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LEGISLAO DE DEFESA CIVIL PROFESSORA TATIANA SANTOS CURSO DE LEGISLAO ESPECFICA DEFESA CIVIL Professora Tatiana Santos Aula

a 3 (primeira parte) TEORIA Ol, minhas saudaes! Bem, conforme, ento, o combinado, eu disponibilizei turma o texto integral da Poltica Nacional de Defesa Civil. O texto no era uma aula propriamente dita. Era necessrio que todos viessem a ler esse texto para que pudssemos, ento, discutir os elementos essenciais da Poltica Nacional de Defesa Civil, conforme nosso cronograma. No se preocupem: teremos uma aula a mais para que possamos desenvolver todo o contedo. Ento, ao invs de 5 aulas, vamos ter 6 para compensar essa aula em que disponibilizei apenas o texto original da Poltica Nacional de Defesa Civil. Abrao grande, prof. Tatiana Santos. Vamos aula...

Poltica Pblica O que poltica pblica? Em linhas gerais, uma poltica pblica uma grande diretriz para as aes de governo. Corresponde a uma orientao global do Estado para o exerccio de atividades administrativas, conforme uma combinao complexa entre a ideologia do governo e as necessidades pblicas.

A gnese da poltica pblica

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LEGISLAO DE DEFESA CIVIL PROFESSORA TATIANA SANTOS Tudo comea com a Teoria do Poder Poltico. Sabemos que o titular do poder poltico o povo. Inclusive, na Lei Maior vem o dispositivo que fala isso claramente: Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio (pargrafo nico, do art. 1, da CR). O poder que a Constituio da Repblica se refere o poder poltico. Pois, bem... o fato que o poder (poltico) vem do povo. Esse poder transferido ao Estado por meio do sistema eleitoral: toda vez que votamos, estamos exercendo a democracia (indireta) e, automaticamente, transferindo ao Estado uma parcela do nosso poder poltico. O Estado, ento, recebe esse poder poltico e transforma numa espcie de matriz energtica que se transmuta nas funes do Estado: Executiva, Legislativa e Judiciria. Interessa-nos aqui analisar essa transmutao1 do poder poltico na sua funo Executiva, ou como diz o texto da Lei Maior: no PODER EXECUTIVO. Sabemos que o Poder Executivo tem como funo tpica a realizao da atividade de natureza administrativa. A realizao da atividade administrativa se opera por meio da estrutura da Administrao Pblica, a qual funciona, basicamente, por meio de sistemas administrativos. Mas, os sistemas administrativos dependem das orientaes advindas das polticas pblicas. Numa sequncia lgica, o nascimento de uma poltica pblica fica assim:

TRANSMUTAR = TRANSMUDAR... Do latim transmutare. V. t. d. 1) Alterar, transformar, mudar. 2) V. t. d. e i. Converter, alterar; transformar. 3) Fazer mudar de lugar ou de domnio. V. p. 4) Alterar-se, transformar-se, demudar-se.

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LEGISLAO DE DEFESA CIVIL PROFESSORA TATIANA SANTOS POVO PODER POLTICO TRANSFERNCIA SISTEMA ELEITORAL ESTADO TRANSMUTAO PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS ORGANIZAO DOS PODERES (EXECUTIVO, LEGISLATIVO, JUDICIRIO) POLTICAS PBLICAS SISTEMAS (ADMINISTRATIVO, LEGISLATIVO E JUDICIRIO)... Ento, o Sistema Nacional de Defesa Civil orientado pela Poltica Nacional de Defesa Civil... Em nossa matria, o esquema acima fica assim: POVO PODER POLTICO TRANSFERNCIA SISTEMA ELEITORAL ESTADO TRANSMUTAO PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS ORGANIZAO DO PODER EXECUTIVO POLTICA NACIONAL DE DEFESA CIVIL (PNDC) SISTEMA NACIONAL DE DEFESA CIVIL (SNDC) AES CONCRETAS DE DEFESA CIVIL POR MEIO DOS DIVERSOS RGOS QUE COMPEM O SNDC...

