explotaciones....................................................................................193 Figura III-8: Zonas objeto de estudio para la toma de decisiones de los proyectos de reparcelacin. ..............................................................................194 Figura III-9: Resultados en la zona de Estremera tras el proyecto de reparcelacin. ...................................................................................197 Figura III-10: Criterios para la evaluacin de los proyectos de ordenacin de explotaciones....................................................................................198 Figura III-11: Resultados de la evaluacin multicriterio de los proyectos de reparcelacin ....................................................................................200 Figura III-12: Ejemplo de clasificacin de los actores de la concentracin parcelaria .........................................................................................202 Figura III-13: Fases del Estudio de Viabilidad de un proyecto de ordenacin de explotaciones....................................................................................205
Figura III-14: Procedimiento administrativo de gestin de un proyecto de ordenacin de explotaciones..............................................................206 Figura III-15: Importancia de las polticas financiadas por la Unin Europea ...........211 Figura III-16: Implementacin de la poltica de retirada de Tierras en la Unin Europea ...........................................................................................212 Figura III-17: Esquema metodolgico de la evaluacin de la poltica de Retirada de Tierras.........................................................................................214 Figura III-18: mbito de planificacin de las medidas comunitarias de Retirada de Tierras (Set Aside) como modelo de planificacin como Anlisis de Polticas. ......................................................................................216 Figura III-19: Niveles de anlisis en la poltica comunitaria de Retirada de Tierras (set-aside)........................................................................................218 Figura III-20: Esquema metodolgico del proceso de evaluacin de las medidas comunitarias de Retirada de Tierras ...................................................221 Figura III-21: Integracin de la informacin en el proceso de anlisis de las medidas Comunitarias de Retirada de Tierras .....................................222 Figura III-22: Relaciones universidad-administracin regional en el mbito de la planificacin del desarrollo rural en la Comunidad de Madrid. ..............229 Figura III-23: Localizacin de la zona de estudio....................................................230 Figura III-24: Fotos de la zona de estudio (Garganta de los Montes) .......................231 Figura III-25: Esquema metodolgico de la planificacin del desarrollo rural como modelo de aprendizaje social. ............................................................232 Figura III-26: mbito de planificacin del desarrollo rural de los municipios de Garganta de los Montes y Canencia como modelo de Aprendizaje Social. ..............................................................................................233 Figura III-27: Relacin del ciclo del proyecto con una metodologa de Participacin Social ...........................................................................239 Figura III-28: Equipo de planificacin junto con representantes locales. ..................240 Figura III-29: Portada de la gua de turismo rural con las rutas de objeto de planificacin como aprendizaje social. ................................................242 Figura III-30: Diseo de las rutas y ubicacin de proyectos objeto de planificacin como aprendizaje social en Garganta de los Montes.........243 Figura III-31: Fotos del refugio rural de Garganta de los Montes.............................243 Figura III-32: Sucesin de prcticas planificadoras en el Plan Villaverde Usera.........248
Figura III-33: Proceso de gestin anual del Plan Villaverde Usera............................249 Figura III-34: Esquema metodolgico de Plan de inversiones en los distritos de Villaverde y Usera como modelo de planificacin radical......................251 Figura III-35: mbito de planificacin de Plan Villaverde y Usera como modelo de Planificacin radical...........................................................................251 Figura III-36: Actores implicados en la gestin del Plan Villaverde y Usera...............255 Figura III-37: Modelo de gestin por proyectos como aprendizaje social en el Plan Villaverde Usera ........................................................................256 Figura III-38: Esquema de trabajo de las Comisiones dentro del rea de Formacin y Educacin del Plan Villaverde Usera ................................257 Figura III-39: Ejecucin de las inversiones en el Plan Villaverde Usera.....................258 Figura III-40: Esquema de la evaluacin social en el Plan Villaverde Usera ..............260
PRESENTACIN
Este libro se dirige a un pblico especializado que abarca, desde estudiantes universitarios de ltimos cursos, master y doctorado incluidos, hasta profesionales de mbitos pblicos -administraciones nacionales, regionales y locales-, sin olvidar aquellos otros que desempean su quehacer en corporaciones empresariales. No siempre, querido lector vas a tener oportunidad de tener entre las manos un libro como ste y me voy a permitir enmarcarlo a partir de su ttulo que suele indicar en sntesis lo ms atractivo del mismo. La primera aclaracin que debe hacerse es que en Espaa el concepto de Planificacin suele tener una interpretacin limitada a un hacer planes, prever tareas a realizar en un futuro ms o menos lejano, etc. Los profesionales ms familiarizados con el concepto lo asocian, en ocasiones, bien a la tradicin francesa Amenagement du territoire de los aos sesenta o a la planificacin centralizada y de carcter ms o menos coercitivo propio de la extinta URSS y sus planes quinquenales. Por eso este libro trata de sumergir, al lector y estudioso espaol e iberoamericano, en otro mundo con el que, quizs, hemos tenido culturalmente menos relacin y que espero suponga un verdadero descubrimiento. Me refiero a la tradicin americana de planificacin y a su reflexin conceptual que se remonta hasta los finales del siglo XVIII. La segunda aclaracin que se hace necesario llevar a cabo, es la propia metodologa que se ofrece en el libro. El trmino Planificacin Rural, podra asimilarse a Planificacin en reas rurales o en un mbito rural y est muy relacionado con lo que en la Unin Europea se ha ido perfilando a travs de una Poltica Comn como es el concepto de Desarrollo Rural. De ah que podra decirse, sin alejarnos mucho de la realidad, que se trata de una Planificacin para fomentar o impulsar un desarrollo sostenible o adecuado que tenga presente sus poblaciones y unos ecosistemas rurales, verdaderas reservas de biodiversidad. Otro concepto ms difuso, del que no existe una definicin universalmente aceptada, y que puede cambiar en funcin de los objetivos perseguidos y del contexto en el que se enmarque, es el Desarrollo Local. La Planificacin del Desarrollo Local est muy relacionada con las reas urbanas e industriales y en la Unin Europea se ha ido perfilando tambin a travs de una serie de polticas e iniciativas propias con el objetivo principal de reducir las disparidades econmicas y sociales. Los autores entienden ambos conceptos, Desarrollo Rural y Desarrollo Local, como un proceso de desarrollo econmico, social y ambiental- que es aplicado y dirigido en rgimen de cooperacin por la propia poblacin y por los distintos actores de la planificacin en un determinado territorio, rural, urbano o industrial.
De estas dos aclaraciones surge una respuesta. En este libro se perfila una sntesis entre los modelos de la tradicin americana y los diversos enfoques de planificacin que se pueden llevar a cabo en el medio rural y en otros contextos urbano-industriales. La sntesis se muestra con la primera parte del ttulo: Trabajando con la gente. Durante muchas dcadas se ha pensado y enseado desde todos los mbitos tcnicos que el que sabe es el ingeniero, el tcnico. En el caso de los mbitos rural y local, ese modelo modernista de aproximacin no siempre es correcto. El conocimiento que el agricultor, el ganadero, el empresario, ese profesional en definitiva, tiene de su propio medio, le viene de la experiencia contrastada que recoge, sin saberlo posiblemente, todas las caractersticas del mtodo cientfico: intuicin, contraste, ensayo y error, repeticin continuada. El camino es claro, el cruce entre conocimiento experto del planificador en el medio rural y el conocimiento experimentado del profesional del mbito rural. Esto es lo que metodolgicamente supone la tradicin planificadora del Aprendizaje Social en una aproximacin muy sinttica y que aparece, sin lugar a dudas, con una idea fuerza del contenido del libro que tienes en tus manos. Esta visin se completa en la parte III del libro en donde, a modo de lecciones de experiencia, se muestran una serie de casos de estudios reales desarrollados en el Departamento de Proyectos y Planificacin Rural de la Universidad Politcnica de Madrid en los ltimos quince aos. Se ofrecen as cuatro ejemplos en cada uno de los modelos: la Reforma Social en proyectos de ordenacin de explotaciones (Espaa), el Anlisis de Polticas en las medidas comunitarias de la UE, el Aprendizaje Social en los proyectos de Desarrollo Rural y la Movilizacin Social en los proyectos de Desarrollo Local (Plan Villaverde y Usera en la Comunidad de Madrid). En todos estos casos se observan los fundamentos cientficos del modelo de planificacin y se analizan los procesos y las acciones que se generan sobre las estructuras, los comportamientos de las gentes y la valorizacin de los recursos humanos. Por ltimo, y para destacar otros puntos de importancia de esta publicacin, en la parte II se presenta algo indito: un recorrido por la historia de la Planificacin en sus ltimos 75 aos de la mano de una figura mundial que felizmente vive en Canad desde hace unos pocos aos: John Friedmann. De su poderosa inteligencia e impresionante talante humano, hemos podido enriquecernos durante ms de una dcada. Para los profesionales de este mbito, esta aportacin sobre una figura tan seera ha sido un reto que hemos acometido con la mejor de las voluntades: dar a conocer a un pblico amplio otros enfoques intelectuales y vitales que influyan en nuestro modo de actuar como planificadores. Como l mismo deca en el ao 2002: Por qu he sido, y sigo siendo, tan apasionado sobre las ideas de la Planificacin?, Y por qu estoy contento de haber hecho de la planificacin mi vocacin? La razn por la que me apasiona la planificacin es que el rea est orientada a la prctica y, ms explcitamente, a una prctica en el mbito del dominio pblico. Madrid, 2 de octubre de 2004 Adolfo Cazorla Montero
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Parte I
LA PLANIFICACIN DEL CAMBIO SOCIAL: TRADICIONES Y MODELOS
Foto: Andes peruanos
ADOLFO CAZORLA MIGUEL SALVO

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Parte I.- La Planificacin del cambio social: tradiciones y modelos

Introduccin En esta primera parte del libro se estudia el pensamiento sobre planificacin mediante una revisin histrica a partir de la segunda mitad del siglo XVIII hasta la actualidad. El objetivo de esta revisin es establecer y justificar las razones tericas y prcticas de la existencia de los actuales modos de planificacin. Esta primera parte consta de tres captulos. El primero de ellos muestra de forma sistemtica le origen del concepto de Planificacin y su evolucin desde finales del siglo XVIII. En Espaa este concepto se ha utilizado, en muchas ocasiones, como una herramienta ms de la ingeniera, por lo que resultaba necesario profundizar en el riqusimo significado que tiene y las enormes posibilidades que alberga. Un pensamiento planificador es mucho ms que un simple hacer planes o prever acciones futuras en el tiempo presente. El Captulo 2 -La planificacin en la sociedad: tipos y tradiciones- trata sobre la planificacin integrada en el sistema de relaciones sociales y en el orden poltico. Un repaso a las tradiciones intelectuales relacionadas con los distintos tipos de Planificacin permitirn al lector analizar en qu momento una determinada poltica de mbito pblico o privado se inserta en una prctica innovadora, radical o simplemente asignativa. La destreza en el uso de estos trminos permitir comprender adecuadamente estos modelos de planificacin para el desarrollo de la sociedad, que se desarrollan en el Captulo 3. El concepto de desarrollo utilizado en esta Parte I se presenta en un sentido amplio, como algo a lo que tienden las sociedades a base de facilitar la liberacin de todas las potencialidades que intrnsecamente poseen y superar las restricciones que tienen.
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Capitulo 1. El por qu de la planificacin

En este primer captulo se hace una revisin histrica de la evolucin del pensamiento sobre planificacin a lo largo de los ltimos dos siglos. Cuando Thomas Jefferson y los dems participantes en el Segundo Congreso Continental de los Estados Unidos de Amrica declararon que las personas organizadas civilmente,
tienen el derecho de erigirse en gestores de sus propios destinos como Nacin, segn ciertos derechos inalienables, entre los que se encuentra la vida, la libertad y la bsqueda de la felicidad
(Estados Unidos de Amrica, 1776)1 dieron al mundo el primer testimonio formal de las nuevas concepciones filosficas, sociales y polticas que se estaban fraguando en el seno de la sociedad europea y americana.
La Declaracin de Independencia y el nacimiento de los Estados Unidos2 constituyeron sin ninguna duda, una de las primeras manifestaciones de un nuevo modelo social que imperar durante los siglos siguientes, y que supone el final del Antiguo Rgimen dando paso a la Modernidad. Este proceso de cambio suscit la necesidad de conformar nuevos modelos sociopolticos que estableciesen las bases para la organizacin del nuevo modelo de sociedad que se avecinaba. En este contexto social emergente se fraguar el pensamiento sobre planificacin como una disciplina que pretende dar respuesta a las necesidades de organizacin planteadas por los nuevos modelos culturales y sociales. En un sentido ms amplio se puede considerar la planificacin como una actividad tan antigua como la humanidad (Friedmann 2001), puesto que siempre ha sido necesaria una correcta asignacin de los recursos de acuerdo con unos criterios de beneficio social preestablecidos, y los deseos de vida, libertad y felicidad que son inherentes a la persona humana. Planificacin sera por tanto una prctica inherente a la actividad humana, que persigue una asignacin concreta de recursos y actividades dentro de una sociedad y en interaccin con otras personas. Este concepto de planificacin hace referencia tambin a una ubicacin espacio temporal de recursos y actividades que pretende lograr la ms adecuada repeticin de Planificacin es una prctica inherente a la unas condiciones preexistentes consideradas actividad humana, que persigue una adecuadas. En l la razn ltima no es asignacin concreta de recursos y actividades cuestionada, sino que se respeta como un dentro de una sociedad y en interaccin con absoluto que debe ser transmitido de manera otras personas. ntegra a las generaciones venideras, del mismo modo en que fue recibido.
Texto de la Declaracin de Independencia.
2 La independencia de Estados Unidos supone sin duda la creacin del primer estado moderno, por lo que la declaracin de independencia se puede tomar como el punto de partida de la modernidad en el plano poltico (en el intelectual esta tarea es sin duda ms compleja pues intervienen muchos ms factores). A menudo este hecho se ha atribuido tambin a la Revolucin Francesa, pero dado que sta tuvo como consecuencia directa el terror jacobino y la dictadura napolenica, esta atribucin puede resultar discutible.
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Frente a este criterio, que contempla la planificacin como una prctica subordinada a la actividad de una sociedad eminentemente inmovilista, la modernidad presentar unos nuevos horizontes; se amplia as el campo de accin de la planificacin a todos los problemas y relaciones que surgen en la sociedad como expresin de un mundo cambiante en el que el conocimiento de la tradicin es complementado o reemplazado por la experiencia y la investigacin. En este periodo la justificacin por la razn se impondr sobre el dogmatismo autoritario de pocas anteriores. En este comienzo del captulo se aborda de manera ms detallada, la descripcin de una serie de aspectos que sern determinantes en la concepcin de la planificacin como una disciplina independiente motora del progreso de la sociedad. Por ello, a continuacin, se realiza una revisin de la evolucin del pensamiento sobre planificacin a travs de una serie de elementos fundamentales en este proceso. Precursores de la planificacin en la modernidad: el siglo XVIII El periodo histrico tomado para esta revisin no es arbitrario, se corresponde con esa etapa de nuestra historia comnmente llamada Modernidad. Siempre se tiende a relacionar los cambios en la historia de la humanidad con momentos concretos que hagan referencia a determinados puntos de inflexin de algo mucho ms difuso que los hechos y que viene del mundo del conocimiento. Es ste el que va sealando el autntico devenir de la humanidad. A la hora de considerar el nacimiento de la Modernidad se tiene que hacer referencia, por tanto, al proceso de la Ilustracin, que sacudi los estados europeos y sus colonias y territorios de Ultramar a lo largo de la segunda mitad del siglo XVIII. La Ilustracin supone la expresin de una renovacin ideolgica completa de la sociedad en un proceso que va rompiendo, ms o menos bruscamente, con los esquemas culturales del pasado, de la mano de nuevas formas de conocimiento de la realidad que ofrecen las ciencias empricas. No se trata de un hecho aislado, sino ligado al devenir histrico de la sociedad occidental. Pero s se puede afirmar que se trata de la poca en la que la constatacin de las consecuencias de este proceso se hace irrefutable3. La Planificacin en la Modernidad Es en este periodo cuando, para mal o para bien, el hombre occidental toma conciencia de su propia autonoma y surge la idea del progreso ilimitado de la condicin humana como afirmaba un joven en la Sorbona parisina en 1750 al proponer que las masas de la Humanidad, alternando
aparece como una disciplina que ir adquiriendo importancia como una nueva forma de conocimiento para la transformacin de la realidad.
calma y agitacin, marchan siempre, aunque con pasos lentos, hacia una perfeccin siempre mayor (Rougier, 2001, 1971). En esta conviccin se fundamenta la absoluta
supremaca que la Ilustracin da a la razn humana en la bsqueda y consecucin de la felicidad. Asunto en el que coinciden todas sus figuras ms eminentes.
Por una vez, Rouseau, Voltaire y Montesquieu estaban de acuerdo. La felicidad es la meta suprema de todos los seres sensatos, le dijo su fiel mentor a Emile. La
Con arreglo a este criterio el advenimiento de la modernidad no se puede constreir a un momento histrico concreto, sino que se debe considerar como un proceso de cambio que se va acelerando con el tiempo de manera exponencial, y al que se podra establecer una asntota en su origen con el mandato bblico de crecer y someter la tierra.
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felicidad es el nico objetivo y propsito de todo ser humano sensato afirm Voltaire. Montesquieu fue autor de un Ensayo sobre la felicidad (Mauzzi, 1966).
Este proceso abre el periodo de la historia de la humanidad ms fructfero en todos sus aspectos, en el que la labor intelectual adquiere un papel cada vez ms predominante a la hora de proponer, justificar e impulsar los diferentes procesos que sufrir la sociedad. Pero la Ilustracin no podr por si sla impulsar ninguno de los cambios que preconiza4. Necesitar la aportacin de otras personas, eminentemente prcticas, que susciten una nueva forma de conocimiento adecuada para la transformacin de la realidad. En este proceso la planificacin aparece como una disciplina ms o menos implcita en su origen, e ir adquiriendo cuerpo en diferentes doctrinas a medida que avance el tiempo.
El conocimiento cientfico: Bentham

A finales del siglo XVIII, en plena agitacin europea, se despierta en las gentes una nueva idea sobre el conocimiento cientfico; fruto tal vez, de la bsqueda de respuestas a una sociedad en pie de guerra y feudal. Como sintetiza Keynes5 en una visin de esta etapa:
A final del siglo XVIII, el derecho divino de los reyes cedi su lugar a la libertad natural y al contrato, y el derecho divino de la Iglesia al principio de tolerancia y a la opinin de que una Iglesia es una sociedad voluntaria de hombres (Keynes, 1964).
Bentham realiz aproximaciones cientficas Como consecuencia, el individualismo y el sobre los procesos sociales en esta poca conocimiento cientfico fueron paralelamente temprana de la modernidad y estaba abrindose paso en las ltimas dcadas del convencido de que cualquier idea valiosa siglo XVIII. Igual que Leibniz o Newton haban tena que ser puesta en prctica. introducido nuevas formas de conocimiento en el campo de la filosofa natural, dando lugar al inicio del amplio desarrollo posterior de las ciencias empricas, la consideracin de los aspectos sociales y econmicos comenz a tomar cuerpo propio dentro del estudio filosfico.
En esta segunda lnea se puede considerar a Bentham6 como el autor ms prolfico en esta poca tan temprana de la modernidad. Adems de por su produccin de ensayos
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Es de destacar que la Revolucin, como consecuencia directa de la Ilustracin francesa seg las posibilidades de desarrollo de gran parte de las ideas preconizadas por sus autores, al cercenar, en el sentido ms literal de la palabra, las principales cabezas que la alumbraron.
John Maynard Keynes: Economista Ingls (1883-1946). Destaca su participacin en la conferencia de Breton-Woods y la direccin del Banco Monetario Internacional, y del Banco de Reconstruccin. Sus aportaciones en el campo de la teora econmica se centraron en la concrecin del papel de los gobiernos en el impulso de las economas nacionales de cara a la consecucin del pleno empleo. Entre sus obras destacan: The Economic Consecuences of True Pace (1919), The End of the Laissez Faire (1926), A Treatise of Money (1929) y The General Theory of Employment, Interest and Money (1936). Rechazado de manera general por sus colegas, sus ideas fueron finalmente adoptadas como respuesta a la crisis econmica de la dcada de los treinta.
Jeremas Bentham: Filsofo, economista y jurista ingls, (1748-1832) inspirador del Utilitarismo. La idea central de su produccin intelectual fue la de proporcionar la mayor felicidad para el mayor nmero de personas, tanto en las relaciones sociales como en el campo de la religin. La obra Introduccin a los principios de la moral y la religin constituye el compendio de toda su teora. Su obra ejerci gran
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y publicaciones, destac por la influencia ejercida por stas en autores posteriores. Su aparicin en la escena pblica tiene lugar en medio de la confrontacin entre Wighs y Tories y es consecuencia directa de las teoras filosficas de Hume y Locke (Hayek, 1998). Su mayor originalidad fue considerar aproximaciones cientficas ms propias de la citada Filosofa natural en el estudio de los procesos sociales, sintetizadas en sus importantes afirmaciones acerca de los criterios de Clculo de placer y dolor (Bentham, 1789). Esta incipiente aportacin de conocimiento cientfico de la sociedad queda sintetizada por John Friedmann (JF en adelante) del siguiente modo:
Bentham estaba convencido de que cualquier idea valiosa tena que ser puesta en prctica y se concentr con rigor matemtico en las consecuencias de la accin, que convirti en las bases del juicio tico y por tanto tambin de la evaluacin y la eleccin (Friedmann, 1986).
Las aportaciones de Bentham en el campo de la planificadora son evidentes, por cuanto que plantean criterios cientficos para orientar las decisiones de gobierno, basndose en el clculo matemtico de aspectos como el placer y el dolor producidos en el seno de una sociedad por las acciones objeto de decisin. Establece que el nico fin del gobierno debe ser el de proporcionar el mayor grado de felicidad al mayor nmero de personas posible (Von Mises, 2001). La influencia que ejerci sobre diversos autores europeos fue grande, destacando por su importancia posterior dos autores: John Stuart Mill7, en Inglaterra y Saint-Simon8, en Francia. La recepcin casi simultnea de las ideas de Bentham por estos dos autores separados en el espacio por una estrecha franja de agua, tendr unas consecuencias futuras difcil de prever. Por un lado, Mill las enlazar con la tradicin anglosajona sobre las libertades individuales, dando lugar al desarrollo del liberalismo moderno, mientras que la recepcin de las mismas por parte de Saint-Simon, en el contexto centralista de la Francia posrevolucionaria supondr el punto de partida del intervencionismo estatal, tanto en su vertiente marxista como en la democrtica, as como de la doctrina del Laissez Faire, al radicalizarse las ideas de Bentham por el racionalismo francs (Macgregor, 1949).
La primera expresin planificadora: Saint-Simon.

