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A Profissionalizao da Administrao Pblica

Espartaco Madureira Coelho


1 de maio de 2007

Foto de Charles C. Ebbets, Nova Iorque, 29 de setembro de 1932.

INTRODUO A soluo para uma maior profissionalizao do servio pblico no pode ter um enfoque nico, mas mltiplo. E, tal proposta, no deve tentar estabelecer a clssica, mas simplista, contraposio entre meritocracia e poltica. De uma forma geral, tal soluo deveria abordar no apenas aqueles aspectos relacionados fixao de um percentual mnimo dos cargos em comisso para servidores de carreira, mas balizar-se tambm por medidas que regulem: a) o ingresso no servio pblico, via concursos universalizantes; b) a formao de um sistema estruturado de carreiras; c) a qualificao profissional constante; e d) a existncia de um sistema de avaliao de desempenho e de remunerao adequado que estimule o desempenho atravs de incentivos. Somente aps estas questes estarem consensualizadas, e encaminhadas, que deveria ser desenvolvido um movimento amplo e estruturado para reduzir ao mximo o nmero de cargos de confiana da administrao pblica.

Tal estratgia deveria ser acompanhada por um processo (ou metodologia) que permitisse o estabelecimento de critrios mnimos de competncia tcnica e gerencial associados a essas nomeaes, de modo a atender-se necessidade de preenchimento de cargos de livre provimento que atenda a critrios tcnicos, de representatividade poltica ou de lealdade pessoal, mas que atendam aos princpios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da razoabilidade da remunerao recebida e da consecuo do interesse pblico, bem como, minimizem a ocorrncia do clientelismo, do nepotismo, do desvio de finalidade, da improbidade administrativa e da corrupo. CONTEXTO INSTITUCIONAL Segundo o Boletim Estatstico de Pessoal, publicado pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, de out/2006, mas com dados referentes a set/2006, o Poder Executivo Federal possui um total de 19.638 cargos de Direo e Assessoramento Superior (DAS), sendo que o quantitativo de funes, o quantitativo de ocupantes sem vnculo com o servio pblico e as correspondentes remuneraes estavam distribudos conforme abaixo: Tabela 1 Quantitativos e Remuneraes dos Cargos de DAS (set/2006) Nvel da Funo DAS-1 DAS-2 DAS-3 DAS-4 DAS-5 DAS-6 Totais Quantitativo de Ocupantes 6.786 5.331 3.524 2.869 936 192 19.638 Quantitativo Sem Vnculo 1.683 1.264 755 923 347 84 5.056 Remunerao (em R$) 1.232,20 1.403,90 1.575,60 4.898,50 6.363,00 7.575,00 ------

Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal N 126, MPOG, out/2006 Adicionalmente, sabe-se que os ocupantes dos nveis 4, 5 e 6 dos cargos de DAS, alm de Ministros de Estado e ocupantes de cargos de natureza especial tambm podem receber um auxlio-moradia, com valor mximo de ressarcimento de R$ 1.800,00, que concedido para servidores com vnculo ou sem vnculo que sejam deslocados para ocupar cargo/funo pblica em Braslia. O Decreto N 5.497, de 21 de julho de 2005, ordena que os cargos do Grupo DAS sejam ocupados exclusivamente por servidores de carreira, em proporo igual ou superior a: a) 75% para os cargos em comisso DAS, nveis 1, 2 e 3; e b) 50% para os cargos em comisso DAS, nvel 4. Atualmente, tais propores esto, de forma geral, sendo respeitadas.

