Você está na página 1de 231

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS:

Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Irene Patrcia Nohara


Coordenadora

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS:


Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

2013

So Paulo - SP

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

CIP-BRASIL. CATALOGAO-NA-FONTE

Nossos Contatos
So Paulo Rua Jos Bonifcio, n. 209, cj. 603, Centro, So Paulo SP CEP: 01.003-001 Acesse: www. editoraclassica.com.br Redes Sociais Facebook: http://www.facebook.com/EditoraClassica Twittter: https://twitter.com/EditoraClassica

Gesto Pblica dos Entes Federativos: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento [recurso eletrnico]. Irene Patrcia Nohara [coord.] - So Paulo: Clssica, 2013.

Inclui bibliografia e ndice ISBN 978-85-99651-61-2

1. Direito Pblico. 2. Livros Eletrnicos

CDU: 340

EDITORA CLSSICA
Conselho Editorial
Allessandra Neves Ferreira Alexandre Walmott Borges Daniel Ferreira Elizabeth Accioly Everton Gonalves Fernando Knoerr Francisco Cardozo de Oliveira Francisval Mendes Ilton Garcia da Costa Ivan Motta Ivo Dantas Jonathan Barros Vita Jos Edmilson Lima Juliana Cristina Busnardo de Araujo Lafayete Pozzoli Leonardo Rabelo Lvia Gaigher Bsio Campello Lucimeiry Galvo Luiz Eduardo Gunther Luisa Moura Mara Darcanchy Massako Shirai Mateus Eduardo Nunes Bertoncini Nilson Arajo de Souza Norma Padilha Paulo Ricardo Opuszka Roberto Genofre Salim Reis Valesca Raizer Borges Moschen Vanessa Caporlingua Viviane Sllos Vladmir Silveira Wagner Ginotti Wagner Menezes Willians Franklin Lira dos Santos

Equipe Editorial
Editora Responsvel: Vernica Gottgtroy Produo Editorial: Editora Clssica Reviso: Lara Bsio Capa: Editora Clssica

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Apresentao
com muito orgulho e satisfao que apresentamos Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia os presentes Anais, fruto da transcrio das exposies proferidas nos painis do Seminrio GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento, realizado nos dias 3, 4 e 5 de Outubro de 2012 pela Universidade Nove de Julho, com o apoio do Projeto Pensando o Direito e do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento. Em primeiro lugar, externamos nossa imensa gratido aos palestrantes: juristas, historiadores, economistas e gestores pblicos que participaram de corpo e alma desta memorvel interlocuo. Os resultados foram excepcionais, ultrapassando todas as elevadas expectativas j depositadas no evento, sobretudo diante da qualidade da discusso travada. Foram mantidas as transcries das falas dos palestrantes de forma a retratar da maneira mais original as interessantssimas e apropriadas exposies feitas nos painis e palestras magnas do seminrio, para que o leitor possa degustar um pouco mais da atmosfera to rica deste memorvel encontro do Direito com a Gesto Pblica. No ltimo dia do evento, houve a realizao do Mini-Frum de Escolas de Governo, no qual experts em capacitao e treinamento da Fora de Trabalho da Administrao produziram seu relevante relato, ocasio em que, posteriormente, houve a discusso sobre os pontos consensuais de uma gesto pblica eficaz. Temos a convico inabalvel de que este material, se replicado, tem potencial de produzir impactos significativos para a pesquisa e reflexo desta complexa e relevante temtica.
5

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Por fim, deve-se registrar o mais profundo agradecimento qualificada e visionria equipe da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia, encabeada pelo ilustre Secretrio Marivaldo de Castro Pereira, com especial destaque Priscila Spcie e Nayara Teixeira Magalhes, pelo apoio em todos os momentos de realizao do seminrio e da pesquisa.

Irene Patrcia Nohara Coordenadora do Projeto Livre-docente e doutora em Direito do Estado pela Faculdade de Direito da USP Professora-Pesquisadora do Programa de Mestrado em Direito da Universidade Nove de Julho

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Sumrio
APRESENTAO ........................................................................................... 05

PAINEL 1: LIMITES JURDICOS DOS GASTOS E GESTO ESTRATGICA


1.1 Gastos com pessoal e a lei de responsabilidade fiscal Maria Sylvia Zanella Di Pietro ................................................................. 1.2 Gesto pblica estratgica e comportamento organizacional Nildes Raimunda Pitombo Leite ................................................................. 13 25

PAINEL 2: TRANSFORMAES DA BUROCRACIA, COMPLEXIDADES DA GESTO E REFLEXES SOBRE O PAPEL DO ESTADO


2.1 Transformaes da burocracia brasileira: do ofcio ao cargo pblico Jos Reinaldo de Lima Lopes ...................................................................... 2.2 Complexidades da gesto de pessoas no setor pblico Fernando de Souza Coelho ........................................................................ 2.3 Papel do Estado e o mito da subsidiariedade Emerson Gabardo ....................................................................................... 35 46 61
7

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

PALESTRAS MAGNAS NOTURNAS: PROJETO PENSANDO O DIREITO E REDEFINIO DO DILOGO ENTRE GESTO E DIREITO
Projeto pensando o direito Nayara Teixeira Magalhes ...................................................................... Balano da reforma Administrativa: Redefinio do dilogo entre direito e gesto Irene Patrcia Nohara ................................................................................ 81

87

PAINEL 3: REMUNERAO E DESAFIOS DA (RE) REGULAO DOS SERVIDORES PBLICOS


3.1 Panorama do regime de remunerao dos servidores Wallace Paiva Martins Junior ................................................................... 102 3.2 Desafios de (re)regulao dos servidores pblicos Clvis Bueno de Azevedo ........................................................................... 110

PAINEL 4: FEDERALISMO, GREVE NO SERVIO PBLICO E REGIME JURDICO


4.1 Federalismo, gesto democrtica e futuro do Estado Dalmo de Abreu Dallari ............................................................................ 119 4.2 Problemtica da greve no servio pblico Dinor Musetti Grotti ............................................................................... 135 4.3 Retorno do regime jurdico nico: alcance e efeitos Roberto Correia da Silva Gomes Caldas .................................................. 146

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

PALESTRA MAGNA NOTURNA: GESTO PBLICA EFICAZ


Breves consideraes sobre a gesto eficaz na justia Srgio Pereira Braga ................................................................................. 161 Pronunciamento do coordenador do programa de mestrado Vladmir Oliveira da Silveira ..................................................................... 164 Direito boa administrao e gesto pblica eficaz Juarez Freitas ............................................................................................. 167

MINI-FRUM DE ESCOLAS DE GOVERNO


Gustavo Ungaro Corregedor-Geral do Estado de So Paulo ............................................. 185 Fbio Mauro de Medeiros Diretor do Centro Regional do CENTRESAF/SP .................................... 193 Regina Hirose Diretora do Centro de Estudos Jurdicos CEJURIS/SINPROFAZ .......... 203 Maria de Ftima Infante Araujo Ex-Diretora de Formao da Escola de Governo EGAP/FUNDAP ........ 205

PALESTRA MAGNA NOTURNA: DEMOCRATIZAO DA ELABORAO LEGISLATIVA


Democratizao da elaborao legislativa Marivaldo de Castro Pereira ..................................................................... 214 Pontos da gesto pblica eficaz e do direito administrativo do futuro Samantha Ribeiro Meyer-Pflug ................................................................. 227

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Painel 1

Limites jurdicos de gastos e gesto estratgica

Cerimonial de composio de mesa e apresentao das palestrantes

10

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Mestre de Cerimnia: Srgio Henrique Ferreira. Boa tarde a todos. com muita satisfao que a Universidade Nove de Julho realiza o seminrio intitulado: GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento, com o apoio do Projeto Pensando o Direito, da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia e do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, saudando a todos os que esto presentes neste auditrio e tambm os que nos assistem ao vivo na TV Uninove.
As reflexes provenientes dos painis que ora se iniciam sero material relevante para as pesquisas que esto sendo realizadas a propsito do tema da Gesto da Fora de Trabalho das Administraes Pblicas dos Entes Federativos. Convidamos, agora, a compor nossa mesa de autoridades: (1) a professora-pesquisadora do Programa de Mestrado em Direito da Universidade Nove de Julho, Dra. Irene Patrcia Nohara; a professora titular em Direito do Estado da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, Dra. Maria Sylvia Zanella Di Pietro; a professora-pesquisadora do Programa de Mestrado e Doutorado em Administrao e Tutora do Programa de Educao Tutorial da Universidade Nove de Julho/PET, Nildes Pitombo; o professor-pesquisador do Programa de Mestrado em Direito da Universidade Nove de Julho, Dr. Ruy Cardozo de Mello Tucunduva Sobrinho. Para abertura dos trabalhos desta tarde, passamos a palavra ProfessoraPesquisadora do Mestrado em Direito, coordenadora da pesquisa do Projeto Pensando o Direito, selecionada no primeiro edital de 2012, e desenvolvida pela Universidade Nove de Julho, a Prof. Irene Patrcia Nohara. Irene Patrcia Nohara: Boa tarde a todos. uma satisfao encontrlos todos aqui, inclusive a Nayara, da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia, est aqui, veio de Braslia prestigiar o seminrio. Gostaria de agradecer especialmente adeso de to ilustres palestrantes para discutir uma temtica de relevncia atual. Quando a Nayara Teixeira Magalhes e a Priscila Spcie vieram Uninove fechar a nossa parceria elas nos sinalizaram que existe uma demanda
11

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

de diversos rgos governamentais para discutir esse assunto, at em virtude das greves que esto acontecendo, das reivindicaes das categorias dos servidores pblicos e da necessidade de o Estado engendrar um novo modelo de gesto que busque eficincia e simultaneamente respeite os direitos dos servidores, ns realizamos esse evento com juristas de expresso e tambm experts da rea de gesto pblica e a Uninove tem a grata satisfao de promover essa interlocuo que se inicia na tarde de hoje com a palestra da professora, da jurista, Maria Sylvia Zanella Di Pietro que proferir a palestra de abertura do seminrio. Apresentao da Palestrante Srgio Henrique Ferreira . A palestrante que nos honra com exposio de abertura do seminrio que ora se realiza, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, mestre, doutora, livre-docente e titular em Direito Administrativo pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. Foi considerada expoente da sexta gerao de catedrticos que brindam a Casa Jurdica das Arcadas, sendo reconhecidamente uma das maiores e mais consagradas administrativistas do Pas. Exerceu o cargo de Procuradora do Estado de So Paulo, tendo sido assessora direta do Procurador-Geral do Estado e do Secretrio de Justia. Foi Procuradora-Chefe da Consultoria Jurdica da Universidade de So Paulo e durante vrios mandatos, Chefe de Departamento de Direito do Estado da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. Integrou a comisso de juristas que elaborou a Lei de Processo Administrativo, que considerada um dos mais importantes diplomas normativos da Administrao Pblica federal. Atualmente, advogada parecerista, professora, autora de importantes obras jurdicas e conferencista presente nos mais renomados eventos de estudos e pesquisas de Direito Administrativo no Brasil. Senhoras e Senhores, temos a honra de receber a palestrante Maria Sylvia Zanella Di Pietro.

12

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

1.1 Gastos com pessoal e a lei de responsabilidade fiscal


Maria Sylvia Zanella Di Pietro

Obrigada pela apresentao to simptica e generosa. Obrigada a professora Irene pelo convite. Cumprimento a palestrante Nildes e o Dr. Ruy Tucunduva Sobrinho. O meu tema Gastos com Pessoal e a Lei de Responsabilidade Fiscal. Fazia tempo que eu no falava sobre isso. Quando saiu a lei, o professor Ives Gandra e o Carlos Valder Nascimento quiseram organizar um livro comentando a lei e eu participei neste livro. Escrevi justamente a parte da lei que comenta tais dispositivos. O objetivo da lei de responsabilidade fiscal foi proibir que houvesse gastos maiores do que as disponibilidades financeiras por parte dos rgos e entidades todos da Administrao Pblica. Tambm foi impedir com que haja a renncia de despesas em prejuzo das contas pblicas. Com este objetivo de equilibrar as contas, ou seja, estabelecer limites, evitar gastos acima das disponibilidades financeiras, foi inserido na lei no captulo IV da lei uma seo intitulada das despesas com o pessoal, que compreende duas subsees: uma intitulada despesas com pessoal, uma subseo primeira, como a definio de limites, e outra sobre o controle da despesa total com o pessoal. Essa parte da lei que trata de limitaes de despesa com pessoal tem fundamento na Constituio. Eu diria que a maior parte das normas desta lei foi procurar o fundamento constitucional, mas o art. 169 da Constituio de 1988 prev que a despesa com o pessoal ativo e inativo da Unio Federal, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, no poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar. Na Constituio de 1946 no havia nenhuma previso de limite. Na Constituio de 1967 foi previsto um limite de 50% para todos os entes federativos, a Emenda Constitucional remeteu a previso de limites lei complementar e a Constituio de 1988 incluiu este art. 169 com esta norma prevendo uma lei complementar para estabelecer esse limite. Veio primeiro a Lei Complementar n 82 de 1995, ficou conhecida como Lei Camata, acho que nunca chegou a ser cumprida, depois veio a Lei
13

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Complementar n 96, de 99, e finalmente veio a Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, que inseriu a matria, definiu os limites, que o que ns iremos examinar agora. Na realidade, as leis anteriores no foram obedecidas simplesmente porque no havia sanes para a hiptese de descumprimento do limite, mas quando veio a Emenda Constitucional n 19/98 houve a previso das consequncias para o descumprimento, sendo que o ente federativo que no cumprir os limites de despesa com pessoal fica proibido de receber transferncias voluntrias da Unio, ento uma senhora consequncia. Ento, eu vou seguir a anlise da lei, fazendo alguns comentrios, dentro do tempo disponvel. O art. 18, que o primeiro que trata desta seo, eu no vou ler os dispositivos seno no vamos terminar nunca, mas este artigo j definiu que para fins do limite de despesa com pessoal so consideradas as verbas pagas a todas as categorias de servidores, seja ocupante de mandatos, cargos, empregos ou funes, seja em regime estatutrio ou celetista, quer dizer: eles no quiseram deixar ningum de fora, porque todo mundo entra a na categoria. Inclusive abrangeram os inativos, os militares reformados, os servidores em disponibilidade, os pensionistas, que so os dependentes de servidor falecido, e os membros de Poder, quer dizer abrangeu todas as categorias de servidores e agentes polticos a servio da Unio, Estados e Municpios. Alm disso, houve a preocupao em se definir que tipos de verbas entrariam nestes limites, e tambm foi tudo abrangido: falou-se em vencimentos, que aquele padro definido em lei, falou-se em vantagens pecunirias, falou-se nos subsdios, que aquela parcela nica, prevista como modalidade remuneratria, no art. 39, 4, os proventos de aposentadoria, a reforma, a penso e os encargos sociais com o PIS/PASEP, as contribuies do FGTS e as contribuies s entidades de previdncia que ns vamos comentar daqui h pouco. Por enquanto estou dizendo que foi objetivo do legislador incluir todas as categorias de agentes pblicos e todos os tipos de verbas remuneratrias recebidas pelos servidores a qualquer ttulo. Com relao aos proventos eu gostaria de fazer a seguinte observao: antigamente os proventos dos servidores constituam encargos do Poder Pblico, o servidor pblico no tinha regime contributivo, ento, se ns
14

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

consideramos aqueles proventos pagos pelo Poder Pblico independentemente de contribuio, eles entram no limite de pessoal, mas aquelas importncias que so pagas pelo INSS ou pelo Regime Prprio do Servidor, para cujo custeio o servidor contribuiu, da no entram no limite de despesa com pessoal, entraria no limite a contribuio do Poder Pblico aos rgos previdencirios, tanto o INSS, como para o Regime Prprio do Servidor. Hoje como j foi prevista a previdncia complementar, ao menos no mbito federal (aqui no Estado de So Paulo j saiu a previdncia complementar tambm), ns temos servidores que j recebem proventos pagos pelo Poder Pblico que entram nos limites de despesas pagas com o pessoal, e temos aqueles que entrarem posteriormente que iro receber at o limite pago pela Seguridade Social e a diferena ser paga pelo rgo previdencirio, ou seja, aquilo que pago diretamente pelo Poder Pblico entra no limite, o que pago pelo rgo previdencirio no entra no limite de gastos com pessoal. O art. 18, 1, tem uma norma importante sobre terceirizao. Ele diz que os valores dos contratos de terceirizao de mo de obra que se referem substituio de servidores e empregados pblicos sero contabilizados como Outras Despesas de Pessoal. Todos ns sabemos que a terceirizao de mo de obra acontece quando o Poder Pblico celebra um contrato com uma empresa para que essa empresa escolha livremente as pessoas para trabalhar e fornea, no sei se o termo muito adequado, fornecimento de mo de obra, independentemente de concurso. Isto feito com duplo objetivo: um para burlar a exigncia de concurso pblico e outro de burlar a norma que estabelece limite de despesa com pessoal. Ento, para evitar essa burla, em vez de contratar servidores e as despesas iro entrar nos limites, ns vamos contratar por terceirizao e da isto no entraria no limite de despesa. Mas para evitar esse tipo de situao, o legislador inseriu essa norma, o que gera uma srie de controvrsias, por exemplo, o que se refere exatamente mo de obra para substituio de servidores e empregados pblicos? Eu queria fazer uma primeira observao a respeito deste dispositivo. Pessoalmente, no achei muito correta a incluso deste dispositivo na lei, pelo menos nestes termos, porque como eles esto dizendo que a despesa de
15

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

terceirizao entra no limite de despesa com o pessoal, d impresso que a lei est dizendo para a Administrao Pblica: voc pode terceirizar a vontade! Eu acho que isto passvel de gerar uma interpretao errnea, porque na verdade a terceirizao na maneira como feita nem deveria existir, mas a gente sabe que existem: na Unio, nos Estados, em Municpios e at em Tribunais de Contas que deveriam zelar pela legalidade. Outro dia eu ouvi um comentrio que h um Tribunal de Contas estadual no qual 70% dos servidores so terceirizados e por incrvel que parea, o Ministrio Pblico celebrou um termo de conduta com o Tribunal de Contas para ele nomear os servidores porque havia servidores que j tinham sido aprovados em concurso e que estavam aguardando nomeao. Isso um absurdo, um rgo de controle como o Tribunal de Contas precisar ser controlado pelo Ministrio Pblico (risos) para fazer com que eles cumpram a lei. A Justia do Trabalho tem os Enunciados sobre terceirizao. H o Enunciado 256, que admitia o trabalho temporrio em servio de vigilncia apenas, depois veio a Smula 331, que trata da terceirizao sob forma de mo de obra e ela considera que a contratao somente vlida no caso de trabalho temporrio, nos demais casos a contratao nula e o vnculo se forma diretamente com o tomador de servios. Mas o Enunciado previu duas excees: uma quando o contratante a Administrao Pblica. O que o Enunciado quis dizer foi que se o contratante a Administrao Pblica, no se forma o vnculo com a Administrao Pblica, porque isto significaria infringncia exigncia de concurso pblico. Tambm no se forma o vnculo quando se trata de servios de vigilncia, conservao, limpeza e servios especializados ligados atividade meio do tomador, desde que inexistente a pessoalidade e a subordinao. Estas so as duas hipteses em que no se forma o vnculo. O Enunciado ainda dizia que se houver o fornecimento de mo de obra, o tomador de servio ainda responde subsidiariamente se a empresa contratante no pagar os encargos trabalhistas e previdencirios, desde que ele participe da relao processual e o seu nome conste tambm do ttulo executivo, mas depois esse enunciado foi alterado porque havia uma discusso que dizia que esse enunciado quando previa a responsabilidade subsidiria do Estado, ele
16

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

contrariava a norma do art. 71, 1, da lei de licitaes, que no admite que sejam transferidas para a Administrao despesas com encargos trabalhistas e previdencirios. Ento, ficou um conflito. Eu acho que, na realidade, conflito no existia porque a Lei n 8.666/93 trata de contratos de empreitada, prestao de servios, prestao de obras, e o Enunciado trata de mo de obra. Mas a Justia acabou levando o enunciado para todos os contratos e acabou levando o Distrito Federal a propor uma Ao Direta de Constitucionalidade, objetivando verificar se o Supremo determinava que a norma da Lei de Licitaes era constitucional e o Supremo entendeu que ela constitucional. Ento, no pode o Estado responder subsidiariamente pelos encargos previdencirios e trabalhistas, mas o Supremo deixou uma aberturazinha dizendo que o Estado s ir responder se ele se omitiu no dever de fiscalizao. Porque se ele contrata a empresa para fornecer mo de obra, ele tem de fiscalizar se a empresa est cumprindo com os seus encargos sociais, se o Estado se omitir na fiscalizao, ento o Estado ir responder subsidiariamente. Com base neste entendimento do Supremo, o Enunciado do TST acabou sofrendo uma alterao, acrescentaram um item dizendo que os entes da Administrao Direta e Indireta respondem subsidiariamente, nas mesmas condies do item IV, caso evidenciado sua conduta culposa no descumprimento das obrigaes contratuais, legais etc., quer dizer, ele acolheu o posicionamento do Supremo. Mas, voltando ao art. 18, 1, eu havia dito que eu no gosto deste dispositivo, porque ele d a impresso que a Administrao pode terceirizar, mas se ela terceirizar isso ir entrar nos limites das despesas com pessoal. De alguns anos para c, as leis que do as diretrizes do oramento, periodicamente sai uma, tm vindo com uma norma que praticamente interpreta o dispositivo do art. 18, 1, da Lei de Responsabilidade Fiscal. Neste ano, a Lei a lei 12.708, de 17 de agosto de 2012, no art. 82, 3, diz que no se consideram como substituio de pessoal, e, portanto, no entram no limite de despesa com pessoal, os contratos com terceiros relativos a atividades que simultaneamente sejam acessrias, instrumentais ou complementares s atribuies legais do rgo ou entidade, na forma prevista em regulamento; que no sejam inerentes a categorias funcionais abrangidas pelo quadro de pessoal do rgo ou entidade,
17

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

salvo expressa disposio legal em contrrio, ou sejam relativas a cargo ou categorias extintos, total ou parcialmente; e que no caracterizem relao direta de emprego, quer dizer, ela est dizendo que nestas hipteses no considerado substituio de pessoal. Ela deu a interpretao ao art. 18, 1 da Lei de Responsabilidade Fiscal. No sei se esto cumprindo ou no, teria que haver uma fiscalizao. Depois o art. 18, 2, fala do perodo de apurao do limite. sempre de um ano, mas no um ano civil, por exemplo, ns estamos agora em outubro, se for fazer uma verificao do perodo, seria: do ms de outubro e os onze meses para trs. Sempre o perodo mais os onze meses, seja qual for o ms em que esteja sendo feita. Com relao aos ndices, referentes aos limites de despesas com o pessoal, conforme art. 169 da Constituio, esto contidos no art. 19 da lei, que veio a estabelecer um limite de 50% que incide sobre a receita corrente lquida para a Unio e 60% para cada Estado e para cada Municpio, sendo este tambm o limite para o Distrito Federal que se submete mesma norma dos Estados. Mas ao mesmo tempo em que esse dispositivo estabeleceu os limites, ele disse tambm quais as despesas que ficam excludas do limite. Em primeiro lugar, fala da indenizao por demisso de servidores e empregados. Evidentemente que a expresso demisso no correta, porque demisso em relao ao servidor pblico uma penalidade e ningum vai cogitar de indenizao em caso de penalidade. Ento, a hiptese seria de dispensa sem justa causa para o servidor celetista, ele teria direito a uma indenizao e esta indenizao no entra no limite de despesas com pessoal. A outra hiptese seria a perda do cargo pelo servidor estvel. Esse mesmo artigo 169 prev uma hiptese em que o servidor estvel pode perder o cargo justamente quando haja excesso de despesa com pessoal, depois ns vamos voltar a isso, mas eu acho que quando se fala em despesas com demisso dos servidores, entendo que o dispositivo trata dessas duas hipteses. A outra hiptese seria de indenizao em caso de demisso voluntria. Mais uma vez a palavra demisso utilizada incorretamente, mas parece que j est vulgarizada a expresso demisso voluntria, porque muitas vezes a Administrao quer diminuir o quadro de pessoal e ela oferece um determinado
18

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

valor para a pessoa que voluntariamente resolva pedir exonerao ou pedir dispensa, a tambm no entra no limite de despesa com o pessoal. A outra circunstncia que no entra a indenizao que paga aos membros do Congresso Nacional em caso de convocao extraordinria. Esta hiptese no tem mais aplicao, porque o dispositivo constitucional que previa esta indenizao no mais prev. Pelo contrrio, o art. 57, 7, da Constituio expressamente veda o pagamento de indenizao para os parlamentares em caso de convocao extraordinria. Outras hipteses que tambm se excluem so quelas de verbas decorrentes de deciso judicial, mas aqui, vocs sabem que quando a gente entra com ao judicial e ganha a ao, vem aquele ofcio precatrio dirigido para a Administrao Pblica e que abrange o pagamento de vrios anos. Esta deciso judicial aqui que fica fora do limite o do perodo anterior ao da apurao, s entra a despesa judicial que corresponder ao perodo de competncia, no o valor dos precatrios, porque se o valor dos precatrios fosse entrar no limite de despesa com o pessoal, toda hora seria estourado o limite porque s vezes h importncias altas que abrangem vrios anos atrasados. Tambm no entram as despesas com inativos, isso aqui eu j falei um pouco. Inativos, ainda que por intermdio de fundos especficos, custeados por recursos provenientes de arrecadao de contribuio de segurados, a hiptese especfica do INSS, no so a Unio, os Estados ou Municpios que pagam a aposentadoria ou o rgo previdencirio do regime prprio do servidor. Tambm no entra a compensao financeira do 9 do art. 201 da Constituio. Essa compensao financeira devida no caso daquilo que ns chamamos de contagem recproca de tempo de servio, porque s vezes o servidor deixa de ser servidor, vai para a iniciativa privada e passa a contribuir pelo INSS ou s vezes acontece o contrrio, ele era da iniciativa privada, contribua pelo INSS e passa para a Administrao Pblica, ento, a prpria Constituio previu essa contribuio financeira, que est disciplina na Lei n 9.796, de 5 de maio de 1996, que tambm no entra no limite de despesa com o pessoal. Como o art. 19 d o global do limite, sendo para a Unio, 50%, e para os demais entes 60%, o art. 20 veio fazer a repartio, porque ns temos: os Trs Poderes, ns temos o Ministrio Pblico, ns temos o Tribunal de Contas,
19

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

como que esses limites se distribuem entre os Trs Poderes do Estado. Eu no vou ler o dispositivo, que muito grande, vou s dar um exemplo: na esfera estadual, fica 3% para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas, quer dizer como o Tribunal de Contas auxiliar ao Legislativo, ele entra nesta conta; 6% para o Judicirio, 49% para o Executivo e 2% para os Ministrios Pblicos dos Estados, o Ministrio Pblico ficou com um percentual prprio porque ele tem uma dotao anual separada e ele tem autonomia administrativa, financeira e oramentria, ento, ele ficou com a sua cota nesta distribuio. Com relao ao controle: como que feito o controle para verificar o cumprimento dos limites? Ns temos os arts. 21, 22 e 23. O art. 21 estabelece umas hipteses que so de nulidade de pleno direito. nulo de pleno direito o ato que provoque aumento de despesa com pessoal e no atenda algumas hipteses. Quando se fala em nulidade de pleno direito, no depende de provocao, no admite convalidao, uma nulidade absoluta. Quais seriam as hipteses? Uma delas o no cumprimento das exigncias do art. 16 da lei de responsabilidade. Esse art. 16 determina que toda vez que a Administrao Pblica vai fazer uma despesa, ela apresente uma estimativa do impacto oramentrio financeiro e tambm uma declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem adequao oramentria e financeira com o Oramento Anual, o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Oramentrias, se no for feito isso o aumento com pessoal nulo de pleno direito. Hoje quando se fala em ato ilegal, tambm se fala em ato de improbidade administrativa. Est sujeito fiscalizao no s pelo Tribunal de Contas, mas pelo Ministrio Pblico. A outra hiptese o descumprimento do art. 17. Este trata do descumprimento das despesas de carter continuado, que so aqueles que decorrem de leis, de medidas provisrias ou outros atos normativos e que so previstas para durarem pelo menos dois anos. Neste caso, deve-se obedecer o art. 16, deve-se demonstrar de onde vem os recursos para atender esta despesa, tem que comprovar que a despesa no afetar as metas de resultados fiscais, e tem que haver uma compensao dos perodos financeiros subsequentes ou pelo aumento da receita ou pela reduo da despesa. Cada vez que vai aumentar a despesa com pessoal, h toda uma formalidade que tem de ser obedecida, sob pena desta despesa ser considerada ilegal.
20

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Tambm nula de pleno direito a despesa feita com inobservncia do art. 37, inciso XIII, da Constituio, que probe a vinculao ou equiparao de servidores pblicos para fins de pagamento de remunerao. Por exemplo, se sair uma lei falando que o pagamento do delegado de polcia fica equiparado ao pagamento do promotor, para fins de remunerao, a Constituio diz que isso no pode. Se isso for feito, nulidade absoluta, porque essa equiparao significaria aumento automtico de vencimentos, ou seja, aumentou o vencimento do promotor automaticamente aumentaria o do delegado, sem que houvesse uma previso oramentria. Outra hiptese de descumprimento do art. 169, 1, da Constituio, que exige que a concesso de qualquer vantagem, aumento de remunerao, aumento de cargos, empregos ou funes, bem como admisso e contratao de pessoal a qualquer ttulo pelos rgos da Administrao Direta e Indireta, inclusive fundaes, s poder ser feita se houver prvia dotao oramentria, suficiente para atender as projees e despesas de pessoal, e se houver autorizao especfica na Lei de Diretrizes Oramentrias. Apenas as empresas pblicas e as sociedades de economia mista no precisam ter essa autorizao na lei oramentria. Eu estava consultando a Lei de Diretrizes Oramentrias antes de vir para c, porque a lei que eu tinha era do ano anterior, e eu estava vendo que a lei atual repete a mesma norma que constava na lei anterior e tem l a autorizao a que se refere o art. 169, 1, da Constituio. Outra hiptese de nulidade a do descumprimento do limite legal de despesa com inativo. Esse limite, eu sempre achei um absurdo se estabelecer um limite de despesa com inativo, porque eu no consegui entender qual era a ideia. A Lei n 9.717, de 1998, estabeleceu um limite de 12%, ento eu pensava assim: e se ultrapassar os 12%, o que ns fazemos com os inativos? Damos umas cacetadas?! matamos?! (risos), alguma coisa tem que ser feita, porque tem que reduzir os 12%, mas a a lei foi alterada, pela Lei n 10.887, de 2004, que no previu mais esse limite porque saiu uma deciso do Supremo Tribunal Federal na ADIn 2.238-5 que deu a art. 21, II, da Lei de Responsabilidade Fiscal uma interpretao conforme a Constituio, para que o limite seja previsto por lei complementar. Que eu saiba essa lei complementar ainda no existe, mais
21

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

eu tenho uma grande curiosidade em saber como ser previsto esse limite. um tipo de lei que ningum sabe o que pr, por isso no sai, mais ou menos como a lei de greve do servidor. Ningum sabe como disciplinar a greve do servidor. A se pergunta: quem competente para fazer a verificao dos limites? A lei no diz. A gente pode presumir que como a Administrao Pblica sofre controle pelo Legislativo, pelo Tribunal de Contas, e que existe um controle interno pela fiscalizao financeira e oramentria pela Administrao Pblica, so esses os rgos que fazem o controle dos limites de despesas. Mas esse mesmo art. 22 estabelece que se a despesa total com pessoal exceder a 95% do limite, so vedadas uma srie de limites por parte da Administrao. Se est quase no limite, o que no pode fazer? No pode fazer concesso de vantagem, aumento, reajuste ou adequao de remunerao, salvo se essa remunerao for decorrente de lei, voc tem o adicional por tempo de servio, voc tem a sexta-parte, voc tem verbas que j esto previstas em lei que voc vai recebendo periodicamente, isto tem que continuar recebendo, o que no pode a lei instituir novas vantagens. Tambm tem que pagar as decorrentes de sentena judicial, porque no teria como descumpri-la. Tambm os aumentos decorrentes de contrato. Aqui eu acho que no se est referindo ao contrato celebrado com servidor celetista, porque o servidor celetista tambm est sujeito a remunerao fixada por lei, eu acho que este contrato seja exatamente o contrato referente terceirizao de mo de obra. Tambm no fica alcanado pela proibio o reajuste previsto anualmente para todos os servidores pelo art. 37, inciso X, da Constituio e que na realidade dificilmente ocorre. Quando haja essa reviso anual, que tem de ser no mesmo ndice, na mesma data, essa reviso tem de ser feita mesmo que os limites j estejam nos 95%. A Administrao Pblica tambm no pode criar cargos, empregos, funes, alterar a estrutura da carreira, nomear, contratar, enfim, ela no pode fazer novas despesas se ela j est no limite dos 95%. Falta pouco tempo para concluir e eu queria comentar como fazer para reduzir as despesas se o ente j est no limite. Isso da a prpria Constituio Federal veio com a norma que praticamente foi repetida na Lei de Responsabilidade Fiscal, a primeira medida a reduo em pelo menos 20% dos cargos em comisso e funes em confiana, no significa necessariamente
22

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

que tem de ser extintos os cargos, mas voc tem que necessariamente reduzir as despesas, talvez ter de reduzir o nmero de servidores ocupantes de cargos em comisso. A segunda medida a reduo do nmero de servidores no estveis e a terceira medida iria ser a exonerao de servidores estveis e aqui com uma srie de restries, porque justamente pelo fato dos servidores estveis terem garantia de permanncia no servio, a ltima medida que deve ser tomada a reduo de servidores estveis, mas a mediante pagamento de uma indenizao correspondente a um ms de vencimento por cada ano de servio que o servidor tenha completado e essa medida deve ser precedida de um ato normativo que especifique quais os cargos e funes que vo ser atingidas para evitar que haja um tratamento discriminatrio, que haja desvio de poder ou inspirao poltica. Tem que haver um ato normativo disciplinando. No sei se algum servidor estvel j chegou a ser exonerado com base nesse dispositivo, eu no tenho conhecimento, at porque na esfera federal no se ultrapassou o limite, eu tenho a impresso que aqui no Estado de So Paulo tambm no. A menos que haja Estados e Municpios que estejam livremente e sem qualquer controle, eu no conheo hipteses. Mas eu falei que com a Emenda 19 foi prevista uma sano para o descumprimento de limite de despesa com pessoal que justamente o Estado ou o Municpio deixar de receber transferncias voluntrias da Unio. Evidente que para a Unio no tem sano nenhuma, porque as transferncias voluntrias vo da Unio para os Estados e Municpios, ento para a Unio no tem sano nenhuma. Mas a lei foi um pouco alm daquilo que est na Constituio e previu outras sanes no artigo 25, e eu acho que elas so de constitucionalidade bem duvidosa. Uma no obter garantia direta ou indireta de outro ente, no contratar operaes de crdito. Porque eu acho que isso daqui fere a autonomia dos Estados e Municpios, no teria que a Unio por meio de lei federal estabelecer esse tipo de norma, at porque quem estabelece os limites de despesa, de gastos, quem tem que autorizar a prestao de garantias no a Unio, isso da competncia do Senado. Ento eu acho que isso sim precisaria ser repensado. Eu acho que o impedimento de transferncias voluntrias j punio suficiente.
23

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Eu estou terminando aqui, acredito que rigorosamente dentro do meu tempo. Haveria outras coisas para falar, alguns comentrios, mas eu acho que e que era mais importante foi dito. Agradeo a ateno de todos, e mais uma vez agradeo o convite feito pela Irene. Mestre de Cerimnia: Srgio Henrique Ferreira. Agradecemos a rica exposio da nossa palestrante e passamos apresentao da nossa segunda palestrante do painel. Apresentao da palestrante. A palestrante que nos honra com a segunda exposio do seminrio, Nildes Pitombo, graduada, Mestre em Administrao pela Universidade Federal da Bahia, Doutora em Administrao pela Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo, professora do Programa de Mestrado e Doutorado em Administrao da Universidade Nove de Julho, integra o grupo de pesquisa da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo sobre Gesto Estratgica de Pessoas e uma das maiores especialistas do Pas na pesquisa do comportamento, comprometimento e comunicao organizacionais. Foi responsvel pela implantao do Programa de Educao Tutorial - PET na Universidade Nove de Julho com o apoio do Ministrio da Educao, sendo sua atual tutora. O Programa de Educao Tutorial da Universidade Nove de Julho o nico que contempla a interface entre o estudo, a pesquisa - inclusive emprica - e a extenso da Administrao com o Direito, sendo por esse motivo intitulado PETADI. Com a palavra, senhoras e senhores, Doutora Nildes Pitombo.

24

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

1.2 Gesto pblica estratgica e comportamento organizacional


Nildes Raimunda Pitombo Leite

Boa tarde a todos. A professora Sylvia trouxe uma parte importante do que ns temos a falar sobre a evoluo da gesto de pessoas no Brasil, tratando da administrao de pessoal no setor pblico. Muito do que ela traz da administrao do pessoal com os aspectos legais tambm est vinculado com o que a administrao de pessoal no setor privado. Vamos falar sobre a evoluo desse aspecto da administrao de pessoal at chegarmos a esta gesto estratgica. Eu dividi a apresentao em trs partes: falar um pouco sobre a gesto de pessoas; a gesto estratgica de pessoas com enfoque do comportamento organizacional; e depois eu trago um exemplo da gesto estratgica pblica com a Polcia Militar do Estado da Bahia. A gesto de pessoas pode ser caracterizada como esse conjunto de polticas e prticas. Esse conjunto, por sua vez, permite a conciliao de expectativas entre as organizaes e as pessoas para que tanto a organizao quanto as pessoas possam realizar as polticas e prticas. Olhando apenas para esse conjunto, ns ainda podemos dizer que estamos recm-sados da antiga administrao de pessoal. A administrao de pessoal se restringe s funes de recursos humanos. A gesto de pessoas vai para alm das funes, compreendendo polticas e prticas. Esse conjunto, que o Joel Dutra trouxe em 2002 como favorvel evoluo da administrao de pessoas para a gesto de pessoas, ainda contempla apenas uma parte do que hoje chamado gesto de pessoas. Polticas: as polticas esto vinculadas s diretrizes da organizao. J as prticas so quelas que todos os departamentos, todos os setores, todas as sesses da organizao esto praticando para fazer cumprir essas polticas. Ela ainda pode ser caracterizada como um conjunto de atividades que influenciam o comportamento das pessoas. Tudo que a professora Sylvia abordou no tocante ao setor pblico, considerando os aspectos legais, tem relao com uma parte muito substancial que o comportamento das pessoas: o porqu das greves, o porqu das pessoas estarem insatisfeitas nos seus trabalhos, os
25

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

porqus das greves frias, das greves brancas que as pessoas fazem, que esto vinculadas ao comportamento das pessoas. Esse conjunto de atividades pode ser aprimorado para que os comportamentos das pessoas possam ser transformados. E da que vem a questo da evoluo dessa gesto de pessoas para a formulao e a implantao de necessidades estratgicas na organizao. A gesto de pessoas ainda incorpora todas as atividades que influenciam as condies de realizao de trabalho. Eu lembro muito bem h vinte, vinte e cinco, trinta anos, que as folhas de pagamento eram feitas de uma forma manual. As pessoas tinham um trabalho braal para fazerem isso! Hoje impossvel a gente pensar que existam organizaes fazendo folha de pagamento manualmente, mas ainda existem. As organizaes de pequeno e micro porte, mesmo com o advento da informtica, das prticas de TI em todas as organizaes mundiais, ainda tm pessoas que preferem um livro de registro de funes das pessoas, com nome, com data de ingresso, etc., e todo esse processo que diz respeito s funes. Mas a implementao da gesto de pessoas vinculada estratgia organizacional um sonho de toda organizao que quer evoluir nos seus conceitos com relao s pessoas, criando o aprimoramento nessas condies de realizao do trabalho, qualquer que seja o setor (pblico ou privado). E a falamos um pouco do enfoque comportamental da gesto de pessoas. Observem quais so as questes que so realadas aqui nesse slide. O enfoque do comportamento ainda um beb engatinhando, ele tem registro na dcada de 60, e esse registro realou o comportamento organizacional como um campo de estudos. E dentro desse campo de estudos ns temos fatores como motivao. Ns somos movidos por alguma coisa! Essa motivao intrnseca ao indivduo. E quando ns estamos falando da administrao de pessoal, esse conceito de motivao est distante, porque as funes s enxergam as questes que dizem respeito a cada funo: a forma de recrutar pessoas, a forma de selecionar pessoas etc. Recentemente ns tivemos um processo seletivo no Programa de Educao Tutorial e eu, como tutora do programa, quis mostrar para os alunos ve26

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

teranos todo o processo de seleo nos moldes em que os comportamentos das pessoas poderiam ser contemplados. Ento, as pessoas tiveram a oportunidade de vivenciar (na verdade, tanto os alunos que estavam ingressando, quanto os alunos veteranos), tiveram a oportunidade de vivenciar, todas as etapas de um processo nos quais o enfoque comportamental da gesto de pessoas estava sendo contemplado o tempo todo. O enfoque comportamental leva em conta caractersticas pessoais. Ento, os petianos aqui presentes, agora eu posso falar, porque vocs j passaram pelo processo. Os enfoques das caractersticas pessoais, todos foram observados em duas dinmicas que foram feitas, porque ns precisamos saber qual a condio que cada candidato pode oferecer para o Programa. Essas caractersticas pessoais so imprescindveis, e outrora elas no eram vistas como caractersticas marcantes, importantes e que podem fazer a gesto da organizao crescer. Outro fator do enfoque comportamental diz respeito aos estilos de liderana no setor pblico, no setor privado, em qualquer que seja o ramo de atividade da organizao. Isso se faz presente. Cada gestor d o tom de como as pessoas vo se conduzir dentro da organizao. Quanto mais esse tom for amistoso, favorece com que as pessoas deem o mximo de si; quanto mais exercido esse poder da liderana sob forma coercitiva, mais as pessoas tendem a ficar fazendo as coisas com insatisfao e em decorrncia ocorrem as greves brancas, as greves disfaradas que so feitas nos locais de trabalho. Ainda, os sistemas de comunicao compem o enfoque comportamental da gesto de pessoas, e esses sistemas precisam ser azeitados no seu dia a dia. Esses sistemas dizem respeito s comunicaes verticais e s comunicaes horizontais. E ns no estamos falando aqui de comunicao no enfoque de mensagem no meio, emissor e receptor da mensagem, ns estamos falando como que cada pessoa comunica o que ela tem a dar de si para a equipe organizacional; como que essas pessoas podem comunicar para a organizao o seu nvel de comprometimento; o seu grau de envolvimento. Quanto menos abertura para essas pessoas participarem do dia a dia da organizao, menos envolvimento elas tero. E em consequncia, o nvel de comprometimento mais baixo.
27

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Estrutura de poder: outro fator do enfoque comportamental. No estamos falando do poder coercitivo, no o poder hierrquico pura e simplesmente. Ns estamos falando do poder que cada pessoa tem em seu bojo. Cada pessoa carrega o seu poder pessoal. Esse poder, quando compartilhado, favorece que a organizao obtenha tudo que o indivduo pode dar de si, porque ele se sente motivado a dar. Cultura: cada um de ns leva a sua cultura familiar para dentro da organizao. Quando ns nos reunimos em locais que tenham pessoas de vrios Estados, ns temos a cultura daqueles Estados agrupados. E hoje com a globalizao, ns estamos falando da cultura global, da cultura mundial. A cultura dentro da organizao formada por tudo isso e o enfoque comportamental favorece que as pessoas entendam que as culturas esto dentro do bojo das diferenas individuais, e que essas diferenas precisam ser respeitadas. Organizao do trabalho: como que cada um vai dar o melhor de si, se o trabalho no for organizado de modo cada um possa dizer a que veio, cada um possa saber qual a expectativa da organizao e tambm falar da sua expectativa. E por fim a estrutura organizacional, a ns estamos falando da estrutura hierrquica com todos os seus comandos, com toda a sua forma de comunicao ascendente, descendente e horizontal. Todos esses fatores influenciam tanto o comportamento dos indivduos, como os resultados organizacionais. Levamos muito tempo para compreendermos isso no nosso Pas. O enfoque do comportamento humano nas organizaes foi a abertura para a reflexo da gesto estratgica de pessoas. Todo carter estratgico pressupe alinhamento. Trata-se do alinhamento entre o comportamento das pessoas e a gesto estratgica da organizao. Tudo isso contemplado. Ns vemos muitos nas organizaes: misso, valores, objetivos e metas, tudo isso em quadros, mas no basta estar apenas na parede das organizaes, entramos e sabemos qual a misso da organizao. Ns precisamos saber que essa misso e esses valores so plenamente compreendidos pelas pessoas e que so praticados pelos gestores para que eles sirvam de norte, para que as pessoas possam dar o seu melhor na organizao.
28

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Ainda, a gesto estratgica de pessoas considerada um sistema de gesto de pessoas, integrado, quando ele carreia sinergia entre suas partes. Eu no preciso dizer para a equipe organizacional o que preciso fazer, porque cada um sabe o que lhe cabe fazer em prol da equipe e as pessoas sabem onde termina o seu limite e comea o do outro. Todo esse processo precisa ser efetivo, antes de efetivo, eficiente, os meios precisam ser permitidos, as condies criadas, e a eficcia demonstrar os resultados, para garantir efetividade. Isso precisa ter coerncia e consistncia. Eu no posso dizer a um filho pequeno: no fume, se ele me v fumar o tempo todo na frente dele. A mesma coisa a organizao: no grite com os seus colegas, e eu chefe grito com voc. O que marca mais a ao e no as palavras. Somente podemos dizer que estamos na gesto estratgica de pessoas quando observamos novos valores. Ns temos jovens aqui, que fazem parte de uma gerao que considerada gerao Y, e os jovens conseguem fazer coisas que eu no consigo. Eu no consigo falar ao telefone, fazer gestos para outra pessoa ao mesmo tempo, teclando e comendo, e os jovens conseguem fazer isso. E com esses jovens da gerao Y nascem novos valores, nascem novos objetivos, so estabelecidas novas metas, novas polticas e novas prticas precisam ser criadas para redefinir as relaes entre as pessoas e as organizaes. Se eu, da gerao antiga, posso interagir com a gerao Y, todos samos ganhando. Se eu digo: essa gerao Y no quer nada com nada, eu vou disparar uma conduta completamente indesejvel entre jovens. A gesto de pessoas s pode dizer que estratgica quando ela integra a estratgia de gesto com as estratgias da organizao e com todas as demais estratgias funcionais. Ela deve orientar a ao das pessoas em todos os nveis organizacionais, e no focar apenas determinados nveis. No passado, mandava quem pode, obedecia quem tem juzo, e no um passado to remoto infelizmente, um passado recente e com prticas reproduzidas em muitas das organizaes. No prprio Programa de Educao Tutorial da Uninove ns sofremos com os desnveis de compreenso que as pessoas tm para liberar nossos alunos (trabalhadores) para atividades extracurriculares, muitos deles sofrem assdios de todos os modos ao tentarem participar de atividades e alguns chegam a desistir porque no tm condies de acesso ao que o MEC exige para todos os programas.
29

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Ou ns temos de abrir mo para praticarmos horrios diferenciados para o cumprimento de todas as atividades e a esfacela o grupo, transformamos em subgrupos. queles que podem estar reunidos em todas as atividades se dividem daqueles que precisam estar em outros horrios, vo fazer outras atividades e s se integram no grupo via internet. Ainda carter estratgico quando h nfase na escolha e na tomada de deciso; quando apresenta foco de longo prazo; quando reconhece explicitamente os impactos do ambiente organizacional externo, da competio e da dinmica do mercado. Se no reconhecemos que precisamos evoluir sempre, a competio j fica preocupada. Se no entendermos que existem jovens, pessoas maduras e pessoas mais velhas dentro do mesmo contexto organizacional, tambm j estamos nos distanciando deste enfoque estratgico. Vamos ento tratar de gesto pblica estratgica e comportamento organizacional. Eu vou falar como pesquisadora. Fiz uma pesquisa com a polcia militar da Bahia, envolveu dez mil e cinquenta e dois integrantes de um contingente de trinta e cinco mil, com trs pesquisadores que estamos s voltas com essa pesquisa: eu, a professora Ana Carolina Aguiar, que da Universidade Nove de Julho, e o professor Lindolfo Albuquerque, que da Universidade de So Paulo, na qual eu ainda estou concluindo meu ps-doutorado, ns estamos envolvidos com essa pesquisa e o que chamou muito a ateno que os fatores comportamentais agrupados na gesto estratgica de pessoas, ns temos esses enfoques aqui verificados nessa pesquisa. Ns fomos verificar qual a motivao das pessoas para estar dentro da polcia militar. Como que so as caractersticas pessoais, as caractersticas de liderana de cada comando militar, cada comando que est na rua tem um comando especfico. Como se d a comunicao dentro da instituio, como estes comandos se comunicam, as estruturas de poder, a cultura da organizao. Como feita a organizao do trabalho, qual a estrutura organizacional da instituio. O que a polcia militar? Ela existe desde 1825 e sua criao se deu ainda na fase do Brasil Imprio. Ento vocs imaginem, alm de todo o rigor com hierarquia e disciplina, h uma fundao muito antiga: quantas culturas e fatores no foram sendo modificados ao longo dos anos.
30

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

A cultura da polcia militar sedimentada em valores de hierarquia e disciplina. Ento, a histria da farda impecvel, do bater continncia, do estar no dia a dia nos auspcios destes dois valores no folclore. Esses dois valores permeiam a instituio. A disciplina indispensvel para que as pessoas possam desempenhar suas atividades e a hierarquia vem do tenente coronel at os praas, que so os vistos na rua patrulhando dia e noite. Essas pessoas so consideradas como praas. Qualquer que seja a circunstncia, estas pessoas esto com esses valores impregnados. Muitas delas disseram na pesquisa que faz parte da alma, faz parte da pele etc. Quem so esses trabalhadores militares? H uma lenda que s entram para polcia militar as pessoas que no conseguiram fazer mais nada. Por que uma lenda? Pois se trata de pessoas similares aos demais cidados, inclusive com as mesmas preocupaes. Houve um determinado policial militar que foi remover pessoas da favela e perguntou para um ancio se estava tudo bem e o ancio respondeu que no, ns s temos isso e isso daqui h pouco no mais existir. E as pessoas relataram a dor no peito de cumprir a tarefa de ter de derrubar tudo aquilo e as pessoas ficariam a cu aberto. Elas relatavam e se emocionavam como drama que as pessoas passam. Ao que servem esses trabalhadores? Vou tratar dessas questes para reflexo. Eles servem apenas ao combate da violncia? Eles servem apenas manuteno da ordem pblica? Eles servem preservao da paz aos cidados? So questes que esto desde 1825 dentro das atividades da instituio com as suas diversas equipes e seus diversos comandos. Como eles se organizam? Eles se organizam em comandos organizacionais, eles enfrentam imprevistos e necessidades de agir, em situaes sensveis, que envolvem riscos para si e para outrem. Muitas vezes eles no podem se comunicar com os comandos, so eles que esto ali, esses pequenos grupos que precisam decidir o que fazer. Como eles se engajam aos valores da organizao, mas a deciso final s dos executantes. Todas as orientaes so dadas. As orientaes so dadas antes de ir a campo, mas a deciso final cabe a eles. Somente eles sabem qual o risco que cada situao carrega. Eles no precisam seguir risca os comandos gerais, pois sempre que necessrio eles so autnomos, mas devem respeito hierarquia e obedincia e esto sempre com as diretrizes na cabea.
31

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Ns estamos falando aqui das situaes normais, no estamos tratando das disfunes to alardeadas pela mdia no Pas inteiro. Como eles demonstram comprometimento com a corporao? A a nossa maior surpresa: em vez de entrar na corporao pessoas que tentaram tudo e no conseguiram outra coisa, nossa pesquisa apontou um enfoque afetivo do comprometimento. Enfoque afetivo significa que as pessoas esto na organizao porque querem ali estar. Diferentemente do enfoque instrumental, em que as pessoas esto na organizao porque no tem outro jeito. J o enfoque normativo diz que as pessoas devem obedincia e esto ali, pois precisam cumprir com as obrigaes. Quando ns recebemos as informaes com 10.052 respondentes vlidos, a predominncia do enfoque afetivo foi uma grande surpresa. Eles querem dar o melhor de si na corporao. A resposta a que servem esses trabalhadores, a corporao foi criada no Brasil Imprio para manter a ordem e o poder institudo, essa corporao surgiu do militarismo e era o segmento do Exrcito que ditava as diretrizes. Atualmente esses comandos so todos da polcia militar e no mais do Exrcito. Eles esto a servio de cumprir a prerrogativa de manter a ordem, esto sob os auspcios da hierarquia rgida, mas tambm evoluram por intermdio dos comandos, da gesto de pessoas com enfoque estratgico, objetivando obter recursos e preparar-se para fazer segurana pblica sem ser apenas o poder institudo em voga e eles criaram um novo modelo de polcia militar. Ento eu termino por aqui agradecendo a oportunidade de falar deste tema de gesto estratgica de pessoas a partir do estudo de caso que desenvolvemos com a polcia militar da Bahia. Muito obrigada.

32

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Painel 2
Transformaes da burocracia, complexidades da gesto e reflexes sobre o papel do estado

Cerimonial de composio de mesa e apresentao


dos palestrantes

33

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Mestre de Cerimnia: Srgio Henrique Ferreira. Boa tarde a todos. As reflexes provenientes deste painel multidisciplinar, que congrega abordagens de Histria do Direito, Gesto Pblica, Teoria das Organizaes e Teoria do Estado, sero material relevante para as pesquisas que esto sendo realizadas a propsito do tema da Gesto da Fora de Trabalho das Administraes Pblicas dos Entes Federativos. Composio da mesa: Convidamos, agora, a compor nossa mesa de autoridades: (1) a professora-pesquisadora do Programa de Mestrado em Direito da Universidade Nove de Julho, Dra. Irene Patrcia Nohara; (2) o professor livre-docente da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo e da Fundao Getlio Vargas, Dr. Jos Reinaldo de Lima Lopes; (3) o professor e coordenador da Graduao em Gesto de Polticas Pblicas da Universidade de So Paulo, Dr. Fernando de Souza Coelho; (4) o professor em Direito do Estado da Universidade Federal do Paran e do Programa de Mestrado da Pontifcia Universidade Catlica do Paran, Dr. Emerson Gabardo; (5) o professor-pesquisador do Programa de Mestrado em Direito da Universidade Nove de Julho, Dr. lvaro Gonalves Antunes Andreucci. Apresentao do Palestrante: o palestrante que nos honra com a exposio de abertura deste painel que ora se realiza, Jos Reinaldo de Lima Lopes, Graduado em Direito e Letras pela Universidade de So Paulo, Mestre, Doutor e Livre-Docente. Ps-Doutor pela Universidade da Califrnia, em San Diego. Professor da Graduao e da Ps-Graduao do Departamento de Filosofia e Teoria Geral do Direito da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo e de Histria do Direito da Fundao Getlio Vargas de So Paulo. Foi professor na graduao da Universidade de Munique. Possui diversos trabalhos premiados publicados tanto no Brasil como no exterior, sobre Teoria e Histria do Direito. Sua obra Curso de Histria do Direito foi reconhecida pelo Prmio Jabuti como o melhor livro jurdico do ano. Senhoras e Senhores, temos a honra de receber o palestrante Jos Reinaldo de Lima Lopes.