Prognose das polticas pblicas Toda poltica pblica deve ser formada a partir do fato social, para que possa ser o mximo efetiva. Vamos lembrar que toda a Administrao est regida pelos princpios constitucionais da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficincia, dentre outros (art. 37, caput, da CR). Ento, a PNDC est tambm sujeita efetividade da mquina. Essa poltica, como qualquer outra, deve gerar orientaes que possam direcionar as aes do Estado, por meio da estrutura administrativa, para que as reais necessidades pblicas possam ser verdadeiramente supridas, atendendo-se, de modo afirmativo, o interesse pblico. Ento, no toa que a PNDC comea suas anlise no fato social, explicitando um contexto social a respeito desta pasta: a defesa civil. Essa contextualizao 3
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LEGISLAO DE DEFESA CIVIL PROFESSORA TATIANA SANTOS social, legitimando a efetividade das aes estatais, vamos chamar de prognose2 social. Ento a prognose social um levantamento do cenrio social que justifica e legitima as orientaes tpicas3 contidas numa dada poltica pblica. O texto da PNDC chama a prognose social de elementos condicionantes da PNDC...

Elementos condicionantes da PNDC Os elementos condicionantes da PNDC correspondem a um levantamento do cenrio social no contexto daquilo que se define como defesa civil. Nesse sentido, vamos relembrar o contedo da Lei 12.340, de 1 de dezembro de 2010, onde, no seu art. 1, pargrafo nico, diz que Para os efeitos desta Lei, entende-se como defesa civil o conjunto de aes preventivas, de socorro, assistenciais e recuperativas destinadas a evitar desastres e minimizar seus impactos para a populao e restabelecer a normalidade social. Ento, curiosamente, no Captulo referente ao estudo dos elementos

condicionantes da PNDC, vem o termo epidemiologia, conduzindo as anlises como uma questo de sade pblica. Isso porque a Lei 8.080/90, no seu art. 7, inciso VII, diz que as aes e servios pblicos de sade e os servios privados contratados ou conveniados que integram o Sistema nico de Sade (SUS), so desenvolvidos de acordo

Prognose = do grego prognostikn, pelo latim prognosticu. S. m. 1) Conjectura sobre o desenvolvimento de um negcio, de uma situao, etc.; predio, agouro, pressgio, profecia. 2) Med. Juzo mdico, baseado no diagnstico e nas possibilidades teraputicas, acerca da durao, evoluo e termo de uma doena. Adj. 3) Relativo a prognstico. A orientao tpica o mesmo que orientao do topo, isto , do ponto mais alto da estrutura administrativa. Corresponde inteligncia administrativa para a proposio ideolgica de aes, a fim de processar e resolver um dado cenrio em que se encontre uma dada necessidade pblica que condiciona uma dada ao do Estado.

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LEGISLAO DE DEFESA CIVIL PROFESSORA TATIANA SANTOS com as diretrizes previstas no art. 198 da Constituio Federal, obedecendo ainda aos seguintes princpios: (...) VII - utilizao da epidemiologia para o estabelecimento de prioridades, a alocao de recursos e a orientao programtica. O que , ento, a epidemiologia? A Epidemiologia uma cincia que tem por objeto o estudo das inter-relaes dos vrios elementos determinantes da frequncia e distribuio de doenas ou outros agravos num conjunto populacional. Dentre tantos estudos que a cincia epidemiolgica pode desenvolver, um deles chegou concluso de que os desastres naturais produzem danos maiores dos provocados por guerras. Ento, tais dados chamam a ateno do poder pblico, criando-se a obrigao, para o Estado, de aes, a fim de que se possam minimizar os efeitos de tais situaes. No s os desastres naturais produzem danos profundos em populaes vtimas dessas aes naturais, mas, some-se a isso, desastres decorrentes diretamente da ao humana. Esses so os chamados desastres antropognicos. A economia e a tecnologia se desenvolvem, desatentos, no entanto, ao fato de que padres gerais de segurana social no crescem no mesmo ritmo do desenvolvimento econmico e social. Em resumo, at para que voc tenha em mente os pontos essenciais da PNDC, no que tange prognose social, o cenrio a respeito das aes antopognicas o seguinte: A atividade industrial atpica o fator primeiro que pode gerar as condies para o resultado de eventos desastrosos; A atividade industrial atpica aquela definida como imediatista e antientrpica; A entropia uma desorganizao natural dos sistemas naturais... A atividade antientrpica aquela em que se gasta enorme quantidade de 5
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LEGISLAO DE DEFESA CIVIL PROFESSORA TATIANA SANTOS energia para promover a organizao dos sistemas naturais (por exemplo um exemplo simples, mas bem esclarecedor: uma fruta pode amadurecer e apodrecer num dado prazo, se deixarmos a natureza agir naturalmente (atividade entrpica)... No entanto, mecanismos industriais podem retardar tal deteriorao (atividade antientrpica). Essa atividade antientrpica requer, no entanto, um gasto muito grande de energia, o que causa a vulnerabilidade condies desastres... Crises econmicas geram problemas sociais profundos, o que certamente vai gerar deteriorao das condies da dignidade humana e qualidade de vida tal fator converge para o aprofundamento de desigualdades sociais; A desigualdade social gera, ou pelo menos, fortifica movimentos migratrios internos no territrio brasileiro, associado ao movimento de xodo rural o que provoca crescimento desordenado das cidades, reduzindo o estoque de terrenos, fazendo surgir reas de extrema pobreza, armando a natureza de dispositivos que podem causar grandes desastres. Para esquematizarmos nossos estudos, fiz aqui uma lista de expresses utilizadas na PNDC, quanto caracterizao do cenrio que induz a formao de graves riscos de ocorrncia de desastres. Esse estudo, por meio de ideias-chave (palavras-chave) chamado de estudo semntico (do campo semntico). Memorize os termos tcnicos utilizados para subsidiar a descrio da prognose social (elementos condicionantes) da PNDC. para desequilbrio dos o ecossistemas desequilbrio propicia as humanos natural criando-se, sistemas para a assim, as Tal de dos naturais. ocorrncia

