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DE ADMINISTRACIÓN
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DE ADMINISTRACIONES
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Este material es propiedad del Instituto Nacional de Administración Pública estando disponible en la página web
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expresa referencia al Instituto.
Estos temas han sido elaborados por distintos expertos, coordinados por la Escuela de Selección y Formación,
con el objeto de proporcionar una ayuda a los candidatos en la preparación de las pruebas selectivas de acceso
por promoción interna al Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado.
Se advierte que constituyen un material de apoyo de carácter orientativo, que en modo alguno agota la materia de
la que trata, ni ha de entenderse como garantía de superación de las pruebas. El contenido de los temas no
compromete al órgano de selección, que está sometido unicamente a las reglas, baremos o valoraciones de
aplicación al proceso selectivo.
BLOQUE III GESTIÓN FINANCIERA
1. CONCEPTO
El presupuesto representa una técnica utilizable tanto en la esfera privada como pública.
Sin embargo, si en la primera el presupuesto tiene una naturaleza meramente
orientativa, en la segunda es plenamente vinculante y limitativa para el gestor público.
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desarrollo presupuestaria comprobando el grado de cumplimiento de las previsiones en
él contenidas.
- Económico
- Político
- Jurídico
La actividad financiera necesaria para desarrollar la actuación del Sector Público, que
actúa con recursos escasos para el logro de los diferentes fines, se desarrolla mediante
los presupuestos públicos.
Los ingresos y gastos se asignan mediante el presupuesto, que es por tanto, desde una
óptica macroeconómica, un instrumento para la asignación de recursos.
1.2.Concepto político
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Camilo Benso, Conde de Cavour (1810 – 1861) . Primer Ministro del Piamonte y Cerdeña desde 1852. Su gobierno se caracterizó por la política
de alianzas que llevó a cabo con otros estados para acabar con el dominio austríaco y lograr la unidad de Italia.
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El origen de este concepto se halla en el control del Legislativo al Ejecutivo para que no
gaste libremente los tributos que ha recaudado de los ciudadanos.
Por último, el presupuesto tiene en el caso de los entes públicos, una importante
significación jurídica.
Al ser el presupuesto un acto derivado del poder legislativo, adquiere forma de ley; se
torna pues en un acto legislativo mediante el cual se autoriza el montante máximo de los
gastos que puede realizar el ejecutivo, y las vías de financiación de los mismos, durante
un periodo de tiempo determinado.
“Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus
Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que
les atribuye la Constitución”.
A este respecto debe señalarse que el Presupuesto tiene la consideración plena de Ley si
bien con ciertas peculiaridades; más aún, disfruta de reserva absoluta de ley, por lo que
en este campo no cabría el decreto-ley, ni siquiera el decreto legislativo.
Es la Constitución Española de 1978 la que nos otorga una definición legal del
presupuesto; así señala en su artículo 134.2 que “Los Presupuestos Generales del
Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del Sector
Público Estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten
a los tributos del Estado”.
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a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman
parte del sector público estatal.”
Los principios políticos característicos del presupuesto clásico han sido tradicionalmente
los siguientes:
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ejecutivo prepara y ejecuta el presupuesto; el judicial fiscaliza.
En España fueron las Cortes de Cádiz de 1812 las que asignaron al Parlamento uno de
los cometidos más importantes del Derecho Presupuestario: La potestad de determinar
los gastos de la Administración Pública y la de fijar los ingresos igualmente públicos.
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• Artículo 49. “ Con cargo a los créditos del estado de gastos de cada presupuesto
sólo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y
demás prestaciones o gastos en general que se realicen en el propio ejercicio
presupuestario, sin perjuicio de las salvedades establecidas...”
De los principios recogidos en la LGP se deduce que el principio de anualidad debe ser
puesto en combinación con la programación presupuestaria. Así, el artículo 24 establece
que: “La gestión del sector público estatal está sometida al régimen de presupuesto anual
aprobado por las Cortes Generales y enmarcado en los límites de un escenario plurianual.”
Los principios contables son, en definitiva, una traducción a la técnica contable de los
principios políticos. Son los siguientes:
o Unidad de caja: Derivado del principio político de unidad, establece que todos los
ingresos y gastos de la Hacienda Pública deben realizarse a través de la misma caja.
Persigue coordinar la tesorería de los caudales públicos, prohibiendo las cajas especiales.
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cuantitativo, los cuales contablemente debe ser comprobados. También se articula en una
triple acepción: cualitativa, cuantitativa y temporal.
