Los Desafios de La Reforma Del Estado en Los Programas Sociales

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polticas sociales
os desafos de la reforma del Estado en los programas sociales: tres estudios de caso
Ernesto Cohen Leonel Tapia Cecilia Navarrete Carlos Gil Gloria Fanta
Divisin de Desarrollo Social
Santiago de Chile, enero de 2001
Los estudios contenidos en esta publicacin fueron presentados al Taller Cmo aumentar la eficiencia y el impacto de los programas sociales, realizado en la CEPAL, el 7 de marzo de 2000, con el copatrocinio del Fondo de Inversin Social (FOSIS) de Chile y en el marco del Proyecto conjunto CEPAL/GTZ, sobre Gestin de Polticas Sociales en Amrica Latina. El documento contiene las contribuciones de Ernesto Cohen y Leonel Tapia, Expertos de la CEPAL; de Carlos Gil, Jefe de Evaluacin del FOSIS; de Cecilia Navarrete, Consultora del Proyecto Joven de Argentina y de Gloria Fanta, Consultora del FOSIS . Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organizacin.
Publicacin de las Naciones Unidas LC/L.1469-P ISBN: 92-1-321786-2 Copyright Naciones Unidas, enero de 2001. Todos los derechos reservados N de venta: S.01.II.G 26 Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.
CEPAL - SERIE Polticas sociales
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ndice
Resumen ........................................................................................ 5 Introduccin ...................................................................................... 7 I. Reforma del Estado, modernizacin administrativa y evaluacin del desempeo de la gestin (Ernesto Cohen) .............................................. 9 A. Introduccin........................................................................... 9 B. La importancia de evaluar la gestin pblica ...................... 10 C. Reforma del Estado ............................................................. 15 D. Modelos de organizacin y gestin ..................................... 18 E. Conclusiones y desafos futuros .......................................... 20 Bibliografa ...................................................................................... 22 II. Gestin de programas sociales: presentacin de tres casos ................................................. 23 Introduccin .................................................................... 23 A. Argentina: Proyecto Joven Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, MTSS...................................................... 26 B. Programa Nacional de Apoyo a la Microempresa. Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS), Chile .......................................... 42 C. El Programa de Inversin Social de Paraguay (PROPAIS) .......................................................................... 61 Series polticas sociales: nmeros publicados ..................... 71
Los desafos de la reforma del Estado en los programas sociales: tres estudios de caso
ndice de cuadros
Cuadro 1 Cuadro 2 Cuadro 3 Cuadro 4 Cambios en la gestin de procesos: Recomendaciones de los actores....................... 40 Cambios en la gestin de procesos: Recomendaciones de los actores....................... 41 Productos del sub-programa licitaciones con organismos intermedios de desarrollo (OIDS) .................................................................................................. 43 Principales caractersticas del modelo de organizacin y gestin.............................. 50
ndice de recuadros
Recuadro 1 Supuestos para llevar adelante la externalizacin de servicios, as como los riesgos y efectos en que se incurre con su violacin .................................. 19
ndice de diagramas
Diagrama 1 Diagrama 2 Diagrama 3 Diagrama 4 Diagrama 5 Diagrama 6 Diagrama 7 Diagrama 8 Diagrama 9 Diagrama 10 Diagrama 11 Diagrama 12 Diagrama 13 Diagrama 14 Diagrama 15 Diagrama 16 Diagrama 17 Procesos involucrados en la gestin de programas .................................................... 28 Diseo de cursos: Debilidades o restricciones del modelo de gestin....................... 31 Ejecucin de cursos: Debilidades o restricciones del modelo de gestin .................. 33 Restricciones a la descentralizacin........................................................................... 35 Monitoreo y evaluacin: nodos estratgicos .............................................................. 36 Restricciones del monitoreo ....................................................................................... 38 Organizacin central del FOSIS................................................................................. 46 Procesos principales de gestin del Programa ........................................................... 48 Nodos estratgicos en el diseo y la gestin del Programa........................................ 51 Senderos estratgicos: diseo y gestin del Programa............................................... 55 Acciones propuestas para el rediseo del Programa .................................................. 56 Senderos de cambio estratgico en la gestin: monitoreo,evaluacin y relacin con el contexto ........................................................................................... 58 Senderos de cambio estratgico en la gestin: Fortalecimiento de la ejecucin ........................................................................................................ 60 Nodo del entorno inmediato: Debilidad en la gestin de las entidades ejecutoras ...................................................................................... 64 Nodo del entorno inmediato: Debilidad de la participacin comunitaria .................. 65 Nodo interno: Debilidad de diseo del Programa ...................................................... 65 Nodo interno: Debilidad de la gerencia del Programa ............................................... 66
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Resumen
En marzo del 2000, la CEPAL junto al Fondo de Inversin Social (FOSIS) de Chile organiz un seminario para presentar los principales resultados de una investigacin sobre la gestin de programas sociales. Dicha investigacin patrocinada por la GTZ fue realizada entre 1997 y 1998 y apunta a determinar las especificidades que involucra la gestin de los programas sociales para optimizar el impacto sobre la poblacin objetivo y la eficiencia en su gestin. En esta oportunidad se expusieron las principales recomendaciones del estudio as como el detalle de tres casos: Proyecto Joven de Argentina; el Programa de Apoyo a la Microempresa de Chile; y el Programa de Inversin Social (PROPAIS) de Paraguay. La primera seccin analiza el impacto limitado que ha tenido en el mejoramiento de los programas sociales la introduccin de mecanismos de mercado dentro del proceso de modernizacin del Estado. En las siguientes secciones, se presentan los tres casos identificando los factores que facilitan y obstaculizan la gestin del programa y constituyen insumos para proponer recomendaciones que permitan mejorar el impacto y eficiencia de los programas de inversin social.
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Introduccin
El documento presenta una sntesis de los principales hallazgos de la investigacin efectuada en el marco del proyecto conjunto CEPAL/GTZ sobre gestin de programas sociales en Amrica Latina. Se inspira en el convencimiento que el enfoque de administracin pblica tradicional o la administracin de negocios no da cuenta de las complejidades y particularidades del proceso de gestin social, particularmente bajo el contexto de modernizacin del Estado donde la externalizacin de servicios, la descentralizacin y la participacin ciudadana juegan un rol importante. Presenta una reflexin inicial sobre los desafos de gestionar programas sociales cuyas unidades de intervencin son proyectos basados en la externalizacin de servicios y los requerimientos que exige de los modelos de gestin. Dicho anlisis se complementa con la presentacin de tres casos correspondientes al Proyecto Joven de Argentina, el Programa de Apoyo a la Microempresa de Chile, dependiente del FOSIS y el Programa de Inversin Social (PROPAIS), de la Secretara de Accin Social del Paraguay. Estos casos permiten analizar los factores que facilitan y obstaculizan la gestin del programa y permiten hacer recomendaciones en los modelos de gestin para mejorar su impacto externo y eficiencia interna.
El nfasis de la nueva visin del Estado tiene como objetivo lograr mayor racionalizacin e impacto de las polticas sociales, particularmente en las reas y poblaciones objetivo tradicionalmente postergadas por los programas de tipo universalista. Esto implica tomar distancia de la produccin y prestacin de bienes y servicios sociales aprovechando las capacidades de innovacin dispersas en la sociedad, particularmente en el mercado y en el tercer sector (ONGs u otras) regidos por los principios de eficiencia, transparencia, participacin social, efectividad e impacto social. Estn los programas estructurados en trmino de su modelo de organizacin y gestin para responder a las necesidades que implica atender una poblacin heterognea con bienes y servicios no estandarizados? Son capaces de introducir prcticas innovadoras y eficientes en la accin del Estado? Las respuestas a estas preguntas apuntan a establecer en qu medida el modelo de organizacin y gestin del programa es congruente con sus objetivos de impacto, poblacin objetivo y servicios entregados en un contexto complejo. Todo esto requiere abordar los desafos de la externalizacin de servicios y la necesidad de fortalecer la capacidad de aprendizaje organizacional (sistemas integrados de monitoreo y evaluacin) para gestionar y tomar decisiones. Estos temas fueron desarrollados en el Seminario Cmo mejorar el impacto y la eficiencia de los programas sociales, realizado el 7 de marzo del 2000 en la sede de la CEPAL en Santiago.
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I.
Reforma del Estado, modernizacin administrativa y evaluacin del desempeo de la gestin pblica
Ernesto Cohen2
A.
Introduccin
la de su de
Este trabajo analiza la importancia de la evaluacin de gestin pblica y, posteriormente, la sita en el movimiento modernizacin administrativa y reforma del Estado, ilustrando relevancia con los hallazgos de la investigacin sobre gestin programas sociales (CEPAL, 1998).
El anlisis de la incidencia distributiva de la poltica fiscal se sustenta en la hiptesis de que los recursos asignados provocarn el impacto buscado por las polticas pblicas sociales. Sin embargo, los hechos constatados en la regin advierten que se puede gastar mucho y mal, de donde se deriva que el incremento del gasto social no se traduce automticamente en un decremento de la magnitud de la pobreza o mejoras en la equidad.
Experto de la Divisin de Desarrollo Social de la CEPAL.
El porcentaje del gasto pblico social con relacin al gasto pblico total tiene una participacin creciente en la regin, alcanzando un promedio de 47.2% durante el perodo 19961997 (CEPAL, 1999). Pero la proporcin del gasto social que efectivamente llega a los segmentos ms pobres y ms vulnerables es mnima. As lo demuestra un estudio realizado por Haindl, Budinich e Irarrzabal (1990) sobre el efecto redistributivo del gasto pblico social en proporcin al PGB en Chile durante 1987. Se concluye que los recursos que efectivamente llegan al 30% ms pobre representan slo el 13% del gasto social total. Por otro lado, normalmente se ignora el impacto que producen los programas y proyectos sociales sobre la poblacin objetivo a la que estn destinados. La regla general es que se desconoce: si los programas sirven o no sirven, si sirven, cunto sirven y el grado en que justifican su costo, a quines sirven y en qu medida. Quines son los verdaderos beneficiarios y quines resultan perjudicados con su implementacin (Cohen y Franco:1991). Un alto porcentaje del gasto social corresponde a gasto corriente, que no suele ser evaluado. Un promedio simple para seis pases latinoamericanos indica que un 90% del gasto pblico social total corresponde a gasto corriente.3 El nivel del gasto social es un mal indicador del desarrollo social porque no permite determinar si efectivamente se est alcanzando el impacto esperado en las poblaciones destinatarias (CEPAL 1997:187-188). Entre la asignacin de recursos y el impacto causado existe una incgnita, porque no necesariamente los recursos gastados sirven a los fines para los que fueron destinados. El mero desempeo eficiente en la prestacin y entrega de bienes o servicios no implica que se est contribuyendo a la solucin de los problemas sociales. La experiencia en la regin muestra que con fuertes incrementos de gasto pblico social se pueden obtener resultados marginales, cuando la gestin de los programas es inadecuada. Para que exista impacto redistributivo del gasto social es necesario que exista mayor racionalidad en la asignacin de recursos. sta se logra a travs del conocimiento generado mediante evaluaciones de impacto de polticas y programas. As es posible emitir un juicio fundado sobre el valor de la estrategia de intervencin y en qu medida la poltica o programa contribuy a la solucin del problema que le dio origen. La evaluacin de la gestin pblica, no debera limitarse al anlisis de la focalizacin del gasto y a la incidencia distributiva de la poltica fiscal. S debe incorporar el anlisis del impacto logrado en la poblacin objetivo a la que se dirigen los programas, y de su modelo de organizacin y gestin.
B.
La importancia de evaluar la gestin pblica
Uno de los problemas comunes que enfrentan los gobiernos, es la ausencia de un mtodo eficaz para evaluar los resultados de su gestin y, en consecuencia, determinar el xito o fracaso de sus intervenciones. Las razones que lo motivan son de diversa ndole. Desde la naturaleza de algunas actividades gubernamentales que dificultan el uso de indicadores directos, la falta de un continuado inters de polticos y funcionarios pblicos en analizar su gestin, hasta la ausencia de equipos tcnicos que permitan llevarla adelante.
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Elaboracin propia sobre la base de Cominetti y Ruiz (1998).
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El inters ha estado tradicionalmente centrado en controlar los insumos, que recibe la Administracin pblica y garantizar la observacin de normas y procedimientos. Medir los costos y el impacto resultante de la prestacin de los servicios pblicos, no ha sido, hasta hace poco una preocupacin de la gestin pblica. Los indicadores de resultados son con frecuencia omitidos por los polticos y funcionarios involucrados que han preferido indicadores intermedios, que tienden a privilegiar ms el volumen que la calidad. Se favoriza la cobertura y se omiten medidas de la satisfaccin lograda con los bienes o servicios y los resultados netos logrados con la actividad gubernamental. La necesidad de mejorar los sistemas de evaluacin de resultados de la actividad administrativa, es una exigencia que resulta ineludible por diversas razones. Las recurrentes crisis fiscales de la regin que presionan a los gobiernos a lograr mayor productividad (hacer ms con menos). La crisis de legitimidad del aparato pblico que se acenta en lo social, donde incrementos de gasto no se han visto acompaados de mejoras en los problemas que las polticas pretenden resolver. Finalmente, influye la experiencia de pases de la OCDE, con sus logros en la evaluacin de la gestin pblica. Son diversos los actores que presionan por conocer los resultados de la gestin. Ciudadanos que quieren informacin sobre el uso de sus impuestos, la efectividad de la actividad administrativa y la obediencia de los deseos del electorado. Polticos interesados en conocer la cantidad y calidad de los bienes y servicios producidos, el grado de atencin a problemas enfrentados y la magnitud de los recursos utilizados. Funcionarios pblicos, que desean conocer las debilidades de la gestin y la pertinencia de los objetivos perseguidos por los programas y proyectos. En este contexto, la evaluacin de las polticas sociales adquiere relevancia. Por una parte, los grupos vulnerables se interrogan sobre la utilidad y pertinencia de los procesos de intervencin social y, por la otra, existe una creciente preocupacin de las instituciones financieras por conocer los impactos de las polticas sociales que financian. Finalmente, en el mbito gubernamental, la restriccin de los recursos disponibles fuerza al imperativo de racionalizar su asignacin.
1.
La evaluacin de la gestin pblica
Evaluar el rendimiento de la gestin exige considerar las dimensiones de la economa, la eficiencia y la efectividad. Tambin se han ensayado novedosas medidas sobre la calidad de los servicios, la satisfaccin del cliente, y la efectividad poltica de los programas (Gaebler y Osborne, 1993). Diversas iniciativas de medicin de la actividad gubernamental han sido ensayadas desde hace dcadas, tanto en pases de la OCDE como en Amrica Latina, pero siempre han estado centradas en el seguimiento fsico/financiero. Tal es el caso de la administracin por objetivos, el presupuesto base cero, el sistema plan-programa-presupuesto o la evaluacin de polticas. "La evaluacin de la gestin en el sector pblico no es nueva. Muchos pases miembros de la OCDE han tenido experiencias previas con alguna modalidad del sistema plan programa presupuesto (PPBS) ligando presupuestos con rendimiento; con el presupuesto base cero (ZBB) y con la evaluacin de polticas. Pero el PPBS en muchos casos no alcanz los resultados esperados, los cuales fueron, de manera recurrente, poco realistas para tomarse en cuenta". (OCDE:1994:PUMA No.3:22). La poca efectividad de dichas iniciativas, los dficits pblicos que obligaron a recortar los gastos gubernamentales y la mayor exigencia ciudadana han renovado el debate en torno a la
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evaluacin de la Administracin pblica y reincorporado en la agenda gubernamental la necesidad de informar sobre la actuacin administrativa a polticos, ciudadanos y funcionarios pblicos.
2.
Evaluacin de la gestin pblica y modernizacin administrativa
En el movimiento de modernizacin administrativa de Amrica Latina se reconocen dos etapas. En la primera, desde los aos setenta hasta fines de los ochenta, el aparato pblico de los gobiernos de la regin, cambia como consecuencia de las polticas de ajuste. Aparece la privatizacin (que desencadena procesos de fusin, liquidacin y venta de empresas pblicas), la desregulacin econmica y la apertura comercial. Se observa un redimensionamiento del tamao del aparato pblico y un cambio en la funcin reguladora del Estado. Los bancos internacionales se orientaron a apoyar estrategias de ajuste estructural y la Administracin pblica cambi de forma, pero no de estilo. Los prstamos se orientaron a resolver los problemas de excesivo personal en las burocracias estatales y la erosin salarial de los funcionarios pblicos mediante ajustes en los tabuladores y depuraciones normativas. As el estilo de gestin permanece intacto. Si a ello se aade el hecho que las polticas de ajuste estructural no resultaron tan exitosas como se pensaba, es fcil entender el descrdito de la reforma del Estado y modernizacin administrativa durante esos aos. A principios de los noventa, surge una nueva generacin de iniciativas de cambio orientada a lograr transformaciones de fondo, en la gestin del aparato pblico. Se plantea un conjunto de principios, prcticas y tcnicas que buscan hacer frente al modelo tradicional y establecer los rasgos bsicos que permitan la conformacin de un post-burocrtico. Principales caractersticas del nuevo paradigma de la gestin pblica: Adopcin del principio del ciudadano-cliente o usuario, con derechos mejor especificados y ms efectivamente respetados. Definicin de un nuevo perfil de administrador, ejecutivo o gerente pblico, guiado por la bsqueda de resultados y evaluado en consecuencia, sujeto a la rendicin de cuentas y a la competencia no slo al momento de la contratacin. Establecimiento de contratos de gestin, que permitan explicitar los objetivos, misin y metas de las entidades ejecutoras y, sirvan de base para su evaluacin. Separacin de las actividades de financiamiento y prestacin de servicios, as como las de formulacin y diseo de polticas pblicas, incluidas las de regulacin. Cobro de tasa de usos, contratacin de servicios externos y concesin a privados de derechos de administracin o construccin de obras de inters colectivo; privatizacin de organismos, empresas y servicios en general. Reingeniera de procesos, con miras a simplificar los procedimientos y reducir la burocracia, minimizando los costos que entraa el cumplimiento de las obligaciones del ciudadano (por ejemplo en materias tributarias) y los tiempos requeridos para completar sus trmites y recibir atencin. Devolucin de responsabilidades, derechos y obligaciones, desde el vrtice de la pirmide de poder hacia los niveles intermedios e inferiores. Se aplica al campo laboral (donde las estructuras tienden a ser menos jerrquicas y ms horizontales), as como al
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fiscal (caracterizado por procesos de descentralizacin de recursos y competencias desde el centro hacia los gobiernos subnacionales).4 Los rasgos ms relevantes del modelo son: a) Evaluacin de los resultados de la gestin pblica La nueva gestin pblica se orienta al desarrollo de modelos de evaluacin de resultados que generen evidencia del valor creado por la actividad administrativa para los ciudadanos. Son sistemas diseados para el seguimiento de procesos, productos, efectos e impacto de los programas y buscan la vinculacin entre la asignacin de recursos y el rendimiento de las instituciones que conforman la Administracin pblica. Con esta orientacin se ha desarrollado el Sistema Nacional de Evaluacin de la Gestin Pblica (SINERGIA) en Colombia. En Mxico, la Secretara General de la Contralora de la Federacin (SECOGEF) se transforma durante 1994 en Secretara General de Contralora y Modernizacin Administrativa (SECODAM) para transitar de un modelo de control de insumos a otro de resultados. En Chile se han llevado a cabo iniciativas para la definicin de metas ministeriales e indicadores de gestin, que han permitido pasar de la medicin de insumos a evaluar procesos y productos. b) Orientacin al cliente (ciudadanos) Tradicionalmente, los verdaderos clientes de las organizaciones pblicas, son los niveles burocrticos o polticos superiores5. Por ello se insiste en la nocin de destinatario final o beneficiario y su grado de satisfaccin por los servicios que recibe. Uno de los argumentos que han posicionado slidamente este tema es la creciente exigencia ciudadana por ms servicios y de mejor calidad. El incremento del trabajo calificado, John Naisbitt (1985) es una de sus causas fundamentales porque genera en los ciudadanos mayor y mejor informacin, conocimiento y capacidad de exigencia con respecto a la calidad final de los servicios pblicos que recibe. Con este propsito se adoptaron diversas medidas en las Administraciones de la regin: mejorar el punto de encuentro entre la Administracin y los ciudadanos simplificando los trmites administrativos a travs de la creacin de ventanillas nicas o la desregulacin normativa; el establecimiento de derechos y especificaciones de los servicios pblicos que generen expectativas claras a los usuarios. otorgar voz y escuchar al cliente, traducido en figuras jurdico-administrativas del tipo Ombudsman (Procurador del Pueblo) que favorecen la fiscala administrativa por parte de los ciudadanos. En Argentina, Chile y Brasil existen premios a la calidad de las organizaciones pblicas6, y uno de los criterios ms importantes para su evaluacin es la orientacin al cliente. Ombudsmen existen en Mxico, Bolivia y otros pases de la regin. La capacitacin funcionaria para la atencin al cliente, existe va los Institutos Nacionales de Administracin Pblica o las Unidades de Servicio Civil o Funcin Pblica (Colombia, Mxico, Chile y Argentina). El uso de correo electrnico,
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Elaboracin propia, sobre la base de Bresser-Pereira (1997). Una de las razones, es que los fondos de las organizaciones pblicas no provienen, comnmente, de sus clientes finales, sino del parlamento o de organizaciones jerrquicas superiores. En otros pases, como Mxico, existen premios nacionales a la calidad, que incluyen tambin a empresas privadas.
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lneas telefnicos de atencin al ciudadano, buzones de quejas y sugerencias son de uso cada vez ms comn, (Mxico, Colombia, Argentina, Brasil, y Per). c) Orientacin al mercado Para corregir las ineficiencias del modelo burocrtico en la prestacin de servicios pblicos se han introducido crecientemente mecanismos de mercado. stos pueden ser ordenados por el lado de la oferta y la demanda. Por la oferta, la fijacin de tasas o precios, la externalizacin de servicios pblicos en agentes particulares, con o sin fines de lucro, y la promocin de estructuras de cuasimercado son los ms representativos. Por la demanda, la transferencia del poder de compra y la capacidad de eleccin a los consumidores, son las estrategias ms recurridas. La fijacin de tasas o cuotas a quienes utilizan los servicios pblicos, es una prctica antigua y muy utilizada en las Administraciones de la regin. Es particularmente comn en la recogida de basura, y los servicios de agua y alcantarillado. La promocin de estructuras de cuasimercado es una forma innovadora de introducir las fuerzas de mercado en el aparato del Estado. Mediante la separacin de las funciones de financiamiento y produccin de una agencia pblica es posible crear incentivos que mejoren su rendimiento. Las transformaciones realizadas en el Servicio Nacional de Salud Britnico (NHS) son un tpico ejemplo7. Las reformas recientes del sector salud en Chile han profundizado la separacin de funciones entre el Ministerio de Salud (MINSAL), el Fondo Nacional de Salud (FONASA) y los Servicios de Salud. La Caja Costarricense de Previsin Social ha favorecido el desarrollo de una iniciativa similar. En Argentina, Colombia, Brasil, Ecuador, Per, Venezuela y Mxico es una medida ya anunciada o con inicios de implementacin. La contratacin externa de bienes o servicios es una prctica cada vez ms extendida. Si bien tradicionalmente se ha recurrido a concursos y licitaciones para adquirir bienes o servicios, lo novedoso es que este mecanismo ha sido incorporado a la administracin local y a los programas sociales. En este escenario las Organizaciones no gubernamentales (ONGs) adquirieron un rol protagnico. Con la externalizacin, la nueva gestin pblica rompe la ecuacin tradicional de produccin y provisin pblica. El Estado debe garantizar que los productos sean provistos, pero ello no exige necesariamente producirlos, especialmente cuando hay algn particular con mayores ventajas comparativas. Por el lado de la demanda, una de las prcticas ms ensayadas es la transferencia del poder de compra a los consumidores que pueden optar entre diferentes oferentes pblicos o privados. El sistema de bonos o vouchers es el medio empleado para individualizar el derecho a la prestacin. El bono es un ttulo que recibe el beneficiario y expresa la cuanta de financiacin pblica a la que tiene derecho, escogiendo libremente entre los oferentes existentes.8 Son particularmente utilizados en educacin (Chile, Guatemala), vivienda (Costa Rica, Colombia, Chile, Mxico), estampillas de comida (Jamaica, Honduras) y salud (Colombia).
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El NHS, sistema pblico de salud en el que mdicos y enfermeras son trabajadores del Estado, ha sido reestructurado para crear unidades proveedoras y compradoras de servicios de salud. Con ello se establecen contratos entre compradores y proveedores. Adems se ha alentado a las unidades prestadoras de servicio (hospitales) a actuar como centros de costos y operacin con autonoma de gestin, en vez de ser controladas por la jerarqua burocrtica del Ministerio de Salud. Tambin existen los quasi-vouchers a travs de los cuales la Administracin paga por servicio prestado, racin servida, nio atendido en consulta realizada, pero donde los beneficiarios no tienen capacidad de eleccin.
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d) Revalorizacin de las ciencias empresariales Este renovado inters en la gestin empresarial se deriva del hecho que los lderes de los cambios en el sector pblico son, en buena medida, economistas y expertos en gestin, estrellas habituales del mundo empresarial.9. Entre las aproximaciones administrativas empresariales ms utilizadas, en el campo pblico se encuentran la tecnologa de informacin, la administracin de la calidad total, la reingeniera de procesos, el marketing y la planificacin estratgica. Va la utilizacin cada vez ms extendida de tecnologas de informacin, tales como bases de datos relacionales, sistemas expertos, telecomunicaciones, correo electrnico, y otras, la actividad de la Administracin ha sufrido cambios significativos. Sus mbitos de intervencin se dan al interior y al exterior del aparato pblico. Al interior se destaca el desarrollo de sistemas integrados de administracin de recursos humanos, materiales y financieros. Ejemplos de ellos lo constituyen la ley SAFCO (Sistema de Administracin Financiera y Control Gubernamental) de Bolivia, as como el SIARE (Sistema Integrado de Administracin de Recursos del Estado) del Paraguay. Al exterior, la entrega electrnica de pensiones o subsidios a travs de tarjetas de banda electrnica o microchips, as como la instalacin de kioscos de informacin para realizar trmites y consultas, favorece la agilidad administrativa e incide en la formacin de nuevos diseos organizacionales. En Mxico el PROGESA (Programa de Educacin, Salud y Alimentacin) de la Secretaria de Salud, entrega a sus beneficiarios subsidios alimentarios a travs de tarjetas de banda magntica. Las tecnologas de informacin en el sector pblico requieren de la interaccin entre personas, estructura, tareas y tecnologa, que es denominada orgware, tan importante como el hardware (equipo) y el software (programas).
C.
Reforma del Estado
Existe consenso en organismos internacionales y gobiernos de la regin que tanto la descentralizacin como la externalizacin son estrategias privilegiadas para encarar los desafos de la reforma del Estado. Sin embargo, no existe equivalente claridad sobre los beneficios que se han derivado de la aplicacin de tales instrumentos. Los hallazgos de la investigacin sobre gestin de programas sociales10, demuestran que los beneficios reales, en trminos de impacto y eficiencia, derivados de la introduccin de dichos mecanismos en cinco programas sociales de la regin, pueden ser marginales, o nulos cuando no son implementados correctamente. Entre las razones que explican tales resultados se pueden mencionar: a) Las polticas Las estrategias de intervencin son adoptadas sobre la base de la experiencia de su aplicacin en los pases europeos,11 especialmente anglo-americanos12.
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En Amrica Latina, las relaciones de cooperacin entre funcionarios de alto nivel y especialistas del mundo empresarial, es cada vez ms intensa y frecuente. Se expresa en la capacitacin de funcionarios pblicos en herramientas empresariales, la asesora empresarial en la formulacin, implementacin y gestin de programas pblicos y, de manera novedosa, en un gran inters del mundo empresarial por aprender de los cambios que han logrado algunas agencias pblicas. El marco conceptual y metodolgico de esta investigacin puede ser consultados en CEPAL (1998). La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) posee una Divisin de Estudios (PUMA) Public Management encargada de sistematizar la experiencia de sus pases miembros en temas como la introduccin de mecanismos de mercado en el sector pblico, Cfr. PUMA (1993). Referencias para este conjunto de pases son Osborne y Plastrik (1998), y Gaebler y Osborme (1993).
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Los pases industrializados intentan avanzar hacia formas post-burocrticas en sus modelos de organizacin y gestin. Amrica Latina tambin, sin embargo, muchas de las ineficiencias de sus aparatos pblicos, son derivadas, en gran medida, de la persistencia de modelos preburocrticos. Las Administraciones pblicas de la regin han constatado toda suerte de patologas burocrticas 13 y muy pocas de las bondades que se derivan de su plena adopcin. Las recomendaciones de poltica deben ser diseadas e implementadas a partir del reconocimiento de la realidad institucional en la que se pretenden aplicar. b) El mercado La introduccin de mecanismos de mercado14 viene precedida por el otorgamiento al sector privado de un alto grado de racionalidad, acompaado de una confianza ilimitada en la presin que ejerce la competencia para motivar y regular el comportamiento de productores y consumidores. Pero no debe olvidarse (Mendoza, 1991) que el mercado, no aparece por generacin espontnea, de lo que da cuenta la penosa transicin actual de los ex pases socialistas. Nacen y se desarrollan (o desaparecen) como consecuencia de una interaccin eficaz (o ineficaz) entre diferentes agentes y de un marco cultural que facilita (o dificulta) que las reglas del juego sean socialmente aceptadas. La cuestin esencial no consiste slo en determinar si una funcin debe ser desempeada por una organizacin pblica o privada, sino en identificar qu configuracin de organizaciones pblicas y privadas es ms eficaz para desarrollar una funcin concreta. Los responsables de las polticas sociales pueden utilizar mecanismos de mercado para mejorar la asignacin de recursos en sus programas. Sin embargo, si no existe un anlisis de la realidad institucional en la que funcionarn, ni competencia tcnica en los recursos humanos que lo implementarn, es muy probable que no lleguen a lograr sus objetivos. c) La implementacin inadecuada La externalizacin no puede ser considerada como una panacea que soluciona todos los problemas del modelo burocrtico tradicional. Entre las ventajas de la utilizacin de mecanismos de mercado, se destacan los incentivos a la innovacin y a la reduccin de costos que genera la competencia, frente a la oferta monoplica, o cuasi-monoplica, de una prestacin directa, as como el otorgamiento a los consumidores de capacidad de eleccin. Pero la externalizacin exige la existencia de competencia suficiente y requiere mecanismos de regulacin acompaados de una fuerte voluntad poltica para su operacin. La descentralizacin supone adems, la existencia de capacidades tcnicas y de gestin de las unidades que asumirn los nuevos niveles decisorios.
La contratacin externa. Hallazgos de la investigacin sobre gestin social