ecolgico

condies

CAMPO SEMNTICO (...lista RESUMO das principais ideias palavras/chave que subsidiam a 6
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LEGISLAO DE DEFESA CIVIL PROFESSORA TATIANA SANTOS descrio dos elementos condicionantes prognose social da PNDC...)

EPIDEMIOLOGIA

DESASTRES NATURAIS

DANOS

GUERRAS

DESASTRES ANTROPOGNICOS

DESENVOLVIMENTO POUCO ATENTO

PADRES DE SEGURANA SOCIAL

IMEDIATISMO

AO ANTIENTRPICA

DETERIORAO AMBIENTAL

VULNERABILIDADE

ECOSSISTEMAS HUMANOS

CRISE ECONMICA

DETERIORAO AS CONDIES DE VIDA

DESIGUALDADES SOCIAIS

DESEQUILBRIOS SOCIAIS

MIGRAO INTERNA

XODO RURAL

CRESCIMENTO DESORDENADO

EXTREMA POBREZA

REDUO DE ESTOQUES DE TERRENOS

ADENSAMENTO DE EXTRATOS VULNERVEIS REAS DE RISCO DESEMPREGO

ESPECULAO

FOME E DESNUTRIO

INCERTEZAS

DESESPERANA

REVOLTAS

CONVULSES SOCIAIS

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LEGISLAO DE DEFESA CIVIL PROFESSORA TATIANA SANTOS ESTAGNAO ECONMICA

REGRESSO SOCIAL

VIOLNCIA

REDUO DE RECEITAS

AUMENTO DO CUSTO DE VIDA

DVIDA SOCIAL

ESSE O CENRIO

PROPOSTA BSICA...

H uma importante interao entre: Desenvolvimento Sustentvel Reduo de Desastres Proteo Ambiental Bem-estar Social imperioso que o processo de planejamento do desenvolvimento nacional contemple, de forma clara e permanente, a preveno dos desastres.

Responsabilidade do Estado O tema da responsabilidade civil do Estado diante do quadro descrito acima muito importante. Peo a todos que analisem o seguinte julgado contido realizado no STJ...
(...)

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1. As restries urbanstico-ambientais convencionais, historicamente de pouco uso ou respeito no caos das cidades brasileiras, esto em ascenso, entre ns e no Direito Comparado, como veculo de estmulo a um novo consensualismo solidarista, coletivo e intergeracional, tendo por objetivo primrio garantir s geraes presentes e futuras espaos de convivncia urbana marcados pela qualidade de vida, valor esttico, reas verdes e proteo contra desastres naturais. 2. Nessa renovada dimenso tica, social e jurdica, as restries