Para los economistas liberales la actividad económica del Estado tenía que ser lo más
limitada posible y ajustarse a una serie de reglas que debían orientar el presupuesto y la
gestión de la actividad financiera del Sector Público.
• Limitación del gasto o gasto mínimo, derivado del hecho de que el gasto público se
considera improductivo desde la perspectiva de los economistas clásicos.
• Autoliquidación de la deuda, que parte del paralelismo entre el Estado y las empresas
privadas, considerando que la emisión de deuda pública solo está justificada para la
financiación de inversiones productoras de riqueza, con la cual se van a poder pagar sus
intereses y amortizar el principal, ya que a través de la emisión de deuda pública el Estado
detrae capital que podría utilizarse para empleos productivos. Señala pues, que el
endeudamiento excepcional del sector público sólo debe utilizarse para financiar gastos
públicos de inversión capaces de generar recursos suficientes como para hacer frente a
la amortización y al pago de intereses.
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Así pues, la LGP remite a la LGEP2 la regulación de los principios que rigen la
programación, y que vienen a inspirarse, a su vez, en el artículo 31.2 de la Constitución
y en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento suscrito en 1997.
3. EL CICLO PRESUPUESTARIO
Podemos así afirmar que las diferentes fases del ciclo presupuestario se desarrollan con
una casi perfecta alternancia entre los protagonistas de las mismas: ejecutivo y
Parlamento. El Gobierno prepara el presupuesto sometiendo al Parlamento el proyecto
de ley; el Parlamento examina este proyecto y lo aprueba con las enmiendas que
considere necesarias; aprobada la Ley de Presupuestos, la Administración es
responsable de su ejecución; por último, el Parlamento controla esa ejecución
comprobando la correspondencia entre autorización y las operaciones desarrolladas en
base a la misma.
2 El artículo 3 de la LGEP recoge el principio de estabilidad presupuestaria, determinando que “ La elaboración, aprobación y
ejecución de los presupuestos de los distintos sujetos comprendidos en el artículo 2 de esta Ley se realizará en un marco de
estabilidad presupuestaria, de acuerdo con los principios derivados del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.” (..)
Asimismo, el artículo 4 recoge el principio de plurianualidad, según el cual “La elaboración de los presupuestos en el sector
público se enmarcará en un escenario plurianual compatible con el principio de anualidad por el que se rige la aprobación y
ejecución presupuestaria”
Por su parte, el artículo 5 refleja el principio de transparencia: “Los presupuestos de los sujetos comprendidos en el ámbito de
aplicación de esta Ley y sus liquidaciones deberán contener información suficiente y adecuada para permitir la verificación del
cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria.”
Y, finalmente, el artículo 6 establece el principio de eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos: 1. “Las
políticas de gastos públicos deben establecerse teniendo en cuenta la situación económica y el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria, y se ejecutarán mediante una gestión de los recursos públicos orientada por la eficacia, la eficiencia y
la calidad. 2. “Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los
contratos y los convenios de colaboración y cualquier otra actuación de los sujetos a que se refiere el artículo 2 de la presente Ley
que afecte a los gastos públicos, deben valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las
exigencias de estabilidad presupuestaria.”
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Gobierno de manera análoga a la de la Ley de Presupuestos. Además, en relación con el
control, éste es múltiple, existiendo, además del parlamentario, también un control
desarrollado por la propia Administración, que, además, se lleva a cabo con las
operaciones de ejecución.
La ejecución –realizar los gastos y operaciones autorizados- recae en los órganos de las
Administraciones Públicas. Consta de cuatro fases: autorización, compromiso,
obligación y orden de pago. Cabe modificación de las cifras aprobadas en algunos casos
(créditos extraordinarios, por ejemplo).
El control se realiza en dos niveles. Por un lado, un control interno durante la ejecución
a través de la Intervención General del Estado que debe fiscalizar, y por otro lado, al
finalizar el año, un control externo a través del Tribunal de Cuentas debiendo aprobar la
Cuenta General del Estado y someterla a las Cortes.
Tres son las normas fundamentales conforme a las cuales se define y en las que aparece
regulado: La Constitución Española de 1978, la Ley 47/2003 General Presupuestaria y
la Ley 18/2001 General de Estabilidad Presupuestaria.
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debe llevarse a cabo siguiendo determinadas pautas en cuanto al tiempo y a los modos
de desarrollo. La Ley General Presupuestaria hace referencia al procedimiento de
elaboración en su artículo 36.2 3.
Resumidamente, dentro del proceso de preparación cabe distinguir las siguientes fases:
3. Anteproyectos parciales: cada Ministerio prepara el suyo y los de cada uno de los
organismos autónomos adscritos al mismo. Para ello existe en cada departamento
ministerial una oficina y una comisión presupuestaria.