34

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

2.1 transformaes da burocracia brasileira: do ofcio ao cargo pblico


Jos Reinaldo de Lima Lopes

Muito obrigado. Boa tarde a todos. Eu gostaria de agradecer o convite que me foi feito pela Uninove de nessa tarde compartilhar algumas ideias. Na verdade, o que eu vou apresentar o resultado de uma breve pesquisa que eu fiz, muito mais voltada para a Histria do Direito do que para a Teoria do Direito, ou mesmo, potencialmente, para uma aplicao contempornea. No entanto, acho que relevante ns pensarmos, em parte pelo menos, na experincia histrica brasileira, no que diz respeito formao de uma burocracia. Ns temos uma noo contempornea de burocracia que poderia ser diretamente atrelada nossa concepo de Estado de Direito e de Democracia. Consiste na seguinte ideia ou nas seguintes ideias: em primeiro lugar, a ideia de que o acesso aos cargos pblicos, aos cargos de Estado, deve ser um acesso meritocrtico. Dizia a Constituio do Imprio, j em 1824, o seguinte: os cargos pblicos esto abertos a todos, dependendo exclusivamente do mrito. Era uma tentativa de criar um Estado em que a caracterstica estamental, o nascimento, a pertena a uma classe social, um estamento social, a uma religio qualquer, e assim por diante, deveriam ser critrios abolidos da tradio, da formao do Estado. Ento, essa uma ideia possvel de burocracia. A outra ideia importante para a nossa compreenso da burocracia, dentro de um Estado Democrtico, constitucional e de Direito, diz respeito forma, no de acesso apenas, mas de exerccio. Da uma garantia progressivamente criada, eu vou falar disso daqui a pouco, de que o exerccio da burocracia deve ser autnomo. Para que esse exerccio seja autnomo, preciso dar aos servidores do Estado alguma garantia de independncia, autonomia, alguma liberdade. Esse algo muito importante, uma aquisio do Estado Democrtico, que os servidores sejam estveis, como a gente terminar dizendo hoje. Porque a experincia anterior era de que os servidores no eram estveis. Em cada mudana eleitoral havia uma mudana no s no governo, do ponto de
35

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

vista da conduo da poltica, mas uma mudana do funcionamento do Estado inteiro, porque os cargos eram renovados. Essa uma segunda ideia importante. Eu diria que h uma terceira ideia importante, que eu acredito, podemos deixar isso para as reflexes finais, est se perdendo no contexto brasileiro, talvez seja no contexto mundial. Eu vejo isso muito claramente no contexto brasileiro. uma ideia que demorou ainda mais pra surgir do que a ideia da estabilidade e da meritocracia, que a ideia da profissionalizao e da especializao do corpo de funcionrios. Essa ideia surgiu, na minha leitura, e na leitura de alguns outros historiadores, na era Vargas, com mais clareza, no final da era Vargas, em funo de reformas importantes que foram feitas no Estado e na Administrao Pblica naquele perodo. Trata-se da ideia de que um bom funcionrio, um bom servidor do Estado, deve ser tambm um bom profissional. Eu tenho impresso que essa ideia est se perdendo ou est se modificando. Quer dizer, essa ideia est se perdendo, o que est sendo colocado no lugar no foi objeto da minha reflexo, da minha pesquisa. Pode ser objeto de reflexo e pesquisa nesta tarde, ou em alguma outra oportunidade pelos expertos ou pelos peritos na matria. Mas eu vou apenas constatar isso. No entanto, o que eu tenho preparado aqui um texto, que o resultado dessa minha brevssima pesquisa, sobre o surgimento da burocracia do Estado no Brasil. Uma outra ideia preliminar, alm dessa associao dessas trs caractersticas que eu mencionava ao Estado de Direito Democrtico, uma outra ideia preliminar muito importante a que est por trs da prpria Constituio tambm da burocracia moderna, que uma separao do pblico e do privado. Eu vou chamar mais do que separao: a institucionalizao e a criao do pblico, numa Repblica constitucional, liberal e democrtica. Foi preciso constituir um espao pblico. O que a burocracia tem a ver com isso? Tem a ver com uma separao que foi lenta e progressiva do cargo em relao ao patrimnio de quem ocupa esse cargo. Essa separao no fcil de ser feita. Ela levou dcadas, pra dizer ao menos no que diz respeito ao Brasil, e ainda hoje, me parece, que ela relevante e importante. Ento o que eu vou apresentar um pouco o desenvolvimento desta separao. Da o nome da minha exposio ser: do ofcio ao cargo pblico. A ideia
36

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

de ofcio, foi uma ideia que procede do antigo regime, significa, basicamente, o seguinte: quem exerce um ofcio recebeu do Poder Pblico, do soberano, do prncipe, da autoridade pblica ou poderes para cumprir competncias para cumprir determinadas tarefas, atos ou funes. S que essa competncia gera renda para essa pessoa. E essa renda incorporada ao patrimnio. o que o Weber chamava de uma burocracia prebendaria. Eu tenho uma renda associada ao cargo, o que me garante uma certa estabilidade e autonomia nesse cargo, justamente o carter de proprietrio que eu, ocupante do cargo, ocupante do ofcio, tenho em relao ao prprio ofcio. Eu sou proprietrio do ofcio. Isso significa que aquilo meu e eu no posso perder, a no ser que haja causas jurdicas muito bem determinadas para eu perder aquele cargo. E a segunda coisa importante nessa tradio que eu vivo das rendas do ofcio. Os particulares me pagam. Eu no sou pago pelo Estado, eu sou pago pelos particulares que precisam dos meus ofcios, do meu ofcio. Ento no h a necessidade de remunerao, no h problemas de carter oramentrio nessa altura, porque o cargo vai me prover. Como esse cargo meu e eu vivo das suas rendas, eu posso pass-lo, eventualmente, a quem eu quero. Eu posso ceder o cargo. Eu posso alugar o cargo. Eu posso doar. Deix-lo em herana. E o Poder Pblico que me concedeu esse cargo, no pode retom-lo, porque aquele cargo entrou para o meu patrimnio. Essa uma longa tradio do pensamento jurdico. O que vai acontecer justamente a partir da Constituio de 1824 uma lenta transformao desses cargos, ou desses ofcios, mais propriamente falando, em cargos do Estado. Isso vai ser feito de maneira muito lenta no Brasil, e vai ser feito por partes e por determinadas reas. Ento, a Histria do Brasil independente comea nesse perodo de transio, que o Reino Unido, quando h, em primeiro lugar, a transferncia da prpria Corte para a Amrica Portuguesa, e a necessidade de se criar os rgos da administrao que havia em Lisboa, no Rio de Janeiro. Mas, h um outro fato interessante: alm dessa criao dos grandes rgos centrais na Administrao, por exemplo, da administrao da justia: a Mesa da Conscincia e Ordens, o Desembargo do Passo, a Casa da Suplicao, e assim por diante, so exemplos claros dessa criao de rgos, haver uma
37

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

multiplicao de oficiais rejos, para exercerem o controle da populao, da vida civil, e assim por diante. E haver a multiplicao, por exemplo, curiosamente, dos juzes do rei, dos juzes de fora, nesse perodo. Ao contrrio do que havia na Amrica Hispnica, essa transio se d de uma maneira, mais ou menos, abrupta, porque se eu comparar o Brasil com a Amrica Hispnica, na Amrica Hispnica havia j certas estruturas de governo mais slidas que no Brasil. O Brasil, em grande parte, antes da chegada da famlia real, era considerado o que a gente chama na Histria, de um domnio, isto , uma terra do rei na qual estavam alguns administradores, em nome do rei, para exercer essa atividade, mas no tinha autonomia poltica. Na Amrica Hispnica j havia outras estruturas. Por exemplo, se ns pensarmos o nosso Vice-Rei: era um Vice-Rei que tinha um ttulo de Vice-Rei honorrio. Ele, na verdade, no era um Vice-Rei, ele exercia funes de um governador de armas, ou de supervisor do governo das receitas. Das receitas dos prprios da Coroa, no ? A transformao a que ns vamos assistir, a partir de 1824, a tentativa de criar uma estrutura j num Estado moderno, num Estado, portanto, independente, constitucionalizado, com esse dispositivo na Constituio, que era o dispositivo a respeito da meritocracia no acesso aos cargos pblicos. A primeira, e mais importante, talvez, dessas burocracias: ser a burocracia judiciria. Ento, em primeiro lugar, o governo do antigo regime se dividia em justia, guerra, fazenda e governo propriamente dito. Essas eram as reas do governo. A justia com seus grandes conselhos: Desembargo do Passo, Casa da Suplicao, e assim por diante; a fazenda com seus grandes conselhos; a guerra com seus grandes conselhos; e o governo com alguns grandes conselhos. Essa era a estrutura. O que havia de curioso era que nos grandes conselhos de justia tinha se estabelecido uma longa tradio, da qual Portugal faz parte, de justia delegada. A justia delegada se opunha chamada justia retida. A justia delegada significava que uma vez que o rei criasse esses conselhos de justia, o bom rei no interferia nas decises desses conselhos de justia.
38

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Por que isso relevante pra nossa histria da burocracia? Porque esses conselhos de justia comearam a ser um pouco, em toda parte, na Europa, compostos por letrados, como se dizia no imprio portugus, por juristas de profisso que tivessem passado pela universidade, e que tivessem, portanto, uma especializao profissional, que era essa da justia e das leis. Ento, na justia eu tenho a primeira leva de efetiva burocratizao, se a gente quiser dizer assim, nos termos modernos. Evidentemente, essa burocratizao era parcial. Por que? Porque no comeo at avanar do sculo XIX, na verdade, os juzes so remunerados, em parte, pelos cofres do rei do Estado, no caso, do Brasil independente, do Brasil constitucional. Mas, em parte, pelas partes. Cada ato do juiz no processo remunerado pelas partes. O juiz recebe uma parte disso e recebe uma parte do valor da causa. Quando a gente acompanha a histria do direito brasileiro, a gente v seguidas reformas nas tabelas de custas que so uma distribuio do nus da justia para as partes que procuram esse servio, uma distribuio entre, no que diz respeito aos benefcios: juzes e oficiais de justia. Mas, existe j uma espcie de burocratizao, que essa do acesso apenas aos letrados. No Brasil do sculo XIX isso parcial, no apenas porque, em parte eles recebem tambm das partes, portanto, no a burocracia como ns a conhecemos ainda, mas parcial porque uma parte dos juzes, obedecida ideia, muito importante no sculo XIX, na primeira constitucionalizao, de participao do povo no Estado: uma parte dos juzes so os juzes eleitos: so os juzes de paz; uma parte dos juzes so os jurados: que so juzes de fato. Ento, nem os juzes de paz, nem os jurados, que compem a mquina judiciria, so propriamente profissionais. E o seu acesso no um acesso, como hoje para ns parece mais ou menos quase que natural, por concurso pblico. De qualquer maneira, eu tenho um incio de especializao, e um incio de burocracia. Vai ser progressiva essa burocratizao, porque progressivamente isso uma coisa que vai fazendo parte do esprito dos nossos estadistas do sculo XIX. Eu vou diminuindo a participao do juiz na causa e diminuindo a remunerao dos juzes pelos atos que eles praticam no processo, e aumentando, portanto, a sua dependncia de recursos exclusivamente pblicos, e vou, ainda, diminuindo a participao desses juzes que no so letrados no aparelho de justia.
39

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Ento, eu vou cortando a participao dos juzes de paz na administrao da justia, eles vo ficando cada vez mais com tarefas completamente residuais e depois com tarefas menos importantes no que diz respeito aos processos, e menos no Imprio, mas crescentemente na Repblica: uma restrio participao dos jurados. Eu vou criando, de alguma maneira, essa nova burocracia. Mas faltava uma coisa. Essa coisa vai demorar muito para chegar. a maneira de fazer a admisso. No h propriamente concurso. A admisso feita apresentando o candidato, o seu ttulo (ele tem que ser letrado, por exemplo). Ele tem que ser apresentado ao Ministro da Justia, que vai escolher e nomear, conforme as necessidades do Estado, digamos, avaliadas pelo Ministro, pelo Executivo. Essa forma de nomeao implicava uma forma que a gente conhece muito no Brasil: a tradio do apadrinhamento. Algum indica esse candidato, algum apresenta esse candidato ao Ministro. E as apresentaes poderiam ser feitas de diversas maneiras. Inclusive muitas usadas. Maneiras de apresentao social. Comea a frequentar a Corte, genro de algum importante, escreveu alguma coisa e fez um elogio, enfim, alguma autoridade do Estado, desempenhou algum papel. No Imprio, essa entrada como juiz letrado se provava muito importante, no apenas tecnicamente, mas politicamente. Por que? Qual era a funo principal de um juiz de direito letrado no imprio? Presidir o jri: essa era a funo do juiz de direito. Os juzes municipais, que eram tambm letrados, de preferncia, porque no havia letrados suficientes no Pas para ocupar todas as posies necessrias, pois at 1831 ns no temos nenhuma turma formada em Direito, e essa turma que se forma em Direito s vai chegar aos mais altos cargos da estrutura judiciria na dcada de setenta, em 1870, ento, na falta disto, os juzes municipais eram, de preferncia letrados, menos importantes do que os juzes de direito que presidiam o jri. A grande repercusso do jri popular era que ele poderia ser um lugar onde eu me vingava dos meus inimigos, dos meus vizinhos, dos meus desafetos, porque o jri era composto dos eleitos. Vocs imaginem isto no interior, nas comarcas menores do sculo XIX. Se eu tenho um juiz de minha confiana
40

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

presidindo o jri, eu tenho alguma garantia de que o jri possa ser controlado: vai fazer bem os quesitos, vai ouvir bem as provas, vai excluir os jurados mais suspeitos e assim por diante. Ento, essa entrada para juiz de direito era extremamente importante na burocracia do Imprio. Mas simultaneamente, pela funo sensvel na vida poltica do Brasil: esse cargo no era s tcnico, ele tambm era poltico. Ele era na maioria das vezes a porta de entrada para as outras carreiras polticas. Quando isso vai mudar? Se a gente pensar no processo de admisso, isso s vai mudar na Era Vargas, porque a Repblica vai conservar um sistema de escolha dos juzes relativamente aperfeioado, mas ainda aberto poltica. Se eu pensar na justia federal, nem isso havia, pois os juzes federais eram nomeados pelo Presidente da Repblica. Essa era a regra. Numa lista promovida pelo Supremo, mas eram nomeados pelo Presidente. Em alguns Estados comea uma experincia que vai dar origem ao concurso, que era um concurso pblico. Mas esse concurso no obrigava o governador a nomear quem tivesse as melhores notas. O governador recebia uma lista do Tribunal, dizendo quem havia sido aprovado no concurso e com base nesta lista ele podia fazer uma escolha. E por isso que se observa que a Constituio brasileira muito carregada de pequenos detalhes, mas eles se explicam pela Histria. Quando eu quis que esses concursos fossem feitos e fossem determinantes do resultado da indicao, eu precisei colocar uma clusula: mediante concurso, obedecida a classificao do concurso, para retirar justamente essa prtica anterior, que era dentro dos vrios aprovados, o governador escolhia por critrios polticos quem ele queria. Essa uma longa histria, que vai se aperfeioando na Era Vargas: da Constituio de 1937, 1946 e agora a nossa herana ainda em 1988, mas eu acho que ela vai terminar no que temos hoje, que a nossa burocracia completa da justia, esta mquina da justia. Eu sou professor h muitos anos e frequentei a Faculdade de Direito h dcadas atrs do sculo passado e noto com clareza uma progressiva democratizao no acesso aos cargos da Justia, isso eu acho que ns temos que reconhecer no caso do Brasil, os efeitos disso podem ser avaliados.
41

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Por exemplo, no meu tempo, as meninas da minha classe nem sonhavam em fazer concurso pblico, nem para o ministrio pblico nem para a magistratura, porque no iriam ser aprovadas mesmo. As modificaes introduzidas foram muito importantes: permitiu no s a entrada de mulheres, mas tambm de outras classes sociais, uma mudana muito importante no perfil da burocracia da justia. Em grande parte no passado havia grande parte de famlias que se perpetuavam, tambm por talento, mas era uma espcie de talento adquirido pela convivncia, ento, um desembargador gera desembargador, progressivamente, e isso diminuiu consideravelmente no Estado brasileiro atual. O outro progresso diz respeito aos outros oficiais de justia, aos outros participantes. Aqui o progresso foi crescente, mas foi um pouco mais relativo. Eu estou pensando aqui naturalmente na existncia dos cartrios e na existncia de uma parte dos cartrios como cartrios privados. Ns tivemos um progresso, que foi a publicizao dos cartrios. Ns tivemos um outro progresso, que foi tambm no que diz respeito aos cartrios: concursos abertos, meritocrticos, que vo dando acesso s pessoas, nesta rea, mas nesta rea foi muito mais difcil de se fazer as mudanas. Eu fiz uma pesquisa h anos atrs: est publicada num livro chamado O Orculo de Delfos, na qual eu mostro que em diversas dcadas do Imprio a propriedade desses ofcios era zelosamente guardada pelos seus respectivos senhores, servidores ou oficiais. A mentalidade da poca, a despeito de constitucional, conservava para estes oficiais, ttulos de domnio. Havia brigas e brigas, e eu relatei algumas delas, dos herdeiros, sobre as rendas do cartrio. O cartrio tinha passado para outro porque quem podia servir tinha morrido e deixado s filhas, que no sabiam nada de direito, e, portanto, no poderiam ocupar o cargo, mas elas brigam pelas rendas do cartrio que tinha sido passado para outro e assim por diante. Essa uma histria um pouco mais difcil, mas aqui est um ponto importantssimo, agora fazendo anlise da burocracia do Estado, para algumas reformas que ns temos que fazer. Por exemplo, o Judicirio brasileiro padece, na minha leitura, modestamente, de defeitos de gesto muito importantes. Uma parcela dos problemas derivada da cultura, uma parcela derivada do sistema legislativo, uma parcela derivada do sistema de gesto.
42

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Por que? Porque a gente no foi capaz de associar a administrao da mquina judiciria, a administrao dos cartrios, a uma especialidade profissional, que a gesto desta mquina. Ns no temos escolas de gesto do Poder Judicirio. Ns temos escolas da magistratura: elas so muito importantes, auxiliaram nesta linha de profissionalizao da magistratura. Mas no temos escolas de gesto: que so muito especficas. Exercem um servio pblico muito diferente da sade, por exemplo. Tambm muito diferente da educao. Ningum seria capaz de fazer um bom projeto de gesto para os cartrios se no conhecesse processo: processo civil, processo penal. No d para eu ser s um gestor. Nem adianta dizer que especialista em gesto de conflitos e recursos humanos: muito importante, mas eu acho que no basta para fazer uma reforma na gesto dos cartrios. Uma outra rea muito curiosa do desenvolvimento lento da nossa burocracia: a rea da Fazenda. No h burocracia fazendria no sculo XIX. Os impostos continuam sendo arrecadados por particulares que contratam a arrecadao dos impostos. Um incio de burocracia existe com o Tribunal do Tesouro. Mas ele, como rgo de transio do antigo regime para o regime constitucional, vai acumular funes: dos atuais Tribunais de Contas, de Secretaria do Tesouro e de Contencioso que so judiciais propriamente ditas. Mas este rgo, que fica no Rio de Janeiro, que vai desenvolver uma certa percia, no sentido de saber tcnico, mas o restante da mquina no existe como mquina burocrtica, s algo que ser feito na Repblica, mais intensamente no perodo Vargas, mais intensamente na Ditadura Militar, e hoje ns temos uma burocracia extremamente preparada na Fazenda. A Receita Federal tornou-se um rgo de excelncia profissional atravs dos seguintes mecanismos: especializao, profissionalizao e garantia aos funcionrios. Mas o processo de criao dessa burocracia na Fazenda foi muito lento. Uma outra rea, em que ns tivemos esse movimento relativamente complicado, foi a que se chamava no antigo regime de Guerra. Ns tivemos tambm o movimento de criao da burocracia militar, tambm muito lento.
43

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Tempos atrs eu estava relendo um livro muito interessante de um autor clssico no Brasil que o Gilberto Freyre, o livro Ordem e Progresso, trata da histria social da Primeira Repblica, ele tem uma expresso muito interessante quando se refere aos militares da Primeira Repblica: ele fala eles se converteram numa espcie de bacharis de espada, porque comearam a intervir na poltica, tinham uma certa formao sobre o Brasil, mas nem todos tinham esse preparo que vai se tornar depois o preparo por excelncia dos militares que vem da engenharia militar, da escola militar do Rio de Janeiro, depois transferida para a Escola Militar de Agulhas Negras. Houve tambm um processo lento de transformao dos militares em carreira, bastante diferente das outras carreiras de Estado, pela forma de recrutamento, pela forma de preparo, mas de qualquer maneira acabou tendo sucesso: primeiro, pela meritocracia no recrutamento do oficialato nas academias militares, portanto quem candidato passa por um exame vestibular, como ocorre para os outros candidatos que esto entrando nas diferentes profisses do Brasil, depois, h a profissionalizao e a especializao. Ento, Justia, Fazenda e Guerra. Esta rea s veio a sofrer um impacto importante de burocratizao s recentemente. Mas nesta rea a minha suspeita a de que este impacto no vingou. Eu vou citar alguns casos exemplares sobre a burocracia de governo eficaz. Um exemplo: Banco do Brasil. Outro caso exemplar: Petrobras o ingresso meritocrtico e exige profissionalismo. Ns no fomos capazes de fazer isso, em geral, no Estado brasileiro, eu posso estar exagerando, mas a minha impresso geral do Estado Brasileiro que ns no fomos capazes de fazer isso, porque em matria de governo o que ns fomos capazes de fazer foram os concursos no especializados, genricos, que fornecem servidores no especializados. Ns no conseguimos fazer uma gesto eficiente de carreiras dentro do governo. Permitam-me, e eu j estou concluindo, fazer o relato da minha experincia, muito curta, mas ainda assim significativa, dos poucos meses que eu passei no governo em Braslia. Naquela altura estavam criando as carreiras dos gestores. Fiquei impressionado porque comigo veio trabalhar um gestor muito preparado. Havia uma seleo muito interessante destes gestores, mas havia tambm um problema: eram gestores muito gerais, que poderiam estar trabalhando tanto no Ministrio da Justia, como no Ministrio da Agricultura,
44

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

no Ministrio das Cidades ou no Ibama. Acho que isso um problema: a gente no contava com recursos muito profissionais. E houve na dcada de noventa um enorme esforo, na minha leitura, para desarticular, e no para reformar o Estado e as carreiras pblicas no Brasil. A desarticulao hoje fez com que no Estado brasileiro os casos mais relevantes de gesto estejam no na mo de uma burocracia de carreira, experiente, mas na mo de contrataes mais ou menos episdicas e mais ou menos dirigidas para tarefas que se esgotam depois de realizadas. Acho que a gente deveria comear a pensar a burocracia em funo disso. Quando dou exemplos do Banco do Brasil ou da Petrobras, estou dando exemplos de burocracias bem sucedidas e possvel fazer isso. Mas para fazer isso ns temos de comear a pensar em primeiro lugar o Direito Administrativo, eu no preciso ter um estatuto dos funcionrios que abarque professor de universidade federal at um servidor que faz um trabalho necessrio, mas no especializado, numa outra ponta. Isso precisa ser repensado. A nossa cultura de Direito Administrativo precisa ser repensada, no para abolir as conquistas relatadas, que custaram tanto a acontecer na Histria, mas para refletir essas questes. Desculpem-me por alongar muito a minha fala, mas que eu gostaria de compartilhar dessas reflexes com vocs. Obrigado. Mestre de Cerimnia: Srgio Henrique Ferreira: Agradecemos a rica exposio do nosso palestrante e passamos apresentao do nosso segundo palestrante. Apresentao do Palestrante: O segundo expositor deste painel multidisciplinar o Dr. Fernando de Souza Coelho: graduado em Cincias Econmicas pela Universidade de So Paulo, mestre e doutor em Administrao Pblica e Governo pela Escola de Administrao de So Paulo da Fundao Getlio Vargas. Professor de Administrao e Polticas Pblicas da Universidade de So Paulo, sendo atualmente o Coordenador do Curso de Graduao em Gesto de Polticas Pblicas e do Programa de Mestrado Multidisciplinar em Sistemas Complexos. Compe o Comit Cientfico de Administrao Pblica do ANPAD e nos presenteia com a relevante exposio: Complexidades da Gesto de Pessoas no Setor Pblico.
45

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

2.2 Complexidades da gesto de pessoas no setor pblico


Fernando de Souza Coelho

Boa tarde a todos e a todas. Quero em primeiro lugar agradecer ao convite realizado pela professora Irene. um prazer estar com vocs neste Seminrio, ainda mais no sendo uma pessoa da rea jurdica, portanto, um seminrio interdisciplinar, ento, creio que todos aprendemos. O professor Jos Reinaldo fez um aprofundamento histrico da formao da nossa burocracia. Na sequncia eu vou tratar da burocracia, a partir do enfoque mais contemporneo, abarcando tambm muitos desses aspectos que o professor Jos Reinaldo tratou. Mas quero discutir, para alm da burocracia, a gesto de pessoas no setor pblico brasileiro. Vou falar da complexidade da gesto de pessoas no setor pblico. No caso brasileiro, podemos falar de aproximadamente onze milhes de funcionrios pblicos no Brasil nos Trs Poderes, tambm nos trs nveis de governo. Poderamos pensar que dada essa Administrao Pblica patrimonial, como o professor abordou, tem ainda muito de cargos em comisso, por preenchimento feito a partir de indicaes polticas. Hoje se voc juntar os DAS, mas cargos de gratificao, voc chega a oitenta e cinco mil cargos em comisso e quando voc faz uma comparao internacional, do ponto de vista da formao de uma burocracia meritocratica estvel, percebe-se que os nmeros do Brasil vo muito alm do que se exigiria. No caso norteamericano, por exemplo, fala-se em algo que no chega a 10% deste nmero, s para fazer uma comparao. Mas eu no vou me ater muito a essas questes quantitativas, poderamos fazer um panorama, mas quero fazer mais observaes de ordem qualitativa sobre a gesto pblica de pessoas no Brasil. Para se falar desse assunto, voc tem de falar da ambincia da gesto pblica de pessoas contempornea. Ento, eu vou comear fazendo o resgate de alguns princpios da gesto pblica contempornea, na sequncia vou abordar a configurao da gesto de pessoas no setor pblico, e por fim mostrar um pouco das tendncias e inovaes que tm sido trabalhadas na gesto pblica brasileira.
46

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Para comear. O que a gesto pblica contempornea. Ns podemos pegar o perodo do final dos anos 70 e incio dos 80, momento de crise do Estado de Bem-Estar Social na Europa e na Amrica Latina, crise dos pases desenvolvimentistas. Essa crise se explica a partir de trs aspectos: uma crise econmica, uma crise institucional-administrativa e uma crise scio-poltica. A crise econmica era uma crise estrutural que vinha atravs de um processo de crescimento do Estado que vai comear a se deparar no final da dcada de 70 com o problema de financiamento do seu processo de expanso, tal como vinha sido mantido no ps-guerra. A crise administrativa-institucional uma crise da prpria Administrao burocrtica. Muitas vezes administraes pblicas que no cumpriam a sua misso: da prestao de servios pblicos ou da proviso de polticas pblicas, diante das necessidades e das expectativas da sociedade. E a crise scio-poltica est muito ligada questo da governana. H ao longo de todo o sculo XX a formao de um Estado estadocntrico. O que isso? um Estado em que a administrao pblica sinnimo de gesto estatal. A partir do final dos anos setenta voc passa a discutir a necessidade de interrelao do Estado com a sociedade e no caso latino-americano a transio de uma governana autoritria para uma governana democrtica. Tudo isso so elementos em discusso, que fazem parte de nossa agenda dos anos oitenta e noventa e que vo inspirar a proposio de uma nova gesto pblica. Nova gesto pblica um termo amplo, isto , um guarda-chuva que a gente usa na literatura da cincia poltica e da Administrao Pblica para falar de todos os movimentos de reforma e inovao que ns tivemos da Administrao Pblica sobretudo no ocidente, a partir da dcada de setenta, mas que ainda permanece. Se h um debate que est presente a partir sobretudo da crise de 2008 justamente: qual o papel do Estado, qual deve ser o seu tamanho. um debate ainda presente que comea no final dos anos setenta e que ainda permanece. Ento, ainda estamos falando de uma nova gesto pblica a partir desses trs elementos. Essa nova gesto pblica, a partir da Administrao Pblica, tem trs lgicas. Uma lgica econmico-financeira, que vai trabalhar muito a partir do princpio da eficincia, em se fazer mais com menos, pensando em como o
47

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Estado ir usar racionalmente os recursos gerando valor para o cidado enquanto contribuinte. Essa lgica, que marca muito o debate do tamanho do Estado, que marca o debate da questo do equilbrio fiscal, a questo do ajuste estrutural, e que ainda est muito presente. Uma segunda lgica a administrativo-institucional, que vai tentar dizer o seguinte: bom, e o Estado em termos da prestao de servios pblicos, como ele faz isso em face das necessidades e expectativas da sociedade? No s em termos do acesso e da universalizao, mas sobretudo em termos de qualidade. Esse debate sobre a qualidade do servio pblico ainda um debate muito recente no caso brasileiro. Muito insipiente. uma segunda lgica relacionada intrinsecamente com o conceito de eficcia e que comea a trabalhar o cidado na perspectiva de um usurio, que tem de ter as necessidades e expectativas atendidas. A terceira lgica a scio-poltica. Est diretamente ligada com a noo de efetividade, que tem a ver com os impactos e efeitos que a poltica provoca no pblico alvo, ou seja, que mudanas de fato h, a partir da prestao de servios pblicos e da realizao de polticas pblicas para aqueles que esto recebendo, para os seus beneficirios em particular e para a sociedade em geral. Ento, todo o debate hoje dentro da gesto pblica contempornea se divide a partir da dimenso econmico-financeira, da dimenso administrativoinstitucional e da scio-poltica. Trazendo esse debate para o Brasil, com marco o final dos anos oitenta: com a Constituio de 1988, todo o incio de um processo de introduo desta nova gesto pblica no Brasil. Foi marcado desde o marco da redefinio do ajuste fiscal, da redemocratizao, do controle social do Executivo, processo de Reforma do Estado, que tem como marco o Plano Diretor de Reforma do Estado, em 1995, a descentralizao da polticas pblicas, o debate mais recente sobre qualidade dos servios pblicos, a questo da territorialidade das polticas pblicas, que devem ser universais, mas tambm devem ser trabalhadas a partir dos diversos segmentos da sociedade, que uma sociedade cada vez mais complexa e multicultural, a pluralidade institucional para dar conta disto. No h mais um caminho nico, mas h vrios caminhos para o Estado trabalhar os seus diversos papis. E tudo isto dentro de um desafio: que o desafio de se aumentar a quantidade dos servios pblicos e das polticas pblicas e melhorar a sua
48

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

qualidade. S para ento, fechar esse primeiro bloco, que aborda a questo de forma mais panormica, quando se fala do quadro da gesto pblica no Brasil: na lgica econmico-financeira, h todo o debate sobre o ajuste estrutural do Estado, isto , toda ideia de um Estado regulador e promotor, em vez de provedor, que era o papel mais intervencionista e desenvolvimentista, a ideia cada vez mais presente de uma contabilidade gerencial e de uma auditoria operacional, afinal de contas os recursos so escassos, a reengenharia dos processos nas atividades meio e fim, e a questo do equilbrio fiscal como lgica central dentro disso. A todo esse movimento ns chamamos de reforma de primeira gerao, que ainda est presente. Fizemos um ajuste desde o Plano Real no caso do governo federal. Governos estaduais fizeram um esforo sobretudo a partir da dcada passada, tendo como marco a Lei de Responsabilidade Fiscal, os governos municipais ainda patinam um pouco nisso, mas de uma forma geral esta lgica ainda est presente e ainda a lgica predominante. O segundo ponto abarca inovaes administrativas. Toda quela tentativa de melhoria do servio pblico, que traz o debate da desburocratizao e da modernizao da gesto, de como tornar o servio pblico mais gil. De como fazer para o servio pblico chegar ao maior nmero de pessoas, ao menor curso possvel. Isso a partir muitas vezes de instrumentos de governo eletrnico, revalorizando os processos de treinamento e de desenvolvimento no mbito do Estado, com o surgimento de muitas escolas de governo e essa uma tendncia ainda muito forte. O debate atual sobre a transparncia administrativa e a questo do usurio-cidado, a necessidade cada vez maior de uma prestao de servio mais rpida. O terceiro ponto envolve a transformao do Estado do ponto de vista poltico. A a transformao muito mais gradual, porque voc tem conflitos de interesses, que so normais, dentro de um processo poltico. Aqui no se percebe grandes reformas, so muito mais alteraes pontuais dentro de alguns exemplos que vo surgindo aqui e acol e de repente esses exemplos vo entrando na agenda e sendo multiplicados. H neste ponto, mecanismos de participao, empoderamento social, o prprio processo de controle social e da democracia participativa atravs
49

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

de variados instrumentos, como, por exemplo, o debate sobre oramento participativo. um debate que foi entrando na agenda a partir de algumas experincias, tendo como experincia lapidar Porto Alegre e foi se espraiando pelo territrio brasileiro. Feito esse panorama, quero fechar a partir desse ponto. Hoje quando a gente discute a gesto pblica contempornea, ela requer um reequilbrio do reforo dos fundamentos constitucionais juntamente com os fundamentos de gesto pblica, porque se percebe que os fundamentos constitucionais de per se so muito importantes, pois so a base do que pblico, mas eles no aportam, a partir s deles, o resultado. A se inicia um debate muito forte de aproximao do Direito com a Gesto, que no caso brasileiro muito insipiente, diferentemente do caso internacional, a Irene inclusive na tese de livre-docncia dela trata inclusive muito bem desse assunto. E a ns vamos trabalhar essa questo de aproximao a partir de cinco questes: (1) orientao para resultados, trabalhando muito os resultados do ponto de vista do (2) foco no cidado, a ideia de (3) valorizao do funcionrio, juntamente com (4) instrumentos de controle, transparncia e participao, com vistas (5) modernizao da gesto. Hoje quando se estuda inovao no setor pblico, geralmente a inovao associada a um destes cinco aspectos: ou um caso em que se melhorou os resultados, quantitativa ou qualitativamente; ou um caso em que a Administrao Pblica se aproximou da sociedade; portanto favoreceu a transparncia, a participao e o controle; ou foi um caso em que houve e melhora e valorizao da prpria burocracia, como o professor Jos Reinaldo descreveu: algumas ilhas de excelncia que ns temos no Brasil, como a rea fazendria, o Banco do Brasil ou a Petrobras; ou a modernizao da gesto do ponto de vista mais tcnico processual. Geralmente, um desses cinco elementos explica. Fazendo o gancho ento para a questo da gesto de pessoas no setor pblico, surgem duas questes: (1) quais so as configuraes da rea de gesto de pessoas no setor pblico? e (2) so aderentes ambincia da gesto pblica contempornea?
50

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Ento, vamos comear a fazer esse debate. Em primeiro lugar necessrio dizer que quando ns vamos discutir gesto pblica de recursos humanos no setor pblico, podemos trabalhar a partir de quatro perspectivas: a perspectiva jurdica; a perspectiva econmica; a perspectiva poltica e a perspectiva administrativa. A perspectiva administrativa ainda muito insipiente. Isso tem a ver at com a formao da prpria burocracia brasileira no sculo XX, sobretudo no Executivo, h duas grandes reas de formao, que ascendem aos grandes cargos da burocracia, que so: a rea jurdica e a rea econmica, e a lgica administrativa ficou at como uma coisa menor, e s vezes relegada a apoio atividade-meio, muitas vezes por isso desvalorizada. Mas todo o debate atual sobre valorizao da gesto e a prpria fora que o termo gesto ganha na contemporaneidade mostra a necessidade de essas quatro reas comearem a dialogar, para enfrentar os problemas pblicos. O que eu quero dizer hoje que, internacionalmente, quando se vai debater gesto pblica contempornea qualquer problema vai ter de enfrentar essas quatro dimenses e a resoluo vai necessariamente passar pela interlocuo, ou seja, por uma calibragem entre essas quatro dimenses. Calibragem essa que no caso brasileiro ainda muito frgil. Ns ainda no temos uma boa calibragem entre aspectos econmicos, jurdicos, polticos e administrativos, na tomada de deciso na gesto pblica brasileira. Eu vou agora trabalhar um pouco da gesto de pessoas sob a lgica da administrao. Quando ns falamos da gesto de recursos humanos sob a lgica da administrao, podemos pensar em trs modelos ou paradigmas. Existe uma viso mais operacional, geralmente chamada de departamento de pessoal, na iniciativa privada chamada de depzo, na rea pblica tambm, que envolve as rotinas trabalhistas e as ticas de contrataes, incorporao, pagamento de salrios, frias, esta a tica preponderante, embora muitas vezes hoje se mude s vezes a denominao, a rotina se mantm. O grande desafio hoje comear a incorporar dentro dessa rotina mais operacional a gesto de recursos humanos, que uma lgica mais gerencial, iremos olhar mais um todo. ainda um grande sonho, tambm na rea privada se trabalhar sob esta gide de gesto estratgica de pessoas. algo encontrado
51

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

em poucas empresas privadas que entenderam na sua rea de atuao que as pessoas eram, na realidade, o seu recurso mais importante. Empresas baseadas em conhecimento trabalham, no geral, sob a gide da gesto estratgica de pessoas, as demais organizaes no tendem a trabalhar com essa lgica. A Administrao Pblica pelo seu processo de formao burocrtico, do patrimonialismo para a burocracia, sempre trabalhou muito no processo formalista de criao de normas e procedimentos. Isso fez com que na rea pessoal sempre se valorizasse muito a questo das rotinas, sem que se avanasse para uma questo de gerncia de recursos humanos, at porque essa questo envolve tambm uma abordagem comportamental e na abordagem burocrtica a questo comportamental perde um pouco o sentido, por isso que s faz sentido se abordar a questo comportamental dentro de modelos ps-burocrticos. Vou dar um exemplo muito simples: numa administrao burocrtica voc tem a abordagem do cargo e no da pessoa, dentro de um padro hierrquico. Perfeito: isso acaba reproduzindo a noo de chefia e no necessariamente de liderana. Ento, h muito mais organizaes verticais do que horizontais. Como trabalhar a noo de liderana em organizaes verticais? Em organizaes verticais a noo de liderana est fortemente relacionada com a questo de autoridade. Pode-se pensar naquelas organizaes clssicas como a organizao militar, como so as organizaes religiosas, e assim por diante, isso s para exemplificar. Ento, o debate mais gerencial da gesto de recursos humanos no setor pblico acabou sendo tambm bloqueado pelas prprias disfunes ou pela prpria exacerbao da Administrao Pblica burocrtica, daqui h pouco eu volto a este aspecto. Numa viso mais ttica, quando se fala em gesto de recursos humanos do setor pblico, fala-se em subsistemas de recursos humanos. Aqui eu trago a contribuio do pensador espanhol Francisco Longo, talvez hoje seja uma das principais referncias no ocidente e sobretudo uma grande referncia nos pases ibricos de gesto no setor pblico. um dos primeiros autores que quebrou aquele mimetismo que muitos autores procuram fazer de simplesmente trazer instrumentos da iniciativa privada para o setor pblico, dentro deste debate, e
52

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

fez toda uma reflexo profunda a partir da sua experincia para pensar recursos humanos no setor pblico a partir de alguns subsistemas. So os subsistemas: de planejamento, de organizao do trabalho (dentro dele: cargos e carreiras e perfis profissionais que se associam a cargos e carreiras), de gerenciamento de emprego (que tem a ver com: entrada, permanncia e sada), o subsistema de gerenciamento de desempenho (que est muito em voga, o debate de avaliao de desempenho no setor pblico), o subsistema de gerenciamento de compensao (e aqui imediatamente se pensa em benefcios salarias, mas h benefcios monetrios e no-monetrios) e o subsistema de gerenciamento de desenvolvimento. Numa base h todo um subsistema de gerenciamento de relaes humanas e sociais, que vai envolver desde o processo de ambiente de trabalho, segurana no trabalho, qualidade de vida no trabalho, at o prprio governo como indutor de polticas para o mercado de trabalho. Esses subsistemas esto mesmo dentro de uma viso de teoria dos sistemas, eles so, portanto, interdependentes. Qualquer processo de tomada de deciso dentro de um subsistema tem impacto num outro subsistema. Por exemplo, no d para pensar em se criar um outro cargo, dentro de uma carreira, sem se pensar em estrutura organizacional. As coisas que mais tm no setor pblico, h criao de novos cargos e carreiras, dentro at de uma viso corporativista, que no ensejam nenhuma modificao na estrutura organizacional. No tem como se discutir avaliao de desempenho sem que se associe isso ao seu subsistema de desenvolvimento, porque avaliao de desempenho sem desenvolvimento torna-se muito mais punitiva do que uma avaliao de desempenho como um processo de aprendizagem social das pessoas que trabalham numa determinada organizao. Esse um debate mais amplo e no caso brasileiro muito insipiente. Por mais que tenhamos ilhas de excelncia, elas esto, em primeiro lugar, na Administrao Indireta, e isso tem uma explicao. Muitas so sociedades de economia mista que trabalham no mercado e por presses tiveram que fazer uma reconverso produtiva e quando no profissionalizado, tiveram de profissionalizar o restante da burocracia, o que provocou melhorias no processo de profissionalizao.
53

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Embora haja a profissionalizao do Banco do Brasil, desde a sua criao no Imprio, possvel ver melhorias muito grandes, e uma poltica de RH muito agressiva. o mesmo caso da Petrobras que est no mercado e assim por diante. No caso da Administrao Direta, olhando para o Poder Executivo, voc percebe quelas burocracias que esto muito fortalecidas historicamente: a fazendria; alis sempre as burocracias que geram receitas para o Estado tendem a se fortalecer e atuam muito bem corporativamente e, portanto, se tornam mais atrativas, por poderem negociar melhores salrios, passando pela burocracia da diplomacia brasileira, o Instituto Rio Branco um grande exemplo, inclusive um forte exemplo de democratizao do acesso, passando pela rea jurdica, chegando na burocracia militar. Mas existem ainda muitas burocracias que so muito incompletas, como as das polticas sociais, das reas fins e algumas reas-meio. Falando um pouco agora da questo das inovaes e tendncias do debate da gesto de pessoas dentro do setor pblico. Vamos dizer o seguinte: vocs podem achar minha viso otimista. No setor pblico, de fato, h dois grandes elos nas vises da Administrao Pblica e da cincia poltica da gesto de mudanas: (1) as mudanas que advm de macroreformas, geralmente com alguma base legal, e que comeam a mudar os procedimentos e a cultura ao longo do tempo; e (2) as mudanas que so mais pontuais, so de baixo para cima e so muito mais localizadas em algumas organizaes. Ento, o que se percebe hoje que a maioria das mudanas do setor pblico acontecem em funo de inovaes, pois as reformas acontecem de tempos e tempos, tem que ter alguns pontos de inflexo, tem que ter algumas janelas de oportunidades, tem que ter coaliso poltica, mas os processos de mudana so tambm bastante incrementais e na gesto pblica no diferente. Convido vocs a visitarem bancos de dados de premiaes em funo de inovaes no setor pblico, por exemplo, o banco de dados de prmios de inovao na Administrao Pblica federal, feito pela Enap desde 1995, l vocs vo encontrar uma srie de experincias de boas prticas de gesto em recursos humanos em organizaes pblicas. Ou visitem, no caso do Estado de So Paulo, o banco de dados do prmio Mrio Covas, que desde 2004 premiam as boas prticas da burocracia estadual: ali tem boas prticas de gesto de pessoas.
54

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Estou falando do Executivo, mas tem prmios de inovao no Legislativo e no Judicirio. Vocs vo encontrar mudanas de baixo para cima, comea a dar certo, a vira uma referncia, as pessoas vo e replicam e na rea de recursos humanos no diferente. As tendncias: no primeiro subsistema de planejamento da fora de trabalho. Da quele debate: ns temos muitos ou poucos trabalhadores no setor pblico no Brasil. Geralmente surgem comparaes com o tamanho da fora de trabalho no setor pblico dos pases desenvolvidos. No Brasil, somos hoje 190 milhes, 100 milhes compem a faixa de populao ativa, se o desemprego est em 6%, ento, 6 milhes esto desempregados, 94 milhes trabalhando, sendo destes 11 milhes do setor pblico. O debate no se muito ou pouco. Ns temos uma fora de trabalho muito mal distribuda dentro do Estado. H reas historicamente bem formadas, que se legitimaram, e que conseguem todo ano criar novos cargos e assim por diante. E tem reas muito fragilizadas. Isso ocorre num campo de foras que no tcnico, que poltico. A Administrao Pblica essencialmente poltica, no mximo se consegue equilibrar uma tomada de deciso mais tcnico-poltica. Hoje h organizaes sem um nmero de funcionrios condizente com a sua misso ou a sua viso. Dentro da prpria organizao, h muitas pessoas alocadas nas atividades-meio, poucas nas atividades-fim, e vice-versa. Vou trazer um exemplo para ilustrar: um dos ltimos trabalhos que fiz dentro do governo federal foi dentro de uma empresa do Ministrio da Integrao Regional, empresa esta com mil e duzentos funcionrios, e uma empresa que durante os anos oitenta e noventa, com a crise do Estado, no se tem recursos para execuo. Quando no se tem recursos para a execuo, muitos funcionrios que estavam nas atividades-fim, vo sendo realocados para atividades-meio. Funcionrios que estavam na ponta foram voltando para atividades de suporte. Foi isso que aconteceu com essa empresa. Eram mil e duzentos funcionrios, 900 em Braslia e 300 na ponta, que eram os que executavam. Quando voltou a capacidade de investimento da empresa, no final dos anos noventa e primeira dcada de 2000, havia um nmero de funcionrios muito bom, mas muitos nas atividades-meio e poucos
55

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

nas atividades-fim. A surgiu a questo: como que eu tiro da atividade-meio e ponho na atividade fim, vieram ento vrios programas de incentivo para tirar os funcionrios de Braslia e coloc-los na ponta. Se formos pensar, muitas polticas pblicas no mbito do PAC empacaram por mal dimensionamento da fora de trabalho. Havia recursos, havia uma estruturao muito boa das polticas pblicas, mas no havia pessoas para executar, sobretudo na ponta. No Brasil, historicamente se discute muito a questo da alta burocracia. Hoje ns temos uma alta burocracia, principalmente no governo federal, muito bem formada, nas mais diversas reas, mas discutimos muito pouco a mdia e a baixa burocracia. Esquecemos da casa de mquinas, temos os mais qualificados formuladores de polticas pblicas, mas no conseguimos fazer as polticas pblicas chegarem na ponta, esta uma coisa fundamental para a discusso da gesto de pessoas no setor pblico. Comear a discutir a burocracia da rua e a mdia burocracia. Por exemplo, na carreira de especialista em polticas pblicas e gesto governamental, como o professor falou, uma carreira com mil e quatrocentas vagas, hoje com mil duzentas e cinquenta e trs preenchidas, pessoas do mais alto nvel, com mestrado e doutorado, experincia nos mais variados Ministrios de Braslia e com uma competncia incrvel para formular as mais variadas polticas pblicas. Mas a a poltica pblica est formulada e voc no tem gente para fazer a poltica pblica chegar na ponta, ou h muitos Ministrios e Secretarias voltadas para atividades-fim e faltam pessoas para auxiliar com as atividadesmeio, para por graxa na engrenagem, para fazer aquilo funcionar. H, ento, um mau dimensionamento quantitativo e qualitativo para fazer aquilo funcionar. O professor falou muito bem da transio de ofcio para cargo e eu diria que uma tendncia seria a transformao do cargo para a carreira. No sculo XX, a configurao de cargos baseados em especializao. Na minha modesta opinio, eu diria que a especializao fundamental nas reas especficas, mas nas reas de gesto eu sou muito favorvel s carreiras amplas, largas e multifuncionais. H cada vez mais problemas multisetorias. O foco no pode ser no indivduo, mas na equipe de trabalho. Se voc no formar equipes
56

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

multidisciplinares, no se resolvem problemas. No basta uma leitura jurdica, ou uma leitura econmica, ou uma leitura poltica, ou uma leitura administrativa, isoladamente. Voc tem que ter uma leitura de todas essas reas e as equipes devem ser cada vez mais multidisciplinares. Uma outra viso que tivemos dentro do sculo XX foi associar a profisso com ocupao, isso muito por presso corporativista dos Conselhos Profissionais. Eu, em parte, vejo que o governo federal conseguiu avanar muito neste ponto, sobretudo nos cargos de gesto, dissociando a ocupao de profisso, e permitindo aos profissionais das mais variadas reas que mostrem competncia na prova chegarem quele nvel de cargo, e depois tem as escolas de governo para dar conta das lacunas destes profissionais. Quando se olha a alta burocracia nas carreiras civis h o desenho de carreiras largas e amplas. No caso brasileiro, a nossa dificuldade que ainda estamos na figura do cargo, no fizemos ainda o desenho mais atento s carreiras. E os cargos so ainda muito rgidos e estanques, voc no tem ainda como discutir progresso, voc no tem como discutir promoo e portanto no tem como discutir evoluo. Isso, obviamente, leva a um processo de desmotivao. A voc tem problemas, vou citar um caso e j vou terminar em instantes. Vamos pensar o seguinte: uma carreira especfica Ministrio das Relaes Exteriores contratando motorista, hoje quando voc vai ao exterior, voc chega em qualquer embaixada brasileira e voc vai encontrar motorista, geralmente dentro da embaixada, sem fazer nada. Por que no contratar um profissional com servios mais amplos. Quando hoje voc pede a um funcionrio para exercer qualquer outro papel, ele vai dizer: isso no, isso caracteriza desvio de funo, me deixe quieto. Ento, est trazendo a coisa num nvel muito pragmtico. Ou mesmo dentro de uma escola pblica, em que voc tem funes muito especficas: o porteiro, a merendeira e assim por diante. Ento, mesmo no nvel da baixa burocracia e pensando que a ambincia no setor pblico muda muito rapidamente: pensar num cargo especfico hoje em dia, pode significar que daqui h dez anos aquele cargo pode se tornar obsoleto e a pessoa ficar sem funo dentro do Estado. A voc tem que fazer todo um processo de realocao dessas pessoas, o que no algo fcil, sobretudo do ponto de vista legal.
57

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Acaba tendo muita sobreposio de cargos e de pessoas no mbito das organizaes pblicas, porque voc no teve um desenho de cargos e carreiras pensando no planejamento daquela organizao entre o presente e o futuro. Volto a dizer: isso vem de uma lgica prpria, muitas vezes advm de presses polticas, dissociadas de uma lgica de planejamento da organizao. Terceiro ponto: a questo de gesto por competncia. A do ponto de vista legal, obviamente o acesso por concurso pblico de provas objetivas. Dificilmente num concurso pblico voc vai conseguir aferir habilidades e atitudes, mas tem as escolas de governo para dar conta disso. Se voc consegue num concurso pblico medir as pessoas pelo conhecimento. Trabalha-se, ento, a partir das escolas de governo, um mapa dessas pessoas a partir de habilidades e atitudes, tentando fazer um processo de formao complementar, entendendo quem so as pessoas, como elas podem ser melhor alocadas no Poder Pblico e assim por diante. Poucas organizaes tem um bom banco de dados e informaes que mostre a qualificao e a competncia dos seus funcionrios. Um outro aspecto o treinamento e desenvolvimento nos moldes de escolas de governo. No passado se pensava muito no treinamento do setor pblico como qualquer coisa: dizia-se, ah, eu vou ali fazer um curso de mestrado e se respondia - tudo bem. A pergunta agora : como que esse curso de mestrado pode reverter para a melhoria da organizao. Ou, ainda, vou fazer aquele curso porque vou me aposentar com 10 ou 15% de salrio melhor, mas como reverter esse conhecimento, porque quem est pagando o curso o setor pblico. Desculpem-me pelo pragmatismo, mas s para dizer o seguinte: h uma tendncia em se repensar a rea de treinamento e desenvolvimento para se focar no processo em funo da misso da organizao. Ento se pensa o treinamento do ponto de vista mais estratgico. Obviamente que as pessoas, diante disto, perdem um pouco de liberdade, mas voc passa a ter um processo de formao muito mais relacionado com os objetivos da organizao. Mais uma coisa a avaliao de desempenho. H uma srie de conflitos em torno disto, no vou entrar neste debate. s para dizer que algo que est dentro da agenda de debate da rea. Por fim, a questo de liderana e coaching nas organizaes pblicas. A literatura tem mostrado que organizaes pblicas que hoje tem melhores resultados, voc tem um perfil de liderana dentro delas que fundamental.
58

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Vou dar um exemplo: peguem as escolas pblicas. Tirem as escolas pblicas que so localizadas em reas centrais, que so escolas pblicas frequentadas por classe mdia e como a demanda maior do que a oferta, tem Vestibulinho e selecionam melhor os alunos. A peguem as demais e comecem a olhar os resultados das escolas pblicas em funo dos rankings nacionais de desempenho (Enem, Ideb). Voc vai verificar que h escolas pblicas que esto l na periferia, no tm a melhor infraestrutura, no tm os melhores recursos financeiros e tm um bom resultado. Ao fazer o estudo de caso, voc observa o que? Liderana. Um perfil de diretor, no o diretor na acepo ruim do termo, mas um perfil de diretor, que constri a equipe, que dialoga com o entorno, que consegue com os poucos recursos que tem, fazer aquilo ali tudo funcionar. Percebe-se, ento, que esta questo comportamental e o perfil do dirigente fundamental. Nesse sentido, tem uma srie de pesquisas hoje em dia que procuram modelar esse perfil a partir de casos empricos. Tem uma nomenclatura que vai desde dirigente pblico, que uma denominao que Francisco Longo utiliza, at pensar naquele perfil que consegue contornar muito bem, no bom sentido, as amarras burocrticas, para atingir os resultados da organizao, at outros perfis, como gerente equalizador, que uma tese de doutorado no Brasil do professor Bianor Cavalcanti, foi diretor da Fundao Getlio Vargas no Rio de Janeiro durante muito tempo e estudou casos de empresas pblicas que diante de muitas amarras, mesmo assim, alcanavam resultados, e trabalhou muito a varivel em funo do perfil dos seus dirigentes, estudando casos como Embraer, Petrobras, entre outros. Essa uma rea esquecida em funo de nossa tradio insulada que pensa s do ponto de vista mais burocrtico e que no d espao para essa abordagem mais comportamental. Querem dar uma olhada onde vocs encontram isso? Nos indicadores de tendncia nos principais congressos no acadmicos da rea, que so os congressos que hoje renem toda essa burocracia no Brasil e da Amrica Latina, eu menciono o Consad, que rene secretrios de gesto, administrao e de planejamento e suas equipes, e so essas secretarias que trabalham com recursos humanos e do CLAD, que renem a alta burocracia latino-americana nesta rea. Se vocs entrarem nestes sites, vocs iro ver que entre dez a quinze
59

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

por cento dos trabalhos so sobre recursos humanos, escrevendo sobre essas inovaes na gesto de recursos humanos em governos. A s para fechar, para no acharmos que esse debate sobre recursos humanos envolve apenas o nvel macrogovernamental, voc tem funes de recursos humanos em todos os nveis das organizaes. Eu trago, ento, dois exemplos, para pensarmos. O primeiro o enfoque clssico, sobre o qual a Administrao Pblica foi construda no sculo XX. Esse enfoque tem muito do modelo burocrtico, no deu espao para o enfoque comportamental, para que haja quela transio mencionada do simples departamento de recursos humanos para uma gesto estratgica das organizaes pblicas. Outro exemplo das escolas de governo. Fazendo uma provocao. Hoje as escolas de governo trabalham muito em cima de programas tradicionais. Eu tenho estudado as carreiras de especialista em polticas pblicas e gesto governamental em nvel estadual. Foram carreiras criadas a partir do exemplo do nvel federal. Todas essas carreiras depois que as pessoas entram, elas passam por um treinamento que dura hoje entre quatro meses a um ano, dependendo, so hoje dezesseis unidades da federao que tm esse treinamento. E quando voc vai analisar os programas de treinamento, voc observa que muitos deles simplesmente repetem contedos que aquelas pessoas j estudaram para serem aprovadas no concurso. Voc no avana em termos de uma gesto por competncia, de trabalhar a resoluo de problemas ou mesmo utilizar aquele estgio probatrio para a pessoa ter uma imerso no setor pblico a partir de uma realidade de gesto de projetos e de formao de equipe. L fora h mais de dez anos, as escolas j trabalham seus processos de treinamento e desenvolvimento muito mais no mbito da resoluo de problemas, da construo de habilidades e produtividade, e num patamar muito menos individual, para um nvel muito mais de equipe organizacional e a gente precisa pensar nisso tambm para o caso brasileiro. Temos uma tradio muito bacharelesca, muito conteudstica. Contedos so importantes? So, muito, e quando uma pessoa entra no setor pblico tem muito contedo, sobretudo jurdico, para absorver. Mas a gente tem de mesclar isso tambm com habilidades gerenciais. Eu fecho, ento, e me ponho disposio para o debate. Obrigado.
60

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Mestre de Cerimnia: Srgio Henrique Ferreira. Agradecemos a relevante contribuio de nosso palestrante e passamos apresentao do terceiro palestrantes do Painel. Apresentao do Palestrante: o terceiro expositor deste painel o Dr. Emerson Gabardo. Graduado em Direito pela Universidade Federal do Paran, mestre e doutor em Direito do Estado pela Universidade Federal do Paran, onde leciona Direito Administrativo. Professor de Direito Econmico do Programa de Mestrado e Doutorado da Pontifcia Universidade Catlica do Paran. Visitante da Fordham School of Law de Nova Iorque, na qual realiza pesquisas comparativas entre o Direito Administrativo brasileiro e o norte-americano. Diretor Executivo do Ncleo de Investigaes Constitucionais em Teoria da Justia, Democracia e Interveno da Universidade Federal do Paran e Membro Fundador do Centro Didtico Euro-Americano da Universidade de Salento, na Itlia. O professor Gabardo, alm de aprofundado pesquisador da Teoria do Estado, um dos principais expoentes do estudo crtico dos institutos do Direito Administrativo na atualidade. Senhoras e senhores, teremos a grata satisfao de ouvi-lo na exposio do tema: Papel do Estado e o Mito da Subsidiariedade.