La concrecin de los nuevos modos de conocimiento sobre las sociedades europeas cristaliz, desde un principio, en una propuesta de nuevos modelos de sociedad ideal, desarrollados a partir de dicho conocimiento. En algunos casos esta propuesta se completaba con diversos programas de accin para la transformacin de la sociedad. As, estando la Revolucin Industrial en un estado ms que incipiente, Saint-Simon se lanz al estudio del nuevo sistema social derivado de este proceso, a
influencia en un nutrido grupo de pensadores reformistas impulsando decididamente el inicio de la modernidad. En su carrera poltica se reflej su profundo sentido democrtico, que qued documentado en Catecismo de la Reforma Parlamentaria.
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John Stuart Mill (1806-1873): Filsofo y economista ingls. Autor de obras como System of Logic (1843) y Principles of Political Economy (1848) donde abord los conflictos entre los intereses humanos y econmicos en la poltica de su tiempo, dando inicio al pensamiento utilitarista.
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Saint-Simon, Claude; Conde de Rouvroy, (1760-1825). Filsofo Francs. Luch por la independencia estadounidense a las rdenes de Washington. De vuelta a Francia comenz su produccin literaria destacando: Nuevo Cristianismo, El Sistema Industrial y Catecismo de los Industriales.
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travs de lo que denomin Fisiologa Social. Su concepto de sociedad queda resumido por JF del siguiente modo:
Saint-Simon sugera una imagen del cuerpo social cuyos fsicos seran cientficos e ingenieros que pondran su trabajo al servicio de la humanidad. Las leyes orgnicas de la sociedad le resultaban familiares, y de forma consciente emprenderan su accin futura de acuerdo con un plan integral. Su capacidad consista en predecir resultados futuros de acciones presentes que haran posibles que la sociedad controlara su destino. Desde un punto de vista prctico, los cientficos y filsofos deberan de ofrecer sus conocimientos a los ms aptos para dirigir el progreso de la sociedad hacia el orden industrial nuevo: Los ingenieros, empresarios y banqueros financieros que lo construiran; los artistas, escritores y msicos que serviran de idelogos; finalmente los lderes polticos empuaran el mando sobre el conjunto (Friedmann, 2001).
Este modelo de proceso hacia una nueva sociedad se puede considerar con toda justicia la primera expresin concreta de la prctica planificadora, tanto ms cuanto que las ideas de Saint-Simon influyeron de manera directa en el desarrollo de diferentes ciencias sociales sobre las que se sustentara, tanto la planificacin moderna como la sociologa, la ciencia poltica, la administracin pblica y por supuesto el socialismo (Von Mises, 1961). La propuesta de Saint-Simon se encamina hacia una meritocracia donde las funciones de gobierno estaran en manos de las personas ms cualificadas para ello, colaborando el resto de la poblacin de una manera entusiasta. As lleg a proponer en su Sexta Carta un modelo de organizacin del gobierno y de redefinicin de las instituciones del estado Francs basado en Cmaras de representantes9:
Saint-Simon se lanz al estudio del nuevo sistema social durante la Revolucin Industrial y sus ideas influyeron de manera directa en la primera expresin concreta de la prctica planificadora en donde las funciones de gobierno estaran en manos de las personas ms cualificadas.
Habr una primera cmara que ser la Cmara del Invento... Estar dividida en tres secciones. La primera estar compuesta por doscientos ingenieros civiles, la segunda por cincuenta poetas y creadores literarios; y la tercera por veinticinco arquitectos, escultores y pintores y diez msicos... Presentar un plan de obras pblicas para el enriquecimiento de Francia y el mayor bienestar de sus habitantes. Una segunda Cmara ser la cmara de la Investigacin... Estar compuesta por cien mdicos que investiguen los organismos vivos, cien mdicos dedicados al estudio de los animales y cien matemticos.
La propuesta de una redefinicin de las instituciones del estado y el sistema de representacin no supone un hecho aislado, casi visionario, de Saint-Simon, sino que, por el contrario, es un elemento comn a muchos otros planificadores agrupados bajo diversos modelos de planificacin que se establecern ms adelante. As, la consumacin de los modelos de planificacin marxistas en la revolucin leninista conllev una invencin de la estructura del estado sovitico. De igual modo numerosos tericos de lo que ms adelante se denominar Reforma Social, concretaron proyectos de renovacin de la estructura poltica de las naciones. Esto lo seala JF al referirse a otro aristcrata planificador, como fue Rexford Tugwell, quien pas media vida rescribiendo una nueva constitucin para los Estados Unidos (Tugwell, 1974) que fue publicada en Nueva York. Ampliando el paralelismo, el proceso de transicin poltica espaol supuso en la prctica una redefinicin de la estructura poltica del estado por parte de unas lites planificadoras polticas, que configuraron el actual Estado de las Autonomas.
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La tercera Cmara ser la cmara de la Implementacin... En su composicin se representarn cada ramo industrial manteniendo una representacin proporcional a su importancia... estar encargada de realizar todas las resoluciones y ser la encargada de la recaudacin de impuestos (Ionescu, 1976).
Propona, en resumen, una nueva organizacin social basada en criterios de planificacin propios de la ingeniera que emanaban de la primera de las cmaras propuestas. Era un consenso social que eliminara las barreras existentes en la estructura agrarista del antiguo rgimen, confiando en las bondades aportadas por la industrializacin. El medio establecido para llegar a ello era un nuevo sistema de valores:
Lo que realmente pensaba era que propona un nuevo sistema de valores... basado en la conceptualizacin cientfica y una investigacin emprica, a travs de la cual podra predecir qu tipo de instituciones y procesos requerira la emergente sociedad industrial (Ionescu, 1976).
Este nuevo sistema de valores quedara planteado por Saint-Simon en su obra nueva cristiandad donde, segn cita Markham:
Se invoca un nuevo Cristianismo para condenar como impa cualquier doctrina que intente ensear a los hombres otro modo de conseguir la vida eterna que no sea trabajar con toda la fuerza posible para la mejora de las condiciones de vida del prjimo10 (Markham, 1952).
El pensamiento planificador invocado por Saint-Simon se presenta en el sentido ms pretencioso posible, disponiendo un modelo de sociedad universal, donde los principios de solidaridad11 y corresponsabilidad implcitos en el proceso de planificacin que propone se elevan a la categora de religin, como forma de destacar la validez universal de los conceptos y preceptos que defiende. Heredero de la supremaca de la razn ilustrada esta nueva cristiandad no es sino una nueva forma de milenarismo basado en la razn (Von Mises, 1961).
La planificacin cientfica: Comte.

Este legado de modelo de nueva sociedad propuesto por Saint-Simon fue recogido por Auguste Comte12, discpulo suyo, que aplic su formacin de ingeniero al estudio de la sociedad, buscando a travs de los principios matemticos una explicacin del
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Al reconocimiento de la dignidad y libertad del hombre y al concepto de bien comn, estn unidos cuatro principios fundamentales de la Doctrina social de la Iglesia referentes al orden social. Principios de solidaridad y subsidiaridad, que indican cmo ha de realizarse la cooperacin en la vida social. Principios de autoridad y participacin, que se refieren al modo de ejercer la responsabilidad en la vida social. En la Doctrina social de la Iglesia la solidaridad es un principio ordenador del orden social en estrecha relacin con el concepto de bien comn: el hombre debe contribuir con sus semejantes al bien comn de la sociedad, a todos los niveles.
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Augusto Comte: (1798-1857): Filsofo francs fundador de Positivismo. Fue discpulo de Saint Simn, de quien se apart ms tarde. La mayor parte de sus estudios quedan comprendidos en suCurso de Filosofa positiva (1842), posteriormente public Sistema de Poltica Positiva (1851) y Catecismo Positivista (1852).
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comportamiento humano, similar a lo que las modernas ciencias empricas estaban haciendo con la naturaleza. Para Comte:
La verdadera historia se concibe en el espritu cientfico, y en el descubrimiento de las leyes que regulan el desarrollo social de la raza humana. No puede haber ninguna duda en el hecho de que el estudio de la naturaleza por parte del hombre debe proporcionar la nica base de sus acciones en la misma; ya que slo mediante el conocimiento de las leyes de los fenmenos y su previsin podemos modificarlos en la vida activa para nuestro beneficio... La relacin de la ciencia con el arte se puede resumir con una breve expresin: de la ciencia viene la previsin; a la previsin le sigue la accin (Lenzer, 1975).
La idea por la que abog Comte iba dirigida a una clase dominante que efectuara una planificacin cientfica, siendo actores responsables que conocen y son suficientemente ilustrados para llevar hacia delante a una sociedad anclada en el pretrito. La razn cientfica, por encima de vagas creencias, llevara a la sociedad a un estado de bienestar. Los cientficos y polticos, conocedores de la sociedad, seran el cauce para que todo ello se cumpliera ya que, en la visin de Saint-Simon y Comte, estaran al servicio de la humanidad. Segn esto la sociedad deba estar gobernada no por hombres, sino por principios cientficos (Wolin, 1960). En ese momento, la planificacin cientfica sirvi de respuesta a la nueva clase emergente, producto de la revolucin industrial, que quera apropiarse de esas ideas: la burguesa. La filosofa de la planificacin cientfica despert del letargo producido por una sociedad todava de carcter feudal en decadencia. Paralelamente, como ya se ha indicado con anterioridad, el desarrollo britnico de la modernidad dio como resultados procesos cada vez ms diferenciados a los continentales, cristalizando en el partido Whig britnico y en la independencia de sus colonias. Los ideales Whigs cristalizaron en aquel movimiento que toda Europa denomin liberal (Hayek, 2001).
Para Comte la planificacin cientfica, guiada por la razn, llevara a la sociedad a un estado de bienestar. Los cientficos y polticos, conocedores de la sociedad, seran el cauce y estaran al servicio de la humanidad. Segn esto la sociedad deba estar gobernada no por hombres, sino por principios cientficos.
La principal aportacin de este periodo, fuera de las evidentes consecuencias en la poltica y en la economa, (que quedan en gran medida fuera de este estudio) es la preponderancia del valor de la persona como sujeto de la transformacin de la sociedad, en contraposicin con los desarrollos continentales que, como se pone de manifiesto a continuacin, la objetivizan e instrumentalizan como condicin necesaria para el logro del progreso13. Esta conviccin de la supremaca de la libertad la establece desde el principio Bentham cuando afirma que toda ley es mala puesto que establece una infraccin de la libertad14. Esto no pretende confirmar la lectura de Laissez Faire que realiza posteriormente el racionalismo francs, sino que como afirma Lord Acton: La idea de una ley suprema que se encuentra por encima de nuestros ordenamientos es la gran obra que nuestro pensamiento leg a la nacin (Lord Acton, 1906).
13 Habra que esperar a la consolidacin de la lnea poltica democrata cristiana para lograr un principio de armonizacin de estos dos desarrollos divergentes. 14
Laissez Faire (Macgregor, 1949).
Este principio ser estereotipado y radicalizado por los racionalistas franceses para crear el principio del
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Respuestas a las primeras propuestas de planificacin Sin haber transcurrido apenas una generacin desde la formulacin de las propuestas de planificacin de Saint-Simon y Comte, sus modelos triunfalistas de nueva sociedad entraron en clara disonancia con la realidad de los pases europeos a los que hacan referencia. La ferviente previsin de los beneficios que aportara al conjunto de la sociedad los nuevos sistemas surgidos del desarrollo industrial no resultaban, en la prctica, tan evidentes; ms bien un amplio conjunto de la sociedad vea empeorar su nivel de vida.
El Anarquismo: Proudhon
Ante los escasos resultados prcticos de los modelos cientficos propuestos, poco despus de la muerte de Saint-Simon, una nueva generacin de pensadores propuso una visin distinta de la sociedad triunfalista de Comte, producto de la nueva era industrial. Dos obras pusieron de relevancia este nuevo enfoque: Philosophy of Poverty publicada en 1846 (Proudhon, 1929)15 y el Manifiesto Comunista publicado en 1848 (Marx, 1978). En ambas obras aparecen los conceptos de planificacin radical tintados de una fuerte doctrina poltica. Por primera vez, visiones radicales sobre la planificacin aparecan recubiertas de doctrinas como el anarquismo y el materialismo histrico. La diferencia entre un pensamiento planificador conservador, al estilo de los primeros saint-simonianos y del pensamiento radical estaba establecida. La planificacin de estilo ms radical que surge con la revolucin Las propuestas de planificacin de Saintindustrial tena puesto su mensaje poltico en Simon y Comte, con sus modelos de nueva las capas ms desfavorecidas, recurriendo a la Movilizacin Social16 para conquistar el poder sociedad, entraron en clara disonancia con poltico. La planificacin conservadora mantena la realidad de los pases europeos a los que el mensaje de una clase dominante e ilustrada hacan referencia. como poder poltico. La lucha de clases que surge a raz de la revolucin industrial pone de manifiesto desde su origen la existencia de otros posibles enfoques planificadores. En el caso de Proudhon, su origen rural se manifest en una clara preferencia por las pequeas organizaciones frente a la, a su juicio, desorbitada preponderancia adquirida por el Paris de su poca. En su justificacin el Anarquismo propone un modelo de planificacin completamente contrario a la corriente Saint-Simoniana:
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Pier-Joeph Proudhon (1809-1865): Pensador francs nacido al pie de los Alpes, considerado junto a Bakunin fundador del Anarquismo. Proudhon se dedic fundamentalmente a la justificacin intelectual de esta teora, mientras que Bakunin incidi principalmente en las cuestiones prcticas de la misma en estrecho contacto con la clase obrera, por lo que no se puede considerar a ninguno de los dos aisladamente: sus aportaciones resultaron en gran medida complementarias.
16 Este trmino ser empleado por JF para dar nombre a todo un tipo de planificacin a la hora de definir los diferentes modelos vigentes. Ms adelante, al realizar el estudio de las tradiciones intelectuales que han dado como resultado las diferentes prcticas planificadoras clasificadas por el profesor JF, se pondr de manifiesto cmo el Marxismo y el Anarquismo se encuentran entre las tradiciones que inspiran el origen de este modelo (Vid. Captulo 3). As mismo el captulo 6 desarrolla los aspectos de la vida de JF en torno a la redaccin de estos modelos en su obra Planning in the Public Domain.
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Con la palabra anarqua quera indicar el lmite extremo del progreso poltico. La anarqua es una forma de gobierno o de constitucin, en donde la conciencia pblica y privada, formada por el desarrollo de la ciencia y de la ley, es por si sola suficiente para mantener el poder y garantizar todas las libertades. Como consecuencia de ello, las instituciones de la poltica, los mtodos preventivos y represivos del sistema oficial, del sistema de impuestos, quedan reducidos a la mnima expresin... Cuando la poltica y la vida del hogar se han fundado en una misma cosa, cuando los problemas econmicos se han resuelto de tal modo que los intereses individuales y colectivos son idnticos, entonces una vez que ha desaparecido toda cortapisa- es evidente que la sociedad est en un estado de total libertad o anarqua. Las leyes de la sociedad sern operativas por s mismas gracias a la espontaneidad universal, y no tendrn que ser ordenadas y controladas (Horvat, 1975).
En este caso el modelo de sociedad no responde al profundo anlisis de una lite pensadora, sino que surge de manera espontnea precisamente por la supresin de sta. El modelo de sociedad de Proudhon surge como respuesta al fracaso de las propuestas de Saint-Simon y Comte, por cuanto que observa cmo las lites directivas patrocinadas por stos parecen haber perdido el inters por la consecucin del bien comn, por lo que propone la total supresin de stas para que el bien comn surja por la conjuncin de los intereses particulares. En lo que coinciden ambos es en la presuncin de bondad de la sociedad, que le lleva a no considerar necesaria la presencia de unos mnimos elementos de control pblico de las relaciones (Comte, 1980).
El Materialismo histrico: Marx

En el caso del Materialismo histrico de Marx la respuesta a los modelos existentes viene por el hecho de que la meritocracia propuesta como positiva, haba servido para poner los medios de produccin en manos de unos pocos (burguesa), que los controlaban, condicionando de manera directa la vida de una amplia mayora de la poblacin (clase obrera). Frente a eso propone la situacin contraria. La clase obrera organizada se encontrara en posesin de la capacidad de decisin y por tanto de los medios de produccin. Su principal inters no se encuentra en el diseo terico de la nueva sociedad, sino en proveer a la sociedad de los medios necesarios para alcanzar los objetivos planteando para ello una lucha de clases:
Cada clase est luchando por el dominio, incluso cuando este dominio, como es el caso del proletariado, postula la abolicin de la antigua forma de sociedad en su totalidad y la dominacin en s debe primero conquistar el poder poltico para presentar su inters como inters general, lo que est forzada a hacer desde el primer momento (Marx, 1978).
El Materialismo histrico incide ms en los medios de actuacin dentro de la sociedad que en el conocimiento de la misma; da por asumida una situacin presente de injusticia y pretende cambiarla sin detenerse a analizarla. En este caso el conocimiento de la realidad va unido a la accin desarrollada para transformarla, al contrario que en el caso de las propuestas saint-simonianas, donde el conocimiento corresponda a una minora altamente preparada, que orientaba la accin del resto de la sociedad.17 A
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Los conceptos de conocimiento y accin se presentan como fundamentales ya desde el origen del pensamiento planificador.
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diferencia del Anarquismo, que plantea la eliminacin de la estructura poltica del estado, el Materialismo histrico propone la absorcin de ste dentro de la estructura que se origina tras la prctica de la revolucin proletaria.
Las libertades individuales: Stuart Mill

Finalmente se plantea una tercera propuesta como respuesta a las tesis saintsimonianas, que es la enunciada por Stuart Mill en Inglaterra, al que ya se ha presentado como el gran receptor de las propuestas de Bentham. Mill entr en conflicto directo con las propuestas de Comte al considerar inaceptable la supremaca de la sociedad sobre el individuo establecida por ste, llegando a afirmar:
Algunos de estos reformadores modernos que se han opuesto con fuerza a las religiones del pasado, no han tenido que esconderse de las iglesias ni de las sectas al afirmar el derecho de dominacin espiritual: en Particular: M. Comte, cuyo sistema social, desarrollado en Systme de Politique Positive tiene como objeto establecer (aunque ms bien moralmente que a travs de la aplicacin de la ley) un despotismo de la sociedad sobre el individuo, que sobrepasa cualquier cosa contemplada en el ideal poltico de los ms rgidos disciplinarios filsofos de la antigedad (Mill, 1974).
Con esta crtica Mill se desmarca de la lnea intervencionista promulgada por Comte y trata el utilitarismo de Bentham desde a supremaca de las libertades individuales, constituyendo el soporte intelectual del desarrollo de la economa neoclsica y de los modelos polticos liberales. Habra que esperar a la consolidacin de stos para que comiencen a realizarse propuestas de planificacin.
Del siglo XVIII al siglo XIX: cambios sociales

Los anteriores modelos hacen referencia a los evidentes cambios que experiment la sociedad europea y americana en la transicin de los siglos XVIII al XIX. Como subraya Polanyi:
comprendido entre la Revolucin Francesa y la Revolucin Industrial, la sociedad experimenta una profunda serie de cambios que suponen el declive de una sociedad basada en un orden feudal.
En el periodo de tiempo comprendido entre la Revolucin Francesa y el afianzamiento de la Revolucin Industrial, la sociedad experimenta una profunda serie de cambios, que suponen el declive de una sociedad todava basada en un orden feudal, consecuencia de la irrupcin de la En el periodo de tiempo economa como sistema de mercados interrelacionados
(Polanyi, 1957). A medida que las actividades econmicas se fueron rigiendo por el principio del beneficio privado, la mayora de las relaciones sociales se hicieron dependientes del dinero. Un segundo cambio apareci con las diversas disciplinas de las ciencias en las que se asienta la planificacin. El cambio social ms destacado que presenta la Revolucin Industrial fue la necesidad de un arbitraje ante los grandes desequilibrios sociales derivados de la industrializacin. Surgi as un nuevo papel que se atribuy al estado.
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El pensamiento planificador en el siglo XX No es hasta los inicios del siglo XX cuando el pensamiento sobre planificacin comienza a adquirir cuerpo de disciplina independiente, al consolidarse el modelo social derivado de la revolucin industrial. Aunque hay algunos ejemplos de
planificacin en el siglo XIX como el diseo urbano de ciudades, las incipientes reformas sociales o la administracin de ciudades, el concepto y la ideologa de la planificacin basada en la ciencia no estaba realmente definido (Friedmann, 1986).
Sera necesario adentrarse en los primeros aos del siglo XX para que la planificacin cientfica quedara formal y realmente establecida. Hasta la Primera Guerra Mundial no se establecieron modelos de planificacin, tanto cientfica como tcnica, para orientar el progreso social. En esta poca los directores de las polticas econmicas alemana y americana, Walter Rathenau18 y Hertbert Hoover19 aplicaron principios de planificacin a la tarea de movilizar la produccin nacional. Especialmente en el caso de Hoover, este principio se vio reflejado durante toda su actividad pblica, hasta llegar a la presidencia de los Estados Unidos, desde donde trabaj sin descanso para satisfacer las crecientes No es hasta los inicios del siglo XX necesidades de la industria corporativa (Noble 1977).
Hoover tuvo la oportunidad de poner en prctica la teora de Thorten Veblen (el ms influyente de los precursores de la Ingeniera Social) hasta la destruccin (Johnson, 2001).
cuando el pensamiento sobre planificacin comienza a adquirir cuerpo de disciplina independiente al consolidarse el modelo social derivado de la Revolucin Industrial.
Consolidacin de la planificacin cientfica en los Estados Unidos

La Gran Depresin de 1929, supuso una importante reconsideracin de los procedimientos poltico-econmicos a la que no fue ajena la planificacin. Durante el periodo 19291933 tuvo lugar una internacionalizacin de los procesos de recesin econmica, derivados de la crisis econmica de Estados Unidos20. Confluyeron una serie de circunstancias como la rigidez intervencionista de la poltica de Hoover. As el ao 1931 es testigo de una debacle econmica a nivel mundial21, que suscita en la poblacin la necesidad de nuevas formas de accin pblica22.
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Walter Rathenau (1867-1922): Ingeniero y estadista alemn. Comenz su actividad profesional en la industria qumica tanto en la actividad cientfica como en la directiva. Destac por la organizacin de la economa de guerra alemana durante la Primera Guerra Mundial y posteriormente como Ministro de Asuntos Exteriores y de Reconstruccin. Herbert Hoover (1874-1961): Trigesimo primer presidente de los Estados Unidos. Ejerci su cargo de 1929 a 1933. Con anterioridad desarroll los de Presidente del Consejo de Industrias de Guerra y Secretario de Comercio. Su gobierno se caracteriz por el apoyo decidido al intervencionismo pblico como motor de la nacin.
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Anlisis posteriores han demostrado que la debacle de 1929 en su origen no tuvo mayores dimensiones que la crisis econmica de 1920. sta ltima fue solventada en menos de un ao mediante la reduccin del gasto pblico acometida por el Gobierno de Harding (Johnson, 2001).
El 14 de abril la crisis econmica ayuda a detonar el proceso de proclamacin de la Segunda Repblica en Espaa. El 13 de mayo quiebra la banca austriaca y el 13 de julio lo hara la alemana. El 21 de septiembre Gran Bretaa abandona el patrn oro, tras la cada del gobierno laborista el 24 de agosto. En total en el periodo 1931-1932 se cerraron 5.096 bancos e instituciones de crdito (Johnson 2001).
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Respuestas que alcanzan especial significacin en la siguiente dcada de la historia europea.
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Unidos del Presidente Roosevelt. Esta etapa cont con la participacin de notables defensores de la planificacin en las cpulas polticas. Destaca la figura de Rexford G. Tugwell24, miembro del consejo de los sabios (Brain Trust) del Gobierno Roosevelt. Anunci que la planificacin deba de ser una actividad cientfica y que la consecucin del inters pblico deba preservar a la planificacin de actuaciones polticas interesadas (Tugwel 1975b). Es cierto que el New Deal continu con los criterios intervencionistas de Hoover, como reconoci el propio Tugwell, pero se diferenci principalmente en la apuesta por la planificacin como un medio para ordenar la catica accin pblica de la etapa anterior. Esta planificacin alcanz su mxima expresin en la actuacin de la Tennesee Valley Authority25 y su efecto sobre el suministro elctrico nacional. Por encima de las consideraciones tericas sobre poltica econmica26, el New Deal puso de manifiesto las bondades que ofrece la planificacin sistemtica de la accin pblica y empresarial frente a la incertidumbre de etapas anteriores27.
New Deal23, que se corresponde con la primera etapa del gobierno de los Estados
Entre las formas de respuesta a esta situacin destaca la etapa del Nuevo Pacto o
La planificacin en las sociedades de mercado