El artículo siguiente, el 37, hace referencia a la remisión del anteproyecto a las Cortes
Generales detallando qué documentos deben adjuntarse. Se entraría así en la siguiente
fase del ciclo, la de aprobación.
3 El artículo 36. 2 establece que “ El procedimiento por el cual se regirá la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado
se establecerá por orden del Ministro de Hacienda y se sujetará a las normas siguientes:
Primera. Las directrices para la distribución del gasto, estableciendo los criterios de elaboración de las propuestas de
presupuestos y sus límites cuantitativos con las prioridades y limitaciones que deban respetarse, se determinarán por el Ministro de
Hacienda.
Con este fin, se constituirá la Comisión de Políticas de Gasto, cuya composición se determinará por orden del Ministro de
Hacienda.
La Comisión respetará la adecuación de los criterios de establecimiento de prioridades y de elaboración de las propuestas a los
límites y objetivos de política presupuestaria que los presupuestos deban cumplir.
Segunda. Los ministerios y los demás órganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado,
remitirán al Ministerio de Hacienda sus correspondientes propuestas de presupuesto, ajustadas a los límites que las directrices
hayan establecido.
Del mismo modo, los distintos ministerios remitirán al de Hacienda las propuestas de presupuestos de ingresos y gastos de cada
uno de los organismos autónomos y otras Entidades a ellos adscritos. (...)
Asimismo, los ministerios remitirán las propuestas que contengan los presupuestos de operaciones corrientes y de operaciones de
capital y financieras de las entidades públicas empresariales, de las sociedades mercantiles estatales y de las fundaciones del
sector público estatal que dependan funcionalmente de cada uno de ellos, acompañadas de la documentación a que se refiere el
artículo 29 de esta Ley. (...)
El mismo artículo 36 dispone en su apartado 3 que “El presupuesto de ingresos de la Administración General del Estado será
elaborado por el Ministerio de Hacienda, de forma que se ajuste a la distribución de recursos de la programación plurianual
prevista en el artículo 29 y al cumplimiento de los objetivos de política económica establecidos por el Gobierno para el ejercicio.”3
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El procedimiento para la tramitación de los presupuestos ha de encuadrarse en el más
amplio marco del procedimiento legislativo común, en el que no se va a entrar. Baste
con señalar que, tal y como señala el artículo 66. 2 de la Constitución Española, “Las
Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus
Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que
les atribuya la Constitución.”
- Control externo: Recibe este nombre porque se ejerce por un órgano que no
pertenece a la entidad controlada. En el ámbito de los PGE, es ejercido por el
Tribunal de Cuentas que, según el artículo 136 CE, “es el supremo órgano
fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como
del sector público”. Junto al Tribunal de Cuentas, algunas CCAA. han
creado sus propios órganos de control externo.
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“Si la Ley de Presupuestos Generales del Estado no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se
considerarán automáticamente prorrogados los presupuestos iniciales del ejercicio anterior hasta la aprobación y publicación de
los nuevos en el «Boletín Oficial del Estado”. (...)
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la Intervención General del Estado, dependiente orgánicamente del
Ministerio de Economía y Hacienda y, en el ejercicio de su función, del
Consejo de Ministros.
b) Atendiendo a los criterios con arreglo a los cuales se evalúa la actividad financiera:
- Control de legalidad: tiene por objeto asegurar que la gestión de las finazas
públicas se acomode a las normas legales aplicables.
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Con esta forma de presupuestación, se permite conocer lo que ha hecho cada
departamento ministerial, sus resultados, cómo (sus actividades), con qué medios y el
coste de su realización.
Sin embargo, no existe un modelo único, pues se ve afectado por las características
políticas y administrativas de cada país.
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El proceso presupuestario por programas se desarrolla siguiendo su ciclo, a través de
las siguientes fases sucesivas e integradas. Las tres primeras previas a su ejecución y la
última simultánea o posterior:
1ª. Planificación.
2ª. Programación.
3ª. Presupuestación.
4ª. Ejecución.
5ª. Control.
La planificación persigue la búsqueda de un futuro deseado y con tal fin, previo análisis de
las alternativas posibles, establece los medios precisos para conseguirlo. El proceso
planificador debe ser integral incluyendo a toda la organización, aunque puede
desarrollarse en un ámbito temporal o material diferente.
Los resultados alcanzados y la información obtenida, deben servir para mejorar los futuros
planes y rectificar en su caso los objetivos, estrategias o acciones.