La Administracin puede contratar la produccin de un bien o servicio con agentes particulares, con o sin fines de lucro. La misin principal de los organismos pblicos es que los
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Corrupcin, dficit legal, nepotismo, ausencia de un servicio civil de carrera, etctera. Entre stos destacan el uso de bonos o vouchers, la promocin de estructuras de cuasimercado y la externalizacin.
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bienes y servicios que deben entregar los programas y proyectos sean provistos con la calidad y en la cantidad previamente programadas. Ello no implica, necesariamente su produccin, especialmente cuando existen mejores alternativas. Sin embargo, su aplicacin en la Administracin pblica ha sido controversial. Los defensores de su introduccin argumentan que permite aumentar la eficiencia econmica. El gobierno debe asegurar que aquellos que tienen ventajas competitivas para la produccin de un bien o servicio, las utilicen logrando as, una mejor asignacin de recursos. La competencia entre proveedores estimula la innovacin tecnolgica y la introduccin de prcticas ms eficientes. La temporalidad de los contratos permite una evaluacin peridica de la prestacin recibida frente a nuevas ofertas. Los detractores alegan los riesgos que afectan la fiabilidad del servicio, como consecuencia de la eventual incapacidad tcnica de los contratistas para cumplir con los estndares impuestos y la posible cesacin de su actividad. Adems, las empresas pueden reaccionar ante la contratacin externa reduciendo la competencia entre ellas a travs de fusiones y adquisiciones (colusin15). Por otra parte se encuentran las restricciones de la relacin contractual y los costos implicados en su gestin (ambigedad o excesivo detalle de especificaciones, favoritismo en la adjudicacin, dificultades para cambiar de contratista, incumplimiento de obligaciones, abandono de la relacin contractual, ocurrencia de situaciones no previstas, y ausencia de mecanismos para dirimir controversias). La contratacin que realiza la Administracin va desde las concesiones en infraestructura de transportes y la extraccin o distribucin de energticos (antiguos monopolios pblicos) hasta la participacin en la produccin de servicios pblicos como educacin y salud. Recientemente, la externalizacin ha irrumpido fuertemente en los programas sociales generando beneficios, pero tambin costos de transaccin derivados de su inadecuada implementacin, de la ausencia de marcos reguladores, o bien como producto del desconocimiento de la realidad institucional en los que se implementa. a) Alcances de la externalizacin. Su utilizacin es muy amplia en los programas sociales estudiados. Ms all de la mera contratacin de la produccin y/o distribucin de bienes o servicios, (complementacin alimentaria, apoyo crediticio, capacitacin o servicios de atencin en salud), la contratacin al exterior incluy otras dimensiones de la gestin, tales como la seleccin de beneficiarios del programa, la evaluacin ex ante y ex post de proyectos, as como la supervisin y la contratacin de servicios especiales (desarrollo informtico, estudios de costos, etctera). b) Modalidades de la externalizacin. Las modalidades de relacionamiento de los programas sociales con los agentes particulares (con o sin fines de lucro) se dan a travs de contratos o convenios. Los procedimientos de licitacin abierta (nacional o internacional) y de concurso pblico son las opciones ms utilizadas. c) Debilidad en la creacin de escenarios de mercado. Para que la externalizacin opere deben generarse escenarios que permitan operar las leyes de mercado. Los programas analizados violan los requerimientos necesarios para introducir eficientemente este mecanismo. Las debilidades ms frecuentes son: Oferta insuficiente de proveedores. En el diseo de los programas se asume la existencia de un mercado de oferentes (ONGs, empresas, etc.) suficientemente amplio y
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Expresa el acuerdo entre proveedores reales y potenciales para cooperar elevando los precios, fraccionando los mercados o limitando de alguna otra forma la competencia entre ellos. Su objetivo es reducir el nmero de competidores, incrementar la capacidad de manejo del mercado y aumentar las ganancias de las empresas que realizan el acuerdo.
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competitivo como para garantizar una calificada oferta de servicios. Este supuesto mercado suele ser, en realidad, muy pequeo o simplemente inexistente. Incapacidad tcnica de los proveedores. Las causas por las que se contratan proveedores de baja calidad son la ausencia de un catastro fiable, errores de efectividad (al dejar entrar malos proveedores) y costos de oportunidad (al dejar fuera buenos proveedores) por no contar con adecuados procesos de seleccin. La vulnerabilidad financiera es otra limitante de los proveedores. Una gran parte de ellos no cuenta con capital suficiente que les permita competir y subsistir de manera autnoma, volvindose dependientes de la bolsa de recursos de los programas para los que trabajan. Por eso no logran generar estrategias de intervencin integrales y de largo plazo, sino slo intervenciones aisladas, que, en ocasiones, priorizan sus propios problemas por sobre los de la poblacin objetivo.
d) Fallas en la regulacin de los mercados. La generacin de condiciones de mercado necesarias para la externalizacin, no garantizan la obtencin automtica de beneficios. La gestin y regulacin del mercado, es tanto o ms importante que las condiciones para su operacin. Las fallas encontradas son: Dficit de regulacin al externalizar la seleccin de beneficiarios. Entre las razones identificadas de seleccin adversa se encuentran la incapacidad tcnica de los proveedores para realizar diagnsticos que conduzcan a una seleccin adecuada y las conductas oportunistas (cuando el proveedor acta guiado por su propio inters y en contra de lo contractualmente acordado).
En los programas analizados se ha observado que un mismo ejecutor acta como responsable tanto de la oferta de servicios como de la realizacin de diagnsticos y seleccin de beneficiarios, lo que fomenta el riesgo del oportunismo. Dficit en las relaciones contractuales. La definicin imprecisa de estndares de volumen, calidad y precio entre el programa y los proveedores, genera condiciones de oportunismo. Insuficientes sistemas de monitora y evaluacin. Estos sistemas deben cumplir con las funciones de asegurar que los productos que entregan los proveedores cumplan con los requerimientos contractuales y posibilitar la correccin de los problemas emergentes. Por otro lado, evaluar la contribucin de la contratacin al exterior de la eficiencia e impacto del programa. La primera funciona de manera insuficiente y la segunda est ausente prcticamente en todos los programas estudiados. Sobre la base de estos hallazgos, es posible identificar los principales supuestos que permiten llevar adelante la contratacin al exterior de servicios en los programas sociales, as como tambin los riesgos en que se incurre con su violacin. (Ver Recuadro 1).
D.
Modelos de organizacin y gestin
El proceso de modernizacin del Estado tiende necesariamente a sustentarse en las estructuras institucionales existentes16. Ello es una fuente de problemas en los modelos de organizacin y gestin, ya que la debilidad institucional de los aparatos administrativos impide la consolidacin de esquemas post-burocrticos.
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Cabe recordar que dentro del proceso aparecen otras formas institucionales (Fondos de Inversin, por ejemplo) y actores ms en sintona con el discurso modernizador, sin embargo su importancia presupuestaria es marginal en relacin a los programas tradicionales.
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Recuadro 1
SUPUESTOS PARA LLEVAR ADELANTE LA EXTERNALIZACIN DE SERVICIOS, AS COMO LOS RIESGOS Y EFECTOS EN QUE SE INCURRE CON SU VIOLACIN Supuestos de la externalizacin
Mercado eficiente: competencia suficiente entre proveedores
Riesgos en que se incurre por la violacin de los supuestos

Colusin
Efectos adversos por violacin de supuestos

Elevacin de precios, fraccionamiento del mercado, reduccin del nmero de competidores Baja calidad, incumplimiento de metas Incumplimiento de metas de produccin, baja calidad, aparicin de costos de transaccin para cubrir ineficiencias Errores de exclusin e inclusin en la focalizacin Bajos niveles de impacto
Compromiso de los proveedores
Oportunismo
Capacidad tcnica y financiera de los proveedores
Incompetencia, cesacin de la actividad
Seleccin de beneficiarios: Realizacin de estudios de demanda Seleccin de beneficiarios sobre la base de objetivos de impacto del programa Compromiso del proveedor Relacin contractual: Definicin precisa de estndares Mecanismos de arbitraje y conciliacin Esquemas de incentivos para prever contingencias Personas con las habilidades requeridas para la gestin de los contratos Monitoreo y revisin del rendimiento para asegurar que el producto entregado cumple los requerimientos contractuales y fomente la correccin de divergencias Instancias especficas de conciliacin y arbitraje
Seleccin adversa de beneficiarios
Oportunismo ante la ambigedad en la definicin de estndares, la no existencia de mecanismos claros de solucin de controversias o la ocurrencia de situaciones imprevistas Oportunismo
Aparicin de costos de transaccin no previstos, elevacin de precios, incumplimiento de metas
Costos de transaccin
Ineficiencia
Imposibilidad de evaluar la utilidad de la externalizacin
Negociacin sin instancia superior especfica
Aparicin de costos de transaccin, cesacin de actividad
Los modelos de organizacin y gestin de los programas sociales suelen asumir una relacin determinstica entre productos e impacto. Por ello, las preocupaciones centrales son la cobertura y los costos del programa y no el impacto sobre sus destinatarios. Se postula que ste ser satisfactorio en la medida en que se cumplan las metas de ejecucin presupuestal, los objetivos de produccin y la entrega de servicios con los niveles de cobertura prefijados. Esta concepcin se ha traducido en que el anlisis de la gestin de los programas y proyectos sociales se haya centrado en la eficiencia en la generacin de sus productos (bienes o servicios) y no en su impacto. En general, los modelos operan tratando de lograr la mayor eficiencia en la generacin y entrega de productos asumiendo el impacto como un dato. Esto se expresa en un modelo tradicional que asume la siguiente forma: Modelo de Organizacin/Modelo de GestinProcesos/ActividadesProductos La funcin objetivo debiera ser maximizar el impacto externo y la eficiencia interna. Grficamente este modelo innovador, se resume de manera que sigue: ImpactoProductosProcesos/ActividadesModelo de Gestin/Modelo de Organizacin 19
Esto responde a una doble imagen-objetivo: maximizar el impacto sobre los beneficiarios; y optimizar la eficiencia en la asignacin y utilizacin de los recursos para la generacin de productos.
La maximizacin del impacto determina el modelo de gestin y organizacin. No implica desconsiderar la eficiencia sino subordinarla a su justificacin que es el impacto, dado que los programas sociales no se justifican por la utilizacin eficiente de los recursos que reciben, sino por los resultados que pretenden obtener.
E.
Conclusiones y desafos futuros

1. Evaluacin de la gestin pblica
En los gobiernos de la regin existe un fuerte dficit en la evaluacin de la gestin pblica que permita de manera sistemtica conocer los resultados netos de su intervencin. La tendencia dominante es examinar los procesos de gestin midiendo a cunta gente se sirve, con qu velocidad, qu porcentaje de solicitudes se llenan en un perodo de tiempo y cunto cuesta cada unidad de resultado. Las polticas pblicas sociales han utilizado como patrn de medicin indicadores de ejecucin presupuestaria, cobertura y costos mnimos de prestacin de servicios. Sin embargo, ninguno de ellos da cuenta del impacto logrado por las polticas y programas en funcin de los objetivos sociales que los justifican. Es necesario enfatizar que la eficiencia del gasto pblico no necesariamente garantiza su impacto. Con la irrupcin del movimiento de modernizacin administrativa se ha puesto nfasis en la evaluacin de resultados de la gestin pblica, pero para disear e implementar tales sistemas se requiere contar con equipos tcnicos, la institucionalidad adecuada y una clara comprensin de sus alcances y limitaciones. Las razones fundamentales que justifican la necesidad de evaluar la gestin pblica son: a) Es una necesidad democrtica Los procesos de evaluacin suponen la interaccin con los beneficiarios. As, al incorporar su percepcin sobre los programas, se potencia el perfeccionamiento de los mismos y se enriquece el debate social y poltico en la sociedad. Esto contribuye a viabilizar la participacin y a democratizar las intervenciones sociales. b) Implica aprendizaje organizacional La evaluacin viabiliza la retroalimentacin entre las instituciones y los tomadores de decisiones. Constituye un factor de induccin que permite internalizar, en las mismas, la racionalidad para el cambio. En este contexto es parte integral del proceso de planificacin social y no constituye una actividad aislada y autosuficiente. c) Contribuye a la toma de decisiones informadas La lgica subyacente dentro del proceso de reforma del Estado es hacer ms con menos. Ante la escasez de recursos disponibles, sin disminuir las necesidades bsicas insatisfechas de la 20
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poblacin ms carenciada, la evaluacin entrega los insumos necesarios para tomar decisiones informadas sobre la pertinencia (desde el punto de vista de su continuidad, ajuste o eliminacin) de las polticas y programas sociales. d) Permite dimensionar los efectos e impactos de las intervenciones sociales La creciente necesidad de cuantificar los cambios logrados a travs de distintos procesos de intervencin social es la nica manera efectiva de racionalizar el gasto pblico social. En definitiva, la evaluacin intenta dar mayor coherencia a cualquier proceso de intervencin social entregando la informacin objetiva requerida para su perfeccionamiento.
2.
Requerimientos para que el gasto social genere impacto
El gasto pblico permite financiar las polticas sociales que estn construidas en funcin de criterios de equidad. Por ello es importante cuantificar su contribucin neta para el logro de tales fines. En la mayora de los pases de la regin no existe una prctica generalizada de evaluar los resultados de la poltica pblica. Errneamente se asume que el seguimiento fsico-financiero y el anlisis de la incidencia distributiva es suficiente para dar cuenta de los resultado finales de las polticas y de su impacto redistributivo. La prctica de evaluacin contribuye a elevar la productividad del gasto pblico, mejorando la racionalidad en el proceso de toma de decisiones. Esto contribuye a la equidad y fortalece la institucionalidad democrtica.
3.
La reforma del Estado
Entre las razones que explican que las intervenciones derivadas del movimiento de reforma del Estado y la modernizacin administrativa no hayan alcanzado los resultados esperados, se encuentran la inadecuacin de las estrategias, hasta el momento, utilizadas. a) La reforma del Estado y modernizacin administrativa de Amrica Latina han sido fuertemente influenciadas, por la experiencia de los pases de la OCDE. Pero la traslacin directa de tales modelos no fue sencilla, porque son diferentes los aparatos pblicos en los que se toman las decisiones y se prestan servicios. Mientras que los pases de la OCDE transitan desde modelos burocrticos hacia otros post-burocrticos, en Amrica Latina el reto consiste en partir de una derivacin patrimonialista del modelo burocrtico (formas pre-burocrticas). Se requiere, entonces, atender a sus caractersticas intrnsecas, como son los altos niveles de corrupcin, la necesidad de incrementar la transparencia en la toma de decisiones y asignacin de recursos, fortalecer los mecanismos de pesos y contrapesos (check and balance) entre los poderes del Estado, consolidar un servicio de carrera para los funcionarios pblicos y la seguridad jurdica de la accin administrativa. b) La introduccin de mecanismos de mercado, tiene prerequisitos para su operacin. Los ms importantes son: contar con un marco regulador adecuado; disponer de una oferta suficiente de proveedores con adecuada capacidad tcnica y nivel de competencia; definir procedimientos claros de resolucin de conflictos y sistemas de arbitraje; desarrollar sistemas integrados de formulacin, evaluacin y monitora que permitan controlar el rendimiento del proveedor, y favorecer el aprendizaje organizacional; 21
capacitar al personal requerido para la gestin contractual; evaluar resultados en funcin del impacto y la eficiencia. c) El problema de buena parte de los modelos de organizacin y gestin de los programas sociales se traduce en que sus unidades administrativas, recursos (humanos, materiales y financieros), as como su marco de normas, reglamentos y procedimientos, son, muchas veces, disfuncionales para el logro de sus objetivos de impacto. Ello resulta de la lgica del modelo tradicional de organizacin y gestin. El modelo innovador toma el impacto como el eje orientador y para su logro define la gestin y organizacin, estructurando la estrategia, objetivos, procesos y funciones.
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Osborne D. y P. Plastrik (1998), La reduccin de la burocracia, cinco estrategias para reinventar el gobierno, Ed. Paids, Barcelona, Espaa.
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II. Gestin de programas sociales: presentacin de tres casos