Desde la Primera Guerra Mundial a la actualidad el camino de la planificacin no ha seguido una sola lnea, sino que, consecuencia de su propia epistemologa, ha diversificado su pensamiento y prctica, desvindose hacia modos de hacer muy distintos. Desde la planificacin centralizada de la antigua Unin Sovitica hasta la planificacin de mercados en economas capitalistas, hay un gran abanico de realizaciones donde numerosos autores han aportado teoras a unas u otras variantes, con sus correspondientes aplicaciones. El pensamiento sobre planificacin ha ido evolucionando en el tiempo a lo largo de sus doscientos aos de historia. Numerosos autores y tradiciones se han integrado en esta ciencia hasta nuestros das. El estudio de la evolucin de la planificacin en este periodo constituye una tarea de seguimiento en el tiempo de las aportaciones a esta
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En comparacin con las propuestas fascistas y totalitarias europeas, en las nuevas propuestas del New Deal no se realiz la supresin de las libertades individuales.
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Rexford Guy Tugwel (1891-1979): Economista norteamericano que form parte del grupo de consejeros directos del presidente Roosevelt conocido como brain trust (cerebro de confianza). A finales de los treinta se retir a al actividad privada, volviendo a la poltica en la dcada de los cuarenta. Finalmente dirigi el Instituto de Planificacin de la Universidad de Chicago de 1946 a 1952. Esta actuacin se puede considerar como modelo del nacimiento de las nuevas prcticas planificadoras en los Estados Unidos. Estados Unidos no alcanz los niveles de produccin de 1929 hasta 1941, nueve aos despus del comienzo del New Deal. Si el intervencionismo dio resultado fueron necesarios nueve aos y una guerra para demostrarlo (Johnson, 2001).
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El gran propagandista de la accin del gobierno en esta poca es sin duda alguna Frank Capra, quien desde la tribuna de la emergente industria cinematogrfica realiz un autntico alegato en favor de la dimensin ms humana de esta poltica. Pelculas como Vive como quieras Mr. Smith goes to Washington o Juan Nadie (que es la escenificacin de la supremaca moral de esta poltica frente a totalitarios y especuladores). Adems de una magistral leccin de creatividad cinematogrfica, constituyen un inalterable testimonio de los ideales roosveltianos, puesto que en todas ellas hroes annimos, surgidos del pueblo, consiguen derrotar a todopoderosos totalitarios o capitalistas, mediante su inalterable fe en la libertad, la solidaridad y el esfuerzo personal, como valores fundamentales de la sociedad.
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metaciencia como la llaman algunos autores- relativamente nueva. En esta labor destaca sin lugar a dudas la aportacin realizada por el Profesor JF en su libro Planning in the Public Dommain (Friedmann 1986) en el que realiza la ms completa sntesis publicada de las diferentes corrientes intelectuales en esta materia28. La planificacin estatal actual incluye tambin polticas y programas que corresponden principalmente a lo que se ha venido a llamar racionalidad social, que enfrenta al Estado con los intereses que responden a los principios de funcionamiento del mercado (Friedmann, 1986). Estas aplicaciones de la planificacin que responden a tesis de la racionalidad social son, entre otras, la redistribucin de la riqueza, la planificacin coordinada del desarrollo regional y rural, las limitaciones del mercado, o la transferencia de renta a las vctimas de la implacable racionalidad del mercado en los Estados Unidos, y ms extensamente a la sanidad pblica, el desempleo o las jubilaciones en Europa Occidental. El mayor punto de conflicto se encuentra en las limitaciones o restricciones a la racionalidad de mercado. En realidad, un estado tiene poca influencia en un enfrentamiento con intereses privados si en esa lucha no existe un gran apoyo poltico por parte de la poblacin que deslegitime, de alguna forma, estos intereses. La planificacin en las sociedades de mercado tiene limitadas sus actuaciones, si bien es cierto que, incluso en los Estados Unidos, se han conseguido algunos objetivos por encima de la racionalidad de mercado. As mismo, analizando la prctica planificadora en estas sociedades del siglo XX, cabe plantear cinco observaciones: En todos los pases de economa capitalista se han realizado actividades planificadoras. Algunas de las actividades de la planificacin se derivan de las tesis de racionalidad social en donde la primaca se otorga a la sociedad y no al individuo29. Aunque la gran piedra angular de la planificacin en los pases llamados capitalistas, ha sido poner ciertas limitaciones al mercado, en algunos pases se han empleado estas restricciones para sustituir o atenuar los efectos negativos del mercado en determinados mbitos de la sociedad, y esas limitaciones han estado apoyadas en la planificacin. Existe conflicto en la medida en que la planificacin en el mbito pblico tiene una ideologa y est inspirada polticamente. Cuando los intereses pblicos y privados estn en franco conflicto, slo tendr xito una movilizacin social en apoyo del inters pblico. Adems de estas cinco consideraciones, se desprende otra ms, consecuencia de ellas, es que la planificacin en sociedades mercantilistas juega un doble papel:
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Esta sntesis constituye el fundamento conceptual de la revisin de los capitulos 1, 2 y 3 de este libro.
(Laborem exercens 12). Todava quedan pases y lugares con modelos de donde a los trabajadores, al menos en la prctica, slo se les valora en funcin de su produccin y no en su dignidad de persona.
mismo de produccin, respecto al cual el trabajo es siempre una causa eficiente primaria, mientras el capital, siendo el conjunto de los medios de produccin, es slo un instrumento o la causa instrumental. Este principio es una verdad evidente, que se deduce de toda la experiencia histrica del hombre
Estas tesis han sido criticadas por la Iglesia catlica por ir en contra de la valoracin humana de los trabajadores. El principio de la primaca del trabajo frente al capital se refiere directamente al proceso
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por un lado, la cohabitacin con el inters privado teniendo como teln de fondo la lucha por el dominio en la sociedad de la racionalidad de mercado y la racionalidad social; por otra parte, el entendimiento y apoyo al mercado para generar riqueza y estimular la produccin30. La produccin y el sustento dependen mayoritariamente de la racionalidad de mercado, pero la bsqueda ilimitada de beneficios destruye los lazos de reciprocidad humana que son el fundamento de toda vida social31 (Price, 1978). El contenido ideolgico de la planificacin resulta evidente; es as que cualquier tipo de planificacin se debe a un cierto orden poltico establecido en cada uno de los pases que aplica su mtodo planificador. Un recorrido por los distintos sistemas de orden poltico32 que tienen las sociedades ayudar a establecer las distintas planificaciones que llevan implcitos. Dos conceptos bsicos en planificacin Hasta el momento se ha planteado una breve sntesis de la evolucin del contexto histrico en el que tiene lugar el pensamiento sobre planificacin, as como una primera recopilacin de las aportaciones a este respecto de destacadas figuras dentro de la materia. Pero para establecer un marco de referencia que permita llevar a cabo una aproximacin a los diferentes tipos y tradiciones existentes y que se muestran en el capitulo segundo- resulta necesario estudiar una serie de elementos consustanciales con el concepto de planificacin. En todos los enfoques y tipos de planificacin se pretende promover una serie de actuaciones en el seno de la sociedad para conseguir unos objetivos previstos a la luz de una experiencia previa. La planificacin se presenta por tanto como un instrumento mediante el cual, a partir del conocimiento adquirido del contexto cultural en el que se encuentra la sociedad, se plantean modos de accin que inciden sobre la sociedad transformndola:
Las expectativas modernas apuntaban hacia el logro de una felicidad asegurada para todos por la aplicacin de una rigurosa racionalidad (pensamiento) que pondra al mundo en manos del hombre (accin) convertido as en seor de sus propios destinos (Cazorla, 1997).
Los conflictos sociales y la falta de entendimiento en las sociedades capitalistas estan ocasionados por modelos que consideran a la empresa como un simple instrumento de beneficios o como una mera concurrencia de intereses productivos, olvidando que la empresa es, ante todo, una comunidad de personas. Como expresa Juan Pablo II en la Encclica Centesimus annus (1991) 35: Los beneficios no son
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el nico ndice de las condiciones de la empresa. Es posible que los balances econmicos sean correctos y que al mismo tiempo los hombres, que constituyen el patrimonio ms valioso de la empresa, sean humillados y ofendidos en su dignidad.
En ltimo trmino esta destruccin de la sociedad es tambin la destruccin del mercado, por lo que no se deben considerar los intereses de la planificacin como opuestos a la economa de mercado, puesto que el nico sustento de sta es la libertad de las personas. Lo que debe aportar la planificacin es una especial consideracin de la racionalidad social dentro de ese clima de libertad. Este recorrido se realiza en el capitulo 2.
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En este contexto aparecen, por tanto, dos elementos que merecen ser estudiados con un cierto detenimiento dado que ayudarn a una mayor comprensin del pensamiento y de los modelos de planificacin: conocimiento y accin en planificacin. A este respecto surgen una serie de cuestiones como son: Qu tipo de conocimiento es el adecuado?, qu acciones?, y cul es el vnculo y cmo se vinculan?. Quiz la respuesta de estas tres preguntas arroje una luz sobre la quiebra del llamado proyecto moderno, la ruptura del modelo de planificacin cientfica y la nueva planificacin en la postmodernidad.
Qu conocimiento?
En su sentido ms amplio el conocimiento nos refiere a una cualidad de la persona humana que es capaz de inteligir las propiedades del mundo que le rodea. As mismo se puede distinguir entre el conocimiento adquirido que constituye el bagaje intelectual de una persona o colectividad y el ejercicio del conocimiento como la prctica mediante la cual los conocimientos adquiridos son ampliados, modificados y corregidos. Aplicando una visin de conjunto, todos los conocimientos comunes a una colectividad constituyen el ncleo cultural de sta. El ejercicio de la subjetividad33 puede estar presente en el campo del conocimiento en mayor o menor medida, as por ejemplo, en una cultura aparecen valores de tipo esttico, cuyos conocimientos estn mucho ms ligados a la subjetividad de las personas que otros conocimientos de tipo lingstico o tcnico. Otro aspecto a destacar dentro de la definicin de conocimiento es lo que se ha dado en llamar cuerpo de conocimiento de una determinada materia, haciendo referencia al conjunto de saberes propios de la misma que es preciso conocer para el correcto ejercicio de la misma.
Mientras que el conocimiento experto Conviene distinguir, as mismo, entre proviene directamente de una autoridad en conocimiento experto y experimentado. El una materia concreta prctica, el primero proviene directamente de una autoridad en una materia concreta. A la hora de requerir conocimiento experimentado argumenta conocimientos para emprender una determinada su vala a travs de un proceso previo de tarea, el conocimiento experto los aporta de una aproximacin a la realidad. manera autorizada por el reconocimiento general que se da a la persona, institucin o entidad de la que proviene. Por otro lado el conocimiento experimentado se sustenta en la experiencia previa. Esta segunda forma de conocimiento argumenta su vala a travs de un proceso previo en el que se justifica la aproximacin a la realidad a travs de una serie de sucesos relacionados, en los que se ha obtenido diversa informacin, que se ha integrado constituyendo una forma de conocimiento.
El conocimiento no es por tanto nicamente pasivo, sino que tambin tiene una componente activa, si se toma como una forma de aproximacin a la realidad que nos permite obtener nuevos saberes (conocimientos) que ayudan a comprenderla ms en su totalidad. Esta acepcin de conocimiento nos lleva, como ya se ha expuesto,
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Al avanzar en el libro se pondr de manifiesto cmo el rechazo de la subjetividad, como forma de conocimiento vlida para la planificacin supone una importante carencia en determinados modelos de planificacin. As mismo en el captulo 4 se destaca, desde la vida de JF, la necesidad de incluir dentro de la planificacin la dimensin subjetiva del conocimiento, como forma de superar la crisis de la modernidad.
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directamente a la experiencia y la experimentacin. stas dos concepciones han estado presentes en todo el desarrollo cientfico de la era moderna. A travs de un conocimiento experimental de la realidad, el cientfico moderno ha tratado siempre de llegar a una forma de conocimiento absoluto, desvelando los principios fundamentales que rigen el comportamiento de la naturaleza. As, a travs de formas de conocimiento experimentado se han llegado a constituir conocimientos expertos.
El conocimiento requiere una gran dosis de aprendizaje, puesto que entran a formar parte de l ciertas caractersticas inherentes a la condicin humana de difcil clasificacin racional.
La visin de un conocimiento cientfico superior al conseguido por la experiencia prctica es un concepto heredado de la Ilustracin. Esta acepcin del conocimiento aparece todava arraigada a finales del siglo XX.34 Otros conceptos sobre el conocimiento aparecen como respuesta a esta racionalidad. El conocimiento requiere una gran dosis de aprendizaje, puesto que entran a formar parte de l ciertas caractersticas inherentes a la condicin humana de difcil clasificacin racional. La obtencin de conocimiento a partir de los grupos humanos se basa en ciencias no matemticas y, por tanto, no exactas. Aplicar un conocimiento slo cientfico o slo tcnico a las sociedades, parece, cuando menos, una visin reduccionista de la condicin humana. La quiebra del modelo moderno puede pasar por poner el conocimiento cientfico como razn suprema para el dominio del mundo.35
Esta acepcin de conocimiento tiene en Bentham su defensor al postular que cualquier
como consecuencia, para orientar los procesos de evaluacin y eleccin. (Bentham, 1948).
idea valiosa tena que ser prctica midiendo, con rigor matemtico, cules son las consecuencias de una accin. Esto le sirvi de base para sustentar sus juicios ticos, y
La quiebra del modelo moderno puede pasar por poner el conocimiento cientfico como razn suprema para el dominio del mundo.
Con todo esto la planificacin tiene una componente importante de conocimiento, por cuanto que se basa en diferentes modos de aproximacin a la realidad, que en cada caso estarn influidos por las formas de conocimiento imperantes en cada momento histrico y contexto cultural36.
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La crisis de la modernidad viene asociada al cuestionamiento del conocimiento de la realidad, llegando a afirmar que no se puede alcanzar un conocimiento global, sino slo formas de conocimiento relativizadas por cada persona. Frente a esta propuesta el humanismo postmoderno ha sido capaz de recuperar valores universales a travs de la nocin de la persona humana, deshaciendo los argumentos de las posturas crticas.
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En el captulo 5 se ponen en relacin estas nociones del conocimiento con la experiencia concreta de JF y la crisis de la modernidad planteada en la dcada de los setenta. En ese captulo y en el siguiente, se pondr de manifiesto la apuesta que realiza JF a favor de la accin como medio para superar esa crisis de la modernidad asociada a las crisis de las formas de conocimiento. De una manera concreta, la revisin de la vida profesional de JF en el captulo 4, se ve impregnada de una reflexin transversal acerca de las formas de conocimiento que caracterizan a cada una de sus experiencias planificadoras.
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Qu accin?
La accin es en si misma inherente a la propia persona humana, por cuanto que se trata de un ser trascendente que busca en todo momento relacionarse con otros entes de orden superior, con sus semejantes y con el mundo que le rodea, y esa trascendencia lleva asociada una accin subsiguiente o simultnea. La accin se puede clasificar en cuanto a su componente volitiva en acciones voluntarias, que emanan de un proceso racional previo y se proyectan generalmente con una determinada intencionalidad, y acciones involuntarias, en las que la intencionalidad de las mismas no ha sido contemplada o difiere de la establecida. Un proceso racional encaminado a una accin voluntaria puede derivar en acciones involuntarias cuando ha sido elaborado errneamente. Movindonos en el campo de la racionalidad las segundas quedan fuera de lugar, por lo que las acciones contempladas en planificacin sern en principio voluntarias (Berrios, 1996). Este concepto de accin se aproxima a la definicin dada por Parsons, que establece que:
Como concepto, la accin ha sido a menudo utilizada para designar accin orientada a los objetivos, un significado que pone el acento en su presunta racionalidad (Parsons, 1949).
Sin embargo, sin renunciar al carcter racional de las acciones de la planificacin, resulta ms adecuada la definicin dada de un modo ms generalista por Arendt:
Accin significa poner algo nuevo en el mundo independientemente de la consecucin de los fines (Arendt, 1958).
Dentro de esta definicin de accin37 es evidente que todas las formas de planificacin expuestas promueven una serie de actuaciones en el seno de la sociedad aportando elementos novedosos, o renovando la aportacin de los elementos existentes.
capaz de descubrir relaciones causales que provocan cambios en el universo. El actuar implica y presupone la categora de causalidad (Von Mises 2001). As mismo establece que La accin consiste en pretender sustituir un estado de cosas poco satisfactorio por otro ms satisfactorio. Esta definicin final incluye una amplia serie de matices
que introducen en la accin aspectos volitivos, necesidades como una escala de valores, al igual que la disposicin de unos medios adecuados para responder a ellos. Con esto se entra de lleno en el campo de la planificacin y su objeto.
Von Mises otorga el ttulo de La accin humana al ms importante de sus tratados de economa, y en l incluye una extensa disertacin acerca del concepto de accin. Establece una serie de principios en plena consonancia con el papel de sta desde el punto de vista de la planificacin. As dice que el hombre actua porque es
Accin significa poner algo nuevo en el mundo independientemente de la consecucin de los fines y pretende sustituir un estado de cosas poco satisfactorio por otro ms satisfactorio. Se muestra como un elemento que integra el futuro y el presente dando sentido a la prctica planificadora.
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Esta componente ser la clave de la propuesta de respuesta a la crisis de la modernidad planteada con posterioridad. As, en el capitulo 6 se apuesta por la accin como el elemento que permite integrar futuro y presente dando sentido a la prctica planificadora.
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Planificacin: un concepto en evolucin? Muchos autores se han reafirmado en la idea de que para realizar una teora de la planificacin se necesita definir el concepto que forme parte de esta teora. El campo del estudio de la planificacin necesita ser delimitado, y slo una definicin conceptual puede hacerlo (Wildavsky, 1973). Este concepto debe ser amplio, para que pueda cubrir todas las reas especficas de aplicacin de la planificacin y, a su vez, debe sugerir preguntas de cierto inters para su estudio terico (Friedmann, 2001). As, podemos partir de la siguiente definicin acadmica de Planificacin:
Un plan general cientficamente organizado y frecuentemente de gran amplitud para obtener un objetivo determinado, tal como el desarrollo econmico, la investigacin cientfica, el funcionamiento de una industria, etc. (Real Academia
Espaola, 2001) Las distintas aplicaciones de la planificacin se someten a planteamientos diferentes en cada una de las reas especficas en que se desarrollan; sin embargo, parece coherente que todas esas diferencias se aglutinen en unos determinados problemas comunes. La planificacin est centrada en la bsqueda de soluciones presentes que satisfagan las necesidades futuras que demanda la sociedad. Por tanto, es necesario realizar un planteamiento global del concepto que responda a los criterios dentro de su propia epistemologa. Los problemas comunes se refieren a previsiones, estudio de metodologas alternativas a las establecidas, metodologas de participacin ciudadana, solucin de problemas en el tiempo de hoy para problemas de maana, etc. Tomando las palabras de JF, si este problema meta-terico no se resuelve, los planificadores no tendrn sentido como tal, tomndose sus decisiones como irrelevantes para el conjunto de la sociedad (Friedmann, 2001).
La planificacin est centrada en la bsqueda de soluciones presentes que satisfagan las necesidades futuras que demanda la sociedad.
Visiones clsicas
Durante muchos aos, la planificacin fue definida como el arte de tomar decisiones sociales racionalmente (Robinson, 1972; Faludi, 1973). La racionalidad se meda en trminos de inters comn o pblico determinados por una administracin que tomaba como referencia sus propios criterios, en general, basados en aspectos polticos. Esta concepcin ha dado lugar a la llamada planificacin desde arriba, elaborada con criterios exclusivamente tcnicos y donde la participacin del pblico queda relegada, en el mejor de los casos, a protestas o modificaciones sobre lo ya realizado. Se corresponde con la planificacin que trata de una serie de actuaciones que deben ser diseadas y dirigidas por el estado aplicando la racionalidad (Tugwell y Banfield, 1951; Perloff, 1957). Esta racionalidad implcita fue planteda tambin por Manheim al definir la planificacin como el dominio racional de lo irracional (Manheim, 1949b). As mismo est todava en consonancia con la definicin de la UNESCO y la visin de otros organismos internacionales, que entienden a la planificacin como un proceso continuo mediante el
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cual se intenta sujetar a un criterio racional y cientfico el examen de las posibilidades que se presentan, escogiendo las ms convenientes para realizarlas de una forma sistemtica (De los Ros, 1996). Esta intencin finalista de la planificacin fue expresada tambin por Waterston al considerarla como un intento inteligentemente organizado para elegir las mejores alternativas disponibles, tendentes a realizar metas especficas (Waterston, 1969). Poniendo el nfasis en el aspecto social, estos criterios se corresponden con los de Tugwell cuando describa a la planificacin como una institucin coyuntural que a (Tugwell, 1940).
travs del cambio experimental y gradual, puede llegar a dominar la fuerza social
prever el comportamiento de una organizacin para hacer frente a las necesidades que han de presentarse en un periodo de tiempo futuro, apoyndose en los datos que proporciona el anlisis de la situacin pasada y presente (Fayol, 1969).
Otra alternativa a esta planificacin empezaron a surgir con el modelo de decisin que Charles Lindblom propuso y denomin muddling through o ir tirando (Lindblom, 1959, 1979). La propuesta de esta visin alternativa de la planificacin se basaba en el ajuste mutuo entre las partes para llegar a una toma de decisiones aceptada por todos, eran argumentos fantsticos para extender el modelo econmico de mercado al mbito pblico (Simon, 1976; Lindblom, 1965). Por tanto, desde las primeras aportaciones de Simon, Banfield38 (Meyerson y Banfield, 1955; Lindblom y Etzioni, 1968; JF, 1986), apenas se ha aadido algo nuevo sobre la planificacin de eleccin racional. Una aportacin de sntesis de la planificacin racional es la que recoge JF (1986), entendindola como una definicin operacional en donde los planificadores aplican la razn tcnica a las reas problemticas especficas; entre estas reas especficas se encuentran, al menos, las siguientes actividades propias de la planificacin: Definir el problema a considerar de manera que pueda someterse a la accin o intervencin de polticas. Modelar y analizar la situacin con el propsito de la intervencin con instrumentos de polticas especficos, innovaciones institucionales o mtodos de movilizacin social. Disear una o ms soluciones potenciales en forma de polticas, planes de accin sustantivos, innovaciones institucionales, etc. Estas soluciones se expresan normalmente en trminos de: o Futuro: especificacin de metas y objetivos, as como pronsticos, juicios de probabilidad, secuencias de accin, etc. o Espacio, situacin, organizacin espacial, diseo fsico. o Recursos requeridos, costes estimados y otras demandas sobre recursos escasos, tales como moneda extranjera, mano de obra especializada, etc. o Procedimientos de aplicacin. o Procedimientos para el feedback y la evaluacin.
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Otra definicin interesante es la que ofrece Fayol, puesto que incorpora el trmino accin en la definicin. Para l la planificacin consista en una accin encaminada a
Edward Banfield: (1916 1999): Profesor universitario estadounidense. Se gradu en Planificacin en la Universidad de Chicago bajo la direccin de Tugwell en compaa de otros futuros maestros en la materia como JF, Branch, Perlof... Fue catedrtico en Harvard y en Pennsylvania. Su bibliografa ms destacada est recogida en esta investigacin.
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Llevar a cabo una evaluacin detallada de las soluciones alternativas propuestas, en trminos de viabilidad tcnica, eficacia, eficiencia, sostenibilidad, efectos probables sobre diferentes grupos de poblacin, aceptabilidad poltica. Las actividades anteriores con el estudio de las distintas variables de un problema para el posterior diseo y evaluacin de soluciones- constituyen la base de una planificacin que responde a la idea de anticiparse a las acciones que posteriormente se van a acometer. Esta definicin de planificacin racional responde, punto por punto, al modelo de proyecto blueprint utilizado por los organismos internacionales como FAO, Banco Mundial, CEPAL, OCDE, etc. A la definicin del problema planteado se superpone lo que en la literatura especializada en planificacin de proyectos se conoce como la etapa de preparacin para la formulacin, dentro de la cual se establecen los trminos de referencia en los que el promotor establece las condiciones necesarias para la elaboracin del proyecto, y que actan como autnticas reglas de juego del proyecto (Trueba et al., 1995). En estos trminos se plantea la necesidad, oportunidad o problema que ha surgido y el marco general de actuacin para su solucin. El anlisis y diagnstico de la situacin de partida que elabora el modelo blueprint tiene fiel reflejo en lo que JF llama modelar y analizar la situacin con el propsito de intervenir.
La utilizacin de recursos escasos y la satisfaccin de diversos objetivos requieren el anlisis de los proyectos desde una perspectiva mltiple (Trueba et al., 1995).
El diseo de las soluciones potenciales se denomina igual bajo los dos supuestos comparados. Por ltimo, una evaluacin de las alternativas en cuanto a su viabilidad tcnica, econmica, social y ambiental ratifica el contenido del modelo racional, ya que la utilizacin de recursos escasos y la satisfaccin de diversos objetivos requieren el anlisis de los proyectos desde una perspectiva mltiple (Trueba et al., 1995). Cualquiera de las anteriores actividades significa planificacin, pero continua siendo una planificacin de eleccin racional donde, como ya se ha apuntado anteriormente, la participacin pblica puede quedar reducida a una pequea intervencin en la etapa final. Sin embargo, el modelo blueprint ofrece una amplia posibilidad de participacin dentro de las fases del ciclo del proyecto, pero est se encuentra supeditada a las capacidades y condiciones profesionales de los responsables de la planificacin (Cazorla, 1996). Este modelo blueprint ha sido aplicado durante dcadas por estos organismos internacionales y nacionales para generar desarrollo en pases subdesarrollados y en vas de desarrollo. La crisis del modelo es patente y muchos de los grandes proyectos acometidos bajo esta teora, han resultado un fracaso o no han alcanzado el xito planteado en un principio. Entre las causas ms comunes de estos problemas se encuentra la falta de apreciacin del ambiente social (Olivares, 1978) o la falta de adecuacin de los proyectos a un plan de desarrollo ms amplio y diversificado (Gitinger, 1987; Trueba, 2002)39.
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As por ejemplo, tras la revolucin Verde iniciada en la dcada de los sesenta, se consigui aumentar la disponibilidad de alimentos per-cpita en un 40%, disminuyendo su precio en trminos reales en un 50%. Por el contrario este proceso no alcanz los objetivos de seguridad alimentaria planteados, siendo necesario que el ritmo de reduccin de la desnutricin fuese tres veces superior al actual, por lo que se hace necesario que la resolucin al problema de la seguridad alimentaria implique una solucin ms amplia y diversificada, resolviendo los problemas de sistema conjuntamente y no cada uno por separado (Trueba, 2002).
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El esquema siguiente muestra un ejemplo de planificacin en un mbito pblico de corte clsico, con una escasa participacin en el proceso.
Figura I-1: Esquema de planificacin en un mbito pblico regional desde una visin clsica de la planificacin.
PLANIFICACION EN UN AMBITO PUBLICO DE CORTE CLASICO

