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Lecciones Fernando Gonzlez Bernldez

Lecciones aprendidas en tres dcadas de gestin de las aguas subterrneas en Espaa y su relacin con los ecosistemas acuticos

Manuel Ramn Llamas Madurga

LECCIONES APRENDIDAS EN TRES DCADAS DE GESTIN DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS EN ESPAA Y SU RELACIN CON LOS ECOSISTEMAS ACUTICOS

MANUEL RAMN LLAMAS MADURGA

UNIVERSIDAD AUTNOMA DE MADRID

Oficina ECOCAMPUS Vicerrectorado de Campus y Calidad Ambiental Pabelln de Servicios Universitarios C/ Freud, 7 28049 MADRID Telfono: 91 497 51 38 Correo electrnico: ecocampus@uam.es Web: http://www.uam.es/ecocampus/

Fundacin Interuniversitaria Fernando Gonzlez Bernldez Facultad de Ciencias, Mdulo C-XVI, despacho 206 Universidad Autnoma de Madrid 28049 MADRID Correo electrnico: fundacion.gbernaldez@uam.es Web: http://www.uam.es/fungobe/

Edicin: marzo 2005 Impreso en papel reciclado Impresin y diseo de la edicin: ALBE IMPRESORES, S.L.

NDICE
Manuel Ramn Llamas Madurga. Curriculum abreviado .............. Resumen ......................................................................................... 1. 2. 3. Introduccin ............................................................................. Objetivo y enfoque ................................................................... El agua subterrnea, de recurso misterioso a generador de una revolucin silenciosa ................................................................ Los grupos de presin como inductores de los conflictos del agua en Espaa ........................................................................ Aguas subterrneas y ecosistemas acuticos ........................... Un ejemplo espaol y mundial relevante: los conflictos todava no resueltos en la cuenca alta del Guadiana ...................... Conclusiones ............................................................................ 7 11 13 15

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4.

31 35

5. 6.

43 57 61

7.

Bibliografa .....................................................................................

MANUEL RAMN LLAMAS MADURGA


Curriculum abreviado

Naci en Valladolid, el 3 de octubre de 1931. Doctor en Ciencias Geolgicas. Doctor Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos. Funcionario del Cuerpo de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos desde 1956. Trabaj quince aos en ese cuerpo en el Ministerio de Obras Pblicas, en la Direccin General de Obras Hidrulicas y en el Centro de Estudios para la Ordenacin del Territorio y del Medio Ambiente. Catedrtico de Hidrogeologa en la Facultad de Ciencias Geolgicas de la Universidad Complutense. Presidente mundial de la International Association of Hydrogeologists (1984-1989). Honorary Fellow de la Geological Society del Reino Unido (1991). Citoyen dHonneur de Murviel-les-Montpellier (Francia). Acadmico numerario de la Real Academia de Doctores (2001). Vicepresidente de la International Association of Water Resources (2001-2003). Ha ejercido la docencia en cursos semestrales o ms largos en siete universidades espaolas y americanas. Investigador principal en ms de veinte proyectos de investigacin internacionales. Autor o co-autor de ms de cien libros o monografas y de unos trescientos artculos cientficos, principalmente sobre Hidrogeologa y sobre Recursos Hidrulicos. En los ltimos aos ha dedicado un notable esfuerzo a divulgar o difundir al gran pblico los conceptos bsicos para una poltica moderna de los recursos hdricos. 7

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Algunas publicaciones significativas:


LLAMAS, M.R. (1969): Combined use of Surface and Ground Water for the Water Supply to Barcelona (Spain), Bulletin of the International Association of Scientific Hydrology, XIV Anne, num. 3, September 1969, pp. 119-136. CUSTODIO, E. y LLAMAS, M.R. (1976): Hidrologa subterrnea. Editorial Omega, Barcelona, 2.347 pp. (2. edicin, 1983). LLAMAS, M.R. (1983): Las Aguas subterrneas de Madrid y la Poltica Hidrulica Espaola, Estudios Territoriales, nm. 10, Madrid, pp. 113-130. LLAMAS, M.R. (1988): El agua subterrnea como recurso econmico-ecolgico y como factor geolgico. Real Academia de Ciencias Matemticas, Fsicas y Naturales. Madrid, 83 pp. LLAMAS, M.R. (2000): Some Lessons Learnt during the drought of 19911995 in Spain, in Drought and Drought Mitigation in Europe (eds. Vogt, J.V. and Somma, F.), Kluwer Academic Publishers, Dordreit. LLAMAS, M.R. (2001): Cuestiones ticas en relacin con la gestin del agua en Espaa. Discurso de Ingreso en la Real Academia de Doctores, Madrid, 85 pp. DELLI PRISCOLI, J. y LLAMAS, M.R. (2001): International perspective in ethical dilemmas in the water industry, in Navigating Rough Waters, Davis C.K. and McGinn, R.E. (ed.) American Water Works Association, Denver, Colorado, pp. 41-64. LLAMAS, M.R., FORNS, J.M., HERNNDEZ-MORA, N. y MARTNEZ CORTINA (2001): Aguas subterrneas: retos y oportunidades. Fundacin Marcelino Botn y Mundi-Prensa, 590 pp. FORNS, J. y LLAMAS, M.R. (2001): Conflicts between Groundwater Abstraction for Irrigation and Wetlands Conservation: Achieving Sustainable Development in the La Mancha Hmeda Biosphere Reserve (Spain), in Groundwater Ecology. A Tool for Management of Water Resources (Griebler et al., ed.) European Commission. Environmental and Climate Programme, pp. 263-275.

Lecciones aprendidas en tres dcadas de gestin de las aguas subterrneas en Espaa

HERNNDEZ-MORA, N., LLAMAS, M.R. y MARTNEZ, L. (2001): Misconceptions in Aquifer Over-Exploitation. Implications for Water Policy in Southern Europe, in Agricultural Use of Groundwater. Towards Integration between Agricultural Policy and Water Resources Management (ed. C. Dosi), Kluwer Academic Publishers, pp. 107-125. LLAMAS, M.R. y CUSTODIO, E. (ed.) (2002): Intensive Exploited Aquifers, IHP-VI, series on Groundwater n. 4, UNESCO, Pars, 20 pp. LLAMAS, M.R. (2003): Lessons Learnt from the Impact of the neglected Role of Groundwater in Spains Water Policy, in Water Resources Perspectives: Evaluation, Management and Policy, Al Sharhan and Wood (eds.). Elsevier Science, Amsterdam, pp. 63-81. LLAMAS, M.R. (2003): Sustainable Groundwater Use and Overexploitation, en cap. 2.9.8 Special Issues in Groundwater en Encyclopedia of Life Supporting Systems (UNESCO-EOLSS), EOLSS Publisher, Oxford, UK. preprint 25 pp. LLAMAS, M.R. y CUSTODIO, E. (eds.) (2003): Intensive Use of Groundwater: Challenges and Opportunities. Balkema Publishers. Dordrecht, 478 pp. LLAMAS, M.R. (2003): Ethical considerations in water management systems. Water Nepal, vol. 9/10, n. 1/2, pp. 13-27. LLAMAS, M.R. (2003): Epilogue in Special Issue on Water in the Iberian Peninsula, Water International, vol. 28, n. 3, pp. 405-409. LLAMAS, M.R. (2003): El proyecto aguas subterrneas: resumen, resultados y conclusiones en Papeles del Proyecto Aguas Subterrneas, n. 13. Fundacin Marcelino Botn. Madrid, 101 pp. LLAMAS, M.R. y MARTNEZ SANTOS, P. (2004): Intensive Groundwater use: a silent revolution that cannot be ignored, invited paper que ser presentado en la 2004 World Water Week (Estocolmo, 16-20 agosto 2004), 8 pp. LLAMAS, M.R. (2004): El agua en Espaa: de la confrontacin a la cooperacin en MEDA, nm. 22, pp. 42-49.

RESUMEN
La ltima reunin de la Conferencia Ramsar (Valencia, noviembre 2002) aprob la Resolucin VIII.40 que trata de impulsar la compatibilidad entre la conservacin de los humedales y los usos econmicos de las aguas subterrneas, especialmente en agricultura. Se trata de una tarea difcil pero importante en casi todos los pases ridos o semiridos. En este trabajo se va a presentar la problemtica espaola en este tema. Se comienza esta leccin con una presentacin sobre la catica gestin de las aguas subterrneas en Espaa y su influencia en los conflictos sociales relacionados con el agua en general y con el Trasvase del Ebro o las desaladoras, en particular. Se muestra que la causa radical de esos conflictos est en la psima gestin de las aguas subterrneas que realiza la Administracin. Sin embargo, esta realidad sigue siendo ignorada no slo por los responsables de la gestin del agua, sino por la mayor parte de los grupos sociales. A continuacin se resume un conjunto de estudios ms representativos sobre las relaciones entre las aguas subterrneas y los humedales en Espaa. La ltima parte del trabajo se dedica a presentar el caso del Alto Guadiana, cuyos lmites coinciden con los de la Reserva de la Biosfera denominada La Mancha Hmeda. Este caso constituye un ejemplo paradigmtico a escala mundial de los conflictos entre el aprovechamiento intensivo de las aguas subterrneas y la conservacin de humedales.

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1.

INTRODUCCIN

El ao 2003 fue declarado Ao Internacional del Agua Continental por las Naciones Unidas. Esta Declaracin fue una manifestacin ms de la relevancia que a escala planetaria estn adquiriendo las cuestiones relacionadas con el uso, la conservacin y la gestin de los recursos hdricos. Esta importancia es obvia en nuestro pas donde en los ltimos aos los conflictos relacionados con el agua estn ocupando con relativa frecuencia los titulares de los medios de comunicacin. No pequea parte de estos problemas estn relacionados con la todava escasa asimilacin por el gran pblico de los recientes e importantes cambios debidos tanto a los avances cientficos como a los nuevos valores sociales atribuidos a los recursos hdricos. En el presente artculo se analiza primeramente el papel relevante que ha tenido la deficiente gestin espaola de los recursos hdricos subterrneos en los actuales conflictos sociales relacionados con el agua,. La segunda parte de este trabajo se va a dedicar al impacto que esa deficiente gestin de las aguas subterrneas espaolas ha tenido en nuestros ecosistemas acuticos. Esta experiencia espaola, puesta de manifiesto en el Proyecto Aguas Subterrneas de la Fundacin M. Botn, fue el motor principal para la aprobacin en la Conferencia de RAMSAR de 2002 de la denominada Resolucin VIII, 40 que versa precisamente sobre las relaciones entre el aprovechamiento de las aguas subterrneas y la conservacin de humedales. La ltima seccin de este trabajo estar destinada a resumir algunos aspectos significativos del caso del Alto Guadiana. Uno de los mejores 13

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ejemplos a escala Internacional de los conflictos entre conservacin de humedales y desarrollo de regado con aguas subterrneas. Desde la aprobacin de la Ley del Plan Hidrolgico Nacional en julio de 2001 est pendiente de la elaboracin y aprobacin por el Gobierno de un plan para tratar de conseguir un desarrollo sostenible de los recursos hdricos de esa cuenca. La Cuenca del alto Guadiana, coincide prcticamente con la Reserva de la Biosfera, denominada La Mancha Hmeda, en la que estn catalogados ms de un centenar de humedales de muy diversa naturaleza.

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2.