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Introduccin
Los programas seleccionados presentan un desarrollo diferencial en lo relativo a la formulacin, el monitoreo y la evaluacin, lo que ha implicado distintos puntos de partida para los estudios de caso, en funcin de la informacin disponible sobre las dimensiones consideradas en el anlisis. Por otro lado, la incorporacin de objetivos especficos a los respectivos estudios, ha requerido la introduccin de adaptaciones a la propuesta metodolgica original, expresadas tanto en las tcnicas utilizadas cuanto en la prioridad otorgada a la sistematizacin y anlisis de la formulacin y gestin de los programas. En este sentido, la labor de diagnstico inicial, el relevamiento de los intereses de los distintos actores significativos para la gestin, y los recursos disponibles, fueron imprimiendo a los estudios de caso especificidades derivadas de la naturaleza de los programas, sus requerimientos crticos y las prioridades estratgicas. Los siguientes aspectos permiten ejemplificar las diferencias de abordaje en los distintos estudios realizados por los equipos nacionales.
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Ponencias que entregan principales resultados de la investigacin, presentadas por los equipos nacionales.
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1.
Proyecto Joven de Argentina
El perodo considerado para la descripcin y anlisis de Proyecto Joven comprende desde sus inicios (1993/4) hasta junio de 199718, por lo que esta investigacin tiene un carcter ex-post, lo que la diferencia de los otros estudios de casos aqu presentados. El enfoque de esta investigacin otorg relevancia a la sistematizacin de los procesos involucrados en la gestin del Programa, a efectos de constituir una base que permitiera anclar de un modo integrador el anlisis de los distintos factores que inciden en la eficiencia y el impacto. Tanto la descripcin de los procesos cuanto su anlisis han partido de la identificacin de los requerimientos estratgicos, como condiciones que deberan estar presentes en la organizacin y gestin del Programa a fin de garantizar el logro del impacto comprometido. La identificacin de los requerimientos estratgicos fue realizada en dos niveles de aproximacin. En primer lugar, se analizaron los siguientes elementos presentes en el marco lgico-analtico del Programa: diagnstico del problema social; definicin de la demanda social a cubrir, segn el alcance de la intervencin; caracterizacin del servicio, y definicin del impacto comprometido. A partir de la revisin de estas definiciones e hiptesis, se determinaron los atributos de calidad del servicio, potencialmente asociados a la satisfaccin de la demanda social. En segundo lugar, se consideraron los lineamientos centrales del modelo terciarizacin, mecanismos de contratacin, personal, tecnologa, entre otros, respecto de los cuales se definieron las condiciones de organizacin y gestin que deban ser garantizadas para producir un servicio de calidad. Estos aspectos estratgicos del modelo permitieron construir en forma preliminar el mapa crtico de la gestin, conformado por aquellos procesos principales cuyos objetivos especficos referan a un aspecto clave de la calidad del servicio a la poblacin destinataria y que, por ende, permitan dar cuenta del valor de su contribucin al logro del impacto. Para la investigacin se cont con una base documental muy importante en lo relativo a diagnsticos previos, diseos organizacional, procesos de trabajo, normativa, costos, resultados, datos de impacto en los beneficiarios, entre otros aspectos. El anlisis documental ha posibilitado no slo la reconstruccin de aspectos duros del modelo, sino tambin los referidos a debates sobre problemas diagnosticados por distintas unidades o responsables, opiniones de los gerentes regionales y otros actores internos, recomendaciones de supervisiones externas, opiniones de actores externos participantes y de beneficiarios, obtenidos y sistematizados por diagnsticos previos a cuyas bases se pudo acceder. Por otra parte, fueron entrevistados ms de cuarenta actores internos de la organizacin, que haban ocupado u ocupaban posiciones de gerencia, mandos medios y de operacin tcnica o administrativa, correspondientes al nivel central y regional. La administracin de estas entrevistas se orient a reconstruir la historia desde la perspectiva de los actores, a detectar elementos de la cultura organizacional (vinculados con el estilo de gestin y la efectividad alcanzada) as como a obtener informacin sobre aspectos organizacionales y de gestin del Programa. A su vez, se realizaron talleres de diagnstico con responsables y tcnicos de las gerencias del nivel central, acompaados de actividades de preparacin de documentos de trabajo por parte de los equipos tcnicos del Programa. Los informes y los resultados de la actividad grupal constituyeron un insumo fundamental para la delimitacin de los procesos y la identificacin de los aspectos crticos de la gestin.
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No obstante, la participacin tcnica del Programa en actividades de diagnstico y discusin, ha permitido que se incorporen al informe datos de ejecucin y resultados de estudios disponibles hasta el mes de agosto.
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En cuanto a los actores externos relevantes, la investigacin cont con los resultados de estudios realizados por el Programa. La simultaneidad de su implementacin con la investigacin, permiti la participacin conjunta en el diseo y/o el anlisis de la informacin. Estos estudios corresponden a la evaluacin de impacto en beneficiarios de cursos e indagaciones sobre instituciones de capacitacin y empresas que recibieron pasantes, correspondientes al ao 1996.
2.
Fondo de Solidaridad e Inversin Social de Chile, FOSIS.
Pueden identificarse cuatro momentos importantes de la investigacin, que se retroalimentan entre s: Etapa 1: Consisti en la sistematizacin de la documentacin existente, para lo cual se realiz el relevamiento y anlisis de los estudios sobre el FOSIS, (clima organizacional, talleres de comunicacin, talleres ZOPP, etc.). Los resultados fueron complementados con profesionales y tcnicos del Programa en talleres participativos orientados a detectar aspectos crticos de la gestin en regiones que concentran la mayor parte de sus recursos (Regin Metropolitana, Quinta y Octava ). Esto permiti tener una primera visin de las reas que requeran un anlisis ms detallado. Etapa 2: Se integr y complement la informacin sobre la estructura y la gestin informal y transversal realizando entrevistas focalizadas y reuniones de trabajo. El resultado de esta etapa fue un diagnstico organizacional consensuado acerca de la estructura, procesos y funciones del Programa. Etapa 3: Se concentr en el anlisis de los actores de diferentes niveles de la administracin (nacional, regional y local) relacionados con el Programa. Se indagaron las opiniones de estos actores frente a dimensiones crticas de la gestin, tales como instancias de coordinacin, comunicacin, impacto, etc. A su vez, se complement el diagnstico organizacional obtenido en la etapa anterior con la incorporacin de los resultados de la evaluacin de impacto del Programa, lo que permiti configurar un escenario integral de la dinmica de gestin. Etapa 4: Se elaboraron propuestas que permitieran superar los puntos nodales en funcin de su viabilidad tcnica, normativa y poltica. Para su desarrollo se realizaron entrevistas focalizadas y reuniones con los tomadores de decisiones. Los resultados de la investigacin se han conformado en un insumo relevante en el proceso de reflexin iniciado a mediado de 1998 por los directivos del FOSIS , respecto a la estrategia de transformacin del Programa de Apoyo a la Microempresa en particular y del FOSIS en general.
3.
Fondo de Inversin Social del Paraguay, PROPAIS.
El estudio de la gestin social del Fondo de Inversin Social del Paraguay se sustent en un enfoque de investigacin-accin, realizando aproximaciones sucesivas con los distintos actores involucrados en su gestin, a travs de talleres y reuniones peridicas. En la investigacin se articularon tres momentos metodolgicos: diagnstico organizacional, anlisis estratgico y diseo de intervencin. Estas instancias permitieron articular e integrar la visin de distintos actores, facilitando la elaboracin del diagnstico y consensuar los cambios necesarios. Se utilizaron instrumentos cualitativos, tales como grupos focales, talleres, entrevistas en profundidad, cuestionarios annimos, observacin participante y anlisis documental. A continuacin se sintetiza el contenido de los principales momentos de la investigacin.
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Diagnstico organizacional: Tiene como vertientes complementarias el anlisis de la documentacin existente y consulta con informantes claves para identificar las variables que limitan o contribuyen a la gestin del programa. Estos antecedentes permiten tener una primera aproximacin de los problemas sociales y de los aspectos formales e informales de la gestin PROPAIS. (proceso, estructura, funciones, clima e incidencia del contexto). Los instrumentos fueron elaborados atendiendo la particularidad de cada actor identificado, cuidando que la informacin fuera incorporada en las variables previamente identificadas. Anlisis estratgico: Integra los elementos del diagnstico preliminar, realizndose el anlisis de los datos relevados en el trabajo de campo, para lo cual se cruzaron las opiniones de los diferentes actores entrevistados para determinar sus coincidencias y diferencias respecto de cada una de las variables. A partir de la validacin de las estructuras causales de los nodos estratgicos identificados, se definieron lneas de intervencin para orientar la gestin del programa hacia el impacto. Elaboracin de la propuesta: A partir del consenso sobre los ejes de cambio, se realiz la identificacin, seleccin y operacionalizacin de los senderos estratgicos, segn la viabilidad de su implementacin. Para ello, se realizaron intercambios y ajustes con los profesionales y tcnicos del Programa para priorizar las acciones requeridas por las intervenciones previstas. As, las opiniones de expertos y tomadores de decisiones fueron incorporadas para definir la temporalidad, secuencialidad y a los responsables de las acciones especficas.
A.
Argentina: Proyecto Joven Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, MTSS.

1. Introduccin
Proyecto Joven es el componente principal del Programa de Apoyo a la Reconversin Productiva (PARP), iniciativa de la Repblica Argentina que ha contado con el apoyo financiero del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y cuya ejecucin ha sido instrumentada en el marco del acuerdo de ese pas con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). La ejecucin del PARP se inicia en el ao 1994 y su propsito principal era dar respuesta a la situacin de marginacin laboral de los jvenes desocupados, con bajos niveles de ingresos, educacin formal incompleta y escasa experiencia laboral. Contemplaba tambin la situacin afrontada por adultos desplazados de sus empleos, como consecuencia de los procesos de racionalizacin y reconversin de los sectores pblico y privado del pas.
2.
Marco institucional y financiero del Programa
La coordinacin del diseo y de la ejecucin global del PARP estuvo a cargo, desde sus inicios, del ME y OSP, en carcter de organismo ejecutor y responsable de la ejecucin directa de Proyecto Joven y del Proyecto Microempresas. El MTSS tena la responsabilidad de los componentes Proyecto Imagen y Fortalecimiento de las Oficinas de Empleo.
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A principios de 1996, el organismo ejecutor del Programa pas a ser el MTSS, a cargo de los cuatro componentes, unificndose por tanto las unidades ejecutoras existentes en una nica unidad dependiente de la Secretara de Empleo y Capacitacin Laboral. El costo total para la primera fase del Programa de Apoyo a la Reconversin Productiva fue estimado en US$ 221.000.000, de los cuales cerca del 80% estaba destinado a la ejecucin del Proyecto Joven. El aporte financiero del BID asciende a US$ 154 millones, a travs de dos prstamos que representan el 70% de los costos previstos. Los fondos de contrapartida local, estimados en US$ 67 millones, provienen del Presupuesto Anual de la Nacin.
3.
Descripcin del Programa
a) Objetivos del Proyecto Joven A travs de la capacitacin laboral de los jvenes destinatarios el Programa19 se propone: Apoyar el proceso de reconversin productiva, mediante el aumento de la oferta de mano de obra semi-calificada, en oficios donde sta es insuficiente y existe evidencia de demanda por parte de los sectores productivos. Elevar las posibilidades de insercin laboral y social de jvenes que enfrentan problemas de marginalidad o exclusin socio-laboral. El impacto esperado en la poblacin destinataria refiere a la mejora de su situacin ocupacional expresada, los ingresos percibidos, la calidad del empleo obtenido y el tiempo de bsqueda. Tambin se pretende favorecer una mejora en la integracin social de los beneficiarios, manifestada en el incremento de la autoestima, las relaciones interpersonales y la generacin de proyectos laborales o educativos. La poblacin destinataria est compuesta por jvenes de ambos sexos que provienen de hogares pobres y que afrontan una situacin de marginalidad laboral, los cuales (generalmente) no han completado su educacin media y no tienen experiencia laboral, o sta es escasa e informal. Estos jvenes estn en condiciones de desventaja para insertarse en el mercado de trabajo, por la insuficiencia de las competencias bsicas, generales y especficas que disponen para postularse a un empleo con posibilidades de obtenerlo. Los beneficiarios/as deben reunir las siguientes caractersticas: Ser mayores de 16 aos. Estar desocupados, subocupados o inactivos con intencin de trabajar. Provenir de hogares con bajos ingresos. Tener un nivel educativo que no supere la educacin secundaria completa20.
b) Caractersticas del servicio Proyecto Joven brinda capacitacin laboral gratuita en ocupaciones para las que existe evidencia de demanda de mano de obra por parte de empresas. La capacitacin tiene carcter intensivo, eminentemente prctico y de corta duracin. Dado el perfil general de los beneficiarios y el tiempo previsto para los cursos, la capacitacin est
19 20
A partir de aqu, la descripcin se circunscribe al componente principal del PARP, Proyecto Joven, en adelante el Programa. A efectos de no estimular el temprano abandono, no se incorporan al Programa a aquellos interesados que asistan a la escuela en horarios diurnos.
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orientada a ocupaciones que requieran un nivel de semicalificacin. El modelo intenta articular los mbitos de la formacin y de la produccin, estructurando los cursos en dos fases: La capacitacin que prepara el desempeo en la pasanta, favoreciendo la formacin de actitudes y hbitos. La pasanta permite consolidar lo aprendido mediante la prctica en un mbito concreto de produccin. c) Procesos del modelo de organizacin y gestin El modelo de organizacin y gestin de Proyecto Joven se sustenta en la externalizacin a travs de instituciones de capacitacin (ICAP) pblicas y privadas, el diseo, y la ejecucin de los proyectos. La intervencin estatal se circunscribe al diseo general de las acciones, la contratacin del servicio a terceros (va licitacin), la supervisin y el financiamiento. El modelo asume como lineamientos la implementacin de mecanismos de mercado, focalizacin de la poblacin objetivo, igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, pago por resultados, evaluacin de procesos, resultados e impacto del programa. El programa alcanzar su objetivo de impacto en la medida que se cumplan tres supuestos centrales vinculados a la demanda social y a los objetivos de impacto. stos son: a) existencia de una demanda de mano de obra semicalificada en ocupaciones para las que la oferta de mano de obra es insuficiente, lo que representa una oportunidad para los jvenes capacitados de incrementar sus posibilidades de insercin laboral; b) la capacitacin laboral que brinda el Programa incrementa las posibilidades de insercin laboral y social de los jvenes beneficiarios; y c) la definicin del servicio es pertinente para responder a la demanda de la poblacin objetivo, en general. Una desagregacin de los distintos procesos de gestin involucrados en el programa permite indagar en qu medida el modelo de gestin est en condiciones de generar resultados para alcanzar los objetivos propuestos en la poblacin destinataria. El esquema general de dichos procesos se muestra en el siguiente diagrama:
Diagrama 1
PROCESOS INVOLUCRADOS EN LA GESTIN DE PROGRAMAS
Procesos de diseo
Procesos de produccin y distribucin del servicio
Procesos de monitoreo y evaluacin
Procesos de Soporte
Sobre el margen izquierdo, a modo de inicio del ciclo de la gestin, se indican los procesos de diseo, cuyos objetivos son la formulacin y el ajuste de la estructura organizacional y de la totalidad de los procesos de gestin, as como la especificacin de las actividades y recursos necesarios para el logro de los objetivos y metas. Estos procesos son los de Planeamiento y Programacin. 28
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Los procesos de produccin y distribucin que son definidos a partir de los requerimientos del tipo de servicio que el programa pretende entregar a los destinatarios. El ciclo se cierra con los procesos de monitoreo y evaluacin, cuya actividad principal es la de analizar a los otros procesos y actividades, segn los resultados, efectos e impactos obtenidos. Permiten la realizacin de acciones correctivas de la formulacin y gestin del Programa. Finalmente, en la parte inferior se ubican los procesos de soporte cuyo valor agregado radica en el apoyo o servicio que brindan al resto de los procesos de gestin y a la organizacin en general.
4. El Programa desde una perspectiva estratgica