Percepcin del Gobierno Regional
RECOMENDACION TECNICA
ANALISIS DE PROBLEMAS, OPORTUNIDADES, NECESIDADES DECISION POLITICA IMPLEMENTACION Trabajo de Gabinete COMUNICACION A LOS MUNICIPIOS PUESTA EN PRACTICA
PROYECTOS PROYECTOS PROYECTOS
Ayuntamientos
CRITEROS
OBJETIVOS
Fuente: Alier, Cazorla, De los Ros, 1997.
Otras visiones conceptuales de la Planificacin

Sobre las consideraciones realizadas acerca del modelo blueprint existen otras definiciones de planificacin que se vinculan ms a las cuestiones anteriormente expuestas de qu conocimiento? y qu accin? son los adecuados. En esta lnea se presentan una serie de definiciones como la que ofrece Trueba al plantear que la
planificacin implica una reflexin sobre las condiciones sociales, econmicas y ambientales que informa las decisiones a tomar sobre posibles actuaciones futuras
(Trueba, 1984).
Dado que conocimiento y accin son conceptos que subyacen en el procedimiento operativo descrito por JF, ste define la planificacin como aquella forma de la razn que vincula el conocimiento cientfico y tcnico con las acciones en el mbito pblico y, ms all, la forma de la razn que intenta vincular el conocimiento cientfico y tcnico con los procesos de orientacin social y de transformacin social (Friedmann, 1992). La crtica al modelo de proyectos de corte ms clsico queda implcita en la definicin al considerar el tipo de conocimiento que se debe de poner en contacto con las acciones, el cual se debe encaminar cada vez ms a obtener una nocin real de los 35
objetos de planificacin en el momento presente, que a la nica tarea de dar respaldo a una serie de documentos tcnicos (Friedmann, 1993). Se trata de una forma de conocimiento que prima lo pequeo, lo local, lo que est en ntima relacin con los espacios y las actividades cotidianas de la gente y con las propias personas40.
La planificacin puede entenderse como aquella forma de la razn que vincula el conocimiento cientfico y tcnico con las acciones en el mbito pblico y, ms all, la forma de la razn que intenta vincular el conocimiento cientfico y tcnico con los procesos de orientacin social y de transformacin social.
De esta forma la planificacin se entiende como un proceso dinmico que no acaba con la formulacin del plan, sino que empieza precisamente a partir de este momento (Cazorla y Friedmann, 1995). Puede asegurarse que un plan no podr considerarse como tal en tanto que no pueda llevarse a la realidad, o de otra forma: la planificacin solo existe cuando existe la accin (Trueba, 2000).
Un conocimiento de este tipo es el nico que puede garantizar el que las acciones que pretenden poner algo nuevo en el mundo lo hagan en consonancia con la realidad, promoviendo acciones adecuadas no slo desde el punto de vista tcnico sino tambin desde el resto de criterios presentes en una sociedad cada vez ms organizada. Segn esta otra forma de entender la planificacin, el esquema siguiente muestra un ejemplo que vincula conocimiento y accin para la puesta en marcha de un plan de desarrollo rural dentro del modelo LEADER de la UE (De los Ros et al., 2002). El conocimiento cientfico y tcnico, aportado en este caso por el Departamento de Proyectos y Planificacin Rural de la UPM, se vincula con el conocimiento experimentado de la poblacin, y organizado a travs de los Grupos de Accin Local, para articular acciones concretas dentro de Programas de Desarrollo Rural.
Planificacin del desarrollo rural desde una visin dinmica de la planificacin
P A R T IC IP A C I N S O C IA L Y C O O P E R A C I N
Figura I-2:
O T RO S G RUPO S ACCI N LO CAL T ransferencia d e ex p eriencias sim ult nea s SABER H ACER
T cn ica s M e to d o lo ga s
AGENTES SO CIA LES M esas R ed ond a s
CO N O CIM IEN TO
E X P E RI M E N T A D O
A c tuacio n es an te rio re s Participa ci n
SABER
EQ U IPO IN V E STIG A D O R
S A B E R E X PE R T O E x p erie ncia s an te rio re s P ers pe ctiva g lo b al
EN DGEN O
G R U PO S D E A C C I N LO C A L
U N IV E R S ID A D
CO N O CIM IEN TO
P O B LA C IO N
SEGUIM IEN T O B as es d e d a to s D o c um e n taci n E nc ue s ta s
EXGEN O
M O VILIZ ACI N DE LO S AGEN TES DEL TERRITORIO
ES TR A TEGIA S D E D E S A R R O LL L LO R U R A L Y LO LOCA L
ADQ UISICIN Y PO POT EN CI ACI N D E CAPACIDAD ES
Fuente: De los Ros; Alier, Daz, Yage, 2002.
La esencia de esta planificacin como conexin entre conocimiento y accin adquiere su mxima expresin dentro de la obra de JF cuando enuncia el concepto de Transactive Planning (traducido por planificacin transactiva) a partir de la obra Retracting Amrica (Vid captulo 5). A partir de ese momento los conceptos de dilogo y aprendizaje mutuo se harn fundamentales para la prctica de la conexin aludida.
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Capitulo 2. La planificacin en la sociedad: estilos y tradiciones