OBJETIVO Y ENFOQUE

Un objetivo importante de este artculo es no slo mostrar la importancia social y econmica que hoy tiene el uso de las aguas subterrneas en Espaa sino tambin hacer ver que la falta de concienciacin sobre este hecho ha sido y es la causa radical de los patentes conflictos sociales y polticos que se han producido tanto en relacin con la aprobacin de la Ley del Plan Hidrolgico Nacional en Julio del 2001, como con su reciente modificacin por el nuevo Gobierno salido de las urnas en marzo de 2004. Estos conflictos son de naturaleza diversa y no es el objeto de este artculo entrar en su anlisis pormenorizado. Como botn de muestra, basta mencionar que desde el ao 2001 en Zaragoza, usualmente en el mes de octubre, se produca una multitudinaria manifestacin popular con participacin de ms de cien mil personas cada vez en contra del trasvase del Ebro. Tambin hay que mencionar que en el ao 2003 en Valencia hubo otra multitudinaria manifestacin de similares caractersticas, pero esta vez a favor del trasvase del Ebro. El tema del trasvase del Ebro se ha politizado mucho y, sin duda, influy en los resultados de las elecciones autonmicas del ao 2003. En el ao 2004 el nuevo Gobierno mediante un Decreto cancel todo lo referente al Trasvase del Ebro. La batalla del Ebro trascendi nuestras fronteras y, en buena parte, se libr ante la Comisin y el Parlamento de la Unin Europea. Como botn de muestra de esta internacionalidad cabe mencionar las siguientes acciones: 1) Los grupos interesados a favor del trasvase soli15

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citaron un informe a un grupo de profesores americanos, sobre todo de la Universidad de Berkeley (Horne et al., 2003); 2) Poco despus el Gobierno de Aragn, claramente opuesto al trasvase, pidi otro informe internacional (Embid and Biswas, 2003); y 3) El 16 de octubre de 2003 tuvo lugar en Bruselas, en la Direccin General de Medio Ambiente un debate pblico entre los partidarios y los detractores del trasvase. El informe final sobre ese debate, realizado por esa Direccin General, vena a decir que el tema no estaba claro y que haba que obtener ms datos (Murphy, 2003). La decisin del nuevo Gobierno de cancelar el Trasvase parece haber dejado, de momento, los debates de Bruselas sobre esa infraestructura en punto muerto. Quiz esos debates de Bruselas se reanudarn con intensidad en relacin con la propuesta de construccin masiva de desaladoras de agua de mar que ahora hace el actual Gobierno socialista. Ahora bien, en todos esos debates, tanto en los de Bruselas como en otros muchos que han tenido lugar en Espaa, puede decirse que apenas si se hace mencin de que el desgobierno en la gestin de las aguas subterrneas es la causa principal o radical de la conflictiva situacin actual. Por ejemplo, gran parte del n. 57 (Septiembre, 2003) de la Revista Cultural Archipilago est dedicado a la problemtica del agua. Pues bien, en ninguno de los ocho artculos dedicados al tema y escritos por autores tan conocidos como Naredo, Arrojo, Aguilera, se trata el tema de las aguas subterrneas. Una de las escasas excepciones, y no en Archipilago, es un artculo en ingls que tiene por autor al jefe del rea de Aguas Subterrneas del Ministerio de Medio Ambiente (Snchez, 2003). En ese trabajo el autor reconoce que la sobreexplotacin de las aguas de la cuenca del Segura es una causa principal del trasvase. Esta primera parte de la leccin se va a referir, en buena parte, a la comunicacin que en 2001 este autor envi a la Comisin de Medio Ambiente del Congreso de los Diputados, cuando se debati all el Plan Hidrolgico Nacional (Llamas, 2001 a). En los tres aos transcurridos desde entonces han aparecido algunos nuevos datos, pero son poco relevantes. Quiz lo ms importante es decir que, como ya se prevea en esa comunicacin, las acciones gubernamentales de los dos principales par16

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tidos polticos para poner orden en la gestin de las aguas subterrneas han sido, y continan siendo, claramente insuficientes. Dentro de la necesaria brevedad de este artculo se ha procurado presentar la situacin espaola dentro del contexto europeo y mundial. En otras palabras, lo que ocurre en Espaa no es muy diferente a lo que sucede en casi todos los pases ridos o semiridos (Llamas and Custodio, 2003). En prcticamente todos ellos en el ltimo medio siglo se ha producido una autntica revolucin silenciosa consistente en el uso intensivo de las aguas subterrneas realizada por muchas decenas de miles de pequeos agricultores (Llamas and Martnez-Santos, en prensa a y b). Como en otros pases, en Espaa el lobby o grupo de presin de estos agricultores, en coordinacin con otros grupos de presin, fue capaz de convencer a los polticos en el poder para que se aprobara democrticamente, es decir en el Parlamento, la realizacin de ese trasvase y que se construyese esencialmente con dinero pblico (Arrojo, 2003). Ahora bien, otros grupos de presin o lobbies, de los que luego se hablar, promovieron una clara oposicin al trasvase del Ebro. El choque entre esos lobbies es lo que ha producido los conflictos sociales y polticos que, casi cada da, estn en los medios de comunicacin. Lo importante ahora es sealar que casi nunca en esas noticias se alude a que una causa radical de los conflictos est en el autntico caos de la gestin espaola de las aguas subterrneas. Si ese caos no se resolva, de poco iba a servir el trasvase del Ebro, si es que alguna vez llegara a hacerse, como ya este autor anunci hace aos (Llamas, 2001). Pero tambin se puede afirmar que la poltica actual de utilizar agua desalada para la agricultura mediterrnea tampoco va a funcionar mientras siga este caos. Los aspectos ecolgicos, en gran parte esgrimidos por los defensores del delta del Ebro (Murphy, 2003 y Llamas, en prensa), han jugado, sin duda, un cierto papel en la cancelacin del Trasvase del Ebro. Ahora bien, todo este debate ha girado y continua girando esencialmente en torno a los aspectos econmicos relacionados con las aprovechamientos 17

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del agua. Quiz el argumento fundamental para cancelar el trasvase es que el coste del agua trasvasada iba a ser mayor que el coste de la solucin mediante la desalacin de agua de mar. En resumen, cabra decir que el debate ha pasado de la pura tecnologa hidrulica a las consideraciones econmicas pero todava el papel que han jugado los valores medioambientales es incipiente, especialmente en lo que se refiere a las aguas subterrneas. Tanto la Ley de Aguas de 1985 como la Ley del Plan Hidrolgico Nacional o la transposicin de la Directiva Marco del Agua de 2003 mencionan ampliamente los temas ecolgicos. Sin embargo, como escribi el profesor Martn Retortillo en su clsico texto de Derecho de Aguas de 1997, hay que partir de una idea bsica; ms que hacer nuevas leyes, lo que importa es aplicar la legislatura vigente. Por ello, en este trabajo ms que insistir en lo que dicen las distintas normas legales tema que ya ha sido tratado en otras publicaciones (Saz et al., 2002; Brufao y Llamas, 2003) se va a procurar presentar la situacin fctica.

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3. EL AGUA SUBTERRNEA, DE RECURSO MISTERIOSO A GENERADOR DE UNA REVOLUCIN SILENCIOSA


3.1. EL PANORAMA MUNDIAL Con frecuencia se ha escrito que las primeras civilizaciones pueden definirse como hidrulicas. Nacieron hace unos siete mil aos en algunos grandes valles de regiones ridas. En esos valles el hombre nmada y cazador se transform en agricultor y comenz el regado con obras sencillas. La gestin de esos regados no pudo ser realizada individualmente. Requiri un esfuerzo colectivo, que a su vez condujo a una sociedad estructurada que comenz a vivir agrupada en ncleos urbanos, en civis. Esa tradicin de trabajo colectivo para la construccin y operacin de infraestructuras hidrulicas se han mantenido hasta nuestros das. Prcticamente sin excepcin todas las grandes obras hidrulicas, construidas en su casi totalidad en los ltimos cien aos, han sido acciones colectivas, financiadas y controladas por organismos gubernamentales. En contraste, el aprovechamiento de las aguas subterrneas mediante pozos y/o galeras filtrantes pudo, y puede, ser realizado de modo individual o por pequeas colectividades. En general y hasta hace cuatro o cinco decenios, los caudales obtenidos con estas pequeas infraestructuras eran reducidos y los regados o abastecimientos urbanos correspondientes no eran importantes. Es ms, el origen, localizacin y movimiento de las aguas subterrneas se consideraba como algo misterioso, en donde era muy difcil encontrar una relacin clara entre los efectos y sus causas. 19

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Sin embargo, en el ltimo medio siglo la situacin ha cambiado notablemente debido principalmente a los avances tecnolgicos en la perforacin de pozos y en los sistemas de bombeo. Estos dos factores han conducido a un notable abaratamiento en los costes de extraccin de aguas subterrneas, lo que ha inducido el aumento espectacular en su uso en prcticamente todos los pases ridos o semiridos. Quiz el caso ms notable sea la India donde se han puesto en regado con aguas subterrneas ms de 40 millones de hectreas en los ltimos cuarenta aos. Y ese pas ha pasado de padecer hambrunas frecuentes y generalizadas a convertirse en un importante exportador de grano. Este desarrollo mundial ha sido usualmente financiado y realizado por particulares o pequeos municipios. La intervencin planificadora y controladora de los organismos gubernamentales ha sido muy reducida en casi todo el mundo (Custodio y Llamas, 2003). Ello llev a un conocido hidrlogo norteamericano, a describir, en una breve nota publicada en 1972, como hidroesquizofrenia la actitud de los gestores del agua que separaban totalmente la gestin de las aguas subterrneas de la de las aguas superficiales; siendo estas ltimas las nicas que consideraban en la mayor parte de los casos. Esa inhibicin gubernamental ha dado origen a problemas de distinto tipo, por lo general presentados al gran pblico de forma exagerada y con escasos datos. El resultado es que en amplios sectores de la sociedad predomina el hidromito de que las aguas subterrneas son un recurso muy frgil. Todo pozo termina por secarse o salinizarse es el falso paradigma amplio y mundialmente difundido. La consecuencia prctica es que muchos planificadores hidrolgicos solo consideran utilizables las aguas superficiales aunque, en no pocas ocasiones, los correspondientes estudios demuestren que, econmica y ecolgicamente, esos sistemas basados en aguas superficiales son mucho menos ventajosos que la solucin alternativa a base de aprovechar los acuferos de la zona (Custodio, 2002). 3.2. LA HIDROESQUIZOFRENIA ESPAOLA Hace ya treinta aos se present un anlisis histrico de la evolucin de la ciencia hidrogeolgica en el mundo y en Espaa (Custodio 20