Los resultados del estudio centran su anlisis en los distintos factores de diseo, gestin u organizacin que por accin u omisin permiten explicar las dificultades que tiene el programa para el logro de los objetivos de impacto21. Su caracterizacin se har en torno a los siguientes ejes: La gestin del servicio. La adecuacin de la organizacin a los requerimientos de la gestin. La capacidad de aprendizaje organizacional. a) La gestin del servicio Las acciones de diseo y ejecucin estn a cargo de instituciones de diferente naturaleza, trayectoria y recursos, lo que implica la diversidad de estrategias y medios utilizados. En este marco, el mecanismo de identificacin de demanda a travs de la articulacin de las ICAP con empresas, es eficiente cuando: Las empresas contactadas por la ICAP efectivamente demandan mano de obra capacitada para ocupaciones, para las cuales no existe suficiente oferta o la disponible no rene el perfil requerido. Se presupone una demanda actual o en el futuro inmediato que los empresarios no pueden satisfacer por los medios habituales.
Las ICAP y/o empresas pueden definir adecuadamente las competencias demandadas para el desempeo profesional. Esto asume cierta capacidad tcnica y de articulacin de las ICAP que garantiza que los egresados de los cursos renan las competencias demandadas.
Sin embargo, las debilidades o restricciones del modelo de gestin pueden ubicarse en distintos procesos de la gestin que inciden en la calidad de diseo y de ejecucin de los cursos. i) La calidad de los diseos En los procesos de generacin de ofertas y de contratacin de cursos, se identifican deficiencias y limitaciones que tienen como consecuencia que una parte de los cursos seleccionados tenga falencias de diseo. Su principal causa es el escaso conocimiento que se tiene sobre las caractersticas del mercado laboral, particularmente a nivel provincial y regional. Esto contribuye a determinar: a) capacitacin en ocupaciones para las que no existe demanda, o b) en el mejor de los casos, capacitacin de menor calidad a la deseada. En ambas situaciones, que pueden presentarse en forma conjunta, aparece cuestionada a priori la contribucin del diseo del servicio al logro del impacto esperado en los destinatarios.
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Para un reflexin ms completa sobre el marco conceptual de la investigacin, vase CEPAL, 1998 Gestin de Programas Sociales en Amrica Latina, Vol I (LC/L.1114), Divisin de Desarrollo Social, CEPAL, Santiago de Chile, 1998.
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A su vez, estas debilidades se asocian a un conjunto de restricciones que presenta el modelo de gestin a nivel de diseo, especficamente en los mbitos de convocatoria, promocin y apoyo de la oferta, elaboracin de oferta, evaluacin de oferta y seleccin de cursos. El diagrama de la pgina siguiente sintetiza esta situacin. Las limitaciones de las ICAP para entregar un servicio que responda a la demanda efectiva que presentan los distintos mercados laborales provinciales y regionales constituye la principal debilidad del modelo actual de gestin. En la actualidad, las ICAP no disponen de la informacin adecuada para determinar en qu sectores o reas existe demanda para mano de obra semicalificada. Esta limitacin es crtica en la medida que solamente a partir de esos antecedentes es posible estructurar y evaluar la oferta de capacitaciones que presentan las ICAP al programa. De lo contrario es fcil predecir que el impacto en la poblacin destinataria ser aleatorio an cuando los servicios entregados se realicen eficientemente y de acuerdo a las metas programticas. La calidad de los servicios entregados no est garantizada, principalmente porque las ICAP, en su mayora, no disponen de la tecnologa necesaria para su realizacin, carecen del personal con las competencias profesionales necesarias, la metodologa e instrumentos de relevamiento y anlisis ocupacional, el contacto con las empresas y el acceso a otras fuentes de informacin. En este contexto, el instrumento utilizado para acreditar demanda correspondiente a la carta de intencin de las empresas tiene limitaciones en la medida en que su carcter laxo introduce incertidumbre en la gestin del Programa, que afecta no slo la labor del organismo responsable sino tambin la de los operadores externos: El organismo licitante no dispone de informacin suficiente y comn de todas las ofertas que permita determinar a priori si han sido elaboradas en respuesta a demandas insatisfechas de las empresas y a qu objetivos responde la carta de intencin de las empresas (incontratacin u oportunidad de prctica). Tampoco puede analizar la calidad de la lectura realizada y su diseo curricular. No existe una retroalimentacin clara a los proveedores respecto de lo que se pretende y de la evaluacin que merecen los servicios ofertados. De este modo, uno de los aspectos centrales asociados a la calidad del servicio, no puede ser asegurado en la seleccin final de los proyectos. El problema reside en la restriccin estructural para garantizar que la capacitacin propuesta responda a demandas de mano de obra, que podrn ser satisfechas por los beneficiarios en la medida que la oferta disponible es insuficiente.
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Diagrama 2
DISEO DE CURSOS: DEBILIDADES O RESTRICCIONES DEL MODELOS DE GESTIN
Convocatoria Deficiencias o restricciones del modelo de Promocin y apoyo a la oferta Elaboracin de ofertas
Procesos relacionados con el diseo, la ex-ante y la seleccin de los proyectos de
Evaluacin de ofertas Debilidad de y recursos para identificar demanda de mano de con oferta insuficiente Insuficientes especificaciones sobre metodologa de de la demanda Debilidad de instrumento de acreditacin (carta de intencin de pasanta) Seleccin final de cursos Insuficiente informacin sobre oferta y demanda laboral para orientar las acciones de promocin y apoyo a la oferta
Falta de informacin y competencia para identificar demandas de mano de obra con insuficiente oferta en el mercado local
No se dispone de informacin sistemtica sobre oferta y laboral que permita contrastar la pertinencia de las propuestas No puede si las pasantas acreditan demanda de mano de obra Restricciones para calificar la oferta segn la pertinencia de la eleccin de El puntaje utilizado para la seleccin final no incluye a los tem sobre demanda laboral
Falta de sobre compromiso de las empresas
Debilidad tcnica para analizar las laborales requeridas traducirlas en unidades formativas con recursos adecuados
Dificultades de las empresas para formular sus demandas Insuficiente competencia tcnica para el anlisis de la demanda Insuficiente tcnica para el diseo o menor disponibilidad de recursos para la capacitacin
Restricciones para identificar si las competencias contempladas en el diseo satisfacen la demanda
La cantidad de cursos aprobados limita las de seleccionar a los de mayor puntaje
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ii) La calidad en la ejecucin La efectividad en la gestin del servicio est condicionada, principalmente, por la capacidad tcnica de los proveedores. Existen restricciones en el modelo de gestin y organizacin cuya revisin podra contribuir a la mejora de la gestin, tales como: De organizacin y gestin de los proveedores: insuficiencia de competencias profesionales en las ICAP para garantizar la adecuada capacitacin as como de las empresas para una adecuada prctica laboral. La situacin se agrava por la escasa coordinacin de acciones entre las ICAP y las empresas. De planeamiento de procesos: insuficiencia de mecanismos de orientacin a los beneficiarios y de especificaciones sobre evaluacin inicial, formativa y sumativa de ellos realizada por la ICAP, falta de previsin de acciones de verificacin sobre resultados de los aprendizajes. Los problemas identificados son de distinto orden, como puede apreciarse en el esquema que se presenta en la pgina siguiente. Debilidades de los proveedores Las dificultades en la ejecucin de los cursos, mencionadas en el cuadro anterior remiten en general a debilidades de gestin y organizacin de los proveedores. Resulta interesante destacar algunos aspectos: Sobre el perfil docente: Las ICAP manifiestan una fuerte coincidencia con las expectativas del Programa sobre un docente ideal que rena formacin tcnica y experiencia laboral vinculada con la ocupacin para la cual capacitan y, por otro lado, formacin didctica para el manejo de situaciones de aprendizaje. Sin embargo, es prcticamente imposible encontrar este perfil en un docente. Ante esta restriccin, las ICAP identifican como alternativa la de privilegiar en la seleccin de los docentes el dominio de los contenidos tcnicos de la capacitacin. La articulacin con la empresa: Lo que para las ICAP podra ser su objetivo ltimo -cumplir con la provisin del servicio- para el Programa es slo un medio para el logro del impacto. Esto estara en la base de la necesidad de verificar la evaluacin que las ICAP han realizado de la capacitacin adquirida, aspecto no contemplado en el planeamiento. Problemas vinculados con el planeamiento de procesos Entre los problemas presentados en la gestin, algunos responden a restricciones en el planeamiento de la incorporacin de beneficiarios, en lo relativo a la seleccin para el ingreso a los cursos, o a insuficiencias en el diseo de la evaluacin de los aprendizajes de los beneficiarios.
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Diagrama 3
EJECUCIN DE CURSOS: DEBILIDADES O RESTRICCIONES DEL MODELO DE GESTIN
Procesos relacionados con la ejecucin de los proyectos de capacitacin
Orientacin a inscripcin a cursos

Deficiencias o restricciones del modelo de gestin
Inscripcin a cursos
Ejecucin de cursos
Restricciones para determinar que todos los beneficiarios renen el perfil de ingreso requerido
Restricciones para orientar en la eleccin de cursos de acuerdo con los intereses y posibilidades de los interesados Restricciones de oferta de capacitacin (segn cursos contratados y no iniciados)
Debilidad tcnica de las ICAP para evaluar el perfil de los beneficiarios y fundamentar el rechazo de postulantes que no renen las condiciones No se puede evitar la inscripcin de beneficiarios por condiciones que no hayan sido contempladas en los requisitos de ingreso aprobados
ICAP: El tiempo disponible y los requerimientos grupales limitan la posibilidad del docente de realizar acciones compensatorias o de apoyo individual que exceden a lo previsto Restricciones para intervenir en problemas de aprendizaje por desinters en los contenidos del curso o problemas psicofsicos que afectan el desempeo. Restricciones econmicas para implementar acciones complementarias extra curso no previstas en el contrato. ICAP: Insuficiente tratamiento de los contenidos de capacitacin Insuficiente o inadecuada prctica relacionada con las tareas habituales de la ocupacin Metodologa de enseanza inadecuada a contenidos o a las necesidades del aprendizaje Insuficientes materiales didcticos o equipamiento
Debilidades para garantizar la adecuada capacitacin de los beneficiarios
Formacin inadecuada o falta de experiencia del docente PROGRAMA: Insuficientes especificaciones y falta de verificacin sobre evaluacin de los beneficiarios Estmulo indirecto a la aprobacin (por mecanismo de pagos) Restricciones para intervenir ante problemas de aprendizaje de los beneficiarios o irregularidades de los cursos
ICAP:
Insuficiente seguimiento del docente y apoyo a beneficiarios Restricciones para intervenir en las empresas ante irregularidades Debilidades para garantizar una adecuada prctica laboral EMPRESAS: Insuficiente o inadecuada prctica laboral Inadecuada tutora PROGRAMA: Restricciones para intervenir ante irregularidades de las pasantas Insuficientes especificaciones y verficacin sobre evaluacin final
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Incorporacin de beneficiarios a los cursos: Una parte de los beneficiarios, si bien satisface los requisitos de ingreso definidos, presenta dficits previos que no siempre pueden ser compensados durante el perodo de capacitacin. El monitoreo no prest atencin a la relacin entre el perfil de ingreso, el desempeo en los cursos y los resultados alcanzados. Evaluacin de los aprendizajes: La asignacin a las ICAP de la evaluacin de los beneficiarios sin prever mecanismos de verificacin sobre lo actuado, originara algunas interrogantes, ms an, si se considera que una evaluacin desfavorable (no aprobacin de un beneficiario en la fase de capacitacin) se transforma en una eventual penalidad econmica para la ICAP. Por lo tanto, la aprobacin puede perder el carcter de acreditar la adquisicin de las competencias requeridas para el desempeo laboral. No resulta claro si efectivamente todos los beneficiarios lo han logrado. Ni las propias ICAP dan seguridades al respecto ni las empresas. Por otra parte, la falta de informacin sobre los logros de aprendizaje no permite luego evaluar la contribucin del servicio al impacto esperado. b) La adecuacin de la organizacin a los requerimientos de la gestin Uno de los factores de riesgo identificados en el planeamiento inicial resida en la capacidad de la organizacin para administrar el Programa, unido a la incertidumbre acerca de obtener una respuesta adecuada de los principales actores del contexto activo: las instituciones de capacitacin, las empresas y la poblacin destinataria. i) Las estrategias de centralizacin y descentralizacin La centralizacin encierra limitaciones en cuanto a la posibilidad de manejo de informacin sobre los mercados locales, la pertinencia de las ofertas y la capacidad de los proveedores. Este aspecto fue advertido durante la ejecucin, buscndose una participacin de las gerencias regionales, pero no fue suficiente para definir modalidades que permitieran incorporar la informacin aportada en las decisiones, excepto en los casos en que su fundamentacin reuna niveles aceptables de verificacin. Tampoco las gerencias regionales estaban dotadas de recursos que posibilitaran, en el corto plazo, producir recomendaciones sobre los proyectos presentados para su regin. Puede observarse la limitacin de no haber previsto en el planeamiento la implementacin gradual de dispositivos experimentales de lectura de los contextos locales que posibilitaran una mayor participacin de las gerencias regionales en las decisiones del nivel central. ii) La descentralizacin operativa Se han otorgado mayores responsabilidades funcionales al nivel regional, pero no se han establecido y especificado totalmente las condiciones que permitan asumirlas en forma plena. La escasa participacin del nivel regional en el planeamiento de los procesos a su cargo, o de aquellos en los que tienen un papel importante, limita la capacidad de aprendizaje en cuanto a dotarla de un mayor conocimiento acerca de los supuestos utilizados en el planeamiento, de las alternativas y riesgos identificados para la gestin, de modo que puedan ser contrastados en la prctica local. El escaso desarrollo de herramientas de monitoreo sobre la propia gestin de las gerencias regionales e insuficiente definicin de estndares no han permitido la sistematizacin de la experiencia.
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Diagrama 4
RESTRICCIONES A LA DESCENTRALIZACIN
Participacin limitada de las gerencias regionales en los procesos y actividades de planeamiento y programacin GR GR GR Insuficiencias en las definiciones de los procesos de seguimiento de cursos y monitoreo Insuficiencias en la definicin de responsabilidades en procesos compartidos entre nivel central y regional Insuficiencias en la definicin de estndares de produccin y gestin D ificultades en la articulacin entre niveles GR GR D eficiencias en la programacin R ecursos escasos para mximo nivel de ejecucin C apacidad de respuesta limitada GR GR D ficit de capacidad institucional Limitadas polticas de desarrollo compensatorias
CO NT EX TO
GR
C O N TEXTO
GR N ivel C entral
GR
GR
Probablemente, el aspecto ms crtico resida en la escasa autonoma de las gerencias para la toma de decisiones y resolucin de conflictos en la ejecucin del servicio. Adems los canales de comunicacin y la coordinacin entre el nivel central y el regional han presentado en la historia del Programa condiciones de cierta inestabilidad que no han favorecido la articulacin eficiente, demandando esfuerzos adicionales o duplicacin de tareas. Cambios frecuentes en la estructura del nivel central, la estrategia de rotacin de consultores en distintos puestos, la prioridad de los mecanismos de ajuste mutuo para la coordinacin, han teido de ruidos los canales de comunicacin y la articulacin entre niveles no ha sido totalmente clara. Las gerencias regionales observan la existencia de diferentes interlocutores en el nivel central y con diversas prioridades, frente a las cuales su capacidad de respuesta es limitada. Esto apuntara a una dificultad del nivel central para la coordinacin y programacin de acciones que afectan al nivel regional. c) La capacidad de aprendizaje organizacional La capacidad para sostener e incrementar la eficiencia y el impacto de la gestin, se construye particularmente a travs de los procesos y funciones relacionados con la posibilidad de aprendizaje. Desde esta perspectiva, el monitoreo y la evaluacin de impacto - en tanto productores de informacin - se constituyen en una condicin necesaria, aunque no suficiente. Tambin se requiere la capacidad para crear nuevas oportunidades e implementarlas durante la gestin. i) La contribucin del monitoreo y la evaluacin de impacto Los procesos, considerados por separado, presentan algunas deficiencias que probablemente sean explicadas por la falta de un sistema integrado de monitoreo y evaluacin. As, las restricciones del monitoreo vinculadas con la produccin de informacin, parecieran responder a
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una falta de claridad acerca de los insumos que este proceso entrega a la evaluacin y los estndares que deben ser observados a los efectos del anlisis22. El monitoreo dice de los cursos y la evaluacin lo hace respecto de la situacin de los egresados. Sobre lo que vincula a ambos, slo existe un conjunto de interrogantes y algunas pistas sobre la gestin y los efectos producidos en los beneficiarios. La limitacin se encuentra en que no es posible determinar con rigurosidad el alcance de las acciones ni integrarlas en la cadena de la gestin. El siguiente diagrama sintetizan las principales limitaciones observadas:
Diagrama. 5
MONITOREO Y EVALUACIN: NODOS ESTRATGICOS

Restricciones del monitoreo y la evaluacin que limitan las posibilidades de maximizar la eficiencia y el impacto
NODOS ESTRATGICOS El insuficiente tratamiento integrado de indicadores sobre insumos, procesos, productos y efectos no permite discriminar los factores asociados a una mayor eficacia e impacto de la capacitacin. La centralizacin del diseo y de la produccin no incorpora informacin disponible en el nivel local y en los operadores directos del servicio. Falta de claridad y optimizacin de la contribucin al monitoreo de otros procesos o actividades de produccin y soporte.
MONITOREO
FALTA DE UN SISTEMA INTEGRADO DE MONITOREO Y EVALUACIN El diseo de la evaluacin no prev el anlisis del impacto observado en relacin con indicadores de productos y costos del servicio, efectos en los beneficiarios y variables de contexto. Insuficiente contrastacin de las hiptesis de impacto del Programa (demanda social a satisfacer y calidad del servicio requerido) Restricciones de la comparacin, entre grupos con y sin participacin en el Programa, para la elaboracin de conclusiones.
EVALUACIN DE IMPACTO
ii) El monitoreo El tratamientos de ciertos aspectos centrales de la gestin y la informacin producida tiene limitaciones que se ubican en tres mbitos: Insuficiente informacin sobre los efectos del servicio en los beneficiarios Insuficiencia de indicadores analizados para algunas de las variables consideradas Produccin de informacin relativamente homognea de proveedores, productos y destinatarios A continuacin se presenta un resumen de los problemas identificados. Cabe advertir que las observaciones no estn orientadas en todos los casos al monitoreo global de los cursos, sino que debieran ser consideradas principalmente para el seguimiento estratgico de muestras representativas y que luego puedan ser vinculados con los resultados de las mediciones de impacto.
22
Un indicador de esta insuficiencia en el diseo, puede encontrarse en las distintas estructuras de los informes peridicos sobre los cursos, que no evidencian un seguimiento sistemtico de la evolucin de indicadores y presentan un diferente tratamiento segn los casos.
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Acerca del monitoreo del servicio Decir que el monitoreo es insuficiente para discriminar los factores de la capacitacin asociados a los efectos logrados, implica que algn punto de la cadena de gestin del servicio no se ha contemplado en forma adecuada o suficiente o que el tratamiento de la informacin no permite vincular los puntos entre s. Al respecto, puede afirmarse que la omisin central reside en la falta de monitoreo sobre los efectos de la capacitacin en los beneficiarios, al menos de los que son observados en la medicin de impacto. El monitoreo de proveedores, as como el seguimiento de indicadores sobre la relacin de los costos con la calidad de los insumos y productos, tambin resultan insuficientes. En el primer caso, no se dispone de informacin que d cuenta de la incidencia de distintos aspectos sobre el desarrollo y resultados de la capacitacin, tales como formas organizativas, estilos de conduccin, contratacin y sistemas de compensaciones a los docentes, vinculacin con el contexto u otros aspectos institucionales. Asimismo es insuficiente el relevamiento y anlisis sobre la capacidad tcnica de las ICAP. En el caso de los costos, la restricciones de informacin sobre dimensiones de calidad se trasladan a las posibilidades de analizar la relacin costo-eficiencia. No se han estimado costos adicionales en que se incurre por el seguimiento y apoyo de irregularidades detectadas en la ejecucin (tiempos de personal administrativo y tcnico para atender y solucionar problemas o desvos, u otras gestiones). Ello podra hacerse sobre casos tpicos de comportamiento institucional y su vinculacin con el organismo estatal, para determinar costo total por beneficiario. En un programa centrado en la demanda y en el que el Estado delega gran parte de las acciones, resulta fundamental que quienes representan la demanda o son parte fundamental en la oferta, tengan participacin en la evaluacin de la calidad de lo que se ofrece as como en la elaboracin de propuestas de mejora. La centralizacin del monitoreo El monitoreo integra acciones realizadas por diferentes actores de la organizacin del nivel central y regional. Sin embargo, tanto el diseo de indicadores e instrumentos, como gran parte del procesamiento, anlisis de la informacin y produccin de informes estn a cargo de los equipos tcnicos centrales. Esto a priori implica, especialmente una vez avanzada la experiencia de ejecucin, la renuncia a obtener mayores insumos que eventualmente redunden en una mejora del proceso. Por otra parte, la escasa participacin de las gerencias regionales debilita la contribucin del monitoreo a la propia gestin del nivel local. Las insuficiencias de diseo del seguimiento que realizan las gerencias permite incluir aqu las siguientes observaciones: Falta de claridad del papel del seguimiento regional La funcin de monitoreo que cumplen las gerencias no aparece suficientemente definida y valorizada. Esto contribuye a una percepcin de que el seguimiento regional aporta centralmente el tratamiento de los desvos o problemas presentados en la ejecucin, cuando tambin realiza otras actividades de control y monitoreo. La falta de previsin respecto de la produccin de informes sistemticos a cargo del nivel regional, conspira contra la posibilidad de aprendizaje y recorta de algn modo el ejercicio de la autoridad que se deriva de la responsabilidad de ese nivel (administracin de cursos en sentido amplio) 37
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Diagrama 6
RESTRICCIONES DEL MONITOREO
Monitoreo de insumos (caractersticas y calidad de diseo de los cursos contratados)
La informacin disponible no da cuenta de la heterogeneidad de los insumos en cuanto a: * - pertinencia (indicadores de demanda, participacin de empresas en el diseo) - nivel tecnolgico de los recursos - competencias contempladas - equipo docente - esquema de pasanta - perfil de tutor Restricciones para construir indicadores de costo-insumos
Monitoreo de cursos (procesos y producto)
La informacin disponible no da cuenta de la heterogeneidad de los cursos en cuanto a:* - Requisitos de ingreso - Perfil de los alumnos - Perfil de docente y tutor asociado al desempeo - Equipo institucional de apoyo tcnico al docente (responsable y staff tcnico de la ICAP) - Metodologas de enseanza (para cursos con desempeo excelente y regular) - Estrategias vinculadas con actividades compensatorias de competencias bsicas (dem anterior) Restricciones para construir indicadores de costo-producto
Monitoreo de efectos (aprendizajes logrados)
Insuficiente informacin sobre perfil de ingreso (saberes previos, experiencia laboral vinculada, motivacin) Insuficiente informacin de perfil de egreso de beneficiarios evaluados (slo para desempeo grupal y no individual) Alto nivel de subjetividad en la recoleccin de informacin No se ha previsto el procesamiento de datos disponibles sobre evaluaciones de las ICAP (dato insuficiente pero disponible - no procesado) No se dispone de evaluacin de perfil de beneficiarios por parte de las empresas (estudios con informacin grupal)
Monitoreo de desempeo de proveedores
Idem cursos sobre recursos y capacidad tcnica instalada. No se dispone de informacin sobre acciones complementarias realizadas por las ICAP con el grupo de beneficiarios (articulacin con otras entidades, apoyo a la insercin laboral, oferta de mdulos complementarios de capacitacin, etc.) Participacin en el mercado: oferta de otros servicios, diversificacin de clientela y actividades, inversin) Desarrollo y/o vinculacin con proyectos de investigacin y desarrollo de recursos humanos
* Listado al slo efecto de ejemplificar la restriccin.
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Escasa formalizacin y falta de definicin de estndares de gestin La recomendacin se orienta a potenciar una mayor descentralizacin del proceso, cuyo diseo satisfaga los requisitos de definicin de metas y estndares de gestin. Tambin resulta necesario revisar la contribucin del monitoreo a la gestin de la realidad cotidiana de las gerencias regionales. La otra cara de la moneda muestra la urgente necesidad de fortalecer a los equipos tcnicos regionales, en recursos y desarrollo de competencias tcnicas, para el cumplimiento de las funciones de monitoreo, as como de incrementar la efectividad en la coordinacin entre el nivel central y regional. La contribucin de otros procesos al monitoreo El monitoreo es una funcin que atraviesa a toda la gestin. La falta de un sistema integrado de monitoreo y evaluacin implica el desaprovechamiento de informacin valiosa, disponible y fcilmente incorporable al monitoreo general. La revisin del mapa de la gestin y la identificacin de los puntos crticos de monitoreo, permitira una asignacin y distribucin de la funcin a las distintas unidades y procesos, con una clara delimitacin de responsabilidades y estndares esperados de actuacin. iii) La evaluacin de impacto La previsin y realizacin de la evaluacin de impacto del Programa tiene valor intrnseco. Se identifican problemas de diverso orden, que van desde el modelo conceptual de la evaluacin hasta algunos problemas en el anlisis estadstico de los datos. Lo que no dice la evaluacin de impacto permite afirmar que afecta las posibilidades de mejorar e incrementar la eficiencia e impacto del servicio. En cuanto al perfil de ingreso de los beneficiarios, la experiencia ha mostrado la insuficiencia de los indicadores utilizados: el nivel de instruccin alcanzado o los aos de experiencia laboral no dan cuenta de los saberes previos de los beneficiarios o de aspectos psicosociales relacionados con la empleabilidad. Esta cuestin probablemente requiera aproximaciones sucesivas, que permitan identificar las dimensiones ms asociadas a la empleabilidad, las que, por otra parte resultan difciles de operacionalizar. Respecto de la consideracin de los efectos y de los productos, la cuestin remite a lo ya observado sobre el monitoreo. La formulacin de un sistema integrado de evaluacin y monitoreo permitira delimitar con mayor claridad los requerimientos de informacin para analizar el impacto del Programa, y anticipar restricciones en cuanto a los momentos de realizacin. Resulta obvio que cuestiones vinculadas con los insumos o actividades o el perfil de egreso de los beneficiarios, slo pueden ser analizadas oportunamente por el monitoreo. En resumen, la capacidad de aprendizaje del programa se ve limitada por las restricciones de informacin, en calidad y oportunidad, y tambin por otros factores que tienden a restringir la posibilidad de analizar y eventualmente instrumentar soluciones a cuestiones estructurales.
5.
Las propuestas de cambio
Las propuestas de cambio del programa se sitan en torno a dos ejes orientados a la construccin de un modelo de gestin para alcanzar impacto. El primero apunta a fortalecer el modelo de externalizacin de servicios a travs de dos lneas complementarias que implican ajustar los procesos de diseo y sistema de proveedores. El segundo, a fortalecer el sistema de aprendizaje del programa, principalmente a travs de una reconceptualizacin que permita integrar los sistemas de monitoreo y evaluacin. 39
El fortalecimiento del modelo de externalizacin requiere actuar sobre los procesos de Generacin de Oferta y Planeamiento/Programacin, principalmente en el diseo del programa para apoyar el desarrollo de las oficinas regionales y el fortalecimiento de los proveedores. Sin embargo, el punto de partida ms importante debe ser la produccin de informacin y sistematizacin sobre la oferta y demanda en el mercado de trabajo local y regional con el objetivo de generar una oferta de capacitacin donde efectivamente existe demanda. Por otra parte, la externalizacin del servicio requiere contar con mecanismos de apoyo y fortalecimiento para el desarrollo de los proveedores que garanticen una mayor homogeneidad en la calidad de las prestaciones. Complementariamente, requiere prestar atencin a los siguientes aspectos:
Cuadro 1
CAMBIOS EN LA GESTIN DE PROCESOS: RECOMENDACIONES DE LOS ACTORES Proceso