urbanstico-ambientais convencionais conformam genuna ndole pblica, o que lhes confere carter privado apenas no nome, porquanto no se deve v-las, de maneira reducionista, to-s pela tica do loteador, dos compradores originais, dos contratantes posteriores e dos que venham a ser lindeiros ou vizinhos. 3. O interesse pblico nas restries urbanstico-ambientais em loteamentos decorre do contedo dos nus enumerados, mas igualmente do licenciamento do empreendimento pela prpria Administrao e da extenso de seus efeitos, que iluminam simultaneamente os vizinhos internos (= coletividade menor) e os externos (= coletividade maior), de hoje como do amanh. 4. As restries urbanstico-ambientais, ao denotarem, a um s tempo, interesse pblico e interesse privado, atrelados simbioticamente, incorporam uma natureza propter rem no que se refere sua relao com o imvel e aos seus efeitos sobre os no-contratantes, uma verdadeira estipulao em favor de terceiros (individual e coletivamente falando), sem que os proprietrios-sucessores e o prprio empreendedor imobilirio original percam o poder e a legitimidade de fazer respeit-las. Nelas, a sbia e prudente voz contratual do passado preservada, em genuno consenso intergeracional que antecipa os valores urbanstico-ambientais do presente e veicula as expectativas imaginadas das geraes vindouras. 5. A Lei Lehmann (Lei 6.766/1979) contempla, de maneira expressa, as "restries urbansticas convencionais do loteamento, supletivas da legislao pertinente" (art. 26, VII). Do dispositivo legal resulta, assim, que

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as restries urbanstico-ambientais legais apresentam-se como normaspiso, sobre as quais e a partir das quais operam e se legitimam as condicionantes contratuais, valendo, em cada rea, por isso mesmo, a que for mais restritiva (= regra da maior restrio). 6. Em decorrncia do princpio da prevalncia da lei sobre o negcio jurdico privado, as restries urbanstico-ambientais convencionais devem estar em harmonia e ser compatveis com os valores e exigncias da Constituio Federal, da Constituio Estadual e das normas infraconstitucionais que regem o uso e a ocupao do solo urbano. 7. Negar a legalidade ou legitimidade de restries urbanstico-ambientais convencionais, mais rgidas que as legais, implicaria recusar cumprimento ao art. 26, VII, da Lei Lehmann, o que abriria especulao imobiliria ilhas verdes solitrias de So Paulo (e de outras cidades brasileiras), como o Jardim Europa, o Jardim Amrica, o Pacaembu, o Alto de Pinheiros e, no caso dos autos, o Alto da Lapa e a Bela Aliana (City Lapa). 8. As clusulas urbanstico-ambientais convencionais, mais rgidas que as restries legais, correspondem a inequvoco direito dos moradores de um bairro ou regio de optarem por espaos verdes, controle do adensamento e da verticalizao, melhoria da esttica urbana e sossego. 9. A Administrao no fica refm dos acordos "egosticos" firmados pelos loteadores, pois reserva para si um ius variandi, sob cuja gide as restries urbanstico-ambientais afrouxadas. 10. O relaxamento, pela via legislativa, das restries urbansticopodem ser ampliadas ou, excepcionalmente,

ambientais convencionais, permitido na esteira do ius variandi de que titular o Poder Pblico, demanda, por ser absolutamente fora do comum, ampla e forte motivao lastreada em clamoroso interesse pblico, postura incompatvel com a submisso do Administrador a necessidades casusticas de momento, interesses especulativos ou vantagens comerciais dos agentes econmicos.