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y Llamas, 1976). En 1966 se haba presentado la primera evaluacin cuantitativa de los recursos de agua subterrnea espaola. En una publicacin de 1968 este autor expuso los resultados del Estudio de Recursos Hdricos Totales realizados en los Ros Besos y Bajo Llobregat y propuso la realizacin de estudios anlogos en toda Espaa. Esto es lo que luego exigi la Ley de Aguas de 1985. En ese artculo tambin se haca ver el inters de una explotacin intensiva de las aguas subterrneas en la Cuenca del Segura en tanto que llegaba el agua del trasvase del Tajo, entonces en proyecto avanzado. Esto era propuesto como una solucin temporal y exiga que la Confederacin Hidrogrfica del Segura tomara en serio la gestin de las aguas subterrneas de su cuenca, tal como se haba hecho en la Confederacin Hidrolgica del Pirineo Oriental, donde entonces este autor estaba trabajando. El caso en la Cuenca del Segura que se hizo a sus recomendaciones fue prcticamente nulo. Una excusa general para esa inoperancia, por parte de las Confederaciones Hidrogrficas en relacin con la gestin de las aguas subterrneas, consista en aludir al carcter privado de este tipo de aguas. Esta excusa suele ser frecuentemente repetida por los dirigentes de estos organismos (cf. Daz Mora, 2002). Muchas veces este autor ha sostenido de palabra y por escrito que esa razn era inconsistente. En las cuencas del Pirineo Oriental con la Ley de Aguas de 1879 y dentro de los organismos de la Direccin General de Obras Hidrulicas en Barcelona, un grupo de expertos haba conseguido excelentes resultados en el anlisis y gestin de los recursos subterrneos de esa regin. En 1974, inspirado en la breve nota del hidrlogo americano antes mencionado, este autor comenza utilizar la expresin hidroesquizofrenia para designar la actitud de aquellos gestores espaoles de recursos hdricos que separaban totalmente lo que se refera a las aguas superficiales y a las aguas subterrneas, en general con olvido o desprecio de las segundas. A lo largo de ms de un decenio analic en varios artculos las causas de esa enfermedad en el mundo y especialmente en Espaa. Hay que reconocer que esos artculos, as como los de otros muchos expertos espaoles, slo han tenido todava un impacto modesto en la poltica del agua en Espaa. Los libros y/o artculos sobre las 21

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aguas subterrneas, escritos por autores espaoles en el ltimo decenio, son muy numerosos. Estos artculos no slo se refieren a la Hidrologa Subterrnea, sino que tocan otros muchos aspectos legales, sociales, econmicos, ecolgicos e institucionales. A modo de ejemplo, en los Seminarios del Proyecto Aguas Subterrneas de la Fundacin M. Botn han participado, ms de doscientos expertos, en su mayora espaoles (Llamas 2003 b). Desgraciadamente, el escaso impacto que hemos tenido los autores espaoles es un problema universal. Por ejemplo, en la Declaracin Ministerial del Tercer Foro Mundial de Agua (Kioto, marzo 2003) suscrita por ms de cien ministros del agua, la expresin aguas subterrneas ni siquiera es mencionada. Parece, sin embargo, que la situacin empieza a mejorar. Por ejemplo, por primera vez se han incluido dos Seminarios sobre Aguas subterrneas en la XIV World Water Week (Estocolmo, 15-20 Agosto, 2004) (Llamas and Martnez Santos, en prensa). Por otra parte, lo ocurrido en la Cuenca del Segura despus de 1968, tambin ha sucedido y sucede en otros muchos sitios de Espaa y del mundo. Se ha producido un enorme vaco o gap entre las administraciones hidrulicas y los usuarios de aguas subterrneas, en su mayor parte, modestos agricultores. Ese gap sigue casi igual veinte aos despus de haberse promulgado la Ley de Aguas de 1985 que tericamente atribuye grandes competencias de control y planificacin de las aguas subterrneas a las Confederaciones Hidrogrficas. La situacin actual real en casi toda Espaa, y especialmente en la Cuenca del Segura, es desde hace aos de descontrol casi total, de autntico caos jurdico y administrativo. En algunas zonas ese uso intensivo e incontrolado de las aguas subterrneas ha originado serios problemas de diversos tipos. Irnicamente, en vez de pensar en corregir ese autntico caos, la solucin adoptada es la de premiar a los depredadores de acuferos y a sus inoperantes vigilantes mediante la construccin de una gran infraestructura hidrulica. Es el trasvase del Ebro, que iba a ser pagado esencialmente con dinero pblico y tena por objeto llevar cada ao un kilmetro cbico de agua del ro Ebro a la regin mediterrnea con la principal finalidad de recuperar los acuferos de la cuenca del Segura y de otras zonas de la regin mediterrnea. 22

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Este autor en su intervencin ante la Comisin de Medio ambiente del Congreso de los Diputados (Llamas, 2001) como en su comentario sobre el informe de los expertos de Berkeley (Horne et al., 2003 y Llamas, 2003 c), plante que esta solucin era utpica, si antes no se pona orden en el caos en la gestin de las aguas subterrneas de la cuenca del Segura. Este informe de Berkeley ha sido objeto de una dura crtica por parte de muchos expertos espaoles y extranjeros. Entre otros aspectos, casi todos reconocen que existe una gran incoherencia entre el resumen para ejecutivos, el texto de la memoria y su apndice relativo a los aspectos econmicos. Como hago ver en Llamas (2003 c) ese informe pasa de puntillas sobre el tema de las aguas subterrneas. Casi se limita a decir que hay que poner los medios para que se cumplan los artculos 17 y 18 de la Ley del PHN (hoy anulados) que hacen referencia al necesario conocimiento y control de los acuferos de la zona. Esto era correcto, pero en el informe de Berkeley se ignoraba el usual incumplimiento de la legislacin sobre aguas subterrneas en Espaa y que en la cuenca del Segura ese incumplimiento alcanzaba y probablemente sigue alcanzando probablemente su mximo. El informe de Berkeley pareca apoyar, sin anlisis crtico alguno, la postura del Ministerio de Medio Ambiente de que la no realizacin del trasvase del Ebro supondra la prdida de 40.000 ha de regado. Basta aqu recordar que esta supuesta prdida sera bastante menos del 2% de toda la superficie de regado espaola. Tampoco analizaba el equipo de Berkeley la situacin de las muchas hectreas de tablacho, riego por inundacin con aguas superficiales, que todava existen en la Cuenca del Segura. En cierta forma, podra decirse que el lema Agua para todos tan profusamente utilizado por los partidarios del Trasvase del Ebro podra mejor enunciarse como Agua para unos pocos miles de ricos agricultores, probablemente menos de 4.000, financiados con los impuestos de 40 millones de espaoles. La sustitucin del Trasvase del Ebro por la construccin masiva de desaladoras de agua de mar por el Ministerio de Medio Ambiente, que ha aprobado por Real Decreto el nuevo Gobierno, no parece que vaya a cambiar claramente el sistema de financiacin del agua para esos regados del SE espaol. Cabe tambin suponer que esto es simplemente una tctica dilatoria y que esas desaladoras para agua de regado slo van a ser construdas en una muy pequea proporcin. 23

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3.3.

LA REVOLUCIN SILENCIOSA DEL USO INTENSIVO DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS Las causas

3.3.1.

La generalizada actitud hidroesquizofrnica, que a veces raya en autntica conspiracin de silencio, por parte de muchos organismos responsables de la gestin del agua no ha sido obstculo para que en casi todos los pases ridos o semiridos en el ltimo medio siglo se haya producido, y se contine produciendo, un aumento espectacular en el uso de las aguas subterrneas. Este fenmeno puede calificarse como una revolucin silenciosa (Llamas y Martnez-Santos, 2004). Es revolucin porque est produciendo importantes impactos sociales y econmicos. Es silenciosa porque ha sido realizada sin ruido, sin aparatosas ceremonias de inauguracin. Sus autores principales han sido millones de agricultores modestos que en casi todas las regiones ridas y semiridas del planeta han perforado millones de pozos de los que hoy se bombean probablemente entre 700 y 1.000 km3/ao. En Espaa esta cifra se reduce probablemente a unos cien mil agricultores y a unos 6 7 km3/ao. Estos agricultores han realizado esa extraccin con poca o nula ayuda tcnica o financiera de los organismos responsables de los recursos hdricos, incluso muchas veces han perforado sus pozos de modo ilegal despus del uno de enero de 1986, cuando entra en vigor la nueva Ley de Aguas. En Espaa, la insumisin hidrolgica, es decir la perforacin de pozos sin los oportunos permisos, es un hecho patente en algunas regiones como el Alto Guadiana o el Segura. Ms adelante se darn datos concretos del Alto Guadiana. Sobre la incierta y opaca situacin en el Segura hace cuatro aos puede verse Llamas et al. (2001). Por ejemplo, la Agencia Europa-Press (13.XI.2003) indicaba que, segn un partido poltico, la informacin publicada en el boletn Oficial del Congreso, desde 1996 se haban detectado ms de 700 pozos ilegales. La principal causa de este aumento en el uso de las aguas subterrneas para regado radica en que el coste del regado con aguas subterrneas supone slo una pequea fraccin del valor de las cosechas que esas aguas subterrneas garantizan. Las aguas subterrneas, si no proce24

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den de acuferos pequeos o muy poco permeables, no son afectadas por las sequas. Esto ha conducido a que casi siempre las cosechas de alto valor, que exigen fuertes inversiones a los agricultores, se hagan usualmente basndose en aguas subterrneas o en sistemas mixtos de aguas superficiales y subterrneas. Esta ltima solucin, cuando es posible, es la ms favorable para el agricultor. Las aguas superficiales son casi gratis (para el agricultor no para el pas) y son utilizadas mientras se dispone de ellas. Ahora bien, si se produce un fallo en el suministro de aguas superficiales por sequa o por otra causa, el agricultor tiene garantizado el suministro de agua mediante el bombeo de su pozo. En el cuadro adjunto puede verse una comparacin entre el coste del agua de regado con los valores de las cosechas.

Este cuadro, realizado con la colaboracin de L. Martnez Cortina para su presentacin en el Tercer Foro Mundial del Agua (Osaka, 18 de marzo, 2003), tiene un carcter orientativo y dinmico. En algunas regiones de Espaa el coste mximo de la extraccin del agua subterrnea 25

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llega a ser ms del doble de la indicada en el cuadro (0,1 euro/m3), pero eso no cambia la leccin que se puede sacar del anlisis del cuadro. En algn caso extremo, como el acufero de Crevillente (Alicante) este valor llega a ser del orden de 0,3 /m3 pues el agua se bombea desde 500 m de profundidad (Llamas and Martnez-Santos, en prensa b). Por ejemplo, segn Vives (2003), el precio medio del agua subterrnea en Andaluca, es de 0,07 /m3 para las aguas subterrneas y menos de la mitad para las aguas superficiales, 0,03 /m3. En la mayor parte de Andaluca el precio (algo mayor que el coste total directo) medio del agua subterrnea es slo de 0,05 /m3. Sin embargo, en algunas zonas andaluzas de la Cuenca del Segura el precio llega a ser de 0,2 /m3. Esto se debe probablemente a las fuertes elevaciones y a la profundidad de los pozos en la zona alta del ro Guadalentn. Hemos preferido indicar aqu el valor bruto del cultivo y no el margen neto de beneficio pues lo que se pretende indicar es que el coste del agua subterrnea, por lo general, solo representa una pequea fraccin del valor de la cosecha que con esa agua subterrnea se obtiene. El valor de 0,01 /m3 no es frecuente que s de en Espaa, pero s puede darse fcilmente en pases pobres y en zonas con acuferos muy superficiales y donde se utilizan medios de extraccin muy rudimentarios, como la bomba de pedales. Llamas y Martnez-Santos (en prensa b), presentan una versin ms elaborada de este cuadro y de su repercusin en la positiva transicin social que facilitan casi siempre los regados con aguas subterrneas. Este cuadro tiene un carcter dinmico pues el coste del agua puede aumentar, por ejemplo, por el mayor consumo energtico que implica un descenso del nivel fretico. La experiencia indica que los agricultores suelen reaccionar cambiando a cultivos que exigen menos agua y/o tienen mayor valor. Por ello, excepto en acuferos de muy reducida extensin, es muy difcil encontrar un regado con aguas subterrneas que haya sido abandonado. Esto ocurre incluso en sitios como los acuferos en rocas duras fisuradas que cubren casi dos terceras partes de la India. Realmente estas formaciones, en Espaa, no seran consideradas como acuferos dignos de aprovechamiento. En la India, debido a las distintas condiciones sociales (trmino medio de las explotaciones menor de una hectrea) y al elevado ndice de pobreza, estos acuferos de rocas du26