En el capitulo anterior se han analizado los conceptos y el campo de estudio de la planificacin. Se ha establecido tambin cmo el pensamiento sobre planificacin est ntimamente ligado al desarrollo del concepto de estado moderno, entendido como el espacio fsico donde tienen lugar las diferentes relaciones sociales41; es ms, como se ver en este captulo, se puede considerar que se trata de conceptos indisociables. A lo largo de la historia de la humanidad, cualquier forma de organizacin poltica ha tenido asociadas una serie de prcticas planificadoras responsables del desarrollo de dicha organizacin. As pues, se puede considerar que la planificacin est ligada a un sistema de relaciones sociales basado en el territorio, en el que la racionalidad del mercado y la racionalidad social pueden entrar en conflicto, de no mediar una actividad que las armonice en funcin de unas intenciones de orden superior. Surge as la funcin del Estado, como la forma ms frecuente de organizacin de la sociedad, que habla en nombre de la comunidad poltica encargndose de esta mediacin. Cualquier estado moderno tiene, o representa, un sistema de orden poltico en donde desarrolla su actividad. En el punto siguiente se mostrar de qu manera y cmo se articula la planificacin en estos sistemas polticos. Planificacin y orden poltico Pueden establecerse tres grandes tipos de prcticas a la hora de clasificar la actividad de las personas dentro de un sistema de orden poltico42, expresada como diferentes formas de planificacin: Mantenimiento del sistema. En primer lugar, estaran las que se encuentran plenamente de acuerdo con el sistema establecido. Los objetivos de estas actividades no presentan diferencias de criterio sustanciales con ste. Su intencin no es la de modificar el sistema de orden poltico, sino que son actividades encaminadas el mantenimiento de ste, ocupndose principalmente de la asignacin de recursos segn las condiciones establecidas por aqul. Cambio del sistema. En segundo lugar, se podran agrupar dos tipos de prcticas relacionadas, pero que presentan diferentes enfoques metodolgicos. Se caracterizan porque, encontrndose de acuerdo con los principios generales del sistema establecido, pretenden unos objetivos ms amplios o diferentes de los ya existentes dentro de ste, con la consiguiente modificacin paulatina del mismo. El xito de estas prcticas conlleva asociado una cierta
41
Las diferentes crticas que viene sufriendo la nocin moderna de estado en diferentes lugares del mundo no se deben a una argumentacin conceptual de lo que debe ser el estado postmoderno, sino a una crisis de valores sociales ms amplia, que encuentra su expresin en la negacin de las manifestaciones propias del sistema de relaciones sociales en los que estos valores han encontrado su vigencia.
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A priori esta lgica se puede considerar demasiado intuitiva, por lo que resulta conveniente indicar que en el presente captulo se contrasta esta clasificacin con las diferentes tradiciones intelectuales imperantes en la sociedad.
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modificacin del sistema de orden poltico, de una manera generalmente no traumtica para el mismo. En funcin de las personas responsables o promotoras de esos cambios se pueden distinguir dos subgrupos: o Por un lado se encontraran los procesos promovidos por las personas directamente afectadas por los cambios, que se organizan de una manera autnoma y espontnea en funcin del bien comn que esperan conseguir. o Por otro lado quedaran los procesos que no son promovidos por las personas afectadas sino por sus dirigentes, en atencin a una opinin experta que detectase la necesidad de promover ciertas modificaciones del sistema de relaciones sociopolticas. Transformacin del sistema. En ltimo lugar, se encontraran las prcticas completamente opuestas al sistema establecido, que propugnan un orden poltico radicalmente diferente al existente. stas prcticas conllevan como intento la destruccin del sistema y su sustitucin por uno nuevo y diferente. Suponen, en general, cambios traumticos. Tipos de Planificacin y sistema de relaciones sociales Adems de los anteriores tipos de actuaciones segn el orden poltico, la planificacin puede clasificarse segn el sistema de relaciones sociales, puesto que sta es en s misma una prctica social. As pues se pueden distinguir cuatro tipos de planificacin en funcin del efecto que pretenden conseguir sobre el sistema de relaciones sociales: Planificacin Asignativa, Planificacin Innovadora, Planificacin Radical y Prctica revolucionaria.
Planificacin Asignativa
La planificacin asignativa:43 Se trata de la prctica que se ocupa de la distribucin de los recursos entre los ciudadanos administrados de acuerdo con un programa preestablecido de carcter rgido. Un ejemplo de este tipo de planificacin es la administracin pblica que asigna presupuestos a determinadas actuaciones siendo estos presupuestos relativamente estticos para las distintas partidas que los componen. Los presupuestos son, en principio, poco dinmicos y no se pueden transferir, salvo en situaciones muy reglamentadas, de unas actuaciones a otras. Los bienes y servicios que se planifican se someten a control presupuestario por parte de dicha administracin. La prctica asignativa conlleva un elevado grado de conformismo con el estado actual de las cosas y pretende mantenerlo, asumiendo como ptimo el nivel de satisfaccin que se produce y el bienestar general alcanzado. Por ello se elude la consideracin de posibles nuevos estados de las cosas que aumenten la satisfaccin general producida.
43
El captulo 6 vuelve inevitablemente sobre estos conceptos, en el momento que trata la etapa profesional en que JF los acua. En este captulo se establece tambin una tipologa ms detallada dentro del concepto de planificacin asignativa.
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Planificacin Innovadora
La planificacin innovadora se ocupa de los cambios institucionales en el sistema. Es una planificacin dinmica que pretende la consecucin de un sistema mejor que produzca mayor bienestar. La distribucin de los recursos viene dada en funcin de las necesidades reales que se extraen de la prctica. Es una planificacin dinmica donde el futuro forma parte del presente, y lo vivifica institucionalmente. Ante nuevas iniciativas surgen prcticas movilizadoras de recursos, propios o ajenos, para conseguir esas metas, crendose nuevas instituciones u organismos, modificando la composicin de los existentes, reasignando funciones, etc.
Planificacin Radical
La planificacin radical surge desde abajo, desde la iniciativa ciudadana. Es una planificacin destinada a cambiar el orden poltico de una sociedad en un determinado aspecto objetivo de sus intereses. Los ciudadanos se agrupan en torno a proyectos para apoyar una transformacin desde la base e la sociedad. De ah el calificativo de radical.
Prctica Revolucionaria
Por ltimo, la prctica revolucionaria pretende la transformacin del sistema poltico desde una postura externa a ste. La prctica revolucionaria se puede superponer en parte con la planificacin radical, puesto que pretende la modificacin del sistema y su origen se sita normalmente en la base del sistema de relaciones sociales, pero su objetivo ltimo es siempre la destruccin de ste y su sustitucin por uno nuevo. La prctica revolucionaria adopta una postura excluyente respecto a cualquier otra propuesta diferente o ajena a sus objetivos. En la figura I-3 se representan los tipos de prctica planificadora con respecto al orden poltico y las relaciones sociales.
Figura I-3: Integracin de prcticas sociales y planificadoras dentro del sistema de relaciones sociales
SISTEMADE DERELACIONES RELACIONESSOCIALES SOCIALESBASADO BASADOEN ENEL ELTERRITORIO TERRITORIO SISTEMA SISTEMA ORDEN POLTICO
Mantenimiento del sistema Cambio del sistema Transformacin del sistema
PLANIFICACIN
Planificacin asignativa Planificacin innovadora Planificacin y prctica radical Prctica revolucionaria
Fuente: Friedmann, 2001.
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El sistema de relaciones sociales basado en el territorio ocupa todo el espectro de la figura,44 mientras que el sistema de orden poltico se sita en una banda de actuacin algo inferior, ocupando el resto la prctica revolucionaria. Dentro del esquema, la planificacin, en sus cuatro vertientes (asignativa, innovadora, radical y revolucionaria), abarca una amplia franja. Cada actividad puede coexistir en un mismo estado conceptual; as, el cambio del sistema ocupa casi el mismo espacio conceptual que la planificacin. Otras formas polticas abarcan un pequeo lugar dentro del espacio global; es el caso de la prctica revolucionaria o de la administracin del sistema. Las tres prcticas sociales se superponen dos a dos, de forma que el conjunto de las tres no deja ningn campo dentro del sistema de relaciones sociales sin que pueda ser objeto de planificacin, de una forma o de otra. Con la superposicin de las bandas se recogen los elementos comunes que pueden presentarse.45 Esta superposicin es fruto tambin de la evolucin de los diferentes modelos de planificacin que pueden desplazarse de derecha a izquierda del grfico con el paso del tiempo. As, una forma de planificacin que en su da fue innovadora puede llegar a integrarse dentro de una estructura de planificacin asignativa, cuando sus propuestas sean adoptadas y asumidas por la organizacin burocrtica del Estado.46 As mismo, ante una propuesta de planificacin radical que surja de un colectivo de la sociedad, el Estado puede reaccionar prestndole atencin, para lo que dispondr una estructura comn que ponga en conexin la maquinaria burocrtica con este colectivo. Si este progresa y llega a conclusiones practicas, habr dado lugar a una planificacin innovadora que integre lo que en su da fue un proceso de planificacin radical, pudiendo en su da quedar reducido a una planificacin asignativa. Por tanto, aunque la distancia que separa la planificacin asignativa y la prctica radical es grande, pueden existir puntos de acuerdo entre ambas. Esto ocurre, por ejemplo, cuando un gobierno acepta el proyecto de una parte de la sociedad que se ha unido para realizar una propuesta de cambio. Este nexo se produce a travs de una planificacin innovadora, pero puede darse el caso de que las propuestas de la planificacin radical entren en conexin directa con los actores de una planificacin asignativa; ms adelante se ver un ejemplo significativo de esta situacin.47 La planificacin asignativa y la innovadora presentan ms nexos de unin y pueden coexistir ambas para solucionar problemas un momento determinado. Incluso una planificacin asignativa puede llegar a transformarse en una planificacin innovadora. Es el caso de programas o proyectos que se formulan en el mbito de una planificacin
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En el captulo 6 se realiza un desglose del concepto de sistema de relaciones sociales, a travs de la interaccin una serie de dominios identificados dentro del mismo.
Se puede ser ms o menos innovador a la hora de plantear la asignacin de recursos, de igual modo la planificacin innovadora bsica se reduce a plantear nuevas formas de asignar los recursos. La superposicin de la planificacin innovadora con la radical hace referencia a elementos comunes entre ambas: una planificacin innovadora intensa ser ms proclive a integrar propuestas que surjan de una manera radical que una de corte ms conservador que se reduzca a la reasignacin de los recursos de una forma innovadora.
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Es el caso, por ejemplo, de los sistemas pblicos de pensiones, que en el momento de su aparicin supusieron una respuesta innovadora a una necesidad de la poblacin, pero que hoy en da han quedado reducidos a una actividad eminentemente asignativa.
47 Vid Captulo 10, con el caso del Plan de inversiones en los municipios de Villaverde y Usera de Madrid capital.
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asignativa, pero que incorporan elementos que generan cambios dentro del propio sistema de gestin o planificacin. En estos programas, que normalmente tienen que realizar una asignacin de recursos -planificacin asignativa-, pueden ocurrir que, dado el inters de la poblacin afectada o de la propia administracin responsable, se incorporen cambios cambios en el sistema de financiacin, captacin de nuevos recursos provenientes de partidas presupuestarias, incorporacin de nuevos actores en el sistema de gestin; tranformando as la planificacin asignativa en una planificacin innovadora. Una vez establecido el objeto terico y social de la planificacin resulta conveniente plantear una modelizacin de las diferentes prcticas planificadoras observadas, con el fin de proceder a una crtica ordenada y sistemtica de las mismas. Para establecer un primer marco de referencia para el estudio de los diferentes modelos de planificacin se ha partido de una revisin de las corrientes o tradiciones intelectuales imperantes en cada momento y que han influido notablemente en las formas de planificacin. Cada una de ellas hace nfasis en unos aspectos determinados, que son los que sirven de base para establecer las diferentes tipologas de planificacin que se establecen. En la descripcin de las diferentes tradiciones intelectuales48 se hace referencia a las diferentes disciplinas que, de una manera ms o menos explcita, llevan asociadas y que influyen directamente en las formas de proponer actuaciones dentro del sistema de orden poltico y sobre el sistema de relaciones sociales. Por tanto, la prctica de estas tradiciones intelectuales influyen en la manera de conjugar conocimiento y accin, es decir, en los diferentes tipos de planificacin (asignativa, radical e innovadora). De acuerdo con lo establecido anteriormente, las diversas tradiciones intelectuales que se comentan y conforman la base del pensamiento de los diferentes modelos de planificacin, se muestran en el siguiente cuadro.
Figura I-4: Tipos de planificacin y tradiciones asociadas
Tipos de planificacin Planificacin Asignativa
Tradiciones o Ciencia poltica o Administracin Pblica o Anlisis de Sistemas o o o o o o o o o Materialismo histrico Utopa y anarqua Escuela de Frankfurt Administracin cientfica Desarrollo organizacional Ciencias de la ingeniera Sociologa Economa institucional Pragmatismo
Planificacin Radical
Planificacin innovadora
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En la revisin de las tradiciones intelectuales se hace nfasis solamente en los aspectos directamente relacionados con la planificacin, obvindose los aspectos descriptivos de carcter general que, en gran medida, escapan a la naturaleza de un libro como el presente, por quedar adems dentro de unas nociones culturales presumibles en el lector.
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La Planificacin Asignativa y sus fuentes En primer lugar figuran las tradiciones intelectuales que apuestan por el sistema establecido, reproduciendo las relaciones de poder existentes en la sociedad. Practican una planificacin asignativa o desde arriba. Dentro de ellos existen numerosas corrientes que se han llamado de distinta manera, destacando:
Ciencia poltica
Se trata de una corriente intelectual heredera de la economa neo-clsica y del liberalismo de Adam Smith y J.S. Mill del que se deriva histricamente y en el que tiene sus primeros fundamentos conceptuales (Von Mises, 2001). Se centra en el examen de temas concretos de poltica pblica. Elabora planes y programas desde arriba basndose en anlisis de tipo socioeconmico. Estos se apoyan en los conceptos del coste-beneficio, el anlisis coste-eficacia y la evaluacin de planes, programas y proyectos. Esta corriente tiene influencia de la escuela econmica neoclsica de la que toma la base conceptual, principalmente el estado intervencionista propuesto por Keynes49, del estado del bienestar y de la eleccin social. En lo referente a los aspectos ms puros de planificacin presenta un enfoque institucional de la administracin pblica, que es la responsable del anlisis socioeconmico de las cuestiones polticas y de la toma de decisiones y la asignacin de recursos a travs del ejercicio presupuestario y normativo de la labor administrativa, en funcin de los anlisis previos. El carcter institucional viene determinado por la componente poltica que condiciona el anlisis que se realiza.
Administracin Pblica
Se encuentra en consonancia muy estrecha con la ciencia poltica, con la que comparte la misma tradicin histrica, pero enfatiza las funciones administrativas en vez de las polticas. Sus precursores se acercan a una planificacin central y a las relaciones de sta con la toma de decisiones polticas. La raz de esta corriente se puede situar en Bentham, aunque otros autores como Keynes influyeron en su concepcin. Su representante ms destacado en las ltimas dcadas es Herbert Simon50, que a travs de la publicacin en 1945 de su obra Administrative Behaviour se aproxima al comportamiento burocrtico desde un punto de vista conductista (Friedmann, 1986). Para Simon la clave de la planificacin se encuentra en las condiciones que limitan la racionalidad en las grandes organizaciones (Simon 1982). De esta manera el anlisis conductivista regula los procesos de relacin dentro de la administracin. La Administracin Pblica reconoce como un elemento fundamental de su anlisis el papel que juega el comportamiento de las personas, tanto racional como irracional en los asuntos humanos (Lasswell, 1971). En un caso extremo la sociedad podra llegar a
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La mxima influencia en la sociedad de esta corriente coincidir con la cspide de la carrera profesional de Keynes en torno a la conferencia de Breton-Woods.
50 Herbert Alexander Simon (n. 1916): Cientfico social norteamericano galardonado con el premio Nbel de economa en 1978. Destaca por el estudio de los procesos de toma de decisiones corporativos a los que da el nombre de conductivismo (behaivourism).
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convertirse en un objeto de diseo, donde ste puede sustituir a otras disciplinas (Simon, 1982). La expresin ms reciente de esta tradicin intelectual ha adquirido un importante sesgo hacia un enfoque genrico y metodolgico, dividindose su campo de aplicacin en especializaciones cada vez ms definidas, si bien, aunque se ocupen de asuntos englobados en entornos cada vez ms concretos, se sigue defendiendo la capacidad de la Administracin para resolver problemas universales segn modelos de diseo basados en criterios tcnicos. As Wildavsky51 estableci que:
Enfatizad el anlisis no el asunto. Hay que moverse de un rea sustantiva a otra: de la sanidad al transporte, al bienestar, a la energa a lo que sea... El anlisis es una postura, no una tcnica: No se puede ensear un conjunto de operaciones como la esencia del anlisis. Pero hay una forma de analizar las cosas en trminos de costes de oportunidad, a lo que se debe renunciar para hacer lo que uno desea, o la resolucin de problemas y una visin de poder hacer en el mundo... Hay un modelo, una estructura de recursos y objetivos, con un criterio para elegir entre alternativas (Wildavski, 1979).
Anlisis de Sistemas
Se encuentra en estrecha relacin con las dos anteriores tradiciones, siendo la de ms reciente aparicin. As como stas se centran en los aspectos ms externos, a travs de los procesos polticos u organizacionales, el anlisis de sistemas se centra en la modelizacin de la realidad para apoyar los procesos de decisin. Los planificadores de esta corriente utilizan modelos matemticos para las predicciones futuras. Se fundamenta en las teoras derivadas de la Ingeniera de sistemas, que engloba diversas disciplinas como son la teora de juegos, la teora de la informacin, la informtica, etc. Sus autores abogan por una planificacin basada en lenguajes analticos de sistemas y modelos cuantitativos -como la investigacin operativa, optimizacin de resultados, etc.- como medio para orientar la toma de decisiones. Las conclusiones a las que se llega con los diferentes modelos empleados son las que determinan la asignacin de los recursos a realizar. El anlisis de sistemas surge por tanto como un modo de enfocar los problemas complejos de eleccin en incertidumbre (Quade, 1963), pero la experiencia de los propios cientficos que estaban desarrollando estos mtodos demostr que la
complejidad de todo proceso frecuentemente sobrepasa la competencia analtica (ibid). Entonces surge el concepto de criterio considerado, puesto que para la mayor parte de los fenmenos hay muchas representaciones posibles; el modelo apropiado depende tanto de la cuestin que se pregunte como del fenmeno sobre el cual se pregunta. No hay modelos universales (ibid). De igual modo la precisin de los
resultados aportados por el modelo depende en gran medida de la exactitud de la informacin que haya sido procesada (Martnez Falero, 1998).
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Aaron Wildavsky: Primer decano de la Escuela Universitaria de Poltica Pblica de Berkeley.
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La Planificacin Radical y sus fuentes Seguidamente se citan las tradiciones intelectuales que han buscado la transformacin de la sociedad, a travs de la actuacin directa sobre las relaciones de poder de la sociedad. Se han fundamentado en la lucha o bien en la bsqueda de sistemas alternativos. La tarea principal de esta corriente consiste, al menos en teora, en servir a la gente, especialmente a las clases ms desfavorecidas. La planificacin que entienden es radical. En general todas ellas tienen un origen comn, algo posterior al del primer grupo de tradiciones citadas, que se puede situar en los movimientos sociales que surgen a mediados del siglo XIX. La labor planificadora no se centra en el Estado sino en el pueblo, fundamentalmente en la clase trabajadora que conceptualmente se opone a la burocracia estatal. Es importante sealar que pese a que su discurso es eminentemente poltico estas tradiciones no se pueden presentar como un tipo de ciencia poltica, porque carecen del anlisis cientfico de sta. Las principales doctrinas o tradiciones incluidas dentro de esta clasificacin son las siguientes:
Materialismo Histrico52
Se trata de la tradicin intelectual originaria de este grupo y ha dado lugar al mayor nmero de desarrollos y de mayor importancia. Encuentra su origen en las obras de Marx y Engels53. Entienden una planificacin desde abajo, y proponen la transformacin de los medios de produccin y la lucha de clases como medio para alcanzar el cambio en las relaciones de poder y como consecuencia de la sociedad. Acepta al Estado como una necesidad que difcilmente se puede eliminar, pero que debe ser reemplazado por un modelo de Estado en el que se reflejar la fuerza organizada y los intereses materiales de la clase trabajadora en su conjunto (Marx, 1931). Existe una corriente neo-marxista derivada del materialismo histrico que preconiza los mismos principios adaptados al mundo moderno, como un intento de mantener los principios del materialismo histrico dentro del dilogo democrtico de la sociedad occidental. El Materialismo Histrico supone una forma de planificacin no vinculada al territorio, sino a clases sociales.54 Supone que las clases sociales, y en particular el proletariado, no estn definidas por lealtades territoriales, sino por una lealtad orgnica que es ms fuerte, sobre todo en las clases ms oprimidas por el sistema capitalista (Soja, 1980). Por ello, tanto la acumulacin como la lucha de clases est articulada en torno a las
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Vid apartado 2 del capitulo 1.
La coherencia de Engels con el materialismo histrico queda cuestionada por su biografa: Compagin la dialctica hegeliana con una intensa actividad mercantil en Alemania y el Reino Unido, hasta su conversin al socialismo de la mano de Marx con quien publicara su famoso manifiesto en 1848. Ante el fracaso del intento revolucionario acometido por ambos volvi a la actividad comercial en Manchester, lo que les report los ingresos necesarios para continuar con las actividades de soporte del movimiento comunista, y una adecuada renta despus de su retirada en 1869. Entre las aportaciones de Marx al desarrollo de la cultura occidental se encuentra el Humanismo Radical, que considera a los seres humanos sujetos de su propia historia. Al no estar gobernados por su destino ni por fuerzas ajenas sus logros y sus fracasos son el fruto de su actividad y de su lucha (Marx, 1978).
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ciudades del mundo, que son el resultado de la organizacin espacial del sistema capitalista contra el que se lucha (Friedmann, 1982).55 El Materialismo Histrico originario present la lucha de clases como un medio para que las clases menos favorecidas alcancen el poder, transformando la sociedad hacia otra en la que no se repitan las injusticias con la clase obrera, pero no se ocup del debate acerca del mantenimiento de la nueva sociedad, en la confianza de que la mayor justicia alcanzada sera sustento suficiente. Los sucesivos desarrollos prcticos de esta doctrina (Leninismo, Estalinismo, Maosmo) presentaron cada uno soluciones muy similares, que quedan elocuentemente sintetizadas por Mao del siguiente modo:
En todo el trabajo prctico de nuestro partido todo liderazgo correcto es necesariamente desde las masas y hacia las masas. Esto significa: Toma las ideas de las masas, luego ve hacia las masas y propaga y concentra estas ideas hasta que las masas se adhieran a ellas y las adopten como propias, se agarren fuertemente a ellas y las transformen en accin. De nuevo, otra vez, concentra las ideas de las masas y de nuevo acude a las masas para que las ideas persistan y se mantengan en el tiempo. Y as una y otra vez, en una espiral sin fin, con ideas que cada vez son ms vitales, ms perfectas y ms ricas (Starr, 1979).
Este frreo control de la situacin por parte del partido, disfrazado de centralismo democrtico56 podra ms bien inscribirse dentro de una tradicin relacionada con la planificacin asignativa, porque como vaticin Orwell57, suprime todos los elementos innovadores del materialismo Histrico original para subordinarlo al mantenimiento del sistema creado tras la revolucin.
Utopa y Anarqua58
Con un origen prcticamente simultneo al materialismo histrico, la principal diferencia con ste se encuentra en que rechazan frontalmente cualquier forma de poder. Buscan un mundo de relaciones no jerrquicas. Proponen modelos alternativos a los establecidos por el sistema, sumergindose en ellos y demostrando a toda la sociedad que dichos modelos pueden ser reales. A menudo, sus defensores se encuentran ms prximos a la prctica revolucionaria. Ya se ha expuesto en el Captulo 1 que, el origen de este movimiento se encuentra en Proudhon, quien mediante la palabra anarqua se refiere a una forma de sociedad en la que la esfera de lo privado y la poltica se han fusionado, haciendo innecesarias, y por tanto susceptibles de desaparicin, los estamentos de gobierno y las leyes
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Este enfoque anticipado por JF se ha visto completamente confirmado en el respaldo intelectual al movimiento antiglobalizador de finales de los noventa.
56 La confesin de Mao recogida por Starr pone de manifiesto la elocuente veracidad de la celebre afirmacin de Ronald Reagan (qepd) al afirmar que las diferencias entre una democracia y una democracia popular son las mismas que entre una camisa y una camisa de fuerza (Robinson, 2003). 57
En Rebelin en la Granja realiza un magistral vaticinio del resultado de este proceso que no es otro que la involucin ideolgica en contra de los principios originarios del movimiento, as en su novela se pasa de la idea de que todos los animales son iguales a la conclusin de que todos los animales son iguales, pero hay animales ms iguales que otros, en clara alusin a la direccin del partido que realiza el control ideolgico de las masas (Orwell, 2002). Vid captulo 1.
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positivas (Horvat, 1975). Se trata de una radicalizacin del principio de laissez faire francs.59 Con Bakunin la anarqua se desmarca del movimiento utpico propuesto por Proudhon y pasa a adquirir una componente activa revolucionaria que pretende la destruccin de las estructuras de los estados por la violencia, para alcanzar la autoliberacin de la clase trabajadora:
La revolucin social es una extensin de esa guerra en la que cada huelga configura un episodio; sta es la razn por la que los miembros de las agrupaciones sindicales hablan de tal revolucin en trminos de huelgas... habr que eliminar un rgimen condenado (Sorel, 1950).
El anarquismo adquiere su vertiente ms utpica en la obra de Fourier, quien no pretende una aplicacin prctica de sus ideas, como Proudhon o Bakunin, sino que se centra en el concepto absolutamente idealizado de lo que debe ser la sociedad:
La inclinacin del individuo para reconocer su propia felicidad con todo lo que le rodea y con toda la humanidad, hoy en da tan aborrecible, es una filantropa sin lmites, una buena voluntad universal que solo podr desarrollarse cuando toda la raza humana sea rica, libre y justa (Fourier, 1976).
En la prctica esta sociedad libre y justa se present poco realizable, por lo que Bakunin llam la atencin sobre un elemento que ser fundamental en todos los movimientos radicales posteriores, como es la presencia de una minora conspiradora60 capaz de manipulara a las masas (Pyziur, 1968). Pese a sus principios anarquistas, Bakunin pensaba que esta presencia era necesaria para poder llevar al trmino deseado la transformacin de la sociedad.61 Es esta minora la que tiene importancia desde el punto de vista de la planificacin, porque es la motora de los procesos desarrollados.
Escuela de Frankfurt
Filosficamente inspirados en las doctrinas marxistas, sus autores critican cualquier manifestacin cultural de capitalismo, incorporando a los presupuestos marxistas los componentes de la filosofa de Hegel. Al igual que marxistas y utpicos, abogan por una planificacin basada en la Movilizacin Social. El pensamiento idealista y utpico de la llamada Escuela de Frankfurt lo establece Stromberg de la siguiente forma:
No debe extraar que el pensamiento anarquista original surgiese en Francia, puesto que es en este pas donde se radicalizaron las doctrinas liberales britnicas acuando el principio de laissez faire o de no intervencionismo absoluto del estado en los asuntos de la vida pblica. El paso necesario para pasar de ah a la propuesta de la eliminacin total del estado fue muy pequeo.
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Lenin sistematizar este principio bajo el concepto de centralismo democrtico, por el cual se capacita a los mandos de la revolucin para orientar y reorientar la misma cuando crean conveniente (Friedmann, 1991). Este principio ser llevado a sus ms horripilantes consecuencias por Mao Tse-Tung como un elemento fundamental de su Revolucin Cultural, o por Breznev a la muerte de Lenin (Starr, 1979). Esta situacin deja muy de lado los principios originarios del materialismo histrico, ratificando la premonicin de Orwell.
61 Las sociedad anarquista no pas nunca de ser una mera especulacin, excepto diversos intentos llevados a cabo en Mjico y Espaa, que no tuvieron demasiada influencia fuera de sus fronteras.
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Hegel inculc a sus seguidores el deseo de superarlo por el mero hecho de ser sus discpulos. Acaso Hegel no haba enseado que la dialctica se despliega y que cada poca ha de hacer sus propias afirmaciones?. Hegel haba dicho la ltima palabra de su generacin; la siguiente deba de decir otra cosa: algo que lo superara. Los hegelianos posteriores a la muerte del maestro, acaecida en 1831, pensaban que haba llevado tan lejos como poda la filosofa pura, el pensamiento especulativo. Qu faltaba?; Traducir su pensamiento en accin, transformar el mundo en vez de interpretarlo. (...) La mayora de los Jvenes hegelianos crea que el pensamiento de Hegel representaba la creacin ms avanzada de la mente humana hasta entonces, pero tambin opinaban que se impona una nueva exposicin, un replanteamiento profundo, hasta cierto punto, un verdadero abandono del hegelianismo. Con su idealismo Hegel se haba equivocado. Haba que darle la vuelta, ponerlo con los pies en la tierra (Stromberg, 1995).
La escuela de Frankfurt se encuentra, por tanto, a medio camino entre el Materialismo Histrico y el Anarquismo Utpico. Se centra en la crtica real de las caractersticas de la sociedad capitalista, basndose en los argumentos hegelianos y marxistas. Al igual que stos, se fundamenta en la absolutizacin de la razn tcnica (Jay, 1973). La derivacin ms extrema de esta escuela llevar la aparicin de los movimientos nacional-socialistas y fascistas en el primer tercio del siglo XX. La Planificacin Innovadora y sus fuentes Entre los dos extremos expuestos Planificacin Asignativa y Radical- queda un amplio espacio conceptual, ideolgico y metodolgico que, como es natural, ocupan una amplia serie de tradiciones intelectuales reformistas de la planificacin, que eluden, cada una con sus matices, tanto ambos el polo conservador del sistema como la radicalidad ideolgica. Se trata de un conjunto de tradiciones que ha dado lugar a importantes desarrollos e innovaciones en el campo de la planificacin. En esta seccin se da cabida tanto a los modelos que se aproximan a la planificacin radical como los que se acercan a una visin ms conservadora de la planificacin.
Administracin Cientfica
Conceptualmente se encuentra muy cercana a la tradicin denominada Administracin Pblica, y en gran medida se puede considerar su heredera al incorporar criterios cientifistas al sistema de gestin pblica. Tuvo mucho xito entre autores radicales y conservadores. La mxima de esta corriente, basada en los escritos de Taylor, era la eficiencia en los medios de produccin. Era una doctrina prxima a la economa de mercado aunque con cierto inters para los pensadores ms radicales. Algunos pensadores radicales como Veblen62 y Lenin, que conceban la sociedad como una especie de taller y la planificacin como una forma de ingeniera social, encontraron ciertos puntos de unin en ella (Friedmann, 1986). Esta teora es consecuencia directa de la presuncin de total supremaca del conocimiento cientfico asociada a los procesos de industrializacin de principios del siglo XX. Para sus defensores la planificacin deba seguir criterios exclusivos de eficacia absoluta.
62 Thorstein Veblen (1857-1929): Economista y cientfico social estadounidense. De notable influencia en el primer cuarto de siglo norteamericano a raz de su obra Theory of the Leisure Class (1899). Aplic el evolucionismo al estudio de la economa moderna.
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Desarrollo organizacional
Proveniente directamente de la llamada Administracin Cientfica, el Desarrollo organizacional surge en la dcada de los cuarenta ante la necesidad de incorporar a la planificacin nuevos factores no contemplados previamente. Establece ciertas limitaciones por las cuales lo tcnicamente posible no tiene por qu ser ticamente aceptable. Encontr su aplicacin en las grandes empresas e industrias a las que le vendi un mensaje de humanismo. Esta corriente sealaba otros fines distintos al beneficio como objetivos a cumplir por una empresa. El bienestar del trabajador, su influencia en la produccin y su psicologa podan influir decisivamente en la eficacia y la calidad de la produccin. Apoyaba esa bsqueda en las relaciones humanas entre empresario y trabajador, teniendo un objetivo comn: la bsqueda del beneficio. Muchos autores se adhirieron a esta nueva forma de capitalismo matizado (Trist, 1969; Argyris y Schn, 1978; Hampden-Turner, 1975). Hoy en da esta corriente ha evolucionado dando lugar al llamado buen gobierno de las empresas, analizando la apasionante interaccin entre las personas con las organizaciones. La moderna teora estratgica ya incorpora la visin humana gestin de los Recursos humanos o de Desarrollo de Personas al mismo nivel que otras tradicionales perspectivas. Otras visiones modernas del Desarrollo organizacional son: la gestin de los sentimientos organizativos -feeling management- (Aguado, 2004) y el desaprendizaje organizativo (Casado, 2004).
Ciencias de la ingeniera
Esta corriente entr en conexin con muchas otras: Administracin Pblica, Scientific Management, Ingeniera de sistemas y Economa Institucional. La idea de esta
conexin se fundamenta en el hecho de que la ingeniera ha tenido mucho que ver, a lo largo de toda la historia, con las formas de planificar ms diversas. El ncleo de esta corriente aduca que si los ingenieros eran capaces de aplicar su conocimiento a las ciencias naturales, por qu no iban a poder hacerlo sobre las ciencias sociales?. Las ciencias de la Ingeniera tienen su origen ltimo en la Ecole Politecnique de SaintSimon.63 Como Establece Hayek:
Este es el origen del tpico modelo de ingeniero clsico. Ese espritu sinttico que no ve sentido a nada que no haya sido deliberadamente construido, ese amor por la organizacin, que nace de las fuentes gemelas de las prcticas de la ingeniera y militares, la predileccin esttica por aquello que haya sido construido de forma deliberadamente consciente frente a lo espontneo (Hayek, 1955).
Las teoras sobre un diseo planificado de la sociedad contribuyeron a crear algunas expectativas sobre un nuevo campo de la planificacin social, como manifiesta Tugwell:
Nuestra organizacin econmica total muestra su inestabilidad contempornea debido a nuestra omisin de una proyeccin amplia y exacta de las probabilidades
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El modelo de universidad derivado de esta concepcin, sera el que finalmente se imponga en Francia, donde se concibe como un amplio rgano de conocimiento puesto al servicio de la administracin nacional. Este es tambin el modelo de universidad que se impondr en Espaa, y que con ciertas salvedades, ha seguido vigente hasta nuestros das.
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con un clculo del tiempo en forma de programa. No podemos esperar la conformidad con un diseo que no existe, ni con un programa secuencial que no est establecido. Y no tenemos esa expectativa. La cuestin aqu es saber si podramos alcanzar un acuerdo sin "polticos" en el caso de que existiera ese diseo y ese programa (Tugwell, 1975a).
Sin embargo, fue Herbert Simon, precursor de este movimiento, el primero en darse cuenta de algunas contradicciones que surgen al actuar con estas ideas.
Hacer diseos complejos que implementan durante un largo perodo de tiempo y se modifican continuamente en el curso de la implementacin tiene mucho en comn con pintar leos. En la pintura al leo, cada nuevo punto de pigmento colocado en el lienzo crea un tipo de dibujo que supone una fuente continua de ideas para el pintor. Pintar es un proceso de interaccin... en el cual los objetivos presentes llevan a nuevas aplicaciones de pintura, mientras que el dibujo gradualmente cambiante sugiere nuevos objetivos (Simon, 1982).64
Con esas palabras Simon vino a decir que los ingenieros sociales no seran capaces nunca, ni sera lo adecuado, el realizar un diseo planificado de la sociedad, en donde la riqueza de matices requiere de otras formas de actuar. Los ingenieros pueden construir puentes y autmatas; pensar que pueden construir la sociedad es una ilusin (Friedmann, 1986).
Sociologa
Desde sus orgenes con Durkheim65 y Weber66 el pensamiento sociolgico ha abordado el tema de la integracin de la razn tcnica en los asuntos humanos, debate en el que se ha visto involucrada la planificacin. As Durkheim plante el principio de solidaridad orgnica de la divisin del trabajo y la importancia de los valores consensuados en la organizacin de la sociedad. Por el contrario Weber estudi la funcin dominante de las estructuras burocrticas en la organizacin de la sociedad. Aunque en los trabajos de algunos socilogos el tema de la planificacin aparece de una manera implcita, otros le prestan una atencin destacada, como Karl
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que de ingeniera.
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fabricacin del primer ejemplar, es un problema de ingeniera; la fabricacin de los siguientes es ya un problema tecnolgico. La planificacin de una zona forestal para diversos usos tiene consecuencias sociales importantes, es ingeniera; mientras que la mera ejecucin del proyecto de repoblacin de esa zona es una cuestin tcnica (Ramos, 1971). Es decir el carcter repetitivo es ms una cuestin tcnica
Esta concepcin de las Ciencias de la Ingeniera tiene una semejanza cuando el profesor Ramos (qepd) diferenciaba entre Tcnica e Ingeniera con las siguientes palabras: el diseo de un prototipo y la
mile Durkheim: (1858-1917). Cientfico social francs. Considerado el fundador de la Escuela de Sociologa Francesa, destac por la combinacin de mtodos empricos con la teora sociolgica. Frente a la Escuela positivista de Comte, Durkheim present la sociologa de forma funcional como un medio de explicar los fenmenos sociales por su utilidad en el mantenimiento del equilibrio dentro de las organizaciones sociales. Fue objeto de escaso reconocimiento en los mbitos intelectuales de su tiempo, como demuestra su tardo reconocimiento acadmico, pero dej como legado una slida escuela de investigadores sociales.
66 Max Weber: (1864-1920). Socilogo alemn. Influy destacadamente en la evolucin de la sociologa moderna por su anlisis de la conducta humana en trminos de motivacin.
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Mannheim67 que plante la planificacin racional como medio para superar la sinrazn de los males que haban asolado Europa (Friedmann 1986). El enfoque propio de la sociologa, centrado en el estudio de las relaciones humanas, ha proporcionado una visin de la planificacin en la que se enfatizan las componentes sociales de los procesos de planificacin y en la bsqueda de una planificacin democrtica.
Mannheim, apuesta por la planificacin democrtica, crtica a las sociedades de masas que se mueven en base a la utopa y aboga por la accin desde el conocimiento
La sociologa por tanto encuentra su mxima expresin en la obra de Mannheim, quien apuesta por la planificacin democrtica, crtica a las sociedades de masas que se mueven en base a la utopa y aboga por la accin desde el conocimiento:
1949a).
La nica forma en que se nos presenta el futuro es como posibilidad, mientras que el imperativo, el debe, nos dice entre que posibilidades debemos escoger. Slo cuando sabemos cules son los intereses y los imperativos que conlleva, estamos en posicin de averiguar las posibilidades de la situacin presente (Mannheim
Mannheim logra este conocimiento a travs de la Autoreorganizacin con la que se refiere al control sistemtico de los propios impulsos del individuo (Manheim 1949b). Esta autoreorganizacin ser lo que Etzioni llamar posteriormente Proceso de Formacin de Consenso (Etzioni 1968).
Economa institucional
Derivada de la Escuela Histrica Alemana del siglo XIX, ha contribuido con numerosas propuestas a la planificacin en el pleno empleo, crecimiento econmico, bienestar social, etc. Es una corriente netamente norteamericana, heredera de la concepcin de Estado de Comte. Los institucionalistas tienden a concebir el Estado como un actor racional y relativamente benigno, sensible a la presin poltica (Friedmann, 1991). Es decir, creen ciegamente en la razn tcnica como medio de consenso para alcanzar el equilibrio de la sociedad. Esta tradicin encuentra su representante ms destacado en Keynes con su obra General Theory (Keynes, 1964) en la que expuso una defensa de un Estado intervencionista frente al individualismo y el mercado. Aunque Keynes era defensor de la economa de mercado y contrario a la propiedad de los medios de produccin en manos del Estado, s comparta unos principios para la intervencin estatal legtima en casos como la eliminacin del desempleo, la redistribucin de la renta y la promocin del desarrollo econmico. En estas tres situaciones el intervencionismo estatal es ampliamente defendido por todos los autores de esta tradicin. Desde un punto de vista poltico y teniendo esta visin filosfica, estos autores creen tambin en la democracia, la justicia social, los derechos humanos y la economa de mercado limitada o restringida en funcin del inters de la sociedad o de lo que comnmente se conoce como inters pblico.
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En el capitulo 4 epigrafe 3- veremos ms sobre este pensamiento del alemn Karl Mannheim, y como fue uno de los primeros que influyen en la formacin intelectual de JF, por desarrollar una idea de planificacin que consideraba los aspectos sociales y la bsqueda de una sociedad comprometida con la democracia.
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Pragmatismo
John Dewey68 es el protagonista de esta corriente planificadora situada entre el institucionalismo y el materialismo histrico. Sus principios se fundamentan en el proceso de aprendizaje derivado de la experiencia para llegar a una democracia estable y plena. Defensor del aprender haciendo learning by doing- Dewey conceba la poltica social como un experimento cuasi-cientfico y la democracia como una forma de ciencia poltica. De esta forma el Estado est en un proceso de cambio continuo:
El problema de descubrir el Estado no tiene que ver con investigadores tericos comprometidos con el estudio de las instituciones que ya existen. Es un problema prctico de seres humanos asociados entre si... La formacin de estados debe ser un proceso experimental (Dewey 1946).
El continuo cambio al que se somete la sociedad terica de Dewey mediante el aprender haciendo, conlleva numerosos problemas, para los que propone una solucin precisa, que se aproxima a la idea de los Soviets de Ingenieros propuesta por Veblen (1983):
Defensor del aprender haciendo learning by doing- John Dewey conceba la poltica social como un experimento cuasi-cientfico y la democracia como una forma de ciencia poltica.
Tienen que resolverse a travs de una investigacin de los hechos; puesto que la investigacin slo la pueden llevar a cabo quienes estn especialmente dotados para ello, los resultados de la investigacin slo pueden ser utilizados por los tcnicos formados. Quin cuenta con los jefes importantes, quin tiene la decisin por mayora y todo el aparato de gobierno tradicional para hacer estas cosas? (Ibid.)
El pragmatismo de Dewey es recogido por Mumford69 quien abandona en gran medida el enfoque cientfico e indefinido por el cambio social planificado, optando por criterios ms especficos. Mumford defendi los estudios sociales como un instrumento de la planificacin regional, pero aadi la importante condicin de que no fuesen llevados a cabo por profesionales de la planificacin sino por los propios habitantes de la regin. Con Mumford, la planificacin pasa a ser una forma de accin civil en la que grupos pequeos, asistidos por expertos, conoceran su entorno y luego actuaran adecuadamente desde este conocimiento. La planificacin la entenda as como una forma de liberacin humana (Mumford, 1938).
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John Dewey: (1859-1952) Filsofo estadounidense, fue uno de los fundadores del Pragmatismo Filosfico, como respuesta a la cosmologa hegeliana, lo que le llev al estudio de la psicologa funcional y de la pedagoga. Como veremos en el Captulo 2, Dewey influy en Mumford y este en el pensamiento de Friedmann, ya que fue uno de los grandes intelectuales del aprendizaje social. Lewis Mumford: (1895-1990). Planificador urbano, historiador y filsofo estadounidense. A lo largo de su produccin intelectual trascendi la simplicidad de otros profesionales de su tiempo, introduciendo nociones de notable importancia dentro de la planificacin futura como fueron la crtica a la tendencia deshumanizadora de la sociedad tecnificada y la bsqueda de la armona de la razn planificadora con las aspiraciones humanas. Mumford estaba influenciado por las aportaciones de John Dewey y, ambos, se ocuparon con profundidad de temas sobre el cambio social dirigido, configurando lo que JF denominara despus como la tradicin planificadora del aprendizaje social.
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Capitulo 3. Modelos de planificacin para el desarrollo de la sociedad