Planeamiento/ Programacin
Principales recomendaciones
Generar mecanismos que contribuyan a una mayor participacin del personal de las gerencias regionales en el diseo o ajuste de los procesos de gestin. Dar una mayor prioridad en la asignacin de recursos a los requerimientos del nivel regional, especialmente en lo relativo a acciones en terreno (personal especializado y traslados). Prever mecanismos de asignacin y utilizacin de recursos extraordinarios ante picos de gestin en el nivel regional (campaas de promocin y de atencin de beneficiarios, momentos de mayor ejecucin simultnea de cursos). Desarrollar estrategias y planes de capacitacin y desarrollo del personal para atender los reemplazos y la generacin de nuevas posiciones. Definir estrategias y planes de accin integrados que no afecten el normal desempeo de la administracin regional de los distintos programas (requerimiento de mayor coordinacin y articulacin de las distintas dependencias y direcciones del nivel central de la SE y CL). Realizar diagnsticos que contribuyan a una definicin ms exigente de los proveedores (ICAP y empresas). Definir estrategias y planes de promocin al sector empresarial. Apoyar el anlisis funcional de las ocupaciones y el diseo curricular (produccin de mdulos, guas, capacitacin de personal tcnico de las ICAP). Incrementar la informacin sobre demanda requerida a las empresas. Revisar la informacin solicitada a las ICAP para su eventual simplificacin. Insistir en la promocin sobre las presentaciones de las ofertas (cumplimiento de aspectos formales y ordenamiento de la informacin). Generar mecanismos con asignacin de recursos especficos para una mayor participacin de las gerencias regionales en el anlisis sobre cursos y evaluacin de desempeo de proveedores, y produccin de informes. Incorporar informacin sobre contexto disponible en las gerencias y no reflejada en los informes (empresas, por ejemplo). Ajustar la produccin de informes a los requerimientos de la gestin regional y de los actores de contexto (contenido y oportunidad). Mayor difusin de resultados a los proveedores y otros actores sociales. Revisar la articulacin del seguimiento regional y la supervisin externa en el actual contexto. Garantizar una mayor homogeneidad en la calidad de prestacin del servicio de la supervisin externa (perfiles ms integrados en lo tcnico y pedaggico, competencias para produccin de informes y exposicin de diagnsticos). Rediseo del modelo vigente: incorporacin de indicadores de costo y eficiencia sobre variable independiente (cursos) y sobre contexto regional. Capacitacin y desarrollo del personal tcnico. Mayor articulacin con tcnicos de otras reas especializados en capacitacin y orientacin. Revisin de los tamaos muestrales y tcnicas de procesamiento estadstico de los datos. Utilizacin y comparacin con parmetros y resultados de experiencias similares nacionales e internacionales.
Generacin de ofertas
Monitoreo
Evaluacin de impacto
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La integracin del sistema de monitoreo y evaluacin viene a complementar el perfeccionamiento de los mecanismo de externalizacin y su objetivo es poder observar el trayecto completo del proceso de gestin aprovechando toda la informacin disponible para una oportuna toma de decisiones. La propuesta pasa por redisear el modelo de evaluacin de impacto, incorporando indicadores y revisando los tamaos muestrales. Las acciones propuestas en este mbito abarcan todos los procesos y se resumen en el cuadro anterior. En trminos especficos, la integracin del sistema de monitoreo y evaluacin requiere tambin cambios en la generacin de informacin que se ubican en distintos procesos y se resumen en el siguiente cuadro:
Cuadro 2
CAMBIOS PARA LA INTEGRACIN DE LOS SISTEMAS DE MONITOREO Y EVALUACIN Proceso

Contratacin de cursos
Principales recomendaciones
Reducir la cantidad de consultas durante el proceso de evaluacin (dem anterior y para reducir los tiempos del proceso). Dar mayor preponderancia a indicadores objetivos (equipamiento y horas de prctica por ejemplo). Definir indicadores que permitan calificar con puntaje la pertinencia de las propuestas (ajuste de la capacitacin a la demanda laboral). Sistematizar la informacin disponible sobre oferta y demanda laboral, y antecedentes de capacitacin del Programa y otros programas similares del MTSS y/o de otros organismos pblicos para contrastar la pertinencia de las propuestas. Estimular el incremento de la calidad de los diseos a travs de la seleccin de aquellos que slo presenten puntajes medios o altos. Incorporar en los factores de homogeneizacin de precios la consideracin de ciertos costos diferenciales segn las regiones geogrficas. Prever mecanismos giles de contratacin ante la suspensin de cursos por fuerza mayor o irregularidades graves, a fin de no afectar la calidad de atencin a los beneficiarios inscritos. Desarrollar sistemas de orientacin para la eleccin de cursos y apoyo a la insercin laboral posterior (intermediacin). Incorporar nuevos indicadores sobre perfil de entrada de los beneficiarios (para orientacin, seguimiento y evaluacin de impacto). Supervisar la pertinencia de los mecanismos de seleccin de los postulantes a los cursos. Definir con mayor claridad la articulacin entre el seguimiento regional y el realizado por el nivel central. Incrementar la capacitacin y autonoma del personal tcnico de las gerencias para intervenir ante irregularidades. Proveer recursos que permitan el cumplimiento de las acciones. Reducir los tiempos de tramitacin de acciones por irregularidades detectadas. Dotar de mayor flexibilidad y accesibilidad al sistema informtico de soporte a los usuarios del nivel regional. Evaluar alternativas de produccin de informacin con soporte informtico (software) en las ICAP, que simplifiquen la gestin interna. Compatibilizar la administracin de cursos con la de otros programas de capacitacin y empleo. Actualizacin de tecnologa informtica. Mejoras en la integracin de las aplicaciones estratgicas del sistema. Desarrollo de evaluacin de desempeo del personal. Mayor sistematizacin y articulacin con otras dependencias de la SE y CL en lo relativo a la asistencia tcnica a las gerencias regionales.
Incorporacin de beneficiarios
Ejecucin del servicio
Procesos de soporte
41
B.
Programa Nacional de Apoyo a la Microempresa Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS), Chile
El Programa Nacional de Apoyo a la Microempresa de Chile comenz a ejecutarse a principios de la dcada de los noventa e integra el conjunto de programas a cargo del Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS) de Chile. Si bien en su desarrollo histrico no presenta modificaciones sustantivas, la experiencia del Programa da cuenta de la introduccin de mejoras y de nuevos instrumentos. El Programa ha contribuido a instalar a la microempresa en la agenda de las polticas pblicas, legitimndola como un componente importante de la estrategia nacional de desarrollo y superacin de la pobreza.
1.
El marco general
a) El problema social La profunda transformacin de la economa chilena iniciada en la dcada de los setenta y su particular reconversin industrial, que abri una nueva forma de relacin con los mercados mundiales, deriv en la conformacin de un sector de punta moderno, tecnificado y plenamente incorporado a la economa nacional y mundial. Mientras otros sectores productivos vinculados principalmente a la pequea produccin presentan una insercin precaria (tecnologa obsoleta, baja capitalizacin y orientados al mercado local). Esta dinmica se inserta en una creciente precarizacin laboral donde la microempresa se convierte en una alternativa de subsistencia. Dentro de la actividad econmica del pas, este sector no ha tenido acceso pleno al proceso de modernizacin que han experimentado otros mbitos del quehacer productivo y comercial del pas, tales como innovacin tecnolgica, esquemas modernos de produccin y de gestin, etc. Una parte significativa de la poblacin con escasos recursos percibe sus ingresos de la actividad empresarial a travs de microempresas, las cuales tienen en general un reducido nivel de capital y de ventas: entre los ocupados en microempresas, 238 000 pertenecen a hogares que se encuentran en situacin de pobreza y el grueso del empleo en este sector se encuentra en los estratos de menores ingresos. b) Antecedentes del programa Hasta el ao 1990, la microempresa fue atendida de manera dispersa sin una poltica explcita ni la definicin de una institucionalidad responsable de las acciones orientadas al sector. En los orgenes del Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS), a fines de 1989, la discusin acerca de las lneas de accin para la superacin de la pobreza puso de relieve la pertinencia de un enfoque que diera prioridad a crear riqueza, por lo que deban dedicarse los esfuerzos al fomento del mbito productivo. De este modo, la lnea de accin estuvo orientada hacia el aumento de ingresos para as lograr una mayor permanencia en el empleo, propendiendo a que los microempresarios/as fueran sujetos y no objetos de poltica. Se pretenda ofrecer apoyo integral que cubriera las necesidades de los microempresarios/as. El propsito de la poltica de fomento hacia el sector es posicionar a la microempresa como un sector protagnico, cuyo dinamismo aporte sustantivamente al desarrollo econmico y social. Ello implica apoyar el fortalecimiento de sus vnculos con otros sectores de la actividad econmica, elevar su productividad y competitividad, facilitar el mejoramiento y la calidad de los empleos y consolidar su rol en la poltica general del desarrollo productivo. Para ello se propugna una 42
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descentralizacin progresiva que otorgue a los gobiernos regionales y administraciones municipales un rol cada vez ms protagnico en la incorporacin de la microempresa al desarrollo econmico local en el marco global de un desarrollo socioeconmico sustentable.
2.
Descripcin general del programa
a) Objetivos, destinatarios y productos El objetivo institucional del Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS) es contribuir, a travs del Programa Nacional de Apoyo a la Microempresa, a que microempresarios/as y sus familias - al potenciar sus capacidades y ampliar sus oportunidades- inicien o aceleren procesos sustentables conducentes al mejoramiento de su calidad de vida. El Programa genera y distribuye productos orientados a la sustentacin y desarrollo de las microempresas, a travs del financiamiento de proyectos que pueden ser agrupados en las siguientes lneas de intervencin: i) Capacitacin tcnica y/o en gestin, ii) Asistencia tcnica y/o asesora en gestin y iii) Apoyo crediticio. Las tres lneas son ejecutadas por el Sub-Programa Licitaciones con Organismos Intermedios de Desarrollo (OIDs), a travs del cual se asignan recursos a los proyectos de esos organismos que resulten seleccionados en las licitaciones convocadas por el Programa. Para la lnea de apoyo crediticio, se ejecuta el Sub-Programa Licitaciones con Instituciones Financieras (IFIs). La poblacin objetivo del Programa est constituida por microempresas y trabajadores por cuenta propia de ambos sexos, rurales o urbanos, que se encuentran en situacin de pobreza y marginalidad econmica. Las microempresas o trabajadores apoyados debern ser productores de bienes o servicios y, adems, cumplir con las siguientes caractersticas: Para la recepcin de productos correspondientes al subprograma de OIDs, los beneficiarios deben contar con una dotacin mxima de hasta 7 trabajadores y tener ventas mensuales mximas de un promedio de 150 UF (4 800 dlares). Para el acceso al crdito otorgado por instituciones financieras (IFIs) participantes en el Programa, los requisitos son los siguientes: microempresas de no ms de 10 trabajadores activos que no superen las 500 UF (15 000 dlares), y/o 200 UF (6 300 dlares) de ventas mensuales promedio.
Cuadro 3
PRODUCTOS DEL SUB-PROGRAMA LICITACIONES CON ORGANISMOS INTERMEDIOS DE DESARROLLO (OIDs) Productos Capacitacin en gestin y/o capacitacin tcnica Asesora en gestin Asistencia tcnica Descripcin Cursos, talleres u otras actividades grupales que abordan temas de gestin y/o especializacin tcnica. Actividades de asesoramiento sobre problemas especficos de las microempresas realizadas en forma directa, presencial y personalizada. Adaptada a cada unidad productiva atendida. Estas actividades son desarrolladas preferentemente en planta, en forma presencial y personalizada, y en general apuntan a resolver problemas tcnicos que constituyen un obstculo para el crecimiento y expansin de la microempresa. Actividad destinada a un grupo especfico, que tiene por objetivo principal la solucin de problemas productivos (transferencia tecnolgica) y de comercializacin. Se diferencia de la capacitacin tcnica por el trabajo prctico y su especificidad. Otorgamiento de crditos a microempresarios.
Asesora tcnica en comercializacin y gestin Asistencia crediticia
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En cuanto al Sub-Programa Licitaciones con Instituciones Financieras (IFIs), el objetivo es facilitar el acceso a los micrompresarios a crditos otorgados por el sistema financiero formal. Para ello se procura incentivar a las instituciones financieras a participar en el otorgamiento de crditos a microempresas. El Programa subsidia a las instituciones financieras seleccionadas para prestar el servicio por cada crdito aprobado y desembolsado. Ello tiene el propsito de solventar los costos de transaccin derivados de los requerimientos de atencin y evaluacin de solicitudes, que exigen personal entrenado con metodologas y procedimientos especficos, diferentes a los habituales en el mbito financiero. La inversin FOSIS se realiza a travs de una licitacin de bonificaciones por crdito entre las instituciones dispuestas a concederlos. b) Principales resultados El Programa Nacional de Apoyo a la Microempresa del FOSIS ha realizado desde el ao 1991 hasta la fecha ms de 80 000 actividades de capacitacin, 45 mil asesoras en gestin y 24 mil asistencias tcnicas. En cuanto a los crditos, 38 mil han sido otorgados por ONGs y 115 mil por instituciones financieras. Distintos actores relevantes del contexto han sido consultados respecto de los productos entregados por el Programa. En general, las opiniones destacan los efectos del Programa en los destinatarios en relacin con cambios de mentalidad, expresados en la manera de gestionar sus negocios y con el acceso a informacin sobre alternativas de apoyo y financiamiento. Otro aspecto valorado positivamente es la contribucin del Programa al crecimiento y desarrollo personal de los microempresarios/as. Asimismo se destaca que el Programa est presente a nivel comunal y se considera a la provisin de crdito como una fortaleza de la modalidad de intervencin. No obstante, los actores tambin sealan algunos aspectos a ser considerados para incrementar la eficiencia e impacto del Programa: Se recomienda una mayor adecuacin de los contenidos de los cursos a las necesidades de los microempresarios. Se menciona especficamente la necesidad de profundizar y ampliar los contenidos relativos a la comercializacin, as como tambin de brindar una formacin tcnica ms especializada para enfrentar los cambios tecnolgicos. Se requieren asesoras y asistencias tcnicas especficas, as como trabajar ms el tema de la asociatividad. El tiempo de intervencin es muy corto para su proyeccin a mediano y largo plazo y lograr impacto real. Asimismo se menciona la importancia de que exista una poltica para el sector de microempresas, que responda a un programa de desarrollo con objetivos globales que defina el encuadre del Programa. Se requiere un trabajo multidisciplinario que contemple los distintos aspectos de la persona del microempresario/a incorporando una dimensin de gnero inexistente en el Programa actualmente. Se ponen muchas condiciones para el otorgamiento de crditos (lnea IFIs) y las tasas de inters son altas, debindose facilitar ms el acceso a los microempresarios.
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3.
Caractersticas del modelo de organizacin y gestin
a) La estructura organizacional El Programa de Apoyo a la Microempresa forma parte del Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS), cuya organizacin para la entrega de los servicios se constituye a travs de tres instancias: una oficina central, trece oficinas regionales y un conjunto de entidades ejecutoras externas, tales como bancos y una amplia gama de organismos intermedios de desarrollo (ONGs, fundaciones, corporaciones, etc.). Esta estructura sirve de soporte a la gestin del Programa de Apoyo a la Microempresa. La organizacin del FOSIS ha experimentado diversas modificaciones estructurales, pudiendo distinguirse dos modelos diferenciados. En un principio, la estructura organizacional fue concebida bajo una orientacin de tipo temtica, criterio a partir del cual se defini la departamentalizacin, diferenciando unidades especializadas para la gestin de cada programa. En el nivel central, en tanto que no participa directamente en la entrega de los servicios, existan dos departamentos sustantivos: Planificacin y Programas (con unidades especializadas para cada uno de ellos: microempresas, localidades pobres, etc.). En el nivel regional, con interaccin directa con los beneficiarios, se reproduca esta estructura temtica. En respuesta a estudios realizados en 1995 el FOSIS inici un proceso de rediseo organizacional, con el objetivo de adecuar su estructura, pasando de una estrategia de gestin centrada en lo temtico a otra centrada en lo territorial. Los cambios principales consistieron en una racionalizacin de la estructura bajo una lgica de diferenciacin orientada al impacto territorial, acorde a los requerimientos de una gestin de corte transversal. b) Las funciones de administracin La gestin del Programa puede ser analizada a travs de las funciones que ejerce la organizacin. Las funciones identificadas como genricas de todo programa social son: Organizacin, Direccin, Programacin, Ejecucin, Monitora y Evaluacin. i) Organizacin: Esta funcin se ha expresado en hitos sobre la gestin del programa, como la ya mencionada experiencia de rediseo estructural. El Programa realiza tambin actividades de carcter organizativo de manera cclica, esto es, durante cada perodo de confeccin de las Bases de las licitaciones convocadas para la contratacin de los servicios. Durante su elaboracin, los equipos de tareas programticas, en combinacin con otros actores, incorporan modificaciones y/o aspectos nuevos a la gestin del programa, fruto del anlisis de su experiencia de funcionamiento. ii) Direccin: A travs de la funcin directiva el Programa se conduce estratgicamente hacia la consecucin de sus objetivos. La direccin en trminos organizacionales distingue dos niveles: el central y el regional. El liderazgo de la Direccin Ejecutiva y de la Subdireccin juega tambin un papel relevante en esta funcin, especialmente en el nivel central. En el nivel regional, este papel lo cumplen la Direccin Regional, la Coordinacin Territorial y el Equipo de Tareas. iii) Programacin: Se expresa en el establecimiento de la secuencia cronolgica en que se deben realizar las actividades, tales como: confeccin de bases de licitacin (constitucin de equipos de tareas programticos, elaboracin minuta de ajustes tcnicos, etc.), llamado a licitacin (envo de bases a Contralora, diagramacin, imprenta, etc.), seleccin de proyectos (constitucin de jurados regionales, deliberacin, difusin, etc.); inicio de proyectos, entre otras.
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Diagrama 7
ORGANIZACIN CENTRAL DEL FOSIS
Direccin Ejecutiva
Auditora
Fiscala
Subdireccin
Coordinacin adminstrativa
Direcciones regionales
Gestin de Programas
Evaluacin de impacto
Entorno y Recursos Dsllo. humanos Institucional
Admin
Unidad jurdica
Finanzas
Informtica
El Departamento de Gestin de Programas, el de Finanzas y el de Administracin se constituyen como las unidades administrativas ms relevantes de la programacin a nivel central. En el nivel regional destacan la Direccin Regional, la Coordinacin Territorial y el Departamento de Administracin. La programacin se desarrolla en dos niveles: el de lneas de programas por parte del FOSIS y en la labor de formulacin de proyectos por parte de los ejecutores, bajo la orientacin de la matriz de programacin del marco lgico. Asimismo se realiza una presupuestacin basada en centros de costos. iv) Ejecucin: Esta funcin comprende las realizacin de las actividades necesarias para la entrega de productos a los beneficiarios por parte de los ejecutores. Las actividades sustantivas de la ejecucin son las comprendidas para la realizacin de: capacitacin en gestin y/o capacitacin tcnica, asesora en gestin y asistencia tcnica, para el caso de OIDs y ejecucin de crditos en el caso IFIs. De esta manera, los procesos identificados en la ejecucin (IFIs y OIDs), descritos ms adelante, equivalen al conjunto de actividades y actores involucrados en esta funcin. v) Monitoreo: En el FOSIS se distinguen dos instancias que intervienen en la realizacin de esta funcin: la supervisin de la ejecucin de proyectos y el monitoreo del programa.
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El sistema de supervisin para la ejecucin OIDs est a cargo del nivel central del FOSIS. Cada ejecutor debe entregar un informe de avance trimestral de proyectos, as como de una ficha de informacin sobre los beneficiarios. El programa es establecido directamente por los supervisores, quienes realizan visitas en terreno a los proyectos y a sus destinatarios. La supervisin de IFIs, para la ejecucin de crditos, recae en una consultora privada, cuyas funciones son previamente determinadas por el FOSIS. vi) Evaluacin de impacto: Se han realizado diversas acciones para evaluar el impacto de los programas del FOSIS. Un reciente documento elaborado en el Departamento de Evaluacin de Impacto, seala: La opcin institucional por el impacto as como los desafos sealados muestran la necesidad ineludible de disear y poner en prctica un sistema de evaluacin permanente del quehacer del FOSIS y del impacto logrado en sus beneficiarios finales. Este sistema debe entregar informacin sistematizada, clara, oportuna y eficiente de acuerdo a los requerimientos actuales del FOSIS. c) La descentralizacin El FOSIS ha avanzado hacia un estilo de gestin descentralizado, respecto de lo cual se han dado pasos significativos en el proceso de asignacin de recursos. Ms del 50% de la inversin social del FOSIS se ejecuta bajo modalidades descentralizadas. Cifra mayor a la meta presidencial para el ao 2 000 (42%) y muy superior a la medida alcanzada por el conjunto del Estado (22%). En el caso de asistencia tcnica, asesora en gestin y capacitacin, desarrolladas por los Organismos Intermedios de Desarrollo (OIDs), funciona descentralizadamente, con una asignacin de recursos realizada a travs de la interaccin del FOSIS, el Gobierno Regional (GORE) y un Comit Tcnico de Asignacin Regional (CAR). d) Los procesos principales El Programa de Apoyo a la Microempresa del FOSIS desarrolla un conjunto amplio de procesos para el diseo, produccin y distribucin de sus productos. Algunos de stos son especficos de la gestin del programa en sus vertientes IFIs y OIDs (procesos productivos) mientras otros son transversales a todos los programas del FOSIS (procesos de asignacin presupuestal, procesos de monitora y evaluacin de programas y procesos de soporte o de apoyo.) Los procesos productivos Los productos de Capacitacin, Asistencia Tcnica y Asesora de Gestin a Microempresarios, ejecutados por las OIDS, as como el Apoyo Crediticio a travs de la Banca Privada (IFIs) pueden ser descritos y analizadas a travs de sus procesos principales. Capacitacin, Asistencia Tcnica y Asesora de Gestin (OIDs) Esta modalidad de intervencin del Programa se lleva a cabo a travs de la realizacin de ocho procesos que siguen un orden secuencial. Como se observa en el siguiente diagrama, esta cadena de eventos se inicia con la generacin de la oferta, seguida por los procesos de formulacin, evaluacin ex-ante, seleccin y contratacin de proyectos, para llegar al proceso de ejecucin, durante el cual se desarrollan la supervisin y pago a los ejecutores.
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Diagrama 8
PROCESOS PRINCIPALES DE GESTIN DEL PROGRAMA
C O N T E X T O S O C IA L Y E C O N M I C O
M IC R O E M P R E S A R IO S N E C E S ID A D E S PR O BL EM AS
P ro ceso s d e d is e o
PR O G R AM A D E APO Y O A L A M IC R O E M P R E S A F O S IS
P r e s e n ta c i n y a p ro b a ci n p r e s u p u e s t a r ia
PROCESOS O I D 's
IM P A C T O
PROCESOS I F I 's
D i s tr i b u c i n p re s u p u e s ta l
M o n ito re o
E v a lu a c i n E x-P o s t
A d q u is ic io n e s
R e c u rs o s H um anos
G e s ti n f i n a n c i e ra
Apoyo Crediticio a travs de IFIs Esta modalidad de intervencin se lleva a cabo a travs de la realizacin de siete procesos principales que van desde la generacin de la oferta hasta la ejecucin de crditos. Durante la ejecucin se desarrolla simultneamente el proceso de supervisin y al final de sta se realiza la ejecucin de pagos. e) La relacin del programa con el contexto Para analizar la vinculacin del Programa con el contexto en la gestin, se ha partido de la identificacin de los actores ms relevantes del mismo y de su posicionamiento respecto del apoyo efectivamente prestado a la microempresa. Los actores relevantes del entorno considerados en este estudio fueron los siguientes: asociaciones de microempresarios, gobierno regional, institucionalidad pblica a nivel nacional, municipios, organismos pblicos del nivel regional, entidades del sector privado, un obispado y una universidad. Como primera aproximacin, se destacan dos puntos centrales: primero, que la relevancia del sector de microempresas en el pas es evidente para todos los entrevistados y, segundo, que el Programa es conocido en mayor o menor medida segn los actores. Los aspectos observados por la mayor parte de los entrevistados son los siguientes: En relacin con la comunicacin e informacin, se seala que desde el Programa no existen canales formales con instrumentos adecuados que permitan una comunicacin fluida y sistemtica de carcter permanente. No obstante, los entrevistados disponen de informacin respecto del Programa, lo que les ha permitido formular opiniones sobre sus distintos aspectos. En cuanto a la percepcin de los actores acerca de los efectos del Programa, en general las opiniones destacan los cambios de mentalidad manifestados en las formas de gestionar sus negocios y el reconocimiento de sus necesidades, as como el acceso a informacin sobre los distintos tipos de apoyo por los que puede optar, que contribuyen 48
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al crecimiento y desarrollo personal del microempresario. Tambin es valorada la presencia comunal que tiene el Programa y que en su diseo se incluya al crdito como instrumento. Se destaca la creacin de asociaciones de microempresarios como consecuencia de la participacin en cursos de capacitacin ofrecidos por organismos no gubernamentales (ONGs) seleccionadas en las licitaciones del FOSIS. No obstante lo antedicho, los entrevistados manifiestan crticas respecto de la gestin del Programa, que refieren a la externalizacin y a la participacin de otros actores. La imagen que prevalece es que las ONGs son las primeras que se benefician y no los usuarios finales del Programa. Al respecto, algunos entrevistados mencionan que debiera replantearse una nueva relacin entre el Estado y las ONGs. Dado que los recursos son transferidos a estas entidades ejecutoras, se seala la utilidad de hacer un registro de los organismos intermedios con base en su experiencia y el trabajo realizado. Se indica que muchas veces las ONGs intervienen y se van, sin mayor compromiso con los resultados de la accin, por lo que muchas veces se pierde el trabajo e inversin realizada. Esto tambin est relacionado con el seguimiento realizado una vez ejecutado el proyecto. En este sentido, la continuidad de la intervencin debiera ser considerada con mayor atencin. En relacin a la participacin de otros actores, varios entrevistados plantean la necesidad de que sean consultados los microempresarios, tanto respecto de los contenidos de los cursos cuanto sobre el modo de intervencin que tendra mayor impacto. Del mismo modo, se requiere dar cuenta del rol fundamental que tiene el municipio, que debiera ser considerado en el Programa, incorporndolo e incentivndolo para que tenga un rol ms activo en el desarrollo de polticas e iniciativas. Los entrevistados coinciden en la necesidad de contar con un mayor conocimiento y comprensin de la realidad local, dada la poca flexibilidad del Programa para adaptarse e innovar. En congruencia con las restricciones observadas, los aportes propuestos por los entrevistados se relacionan con el fortalecimiento de su participacin en el diseo y la gestin: trabajar en conjunto en actividades especficas e incentivar la complementacin a travs de alianzas interinstitucionales, participar en la definicin de una estrategia de fomento productivo a nivel regional, estimular el desarrollo local, dar informacin sobre sus realidades especficas as como del contexto econmico y de sus particularidades. f) Sntesis del modelo de organizacin y gestin del programa El Programa de Apoyo a la Microempresa del FOSIS define un estilo propio de gestin y un modelo de organizacin sobre la base de la interaccin entre su actual estructura de orientacin territorial, la gestin de sus procesos, las caractersticas de su cultura y clima organizacional y la pertinencia en el desarrollo de sus funciones. (Vase Cuadro III.2).
4.
El programa desde una perspectiva estratgica
En esta seccin se presentan los resultados del anlisis del Programa y dentro de los problemas identificados, aqullos que presentan el carcter de nodos estratgicos. A partir del anlisis de los nodos y sus causas, se han definido ejes de cambio del Programa, que apuntan a la revisin de la formulacin y a la introduccin de mejoras en los procesos de trabajo. Para la elaboracin de las propuestas, se ha prestado atencin a los factores facilitadores del cambio. Tambin se presentan algunas reflexiones sobre la cuestin del impacto del Programa en el marco de la poltica social.
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a) Los nodos estratgicos i) La clasificacin de los nodos La identificacin de los nodos estratgicos se ha realizado en torno a dos dimensiones: diseo y gestin; Los nodos de diseo remiten a factores derivados de la formulacin del Programa, Los nodos de gestin refieren a aspectos de los procesos de trabajo y/o de los responsables de su ejecucin. Por otra parte, se advierte que algunos nodos crticos en la gestin se relacionan directamente con la externalizacin de los servicios, lo que permite ubicar debilidades en el organismo contratante, en los operadores externos y en su vinculacin. En el diagrama III.3 se resumen los nodos identificados.
Cuadro 4
PRINCIPALES CARACTERISTICAS DEL MODELO DE ORGANIZACIN Y GESTIN Variables