Lecciones aprendidas en tres dcadas de gestin de las aguas subterrneas en Espaa

ras son activamente explotados mediante grandes pozos excavados que, por lo general, tienen un rendimiento especfico del orden de 1 m3/da/m o inferior. En cierta forma, algo parecido ocurra en Gran Canaria hasta hace pocos aos. Lo anteriormente expuesto contrasta con lo que ocurre con los regados con las aguas superficiales en los que, a escala mundial, se estima que hasta un 20% tienen problemas de encharcamiento o salinizacin de suelos. No deja de ser sorprendente que algunos conocidos autores incluyan este ltimo tipo de problemas como una consecuencia ms de la sobre-explotacin de acuferos. La realidad es que, casi siempre, se deben a un regado mal diseado y/o a unas dotaciones excesivas de regado con aguas superficiales. Hay ya una serie de datos que permiten suponer que en la zona mediterrnea se va a producir un fenmeno anlogo al descrito por Hanemann en el apndice econmico del informe de Berkeley (Horne et al., 2003). En sntesis, lo ocurrido es que muchos agricultores de Arizona al cabo de unos aos de utilizar agua del trasvase del ro Colorado a travs de un gigantesco acueducto, mayor que el proyectado para el Ebro, han roto su contrato con el Estado de Arizona y han decidido seguir bombeando aguas subterrneas. La razn es bien sencilla, bombear aguas subterrneas es ms barato para esos agricultores que pagar el agua del ro Colorado, aunque su precio est fuertemente subvencionado por el gobierno federal. Cabe preguntarse si no est ocurriendo algo parecido con la ya construida desaladora de Carbonera (Almera) y con lo que ocurrira en las nuevas desaladoras previstas en el Decreto-Ley de cancelacin del Trasvase del Ebro. Ese fenmeno era ms que probable que se produjera en Espaa, donde los agricultores que iban a recibir el agua del Ebro ni siquiera haban suscrito un contrato con el gestor del trasvase. El da 16 de noviembre de 2003, es decir bastante antes de la cancelacin del Trasvase por el Gobierno socialista, el peridico Levante daba la noticia de que los dos colectivos mayoritarios de los agricultores en la provincia de Castelln de la Plana han advertido que no podran asumir el coste del 27

Manuel Ramn Llamas Madurga

agua del trasvase si es superior a 0,12 /m3. Pues bien, como Arrojo indica, y en muchos artculos suyos sobre el tema (cf. Arrojo, 2003), el coste de los gastos de operacin y mantenimiento del trasvase (es decir, sin gastos de capital) iban a ser superiores a 0,25 /m3. En pocas palabras, el doble de lo que los agricultores de Castelln estaban dispuestos a pagar, y eso suponiendo que toda la construccin de la infraestructura hidrulica fuera subvencionada. En relacin con los precios del agua de regado procedente de las desaladoras, ya han comenzado a producirse declaraciones ms o menos oficiales de los regantes sobre el mximo precio que estn dispuestos a pagar. Este rara vez alcanza los 0,01 /m3. Un ndice de la complejidad e importancia de esta revolucin silenciosa es el caso del Alto Guadiana que en ms de una ocasin ha sido definido como el buque insignia de la sobre-explotacin de aguas subterrneas en Espaa. Los lmites del Alto Guadiana coinciden prcticamente con La Mancha Hmeda, declarada como Reserva de la Biosfera por la UNESCO, a peticin del gobierno espaol. En bastantes documentos oficiales se indica que el problema del Alto Guadiana ha sido resuelto mediante una mezcla de acciones jurdicas y de incentivos econmicos. La realidad, como se expone en un reciente libro (Coleto et al., 2003) parece ser significativamente distinta. Los problemas legales, econmicos, ecolgicos y tcnicos continan. Por ello, el Congreso de los Diputados, al aprobar la Ley del Plan Hidrolgico Nacional (6 de julio de 2001) incluy una clusula adicional en la que se peda al Gobierno que entregase un Plan de Ordenacin para el Alto Guadiana en el plazo de un ao, es decir antes del 7 de julio de 2002. Este Plan est encontrando serias dificultades y todava hoy (octubre de 2004) sigue sin ser aprobado por el Gobierno. Este tema es tan relevante para la poltica del agua de Espaa y del mundo que a l se va a dedicar una seccin completa, la ltima, de este artculo.

3.3.2. Costes y beneficios del uso intensivo de las aguas subterrneas En Llamas y Custodio (2003), se presentan hasta 22 trabajos en los que con carcter multidisciplinar se analiza lo que ha sido el uso inten28

Lecciones aprendidas en tres dcadas de gestin de las aguas subterrneas en Espaa

sivo del agua subterrnea en un conjunto de regiones de todo el mundo. A ese libro se remite al lector interesado en ms detalles. De modo resumido se puede decir que 1) hasta la fecha los beneficios de esa revolucin silenciosa han sido mucho mayores que los costes o problemas; 2) gran parte de los problemas presentados en cuanto a la fragilidad de las aguas subterrneas son exageraciones sin datos fehacientes, que han sido difundidos por una mezcla de ignorancia, arrogancia, negligencia y corrupcin y 3) sin embargo, la frecuente situacin de descontrol o de caos casi total debera ser encauzada pronto pues ha comenzado a producir efectos econmicos negativos que consisten principalmente en unos descensos excesivos de los niveles de bombeo (hasta 500 m en algunos acuferos espaoles, en general de extensin muy reducida) y a un deterioro de la calidad del agua. Los efectos ecolgicos de la extraccin de las aguas subterrneas son importantes, pero socialmente hasta la fecha no han sido suficientemente considerados. Los regantes de aguas subterrneas ya han reaccionado ante estos efectos econmicos negativos, todava poco relevantes para el conjunto de los regados espaoles. Gracias a la extraccin de aguas subterrneas estos agricultores han aumentado sensiblemente su nivel de vida, su formacin tecnolgica y su capacidad de asociacin. Su principal reaccin ha consistido en organizar una campaa, bien orquestada, para convencer al resto de los espaoles que deben llevar agua de donde sea y al coste que sea hasta el sediento SE espaol y especialmente a la cuenca del Segura. A esa campaa se suman otros lobbies o grupos de presin. Ahora bien, tambin han aparecido otros lobbies que han organizado su campaa contra el trasvase del Ebro, como se describe en el apartado siguiente. Estos lobbies enfrentados han sido los catalizadores de los conflictos sociales relacionados con la poltica del agua que con tanta frecuencia ocupan todava los medios de comunicacin espaoles.

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4. LOS GRUPOS DE PRESIN COMO INDUCTORES DE LOS CONFLICTOS DEL AGUA EN ESPAA
Desde hace algunos aos suele ser generalmente admitido que la gobernabilidad o gobernanza en una sociedad democrtica no se efecta nicamente por medio de las personas elegidas cada cierto nmero de aos y presentadas por los respectivos partidos polticos. Hay otros grupos sociales que, en mayor o menor grado, tambin influyen en las decisiones que afectan a todos los ciudadanos. Esos grupos se suelen denominar grupos de presin o lobbies. En Espaa la palabra grupo de presin suele tener un cierto sentido negativo pues suele considerarse que sus actuaciones son casi ocultas y no demasiado ticas. En los EE.UU. de Amrica los lobbies, los hay de los tipos ms variados, suelen ser pblicamente conocidos y reconocidos como una forma legtima de que la sociedad civil haga llegar sus preferencias tanto al poder legislativo como al ejecutivo. Hoy, cuando se trata de la gestin los recursos hdricos, esta participacin de los diversos grupos sociales se suele considerar que es una autntica necesidad, Barreira (2004). Basta quiz recordar que el lema del II Foro Mundial del Agua, celebrado en La Haya en marzo de 2000 era El agua es un tema de todos y no slo de los polticos y de los expertos. En diversos artculos (cf. Llamas, 2002) este autor ha descrito los grupos de presin ms importantes en la poltica del agua espaola. A efectos del presente artculo, tiene inters recordar ahora cules parecen ser los grupos de presin que ms nos han influido para que se haya producido el cambio desde la revolucin silenciosa, antes descrita, a la 31

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confrontacin social clamorosa que estamos presenciando en estos ltimos aos. Obviamente la postura ms clara a favor o en contra del trasvase la tienen los partidos polticos. El Partido Popular estaba, y contina estando, claramente a favor del trasvase del Ebro; otros partidos, abiertamente en contra, como son Izquierda Unida, la Chunta Aragonesista y el Partido Aragons Regionalista o El Verts y Esquerra Republicana de Catalua. El principal partido de la oposicin, el Partido Socialista Obrero Espaol (PSOE) present posturas diferentes segn sus distintas federaciones; los de Aragn y Catalua claramente en contra, pero otras federaciones, como por ejemplo las de Castilla-La Mancha, Murcia y Extremadura, a favor del trasvase. Sin embargo, en su programa de las elecciones de marzo de 2004, inclua la supresin del trasvase del Ebro, cosa que, como ya se ha dicho, hizo por un Decreto-Ley a los pocos meses de ocupar el Gobierno. Ese Decreto-Ley todava tiene que ser discutido en el Parlamento y antes debe ser informado por el Consejo Nacional del Agua. Los lobbies ms importantes a la hora de defender el trasvase han sido las grandes empresas constructoras, los regantes y las empresas hidroelctricas que a su vez han estado apoyados por otros grupos sociales, como el Colegio de Ingenieros de Caminos. Un ejemplo significativo de la actuacin que hasta ahora ha solido tener la Administracin hidrulica y otros agentes sociales es la descripcin que hacen Prez Daz y Mezo (1998) de lo ocurrido con motivo de los debates sobre el plan hidrolgico de 1993. Por su inters la transcribo a continuacin. Esta preferencia general por la discrecin es compartida por la Administracin y otros agentes sociales (sean grupos de inters o comunidades expertas). As parece indicarlo lo sucedido con las Jornadas de discusin celebradas en el Colegio de Ingenieros de Caminos, en diciembre de 1993, en el que se produjo una discusin abierta, franca y polmica (segn algunos de los participantes) sobre el PHN entre ingenieros, representantes del ministerio, ecologistas, agricultores: con toda seguridad un conjunto de voces extremadamente cualificadas. Pues bien, nada de lo que all se present o se dijo fue publicado, y segn varias versiones ello se debi a una especie de pacto entre caba32