2.3 Papel do Estado e o mito da subsidiariedade


Emerson Gabardo

Boa tarde a todos. Realmente uma satisfao muito grande poder estar aqui nessa mesa, eu agradeo imensamente a professora Irene Nohara pelo convite e por essa oportunidade de participar de um projeto to interessante, levado adiante pela Uninove, dentro do contexto do Projeto Pensando no Direito, que finalmente trs questes interdisciplinares para serem discutidas a respeito da Administrao Pblica de uma forma ampla e restrita e sem preconceitos, sem pr-julgamentos, com absoluta liberdade de pensamento, permitindo que as nossas discusses sempre sejam levadas no sentido de incrementar e de possibilitar novas respostas, ainda que seja para antigos problemas. Ainda que essas novas respostas se tornem velhas, s vezes muito rapidamente e nem sempre so to eficientes quanto a gente gostaria, mas a prpria discusso, o prprio debate, me parece que j tem uma utilidade muito grande.
61

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

realmente um orgulho, uma satisfao, uma honra imerecida, eu poder dividir uma mesa com o Professor Jos Reinaldo de Lima Lopes, que uma liderana jurdica no pas, eu no o conhecia pessoalmente e de cara j poder participar de uma mesa com o professor me deixa at um pouco constrangido aqui, porque certamente eu no tenho cacife para isso, mas enfim, j que a Irene me convidou, eu no ia deixar de aceitar por causa disso n, por que o certo eu tambm deveria estar na plateia professor, ouvindo o senhor. E fiquei realmente impressionado e feliz. Foi uma palestra... Eu no sei, eu estava pensando em qual palavra eu ia usar, eu vou ter que usar uma palavra talvez no convencional, mas eu diria que foi uma palestra deliciosa professor Fernando de Souza Coelho, que eu no o conhecia pessoalmente, ento foi deliciosa essa palestra, eu saboreei cada parte dela, porque eu acho que so constataes bem interessantes e bem importantes e que no fazem parte realmente do nosso universo, e olha que eu me considero um Professor de Direito, em certa medida, interdisciplinar e que gosta de algumas interlocues com a economia, com a histria, com a filosofia e com a gesto tambm, mas certamente ouvir algum de uma outra rea e que est preocupado com o mesmo objeto que eu estou preocupado, a partir de uma outra perspectiva, fantstico, realmente, uma oportunidade nica. Eu, claro, vou ficar na minha seara aqui que bastante restrita, que a seara do direito, que restrita por um lado e importantssima por outro, porque muitas vezes no ambiente jurdico que as respostas podem conseguir ser realizadas. Ainda que muitas vezes essas respostas no sejam mais eficientes por que o ambiente jurdico muitas vezes ele no leva em considerao outras realidades. Mas a minha exposio basicamente nesta seara, tentando tratar um pouco de como o Direito v e se relaciona com a Teoria do Estado, mas a partir de uma ideia de fundamentao, quer dizer, eu vou tratar aqui da fundamentao para as nossas aes e tentar discutir um pouco esse assunto, e no um assunto de ponta, como pde ser visto na palestra do Doutor Fernando. E talvez no um assunto to anterior com o do Professor Jos Reinaldo, talvez minha palestra esteja em um meio caminho entre as duas exposies. O papel do estado e a questo da subsidiariedade ou como o prprio nome diz o Mito da Subsidiariedade, que em certa medida tem um pouco a
62

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

ver com a minha tese de doutorado, onde eu realmente entendi esse chamado princpio da subsidiariedade como mito e, portanto, como algo que no corresponde a uma realidade efetiva. Pois bem, o que deve fazer o Estado? Essa uma discusso realmente de sculos, no de hoje. A partir da existncia do Estado e mesmo antes, quando ns no falvamos em Estado, mas quando falvamos em poder poltico organizado, hoje a gente pensa, afinal de contas o qu ele deve e o que ele no deve fazer? Independentemente do que ele faz ou no faz, uma discusso importante saber o que ele deve fazer. O que ns queremos que ele faa ou no. Ns temos um modelo de Estado que foi o modelo de Estado prioritrio, enquanto o modelo terico no sculo XX, que o modelo de Estado Social, que o que ganhou, digamos assim, espao na mentalidade do sculo XX. O Estado Social foi o grande modelo, sem dvida nenhuma, desse sculo passado e talvez ainda seja, alis, talvez no, na minha opinio, o melhor modelo j inventado para ser colocado como modelo de gesto do Estado, que o Estado Social. E esse modelo de Estado impe algumas tarefas ao Estado: algumas tarefas finalsticas, outras tarefas meramente instrumentais, mas que se tornam tpicas e que so reconhecidas inclusive pela nossa Constituio de 1988. O Estado, na realidade, tem um papel instrumental de captar recursos. O Estado no capta recursos para entesourar. Inclusive, nos sistemas jurdicos ocidentais seria at ilcito se o Estado s arrecadasse recursos e no desse nenhuma finalidade para esses recursos. O Estado tambm tem uma finalidade, que difere da finalidade dos agentes particulares, que de planejar. Ns, particulares, podemos gastar os recursos da forma que a gente quiser, desde que no gaste ilicitamente obviamente. Eu posso gastar tudo no dia seguinte que eu recebo e ficar sem dinheiro o resto do ms inteiro, posso ser um cara super planejado e gastar uma partezinha do meu salrio por dia at chegar no ltimo dia, gastar a ltima parte at eu receber o salrio do ms seguinte. Ou posso gastar tudo na semana anterior ao meu salrio, quando eu ganho o dinheiro hoje para pagar as despesas de ontem, eu no cometo nenhuma ilegalidade, em qualquer uma dessas atividades.
63

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Mas o Estado no pode fazer assim, portanto ele tem um papel, tem uma obrigao instrumental, mas de planejamento. Tambm tem a obrigao de escolher agentes e design-los de formas especficas, o Estado no pode escolher parceiros de forma aleatria. Ns podemos, ns agentes particulares, em geral, no temos requisitos e obrigaes para escolher com quem ns nos relacionamos. Eu posso de repente querer um parceiro, meu colega de pesquisa, um sujeito que muito competente, que ele um pesquisador nato, estudioso, extremamente inteligente, trabalhador, posso usar esses critrios; mas tambm posso pensar, olha, na verdade, tem um professor l que meu amigo, ele no trabalha muito, no gosta muito de pesquisar, mas, enfim, eu gosto da companhia dele, vou convid-lo para ser meu colega, escrever um artigo, no h problema. Mas o Estado no pode agir assim. E ele tambm tem que ter mecanismos instrumentais de no s para escolher agentes, pessoas fsicas, mas de empresas, enfim, pessoas jurdicas pelas quais ele se relaciona, tem que ser assim, tem que ter mecanismos especiais, mas so todos de carter instrumental, no so de carter finalsticos. No h uma justificativa para licitao ontolgica? Qual a justificativa ontolgica da licitao? Ela se auto-justifica? Claro que no. Ou mesmo o concurso pblico. Concurso pblico um bem em si mesmo? No. Ele mero instrumental, ns precisamos ter concurso pblico no Estado para determinadas finalidades e se as finalidades no existissem, a gente poderia extinguir o concurso pblico com a maior tranquilidade, extinguir a licitao com a maior tranquilidade. So meramente atividades instrumentais, mas que compem o papel do Estado. Mas alm dessas atividades instrumentais, que eu exemplifiquei aqui, ns temos atividades finalsticas, historicamente consideradas desde a formao do Estado nacional. Talvez a primeira delas seja atividade decorrente da soberania externa, atividade de relacionamento internacional, foi importantssima como atividade fim do Estado. O Estado moderno constitui-se como um ente poltico em igualdade com outros entes polticos e que precisa se relacionar em uma relao horizontal e essa pode ser uma atividade-fim dessa nova entidade politica que o Estado nacional.
64

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Mas alm da soberania externa, temos uma outra atividade fim, que a soberania interna do Estado, que implica mecanismo social como tpico dessa organizao que pega para si a prerrogativa de ser a nica produtora do direito. At ento ns tnhamos vrias formas, vrias formas de produzir direito, de realizar direito, entre as quais: as inerentes ao poder poltico institucional, mas no s, e a partir de ento o Estado, pelo menos do ponto de vista do dever ser, diz, no, s eu produzo direito internamente. E a partir da que se criam as teorias, inclusive de diviso dos poderes. E passa a ser papel do Estado, dentro de uma ideia de controle social: a ideia de legislar, a ideia de julgar e a ideia de administrar. Mas isso classicamente na prpria configurao do Estado nacional, depois do Estado liberal, mas com a incrementao das aes do Estado nesse novo modelo, que o de Bem-Estar Social, que modelo mais famoso, o modelo que ganha espao no sculo XX, a atividade administrativa ela ultrapassa e muito uma mera ideia de controle social, e passa a ser tambm, isto , passa a compor tambm uma ideia de gesto. Ento, alm da funo ordenadora, fiscalizadora, limitadora da vida, o Estado passa a ser um promotor da vida. Passa a ser um ente que fundamentalmente tem como o seu papel no s permitir que ns tenhamos uma vida em equilbrio, excluindo a nossa capacidade de autotutela privada, mas tambm um Estado que capaz de prover bens, para ns termos melhores condies de vida, uma atividade, por exemplo, de gesto, a funo ativa, promotora, e, dentro deste contexto, de funo ativa, passa a ser compromissado um nmero grande de atividades, sendo as mais importantes os servios pblicos, em geral. Os servios pblicos passam a ser privativos de Estado, porque o Estado tira algumas atividades econmicas da esfera particular. E outros servios pblicos, tambm chamados servios sociais, que no so privativos do Estado, que o Estado vai exercer, mas em conjunto com os particulares, sem ter que tirar dos particulares a possibilidade de tambm explorar tais servios. Mas, alm disso, ns temos ofcios pblicos, que so realmente ranos de um perodo anterior, mas que continuam a, e que no so servios pblicos. A palavra melhor ofcio pblico, manter essa palavra me parece perfeito para os cartrios at hoje.
65

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Atividade de segurana pblica, que tambm no servio pblico, acho ela importante. Emisso de moeda. O servio estatstico. Se ns pensarmos agora, por exemplo, na Constituio de 1988: temos vrios exemplos de atividades importantes, como atividades de fomento, que uma atividade indutora, e no prestadora de bens diretos; como atividades de gesto administrativa, que fazem parte do papel do Estado, nesse grande modelo de Estado Social, que o modelo da Constituio 88, ainda que seja um modelo no realizado plenamente. Ns temos exemplos histricos de Estados onde esse modelo de Estado Social realizou-se de forma plena, de uma forma muito boa, onde o Estado Social realmente se realizou. Parece-me que nesses lugares interessante, talvez til, falar em crise do Estado Social. No Brasil eu acho esquisito, eu confesso que acho um pouco esquisito falar em crise do Estado Social brasileiro, se o Estado Social brasileiro nunca existiu, como que ele pode entrar em crise? Ns temos um modelo, mas que ainda nos serve muito mais de uma proposta, de um dever ser, do que efetivamente de algo realizado. Mas, o fato que, apesar desse modelo estar consagrado na Constituio de 88, nossa Constituio j nasce em certa medida anacrnica, e isso no uma crtica Constituio, uma constatao, ela nasce no momento meio que inoportuno, que quase na dcada de 90, quando ns temos um ambiente internacional avesso ao Estado. Melhor seria se ns tivssemos a Constituio de 88 na dcada de 60, ser que no teria dado certo? Eu fico pensando, talvez no n, talvez no tinha ambiente para uma Constituio de 88 na dcada de 60, no havia estrutura social, s vezes, para aguentar uma Constituio como a de 88 na dcada de 60... Mas o fato que na dcada e 80, se demorasse um ano a mais, acho que a gente no teria a Constituio de 88 do jeito que a gente teve. Se tivesse cado o muro de Berlim um pouco antes, acho que a Constituio no teria sado do mesmo jeito, possivelmente. Mas, na dcada de 90 ns tivemos algumas transformaes. No transformaes muito radicais, com s vezes se fala. Na verdade, o professor mencionou da questo, eu achei muito interessante, o professor falar de etapas de debates. Acho que realmente isso. Eu vejo algumas vezes alguns discursos que procuram dizer o seguinte: etapas de reformas, reformou isso, depois reformou aquilo, quando no
66

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

verdade, porque as reformas no aconteceram. No pelo uso desta forma e no da forma como planejadas. Mas os debates aconteceram e os debates insuflam mudanas, assim como as mudanas influenciam os debates. Mas poucas mudanas ns tivemos, na verdade, na dcada noventa, estruturais Constituio de 88. claro que houve algumas etapas de mudana real, como, no incio da dcada de 90, boa parte da atividade econmica explorada pelo Estado, de forma exagerada, foi repassada ao particular. Foi devolvida ao particular, porque o problema j vinha de antes, no o problema da CONSTITUIO DE 1988, o problema da poca da ditadura, onde o nacionalismo acabou exagerando na estatizao de empresas, tambm no sei se isso era um problema, talvez nessa poca isso fosse soluo, do ponto de vista econmico. Na dcada de noventa parecia que j no havia mais lugar para tanta empresa estatal. Parece que no tinha muito sentido, mesmo de acordo com a Constituio de 1967. O Estado brasileiro era dono de hotel, motel, agncia de turismo, panificadora, indstria de lingerie, quer dizer, havia sentido? Parece que no. E o Estado devolve boa parte dessas atividades ao setor privado. Mas na dcada de noventa ns tivemos um segundo movimento de reforma que envolveu o repasse, no exatamente a privatizao, que envolveria a atividade econmica em sentido estrito, mas o repasse de alguns servios pblicos para a prestao indireta. Uma reforma que na realidade no contrria ao que a Constituio diz, porque a Constituio deu a possibilidade da prestao direta ou indireta de servios pblicos. uma opo poltica. Antes busca-se prioritariamente a prestao dessas atividades por empresas pblicas e sociedades de economia mista, que passam a ser vendidas e as empresas compradoras firmam contratos e passam a ser delegadas ao setor privado, mas continuam na titularidade do setor pblico. J em 2000, temos uma terceira etapa, que tem a ver com uma mudana de mentalidade. A partir das dcadas de trinta, quarenta e cinquenta, ns temos um movimento fortemente favorvel ao Estado. O Estado assume o protagonismo social de promotor da felicidade das pessoas a partir da dcada de quarenta e as pessoas confiam no Estado. As pessoas no confiam no mercado,
67

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

nem na sociedade civil. Aqui no Brasil isso muito forte. A partir da dcada de setenta isto muda e o Estado comea a ser demonizado: tudo o que acontece na minha vida culpa do Estado. Muito por conta de um problema poltico, associado com a ditadura e a falta de liberdade. As pessoas jogam todas as suas esperanas na mudana do Estado, em primeiro plano, rumo democracia, e num segundo plano: rumo sua reduo. Tira o Estado da minha vida, porque a ela vai dar certo: essa a mentalidade. Na dcada de 2000, temos uma outra etapa, que envolve o repasse de servios pblicos no exclusivos iniciativa privada, notadamente ao terceiro setor. A est, na minha tica, a maior reforma: que o repasse de atividades ao terceiro setor. Muitas das polticas mais consonantes entre o governo do Fernando Henrique, isto , o governo do PSDB, e o governo do PT, em geral, so repasse de atividades ao terceiro setor, ainda que por motivos diferentes. Ambos os governos estavam altamente imbudos da ideia de que em algumas atividades, como sade e educao, o Estado no deveria mais agir e deveria repassar ao terceiro setor, ao setor privado no lucrativo, sociedade civil. Qual o fundamento terico. Ns recomeamos a pensar o Brasil e nos perguntar os por qus. Havia vrias propostas de reforma com requinte intelectual muito forte e que buscavam fundamentos, no s pragmticos, embora tambm. Um dos princpios fundamentais deste movimento foi o princpio da eficincia, que acabou sendo positivado na Constituio de 1988. Mas o princpio da eficincia, no como princpio jurdico, mas como fundamento filosfico das reformas. H um outro princpio, porque minha palestra no sobre isso, eu tenho que confessar que fiquei um pouco tentado a falar sobre isso, pois a minha dissertao de mestrado foi sobre a eficincia e a tese de doutorado foi sobre a subsidiariedade. E hoje vou falar sobre subsidiariedade. O princpio da subsidiariedade est no cerne da ideia de desestatizao. Ns temos que ter um critrio apriorstico que diz o seguinte: que a sociedade civil deveria participar mais e que o Estado deve devolver as atividades sociedade civil, porque em princpio haveria um direito de ao da sociedade civil e as entidades maiores sempre devem garantir o exerccio de tal direito e s
68

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

agir quando efetivamente necessrio ou quando as entidades menores, no caso o indivduo ou a sociedade civil, no puderem agir por conta prpria. uma ideia de valorizao da autonomia em detrimento das coletividades. Eu s repasso para a esfera coletiva quilo que no puder ser decidido individualmente. E, nesse sentido, h uma clara descrena do princpio da solidariedade: automtica, sistemtica e compulsria. O regime jurdico inerente a essa ideia de subsidiariedade passa a ser o regime privado, fundamentalmente, e no o regime jurdico administrativo, porque este, por essncia, fortemente solidarista e coletivista. A ideia manter o sistema econmico capitalista. Quanto a isso, no h discusso. Mas ns temos de alterar o seu modelo de Estado Social para um modelo subsidirio. Temos tambm de mudar o seu regime, de um regime interventor e prestador, para um regime regulamentador e somente fomentador dos resultados. Mas o que esse princpio da subsidiariedade que busca esse regime? um princpio que, por um lado, clama pela descentralizao, como valor autnomo. Neste sentido a descentralizao seria um valor finalstico e no um valor instrumental. Muitos autores do direito (alguns, nem tantos), inclusive alguns das cincias da administrao, eu tenho essa impresso, tratam a descentralizao como valor autnomo, no seguinte raciocnio: se descentralizar bom; se centralizar ruim, voc pode at me provar o contrrio, mas a seria exceo, que comprova a regra. E nesse sentido ns teramos que sempre prestigiar: o Municpio em detrimento do Estado e o Estado em detrimento da Unio. Ento, eu pressuponho que melhor que o Municpio seja competente, em vez do Estado; e melhor que o Estado seja competente, em vez da Unio. A Unio s vai agir em ltimo caso, se no tiver jeito mesmo. Por outro lado, outra face da descentralizao a privatizao mesmo. eu dizer: que melhor que o indivduo faa, e no a famlia; que melhor que a famlia faa, e no a sociedade civil; que melhor que a sociedade civil faa, e no o Estado, ou seja, o Estado o ltimo. S quando o indivduo, a famlia ou a sociedade civil no conseguirem fazer, a eu relego e atribuo a atividade ao Estado. Essa perspectiva, do ponto de vista terico, foi desenvolvida pela doutrina social da Igreja. Claramente o princpio da subsidiariedade foi
69

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

uma resposta ao marxismo. A Igreja Catlica buscava um meio termo entre capitalismo e socialismo, porque via um avano cada vez maior do sistema marxista, que se opunha uma perspectiva crist tradicional, da que veio a famosssima Encclica Rerum Novarum, que muitos dizem que foi a encclica que deu as bases do Estado Social, mas a Encclica basicamente procura constituir um modelo de oposio ao marxismo e para isso ela proclama concesses: o capitalismo tem que fazer concesses, se no ele vai acabar, isso pssimo para a Igreja Catlica porque o marxismo associado ao atesmo. Ainda que o princpio da subsidiariedade no estivesse explcito na Rerum Novarum, de 1891, as razes, isto , as sementes, esto l. Ele vai passar a estar explcito na Quadragesimo Anno, de 1931. O problema que a dcada de trinta bastante complicada para essas ideias. Essas ideias que passam a ser recorrentes no final do sculo XIX e nas duas primeiras dcadas do sculo XX, elas perdem espao na dcada de trinta e principalmente na dcada de quarenta, pois a descrena no mercado ganha fora a partir das crises da Bolsa de Nova Iorque, por exemplo. A doutrina que ganha fora nesta poca a doutrina keynesiana, que no consegue se pautar numa ideia de subsidiariedade. A doutrina keynesiana, vendo todos os problemas do mercado e da sociedade civil, ela consegue encontrar uma resposta aos problemas no Estado, e no na sociedade civil ou no mercado. Quem ter de resolver os problemas o Estado. Essa tese da centralidade da ao no Estado passa a ser predominante e deixa para trs, em banho maria, essas teses da doutrina social da Igreja. Eu diria que da dcada de trinta at a dcada de setenta, h um certo consenso sobre a incapacidade de o mercado resolver os problemas sociais. Consenso total no h, pois grandes liberais defendem teses contrrias neste perodo. Hayek, Friedman etc. A partir das dcadas de setenta e oitenta, esse consenso acaba. Esgotase a fonte terica que acaba sustentando esse paradigma. Por n motivos que no irei tratar, mas pensando na questo mental, no h mais substrato para defender o Estado. Os problema dos mercados do incio do sculo XX foram resolvidos e h muita receptividade ideia de que o Estado s deva atuar excepcionalmente, onde a sociedade civil no atue de forma satisfatria.
70

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

O problema que essa teorizao toda no neutra. Na realidade, com o retorno dessa teoria antiestatal, ns temos um problema: do ponto de vista jurdico, ns temos vrias conquistas sem precedentes na histria. Ns chegamos na dcada de oitenta, em alguns lugares onde o Estado Social se realizou num nvel de igualdade e dignidade das pessoas sem precedentes na histria da humanidade, em democracias. E como iremos sustentar isso, a partir dessas novas perspectivas, que no acreditam que o Estado deva fazer isso. E que no acreditam que seja mais papel do Estado manter a situao. Ou que acredita que agora que se chegou nesse patamar, ele ir se autoreproduzir, sem a necessidade de ter Estado como referncia to forte, porque seria possvel que espontaneamente isso acontecesse... Ainda, talvez porque o Estado no consegue manter mais os avanos e a sociedade estava acostumada a manter os avanos. Chegou a um ponto de estagnao. Como voltar uma preferncia pelo protagonismo da sociedade civil, sem uma perda de conquistas sociais? Com a desresponsabilizao do Estado, que diz: olha, eu j dei tudo o que eu poderia ter dado, agora com vocs. Isso me parece bastante problemtico. essa a grande crise do Estado Social. A grande crise no propriamente financeira, porque na realidade no falta dinheiro no mundo, no estamos numa crise de produo, h, em realidade, uma crise de distribuio. O problema de um sistema que se autoreproduz e cria ciclos que acabam atrapalhando o desenvolvimento, no temos uma crise produtiva, uma crise de distribuio, uma crise de crena, as crenas exageradas na capacidade de acumulao. Em uma acumulao irreal e que desgua na prpria descrena. Descrena em economia a pior coisa, melhor voc no ter dinheiro, do que no ter crena no dinheiro. Uma descrena no dinheiro terrvel, assim como uma crena exagerada, que posta em xeque a qualquer hora pela realidade. A nossa preocupao particularmente no Brasil viver uma crise do Estado Social sem ele ter acontecido. No exatamente uma crise, mas o nosso dilema no exatamente igual ao dilema dos pases europeus, ou no era, porque eu estou falando dessa transio da dcada de noventa para a primeira dcada do sculo XXI, e em dez anos a nossa realidade mudou bastante. Quando eu deixo de prestar direitos sociais por meio do regime jurdico administrativo, e essa a ideia do princpio da subsidiariedade, h um srio risco
71

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

para alguns princpios que so muito caros ao modelo de Estado Social, que so o princpio da impessoalidade, o princpio da universalidade, da continuidade, isonomia e o da solidariedade, em geral. Quando eu parto para uma ideia de subsidiariedade, eu no posso mais considerar esses princpios como princpios fundamentais. Eu vou dar impessoalidade, universalidade, continuidade e isonomia quando possvel. E eu substituo essa ideia de subsidiariedade como caridade. Esse prestgio ao terceiro setor muito fortemente ligado ideia de que o Estado tem que ajudar as pessoas a fazerem caridade. E que as pessoas tm que fazer caridade, e no o Estado. Mas o problema do Estado ajudar e financiar a caridade de terceiros que se rompe na prestao com um certo carter pblico. No pblico estatal, mas o carter pblico na prestao. Por que ns temos contratos temporrios, inexistncia de concursos pblicos, enfim, no h profissionalizao. Se no Poder Pblico ns temos um problema com a profissionalizao, no terceiro setor esse problema bem mais grave. H uma dificuldade muito grande de controle de recursos. H uma precariedade na medida em que os instrumentos com o Poder Pblico so temporrios e, portanto, no permitem uma continuidade na execuo de polticas pblicas. H, ainda, um paradoxo, porque ns no temos no Brasil um terceiro setor constitudo espontaneamente, como existe nos Estados Unidos e em outros pases, cuja espontaneidade solidria muito forte. Ento, o que acontece? O Estado quer criar um terceiro setor de forma artificial. O resultado no Brasil um terceiro setor estatizado. Na realidade, ele acaba no nascendo na sociedade civil, acaba sendo um terceiro setor que nasce para pegar dinheiro do Estado, porque quem continua financiando o Estado. O nvel de financiamento da sociedade civil para o terceiro setor que presta servios no privativos do Estado mnimo. A maioria esmagadora dos recursos que vo para o terceiro setor no Brasil so recursos pblicos. Entretanto, quando um servio prestado, ainda que seja excelente do ponto de vista moral, por voluntrios, ele no pode ser considerado um direito subjetivo de quem o recebe. muito difcil falar em direito subjetivo de quem recebe, se voc presta nestas condies.
72

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

E como que ns iremos criar um modelo eficiente neste contexto de um modelo de cima para baixo. Eu tenho brincado que na realidade o Brasil tem um modelo que, em primeiro lugar, bastante retrico, pois eu no conheo um autor hoje em dia que no defenda a participao popular e que no venha a dizer: a soluo dar mais participao; o problema que o povo no quer participar. Antigamente, h uns vinte ou trinta anos ns no tnhamos muitos mecanismos de participao popular. O fato que o povo em geral no quer participar, a no ser que essa participao reverta em benefcios prprios. Quando o povo participa para saber se os seus interesses esto representados, porque ns no temos uma tradio espontnea em as pessoas se preocuparem com o outro. No uma tradio espontnea altrusta, nem coletivista. O brasileiro fortemente individualista. Se formos pensar numa tradio norte-americana, isso vrios autores j tratam desse tema, eles pensam na coletividade. O brasileiro basicamente pensa na coletividade quando? Talvez quando vai torcer para a seleo brasileira. Mas, no geral, o brasileiro se restringe muito sua coletividade mnima, que a famlia ou s pessoas do seu entorno. Eu sempre brinco que eu no gostaria de ser poltico nunca, at teria a vontade de ser um administrador, eu sempre trabalho com Direito Administrativo, gostaria de fazer parte de uma secretaria, porque seria interessante na prtica, mas um cargo eletivo como vereador, deputado, governador, nunca, pois eu iria ter um monte de inimizades na famlia. Assim que eu vencesse as eleies, os meus parentes iriam ligar e falar: no, porque o meu sobrinho, meu filho..., apesar de todos da minha famlia condenarem absurdamente o nepotismo, eu tenho certeza que isso iria acontecer e eu iria ter que dizer que no e o que iria acontecer? Eles iriam dizer que eu no defendo os prprios prximos. No sei se uma realidade muito diferente do brasileiro no geral. Ento, essa participao subordinada, que uma participao obrigatria, compulsria ou provocada, do Estado para com o indivduo, ela no poltica. Ela uma participao moral. Substitui-se a poltica pela moral nos corpos intermdios, na famlia. Alis, eu no sei se vocs perceberam, eu sei que em Curitiba, no Paran, assim: o quanto os polticos em geral e os vereadores em particular passaram a falar na palavra famlia nas ltimas eleies. Isso no
73

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

era comum, a palavra de ordem passou a ser a defesa da famlia. Faz parte de uma mentalidade nova que se constitui de uns anos para c. Isso tem a ver com a ideia de subsidiariedade, que est se afastando de uma ideia real de cidadania republicana em troca de uma cidadania que tem muito mais relao com o esprito cristo, do que qualquer outra coisa. Na minha tica, isso um problema. Esse tipo de perspectiva como fundamentao das escolhas pblicas, uma perspectiva equivocada. Vejam, eu no sou contra o repasse de atividades ao setor privado em vrias circunstncias, acho que possvel e obrigatrio que isso acontea. Eu no sou contra o terceiro setor. Mas no possvel eu aceitar que em face desta ideia de subsidiariedade, de que bom a priori repassar atividades ao terceiro setor, transformar o terceiro setor em um mero mecanismo tecnolgico de terceirizao de atividades e, principalmente, s fazer isso ao terceiro setor para flexibilizar, por exemplo, a licitao. Essa a grande questo. Por que houve a pulverizao de OSCIPs no Brasil? Por que o Estado gosta tanto de contratar com OSCIPs em vez de fazer uma terceirizao qualquer? Para muitas vezes flexibilizar o regime da licitao no caso da OSCIP. Essa que a grande realidade. No porque ele quer se relacionar com o terceiro setor sem fins lucrativos, porque grande parte das OSCIPs constituiu-se apenas para pegar o termo de parceria. Muitas, em geral, no existiam antes. Muitas no so constitudas por pessoas benemritas, que faziam benemerncia h trinta anos ento resolveram pegar um pouco de dinheiro do Estado. A maioria delas recentssima! No recentssima evidentemente que enquanto OSCIP, mas recentssima enquanto associao. No me parece que essa seja uma estratgia de gesto pblica que ir resolver os nossos problemas. Eu no acho que como princpio tico ou filosfico, a subsidiariedade possa resolver as nossas demandas. E no caso particular do Brasil, no existe subsidiariedade como princpio jurdico, porque a Constituio de 1988 no contempla subsidiariedade em lugar nenhum. A Constituio de 1967 contemplava. A Constituinte que deu origem Constituio de 1988 expressamente excluiu o princpio da subsidiariedade na Constituio. Foi uma opo poltica consagrada na Constituio. Ento, data venia, aqueles autores que veem implicitamente a subsidiariedade como
74

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

princpio constitucional, eles esto recusando uma opo constituinte explcita, que retirou um princpio que estava presente na Constituio de 1967, ainda que no aplicado. Paradoxalmente, porque o Estado anterior era intensamente intervencionista. Parece-me que apesar dessa quadro pintado aqui, o Brasil est mudando de forma mais intensiva em alguns aspectos e paulatina e sub-reptcia em alguns outros aspectos, a partir da dcada de oitenta. A parte dos efeitos jurdicos da Constituio de 1988, houve um efeito simblico: as consolidaes da sociedade democrtica e das instituies, tem uma importncia que est sendo minimizada por questinculas sem realmente grande importncia, mas que ganham muito espao na mdia, por exemplo, corrupo: a mdia toda hora fala de corrupo, como se fosse a grande questo do Brasil, como se o Brasil estivesse ficando corrupto no verdade. O Brasil um pas muito menos corrupto do que j foi. A grande questo que agora as coisas aparecem. E isso no ruim. Isso bom. Ns estamos consolidando as instituies democrticas de uma forma sem precedentes. O Brasil nunca teve democracia. A democracia e a consolidao das instituies uma coisa da dcada de oitenta para c. Os perodos democrticos que tivemos no passado no foram significativos do ponto de vista institucional. s recentemente que h uma consolidao institucional. Essa consolidao institucional tem repercusses importantes do ponto de vista da gesto administrativa, mas uma repercusso lenta e gradual. Os grandes planos de gesto, como foi o do Ministro Bresser Pereira, que eu admiro muito. Eu critico muito ele nos meus livros e discordo muito dele, mas ele um homem brilhante. O fato que todos os planos que ns fizemos no tiveram repercusso real. As grandes mudanas que esto ocorrendo, como o professor Fernando falou, eles esto ocorrendo de baixo para cima, com exemplos, com mudanas na mentalidade das pessoas, com algumas prticas sociais que induzem a outras prticas sociais e no porque a gente planejou. Por exemplo: Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, bem intencionado, mas uma retrica que no teve grandes repercusses. O que que o Brasil mudou por causa dele? Quase nada. Mas isso quer dizer que o Brasil no mudou? No, o Brasil mudou em vrios aspectos e do ponto de vista da melhoria
75

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

da sua gesto. O Brasil tem melhorado bastante, mas no por conta do princpio da subsidiariedade ou porque ele repassou atividades ao setor privado. Essa conjuntura, na qual ns em certa medida j sabemos qual o papel do Estado e a Constituio j consagra vrios papis ao Estado, ainda que discordemos da Constituio que temos, me parece que uma excelente Constituio. Ela prope um Estado que talvez ns tenhamos que continuar querendo, apesar de o momento no ser muito propcio. Desculpe-me aqueles que do ponto de vista econmico e estatstico consideram que isso no possvel. Eu ignoro isso! Tem pessoas que dizem que do ponto de vista econmico, estatstico, no possvel, no real. Mas eu quero isso! Vamos fazer o seguinte: vamos falar em crise do Estado Social s depois de alcanarmos ele. Ento: a Constituio proclama o Estado Social: vamos atrs dele, sendo possvel ou impossvel, no interessa. J que ns j sabemos o que queremos garantir, a questo : quem vai garantir? Atualmente, na mentalidade popular, nas instituies, o responsvel por garantir isso o Judicirio. Ns temos atribudo fortemente ao Judicirio o papel de garantidor. Num primeiro momento isso parece interessante; num segundo momento, me parece que j se esgotou. J chegou a um limite. Se pensarmos s no Judicirio, as coisas no vo dar certo. Ento, quem que deve garantir? Eu acho que temos de voltar ao Poder Executivo. Temos de voltar a estudar o Executivo. Nas monografias de graduao, mestrado e doutorado, a gente quase no estuda mais o Executivo, a gente s estuda o Judicirio: controle do ato administrativo pelo Judicirio; controle das polticas pblicas pelo Judicirio; controle de deciso do Judicirio. Quantos trabalhos tem sido feitos sobre as competncias do Poder Executivo na nossa academia? Pouqussimos. Eu acho que o momento agora! Ns temos de comear a pensar como que o Executivo ir se organizar, como que ele vai exercer adequadamente as suas funes, e se as leis que esto a so adequadas ou no: eu acho que so. A nossa lei de licitaes burocrtica demais, fechada demais, mas no uma lei ruim; a nossa lei de concesses no ruim, a nossa lei de processo administrativo tima. Ns tivemos algumas leis recentes muito boas, como a lei de saneamentos, a lei de gesto de resduos slidos que so leis tecnicamente adequadas.
76

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

A gente precisa mudar a postura e talvez parar de fazer leis... Talvez falte ainda uma lei, que uma nova lei de organizao administrativa, para mudar a configurao das personalidades jurdicas e suas competncias no Brasil. Isso a gente precisa. at vergonhoso pensarmos que a nica lei geral de configurao da organizao administrativa no Brasil o Decreto-lei n 200/67. Estou para ver um Presidente que ir revogar tudo, porque ele j est praticamente picotado: uma parte ele vale, outra ele no vale, vale para alguns, no vale para outros. Se pensar no assunto fundaes pblicas por exemplo, para alguns ele vale, para outros no vale. E ns temos uma lei que vai ser polmica, que vai ser complicada, mas que talvez nos induza a uma nova metodologia de gesto e que ainda tenha o Estado como protagonista, porque no Brasil o Estado ainda tem que ser o protagonista. No adianta dizer: vamos deixar que a sociedade civil se resolva, porque isso no vai acontecer. No Brasil o Estado tem que ser o protagonista, por isso o princpio da subsidiariedade um mito. Ns temos que abandonar essa ideia e assumir que o Estado protagonista. Ento, ns vamos questionar: como? Quais so os problemas do Estado? Se o Estado tem problemas, a soluo no afastar ele das questes, mas sim procurar resolver os problemas efetivamente, acabando com esses mitos. Esses mitos s vezes se originam em ideias que logicamente so perfeitas, mas que na prtica no funcionam ou que no se coadunam com a nossa realidade. O princpio da subsidiariedade um princpio que tem a ver muito fortemente com a cultura norte-americana, apesar deles no se utilizarem desse termo. Eles no tem princpio da subsidiariedade l, mas eles tem outros elementos de razes histricas que combinariam muito com essa ideia de subsidiariedade, at na estrutura federativa. O Brasil, pessoal, convenhamos: no uma federao. Ele tem esse nome: Repblica Federativa, mas ele outra coisa. Mas a voc pode dizer: mas ele tambm no um Estado unitrio. Realmente, ele no um Estado unitrio. Ele outra coisa. Mas se eu precisasse escolher entre o federalismo e o Estado unitrio, eu diria que ele um Estado unitrio, porque os critrios de repartio de competncia no levaram em considerao os mesmos fatores que foram levados em considerao no Estado Norte-Americano e isso me parece bvio.
77

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Ns temos outra cultura. Vamos aceitar a cultura que ns temos e vamos trabalhar com ela, em vez de recusar a nossa cultura e trabalhar com paradigmas que no combinam com a gente. Talvez esse tenha sido o grande problema do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado. O Bresser via exemplos na Inglaterra, e achava que funcionaria no Brasil, mas os brasileiros so um pouquinho diferentes dos ingleses. Aqui no Brasil, vrias gestes, especialmente em So Paulo, adotaram o mtodo dos cinco golpes de karat, do Japo. Talvez no Japo funcione... Mas no Brasil isso passa a ser uma mera retrica, que no teve nenhuma repercusso do ponto de vista prtico. So falsificaes, na realidade, que trabalham modelos que no combinam com nosso sistema jurdico e que nem combinam com a nossa cultura. Qualquer modelo de gesto ou princpio filosfico que ns adotemos tem que passar por duas coisas: tem que tentar ser compatvel com nosso sistema jurdico e ser compatvel tambm com a nossa cultura. Eu no sou contra a descentralizao, eu no sou contra o terceiro setor. Mas no possvel a gente acreditar que a descentralizao e o terceiro setor so coisas boas por si, podem ser, como podem no ser. O Municpio prefervel Unio, em determinadas hipteses? Pode ser que sim, pode ser que no. Ns temos que ver no caso concreto. Algumas atividades tem que ser municipais, outras no podem ser deixadas para o Municpio, se no, no vai dar certo. A gente tem que analisar mais variveis do que simplesmente adotar princpios a priori, que a gente presume iro ser suficientes. Com isso possvel uma participao efetiva. E no subordinada. E no caritativa. E no privada, mas, sim, efetivamente pblica e cidad na Administrao Pblica brasileira. Muito obrigado. Mestre de Cerimnia: Srgio Henrique Ferreira. Agradecemos s ricas exposies dos palestrantes, cujas contribuies abrilhantaram o Seminrio e fechamos o painel vespertino do primeiro dia de evento, convidando todos tambm para a palestra noturna, contamos com presena de todos.

78

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Palestras magnas noturnas

Projeto pensando o direito - redefinio do dilogo entre direito e gesto

Cerimonial de composio de mesa e apresentao das palestrantes

79

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Mestre de Cerimnia : Srgio Henrique Ferreira. Boa noite a todos. com muita satisfao que a Universidade Nove de Julho anuncia a realizao do seminrio Gesto Pblica dos Entes Federativos : desafios jurdicos de inovao e desenvolvimento, com apoio do Projeto Pensando o Direito, da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia, e do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, saudando a todos os que esto presentes nesse auditrio e tambm os que nos assistem ao vivo pela TV Uninove. As reflexes provenientes das exposies do seminrio sero material relevante para as pesquisas que esto sendo realizadas a propsito do tema da Gesto da Fora de Trabalho das Administraes Pblicas dos Entes Federativos . Convidamos agora a compor a nossa mesa de autoridades: (1) a professora pesquisadora do Programa de Mestrado em Direito da Universidade Nove de Julho, Dra. Irene Patrcia Nohara ; (2) a consultora acadmica do Pensando o Direito, Nayara Teixeira Magalhes; (3) o coordenador do curso de Direito da Universidade Nove de Julho, Jean Eduardo Aguiar Caristina; (4) o Diretor do curso de Direito da Universidade Nove de Julho, professor Srgio Pereira Braga; (5) a Coordenadora do curso de Direito da Universidade Nove de Julho, Alessandra Devulsky da Silva. Para abertura dos trabalhos desta noite, passamos a palavra Consultora Acadmica do Projeto Pensando o Direito, Nayara Teixeira Magalhes, cuja relevante presena muito nos honra, uma vez que veio de Braslia para prestigiar os trabalhos. Ela responsvel pela viabilizao, execuo e controle de todos os projetos de pesquisa atualmente desenvolvidos no Pensando o Direito, que neste ano de 2012 elegeu o tema da modernizao dos Mecanismos Jurdicos da Gesto Pblica como prioritrio na agenda de pesquisas da Secretria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia. S enhoras e senhores, com vocs Nayara Teixeira Magalhes.

80

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Projeto pensando o direito


Nayara Teixeira Magalhes

Boa noite a todas e a todos. uma alegria muito grande mesmo participar dessa mesa, compartilhar da presena aqui das autoridades presentes, em especial a professora Irene. Eu vim aqui em nome do Projeto Pensando o Direito, vou explicar um pouco melhor do que se trata o projeto, vim dizer um pouco de que lugar a gente parte no mbito das pesquisas. Como foi anunciado, o meu nome Nayara, eu sou Consultora Acadmica, trabalho no Ministrio da Justia, que desenvolve o projeto em parceria com PNUD e, especialmente, falo em relao pesquisa desenvolvida aqui com a Uninove. Trabalhar com o Projeto Pensando o Direito: fiquem calmos e tranquilos, quem no sabe o que , que eu vou dizer o que significa, e ter esse espao aqui de discusso na Uninove, realmente muito relevante. A gente considera que um espao de democratizao do debate mesmo, de abertura para novas ideias, novas interpretaes e para a prpria participao: da comunidade, dos estudantes, da graduao, eventualmente, da ps-graduao, para interagir em conjunto tambm com as demandas e com as propostas do governo. Como o Direito Administrativo no minha rea, eu no vou entrar em pormenores do assunto, mas como vocs puderam observar da programao tem nomes de alto relevo no tema. Gostaria tambm de fazer uma observao que eu estou muito satisfeita de ter um mesa predominantemente feminina, porque a gente sabe que uma das reas em que geralmente o lugar de voz de uma voz masculina e hoje a gente teve a professora Maria Sylvia, mais cedo; predominantemente so homens que falam nesse lugar aqui, de fala, de construo, e muito importante a gente ter essa representao social do gnero feminino. Ento, feitas estas consideraes iniciais: o qu o Projeto Pensando o Direito? O qu eu estou fazendo aqui? O qu esse projeto tem a ver com a Uninove e com esse tema de Gesto Pblica? Bem, l no Ministrio da Justia tem uma secretaria que se chama Secretaria de Assuntos Legislativos, que basicamente trabalha com questes
81

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

relacionadas poltica legislativa a partir do Executivo; tem tambm todo um trmite, um dilogo, com o Congresso Nacional e tambm com a sociedade civil; tem propostas normativas; existem prioridades, que tm parcerias com rgos governamentais; e se desenvolve todo esse trmite e esse processo no Governo Federal. Desde 2007, isto , h algum tempo, se vem pensando, porque dentro da Secretaria tem um grupo restrito de pessoas, obviamente que as pessoas l tm as suas formaes, tm as suas especialidades, mas o nmero de temticas que surgem so as mais diversas possveis, ento, vocs podem imaginar: temas indgenas, execuo penal, civil, constitucional, administrativo e seria muito pretensioso em uma Secretaria contemplar de uma forma profunda todas essas temticas. A partir desta questo, como resolver uma demanda em que preciso dar conta de temticas altamente complexas, se no se tem essa expertise profunda nestes temas? Da se pensou em construir uma parceria com a academia, porque a academia vem desenvolvendo temticas a no calor de vrias discusses e crticas sobre diversos assuntos e muitas vezes essas discusses no passam das portas das Universidades. Isso at uma angstia, que s vezes a gente tem, e at um desafio de quem trabalha na academia: de ver aquela sua pesquisa tendo uma aplicabilidade, uma funcionalidade, dentro do mundo pragmtico. Associada esta ideia, esta angstia acadmica que a gente vive, porque eu tambm sou professora, fiz mestrado, estou sempre vivenciando essa ideia, h tambm uma demanda, uma carncia do governo, de ter uma qualificao a respeito de diversos assuntos. Ento, realmente, surgiu a necessidade, que uma necessidade emergente, de agregar essas duas demandas: por um lado, a academia, querendo aplicabilidade de suas pesquisas e, por outro, o governo, carente de um aprofundamento terico de pesquisas tipicamente empricas, para serem aplicadas nas suas propostas, no nosso caso, propostas legislativas. Em 2007 foi criado o Projeto Pensando o Direito. Esse projeto tem como caracterstica principal justamente a aproximao da academia e do governo, dentro dessas ideias. Como que surge essa parceria? Existe
82

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

essa triangulao, que eu comentei com vocs, da Secretaria de Assuntos Legislativos, do PNUD e de instituies, de forma que existem demandas diversas na Administrao Pblica. Podem ser, ento, demandas, como eu falei para vocs, da prpria aplicao da poltica pblica; podem ser demandas de algumas prioridades legislativas que esto em trmite no Congresso, podem ser algumas demandas de necessidades legislativas que j tm surgido, mas nas quais preciso qualificar o argumento e qualificar os itens da proposta legislativa. Surgiu em 2007 o projeto com essa ideia de fazer seleo, de apresentar problemas, apresentar diretrizes e orientao de pesquisa para que equipes qualificadas naquelas temticas proponham, com projeto de pesquisa, desenvolver um estudo relacionado com aquela temtica ou com aquele problema da administrao pblica. So problemas bem pontuais e que surgem no s do Ministrio da Justia, mas de outros entes do governo, rgos governamentais, etc. So levantadas essas diretrizes, ento, so elaborados editais com apontamentos desses problemas de pesquisa para que grupos de pesquisa, que j esto desenvolvendo pesquisas nessa rea ou que tm interesse, faam propostas e concorram nesses editais ou convocaes. As pesquisas so anuais, mas na prtica duram mais ou menos uns oito meses. Anualmente, tem pelo menos um edital, alguns anos dois. Esse ano, por exemplo, ns estamos no segundo edital. 2009, por exemplo, tiveram dois editais. So vrias temticas. De uma forma muito especial este edital de 2012 teve um vis temtico centralizado no Direito Administrativo, porque geralmente alguns outros editais traziam temas de Direito Administrativo, mas tambm de Direito Penal, Execuo, Constitucional, Direito Civil, enfim, uma srie de outras demandas que acabavam ficando misturadas nas propostas. Esse edital, que trata dos mecanismos jurdicos para modernizao e transparncia da Gesto Pblica, tem essa caracterstica particular de tratar de Direito Administrativo. Pois bem, com essa proposta inicial de integrar governo e academia, tentou-se abreviar essas distncias, essas lacunas, cujo desafio maior chamar uma pesquisa que tenha um cunho pragmtico, de aplicabilidade
83

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

dentro da realidade governamental, e que essa pesquisa tenha um cunho predominantemente emprico e aplicado. Ento, a gente tem uma tradio de pesquisa jurdica que no tem contemplado tradicionalmente a pesquisa emprica. Isso tambm um desafio para a academia. Outras reas do conhecimento tm uma trajetria mais concreta nesta rea de pesquisa emprica, o Direito nem tanto. Mas eu tenho visto que tem crescido bastante e eu particularmente acho a pesquisa emprica muito atraente: ir a campo, pesquisar e descobrir algumas coisas que s vezes a teoria pura no mostra. Isso tambm muito sedutor. Acaba que estimula esse tipo de conduta, com vis de aplicao dentro das propostas, porque por meio de estudo de caso, de pesquisas jurisprudenciais, entrevistas, questionrios etc., consegue-se obter um diagnstico, isto , uma viso do que realmente acontece. H um suporte terico, que tem uma srie de problemticas, crticas etc., mas e na Administrao Pblica, como que isso funciona? Como que os entes da federao se comportam em relao a determinado assunto? Muitas vezes eu costumo dizer que o campo surpreende, isto , acaba demonstrando algumas coisas que a nossa teoria s vezes no dava conta daquilo e esse que o lado fascinante da questo! Alm de ser fascinante, tem a grande possibilidade de ter uma aplicabilidade dentro do governo. Ento, ns estamos falando aqui, na demanda da pesquisa que a Uninove desenvolve, que Gesto da Fora de Trabalho entre os Entes Federativos da Administrao Pblica, que foi construdo conjuntamente com o Ministrio do Planejamento. Observou-se que havia alguns regimes, havia o regime jurdico de servidores, sendo estes estatutrios, comissionados e temporrios, e que nesse regime a administrao pblica identificava algumas inadequaes: alguns impasses que deveriam ser percebidos, diagnosticados. Deveria haver, quem sabe, uma proposta de adequao dos mtodos utilizados tradicionalmente na Administrao Pblica. Ento, a partir dessa observao, dessas lacunas, desses impasses, dentro dos Entes Federativos: Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, que surgiu essa questo, principalmente relacionada a um dficit de aplicao de Gesto Pblica, dentro da prpria Administrao Pbica, em relao fora de trabalho. E a a Uninove, que foi a universidade que ganhou a seleo para
84

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

desenvolver essa pesquisa, est realizando este seminrio, que ns estamos participando, para a realizao desta pesquisa. Qual o propsito desse seminrio? O propsito justamente trazer o debate lume, para que ns possamos pensar, refletir sobre esses temas, e quem sabe propor novas alternativas para essas questes serem mais evidenciadas, que um ponto importante, porque muitas vezes ficam obscuras, dentro dos trmites burocrticos, e quem sabe no alterem as propostas legislativas ou at mesmo incrementem as polticas pblicas. H vrios dilemas da administrao pblica: uniformidade, diversidade, qualidade, eficincia, efetividade e um problema de inadequao existente no regime atual, sendo preciso haver um aprimoramento, a partir de uma modernizao e adequao da gesto da fora de trabalho, por meio de mecanismo de incentivo e valorizao de servidores pblicos da Administrao. Essa pesquisa tem o carter emprico, aplicado, e tem o carter de participao, tanto que ns estamos aqui, dentro do seminrio, justamente para debater esses aspectos. A participao da sociedade civil tem uma relevncia muito cara para ns. Existem, portanto, alguns dilemas e gargalos que devem ser observados, relacionados organizao da fora de trabalho, delimitao do exerccio de funes, ao critrio de remunerao, aos direitos e benefcios, jornada de trabalho, ao controle de resultado, produtividade, capacitao, qualificao e mais uma srie de outras questes; percebam, portanto, a complexidade temtica e que tambm demanda um estudo multi e interdisciplinar acerca do assunto, porque por tradio vocs podem perceber que o prprio Projeto Pensando o Direito, por chamar Pensando o Direito, tem uma tradio de angariar muito mais pesquisadores da rea jurdica e cada vez mais ns temos percebido que o Direito no d conta dessas demandas altamente complexas sozinho. H a necessidade de um incremento por outras reas do saber. Temos de alcanar campos que no foram ainda alcanados pelo discurso de poder jurdico. Essa apresentao foi para demonstrar o que o projeto representa. Ele j tem mais de quarenta publicaes. No ano passado ele ganhou o prmio de inovao, por conta desta prtica. Ns estamos na segunda convocao de 2012, com temas como desapropriao, licitao eletrnica e de processo administrativo disciplinar, para tentar abreviar essas lacunas entre academia e governo.
85

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

O desafio muito grande porque ns queremos preservar a autonomia da universidade, mas sem prejudicar as demandas governamentais, que so muito pontuais e precisam do cunho pragmtico, de aplicao dos estudos empricos desenvolvidos. Ento, basicamente isto que eu tinha para apresentar para vocs, qualquer dvida que tiverem, ns podemos conversar acerca do assunto. Eu entendo que era necessrio eu apresentar o que o projeto, porque esta parceria que est sendo desenvolvida muito cara para o Ministrio da Justia e para o PNUD (Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento) e tem dado resultados muito significativos. A prpria divulgao e conhecimento da prtica j importante para o aprimoramento do projeto, que tem crescido de forma considervel, mas que tambm est sujeito a melhoramentos. De um modo geral, esse edital de modernizao e transparncia da Administrao Pblica traz esses assuntos, que tm tudo a ver com a nossa discusso de hoje, sendo esta a demonstrao que ns estamos abertos ao debate e para a construo de novas demandas a partir de uma realidade que se mostra emergente de estudos, de entendimentos e de pesquisas. Muito obrigada. Apresentao da Palestrante: Srgio Henrique Ferreira. A nossa palestrante de hoje possui graduao pela Faculdade de Direito da USP, mestrado e doutorado em Direito do Estado pela USP tambm, sendo livredocente pela mesma Universidade. pesquisadora vinculada Diretoria de Pesquisa em Direito da Universidade Nove de Julho e professora permanente do Programa de Mestrado em Direito na rea de concentrao Justia, Empresa e Sustentabilidade, da Uninove. conferencista e autora da Editora Atlas, suas pesquisas concentram-se no direito pblico, englobando atos administrativos, razoabilidade sob o enfoque da Nova Hermenutica e da Teoria da Argumentao, questes que permeiam a discusso acerca dos limites ao exerccio dos direitos fundamentais, processualizao da atuao administrativa e complexidades da busca da eficincia da Administrao Pblica em face dos desafios da democracia e da ps-modernidade. Senhoras e senhores, temos a honra de receber a professora Irene Patrcia Nohara.