VISO DA SOCIEDADE CIVIL Segundo entrevista com o Sr. Joal Teitelbaum, presidente do Conselho Diretor do Programa Gacho da Qualidade e Produtividade (PGQP), publicada em 15 de fevereiro de 2007 1, o quantitativo de cargos de confiana da administrao pblica federal exagerado, sendo que em pases como Nova Zelndia e Reino Unido, com sistemas parlamentaristas, existem cerca de menos de 100 cargos de confiana. Nos Estados Unidos, o presidente tem cerca de 3 mil cargos de confiana. E, quando trabalhei com o presidente Clinton e o vice Al Gore, eles sugeriram que os cargos de confiana fossem reduzidos para o nmero de mil. O coordenador da ONG Transparncia Brasil, Cludio Weber Abramo, em depoimento Subrelatoria de Normas de Combate Corrupo do Senado Federal2, condenou o alto nmero de cargos de confiana da estrutura governamental brasileira afirmando que a existncia de mais de 22 mil cargos de confiana no governo permite a instalao de grupos de interesse dentro do aparelho do Estado para troca de favores. Ele tambm afirmou que a liberdade de nomeao, no caso dos Correios, o que mostra mais evidentemente a gnese da corrupo. O presidente da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), Roberto Busato, tambm tem se manifestado publicamente3 contra o nepotismo e a proliferao dos cargos de confiana por contrariar os princpios da impessoalidade no servio pblico. Para Cezar Britto, secretriogeral da OAB, o uso de cargos de confiana em substituio a servidores efetivos pode ser considerado claramente ilegal e destitudo da moralidade pblica. Conforme matria divulgada no jornal Folha de So Paulo, de 27 de fevereiro de 2007, no atual mandato de governantes dos poderes executivos estaduais, pelo menos oito governadores nomearam parentes para cargos de confiana em suas administraes4 (Amazonas, Cear, Mato Grosso, Maranho, Minas Gerais, Par, Paran e Tocantins). BREVE HISTRICO No Brasil, a maioria dos cargos de confiana e de direo na Administrao Pblica so de livre nomeao. Tal sistemtica possui fundamentos histricos e culturais calcados no legado colonial de organizao e funcionamento do Estado, que imps fortes traos cartoriais, patrimonialistas e clientelistas ao servio pblico nacional. At poucos anos, o acesso ao servio pblico era, majoritariamente, feito por intermdio de arranjos polticos ou administrativos que, posteriormente, eram transformados em cargos definitivos, sem haver uma preocupao maior com a profissionalizao, a produtividade e a eficincia do setor pblico. Ainda hoje, o sistema de cargos de confiana no Brasil utilizado como forma de
1 Disponvel no endereo eletrnico <http://intelog3.tempsite.ws/site/default.asp?TroncoID=907492&SecaoID=508074&SubsecaoID=627271&T emplate=../artigosnoticias/user_exibir.asp&ID=905447&Titulo=Joal%20Teitelbaum%2C%20presidente%20 do%20Conselho%20Diretor%20do%20Programa%20Ga%FAcho%20da%20Qualidade%20e%20Produtivid ade%20%28PGQP%29>, em 05 de abril de 2007. 2 Disponvel no endereo eletrnico http://www.senado.gov.br/agencia/verNoticia.aspx?codNoticia=53435&codAplicativo=2, em 05 de abril de 2007. 3 Disponvel no endereo eletrnico http://clipping.planejamento.gov.br/Noticias.asp?NOTCod=301813, em 05 de abril de 2007. 4 Disponvel no endereo eletrnico http://clipping.planejamento.gov.br/Noticias.asp?NOTCod=339504, em 05 de abril de 2007.

acomodao de interesses polticos, sendo que as vrias tentativas de implantao de um setor pblico profissionalizado, baseado no mrito so consideradas tardias e inconclusas, conforme Pacheco (2002). Segue, um breve relato cronolgico dos principais momentos do processo de profissionalizao do servio pblico no Brasil. Em 1938, durante o Estado Novo, Getlio Vargas criou o Departamento de Administrao do Servio Pblico (DASP), rgo previsto pela Constituio de 1937 e diretamente subordinado Presidncia da Repblica, com o objetivo de aprofundar a reforma administrativa destinada a organizar e a racionalizar o servio pblico no pas. A partir dos esforos do DASP, aprofundou-se a implantao de uma burocracia com caractersticas weberianas (ou seja, no conceito do poder racional-legal, baseado no carter legal das normas e regulamentos; no carter formal das comunicaes; no carter racional e na diviso do trabalho; em rotinas, normas e procedimentos padronizados; na competncia tcnica e meritocrtica; na especializao da administrao, que separada da propriedade; na completa previsibilidade do funcionamento da organizao; na profissionalizao dos servidores e/ou empregados; na idia de carreira estruturada; na hierarquia funcional ou de autoridade; e no universalismo de procedimentos), mas que, como resultado do enfrentamento com os interesses clientelistas e patrimonialistas, deu origem a um duplo padro de competncias e remuneraes, que perdura at os dias de hoje, entre os altos escales e os nveis mdio e inferior. Durante os anos 1950, com o projeto desenvolvimentista (do segundo governo Vargas e do governo Juscelino Kubitschek) e o surgimento das grandes empresas estatais, o duplo padro foi mantido, mas houve uma elevao no desempenho e da profissionalizao do servio pblico. Nos anos 1960, com a ditadura militar e com uma agenda internacional baseada na tecnoburocracia e no fortalecimento das reas financeira e econmica, o Estado ampliou a administrao indireta e a profissionalizao do setor pblico, implementando uma Reforma Administrativa em 1967, de modo a conter a hipertrofia do aparelho do Estado, mas sem grandes sucessos. Com a Constituio de 1988, h um retorno do clientelismo, basicamente, pela transformao de diversas formas de emprego pblico em servio pblico estatutrio. Porm, no incio dos anos 1990 (durante o governo Collor), houve um processo explcito de desorganizao do servio pblico e de institucionalizao da corrupo, calcados em um discurso de modernizao e de combate aos marajs (servidores pblicos com altos salrios). Em 1995, quando Bresser Pereira apresentou o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, surge uma agenda nacional de discusses sobre o papel do Estado, as polticas de gesto pblica e a modernizao e a profissionalizao da Administrao Pblica. De l para c, verifica-se um processo de busca pelo incremento gradual do nvel de profissionalizao do servio pblico, seja pela criao de novas carreiras, seja pela realizao de concursos pblicos de forma peridica, seja pelo fortalecimento das escolas pblicas, seja pela aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal, ou seja pela criao da Comisso de tica Pblica e da elaborao do Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal.