Lecciones aprendidas en tres dcadas de gestin de las aguas subterrneas en Espaa

lleros, segn el cual se reconoca que una condicin necesaria para la franqueza en el debate era precisamente la aceptacin del compromiso de que ste no fuera pblico. El debate se sita as en el terreno de discrecin, secreto o semisecreto, difusin restringida y transmisin oral, quiz en parte porque se desconfa de la capacidad del pblico (y de la prensa) para asimilar y entender esta discusin, quiz en parte por otros motivos (de lealtad personal, institucional o corporativa, o de confidencialidad de la relacin entre profesionales y clientes). Pues bien, algo similar ocurri con los actos de las Jornadas sobre la Planificacin Hidrolgica que, organizados por el mismo Colegio profesional, tuvieron lugar el 19 y 20 de diciembre de 2000 en los que este autor tambin intervino (Llamas, 2000). Como en 1993, las ponencias presentadas en dichas Jornadas, no fueron publicadas. Sorprendentemente, el 22 de septiembre de 2002 la Comisin de Medio Ambiente del mismo Colegio hizo su Declaracin de Monfrage en la que, el ideario incluye: Fomentar los vnculos de la ingeniera con la sociedad, impulsando una mayor participacin y compromiso frente a los problemas ambientales. En contra del trasvase estaban y estn expresamente los grupos conservacionistas y tambin la Fundacin Nueva Cultura del Agua, creada principalmente por un grupo de profesores universitarios espaoles, hace apenas cinco aos. Otro grupo pequeo pero muy activo ha sido la Plataforma para la Defensa del Ebro, cuyo objetivo principal ha sido, como su nombre indica, defender la existencia del ecosistema del delta no solo contra el trasvase del Ebro sino tambin contra bastantes acciones del Pacto del Agua de Aragn. Todos estos grupos han actuado, y continan actuando, procurando hacer llegar sus puntos de vista a la sociedad civil en general y a los polticos en particular. Lo que quiero resaltar, a efectos de este artculo, es que todos esos lobbies han prestado una atencin muy reducida o nula al hecho de que el caos reinante en la gestin de las aguas subterrneas en la regin mediterrnea y especialmente en la cuenca del ro Segura es la causa principal para que el Gobierno anterior decidiera hacer el trasvase del Ebro (cf. Llamas, en prensa). 33

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Una posible explicacin de tal situacin puede ser la siguiente. Los usuarios legales (o en gran parte ilegales o alegales) de aguas subterrneas, han visto como su uso incontrolado y abusivo ha dado ya lugar en ciertas regiones a elevados descensos de los niveles de bombeo o a la degradacin de la calidad qumica del agua subterrnea. Al mismo tiempo este uso de las aguas subterrneas para el regado les ha permitido un cambio social positivo y econmico. Estos agricultores se han agrupado para presionar a sus polticos regionales y a la opinin pblica general en el sentido de hacer ver como una obligacin tica de solidaridad nacional el que se les lleve agua del Ebro, como antes se les llev agua del Tajo. Lo que no deja de sorprender es que, al mismo tiempo, el esfuerzo realizado por los usuarios de aguas subterrneas de la Cuenca del Segura para constituir las Comunidades de Usuarios de Aguas Subterrneas (CUAS) ha sido totalmente ineficaz, pues de acuerdo con la legislacin vigente deberan haber constituido esas CUAS hace ya ms de quince aos. La Ley del Plan Hidrolgico Nacional de 2001 volva a insistir en la necesidad de constituir esas CUAS, pero los escasos datos disponibles parecen indicar que ese mandato no se cumpli en absoluto, en el tiempo transcurrido entre la aprobacin y supresin del trasvase del Ebro mediante el Decreto-Ley antes mencionado. Este autor denunci esta irregular situacin de las aguas subterrneas en numerosos escritos, entre otros en su ya mencionado comentario (Llamas, 2003 c) al denominado informe de Berkeley (Horne et al., 2003).

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5. AGUAS SUBTERRNEAS Y ECOSISTEMAS ACUTICOS


5.1. GENERALIDADES La concienciacin espaola e internacional, sobre el papel importante que suelen jugar las aguas subterrneas en el funcionamiento de los ecosistemas acuticos, es reducida, y a veces sesgada. Es decir, o no se le da importancia o se resuelve de una forma simplista exagerando la fragilidad de los recursos hdricos subterrneos que se suelen presentar como un recurso cuyo uso es muy arriesgado. Este problema es especialmente importante serio en los pases ridos o semiridos en los que el funcionamiento de gran parte de los humedales est directamente relacionado con el de sistemas acuferos. En paralelo con esta situacin, como se ha expuesto en los apartados anteriores de este trabajo, en el ltimo medio siglo el aprovechamiento de las aguas subterrneas para el regado se ha producido de forma muy intensa en casi todos los pases ridos o semiridos. Este desarrollo ha sido una autntica revolucin silenciosa, pues ha sido realizada por millones de modestos agricultores cientos de miles en Espaa con una muy pequea intervencin o control por los organismos pblicos responsables del medio ambiente o de la poltica del agua. En general, los agricultores que extraen agua subterrnea estn mucho ms preocupados por mejorar sus condiciones de vida en general modesta que por la buena salud de los ecosistemas acuticos. La influencia poltica de estos agricultores, por ahora, suele ser mucho mayor que la de los grupos conservacionistas. No obstante, esta relacin de poder est cambiando, a favor de los grupos 35

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conservacionistas en casi todo el mundo, y tambin en Espaa. Este apartado va a ser relativamente escueto ya que A. de la Hera tiene en preparacin un artculo, relativamente extenso, sobre los humedales espaoles y las aguas subterrneas en el contexto del proyecto EUROWET (Integration of European Wetland research in sustainable management of the water cycle. 6FP de la UE. Specific Supporting Action GOCE-CT.2003505586), que analiza la aplicacin de la Directiva Marco del Agua a la conservacin de los humedales. A ese trabajo de prxima publicacin se remite al lector interesado en mayor detalle sobre el tema.

5.2.

LA NUEVA LEGISLACIN VERDE Y LOS CONFLICTOS SOCIALES CONEXOS

Probablemente casi todos estn de acuerdo en que el movimiento verde no comienza a ser un fenmeno social importante en Espaa hasta la dcada de los aos 70 en la que, por ejemplo, se declaran como Parques Nacionales los humedales de las Tablas de Daimiel y de Doana. A comienzos de la siguiente dcada Espaa suscribe el Convenio de Ramsar y declara varios humedales como hbitats de inters internacional. Tambin a comienzos de los ochenta, a peticin del gobierno espaol, la UNESCO declara Reserva de la Biosfera La Mancha Hmeda. Tambin en esa dcada se promulgan dos leyes importantes, al menos tericamente, para la conservacin de humedales: la Ley de Aguas de 1985 y la Ley de Conservacin de la Naturaleza de 1989. Ambas leyes han sido algo modificadas posteriormente pero esos cambios prcticamente no modifican su contenido respecto a la proteccin y conservacin de los ecosistemas acuticos. Esta legislacin del Estado ha estado precedida o seguida por mltiples leyes similares en casi todas las distintas Comunidades Autnomas del estado. Ahora bien, una cosa es legislar y otra conseguir que la legislacin se aplique. Cuando el legislador no ha tenido bien en cuenta las implicaciones sociales y econmicas que iba a exigir el cumplimiento de la nueva Ley, su aplicacin prctica puede ser casi nula. Y esto es lo que, en buena parte, ha ocurrido en Espaa. As, los conflictos entre 36

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la conservacin de los humedales y el desarrollo del regado emergieron relativamente pronto en las zonas de los Parques Nacionales de las Tablas de Daimiel y de Doana. En Llamas (1988) ya se hace una descripcin de esos conflictos. Este es uno de los primeros artculos en los que, a escala internacional, se plantea este tema. La actuacin de los organismos gubernamentales en lo que se refiere a la proteccin de los humedales ha sido, en general, tmida y poco eficaz. A ello puede haber contribuido el hecho de que las Direcciones Generales responsables de la conservacin de los humedales han dependido de Ministerios cuyo principal objetivo era el desarrollo agrario (Ministerio de Agricultura hasta 1992) o las obras hidrulicas (Ministerio de Obras Pblicas hasta 1996 y de Medio Ambiente desde 1996 hasta ahora). Hay que decir que hasta el ltimo Gobierno el Ministerio de Medio Ambiente ha sido principalmente un Ministerio de fomento hidrulico en el sentido tradicional de la palabra, de modo que las dos Direcciones Generales relacionadas con la conservacin de los humedales eran poco ms que una decoracin verde, con un presupuesto extraordinariamente reducido en comparacin con el de la Direccin General de Obras Hidrulicas y Calidad de las Aguas de ese mismo Ministerio. Es todava prematuro hacer un juicio sobre los derroteros que va a seguir el Gobierno salido de las urnas en marzo de 2004. Esperemos que no siga el ejemplo del Gobierno del PP, cuando gan las elecciones de 1996. Como se expuso en Llamas (1996) la poltica del agua que sigui fue prcticamente una continuacin de la del anterior Gobierno del PSOE y no la que haba propugnado, en la campaa electoral que le sirvi para ganar las elecciones. Los conflictos sociales, promovidos especialmente por grupos conservacionistas, en torno a Las Tablas de Daimiel y a Doana tuvieron efectos positivos. Los de Doana, por la mayor importancia ecolgica de este Parque Nacional, pronto adquirieron un relieve internacional, especialmente europeo. Las denuncias hechas ante Bruselas por grupos ecologistas, junto con algunos trabajos cientficos (Suso y Llamas, 1992) finalmente condujeron a que, se iniciara un importante plan de gestin de la zona de Doana desde los comienzos de los aos noventa. 37

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En este plan, en buena parte financiado por la Unin Europea, ha tenido una muy importante intervencin los Prof. Custodio y Montes. De modo algo indirecto, el lamentable y posterior vertido de lodos contaminantes de las minas de Aznalcollar, tambin propici una fuente de recursos econmicos y de apoyo institucional muy importante para los trabajos que sobre las aguas subterrneas y los humedales en la zona de Doana venan realizando los equipos dirigidos por Custodio y Montes. Estos trabajos han dado ya lugar a la culminacin de un nutrido elenco trabajos cientficos en los que de forma conjunta o coordinada se analizan los aspectos ecolgicos e hidrogeolgicos de los humedales de Doana. Por su importancia, me limitar a citar ahora solamente las tesis doctorales de Coleto (2003) y de Lozano (2004). Los problemas del Parque Nacional de las Tablas de Daimiel y de La Mancha Hmeda, estn todava muy lejos de ser resueltos. Tanto por su actual importancia como por ser el mejor conocido por este autor, al anlisis de ese caso se va a dedicar la seccin siguiente de este artculo. Desde un punto de vista ms general, es interesante conocer que la Direccin General de Obras Hidrulicas inici en los comienzos de los aos 90 la realizacin de un Inventario Nacional de Zonas Hmedas, como apoyo para la realizacin de los Planes hidrolgicos de cuenca. De ese inventario, como indica Hera (2003) slo existe una versin preliminar del ao 1996 que nunca ha tenido valor oficial. Dicho inventario, realizado bajo la direccin del Prof. Montes, contiene una muy valiosa informacin, pero desgraciadamente, como se acaba de recordar, nunca ha tenido un valor oficial. Estos datos fueron ms o menos tenidos en cuenta en la elaboracin de los Planes Hidrolgicos de cuenca, aprobados definitivamente en 1999 y tambin en la redaccin del Libro Blanco del Agua en Espaa (MIMAM 2000) pero, se insiste, nunca han tenido un valor oficial. La publicacin de una lista de zonas hmedas en los planes hidrolgicos de cuenca constituye poco ms que un pequeo avance pero tiene muy poca operatividad. Por su parte, la Direccin General de la Naturaleza y su antecesor el ICONA, tambin estaban obligados por la Ley de Conservacin de la 38

Lecciones aprendidas en tres dcadas de gestin de las aguas subterrneas en Espaa

Naturaleza de 1989 a realizar un inventario anlogo. No parece que ese inventario haya sido nunca realizado, al menos de modo formal. La Direccin General de Conservacin de la Naturaleza ha realizado con la colaboracin de las Comunidades Autnomas una estrategia de Conservacin de Humedales (Bernus, 2004) pero parece haberse quedado en simples declaraciones de buena voluntad (cf. Matilla 2003). Una vez ms parece comprobarse que las Direcciones Generales ms directamente relacionadas con los humedales, dentro del Ministerio de Medio Ambiente han tenido poca capacidad de actuacin. La aplicacin de la Directiva Marco del Agua de la Unin Europea tambin va a tener tericamente un efecto beneficioso en conservacin de los humedales (cf. WHG, 2003) pero su aplicacin a los regados va a continuar encontrando una fuerte oposicin por los regantes espaoles (Hera and Llamas, en prensa).