86

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Balano da reforma administrativa: redefinio do dilogo entre direito e gesto


Irene Patrcia Nohara

Boa noite. Estou to contente aqui com a presena da Nayara, que exps um projeto, que ns estamos envolvidos, at o osso, neste ano, sendo uma grande satisfao estar frente de um dos projetos do Pensando o Direito. Esse ano o Pensando o Direito fez um seminrio em Braslia e ns pudemos constatar os resultados que este programa produz para o governo. Ele transforma o ordenamento jurdico e a pesquisa no Direito. Com base nas pesquisas empricas produzidas e das propostas que vieram do Pensando o Direito houve muitas melhorias no mbito da legislao. Ns estamos, portanto, vivenciando um momento nico: em que a Secretaria de Assuntos Legislativos se abre sociedade civil e, sobretudo, Universidade para esta interlocuo. Ento, uma grande alegria e tambm uma grande responsabilidade por parte de ns, que somos pesquisadores da rea do Direito, de sairmos de nossa postura meramente crtica e, j que existe essa abertura, apresentarmos algumas propostas construtivas para que haja mais melhorias. Todos ganham com essa interlocuo do governo. Fiquei muito satisfeita em saber que houve um interesse no estudo da gesto pblica dos Entes Federativos por parte de diversos rgos governamentais, como a CGU, o Planejamento, que se pense qui numa nova Reforma Administrativa para suprir as lacunas que ficaram da ltima reforma da dcada de noventa, que foi to debatida na tarde de hoje no painel multidisciplinar. Antes de comear a minha exposio, gostaria de dar uma explicao: na nossa programao havia a palestra do Gilberto Bercovici, mas ele teve um problema de sade, foi internado hoje, vai melhorar, mas no podemos pressionar agora para ele voltar, porque ns temos de respeitar essas questes de sade, no d para exigir que ele venha na sexta. Ele pediu mil desculpas, estava muito envolvido com a participao, para dar a contribuio ao desenvolvimento do projeto, mas eu digo que o Gilberto um dos grandes referenciais tericos nossos, ento, muito embora
87

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

ele no esteja aqui presente fisicamente, ele est presente em teoria, por conta da grandeza da obra do Gilberto Bercovici para a reflexo do desenvolvimento no Pas, pois ele um dos grandes juristas que pesquisam a fundo, participando de diversos projetos, inclusive no IPEA, no exterior, a questo do desafio furtadiano do desenvolvimento. Para ns seria uma grande honra t-lo, ele disse que voltar aqui para a Uninove, mas no podemos pressionar para voltar nesse momento por questes de respeito sade, no ? Ento, dando essa explicao, ns adiantamos um pouco a nossa palestra, inclusive para explicar o que est sendo feito, o porqu desse evento grandioso que congrega aproximadamente vinte palestrantes, no s juristas, pois a ideia foi promover um debate multidisciplinar justamente porque a Reforma Administrativa no alcana eficcia se feita s por burocratas, ou s por juristas, por isso necessrio um debate, uma interlocuo com a sociedade civil, para que ela tenha um resultado mais efetivo. Esse debate tem de ocorrer tambm com os servidores, que so os que vo sofrer mais diretamente as alteraes. Eu tive oportunidade de estudar, na minha livre-docncia, essa questo da Reforma Administrativa, que tentou transformar a burocracia brasileira e mudar o modelo de gesto burocrtico para um modelo gerencial. Ao estudar a fundo quais eram os pressupostos de transformao por trs do discurso reformista, eu at me deparei com uma situao que eu no poderia deixar de criticar: havia sim um grande projeto de desmonte do Estado na sua estrutura social, o que provocaria o fim de alguns direitos sociais e principalmente dos servidores pblicos. Acho que at foi por conta disto que a reforma acabou no se estabelecendo como gostaria, como era a inteno. Acredito at que no tenha sido a inteno total do Ministro Bresser Pereira, ele estava ali bem intencionado, vendo nichos de excelncia no mbito do Common Law, estes nichos tambm existem no mbito do governo federal. Ento ele se deparava com essa realidade, mas talvez no to a fundo com a realidade do Brasil com mais de cinco mil e quinhentos Municpios e diversos problemas enfrentados no trato com o funcionalismo. Tambm pela nossa Constituio de 1988, que ainda tem muito do seu valor a ser preservado. H a necessidade de adaptaes? Sem dvida nenhuma.
88

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Acredito que a Emenda n 19/98 deixou um verdadeiro remendo e at tem uma palestra amanh sobre o regime jurdico nico, que foi e voltou. Mais ou menos como num filme de terror: desaparece, ento, os entes se sentem livres para contratar celetistas, depois reaparece por reconhecimento de vcio formal de inconstitucionalidade em ADI, nem foi por vcio material, e de repente todos se questionam: quais os efeitos disso? Como gerenciar toda essa problemtica? A tambm um assunto da nossa pesquisa. Ns estamos muito engajados, pois essa pesquisa muito ambiciosa, e eu gostaria de agradecer aos pesquisadores do projeto que eu coordeno, ao professor Vladmir Oliveira da Silveira, que se desdobra para que ns consigamos todo o apoio necessrio, a Uninove tem realmente uma estrutura privilegiada para a realizao de eventos, para a realizao de pesquisas empricas, que esto sendo desenvolvidas no mbito dos mestrados e doutorados de Administrao, ento, a gente teve todo um apoio importante. Assim, muito embora nosso mestrado em Direito seja novo, j havia todo um know how da Uninove, pois h mestrados em gesto de projetos e em administrao, inclusive com o auxlio da professora Nildes Pitombo que a tutora do PET, que o Programa de Educao Tutorial, sendo este o nico do Brasil que congrega a interlocuo e participao entre Direito e Administrao. A professora Nildes esteve no seminrio da tarde para falar um pouco de gesto estratgica do ponto de vista comportamental. O tema da pesquisa que est sendo realizada Gesto Pblica da Fora de Trabalho dos Entes federativos. A nossa equipe de pesquisa, que est engajada diretamente com a realizao da pesquisa, que est se desdobrando para dar conta de tudo o que foi assumido neste curto espao de tempo, composta pela Glucia Cobellis, que est concentrada na coleta de dados jurisprudenciais de pesquisa qualitativa, temos o Rodolfo Maderic Richardo, que tem experincia na gesto da administrao municipal, a Liziane Parreira, a rika Tsukada, que aluna da graduao, mas j mestre em Geografia pela USP, ento nos auxilia muito com a pesquisa emprica, o Anderson Oliveira, que est aqui tambm, e a Daniela Bittencourt. H tambm a professora Samantha, que j havia participado de uma das propostas do Projeto Pensando o Direito, ento, ns ficamos mais tranquilos
89

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

por conta do relato entusiasmado sobre o projeto e ainda nos entusiasmamos mais com a importncia e grandeza da proposta. A nossa pesquisa ir se debruar, primeiro, sob o aspecto normativo dos estatutos dos Entes Federativos. J comeamos a construir tabelas legislativas comparativas daquilo que resultado de regulamentao do art. 39 da Constituio. No est sendo fcil, pois estamos tomando por base 54 entes federativos. No Direito Administrativo existe essa problemtica do federalismo, que muito importante. O professor Dalmo de Abreu Dallari, que amanh vem nos brindar com uma palestra sobre o Federalismo, bem enfatiza que todos os entes federativos tm autonomia. Delimitamos, portanto, para viabilizar a pesquisa, que trabalharemos com todos os Estados, a Unio, o Distrito Federal e os Municpios localizados em capitais de Estados-membros, porque mais do que isso seria invivel nesse curto espao de tempo. Ento, houve essa delimitao. Ns j iniciamos a cotejar o que compatvel com a Lei n 8.112/90, no mbito federal, verificamos a legislao de contratao temporria, enfim, o que h de disciplina normativa e verificamos no momento que no obstante o federalismo, se copia muito do estatuto federal, o que facilita a pesquisa, mas talvez no seja to bom do ponto de vista do federalismo, que garante a autonomia dos entes para criao de suas legislaes. At quando da elaborao da Lei de Processo Administrativo, por exemplo, Lei federal n 9.784/99, era inteno da comisso de juristas, da qual a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, que esteve aqui, participou, na poca presidida pelo Caio Tcito, eles pretendiam fazer um cdigo que abrangesse todas as Administraes Pblicas. Houve todo um debate e se chegou a concluso, basicamente, que a autonomia dos entes federativos, que envolve auto-organizao, auto-governo, auto-legislao e autoadministrao, no permitiria com que a Unio delimitasse do ponto de vista do processo administrativo a matria dos demais entes federativos. Ento, se entende, pelo menos a maior parte da doutrina de Direito Administrativo, h algumas poucas teses em sentido contrrio, que a Lei de Processo Administrativo (9.784/99) federal, tanto que existem leis estaduais e municipais de processo administrativo.
90

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Ento, vrios assuntos de Direito Administrativo so de autonomia de cada ente federativo. Mas s vezes muitos dos entes encontram-se sem muitas verbas ou condies de promover um estudo, como a Unio Federal, a Secretaria de Assuntos Legislativos, promovem, e para no criar maiores problemas com os Tribunais de Contas, que esto acostumados com o estudo da legislao federal, acaba-se copiando muito das legislaes federais. Se por um lado isso ruim do ponto de vista federativo, de outro, as inovaes descontroladas tambm provocam essa situao de um grande cipoal de leis. Depois, ns temos um mapeamento emprico propriamente dito, que foi uma grande novidade, no para o Projeto Pensando o Direito, mas para nosso grupo de pesquisa. Trabalhamos na formulao de dois formulrios, um deles quantitativo. O formulrio quantitativo serve para mensurar quantos servidores existem, quantos so estatutrios, quanto so celetistas, quantos so comissionados, quantos so admitidos estveis pela Constituio de 1988, ento, mapear esses nmeros. Existem at pesquisas que mapearam, mas no to atualizadas. Achvamos at que a Lei de Acesso s Informaes iria nos ajudar com esse levantamento, e percebemos na prtica que esta lei no est funcionando to rpido como gostaramos, j enviamos 54 formulrios quantitativos. Mudamos nossa estratgia, que era telefonar s secretarias de gesto e planejamento, falar com o funcionrio responsvel e s ento enviar o formulrio quantitativo por email para ele ser respondido, e a percebemos o que? O que talvez seria intuitivo, mas s na pesquisa que vivenciamos mesmo: pois nos jogam para um funcionrio, depois para outro, no respondem os telefonemas, nem os e-mails. Mas vamos prestigiar quem foi eficiente: no caso, o Estado de Minas Gerais foi o primeiro a responder todos os dados. Agora vamos pedir o ofcio para a SAL para que ns formalizemos de outra forma essa solicitao, muito embora a lei de processo administrativo diga que o informalismo vigora e que a autoridade que no competente teria at que direcionar o pedido quela que responsvel e que a Administrao deve facilitar o acesso aos dados, agora ainda mais com a Lei de Acesso Informao, a gente percebe que na prtica est sendo um pouco difcil. Vamos agora enviar carta registrada com AR, porque se no passam os meses e a gente no termina a pesquisa.
91

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

O outro formulrio qualitativo e voltado aos servidores pblicos. Seria a inteno de ouvir o que o servidor pblico identifica como sendo as causas de uma possvel ineficincia do Estado ou mesmo se ele concorda com esse discurso. Esse um pouco mais qualitativo e ns tomaremos os cuidados no momento da anlise com tudo o que est sendo respondido e ns sabemos as limitaes deste tipo de formulrio. Mas ns achamos importante, pois existe hoje em dia uma caricaturizao do servidor pblico como ineficiente e h pesquisas empricas que esto derrubando essas teses de que o Estado e os seus servidores so ineficientes, ento, ns tomamos esse cuidado para no conduzirmos nossa pesquisa de forma enviesada e meramente quantitativa, sem considerar uma srie de outros fatores. Por fim, ns faremos algumas propostas para o fim de provocar aprimoramentos em mbito legislativo. Enfim, um projeto bastante ambicioso e que tem relao com essa temtica que eu acabei adiantando, por conta do problema do Gilberto, que a questo da Reforma Administrativa. Bem, meus alunos do mestrado j tiveram um semestre desta temtica, mas vamos refrescar a memria. No Brasil do sculo XX ns tivemos basicamente trs grandes reformas: a da dcada de trinta, tendo como marco 1938, com a criao do Dasp, com Getlio Vargas; depois ns tivemos o Decreto-Lei n 200/67, que criou uma estrutura de Administrao Indireta e da dcada de sessenta em diante houve a criao de diversos entes da Administrao Indireta, houve uma espcie de estatizao, muito embora o discurso dos governos tenha sido num outro sentido, a prxis foi um pouco distanciada do discurso governamental, e na dcada de noventa ns tivemos a Reforma Administrativa que deu ensejo Emenda Constitucional n 19/98, muito polmica, criticada, por exemplo, o professor Celso Antnio Bandeira de Mello critica muito o chamado Emendo, e em muitos aspectos tem plena razo nesta crtica a vrios aspectos, pois isso foi mais do que uma reforma foi quase que uma transformao da Constituio em aspectos que j tinham sido escolhidos pelo Constituinte. A primeira reforma da dcada de trinta, transformou as prticas administrativas. Na verdade no podemos dizer que foi uma reforma que transformou, a sociedade se alterou e exigiu algo mais compatvel com aquele momento histrico. Existe uma dialtica neste processo: a reforma transforma a sociedade, mas esta tambm demanda estas transformaes.
92

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

No podemos acreditar que o Direito capaz de mudar tudo. Esse o problema daqueles que trazem da Europa e dos Estados Unidos o ltimo grito e incorporam no ordenamento jurdico e depois percebem que isso no adequado nossa realidade cultural, que foi basicamente o que o professor Emerson Gabardo tratou hoje tarde, e ele est sempre indo aos Estados Unidos e fazendo estudos comparativos com o Direito Administrativo brasileiro e hoje trouxe essa concluso tambm, que a sociedade norte-americana muito diferente, sobretudo no mbito do terceiro setor, isto , no mbito da sociedade civil organizada. Achei muito interessante a crtica que ele fez no sentido de que nos Estados Unidos existem associaes que trabalham h anos com a sociedade civil e porventura pedem fomento governamental, no Brasil as associaes so feitas para pedir fomento. Foi interessante esse paralelo. A nossa realidade no pode ser ignorada. E na dcada de trinta houve uma grande transformao, foi quase uma revoluo na forma de se pensar o Estado, porque at a dcada de trinta, no obstante j haver em tese a Repblica no Brasil, a prxis na Repblica Velha era oligrquica. Vigorava com fora o que se chama de coronelismo, cujo marco terico a obra de Victor Nunes Leal, denominada Coronelismo, Enxada e Voto. Ento, na poca, muito embora se dissesse, o professor Jos Reinaldo enfatizou aqui que desde a Constituio do Imprio se falava que os cargos seriam selecionados pelo mrito, na prtica no havia seleo para cargo pblico em funo de critrios meritocraticos que algo mais relacionado com a burocracia e seus valores, tal qual desenvolvido por Weber. A partir da dcada de trinta, com a industrializao do nosso Pas, ns temos novas prticas organizacionais. Era necessrio que a burocracia tivesse maior eficincia na sua forma de gesto. No se falava na poca nesses moldes que ns falamos atualmente, mas a ideia era a profissionalizao do funcionalismo e a especializao das atividades. Com a criao do Dasp, muito embora ele no tenha sido capaz de alcanar todos os objetivos de profissionalizao do funcionalismo necessrios transformao da cultura do Pas, ainda assim a transformao
93

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

foi muito grande, pois com a industrializao houve o surgimento de uma classe mdia, houve modificaes nas relaes de poder da sociedade brasileira e em praticamente cinquenta anos o Brasil se transformou de um pas agrrio, que era o que provocava tambm essas distores e desigualdades, para um pas mais industrializado e isso se refletiu tambm sobre o profissionalismo na Administrao. Na dcada de sessenta, houve a edio do Decreto-Lei n 200/67. E isso que as pessoas ficam por vezes indignadas, porque h uma demanda muito grande de transformao e o Decreto-Lei n 200/67, da ditadura militar, est ainda parcialmente vigorante. O Ministro da Reforma da poca era o Hlio Beltro. Ele pretendia promover uma descentralizao administrativa, uma desburocratizao. Ele dizia que as pessoas ficavam nas filas para tudo, nunca eram atendidas e sempre havia distncia em relao ao Poder Pblico. Ele pretendia, entre aspas, promover uma desburocratizao. Aqui eu abro aspas porque a burocracia uma palavra que tem dois sentidos, alis, diversos deles, mas vou ressaltar dois opostos. Existe um sentido tcnico da palavra burocracia que um sentido que tem um aspecto positivo. Se a gente comparar as prticas patrimonialistas anteriores ao perodo de gesto burocrtica, ns iremos perceber que no havia critrios: no havia especializao, as indicaes eram polticas, contavam fatores hereditrios, enfim, no havia carreiras bem estruturadas e a burocracia vem para promover esse controle das organizaes, a no s as organizaes pblicas, mas tambm as privadas, que contemplam as suas burocracias associadas s suas prticas organizacionais, que do racionalidade ao seu funcionamento. Da se associam tambm alguns princpios do Direito Administrativo. Ora, o que o princpio da impessoalidade? No h nada mais democrtico do que o princpio da impessoalidade. Significa que, primeiro, a Administrao Pblica no tem rosto, seria, ento, o governo das leis, em vez do governo dos homens, no sentido de que existe todo um repertrio jurdico para nos proteger e no sentido de que Administrao vai tratar cada administrado em funo dos critrios legais que quela pessoa preenche quando pleiteia, por exemplo, um benefcio.
94

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Ento, a Administrao no pode inverter a ordem de precatrios. Ela no pode inverter a ordem de classificao em um concurso pblico. Os que passam em uma dada classificao, tm direito a serem nomeados em funo de uma ordem de classificao e foi interessante porque o Jos Reinaldo disse hoje tarde que a Constituio de 1988 parece que tem uns certos pleonasmos e umas repeties, mas foi assim porque a prtica no era essa. A burocracia tem esses aspectos positivos porque contempla diversos aspectos que so republicanos, que so de certa forma bastante democrticos, medida que se preceitua uma certa igualdade para os que estejam nas mesmas condies, e a a questo da transparncia bastante relevante, muito embora o Weber tenha admitido que muitas vezes a burocracia no muito transparente, pois ela procura, a partir de sua superioridade tcnica, tentar esconder certos aspectos de seu funcionamento da populao, mas muito melhor do que outras formas de domnio: como a carismtica, que forma discpulos que obedecem a partir de vnculos de vassalagem, ou modelos de dominao tradicional, a pessoa j nasce, cresce e morre com poder e outros nunca tero acesso ao poder. Ento a burocracia tem sim aspectos positivos, desta perspectiva. De outra perspectiva, h um aspecto negativo, que o relacionado com o senso comum. Envolve a questo do distanciamento em relao ao cidado. Ento, neste sentido as pessoas associam a coisas negativas. Mas essa no era a ideia do Weber, ao menos do ponto de vista descritivo, ele associava a aspectos aperfeioadores da eficincia. No discurso da Reforma Administrativa se dizia que eficiente a desburocratizao, mas se a gente for analisar a fundo o que a burocracia trouxe de positivo, vamos concluir que ela viabilizou tambm a eficincia, pois nada melhor do que a especializao e o profissionalismo. Vou me amparar tambm na pesquisa do Jos Reinaldo porque ele falou que existem nichos de algumas empresas estatais que tm formas de seleo que se voltam s capacidades especficas e que trazem gestores e servidores pblicos que so capazes de trabalhar em equipe, pois existe sempre uma caricaturizao do Poder Pblico como ineficiente, o que em vrios aspectos no verdade, em outros, pode ser, ns estamos mapeando.
95

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

A ltima reforma da dcada de noventa foi uma reforma bastante incompleta. Ela teve por base um documento: o Plano Diretor do Aparelho do Estado, teve tambm frente essa grande personalidade, gestor, formado em Direito, o Ministro Bresser Pereira, e ele quis fazer uma grande transformao, no mbito da Administrao, para que houvesse alteraes no regime jurdico administrativo e isso revertesse em maior eficincia. O que se percebe que enquanto na poca esse desgnio servia bem aos interesses de ajuste fiscal, que acompanhavam as necessidades de todas as burocracias latino-americanas pressionadas, a reforma foi implementada, no momento em que se foi dar o passo seguinte, que seria o de implementar as medidas de capacitao dos servidores pblicos, e que isso demandaria investimentos, a o Mare foi desconstitudo, o prprio Ministro no assumiu mais esta pasta, disse que achava que o projeto de agncias reguladoras andaria por si s. Mas, pela palestra que o Fernando Coelho fez hoje nesta tarde, foi bastante animador, porque ele disse que h prticas inovadoras e falou que as escolas de governo ainda tm alguns aspectos a serem aperfeioados, e sextafeira ns teremos aqui um Frum de Escolas de Governo, para discutir aqui as polticas de capacitao, mas que existem projetos bastante inovadores, como prprio Pensando o Direito que foi premiado como um projeto inovador em mbito federal. Ele entende at que essas transformaes bottom-up so as que efetivamente provocam grandes mudanas, at mais do que essas grandes reformas que vem s vezes derrubando tudo e depois volta a cultura organizacional, sendo que precisa haver alterao no s no regime jurdico, mas na mentalidade. Por exemplo, avaliao peridica de desempenho foi algo criado para que em tese se desse maior eficincia ao governo. Antes da Emenda 19 o servidor pblico estvel s perderia o seu cargo mediante sentena judicial transitada em julgado ou processo administrativo no qual lhe fosse assegurada a ampla defesa. Havia toda uma garantia maior de permanncia. A partir da Emenda 19 surgiram mais duas oportunidades as quais so possveis deles virem a perder seu cargo: em virtude de procedimento de avaliao peridica de desempenho, a partir de lei complementar, e a segunda, a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro falou, a questo de extrapolar os limites fixados na Lei de Responsabilidade Fiscal com gastos com o pessoal, h a possibilidade de o estvel perder seu cargo, com indenizao.
96

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Primeiro vo os comissionados e funes de confiana no percentual de 20%, depois aqueles que no adquiriram estabilidade, mas diante dessas iminncias de crise econmica, aquilo que ontem a gente acha impossvel, amanh (espero que isso no acontea) pode acontecer. Estamos vivendo, como diz o Ulrich Beck, na sociedade de risco, h transformaes muito rpidas e o mercado financeiro preocupante, existe uma relativa estabilidade e um crescimento no Pas, mas no sabemos o ano de amanh e isso tem reflexos tambm nas contas do Poder Pblico. Mas o procedimento de avaliao peridica no veio de uma forma adequada, mas como uma verdadeira sano, voc perde seu cargo pblico estvel se voc no atingir a meta prevista no procedimento de avaliao peridica. E o Fernando Coelho nos falou que as avaliaes devem, na realidade, estimular, isto , promover o desenvolvimento da organizao e no simplesmente para punio. Assim, tudo se transforma lamentavelmente em um instrumento de controle e punio e na medida em que se transforma em instrumento de controle e punio, a surgem as mentiras, os embustes, todas as problemticas envolvidas quando no se pensa de forma a valorizar o ser humano que est ali na repartio pblica, mas to somente para controlar ou perseguir. s vezes existe o desvio de finalidade no mbito desses controles e na avaliao de desempenho onde potencialmente isso pode acontecer. J problemtico na inciativa privada, quando existe uma avaliao de desempenho, o superior hierrquico fica receoso, os subordinados mais ainda e todo mundo fica naquele receio de fazer a avaliao, quando na realidade a avalio no deveria ser um instrumento de intimidao, mas sim de feedback, se a gente tivesse uma cultura de maior verdade e de maior comprometimento, as pessoas gostariam de ver aquilo que o feedback do seu trabalho, porque o trabalho um dos principais aspectos da vida do ser humano e existem diversos servidores pblicos que so muito comprometidos sim com o trabalho que desempenham. Ento, a Reforma Administrativa trouxe muitas transformaes. Ela tentou implementar alguns preceitos que em tese trariam maior eficincia no mbito da gesto, muito embora isso seja discutido no mbito doutrinrio, porque houve muita flexibilizao no regime jurdico administrativo, muitas
97

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

delas necessrias, o regime jurdico tem que andar com as necessidades da sociedade, mas ele se presta garantia de outros valores que so igualmente amparados na nossa Constituio de 1988. Esse um momento dos pesquisadores. E aqui ns temos vrios pesquisadores. Eu tenho oportunidade de acompanhar o quanto a Uninove vem estimulando a pesquisa, ento, eu tenho alm dos meus orientandos de mestrado, alm do projeto da SAL, temos na graduao alunos pesquisando na linha de Estado e eficincia, tem aluno com bolsa do CNPq. Eu trago isso aos pesquisadores que essa discusso, no minha, no da Nayara s, uma discusso que importa a toda a sociedade brasileira. o momento de se refletir sobre estas questes, porque vejam: at o prprio Bresser Pereira que fez todas essas transformaes, recentemente, uns anos atrs, ele repensou tudo aquilo. Ele disse que o modelo neoliberal da dcada de noventa est sendo posto em xeque, porque as mesmas economias centrais que pressionavam as economias perifricas a fazerem todos esses ajustes, at em violao soberania delas, estas mesmas economias so as mais protecionistas aos seus prprios mercados, porque quando a crise chega perto deles, eles bem percebem que tm que proteger os seus trabalhadores, os seus interesses. Enfim, essa viso pode at prejudicar a integrao. A integrao deve at ser feita, mas no podemos fazer integrao de forma ingnua, a abrir mos dos nossos interesses, quando os outros pases no abrem mo de seus interesses. Ento, a negociao deve ser uma negociao igualitria, distributiva, da que eu trago aqui novamente o Gilberto Bercovici, com esse desafio furtadiano, porque o Bresser Pereira retornou s suas origens e reflexes cepalinas, porque a CEPAL discutia o desenvolvimento a ponto de perceber que a periferia leva desvantagem nas trocas internacionais e que no existe um processo para o desenvolvimento como se supe. Da forma como as relaes geopolticas travadas na atualidade so desiguais, os pases em desenvolvimento levam desvantagem. Isso leva a um afastamento do seu mpeto de desenvolvimento, por conta dessas relaes desiguais. Ento, no se trata de no se inserir. Vamos nos inserir, mas no de forma ingnua. Tanto que o Brasil nunca foi ingnuo sua poltica exterior,
98

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

houve at pases que adotaram o receiturio sugerido de forma mais rigorosa e que prejudicaram suas economias. Isso no sou eu que estou falando, at o vencedor do Prmio Nobel de Economia, Stiglitz, trabalhava no Banco Mundial e ele estava a frente dessas polticas de privatizao adotadas na dcada de noventa e fez uma anlise crtica, no da privatizao em si, mas da forma como estava sendo conduzida pelo Banco Mundial e pelo FMI e dos efeitos que isso causava no s na Amrica Latina, mas sobretudo na frica, porque no havia estruturas de mercado suficientemente desenvolvidas a ponto de realocar as necessidades pblicas que estavam sendo privatizadas. Isso causava, por falta de planejamento, impactos muito grandes naquelas economias. Alguns pases latino-americanos acabaram se prejudicando ainda mais do que o Brasil. Ento, o prprio Bresser Pereira questionou as prticas neoliberais que vigoraram at 2008. Ento ns estamos vivendo, na academia, na Amrica Latina e no mundo um momento mpar de reflexo dessas questes e um momento mpar para reflexo sobre a nossa legislao, nunca o governo esteve to aberto comunidade cientfica, sociedade civil, para discutir as leis. A ns temos, ento, de sair do nosso pedestal de simplesmente criticar aquilo que criado e promover tambm uma reflexo sobre a nossa sociedade e o que ns podemos contribuir para que ela melhore. Muito obrigada a todos, eu agradeo a oportunidade e prosseguimos com os trabalhos. Mestre de Cerimnia: Srgio Henrique Ferreira. Agradecemos nossa palestrante rica exposio e desejamos a todos uma boa noite.

99

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Painel 3
Remunerao e desafios da (re)regulao dos servidores pblicos

Cerimonial de composio de mesa e apresentao dos palestrantes

100

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Mestre de Cerimnia: Jackson Passos. com muita satisfao que a Universidade Nove de Julho realiza o Seminrio Gesto Pblica dos Entes Federativos: desafios jurdicos da inovao e desenvolvimento, com apoio do projeto Pensando o Direito da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia e do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento. Saudando a todos que esto presentes nesse auditrio e tambm aos que nos assistem ao vivo pela TV Uninove. Convidamos para compor a mesa as seguintes autoridades: A professora pesquisadora do programa de mestrado em Direito da Universidade Nove de Julho, Dra. Irene Patrcia Nohara; o professor do Departamento de Gesto Pblica da Fundao Getlio Vargas, Dr. Clvis Bueno de Azevedo, o professor de Direito Administrativo e promotor, assessor do procurador de justia, Dr. Wallace Paiva Martins Junior. Para a abertura dos trabalhos dessa tarde passamos a palavra para a professora pesquisadora do programa de mestrado em Direito, coordenadora da pesquisa do projeto selecionado no primeiro edital de 2012 e desenvolvido pela Universidade Nove de Julho, professora doutora Irene Patrcia Nohara: Boa tarde a todos! A todos os que esto aqui no auditrio e tambm aos que nos assistem ao vivo pela TV Uninove. Gostaria de externar, ao abrir os trabalhos de hoje, a grata satisfao de ter aqui dois cones para discutir um assunto to importante que a questo da remunerao dos servidores pblicos. Sem mais delongas, dou incio ao painel, e vamos ouvir ao currculo de nossos palestrantes convidados. Apresentao do Palestrante: Jackson Passos. O palestrante que nos brinda com a primeira exposio do seminrio de hoje o professor Wallace de Paiva Martins Junior. graduado, mestre e doutor em Direito do Estado pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, promotor de justia, assessor do Procurador Geral de Justia, professor da Escola do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo e da Universidade Catlica de Santos, sendo um dos principais expoentes da abordagem da probidade e transparncias administrativas no Brasil, seus estudos voltam-se tambm para a anlise da remunerao dos servidores pblicos, assunto que se debrua no presente painel. Com os senhores a exposio do ilustre palestrante:
101

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

3.1 Panorama do regime de remunerao dos servidores pblicos


Wallace Paiva Martins Junior

Boa tarde a todos! Todos que esto assistindo esta conversa que ns vamos ter a respeito da remunerao dos servidores pblicos. Quero agradecer o convite da professora Irene e a presena do professor Jackson e do professor Clvis que esto aqui nesse momento. Na Antiguidade a remunerao dos servidores pblicos algo ainda meio difcil de falar, porque no havia uma Administrao, como podemos conceber hoje em dia, ou pelo menos a partir do Estado de Direito, seguindo o modelo mais ou menos weberiano. Naquela altura, no se podia falar em Administrao. Por exemplo, os prprios exrcitos romanos eram todos privatizados, eram campanhas feitas com financiamento privado e muito difcil falar de uma estrutura de Estado como ns temos hoje em dia. Mas durante a evoluo das sociedades e dos sistemas jurdicos foi florescendo, at em razo dos exemplos da organizao da Igreja Catlica, foram aparecendo os postos nos rgos de Administrao que havia ento, e esses postos que podemos dizer, grosso modo, que seriam semelhantes aos atuais cargos ou empregos pblicos. Eles, em primeiro lugar, no tinham remunerao e, portanto, dizia-se do sistema de gratuidade dos cargos pblicos, porque a prpria atribuio do cargo pblico a uma pessoa lhe proporcionava um status de nobiliarquizao como dizia Raimundo Faoro e Srgio Buarque de Holanda. Era o sistema de gratuidade, pelo qual no tinham uma remunerao, mas o exerccio do cargo proporcionava, na maioria das vezes, alm de um status diferenciado, proporcionava tambm a possibilidade de apropriao ou de partilha com o Estado de rendas pela explorao desse servio pblico. A partir desse perodo surge o sistema de venalidade e de hereditariedade dos cargos pblicos, sistema esse em que os cargos pblicos eram vistos como um patrimnio da pessoa nele investida e que este patrimnio podia ser alienado a terceiros ou transmitido mortis causa aos seus sucessores.
102

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Ns tivemos, na histria recente do nosso pas, a hereditariedade dos cargos pblicos, quando nos lembramos do que acontecia com os chamados Cartrios das Serventias Extrajudiciais, que at a Constituio de 1988 eram assim transmitidos por geraes. Esse sistema de venalidade de cargos pblicos foi tambm durante o aparecimento do Estado de Direito sendo paulatinamente combatido, porque era um sistema de patrimonialismo: do cargo como uma coisa privada e que impedia o desenvolvimento do aparelho administrativo. Mas, uma vez ou outra, aparecia uma legislao proibindo a venalidade como houve na legislao, nas Ordenaes do Reino no Brasil, entretanto, isto foi derrotado aos poucos numa evoluo at que apareceu uma nova estratgia de cargo pblico, que a estratgia da comisso. O cargo j no pertencia mais ao sujeito que o recebia, mas aquele sujeito que era investido no cargo que exercia a comisso, ou seja, a representao do Rei, nesse ponto que surgem os cargos em comisso no sistema poltico ocidental. No sculo XX, principalmente, houve uma tendncia, inclusive no Brasil, na criao do Dasp na ditadura Vargas, de profissionalizao dos cargos pblicos e essa profissionalizao baseava-se em trs pontos: o recrutamento pelo sistema de mrito, que j era pregado e defendido nas revolues e nos documentos revolucionrios na implantao do Estado de Direito, a estabilidade e a remunerao. Tanto que hoje em dia falar-se de gratuidade do exerccio de funo pblica, falar em excees pontuais mais ligadas condio do agente civil especial ou daquilo que o professor Hely Lopes Meirelles falava dos agentes honorficos, que quase uma raridade. Ns temos no nosso sistema jurdico atual realmente a profissionalizao da funo pblica, claro que tudo isso no faz parte de um pacote estanque, mas sim de uma evoluo. Pode at ter ocorrido no passado com a regra do concurso pblico e depois, no momento posterior, complementada pela regra da estabilidade, que a doutrina italiana fala das condies dos requisitos da profissionalizao da funo pblica. No Direito brasileiro ns percebemos, no que tange remunerao, ou seja, no pagamento pela prestao do servio em razo do exerccio da funo
103

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

pblica, e digo funo pblica lato sensu para abranger a funo pblica stricto sensu, que so aquelas funes de confiana e temporrias, bem como os cargos e empregos pblicos. Na evoluo no direito brasileiro destaquei alguns tpicos que eu acho relevantes a respeito do panorama da remunerao, a partir da independncia do Brasil. No primeiro momento decidiu-se na Constituio Imperial de 1824 no art.15, n. 17, que a fixao da remunerao dos cargos ou empregos pblicos era da alada do Poder Legislativo, ento j temos a primeira dimenso da necessidade da reserva de lei e da oitiva do parlamento para fixar os valores da remunerao dos cargos pblicos. No segundo momento, j em 1891, com a edio da Constituio Republicana, no art. 57, 2, h a previso da irredutibilidade da remunerao, todavia, restrita a certas categorias, como, por exemplo, os magistrados, e nesse caso era o desenvolvimento de teorias da necessidade de preservar a independncia funcional e no se tratava, quero frisar bem isso, de uma conquista corporativista. O terceiro momento foi o da introduo do regime de subsdios para os agentes polticos no profissionais, isto , aqueles investidos em mandatos eletivos, seja no Poder Executivo, seja no Poder Legislativo: isso aconteceu na Constituio de 1934. E um quarto momento, que eu fao questo de citar, o da expanso da irredutibilidade da remunerao dos servidores pblicos para todas as categorias de servidores e agentes pblicos remunerados. Com algumas excees, esta irredutibilidade, prevista na Constituio de 1988, reflexo da prpria irredutibilidade dos salrios tal e qual prevista no art. 7 da Constituio, em relao aos trabalhadores em geral, s que a garantia da irredutibilidade aos trabalhadores em geral flexvel, para os servidores pblicos ela mais rgida. Essa conquista da irredutibilidade muito cara para o brasileiro que foi acostumado por dcadas a viver numa cultura inflacionria, hoje para os mais jovens at tm certas coisas que no fazem mais sentido, mas para ns fazia a garantia da irredutibilidade e agora a democratizao no sentido de uma expanso geral para todas as categorias. Agora, eu friso, sempre falo isso: todas as categorias do servio pblico em parte. Eu digo que h certos agentes pblicos que no gozam da
104

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

irredutibilidade, por exemplo, no meu entender, no gozam da irredutibilidade: os agentes polticos investidos em mandato ou em cargo em comisso de auxiliar direto do Poder Executivo, porque nesses casos bem de se ver que a fixao dos subsdios dessas categorias depende de questes polticas. Eu at entendo que possvel reduo de subsdios nesse caso para essas classes de agentes, se bem que falo isso em tese, porque o eventual atrelamento que existe entre os subsdios dos mais altos postos da Repblica impediria isso, mas no digo que poderia isso ocorrer. Vou propriamente entrar nas questes mais importantes sobre a remunerao dos servidores pblicos: em primeiro lugar, a exigncia de reserva de lei absoluta, tal qual como prevista no art.37, X, da Constituio vigente. Trata-se aqui de lei aprovada pelo parlamento, desde que seja observado o devido processo. Mas tambm h de se observar a questo da iniciativa legislativa, no qualquer agente que pode propor a fixao, reviso, alterao da remunerao de servidores pblicos. Deve-se observar a iniciativa legislativa, e, no caso dos servidores do Poder Executivo, a iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, havendo os seus similares para o Judicirio e o Legislativo. Tambm converge para essa questo a abordagem da competncia legislativa, outro dia eu ouvia uma propaganda poltica no rdio de um sujeito candidato a vereador propondo na sua campanha um aumento para os servidores estaduais, o que absolutamente impossvel, porque a competncia para a fixao, alterao ou reviso da remunerao pertence ao ente poltico a qual ele est ligado, no a um ente que lhe seja externo. Em seguida, abordo as espcies remuneratrias, em nosso ordenamento jurdico. Eu anoto cinco espcies remuneratrias: a primeira a do subsdio, que reservado para agentes polticos investidos em mandatos ou cargo em comisso de alto escalo ou para magistrados, membros do Ministrio Pblico e extensvel de modo facultativo para servidores de carreira mediante lei especfica. Fao uma pequena pausa para ponderar que para os demais ocupantes de cargo em comisso e que no so, portanto, de carreira, possa ser estendido o subsdio, porque ele foi previsto somente para queles ditos agentes polticos,
105

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

magistrados, membros do Ministrio Pblico e do Tribunal de Contas e, facultativamente, para servidores ocupantes de cargos de carreira, servidores efetivos e a outra nota que chamo ateno a respeito do regime de subsdio que a sua definio doutrinria muito interessante, se diz que o subsdio aquele que a remunerao composta de parcela nica, ora, se parcela, no pode ser nica. O nome eu acho inadequado para a remunerao e sua prpria instituio eu acho inadequada para a remunerao de agentes pblicos que tenham carter profissional, ento, o magistrado um agente pblico, digo eu agente poltico, mas que exerce essa sua funo a ttulo profissional. Como que eu posso remunerar um magistrado a ttulo de subsdio pressupondo que subsdio na Histria do Brasil significava ajuda de custo, auxlio? As razes para instituir o subsdio eram para ter o atrelamento entre os valores pagos magistratura e ao Ministrio Pblico para os membros do Poder Executivo e do Poder Legislativo. Acho completamente inadequado, ajuda de custo, auxlio prpria de parlamentares, prprio daqueles que exercem cargo de maneira instvel e temporria, transitria, portanto, no profissional, acho, ento, que foi um erro oriundo das revises constitucionais a adoo desse regime de subsdio, at porque engraada a adoo desse regime, segundo normas editadas pelo Conselho Nacional de Justia e pelo Conselho Nacional do Ministrio Pblico. A adoo desse regime de subsdio no impede o percebimento de verbas ou de vantagens de natureza indenizatria que no esto compreendidas, nem absorvidas pelo subsdio e nem pelo teto, o que, portanto, eu pergunto: que parcela nica essa que tem tantos apndices? O segundo regime, isto , a segunda espcie de vencimentos, que da maior massa de servidores pblicos no Brasil, servidores esses investidos em cargos pblicos sejam eles efetivos, sejam eles em comisso. A espcie remuneratria de vencimentos aquela em que o padro, o vencimento, a base, acrescida s vantagens pecunirias transitrias ou efetivas. A terceira espcie a de salrios e h esse regime, essa espcie na administrao pblica, principalmente na Administrao Pblica Indireta, no que tange quelas pessoas jurdicas de direito privado como empresas estatais: sociedades de economia mista e empresas pblicas, cujo regime de pessoal, no obstante,
106

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

dependente da admisso mediante concurso, o regime da CLT. Neste caso, portanto, a remunerao por meio de salrios, mas no devemos olvidar que no mbito mesmo da Administrao Direta e por fora de leis que vieram lume por fora da Emenda Constitucional n 19, que alterou o caput do art. 39 da CF, h possibilidade, e na Unio h tambm, da contratao de empregados pblicos, ou seja, servidores pblicos celetistas, pela Administrao Direta, o que eu acho absurdo! Mas, existe a possibilidade e fica aquela dvida: O salrio desses servidores pode ser objeto de conveno coletiva? O STF editou Smula n. 679, dizendo que a fixao dos vencimentos de servidores pblicos no pode ser objeto de conveno coletiva, isso no se aplica para o regime celetista na Administrao Indireta, e para a Administrao Direta? Em quarto lugar, aparece espcie dos soldos, que constituem a remunerao devida aos militares. Hoje os militares so considerados uma categoria especial de servidores. E, por ltimo, h a espcie de proventos, que so a contribuio, isto , a contraprestao do servidor inativo. Um ponto que chama ateno a fixao da remunerao. A Constituio, no art. 39, 1, oferece diretrizes, parmetros, para a fixao daquilo que possa dar uma ideia da remunerao dos servidores pblicos, levando em considerao a natureza do cargo, e, claro, o componente poltico e o derivado da responsabilidade fiscal, pelo qual todo aumento, extino de cargo ou de vantagem depende da anlise do equilbrio das contas pblicas, salvo a reviso anual. Esses parmetros devem ser, sob o meu ponto de vista, para os acrscimos. Como sabemos, h uma extensa lista de vantagens, e sempre em torno dessas questes aparecem os problemas: quais delas devem ser incorporadas, h indicativos na doutrina, mas a jurisprudncia ainda confusa voltando-se sempre para uma orientao do STF e que nem sempre vem com a necessidade devida. O primeiro parmetro analisar a natureza da vantagem e seus contornos legais, mas no s isso, porque a lei pode permitir a incorporao e ser inconstitucional, uma gratificao por insalubridade s deve ocorrer durante o risco e no continuar depois.
107

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Ser que possvel dar o adicional de nvel universitrio para aquele que j entrou na carreira que o exigia? Claro que no, porque j requisito da admissibilidade do cargo. Outra questo do cmputo sobre as vantagens dos vencimentos. Antigamente havia o efeito cascata, uma vantagem incidia sobre a outra, hoje a Constituio adota o cmputo singelo, e existe a smula vinculante n 15, que determina, ainda, que o clculo de gratificaes e outras vantagens no incide sobre o abono utilizado para se atingir o mnimo. Alis, no tocante questo de mnimo, o STF j possui vrias decises no entendimento de que aquele piso no o salrio referncia e, sim, este salrio e as vantagens somadas no podem ser inferiores ao mnimo, o que, a meu ver, no era a inteno da Constituio. A Constituio ainda no seu art. 37, inciso XVIII, proibiu vinculaes de uma categoria outra, se no forem da mesma carreira e, ainda, a equiparao de carreiras ou cargos distintos, e manteve a linha tradicional de cumulao. Houve uma mudana que me chama a ateno: a cumulao de proventos na aposentadoria de subsdios e provimentos, porque me parece que est condenando o servidor pblico a uma posio franciscana, quando se vai computar o teto se leva em considerao a soma dos dois e ainda possvel que o servidor esteja exposto ao exerccio de uma funo sem qualquer remunerao em razo do teto. Meu pensamento que para cada vnculo do servidor tcnico haja a possibilidade de dois tetos, se no para qu permitir a cumulao? Outro ponto importante a reviso anual, a Emenda n 19 consagrou essa reviso anual como um direito subjetivo dos servidores, porm, esse direito sob a omisso da administrao fica frustrado e o STF ainda no delimitou essa questo. Significa que todo ano o servidor tem direito recomposio de perda monetria, mas o professor Jos Afonso da Silva diz que se houve uma recomposio de perda, poder haver uma diminuio em decorrncia de deflao, por isso, deve haver uma conciliao da reviso com a irredutibilidade que impediria a diminuio. Os aumentos setoriais so possveis? Sim, desde que, como j fixou o STF, e a meu ver com razo, haja a reduo. A importncia da reviso geral
108

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

anual evitar o partidarismo, o aparelhamento e o clientelismo na reviso da remunerao dos servidores pblicos. Quanto ao teto, tenho umas pequenas observaes, o que est imune ao teto? O teto, como j sabemos, o limite mximo de remunerao. Alis so limites porque h um teto federal, estadual e municipal. Ainda existem as excees dos magistrados e membros do Ministrio Pblico dos Estados, que esto vinculados ao teto do STF. Mas quais so as excees que ocorrem em decorrncia da CF: em primeiro lugar, as decorrentes de indenizaes; em segundo lugar, a remunerao dos dirigentes e tambm empregados das chamadas empresas estatais independentes, empresas que no necessitam de contribuio anual dos entes, esto excludos os prmios de produtividade, que em alguns municpios existem e revalorizam o servidor pblico. Espero ter atendido alguns aspectos constitucionais da remunerao dos servidores pblicos. Muito Obrigado! Apresentao do palestrante: Jackson Passos. Passamos agora segunda exposio da nossa tarde. O palestrante que nos honra falar sobre: Os desafios da (re) regulao dos servidores pblicos. Dr. Clvis Bueno de Azevedo, administrador pblico pela Fundao Getlio Vargas, socilogo, mestre e doutor pela Universidade de So Paulo, ocupou cargo da Prefeitura de So Paulo de especialista em administrao do oramento e finanas pblicas, foi chefe dos seguintes gabinetes das secretarias municipais: Administrao, Assistncia Social, Comunicao, Segurana Urbana e da Gesto Pblica. Ocupou o cargo de formao profissional da Fundap, possui diversos estudos sobre gesto pblica e servidores, entre eles, a anlise dos trabalhadores pblicos e a burocracia na obra sobre a Reforma do Estado. Senhoras e senhores, temos a grata satisfao de anunciar a exposio que agora ouviremos, com os senhores professor Clvis Bueno de Azevedo:

109

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

3.2 Desafios de (re)regulao dos servidores pblicos


Clvis Bueno de Azevedo

Boa tarde a todos! professora Irene e ao Rodolfo Maderic Richardo, meu colega de prefeitura, com quem trabalho na Secretaria de Segurana h quase dez anos, professor Jackson, coordenador do curso de Direito. Eu comeo com algumas observaes preliminares sobre o tema da palestra que fui convidado a fazer, e comeo com o ttulo: gesto pblica dos entes federativos. Vou fazer um jogo de palavras que tem uma razo de ser. primeira vista, tem uma redundncia aqui, porque a gesto dos entes federativos tem que ser gesto pblica, no pode ser outra coisa, mas essa redundncia muito bem vinda, porque uma das questes qual o modelo de gesto que se tem que fazer na Administrao Pblica, o quanto tem que seguir o modelo clssico, tradicional, da gesto pblica e pode-se dizer do Direito Administrativo ou, o contrrio, a gesto das organizaes pblicas tem que ceder espao pela lgica do privado, pela lgica do direito empresarial, da gesto empresarial, e assim por diante. Ento, o ttulo que aparentemente redundante vira absolutamente pertinente. A segunda questo a refletir, ainda em carter preliminar, o ttulo da palestra que fui convidado a fazer, que apareceu como (Re) Regulao dos Servidores Pblicos, aqui faria duas ponderaes: uma que tem uma analogia ao ttulo do meu trabalho de doutoramento, da minha tese, que sobre os trabalhadores pblicos, ali qualificados como trabalhadores desregulados, e h, ainda, duas reflexes importantes: primeiro, quando eu havia falado no meu doutorado em desregulao ou trabalhadores desregulados, eu estava me referindo ideia de a questo referente aos trabalhadores pblicos, utilizo de propsito a expresso trabalhadores pblicos, algo que, para colocar uma palavra forte, ainda um caos no nosso Pas, existe um monte de questes pendentes, algumas delas o professor Wallace, com muito brilhantismo, indicou, mas assim como se podem indicar diversas em relao remunerao, existem outras tantas em relao a concurso, ao sistema de carreira, estrutura de cargos, empregos, s frmulas e procedimentos para aposentadoria e assim sucessivamente.
110

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

At mesmo em relao ao conceito de trabalhador, servidor, funcionrio, empregado pblico, existem problemas serssimos e coisas ainda no resolvidas no nosso Pas. Se fizermos uma observao rigorosa da Constituio, a partir da Emenda n19, chegamos concluso que servidores pblicos uma expresso que s se aplica aos trabalhadores da administrao direta, autarquia e fundaes. No se pode chamar de servidores pblicos, no se pode chamar de servidores pblicos os trabalhadores da administrao indireta, das empresas pblicas e sociedades de economia mista, isso fica claro a partir de 1998 na Constituio, mas antes no estava claro, embaixo do nome servidores pblicos havia a possibilidade de utilizar o termo para os servidores estatais, se foi resolvido na CF, no foi resolvido nas Constituies Estaduais e nas leis orgnicas, pois ali a expresso servidor pblico utilizada para se referir a todos trabalhadores estatais. Gera-se uma imensa confuso, no s um problema de nome porque atrs dos nomes surgem os conceitos, os significados, os direitos, os deveres, as regras e at hoje no Brasil no h clareza em relao s regras que se aplicam aos servidores, quais so as regras que se aplicam aos empregados, at porque empregado uma subcategoria de servidores, havendo empregados celetistas na Administrao Direta, eles so simultaneamente servidores pblicos, mas muitas questes ficam pendentes. O professor Wallace indicou uma delas: tem direito ou no tem a negociao coletiva? Os servidores estatutrios no tm. a posio que se adotou no Brasil, inclusive pelo prprio STF, posio inteiramente equivocada, conservadora, esdrxula, que no sabemos como fica em relao aos servidores celetistas... Aqui fica a observao que eu queria fazer em relao s nomenclaturas, fica a sugesto de definir os tipos que temos na Administrao Pblica, eu vou fazer uma sugesto em relao a isso. Mais uma terceira e ltima ponderao preliminar. Aqui se fala em dilogos e relaes entre Direito e Gesto. aquilo que eu vou tentar fazer de certa maneira e que foi o que eu tentei fazer no meu doutorado, que eu me atrevi a fazer, j que no tenho formao jurdica, sou formado em administrao pblica.
111

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Meu doutorado foi nas cincias sociais polticas, mais especificamente, s que me atrevi a tentar fazer uma reflexo, em parte poltica, em parte sobre a tica da gesto, outra parte sobre o ponto de vista jurdico da Reforma do Estado, de como os trabalhadores so geridos na rea pblica brasileira, essa a maneira como vou trabalhar a questo. H uma pergunta tambm aqui no documento que apresenta o seminrio que de fato uma pergunta fundamental a ser respondida, a questo : se por acaso o Direito Pblico ou no obstculo para as necessidades da gesto. Precisamos ou no precisamos rever a premissa de que o Direito Pblico o paradigma para a prpria Administrao Pblica? primeira vista, essa uma pergunta estpida, como que pode o Direito Pblico, que o paradigma dos entes pblicos, dos entes federativos, todos, aqui no farei distino entre eles, todos eles so entes pblicos e, portanto, a primeira resposta teria que ser, claro, em funo do direito pblico, isto , do Direito Administrativo. Isto que est em questo no Brasil h muito tempo. No mnimo, desde o Decreto-lei n 200/1967, que trouxe fortemente princpios do direito privado para a Administrao Pblica. Houve uma mudana importante em relao a isso em 1988, com a nossa Constituio atual, quando ali se disse que os princpios da administrao pblica, na ocasio, quatro expressamente postos na Constituio: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, enfim, houve uma mudana de perspectiva, quando se disse com todas as letras que os princpios tm que ser observados por todos os entes governamentais, os trs nveis de governo, os Trs Poderes, da Administrao Direta at uma sociedade de economia mista, inclusive suas subsidirias, mas isso tem sido objeto de questionamento at hoje e principalmente a partir da segunda metade da dcada de 90, quando se formulou a ideia da chamada reforma gerencial no Brasil. Est documentado em um texto de 1995, texto fundamental para compreender a gesto pblica no Brasil, que se chama: Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, escrito no primeiro semestre de 95, quando Bresser Pereira era Ministro do ento Ministrio da Administrao e Reforma do Estado, que tambm aparece na Emenda n 19, aprovada em meados de 98, isto , trs anos depois. Ora, a tese de que ali se trazia e que eu gostaria de discutir e apontar umas questes em relao a ela: justamente que o Direito Administrativo deve ser
112

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

deixado de lado para a modernizao da administrao pblica brasileira. Que o direito pblico deve ceder espao para o direito privado, ao direito empresarial. Que o Direito Administrativo deve ceder espao lgica das empresas, pois o pressuposto que as empresas so geis, o mercado funciona bem, e a Administrao Pblica funciona mal, ento, preciso mudar os pressupostos, as maneiras como so feitas a gesto pblica. Outra forma de dizer isso, que o modelo burocrtico deve ceder espao ao modelo gerencial e/ou que a burocracia deve ceder espao ao chamado gerencialismo, depois se foi adotando outro formato, outras denominaes, onde se falava em modelo gerencial, passou-se a chamar de nova administrao pblica, uma maneira mais simptica de induzir o interlocutor a concordar e h quem diga que a administrao pblica propriamente dita para definitivamente afastar e matar o debate. Mas o debate tem que ser feito. No adianta trocar de nome. Fao sempre o exerccio de ler como cuidado o prprio Plano Diretor da Reforma do Estado para entender quais so as diferenas do modelo burocrtico em relao ao modelo gerencial. Para ver o quanto faz sentido essa ideia de que substituir o modelo pelo gerencial transformaria a administrao de forma mais eficaz, mais adequada para o Pas. Ao fazer esse exame, chega-se ao seguinte resultado: na verdade, embora aparentemente se trate de coisa muito diferente, quando a gente v de que forma se qualifica a burocracia e o modelo gerencial h muitas caractersticas que so as mesmas. So semelhanas muito fortes. O modelo gerencial diferente no que tange ideia de flexibilizao. Mantm-se as caractersticas da burocracia, s que flexibilizadas. Nesse ponto da flexibilizao que existe no modelo gerencial, se oporia, justamente rigidez da burocracia, da mesma forma o modelo burocrtico no entenderia a sociedade como sendo composta por clientes, ao passo que o modelo gerencial reconhece como fato positivo, justificando o ponto de vista empresarial, mercantilista. Outro ponto seria a transferncia de atividades econmicas estatais para fora do Estado, por privatizaes, por exemplo, ao contrrio disto seria o modelo burocrtico conservador, que entende que o Estado deve ser o principal executor, ou o nico dessas atividades.
113

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Finalmente, o controle burocrtico seria um controle rgido, retrgrado, ao passo que o controle do modelo gerencial seria flexvel e baseado em resultados. Esse um mapa do Plano Diretor e de toda literatura sobre o tema. Reflexes a fazer sobre os pontos: primeiro, porque a prpria ideia de rigidez como algo negativo uma ideia tola. O servio pblico no pode fazer o que bem entende, por isso, a rigidez no pior que a flexibilidade. O que seria a flexibilidade? Mera liberalidade, discricionariedade ou bom senso e inteligncia para ser fiel a princpios e a regras e aplic-las de forma concreta? O princpio da legalidade no somente aplicar a lei, mas utilizar o bom senso, a justia, o interesse pblico, isso que determina as boas decises. A flexibilidade tem de ocorrer quando aplicamos os princpios e no a letra fria da lei. H uma maneira inteligente de flexibilizar. Eu acho um erro gravssimo quando o Tribunal faz a entrevista pessoal do candidato e pergunta a religio, no se deve fazer a entrevista pura e simplesmente, mas quando um professor vai lecionar numa universidade a aula-teste e a entrevista devem ocorrer ou o teste psicolgico de um policial que vai portar arma. O modelo burocrtico no necessariamente rgido, muito ao contrrio, porque a essncia so os princpios. Especificamente quanto forma de controle h alguns equvocos: controle burocrtico no significa rigidez, os controles devem ser feitos em todos os momentos e no depois, como prega o modelo gerencial. O grau de discricionariedade do administrador muito grande, igual ao que ocorre na iniciativa privada. No que tange o controle, pode-se no controlar nada, controlo apenas processos, controlo apenas resultados, ou controlo ambas. Resultados devem ser controlados, mas a pergunta : que resultados devem ser controlados? E quais seus desdobramentos? Os controles no so bem feitos no Brasil. Temos que controlar processos tambm, alm de resultados? O primeiro argumento que no d para separar claramente processo de resultado. O segundo argumento que resultado bom o resultado de um bom processo, um processo inteligente, bem elaborado. O terceiro argumento jurdico: de que a Constituio obriga obedincia dos princpios: moralidade, legalidade, publicidade, impessoalidade. Atos devem ser motivados, preconiza-se novamente o processo. O quarto argumento normativo que os meios justificam o fim. Um quinto e ltimo argumento de natureza poltica ou democrtica de
114

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

que no se pode desconsiderar o processo, porque o resultado bom, no mais das vezes, o resultado ser bom se for consequncia de um resultado especfico. Norberto Bobbio, sobre essa questo, de quem faz a poltica, na dcada de 70 na Itlia, sobre a questo do aborto e do divrcio dizia que a melhor resposta era a estabelecida no plebiscito. Na gesto pblica a mesma coisa, o processo tem que ser seguido independentemente da insatisfao de alguns. Um exemplo interessante o da OSCIP, que contrata de maneira semelhante da iniciativa privada, utilizando o argumento que uma soluo mais eficaz, principalmente para a rea da sade, mas no pode porque favorece acordos, pessoalidade, enseja a corrupo. H vrias coisas que devem ser revistas quando se fala da gesto dos servidores, estabelecer os marcos clssicos: o concurso, a estabilidade, o justo desligamento atravs dos mecanismos adequados. Devemos resgatar o regime jurdico nico, que embora discutido por anos ainda no foi efetivado, h uma srie de pendncias que persistem, negociao coletiva que est impedida para os servidores estatutrios, apesar de j existir sindicato e ocorrerem greves. fundamental a regulao desses fatores para a profissionalizao dos servidores. O ltimo problema a maneira como se previu a regra da obrigatoriedade do concurso pblico no Brasil, todos os provimentos derivados foram considerados inconstitucionais, as transposies puras no tm sentido, mas a ideia que um auxiliar de enfermagem, no pode virar tcnico em enfermagem bobeira, isso carreira, o entendimento do que carreira deve ser revisto para que haja plano de carreira para os servidores pblicos. Ningum jamais questionou isso j faz vinte anos. O funcionrio ficar trinta, trinta e cinco anos, estagnado na carreira, porque h a obrigatoriedade do concurso pblico no faz sentido. uma rigidez desnecessria. Eu vejo como possvel melhorar e aperfeioar a nossa Administrao Pblica. Eu queria mais uma vez agradecer e parabenizar esse encontro importante, diria fundamental para ns. Jackson Passos. Agradecemos ao professor Clvis Bueno de Azevedo que nos brindou com a sua palestra e demonstrou que a cincia politica indispensvel
115

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

para a compreenso dos fenmenos do direito pblico, e passamos agora a palavra para a professora Irene Nohara, para as concluses finais desse painel. Irene Patrcia Nohara. Solicitei, expressamente, a palavra, tendo em vista o contedo to relevante e de sensibilidade da palestra do professor Clvis Bueno, do qual eu j era leitora, interlocutora dos escritos, e que agora tenho a grata satisfao de compartilhar de inmeras de suas vises, sobretudo de que o regime jurdico administrativo bem compreendido, e tambm de como a razoabilidade suficiente para promover uma orientao do Direito Administrativo rumo aos princpios republicanos e democrticos. No h necessidade de subverter todo o regime jurdico administrativo, sob o vis meramente privatista, no que do ponto de vista do direito privado no haja novidades interessantes, muitas devem ser prticas realmente inovadoras, que surgem da iniciativa privada, mas a compreenso do porqu do substrato do regime administrativo, no dentro de uma perspectiva formalista, mas sim de uma perspectiva instrumental, valorativa e tica, fundamental. Tambm gostaria de ressaltar essa feliz e grata satisfao de unio de dois projetos, porque o professor Clvis Bueno participou junto com o Fernando Abrcio, so os dois maiores especialistas em gesto no nosso pas, ento, uma honra ouvi-lo aqui e compreender como o Direito Administrativo se faz necessrio na realidade da gesto, pois queremos um Direito Administrativo voltado para os Direitos Humanos, para o direito dos servidores, enfim, que viabilize um Estado eficiente, ento, o professor Clvis participou de um projeto relevante, que foi publicado, e eu fiz essa leitura sobre o controle da administrao no mbito do Pensando o Direito e tive a satisfao de verificar que ao trmino, uma das concluses era justamente o fato de que o controle da Administrao tem implicaes na forma de gesto.