Hasta el momento se han descrito las doce tradiciones intelectuales ms influyentes en el desarrollo de la planificacin durante los doscientos ltimos aos, aportando cada una de ellas una serie de elementos particulares en la prctica planificadora. Algunas de estas tradiciones presentan una intencionalidad planificadora evidente, mientras que, en otras, los criterios son ms difusos o permanecen en un segundo plano, sin que por ello dejen de influir en formas concretas de hacer planificacin. Para poder realizar una modelizacin es necesario un proceso de integracin de esas las tradiciones intelectuales en funcin de unas caractersticas de orden superior y de aspectos concretos de cada una de ellas. Esta labor de integracin ha sido magnficamente realizada por JF mediante un proceso de sntesis y de bsqueda de elementos comunes segn tres criterios fundamentales: Lenguajes comunes en los que las tradiciones intelectuales llevan a cabo su trabajo cientfico (como el econmico, matemtico, social, etc.). Aspectos filosficos en los que se fundamentan las tradiciones intelectuales. Cuestiones centrales de discusin en las que coinciden las tradiciones. Tras esta labor se proponen cuatro modelos de planificacin que son objeto de una detallada descripcin en este captulo 3 y que en la parte III del libro (capitulos 7, 8, 9 y 10) se abordan en forma de experiencias prcticas desarrolladas desde el Departamento de Proyectos y Planificacin Rural de la Universidad Politcnica de Madrid.
Figura I-5: Los cuatro modelos de planificacin
ORIENTACION SOCIAL
ANALISIS DE POLITICAS
4 Modelos
REFORMA SOCIAL
MOVILIZACION SOCIAL
Fuente: Friedmann, 2001.
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El primero modelo denominado Anlisis de Polticas engloba las tradiciones intelectuales de Anlisis de Sistemas, Ciencia poltica y Administracin Pblica, esta ltima tradicin a partir de la aportacin de Simon en Administrative Behaviour (Simon, 1976). El Anlisis de Polticas defiende el uso de teoras cientficas y tcnicas matemticas para identificar las mejores soluciones. Se centra en una planificacin desde arriba, aunque analizando los recursos de la comarca o rea sobre la que acta. La planificacin como Anlisis de Polticas ha copado la mayora de proyectos agrcolas y de desarrollo en los pases en vas de desarrollo. Su principal defecto, contrastado en numerosas ocasiones y en multitud de proyectos, radica en que los planificadores asumen un papel protagonista tanto del pensamiento como de la accin, sin que generalmente medie un proceso de comunicacin adecuado entre estos y la poblacin afectada por la propuesta de cambio. Es la manera de proceder en los programas y proyectos que habitualmente se llevan a cabo en los Organismos Internacionales para su aplicacin a pases en vas de desarrollo. Esta tradicin, extensamente aplicada en nuestro tiempo, se ha presentado como la solucin a todo tipo de problemas en el mundo rural, con un resultado ms que dudoso. En otros mbitos, como en la Unin Europea, el sistema que se aplica est dando mejores resultados, aunque en sectores como la Poltica Agrcola Comn han surgido nmeros problemas. El segundo modelo, llamado Aprendizaje Social, deriva directamente de la tradicin del Desarrollo Organizacional, dentro de la planificacin Innovadora. Para algunos, el aprendizaje social sirve como metfora para vincular conocimiento y accin; para otros, es una tecnologa social muy parecida al Anlisis de Polticas; sin embargo contrasta con l, puesto que el Anlisis de Polticas se centra en la toma de decisiones anticipada y usa la razn tcnica para explicar los posibles cursos de la accin. El aprendizaje social empieza y acaba con accin. Adems la accin implica estrategia y tctica poltica, teoras de la realidad y los valores que inspiran y dirigen la accin. La creencia esencial de la tradicin del aprendizaje social es que la prctica y el aprendizaje estn concebidos como procesos correlativos, de forma que un proceso implica otro. El conocimiento se deriva de la experiencia y se valida en la prctica y es ntegramente y parte de la accin. El aprendizaje social deriva del pragmatismo filosfico de John Dewey. Antes de la Segunda Guerra Mundial, slo constaba en escritos de Lewis Mumford. En 1947, con la creacin del National Training Laboratory in Group Dynamics, en Bethel, Maine, el aprendizaje social se convierte en una tecnologa blanda que se llam desarrollo organizacional (Friedmann, 2001). En tercer lugar, el modelo de Reforma Social recoge el resto de tradiciones expuestas relacionadas con la planificacin innovadora, que son las Ciencias de la Ingeniera, la Sociologa, la Economa Institucional y el Pragmatismo. Los autores de esta tradicin como Keynes, Leontief, Perloff, Tinbergen, Kuznets y Hirschman, se centraron en encontrar vas para institucionalizar la prctica de la planificacin y hacer eficaz la accin del estado. Los autores de esta tradicin perciben la planificacin como una actividad cientfica, y una de sus mayores preocupaciones es el uso del paradigma cientfico para informar y limitar las polticas a lo que se considera deben ser sus intereses adecuados (Friedmann, 1991). En realidad, todos los autores crean en una planificacin directiva con lo que reafirmaban su conviccin en un Estado fuerte y protector. De igual modo que el Anlisis de Polticas se centra en una planificacin de enfoque descendente.
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Este modelo ha sido ampliamente aplicado en el medio rural, en las numerosas ocasiones en las que el Estado ha intervenido para determinar, dentro de las comunidades rurales, los programas, proyectos e inversiones a acometer para el desarrollo de cada una de esas comunidades en sus respectivas reas. Es una planificacin dirigida, donde no se tiene en consideracin la opinin de los afectados por toma de decisiones desde arriba. Finalmente, el modelo de Movilizacin Social recoge el resto de las tradiciones propuestas: Materialismo Histrico, Utopa, Escuela de Frankfurt y Neomarxismo. De todos ellos es el marxismo el nico movimiento que desarroll una verdadera doctrina; su influencia es mucho mayor a partir de Marx y Engels que de otros utpicos y anarquistas sociales como Owen, Proudhom o Mumford. Se distingue de las dems tradiciones en la primaca de la accin colectiva y directa desde abajo (Friedmann, 1986). A diferencia de la planificacin como Reforma Social o como Anlisis de Polticas, la planificacin como Movilizacin Social se realiza desde la base primando la voluntad colectiva sobre la del individuo. En este ltimo modelo la planificacin aparece en forma de poltica, independientemente de la ciencia. Son las lneas polticas las que priman sobre las actuaciones tcnicas. La planificacin se basa en una poltica cientfica, dejando a un lado la razn tcnica. La Movilizacin Social se presenta como un arma frente al Estado capitalista y burgus. Algunos autores interpretan la Movilizacin Social como una lucha entre clases y otros proponen un sistema comunitario basado en la solidaridad social como alternativa a la sociedad actual. Los primeros, marxistas, la lucha poltica es necesaria para la transformacin de las relaciones de poder y la creacin de un nuevo orden poltico que no est basado en el contrato; para los otros, los utpicos y anarquistas, los modelos reales de convivencia de sociedades alternativas son los ejemplos que demuestran al resto de la sociedad otra forma de vivir. Segn la definicin de planificacin aceptada en el capitulo primero, los cuatro modelos giran en torno a la misma preocupacin bsica de cmo vincular adecuadamente el conocimiento y la accin. La respuesta a esta pregunta se puede sintetizar en el siguiente grfico de doble entrada, en el que los modelos propuestos se clasifican de dos maneras simultneas. Por un lado, se establece la vinculacin del conocimiento y la accin puede presentar una tendencia radical o conservadora, y por otro se plantea la intencionalidad del proceso planificador segn sea en trminos de orientacin social y o de transformacin social. Orientacin social: hace referencia a la planificacin que se realiza en una sociedad a partir de las estructuras existente en ella misma. A travs de sus instituciones, organizaciones y dirigentes se plantean nuevos caminos u orientaciones por los que pueda dirigirse. No se plantea cambios en la sociedad, sino el desarrollo de la misma segn su orden actual. Transformacin social: hace referencia a la sociedad que se plantea la necesidad de proveerse de nuevas formas de planificacin que la modifiquen y transformen. La intencin del proceso planificador es, por tanto, promover transformaciones de las estructuras de la sociedad.
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Figura I-6: Clasificacin del pensamiento de la Planificacin.
CONSERVADOR En ORIENTACIN SOCIAL
RADICAL
ANLISIS DE POLTICAS APRENDIZAJE SOCIAL

Fuente: Friedmann: 2001
REFORM A SOCIAL M OVILIZACIN SOCIAL
En TRANSFORM ACIN SOCIAL
En la figura siguiente se resumen los cuatro modelos de planificacin propuestos segn las tradiciones intelectuales en las que fundamentan sus creencias y las cuestiones centrales que incorporan.
Figura I-7: Modelos de Planificacin, tradiciones y creencias centrales Tradiciones en las que se fundamenta o o o Anlisis de Sistemas Ciencia poltica Administracin Pblica o
MODELOS DE PLANIFICACIN
Creencias y cuestiones centrales
APRENDIZAJE SOCIAL
o o o
REFORMA SOCIAL
o o o o
MOVILIZACION SOCIAL
o o o
Uso de teoras cientficas y tcnicas matemticas para identificar las mejores soluciones. o Se centra en una planificacin desde arriba, aunque analizando los recursos del territorio sobre el que acta. o Los planificadores asumen el papel protagonista tanto del pensamiento como de la accin. Desarrollo o Se centra en la toma de decisiones anticipada y organizacional usa la razn tcnica para explicar los posibles Pragmatismo cursos de la accin. Administracin o Implica estrategias y tcticas polticas, teoras de cientfica la realidad y valores que inspiran y dirigen la accin. o Deriva del pragmatismo filosfico de John Dewey. o Es una planificacin de enfoque ascendente. Ciencias de la o Es una planificacin desde arriba, o de enfoque Ingeniera descendente. Sociologa o Se percibe la planificacin como una actividad Economa cientfica y se emplea el paradigma cientfico para Institucional el diseo de las polticas por los mejores. Pragmatismo o Orientacin de los intereses de las polticas. Trata de encontrar vas para institucionalizar la prctica de la planificacin por la accin del Estado. o Los afectados no participan en la toma de decisiones o Creencia en una planificacin directiva y en la necesidad de un Estado fuerte y protector. Materialismo o Primaca de la accin colectiva y directa desde histrico abajo. Utopa y o La planificacin se realiza desde la base primando anarqua la voluntad colectiva sobre la del individuo. Escuela de o Las lneas polticas priman sobre las actuaciones Frankfurt tcnicas, dejando a un lado la razn tcnica. o La lucha entre clases y la lucha poltica son planteadas para la transformacin de las relaciones de poder y la creacin de un nuevo orden poltico. Fuente: Los autores, a partir de Friedmann, 2001
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A continuacin se aborda el estudio detallado de cada uno de los cuatro modelos de planificacin propuestos. En la parte III del libro se desarrollan casos prcticos de aplicacin de cada uno de los modelos en mbitos rurales y urbanos. La Reforma social Como se ha puesto de manifiesto la Reforma social ha alcanzado una gran difusin en el espacio y el tiempo. Sirve de punto de partida la siguiente afirmacin de JF:
De Bentham a Lindblom, de Saint-Simon a Etzioni y Perloff, la Reforma Social es la gran tradicin de la teora de la planificacin. Durante los ltimos cincuenta aos cre no slo los primeros modelos de planificacin institucionalizada en los Estados Unidos (Person, Tugwell), sino tambin monografas notables y tres grandes tratados sinpticos: Man and Society in an Age of Re-construction, de Mannheim; Poltics, Economics and Welfare, de Lindblom y Dahl, y The Active Society, de Etzioni. Adems, foment la invencin de los modelos cuantitativos de clculo y planificacin central con la contabilidad social, el anlisis de inversin y produccin, los modelos de poltica econmica y los modelos de anlisis regional y urbano (Friedmann, 2001).
En el desarrollo de la Reforma Social tienen especial importancia una serie de autores que sientan las bases para la definicin de este modelo: El primero de ellos, Bentham, introduce a travs del utilitarismo la nocin de la necesidad del anlisis de las consecuencias potenciales y de la medida de sus costes y beneficios. Propone el anlisis matemtico como un medio para establecer la validez de las ideas a travs del estudio de las consecuencias de la accin propuesta, ofreciendo un nuevo criterio de juicio sobre las cuestiones ticas. (Bentham, 1948). El positivismo de Comte aport la preferencia por el estudio emprico de la sociedad, que se desarrolla a travs del pragmatismo de Dewey y su teora de experimentacin social. La diferenciacin establecida por Popper entre la ingeniera gradual y la ingeniera utpica, completa esta base conceptual. Finalmente, Max Weber traz las lneas de la sociedad racionalizada en la creencia de que la prctica de la ciencia y la poltica deban ejercerse al cabo por separado. Slo de esta forma poda hacer cada persona el trabajo para el que estuviera ms capacitada: los cientficos crean conocimiento y los polticos toman decisiones polticas. Estos autores establecen la base conceptual del desarrollo terico de los modelos de planificacin del resto de reformadores sociales del siglo XX, que como es lgico, matizan esta base a travs de aportaciones propias. En cuanto a su intencionalidad cabe destacar que todos los reformistas sociales estaban interesados en las reformas, particularmente en las grandes reformas del sistema de orientacin de la sociedad. Los economistas desarrollaban modelos de informacin de un poder considerable, mientras que los ms inclinados a la filosofa soaban con instituciones de planificacin central como la directiva de la historia y una mente colectiva. De forma modificada, muchas de estas innovaciones institucionales realmente se pusieron en prctica.
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Como seal Banfield, los reformistas se inclinaban a creer en la perfeccionabilidad del mundo. Esto fue cierto en los primeros tericos de la planificacin y en otros posteriores. Dewey, por ejemplo, da credibilidad a Bentham con su cambio social radical, que denomina capacidad de intervencin social, global, atrevida, combinada con un estudio detallado de los detalles particulares y con valenta en la accin (Dewey, 1963). Saint-Simon, como su contemporneo ingls, quera mejorar el mundo de la forma ms ambiciosa. En nuestro siglo (siglo XX), Mannheim busc una tercera va entre la anarqua del mercado y la dictadura totalitaria, y una generacin ms tarde, Etzioni soaba con una sociedad activa con proyectos Cuestiones
comunes que definieran su destino. (...) Tugwell y Perloff pensaban que era necesario fortalecer el Estado mediante el establecimiento dentro de la rama ejecutiva (o independientemente) de una inteligencia institucionalizada que establecera el futuro para la colectividad en conjunto. (...) Cuando se les present la oportunidad, como le ocurri a Tugwell en los aos treinta y a principios de los cuarenta, y a los planificadores del programa de accin de la comunidad en los aos sesenta, se comportaron como planificadores innovadores, organizando recursos y actuando de forma comprometida, polticamente conscientes para producir un cambio significativo en el sistema de la orientacin social (Friedmann,
2001). A travs de una revisin de la prctica planificadora desarrollada por estos autores se puede determinar las caractersticas bsicas del modelo de planificacin como Reforma Social: Planificacin desde arriba. Se percibe la planificacin como una actividad cientfica. Lo que se pretende es una transformacin de la sociedad a travs de la orientacin de las polticas a sus intereses adecuados. Los afectados no participan en la toma de decisiones. A continuacin se realiza un desarrollo de estas condiciones segn la figura siguiente:
Figura I-8: Caractersticas bsicas del modelo de Reforma Social
centrales de discusin en las que coinciden las tradiciones.
No participacin de los afectados
Orientacin de polticas
REFORMA SOCIAL
Planificacin desde arriba
Planificacin como actividad cientfica

Fuente: Elaboracin propia.
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La planificacin como Reforma Social requiere una estructura jerarquizada puesta a disposicin del planificador, como medio para poner en prctica sus directrices. Mayoritariamente esta estructura se concentra en la burocracia del estado. As en los aos del New Deal posteriores a la Gran Depresin, y en los procesos de recuperacin econmica de las diferentes postguerras de la sociedad occidental, los planificadores se han situado en paralelo al poder poltico, trabajando estrechamente con los estamentos de ms alto rango de ste, como es el caso del Brain Trust (Consejo de Cerebros de Roosevelt). Segn este modelo de aplicacin el conocimiento experto de los planificadores se asocia a la prctica burocrtica, de forma que se pueda servir de todas sus ramificaciones para apoyar su actuacin en el seno de la sociedad. En funcin de la amplitud de miras, el origen de sus actuaciones se debe relacionar con un escaln superior de la pirmide burocrtica.70 En la planificacin desde arriba la visin de conjunto En la planificacin desde arriba la corresponde slo a los planificadores; el resultado puede visin de conjunto corresponde slo contemplar una serie de proyectos y actuaciones a los planificadores independientes que no estn relacionados, pero que sumados constituya el efecto global pretendido por los planificadores. Cada uno de estas partes contarn con unos equipos gestores encargados de su puesta en prctica, pero stos carecen de la visin de conjunto. As puede afirmarse:
Es cierto que, por regla general, los reformadores sociales se dirigan a los dirigentes de la sociedad. Pensaban que la reforma se haca desde arriba. Algunos pensaban que slo la planificacin global tena valor. Otros slo aceptaban una ingeniera social gradual. La mayora de ellos no se fiaba de los polticos, que identificaban con todo lo que era irracional en la sociedad (Friedmann, 1986).
Se percibe la planificacin como una actividad cientfica

El conocimiento de la sociedad por parte de unas elites planificadoras y la posterior toma de decisiones para la orientacin de la planificacin en uno u otro sentido slo es posible a travs de un conocimiento abstracto de la realidad. Este conocimiento tiene un punto de partida en el conocimiento experto de los planificadores, que a travs de la experiencia se han convertido en las personas ms autorizadas en la materia tratada, lo que lleva a presuponerlos como los sujetos ms idneos para la orientacin de la toma de decisiones requerida. A partir de ah todos los reformadores sociales plantean la aplicacin de sus conocimientos en clave cientfica.71
La existencia de un Ministerio de Planificacin o un organismo similar es un hecho frecuente durante el segundo tercio del siglo XX en la gran mayora de los pases occidentales. Un claro ejemplo de este pensamiento es la actitud de Wesley C. Mitchell, que siendo miembro de la Junta de Planificacin Nacional del gobierno de los Estados Unidos en la era Roosevelt, plante durante un discurso en la Universidad de Harvard la necesidad de una organizacin nacional que llevase a cabo el estudio detallado y sistemtico de los problemas sociales. Para Mitchel la Planificacin nacional resultaba mucho ms complicada que el diseo de un puente slido por encima del Golden Gate (Mitchell, 1937).
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El planteamiento de la planificacin en clave tcnica se sustenta en dos pilares fundamentales que son el clculo y el control. La capacidad de clculo supone a los planificadores la posibilidad de analizar de una manera adecuada los problemas y posibilidades que se plantean, a partir de una visin de conjunto que emerge del contexto social en el que se planifica. As se permite orientar la propuesta de actuaciones y soluciones de una manera ordenada, permitiendo una seleccin de las mismas , as como su orientacin en funcin de los campos de actuacin planteados. Los diferentes proceso planteados por el reformador social se suponen ms adecuados cuanto ms se ha conseguido justificar su deductibilidad racional a partir de procesos de clculo ordenados. La recurrencia a procesos de clculo, tanto analtico como racional, permite la integracin de multitud de procesos diversos que se encuentra el reformador social en su prctica planificadora, como plantea Mumford en la siguiente reflexin:
Todava tenemos que desarrollar el arte del pensamiento simultneo: La capacidad de manejar una multitud de fenmenos relacionados al mismo tiempo y de componer, en una sola imagen, tanto los atributos cualitativos como los cuantitativos de esos fenmenos. Los especialistas como tales, no pueden planificar, porque la planificacin requiere el trabajo de especialidades de coordinacin, enfocadas en campos comunes de conocimiento, y enfocadas en los canales apropiados de accin comn (Mumford, 1938).
Resulta destacable que la clave para relacionar conocimiento y accin, esto es, para poder planificar para Mumford, se sita en la capacidad de clculo, como herramienta que integra el conocimiento de muy diversas disciplinas e informaciones que no pueden constituirse en planificacin por separado. Los modelos cientficos derivados de este arte del pensamiento simultneo reclamado por Mumford, se sintetizan en herramientas de control que son las que llevan a la prctica las conclusiones de los mismos. Se trata de una actividad cientfica aplicada, que no puede estar limitada al conocimiento de la realidad, sino que debe contemplar la ejecucin de las conclusiones a las que se llega por el proceso de conocimiento.
Orientacin de los intereses de las polticas

Como se ha enunciado anteriormente lo que se pretende es reformar la sociedad a travs de la orientacin de sus polticas hacia los intereses que se consideran adecuados, por lo que los dos elementos propuestos hasta ahora sientan la base para que esta pretensin sea posible y se ponga en marcha el binomio conocimiento-accin con una direccin determinada. Una vez adquiridas las nociones necesarias a travs del conocimiento experto de los reformadores, se puede pasar a la accin. Esta accin parte necesariamente de la conexin con una serie de estructuras sociales claves para movilizar a las dems, pues como establecen Banfield y Wilson:
Los planificadores son cada vez ms conscientes de que la descentralizacin del poder, que es tan caracterstica del gobierno local, es radicalmente incompatible con el ideal de planificacin maestra (...) El sistema poltico funciona an principalmente mediante la negociacin y el compromiso y no mediante la puesta en prctica del inters general, y la decisin principal por un plan maestro debe
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revelar la distribucin del poder en la comunidad en ese momento concreto (Banfield y Wilson, 1963)
Aqu se revela la tarea fundamental de la Reforma Social, que es suplir las carencias presentadas por el sistema poltico para que a travs de la planificacin se pueda facilitar la citada puesta en prctica del inters general. Esto se consigue si los planificadores son capaces de entrar dentro del sistema poltico y lograr que sus proposiciones sean aceptadas, por lo que es necesario contar con el enfoque descendente de la estructura burocrtica que rige las relaciones dentro del mbito pblico del sistema poltico. Este consenso acerca de la bondad de las reformas propuestas por los planificadores no resulta siempre tan evidente. Como pone de manifiesto JF al relatar los ltimos aos de la vida de Tugwell:
Para Tugwell, la larga experiencia en la vida pblica y los muchos desengaos le haban enseado que la formacin de consenso, aunque posible, poda no producirse y que se necesitaban ms cambios estructurales. Pas los ltimos aos de su larga vida en un proyecto de reforma constitucional. Para l era lo mismo que lo que haba sido la religin civil para Saint-Simon, el proyecto desesperado de fin de vida de alguien que se ha propuesto dejar un mundo mejor que el que se encontr en su juventud (Friedmann, 1986).
Esta necesidad de promover cambios estructurales para garantizar el consenso social, que no siempre se produce, enlaza con la ltima de las caractersticas indicadas que se desarrolla a continuacin, y que constituye la gran carencia funcional de modelo de planificacin como Reforma Social.
Los afectados no participan en la toma de decisiones

Para los reformadores sociales resulta obvio que los Para los reformadores sociales resulta resultados del conocimiento cientfico aplicado a la obvio que los resultados del planificacin deben tener efectos beneficiosos para conocimiento cientfico aplicado a la el conjunto de la sociedad, pues el fin ltimo de su planificacin deben tener efectos planificacin es la consecucin del bien comn a travs de las reformas emprendidas (Banfield y beneficiosos para el conjunto de la Wilson, 1963). Por ello se parte de la presuncin de sociedad, pues el fin ltimo de su que todas las personas afectadas van a estar de planificacin es la consecucin del bien acuerdo con esta premisa, pues a la larga van a ser comn a travs de las reformas beneficiarios del bien comn. Este consenso social emprendidas (Banfield y Wilson, 1963). de aceptacin de las directrices de los planificadores tambin es objeto de planificacin, puesto que se considera tarea de stos el llegar a l. A travs de la educacin de la poblacin o de la prctica poltica la poblacin debe llegar a comprender la bondad de lo que se le propone. Estas consideraciones son recogidas por JF:
Como Weber, (los planificadores) estaban divididos entre el ascetismo de la mente y el compromiso apasionado con el cambio ordenado. En general, pensaban que el inters general slo se podra formular a travs de mediaciones y procedimientos de planificacin, que la mayor parte de la gente de buena voluntad suscribira ese inters y quedaba as garantizado que se obtendra el consenso necesario para la planificacin democrtica. Algunos, como Etzioni y Mannheim, pensaban que ese consenso haba que planearlo: consideraban el proceso de formacin de consenso
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como una actividad de lite continua y central, Mannheim a travs de la reforma de la educacin y la modificacin de la personalidad, y Etzioni a travs de una actividad francamente poltica (Friedmann, 1986).
Los reformadores sociales no presentan objecin al ignorar las opiniones de las personas afectadas, porque el supremo objetivo que persiguen justifica esta omisin, y en cualquier caso consideran que dada la bondad de sus pretensiones no existe objecin posible, por lo que inevitablemente, las personas afectadas estarn de acuerdo con sus decisiones.
Esquema grfico del modelo de Reforma Social