5.3. OTRAS ACTUACIONES ESPAOLAS SIGNIFICATIVAS EN RELACIN CON LOS HUMEDALES Y LAS AGUAS SUBTERRNEAS Como se acaba de exponer, la actuacin del Ministerio de Medio Ambiente en la proteccin de los humedales ha sido poco efectiva, con la relativa excepcin de Doana. A esto ltimo contribuy significativamente tanto las denuncias de los grupos ecologistas en la Unin Europea como la resonancia internacional del incidente de las minas de Aznalcollar. El hecho de que el nuevo Gobierno, la Direccin General de Obras Hidrulicas y Calidad de las Aguas haya pasado a denominarse Direccin General de Poltica del Agua puede considerarse como indicador de un cambio positivo. No obstante, las inercias y los intereses creados por las subvenciones perversas son grandes y es prematuro pensar que en los prximos aos se vaya a producir una clara aceleracin hacia el cambio en los paradigmas de la poltica del agua en Espaa, promovida especialmente desde el Ministerio de Medio Ambiente. Ahora 39

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bien, no toda la poltica del agua se realiza desde el Ministerio de Medio Ambiente. En efecto, hay otra Direccin General, el Instituto Geolgico y Minero de Espaa (IGME) que tradicionalmente se viene ocupando de las aguas subterrneas y que desde hace aos ha prestado singular atencin a las relaciones de las aguas subterrneas con los humedales. Por otra parte los temas de medio ambiente y por ello los humedales son principalmente competencia de las Comunidades Autnomas y muchos de ellos vienen realizando, con mayor o menor eficacia, programas para proteger sus humedales. Entre ellos conviene destacar el realizado por la Junta de Andaluca, llamado Plan Andaluz de Humedales (Gonzalez-Capitel et al., 2003). Este trabajo rene varios aspectos destacables: en primer lugar, est desarrollado sobre la base de una aproximacin integrada al concepto de humedal, es decir, atendiendo a su ubicacin dentro de la cuenca y su vinculacin con el ciclo hidrolgico en el que se inserta su funcionamiento. En segundo lugar, proporciona un inventario abierto de los humedales existentes dentro de dicha CCAA; y en tercer lugar, disea una serie de planes de actuacin para la gestin y conservacin de dichos humedales. Estos tres aspectos hacen que este trabajo sea uno de los ms completos a escala nacional referente al estado de las zonas hmedas en Espaa. Cada da que pasa la sociedad civil espaola se hace ms madura y sus actuaciones tienen un mayor impacto en el gobierno de Espaa. Dos ejemplos significativos de estas actuaciones de la sociedad civil son la actuacin de la Plataforma para la defensa del Delta del Ebro y el Proyecto Aguas Subterrneas que la Fundacin Marcelino Botn desarroll de 1999 a 2003. Se dan a continuacin unos breves datos sobre ambos hechos. La actuacin de la ONG Plataforma de Defensa del Ebro, no ha tenido ningn impacto en relacin con las aguas subterrneas ya que en ese delta a diferencia de Doana el aprovechamiento de las aguas subterrneas es prcticamente nulo. Sin embargo, es de destacar la gran influencia que esta ONG ha tenido en la cancelacin del Trasvase del 40

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Ebro. Ello se debe en no pequea parte al empuje personal de algunos de sus directivos. Tambin parece de obligada mencin, como un producto tpico de la sociedad civil, el Proyecto Aguas Subterrneas que ha sido desarrollado, como proyecto propio, por la Fundacin Marcelino Botn entre 1999 y 2003. Ese proyecto ha dado lugar a la publicacin de ocho libros y trece monografas (Llamas, 2003b). A los efectos de este artculo, lo ms significativo es que tres de esos libros y una de las monografas estn dedicados al anlisis de los conflictos entre el desarrollo de las aguas subterrneas y la conservacin de los humedales. El primer libro (Brufao y Llamas (eds.), 2003) est dedicado a los temas legales, econmicos e institucionales. El segundo, al estudio de diversos casos emblemticos en la zona mediterrnea (Forns et al., 2002) y finalmente el tercero (Coleto et al., 2003) est dedicado ntegramente al caso del Alto Guadiana que va a ser comentado con cierto detalle en el apartado siguiente de este artculo. Un resultado importante del Proyecto Aguas Subterrneas de la Fundacin M. Botn es que, como consecuencia de la experiencia adquirida en este trabajo se envi al Ministerio de Medio Ambiente el texto de una propuesta de Resolucin para ser debatida en la octava reunin del Convenio Ramsar, que iba a tener lugar en Valencia en Noviembre de 2002. El Ministerio espaol la acept y esa propuesta fue aprobada, con unos mnimos cambios, por unanimidad, en la Asamblea de Ramsar de Valencia, como la Resolucin VIII.40. Dicha resolucin puede verse en la Web de Ramsar y ha sido reproducida en Llamas (2003b). Finalmente, pero no con menor importancia, hay que aludir al papel que los profesores universitarios han tenido y siguen teniendo en el cambio de la poltica del agua en Espaa. Esta actuacin se ha materializado en muchos y buenos trabajos de investigacin realizados en las ltimas dcadas. Aqu es de justicia recordar a Fernando Gonzlez Bernldez como uno de los principales pioneros en este campo. Ahora bien, esas labores de investigacin y docencia, apoyadas con fondos pblicos o privados, nacionales o europeos, an siendo muy importantes, no son todo. La Fundacin Nueva Cultura del Agua, formada casi principal41

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mente por profesores universitarios espaoles y portugueses ha jugado y sigue jugando un papel muy importante en el cambio hacia nuevos paradigmas en la poltica del agua. No obstante, su participacin en lo que se refiere a las relaciones aguas subterrneas y humedales todava es poco significativa.

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6. UN EJEMPLO ESPAOL Y MUNDIAL RELEVANTE: LOS CONFLICTOS TODAVA NO RESUELTOS EN LA CUENCA ALTA DEL GUADIANA
6.1. INTRODUCCIN En coherencia con los planteamientos anteriores, parece oportuno dedicar una seccin de este trabajo a recordar la situacin actual de un caso emblemtico que se ha convertido en una referencia ecohidrolgica a escala internacional, especialmente como consecuencia del conflicto de intereses producido por el aprovechamiento intensivo de las aguas subterrneas para regado en la cuenca alta del Guadiana. Este conflicto se da en parte, entre los propios usuarios de esas aguas subterrneas para regado, pero especialmente ha conducido a un enfrentamiento entre los agricultores y los que defienden la conservacin de los variados ecosistemas acuticos de la zona. Estos ecosistemas acuticos comprenden unos cien humedales de naturaleza variada. Todos ellos estn incluidos en la denominada Mancha Hmeda declarada reserva de la biosfera por la UNESCO, a peticin del Gobierno espaol en 1982. Algunos de esos humedales tienen adems otras calificaciones oficiales que exigen su proteccin como Parque Nacional o Natural o hbitat RAMSAR de inters internacional. La problemtica del alto Guadiana ha sido presentada con relativa frecuencia en foros internacionales (Forns y Llamas, 2001; Hera y Llamas, en prensa). Los conflictos provocados por este choque de intereses 43

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ha dado lugar a mltiples decisiones de los Gobiernos central y regional, cuyos resultados en general han sido dudosos o incluso, en algunos aspectos, contraproducentes. Quiz la ms importante y ltima de esas decisiones ha sido la peticin que hizo el poder legislativo espaol al Gobierno, con motivo de la aprobacin de la Ley del Plan Hidrolgico Nacional (Ley 10/2001, de 5 de julio), en su disposicin adicional 4.. Como ya se ha dicho, dicha Ley ha sido modificada mediante DecretoLey por el nuevo Gobierno salido de las elecciones de marzo de 2004, pero esa disposicin adicional cuarta no ha sido modificada. Su texto es el siguiente: 1. Con la finalidad de mantener un uso sostenible de los acuferos en la cuenca Alta del Guadiana, se llevar a cabo un conjunto de actuaciones, adems de los que se encuentran en curso, consistentes en: a) b) c) d) La reordenacin de los derechos de usos de aguas tendente a la recuperacin ambiental de los acuferos. La autorizacin de modificaciones en el rgimen de explotacin de las aguas existentes. La concesin de aguas subterrneas en situaciones de sequa. Otras medidas tendentes a lograr el equilibrio hdrico y ambiental permanente de esta cuenca.

2. El Gobierno, mediante Real Decreto y en el plazo de un ao a partir de la aprobacin de la presente Ley, desarrolla el rgimen jurdico al que se aportarn las actuaciones previstas en el apartado anterior. En la fecha en que se sita este trabajo (octubre de 2004) el Gobierno no ha aprobado todava ese Real Decreto, es decir que su aprobacin lleva ya ms de dos aos de retraso. En lo que sigue se van a exponer brevemente algunas causas de ese retraso.

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Lecciones aprendidas en tres dcadas de gestin de las aguas subterrneas en Espaa

6.2. BREVES NOTAS SOBRE LAS CONDICIONES HIDROLGICAS Y ECOLGICAS EN LA CUENCA DEL ALTO GUADIANA Y SUS MODIFICACIONES POR LA ACCIN HUMANA La cuenca alta del Guadiana, con unos 16.000 km2 de extensin est situada en una de las zonas ms ridas de Espaa. Sus recursos hdricos totales medios en condiciones naturales se han estimado en unos 15-20 mm/ao, equivalentes a unos 250-300 millones de metros cbicos. A ttulo de comparacin la Cuenca del Segura tiene una aportacin del orden de 50 mm/ao, que es casi el triple. El Alto Guadiana se caracteriza hidrolgicamente por una significativa interaccin entre las aguas superficiales y las subterrneas. Esto es debido a la abundancia de formaciones geolgicas permeables, principalmente calcreas, y a su relieve poco accidentado. Estas condiciones propiciaron una de las principales singularidades de esta zona semirida: la presencia de ms de un centenar de humedales, localizados generalmente en zonas deprimidas del terreno. Estos humedales, cuya superficie total era de unas 25.000 ha., en general se nutran de la aportacin conjunta de aguas superficiales y subterrneas, dando origen a unos ecosistemas acuticos de gran diversidad y riqueza. Por ello, fueron declarados por la UNESCO, como Reserva de la Biosfera en 1980 (Hera, 2003; Martn, 2003). La percepcin social del valor de estos ecosistemas no comienza en Espaa hasta hace unos treinta aos. Pocos aos antes comienza en la zona un uso intensivo de aguas subterrneas para regado. En esta cuenca predominaba la agricultura de secano (cereales y via). Las aguas subterrneas eran aprovechadas, en general mediante norias, para el regado de superficies poco extensas, donde la capa fretica se encontraban a poca profundidad. Sin embargo, la mejora y abaratado de las tcnicas de perforacin de pozos, el avance de la ciencia hidrogeolgica y, especialmente, la popularizacin de las bombas sumergibles o de turbina, impulsaron econmicamente el uso de las aguas subterrneas para el regado. Los primeros ensayos de regado con aguas subterrneas fueron realizados por el 45