116

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Painel 4
Federalismo, greve no servio pblico e regime jurdico

Cerimonial de composio de mesa e apresentao dos palestrantes

117

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Mestre de Cerimnia: Jackson Passos. Boa tarde a todos. Retomando os trabalhos desta tarde, a Universidade Nove de Julho anuncia a realizao do Seminrio Gesto Pblica dos Entes Federativos: desafios jurdicos de inovao e desenvolvimento. Com o apoio do projeto Pensando o Direito da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia e do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento. Saudando a todos que esto presentes neste auditrio e tambm aos que nos assistem ao vivo pela TV Uni9. Para compor a mesa, convoco as seguintes autoridades: (1) a professora pesquisadora do Programa Mestrado em Direito da Universidade Nove de Julho, professora-doutora Irene Patrcia Nohara; (2) o professor da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, professor-doutor Roberto Correia da Silva Gomes Caldas; (3) a conselheira titular do Ministrio da Justia, professora Jnia Marlia Pimenta Lajes; (4) a professora da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, professoradoutora Dinor Musetti Grotti; e (5) o professor emrito da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, professor-doutor Dalmo de Abreu Dallari. Para abertura deste bloco de palestras, convidamos e damos a palavra professora Irene Patrcia Nohara: Boa tarde a todos. com grata satisfao que eu anuncio a abertura deste nosso segundo bloco do dia de hoje, da tarde em que discutiremos questes envolvendo a Teoria do Estado, afinal de contas, modernizar a Administrao Pblica tem por pressuposto refletir o papel do Estado e teremos aqui as mais altas autoridades e juristas do nosso Pas e do exterior tambm. Ento, passando a palavra ao Jackson, para fazer a apresentao do palestrante. Apresentao do Palestrante: Jackson Passos. O palestrante que nos honra com a exposio de abertura deste painel o professor Dalmo de Abreu Dallari. Ele bacharel, doutor, livre-docente e titular em Direito do Estado pela Universidade de So Paulo. professor catedrtico da UNESCO, sendo coordenador da Ctedra UNESCO/USP de educao para a paz, direitos humanos, democracia e tolerncia. Foi Diretor da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, sendo atualmente seu professor emrito. Desempenhou destacada posio de resistncia democrtica e oposio ao regime militar, dedicando-se defesa dos direitos humanos. Foi membro organizador da Comisso de Justia e
118

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Paz da Arquidiocese de So Paulo, da qual foi presidente. Presidiu a Fundao da Escola de Sociologia e Poltica. Foi secretrio dos Negcios Jurdicos da Prefeitura do Estado de So Paulo na gesto da prefeita Luiza Erundina. autor de consagradas obras, tais como: a clssica Elementos da Teoria Geral do Estado, O Municpio Brasileiro, O Pequeno Exrcito Paulista, O Futuro do Estado, O que Participao Poltica e o Estado Federal. Foi vice-presidente da Comisso Nacional de Juristas, com sede em Genebra. Recebeu o Prmio Nacional de Direitos Humanos na categoria Educao para os Direitos Humanos e foi condecorado pela Medalha do Mrito Indigenista pela FUNAI. Senhoras e senhores, com vocs, o professor-doutor Dalmo de Abreu Dallari. 4.1 Federalismo, gesto democrtica e futuro do Estado
Dalmo de Abreu Dallari

Bem, antes de mais nada, eu quero agradecer por esta oportunidade de estar aqui fazendo o que eu costumo chamar de uma reflexo em voz alta sobre uma temtica que eu considero da maior importncia para a vida humana, para a convivncia humana, e tambm manifestar minha imensa alegria por estar aqui ao lado de colegas to eminentes, que so exatamente colegas que comungam das mesmas ideias e que esto trabalhando, esto atuando, esto na vida prtica, dando a sua contribuio de juristas comprometidos com a Justia e procurando criar uma realidade mais justa. Eu vou fazer algumas reflexes sobre temtica que extremamente ampla. A temtica da Teoria do Estado, comeando por uma observao a respeito da importncia e do papel do profissional do Direito na vida humana, de maneira geral, na vida social. Eu me permito lembrar de uma observao que eu fiz, ainda h pouco relembrava isto, quando honrado por um convite da prefeita Luiz Erundina, eu assumi a Secretaria de Negcios Jurdicos do Municpio de So Paulo. E eu, ento, fiz uma reunio com os procuradores municipais e fiz esta observao, que pelo que eu ouvia, tinha ouvido, pelo que se dizia, a Procuradoria, isto , o setor jurdico da prefeitura era o setor do no pode. E eu disse: Agora, a partir de hoje, no seremos mais o setor do no pode. Ns vamos ser o setor de como pode.
119

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Quer dizer, h alguma coisa importante a ser feita? Alguma coisa que deve ser feita, porque bom para a comunidade, bom para a cidade, ento, preciso fazer! Mas fazer como? Quer dizer, no utilizar o mecanismo jurdico, o legalismo, como um obstculo. Evidentemente, no abrir mo da legalidade justa, comprometida com a Justia. Se alguma coisa necessria, se alguma coisa deve ser feita em favor das pessoas, em favor da comunidade, ento, vamos dar a contribuio do jurista para dizer qual o caminho a seguir, como que as coisas devem acontecer. E, numa perspectiva mais ampla, se coloca o problema do Estado. Quer dizer, o que o Estado, para que serve e o que ele deve fazer. Eu costumo tambm ressaltar isso: que o Estado uma necessidade da vida humana, da convivncia humana, uma expresso da necessidade de governo. O Estado no apenas o governo, mas ele implica na existncia de um governo e, examinando a histria da humanidade, no percurso pela humanidade, ns vamos ver que houve profundas transformaes. As circunstncias histricas e as circunstncias sociais foram determinando a criao de novos tipos de organizao, novos mecanismos de ao. E para ns, da rea jurdica, eu acho que extremamente importante fixar alguns momentos dessa caminhada. Quer dizer, alguns momentos que foram extremamente importantes e que colocaram fundamentos que depois evoluram e que esto presentes na vida de hoje. Alis, tambm esse um aspecto que eu considero muito importante ressaltar, devemos estar atentos histria. Eu me lembro de uma belssima frase de um dos grandes homens pblicos, o jurista da Roma antiga, Marco Tlio Ccero, que disse isso: A histria, mestra da vida, senhora dos tempos, luz da verdade. Quer dizer, na verdade, o conhecimento da histria muito importante at para entendermos a existncia de certas ideias, a existncias de certas instituies. Ento, por esta razo, eu vou comear fazendo uma breve retrospectiva histria que me parece importante. E curioso, porque eu volto mais ou menos na metade da Idade Mdia, j por volta do sculo X, para localizar e identificar a ocorrncia de um fenmeno, fenmeno que eu diria poltico-social extremamente importante, que est presente na vida de hoje.
120

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

O que acontece a partir do sculo X? Cessaram aquelas chamadas invases brbaras, um perodo em que povos do Norte da Europa, inclusive tambm os hunos invadiram a Europa, chegaram at Roma e, durante este perodo, ocorria muita violncia, as pessoas tinham medo. E isso vai favorecer a formao do feudalismo, porque as pessoas procuram a proteo de um senhor mais forte, um senhor poderoso, que foi o senhor feudal. E este senhor feudal se torna um personagem todo poderoso, um governante sem limitaes, tem poder arbitrrio, tem poder absoluto. E as pessoas, ento, pessoas, famlias, vo buscar refgio nos feudos. E vai se desenvolver o Feudalismo com as pessoas totalmente dependentes do senhor feudal e sem o reconhecimento de nenhum direito. Sofrendo violncia. Sofrendo humilhaes. E paralelamente a isso, os senhores feudais vo tambm constituindo uma categoria social que, at por convenincia deles, passou a ser chamada de nobreza. E so os nobres, pessoas de qualidade superior. Ento, quando se chega ao sculo X, j cessaram aquelas invases. As pessoas comeam a sair dos feudos e um momento em que vrios historiadores registram a ocorrncia de uma revoluo urbana. As cidades vo receber muitos habitantes, crescem muito e vo surgir novas cidades. Entretanto, vai ocorrer um problema inevitvel. que o feudo era basicamente autossuficiente, a comear pela produo dos alimentos, abrigo e roupa, tudo de que as pessoas necessitavam. No ncleo urbano, no h esta produo, mas as pessoas continuam com essas necessidades, especialmente, por exemplo, a necessidade dos alimentos. Como foi que se resolveu esse problema? Resolveu-se esse problema porque surgiu no ncleo urbano um personagem, um personagem sado das camadas comuns, um personagem que no tinha ttulo de nobreza, mas que ia ao feudo, comprava os alimentos e tudo mais que as pessoas necessitavam, vinha para o ncleo urbano e revendia e, obviamente, revendia com lucro. Este personagem foi ganhando dinheiro, foi se tornando rico, mas ele no tinha ttulo de nobreza. E, por esta razo, ele passou para a histria e para as teorias, identificado como uma pessoa comum. Ele era comum. No tinha ttulos de nobreza. Com o passar do tempo, esses comuns foram ficando mais ricos. Muitos deles emprestavam dinheiro, inclusive aos nobres, que iam fazer suas festas,
121

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

queriam seu luxo e precisavam do dinheiro. E este personagem, que passou a ser o comerciante e o banqueiro, era um personagem rico, mas que tambm no tinha proteo para os seus direitos. Ele tambm era vtima de excesso de tributao, muitas vezes de prises arbitrrias, de extorses de vrios tipos. E assim a histria vai crescendo. Um pequeno contingente de nobres que no est de acordo com as violncias, se aproxima dos comuns. E a histria prossegue. Para no ficar comprido demais, eu j me coloco num momento avanado que o sculo XVII. Ento, isso j avanou muito. Os comuns j enriqueceram. Inclusive, houve vrias tentativas de organizao, mas quando chega ao sculo XVII, vai acontecer um fato extremamente importante que est presente na vida de hoje. Sculo XVII o sculo em que vai haver uma primeira grande revoluo, que ir comear a transformao profunda da organizao social. Mas aqui, ento, preciso chamar a ateno para um aparente pormenor que produziu e produz efeitos extremamente importantes nos dias de hoje. Como se identifica esta camada social? Como identificado esse conjunto de banqueiros e comerciantes? Como eles aparecem na histria e vo exercer uma enorme influncia na histria? Eles, alm de serem chamados de comuns, tinham uma caracterstica que era fundamental, que era a base urbana. A base deles, a sede deles era na comunidade urbana. E, a partir da, que eles passaram a ser identificados. De que maneira? Atravs de uma palavra do germnico antigo que mencionava exatamente o ncleo urbano de convivncia. E era chamado de Burg. Burg, que depois passou para outras lnguas. Para o Ingls, depois os franceses adotaram a expresso, depois foi o borgo e depois chegou a ns o burgo. Este personagem o burgus. O burgus nasceu deste movimento, para o burgo deste movimento de sada dos feudos para os ncleos urbanos. E quando se chega, ento, ao sculo XVII, o burgus j cresceu muito, ele est muito rico, mas ele no tem poder poltico. No participa do poder poltico, o que era reservado aos reis e nobreza. E, no tendo essa participao poltica, ele era vtima de muitas arbitrariedades, de violncias, no havia proteo aos seus direitos e, por esta razo, eles se renem sob o comando dos burgueses, mas tambm alguns nobres, e quando vai ocorrer a primeira revoluo burguesa.
122

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

A primeira revoluo burguesa vai ocorrer na Inglaterra, sculo XVII, mais precisamente, 1689. E uma revoluo. Foi uma revoluo que produz efeitos sociais extremamente profundos, importantes, e uma revoluo que os historiadores ingleses passaram a denominar de Revoluo Gloriosa, porque no houve derramamento de sangue. Foi a tomada de posies e, desta tomada de posies, resultou num efeito extremamente importante. E alguns aspectos a, tambm importante lembrar, que quelas altura, uma das foras sociais, uma das nobrezas, um dos grupos extremamente ricos, eram os bispos catlicos. Quer dizer, a partir do sculo V, a chefia ocidental da cristandade est em Roma. E esse chefe ocidental da Cristandade, depois vai se definir como Papa, que o prncipe, o chefe da Cristandade. E no sculo V que se define esta comunidade como catlica, que uma expresso de origem grega que quer dizer universal. E, ento, a partir da, vo aparecer muitos bispos, bispos catlicos como grandes proprietrios de terras e participantes das exploraes, exploraes no pior sentido, feitas pela nobreza. E, na Inglaterra, no momento da revoluo burguesa, h uma tomada clara de posio contra os ento-chamados papistas, que incluam os grupos catlicos e tinham um estreito relacionamento com o Vaticano. E um pormenor tambm, at costumo brincar dizendo que um por maior, porque acabou tendo consequncias muito srias, que os comuns realizaram a sua revoluo e destituem o rei catlico, mas no eliminaram, nem surgiu essa ideia, de eliminao da Monarquia. Mas, como foi que resolveram essa questo? A filha do rei catlico era casada com um protestante germnico da Casa de Hanover. Era Jorge de Hanover. E eles, ento, convidam, os comuns convidam Jorge de Hanover para assumir a coroa da Inglaterra. E ele assume com uma caracterstica muito curiosa. Ele era o rei da Inglaterra e no falava ingls. E isto depois teve consequncias e influiu muito para a inveno do parlamentarismo. Porque os ministros que negociavam com o parlamento. O rei no tinha condies. Pois bem, a histria prossegue. E aqui, ento, importante registrar uma inovao de extraordinria importncia. Quando os burgueses assumem o poder poltico na Inglaterra, os comuns assumindo o poder poltico, mas em
123

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

associao com alguns nobres, no querendo eliminar a nobreza, criam uma forma de organizao que a convivncia do rei com um parlamento. E este parlamento, desde ento, vai ter duas casas. Uma que a Casa dos Nobres, e at hoje chamada de Cmara dos Lordes, e outra a Cmara dos Comuns. Comuns eram extremamente aqueles que no tinham ttulo de nobreza. Mas, na verdade, o centro do poder poltico a Cmara dos Comuns. Aqui tambm h coisas interessantes a serem ressaltadas, me permitam dizer, para a produo de meu ltimo livro, que eu chamei A Constituio na Vida dos Povos. Eu fiz muita pesquisa histrica. Fui procurar documentos, pude ter em mos documentos do sculo XVIII e verifiquei coisas interessantssimas. Uma delas que quela altura j havia uma influncia da ideia, ideia que est na obra bsica de Montesquieu, do governo da lei, e Montesquieu diz: O governo da lei mais justo do que o governo dos homens, porque a lei igual para todos. Ento, a lei que vai governar. E o que se vai colocar, entretanto, neste governo da lei alguma coisa diferente da colocao de Montesquieu. Porque Montesquieu, quando fala de governo da lei, est falando da lei natural. E o que se vai colocar a lei feita pelas lideranas polticas. E o dado que eu encontrei, que no tinha visto registrado, que muito importante, que os burgueses, os comuns da Inglaterra, graas sua superioridade de fora, criaram a Cmara dos Comuns e instalaram ali o Legislativo. Ento, quem vai fazer as leis. Mas o dado que me surpreendeu, que eu no tinha visto registrado, que eles eram homens de negcios. Eles queriam cuidar dos seus negcios, mas queriam que a lei fosse aquela da sua convenincia, aquela que eles desejavam. Como foi que eles conciliaram isto? Mandando para a Cmara dos Comuns os seus advogados. Os advogados compuseram a Cmara dos Comuns como representantes dos comuns. um ponto que eu s vou mencionar. No vou explorar agora, mas que merece uma reflexo, um estudo. O mandato jurdico, o mandato dado ao advogado vai se conjugar com o mandato poltico. Quer dizer, o advogado quem vai ocupar a Cmara dos Comuns como representante dos comuns. Ento, a se inicia uma nova fase na histria da humanidade. a implantao do governo da burguesia.
124

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

E, em seguida, sculo XVIII, vo ocorrer as grandes revolues burguesas, que tm a sua marca muito viva, nas organizaes polticas de hoje. Quer dizer, a primeira grande revoluo burguesa ser a independncia das colnias inglesas da Amrica do Norte. E aqui tambm h vrios aspectos que so importantes ressaltar. A valendo-se da possibilidade maior de transportes, transportes martimos e fugindo de violncias, fugindo de situaes arbitrrias, que grupos sociais de vrias origens vo se instalar no territrio da Amrica do Norte. Ali havia, por exemplo, refugiados por motivo religioso, que fugiam da intolerncia dos grupos religiosos da Inglaterra. Ento, refugiaram-se na Amrica do Norte. Mas havia tambm refugiados que pura e simplesmente tinham a notcia de que ali havia muita terra, terra sobrando e uma colocao que se fazia, e que infelizmente chegou ao Brasil e hoje ainda est vivo no Brasil que muita gente dizia: L no tem gente. S tem ndios. Ento, vamos tomar essas terras. Isso atraiu tambm muita gente para l. E h um caso que eu gostaria de ressaltar e tambm, desculpe estar insistindo nisso. tambm um pormenor que eu consegui custa da leitura dos documentos do sculo XVIII. Uma das colnias criadas na Amrica do Norte era de refugiados da Holanda. E, por isso, ela se chamou New Amsterd, porque o nome da grande cidade da Holanda. E quem eram esses refugiados da Holanda? Eram quase que exclusivamente judeus porque, fugindo da perseguio, da violncia, da chamada Santa Inquisio, muitos teriam se refugiado na Holanda, onde a Igreja Catlica no tinha fora. Ento, muitos saram da Holanda e foram para a Amrica do Norte e criaram a colnia de New Amsterd. E um dado curioso, eu fiquei surpreendido quando descobri isto, que os colonos fundaram a cidade, New Amsterd, que depois com a evoluo para aproximao com grupos ingleses, em homenagem ao Duque de York, que mudou de nome, New Amsterd ficou New York, a cidade de Nova Iorque. Essa cidade foi fundada por judeus que tinham chegado da Holanda. Mas o dado que me surpreendeu, eu achei fantstico, que entre os fundadores de Nova Iorque, havia brasileiros. Judeus brasileiros do Nordeste. Judeus brasileiros que, refugiando-se da perseguio catlica, tinham ido para a
125

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Holanda. E da Holanda foram para a Amrica do Norte e participaram da fundao de Nova Iorque. Ento, isso realmente para mim tinha sido uma surpresa. Eu no tinha visto este registro. Mas a a histria prossegue e, ento, as colnias se desenvolvem e, em 1776, valendo-se inclusive do enfraquecimento da Inglaterra, proclamam a sua independncia. Este um momento extremamente importante e que produz efeitos que esto muito vivos na organizao brasileira de hoje. Em 1776 proclama sua independncia e, proclamando sua independncia, deixam de ser colnias. Transformam-se em Estados. E celebram, ento, o acordo, o tratado, que foi chamado de Artigos de Confederao. E esses Artigos de Confederao estabeleceram as obrigaes de cada uma dessas unidades, por exemplo, a obrigao de uma contribuio em dinheiro para manter uma fora armada. Mas, alm de tudo, tambm prevendo um bom relacionamento entre eles, trocas inclusive. A prtica demonstrou que as coisas no funcionavam bem. Havia muita competio, diferenas muito grandes entre as antigas colnias, as suas caractersticas, as pessoas que ocupavam, que governavam. Por exemplo, o Norte desenvolveu ncleos que tinham intensa atividade comercial, um comeo de atividade que hoje chamaramos de industrial. Ao passo que o Sul era o lugar das grandes plantaes: plantations. E tambm das grandes pastagens. Era completamente diferente das caractersticas dos Estados do Norte. E isso teve consequncia no prosseguimento da histria. Em todo caso, fizeram esse artigo da confederao quando verificaram que havia muitos conflitos, resolveram convocar uma reunio para se realizar na cidade de Filadlfia. a Conveno de Filadlfia, convocada para 1787. E a vo acontecer coisas extremamente importantes. Mais uma vez tive oportunidade de fazer pesquisa nos Estados Unidos e depois completei essa pesquisa na Biblioteca Nacional da Frana, onde h documentos originais do sculo XVIII. Ento, o que se verifica? H uma intensa discusso. Como que ns vamos conviver. E h disputas, por exemplo, a respeito do rio Mississipi. Alguns diziam: Vamos explorar economicamente para a pesca. Outros diziam: No. De jeito algum. Ele tem que ser um caminho usado para todos. Um rio para todos. Nada disto.
126

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Estes e outros problemas foram discutidos na Conveno de Filadlfia. Mas, um problema que se colocou agudamente na Conveno de Filadlfia, que vrios diziam isso: O que nos est faltando um governo que nos seja comum. As 13 antigas colnias, transformados em 13 Estados, cada um tinha o seu governo e no havia um ncleo comum. No havendo este governo comum, ningum coordena, ningum manda, na verdade, ningum controla, fiscaliza e da os conflitos. E surge, ento, a ideia, que alguns propuseram, e outros receavam, da criao de um governo comum. Isso eu registro no meu livro A Constituio na Vida dos Povos, que realmente foi uma coisa excepcionalmente importante e que eu no tinha visto, registrado, inclusive em livro de Teoria Constitucional. que quando estava sendo colocada esta questo, um dos lderes dessa revoluo burguesa/ americana, John Adams est vivendo em Londres. Ele estava l como representante dos interesses de vrios dos Estados, antigas colnias. E Adams publica um livro que a respeito do que ele chamou ento On the constitution of a common government, isto , sobre a Constituio de um governo comum. Ele vai discutir se conveniente constituir esse governo comum. Esta obra teve enorme repercusso, muita importncia. Ele era da colnia da Virgnia, onde havia um ncleo intelectual extremamente desenvolvido e, ento, vai se discutir esta questo. Acaba-se chegando concluso de que era conveniente ter um governo comum, constituir um governo comum. Mas a dois aspectos so colocados. Um deles, h a a influncia de Montesquieu, necessrio que este governo no seja forte demais. E da a separao dos poderes. Para que no haja concentrao do poder nas mos de um grupo. E, a par disso, h necessidade de limites legais para este governo comum. Ento, vamos fazer uma lei, a lei que de todos, que comum a todos, constitui o governo comum, constitui a organizao comum e que dar o nome tanto a esta lei quanto a esta Unio. a Constituio dos Estados Unidos da Amrica. O fato foi constituir uma unidade chamada Estados Unidos da Amrica, mas esta Constituio, para efeitos de garantia, estava numa lei que todos reconheceram como sendo a lei superior. Nasceu a a Constituio escrita: foi a primeira Constituio da histria. Esta uma histria extraordinariamente interessante.
127

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

A par da afirmao da Constituio como lei superior, da inveno da Constituio escrita, tambm se discutem outros aspectos interessantes e um deles era que tipo de organizao iria congregar os Estados e fazer com que eles se unissem, mas sem que houvesse uma excessiva interferncia no interior de cada um deles. At se discutiu a forma de governo, apareceu a figura de um Chefe, que seria depois o Presidente da Repblica e eu encontrei uma carta em que um convencional de Filadlfia diz a outro: ns no nos livramos de um rei ingls para ter um rei americano. Ento, nada de um rei americano, da a inveno do Presidente da Repblica, mas dentro da ideia de separao de poderes. Separao dos poderes, embora isso tenha sido dito, teria sua base no governo das leis, no Legislativo, e tudo o mais: o Executivo e o Judicirio seriam subordinados lei. Discutia-se como seria esse Executivo, da cria-se o Presidente da Repblica. Da tambm a discusso sobre o Legislativo. No comeo no havia a ideia do Legislativo com duas Cmaras. A Inglaterra havia criado as duas Cmaras porque uma era dos nobres e outra dos comuns, mas como no havia nobreza norte-americana, nunca existiu, no havia o porqu de uma cmara dos lordes. E a outra vez a importncia da anlise dos documentos, que j est presente, da a influncia das ideias da obra de Rousseau, a necessidade de que o governo fosse democrtico. Ento, se estabelecesse que eles seriam representantes de cada Estado e se estabelece uma proporcionalidade, os Estados que tivessem mais eleitores, teria maior nmero de representantes. Em uma das cartas que eu consegui ler, um convencional de Filadlfia de um dos Estados do sul escreve para outro sulista, manifestando sua grande preocupao com a diferena grande com a composio do povo, pois os Estados do Norte tinham um nmero muito grande de pessoas livres e era abolicionista, ao passo que o sul era baseado na escravido. O trabalho escravo era til para a produo das riquezas. Os sulistas eram absolutamente contra as ideias da abolio. Ele escreve que nos Estados do norte, o nmero de eleitores era evidentemente muito maior do que nos Estados do sul, porque as mulheres no votavam, os escravos no votavam, ento, o nmero de eleitores do sul era muito menor.
128

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

A consequncia disto era que, ento, no Legislativo haveria ampla legitimidade dos nortistas abolicionistas. Foi ento que veio uma negociao que os do sul dizem que iro aderir, mas o Legislativo deve ter duas Cmaras, uma que o Legislativo e outra que deve impedir os excessos democratizantes, uma cmara conservadora. Nesta Cmara revisora, todos os Estados vo ter igual nmero de representantes. Foi a que se estabeleceu o Senado que nos Estados Unidos cada Estado tem dois representantes. O Senado foi criado, portanto, basicamente para impedir a abolio da escravatura e para impedir os excessos democratizantes. Uma lei aprovada pelo Legislativo s ser lei se confirmada pela segunda Casa. E foi assim, embora falando sobre liberdades, direitos etc., que eles conseguiram manter a escravido por oitenta anos nos Estados Unidos, porque a segunda Cmara bloqueava qualquer tentativa de abolio. Outro ponto que para ns interessa muito a forma de convivncia, porque se admitiu uma forma de convivncia comum. E se criou um Estado, que se chamou Estados Unidos da Amrica. Mas com muita exigncia, muita preocupao, em preservar a autonomia dos Estados, e da que surge a ideia de transformar os Artigos de Confederao numa Federao. Federao, palavra que tem origem no latim, no foedus (aliana), seria uma aliana de Estados, que manteriam uma grande margem de autonomia para os assuntos especficos de cada um, restringindo-se fortemente a interveno do governo federal. Foi assim que nasceu o federalismo: uma organizao poltica que tem uma lei superior, tem um governo central, mas que as unidades componentes tm uma grande margem de autonomia e, de certo modo, no so subordinadas ao governo central, cada um ter o seu governo, mas sem essa subordinao. Isso aconteceu na criao dos Estados Unidos da Amrica e vai ter influncia sobre a Frana, que realiza ento a segunda grande revoluo burguesa do sculo XVIII. A Revoluo Francesa foi basicamente uma revoluo burguesa, ento, houve enorme influncia da experincia americana, da Revoluo Americana, e at aqui h um paradoxo: pois lendo os documentos dos lderes norte-americanos, ns vamos ver que eles sofreram muita influncia dos autores franceses, mas depois a Frana vai sofrer influncia da prtica dos Estados Unidos.
129

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Ento, durante o perodo da Revoluo Francesa, onde j havia um certo desenvolvimento industrial, havia uma classe operria, de trabalhadores, em Paris, da que surgiu a greve. Um local onde se faziam manifestaes. A Frana realiza sua Revoluo, em grande parte por influncia norteamericana, mas valorizando mais ainda a ideia de governo da lei. Isso vai ter consequncias de ordem prtica. A Revoluo teve vrios momentos, momentos inclusive em que se cogitou criar uma federao. Um dado curioso que havia regies da Frana onde no se falava francs, por exemplo, no extremo sul falava-se occitano, mas aos poucos eles vo se aproximando do francs. Mas a Frana vai elaborar tambm um documento, a Declarao de Direitos do Homem e do Cidado, sob influncia dos grandes pensadores, faz-se afirmao da liberdade como um dos direitos da pessoa. E aqui s entre parntesis, eu vou fazer uma observao, porque eu estou trabalhando nisto neste momento, tambm utilizando elementos de pesquisa, que neste momento havia j movimentos de mulheres e elas no gozavam de direitos polticos, mas estavam lutando por seus direitos. Havia uma jovem, intelectual, autora de peas teatrais, que era muito dinmica, mas de certo modo ingnua, e ela, ento, atuava neste ambiente. Quando se aprova a Declarao de Direitos do Homem e do Cidado, esta jovem Olympe de Gouges, fica to indignada que escreve um belssimo documento, eu tenho, eu vou publicar esse documento, a Declarao de Direitos da Mulher e da Cidad e isso despertou a fria. O povo j aprovou o documento. Assim, somado a outros fatores, Olympe de Gouges foi denunciada no Tribunal Revolucionrio como traidora do povo e condenada morte foi guilhotinada em 1793. um dado interessante, eu colhi vrias informaes dela, uma personagem que os autores franceses escondem. A minha concluso que eles tm vergonha do que fizeram: falando dos direitos, da liberdade, da igualdade e levam essa mulher guilhotina. H uma discusso na Frana, primeiro, a respeito da Constituio. A Frana resolve que far tambm uma Constituio escrita, que foi feita em 1791. Tambm surgiu a ideia de federao, mas muitos interpretaram a federao como a proclamao de independncia das regies diferenciadas, por esta razo ser a favor da federao passou a ser considerado um crime. Interessante que a Frana organiza o seu Parlamento, Assembleia do Povo, depois chamada de Conveno. A Frana adotou a Constituio escrita,
130

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

curiosamente com duas Casas no Legislativo, mas o nome dado ao Senado foi Assembleia Conservadora, para conservar os direitos, mas l houve outros fatores de influncia. Um dado que chega Frana que quem lidera essas mudanas so burgueses. Da uma afirmao: o individualismo, sem nenhuma considerao com o social. O segundo aspecto uma supervalorizao do patrimonialismo, na Declarao dos Direitos do Homem e Cidado, s h um direito citado duas vezes, que a propriedade, tida como sagrada. A Frana faz a sua Constituio em 1791 e nela est feita uma afirmao: ningum ser obrigado a algo, ou proibido, se no pela lei. a lei quem governa. Entretanto, l est escrito: quem faz a lei so os delegados dos cidados ativos. No era mais a lei natural de Montesquieu. Alis, saiu recentemente a obra de uma eminente jurista francesa que comenta esse parlamento, chamando-o de a fabriquinha de leis, porque ele realmente fabricou as leis. Fabricou uma lei inclusive considerando crime uma associao. Em 1796 pode-se citar o primeiro exemplo de criminalizao de movimentos sociais atravs de uma lei (Lei Chapelier). Cidado era o francs do sexo masculino, proprietrio ou com renda elevada, e no sendo empregado de ningum: quem ? o burgus. A Assembleia tinha 50 membros e 34 eram advogados, exercendo o papel legalista discriminador. A Frana aprova sua Constituio e isso tem influncia no Brasil, pois a prpria Constituio previa que seria escrito o Cdigo Civil, s por representantes dos cidados ativos, porque na Assembleia muitos no preencheriam esses requisitos. Esse Cdigo Civil ser feito em 1804, numa viso rigorosamente individualista e patrimonialista. Eliminou-se o componente tico. Eu sou formalmente professor visitante da Universidade de Paris h muitas dcadas e eu convivo muito com os professores de l, o que eu posso afirmar para vocs que para muitos juristas franceses a Constituio no reconhecida como um documento jurdico, um documento poltico. O documento jurdico para eles o Cdigo Civil. Houve inclusive um seminrio que se chamava o Cdigo Civil e as Constituies, no qual se ressaltava que enquanto o Cdigo Civil era o mesmo, nico, a Frana j tinha tido quinze Constituies. Como se fosse
131

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

um documento mudado ao sabor das convenincias polticos. Surge tambm essa viso positivista. O positivismo vem tambm da expresso latina jus positum, o direito posto pela autoridade, pelo Legislador. Isso gera legalismo e um individualismo. O Brasil sofreu muita influncia do pensamento francs, das instituies francesas. Vou referir a um caso do meu incio de advocacia, em que eu, jovem e idealista, fui defender um jovem acusado de um pequeno furto e eu fui o defensor desse jovem, aqui em So Paulo, numa vara criminal. E ele foi condenado numa pena que eu achei absurda. Uma pena pesadssima. Eu fui falar com o Juiz, como todo o respeito: eu falei, Excelncia, eu acho que a pena no justa. E a resposta do Juiz, que eu nunca me esqueci, foi: doutor, Justia problema do filsofo, o problema do Juiz a legalidade, ento, no h o que discutir. esse o positivismo que ainda pesa enormemente no Direito brasileiro. Realmente, a partir do fim do sculo XIX, comeam a surgir novos fatores de influncia, inclusive a influncia dos Estados Unidos se faz sentir quando o Brasil proclama a Repblica e adota a forma federativa. Antes houve algumas tentativas muito raras de afirmao de uma quase independncia como aconteceu com as Farroupilhas, mas acabou acontecendo um acordo entre oligarquias regionais e governo central, e ns organizamos a nossa federao. E esse um aspecto que eu gostaria de ressaltar, j chegando s minhas concluses: ns ainda temos uma herana muito pesada desta organizao liderada por oligarcas, eu tenho um livro, que o Estado Federal, e digo isso: a federao foi muito mais uma aliana de oligarcas. Ento, vamos manter a unidade brasileira, isto bom para todos, mas com uma grande margem de autonomia para as diferentes regies. E da eu posso dizer com toda a franqueza, eu trabalho com ndios h muitos anos, que nas regies onde h remanescentes de ndios eu encontro juzes, membros do Ministrio Pblico, alm de Legisladores, membros do Executivo, que ainda atuam na linha burguesa individualista e patrimonial. Ns brasileiros conseguimos uma avano extraordinrio com a Constituio de 1988: eu fui da linha de frente, combatendo a ditadura, propondo a Constituinte. Ainda pouco estive em Londrina falando disso, que em 1985, eu fui como caixeiro viajante para defender a Constituinte, como fui com Aliomar
132

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Baleeiro: fomos para Londrina para explicar o que era uma Constituinte, nossa palestra seria s sete da noite. Quando chegou s seis horas, nos disseram que no haveria a palestra porque havia chegado um avio de Curitiba trazendo a tropa de choque e que haviam fechado todos os acessos universidade. At me lembro da baiana muito decidida, esposa do Aliomar Baleeiro, que virou para ns e disse: vocs no vo ficar a feito ratos, dentro do quarto do hotel, s porque disseram que no podem falar, vocs tem que ir para a rua: vo brigar. E a gente foi para a rua, s que no conseguiu. Isso s para dizer que essa Constituio no caiu do cu, foi uma conquista. Em grande parte pelos excessos cometidos pela ditadura militar. Isso foi despertando a conscincia do povo, da h um tempo ns conseguimos muitas organizaes, inclusive das mulheres. O primeiro movimento organizado, pela Anistia no Brasil, foi um movimento feminino pela Anistia, e quem criou foi uma advogada: Terezinha Zerbini. E assim tivemos vrios movimentos e graas a isso, conseguimos a convocao da Constituinte e conseguimos inserir na Constituio os direitos fundamentais da pessoa humana, tanto os civis e polticos, como os econmicos e culturais. Ns avanamos tanto que em alguns aspectos ns estamos na vanguarda do mundo, assim no pargrafo nico temos que todo poder vem do povo e ser exercido ou por representantes eleitos ou diretamente. a democracia participativa. Estamos na vanguarda do pensamento jurdico comprometido com a Justia! Ento, ns temos sim uma Constituio democrtica: tanto pela feitura, como pelo contedo. A primeira Constituio democrtica que consagra princpios, dando a eles a fora de normas jurdicas e criando uma srie de instrumentos de controle do Poder: pelo Legislativo, pelo Judicirio e pelo povo! Isso tem que ser reforado: a valorizao dos mecanismos de participao dos cidados. Eu tive uma participao grande nisso. Ainda h pouco nos mostraram um documento do Afonso Arinos no qual ele recebia de mim a proposta de iniciativa popular de lei, e ele converteu numa proposta para a Constituinte e ns temos hoje o povo legislador! O Ministrio Pblico tambm tem funo de controle. De exigir que as autoridades cumpram com as suas atribuies, entre elas, a efetivao dos direitos humanos.
133

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Da uma srie de requisitos importantes, que eu achei que seriam cabveis e convenientes nesta reflexo em voz alta e agora fico atento s palavras dos nossos colegas expositores. Mestre de Cerimnias: Jackson Passos. Agradecemos s palavras do professor Dalmo e passo a palavra professora Irene Nohara. Irene Patrcia Nohara. Hoje tive uma tarefa muito difcil, pois quando eu liguei para o Professor Dalmo, ele havia me dito, entusiasmadssimo, que tinha novidades, em primeira mo, sobre as pesquisas que estava fazendo no exterior. A o tempo foi passando e eu diria que interromper o professor Dalmo quase equiparvel a um crime de lesa-humanidade ou, no mnimo, de lesacultura, porque esse entusiasmo em fazer pesquisa nas fontes e trazer para o Brasil, inclusive levantar nossa moral, para dizer que ns tambm estamos frente de certas vises. Eu tive oportunidade, quando fazia o mestrado, de fazer um crdito com o professor Dalmo, sobre federalismo, e ele contava em pormenores desta histria e muito interessante notar que as pesquisas continuam crescendo, com tcnica e rigor. um orgulho sabermos disso. Mas, vamos continuar com as ricas exposies deste painel. Apresentao da Palestrante. A segunda expositora desta tarde, Dinor Musseti Grotti, uma das maiores expoentes na pesquisa dos servios pblicos no Pas. A sua obra o Servio Pblico e a Constituio Brasileira de 1988 figura entre as leituras indispensveis de todos aqueles que buscam pesquisar a fundo o desenvolvimento, as crises e a conformao dinmica da noo de servio pblico na Contemporaneidade. Possui graduao em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, mestrado em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo e doutorado pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, onde leciona Direito Administrativo na Graduao e na Ps-Graduao. Foi Procuradora do Municpio de So Paulo, tendo desenvolvido relevantes atividades na consultoria jurdica do gabinete do prefeito. Com os senhores, professora doutora Dinor Musetti Grotti.

134

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

4.2 Problemtica da greve no servio pblico


Dinor Musetti Grotti

Boa tarde para todos. Antes de tudo eu gostaria de cumprimentar os organizadores deste seminrio. Cumprimentar os integrantes desta mesa, o professor Dalmo de Abreu Dallari, com quem tive a honra de trabalhar na Secretaria dos Negcios Jurdicos, a professora Irene Nohara, brilhante organizadora, alis, desse encontro, que um encontro de flego, com exposies em diversos painis, o meu colega da PUC, professor Roberto Caldas, demais integrantes da mesa e senhores participantes. O tema que me foi destinado nesse nosso encontro foi a problemtica da greve no servio pblico. Como os senhores sabem, a greve configura uma das manifestaes complexas, coletivas, produzidas pela sociedade contempornea. O vocbulo greve foi utilizado a primeira vez no final do sculo XVIII precisamente numa praa em Paris, chamada Place de Grve, onde se reuniam as pessoas que estavam desempregadas e os trabalhadores que pleiteavam melhores condies de trabalho ou eventualmente acabavam paralisando suas atividades. Nesta referida praa, acumulavam-se gravetos que eram trazidos por enchentes do rio sena, da ento o termo greve, originrio de graveto. Na definio de Mller a greve a recusa coletiva e combinada do trabalho com o fim de obter, pela coao exercida sobre os patres, sobre o pblico ou tambm sobre os poderes do Estado, melhores condies de emprego ou a correo de certos males dos trabalhadores. A verdade que o direito de greve deve ser encarado como um direito de exceo, um remdio extremo, porque antes da greve devem ser buscadas outras formas de resoluo. A greve passou pelas fases da proibio, tolerncia e, finalmente, reconhecimento como direito. Hoje, o direito de greve dos servidores pblicos reconhecido em muitos ordenamentos e tambm com regulaes distintas. A Carta Poltica de 1937 proibia a greve, considerada recurso antissocial, juntamente com o lockout, incorrendo em crime os lderes do movimento. A Constituio de 1946 reconheceu o direito de greve e o Decreto-lei 9.070, de
135

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

15.03.46, disciplinou a cessao coletiva do trabalho. A Constituio de 1946 reconheceu o direito de greve (art. 158), que deveria ser exercido aps esgotados os meios legais para soluo dos dissdios entre empregados e empregadores, sob pena de incorrerem os seus agentes em falta grave. A greve no era permitida nos servios fundamentais: servio de gua, energia, fontes de energia, iluminao, gs, esgotos, comunicaes, transportes, carga e descarga, estabelecimentos de utilidades ou gneros essenciais vida das populaes, matadouros, lavoura e pecuria, colgios, escolas, bancos, farmcias, drogarias, hospitais e servios funerrios, indstrias bsicas ou essenciais (DL n. 9.070/46, arts 3 e 10). A Constituio de 1967 manteve o direito de greve, regulado o seu exerccio em lei, deixando expresso, entretanto, que no seria permitida greve nos servios pblicos e atividades essenciais, definidas em lei. A Emenda Constitucional n. 1, de 1969, disps da mesma forma. O direito de greve foi uma das grandes modificaes trazidas pela Constituio de 1988, recebendo um tratamento diferenciado para os trabalhadores e para os servidores pblicos. Pela primeira vez reconheceu-se o direito de greve na Administrao Pblica. Para dar cumprimento ao dispositivo constitucional, no que tange aos trabalhadores comuns, foi editada a Lei federal n 7.783, de 28-06-89, que define os servios ou atividades essenciais, e dispe sobre o atendimento das necessidades inadiveis da comunidade e, em seu artigo 16, deixa patente sua inaplicabilidade ao setor pblico. interessante os senhores verificarem as disposies contidas nos artigos 10, 11 e 12 do referido diploma legal. No art. 10 so especificados quais so os servios essenciais e da anlise dos servios elencados, observa-se que alguns configuram servios pblicos e outros no configuram; por outro lado, tambm, ns verificamos que a obrigao de garantir a manuteno de atividades inadiveis, independe do enquadramento da atividade no rol dos servios pblicos ou a publicatio da atividade. O que quer dizer publicatio dessas atividades? A assuno de determinada atividade como servio pblico pelo Estado. E tambm se verifica que, em caso de violao da lei, prevista a responsabilidade do Poder Pblico
136

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

pela prestao dos servios indispensveis, independentemente do fato de o servio constituir atividade de servio pblico, atividade econmica ou atividade de relevncia pblica. Ao contemplar pela primeira vez a possibilidade de greve na Administrao Pblica, no art. 37, VII, ns verificamos que a Constituio de 1988, na sua redao original, dizia que os termos e limites dessa matria seriam definidos por lei complementar. Posteriormente, a Emenda Constitucional n. 19/98 modificou a competncia legislativa quanto ao processo, que passa a se referir lei ordinria, ressaltando-se, no texto constitucional, que ela ter que ser especfica. A Constituio proibiu, no entanto, a greve aos militares, no art. 142, 3, IV, com a redao da Emenda n 18, extensiva aos militares dos Estados, Distrito Federal e Territrios, por pertencerem a uma instituio fundada em rgida hierarquia, que tem por objetivo a defesa da ordem pblica. Agora, interessante ns observarmos que embora o art. 37 se referir greve na Administrao Pblica, ou seja, abranja os servidores da Administrao Direta ou Indireta. A verdade que a Lei de Greve, ou seja, a Lei n 7.783 j se aplicava aos empregados das empresas pblicas e sociedades de economia mista, por fora do art. 173, 1, II, que impe a elas regime jurdico igual ao das empresas privadas, inclusive quanto a direitos e obrigaes trabalhistas. Em consequncia, estas estatais j ficavam sujeitas aos artigos de 10 a 13 da Lei de Greve e norma do art. 114, 3, da Constituio, introduzido pela Emenda n 45, segundo o qual em caso de greve em servio essencial, com possibilidade de leso ao interesse pblico, o Ministrio Pblico do Trabalho poder ajuizar dissdio coletivo, competindo Justia do Trabalho decidir o conflito. A Constituio na sua redao originria remetia o trato da matria lei complementar. Dez anos se passaram e no foi editada nenhuma lei e a Emenda Constitucional n 19, modificou a redao do dispositivo constitucional de lei complementar para lei especfica. Isso acabou gerando inclusive outro tipo de discusso. O que lei especfica? monotemtica? Que lei ser essa? Ser uma lei nacional ou matria de cada ente federativo? Temos posicionamentos nos dois sentidos.
137

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Questionamentos j surgiram quanto natureza e a eficcia dessa norma consubstanciada no art. 37, VII, da Constituio. Que o direito de greve um direito constitucionalizado, no h dvida alguma. Todavia, a verdade que segundo uma classificao que muito aceita na doutrina brasileira: do professor Jos Afonso da Silva trata, sobre normas de eficcia plena, contida e limitada. Basicamente, ela no seria de eficcia plena. Surgiram dois entendimentos: contida ou limitada. Quais seriam as consequncias num ou noutro sentido. Considerandose como de eficcia limitada, o direito de greve se subordinaria completamente edio de normatividade ulterior, ou seja, no poderia ser exercida a greve, enquanto no fosse editada a lei. Se fosse entendido como de eficcia contida, o direito de greve poderia ser exercitado de imediato, visto que a legislao futura teria o condo to somente de restringir o campo de aplicao normativo. Nesta matria ns tivemos muitas discusses: seja no mbito doutrinrio, seja no mbito jurisprudencial. No mbito doutrinrio, ento, vrias correntes se formaram. Os professores Celso Ribeiro Bastos, Jos Afonso da Silva e Jos dos Santos Carvalho Filho, entendem que esta norma seria de eficcia limitada, isto , no poderia ser exercido esse direito enquanto no editada a lei. Outros posicionamentos doutrinrios ns tivemos, do professor Celso Antnio Bandeira de Mello, de Lcia Valle Figueiredo e de Adilson Dallari. A verdade que hoje Luis Roberto Barroso reconhece que, mesmo as chamadas Normas Constitucionais de Eficcia Limitada, em especial as Programticas, conferem, por via reflexa, direitos subjetivos de carter negativo, que so direta e imediatamente exigveis. Ento, o que eventualmente se poderia sustentar seria que mesmo possuindo um grau eficacial reduzido, no se podem ter esses dispositivos constitucionais como meros conselhos ou intenes despretensiosas. Por outro lado, houve muita discusso jurisprudencial e ns tivemos decises do STJ no sentido de que seria uma norma de eficcia contida, outra de eficcia limitada. Mas o STF entendeu que se estava diante de uma norma de eficcia limitada, ou seja, enquanto no disciplinada esta matria, pela edio de uma lei, ento complementar, hoje especfica, este direito no poderia ser exercido.
138

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Das relativizaes que acabaram ocorrendo nos casos dos mandados de injuno, em que o STF foi alargando e praticamente contemplando uma certa normatizao no que tange a determinados casos concretos, nos casos em que se apreciaram as possibilidades e condies do exerccio do direito de greve por servidores, o STF praticamente se limitou a reconhecer a mora do Congresso Nacional em regulamentar o dispositivo constitucional e comunicarlhe a deciso para as providncias necessrias edio da lei indispensvel ao exerccio do referido direito. E ns verificamos que essas decises foram reiteradas em vrios julgados. A verdade que, vejam, apesar da deciso do Supremo no sentido de que a norma de eficcia limitada, ou seja, no poderia ser exercida a greve enquanto no fosse regulamentada, por outro lado, nos mandados de injuno, o Supremo apenas reconhecendo a mora, a verdade que as greves foram se sucedendo e houve uma omisso letrgica do Poder Legislativo em regulamentar o direito de greve dos servidores, descumprindo, inclusive, aquilo que foi determinado pela Constituio de 1988, e isto acabou gerando uma preocupante realidade em que as greves que se sucederam foram ocasionando graves prejuzos, em todos os nveis da Administrao Pblica, inclusive aos administrados. Ns tivemos greves, inclusive recentemente, com durao de semanas e at meses, com graves prejuzos economia, sociedade e ao Estado de Direito. Ento, para resguardar essa situao, desses efeitos nocivos, o governo federal acabou editando o decreto 1480, em 95, dispondo sobre os procedimentos a serem adotados em caso de greves ou paralisaes dos servios federais, enquanto no regulamentada a matria. Entende-se que no pode haver abono, no pode haver compensao etc. Observa-se que esse decreto tem constitucionalidade duvidosa, porque a Constituio, em 1995, remetia disciplina a uma lei complementar. Ento, como poderia um decreto regulamentar essa matria. Em compensao, em 2005, o prprio governo federal editou um outro Decreto (de nmero 5.500), falando sobre adoo de providncias e planos para reposio de trabalho para compensar faltas no servio em decorrncia de paralisaes nos servio pblico!
139

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Vejam os senhores atualmente a situao catica em que ns nos encontramos. Inclusive, colocando em xeque certas instituies, porque o Supremo se posicionou num sentido, por outro lado, ns temos expedio de Decretos por parte do Executivo em sentido totalmente distinto, pois a partir do momento em que eu regulamento as compensaes, estou admitindo e autorizando a greve. A verdade que reina uma situao catica sobre o tema, no existindo a mnima uniformidade quanto ao tema, gerando entendimentos diversos quanto aos efeitos da deflagrao de greve, seja quanto aos servidores, seja quanto aos usurios, seja quanto ao Estado, ou seja quanto aos sindicatos. Quanto aos servidores, os efeitos referem-se, em primeiro lugar, legitimidade do desconto dos dias parados e ns temos decises, ora dizendo, so legtimos os descontos, ora no, no so legtimos os descontos, porque eu no tenho uma disciplina, isto , uma regulao desta matria. A se diz que so ilegtimos, salvo se a prpria Administrao ajustar com servidores a paralisao das atividades, ou, autorizar a compensao das faltas decorrentes de participao de servidor na paralisao de servios pblicos. Segundo efeito, a suspenso da contagem do perodo de paralisao como de efetivo exerccio do servidor em estgio probatrio, hoje praticamente h decises dizendo que o servidor em estgio probatrio no poderia ser exonerado ou demitido em virtude desta situao. Por outro lado, outro efeito a suspenso do cmputo, para fins de contagem de tempo de servio ou de qualquer vantagem que o tenha por base, das faltas decorrentes da participao de servidor em movimento grevistas. Para os usurios, vejam quais so os efeitos: suspenso de prazos processuais, ns verificamos inclusive paralisaes de carreiras jurdicas, como a AGU, por meses at, liberao de mercadorias, renovao de licena mdica, e direito de obter certido ou de prorrogar a validade de certido. Por outro lado, no que tange tambm ao Estado, ns temos tambm efeitos, porque em primeiro lugar, a responsabilizao do Estado tambm no que tange aos danos produzidos diretamente em razo de movimento paredista, se h mercadorias que ficam presas, isto , que no so liberadas, o Estado pode ser responsabilizado, pois isto gera um enorme prejuzo; ns temos o art. 37,
140

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

6, da Constituio que prev essa responsabilizao. H tambm possibilidade de utilizao de servidores pblicos federais em carter emergencial e provisrio mediante convnio. Recentemente a Presidente Dilma expediu um decreto, mais recentemente, propondo convnios para utilizar servidores, at de Estados e Municpios, em casos de greve de servidores federais. Ento, esse decreto recentemente editado est sendo objeto de trs ADIs, pois estaria restringindo o direito de greve, previsto na Constituio Federal. Com relao aos sindicatos, ns temos tambm uma srie de efeitos. A condenao pela abusividade da greve. Vocs se lembram do caso do metr? Em que ns tivemos greve por uma questo poltica. Os metrovirios protestaram, em 2006, contra a terceirizao da linha 4. Quiseram fazer uma greve no que tange ao modo de contratao do Estado e aquela greve foi considerada abusiva, uma greve poltica. Por outro lado, h a exigncia de manuteno em servios mnimos. Vejam quantos efeitos. A verdade que mesmo diante de toda essa situao, as greves continuaram, foram se sucedendo, ainda sob o estmulo da inrcia dos congressistas sempre causando prejuzos economia, prejuzos populao ou a servios essenciais, como previdncia social, assistncia mdica, educao, justia, entre muitos outros. Muitas vezes tambm o governo tendo que se curvar diante da fora do movimento. Ns temos inclusive meses de greves nas universidades federais. Houve greves de fiscais, de policiais, de advogados pblicos etc. Em alguns casos o movimento grevista parece mesmo esdrxulo ou incompatvel tendo em vista as relevantes funes desempenhadas por seus agentes. Diante dessa situao, nos Mandados de Injuno (MIs) 670/ES, 708/ DF e 712/PA, impetrados, respectivamente, pelo Sindicato dos Servidores Policiais Civis do Esprito Santo, pelo Sindicato dos Trabalhadores em Educao do Municpio de Joo Pessoa e pelo Sindicato dos Trabalhadores do Poder Judicirio do Par, que se insurgiam contra omisso do Congresso Nacional em regulamentar o artigo 37, VII, da Constituio Federal, o Supremo modificou substancialmente o seu posicionamento anterior dado por aquela Corte no que concerne ao direito de greve do servidor pblico.
141

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Como eu havia observado anteriormente, o Supremo teve dois comportamentos diferentes quanto ao mandado de injuno. A partir do MI 107, ele teve um comportamento mais compatvel ao que veio o mandado de injuno, no obstante no direito de greve, ele comunicava a mora e pronto. Aqui nesses mandados de injuno ele modificou o posicionamento. Ele declarou a omisso legislativa, isto , conheceu da ao, e, por outro lado, reconheceu que diante desta letargia, deveria ser aplicada a Lei n 7.783, que expressamente dizia que no se aplicava ao servidor pblico. Foi uma deciso corajosa, tambm pode ensejar crticas. O conhecimento foi oportuno e o problema seria a determinao quanto aplicao da lei de greve (7783) que no to simples, pois, como eu havia dito, h determinados servios contemplados na lei que so servios pblicos e outros no so. Mas, na Administrao Pblica h realmente algumas particularidades e, por outro lado, o que questiona que nesses mandados de injuno o Supremo foi alm, ou seja, no se limitou a decidir queles casos concretos, mas determinou a aplicao da lei federal aos servidores da Administrao Pblica. O que se questiona : o Supremo estaria legislando? O Ministro Gilmar Mendes disse que ns estamos diante de um novo Supremo, de um Supremo muito mais ativo, ento, ele realmente entende que foi adequada a soluo. Houve votos vencidos, como os dos Ministros Marco Aurlio e Lewandowski, mas a verdade que essa deciso foi nesse sentido. Isso tambm gerou problemas porque no resolveu o problema da ausncia de regulao da greve no que tange aos servidores pblicos. Posteriormente, o Supremo reduziu a amplitude do entendimento anterior quanto ao direito de greve, ento o Ministro Eros Grau, revendo at deciso anterior dele, na Reclamao 6568/SP, entendeu que o direito de greve deve ser restringido para certas e determinadas categorias que exercem atividades relacionadas manuteno da ordem pblica. Com relao especificamente aos policiais civis do Estado de So Paulo, o STF considerou as atividades desenvolvidas pelos mesmos anlogas, para esse efeito, s dos militares, em relao aos quais a Constituio expressamente probe a greve. Ento vejam, a proibio era direcionada aos militares, houve extenso para a polcia civil.
142

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Tambm, mais recentemente, em deciso liminar, o STJ decidiu pela ilegalidade e proibiu a realizao de operao padro pela Polcia Federal e Polcia Rodoviria Federal, prtica esta que traz inegveis transtornos a aeroportos, portos, rodovias, fixando inclusive multa diria s entidades organizadoras das manifestaes. Vejam que so decises todas muito recentes. Nessa deciso monocrtica, determinou-se que as entidades envolvidas se abstenham de realizar qualquer operao-padro, que impliquem abuso ou desafio, de modo que mantenham o seu exerccio profissional no nvel da sua respeitvel tradio, no modelo de eficincia que a sociedade admira. Determinou-se, outrossim, que deixem de terceirizar atividades prprias do servio pblico, notadamente no escalando, para exerccio funcional substitutivo, pessoas no vinculadas aos rgos, em fruio de frias ou licenas e mxime sem vnculo ativo com a Administrao. Tambm probo que sejam adotados cerceamento, isto , quaisquer bloqueios ou empecilhos movimentao de pessoas. Todas essas operaes so realizadas nos dias festivos. Vejam como ns todos nos sentimos pressionados. A expedio desse decreto presidencial estabeleceu as medidas tomadas para evitar as paralisaes. Esse decreto j foi objeto de trs ADIs: 4828, 4830 e 4857. A constitucionalidade deste decreto est sendo questionada, sob a alegao de ter cerceado o direito de greve. O ministro Dias Toffoli, do Supremo Tribunal Federal, determinou a aplicao do procedimento abreviado do artigo 12 da Lei n 9.868/1999 s Aes Diretas de Inconstitucionalidade em questo, ou seja, que se referem ao Decreto. Ns temos muitas outras questes. Dias parados: pode descontar ou no? Pela Lei n 7.7783 pode haver desconto sim, a tendncia jurisprudencial, pelo que ns observamos tem sido favorvel, embora haja decises em contrrio. Outra questo: nos estatutos dos servidores, h limite para descontos. Haveria limite para descontos, ou no? Eu citei vrios julgados. Atualmente ns temos repercusso geral sobre a possibilidade da existncia de desconto dos vencimentos dos servidores pblicos. Tambm h uma deciso monocrtica do Toffoli dizendo que quando houver a possibilidade de compensao, no desconta. Isso seria o bvio.
143

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

O desconto foi adotado pelo governo federal. Ns vimos at o Ministro da Justia, Jos Eduardo Martins Cardozo, mandando descontar, mandando abrir processo administrativo disciplinar em casos de abusos, certo, e nessa Reclamao 14397, houve por parte de quatro entidades sindicais o pedido de liminar para determinar ao governo federal a suspenso do corte do ponto e do desconto salarial dos servidores pblicos referentes participao da greve da categoria. Qual seria a concluso quanto a esse aspecto? A participao em greve geral, como fala o Almir Pazzianotto, suspende o contrato de trabalho, ento, no haveria pagamento pelos dias de paralisao. Se a greve for ilegal, ento, com mais forte razo. Ento, regras anlogas deveriam tambm ser adotadas no servio pblico. Por outro lado, ns temos no mbito da administrao do servio pblico, a discusso no se refere apenas, como a professora Maria Sylvia tambm reporta, questo de ser ou no ser servio pblico, porque ns vimos que muitas atividades contempladas na lei no so servios pblicos. Apesar de entendimentos doutrinrios, como o do professor Jos dos Santos, que entendia que matria de greve deveria ser sempre Justia Trabalhista, a verdade que o Supremo entendeu que no, no estatutrio a greve no seria julgada pela Justia do Trabalho e isto gera tambm um outro tipo de problema. Por outro lado, a modificao da Emenda n 19, substituindo lei complementar por lei especfica, gerou outro tipo de questionamento, como eu havia dito: seria lei nacional ou de cada ente federativo? Ns temos j de longa data, vrios projetos de lei tramitando, temos projetos de lei disciplinando matria de trabalhador comum, temos projetos de lei disciplinando matria de servidor pblico. Recentemente, ainda ns tivemos um projeto apresentado por Senador, que buscava cortar 50%. A AGU acabou elaborando tambm um projeto que acertou determinados pontos, pelo menos o que imprensa tem noticiado, em que os pontos acertados so: permisso do corte do ponto e proibio de operao-padro. Pretende-se que servidores em reas essenciais, como mdicos ou funcionrios da justia eleitoral em pocas de eleio, devem ter o direito de greve negado. Depois, manuteno da substituio de servidores federais por estaduais ou municipais. Enfim, a verdade que toda essa matria est sendo objeto de questionamento.
144

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Mas deve haver esforos do Executivo, para verificar junto ao Legislativo, o que possvel fazer para decidir, vamos dizer assim, esta questo, porque se ns tivermos uma lei excessivamente rgida, ela acabar no sendo respeitada, o que provocar uma certa desmoralizao at do prprio governo; por outro lado, se houver uma legislao muito frouxa e tolerante, ela j surgir desacreditada. Este desafio dever ser vencido pelo Executivo. Eu acho que inclusive em pouqussimo espao de tempo, para que ns no continuemos a sofrer todas essas greves e abusos de direito que tem ocorrido de parte a parte. Eram essas as ligeiras observaes que tm trazido, para evidenciar o caos que a situao continua, apesar das decises expostas. A questo no se pacificou e os problemas, os desafios e as dvidas continuam. Eu queria agradecer mais uma vez a essa brilhante jovem jurista, professora Irene Nohara, o convite e cumpriment-los pelo evento, que foi muito corajoso e agradecer. Muito obrigada. Apresentao do palestrante: Jackson Passos. O terceiro expositor deste painel o Dr. Roberto Correia da Silva Gomes Caldas. Graduado, Mestre e Doutor em Direito Administrativo pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, atualmente, professor no seu bacharelado. Tambm leciona na ps-graduao do COGEAE da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. Advogado renomado com atuao consultiva e contenciosa na rea do Direito Administrativo, no Brasil e em Portugal, associado do Instituto Brasileiro de Direito Constitucional e do Instituto Brasileiro de Direito Municipal. Convidado de honra para coordenar painis de grupos de pesquisa em congressos e seminrios pelo Pas, o professor Roberto Caldas um expoente da pesquisa atualizada do Direito Administrativo Brasileiro, e nos agraciar com a sua exposio.