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11. O exerccio do ius variandi, para flexibilizar restries urbansticoambientais contratuais, haver de respeitar o ato jurdico perfeito e o licenciamento do empreendimento, pressuposto geral que, no Direito Urbanstico, como no Direito Ambiental, decorrncia da crescente escassez de espaos verdes e dilapidao da qualidade de vida nas cidades. Por isso mesmo, submete-se ao princpio da no-regresso (ou, por outra terminologia, princpio da proibio de retrocesso), garantia de que os avanos urbanstico-ambientais conquistados no passado no sero diludos, destrudos ou negados pela gerao atual ou pelas seguintes. 12. Alm do abuso de direito, de ofensa ao interesse pblico ou inconciliabilidade com a funo social da propriedade, outros motivos determinantes, sindicveis judicialmente, para o afastamento, pela via legislativa, das restries urbanstico-ambientais podem ser enumerados: a) a transformao do prprio carter do direito de propriedade em questo (quando o legislador, p. ex., por razes de ordem pblica, probe certos tipos de restries), b) a modificao irrefutvel, profunda e irreversvel do aspecto ou destinao do bairro ou regio; c) o obsoletismo valorativo ou tcnico (surgimento de novos valores sociais ou de capacidade tecnolgica que desconstitui a necessidade e a legitimidade do nus), e d) a perda do benefcio prtico ou substantivo da restrio. 13. O ato do servidor responsvel pela concesso de licenas de construo no pode, a toda evidncia, suplantar a legislao urbanstica que prestigia a regra da maior restrio. luz dos princpios e rdeas prevalentes no Estado Democrtico de Direito, impossvel admitir que funcionrio, ao arrepio da legislao federal (Lei Lehmann), possa revogar, pela porta dos fundos e casuisticamente, conforme a cara do fregus, as convenes particulares firmadas nos registros imobilirios. 14. A regra da maior restrio (ou, para usar a expresso da Lei Lehmann, restries "supletivas da legislao pertinente") de amplo conhecimento do mercado imobilirio, j que, sobretudo no Estado de So Paulo, foi reiteradamente prestigiada em inmeros precedentes da Corregedoria-Geral de Justia, em processos administrativos relativos a Cartrios de Imveis, alm de julgados proferidos na jurisdio contenciosa.

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15. Irrelevante que as restries convencionais no constem do contrato de compra e venda firmado entre a incorporadora construtora e o proprietrio atual do terreno. No campo imobilirio, para quem quer saber o que precisa saber, ou confirmar o que de conhecimento pblico, basta examinar a matrcula do imvel para aferir as restries que sobre ele incidem, cautela bsica at para que o adquirente verifique a cadeia dominial, assegure-se da validade da alienao e possa, futuramente, alegar sua boa-f. Ao contrato de compra e venda no se confere a fora de eliminar do mundo jurdico as regras convencionais fixadas no momento do loteamento e constantes da matrcula do imvel ou dos termos do licenciamento urbanstico-ambiental. Aqui, como de resto em todo o Direito, a ningum dado transferir o que no tem ou algo de que no dispe nemo dat quod non habet. 16. Aberraes fticas ou jurdicas, em qualquer campo da vida em sociedade, de to notrias e auto-evidentes falam por si mesmas e independem de prova, especializada ou no (Cdigo de Processo Civil, art. 334, I), tanto mais quando o especialista empresrio, com o apoio do Administrador comuns. 17. Condenar a ordem jurdica desmoralizao e ao descrdito o juiz que legitimar o rompimento odioso e desarrazoado do princpio da isonomia, ao admitir que restries urbanstico-ambientais, legais ou convencionais, valham para todos, exceo de uns poucos privilegiados ou mais espertos. O descompasso entre o comportamento de milhares de pessoas cumpridoras de seus deveres e responsabilidades sociais e a astcia especulativa de alguns basta para afastar qualquer pretenso de boa-f objetiva ou de ao inocente. 18. O Judicirio no desenha, constri ou administra cidades, o que no quer dizer que nada possa fazer em seu favor. Nenhum juiz, por maior que seja seu interesse, conhecimento ou habilidade nas artes do planejamento urbano, da arquitetura e do paisagismo, reservar para si algo alm do que o simples papel de engenheiro do discurso jurdico. E, sabemos, cidades no se erguem, nem evoluem, custa de palavras. Mas palavras ditas por juzes desidioso e, infelizmente, por vezes corrupto, alega ignorncia daquilo que do conhecimento de todos, mesmo dos cidados

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podem, sim, estimular a destruio ou legitimar a conservao, referendar a especulao ou garantir a qualidade urbanstico-ambiental, consolidar erros do passado, repeti-los no presente, ou viabilizar um futuro sustentvel. 19. Recurso Especial no provido. (RESP 200100140947, HERMAN BENJAMIN, STJ - SEGUNDA TURMA, DJE DATA:01/12/2010.)

O texto acima tem por objetivo levantar uma discusso a respeito da responsabilidade do Estado diante de desastres naturais. Leia-o e tire comigo as dvidas do seu contedo e dos termos tcnicos. Use nosso frum de questes!... Participe!...

Pessoal, a aula ainda no acabou... vou dividir a aula 3 em duas partes. Ainda nesta semana segue a segunda parte desta mesma aula... Att. Prof. Tatiana Santos.

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