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Ministerio de Agricultura, pero pronto los agricultores privados se percataron del inters econmico de la extraccin de las aguas subterrneas y comenz su utilizacin intensiva especialmente en el denominado acufero de la Mancha Occidental, que ocupa una extensin de unos 5.000 km2. En un par de dcadas estos agricultores pusieron en regado, con sus propios medios, unas 150.000 ha. Como dato comparativo cabe sealar que la realizacin del denominado Plan Badajoz, que consiste en un regado de aguas superficiales de unas 100.000 hectreas en la cuenca media del Guadiana, ha exigido unos cuarenta aos y se ha realizado esencialmente con fondos procedentes de los Presupuestos Generales del Estado. En menos de veinte aos se pas de unos escasos miles de pozos o norias a cerca de 70.000, como indicaba el Libro Blanco del Agua (MIMAM, 2000, pg. 443). Este gran desarrollo de las aguas subterrneas produjo en los aos 70 y 80 un notable progreso econmico en la regin, impulsado por el sector agrcola como ocupacin primordial y con una notable actividad industrial girando en torno a la agricultura. De hecho, la Cuenca Alta del Guadiana es la nica zona, de la predominantemente rural regin de Castilla-La Mancha, en la que la poblacin no ha disminuido en las ltimas dcadas. Ahora bien, esa intensiva extraccin de aguas subterrneas ha introducido importantes cambios hidrolgicos que son detalladamente descritos por Martnez Cortina (2003). Ahora solamente se va a mencionar dos aspectos de ese extenso artculo: a) el gran impacto ambiental producido por el descenso de la superficie fretica en los humedales ubicados en el acufero de la Mancha Occidental; y b) el aumento de los recursos de aguas subterrneas disponibles para el regado como consecuencia de ese descenso de la superficie fretica, debido a la disminucin de la evapotranspiracin desde la zona saturada. Segn este autor, este aumento es del orden de 150 a 200 millones de metros cbicos por ao. Es decir que ha aumentado en ms de un 60% los recursos renovables disponibles para el regado. Esos s, a cambio de producir un notable impacto ecolgico. Cabra pensar que el cre46

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ciente uso intensivo de las aguas subterrneas que se dio a partir de la dcada de los setenta hoy no se habra dado por la creciente concienciacin social que parece existir sobre los valores ambientales en general y de modo ms especfico sobre los humedales. Tambin cabra pensar que los actuales conflictos entre conservacionistas y regantes no se hubieran dado si el uso intensivo de las aguas subterrneas hubiese tenido lugar veinte o treinta aos antes de la aparicin de los movimientos conservacionistas. Esto es lo que ocurri en California y Arizona; y, en cierto modo, en la cuenca del Segura en Espaa donde los bombeos intensivos comenzaron diez o veinte aos antes que en La Mancha. De todas formas, esta hiptesis no es evidente. Como ya se ha dicho en este artculo, hasta ahora el conocimiento e inters por las aguas subterrneas de los grupos conservacionistas espaoles y tambin por los internacionales suele ser pequeo. Suelen limitarse a considerar que las aguas subterrneas son un recurso muy frgil que es mejor no utilizar. Esto puede explicar la generalizada falta de aplicacin del terico inters por las aguas subterrneas y por los humedales al que aluden tanto las Leyes de Aguas de 1985 y 1999, como la Ley del Plan Hidrolgico Nacional de 2001 y el reciente Decreto-Ley de cancelacin parcial de la Ley del Plan Hidrolgico Nacional de 2004. Sin embargo y como indica Hera (2003), es bueno recordar que, sin negar la importancia de los impactos negativos sobre algunos humedales debidos a la extraccin de aguas subterrneas, la mayor parte de los humedales de la zona no han sido afectados por esas extracciones sino por otras causas. Entre ellas, por ejemplo, por el mal llamado Plan de Regeneracin de las Tablas de Daimiel, que ha producido la degradacin, o incluso desaparicin de casi todos los humedales ribereos del ro Gigela, cuya extensin es igual o superior a la de los humedales incluidos en el Parque Nacional de las Tablas de Daimiel. Desde al menos 1989 investigadores del Jardn Botnico de Madrid (CSIC) vienen desarrollando numerosos estudios limnolgicos sobre los humedales del Parque Nacional de las Tablas de Daimiel. Las conclusiones de dichos estudios (cf. http://www.humedalesibericos.com/ tablas/conclusi.htm) vienen a confirmar que mientras no se ordenen las 47

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extracciones de aguas subterrneas para el regado ser muy difcil recuperar esos ecosistemas.

6.3.

ASPECTOS ECONMICOS

Como en otros recientes artculos (Llamas y Martnez Santos, 2004; en prensa, a y b) se insiste, la revolucin silenciosa del uso intensivo de las aguas subterrneas en los pases ridos y semiridos ha venido impulsada con gran fuerza por motivos principalmente econmicos. Tanto Varela et al. (2003), como Viladomiu y Rosell (2003) analizan con detalle los aspectos econmicos de los regados del Alto Guadiana. Aqu basta recordar que el coste de la extraccin del agua subterrnea representa solamente como regla general una pequea fraccin del valor de la cosecha que permite garantizar. Probablemente en el Alto Guadiana esta proporcin no llegue casi nunca al 15%, ya que cuando era mayor los agricultores cambiaron a cultivos de ms alto valor y con menor exigencia de agua de regado. Por ejemplo, cultivos de maz y alfalfa, importantes en los aos setenta, prcticamente han desaparecido de la zona como recuerda Olmedo (2003). Un problema del uso intensivo de las aguas subterrneas es la posibilidad de llegar a vaciar el acufero. Esta posibilidad puede haberse dado en zonas marginales del acufero de la Mancha Occidental. Ahora bien, a pesar de que los anlisis publicados son todava claramente insuficientes, parece claro que en buena parte de la Cuenca del Alto Guadiana y ms especialmente en el acufero de la Mancha Occidental, debajo del acufero mioceno, que es el generalmente explotado, existe, al menos, otro acufero cretcico, que apenas ha sido explotado hasta la fecha. Por ello, la probabilidad de un general agotamiento fsico de las aguas subterrneas parece pequea, excepto en algunas zonas marginales. No se va a comentar aqu la implicacin que en la economa de esta regin tiene el Plan Agrcola Comn (PAC) de la UE, ni tampoco el Plan de Compensacin de Rentas (PCR) que durante diez aos, desde 48

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1993 a 2002, ha repartido fuertes subvenciones, procedentes esencialmente de Bruselas, a los agricultores que redujeran sus bombeos. La eficacia de ese plan ha sido bastante dudosa. Para mayor detalle se remite al captulo de Viladomiu y Rosell (2003). Quiz la principal ventaja del PCR fue que facilit la constitucin de las Comunidades de Usuarios de Aguas Subterrneas en la Mancha Occidental y en el Campo de Montiel. Es muy probable que sin el PCR esas Comunidades no hubieran llegado a constituirse como ha ocurrido en casi todos los acuferos declarados sobreexplotados por el Gobierno (Daz Mora, 2002; Snchez, 2003).

6.4. LOS PROBLEMAS CON EL REGISTRO DE AGUAS PBLICAS Y DEL CATLOGO DE AGUAS PRIVADAS La situacin legal de gran parte de los pozos de la cuenca alta del Guadiana, constituye un importante campo de batalla desde hace casi dos dcadas. El fin de esa batalla no se ve prximo, si no hay un importante cambio de actitud por parte de los distintos sectores implicados en ella. La Ley de Aguas de 1985 trat de establecer un orden en la gestin de las aguas subterrneas y estableci dos tipos de inventarios para los derechos de aguas: El Registro de Aguas Pblicas y el Catlogo de Aguas Privadas. En este ltimo debieran quedar inventariados los derechos de aquellos propietarios de aguas subterrneas que no hubieran cedido sus derechos de propiedad privada al Estado, a cambio de recibir una proteccin administrativa. Los aspectos jurdicos de ambos tipos de aprovechamientos pblicos o privados han sido extensamente tratados en un reciente libro colectivo (del Saz et al. (2002). La situacin actual de esos Registros y Catlogos en las Confederaciones Hidrogrficas es comentada en Forns et al. (2004). Aqu slo se van a recordar algunos aspectos concretos que tienen especial relevancia para la zona de estudio. Segn Aragn (2003), a finales de la dcada de los ochenta la Confederacin Hidrogrfica del Guadiana recibi hasta cerca de veinte mil solicitudes de inscripcin de derechos de aguas subterrneas. Esa ins49

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cripcin era especialmente obligatoria a partir de la declaracin de acuferos sobreexplotados en 1987 tanto el de la Mancha Occidental, como el del Campo de Montiel. La realidad es que, por falta de medios, y quiz de mentalidad y de orientacin desde la Direccin General de Obras Hidrulicas, la situacin legal de prcticamente todos los aprovechamientos de aguas subterrneas se ha convertido en un verdadero caos jurdico (ver Daz Mora, 2002; Rodrguez de Liebano, 2002). Los tcnicos de la Confederacin con frecuencia no han reconocido los derechos de uso de agua solicitados por los propietarios de los pozos. En la casi totalidad de los casos de rechazo de solicitud de derechos los solicitantes recurrieron ante los tribunales la decisin de la Conferencia Hidrogrfica. No se dispone de la cifra precisa de esos recursos pero, parecen llegar a unos cinco mil. Segn Garca Carretero (2003), los juzgados competentes estn prcticamente colapsados. Para todava mayor confusin, las sentencias jurdicas sobre los recursos parecen ser diferentes segn se trate del Tribunal de Castilla-La Mancha o del de Extremadura, pues a cualquiera de ellos pueden acudir los recurrentes (Garca Carretero, 2003; Daz Mora, 2002). La Direccin General de Obras Hidrulicas inici en 1994 el denominado proyecto ARYCA (Actualizacin del Registro y Catlogo de Aguas). A pesar de haber invertido en l ms de cincuenta millones de euros no funcion ni en la Cuenca del Guadiana, ni en prcticamente ninguna otra por estar mal planteado. En vista de ese fracaso el MIMAM inicia un nuevo proyecto denominado ALBERCA, con un presupuesto de unos 150 millones de Euros. Las caractersticas del ARYCA y del ALBERA han sido analizados en Forns et al. (en prensa) y no van a detallarse aqu, puesto que el objeto concreto de esta seccin es conocer lo que pasa en el Alto Guadiana. Con intencin de resolver su problema especfico, e independientemente del proyecto ARYCA, la Administracin Central contrat con el grupo TRAGSA para el perodo 1999-2001 y por el importe de 5,6 M una Asistencia Tcnica y Consultora en la Tramitacin de los Expedientes del Registro de Aguas en la Cuenca Alta del Guadiana. Segn una informacin de la Confederacin Hidrogrfica del Guadiana (Cole50