145

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

4.3 Retorno do regime jurdico nico: alcance e efeitos


Roberto Correia da Silva Gomes Caldas

Muito obrigado pelas palavras e apresentao. Eu fico muito feliz em poder estar hoje retornando a essa casa, que sempre me acolhe muito bem. com satisfao que eu venho aqui prestigiar essa iniciativa, agradecendo profundamente o convite na pessoa da minha amiga, a ilustre jurista, professora Irene Nohara, a quem tive tambm a satisfao de auxiliar, ainda que um pouquinho, indicando alguma coisa, alguma ajuda naquilo que foi possvel. Fiquei muito honrado e satisfeito, no s com o convite, mas tambm com a ateno dispensada naquilo que foi requisitado. Tambm gostaria de cumprimentar a professora Dinor Grotti, minha mestre, desde a poca de graduao, a quem aqui, eu rendo minhas homenagens sinceras, uma amiga e acima de tudo, minha sempre professora. Ns sempre guardamos com muito carinho os nossos professores e as aulas que tivemos deles. E aqui tambm, cumprimentar a professora Junia, que acabo de conhecer. Tenho a oportunidade de conversar um pouquinho, sabendo que ela est em Braslia, junto ao Ministrio da Justia, trabalhando prximo a um amigo e tambm colega da PUC, o Professor Flvio Caetano, um amigo meu, dileto. E tambm cumprimento o coordenador do curso de Direito, a quem tive a hora de ser apresentado h pouco, antes da palestra. Bom, eu tenho a rdua misso, j como terceiro a falar, depois do Professor Dalmo Dallari, tambm professor a quem tenho sempre boas referncias, quanto aos estudos que fundamentam meu pensamento, de expor o regime jurdico nico dos servidores pblicos, sua restaurao depois da Emenda n 19, e quais os efeitos oriundos desses acontecimentos. No uma tarefa fcil, porque envolve no s o estudo doutrinrio, mas tambm jurisprudencial. A doutrina unida interpretao das decises judiciais e a acomodao, entre esse vai e vem do regime jurdico nico; ora vigorando, ora no vigorando, e atualmente vigorando. E temos, ento, uma linha histrica que vai, desde antes da Constituio, como o primeiro marco, sendo este, portanto, a nossa Constituio, de 5 de
146

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

outubro de 88. Passando-se desse perodo at a Emenda Constitucional n 19, publicada em 4 de junho de 1998. Veja que temos quase dez anos, em que o regime jurdico nico vigorou plenamente. E a partir de 4 de janeiro de 1998, at o advento de uma liminar, de uma cautela, uma medida de cautela, numa ao direta de incondicionalidade de n 2.135, do Distrito Federal, em 14 de Agosto de 2007, ela foi publicada ento tambm em um perodo de quase nove anos, posterior Emenda Constitucional. E, portanto, nesse perodo houve uma duplicidade de regimes, uma possibilidade do regime contratual, regido pela consolidao das leis do trabalho, a CLT, e do regime estatutrio. Inclusive com a mescla de ambos, sendo tambm constatada na realidade. A partir de 14 de agosto de 2007, at hoje, gostaria de falar, at amanh, 5 de outubro de 2012, ou seja, 14 anos depois da Constituio, com a restaurao do regime jurdico nico. Isso causa, d para perceber, uma salada nessa questo de como os servidores vo estar, junto ao Estado, no exerccio de atividade administrativa. preciso, ento, que a gente tenha uma ideia, de como hoje, a administrao, o Estado brasileiro, se organiza e qual a ideia de administrao pblica. A administrao pblica, ela, enquanto prprio Estado, grafado em letras maisculas, ou administrao pblica, enquanto exerccio da funo administrativa, grafado em letras minsculas. Uma diferena, portanto, conceitual na grafia, inclusive diferenciado. Ns temos que, o exerccio da atividade administrativa implica sempre uma funo. o exerccio de uma funo. Funo que se traduz como? Naquela expresso sempre de dever-poder, utilizada por Celso Antnio Bandeira de Mello, invertendo a expresso de Renato Alessi e Santi Romano de poderdever. Ressalta-se a ideia de que cabe ao Estado, satisfazer o dever, cumprir o dever de satisfao das necessidades pblicas; tendo o poder, as prerrogativas, como um instrumento para alcanar a satisfao dessas necessidades. Ento, o poder instrumental. Ele ancilar ao cumprimento do dever, que vem com a atividade premente de satisfao de necessidades pblicas. Para o que? Para a promoo do bem comum. Bem comum tambm usado em expresses sinnimas, como felicidade coletiva ou prosperidade pblica,
147

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

expresso usada pelo professor Ataliba Nogueira, em seu livro: O Estado meio e no fim, de 1945, ou na Constituio, como tambm se l bem de todos, no artigo terceiro h essa expresso. E o que seria esse bem comum? s vezes, esses conceitos passam muito rapidamente, sem que ns consigamos apreender o contedo deles, sem que possamos entender do que se trata, porque se ningum perceber do que se trata, isso se passa como qualquer coisa, como um conceito muito fluido. A melhor conceituao que encontrei de bem comum, foi dada pela professora Maria Garcia, utilizando-se do ensinamento do Papa Joo XXIII, na Encclica Pacem in Terris, ou seja, paz na terra, que indica o conjunto de condies na vida social, que permitam e consistam ao pleno desenvolvimento do ser humano, ou seja, aquilo que o Estado deve nos dar para que ns possamos nos desenvolver. A felicidade coletiva, nada mais , o bem comum nada mais , do que a existncia no nosso meio social, das nossas condies para que possamos nos desenvolver da maneira que quisermos, ou seja, se eu quiser ser mdico, bom que haja faculdades para que eu possa ter acesso a isso. Ento, o oferecimento de meios para que voc possa se desenvolver plenamente, fazendo o que voc quiser, pelo modo lcito, de acordo com as regras em sociedade. Essa ideia hoje de Estado e de atividade administrativa permeada por uma outra relao, uma relao sobranceira, que paira sobre essas relaes entre os particulares e a administrao pblica e a administrao pblica e os servidores. Que a relao de administrao pblica. O que significa isso? A ideia de cooperao, de dilogo, de consenso, em que as medidas postas pelo Estado so sempre dialogadas previamente, so frutos de um consenso, de uma cooperao, da ideia de administrao consensual, dialgica. De sorte que as medidas, ao serem implementadas, a atividade administrativa ao ser exercida, o de uma forma muito mais legtima, porque houve a o que, tambm? A participao social e o controle social, a participao popular e o controle social, dando, portanto, essa plenitude de legitimidade de discusso. Em que voc vai discutir, planejar o Estado, um planejamento participativo que vai desde o PPA, que uma lei quadrienal, que um Plano Plurianual, passando pela Lei de Diretrizes, que anual tambm, e a lei oramentria, anual, e num
148

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

grau de concreo, no processo de concreo, chegando num mbito local, dos Municpios: Plano Diretor e Plano de Metas. Ento, ns temos nesse contexto, inseridos: a prestao de servios pblicos, a realizao de atividade administrativa por parte dos servidores. Mas, como isso ? Qual o conceito de servidor? Quem servidor pblico? aquela ideia que ns temos de funcionrio pblico? Ainda existe? No existe? Por que essa nomenclatura, o particular que est l, agora, vamos ter eleio, o mesrio que est l, naquele dia de sol, tinham colegas que tirava o sarro, depois na eleio seguinte estavam l, porque eram escalados por aquele mesrio que trabalhou. um particular em colaborao com a administrao. Ele exerce funo pblica? Como que funciona? A ideia de funo, ento, o exerccio de dever-poder traz a ideia de funo. Funo: o sinnimo so atribuies. O conjunto dessas funes o que ns temos como competncias. E o conjunto dessas competncias unidas, expressadas pelo agente, o que voc tem como cargo. Conceito de cargo, ento vejam, vem desde o exerccio da funo. Com o conjunto das funes dando competncias. E o conjunto de competncias externadas pelo agente, d o conceito de cargo, ento uma linha de conceitos que se interligam. Mas voc tem cargo, mas tambm tem emprego. Como funciona isso? Se um exerccio de funo e voc tem que exerc-la por meio de competncia e cujo conjunto expressa a ideia de cargo, como um empregado por CLT vai exercer essa funo, possvel? De que modo? Em que contexto? Por isso a ideia do regime jurdico nico, e a onde eu entro. Os servidores, portanto, h uma classificao, aqui eu me identifico mais com a classificao do professor Celso Antnio Bandeira de Mello: ele separa os agentes polticos, que so aqueles que exercem funo poltica e so remunerados para tanto, de agentes honorficos, que ele inclui agora nessa ltima edio da obra dele, trazendo o pai Oswaldo Aranha Bandeira de Mello. De outro lado, tambm temos os particulares em colaborao com a administrao, que so aqueles prestadores de servio militar, que so os titulares de funo delegada, como de cartrio, ofcio extrajudicial, e os concessionrios, permissionrios e at autorizatrios do Poder Pblico, queles que estejam
149

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

em gesto de bem pblico, ocupam, quando voc tem, por exemplo, no psguerra, era comum os Municpios, ou o equivalente aos Municpios, estavam dizimados. No tinham mais nenhum governo, e os particulares tomavam isso e iam realizando a gesto pblica, ento, tambm particulares, nesse sentido em colaborao com a administrao. Por outro lado, ns temos os servidores, a comea: servidores pblicos que vo ocupar cargo em Administrao Direta, tambm autrquica ou dita funcional, que so fundaes governamentais pblicas ou simplesmente fundaes autrquicas. Esses so os antigos funcionrios pblicos. Ns temos tambm os servidores empregados da Administrao Direta. Em que contexto nossa Constituio permite esses servidores empregados? Quando eles forem exercer atividades materiais subalternas, ou seja, aquelas de menor importncia, que no tragam perigo para a impessoalidade necessria para o exerccio da funo pblica e que no requeiram, portanto, aquelas garantias do cargo que, antes de mais nada, so garantias dos administrados, frente administrao. De outro lado, vocs tem tambm essa possibilidade, naqueles que exercem essa funo, que foram admitidos como tal, como empregados, no perodo que falei, entre a Emenda Constitucional n 19 e a liminar na ao direta de inconstitucionalidade. Ainda vo haver aqueles que so remanescentes do regime anterior Constituio, onde tambm havia a duplicidade de regimes: esses, portanto, so empregados da administrao, servidores empregados da administrao. E temos ainda, no regime de empregados, CLT, aqueles contratados por necessidade temporria de excepcional interesse pblico, cuja previso est no artigo 37, inciso IX, da Constituio, regulamento pela Lei n 8.745 de 1993. No mais, o que ns temos, ainda como servidores empregados, mas esses no causam nenhuma espcie: so aqueles da Administrao Indireta de direito privado, ou seja, sociedade economia mista, empresa pblica e aquelas fundaes governamentais de direito privado, exemplo desse tipo de fundao, ns temos a fundao que rege a TV Cultura, a Padre Anchieta, um dos exemplos de fundao governamental de direito privado. Posto esse quadro, ns vamos tratar dos servidores do regime nico, jurdico nico, dos servidores pblicos, da administrao, em contraposio os servidores empregados.
150

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

A classificao, portanto, ns temos, quanto aos servidores, os ocupantes de cargo, ocupantes de emprego, que so necessariamente concursados, deve haver concurso, a regra essa, do artigo 37, inciso II, da Constituio, e os que ocupam cargo temporrio, como uma necessidade excepcional, vo ocupar cargo como celetistas, mas por curto perodo de tempo. E como que se passa? Antes da Constituio, havia a duplicidade, e a partir da Constituio houve a ideia de regime nico. Mas como era essa ideia do regime nico? nico para todo mundo? De cima a baixo. Ento, ou todo mundo empregado, ou todo mundo ocupante de cargo. No bem assim. A ideia que se criou era essa na poca e que, reinante, veio optar pelo regime estatutrio. Mas no bem essa interpretao que deve se dar, at pela leitura sistemtica da Constituio que, em vrias passagens, faz referncia a empregados. Ento, a prpria Constituio, ao estipular o regime jurdico nico, ela tambm traz hipteses em que vo coexistir com esse regime jurdico nico, alm dos ocupantes de cargos, servidores empregados. Ento, qual o contexto, inclusive da interpretao desse regime jurdico nico? Como ele deve ser visto? Essa uma questo complicada. Por qu? Ele veio previsto no artigo 39 da Constituio, em que no havia, e ainda no h, porque foi restabelecida sua redao originria, a definio do regime a ser adotado, se CLT ou estatutrio. Inclusive a redao que eu vou permitir a leitura, porque depois vou fazer a comparao com a alterao que foi feita com a Emenda n 19, a redao originria fala o seguinte: a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro, no mbito de sua competncia, regime jurdico nico e planos de carreira para os servidores da administrao pblica direta, das autarquias e das fundaes pblicas. As fundaes pblicas nesse caso, tm uma expresso sinnima na doutrina das fundaes autrquicas, porque elas se comportam tal e qual uma autarquia. Quem expressa muito bem isso o professor Celso Antnio Bandeira de Mello. Muito bem, com essa redao, ns vemos que h aluso ao regime nico, mas no diz qual , fica, ento, a critrio dos entes de direito pblico interno, Estado, Unio e Municpios, alm do Distrito Federal, escolheram entre um e outro e assim regularem sua vida.
151

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Com a Emenda n 19, de 1998, voltou-se ao que era antes, e permitiu-se mais de um regime: ou emprego, ou cargo, ou a mescla de ambos. Isso causa uma grande confuso e reflexos inclusive nos direitos: diretos de aposentadoria, de remunerao e uma srie de coisas. Com a ao direta de inconstitucionalidade, a de nmero 2135, foi reconhecida uma inconstitucionalidade formal. A eu vou trazer para vocs um pouquinho de informao, at como hoje est a tramitao dessa ao direta de inconstitucionalidade. Eu fiz a pesquisa e procurei verificar. A inconstitucionalidade foi por mera formalidade, ou seja, na tramitao da Emenda n 19 no aconteceu aprovao por 3/5, em votao de dois turnos, ou seja, no houve aprovao no plenrio da Cmara dos Deputados, e por isso que se reconheceu essa inconstitucionalidade e com a medida liminar, mediante efeitos ex nunc, ou seja, dali em diante, ela deixou de gerar efeitos, teve sua eficcia suspensa e voltou-se redao original. A redao da Emenda, s para vocs terem em comparao do artigo 39, ficou assim: a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro conselho de poltica de administrao e de remunerao de pessoal, integrados por servidores designados dos respectivos Poderes, ou seja, a questo de regime nico desapareceu. Como ficou isso depois do restabelecimento do regime nico, como est hoje a relatoria! Essa ao, para vocs terem uma ideia, foi proposta em 27 de janeiro de 2000. A liminar s veio a ser publicada e, portanto, apreciada em, como eu falei para vocs, 14 de agosto de 2007, ou seja, praticamente sete anos, para a concesso da medida liminar. Demorou muito. O relator originrio foi o Nri da Silveira, hoje trouxe uma mudana de relatoria e desde 30 de julho de 2010 a relatora a ministra Crmen Lcia. Essa ao foi proposta pelo PT, PDT, PCDB e PSB, e tem um amicus curiae do Rio de Janeiro, que foi admitido como tal no dia 28 de outubro do ano passado; numa mesma deciso em que o Conselho Federal de Farmcia, CFF, foi indeferido, o pedido dele para ser amicus curiae, ou seja, o contexto da ao hoje, se mostra em concluso. O processo est em concluso desde o dia 7 de novembro do ano passado, aguardando uma deciso, ou seja, est parado e vai ficar assim por algum tempo.
152

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Isso no bom, no bom, porque traz uma questo de insegurana. A liminar, quando concedeu suspenso da eficcia, tambm deixou claro que a legislao que tinha sido sancionada durante esse perodo de vigncia do regime em duplicidade, permanece eficaz para regrar todos os atos que aconteceram naquele perodo, ou seja, a legislao que veio a regrar aquele perodo, em que tambm havia contratao pelo regime CLT, continua em vigor e no perdeu sua eficcia. Essa lei, a Lei n 9962, de 2000, eu estou falando apenas no mbito federal, vejam bem, no mbito municipal e estadual tambm pode haver, mas no estou me atendo a isso. Estou ficando s no mbito federal, que o mais fcil para a gente entender. Sob a gide da Emenda Constitucional n 19, de 1998, veio essa lei, 9962, de 2000, que disciplina o regime de emprego pblico da administrao federal direta, autrquica e fundacional pblica. Vocs podem ver que j comea a questo, como fica isso? Em paralelo, ns temos, do perodo que vai entre a promulgao da nossa Constituio em 5.10.88 a 4.06.98 outra norma regrando isso: que a 8112, de 1990. A Lei n 8112, de 1990, ao seu turno, traz tambm grandes dificuldades, por qu? E que foi restabelecida agora, nesse perodo posterior, para a liminar. No artigo 243, no seu caput, no pargrafo 1, ela faz uma coisa que no poderia ter sido feita: ela pega todos servidores pblicos federais, que eram empregados, e os transforma em estatutrios. Extingue o contrato de trabalho pelo regime celetista e os torna estatutrios. Isso infringe, primeira coisa, o princpio de concurso pblico, que est previsto no art. 37, inciso II, da Constituio. Essas pessoas foram contratadas sem a menor necessidade de um concurso pblico, agora, num passe de mgica, a lei os torna com estabilidade de cargo pblico. Isso muito ruim. uma inconstitucionalidade. Alm disto, havia uma norma de transio, que o artigo 19 do ato das disposies constitucionais transitrias. Aqueles empregados que tinham mais de cinco anos, ou pelo menos cinco anos, ganhavam estabilidade; mas s seriam efetivados a cargo pblico se prestassem concurso. Ento, veja aqui, a Constituio, ao dar-lhe estabilidade, no os transformou em estatutrios, permaneceram como empregados, em um quadro
153

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

em extino, para que, a medida, que fossem prestando concurso, e sendo efetivados no cargo, passassem ento a ter um regime estatutrio. O artigo 243 viola completamente essas disposies transitrias do caput e do pargrafo 1 do art. 19. Ento, alm de violar a questo de concurso pblico, tambm deixa-se de considerar tambm a questo do prazo para a concesso da estabilidade, porque na mesma medida que os torna estatutrios, lhes d estabilidade e dispensa de concurso. Essa questo, hoje, na jurisprudncia, ela se mostra obscura, as cortes no falaram nada, houve uma ao direta de inconstitucionalidade. Essa ao direta de inconstitucionalidade foi proposta em 2003. a ao direta de inconstitucionalidade de 2.968, do Distrito Federal. Foi requerida pelo Procurador Geral da Repblica e hoje est sob a relatoria do Ministro Gilmar Mendes. No houve a concesso de liminar e o andamento dela de 22 de junho de 2000, a juntada de mandado de intimao da AGU, ou seja, no aconteceu nada. E pode vir a acontecer com repercusses bastante negativas, porque vocs podem pensar que isso trouxe um grande prejuzo ao errio pblico. A lei foi promulgada, foi sancionada, na poca do Fernando Collor de Mello, nosso exPresidente, que hoje senador. O prejuzo vem na questo das aposentadorias, os reflexos nas aposentadorias, porque, enquanto celetistas, eles tinham aposentadoria pelo INSS, em que tinha aquela proporo do clculo das trinta e seis ltimas contribuies, em que havia uma aposentadoria proporcional. Na poca, eles chegaram a ter direito a uma aposentadoria integral, porque foi antes da Emenda 41, que trouxe a proporcionalidade da aposentadoria no servio pblico. Resultado: 80% dos servidores eram do regime celetista, o prejuzo, ento, imenso. O problema se advier, a, um acrdo, uma deciso final, reconhecendo a inconstitucionalidade, como vai ficar a questo das aposentadorias? Quem se aposentou por regime integral? Tem direito adquirido? No tem? Vai recalcular a aposentadoria da pessoa? Como vai ser? Isso uma questo para ser decidida pelo prprio Supremo, na modulao da sua deciso. Eu estou tentando ser pausado para explicar para vocs o que tem. Provavelmente essa regulao quanto constitucionalidade ou no, do art.
154

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

243, se vier a reconhecer a inconstitucionalidade, que a meu entender flagrante, dever ter sua modulao regulada, para que alguns direitos sejam preservados e aqueles de boa-f que se aposentaram, por exemplo, com outros benficos no saiam prejudicados. Mas muito bem, isso nos traz algumas indagaes e eu aqui, vou levantar quatro indagaes, para ns refletirmos a respeito dos efeitos desse regime jurdico nico. E do seu vai e vem ao longo desses anos todos. A primeira coisa, como que fica a Lei n 9962, de 2000, editada sob a gide da Emenda n 19. O Supremo falou que ela vlida, pois como medida de cautela ela provisria e no poderia afetar essa legislao ou suspender a sua eficcia, at porque ela regula e d validade aos atos que foram praticados quele tempo. A ideia talvez que o Supremo tenha tido para que, em sendo de interesse do governo, esse pudesse ter tentado uma nova tramitao da emenda suprindo a irregularidade, da a redao dada pela Emenda n 19 voltando a vigorar, no haveria problema. Da uma segunda questo. Se ela estiver em vigor, pode haver novas admisses de servidores pblicos sob o regime celetista? Poderia hoje, com fundamento da lei, fazer a contratao dos servidores empregados? No meu entender no poderia, pois essa lei tem fundamento de validade dentro da redao da Emenda n 19/98, e durante o perodo que vigorou, se a redao foi suspensa, a redao que se restabelece a original. No meu entender, qualquer tipo de contratao feita com base nessa lei se revelaria inconstitucional. Para dirimir um conflito dessa natureza, existe um entendimento sumular. Qual a Justia que resolveria essa questo: seria a Justia do Trabalho ou a Justia Comum? Eu me inclino a entender que a Justia Comum. Esse o entendimento tambm do professor Celso Antnio Bandeira de Mello. Respeitadas apenas as questes de foro, no caso o foro privilegiado dos entes pblicos. No caso de So Paulo, seria o foro das Fazendas Pblicas, no caso da Unio, a Justia Federal, com os respectivos Tribunais Regionais Federais de cada regio decidindo a respeito. O STJ tem uma smula de nmero 173, que respalda esse entendimento. A sua redao no sentido de que competente a Justia Federal para processar
155

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

e julgar o pedido de reintegrao em cargo pblico federal, ainda que o servidor tenha sido dispensado antes da instituio do regime jurdico nico. Ento, reconhece a a questo da Justia Comum e do foro privilegiado. A terceira questo como compatibilizar a redao original do art. 39, caput, que traz o regime jurdico nico, com alguns artigos da Constituio que falam expressamente em empregos pblicos: caso dos artigos 51, no inciso IV, o 52, no inciso XIII, o 61, 1, II, a, e o 114, I, todos eles falam na expresso emprego. A prpria Constituio admite a coexistncia de cargos e empregos, mesmo falando de regime jurdico nico. Ento, qual a interpretao que se deve dar a esse regime jurdico nico? A interpretao mais coerente, no meu entender, tambm trazida do professor Celso Antnio Bandeira de Mello que essa unicidade do regime deve ocorrer entre Administrao Direta e Indireta na sua respectiva esfera, ou seja, se a Unio opta por cargos, por regime estatutrio, este tambm dever ser o regime a ser adotado nas suas fundaes e nas suas autarquias. Essa a ideia predominante. Agora, surge uma quarta questo: livre a escolha entre um regime e outro? Eu posso escolher aleatoriamente ser empregado? No assim, tem critrios e deve haver critrios. Quais seriam esses critrios? Ns temos de resgatar quilo que eu disse no comeo da exposio: o servidor pblico exerce uma funo, que representa o dever de satisfao dos interesses pblicos, usando de poderes instrumentais para a satisfao do bem comum. Essa funo, portanto, exige que esse poder seja contido, para tanto, deve haver algumas garantias. Essa a ideia central, portanto, a atividade administrativa deve ser exercida por meio de cargo e no emprego. Este vocacionado para o setor privado, enquanto cargo vocacionado para o setor pblico. Veja que esta discusso est direcionada mais para a Administrao Direta e Indireta, fundacional autrquica, no se discute a a questo da Administrao Indireta de direito privado, em que se tem a sociedades de economia mista, empresas pblicas e fundaes pblicas de direito privado, em que o regime ser mesmo celetista, mormente se forem exploradoras de atividade econmica. Muito bem. Alm da ideia fundamental de que h certas garantias do cargo, no a favor do servidor, do agente, mas a favor das pessoas mesmo. O
156

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Celso Antnio at faz uma comparao, que essas garantias do cargo seriam semelhantes s imunidades de um parlamentar ou s prerrogativas de um juiz, para que possa haver a imparcialidade, a impessoalidade, a neutralidade. Para que essas decises sejam fruto de atividades legtimas e no de atendimento de interesses escusos ou secundrios do Estado, que poderiam ter uma distoro ou desvio do ato praticado pelo servidor. As garantias do cargo so: normas especficas sobre estabilidade, a reintegrao, a disponibilidade remunerada e, ainda, normas peculiares de aposentadoria. Isso faz com que o servidor exera sua funo de forma imparcial, sem ter medo de magoar ou ofender algum interesse, ainda que poderoso. Sem que sofra as injunes daqueles ditos stakeholders, numa terminologia de governana regulatria ou global governance, que tem relao com um princpio, que a boa administrao pblica, que tem uma de suas facetas na eficincia. Esse princpio da boa administrao tem sua previso na Europa desde a dcada de quarenta, notadamente na Itlia, ento, um princpio que no novidadeiro. Hoje ns temos de ter o cuidado ao importar conceitos de Administrao para o Direito Administrativo, de verificar se ns j temos esses valores no Direito Administrativo. Os princpios podem ser interpretados de forma construtivista, em que eles podem ser agregados sem que voc precise criar novos princpios. Ns j temos no Direito Administrativo o princpio da publicidade, que seria correspondente ao da transparncia na governana corporativa, que o disclosure. Temos a ideia comum da accountability, que a prestao comum de contas, que faz parte tambm da publicidade. O compliance, que representa a ideia de justia na aplicao das normas, na execuo, que hoje se traduz pelo consenso, legitimidade das ideias. Ento, os princpios de governana corporativa regulatria tm os seus correspondentes no Direito Administrativo. Bem j estou com o aviso de cinco minutos. Ns temos hoje a determinao de aplicao do art. 7 dos trabalhadores, ento, se a regra fosse ser o empregado, no haveria necessidade de aluso ao art. 7. Isso refora essa ideia toda. Ora, qual a atividade relacionada com os empregos? A que no vai pr em perigo a impessoalidade. A atividade materialmente subalterna: seria de um
157

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

jardineiro, de um motorista, de um servente, de um digitador, so, portanto, atividades que no so passveis de sofrerem influncias e injunes. Para finalizar, eu gostaria de fazer alguns comentrios sobre a jurisprudncia. coisa pontual e rpida. A nossa jurisprudncia sobre essa questo do regime jurdico nico, ela ora dissonante, ora omissa e ora bem claudicante, ou seja, bem contraditria e falha em alguns aspectos. Em termos de exemplos sobre a dissonncia, no tocante s autarquias. Por exemplo, a OAB, no julgamento da ADI 3.026, de relatoria do Eros Grau. Discutia-se a necessidade de os funcionrios da OAB serem ou no concursados. Veja que a OAB os tem sob o regime celetista, a questo no era, portanto, se deveriam ser cargos, isto , no regime estatutrio. bvio que eu falei para vocs que sendo Administrao Indireta pblica o correto seria cargo mediante concurso, pois , a OAB no nada disso... Ns que somos advogados, temos isso... O Supremo Tribunal Federal decidiu, ento, que a OAB no precisa ter cargos e muito menos concursados, por qu? Vou expor a fundamentao com a qual eu no concordo, mas: a OAB no seria nem uma autarquia especial, mas uma autarquia sui generis, porque realiza um servio pblico independente e autnomo, com funes inclusive institucionais, de relevante interesse social e que, portanto, ela se distingue dos conselhos de fiscalizao profissional e seus agentes no se submetem ao regime de concurso, nem ao regime de cargo. Em contraponto, aqui no TRF da 3 Regio, s para comparar, numa apelao de nmero 383349, da sexta turma, de relatoria de uma desembargadora federal, que colega da PUC, a Dra. Consuelo Yoshida. Essa deciso de abril e foi publicada agora em maio, ela fala, no tocante ao Conselho Regional de Medicina Veterinria, que ele tem natureza autrquica e como tal, esse entendimento pacfico no STF e no STJ, e portanto seus servidores tem que se submeter a concurso pblico, tendo sido reconhecida a violao ao art. 37, inciso II. S para vocs verem as contradies da jurisprudncia. No que tange omisso, eu at j comentei, o caso da inconstitucionalidade do art. 243, em que na ADI no houve deciso, no houve liminar e a questo est toda a na provisoriedade, como se fosse uma espada de Dmocles, que pode cair sobre as cabeas desses servidores a qualquer momento.
158

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

E, por ltimo, essa questo da falta de prestao jurisdicional a contento, ou no momento adequado. Houve uma outra ADI sobre a Lei n 9986/2000, que falava sobre o regime do emprego pblico para as agncias reguladoras, que nada mais so do que autarquias em regime especial e, portanto, havia sido institudo o emprego pblico. S que as agncias reguladoras realizam uma atividade de fiscalizao, ento seus agentes no podem ser empregados. Eles tm de ocupar cargos. Houve na poca a liminar, suspendendo a eficcia do art. 1 e, posteriormente, pela demora na deciso, houve a alterao da lei, ela foi revogada pela edio de outra lei, que foi a Lei n 10.878, de 2004, e, portanto, a ao foi extinta sem apreciao do mrito, porque foi julgada prejudicada por perda do objeto. Ento, eu quis trazer um pequeno panorama para provar que a jurisprudncia tambm no ajuda em nada na soluo dessas questes, ela muito tnue nas solues e quando elas vm, elas vm de modo muito tardio. So essas as minhas breves palavras, naquilo que achei que seria de importncia para o tema. Eu agradeo a ateno de todos e me despeo aqui, me disponibilizando para esclarecimentos. Muito obrigado a todos. Mestre de Cerimnias: Jackson Passos. Agradecemos rica exposio do professor Roberto Caldas, agradecemos presena de todos os que acompanharam nossos painis vespertinos, tanto aqui no nosso auditrio, como pela TV Uninove, e fechamos este painel vespertino convidando todos para a palestra magna noturna, que ter incio s vinte horas e ser proferida pelo professor Juarez Freitas. Muito obrigado.

159

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Palestra magna noturna

gesto pblica eficaz

Cerimonial de composio de mesa e apresentao dos palestrantes

160

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Mestre de Cerimnia: Jackson Passos. Boa noite a todos. com muita satisfao que a Universidade Nove de Julho anuncia a realizao do seminrio: Gesto Pblica dos Entes Federativos: desafios jurdicos de inovao e desenvolvimento, com o apoio do Projeto Pensando o Direito, da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia e do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, saudando a todos os que esto presentes neste auditrio e tambm aos que nos assistem ao vivo na TV Uninove. Convidamos, agora, a compor nossa mesa de autoridades: (1) o Coordenador do Programa de Mestrado em Direito da Universidade Nove de Julho, Dr. Vladmir Oliveira da Silveira; (2) o Diretor do Curso de Direito da Universidade Nove de Julho, professor Sergio Pereira Braga; (3) a professorapesquisadora do Programa de Mestrado em Direito da Universidade Nove de Julho, Dra. Irene Patrcia Nohara; (4) O professor da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, o Dr. Roberto Corra da Silva Gomes Caldas; e (5) o palestrante dessa noite, professor da Universidade Federal do Rio Grande do Sul e da Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul: o Dr. Juarez Freitas. Senhoras e Senhores, por favor, convidamos a todos para que fiquem de p para ouvirmos a execuo do Hino Nacional Brasileiro. Para abertura dos trabalhos desta noite, passamos a palavra ao Diretor do Curso de Direito, Sergio Pereira Braga. O professor Srgio Braga graduado em Direito e Mestre em Administrao, sendo o Diretor do Curso de Direito da Universidade Nove de Julho. pesquisador na rea da Justia, Empresa e Sustentabilidade, com foco na anlise da questo do ativismo judicial.

Breves consideraes sobre a gesto eficaz na justia


Srgio Pereira Braga

Prezado Diretor do Programa de Mestrado de Direito da Uninove, Professora Irene, Professor Roberto, Professor Jackson, a quem eu cumprimento. Todos os professores e coordenadores aqui presentes. com muita satisfao que em nome do magnfico reitor da Universidade Nove de Julho, Professor Eduardo Storpoli, em meu nome e de todos aqui presentes que lhe dou s
161

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

boas vindas: Professor Juarez Freitas, obrigado por ter gentilmente aceitado esse convite e nos brindar com seus ensinamentos e estudos sobre o direito boa administrao e gesto pblica eficaz. Este evento realizado pela Uninove, com o apoio do Projeto Pensando Direito, da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia e do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento certamente um importante marco rumo boa administrao. Nesse sentido, sendo que o Poder Judicirio tambm tem a sua parte de administrao e, portanto, de gesto pblica, no lhe permitido ficar alheio a esse esforo. Muito se fala que a ineficincia e morosidade da Justia decorrem do acmulo de processos, da falta de funcionrios, da ausncia de infraestrutura ou do baixo grau de utilizao das tecnologias existentes. Todavia, pouco se fala da importncia que se d aos futuros operadores do Direito, os senhores: os advogados, juzes, promotores, desembargadores, serventurios da Justia, sobre as noes e conceitos bsicos da cincia da administrao. Nesse particular aspecto, as ferramentas de gesto pblica ganham um especial realce, e, particularmente, os profissionais do Direito devem buscar as competncias necessrias para torn-los capazes de programar e manusear tais ferramentas de forma eficiente e inovadora, assumindo, assim, papel de destaque. O princpio da eficincia, para ser efetivo no mbito da gesto da Justia, necessita da participao e fiscalizao da sociedade. Os gestores devem se utilizar de mecanismos adequados para concretizar seus objetivos, tais como: capacitao de agentes pblicos, melhoria nos processos administrativos, transparncia, racionalizao, valorizao com base no mrito, produtividade e controle. Se por um lado a ineficincia da Justia est na ausncia de instrumentos que possibilitem aos rgos gerir a coisa pblica, boa parte da culpa est justamente na falta de preparo tcnico-administrativo dos encarregados da sua gesto. A eficincia, todavia, no um atributo que se assegure por fora de lei; , a bem da verdade, uma atuao pessoal, uma qualidade que se localiza no elemento humano, responsvel pela realizao das mais caras buscas do homem: a dignidade, a paz, o equilbrio e o bem-estar.
162

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

A eficincia que se espera da administrao pblica, senhores, no a mesma que se espera da iniciativa privada, tampouco admite equiparao da eficincia de uma organizao, de uma empresa, quela de um indivduo ou ainda de um agente pblico, que ele seja eficiente no mesmo grau, tanto na esfera pblica, quanto na administrao da sua vida privada. Eficincia para administrao pblica significa estar de acordo com o princpio esculpido no artigo 37 da Constituio Federal, ou seja, a subsuno do fato legislao que rege os atos pblicos. Eficincia para a administrao privada, em uma anlise superficial, fazer mais com menos, utilizar conhecimentos prprios das cincias gerenciais para organizar suas atividades meio e fim. , ainda, trabalhar com ferramentas que propiciam uma contnua melhora nos resultados, sejam elas de carter tcnico-operacional, como, por exemplo, controle de custos, planejamento estratgico, organizao em mtodos, uso correto da tecnologia e no apenas compra de equipamentos. Mas tambm cuidar do ser humano, expresso ltima de toda atividade, seja ela pblica ou privada. Portanto, o que se pretende com essas breves reflexes que antecedem rica exposio que far aqui o Professor Juarez Freitas demonstrar a necessidade de uma nova postura dos responsveis pela gesto da Justia. Repensar a Justia repensar a prpria formao dos bacharis, dos estudantes de Direito, e, nesse processo, identificar quais habilidades e competncias tipicamente residentes no universo da cincia da administrao pblica deveriam ser estimuladas nos futuros profissionais do Direito, para que, uma vez inseridos no universo jurdico, possam efetivamente exercer bem os seus papeis na gesto da coisa pblica. certo que as Faculdades de Direito no so as nicas responsveis pela implementao das mudanas que levaro a uma maior eficincia do servio pblico. A administrao pblica, a sociedade, todos ns - estudantes e profissionais - tambm devemos propiciar as condies necessrias para que o aparelho estatal seja mais moderno em sua estrutura e modo de agir. esforo conjunto, senhoras e senhores, que tornar nossa Justia eficiente, bem administrada, uma Justia mais clere e que cuida do seu cidado. Muito obrigado e seja bem vindo, Professor Juarez.
163

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Jackson Passos: Passamos a palavra ao coordenador do Programa de Mestrado da Universidade Nove de Julho, Professor Doutor Vladmir Oliveira da Silveira.

Pronunciamento do coordenador do programa de mestrado


Vladmir Oliveira da Silveira

Boa noite a todos. Gostaria de fazer uma saudao especial ao professor Juarez Freitas, cumprimentar tambm na mesa o professor e nosso diretor Sergio Pereira Braga, a nossa organizadora desse evento, a professora do mestrado e da graduao, Professora Irene Nohara, e tambm o nosso outro palestrante, debatedor, e que estar aqui conosco hoje, meu colega e amigo da PUC de So Paulo, o Professor Roberto Caldas. Dizer que um prazer t-los aqui, especialmente os nossos convidados. Quando ns pensamos inicialmente em submeter um projeto para o Ministrio da Justia, e j sabamos do histrico de baixa aprovao, pouqussimos projetos eram contemplados dentro desse fomento que tem o Ministrio da Justia, dentro do que j foi dito aqui, da Secretaria de Assuntos Legislativos, do Ministrio da Justia, ns ficamos na dvida. A Professora Irene conversou comigo longamente e eu lembro que eu falei pra ela: Irene, vamos embora, vamos disputar. Ns temos competncia, ns estamos trabalhando e pesquisando dentro dessa temtica, ns temos o que dizer dentro disso, e conhecemos as pessoas que podem tambm participar, a dar luzes a essas temticas do nosso mestrado. Acho importante, apesar de o nosso mestrado ser novo, mas ns temos aqui na Uninove uma pesquisa j consolidada em outras reas, e os professores que foram selecionados j tm um histrico que garante a participao, e, se Deus quiser, o xito desse Projeto Pensando Direito. E qual no foi a minha surpresa e felicidade quando ns organizamos um grupo extremamente competente, colocamos de p um projeto, que algo difcil, no simples, e conseguimos, depois de muito esforo, vencer um certame competindo com as maiores instituies do Brasil inteiro.
164

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Para os senhores terem uma ideia, importantes universidades que tambm submeteram em outros GTS, na verdade em outras temticas, acabaram no tendo nenhum dos projetos aprovados, ento, um projeto que muito rigoroso, ele muito disputado, e ns emplacarmos logo de incio no nosso primeiro ano do mestrado: realmente foi um grande xito! E nesse sentido, j que vamos debater eficincia, a Professora Irene, que tem j uma teoria e que escreve - eu vejo aqui os alunos do Mestrado, e sabem do que eu estou dizendo sobre todas as discusses tericas - na prtica, a professora tambm se mostrou extremamente eficiente. E eu quero parabenizla, porque eu sei das dificuldades no s nos convites, na organizao, mas no dia a dia que para termos um evento dessa envergadura com pessoas to ilustres dentro da nossa instituio. Tambm no posso deixar de mencionar essa parceria que importante entre graduao e ps-graduao. Eu fico muito honrado e muito feliz de ver tantos alunos da graduao aqui, futuros alunos da ps-graduao, porque importantssimo ns disseminarmos a ideia da pesquisa tambm na graduao. Ns j temos um histrico. Os nossos nveis de pesquisa dentro da instituio, de trabalhos apresentados em eventos tm crescido paulatinamente com a administrao do Professor Sergio Braga. E ns temos feito uma grande transformao, que me deixa muito feliz dessa parceria. Uma prova inconteste disso a presena de inmeros alunos aqui hoje para essa temtica, que em tese deveria ser um evento apenas da ps-graduao, e se transformou em um evento da Uninove, porque uma instituio que tem a vocao de uma universidade, preocupada no apenas com o ensino, mas tambm com a pesquisa e com a extenso, algo que ns julgamos extremamente importante. Eu s queria registrar e fazer esses agradecimentos tanto ao Professor Sergio quanto Professora Irene. Eu tenho afazeres que infelizmente que me impedem de ficar durante o evento todo, mas esse evento ser degravado exatamente para que os demais alunos possam ter - assim como todos que a gente vem organizando no mestrado - acesso, possam depois assistir a esses eventos que ns vamos ter um espao com todas as palestras que ns iremos realizar para que aqueles que no puderem estar (por inmeros motivos),
165

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

possam depois assistir ou novamente assisti-la para algum conceito que no ficou bem claro, ou algo que esqueceu, est estudando aquela temtica e queria ver novamente aquela palestra. Obviamente, pedindo os direitos autorais dos nossos palestrantes de hoje, que ns faremos essa investida que ser extremamente importante para o desenvolvimento dos nossos estudos, tanto da graduao quanto da psgraduao. E dizer que fico muito feliz. Professor Juarez, com absoluta certeza, receber convites tambm para outras temticas, que um professor que dispensa comentrios, sua produo fala por si s, e que tambm desenvolve uma pesquisa muito importante na rea de sustentabilidade, que justamente a rea de concentrao, no apenas do programa de mestrado, mas tambm do nosso outro programa de gesto em sustentabilidade a na rea de Administrao. Ento, professor, espero a exemplo tambm do Roberto, que seja a primeira vez de inmeros outros encontros que convidaremos os senhores para estarem aqui conosco. Muito obrigado! Apresentao do Palestrante: Jackson Passos. o palestrante que nos agracia com a exposio magna desta noite o festejado Juarez Freitas. professor do Mestrado e do Doutorado em Direito da Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul e da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Ps-doutor em Direito na Universidade de Milo. Presidente do Instituto Brasileiro de Altos Estudos de Direito Pblico. Foi Presidente do Instituto Brasileiro de Direito Administrativo, sendo atualmente seu membro nato. pesquisador associado da Universidade de Oxford e Presidente do Conselho Editorial da Revista Interesse Pblico. Foi agraciado com a Medalha Pontes de Miranda, em 2011, pela Academia Brasileira de Letras Jurdicas, com destaque para sua obra que foi concebida como um clssico do Direito Administrativo Contemporneo: Sustentabilidade: direito ao Futuro. codiretor de tese na Universidade de Paris II e ir falar sobre um assunto no qual possui publicaes expressivas: Direito Boa Administrao e Gesto Pblica Eficaz. Senhoras e senhores, com vocs o Professor-Doutor, Juarez Freitas.

166

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Direito boa administrao e gesto pblica eficaz


Juarez Freitas

Senhoras e senhores, gostaria de inicialmente cumprimentar o Professor Sergio Pereira Braga e, em sua pessoa, de plano, homenagear a instituio que nos acolhe to carinhosamente e to magnificamente. Quero dizer que no faz muito, um dos maiores consultores na rea educacional me disse que a Uninove era de um conhecimento indispensvel. Eu precisava vir aqui, dizer que aqui se est se produzindo um trabalho de grande seriedade. uma honra, portanto, estar aqui nessa casa. Estimadssima Professora Irene Patrcia Nohara, uma grande professora que engrandece essa casa, meus cumprimentos por essa magnfica organizao, e um prazer estar aqui ao seu lado. Estimado Professor Jackson, nosso mestre de cerimnias aqui hoje, o Professor Jackson Passos, obrigado. Eu quero justificar que no irei at o plpito como normalmente fao, porque me preocupou o fato de que, em funo das fiaes, ficou um pouco distante. E me preocupa sade, porque as pessoas vo ficar com torcicolo se eu for l, ento, eu vou falar daqui por essa razo, excepcionalmente, porque normalmente eu falo de l, eu gosto de tribuna, mas aqui eu estou muito confortvel. Estimadssimo Professor Roberto Caldas, meu querido amigo, professor brilhante de Direito Administrativo da nossa PUC de So Paulo, e professor e frequentador assduo da nossa PUC do Rio Grande do Sul. Demais colegas, ilustres colegas que eu tive a chance de conhecer hoje, senhoras e senhores, eu pretendo abordar apenas os seguintes tpicos: em primeiro lugar um breve conceito de polticas pblicas; em segundo lugar, quero sustentar a tese, entre aspas, a ideia de que toda discricionariedade administrativa est vinculada eficcia direta e imediata do conjunto dos direitos fundamentais, inclusive dos direitos fundamentais sociais e os de terceira dimenso: os ambientais, entre outros; em terceiro lugar quero tratar no s da ampliao da sindicalidade das polticas pblicas, mas tambm do aprofundamento da sindicabilidade - inclusive no s judicial das polticas pblicas no sistema brasileiro. E nesse ponto, oferecerei dois exemplos
167

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

animadores, alentadores, positivos de avanos em nossa doutrina e em nossa jurisprudncia; em quarto lugar quero fazer uma distino entre o ativismo da Constituio, que eu defendo, e o ativismo do retrocesso que defendido, por exemplo, nos Estados Unidos (vou falar dos americanos, que mais prtico). Est mais longe, no ? Que defendido nos Estados Unidos por Antonin Scalia, juiz da Suprema Corte, isso no campo jurdico, ou por um cidado chamado que eu tive ocasio de assistir ontem debatendo com outro cidado interessante chamado Obama, e vou falar um pouco disso tambm, se vocs me permitirem. Em quinto lugar, quero oferecer o conceito sntese de direito fundamental boa administrao pblica, um conceito que aparece na Carta dos Direitos Fundamentais de Nice, ou seja, a Carta de Direitos Fundamentais da Unio Europeia, que a falta de uma Constituio europeia faz parcialmente s vezes de. J no Artigo 41 consagrou-se o direito fundamental boa administrao pblica. E eu escrevi um livro j algum tempo chamado Discricionariedade Administrativa e o Direito Fundamental Boa Administrao, numa verso brasileira, e quero propor esse conceito considerao dos senhores. Na sequncia, quero lhes falar sobre eficincia e eficcia que fazem parte desse conceito, a distino fundamental, fulcral entre eficincia e eficcia, e a darei aos senhores trs exemplos. A seguir quero lhes falar sobre testes da minha exposio, eu mesmo vou tentar colocar em xeque a minha exposio. possvel isso, Professor Sergio? Eu vou tentar colocar a minha exposio em cheque em pblico, um ato de coragem intelectual. E falarei sobre o dever de a administrao pblica aplicar a Constituio de ofcio, se isso uma verdade ou no. um tema que eu desenvolvi em um artigo, depois eu enviarei para a Professora Irene. Foi publicado nesse ano, entre outros lugares, na Revista de Direito do Estado. Falarei sobre boa administrao e energias renovveis, claro que eu vou mostrar porque boa administrao pblica e ferrovias - vocs no erraram de salas, aqui mesmo! Boa administrao pblica e mobilidade urbana, comentarei uma lei de janeiro desse ano que tem um avano potencial impressionante; falarei sobre cmara de bronzeamento artificial, que tal essa?
168

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Falarei sobre queimada para encerrar, falarei sobre o caso da poluio urbana. S isso! O professor Jackson, diante do meu plano de exposio, j percebeu que cinquenta minutos: vai ser impossvel, e ele aqui - eu captei telepaticamente - disse: Olhe, o senhor pode falar at s 23h30. Mas eu no farei isso, eu vou ser sinttico, no se preocupe, Professor Jackson. Senhores, h dois grandes conceitos de polticas pblicas. H um conceito tradicional, que vem desde o sculo XIX, e que ainda o dominante, por incrvel que parea, o conceito: poltica pblica uma poltica de ao governamental implementada, portanto, pelo governo, alguns autores j concebem: segundo o processo juridicamente formulado, outros simplesmente dizem segundo o juzo de convenincia e de oportunidade. E por incrvel que parea, para esta concepo, que a dominante, no caberia ao Judicirio, em que pese o artigo 5, XXXV, da Constituio Federal dizer que nenhuma leso ou ameaa de leso a direitos poder dele ser subtrada, mas para uma viso, que ainda fortssima entre ns, e que ainda do sculo XIX, essas polticas pblicas so insindicveis judicialmente. Por qu? Porque pertencem no esfera propriamente do jurdico, mas esfera do poltico-eleitoral. Quem quiser mudar a poltica pblica, que no domingo (eleio) pense bem no que est fazendo - essa a mensagem dada por esses defensores dessa posio. E cabe ao Judicirio praticar deferncia ao Parlamento. Numa linguagem mais sofisticada - deferncia se usa muito na Inglaterra mas, praticar o self restraint, a autorrestrio, no usurpar do poder do Parlamento. O Parlamento e o Executivo cuidam de polticas pblicas e o que sobrar, os administrativistas que se encarreguem de cuidar desses assuntos, uma questo envolvendo servidor pblico, uma questo envolvendo licitao, mas a parte apenas operacional, no a definio, a motivao, se se deve ou no fazer aquela licitao; se aquela licitao ou no necessria! A primeira grande pergunta sobre licitao pblica deveria ser - e essa uma pergunta que comea... Meu teste atual de licitao: se elas so ou no sustentveis, e se elas so necessrias, se no h, por exemplo, material disponvel na prpria administrao pblica, comea por a. Mas, para essa viso tradicional, o assunto poltica pblica no tem
169

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

nada a ver com Direito Administrativo e nem com o controle jurdico. Essa a viso que tem consequncias prticas. Por exemplo, o Judicirio no pode examinar o mrito da deciso administrativa. Eu sempre tenho dito, para evitar maiores confrontos com essa teoria, se possvel, a gente vai transformar suavemente as coisas, eu sempre tenho dito: est bem, no controle o mrito, mas o demrito, o vcio, esse sempre controlvel. E o vcio vcio, porque ns temos que examinar a compatibilidade, a adequao, a proporcionalidade, a sustentabilidade dessas polticas pblicas luz da Constituio, portanto, a primeira acepo de polticas pblicas a ser adotada nos conduz ao abandono de tudo que eu vou falar na sequncia. Se eu tiver essa noo de polticas pblicas, eu tenho a noo de que direitos fundamentais no so matrias judicializveis, sobretudo os direitos fundamentais sociais. S ficam l os de primeira dimenso e olhe l! Tudo que depender de polticas macro, esto fora do Judicirio. O Judicirio cuida das questes individuais, das lides como conflitos de interesses individuais atomizados, e as grandes questes, as macro questes, essas so matrias de resoluo nas urnas. Qual o erro dessa concepo? O erro no se dar conta de que as Constituies contemporneas resolveram h muito domesticar a poltica. A expresso essa mesma! Retirar da poltica a selvageria do impulsivismo e impor racionalidade ao jogo poltico. Toda Constituio democrtica tenta ao menos estabelecer polticas prdeterminadas cuja concretizao cabe ao Estado inteiro, e no s ao Governo implementar. Elas j esto formuladas na Constituio! Mesmo autores que defendem fortemente a teoria dos princpios - como Dworkin - s vezes comentam o erro de deixar as polticas fora do Direito. Ento, gente muito boa de quando em vez tropea nesse item, por isso que eu comecei por ele. preciso aqui tomar uma posio nessa encruzilhada. As polticas pblicas, no seu cerne, no seu ncleo, foram constitucionalizadas na Carta brasileira - no vou falar aqui de outras Cartas, vamos ficar na nossa, que o mais importante, j que estamos tratando de gesto pblica dos nossos entes federativos. Alis, o Alexy faz uma teoria dogmtica da Constituio alem,
170

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

e as pessoas tm de entender que isso no se pode transplantar para c sem graves equvocos no caminho. Ns temos que fazer a nossa teoria dogmtica e transdogmtica da Constituio brasileira! Pois bem, o artigo 196, por exemplo, da Constituio: constitucionalizou ou no o dever poltico de formular e manter polticas pblicas de sade? E se ns ficssemos na primeira acepo de polticas pblicas, as pessoas continuariam a morrer por falta de remdio de uso contnuo com base na teoria da velha discricionariedade administrativa e da reserva do possvel. O nosso Judicirio, felizmente, disse: No vamos adotar essa concepo antiga. Excepcionalmente ao menos ns devemos determinar a implementao de polticas pblicas, inclusive o Supremo. Segundo exemplo, um caso impressionante esse que eu vou relatar agora: uma capital brasileira resolveu no atender a uma demanda do Ministrio Pblico e se negou a implementar um programa de atendimento - pasmem vocs - a crianas vtimas de abusos sexuais. E quais foram os dois principais argumentos dessa Capital, que, alis uma das mais belas do Brasil? S por isso eu no mencionarei o nome, posso dizer que tem 42 praias maravilhosas, s para testar a geografia de vocs. Agora voltando, isso no culpa de Florianpolis, evidentemente. culpa de uma viso jurdica errada! Olha o que disse o Municpio: Ns no vamos cumprir isso, ns no vamos estabelecer esse programa, crianas vtimas de abusos sexuais, que se no forem protegidas, mantidas a salvo da opresso, continuaro com os seus violadores, normalmente em suas casas! disso que ns estamos falando! E invocou discricionariedade administrativa do sculo XIX, juzo de convenincia ou de oportunidade - pasmem vocs - a reserva do possvel, que, alis, eu tenho sustentado que ns devemos enfrentar da seguinte maneira, a teoria da reserva reserva do possvel. Quem conhece oramento mais a fundo, sabe que no causaria nenhum dano ao municpio instalao desse programa, nenhum! Essa histria da escolha de Sofia, tudo isso sofismo. O que fez o Supremo? incrvel ter tido que chegar ao Supremo, que determinou ao Municpio que cumprisse a poltica pblica e, mais, que respeitasse o artigo 227 da Constituio, que expressamente fala em absoluta prioridade - olhem
171

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

s - a Constituio estabelece uma priorizao no atendimento aos direitos fundamentais, absoluta prioridade de criana adolescente e jovem que tm que ser mantidos a salvo de qualquer tipo de opresso. A velha posio sobre polticas pblicas mantinha crianas sendo vtimas de abusos sexuais! A segunda acepo permite, com parcimnia, que o Judicirio determine o cumprimento de polticas constitucionalizantes, essa diferena de fundo. So dois tipos de ativismo, o primeiro o ativismo poltico-eleitoral e a poltica como o reino do irracional, e a segunda a poltica constitucionalizada, domesticada pelo Direito. Evidentemente que essa segunda acepo aquela que eu defendo, e aquela que eu suponho que a melhor para construirmos uma nova Teoria do Direito Administrativo, a Teoria Constitucional do Direito Administrativo. Segunda parte, toda discricionariedade administrativa est vinculada eficcia dos direitos fundamentais. O fundamento est no artigo 5, 1, da Constituio Federal. A nossa Constituio consagrou a eficcia direta e imediata dos direitos fundamentais. E lgico que isso significa uma mudana profunda do nosso prprio conceito de relao de administrao pblica. Qual o conceito clssico? Relao de administrao aquela que se estrutura sobre o influxo de uma finalidade cogente do grande Ruy Cirne Lima. E qual era a finalidade cogente poca do grande mestre Ruy? A utilidade pblica! E qual hoje a finalidade cogente? O primado da eficcia dos direitos fundamentais! para isso que existe administrao pblica hoje. No para o interesse governamental, que secundrio, que transitrio, de maneira que as polticas pblicas so polticas de Estado e no polticas de ao governamental. So polticas de Estado constitucional, formuladas concretamente pela administrao segundo priorizaes motivadas, isto , fundamentadas de molde a assegurar a mxima eficcia possvel ao conjunto dos direitos fundamentais. Esse o conceito que eu proponho a vocs. Muda tudo, muda tudo! Eu no acabei com a discricionariedade, eu no acabei com a liberdade do administrador, mas a liberdade do administrador para ele ser mais eficiente, mais eficaz na consecuo dessa finalidade. para
172

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

isso que ns damos liberdade a ele, e apenas para isso! Ora, desse modo, eu dizia, no se amplia, no se alarga somente, mas se aprofunda o controle jurdico, e no apenas do Judicirio, o controle jurdico da discricionariedade administrativa e das polticas pblicas. Dois exemplos, o primeiro: existe hoje um direito fundamental ao saneamento. A matria teve novamente que ir at o Supremo, que reconheceu em um caso s por enquanto que o Ministrio Pblico tem legitimao ativa para intentar ao cobrando que o Poder Pblico execute, implemente polticas de saneamento. O assunto to srio, o assunto to grave! Saiu agora uma pesquisa nos Estados Unidos impressionante sobre saneamento. Alm de tudo o que ns j sabamos sobre saneamento, essa pesquisa mostra uma relao de causalidade direta entre a falta de saneamento e o baixo QI. E o motivo tcnico: crianas precisam de muita energia no seu crebro; um beb demanda 85% de toda energia do seu organismo para o crebro, sabiam disso? Se o beb tiver uma infeco nesse perodo crtico, isso prejudicar o desenvolvimento cerebral. disso que estamos falando, de direitos fundamentais nessa fase, desde tenra idade. E o segundo exemplo, andou bem o Supremo nesse ponto, alis, ultimamente eu ando falando bem do Supremo, espero que continue podendo fazer isso. Em segundo lugar, o segundo exemplo de aprofundamento da sindicabilidade o direito fundamental matrcula de criana em creche, e no em qualquer creche, mas em creche prxima. Agora ns temos que dar um prximo passo, e vamos ter um evento no final desse ano de tribunais de contas, que eu vou falar sobre esse passo, e ns vamos fazer uma audincia pblica sobre esse assunto. No s controle judicial, o controle lato sensu: ns temos de assegurar o direito no creche apenas, mas educao de qualidade! Creche no depsito para crianas contrarem as mais diversas infeces e os piores tipos de contgio, comportamental, inclusive. Isso muito srio! Desenvolvimento sustentvel comea desde a mais tenra idade. Quando se fala em educao e no se fala em educao nos primeiros anos de vida, suspeitem que a pessoa no sria, porque todos os estudos mostram que ns
173

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

temos que comear aqui, neste momento, tudo mais caro depois. Muito bem, prximo passo: ativismo ou no ativismo? Discute-se muito no Brasil, mas eu defendo o seguinte: um ativismo, no do juiz, no das idiossincrasias de A ou B, mas eu defendo um ativismo fundamentado, maduro, criterioso e racional, um ativismo da Constituio. Mas, importantssimo ter presente que existe um risco quando se fala em ativismo, que o ativismo do retrocesso. Hoje nos Estados Unidos, progressistas, como Cass Sunstein, esto dizendo que preferem ser minimalistas, esto dizendo: ns no queremos muito ativismo dos juzes, porque ele teme o ativismo dos conservadores. Senhores, h foras obscurantistas, no s na academia jurdica, mas tambm na sociedade americana, que defendem, por exemplo, que se ensine nas escolas que o mundo foi criado h dez mil anos e que todas as espcies so fixas. Isto um insulto, no apenas Darwin, mas um insulto inteligncia. um obscurantismo nocivo. E eles fazem isso em nome, muitas vezes, do no ativismo. Dizem que esto defendendo a vontade dos pais fundadores. Toda pessoa que defende esse tipo de discurso: vamos defender os fundadores da ptria, os constituintes americanos, com respeito memria que tenho por muitos deles, pode-se dizer que todos eram machistas, empedernidos, porque era a cultura da poca, e todos, sem exceo, eram escravistas. Algum quer fazer interpretao no sculo XXI com base no que pensavam esses senhores? Em nome de uma fidelidade Constituio original norte-americana? So os ativistas do retrocesso! Em toda parte. Ns temos ento de defender um ativismo adaptativo, evolutivo, o ativismo da Constituio e da eficcia dos direitos fundamentais. Fora disso, no faz sentido. Agora, h um erro estratgico no Brasil: achar que tudo deve ser resolvido nas cortes, tudo deve ser judicializado, esquecendo o papel do controle social. Por exemplo, ns agora mesmo, no Rio Grande do Sul, derrubamos um projeto de lei: o deputado arquivou, por fora das redes sociais. Uma vitria das redes sociais. Isto participao. Era um projeto que queria liberar, sem critrios quase, o uso de agrotxicos. Lembrando aos senhores que na China, no vou falar do Brasil, para no assust-los, dados colhidos por uma das maiores autoridades em ambiente
174