Criterios bsicos de desempeo (ideas fuerza) Forma de la estructura
Caractersticas
Eficacia y eficiencia en la produccin y distribucin de servicios Transparencia Orientacin al impacto Gestin territorial Pirmide achatada Desconcentrada Trabajo en equipo
Ejemplos
Proceso de focalizacin regional y creacin de instancias de trabajo de los distintos actores Licitaciones y concurso pblico Evaluacin ex ante externalizada
Niveles jerrquico central, regional, territorial Descentralizacin operativa a nivel regional Terciarizacin de servicios Constitucin de Grupos de tareas para el diseo, evaluacin y apoyo a la gestin Desconcentracin de la gestin del Programa a nivel regional en el territorio nacional.
Componente clave de la estructura
Oficina central (Direccin y Dptos.), oficinas regionales y unidades ejecutoras externas Metas de Produccin (fijacin de estndares) Supervisin directa Ajuste mutuo
Mecanismos de control y coordinacin
Definicin de coberturas, costos, tiempos y caractersticas del servicio prestado Realizado a nivel central (crditos) y regional (capacitacin y asesora en gestin) Auditora externa de crdito Auditora interna del Programa de gestin Auditora externa gubernamental FOSIS licita fondos a nivel nacional o regional invitando y presentando propuestas a entidades ejecutoras En la vertiente OIDs se asignan recursos a travs del FOSIS, los gobiernos regionales y un Comit de Asignacin regional. Participacin de Directivos en la planificacin Participacin en la toma de decisiones de actores claves a Nivel Regional Compromiso con la misin y visin de la institucin Evaluacin de impacto Monitoreo central Auditora Interna Licitaciones Administracin y seguimiento de proyectos Aprobacin de pagos
Orientacin de la gestin
Contratacin al exterior Descentralizacin
Estilo de conduccin
Proceso de toma de decisiones
Orientado al cumplimiento de tareas, participativo (con integracin de distintos niveles de la organizacin) Estilo de gestin descentralizado Asignacin de Recursos distribuidos Diseo y monitoreo y evaluacin de decisiones a nivel central Licitaciones, seleccin de propuestas, supervisin a nivel regional
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Cuadro 4 (cont)
Variables
Propensin al cambio ALTA.
Caractersticas
Ejemplos
Existe una alta propensin al cambio en relacin a los programas, estilo de gestin, diseo de procesos. Evaluacin de la gestin Existe produccin de informacin del Programa por mecanismos formales (bases, video, fichas, etc.) Operaciones administrativas controladas por un sistema informatizado Bases de datos distribuidas a nivel regional Comunicacin en lnea (correo elctrico, Internet, telfono) Compromiso con la superacin de la pobreza Abordar el tema de gnero Asegurar igualdad de postulacin para las licitaciones Equipos de tarea Evaluacin de impacto Ajuste de bases Focalizacin de recursos (equidad)
Comunicacin
Existen canales formales e informales de comunicacin Existencia de soporte tecnolgico de apoyo a la gestin y toma de decisiones
Tecnologa
Cultura
Probidad y responsabilidad Igualdad y no discriminacin Gestin participativa (al interior del programa) ORIENTACIN AL IMPACTO Gestin territorial Accin electiva Aprendizaje institucional Solidaridad RECONOCIMIENTO AL DESEMPEO Capacitacin y promocin Trabajo inter-funcional
Valores destacados
Estmulo al trabajo en equipo
Fomento del trabajo interdisciplinario y entre departamentos Existencia de instancias de discusin interna (talleres, seminarios, etc.) Estructura adaptada al trabajo en equipo Creacin de equipos transversales para diseo y evaluacin
Diagrama 9
NODOS ESTRATGICOS EN EL DISEO Y LA GESTIN DEL PROGRAMA

DISEO DEL PROGRAM A GESTIN DEL PROGRAM A
Insuficiente definicin de objetivos de impacto
Limitaciones del monitoreo y la evaluacin
Insuficientes productos para resolver la problemtica social
Sistema de supervisin inadecuado
Debilidades de los organismos ejecutores
Deficiente definicin de poblacin objetivo (no segmentada)
Deficiencias en la vinculacin con los organismos ejecutores
Insuficiente gestin del entorno
ii) Los nodos de diseo Los tres nodos identificados en la formulacin estn fuertemente imbricados entre s:
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Insuficiente definicin de los objetivos de impacto El objetivo de impacto del Programa que los microempresarios, trabajadores y sus respectivas familias mejoren sus condiciones de vida materiales y no materiales - es demasiado amplio y no incluye criterios que permitan la operacionalizacin para su medicin y evaluacin. El enunciado de un objetivo tan amplio, no permite el anlisis de la pertinencia de los productos entregados por el Programa. Al respecto, una cuestin no resuelta al interior del Programa es la definicin de los objetivos de intervencin sobre distintos aspectos de la problemtica social atendida: superar pobreza, crear empleo, incentivar el desarrollo de la microempresa, crear y/o fortalecer capacidades empresariales, o una combinacin de todos ellos. El debate sobre los objetivos remite a la orientacin del Programa hacia el mbito social, el productivo o ambos. Asimismo, constituye una limitacin de partida para la evaluacin de las acciones y la introduccin de cambios en el diseo y la gestin. Productos insuficientes para resolver la problemtica del sector El anlisis de este nodo permite identificar factores que hacen que los productos del Programa sean insuficientes para resolver la problemtica que se propone superar. Un primer grupo de causas refieren a factores exgenos, que inciden en la capacidad de diagnstico del problema y en la definicin y actualizacin de los productos: Ausencia de una estrategia de desarrollo para el sector, tanto desde el FOSIS como desde el nivel de gobierno nacional. Insuficiente enfoque de desarrollo local en sintona con procesos econmicos regionales. La complejidad y fragilidad del sector de la microempresa requieren una continua revisin de los productos del Programa, en base a estudios de demanda y de la prospectiva del desarrollo econmico. Las dificultades que enfrentan los microempresarios/as son mltiples y varan segn el nivel de desarrollo de la microempresa y su realidad local. Escasa complementariedad del Programa con otros destinados al sector. Otros factores estn directamente relacionados con la definicin de los productos, respecto de los cuales se ha observado crticamente lo siguiente: Tiempo de intervencin insuficiente. Falta de innovacin y pertinencia de los contenidos y metodologas de capacitacin y asistencia. No se contempla el apoyo explcito a organizaciones de microempresarios. No se asume como objetivo la creacin de microempresas ni su formalizacin. Cobertura insuficiente. Ausencia de segmentacin de la poblacin objetivo El concepto de microempresa no tiene ningn lmite inferior en cuanto a rea de actividad, escala de operacin y tipo de organizacin empresarial, remitiendo por lo tanto a un sector muy heterogneo. La definicin de la poblacin objetivo del Programa es muy general y no da cuenta de su heterogeneidad, en trminos de sus competencias y capacidades adquiridas, las caractersticas de su actividad que oscila entre el trabajador independiente y el microempresario que tiene un taller con cinco personas a su cargo, con diferentes grados de tecnologa y formalizacin y los ingresos percibidos, entre otras variables. 52
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La consideracin de dicha heterogeneidad de la poblacin objetivo es central para una adecuada definicin de los productos que se ofrecen, as como para la determinacin de sus criterios de asignacin. En consecuencia, existe una produccin y distribucin que homogeniza las necesidades, lo que implica una inadecuada utilizacin de los recursos en funcin a su impacto potencial. Por otro lado, la falta de diagnsticos sobre la situacin de partida de los destinatarios no brinda los insumos requeridos para la evaluacin de los resultados del Programa. iii) Los nodos de gestin Se han identificado cinco nodos en la gestin del Programa, que se ubican en los procesos condicionados por la externalizacin de los servicios. Se refieren a la vinculacin con el contexto y a la capacidad de obtener y elaborar la informacin requerida para el aprendizaje e introduccin de mejoras. Los nodos son: Deficiencias en la vinculacin con los organismos ejecutores externos Se aprecia una dbil regulacin por parte del Programa sobre los organismos ejecutores, en la especificacin de sus obligaciones para lograr los resultados esperados. Al respecto se observa que las pautas y el seguimiento se centran en el cumplimiento de los estndares contractuales de entrega de productos y no en su pertinencia y calidad de los bienes o servicios entregados. Se indica como problema la falta de un registro de calificacin de ejecutores, construido en base a la evaluacin del desempeo, que tenga efecto sobre las contrataciones de servicios. La ausencia de una poltica clara al respecto no opera como un estmulo a la mejora de estas instituciones, con las consecuencias que esto trae para la calidad y costos de los servicios. Estos organismos presentan un importante grado de vulnerabilidad financiera, dependiendo en gran medida del FOSIS, as como debilidades en la profesionalizacin de sus recursos humanos y en la tecnologa que disponen. Debilidades de los organismos ejecutores La heterognea calidad de los productos a nivel nacional es consecuencia de la diversidad en la formulacin y ejecucin de los proyectos. Ello obedece a debilidades tcnicas de los ejecutores, evidenciadas en los insuficientes diagnsticos de necesidades, en una deficiente formulacin de los proyectos, metodologas de trabajo inadecuadas y el limitado seguimiento de los usuarios. No obstante, tambin la ejecucin permite detectar ciertas insuficiencias en la evaluacin ex ante de los proyectos realizada por los evaluadores externos contratados por el FOSIS. Sistema de supervisin inadecuado Se realiza una supervisin generalista sobre una gran cantidad de proyectos de distinta temtica en un mismo territorio, que resulta insuficiente para controlar la gestin y proporcionar la informacin necesaria para la toma de decisiones. En este sentido, la contribucin de la supervisin al monitoreo es escasa y se centra en el control de cumplimiento de actividades y entrega de productos, descuidando su calidad y pertinencia. Se cuestiona adems la oportunidad y duracin de las visitas a campo. Los tiempos que disponen los supervisores son insuficientes y no en todos los casos tienen las competencias requeridas para el anlisis y seguimiento de los proyectos de microempresas. Insuficiente gestin del entorno Este nodo se ha definido en relacin con dos aspectos: El papel que se asigna al contexto en la gestin. 53
La comunicacin e informacin entre el Programa y los actores externos. El primero refiere al escaso fomento al entorno local de la microempresa, el insuficiente desarrollo de gestiones de cooperacin y mecanismos de soporte, adems de lo ya observado respecto de la vinculacin con los ejecutores. El segundo aspecto refiere a la inexistencia de canales e instrumentos de comunicacin formales y sistemticos con los actores externos. Al respecto se ha relevado que los municipios no reciben informacin actualizada sobre el desarrollo del Programa ni de las acciones previstas a realizar en su mbito o de los resultados obtenidos. Del mismo modo, la promocin de los servicios del Programa no llega a las localidades. Limitaciones del monitoreo y la evaluacin Desde el inicio del programa se han realizado diferentes estudios y/o evaluaciones, as como tambin han habido cambios importantes a nivel institucional, pero son escasas las acciones concretas que den cuenta globalmente de un aprendizaje internalizado despus de aos de ejecucin como resultado de la intervencin del FOSIS. Se ha sealado al respecto la escasa articulacin y falta de integralidad del monitoreo y la evaluacin, que no permiten obtener informacin suficiente sobre la efectividad alcanzada. Distintos problemas han sido identificados: insuficiente monitoreo, diversidad de evaluaciones con objetivos diferentes y resultados no comparables, ausencia de evaluaciones sobre gestin (interna al FOSIS), escasa retroalimentacin desde la gestin regional a la gerencia central, entre otros. b) Los senderos estratgicos El esquema siguiente resume las acciones principales contenidas en los senderos de cambio propuestos a fin de mejorar la eficiencia y el impacto del Programa: i) Los senderos de cambio relacionados con el diseo Un primer requisito del cambio estratgico reside en la superacin de los nodos identificados en la definicin de objetivos, poblacin meta y productos del Programa. Esto es prioritario dado su directa incidencia sobre impacto de la inversin. Ello requiere un anlisis de los diagnsticos disponibles en el sector, junto con estudios complementarios que permitan una mejor comprensin del problema y una aproximacin a la heterogeneidad de caractersticas y necesidades de la poblacin afectada. A partir de un diagnstico ms preciso, es posible definir los objetivos de impacto del Programa y en funcin de ello disear o ajustar los productos que, con los recursos adecuados, permitan obtener los cambios esperados en los destinatarios. Las acciones a emprender tendran como resultado los siguientes productos: Diagnstico actualizado sobre la problemtica del sector, a partir de la consideracin de distintas variables, causas y efectos. Diagnstico preliminar sobre necesidades de la poblacin objetivo, que contemple su diversidad y heterogeneidad. Caracterizacin global y por segmentos de la poblacin objetivo, que permita identificar tipos de microempresario segn caractersticas y necesidades. Definicin de las reas de intervencin del Programa, objetivos de impacto, metas, supuestos, indicadores de logro y fuentes de verificacin. 54
N 45
Diseo o ajuste de los productos actuales a los objetivos de impacto del Programa. Identificacin de riesgos, alcances y limitaciones de la intervencin
Diagrama 10
SENDEROS ESTRATGICOS: DISEO Y GESTIN DEL PROGRAMA