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to et al., 2003, pg. XVIII), el objetivo principal de esta asistencia tcnica era la tramitacin de expedientes, con la definicin del procedimiento administrativo a seguir y la elaboracin de un sistema de gestin. Se desarroll un Sistema de Informacin Geogrfica que se aplic a un total de 56.000 expedientes. En el ao 1999 existan en la Comisara de Aguas ms de 14.000 expedientes de aguas privadas acumulados. Durante los tres aos de la Asistencia Tcnica se tramitaron ms de 9.000 expedientes. El perodo de posible inscripcin en el Catlogo de Aguas Privadas se cerr el 26 de octubre de 2001 de acuerdo con la disposicin adicional cuarta de la Ley del Plan Hidrolgico Nacional del mismo ao. Segn informaciones verbales de algunos funcionarios de la Confederacin del Guadiana, el resultado de esa Asistencia Tcnica como se ha dicho (por un valor de 5,6 millones de euros) ha sido casi nulo, pues no se integr en el procedimiento de trabajo ordinario de la Comisara de Aguas. Quiz este mal resultado ha incentivado que en el actual proyecto ALBERCA se busque desde el principio una integracin de las asistencias tcnicas contratadas con el funcionamiento normal de las Comisaras de Aguas (Forns et al., en prensa). A la situacin catica descrita hay que aadir otro importante factor. Se trata de la gran cantidad de pozos realizados sin ningn tipo de permiso despus de la entrada en vigor de la Ley de Aguas de 1985. Este hecho es claramente reconocido tanto por Aragn (2003) y Daz Mora (2002) de la Confederacin Hidrogrfica del Guadiana como por Olmedo (2003) y Rodrguez de Libana (2002), que representan a los regantes. No se conoce el nmero de estos pozos nuevos ilegales pero hay bastantes opiniones de que su nmero puede ser superior al de los legalmente inscritos en el Catlogo o en el Registro. Por ejemplo; Velasco (2003) estima que los pozos ilegales eran ms de 15.000; Rodrguez de Libana (2002) eleva esta cifra a 25.000. Segn informacin verbal reciente de un abogado que trabaja en la zona, solamente l lleva cerca de mil recursos de empresas de perforacin de pozos que haban sido multadas por la Confederacin Hidro51

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grfica del Guadiana por perforar pozos sin autorizacin. Al parecer la situacin prctica de esas empresas es de impunidad pues prcticamente nunca esas multas, mediante distintos artilugios legales, han sido pagadas. En resumen, el caos jurdico imperante en la cuenca del Alto Guadiana tiene dimensiones colosales. La ordenacin de este caos es una condicin prcticamente imprescindible, aunque no suficiente, para conseguir el aprovechamiento sostenible de los acuferos que se exige al Gobierno en la disposicin adicional antes mencionada de la Ley del Plan Hidrolgico Nacional. Como es lgico, ante esta situacin los datos oficiales sobre los volmenes de agua bombeados y sobre las reducciones de los bombeos conseguidos con la declaracin de sobreexplotacin y con el PCR tienen un valor muy escaso. En cierto modo, puede decirse que los nicos datos, verdaderamente fiables del Alto Guadiana son los de los niveles del agua medidos en una exigua, casi raqutica, red de control que opera la Confederacin Hidrogrfica del Guadiana.

6.5.

ASPECTOS INSTITUCIONALES

Antes se record que Martn Retortillo en su conocido texto magistral de 1997 sobre la Ley de Aguas de Espaa dice, que ms importante que hacer nuevas leyes es tener la voluntad de cumplir las leyes vigentes. Esto tiene una aplicacin clara en el Alto Guadiana. Hoy est de moda y es una moda sana insistir en que la gestin del agua debe ser participativa y que debe estar organizada de abajo hacia arriba y no de arriba hacia abajo. Los sistemas de ordeno, mando (ley), y controlo no suelen funcionar en ningn pas con un cierto grado de democracia. La legislacin actual sobre el agua en Espaa es casi perfecta pero los resultados de su aplicacin (o de su falta de aplicacin a las aguas subterrneas) son desalentadores como expresamente reconoce el Libro Blanco del Agua MIMAM (2000). El caso del alto Guadiana es un ejemplo paradigmtico de la gran brecha o abismo que existe entre el mundo oficial y el mundo real. 52

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Tanto la Ley de 1985 como su modificacin de 1999, y la Ley del Plan Hidrolgico Nacional de 2001 hablan de la importancia de las Comunidades de Usuarios de Aguas Subterrneas y de la necesidad de fomentarlas y ayudarles. Sin embargo la situacin real espaola es todava extraordinariamente deficiente. Las Comunidades de Usuarios de Aguas Subterrneas del acufero de la Mancha Occidental y del Campo de Montiel son prcticamente las nicas que funcionaron en Espaa. Ello a pesar de haber declarado sobreexplotados cerca de veinte acuferos desde finales de los aos ochenta. Dicha declaracin exige la creacin inmediata de esas Comunidades de Usuarios de aguas subterrneas. Las caractersticas de esas Comunidades y su integracin en la Confederacin del Guadiana son detalladamente expuestas por Hernndez-Mora y Lpez-Gunn (2003). Ahora solo interesa resaltar algunos aspectos. El primero es que en la Comunidad General de Usuarios del acufero de la Mancha Occidental existen fuertes tensiones internas por causas diversas. Quiz la primera, pero no la nica, es la del sistema de votacin que, hasta ahora, es directamente proporcional a la superficie que riega cada comunero. Tambin es interesante consignar que independientemente de las Comunidades de Usuarios de Aguas Subterrneas que tutela el Ministerio de Medio Ambiente, se han creado distintos tipos de asociaciones o grupos colectivos para el uso de las aguas subterrneas. Estos grupos desde hace relativamente poco han constituido la Asociacin Nacional de Usuarios de Aguas Subterrneas. Es una Asociacin Civil, independiente del Ministerio de Medio Ambiente y est mostrando una capacidad de gestin relevante en orden a defender los intereses de sus asociados. Recientemente, por ejemplo, gan en el Tribunal Supremo un recurso contra el Ministerio de Medio Ambiente en relacin con las aguas subterrneas del Delta del ro Llobregat. Ahora bien, tanto las Comunidades de Usuarios de Aguas Subterrneas, integradas en las Confederaciones Hidrogrficas, como las Asociaciones de Usuarios de Aguas Subterrneas, estn constituidas casi exclusivamente por regantes cuyo inters primordial, al menos hoy por 53

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hoy, es mantener sus regados. Su preocupacin efectiva por el medio ambiente en general, y por los humedales en particular, es lgicamente reducida cuando no hostil. Esto no es incompatible con que en sus manifestaciones oficiales todos esos grupos de regantes sean muy verdes. A esto se aade el relativamente escaso poder poltico de las ONGs conservacionistas, al que suele unirse su general desconocimiento de los temas hidrogeolgicos. Esta situacin ha conducido a que en el Alto Guadiana, la preocupacin efectiva de la conservacin de los humedales, en buena parte, ha quedado reducida a palabrera hueca por parte de las Administraciones estatal o autonmica o a declaraciones de principios, con escasa base econmica, por diversos grupos conservacionistas o personas aisladas. En resumen, el buen funcionamiento participativo de las Comunidades o Asociaciones de Usuarios de Aguas Subterrneas es un elemento imprescindible para la gestin de los acuferos. Ahora bien esas asociaciones o comunidades probablemente no van a poner especial nfasis en la proteccin real de los humedales. Sin que ello sea obstculo para que aduzcan oficialmente motivaciones ecolgicas para conseguir subvenciones de los denominados programas agroambientales, como ha sido el caso del Plan de Compensacin. de Rentas (PCR) o pequeo trasvase del Tajo para el Plan de Regeneracin Hdrica de las Tablas de Daimiel, cuya motivacin principal est probablemente relacionada con la vieja reivindicacin de El agua de La Mancha para los manchegos. Quiz esto slo se pueda conseguir haciendo que los reales defensores del medio ambiente estn mejor educados en Hidrogeologa y representados en la Confederacin Hidrogrfica del Guadiana y quiz tambin en esas Comunidades de Usuarios de Aguas Subterrneas.

6.6.

QU SE PUEDE APRENDER DEL ALTO GUADIANA?

Quiz lo primero y en cierto modo ms importante es que esta zona constituye un ejemplo paradigmtico de los problemas que pueden apa54

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recer en una zona semirida en la que existen acuferos fcilmente explotables y ecosistemas acuticos de cuyo alto valor ya es consciente una cierta parte de la sociedad. Es evidente que los problemas actuales todava no han sido totalmente resueltos y que su solucin no es fcil. Esto explica el retraso de ms de dos aos que tiene el Decreto-Ley sobre el Plan del Alto Guadiana. El Ministerio de Medio Ambiente ni siquiera ha propuesto ese Plan del Alto Guadiana al Consejo Nacional del Agua. El problema es multidimensional y requiere enfocarlo simultneamente desde aspectos hidrolgicos, legales, econmicos, ecolgicos e institucionales. En todos ellos suele haber importantes dficits de conocimiento o de datos y especialmente de transparencia y accesibilidad a esos datos por todas aquellas personas o instituciones interesadas en el problema. Junto a esto parece importante realizar una intensa pero clara y abierta poltica de dilogo y participacin entre todas las personas interesadas, y no slo de pequeos grupos fuertes por su situacin econmica o poltica. Es la sociedad civil manchega, en su conjunto, la que tendra que definir el tipo de poltica del agua que desea. Adems, la solucin a que se llegue con el Alto Guadiana tendr importancia no slo para toda la poltica del agua de Espaa sino para los otros muchos pases ridos o semiridos.

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7.
PRIMERA

CONCLUSIONES

El aprovechamiento intensivo del agua subterrnea es un fenmeno nuevo, cuenta apenas medio siglo. Se ha producido en Espaa como en casi todos las regiones ridas o semiridas, donde el regado juega un papel importante en la produccin de alimentos.

SEGUNDA Este desarrollo intensivo mundial de las aguas subterrneas es una autntica revolucin silenciosa pues ha sido realizado por millones de agricultores privados, en general, modestos, que han corrido con casi todos los gastos de capital, operacin y mantenimiento de sus captaciones. La participacin de organismos oficiales responsables de la poltica del agua ha sido muy pequea y, a veces, poco acertada.

TERCERA La motivacin de esa actuacin de los agricultores es fundamentalmente econmica. El coste directo de la obtencin del agua subterrnea para el regado suele ser una muy pequea fraccin del valor de la cosecha que esa agua garantiza.

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CUARTA En algunos casos esa escasa planificacin, gestin y control de dichos usos intensivos de las aguas subterrneas ha inducido a impactos negativos. Esos impactos han sido con frecuencia presentados de modo exagerado por los defensores de la construccin de grandes infraestructuras hidrulicas o por personas con poco conocimiento.

QUINTA Entre los impactos ms frecuentes de la extraccin de aguas subterrneas en las regiones ridas o semiridas est la afeccin a humedales continentales que pueden llegar a desaparecer o sufrir una fuerte degradacin. Sin embargo, estos impactos negativos no suelen ser los ms conocidos por el gran pblico. Esto se debe en una parte debido a la escasa formacin hidrogeolgica de muchos grupos conservacionistas y en otra a que la fuerza poltica de los agricultores que explotan las aguas subterrneas suele ser muy superior a la de los grupos conservacionistas.

SEXTA En la octava reunin de la convencin RAMSAR (Valencia 2002) se aprob la Resolucin 40 que tiene por objeto hacer compatibles de un modo razonable la utilizacin de las aguas subterrneas para desarrollo agrcola con la conservacin de los humedales. La aplicacin de esta resolucin es un tema pendiente en casi todos los pases ridos y semiridos, pero no por ello es menos importante.

SPTIMA Y LTIMA La cuenca del Alto Guadiana, constituye a escala nacional y mundial un ejemplo paradigmtico para el anlisis de los problemas y de los en58

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sayos de soluciones para resolver los conflictos entre el uso intensivo de los acuferos para regado y la conservacin de ecosistemas acuticos. Muchos de los problemas debidos a ese uso intensivo de las aguas subterrneas en la Cuenca Alta del Guadiana todava no se han resuelto. Ello no obsta para que su conocimiento resulte altamente instructivo en orden a conseguir una gestin integrada y adaptable de los recursos hdricos de una zona semirida.

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Lecciones aprendidas en tres dcadas de gestin de las aguas subterrneas en Espaa

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