Las tres primeras fases, se distinguen por su duración: a largo plazo; a medio plazo y
anual. Asimismo, se diferencian por el grado de concreción y duración de sus objetivos:
generales o políticos; sectoriales y específicos.
El ciclo se cierra con el control y evaluación de las metas u objetivos alcanzados, el cual
conforme se ha señalado, sirve para la retroalimentación del sistema, ayudando en base a
lo conseguido y sus circunstancias de ejecución a asignar los recursos en los ejercicios
futuros.
En España, la clasificación de los créditos por programas se planteó con la Ley General
Presupuestaria de 4 de Enero de 1977. Comienza desde entonces un proceso de varios años
que culmina con el primer presupuesto por programas, introducido en la LPGE para el año
1989, que define una serie de programas y los procedimientos de seguimiento del grado de
realización de los objetivos definidos en las memorias de cada programa.
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La nueva LGP (Ley 47/2003, de 26 de Noviembre) plantea la relación entre la
programación presupuestaria y el objetivo de estabilidad. En concreto, la programación de
la actividad del sector público estatal se materializa en los escenarios presupuestarios
plurianuales, tanto de ingresos como de gastos, que se deben ajustar al objetivo de
estabilidad para los tres ejercicios siguientes y a los que se adecuarán los Presupuestos
Generales del Estado.
Esta formulación supone que ningún gasto se considera consolidado, es decir, no debe
ser recogido en un presupuesto si no se justifica su conveniencia y necesidad. O lo que
es lo mismo, no se aprobaría un gasto del que pudiera prescindirse.
El presupuesto de base cero trata de aprovechar la técnica anterior, pero va más allá al
combatir el incrementalismo, y que se había mantenido a través de todas las reformas
anteriores. Para ello propugna la revisión constante de las asignaciones a los
programas en marcha, así como exige de las unidades la formulación y
cuantificación de distintos niveles de ejecución de cada programa, de manera que
una reducción en los recursos destinados no tenga por qué suponer forzosamente la
desaparición completa de un programa. Por otra parte, el presupuesto en base cero exige
la presentación y discusión de las diferentes alternativas para alcanzar los objetivos de
un programa, lo cual implica un considerable esfuerzo a lo largo de toda la cadena de
preparación del presupuesto.
Cada centro gestor del gasto debe defender su petición de presupuesto sin referirla al
nivel de asignaciones del año anterior. Dichas peticiones, previa justificación por cada
gestor en niveles alternativos de esfuerzo, son analizadas y evaluadas, priorizándose y
asignándose los recursos presupuestarios disponibles.
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Artículo 31. Asignación presupuestaria y objetivos.
1. Los Presupuestos Generales del Estado se adecuarán a los escenarios presupuestarios plurianuales y atenderán a la consecución
de los objetivos que se hayan establecido en los programas plurianuales de los distintos departamentos ministeriales, con sujeción,
en todo caso, a las restricciones que en orden al cumplimiento de los objetivos de política económica determine el Gobierno para el
ejercicio a que se refieran.
2. Las asignaciones presupuestarias a los centros gestores de gasto se efectuarán tomando en cuenta, entre otras circunstancias, el
nivel de cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores.
Los objetivos de carácter instrumental habrán de ponerse en relación con los objetivos finales en cuya consecución participan.
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Las ventajas de esta técnica residen en que implica a todos los niveles administrativos,
así como permite una identificación clara de los objetivos así como la localización de
actividades innecesarias. Sin embargo, también requiere un mayor compromiso por
parte de los funcionarios públicos, que no siempre se obtiene, así como tampoco
establece controles a posteriori que permitan identificar las mejoras obtenidas y las
ganancias de eficiencia en la gestión.
El valor del presupuesto en base cero es que plantea un proceso que requiere la
evaluación sistemática y la justificación de la totalidad de los objetivos y actividades
de los programas y en base a estos se asignan los recursos presupuestarios.
Cumple la misión de reasignar eficientemente los recursos disponibles entre las unidades,
introduciendo una nueva unidad o incrementando el nivel de actividad de una existente
mediante la correspondiente disminución o en su caso supresión de otra.
Asimismo, facilita la comparación de las alternativas presentadas por los titulares de los
Departamentos ministeriales, justificando los recortes presupuestarios, previo análisis de
las propuestas y priorizando aquellas áreas que hayan puesto de manifiesto su importancia.
El Parlamento dispone de una buena fuente de información que le ayudará a conocer las
metas u objetivos previstos y una más racional asignación de los recursos entre los
programas que la presenta el Ejecutivo para su aprobación.
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