NOVA CONCEITUAO Conforme Gaetani (2007)5, a nova conceituao do problema da profissionalizao do servio pblico tem adotado uma abordagem do tipo contingencial, com a utilizao de solues que possam contemplar de forma equilibrada: a) quadros de carreira; b) contratos provisrios; c) cargos de confiana; d) contratos especiais (Reino Unido); e) cooperativas de mo-de-obra; f) fundaes universitrias; e g) organismos internacionais (1995-2002). Nessa abordagem, a eficcia da administrao governamental est associada a um conjunto de opes que esto disposio do gestor pblico, de modo a serem empregadas conforme a adequao, a oportunidade, os prazos, as estratgias e os recursos existentes; sendo que cada alternativa apresenta caractersticas especficas vantagens e desvantagens que devem ser avaliadas e utilizadas conforme a situao-problema requisitar. Para Farias e Gaetani (2002), tambm h um consenso de que, atualmente, as principais formas de atuao da Administrao Pblica de modo a alcanar uma maior profissionalizao dos servidores pblicos incluem: a) a institucionalizao do princpio do mrito nas polticas de recrutamento, seleo e promoo de funcionrios; b) o gerenciamento informado da fora de trabalho do setor pblico bem como de suas necessidades de alocao e dimensionamento; c) a gesto integrada dos aspectos organizacionais, financeiros e de pessoal envolvidos na implementao de uma poltica de recursos humanos; d) a realizao de investimentos sistemticos e em larga escala em recursos humanos atravs da promoo de programas de capacitao orientados para dirigentes, quadros de carreira e empregados pblicos em geral; e e) a adoo generalizada de mecanismos de avaliao de desempenho vinculando remunerao diferenciada a resultados satisfatrios. Conforme Farias e Gaetani (ibidem), a realizao peridica de concursos para o ingresso no setor pblico deve ser acompanhada da formulao de uma poltica integrada e abrangente de Recursos Humanos, de forma a conferir maior organicidade e coeso Administrao Pblica Federal. Sendo que essa integrao das polticas de recursos humanos s demais polticas pblicas deve ser realizada de modo a contemplar, de forma articulada, trs dimenses: a) do dimensionamento e especificao da fora de trabalho; b) das estruturas e arranjos organizacionais; e c) do impacto financeiro de decises tomadas na esfera de gesto de pessoal. Ainda conforme Farias e Gaetani (ibid), a profissionalizao um processo permanente, que
5 Palestra sobre Polticos e Burocratas no Sculo XXI, realizada dia 02 de maro de 2007, na Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP).

demanda contnua capacitao institucional e que deve estar associado a um conjunto de sete princpios capazes de assegurar: 1) a institucionalizao da preocupao com o foco em resultados, em substituio excessiva preocupao com procedimentos; 2) que os contedos das capacitaes sejam renovveis e devam ser adaptados para atender a novas necessidades; 3) o desenvolvimento de programas de capacitao que possibilitem uma mudana de atitude do pblico alvo na direo de seu prprio autodesenvolvimento; 4) estruturas funcionais e organizacionais que favoream o aprendizado contnuo; 5) estruturas e pessoas capazes de trabalhar com a perspectiva de adaptao permanente, em funo do fato de que o ambiente de mudanas exige constante readaptao; 6) o desafio de perseguir, sistematicamente, ganhos de produtividade crescente; e 7) o desenvolvimento e a criao de redes de ensino e aprendizagem que possibilitem o aprendizado em comunidades de profissionais afins (comunidades de prtica). CONCLUSO O desenvolvimento sustentvel do pas e a agregao de valor pblico e democrtico ao setor governamental brasileiro passam por um processo de profissionalizao da Administrao Pblica, de modo a prover a necessria agilidade, competncia e responsabilizao dos agentes e das estruturas de gesto pblica. Com isso, espera-se que a profissionalizao do servio pblico, baseada, principalmente, na generalizao de processos meritocrticos, da capacitao continuada e da avaliao de desempenho (individual e das organizaes) contribua para a eliminao de prticas patrimonialistas, clientelistas e de rent seeking e possa elevar os patamares de racionalidade, de produtividade, de transparncia, de abrangncia, de qualidade e de efetividade dos servios e das polticas pblicas. BIBLIOGRAFIA FARIAS, Pedro Csar Lima de & GAETANI, Francisco. A poltica de recursos humanos e a profissionalizao da administrao pblica no Brasil do sculo XXI: um balano provisrio, Lisboa: CLAD, 2002. GAETANI, Francisco. Polticos e burocratas no sculo XXI, Braslia, 2007 (mimeo). MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO (MPOG), Boletim Estatstico de Pessoal - BEP, n 126, Braslia: MPOG, out/2006. MINISTRIO DA ADMINISTRAO FEDERAL E REFORMA DO ESTADO (MARE),

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, Braslia: MARE, 1995. PACHECO, Regina Silvia. Mudanas no perfil dos dirigentes pblicos no Brasil e desenvolvimento de competncias de direo, Lisboa: CLAD, 2002. ----------------------. Poltica de recursos humanos para a reforma gerencial: realizaes do perodo 1995-2002, Revista do Servio Pblico, Ano 53, Nmero 4, Braslia: ENAP, outdez/2002.