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

na China 750 mil pessoas morrem, por ano, envenenadas pela alimentao poluda. Sabiam disso? Isso um holocausto, os historiadores do futuro relataro holocaustos que so cometidos, no s na China. As redes sociais derrubaram. O deputado disse: s me resta arquivar isso, eu no tinha me dado conta, alis, essa causa nem me interessa... Vitria de uma instncia social indispensvel. Mas, e o controle interno? E o controle externo? Tudo isso tem que comear a funcionar mais no Brasil. Ns no podemos imaginar que o Judicirio vai ser o heri vingador, ou o adepto do paternalismo emancipador. Ele pode e deve fazer sua parte, mas a grande parte no dele, nossa. Muito bem, dito isso, vamos ento ao conceito de administrao pblica eficaz ou boa administrao pblica, brevemente: o direito administrao pblica eficiente e eficaz, proporcional cumpridora dos seus deveres, com transparncia, motivao, imparcialidade, respeito moralidade, participao social e plena responsabilidade por suas condutas omissivas e comissivas. Comentrios: direito administrao pblica eficiente e eficaz. Trs exemplos, como eu havia dito. Primeiro, um exemplo de brutal ineficincia, escandalosa ineficincia, no nada difcil de achar. Ontem ns tivemos um mini-apago. O Brasil tem vrias demandas energticas. A questo a seguinte: vocs sabiam que ns temos 32 usinas elicas prontas, com turbinas instaladas, bilhes gastos e no podem funcionar porque uma estatal ganhou a licitao e no fez a linha de transmisso. S agora, anos depois, a agncia reguladora, deve ter lido a segundo edio do meu livro, olha, ns podemos estar cometendo um grande vcio de omisso, omisso esta que nas palavras do Padre Vieira: um pecado que se faz, no fazendo, uma bela definio, no ? E resolveu multar a estatal. Gente, no cumpriu a linha de transmisso, em um ms, dois meses, deveria chamar os camaradas e chamar a ateno, multar, rescindir o contrato... Vocs percebem: isto ofensa frontal ao art. 37 da Constituio. Agora o segundo exemplo, ns que defendemos a eficincia, temos de defender a eficincia subordinada eficcia. um risco imenso no fazer essa distino. Existe um paradoxo clssico, exposto por William Jevons na obra the coal question, na qual o economista provou, o que depois foi chamado de paradoxo, o seguinte: quanto mais eficiente a produo do carvo, maior o
175

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

consumo do carvo, portanto, quanto mais eficiente a produo do carvo, maior o dano causado pelo carvo. A eficincia pode ser um mal. Alis, o mal costuma ser muito eficiente. Ele s comete felizmente alguns deslizes, por exemplo, o mal adora confessar as trapaas no telefone, j viram a compulso que ele tem de contar as coisas pelo telefone. Acho que inconscientemente uma espcie de acerto de contas com o Criador, no ? Eles falam tudo no telefone, eu acho timo. Mas, tirando isso, a eficincia tem de estar subordinada a eficcia. Mas, o que a eficcia: vamos l, um conceito jurdico e um conceito metajurdico. A eficcia, mormente no Direito, considerada a aptido para se produzir efeitos no mundo jurdico. Esse um conceito restrito demais. Para mim, a eficcia a aptido de produzir resultados constitucionalmente aceitveis, portanto, em linha com os objetivos constitucionais do art. 3 da nossa Constituio. Agora uma linha de argumentao extrajurdica, para vocs nunca mais esquecem desses conceitos. Essa distino foi formulada por um dos grandes gurus, eu no gosto da expresso, mas, enfim, mestres da Administrao do sculo XX, que foi Peter Drucker. Ele fez uma distino luminosa: eficincia fazer certo as coisas, eficcia fazer as coisas certas. No brilhante? Em matria de Direito Administrativo e de Polticas Pblicas o que o Brasil precisa de eficcia e de subordinao da eficincia eficcia. Prosseguindo: proporcional cumpridora dos seus deveres. Atenes senhores, proporcionalidade no Brasil ainda muito vista como proibio de excesso, devemos trabalhar no Brasil tambm com o a proibio de omisso. A omisso causa de efeito danoso e no mera condio propiciatria, data venia daqueles que assim no pensarem. Com transparncia, que pela Lei de Acesso, deve ser ativa ou passiva. Motivao: nenhuma deciso administrativa que afetar direitos ou interesses, e as questes atinentes s polticas pblicas sempre afetam direitos e interesses, nenhuma, poder deixar de ser motivada. Art. 93 da Constituio e art. 50 da Lei de Processo Administrativo. Uma vez dados os motivos, a s aplicar a teoria dos motivos determinantes. O agente pblico est vinculado aos motivos que deu, portanto, tudo sindicvel. Eu quero fazer uma licitao pblica hoje. Como tomada a deciso: mais ou menos como foi tomada a deciso de fazer a Transamaznica. Vocs
176

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

acham que eu conto isso para os jovens, ou irei desestimul-los? Ento, vocs querem saber como foi tomada a deciso estratgica da Transamaznica? O Ministro da Fazenda da poca contou como foi tomada a deciso: que um general, dos tempos da ditadura, no era uma figura muito popular, foi para uma regio no norte do Pas, e foi muito bem tratado, na volta, no jato presidencial, sentado na janelinha olhando para a Amaznia, chamou o Ministro e disse: esse povo me tratou muito bem, ns temos que fazer alguma coisa para ajud-los, vamos fazer uma estrada aqui! Quando chegarmos em Braslia, tome providncias, porque eu quero fazer uma estrada para ligar Braslia a esse povo. Foi dessa forma que surgiu esta obra que infelizmente no liga nada a nada. Repito: eu ouvi, no me contaram. Ento, imparcialidade, que significa proibio de discriminao negativa, mas tambm indica o dever de discriminao positiva ou reversa. Respeito moralidade. Diria que todos ns nos tornamos especialistas na teoria do domnio do fato, mas eu gostaria que diversas coisas alm da ao penal, fossem tratadas tambm em ao de improbidade administrativa. Penso que cabe, quando houver corruo ativa e passiva, em tese. Agora, ento, vamos testar minha teoria. Professor Jackson, agora o momento. No , professor Srgio? A cincia progride pela tentativa de falseamento, sujeito expe uma teoria e a plateia pensa, qual o furo? Darwin, por exemplo, cuidava de ver todos os pontos fracos de sua teoria, trocava vrias cartas para analisar os pontos. Depois de tudo isso lcito falar que a Administrao Pblica tem simplesmente que cumprir a lei, o ato administrativo sempre infralegal, logo, ele no tem que cuidar de aspectos Constitucionais. Isso seria matria de juiz, eventualmente de tribunais de contas, mas no para o administrador. Essa a posio dominante, que tem a ver com a concepo errada de discricionariedade. Senhores, princpio da legalidade s um dos princpios que regem a Administrao Pblica, mas temos outros. Temos a impessoalidade, temos a moralidade, temos a publicidade, temos a eficincia, temos a eficcia, que est l no art. 74, eficcia est na Constituio expressamente, temos de enxerg-la, temos o desenvolvimento sustentvel, que est no 225, no 170, VI, e no art. 3. Ser, portanto, que o administrador pblico no sculo XXI continua dispensado
177

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

de realizar controle de constitucionalidade ou ns chegaremos ao ponto de dizer: chegada a hora de a Administrao Pblica aplicar a Constituio de ofcio e ser cobrada da aplicao da Constituio no tocante eficcia direta e imediata dos direitos fundamentais. Eu lhes dou um exemplo do que eu estou afirmando, depois, Dra Irene, eu lhe enviaria com muito gosto uma cpia deste artigo para distribuio para todos, porque eu dou vrios exemplos, inclusive do Cdigo de Processo Civil, que demonstram a necessidade de o administrador, inclusive em juzo, respeitar a Constituio. Um exemplo que vem do Ministro Teori Zavascki, um timo Ministro que o Supremo ter, todos ns conhecemos o regime da impenhorabilidade dos bens pblicos. Em um dado caso concreto o bloqueio dos bens pblicos se mostrou indispensvel para salvar uma vida, eu diria: precisaria o Ministro Teori ter dito isso? Teve de dizer porque muitas vezes a Administrao vtima dessa concepo errada ou vtima do imprio do medo, que no o imprio do direito. Senhores, ns precisamos vencer o medo. No possvel que o administrador nos diga, como frequentemente eu ouo, principalmente em Braslia: professor, o senhor est coberto de razo, mas, por favor, consiga uma liminar, que eu cumpro na hora. E l vai o professor Juarez ao Judicirio, o que no teria a melhor necessidade, e volto com o olhar cansado: a est a liminar solicitada. A cumprida com alegria. Como o nome disso: a Administrao que no age como Estado. O Estado um s. O Direito Administrativo tem de ser o Direito do Estado. Nesta perspectiva, no cabe mais a fuga das obrigaes. Eu at entendo que o administrador tem l os seus motivos, especialmente na matria ambiental. Mas preciso vencer o imprio do medo, tranquilizando o administrador, expedindo smulas administrativas, eu posso dar uma srie de ideias de como fazer isto, no , e havendo maior dilogo entre os Poderes. preciso tambm que o Supremo Tribunal Federal decida matrias que so capitais para o Direito Administrativo. Eu vou lhes dar um exemplo, no regime de titularidade do saneamento, h horas eu ouvi uma Ministra me falando que est muito preocupada com isto. E vrias matrias que so de repercusso geral e que no podem mais tardar. Nestas horas que eu sou um ativista da
178

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Constituio e quando encontro os Ministros digo que o Brasil precisa de vrios tipos de saneamento: o saneamento tico, o saneamento da gua etc. Passei no primeiro teste? Ento, vamos questo das energias renovveis. A Alemanha fez uma opo recentemente: ela quer ser lder europeia de energias renovveis. Ela fez essa opo, por vrias razes, uma delas vocs vo entender de plano. Cerca de 70% dos empregos gerados no ano passado tm relao com energias renovveis. A Alemanha j tem cinco milhes de edifcios que foram convertidos em micro-usinas e que produzem energia excedente, eles podem at vender energia. Esta aquela revoluo que o Rifkin chama de Terceira Revoluo Industrial. Eu pergunto: como todas as tentaes do pr-sal, ser que no cabe sindicabilidade das polticas pblicas para determinar que o Brasil limpe a sua matriz energtica. Na minha leitura do art. 225 da Constituio: sem dvida! Alis, o mesmo Rifkin diz que o Brasil tem de tudo para ser a Arbia Saudita das energias renovveis. J imaginaram quando as turbinas elicas puderem ter linhas de transmisso, como vai ser bom? Isso no matria de discricionariedade administrativa. Ns no podemos desperdiar um minuto. Ns temos condies de sermos os lderes, pelo menos das Amricas. Esta a grande chance. a indstria que talvez mais v trazer oportunidades para as novas geraes. Ento, matria sim relacionada com a boa administrao pblica. Terceiro: ferrovia. Agora fica fcil falar, porque eu venho falando h anos disso. Se h uma coisa macabra no Brasil, indefensvel logicamente, na nossa matriz dos modais de transporte, o rodovirio ser o mais importante. Esse um erro monstruoso, que custa vidas, que custa poluio, que nos retira a competitividade. O Brasil tem de investir na duplicao do modal ferrovirio e utilizar o modal hidrovirio, indefensvel o desperdcio de nossos recursos naturais, e por muito tempo essa matria simplesmente no podia ser dita, como matria de discricionariedade, falava-se em cuidar da indstria de automveis, que gerava empregos, aumentava o PIB, at que chega ao ponto de uma cidade como So Paulo ter em mdia um tempo de durao para ir ao trabalho de, em mdia, duas horas e vinte e nove minutos. E saiu uma pesquisa da Universidade de Londres mostrando que o momento que o cidado mais infeliz no congestionamento. Eu se
179

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

morasse em So Paulo, primeiro, ficaria trabalhando o mais perto possvel da Uninove, no , segundo, eu montaria um gabinete no automvel: montaria um gabinete com um tubo de oxignio, para filtrar. Mas, srio: a imobilidade urbana chegou. Embora ns tenhamos casos de locais que melhoraram, e Bogot um exemplo disto. Ento, vamos mais ao teste: ferrovias? ou no matria sindicvel. Embora ns tenhamos 10 mil quilmetros de ferrovia, versus 5 mil e pouco de expanso de rodovia. Parabns ao governo. Caiu a ficha. Desde Juscelino que ns erramos. Ele at sabia que precisava de ferrovia, mas no teve foras. Ferrovia matria jurdica, matria constitucional. No podemos nos dar ao luxo de polticas insustentveis de transportes. Prximo item: mobilidade urbana. Falei de imobilidade urbana, agora vamos falar da lei de mobilidade urbana, que de janeiro deste ano. Vocs j leram? Indispensvel faz-lo. Eu sinceramente no sei como ela passou no Congresso. E da ela se descola de sua origem e vamos interpret-la. Ela consagra a sustentabilidade, timo. A Lei de Licitao tambm consagra. A lei estabelece regras incrveis: prioridade do transporte coletivo sobre o transporte individual. Ah, Brasil, essa regra muda tudo! Ns temos de investir em transporte coletivo no Brasil, isso absolutamente vital. Doravante isso matria sindicalizvel, inclusive do ponto de vista legal. Vo fazer uma licitao que ir favorecer apenas o transporte particular? Ns vamos bloquear isto. A motivao est viciada, porque afronta diretamente a lei de mobilidade urbana e quem sabe num futuro prximo ns possamos ler os livros de Direito Administrativo no metr, no ? Prximo item, para encerrar, j me conduzindo para o encerramento. Cmara de bronzeamento, esse item polmico. O que isso tem a ver com o direito fundamental boa administrao pblica? Senhores, h dois princpios implcitos na eficcia e que eu desenvolvo neste livro sustentabilidade: direito ao futuro, que foi referido aqui: precauo e preveno. No controle dos atos eu inseri esses dois princpios como princpios que regem as relaes da Administrao Pblica. No so s de direito ambiental, mas eu gostaria de dar esse exemplo da cmara de bronzeamento para falar o seguinte: algumas pessoas dizem, ah, mas a pessoa livre para se bronzear, isso matria
180

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

de alada privada e ningum tem que se interferir. Parece o candidato republicano falando. Isso no matria de regulao, errado, ningum pode numa praia ao meio dia postar-se no horrio crtico e ficar torrando, um direito fundamental, se torrar. Eu acho que direito fundamental talvez no fosse o termo. Agora o Estado no pode chancelar uma prtica comercial que conduza ao cncer comprovadamente. O Estado no pode permitir com que isso seja objeto de comercializao. T certo que o Estado no pode multar algum l na praia, seria uma agresso na atual cultura. No entanto, o Tribunal Regional Federal nosso, da quarta regio, considerou, corretamente, a meu ver, que a cmara de bronzeamento no poderia funcionar, e no exerccio regular do poder de polcia, tendo em vista, a no o princpio da precauo, princpio da preveno. Agora ume exemplo de aplicao do princpio da precauo: queimada, caso que foi aqui de So Paulo. Acompanhei de perto cientificamente esse caso. O Tribunal de Justia daqui de So Paulo considerou que para no gerar desemprego numa determinada regio, no estimular que colheitadeiras fossem postas l, estimular que a queimada continuasse a ser praticada. O STJ corrigiu: no, porque aqui se aplica o princpio da precauo, no mnimo h risco fundado, se no h certeza de dano sade. Bom, eu tenho certeza, mas o Ministro l considerou que havia risco fundado, ento, precauo. E o dever de precauo dever de interromper o nexo causal possivelmente danoso. Portanto, preciso compatibilizar a defesa do meio ambiente, a sade com a gerao de empregos. E isso plenamente possvel, em situaes excepcionais se houver estudos de impacto ambiental at possvel se admitir a queimada, mas como prtica de transio para outro tipo de agricultura e manejo do solo. So duas correntes diferentes: uma que fez a interpretao mais econmica e outra que fez a interpretao econmica, social e ambiental, alis, eu poderia dar o caso do amianto, que altamente cancergeno. Muito bem, e para encerrar, o caso da poluio. Ser que a poluio caso de poltica pblica insindicvel. Saiu um estudo que se ns reduzssemos em 10% a poluio de So Paulo, teramos em vinte anos uma economia de 10 bilhes de dlares. Eu achei esse nmero irrelevante, bastava que me dissesse que teramos uma economia de milhares de vida, cada vida vale muito mais. Senhores, todo ano morrem na cidade de So Paulo, segundo pesquisa da
181

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

faculdade de medicina da USP, eu no quero assust-los, posso contar? Por conta sobretudo do enxofre liberado do diesel, morrem quatro mil pessoas, portanto, em vinte anos, se a coisa continuar, sero oitenta mil pessoas, que morrem. Foram os que ficam doentes. Ento, eu pergunto: ser que a inspeo veicular, sobretudo dos veculos que usam o diesel, facultativa? uma deciso poltica. Ento, o candidato A diz que vai fazer a inspeo veicular, o candidato B j no vai, porque diz que no vai incomodar o povo. Vocs entenderam? No vou usar o poder de polcia, pois cada um respira o que quiser. Ns temos que ouvir esse tipo de frase fruto do antigo Direito Administrativo. Esta uma matria plenamente sindicvel, ns podemos exigir que se combata a poluio do diesel. O Ministrio Pblico j fez um acordo com empresas para diminuir o enxofre expelido para patamares que sejam sustentveis internacionalmente, mas at 2017, mas eu quero respirar bem antes. Vocs concordam isso. [Rudo de sirene] Olha, o professor Jackson combinou que esta era a deixa para eu encerrar. Risos. E fez muito bem professor Jackson, isso indito, excelente estratgia! Gente, me desculpem o bom humor, mas o tema exige. Depois eu li pesquisas importantes de psicologia que com o bom humor todo mundo assimila melhor, no ? O bom humor contagioso, ateno: mais contagioso do que a depresso, mas a depresso tambm contagiosa. Ento, manter o bom humor, o esprito aceso, ativo, essencial. Eu diria que ns estamos numa encruzilhada. Vrios colegas j fizeram uma opo por um direito fundamental boa administrao. Vejo que este mestrado fez essa opo, com grande brilhantismo. Isso me d grande alento. Grandes expectativas. Para que ns possamos preparar o reconhecido direito das geraes futuras e das geraes presentes. Senhores, ns vamos viver provavelmente se vocs se cuidaram cem anos, mas o fato que o Brasil j tem vinte milhes de idosos e ns temos polticas pblicas insustentveis para os idosos. A Constituio diz que s se deve levar o idoso para o asilo em ltimo caso, pois o tratamento deve ser em casa, com a sua famlia. Mas h pessoas que no tm famlias e que precisam de cuidadores. Vocs sabem quantos asilos pblicos h no Brasil, da Unio? Um, no Rio de Janeiro.
182

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Senhores, est na hora de respeitarmos todas as geraes, at as futuras. queles que nem nasceram, merecem. E esta a grande inovao do Direito Constitucional Contemporneo: o reconhecimento da titularidade de direitos fundamentais para as geraes futuras. Nenhum dos clssicos autores que todos estudamos: Jhering, Windscheid, Pontes de Miranda, nenhum, ousou ir to longe como fez nossa Carta. E fez to bem a nossa Carta de ter previsto art. 225, porque o grande tema do sculo XXI o tema da equidade intergeracional, mas s conseguiremos assegurar os direitos fundamentais das geraes futuras se no abandonarmos as geraes presentes. Conto com vocs nesta caminhada! Muito obrigado! Jackson Passos. Agradecemos a brilhante, esclarecedora e bem humorada exposio do nosso palestrante. Lembramos que amanh, as discusses do Mini-Frum de Escolas de Governo sero feitas no auditrio do Mestrado; contudo, noite, ns teremos a palestra de encerramento do seminrio, que ser proferida pelo ilustre Secretrio de Assuntos Legislativos, Marivaldo de Castro Pereira e vocs esto todos convidados. Boa noite a todos.

183

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Mini-frum de escolas de governo


Mestre de Cerimnia: Jackson Passos. Boa tarde a todos. Para compor a mesa, deste Mini-Frum de Escolas de Governo, chamamos as seguintes autoridades: (1) a professora-pesquisadora do Programa Mestrado em Direito da Universidade Nove de Julho, professora-doutora Irene Patrcia Nohara; (2) o diretor do Centro Regional do Centresaf/SP, professor Fbio Mauro de Medeiros; (3) a diretora do Centro de Estudos jurdicos Cejuri/Sinprofaz, professora Regina Hirose; (4) a doutora em economia aplicada, pela Unicamp, professora Maria de Ftima Infante Arajo; (5) o corregedor-geral da Administrao do Estado de So Paulo, professor-doutor Gustavo Ungaro. Para a abertura dos trabalhos desta tarde, passamos a palavra professora pesquisadora do Mestrado em Direito, coordenadora da pesquisa do projeto Pensando o Direito, selecionada no 1 Edital de 2012 e desenvolvida pela Universidade Nove de Julho: professora-doutora Irene Patrcia Nohara. Irene Patrcia Nohara: Boa tarde a todos. Quero externar a grata satisfao de abrir este painel, este mini-frum de escolas de governo e administrao, e anunciar que esse o momento de interlocuo importante, em que todos que esto aqui participando ou que iro ouvir as gravaes tero contato com experts em gesto de pessoas no mbito do Poder Pblico. So pessoas que tm experincia de capacitao ou que tm estudos que nos auxiliem nessa pesquisa to relevante que est sendo produzida na Universidade Nove de Julho, que expressa sua satisfao em receber todas as autoridades que prontamente atenderam ao nosso pedido de estar aqui e eu tenho certeza que dessa tarde resultar um material que relevante para todos os Entes Federativos que se preocupam em pensar numa gesto pblica eficaz. Ento, sem mais delongas, vamos iniciar aqui os nossos trabalhos da tarde de hoje. Jackson Passos. Nosso primeiro expositor graduado em Direito pela Universidade de So Paulo, mestre em Direito do Estado pela Universidade de So Paulo, atualmente, presidente da Corregedoria Geral da Administrao do Estado de So Paulo e professor de ensino superior da Universidade Nove de Julho. Senhoras e senhores, com vocs, Gustavo Ungaro.
184

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Relato de Gustavo Ungaro Corregedor-geral do estado de So Paulo


Boa tarde aos participantes desta oportuna iniciativa pela qual eu cumprimento professora-doutora Irene Nohara. Certamente mais uma boa iniciativa que muito colabora para a valorizao do direito pblico. Ento, quero cumprimentar a todos os participantes. Fiquei muito impressionado com a qualidade da programao estabelecida para todo esse ciclo iniciado anteontem e quero cumprimentar tambm o professor Jackson Passos, os demais integrante da mesa, professora Regina, professora Maria de Ftima, professor Fbio Mauro de Medeiros, com quem tenho me encontrado bastante nessas iniciativas de discusso do aperfeioamento necessrio da gesto pblica. E, comear, ento, esse interessante painel em que a proposta da coordenao dos trabalhos aponta para a discusso da importncia da capacitao na gesto pblica que se quer eficiente, com qualidade e que coloque em prtica os postulados constitucionais que regem a administrao pblica. Comeando por compartilhar um pouco da experincia profissional no setor pblico, eu quero enfatizar que naturalmente existem diferentes perspectivas da capacitao dos agentes pblicos, todas elas de grande relevncia e com as justificativas prprias. Eu lembraria que h inclusive alguns cursos especficos, por exemplo, para fortalecer a formao daqueles que podero ser os altos condutores da administrao pblica, das prprias tarefas governamentais. Eu cursei a Escola de Governo de So Paulo em que o propsito exatamente esse de apresentar conceitos, parmetros para compreenso do funcionamento do Poder Pblico, da formulao de polticas pblicas e o compromisso, a partir da, com os valores que decorrem do sistema republicano, do sistema democrtico, incorporados na nossa Constituio em vigor. Ento, a ns estamos falando de uma determinada capacitao que vale e que, a meu ver, muito adequada para aqueles que vo assumir a funo de representao poltica, para preencher os cargos de cpula do Poder Executivo e at mesmo do Poder Judicirio. Alm do Ministrio Pblico. Hoje ns poderamos tambm falar da Defensoria Pblica.
185

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Na minha turma de Escola de Governo, estavam presentes tambm representantes do Sistema de Justia, mostrando que essa noo de responsabilidade pela conduo de instituies pblicas de fato deve valer para todo o aparato estatal. Mas a ns estamos falando, ento, de uma determinada capacitao que enfatiza determinadas situaes, determinados princpios e experincias para aqueles que assumem funes de governantes, mas ns temos tambm outras dimenses da capacitao: eu mencionaria a capacitao que a Fundap, como fundao pblica estadual, propicia para os agentes pblicos estaduais. Eu tive oportunidade de fazer um desses cursos da Fundap, que foi o de gesto e desenho de polticas pblicas, como gestor de projetos. E a ns estamos nessa gesto verificando um tipo de capacitao para dotar o agente pblico investido em um papel diferenciado de algum que dever diagnosticar uma determinada situao da realidade para planejar, formular, formatar uma proposta concreta de interveno. Ento, ns estamos falando de uma capacitao com esse foco em que se precisar compreender toda a dinmica relacionada com as polticas pblicas, essa capacidade de interveno na realidade, que o Poder Pblico detm, e o instrumental, que est disposio destes agentes. Um curso de gestor de projetos vai passar por determinados contedos que dotaro esses agentes de melhores condies para desempenhar os seus papeis. Tambm algo parecido com essa dimenso eu pude identificar na Enap, Escola Nacional de Administrao Pblica, quando fiz o curso de Gerente de Programa. Ns sabemos que desde a dcada de 90, houve uma grande modificao no sistema de organizao do oramento pblico do nosso pas. Um esforo para deixar o oramento no apenas uma pea compreensvel pelos ps-graduados em oramento pblico, mas que de fato o oramento pudesse ser uma pea de gesto pblica e de prestao de contas sociedade e de efetiva fiscalizao pelo Poder Legislativo e uma ferramenta que no ficasse presa ao hermetismo tpico das situaes em que h uma excessiva tecnicalidade, uma linguagem praticamente impenetrvel. Ento, desde a dcada de 90 houve essa mudana na prpria concepo do que deve ser o oramento pblico e a Escola Nacional de Administrao
186

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Pblica passou a oferecer cursos para aqueles agentes pblicos federais que eram ento designados como gerentes dos programas nos quais o oramento pblico se organizava. O oramento deixava de ser estabelecido em funo de rubricas, de enquadramentos burocrticos e passava a ser composto em grandes programas, compreendendo todo o espectro de atuao do Poder Pblico, de modo que para cada programa, havia claramente qual o valor previsto naquele ano, se ns estamos falando do oramento anual, e para o quadrinio, se falamos do plano plurianual, do PPA, e tambm quais as metas almejadas com aquele recurso, com aquele investimento naquele prazo estipulado e qual tambm o elemento de mensurao em relao ao resultado obtido ou no a partir daquela interveno prevista, contemplada, por aquele determinado programa. Para cada um desses programas estabeleceu-se a responsabilidade de um agente pblico incumbido de ser o gestor, o gerente do programa. E, portanto, a Enap fazia, imagino que ainda faa regularmente, a capacitao desses que so investidos nesses papis para que eles possam compreender a dinmica oramentria, a questo do planejamento ao longo dos anos e com condies de fazer um monitoramento com relao ao cumprimento das metas. H possibilidade tambm de identificar quais so os canais para eventualmente superar obstculos, desatar ns ao longo da execuo daquele programa para viabilizar o atingimento das metas. A esto presentes algumas das dimenses da capacitao de agentes pblicos. Claro que muitas outras existem. Eu lembro, por exemplo, algo que acaba de acontecer no Estado de So Paulo, tambm uma parceria entre Fundap, Secretaria de Fazenda, Secretaria de Gesto Pblica, Corregedoria Geral de administrao, um curso valendo-se j da rede de formao distncia que o Estado de So Paulo possui. Portanto, com sistema de vdeo-conferncia com a participao simultnea de servidores de diversas regies do Estado em uma capacitao que aborda todo o ciclo de compras pblicas: desde a preparao do edital at a conferncia do produto adquirido para servidores que tenham essas tarefas administrativas. Esse curso sobre ciclo de compras teve o seu segundo mdulo concludo na semana passada e atingiu em torno de 900 agentes estaduais nessa sua segunda etapa de desenvolvimento.
187

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Essa uma iniciativa que eu reputo tambm de grande valia, porque ns sabemos que pela prpria experincia administrativa acumulada, muitas vezes situaes equivocadas se repetem. Os problemas no so sempre surpreendentes. Muitas vezes, eles so mais recorrentes. Ento, quanto mais se investe, se viabiliza momentos de capacitao, tanto mais se pode impedir novamente situaes inadequadas do ponto de vista do correto uso dos servios pblicos, que ensejariam, muitas vezes, a desagradvel punio funcional. Ento, para que isso seja evitado, claro que quanto mais capacitao e orientao prvia, melhor. Outra iniciativa recente nesta rea vem sendo feita pela prpria Corregedoria Geral da Administrao em relao elaborao, neste mesmo vis de orientao preventiva de manuais, de cartilhas, de instrues a partir dessa experincia correcional acumulada para evitar a repetio de problemas j diagnosticados. Ento, esto em elaborao alguns manuais, algumas cartilhas. A ideia que tambm esse material no caia no hermetismo da linguagem tcnica excessiva e possa ser de fcil compreenso como um passo a passo para aqueles que assumem determinadas tarefas em que h gesto de recursos pblicos, em que h lavratura de atos oficiais, preparo de contratos, assinatura de termos que criam responsabilidades. Todas as situaes que comportem esse tipo de orientao. A ideia ser em seguida disponibilizar esse material tanto pela internet, quanto em verso impressa, para que os agentes pblicos envolvidos com essas tarefas possam ter na cabeceira das suas mesas, no seu computador, as orientaes que evitem situaes indesejadas. Tambm, alm dessa ao com cartilhas, com manuais, eu entendo que campanhas de orientao sobre temas relevantes para a gesto pblica sejam uma forma eficaz de chamar a ateno, de obter o interesse de realar algo que deve ser colocado. Ns sabemos que hoje, com a multiplicidade de meios de acesso informao, com Internet no celular, todas essas dinmicas de redes sociais, h um bombardeio de informao. Ento, conseguir despertar o interesse e a ateno no uma tarefa fcil. Por isso que, muitas vezes, campanhas podem ser instrumentos de capacitao bem utilizados.
188

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Eu menciono algo que me parece bastante oportuno. Ns temos incentivado uma campanha anticorrupo que a campanha No Aceito Corrupo, que so aquelas inseres em televiso chamando a ateno para a responsabilidade de todos e de cada um em relao a rechaar, no praticar e, quando for o caso tambm, denunciar prticas de corrupo. Esta uma campanha geral que est acontecendo no nosso Pas, liderada pelo movimento do Ministrio Pblico democrtico. Mas a partir dessa campanha geral, possvel estabelecer tambm desdobramento de campanhas educativas, de orientao especficas sobre esse tema. E assim est sendo feito. Ento, no caso do Estado de So Paulo, foi feito um termo de parceria entre o Estado e o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, que tambm est presente viabilizando este seminrio que nos rene, pelo qual esta sendo traduzido o Manual das Naes Unidas sobre prtica de preveno da corrupo na rea da sade, porque muito revoltante imaginarmos, e no s imaginao, uma constatao real, que possa existir situaes de desvio de medicamentos, de aproveitamento indevido dos recursos destinados sade pblica. E isso acontece. A prpria Corregedoria-Geral da Administrao, em diversas operaes, recentemente identificou quadrilhas que estavam desviando recursos destinados populao que se vale do SUS para fazer uma rede ilcita de comrcio desses remdios de alto custo. Ento, o que possvel, e para alm disso, ns sabemos que uma rea em que o desperdcio, se no houver procedimentos adequados, pode ser um ralo sem fim de recursos pblicos muito significativos. Ento, est sendo preparada essa campanha a partir da traduo do Manual de Prticas Anti-Corrupo das Naes Unidas para o setor de sade e na sequncia ser realizado um momento de lanamento dessa campanha com seminrios de conscientizao dos agentes pblicos de sade em relao a possibilidades de prevenir a corrupo nesta rea to fundamental para toda a sociedade. Da mesma maneira, com esse mesmo foco, tambm est sendo iniciada uma parceria interinstitucional para desenvolver um material de apoio educao. Ou seja, a ideia propiciar subsdios prticos para que os professores, tanto da rede pblica quanto das redes privadas, possam tratar em sala de aula do tema
189

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

corrupo, despertando o lado positivo do enfrentamento dessa temtica, o compromisso com a tica, com a retido, com a preocupao com o prximo, com o esprito coletivo. uma iniciativa tambm que est em curso e que poder ter, depois, uma aplicao bastante interessante tambm para o futuro de todos ns. Mas a capacitao sempre ainda mais necessria, e eu diria at imprescindvel, quando h situaes novas, quando h alguma inovao legislativa, algum novo paradigma norteando determinada seara do Poder Pblico em que natural que antes de se exigir uma plena adequao se possa imaginar que seja necessria a plena compreenso dos impactos, dos desdobramentos concretos de novas normas regentes de uma determinada prtica, procedimento pblico, por exemplo, eu menciono as novidades trazidas pela Lei de Acesso a Informaes. Apesar de todos ns sabermos que o direito individual ao acesso a informaes pblicas no propriamente uma novidade, a Constituio Federal, desde 88, j encampou com toda fora essa vertente da publicidade em relao aos dados que ficam sob a guarda dos rgos pblicos, mas o fato que a lei nova estabelece procedimentos novos, mecanismos novos, sistemas eletrnicos novos, instncias recursais novas, um conjunto de atribuies concretas que impactam o cotidiano da administrao pblica. natural que isso demande procedimentos de capacitao. Se por um lado, muitas vezes eu tenho ouvido crticas de entidades da sociedade civil no sentido de que a necessidade de capacitao do Estado no pode ser colocada como obstculo ao pleno acesso informao, eu concordo com essa objeo, mas ns sabemos que entre a situao ideal e a situao real, muitas vezes existe um hiato que precisa ser superado e a capacitao justamente pode ser a forma de viabilizar na prtica a plena observncia de novas disposies legais. No por outro motivo que a prpria norma prev essa capacitao dos agentes que vo ficar responsveis ou j esto responsveis pelos servios de informao ao cidado, pelas comisses de avaliao dos documentos para fins de arquivo, para fins de classificao, se so documentos secretos, ultrasecretos, reservados, ou se so documentos de livre acesso. H tarefas e responsabilidades agora pormenorizadamente estabelecidas, que regulamentam aquela determinao constitucional. Por isso que no nosso
190

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

caso, de So Paulo, o decreto que regulamenta a lei federal estabeleceu que cabe Secretaria de Gesto Pblica do Estado preparar essa capacitao demandada pela novidade trazida pela lei. Assim como coube a montagem de um novo sistema eletrnico para o fluxo dessas demandas por informao, tambm um desses papis concretos o de capacitar os agentes pblicos responsveis por colocar em prtica a nova lei. Da mesma forma em relao transparncia. Ns sabemos que transparncia, em termos de Direito Administrativo, nada mais do que uma denominao talvez mais adequada aos tempos atuais do tradicional princpio da publicidade, mas, na prtica, a transparncia hoje tambm demanda providncias que uma dcada atrs no se imaginava. Hoje, a prtica muito difundida dos portais da transparncia e de outros procedimentos eletrnicos que viabilizam a transparncia esto tambm a exigir novas habilidades, novos desenvolvimentos de quem fica incumbido desses papis, porque no basta apenas a informao existir, ela precisa estar disponibilizada de uma maneira que ela possa ser acessada e compreendida. Muitas vezes, o formato eletrnico pelo qual a informao disponibilizada influi nesse resultado de permitir a compreenso, o manuseio, ou aquilo que seja do interesse do pesquisador, do jornalista, do cidado que queira ter a informao, ento, o prprio avano da transparncia demanda providncias novas de capacitao, como tambm algumas iniciativas recentes no sentido de reforo, por exemplo, do princpio da moralidade. Quando o Supremo Tribunal Federal estabelece uma smula contra o nepotismo, a meu ver, se est justamente a fortalecer o princpio da moralidade de modo a evitar que uma prtica baseada em vnculos sanguneos possa prevalecer sobre critrios objetivos no preenchimento de cargos de confiana, de funes comissionadas. Tambm no caso paulista, quando, por decreto estadual se cuidou de vedar o nepotismo no Poder Executivo estadual, se estabeleceu um novo procedimento que passa por uma efetiva aplicao dessas regras por todos os rgos de gesto de pessoal do Estado, que o preenchimento de um formulrio especfico no momento da insero no servio pblico de um novo servidor, de um novo profissional. algo que muda o procedimento cotidiano da administrao. Como tambm a Ficha Limpa, essa conquista da cidadania, fruto uma iniciativa
191

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

popular de lei tambm foi assimilada, vem sendo assimilada pelos Poderes Pblicos de modo que a Ficha Limpa no vale apenas para restringir aqueles com condenaes, com contas reprovadas, com situaes consideradas mprobas, apenas impedindo, portanto, que pessoas nessas condies no possam nos representar, no possam ser candidatas, mas tambm que elas no possam ocupar cargos pblicos e, principalmente, aqueles de livre provimento que so os de direo e assessoramento superior. Para garantir a plena observncia dos parmetros do Ficha Limpa tambm se instituiu em So Paulo uma declarao prvia investidura nesses cargos em relao ao enquadramento ou no e h uma sistemtica prpria para que situaes eventualmente duvidosas possam ser esclarecidas em busca da real aplicao dessa restrio queles que incorram nas hipteses de inelegibilidade, que agora so aquelas que regulam tambm a possibilidade de preenchimento desses cargos. Ento, verifica-se se h alguma condenao, se ela se enquadra nas hipteses que a lei estabeleceu para fazer valer a Ficha Limpa. E, por fim, uma situao tambm que me parece prpria dos tempos atuais em busca de mais qualidade no servio pblico e tambm de valorizao do servidor pblico, seja a chamada meritocracia, estratgia de avaliao de desempenho, de premiao por resultados, de instituio de bnus em que me parece que no basta apenas ao final de um ano aplicar essa avaliao sem que tenha havido um processo de apreenso desses novos parmetros por todos os agentes pblicos, porque quem j participou desse tipo de processo avaliatrio sabe que os quesitos so bastante abrangentes. Apontar tambm aquela alta expectativa que se tem em relao ao desempenho de um agente pblico. importante que cada agente pblico tenha conscincia disso. Quais sero aqueles critrios que balizaro o julgamento em relao ao seu desempenho, que podero propiciar que um determinado bnus seja atingido ou no, que uma progresso ocorra ou no. E muito bom que haja esse estmulo e esse reconhecimento ao profissional na rea pblica, para afastar vcios e tambm aspectos negativos de uma situao que no deve imperar, at porque a administrao pblica tambm est pautada pelo princpio da eficincia. O novo princpio constitucional, ressaltado pela Constituio para que tambm possa ser uma prtica.
192

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

E, claro, que todas essas iniciativas so muito bem vistas pelos rgos de controle, como ns estamos aqui num seminrio que se prope a tratar da gesto pblica nos entes federativos, eu posso mencionar tambm que, do ponto de vista do controle, os rgos de controle interno da federao tm se reunido numa instncia que se chama Conaci (Conselho Nacional de Controle Interno), sendo que a ltima reunio, a reunio anual do Conaci aconteceu em So Paulo no ms de agosto. E eu pude ento, constatar como essa agenda que est sendo aqui tratada est muito presente, seno em todas, na maior parte das unidades federativas do nosso Pas, no prprio plano federal e tambm em Municpios, em capitais que participam tambm deste frum. Porque os prprios rgos de controle j identificaram que quanto mais capacitao, quanto mais iniciativa preventiva e orientao existirem, tanto menor as chances daquelas situaes irregulares, daqueles procedimentos punitivos, daquelas situaes corretivas. Logo, tanto melhor ser para o interesse pblico que mais se avance em termos de capacitao. E da porque a relevncia da oportunidade desta iniciativa e eu agradeo essa oportunidade dela participar. Obrigado a todos pela ateno. Jackson Passos. Agradecemos s palavras do professor Gustavo Ungaro e passamos a palavra ao segundo expositor deste painel, que mestre em Direito Administrativo pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, atualmente diretor regional do Centro de Treinamento da Escola da Administrao Fazendria. Tem experincia em Direito Administrativo, Financeiro e tambm em Direito Tributrio. Atuando principalmente nos seguintes temas: licitao, contratos pblicos, repactuao e compensao de tributos. Senhoras e senhores, com vocs, professor Fbio Mauro de Medeiros.

Relato de Fbio Mauro de Medeiros Diretor do Centro Regional do Centresaf/sp


Bom, boa tarde. Em primeiro lugar, gostaria de elogiar a iniciativa. Ela muito bem vinda, uma iniciativa no sentido de construo de conhecimento que tenha a participao, na medida do possvel, dos prprios operadores que vo trabalhar com o produto da prpria pesquisa, com o produto do prprio conhecimento a ser desenvolvido.
193

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Ento, a proposta que nos foi feita trabalhar um pouquinho nas atribuies das escolas de governo e as perspectivas. Aqui estou na qualidade de diretor regional da Escola de Administrao Fazendria. um rgo do Ministrio da Fazenda que tem algumas caractersticas sui generis. Em primeiro lugar, para ter autonomia, agilidade, para dar bons treinamentos, ela tem uma separao oramentria dos demais rgos fazendrios, o que faz com que um rgo da Administrao Direta tenha que trabalhar, vamos dizer, a palavra mais adequada no vendendo, porque a pessoa jurdica no vende coisas dentro de si, mas praticamente tem uma lgica de mercado dentro da Administrao, no que haja uma encomenda e, dentro dela, a Administrao atue, mas h um treinamento medida que haja demanda pelos treinamentos. A escola tem um elemento de atender s demandas pelos treinamentos e outro elemento pautado nas diretrizes pblicas, no sentido de estimular a discusso de alguns dos temas. Ns trabalhamos basicamente com o prprio Ministrio da Fazenda, abarcando aqui em So Paulo a Receita Federal do Brasil e a Procuradoria da Fazenda Nacional, que so os dois maiores rgos do Ministrio da Fazenda, que tratam basicamente da rea fiscal. Obviamente a Esaf trabalha com outros Ministrios e outros Poderes. Ela trabalha com o Poder Judicirio, com o Ministrio Pblico, Ministrio da Sade, Ministrio da Educao. Tem um foco que interessante, que e a questo da seleo de servidores pblicos, porque ela organiza e executa concursos pblicos, tem uma face internacional, em que ela discute e d o apoio a eventos internacionais sobretudo em rgos de tributao e rgos que verificam a questo de evitar mecanismos de evaso fiscal e crimes interfronteiras. Hoje paradigma do mundo desenvolvido, principalmente entre os membros da OCDE, que haja um combate pirataria ou mecanismos que permitam volatilidade de recursos que geralmente so utilizados pela criminalidade internacional e pelos meios terroristas. A ideia tentar lidar com os aspectos negativos da globalizao e obviamente a tributao um dos caminhos atravs do qual possvel identificar alguns elementos desses desvios. Alm da OCDE, tambm h a discusso com o BID, com o Banco Mundial e com o FMI.
194

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

At agora ns tratamos de temas voltados para a prpria administrao, mas a Esaf tem uma face de cidadania muito forte, que a educao fiscal. Trata-se de um projeto coordenado nacionalmente pela Escola de Administrao Fazendria, mas ela trabalha com a ideia da descentralizao e parceria. Em So Paulo ns trabalhamos fortemente com a Receita Federal, com a Fazesp, que a Escola Fazendria do Estado de So Paulo, a Secretaria da Educao do Estado de So Paulo e h um rgo, que um colaborador constante, que a Corregedoria Geral da Unio, que trabalha tambm em um dos aspectos a serem tratados. Ns vamos tratar entre alguns temas: educao distncia. Tratando de um mbito estadual ou municipal a atividade relativamente restrita pois temos pessoas geograficamente prximas, mas ao se tratar de atividades nacionais, ns temos de dar o mesmo treinamento a algum que est em Corumb, para algum que est em Boa Vista, em Belo Horizonte ou em Caxias do Sul. Ento, a educao distncia um instrumento utilizado que vai pautar tambm o desenvolvimento das nossas atividades, seja na rea jurdica, ou nas reas no jurdicas. Um outro tema muito abordado na atualidade a questo da qualidade do gasto pblico. Ento, a nossa Presidenta da Repblica tem salientado que ns temos que fazer mais com menos, e fazer mais com menos significa gastar melhor. Ento, a face qualidade do gasto uma face que est sendo muito explorada, ento, basicamente: a gesto, a economia e a rea do direito que sero basicamente afetadas por esse tema. Uma perspectiva que mais utilizada na sede, mas que em breve ns vamos lutar para que isso seja feito em mbito desconcentrado, a pesquisa sobre como a administrao vai lidar com a questo nova. Ns no abandonamos, ns trabalhamos com a ideia da legalidade estrita, mas se trabalhar a legalidade estrita, formalidades, procedimentos, ns temos de ver se eles esto levando a Administrao para o rumo certo, ou seja, se as decises tm a virtude de atender ao interesse pblico. Ento, tentar compatibilizar a realidade com a legalidade um elemento importante. Veja que ns no estamos num mundo apartado, ns discutimos muito os princpios jurdicos. O Direito Constitucional tem tratado muito desse tema, dos princpios, mas na realidade ns aplicamos eles cotidianamente. O uso
195

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

dos princpios faz com que haja essa calibrao entre as normas procedimentais e processuais e as finalidades, ento, a interpretao teleolgica que deve animar a administrao pblica. Outro ponto que a Esaf trabalha com treinamento sob medida, raramente ns vamos fazer um treinamento igual ao outro. Ento, ns trabalhamos via de regra com alguns elementos comuns e a adaptao linguagem de algum grupo que vai ser treinado. Ento, no a mesma coisa reunir um grupo de Procuradores da Fazenda Nacional, que um grupo que tem amplo conhecimento de legalidade, para discutir gesto pblica. Exige-se alguma linguagem intermediria, para preparar o seu interlocutor. Lembrando que o foco da nossa discusso jurdico, os grandes operadores do direito hoje em dia na nossa administrao no tm formao jurdica. Ento, ns precisamos conversar sobre Lei de Licitaes, Lei n 8.112, com pessoas que no tm formao jurdica, ento, importante ter a lei, mas a lei adequada ao pblico. Isso algo que a Esaf tem prezado muito, porque a eficcia do curso, ou seja, o quanto ser aprendido e o quanto ser aplicada a nova habilidade desenvolvida, vai depender dessa adaptao de linguagem, e consequentemente uma adaptao do curso. Com isso eu termino uma primeira abordagem da exposio, que passa pelos temas principais e a estrutura da Esaf. Hoje ns temos a como alguns pontos que so mais importantes em termos de discusso, que envolvem a questo da informtica. No h mais nenhuma deciso tomada pelo administrador, que no esteja dentro de um sistema que diminua a discricionariedade ao mnimo possvel. Assim, muitas vezes a lei ampla, mas o sistema que informa o administrador pblico, e so sucessivos sistemas, ento, h softwares que controlam o administrador, que vo pautar o tipo de discusso que ser feita. bvio que se ns estivermos tratando de um rgo muito heterogneo, digamos que haja muita gente de muito boa qualidade e muita gente despreparada, sem experincia, um sistema que mais ou menos padronize a deciso ele cria uma espcie de mdia, de como a Administrao vai funcionar, para bem ou para mal. Para bem, quando ela eleva a qualidade de deciso para quem est abaixo desta mdia. E para mal, porque h algumas circunstncias em que o administrador tem consigo uma srie de dados da realidade e esses dados no
196

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

so espelhados dentro do sistemas, o que curioso, eu vou aproveitar aqui, j que a ideia ter a provocao, como se controla esses sistema juridicamente. J nos deparamos por diversas vezes com situaes em que a lei muito clara em determinado sentido, mas quem organizou o sistema no tinha essa clareza da lei. Ento, fica uma situao em que o administrador s pode tomar uma deciso que ele no poderia juridicamente tomar. H situaes at que so difceis de explicar: o sistema feito de tal forma que o administrador no tenha margem de discricionariedade, ento, algumas atividades no so passveis de alterao. Surge uma determinada deciso judicial e ela determina que uma determinada autoridade realize certa atividade, que obviamente est fora do padro, ento, a administrao trabalha com o sentido de igualdade formal, que a uniformidade de tratamento, a vem uma deciso judicial e diz: para este caso, voc deve tratar de certa forma. Mas para o caso x, no h abertura no sistema, o que gera uma situao recorrente de o administrador ser multado em fortunas se ele no cumprir e o administrador no tem como cumprir porque no existe funcionalidade possvel. Os ltimos sistemas tm criado chaves para resolver essas situaes anmalas. Mas elas so cada vez mais frequentes. Ento, um dos parmetros a prpria informtica, outro parmetro o prprio direito, que um direito que cada vez menos tcnico, no sentido das teses tradicionais, geralmente predominam questes jurdicas muito intrincadas e muito particulares. Normas que aparentemente so claras nos bancos escolares, so altamente regulamentadas em situaes em que a interpretao se d no mbito da Procuradoria Geral do Estado ou da Advocacia Geral da Unio, que tem essa funo de tirar dvida quanto interpretao da lei. Tem tambm as interpretaes dos Tribunais de Contas. Ns vemos sob a perspectiva do controle interno e externo as atribuies. Mas como funciona se o Tribunal de Contas tem um entendimento hoje que no existia h quatro anos atrs, no estamos discutindo a m-f, mas a regra da previsibilidade da conduta. A jurisprudncia dos Tribunais de Contas e essas orientaes normativas e smulas administrativas esto fortemente integradas na Administrao Pblica, de tal forma que a condicionante do bom curso ser o grande conhecimento de como lidar com a norma original, combinada com as decises que agora se apresentam.
197

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Um outro fator que a administrao est importando algumas tecnologias dos cursos de administrao regulares para dentro da sua gesto. Isso tem uma razo de ser: a ideia aprimorar a administrao de pessoal, trabalhar resultados, metas, mas os mecanismos utilizados pela administrao no so muitas vezes plenamente em um ambiente em que no se procura lucro, em que existe uma teleologia da lei, ento, muitas vezes voc no pode tomar determinadas decises que so as mais prticas ou as mais econmicas, porque s vezes o econmico se junta indagao sobre a finalidade da lei. A medida mais econmica pode no atender finalidade da lei. Esse um ponto difcil, ainda mais porque a administrao tem vrias vertentes de ao, que vo desde a sade, a tributao, a energia eltrica, e as decises so pautadas no s sob as tcnicas da administrao, mas tambm com a profundidade de conhecimento sob a qual se trabalha. A resposta da administrao tem sido curiosa: vamos pegar essas pessoas que so procuradores, que so juzes, que so mdicos, e vamos dar as ferramentas da administrao que no futuro eles vo ter essas respostas mais ou menos trabalhadas. algo bem interessante. A Esaf trabalha com essa questo, ela tem um curso de ps-graduao que centrado em Braslia, que tem justamente esta interface, e alguns elementos comuns: como Direito Administrativo, Oramento, Direito Financeiro etc. A vou passar rapidamente a algumas pinceladas. Hoje o que importante para uma escola de governo? O que importante para quem quer ser um pensador do futuro? Ns precisamos conectar esses operadores do direito que no tm formao jurdica, com o mundo tradicional do direito, e no toa, desde o direito romano ns trabalhamos muita tcnica, muita prudncia foi desenvolvida, mas se ns no pegarmos os grandes juristas e, entre aspas, os mastigarem, para que sejam absorvidos por algum que no domine a cincia jurdica, a sua situao de treinamento ser meramente formal. No adianta chamar um grande jurista, ele dar a palestra no dia, as pessoas ficarem felizes, mas depois elas no conseguirem aplicar aqueles contedos transmitidos. Isso acaba sendo objeto identificado inclusive nas avaliaes que ocorrem depois dos cursos. Outro ponto interessante de se trabalhar a questo da discricionariedade versus sistemas. Esses sistemas vem de uma filosofia que a diminuio da discricionariedade do administrador, por medo do abuso, que prpria do
198

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

perodo em que o Estado era arrogante, o Estado era autoritrio, pegou-se essa herana e se fez uma crtica. S que nesse perodo, como vigorava a igualdade formal, essa reduo da discricionariedade no importava em prejuzo para a administrao e nem para o administrado. Hoje, a resposta governamental se deu na criao desses sistemas, que reduzem a discricionariedade a um grau muito pequeno, ento, mesmo motivadamente, o administrador no consegue realizar algumas atividades. Ns j tivemos o caso de um psiclogo que tem vrios best sellers na rea comportamental, mas ele no tem curso de ps-graduao, ento, ele reconhecido internacionalmente, nacionalmente, mas dentro das tabelas do sistema eu no consigo enquadrar ele se ele no tiver uma determinada formao. Se no doutor, eu no posso pagar como doutor. Esses sistemas vem da era da reduo da discricionariedade. Mas ns estamos inaugurando outra era, que a era dos princpios e a era da discricionariedade como abordada pelo professor Juarez Freitas, que falou na noite de ontem. Ento, eu li o livro dele sobre a ideia da boa administrao e o que ele prope exatamente o contrrio, na realidade, no estado atual bem interessante, porque ns temos de fazer a produo digital, sob medida. A administrao vai ter de se adequar ao indivduo. Ento, nessa caminhada, o administrador tem que ter a discricionariedade. Ele tem que dominar algo que no s o direito, mas a boa motivao, que algo que a administrao no domina. Muitas vezes voc se depara com uma situao injusta porque a pessoa no sabe motivar para tomar a deciso justa. Eu venho de uma escola no sentido de que o administrador tem que agir com justia, mas ele s poder agir com justia se houver discricionariedade, porque na vinculao ele vai agir injustamente chorando com o destinatrio do ato, tendo em vista que voc tem uma regra fechada e na ocorrncia da conduta h uma resposta imediata, a correo disso se d at de mau gosto pelo Judicirio. De um lado ns temos, portanto, esses processos que esto se multiplicando, e a tnica do futuro: o processo digital, os portais de transparncia, e de outro, essa necessidade da administrao se adaptar ao novo, e ao particular, e cada vez mais temas, pois quanto maior o nmero de tecnologia, maior o nmero de atividades do Estado.
199

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Pode-se sustentar que o Estado seja maior, ou menor, mas a opinio pblica trabalha no sentido de que o Estado atue em determinadas circunstncias. Ento, a administrao vai criar aparatos administrativos, seja qual for a mentalidade do governante. Ns temos uma realidade em que o operador do direito no algum com formao na rea do direito. Ns temos um tema muito importante, que lidar com o pessoal. Toda a nossa construo de Direito Administrativo se baseia numa noo de hierarquia e de administrado autnomo, quer dizer, o administrador pblico conhece sua atividade e ele age de ofcio. Quando ele deixa de agir a resposta a sano, mas estamos hoje num campo de grande incerteza jurdica e grande variabilidade de aes. Por exemplo, exigir que a pessoa chegue mais cedo quando h um rodzio de carro, pode no ser algo interessante. Se ele puder sair mais tarde. Se ele trabalhar mais, tudo bem? Os estatutos no esto preparados para esta modernidade e essas tcnicas de pessoal so geralmente negligenciadas pelo gestor. Ele pega novas tcnicas de administrao, novos elementos, mas ele no trabalha vamos dizer a maneira de se relacionar com o servidor pblico, que ainda baseada numa hierarquia, mas numa falsa hierarquia, que d a responsabilidade ao servidor pela deciso mal tomada, mas ele no d a autonomia para que o servidor melhor estruture suas atividades. Isso s uma provocao. claro que ns temos desde o porteiro, at uma atividade de Estado. Exigir um horrio para o juiz, que de repente tem hbitos noturnos, ento, se ele estiver num horrio cedinho, s vezes ele no vai tomar a melhor deciso, se o horrio dele de funcionamento tarde. Por outro lado, se o agente est na portaria ou atendendo o pblico, ou ele est no horrio, ou o servio no prestado. Ento, o bom senso deve imperar. Outro fator de muito interesse a questo da licitao. No so os meros comentrios lei de licitao. Hoje as licitaes esto sendo utilizadas como mecanismo de interveno na economia. Significa que um servidor pblico, que no tem formao jurdica, s vezes nem universitria, ele o principal agente que estimula, por exemplo, a microempresa, por exemplo, o setor de informtica. No o Ministro que vai decidir como vai ser feito, ele quando monta o edital que vai definir como que se operacionaliza um sistema de interveno do Estado no mercado.
200

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Ento, o que ns vamos fazer? Ns vamos mudar o perfil do servidor pblico? Ns vamos mastigar at que o servidor tenha plena conscincia de qual o seu papel? Esse um ponto em que ns no temos ainda resposta. Ns temos como suscitar as discusses e essas discusses j existem. Outro ponto a questo da licitao sustentvel. Nosso paradigma era o menor preo. Posso ter ele como parmetro, quando fao a licitao? A ideia de quem suscita a economia sustentvel que seja economicamente vivel em mdio prazo. Ento, medida que voc aplica a lei, voc vai ter o papel reciclado mais barato, e assim por diante. S que nesse momento: a pessoa mproba porque comprou mais caro, ou ela est conforme a lei? Essa insegurana jurdica passa para a administrao. Outro ponto muito importante a educao fiscal. Ele surgiu como necessidade a partir da demanda dos Secretrios de Fazenda dos Estados. Muitas vezes as polticas de incentivos so feitas e h certa resistncia dos cidados, mesmo beneficirio da luz eltrica, do esgoto, da segurana, de um monte de servios que ele no percebe que so servios pblicos, ele questiona o tempo todo para qu que serve o dinheiro. Ele generaliza a situao excepcional, que a corrupo, e usa isso como escudo para no atuar como cidado. A educao fiscal que antes se restringia a como pagar os tributos, hoje tem um outro papel, abrangendo a democracia, a transparncia. Dar a explicao sobre o porqu que o Estado burocrtico e ele vai dar respostas mais lentas, porque ele tem que formalizar, ele tem rgos de controle, ele tem que documentar, ento, ele no vai ter a mesma agilidade de uma ONG nunca, enquanto ns tivermos esse esprito democrtico e republicano. Outro aspecto : como funciona a tributao? Eu estou pagando para quem? Para fazer o qu? Ento as pessoas confundem quem o destinatrio, para qu, como. E isso algo muito importante. s vezes uma pessoa paga um imposto federal e ela acha que isso s atinge a esfera federal. Na realidade, h uma distribuio de recursos que atingem inclusive os recursos da cidade. Outra vertente o gasto pblico: dar a transparncia sobre como o Estado gasta. Para qu a licitao. Inclusive hoje j anuncio que dia onze deste ms a Unifesp (Universidade Federal de So Paulo) ir assinar um convnio, um acordo de cooperao, com a
201

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Receita Federal, criando essa matria de educao fiscal para alguns dos cursos que ela desenvolve. Ainda no chegamos na rea jurdica: so para as pessoas que no so da rea jurdica, que so os que tm maior dificuldade nesta seara. A Esaf trabalha inclusive com questes de inteligncia emocional. Hoje, certamente, alguns dos bons quadros do mercado. Pessoas altamente qualificadas tm que trabalhar em grupo. H pessoas que no sabem lidar com os prprios sentimentos, ao trabalhar em equipe. Hoje uma das vertentes mais desenvolvidas na Esaf a inteligncia emocional. Via de regra, ela trabalhada com quem lida com o pblico. Vocs imaginem, h pessoas que trabalham de frente com aquele que foi restringido e caiu na malha fiscal, os agentes lidam com uma carga negativa muito grande e se ele no estiver muito bem centrado, sobre o papel dele perante a pessoa, s vezes h reaes mais bobinhas, mas s vezes chegam perto deles com mpeto de fraude, acham quem est errado o servidor. E, por fim, algumas formaes no so propriamente jurdicas. Geralmente quem Procurador da Fazenda Nacional, e a Dra. Regina ir falar um pouco mais detidamente sobre este aspecto, que de minha carreira original, entrava e estudava grandes temas do Direito Constitucional e s vezes um pouquinho de CTN. Mas a prtica nos mostra que as questes do futuro envolvem leis especiais, algumas questes de CTN, mas a interpretao contbil sendo jogada numa interpretao jurdica. Grandes discusses iro se dar no futuro, ser o direito diante de fatos, as repercusses da tributao na empresa, isso gera problemas, porque a empresa em vez de considerar algumas questes faz um clculo sobre quanto custa produzir na China, quanto custa produzir no Uruguai, nos Estados Unidos, isto vai parar nos tribunais, e o procurador no precisa apenas ter a clareza administrativa, processual, tributria, mas tambm saber interpretar, ele no precisa ser contador, fazer balano, mas ter uma noo do tamanho da discusso que ele est travando. Ento distinguir discusses magnnimas que vo abalar a arrecadao da Federao, porque determinados tributos no abalam s os cofres de um ente, mas de todos eles. Essa uma tendncia: discusso de temas com as suas interfaces, por exemplo, direito com economia, direito com informtica e assim por diante. E, na realidade, eu falo isso aqui como professor. Isso no diminui o professor
202

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

tradicional de Direito, ao contrrio, aumenta, porque tcnicas de hermenutica, princpios, passam a ser determinantes. Ele deixa de ser um intrprete da pequena lei e passa a ser um intrprete das grandes respostas federativas que o Estado exige. Eu trago, ento, aqui para a discusso alguns temas polmicos. Eu sei que no dar tempo para abordarmos todos, mas so alguns dados da realidade que ns vamos ter que trabalhar. Muito obrigado. Jackson Passos. Obrigado Professor Fbio Mauro de Medeiros, eu gostaria de registrar a presena aqui, em meio plateia, do professor Juarez Freitas, da PUC do Rio Grande do Sul e da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Presidente do Instituto Brasileiro de Altos Estudos de Direito Pblico, do professor Srgio Pereira Braga, diretor do curso de Direito da Universidade Nove de Julho e o professor Roberto Caldas, professor de Direito Administrativo da PUC de So Paulo. Obrigado e passamos nossa terceira expositora da tarde, que a professora Regina Hirose, graduada em Direito pela Universidade Estadual de Londrina, Especialista em Negociaes Econmicas Internacionais pela Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho e mestre em Direito pela PUC de So Paulo. Com os senhores, a exposio de nossa ilustre palestrante.