DISEO DEL PROGRAMA GESTIN DEL PROGRAMA
Actualizacin y sistematizacin de diagnosticos Caracterizacin de poblacin objetivo por segmentos Definicin de objetivos de impacto e indicadores de logro
Desarrollo de un sistema integrado de monitoreo y evaluacin
Fortalecimiento de comunicacin y coordinacin con actores del contexto.
Ajustes e innovaciones en el diseo de productos
Regulacin de la actuacin de organismos intermedios
Ajuste en el diseo organizacional (gestin territorial)
Explicitacin de alcances y limitaciones. Complementariedad con otros organismos
Fortalecimiento del sector de OIDs.
Para el desarrollo de las acciones propuestas, se sugiere la constitucin de un comit tcnico ad hoc, en el que participen los actores responsables del Programa, del nivel central y regional del FOSIS, el Departamento de Evaluacin de Impacto y el programa de apoyo de la GTZ para el desarrollo del fomento productivo al interior del FOSIS. Una vez conformado este grupo y definido un plan de trabajo, debieran desarrollarse mecanismos e instancias de participacin activa de los beneficiarios y ejecutores externos, de modo tal de garantizar una mirada amplia del problema social y de las alternativas de accin para su superacin. Finalmente los productos tendran que ser validados con otros actores externos vinculados al fomento productivo y desarrollo local. La labor propuesta es ardua y presenta una importante complejidad tcnica y de negociacin. En este escenario es fundamental considerar e insistir en la participacin de los beneficiarios en instancias de rediseo del Programa. Est comprobado que el grado de efectividad de los programas sociales es mucho mayor cuando stos han sido concebidos de manera participativa, de cara a las necesidades y prioridades de los destinatarios.
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Diagrama 11 ACCIONES PROPUESTAS PARA EL REDISEO DEL PROGRAMA

G e n e r a c i n d e a c u e r d o s s o b r e e s t r a t e g ia d e c a m b io
C o n f o r m a c i n d e c o m it d e d is e o y e v a lu a c i n d e p r o p u e s ta s
C o n f o r m a c i n d e g r u p o t c n ic o . A s ig n a c i n d e r e s p o n s a b ilid a d e s
D e f in ic i n d e m e c a n is m o s d e p a r t ic ip a c i n d e b e n e f ic ia r io s y e je c u t o r e s
P la n d e t r a b a jo .
D e f in ic i n d e I n s t a n c ia s d e p a r t ic ip a c i n y c o o r d in a c i n c o n o t r o s o r g a n is m o s n a c io n a le s y lo c a le s
ID E N T IF IC A C I N DE PR O BLEM A S O C IA L D ia g n s t ic o d e l p r o b le m a ( c a u s a s , n e c e s id a d e s s o c ia le s ) D e t e r n in a c i n d e p o b la c i n o b je t iv o ( s e g m e n t a c i n ) D E F IN IC IO N D E O B J E T IV O S D E IM P A C T O
A L T E R N A T IV A S DE IN T E R V E N C I N D E F IN IC I N D E O B J E T IV O S D E PRO DUCTO
S E L E C C IO N A R IN D IC A D O R E S D E M E D IC I N
EST ABLEC ER METAS A ALC AN ZAR
E S P E C IF IC A R SUPUESTO S ( C o n d ic io n e s )
M A T R IC E S L G IC A S
E V A L U A C I N E X -A N T E D E A L T E R N A T IV A S D E IN T E R V E N C I N
M ARCO L O G IC O D E L PROGRAM A
D e s c r ip c i n d e l p r o b le m a s o c ia l. P o b la c i n o b je t iv o O b je t iv o s d e im p a c t o O b je t iv o s d e p r o d u c t o M eta s I n d ic a d o r e s p a r a la e v a lu a c i n ( p r o d u c t o e im p a c t o ) F u e n t e s d e v e r if ic a c i n
La clarificacin de los objetivos y criterios de intervencin, dentro del marco institucional y a la luz de la misin del FOSIS, permite precisar los alcances y las limitaciones del Programa, su proyeccin en el corto, mediano y largo plazo y su complementariedad con acciones a cargo de otros organismos estatales o de la esfera no gubernamental. Otro resultado de la estrategia de cambio se orienta hacia una mayor coordinacin de los instrumentos disponibles dentro del sector pblico, particularmente con SERCOTEC donde FOSIS concentra su atencin en las microempresas vulnerables y SERCOTEC en las de mayor desarrollo. No obstante la complejidad que implica el diseo y la implementacin del cambio, la experiencia acumulada en los ocho aos de ejecucin permite identificar un conjunto de facilitadores para el proceso de reformulacin. Desde el punto de vista del contexto es un facilitador del proceso de cambio el que la microempresa sea un tema de discusin e inters creciente para distintos actores. En la institucin, se aprecia el inicio de acciones orientadas hacia objetivos similares a los que aqu se proponen: 56
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Conformacin de un equipo integrado por tcnicos provenientes de diferentes departamentos del FOSIS para analizar y reflexionar posibles lneas de rediseo del programa (en proceso); La participacin como modalidad de trabajo est tomando relevancia en la institucin, lo que se evidencia en la realizacin de jornadas con beneficiarios, ejecutores, personal del FOSIS y personalidades que contribuyen a consolidar la promocin del ser humano, uno de los objetivos centrales de la misin institucional. Por otra parte, otro elemento facilitador importante reside en las evaluaciones y estudios realizados en los ltimos dos aos que dan luz sobre posibles orientaciones de cambio del Programa. A ttulo de ejemplo, los resultados obtenidos han permitido poner en cuestin la eficacia de los productos, considerando la insuficiencia de los tiempos previstos, en algunos casos inadecuados para el logro de los impactos esperados. Del mismo modo, la mayor informacin sobre las necesidades de los beneficiarios fundamenta la pertinencia de una revisin profunda de los contenidos y metodologas adoptadas para la capacitacin. Otro elemento facilitador que contribuir a mejorar el programa es la introduccin de la perspectiva de gnero, aspecto que viene incorporndose en la gestin23, cuya pertinencia es indiscutible dado que el sector de microempresas tiene una significativa participacin de mujeres 41% que vara segn la actividad econmica llegando al 51% en el caso del comercio. ii) Los senderos de cambio respecto de la gestin Los nodos identificados, esto es, aquellos problemas presentes en la organizacin y gestin del Programa que limitan crticamente las posibilidades de incrementar la eficiencia y, el impacto de las acciones, permiten construir dos senderos centrales del cambio estratgico: El diseo e implementacin de un sistema integrado de monitoreo y evaluacin que se articule con el desarrollo de estrategias de comunicacin y coordinacin con los actores centrales del contexto. El fortalecimiento de la ejecucin de los servicios, a travs de ajustes en los mecanismos de vinculacin del FOSIS con los organismos intermedios en el marco del Programa y de las acciones orientadas al fortalecimiento del sector. Sistema integrado de monitoreo y evaluacin de impacto La implementacin de un sistema de control de gestin, seguimiento y evaluacin de impacto de los programas FOSIS se orienta a lograr una mayor integralidad de las acciones y resultados que favorezcan la toma de decisiones y el aprendizaje organizacional. Para ello un factor facilitador importante es que actualmente el FOSIS ha iniciado el diseo de un sistema nacional de supervisin, junto con un sistema de evaluacin de desempeo de las distintas unidades y del personal. Se propone que el nuevo modelo asigne una mayor responsabilidad y autoridad a las direcciones regionales respecto a la evaluacin de resultados e impacto de los proyectos. Del mismo modo, deberan generarse instancias de participacin de los ejecutores, beneficiarios y otros organismos locales con competencia en la materia.
23
En este ltimo ao se ha incorporado el tema en las bases de licitacin, se han realizado talleres de transferencias con OIDs a nivel nacional en diferentes regiones, se han firmado convenios con otros organismos pblicos- Servicio Nacional de la Mujer SERNAM, Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo SENCE sobre Programa de Mujeres Jefas de Hogar. Esto lleva a una complementariedad con otros organismos pblicos y a la vez a un encadenamiento de servicios.
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La oportunidad y caractersticas del diseo de un sistema de esta naturaleza permite incluir la definicin de estrategias y mecanismos de coordinacin y comunicacin con los actores del contexto, que deben ser identificados e incorporados en la gestin. No slo interesa definir su participacin en el seguimiento y evaluacin de los proyectos, sino tambin su posicin en la red de comunicaciones del Programa. Se sugiere una estrategia de comunicacin e informacin fluida con el entorno a travs de mecanismos tales como: informativos que contengan, por ejemplo, las comunas en las cuales se est interviniendo, novedades respecto al desarrollo del programa, resultados de la intervencin, proyecciones del programa, etc. Complementariamente debe agregarse una instancia de intercambio de conocimiento e informacin para potenciar y mejorar las acciones emprendidas. Para ello ser tambin importante profundizar el enfoque de gestin centrado en lo territorial, que si bien es pertinente para organizar la intervencin social, requiere una mayor atencin de la especificidad sectorial.
Diagrama 12
SENDERO DE CAMBIO ESTRATGICO EN LA GESTIN: MONITOREO, EVALUACIN Y RELACIN CON EL CONTEXTO
Desarrollo de un sistema integrado de monitoreo y evaluacin de programas FOSIS
Rediseo del sistema de supervisin de proyectos
Ajustes en el diseo del Programa (marco lgico)
Diseo de modelo de evaluacin de impacto
Desarrollo de soporte tecnolgico y comunicaciones
Diseo de estrategias y mecanismos de comunicacin y coordinacin con actores del contexto
Definicin de actores de contraparte Ajustes en el diseo organizacional (gestin territorial)
Definicin de circuitos y canales de comunicacin
Formalizacin de instrumentos de comunicacin
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El estudio realizado sobre opiniones de actores relevantes para el Programa, permite destacar como factor facilitador su disposicin a participar y realizar diferentes aportes: coordinacin interinstitucional, definicin en conjunto de las estrategias de fomento productivo regional y desarrollo local, intercambio de informacin, etc. Se puede decir que hay un entorno favorable para el desarrollo del Programa y dadas las condiciones para mejorar y potenciar la relacin con ste a travs de acciones concretas. Esto permitir fortalecer las acciones orientadas a mejorar la intervencin territorial del FOSIS, superando el viejo esquema sectorial que an presenta cierta vigencia en la modalidad de actuacin. La definicin de indicadores de monitoreo y evaluacin de los proyectos permitir acordar los requerimientos de competencia tcnica profesional y los procedimientos ms adecuados de articulacin con actores del contexto. Fortalecimiento de la ejecucin El segundo sendero responde a la importancia estratgica de fortalecer la ejecucin, a travs del perfeccionamiento de los mecanismos de regulacin y a los organismos intermedios. El llamado tercer sector tiene un rol importante en el desarrollo del pas, en especial cuando el tamao del Estado ha disminuido notoriamente en las ltimas dcadas. En este sentido, las ONGs u organismos intermedios de desarrollo (OIDs) sin fines de lucro debieran constituir el eje en torno al cual se movilice y organice la sociedad civil: estn cerca de la gente y sus problemas, conocen el trabajo en terreno, tienen vocacin de servicio. En el actual escenario, en el cual los distintos sectores han ido cambiando su posicin y rol en el desarrollo del pas, el FOSIS tiene la oportunidad de aportar desde su mbito de intervencin por ser un referente en el campo de la accin social. Para el FOSIS el tercer sector es clave en tanto que delega en ste la formulacin y ejecucin de los proyectos. La mejora de la eficacia y eficiencia de la ejecucin requiere por parte del Programa una mayor regulacin respecto de los mecanismos de externalizacin. Se han identificado al respecto tres lneas de actuacin: La creacin de un Registro de Organismos Intermedios y su calificacin con base en criterios de calidad institucional, Una mayor especificacin de las obligaciones de estos organismos respecto a los resultados esperados sobre los destinatarios, y Un sistema de evaluacin de desempeo que alimente las sucesivas contrataciones y a la vez se constituya en un estmulo a la mejora institucional. La construccin de este sendero se relaciona con las otras propuestas de cambio. El rediseo del Programa permitir identificar estndares de calidad en funcin de los servicios definidos y el impacto esperado, los que a su vez son un insumo central para definir las condiciones que deben reunir los operadores externos y los requisitos de calidad a los que deber ajustarse su actuacin. Por otra parte, el diseo del sistema de monitoreo y evaluacin implica la definicin de indicadores de calidad institucional y de desempeo que alimenten el seguimiento de los operadores externos. A su vez, el desarrollo de estrategias de comunicacin y coordinacin con actores del contexto es una fuente importante de difusin de las experiencias y recomendaciones para la mejora de la gestin.
24
24
En el caso de las instituciones financieras que dan el servicio de crdito del Programa, habra que reevaluar las condiciones que ellas solicitan, considerando las caractersticas y fragilidad del sector microempresarial.
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El fortalecimiento institucional es central, en tanto una mejor regulacin del sector de organismos intermedios no es suficiente para la mejora de los productos del Programa. Se ha observado la necesidad de desarrollar acciones de transferencia tecnolgica y de estmulo a la coordinacin institucional que contribuyan a una mayor solidez y sustentabilidad del sector. En esta lnea un facilitador importante es la actual ejecucin de un programa de transferencia tecnolgicas a ejecutores del FOSIS. Cabe destacar la importancia de considerar en el diseo entre los senderos propuestos a la descentralizacin, a efectos de contribuir a la tendencia en la asignacin de recursos. Para ello ser importante diferenciar entre la descentralizacin de decisiones estratgicas y de focalizacin - las cuales debieran mantenerse a nivel FOSIS, sea en el nivel central o de las direcciones regionales, teniendo como contraparte a los organismos regionales -, de aqullas que refieren al apoyo para la formulacin y ejecucin de proyectos, el seguimiento de los usuarios y los impactos alcanzados. La participacin de organismos del nivel local o regional en la formulacin y seguimiento de las acciones es una va de fortalecimiento y aprendizaje sobre las necesidades sociales y las alternativas adecuadas para su superacin. Asimismo, resulta relevante el desarrollo de estrategias para la participacin de los beneficiarios, que permitan su incorporacin como actores activos en los procesos de la gestin.
Diagrama 13
SENDERO DE CAMBIO ESTRATGICO EN LA GESTIN: FORTALECIMIENTO DE LA EJECUCIN
Regulacin de la actuacin de organismos intermedios
Diseo de un registro de entidades (calificacin) Ajustes de diseo del Programa (objetivos, productos, etc.)
Especificacin de obligaciones respecto de resultados
Diseo de un sistema de evaluacin de desempeo Diseo del sistema de monitoreo y evaluacin
Fortalecimiento del sector de OIDs
Transferencia tecnolgica
Apoyo al aprendizaje organizacional
Diseo de estrategias y mecanismos de comunicacin y coordinacin con actores del contexto
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C.
El Programa de Inversin Social de Paraguay, (PROPAIS)
Secretaria de Accin Social, SAS