Todo lo expuesto anteriormente se sintetiza grficamente a travs de la siguiente representacin.
Figura I-9: Esquema grfico del modelo de Reforma Social
PLANIFICADORES
Conocimiento experto Razn tcnica
PROYECTO DE SOCIEDAD
En ella se ha tratado de representar cmo el planificador parte de un conocimiento experto de la sociedad, representado a travs de una flecha que sale de aquel y llega a sta, como medio para indicar que el origen de este conocimiento est en los propios planificadores. Tambin se ha representado las aportaciones de la razn tcnica que son la segunda va con que cuentan los planificadores para realizar su aproximacin experta a la realidad. Para la puesta en prctica del proyecto los planificadores se sirven de las diferentes estructuras burocrticas presentes en la organizacin de la sociedad, que se representa por su forma piramidal, a travs de la cual ponen en marcha una serie de proyectos, no necesariamente interrelacionados. La suma de los resultados finales de estos proyectos debe corresponder al proyecto de sociedad formulado por los planificadores.
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El Anlisis de polticas El modelo de planificacin como Anlisis de Polticas surge en la segunda mitad del siglo XX, como resultado de la aplicacin de nuevos mtodos analticos al proceso de toma de decisiones. La idea de la necesidad de incorporar a los procesos decisorios sistemas de anlisis cada vez ms detallados surge por conviccin acerca de complejidad de las relaciones causales. EL Anlisis de Polticas parte de la base de que estas relaciones no son lineales, como se vena considerando de una manera simplificada hasta el momento. As un suceso B no es slo consecuencia de un suceso A , que acta de origen, sino que las relaciones son ms complejas pudiendo el suceso B afectar a la causalidad del A, o ser a su vez resultado de una amplia serie de sucesos independientes de A, adems del propio A (Lilenfeld, 1978). El Anlisis de Polticas no considera sucesos encadenados, sino redes de sucesos que interactan de una manera cada vez ms compleja. stas redes de sucesos terminan por tener unos efectos globales, que son el objeto de la planificacin, por lo que para anticiparlos habr que recurrir a procesos tanto ms complejos cuanto ms amplia sea la red de sucesos considerada. La amplitud de esta red de La idea de la necesidad de incorporar a sucesos hace referencia al grado de detalle con el los procesos decisorios sistemas de que se quiera representar la realidad. Cuanto ms anlisis cada vez ms detallados, surge variables se introduzcan en los modelos de anlisis, por conviccin acerca de la complejidad la aproximacin a la realidad ser considerada ms de las relaciones causales. detallada y por tanto ms fidedigna (Martnez Falero, 1998). El origen del Anlisis de Polticas se puede establecer en un conjunto de disciplinas formado por el Anlisis de Sistemas, Ciencias de Gestin y Ciencias Administrativas y Polticas. Estas tres disciplinas comparten el denominador comn de considerar que los mtodos u objetivos de la ciencia se podan usar para orientar la toma de decisiones polticas de forma ms racional, de modo que se pueda mejorar la capacidad de resolucin de problemas. Estas tradiciones hacen irrupcin en el mbito cultural del momento con una cierta pretensin de total comprensin de a la realidad, consecuencia, en parte, del notable avance experimentado por la sociedad, como se desprende de la siguiente afirmacin de Herbert Simon:
El estudio adecuado de la humanidad ha sido el hombre. He argumentado que el hombre -o por lo menos el componente intelectual del hombre- puede ser relativamente simple, pero la mayor complejidad de su comportamiento se puede entresacar de su entorno, de la bsqueda del hombre de buenos diseos. Si lo he explicado bien, podemos concluir que, en gran parte, el estudio adecuado del hombre es la ciencia del diseo, no como componente profesional de una educacin tcnica, sino como disciplina para todas las personas educadas (Simon, 1982).
La mejor comprensin de esta argumentacin requiere el comentario hecho al respecto por JF:
Algunas de las disciplinas que Simon pensaba que podan complementar o, incluso, sustituir a la historia, el arte, la literatura y la filosofa especulativa incluan la teora de la decisin estadstica, la programacin dinmica y lineal, la lgica del
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diseo declarativa e imperativa, los procedimientos de bsqueda heurstica, la teora de los sistemas jerrquicos y la organizacin del diseo y los problemas de representacin. Simon vea el nacimiento de una nueva era en la cual triunfara la inteligencia artificial vinculada a las mentes humanas de modo sinrgico (Friedmann, 1986).
El Anlisis de Polticas tiende a presentarse, en su origen, como una nueva ciencia capaz de suplir todas las carencias no resueltas por los reformadores sociales en el campo de la planificacin, a travs de sus tcnicas especficas, con presuncin de saber independiente. Posteriormente consciente de las limitaciones que tambin ella presenta, restringe sus pretensiones y considera estas tcnicas como una herramienta til para el asesoramiento de la toma de decisiones dentro de la planificacin con arreglo a bases cientficas establecidas (Martnez Falero, 1998). Con respecto a este modelo se han establecido las siguientes caractersticas bsicas: Planificacin desde arriba. Se centra en la toma de decisiones. Separacin entre conocimiento experto y decisin. El estudio de los resultados orienta el proceso decisor.
Figura I-10: Caractersticas bsicas del modelo de Anlisis de Polticas
Planificacin centrada en la toma de decisiones Separacin entre conocimiento experto y decisin
Los resultados orientan el proceso decisor


Al igual que la Reforma Social, el Anlisis de Polticas se centra en un modelo de planificacin desde arriba, en el que los dirigentes y sus asesores toman las decisiones independientemente de las personas o mbitos que se vayan a ver afectados por ellas. As mismo comparte con el citado modelo el uso de la razn tcnica para orientar la toma de decisiones mediante la anticipacin de los resultados. En este sentido el modelo es de corte modernista, puesto que la razn tcnica pretende otear el futuro desde el presente (Cazorla, 1997).
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Esta concepcin lleva a una consideracin de la planificacin vinculada a una sociedad jerarquizada, tanto en el mbito pblico como en el privado. En este contexto la prctica de la planificacin supone un proceso directivo, por lo que en principio, el planificador actuar dentro de una estructura de tipo burocrtica desde la que se emitirn unas rdenes que, una vez implementadas mediante un proceso de informacin darn lugar a unas acciones concretas con unos resultados observables y evaluables
Se centra en la toma de decisiones

sta es sin lugar a duda la caracterstica responsable de la amplia difusin que obtuvo este modelo en el momento de su aparicin a principios de los setenta, puesto que el Anlisis de Polticas ofrece un respaldo tcnico slido a procesos de decisin que hasta el momento respondan solo a orientaciones subjetivas, o no contaban con un fundamento terico definido. Ante esta perspectiva el Anlisis de Polticas se presenta como una herramienta totalmente asptica que no da cabida en principio a subjetividades dentro del proceso de decisin. Sus planteamientos parten, no obstante, de unas variables bsicas previamente Los esfuerzos del Anlisis de Polticas se establecidas con arreglo a unos criterios dados. A centran en establecer los procesos continuacin entran en juego una amplia diversidad analticos adecuados, de forma que no de tcnicas analticas, fundamentadas en slidos desarrollos cientficos y ayudadas por herramientas se produzcan errores en la de procesamiento de datos, presentando unos interpretacin relacionada de los datos. resultados. Los esfuerzos del Anlisis de Polticas se centran en establecer los procesos analticos adecuados, de forma que no se produzcan errores en la interpretacin relacionada de los datos:
Una contribucin importante al problema de la toma de decisiones fue la nocin de Simon de que la racionalidad administrativa estaba limitada. Simon deca que los que tomaban las decisiones no podan ser totalmente racionales, en el sentido de tener conocimiento total de una situacin y las alternativas disponibles. En la prctica, el conocimiento de una persona sobre las consecuencias es fragmentario, en el mejor de los casos, y las alternativas examinadas siempre son pocas. En esas circunstancias, uno tena que tomar las mejores decisiones que pudiera. Haba que elegir la lnea de accin que pudiera conseguir satisfacer mejor los valores organizativos ms importantes. El problema de la decisin pragmtica rara vez era la forma de optimizar los valores; todo lo que se poda esperar era satisfacerlos. Se elega la lnea de accin que pareca ser lo suficientemente buena. Y cmo se saba que era suficientemente buena? Simon afirmaba que la primera prueba, y no la menos importante, era el sentido comn (Friedmann, 1986). Segn el Anlisis de Polticas el xito de la planificacin est en que las decisiones se Con este nfasis en la toma de decisiones se da tomen con arreglo a procesos lgicos, bien importancia a la componente cognitiva de la constituidos, ms que en la adecuada planificacin frente a la accin. Segn este implementacin de la planificacin final. modelo la clave del xito de la planificacin est
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en que las decisiones se tomen con arreglo a procesos lgicos, bien constituidos, ms que en la adecuada implementacin de esos procesos.
Separacin entre conocimiento experto y decisor

El anlisis ya indicado que realiza este modelo centrado en los procesos de toma de decisiones se fundamenta en la suposicin de independizar el proceso analtico de la decisin propiamente dicha. La experiencia ha demostrado que el tratamiento cientfico de los procesos de toma de decisiones no puede aportar soluciones suficientemente precisas en el campo de la ingeniera social, puesto que los problemas a los que se enfrenta no son del tipo de los que trata la ingeniera clsica. A este respecto Rittel y Weber realizan la siguiente consideracin:
Los problemas en los que se han centrado los cientficos o ingenieros son casi siempre "benignos o dciles". Como ejemplo consideran un problema de matemticas, cmo resolver una ecuacin, o la tarea de un qumico orgnico al analizar la estructura de algn compuesto; o la del jugador de ajedrez que intenta conseguir un jaque mate con cinco movimientos. Para todos ellos la misin es clara, aunque el problema no se resuelva. Los problemas inicuos no tienen, por el contrario, estos rasgos caractersticos e incluyen casi todos los asuntos polticos, la ubicacin de una autopista, el ajuste de una tarifa, la modificacin de las asignaturas escolares o la lucha contra el delito (Rittle y Webber, 1973).
La prctica ha demostrado que los problemas benignos a los que se hace referencia en la cita anterior no son los ms habituales en la planificacin, por lo que la abstraccin de la realidad que se debe hacer para acudir a estas representaciones, a menudo supone una prdida de criterios dentro del proceso planificador. En su crtica a estas prcticas JF ha identificado los problemas a los que aluden Rittle y Webber como problemas inicuos, para los que plantea las siguientes objeciones (Friedmann, 1986): No hay una formulacin definitiva de un problema inicuo... Los problemas inicuos no estn sujetos a una norma para pararlos... No existe una prueba inmediata y definitiva de solucin a los problemas inicuos... Los problemas inicuos no tienen un conjunto (o una posibilidad de descripcin global) de soluciones posibles, ni una serie de operaciones permitidas que puedan incorporar al plan Todos los problemas inicuos pueden considerarse sntoma de otro problema La existencia de una discrepancia que represente un problema inicuo se puede explicar de mltiples formas. La eleccin de una explicacin determina la naturaleza de resolucin del problema.
Ante esta complejidad decisoria la funcin analtica sufre una notable reduccin de sus pretensiones:
La funcin analtica es la de reducir, limitar contingencias. La tarea principal del anlisis es la de descubrir las limitaciones bajo las cuales pueden funcionar las ideas polticas, aplicando el conocimiento negativo si es necesario. Las prescripciones fijas "del conocimiento del objeto" dan paso al "saber cmo hacer", que adapta la norma adecuada en el momento preciso, cuando se desarrollan los acontecimientos, con vistas a conseguir un resultado potencial entre muchos. Se trata de saber cmo es un oficio, no una ciencia (Wildavsky, 1979).
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De este modo, el Anlisis de Polticas como ciencia analtica resulta de alcance limitado en el campo de la planificacin. Los mtodos analticos slo pueden ofrecer unas orientaciones de las decisiones finales, puesto que parten de unas premisas cuyo origen ltimo parte siempre de consideraciones subjetivas. Dentro del modelo de Anlisis de Polticas, el planificador asume un proceso decisorio similar al realizado en el modelo de Reforma Social, pero con la gran salvedad de que no cuenta con la nica premisa de su conocimiento experto, sino que parte con la ayuda de complejos y contrastados mtodos analticos para la toma de decisiones.
El estudio de los resultados orienta el proceso decisor

Esta reorientacin de las decisiones en funcin de los resultados tiene tanto un doble efecto como origen. Por un lado se puede reorientar la decisin en el proceso analtico, y por otro siempre est sujeta a reorientacin de la decisin final en funcin de las conclusiones del anlisis. As mismo, se cuenta con dos tipos de resultados: Los resultados previstos por el proceso decisor, y los reales. Los segundos slo pueden reorientar el proceso de decisin de cara a la toma de nuevas decisiones a partir de las ya tomadas, o similares a stas. Pero los segundos se deben incluir de manera sistemtica en el proceso analtico de orientacin de las decisiones. Segn establece Quade, el Anlisis de Polticas tiene cuatro actividades fundamentales (Quade, 1963): Formulacin del problema: En la que se entra a considerar el contexto, se establecen los objetivos y criterios y se formulan hiptesis. Bsqueda de datos y alternativas: En esta etapa se implementa el proceso de acuerdo con los condicionantes formulados en el estado anterior. Se establecen hechos , probabilidades, alternativas, costes... Anlisis: Es la etapa analtica del proceso. En ella se construye el modelo, se asumen las aproximaciones oportunas y tienen lugar los cmputos y la formulacin de resultados. Interpretacin: En esta etapa se consideran los resultados alcanzados anteriormente. Si se consideran satisfactorios se procede a la formulacin de sugerencias, y si no lo que procede es la reformulacin del problema.
Esquema grfico del modelo de Anlisis de Polticas

En la figura siguiente se representan todos los elementos descritos en el proceso de la planificacin como Anlisis de Polticas, as como las interacciones entre los mismos. En el modelo representado tiene su origen en la facultad de decisin de un determinado ncleo poltico. Como medio para orientar su decisin este ncleo plantea una serie de cuestiones a un equipo de expertos en la materia. Estos expertos, normalmente a travs de un proceso como el descrito, emiten una recomendacin final referente a la cuestin planteada por el ncleo poltico. En una segunda etapa el ncleo poltico opera de manera autnoma en funcin de la informacin recibida y de la propia, optando por una de las posibles decisiones que se planteen.
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Figura I-11: Esquema grfico del modelo de Anlisis de Polticas
CUESTIONES CUESTIONES
RECOMENRECOMENDACIN DACIN
CONCLUSIN CONCLUSIN
ORDENES ORDENES IMPLEMENTACIN IMPLEMENTACIN

(BUROCRACIA) (BUROCRACIA)
EXPERTOS EXPERTOS
FORMULACIN FORMULACIN
BSQUEDA BSQUEDA
ANLISIS ANLISIS
Fuente: Elaboracin propia
RESULTADOS RESULTADOS
Finalmente la decisin adoptada se pone en marcha mediante la estructura burocrtica propia de la organizacin poltica existente en el sistema de relaciones sociales vigente, a travs de las correspondientes rdenes. Los resultados finales se incorporan al proceso de Anlisis de Polticas, aportando informacin adicional para procesos decisorios posteriores. El Aprendizaje social Como ya se ha indicado anteriormente, se puede establecer el origen del Aprendizaje Social en el pragmatismo filosfico de John Dewey, del que se pueden encontrar influencias en personas tan diversas como Mao Tse Tung, Lewis Mumford y Edgard S. Dunn Jr.72 (Friedmann, 1986). Antes de la Segunda Guerra Mundial, slo constaba en escritos de Lewis Mumford, y se trataba como un tema eminentemente filosfico. En 1947, con la La principal aportacin del pragmatismo de creacin del National Training Laboratory in Dewey al modelo de planificacin como Group Dynamics, en Bethel, (Maine), el Aprendizaje Social, es la idea de que la aprendizaje social se convierte en una tecnologa prctica precede al pensamiento por lo que blanda que se llam desarrollo organizacional y se plantea que los planificadores han de que comienza a estudiarse en las escuelas de administracin de empresas de Harvard, MIT y buscar sus orientaciones en la prctica. Michigan. La principal aportacin del pragmatismo de Dewey al modelo de planificacin como Aprendizaje Social, es la idea de que la prctica precede al pensamiento por lo que se plantea que los planificadores han de buscar sus orientaciones en la prctica. Teniendo
Edgar S. Dunn, Jr.: Junto a Dewey y Mumford constituye el primer gran grupo de tericos del aprendizaje social. Fue Subsecretario de Asuntos Econmicos del Departamento de Comercio estadounidense. Su principal aportacin en materia de planificacin es la obra: Desarrollo econmico y social. Un proceso de aprendizaje social publicada en 1971.
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Sistema de relaciones sociales
NUCLEO NUCLEO POLTICO POLTICO
DECISIN DECISIN
en cuenta su relacin orgnica con los requerimientos de la prctica poltica, la planificacin debe ocuparse tambin de los propsitos, motivaciones, contingencias y riesgos. Al contrario de otras disciplinas persigue, en palabras de Tugwell la utilidad del futuro en el presente (Tugwell, 1975b). El Aprendizaje Social adquiere su mxima expresin conceptual con la labor de Lewis Mumford, quien en su obra, la Cultura de las ciudades, establece la base de lo que se entiende como aprendizaje a travs de una reflexin acerca de la planificacin regional, que se sintetiza del siguiente modo:
Para Mumford la planificacin regional contaba con cuatro fases distintas: (1) Una serie de estudios para obtener una imagen con mltiples estratos de la regin en su dimensin histrica; (2) un esbozo de las necesidades regionales y de las actividades expresadas en trminos de ideas sociales y propsitos formulados de forma crtica; (3) Una reconstruccin imaginativa y una reconstruccin del futuro de la regin, y (4) lo ms importante, la absorcin inteligente del plan por la poblacin regional y su traduccin en accin a travs de las agencias polticas y econmicas apropiadas (Friedmann, 1986).
Es a travs de este proceso de absorcin inteligente como Mumford plantea el aprendizaje social. Es una absorcin bidireccional, por un lado los habitantes de la regin hacen suyo el plan propuesto por los planificadores, involucrndose en el proceso de creacin del mismo, y por otro los planificadores absorben a la poblacin implicada en el proceso de la planificacin final. Para Mumford resulta fundamental la disposicin de la poblacin local en los procesos de planificacin regional, cuestin que se plantea tambin como un proceso de aprendizaje, en el que la poblacin va descubriendo gradualmente cmo implicarse, de un modo similar al aprendizaje de una persona a lo largo de su vida desde la infancia. Mumford aporta en la citada obra una entusiasta afirmacin en favor de la formacin humanstica como base para promover el aprendizaje social:
Debemos crear en cada regin gente que est acostumbrada, desde el colegio, a las actitudes humansticas, los mtodos cooperativos y los controles racionales. Estas personas sabrn con detalle dnde viven: estarn unidas por un sentimiento comn hacia su paisaje, su literatura e idioma, sus costumbres locales y por respeto hacia si mismos tendrn una comprensin solidaria hacia otras regiones y peculiaridades locales distintas. Estarn activamente interesadas en la forma y cultura de su localidad, es decir, la de todos y el conjunto de las personalidades. Estas personas contribuirn a nuestra planificacin del suelo, de la industria, de la comunidad, la autoridad de su propia comprensin y la presin de sus deseos. Sin ello la planificacin es una apariencia estril (Mumford, 1938).
Esta conviccin, expresada de una manera tan tajante, precisa de una argumentacin detallada, puesto que la consistencia del Aprendizaje Social, como un modelo propio de planificacin, ha sido cuestionada por diversos autores y planificadores. Unos lo consideran ms una metfora que un modelo en si mismo, argumentando que lo que pretende slo es dar una explicacin a la relacin entre conocimiento y accin, pero sin proponer formas planificadoras propias. Otros simplemente no lo consideran y lo incluyen dentro del Anlisis de Polticas como una forma ms de ste. Pese a ello con todo lo expuesto anteriormente queda plenamente justificada la inclusin del Aprendizaje Social como un modelo propio.
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Mientras que el Anlisis de Polticas se centra en la toma de decisiones anticipada, y usa la razn tcnica para explicar por adelantado los posibles cursos de la accin orientando el proceso previo de toma de decisiones, el Aprendizaje Social empieza y termina con la accin intencionada. Adems el proceso del Aprendizaje Social resulta ms complejo que el de otros modelos de planificacin, porque adems de la accin para cambiar la realidad, contempla la estrategia poltica como medio de vencer resistencias, las teoras de la realidad para orientar el conocimiento, y valores que inspiran la accin (De los Ros, 2002).
Mientras que el Anlisis de Polticas se centra en la toma de decisiones anticipada, y usa la razn tcnica para explicar por adelantado los posibles cursos de la accin orientando el proceso previo de toma de decisiones, el Aprendizaje Social empieza y termina con la accin.
Con todo lo expuesto hasta ahora acerca de lo que es planificacin y la manera de concebirla que plantea el Aprendizaje Social, cabe plantear una serie de consideraciones. La primera de ellas parte de la definicin dada de planificacin que estableca sta como una manera de poner en conexin conocimiento y accin. Ya se ha explicado como la forma de conocimiento que se plantea en este modelo est ntimamente ligada al concepto de accin, por lo que cabe plantear la cuestin de cmo es la accin que propone el Aprendizaje Social. As mismo resulta necesaria una consideracin acerca de los sujetos de esa accin, y de las consecuencias de la misma, esto es la relacin entre los actores y el proceso de aprendizaje. La aproximacin al aprendizaje social se centra en la accin, es decir, en la actividad emprendida por un actor individual o colectivo en el entorno de ese actor. JF distingue entre la accin como prctica laboral e histrica. Cuando un actor realiza una accin decimos que la ha realizado sin coaccin. La accin debe vencer resistencias y, por tanto, precisa de estrategia y tctica que guen al actor a travs de la accin en s misma. Al ir superando estas resistencias, el actor adquiere informacin vlida para un aprendizaje acumulativo (Friedman, 2001). En el Aprendizaje Social los actores son todas las personas del grupo social afectados por la planificacin, en la medida en que sus acciones pueden influir en la realidad de las personas que conviven con ellas. Esta catalogacin tan genrica a menudo no es perceptible, y la planificacin requiere de interlocutores tangibles para poder establecer un dilogo del que se deduzca un aprendizaje. Para ello se debe recurrir a pequeos grupos que presenten elementos comunes73 . Por eso JF establece que el principal cooperacin dentro de una colectividad. stos grupos son estructuras relativamente cambiantes dentro del conjunto mayor al que pertenecen (Friedmann, 1979). La composicin y variedad de estos grupos ser tanto ms compleja cuando mayor sea el mbito social abarcado por la planificacin. Tambin hay que destacar que estos grupos no son entidades estticas, sino que estn sujetas a continuo cambio, puesto que el devenir de las acciones y el aprendizaje asociado a ellas, influye en las motivaciones de cada uno de sus miembros en la medida en que se ven afectados por
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ncleo de accin dentro del aprendizaje social es un grupo de accin orientado a una tarea (Friedmann 1986). La accin del Aprendizaje Social implica un proceso de
Pueden ser grupos con intereses manifiestos, como una asociacin de vecinos o profesional que se rene con un inters expreso, o grupos fcilmente definibles, pero que no tienen porque concurrir voluntariamente en un grupo, puede ser el caso de un sector de actividad econmica que aunque no est asociado presentar una problemtica similar en la actividad de cada uno de sus miembros.
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ellas. Con esto se entra de lleno en el campo de la subjetividad de cada una de las personas afectadas por la planificacin, cuyas situaciones y experiencias adquieren siempre matices personales. Este cambio constante de los sujetos de la planificacin se corresponde con la teora de la experimentacin evolutiva de Dunn, que constituye su mayor aportacin a esta prctica planificadora. Segn l, dentro de un proceso complejo de evolucin histrica, el aprendizaje social es la herramienta para limar asperezas y lograr el mayor grado de satisfaccin de la sociedad dentro de su proceso histrico (Dunn, 1971). El trmino aprendizaje nace de la conviccin de que la interaccin entre los diferentes actores identificados y los planificadores, como unos actores ms, dar como resultado un mayor conocimiento de los intereses y necesidades propias de cada uno. A este respecto se pueden hacer varias consideraciones. En primer lugar, el aprendizaje se muestra como un cambio en la actividad prctica. Est directamente enlazado con la prctica social y est raramente articulado en el lenguaje formal del discurso cientfico. Segn Polanyi, el aprendizaje social es tpicamente una forma de aprendizaje tcito y formal (Polanyi, 1966). Por otro lado, el aprendizaje social implica los denominados agentes del cambio quienes ayudan, fomentan e intervienen en los pasos necesarios para provocar un cambio de la realidad. Estos aportan conocimiento formal a la continua prctica social de su "grupo cliente". Para ser efectivos, los agentes del cambio deben desarrollar una relacin transactiva con su cliente, dirigida a un aprendizaje mutuo (Schein, 1969; Friedmann, 1973). As mismo, se puede establecer un ciclo de aprendizaje a modo de bucle continuado (Argyris y Schn, 1974, 1978; Argyris, 1982). En un primer momento el conocimiento mutuo derivar, siempre que se considere oportuno, en un cambio en la tctica o estrategia de la accin para la resolucin de un problema determinado. Con posterioridad, si el cambio inicial se considera positivo, se podr promover un cambio general de las normas que rigen el proceso, de forma que se incorporen como aprendidos los cambios iniciales. Finalmente, si este ciclo se mantiene de forma sostenida, se puede llegar a producir un cambio en la teora de la realidad, valores y creencias de los actores. Este cambio de manera de ver la realidad ser consecuencia del proceso de aprendizaje, y responder al principio ltimo de la planificacin de transformar la sociedad. En este caso el cambio no habr sido traumtico ni impuesto, sino consecuencia directa de la accin de todos los actores implicados. A modo de conclusin se pueden establecer unas caractersticas bsicas del modelo de planificacin como aprendizaje Social: Es un modelo bidireccional. La planificacin se fundamenta en la accin. Las personas afectadas se ven involucradas. El proceso de aprendizaje condiciona la aplicacin de las polticas.
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Figura I-12: Caractersticas bsicas del modelo de Aprendizaje Social.
Planificacin centrada en la accin Las personas Modelo APRENDIZAJE afectadas se ven Bidireccional SOCIAL involucradas El aprendizaje condiciona la aplicacin de las polticas
Fuente: Elaboracin propia
Es un modelo bidireccional
El aprendizaje social no es directivo, sino que se produce un aprendizaje mutuo tanto por parte de la poblacin afectada como por parte de los planificadores. Este modelo rechaza la planificacin descendente de otros modelos expuestos, en los que los planificadores se limitan a imponer soluciones a la poblacin. En este modelo se producen continuos dilogos bidirecionales en los que los planificadores hacen propuestas a la poblacin y escuchan sus respuestas y viceversa. En este modelo est implcita la flexibilidad de las propuestas iniciales que deben estar sujetas a las modificaciones que surjan del dilogo. No resulta tan relevante entrar a valorar cual de los dos interlocutores establece el primer contacto, como el hecho de que se produzca el intercambio de experiencias. No obstante, en el proceso natural de aprendizaje social es el planificador el que presenta a la poblacin afectada una primera propuesta sobre la que se establece el proceso de dilogo. El proceso inverso tambin cabe dentro del modelo, pero normalmente se asocia ms al de Planificacin Radical que se expone posteriormente por el hecho de que la iniciativa surja de la poblacin. El proceso de aprendizaje desarrollado entre planificadores y la poblacin produce un flujo de informacin constante entre ambos, que paulatinamente aproxima la planificacin a la realidad concreta de la poblacin (Alier y De los Ros, 1999).
La planificacin se fundamenta en la accin.