1. Introduccin
El Programa de Inversin Social es una iniciativa de poltica pblica sin antecedentes en la Repblica del Paraguay, cuya ejecucin se inici a mediados del ao 1997. Constituye uno de los ltimos Fondos de Inversin Social creados en Amrica Latina con el apoyo financiero del Banco Interamericano de Desarrollo. Tiene como principal objetivo contribuir a mejorar la calidad de vida de los grupos sociales ms vulnerables, mediante el financiamiento de proyectos orientados a satisfacer demandas sociales relacionadas con el saneamiento ambiental, atencin de la salud, alfabetizacin, capacitacin, servicios sociales y proyectos productivos. A los efectos de la investigacin, el perodo de ejecucin considerado ha sido el transcurrido entre los meses de septiembre de 1997 y octubre de 1998.
2.
El problema de la pobreza
La pobreza tiene su manifestacin en distintos aspectos de la vida social y afecta de manera diferenciada a los grupos sociales. Con la democracia se ha instaurado un proceso de mayor transparencia y visibilidad de los problemas sociales que, entre otras cosas, se expresa en voluntad poltica para articular una estrategia de cambio social. La iniciativa de constituir un Fondo de Inversin Social responde al objetivo de introducir mayor flexibilidad, rapidez y eficiencia en la solucin de problemas sociales urgentes de los grupos ms vulnerables de la sociedad. Permite integrar la visin y aportes de distintos actores (organizaciones comunitarias, ONGs, fundaciones, sector privado en general) en la solucin de los problemas sociales.
3.
Aspectos institucionales y financiamiento
El Programa se ejecuta a travs de la Secretara de Accin Social (SAS)25, rgano de la estructura administrativa dependiente de la Presidencia de la Repblica. Pueden ser ejecutoras de proyectos y acceder al financiamiento del Programa entes del sector pblico y privado: a) gobernaciones, b) municipalidades, c) rganos descentralizados del gobierno central, d) organizaciones no gubernamentales, f) organizaciones comunitarias o juntas vecinales, g) cooperativas de productores y similares. El presupuesto total del Programa es US$31 000 000. La participacin del BID en el financiamiento alcanza a US$28 000 000 de los cuales US$ 20 000 000 corresponde a un prstamo en divisas con recursos provenientes del Capital Ordinario y el resto a cooperacin tcnica no reembolsable (US$8 millones) financiada con ingresos netos del FOE en moneda local. La contribucin local ser de US$3 000 000, equivalente al 9.7% del costo total del Programa y al 15% del prstamo.
25
Como una forma de abordar las problemticas sociales desde un mbito ms estratgico se crea la Secretara de Accin Social en 1995 que tiene como objetivo central orientar el conjunto de las acciones gubernamentales de las polticas y programas sociales, a travs de su formulacin y de mecanismos de evaluacin y seguimiento, tal como se establece en el Plan Estratgico de Desarrollo Social. Sin embargo, en octubre de 1998 los alcances an eran limitados, quedando distintas etapas pendientes de desarrollo, entre ellas el fortalecimiento institucional que permita a esta Secretara ejercer plenamente las funciones que le han sido otorgadas.
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4.
Descripcin del programa
a) Objetivos El objetivo general del Programa es el mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones en situacin de vulnerabilidad y extrema pobreza en Paraguay, mediante el financiamiento de proyectos sociales y promocin de medidas de racionalizacin y focalizacin del gasto pblico en bienestar social. Las principales lneas de intervencin del PROPAIS ataen a la ejecucin de pequeos proyectos de inversin en obras y servicios, destinados a atender a poblaciones en situacin de extrema pobreza y a grupos vulnerables. Los beneficiarios elegibles deben corresponder a los grupos identificados como poblacin objetivo. Los beneficiarios elegibles para los proyectos ejecutados en el marco del Programa pertenecen a los siguientes grupos objetivos: Poblacin rural en situacin de pobreza. Poblaciones marginales. Nios y adolescentes de la calle y/o en situacin de riesgo (NATC). Mujeres en situacin de riesgo. Tercera edad. Discapacidad /minusvlidos Indgenas
b) Caractersticas del servicio Los bienes y servicios que brinda el Programa se diferencian segn los proyectos, los que pueden clasificarse por sector: Productivos o de generacin de ingresos: apoyan el desarrollo de pequeas unidades de produccin Saneamiento ambiental: consisten en la implantacin, construccin y/o recuperacin de: i) servicios sanitarios sencillos (letrinas, pozos spticos, baos), ii) suministro de agua potable (aljibes, pozos, y otros) y iii) educacin sanitaria y ambiental. Educacin y capacitacin: destinados a infraestructura (construccin, reforma y/o rehabilitacin), equipamiento de centros educativos y capacitacin para jvenes y adultos. Salud: su objetivo es apoyar la operacin, construccin, ampliacin y/o rehabilitacin de servicios de i) atencin primaria de salud en zonas rurales o urbanomarginales, ii) rehabilitacin de discapacitados fsicos y mentales y iii) atencin especial en salud, requerida por grupos vulnerables. Servicios sociales: dirigidos a la construccin, expansin y/u operacin de: servicios integrados de atencin a nios de la calle, servicios de atencin a mujeres, jvenes y ancianos, guarderas infantiles y domiciliarias; y centros comunitarios. c) Modelo de gestin El modelo de organizacin y gestin del Programa se estructura en torno a la externalizacin de los servicios. Ello implica la complementariedad del Estado y la sociedad civil en la deteccin de necesidades, formulacin y ejecucin de los proyectos, procesos en los cuales los actores asumen distintas funciones.
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El organismo estatal tiene a su cargo la convocatoria a las entidades, la definicin de las pautas que debern reunir los proyectos seleccionados para el Programa, su aprobacin, el financiamiento del 90% de los costos estimados y la supervisin de las acciones. Las entidades ejecutoras deben realizar la deteccin de necesidades de grupos que renan las condiciones de poblacin objetivo definidas por el Programa, la elaboracin de proyectos de acuerdo con las pautas de diseo y de presentacin y, en caso de ser aprobados, la ejecucin de las acciones de acuerdo con la programacin acordada y los resultados comprometidos. Deben aportar el 10% de los recursos requeridos y afrontar adems los costos de diseo y coordinacin de la ejecucin, los que no reciben financiamiento alguno por parte del Fondo. Este esquema de distribucin de funciones sugiere la fuerte imbricacin de las acciones de estos actores, que se condicionan mutuamente en el desempeo de su labor.
5.
El programa desde una perspectiva estratgica
La gestin se ve afectada por factores externos e internos a la organizacin responsable del Programa. Como resultado del estudio, se han identificado cinco pilares nodales, que actan como limitantes para la consecucin de los objetivos de impacto perseguidos. Se han agrupado de acuerdo con las posibilidades de ejercer influencia sobre ellos en remotos, aquellos de difcil o nulo accionar; inmediatos, aquellos sobre los cuales se puede accionar en gran medida y, por ltimo, los internos sobre los que la SAS tiene altsimo grado de capacidad de incidencia. Ellos son: Nodos del contexto remoto: 1. Falta de una poltica social. Nodos del contexto inmediato: 2. Incapacidad de las entidades ejecutoras; y 3. Debilidad de la participacin comunitaria. Nodos internos: 4. Debilidad de diseo del Programa; y 5. Debilidad de la gerencia interna. Estos factores remiten a la pertinencia del diagnstico social e institucional y su expresin en criterios de diseo y de gestin. En efecto, ciertas limitaciones del diseo del Programa no logran generar condiciones adecuadas para instrumentar el desafo que contiene esta nueva propuesta para el pas que implica entre otras cosas externalizar las prestaciones de servicios. Adems la propia organizacin adoptada, desde el punto de vista de la organizacin interna y del perfil de las entidades externas, no llega a responder con efectividad a los requerimientos de una gestin flexible por deficiencias que repercuten en su capacidad de respuesta y de aprendizaje. Los nodos del entorno remoto El primer nodo se sita en el contexto remoto y refiere a la falta de una poltica de Estado en materia social (1), lo cual repercute en la agenda de prioridades en el campo del accionar poltico. Esta situacin es el resultado de la inestabilidad poltica existente durante el perodo de anlisis y afecta el proceso de toma de decisiones as como la conformacin de los niveles gerenciales y mandos medios. Tambin influye el incipiente proceso de democratizacin y consolidacin de la institucionalidad pblica. La poltica social tradicional del Paraguay ha estado disociada de una visin integrada del desarrollo econmico y social, se ha caracterizado por la sectorializacin y segmentacin, as como 63
por un sesgo prebendario y asistencialista26. Asimismo, la situacin poltica jug un papel preponderante en el momento de la aprobacin del Programa por Ley del Congreso de la Nacin, lo que gener demoras en el inicio de la ejecucin y, como consecuencia, la erogacin de recursos en concepto de comisin de compromiso por montos acordados no utilizados en forma oportuna. Este nodo a su vez explica la ausencia de prioridades para la asignacin de los recursos financieros hacia los sectores sociales, lo que afecta directamente al Programa. Otros nodos externos refieren a que la efectividad del Programa se ve condicionada por la dbil capacidad de gestin de las entidades ejecutoras, lo que se potencia por la falta de participacin de los beneficiarios. Los nodos del entorno inmediato En el entorno inmediato se han identificado dos pilares nodales, Debilidad en la gestin de las entidades ejecutoras (2) y Debilidad en la participacin comunitaria (3), sobre los cuales el Programa puede incidir mediante estrategias de promocin y fortalecimiento. El diseo no ha previsto el financiamiento por parte del Programa de los costos derivados de la formulacin y gestin de los proyectos, situacin inusual en los Fondos de Inversin Social, que al externalizar los servicios contemplan el pago por la gestin del proyecto. Ello probablemente explique que el Programa no haya obtenido respuesta positiva de las pocas entidades del medio con capacidad y potencial para la consecucin de los objetivos. En efecto, la oferta de proyectos se concentra en entidades de carcter filantrpico, tales como entidades religiosas, asociaciones, comisiones de padres y vecinales, entre otras. Estas entidades presentan en general un dbil desarrollo institucional, que se expresa en su falta de registro jurdico, en la carencia de estatutos o normas generales y en las insuficientes competencias profesionales para la formulacin y gestin de proyectos sociales. Las debilidades de gestin se centran en tres reas, como se presenta en el siguiente diagrama:
Diagrama 14
NODO DEL ENTORNO INMEDIATO: DEBILIDAD EN LA GESTIN DE LAS ENTIDADES EJECUTORAS
2. Gestin de las entidades ejecutoras
2.1. Debilidades y restricciones para formulacin de proyectos
2.2. Deficiencias en la implementacin de los proyectos
2.3. Cobertura territorial limitada
Las debilidades que presentan las entidades ejecutoras en la formulacin de proyectos, implementacin as como en la limitada cobertura territorial explican sus problemas de gestin.
26
Presidencia de Repblica, Secretara de Accin Social. Plan Estratgico de Desarrollo Social Pg. 33.
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En cuanto a la Debilidad de la participacin comunitaria, este nodo se apoya en la hiptesis de que a medida que se agudiza la pobreza, la probabilidad de organizarse y demandar servicios disminuye. Se identifican tres aspectos que inciden en la participacin comunitaria:
Diagrama 15
NODO DEL ENTORNO INMEDIATO: DEBILIDAD DE LA PARTICIPACIN COMUNITARIA
3. Participacin comunitaria
3.1. Demanda social
3.2. Conocimiento del Programa
3.3. Participacin en la formulacin
El modelo de externalizacin asume que las poblaciones vulnerables tienen capacidad para expresar sus demandas las cuales se traducen en proyectos, sin embargo, la experiencia del Fondo indica lo contrario. La escasa demanda social de los sectores ms pobres ha sido ampliamente analizada en la literatura, no obstante se destacan los factores causales identificados por los actores: inseguridad y temor de los sectores ms pobres, bajo nivel de organizacin e inadecuados mecanismos de participacin. Los nodos del entorno interno En este nivel se encuentran dos de los pilares ms importantes, en relacin con las altas posibilidades de accionar sobre ellos, que son la Debilidad del diseo del Programa (4) y la Gerencia interna del mismo.(5). En lo relativo al diseo, se han identificado varios factores que inciden en su debilidad, como se muestra en el siguiente esquema:
Diagrama 16
NODO INTERNO: DEBILIDAD DE DISEO DEL PROGRAMA 4. Diseo del Programa
4.1. Capacidad de las entidades ejecutoras
4.2. Objetivos de impacto
4.3 Criterios de seleccin de proyectos
4.4 Pautas de presentacin
4.5. Sistemas de evaluacin del Programa
La concepcin inicial del programa supone la existencia de entidades con suficiente capacidad para realizar las tareas de identificacin, formulacin, ejecucin, operacin y evaluacin 65
de un proyecto social. Sin embargo, esto no se condice con la capacidad mostrada por el sector, respecto de su institucionalizacin, los recursos humanos y las tecnologas de gestin. A ello se agrega que en muchos casos no disponen de recursos, lo que no les permite afrontar la exigencia de disponer de fondos de contrapartida. Las principales debilidades del diseo se explican por las limitaciones del sistema de evaluacin, la complejidad de las pautas de presentacin de proyectos, los criterios utilizados para la seleccin, la imprecisin de los objetivos de impacto y la escasa capacidad de las entidades ejecutoras. En cuanto al segundo pilar nodal identificado en el sistema interno, denominado Gerencia interna del Programa, comprende todo lo relacionado al gerenciamiento de las acciones a cargo del organismo estatal. Se han identificado cuatro variables en los que se ubican nodos explicativos de deficiencias en la Gerencia:
Diagrama 17
NODO INTERNO: DEBILIDAD DE LA GERENCIA DEL PROGRAMA 5. Gerencia interna del Programa
5.1. Clima organizacional
5.2. Marketing social
5.3. Gerencia de recursos financieros
5.4. Posicin institucional de la SAS
6.
Las propuestas de cambio
El esfuerzo de sistematizacin y priorizacin de acciones trabajadas por el equipo del programa a travs de talleres y entrevistas focalizadas, apuntan a: pasar de una lgica de producto a otra de impacto adecuando el diseo y capacidad de aprendizaje y regulacin (monitoreo y evaluacin), complementado con acciones para fortalecer las entidades intermediarias como una forma de generar condiciones para la externalizacin donde la participacin social es un rea de accin pendiente. a) Estrategias de intervencin Las prioridades de intervencin sobre los nodos permiten definir dos estrategias centrales, en torno a las cuales sistematizar las acciones.27 La primera est relacionada con el diseo y contempla dos lneas de intervencin: una de ellas se refiere al ajuste de la formulacin del Programa, en lo relativo a la definicin del impacto, los criterios de asignacin de recursos, la focalizacin y la evaluacin. La otra lnea se orienta hacia la definicin de un marco institucional que contribuya al fortalecimiento de la poltica social, con base en una mayor integracin horizontal de las distintas agencias especializadas y una negociacin de condiciones con el BID y otros organismos financieros que sustenten el desarrollo y aprendizaje social que se requiere para instalar la iniciativa del Fondo de Inversin Social. El otro eje estratgico se dirige a otorgar viabilidad a la externalizacin de servicios, a travs del fortalecimiento de la oferta y la demanda en un escenario en el que el Estado incremente su capacidad de regulacin sobre la calidad, pertinencia e impacto de los proyectos. As, se definen dos mbitos de intervencin: las entidades ejecutoras, cuyo fortalecimiento es condicin necesaria para una satisfactoria ejecucin del conjunto de proyectos que integran el Programa, y la gerencia
27
Refiere al conjunto de acciones propuestas por los actores del Programa y que fueron elaboradas durante la realizacin de un taller y ampliadas mediante consultas individuales.
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interna, de la cual se requiere una capacidad de anticipacin y acompaamiento de la ejecucin que contribuya al mejoramiento continuo de la calidad. b) Las principales acciones propuestas i) Diseo del Programa Las acciones se orientan a la consecucin efectiva de los objetivos del programa (impacto), la atencin de los sectores ms vulnerables (focalizacin) y las posibilidades de proyeccin del Programa (sustentabilidad). Pueden resumirse como sigue: Mejoramiento del impacto: Una de las primeras acciones consistir en establecer las dimensiones de impacto y de producto, para el Programa y los proyectos. Se espera lograr una especificidad en la definicin del impacto, la revisin y adecuacin de los criterios de seleccin y las pautas de presentacin de proyectos y un adecuado conocimiento de los equipos tcnicos y administrativos respecto de la naturaleza de la inversin social. Mejoramiento de la focalizacin: Para ello se definen dos lneas principales de trabajo: el mapeo estratgico de la focalizacin y en la misma direccin, la distribucin de recursos por rea geogrfica y sectores, que facilitarn la descentralizacin de las acciones. Establecimiento de un sistema de evaluacin del Programa: Las posibilidades de actualizacin del conocimiento y el logro de la efectividad, eficiencia e impacto del programa exigen la instauracin de un sistema de monitoreo y evaluacin de los distintos procesos del Programa y los proyectos. Para su gestin, se contempla la realizacin de una evaluacin intensiva de proyectos en forma aleatoria. Sustentabilidad del Programa: La proyeccin de los objetivos est asociadas a las posibilidades de adecuacin del Convenio de Prstamo a la realidad social y de una extensin del Programa. Dada la fuerte vinculacin de las acciones de la SAS con los diversos Ministerios sociales, se hace impostergable la Creacin del Consejo de Ministros del rea Social. ii) Fortalecimiento de las entidades ejecutoras Las acciones en este mbito estn orientadas a mejorar la calidad de los insumos (proyectos) y de los productos (bienes y servicios) entregados a la poblacin objetivo, a travs del fortalecimiento de la capacidad tcnica y de gestin para la deteccin de necesidades sociales, la formulacin y la gestin de proyectos. Para ello se propone: Capacitacin de las entidades ejecutoras en formulacin y gestin de proyectos sociales. Desarrollo de un sistema de calificacin de las entidades, que permita asignar la ejecucin a aqullas que demuestren mayor capacidad. Estmulo a la participacin de entidades descentralizadas en la atencin de la poblacin objetivo, a fin de responder en forma adecuada a la dispersin y diversidad de los grupos vulnerables. iii) Gerencia interna En este campo las acciones estn fuertemente imbricadas, en tanto que modificaciones en la definicin de los procesos pueden implicar cambios en la estructura y a la vez demandar nuevas competencias profesionales por parte de los equipos tcnico administrativos. Las principales acciones propuestas pueden resumirse como sigue:
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Mejoramiento de la estructura organizacional: Las estructuras organizativas representan el andamiaje a travs del que se pretenden lograr los objetivos. En este mbito se visualizan las siguientes acciones: implantacin de pasantas rotativas para el personal en las diversas unidades; coordinacin y sistematizacin de los procedimientos coincidentes a cargo de las unidades responsables del seguimiento y la administracin. Dada la externalizacin de los servicios, resulta fundamental una slida estrategia de comunicacin con las entidades ejecutoras y una mayor presencia in situ para supervisar los avances y difundir las experiencias. Mejoramiento de la capacidad tcnica de los recursos humanos: Un pilar de la gestin son los recursos humanos calificados, tanto al interior de la organizacin como en las entidades ejecutoras, por lo que se deber poner nfasis en la capacitacin en diseo y gestin de proyectos sociales. Mejoramiento de los procesos: La definicin de un plan de accin anual constituye una orientacin til para el funcionamiento del Programa. Por otra parte, es indispensable contar con una estandarizacin de la calidad mnima de los servicios prestados y un flujo sistematizado de los mecanismos para acelerar los procesos de aprobacin de los proyectos. El Programa debe contar con la participacin de las entidades con mayor experiencia en el campo de accin del rea social, convocadas mediante llamados a licitacin pblica. Concomitantemente, se deben disear paquetes de proyectos, de modo de dar respuesta a demandas relevadas por la SAS pero no identificadas por las entidades externas.
7.
Conclusiones
El anlisis realizado sugiere que la gestin orientada hacia el impacto del Programa requiere, en primer lugar, condiciones institucionales que entreguen seales claras de la poltica en la que se inserta; en segundo lugar, asegurar las condiciones mnimas para la externalizacin de servicios y, por ltimo, una organizacin con capacidad de gestin orientada al mejoramiento continuo de las acciones. Se destacan los aspectos relacionados con la externalizacin de servicios dado la importancia que tienen sus conclusiones para el mejoramiento de la gestin del Programa. a) La externalizacin de los servicios La participacin social constituye un eslabn fundamental como dispositivo de legitimidad poltica, sustentabilidad institucional y sintona entre oferta y demanda que en conjunto contribuyen a viabilizar el logro de los objetivos de impacto. En este sentido, la creacin de condiciones para la externalizacin es una iniciativa de gran envergadura que debe asumirse como poltica de Estado. El diseo original del PROPAIS asume que el pas cuenta con las condiciones para externalizar la prestacin de bienes y servicios sociales a ONGs u otras instituciones. Se supone que las entidades intermediarias tienen capacidad suficiente para detectar demandas sociales de las distintas poblaciones objetivo del Programa, as como para formular y gestionar proyectos sociales. Sin embargo, los resultados de la investigacin indican que tales requisitos no se cumplen, lo que opera como una fuerte restriccin para la externalizacin de los servicios, en tanto existe: Una limitada oferta de proveedores.
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Escasa competencia tcnica y profesional para formular, gestionar y detectar demandas de poblaciones objetivos heterogneas. Sesgos en la oferta; gran parte de los proyectos slo tienen el componente de infraestructura social lo que afecta la integralidad de las soluciones planteadas. Escasa participacin comunitaria. Insuficientes mecanismos de monitoreo y evaluacin. Para lograr una externalizacin efectiva es necesario que se cumplan ciertos requerimientos que permitan la formacin de un mercado de prestaciones sociales. Su implementacin desde una perspectiva sistmica exige el fortalecimiento de sus distintos componentes: por el lado de la oferta (proveedores), demanda (participacin social) y del papel del Estado (Programa) como regulador. La oferta debe ser suficiente para generar una adecuada competencia con calidad tcnica y profesional por parte de los potenciales proveedores de servicios (ONGs u otras). La participacin de la comunidad contribuye al impacto del proyecto, por lo que su debilidad es un factor, que plantea desafos al programa y las entidades intermediarias. La demanda potencial no se traduce en propuestas de cambio si no existe participacin comunitaria en la formulacin y gestin de sus proyectos. Por lo tanto, es necesario compensar la introduccin de mecanismos de mercado con una participacin ciudadana informada y activa. El papel regulador y orientador del Programa (Estado) tambin presenta una serie de desafos vinculados con la definicin de criterios y prioridades para la seleccin de proyectos, el establecimiento de obligaciones contractuales transparentes que especifiquen la calidad de las acciones y productos esperados y el desarrollo de un sistema de monitoreo y evaluacin que permita el aprendizaje y, en consecuencia, el mejoramiento de la intervencin. En las condiciones actuales, esto implica ampliar el sistema de seguimiento, contemplar incentivos adecuados como el pago de honorarios de profesionales que promuevan la participacin de distintas ONGs, un marco regulatorio que precise estndares de calidad de servicios y mecanismos para la resolucin de conflictos. En definitiva, definir las prioridades y objetivos del Programa generando las condiciones para una gestin eficiente y eficaz por parte del organismo estatal y de las entidades externas. En sntesis, la externalizacin en la prestacin de servicios requiere contar con una mano visible, en las reas en que el Estado est delegando acciones, pues el peligro de fallas de mercado se incrementa si no existen reglas claras y mecanismos de control e incentivos adecuados.
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Serie polticas sociales

Nmeros publicados
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 14 14 Andrs Necochea, La postcrisis: una coyuntura favorable para la vivienda de los pobres? (LC/L.777), septiembre de 1993. Ignacio Irarrzaval, El impacto redistributivo del gasto social: una revisin metodolgica de estudios latinoamericanos (LC/L.812), enero de 1994. Cristin Cox, Las polticas de los noventa para el sistema escolar (LC/L.815), febrero de 1994. Aldo Solari, La desigualdad educativa: problemas y polticas (LC/L.851), agosto de 1994. Ernesto Miranda, Cobertura, eficiencia y equidad en el rea de salud en Amrica Latina (LC/L.864), octubre de 1994. Gastn Labadie y otros, Instituciones de asistencia mdica colectiva en el Uruguay: regulacin y desempeo (LC/L.867), diciembre de 1994. Mara Herminia Tavares, Federalismo y polticas sociales (LC/L.898), mayo de 1995. Ernesto Schiefelbein y otros, Calidad y equidad de la educacin media en Chile: rezagos estructurales y criterios emergentes (LC/L.923), noviembre de 1995. Pascual Gerstenfeld y otros, Variables extrapedaggicas y equidad en la educacin media: hogar, subjetividad y cultura escolar (LC/L.924), diciembre de 1995. John Durston y otros, Educacin secundaria y oportunidades de empleo e ingreso en Chile (LC/L.925), diciembre de 1995. Rolando Franco y otros, Viabilidad econmica e institucional de la reforma educativa en Chile (LC/L.926), diciembre de 1995. Jorge Katz y Ernesto Miranda, Reforma del sector salud, satisfaccin del consumidor y contencin de costos (LC/L.927), diciembre de 1995. Ana Sojo, Reformas en la gestin de la salud pblica en Chile (LC/L.933), marzo de 1996. Gert Rosenthal y otros, Aspectos sociales de la integracin, Volumen I, (LC/L.996), noviembre de 1996. Eduardo Bascun y otros, Aspectos sociales de la integracin, Volumen II, (LC/L.996/Add.1), diciembre de 1996. Secretara Permanente del Sistema Econmico Latinoamericano (SELA) y Santiago Gonzlez Cravino, Aspectos sociales de la integracin, Volumen III, (LC/L.996/Add.2), diciembre de 1997. Armando Di Filippo y otros, Aspectos sociales de la integracin, Volumen IV, (LC/L.996/Add.3), diciembre de 1997. Ivn Jaramillo y otros, Las reformas sociales en accin: salud (LC/L.997), noviembre de 1996. Amalia Anaya y otros, Las reformas sociales en accin: educacin (LC/L.1000), diciembre de 1996. Luis Maira y Sergio Molina, Las reformas sociales en accin: Experiencias ministeriales (LC/L.1025), mayo de 1997. Gustavo Demarco y otros, Las reformas sociales en accin: Seguridad social (LC/L.1054), agosto de 1997. 71
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Domingo M. Rivarola, La reforma educativa en el Paraguay (LC/L.1423-P), Nmero de venta S.00.II.G.96 (US$ 10.00) septiembre de 2000. www Irma Arriagada y Martn Hopenhayn, Produccin, trfico y consumo de drogas en Amrica Latina (LC/L.1431-P), Nmero de venta S.00.II.G.105 (US$10.00), octubre de 2000. Ernesto Cohen y otros Hacia dnde va el gasto pblico en educacin? Logros y desafos, Volumen I: La bsqueda de la eficiencia, (LC/L.1432-P) Nmero de venta S.00.II.106, (US$10.00), octubre de 2000. Sergio Martinic y otros Hacia dnde va el gasto pblico en educacin? Logros y desafos. Vol.II: Reformas sectoriales y grupos de inters, (LC/L.1432-Add.1-P), Nmero de venta S.00.II.G.110. (US$10.00), noviembre de 2000. Antonio Sancho y otros Hacia dnde va el gasto pblico en educacin? Logros y desafos. Vol. III: Una mirada comparativa (en prensa). Silvia Montoya y Pedro Luis Barros Silva, Hacia dnde va el gasto pblico en educacin? Logros y desafos. Vol.IV: Una mirada comparativa: Argentina y Brasil (en prensa). Luca Dammert, Violencia criminal y seguridad pblica en Amrica Latina: la situacin en Argentina, (LC/L.1439-P), Nmero de venta S.00.II.G-125, (US$10.00), noviembre de 2000. Eduardo Lpez Regonesi, Reflexiones acerca de la seguridad ciudadana en Chile: visiones y propuestas para el diseo de una poltica, (LC/L.1451-P), Nmero de venta S.00.II.G.126 (US$10.00), noviembre 2000. Ernesto Cohen y otros, Los desafos de la reforma del Estado en los programas sociales: tres estudios de caso, (LC/L.1469-P), Nmero de venta S.01.II.G.26 (US$10.00), enero de 2001.
Otras publicaciones de la CEPAL relacionadas con este nmero

! ! Gestin de programas sociales en Amrica Latina. Marco conceptual Vol. I (LC/L.1114), mayo 1998. Gestin de programas sociales en Amrica Latina. Metodologa para su anlisis, Vol. II (LC/L.1114/Add.1), mayo 1998
El lector interesado en nmeros anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Divisin de Desarrollo Social, CEPAL, Casilla 179D, Santiago de Chile. No todos los ttulos estn disponibles. Los ttulos a la venta deben ser solicitados a Unidad de Distribucin, CEPAL, Casilla 179D, Santiago, Chile, Fax (562) 210 2069, publications@eclac.cl.
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Divisin de Desarrollo Social

Santiago de Chile, enero de 2001

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Experto de la Divisin de Desarrollo Social de la CEPAL.

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Efectos adversos por violacin de supuestos

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Seleccin adversa de beneficiarios

Aparicin de costos de transaccin no previstos, elevacin de precios, incumplimiento de metas

Imposibilidad de evaluar la utilidad de la externalizacin

Negociacin sin instancia superior especfica

Aparicin de costos de transaccin, cesacin de actividad

Conclusiones y desafos futuros

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Fondo de Solidaridad e Inversin Social de Chile, FOSIS.

Fondo de Inversin Social del Paraguay, PROPAIS.

Argentina: Proyecto Joven Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, MTSS.

Marco institucional y financiero del Programa

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