El conocimiento del planificador de aprendizaje social no slo debe ser un conocimiento experto sino tambin experimentado, para que pueda considerarse un conocimiento completo. Para llegar a eso debe ser un proceso dinmico que est en continuo enriquecimiento mediante el dilogo con la poblacin afectada. As mismo sta pasa a convertirse en protagonista, puesto que a travs de la accin va colaborando en el proceso de planificacin resultante. La experiencia de JF descubre, y as lo comienza a reflejar desde su obra Retracking America (Friedmann, 1973), que la principal tarea de la planificacin es lo que llama 72
aprendizaje mutuo por encima de la elaboracin de planes previos a las acciones.

Este aprendizaje mutuo no se puede lograr de una manera pasiva, sino que es necesaria una actividad constante de acercamiento entre la poblacin, para que se den las transacciones de conocimientos y se produzca dicho aprendizaje mutuo. JF llam a este estilo de planificacin transactiva74 y lo vincul directamente al modelo de aprendizaje social de la forma descrita (Friedmann, 1981).
Figura I-13: Prctica del Aprendizaje Social

CAMBIO E INNOVACION EN LAS ACCIONES
PROCESO DE APRENDIZAJE
PROCESO DE APRENDIZAJE
PROBLEMAS E INTENCIONES
Fuente: Elaboracin propia, a partir de Friedmann, 1981.
La aplicacin de procesos transactivos, learning by doing, permite ir adaptando las metodologas a medida que avanzan los procesos hasta llegar a los resultados
El trmino original es transactive, cuya traduccin literal es transitivo. No obstante se ha optado por realizar la aportacin de una palabra no contenida en el diccionario, con la intencin de dotarla de una significacin ms amplia que la literal. Partiendo de la base de que JF con la expresin Transactive Planning hace referencia a un modo de planificacin cuyos elementos principales son la accin y el aprendizaje, esto es la transmisin de conocimientos entre los actores a travs de la accin, no se ha podido encontrar una palabra que recoja estas dos nociones adecuadamente. Se han barajado las siguientes opciones: Transaccional: Con lo que la significacin se limita a los intercambios producidos entre los actores, pero no se refiere a las acciones que se desarrollan. Transitiva: Con lo que la traduccin modelo de planificacin. hara referencia nicamente a la dimensin activa del
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Por otro lado en la literatura de planificacin en ocasiones se ha hecho referencia a este tipo de planificacin como Planificacin negociadora. Pero esto se produce en artculos especficos de gestin de procesos, ms relativos a la dinmica interna de la planificacin que a la teora de la planificacin en si misma. Por todo ello se ha optado por construir la palabra transactiva como contraccin de las dos expuestas anteriormente, en un intento de dar a la palabra toda la significacin posible, al tiempo que se mantiene la mxima identificacin con el concepto original, con la intencin de mantener la identificacin del trmino traducido con su autor original. Finalmente cabe destacarse que un tipo procesos muy similares suelen recibir el calificativo de interactivos, sobre todo en la literatura pedaggica, que es el la que ms se ha desarrollado el tema de gestin de procesos relacionados con el aprendizaje. Pero en esta caso se vuelve a incidir slo en la componente activa del proceso y no la de aprendizaje. Esta omisin no es de importancia en el campo de la pedagoga porque el aprendizaje es la razn de ser de esa disciplina y queda implcito en toda ella. Pero no sucede lo mismo en la Planificacin, donde la componente de aprendizaje es una aportacin novedosa del tipo de planificacin propuesto por JF, por lo que no se puede presuponer su concepcin implcita en la disciplina.
PROC ESO DE D ECISION DE LOS AC TORES
CONOCIMIENTO PREVIO DE LOS ACTORES
CONOCIMIENTO DEL APRENDIZAJE EXPERIMENTAL DE LOS ACTORES
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definitivos. Adems este proceso permite incorporar en la metodologa numerosas cuestiones no contempladas en un principio y que resultan relevantes a medida que se avanza en el mismo (Cazorla, De los Ros, 2002).
Las personas afectadas se ven involucradas.

Es la consecuencia ms directa del concepto de accin implcito en el modelo. El aprendizaje social no puede darse sin el concurso de la poblacin afectada. De no ser as nos encontramos ante formas de experimentacin social en las que el planificador se limitara a extraer conclusiones de la planificacin emprendida para modificarla y corregir sus desviaciones y mejorarla. En el aprendizaje social la tarea de proponer nuevas formas de planificacin a partir de la experiencia no corresponde nicamente al planificador, en cuyo caso se tratara de conocimiento experto en estado puro. Debe ser una tarea comn de toda la sociedad, puesto que la participacin no es una metodologa que se pueda alcanzar por maniobras del equipo o de los recursos; debe realizarse de acuerdo con la gente (Oakley, 1993). Espinoza se manifiesta en el mismo sentido a la afirmar que:
La participacin popular debe estar presente en cada una de las etapas del proceso de desarrollo. El conocimiento de la realidad no se debe hacer sobre las personas sino con las personas. La tendencia de involucrar a la comunidad en el proceso de deteccin de sus problemas ha dado lugar a lo que se llama investigacin participativa, autoinvestigacin o investigacin accin (Espinoza, 1983).
Ms tajantemente se manifiesta Akhoff al afirmar que un desarrollo eficaz debe ser participativo (Akhoff, 1984). Para esta participacin la accin se presenta como condicin imprescindible.
Condiciona la aplicacin de las polticas

Ello constituye un indicador fehaciente de que se est aplicando este modelo. El aprendizaje fruto de la participacin debe plasmarse en la planificacin futura, lo que en el seno de nuestra sociedad se traduce normalmente en la aplicacin de polticas. En este modelo la planificacin recorre todo el espectro de relaciones polticas, puesto que opiniones surgidas desde el espectro poltico fundamental, esto es las organizaciones bsicas de la sociedad civil a nivel local, vecinal, cultural, profesional, etc. influyen en las estructuras polticas ms complejas de la organizacin social, condicionando la aplicacin de las decisiones que emanan de la organizacin poltica por la que se rigen. En el modelo de planificacin como aprendizaje social, la planificacin es algo resultante del proceso de aprendizaje desarrollado. Al contrario que en otros modelos en las que la planificacin previa condiciona la aplicacin posterior de sta. En la Planificacin como aprendizaje Social las polticas resultantes son fruto del proceso de aprendizaje desarrollado75 (Friedmann, 1973; Cazorla, 2000)
75
El caso de aplicacin descrito en el capitulo 9 presenta un claro ejemplo de cmo a partir de la participacin entendida como Aprendizaje Social se llega a definir de manera autnoma la aplicacin de una poltica concreta de desarrollo en los municipios considerados.
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Esquema grfico del modelo de aprendizaje social

En la figura I-14 se representan los elementos ms destacados de la planificacin como Aprendizaje Social: Por un lado se produce una interaccin constante entre el ncleo poltico responsable de la planificacin, que es el que est en contacto directo con los responsables de la planificacin, (crculos superiores) y la poblacin local (crculos inferiores) que se traduce en una transferencia de la responsabilidad motora desde quienes dinamizan el proceso planificador hacia quienes van a ser los beneficiarios reales del mismo. Esto se representa por la paulatina disminucin y aumento relativo de las dos series de crculos. A medida que se genera el proceso de aprendizaje, la poblacin se va convirtiendo en gestora de su propia planificacin en colaboracin con los planificadores, en tanto que aporta su propio conocimiento experimentado y lo comparte y discute con ellos. Los planificadores aparecen dentro de la flecha ascendente que representa el proceso de planificacin, puesto que su labor principal es la de gestionar el proceso de aprendizaje implcito en el modelo. Por otro lado se representa el proceso de retroalimentacin de la informacin a travs de las flechas negras, que realizan una continua ida y vuelta entre los grupos implicados.
Figura I-14: Esquema grfico del modelo de Aprendizaje Social.
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Fuente: Elaboracin Propia
LA FE
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A medida que se avanza en el proceso de aprendizaje, el conocimiento mutuo entre el ncleo poltico responsable de la planificacin y la poblacin afectada es cada vez mayor, por lo que la planificacin resultante es cada ver ms acorde con las necesidades y realidades de ambos. Esto se ha representado por la trayectoria ascendente dada a la planificacin resultante del proceso. Finalmente la planificacin se representa como un proceso transversal al intercambio de informacin y de tareas, y progresa en la medida que avanza ste. En ese proceso transversal, el equipo planificador est presente en un
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plano secundario pero fundamental, puesto que es el responsable ltimo de que en cada una de las fases se desarrolle el proceso de intermediacin adecuado al aprendizaje mutuo alcanzado y deseado en cada una de las fases. La Movilizacin social El origen de la planificacin como Movilizacin Social se encuentra asociado al desarrollo de diversos movimientos sociales y filosficos a lo largo de la modernidad, como son el movimiento utpico, el anarquismo o el materialismo histrico, a los que ya se ha hecho referencia. Estas tradiciones culturales, adems de los grandes movimientos sociopolticos a los que dieron lugar en el siglo XX, han suscitado la aparicin de muy diversas formas de organizacin y planificacin que se pueden agrupar dentro de este modelo con el denominador comn de movimientos radicales. En la actualidad las formas de planificacin radical presentes en nuestra sociedad a menudo no surgen de acuerdo con una tradicin de pensamiento definida, sino que responden ms a cuestiones de necesidad de un grupo concreto. Las tradiciones intelectuales citadas comparten la caracterstica de que fueron las primeras en plantear la posibilidad de una organizacin social radicalmente diferente a la existente, proponiendo diferentes medios para lograrlo. En la actualidad los casos de planificacin radical son tan diversos como las problemticas a las que se enfrenten, lo cual no excluye que se puedan extraer unas caractersticas comunes en cuanto a los enfoques metodolgicos que se presentan: El origen de la organizacin. La confrontacin como origen de la solidaridad orgnica. La finalidad de la movilizacin. Las propuestas de accin.
El origen de la organizacin
Las primeras movilizaciones sociales de entidad a las que se puede hacer referencia surgen de un importante fundamento terico, como es el caso del Movimiento Utpico, o Marxismo. Tambin se puede suponer al Anarquismo puesto que en el fondo surge como una respuesta a la va de accin poltica Marxista, pero en el caso de movimientos ms modernos el soporte intelectual que pueda dar origen a una organizacin formal es mucho menos evidente.
literatura de la Movilizacin Social se refiere al origen y el centro de la prctica radical. Lo que tiene la retrica es que las masas se pueden liberar slo a travs de sus propias acciones, el hecho de que, con plena conciencia de la misin, la clase trabajadora se yergue sobre el escenario de la historia para luchar contra su enemigo comn, la burguesa, y controlar su propio destino (Friedmann, 2001). Se refiere a
un origen de la movilizacin que se encuentra difuso en el seno del grupo social que se moviliza, que puede dar lugar a manifestaciones diferentes en funcin del origen de la movilizacin. As aparecen diversas estrategias, como los levantamientos espontneos, los grupos de accin locales, trabajo en red, coaliciones u organizaciones formales.
JF recoge esta cuestin al plantear que Una de las controversias mayores en la
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Figura I-15: Caractersticas bsicas del modelo de Movilizacin Social
Origen de la organizacin Confrontacin como origen de MOVILIZACION Finalidad de SOCIAL La movilizacin la solidaridad orgnica Propuestas de accin
El grado de organizacin de los movimientos de Movilizacin Social se encuentra en funcin de las necesidades del propio movimiento. As se puede presentar un movimiento como la revolucin comunista que da origen a un aparato burocrtico del tamao de la Unin Sovitica, o los movimientos de la Nueva Izquierda occidental, que difieren radicalmente del modelo sovitico, puesto que se caracterizan por su profunda oposicin tanto al Estado como a la megacorporacin, sus profundas sorpresas respecto a las organizaciones formales y la jerarqua y su marcada preferencia por la autodependencia (Galtung, 1980). En esta segunda lnea se inscribe el movimiento que se presenta en el caso de aplicacin. El modelo de organizacin propio de la movilizacin social es de redes de escala local, en la lnea de coaliciones poco rgidas que configuran el movimiento de oposicin desde el vecindario local muy sensible a las realidades de las personas, como reaccin ante una problemtica concreta, que por regla general est contenida en una entidad superior (nacin, ciudad, empresa...), que por regla general no da cabida a sensibilidades particulares o minoritarias. Es por eso que la movilizacin social es ms frecuente a escala local, pero mucho ms complicado a gran escala.
Paris (Mayo, 1968)
En el campo del marxismo terico esta postura es definida por Gramsci como guerra de posicin (Gramsci, 1971) entendiendo que se produce una traslacin de los objetivos de la lucha de clases desde la guerra de movimiento tradicional cuyo objetivo es el mismo estado, hacia una nueva forma de accin cuyo objetivo es la sociedad civil. Para esto Gramsci apuesta por las organizaciones informales descritas,
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por considerarlas ms adecuadas para la sociedad burguesa occidental76 (McLellan, 1979). Esta ltima afirmacin es destacable por el hecho de que refleja el cambio conceptual operado en este tipo de planificacin, por cuanto en la actualidad es menos frecuente el origen ideolgico, centrndose ste nicamente en una problemtica concreta que se pretende afrontar.
La confrontacin como origen de la solidaridad orgnica.

Los movimientos radicales, que engloban a una cierta masa social, han recurrido casi siempre a la confrontacin de clases como un medio de fomentar la cohesin y la solidaridad entre los individuos que representa. ste es el origen del materialismo histrico de Marx, que plantea la lucha de clases como un medio de lograr una situacin de igualdad social. De igual modo una Movilizacin Social suele tener una componente de confrontacin. Esta confrontacin no tiene que ser ente grupos sociales, sino que puede abarcar situaciones ms diversas. El proceso de confrontacin frente a otro grupo o una situacin conlleva una refuerzo de la cohesin interna del grupo social movilizado, lo que se traduce en una fuerte solidaridad orgnica entre sus miembros. Esta solidaridad orgnica puede traducirse en una fuerte disciplina entre sus integrantes, puesto que el concepto y la realidad de autoliberacin, sin embargo, no prescinde del problema del liderazgo y, especialmente, de las minoras militantes de cara al movimiento como un todo (Friedmann, 2001). As se expresa Mao en la afirmacin recogida por Linn:
Debemos afirmar de nuevo la disciplina de partido, principalmente: (1) lo individual queda subordinado a la organizacin, (2) la minora queda subordinada a la mayora, (3) el nivel inferior queda subordinado al nivel superior y (4) todos los miembros estn subordinados al comit central (Linn, 1966).
La finalidad de la movilizacin.
La Movilizacin Social precisa de una razn que motive la puesta en marcha de un grupo social, que se puede plantear de manera constructiva, cuando selucha por algo o de manera destructiva, luchando contra algo.
La cuestin de para o contra debe confrontarse: Si los movimientos sociales deben sustentar su accin, necesitan una ideologa que facilite a los que la
La validez de esta teora se ha puesto de manifiesto en las movilizaciones sociales de finales de siglo. Estas se han comparado con Mayo del 68, pero en aquel caso la coyuntura mundial era radicalmente diferente. La regresin de las democracias en el mundo y el relanzamiento de los totalitarismos socialistas derivados de la descolonizacin, unidos a la no victoria estadounidense en Vietnam, suscitaban una posible supremaca de las propuestas de los segundos que fue ampliamente acogida por la clase intelectual occidental. La Cada del Muro de Berln y el amplio desarrollo econmico y social de occidente en la dcada de los noventa demostraron el error de este planteamiento. Por ello en el cambio de siglo estamos asistiendo a una recombinacin de la base intelectual del marxismo-socialismo tradicional, mediante la integracin de valores que nada tiene que ver con sus principios fundadores (ecologismo, indigenismo, pacifismo...) pero que estn muy arraigados en las organizaciones informales occidentales. Como fenmeno de movilizacin social, el socialismo recombinante de principios del nuevo siglo ha entendido a la perfeccin la dinmica de las organizaciones informales, siendo capaz de promover una amplia movilizacin revolucionaria a nivel mundial sobre la base de la universalidad estos nuevos valores adoptados y presentados como propios.
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apoyen, no slo una imagen satisfactoria de la realidad de hoy en da, sino que se les diga tambin, y con un lenguaje adecuado, lo que se necesita hacer y por qu. Las declaraciones ms programticas, las declaraciones doctrinales, manifiestos y dems, contienen tanto una crtica del sistema actual, junto con las fuerzas sociales que lo apoyan, como una declaracin poltica o filosfica del tipo de orden social, para cuyo logro final deba llevarse a cabo la lucha (Friedmann, 2002).
A este respecto resulta interesante el apunte de Shalom que destaca que, por esta razn tal vez, la Nueva Izquierda americana ha sido muy cuidadosa en dejar las cosas sueltas y evitar compromisos doctrinales de envergadura. La retrica de la Nueva Izquierda tiende a resaltar tres antis: anti-grandeza, anti-autoridad, anti-monopolioy tres pros: pro-pueblo, pro-autorrealizacin, pro-ecologa. (Shalom, 1983). Esta nueva izquierda presenta una ideologa de muy amplio espectro, sin perder la tradicional militancia partidista, lo cual resulta sin duda provechoso en la esfera poltica77. La precisin de Saln es de aplicacin general a la movilizacin social, puesto que en la gran mayora de los casos tiene una orientacin finalista. El movimiento radical se congrega en torno a una realidad y con una finalidad concreta (a favor o en contra) respecto a ella.
Formas de accin
Finalmente todos los movimientos que optan por este modelo de panificacin plantean una forma propia de acceder a las estructuras creadas del sistema de relaciones sociales78, que en trminos generales deben responder siempre a tres disyuntivas bsicas planteadas por JF (Friedmann, 2001), que definen la forma de accin del movimiento, que son: Se opta por medios violentos o no violentos? Esta cuestin se hace presente desde los primeros momentos de la historia de la Movilizacin Social, puesto que enfrent a Marx y Bakunin. Mientras que el primero defenda la accin poltica de concienciacin de la clase obrera, el segundo opt por la va del terrorismo. A menudo en estos movimientos se ven justificados por los fines que se pretenden, puesto que la gente que ha dedicado (Kolakowski, 1978).
su vida a la causa que identifica con la regeneracin del mundo no poda vacilar al recurrir a cualquier arma que pudiera servir para desarrollarla en mayor grado
Se plantea un objetivo de reforma o de revolucin? Esta cuestin est en directa sintona con la anterior, puesto que el optar por medios violentos implica una revolucin de facto. La opcin por mtodos de lucha no violentos, esto es, aceptados por el sistema de relaciones sociales vigente, presupone una voluntad de transformacin del mismo empleando los medios que ofrece. A lo largo de un proceso de Movilizacin Social se puede pasar de un medio a otro.
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Shalom anticipa los hechos constatados en la nota anterior.
Esta componente de confrontacin viene dada porque la planificacin como movilizacin se sustenta en la prctica revolucionaria que, como se representa en la Figura I-3 se sita en el extremo ms marginal del sistema de relaciones sociales y a menudo fuera de l.
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La estrategia de actuacin se plantea dentro o fuera del contexto poltico? Los movimientos radicales que optan por la Movilizacin Social se sitan frecuentemente en la frontera del sistema de relaciones sociales, donde no es frecuente que se site la prctica poltica, por lo que es frecuente que los procesos de movilizacin no se correspondan con los modelos polticos de la sociedad. La opcin por las formas ms radicales conlleva una fuerte identificacin orgnica entre los miembros del movimiento radical, pero que a su vez se sustenta en la oposicin a los no integrados en l. En este caso el objetivo generales de conseguir el bien comn mediante el cambio radical del sistema, puede verse desvirtuado en la lnea de la confrontacin con los no integrados en el movimiento.
Esquema grfico del modelo de Movilizacin Social

En el esquema de la figura I-16 se recogen las principales cualidades del proceso de Movilizacin Social.
Figura I-16: Esquema grfico del modelo de Movilizacin Social.
SISTEMA DE RELACIONES SOCIALES VIGENTES
CONFLICTO
ENFRENTAMIENTO
DILOGO
CONSENSO
MOVIMIENTO SOCIAL
En el grfico se representan dos procesos relativamente independientes, un primero de conflicto y confrontacin y otro de dilogo que le sucede, pero que no tiene por qu darse en todos los casos. En primer lugar se plantea un conflicto en el seno del sistema de relaciones sociales de una determinada comunicad, que conlleva la aparicin espontnea de un movimiento social reunido en torno a ese conflicto. El nexo de unin de los integrantes de este movimiento es nicamente el conflicto, por lo que es frecuente que se congreguen personas de sensibilidades muy diversas no siempre coincidentes. La solidaridad
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orgnica motivada por la necesidad de solucionar el conflicto es lo que mantiene unido el movimiento. Este movimiento entra en confrontacin directa con el sistema de relaciones sociales como medio para solucionar el conflicto que les afecta. Dependiendo de cmo se organice el movimiento social, su objetivo principal puede ser esta confrontacin, pero tambin puede aspirar a plantear esta confrontacin como medida de presin, o de llamada, para poner en marcha un proceso de dilogo que busque la solucin del conflicto. En este ltimo caso, se da paso al segundo proceso indicado, en el cual se establece un dilogo entre los representantes del sistema de relaciones sociales y el movimiento social, con el fin de lograr un consenso que contribuya a solucionar el conflicto inicial.
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MODELOS DE PLANIFICACIN PARA UN DESARROLLO RURAL Y LOCAL

Universidad Politcnica de Madrid

Escuela Tcnica Superior de Ingenieros Agrnomos

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Referencias bibliogrficas ............................................................................271

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Laissez Faire (Macgregor, 1949).

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PLANIFICACION EN UN AMBITO PUBLICO DE CORTE CLASICO

Fuente: Alier, Cazorla, De los Ros, 1997.

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