Relato de Regina Hirose Diretora do Centro de Estudos Jurdicos Cejuris/Sinprofaz


Boa tarde a todos. Em primeiro lugar, eu gostaria de registrar os meus sinceros agradecimentos em nome dos Procuradores da Fazenda Nacional e do Sindicato Nacional dos Procuradores da Fazenda Nacional, ao convite que nos foi feito pela professora Irene, para aqui nesta tarde de hoje compartilharmos ideias e inovaes tambm, porque o tema de gesto pblica e capacitao dos servidores e de como ns lidamos com esta realidade. Cumprimentar os integrantes desta mesa, todos com preparo e um histrico de dedicao causa pblica. Ento, professora, muito obrigada, eu espero aqui, com o meu depoimento, contribuir trazendo questes prticas verificadas no dia a dia das atividades dos Procuradores da Fazenda Nacional.
203

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Eu sou diretora do centro de estudos jurdicos, Cejuris, da Sinprofaz, pois existem demandas dos procuradores. Os Procuradores da Fazenda Nacional se ressentem da falta de investimento em capacitao, cursos mais regulares para que possamos acompanhar a legislao, enfim, como o professor Fbio mencionou, no se trata de falar s de Cdigo Tributrio Nacional, mas a dinmica vivenciada no cotidiano faz com que os procuradores busquem mais conhecimentos. Vejam os senhores que ns j temos um novo Cdigo de Processo Civil que est por vir, est em andamento, ento, ns teremos esta atuao. Qual a preocupao do Cejuris? Fazer muitas parcerias. Eu, que atuo aqui em So Paulo, j iniciei uma parceria com a Ajufesp, promoveremos um curso sobre execues fiscais na Escola da AGU. Tambm fizemos um curso de formao dos estagirios da PGFN. Como a PGFN no possui ainda uma carreira de apoio, no dia a dia os estagirios so imprescindveis para as tarefas, para pesquisar, peticionar etc. A espinha dorsal da PGFN a cobrana de dvida ativa, que analisada tambm no curso. Como a bolsa de estgio no tem valores to expressivos, dar em troca o curso de formao algo positivo para os estagirios. Todos os cursos promovidos pelo Cejuris so certificados por ns e servem aos estudantes para horas complementares nas atividades acadmicos. Qual o trabalho primordial hoje do Cejuris? Atender s demandas de uma carreira jurdica, mas buscando tambm informar sociedade o que a carreira de Procurador da Fazenda Nacional. Os Procuradores da Fazenda Nacional trabalham com processos e representaes da Receita Federal, lidam, portanto, com matria fiscal e tributria basicamente. Ns temos uma campanha, denominada Quanto custa o Brasil para voc? Estamos atuando na sociedade civil, junto OAB, nas universidades. No site h informaes, de forma ldica, sobre quanto temos de carga tributria em cada produto e servio que contratamos. Qual a ideia da campanha? Repensar se o sistema tributrio atual o mais adequado, sobretudo na tributao indireta (no preo da mercadoria). Outro material o manual do contribuinte. Ele vai para o centro de atendimento alterado. Quem gosta de perceber que caiu na malha fina, que
204

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

tem uma dvida ativa inscrita? Ainda, h os nmeros da PGFN Brasil: foi uma demanda no Congresso Nacional. O Sinprofaz vem fazendo uma atuao estreita no Congresso. Ele j tem assento na Encla, de combate corrupo. Agora temos grupos de trabalhos intensos na matria. Temos tambm uma revista denominada Justia Fiscal, de periodicidade trimestral. O Cejuris enfatiza a questo de dar visibilidade aos PFNs, mas incita parcerias. Com as parcerias vamos fomentar estudos prticos. No dia a dia h, por regio, um levantamento das necessidades. No sei se vocs sabem que ttulos da dvida pblica de 1910, que no tm mais validade, so apresentados e ns incentivamos o estudo para que haja o conhecimento desta realidade. De mais a mais, alm disso tudo, ns procuramos no esquecer que a nfase deve ser dada aos grandes devedores. Em vez de gastar chumbo grosso com os pequenos devedores, procurar ter aes mais eficazes na recuperao do crdito pblico, dinheiro pblico. Existe uma coordenao geral de grandes devedores. Partiremos, em conjunto com os Tribunais Regionais Federais, ao fomento do debate desta matria, o que j feito em Braslia nos Tribunais Superiores. Ento, esse brevemente o meu depoimento. Muito obrigada. Boa tarde. Jackson Passos. Agradecemos ao relato da professora Regina Hirose e passamos apresentao da prxima expositora. A professora Maria de Ftima Infante Arajo graduada em arquitetura e urbanismo pela Universidade do Paran, doutora em economia pela Universidade Estadual de Campinas, atualmente, assessora da diretoria da Emplasa. Foi assessora do gabinete da Secretaria de Gesto Pblica do Estado de So Paulo, assessora tcnica da secretaria de planejamento do Estado de So Paulo, diretora da Fundap e gerente de produo de dados e indicadores da Fundao Seade.

Relato de Maria de Ftima Infante Arajo Ex-diretora de formao da EGAP/FUNDAP


Boa tarde aos membros da mesa. Eu gostaria de agradecer muito o convite doutora Irene. Infelizmente eu no pude participar desse seminrio todo, mas vi o programa, achei muito pertinente e espero que d continuidade na Uninove com as parcerias, a gente est aqui para participar desse processo,
205

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

que, do nosso ponto de vista, necessrio para melhor no s qualificar, mas trazer a tona uma srie de ingredientes que dizem respeito gesto pblica. Eu no sou advogada e eu no domino essa linguagem. Estou aqui como uma gestora pblica. Eu sou formada em arquitetura e urbanismo, fiz um doutorado na Unicamp em economia pblica e depois fiz um concurso na Fundap para trabalhar com a Administrao Pblica. Eu passei por uma srie de lugares, adquiri bastante experincia, mas principalmente na escola de governo consegui vivenciar o universo da Administrao Pblica, ao menos no Estado de So Paulo, que onde eu conheo. Para comear, eu gostaria dizer que esta nomenclatura gestor pblico: embute tudo, pois se atua em tantos campos, que abarca um mundo de atividades de graus de complexidade e campos de conhecimento diversos e heterogneos. A cada escola de governo que traga para discutir, hoje no Estado de So Paulo so inmeras, e elas tm uma segmentao apropriada: na rea de sade, na polcia militar (muito antiga e capacita profundamente os funcionrios da polcia militar), na Secretaria da Fazenda existe a Sefaz, que de altssimo nvel, enfim, na Educao, h uma que procura qualificar os professores do Estado todo e dar a formao necessria para que as crianas e alunos possam sair de um ensino com maior qualidade, e por a vai. As escolas de governo tm esse carter especfico da rea de atuao. Elas vo respondendo dificuldades especficas. J a Fundap tem um carter mais geral, at o Dr. Gustavo mencionou alguns cursos que j fez l, de uma capacitao mais ampla da atividade de um gestor pblico. Eu estive frente da diretoria da Egap e vim prestar o meu depoimento, a convite da professora Irene, sobre como seria essa formao e capacitao dos gestores pblicos. Eu estive do perodo de 2003 a 2007 e l ns conseguimos estruturar, com apoio de vrios rgos do governo do Estado, e na poca no havia secretaria de gesto pblica, havia uma secretaria dentro da casa civil do governo do Estado, posteriormente, at em funo deste nosso trabalho na Egap, foi criada a secretaria de gesto pblica, vrios cursos. A secretaria de gesto pblica nasce ento desse entendimento da necessidade de aperfeioamento da gesto pblica no Estado de So Paulo. Na maior parte dos outros Estados, h secretarias de gesto, muitas vezes
206

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

associada secretaria de planejamento, como o caso de Minas: secretaria de planejamento e gesto pblica, e em vrios Municpios Capitais tambm h secretarias de planejamento e gesto pblica, aqui no Municpio de So Paulo achou-se por bem criar uma secretaria de gesto pblica. Nos ltimos anos, simplificando: do governo do Presidente Fernando Henrique para c, as atividades de gesto pblica esto se aprofundando. Havia um Ministrio, o Mare, que promoveu uma discusso sobre a Reforma Administrativa brasileira, tendo sido criadas novas formas organizacionais dentro do Estado brasileiro e essa discusso da nova administrao trouxe a gestao de uma srie de questes de inovao da gesto pblica do Estado brasileiro. Ns fizemos uma anlise de todas as transformaes que o Brasil estava vivendo, no s do ponto de vista de suas organizaes, mas tambm da sociedade. Todos esses ingredientes so recentes: a questo da informatizao dos procedimentos recente, assim como mudanas na estruturao do mercado de trabalho, da cultura, da vida as pessoas, e de situaes que nos impem respostas mais eficazes, mais eficientes s necessidades das pessoas. O setor pblico continua tendo que se preparar para dar respostas a todas as demandas da sociedade. Demandas sociais, econmicas, jurdicas: um amplo espectro de expectativas que vo se acumulando, da sociedade em relao aos seus desejos e tambm direitos sociais. O setor pblico vem de uma tradio e estruturao mais lenta na sua forma de responder a exigncias mais rpidas. Tambm nas nossas cabeas, porque a gente evolui de forma mais lenta do que s mquinas, gerando at problemas geracionais. E o setor pblico em So Paulo composto ainda por uma faixa predominantemente dos 45 a 50 anos, que sofre com esse problema. Isso um fato da realidade. Ns, na poca, fizemos uma srie de discusses: identificamos as mudanas que estavam ocorrendo, as necessidades que precisavam ser respondidas, as questes geracionais e entendemos que a nossa misso era a de capacitar os profissionais para o exerccio de uma gesto pblica, aperfeioando gerencialmente, tecnicamente e administrativamente, para poder dar um salto de qualidade nos servios.
207

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Nossos objetivos eram: modernizar o setor pblico e profissionalizar os servidores pblicos. Notem que profissionalizar o servidor pblico no significa que ele no seja profissional, mas profissionalizar os servidores pblicos nas medidas e exigncias dos novos tempos, com prticas e processos diferenciados e inovadores. Este servidor pblico que estava no servio h vinte, trinta anos. Outro objetivo era a superao do tratamento setorial da formao, integrando planos e programas de capacitao na estratgia do governo. Conseguimos fazer isso em certa medida, isto , uma integrao das diversas escolas, destes vrios conhecimentos setoriais, e desses vrios saberes numa capacitao que pudesse levar uma formao nica, no no sentido de superar as diversidades, mas entendendo que a profissionalizao do gestor pblico impe a todos um conhecimento bsico, nuclear, independentemente do fato de ser engenheiro, mdico, professor, policial militar etc. Portanto, os nossos princpios eram: a capacitao para a implementao das polticas e estratgias de governo, uma gesto pblica voltada para o desenvolvimento, a inovao e a incluso social, e o compromisso com a tica, o profissionalismo e a qualidade dos servios prestados comunidade, a capacitao continuada, como oportunidade de aprimoramento pessoal e profissional dos servidores do Estado, que no so s servidores pblicos estatutrios. Ns montamos, ento, programas e cursos com nfase no desenvolvimento de competncias. Deste ponto de vista, ns distinguimos trs categorias de servidores, absolutamente heterogneas, mas era uma forma de organizar minimamente. Um deles eram os gerentes ligados direo, que estavam voltados tomada de deciso. Outro, eram os gerentes que gerenciavam os processos de trabalho, os que tocam a mquina, as equipes de trabalhos. A que a diferena na prestao do servio se d. Depois, uma dos operadores dos trabalhos: atendimento ao pblico, nos ambulatrios, no Poupatempo etc. Para as trs categorias, pensamos em inmeros cursos de capacitao. Trabalhamos mtodos sobre educao de adultos e fizemos sempre acompanhamento e avaliao dos cursos. S para dar uma ideia geral do que fizemos: para os gerentes ligados direo, fizemos programas de conferncias de diversos temas que ns julgamos
208

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

fundamentais que estes dirigentes tivessem uma discusso ou um debate, ao menos uma homogeneidade de linguagem acerca: a ns estamos falando de secretrios de Estado, chefes de gabinete, secretrios adjuntos, diretores de empresas etc. Tnhamos temas como: o novo modelo da administrao pblica, modelos de controle das organizaes e burocracias, os novos modelos organizacionais, agncias reguladoras, organizaes sociais, gerenciamento fiscal e oramento, gesto de pessoas no setor pblico: o que tem de mais sensvel hoje em dia, isto , a gesto de pessoas, e a gesto de pessoas no competncia de RH, isto equivocado supor, competncia de qualquer gestor pblico! Alis, desmontar essa bomba relgio que a gesto de pessoas no setor pblico algo fundamental. Esse entendimento ultrapassado de que a gesto de pessoal estava no departamento de recursos humanos ainda prevalece. No se tem uma ideia da gesto de pessoas do ponto de vista da integrao das pessoas, das suas responsabilidades com a atuao no setor pblico, em qualquer mbito de trabalho. Essa foi uma discusso fundamental. Outra discusso importante: a avaliao. No a avaliao de pessoas, mas a avaliao de projetos, de programas, buscando verificar a eficincia e a eficcia. E outro tema que a gente sempre corre atrs a questo da tica no setor pblico. Para os gerentes dos gerentes, fizemos cursos de variadas formas, por exemplo, especializaes com 360 horas. Eram variados. Um curso interessante foi o programa de gerenciamento: foi o PDG, Programa de Desenvolvimento Gerencial, dado para dez mil gestores pblicos do Estado de So Paulo, a ideia era fazer uma capacitao massiva e mudar a cultura. Era um programa de 76 horas e disseminar conhecimentos e provocar discusses em muita gente, para um novo patamar de gesto no Estado. Esse programa surtiu efeitos, hoje a Fundap continua fazendo esse programa, de uma forma um pouco diferenciada do que foi, mas com demandas mais especficas. Em suma, ele continua no ar, em uma vertente ensino distncia e com alguma demandas mais especficas. Por que ns pensvamos na vertente educao continuada, porque nunca se pra de aprender. E as mudanas no setor pblico, com a introduo de novas leis, novos processos, novas estruturas, prestaes de contas, novas gestes, isso em todos os mbitos, so grandes. Ento, esses programas devem
209

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

continuar. A Enap faz isso muito bem no governo federal e a Egap pretende ter essa continuidade, no governo estadual daqui de So Paulo, e eu acho que a Prefeitura de So Paulo tambm tinha uma escola de governo muito interessante. Ento, tnhamos desde contedos muito gerais, com os seguintes temas: o Estado e a Administrao Pblica, Gesto Estratgica da Administrao Pblica, dentro de cada tema deste tinham vrios cursos, Polticas Pblicas, Economia do Setor Pblico, Contratualizao de Resultados, Compras e Contratos, Processos de Trabalho, Tecnologia, Conhecimento e Inovao. Ns construmos uma mandala com vrios cursos, sendo o PDG, Programa de Desenvolvimento Gerencial, genrico, ele tratava num ncleo bsico, a nova gesto pblica, e um conhecimento do Estado de So Paulo, porque as pessoas atuam num Estado e no o conhecem: sua estrutura, populao, demandas, economia (perfil socioeconmico). Da se seguiam diversos outros cursos. O curso de gesto de pessoas, por exemplo, era o melhor avaliado, porque todos sentiam a necessidade de tcnicas e mtodos para isso. Ningum nasce um bom gestor de pessoas. E nem um atributo individual. H tcnicas e mtodos para isso. 94% dos que fizeram o PDG avaliaram o programa muito bem. Ns fizemos um curso voltado melhoria na qualidade do atendimento. Esse curso mudou a autoestima de quem atende. Atender o pblico em qualquer circunstncia algo muito difcil. Num posto de sade complicado, porque as pessoas chegam naquelas situaes mais latentes, o filho est doente, a pessoa sentindo dor. O devedor chega abalado. O Poupatempo, que foi se desenvolvendo ao longo desses dez, quinze anos, o atendimento ao cidado exigia uma capacitao fortssima para que a entrega fosse feita no tempo prometido, e cumprir essa promessa era fundamental para a credibilidade do setor pblico. Para corresponder a essa promessa, voc tem que capacitar as pessoas e dar tambm as condies para que elas possam cumprir o que se promete. Ento, conseguimos trazer para a Egap e da Fundap os melhores quadros, nossos colegas, para serem inclusive professores dos seus colegas de trabalho. Ns no dividimos as turmas por categorias de conhecimento, nem por secretaria, as inscries eram feitas online e era o que desse. Os RHs faziam as inscries e as turmas eram resultado dessas inscries, havia uma heterogeneidade dentro de uma sala de aula, que propiciava uma troca de
210

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

experincias muito rica. Sentamos que havia toda uma hierarquia interna, com muitos preconceitos, alguns achavam inicialmente suas atribuies mais nobres, mas ns procurvamos quebrar isso. E, numa sala de aula, todos com seus problemas prticos, que tinham de ser enfrentados, uns ensinavam aos outros, e foi interessante que eles constatavam que todos tinham problemas comuns na administrao pblica. Tnhamos fruns de discusso. Oficinas. Por que eu resolvi passar por aqui, porque pela minha experincia no setor pblico, e quero fazer aqui meu depoimento: a rea jurdica tem crescido muito, os procedimentos tm ficado muito complexos e a insegurana do gestor pblico faz com que a rea jurdica cresa muito, porque para um dirigente do setor pblico, que pode incorrer em procedimentos que no lhe agrada, o desconhecimento gera muito desconforto. Isso tem levado a que os advogados, vocs, tm tido uma expresso maior dentro da mquina pblica, o que traz para vocs talvez uma responsabilidade maior, pois vocs esto nos assessorando e vo precisar nos assessorar mais, no numa viso jurdica restrita, mas numa viso de gestores pblicos, ns precisamos dos parceiros e no dos advogados. um pouco essa a mensagem que eu gostaria de deixar, porque eu venho vivenciando essa prtica dos advogados, mesmo na PGE, que uma parceira fundamental, inmeros procuradores da PGE tm hoje uma viso to avanada que eles contribuem para a inovao nos setor pblico, porque a gente precisa responder s necessidades que esto a, e s vezes a gente precisa criar coisas novas, o que, dentro da Administrao Pblica, implica em criar procedimentos novos, regramentos novos, enfim, e disso que a gente precisa: da rea jurdica jogando a favor da inovao, para responder melhor s necessidades da populao. Era isso que eu gostaria de dizer e gostaria, ento, de agradecer. Jackson Passos. Agradecemos dra. Maria de Ftima Infante Arajo e nesse momento nos encerramos este painel, convidando a todos ao coffee break e, em vinte minutos, ns retornamos para o debate e discusso sobre os rumos da gesto pblica dos Entes Federativos. Muito Obrigado.

211

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Palestra magna noturna

Democratizao da elaborao legislativa

Cerimonial de composio da mesa e apresentao dos palestrantes

212

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Mestre de Cerimnia: Jackson Passos. Boa noite a todos. com muita satisfao que a Universidade Nove de Julho anuncia a realizao da ltima noite do seminrio Gesto Pblica dos Entes Federativos: desafios jurdicos de inovao e desenvolvimento, com apoio do Projeto Pensando o Direito, da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia e do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, saudando a todos os que esto presentes neste auditrio e tambm aqueles que nos assistem pela TV Uninove. As reflexes provenientes dos painis ocorridos na quarta, quinta e hoje pela tarde relacionam-se com a pesquisa que est sendo desenvolvida a propsito do tema Gesto da Fora de Trabalho entre os entes federativos da Administrao Pblica, para compor a mesa, chamamos as seguintes autoridades: (1) o Diretor do Curso de Direito da Universidade Nove de Julho, professor Srgio Pereira Braga; (2) a Professora Pesquisadora do Programa de Mestrado em Direito da Universidade Nove de Julho, doutora Irene Patrcia Nohara; (3) a Professora Pesquisadora do Programa de Mestrado em Direito da Universidade Nove de Julho, doutora Mnica Bonetti Couto; (4) tambm professora do Programa de Mestrado em Direito da Universidade Nove de Julho, doutora Samantha Ribeiro Meyer-Pflug; e (5) o palestrante desta noite, que o Secretrio de Assuntos Legislativos, professor Marivaldo de Castro Pereira. Senhoras e Senhores peo que se levantem para acompanharmos o hino nacional brasileiro. Para abertura dos trabalhos desta noite, passamos a palavra professora da Graduao do Direito e do Programa de Mestrado em Direito da Universidade Nove de Julho, Mnica Bonetti Couto. A professora mestre e doutora em Direito das Relaes Sociais pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo e professora vinculada Diretoria de Pesquisa em Direito da Universidade Nove de Julho, e professora permanente do Programa de Mestrado em Direito, representando neste momento do Coordenador do Programa de Mestrado em Direito, o doutor Vladmir Oliveira da Silveira. Com a palavra, a professora Mnica. Mnica Bonetti Couto. Muito boa noite a todos. antes de tudo um privilgio estar diante de um pblico to seleto para um evento que se coloca sacramentando uma parceria entre a Uninove e a Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia, que muito nos apraz. Eu gostaria de dar
213

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

boa noite agradecendo a presena dos componentes da Mesa, professora Irene, que tem conduzido mo firme, brao forte, esse projeto, professora Samantha, ao professor Srgio Braga, nosso mestre e grande diretor do nosso curso e, em particular, ao Excelentssimo Secretrio de Assuntos Legislativos, Marivaldo de Castro Pereira, que nos acompanha agora nesta noite e nos agracia com a fala dele. A minha fala s servir para agradecer a todos e tambm a alguns atores invisveis que no aparecem nesta mesa, mas que so a razo de ser desta Universidade e o grande mote deste evento, que so os alunos, os pesquisadores e os professores desta instituio. Eu agradeo e devolvo a palavra ao professor Jackson desejando muito sucesso e uma excelente noite, muito obrigada. Jackson de Passos. Apresentao. O palestrante que nos agracia com a exposio magna desta noite o festejado Marivaldo de Castro Pereira. formado em Direito, com mestrado em Direito Processual Civil pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, foi Subchefe Adjunto da Subsecretaria para Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica, desde setembro de 2007, ocupou o cargo de Diretor do Departamento de Poltica Judiciria entre 2005 e 2007, atualmente Secretrio de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia, senhoras e senhores, como vocs, o ilustre Marivaldo de Castro Pereira.

Democratizao da elaborao legislativa


Marivaldo de Castro Pereira

Boa noite a todos. Muito obrigado Professor Jackson, quero cumprimentar o Professor Srgio, a Professora Irene, a Professora Samantha e a Professora Mnica. Gostaria de dizer que um prazer imenso voltar a falar com os alunos da Uninove, instituio com a qual ns temos interesse em estreitar cada vez mais as parcerias, principalmente na linha de uma poltica que a Secretaria de Assuntos Legislativos est frente, que envolve a democratizao da participao no processo de elaborao legislativa. uma poltica praticada pelo Ministrio da Justia e que nasce dentro de um contexto de reativao dos Conselhos, de elaborao de polticas pblicas e de reativao dos Fruns de Discusso de Polticas Pblicas, e neste contexto que nasce o Pensando o Direito,
214

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

desde 2007, para abrir as portas para a participao no processo de elaborao normativa: tanto para a sociedade, como para a Academia. A ideia aproveitar o acmulo e a riqueza das discusses feitas na academia para aprimorar o processo de elaboraes de leis que ocorre no Congresso Nacional. Havia, e ainda existe, um preconceito muito grande, ou seja, uma barreira simblica nesta discusso: entre o que se passa no Congresso Nacional e o que se passa na Academia. Quem est na Academia geralmente tem uma viso de que no adianta levar bons argumentos ao Congresso Nacional, de que ali s tem negociatas, sendo um territrio difcil de se fazer qualquer discusso sria. Infelizmente esta viso negativa do Congresso Nacional acaba sendo propagada pelos meios de comunicao e muitas vezes acaba sendo ampliada, sendo incutido na cabea das pessoas da Academia e da Sociedade e muita gente acha que no possvel levar discusses importantes no mbito do Congresso Nacional. No dia a dia, e a Secretaria de Assuntos Legislativos a secretaria do Ministrio da Justia que acompanha o cotidiano do Congresso Nacional, o dia a dia dos projetos relacionados com o Ministrio da Justia, e isso no pouco, o Ministro costuma dizer que o Ministrio da Justia tem uma pauta to ampla que vai da tanga toga, a tanga por causa das questes indgenas e a toga porque as reformas do Sistema de Justia, isto , do Judicirio, passam por l. Ento, no nosso acompanhamento do dia a dia comum se levar um bom argumento, este bom argumento acaba convencendo muitas pessoas e, por consequncia, acaba prevalecendo. E esse argumento que acaba prevalecendo acaba se refletindo num ato normativo, numa lei, sendo que esta lei acaba se refletindo na vida de toda uma populao, ou pelo menos de uma grande parcela da populao, ou seja: h sim, dentro do Congresso Nacional, um espao para um debate democrtico e srio, e este espao precisa ser ocupado porque ocupando este espao ns temos possibilidade de dar a nossa contribuio: que seja o nosso tijolinho para a construo de uma sociedade mais moderna, mais igualitria e mais justa. com base nesta filosofia que ns temos tocado os assuntos na Secretaria de Assuntos Legislativos. Dentro deste contexto, o Projeto Pensando o Direito possui um papel central. O Projeto Pensando o Direito pega um problema vivenciado pela Administrao Pblica ou pela Sociedade, mapeia
215

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

este problema e constroi um edital de pesquisa. Trata-se de um edital de pesquisa como tradicionalmente feita no meio acadmico? No. As nossas pesquisas tm como objetivo central buscar uma soluo. Ter um resultado final que possa ser incorporado pela Administrao. A ideia no ter uma pesquisa que explique como funciona determinado instituto na ustria. Como funciona na Alemanha ou na Inglaterra e ponto final. A ideia ter uma pesquisa que diga: a situao no Brasil est assim, h os problemas a, b, c, e d e para solucionar seria importante: mudar certo aspecto da gesto, mudar determinado procedimento da legislao ou s por Emenda Constituio. uma pesquisa que tem um objetivo pragmtico, um resultado final que possa ser aproveitado pela Administrao Pblica. Como que se desenvolve esta pesquisa? Em parceria com instituies acadmicas que tenham em sua equipe: membros da graduao, membros da ps-graduao e que promovam tambm ao longo destas pesquisa debates pblicos que estimulem tambm a participao da populao. Debates como este, para que todos os pontos de vista sejam considerados e a partir da a gente tenha um resultado que contribua para que ou a gente construa um projeto de lei com uma nova proposta, como muitas pesquisas j permitiram, ou para que a gente possa elaborar um relatrio ou uma contribuio para um processo j em andamento no Congresso Nacional que aperfeioe o que est sendo discutido. Ao longo destes ltimos anos do Projeto ns tivemos pesquisas extremamente importantes e que j resultaram em inmeras contribuies aos projetos em andamento. Uma das pesquisas que simblica no mbito de um processo de debate pblico o Marco Civil da Internet, que um projeto de lei que foi construdo por meio deste processo participativo. Talvez o caso mais bem sucedido de construo de um projeto de forma participativa que agente tenha no Pas. Fomos at a ONU falar deste projeto, sobretudo porque internet sinnimo de participao e ns conseguimos a partir dessa linha de democratizao da participao no processo de construo legislativa um projeto de lei que teve como primeira fase uma consulta pblica com os principais pontos da internet a serem regulamentados.
216

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

A partir do resultado da consulta pblica foi elaborada uma minuta de projeto de lei. Essa minuta novamente submetida ao debate e como resultado final: um texto que foi encaminhado pelo Poder Executivo e hoje est em debate no Congresso Nacional e que, tirando um ou outro ponto, uma unanimidade na opinio de todos de que essencial a aprovao desse projeto para que outros temas extremamente importantes e que esto na pauta da sociedade possam ser regulamentados, como: os crimes na internet, que assustam todo mundo, o comrcio eletrnico, que gera uma srie de dvidas, a prpria liberdade de expresso, ns temos assistido agora nas eleies uma srie de decises que so discutveis em relao liberdade de expresso, as medidas cautelares tomadas pelos juzes, ou seja, voc tem a uma rede social que tem um vdeo que ofensivo a algum: voc deve tirar a rede social do ar? Ser que essa medida mais condizente com a liberdade individual, para resguardar tanto o direito individual do ofendido como a liberdade de expresso daqueles que atuam na rede social. Enfim, todos esses temas precisam ser regulamentados e a construo de um projeto com todos aqueles que atuam na internet: de usurios, de empresas, de provedores, de fornecedores de servios, este projeto ser a base de tudo isso. Um outro projeto que resultou do Pensando o Direito e que de autoria do Executivo, e que extremamente central para tratar de um assunto importante: o combate corrupo, a responsabilidade de pessoa jurdica por fraude contra a Administrao Pblica. Grande parte das pessoas viu quando teve aquele programa jornalstico que simulou um jornalista como se fosse membro da Administrao Pblica e um grupo de empresrios dizendo que aquilo ali era a cultura do mercado, mostrou-se uma cultura de corrupo que no necessariamente do Poder Pblico, porque tem isso tambm no setor privado. Cultura daqueles que querem contratar com o Poder Pblico e j consideram isso a regra do jogo, isto , j atuam assim. A partir dessa discusso ns lanamos uma pesquisa, porque o que acontece no Brasil: ainda muito discutida a responsabilidade penal da pessoa jurdica. Ainda no foi ainda bem digerido pelo nosso ordenamento, apesar da previso. O que o Pensando o Direito conseguiu verificar: que a partir dos casos envolvendo responsabilidade penal ambiental, pouqussimos processos envolvendo pessoas jurdicas chegavam ao final. E mais do que isso: a dificuldade para se
217

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

processar tendo em vista a responsabilizao penal da pessoa jurdica era tanta que no havia nenhum processo em que a pessoa jurdica figurava isoladamente no polo passivo, sempre tinha uma pessoa fsica. Ento, h uma dificuldade muito grande em se digerir essa responsabilidade penal da pessoa jurdica. O que que a pesquisa tambm levantou. Ela fez uma entrevista com vrios empresrios, perguntando o seguinte: para avaliar qual era o impacto desta responsabilidade penal nestes empresrios. A maioria deles no tinha receio de ser penalizada criminalmente por deixar de contribuir com um tributo ou por praticar qualquer tipo de fraude contra a Administrao. Por exemplo, mostrou l a histria da questo da apropriao da contribuio do INSS, cuja ausncia de recolhimento d priso. Fizeram a seguinte pergunta: se voc estiver numa situao de aperto de caixa e tiver de escolher quem voc vai pagar: o seu fornecedor ou o INSS, qual voc vai pagar? Houve uma unanimidade em se responder que iriam pagar o fornecedor e isso tem um motivo: porque o nome na praa tem mais importncia para eles do que um processo que l pra frente pode gerar algo, por mais severa que seja a previso da sano, pois bem, qual foi a concluso da pesquisa: foi que a sada para se combater a corrupo, esta chamada cultura do mercado da corrupo no est no mbito penal e a a grande tentao que agente tem hoje no mbito legislativo ir para o mbito penal. Tem l o problema do bullying, que sempre teve, mas agora deram um nome bonitinho e: vamos para o mbito penal. H uma viso bastante equivocada de que o Direito Penal soluo para tudo. O mais interessante desta pesquisa foi que ela demonstrou que ele no resolve. E no resolve no porque ningum tem medo, mas porque pela prpria natureza do Direito Penal, pelo resultado penal, ele muito mais cercado por garantias e o processo penal tende a tramitar com uma celeridade muito menor do que os processos civil e administrativo, porque o seu resultado final pode implicar inclusive na pena privativa de liberdade. Ento, qual foi a concluso que se chegou: que construir mecanismos que empoderem a Administrao Pblica a penalizar administrativamente e civilmente a pessoa jurdica que pratique fraude contra a Administrao Pblica pode ser muito mais efetivo do que investir num simbolismo penal. De nada adiantam penas altas que no iro se concretizar. Essa foi uma
218

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

pesquisa muito bem sucedida, resultou num projeto de lei que tramita no Congresso, est numa comisso especial, j existe um relatrio e temos uma grande expectativa de que ele seja aprovado ainda este ano. Tambm interessante citar uma outra pesquisa muito importante. Estas pesquisas vocs podem ter acesso no site da Secretaria de Assuntos Legislativos no portal do Ministrio da Justia. Ela discutia os precedentes e a a professora Mnica que da rea do processo. Ela discutia o impacto dos precedentes aqui nos tribunais. Foram pesquisar a repercusso geral e os recursos repetitivos, extraordinrio e especial, recursos que permitem com que se agrupe processos a partir da identidade. O tribunal identifica um nmero de recursos que representem aquele caso, o grupo sobre e o resto fica suspenso esperando. O que o grupo identificou: que existe um problema muito grande de divulgao destes precedentes, ou seja, quem tem um processo que foi suspenso, no sabe porque foi suspenso. s vezes um processo no tem nada a ver com aqueles processos representativos que foram para tribunal superior e na prtica isso estava gerando mais recursos. Mais do que isto, o que que a pesquisa demonstrou: que os procedimentos adotados nos tribunais superiores para definir as ementas eram muito diversificados, pois cada Ministro adotava uma ementa, que era praticamente impossvel dizer que aquele caso que estava suspenso estava ou no includo no precedente que foi tirado. Ento, a pesquisa sugeriu uma padronizao prevendo qual a hiptese de repercusso geral, qual o dispositivo constitucional ofendido que o Supremo entendeu como de repercusso geral? E uma outra: divulgar, porque embora agente tenha a transparncia como pressuposto da Administrao Pblica, do Sistema Jurisdicional e do Legislativo, h uma srie de dificuldades para ter acesso informao. Ento, estamos evoluindo, existe a Lei de Acesso Informao que est tendo impactos bastante positivos, mas este um caso em que uma deciso tem impacto sobre todo um grupo de processos e voc no tem uma ampla divulgao, ou seja, uma clareza suficiente para permitir a divulgao. Uma outra pesquisa, e a s para terminar os exemplos, que uma pesquisa recente, , em mbito penal, a questo das medidas de segurana. A medida de segurana , entre aspas, no deveria ser, a sano que se aplica quele sujeito que pratica o crime, mas que inimputvel, ou seja, no tem condies de responder por este crime. O que se verificou: este sujeito que
219

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

apenado, que incapaz, e no ser submetido priso, mas submetido medida de segurana, ele acaba sendo submetido a uma situao muito pior do que os condenados priso. E vejam que a situao daqueles que so condenados priso j no excelente. Os presdios brasileiros no esto listados entre queles mais garantidores de direitos do mundo. O que se verificou: que com a situao das medidas de segurana, h uma identificao com quele quadro retratado na luta antimanicomial, que defendia que a internao das pessoas que tm incapacidade mental para as pessoas que tm a necessidade de ficarem recolhidas, uma vez tendo o seu tratamento o ideal que ela fique integrada sociedade, at para que ela tenha alguma melhora, alguma evoluo. Nestes casos de medida de segurana o que se identificou: pessoas presas por furto, s quais foram aplicadas a medida de segurana e que ficaram abandonadas em situaes assustadoras por dez, quinze, vinte anos em situaes muito piores do que se tivessem em presdio, isto , sem atendimento mdico. Foram estas situaes que motivaram a luta antimanicomial. At como fruto desta pesquisa ns estamos promovendo um debate, junto ao Departamento Penitencirio Nacional, junto ao Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria para tentar fazer uma construo em relao s medidas de segurana. bvio que tem situaes em que o sujeito oferece periculosidade e tem de recolher, mas tem situaes de crimes de menor potencial ofensivo e que a pessoa fica abandonada, e pior, quando sai, ela ficou tanto tempo abandonada j no tem nenhum vnculo com a sociedade. Ele j no tem famlia, j no tem nenhum conhecido, no tem nem o que fazer. claramente uma situao de violao de direitos e garantias fundamentais que a pesquisa identificou, trouxe uma srie de sugestes baseadas na luta antimanicomial e que deu origem a um debate pblico que a gente vem conduzindo no mbito do Ministrio. E, s para seguir na linha da democratizao, a gente falou das consultas pblicas. Paralelamente ao financiamento de pesquisas que tenham relao com problemas enfrentados pela Administrao, que ao final tm de trazer algum resultado que possa ser incorporado pela Administrao. A gente tem, para melhor interao com a sociedade, um portal de consultas pblicas. Comeou com o marco civil da internet, que foi mencionado aqui, mas que deu origem a uma srie de outros debates de grande interesse para a
220

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

sociedade. A eu poderia mencionar o projeto de lei que versa sobre a proteo de dados pessoais, que uma preocupao de todos: voc compra numa loja, faz o seu cadastro e de repente os seus dados esto circulando e voc comea a receber email de tudo quanto lado de um monte de lojas que voc nunca teve contato em sua vida. H um projeto de lei que foi submetido a amplo debate pblico. Um debate pblico que permite no s oferecer contribuies, mas rebater outros comentrios comentados e ao mesmo tempo aproveitar as discusses que ocorrem nas redes sociais. Essas discusses foram transformadas em projeto de lei de proteo de dados pessoais, classificao indicativa, que um tema bastante sensvel. Toda vez que surge uma novela nova, h esse debate. Fizemos tambm: com o Cdigo de Processo Civil, que foi um processo que a gente imaginava que teria pouca participao, em razo do carter tcnico da discusso processual e para a nossa surpresa foi um debate que teve uma excelente repercusso. Recebemos muitas sugestes, sugestes muito positivas e o mais interessante: isso muito bacana no uso da internet para esse tipo de debate pblico. Houve contribuies no s de advogados, de servidores de frum, oficiais de justia, usurios do sistema de justia, de movimentos sociais preocupados com a questo da reintegrao de posse, que um processo sumrio e que vem dando ensejo a uma srie de questionamentos sobre violao de direitos e de garantias, enfim, foi uma consulta pblica que resultou num relatrio e que pautou grande parte das sugestes do Ministrio no mbito da discusso do projeto no Congresso Nacional. Fizemos tambm no mbito do Cdigo Comercial e faremos outras. Ento at chamamos ateno para os professores, para permitir com que estes temas sejam debatidos em salas de aulas e possibilitar com que os alunos tragam suas contribuies para ajudar neste processo. Ento, esta em linhas gerais os principais projetos em discusso atualmente. At o final do ano, ns pretendemos lanar um portal onde estaro presentes todas as pesquisas do projeto pensando o direito, onde estaro todas as consultas pblicas do projeto pensando o direito, informaes sobre todos os projetos de interesse do Ministrio da Justia em tramitao e o que a mais importante: e isso tem sido muito caro para a gente, um espao para que a sociedade civil possa fazer
221

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

propostas e apresentar sugestes: muitas vezes a pessoa tem uma ideia boa, trabalha com o assunto, sabe que tem um obstculo, que gera muitos entraves burocrticos, sabe o que tem de ser atacado para resolver e se questiona: vou mandar para onde? Se mandar para a SAL ser muito bem vinda. E digo isto por que? Porque ns temos trabalhado por projetos, como, por exemplo, o da Pastoral Carcerria, que mandou um projeto e ns conseguimos trabalhar e deu origem a uma lei excelente que contribui com o respeito a direitos e garantias. Temos conversado com a academia. A ideia ter um portal que permita no s as pessoas acessarem o contedo, mas mandarem suas sugestes para o Ministrio da Justia, para que a gente possa fazer este debate. E a, enfim, falar um pouco deste edital do qual a professora Irene est coordenando uma das pesquisas. A partir da evoluo do Projeto Pensando o Direito ns avaliamos uma necessidade muito grande de se discutir a Administrao Pblica. Ns temos um histrico de discusso que veio da poca do governo Fernando Henrique, sendo discutida a modernizao da mquina pblica mas tendo em vista o momento de crise houve um enfoque muito centrado na reduo de custos e inspirao marcadamente neoliberal. Mas a partir dali houve momentos muito tmidos da discusso da reformulao da mquina administrativa e ns vivemos um momento em que felizmente aumentou bastante a cobertura da mdia e a transparncia do Poder Pblico. Qualquer erro, qualquer problema, aparece na mdia e a crtica no ruim, pois quando o governo criticado: se ele est certo, ns iremos a pblico esclarecer que o procedimento est correto e se ele est errado, a chance de melhorar o procedimento. Isso importante dizer: a partir da criao do Portal da Transparncia Pblica, que o portal no qual possvel acessar os dados da Administrao Pblica houve a melhoria em diversos procedimentos da Administrao a partir do acesso a este portal. Um processo que certamente ser aperfeioado com a Lei de Acesso Informao. Mas o que ns conclumos: que era necessrio retomar esse debate sobre a modernizao e transparncia da Administrao e da construmos um edital focado nisto com temas como: licitao, processo administrativo, servidores pblicos, construmos um conjunto de propostas em parceria: com o Ministrio do Planejamento, com a Controladoria Geral da Unio e com a Advocacia Geral da Unio, enfim, com todos os rgos
222

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

federais interessados no sentido de que no final da pesquisa ns possamos ter um conjunto de propostas que possa tornar a Administrao um pouco mais clere. Se a gente for avaliar hoje, a quem se interessa por direito pblico ir verificar, ns temos uma lei de licitaes que absolutamente ultrapassada. Que atrapalha quem quer fazer as coisas corretamente, em funo de seus inmeros requisitos burocrticos, mas que ao mesmo tempo no atrapalha o mal feito, no consegue segurar o mal feito. Ns temos um sistema de concursos pblicos no qual vira e mexe ns temos l uma urgncia para contratar, todo um prazo, mas qualquer interessado consegue barrar o andamento do concurso com uma ao judicial. Muitas vezes quem quer ainda consegue fraudar o concurso pblico. So uma srie de exemplos. Execuo de contratos: tem toda uma tramitao para efetivar a contratao e aps, voc no tem um acompanhamento efetivo da execuo. Terceirizao virou hoje um dos grandes problemas da Administrao Pblica: voc contrata uma empresa para prestar o servio, a empresa passa em um determinado momento a parar de pagar os direitos trabalhistas das pessoas que prestam os servios e quando vai ver ela quebra e a Justia s vezes joga a responsabilidade por isso na Administrao. Enfim, uma srie de problemas vivenciados no dia a dia da Administrao e que a gente, com este edital, busca usar o acmulo da discusso na Academia, trazer o debate acadmico e sugestes que possam ser incorporadas e aproveitadas. Certamente, no tenham dvida que estamos conseguindo fazer com que isso seja levado em conta e que tramite no mbito do governo federal. Eu gostaria de concluir por aqui, debater com quem quiser debater e mais uma vez agradecer Uninove, dizer que o Ministrio da Justia est disposio, a gente tem muitos temas que so de interesses dos alunos, inclusive se os alunos quiserem visitar um dia, ns temos um programa de intercmbio que bastante interessante, agente mostra o funcionamento dos rgos federais e a gente tem todo o interesse em trazer o que est sendo discutido l em Braslia tanto no Congresso Nacional como no mbito do Poder Executivo para a sala de aula porque essencial fomentar a participao, o debate, o interesse dos alunos por determinados temas, porque isso essencial, isso exercer a cidadania, e a gente s constroi um Pas melhor, s constroi um Poder Pblico
223

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

melhor, s constroi uma Sociedade melhor, quando a gente exerce a cidadania e isso essencial, isso fundamental: um dever de qualquer cidado que queira construir uma sociedade melhor, por isso parabenizo vocs por estarem aqui e fico disposio para eventuais perguntas. Jackson Passos. Agradecemos s palavras do ilustre Marivaldo de Castro Pereira e passamos palavra livre-docente pela Universidade de So Paulo, doutora em Direito Administrativo pela USP, professora da Graduao em Direito, Professora do Programa de Mestrado em Direito pela Universidade Nove de Julho. Organizadora deste seminrio. Com os senhores a professora Irene Patrcia Nohara. Irene Patrcia Nohara. Boa noite a todos. inarrvel a minha alegria neste momento, a minha satisfao com o evento, e o seu transcurso, apesar de alguns percalos: o professor Gilberto Bercovici passou mal e agora j est bem melhor, e a gente adiantou um pouco a palestra que seria hoje sobre Reforma do Estado, um assunto que os meus alunos do mestrado me ouvem falar sempre e que um assunto que se inicia, ou seja, inconcluso. Gostaria de externar que eu sou uma pessoa que me achava bastante idealista e consegui encontrar uma equipe que acaba sendo ainda mais idealista e que realiza coisas to importantes para a democracia e para o avano das instituies. A vivncia democrtica plena quando a gente percebe que existe um projeto como o Pensando o Direito, que a Uninove tem muito orgulho de receber. Nosso programa de mestrado, o coordenador, professor Vladmir, que est aqui representado pela Mnica tambm est muito satisfeito com o projeto e com o acolhimento caloroso que ns obtivemos em Braslia. Nossa equipe, eu, o Vladmir, a Samantha, os pesquisadores que esto aqui agora: Liziane Parreira, Daniela Bittencourt, rika Tsukada, Rodolfo Maderic Richardo, Anderson Nogueira e Glucia Cobellis estamos aqui semanalmente envolvidos em enviar nossos formulrios para os entes federativos e curiosos pela resposta, porque eu tive oportunidade de ir a um seminrio do Pensando em Braslia e fiquei impressionada com o Poder Pblico transformando tambm a Universidade, porque as teses acabam sendo testadas na realidade. parcela do que se espera do conhecimento cientfico. Evidentemente que h conhecimentos
224

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

de diversos caracteres, mas, para mim, foram muito significativos. Eu tambm estou tendo essa oportunidade de testar alguns trabalhos que tenho realizado nos ltimos anos e estou curiosa pelos resultados prticos que podem ocorrer. Como eu falei bastante ao longo deste seminrio e est tudo registrado, gostaria de finalizar depois desta exposio brilhante, de tantos projetos incrveis que a sociedade civil pode fazer parte, ressaltando alguns pontos que foram relativamente consensuais ao longo destes trs dias de eventos. Eu gostaria at de dizer que a estruturao do Seminrio Gesto Pblica dos Entes Federativos foi feita com base em uma proposta multidisciplinar, porque no poderia deixar de ser. Gesto Pblica e Direito Administrativo, que sempre foi um grande sonho que eu sempre tive, mas eu percebi, ao longo de diversos estudos, que no houve um debate mais profundo ou mesmo um respeito recproco entre burocratas e administrativistas, mas que hoje em dia, pela reao dos expositores que vieram aos nossos painis, pudemos perceber que h uma demanda muito grande e a percepo da necessidade por esse dilogo. At no frum das escolas de governo apontou-se que os prprios servidores pblicos, diante destas transformaes da legislao, sobretudo no Direito Administrativo, por exemplo, no caso das licitaes: antigamente as licitaes eram meios, instrumentos, que o Poder Pblico se utilizava para garantir uma contratao mais vantajosa e resguardar a igualdade, os objetivos eram vistos to somente da perspectiva contratual e atualmente com as transformaes nas licitaes, tendo em vista as alteraes legislativas. Existe atualmente o objetivo da promoo do desenvolvimento nacional sustentvel por meio da licitao, ento, por meio a licitao h a veiculao de uma poltica de utilizao da capacidade de compra do governo para promoo do desenvolvimento nacional. Quem faz a licitao? Os servidores pblicos e eles precisam ser capacitados dentro deste novo vis e eles esto preocupados com isto. O Mini-Frum de Escolas de Governo tambm demonstrou alguns dados interessantes para a coleta da pesquisa e para finalizar ns iremos ressaltar alguns pontos que foram relativamente consensuais. A ideia inicial era elaborar um documento, mas ns da rea acadmica, ns temos muitas ressalvas com esses documentos, no ? Porque s vezes eles aparecem com intenes unilaterais, que no so crticas, que no problematizam as perspectivas apresentadas.
225

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Outro aspecto tambm dificultoso na elaborao de um documento o fato que ns queramos que o Frum das Escolas de Governo tivesse representantes de todos os mbitos federativos, porque o objeto da pesquisa a Gesto da Fora de Trabalho dos entes federativos, mas ns s conseguimos infelizmente, no obstante o convite feito, representantes de escolas de mbito federal e estadual, portanto no achamos que seria pertinente um documento se o Municpio no estivesse tambm representado no debate. Ento, resolvemos que iramos elaborar alguns pontos de reflexo sobre os Rumos da Gesto Pblica Eficaz e o Direito Administrativo do Futuro, para que haja alguma possibilidade de interlocuo dentro dos paradigmas novos do Direito Administrativo, que consideram os pontos positivos da burocracia, no sentido de garantir os princpios republicanos e democrticos, mas tambm dentro de um vis que pondere tambm as necessidades da gesto pblica. Ento, neste momento final vamos passar a palavra professora Samantha que ir ler os pontos consensuais que foram debatidos. Muito obrigada. Jackson Passos . A leitura dos pontos de reflexo oriundos dos nossos painis realizados desde quarta-feira tarde, ser feita pela doutora em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, mestre tambm em Direito pela mesma universidade, ps-doutoranda pela Universidade Clssica de Lisboa, sob a orientao do professor Jorge Miranda, advogada e atualmente professora da graduao e do Mestrado em Direito da Universidade Nove de Julho. Senhoras e Senhores, com vocs, a professora doutora Samantha Ribeiro Meyer-Pflug. Samantha Meyer Ribeiro Pflug. Boa noite a todos, cumprimento todos os integrantes da Mesa, agradeo brilhante exposio do professor Marivaldo, tenho certeza de que todos os professores e alunos que esto aqui foram brindados com um assunto interessante e que suscitou muitos temas relevantes para projetos de pesquisas e monografias e isso ir certamente render muitos frutos aqui na nossa universidade.

226

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

Pontos da gesto pblica eficaz e do direito administrativo do futuro


Samantha Ribeiro Meyer-Pflug

1. questo pressuposta na modernizao da estrutura da Administrao Pblica: a discusso do papel que legitimamente se espera na atualidade do Estado; 2. A Constituio de 1988 contempla diretrizes do papel do Estado; 3. A aplicao prtica do Direito Administrativo, que depende de uma boa gesto pblica, deve ser voltada mxima eficcia dos direitos fundamentais constitucionais; 4. O Estado Democrtico de Direito, enunciado e garantido na Constituio de 1988, ainda no foi despido de sua funo jurdica de promotor dos direitos sociais, muito embora esta seja uma concepo dinmica e que possui seus condicionamentos; 5. O Terceiro Setor tem inquestionvel relevncia, devendo ser fomentado pelo governo; 6. As atividades de carter voluntrio da sociedade civil organizada, que so importantes e teis, no devem ser confundidas com o pleno exerccio dos direitos sociais; 7. Os servios pblicos, que veiculam direitos subjetivos sociais, conferem aos beneficirios o status de cidadania, o que inclui o dever e a responsabilidade de exigncia criteriosa aos prestadores, sejam eles a Administrao Pblica ou os seus delegatrios; 8. Os prestadores de servios pblicos no o fazem em carter voluntrio, isto , apesar de todos os condicionamentos oramentrios existentes, ainda assim existe um grau de exigibilidade, que no pode ser delimitado a priori, do cumprimento destas obrigaes; 9. A eficincia da fora de trabalho da Administrao Pblica fator que no
227

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

depende s de sua formao, mas tambm da ambincia na qual se desenvolvem as funes, pois um ambiente de trabalho estimulante um dos pilares para que haja o maior comprometimento dos envolvidos; 10. Algumas estatais possuem prticas inovadoras, sendo nichos de excelncia em gesto; tal fato associado adaptao de seus programas de capacitao nos ltimos vinte anos ao desenvolvimento de competncias e habilidades mais profissionais e especializadas; 11. Identifica-se tambm um processo de melhoria da prestao de servios pblicos por parte da Administrao Direta, sendo este processo em parte inspirado em prticas de estatais que implantaram alguns programas de qualidade; 12. No se confundem os valores burocrticos de especialidade e profissionalismo, que atribuem Administrao maior eficincia, com o sentido pejorativo que a palavra burocracia adquiriu, sendo este ltimo significado associado ao distanciamento e indiferena; 13. O Direito Administrativo, com suas notas caractersticas de formalismo e impessoalidade, corolrios do princpio republicano e da consequente meritocracia, contribuir melhor para o alcance da eficincia quando for tambm permevel perspectiva comportamental da gesto pblica: considerando, com ponderao em relao aos mencionados valores, o estmulo liderana e ao comprometimento como meios adequados ao alcance da gesto pblica eficaz; 14. A liderana e o comprometimento no podem ser impostos por treinamentos motivacionais violadores da dignidade humana e do discernimento crtico, pois as pessoas apenas se envolvem naquilo que espontaneamente elegem como prioritrio em decises pessoais, sendo esta uma questo de foro ntimo; 15. H programas de capacitao que repetem contedos j exigidos no ingresso na Administrao Pblica, sem trabalhar de forma mais dinmica as habilidades necessrias para o estmulo de um profissional comprometido e eficiente; 16. Rigor para discernir fundamental boa gesto, pois em determinados
228

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

contextos, indispensvel ao respeito de princpios administrativos; 17. A boa gesto no se constitui s de preciso tcnica, mas tambm relevante o desenvolvimento da habilidade do discernimento, com uso do bom senso, para afastar formalismos incuos que do maior nfase ao cumprimento por si s de regras do que ao alcance das finalidades de atendimento das necessidades pblicas; 18. preciso compatibilizar os sistemas informatizados com a necessidade de uma deciso ponderada, respeitando a exigncia de motivao dos atos; 19. Do ponto de vista do alcance da eficcia, na discusso sobre eficincia: os fins no justificam os meios, pois apesar de os meios serem instrumentais, alguns fins s so garantidos e/ou assegurados com meios adequados; 20. Tambm a questo a flexibilizao dos controles deve ser revista sob pressupostos mais complexos, pois um bom resultado alcanvel com o controle de um procedimento de qualidade, tanto no Poder Pblico como na iniciativa privada; 21. No possvel a avaliao completa de um processo sem que se olhe para ele como algo dinmico, pois a nfase nos resultados pode esconder falhas procedimentais que podem ser aprimoradas, caso se controle todas as etapas do procedimento; 22. A viso do controle do procedimento com foco exclusivo na identificao de falhas para a punio atrapalha a possibilidade de aprimoramento das prticas administrativas; 23. mais eficiente ao desenvolvimento das organizaes, tanto pblicas como privadas, que o controle assuma suas feies preventivas e orientadoras, afastando-se da burocracia parcela da culpa, do medo e, consequentemente, da ausncia de transparncia; 24. Os sistemas de avaliao de desempenho devem se voltar melhoria das relaes na organizao: o enfoque jurdico deve se deslocar da exclusividade

229

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

da avaliao como forma de controle e punio, para um instrumento de mapeamento e orientao dos gargalos de ineficincia; 25. A forma com que so criados muitos cargos, sem carreiras mais abertas, dificulta a adaptao s transformaes sociais; 26. Na ascenso da carreira pblica deve haver formas mais objetivas de premiao dos servidores engajados e comprometidos, dentro de critrios meritocrticos; 27. A plena eficcia dos princpios da preveno e da precauo nas atividades do Estado depende tambm do refinamento do juzo do gestor para a fiscalizao do momento anterior ocorrncia do dano, o que pressupe controle preventivo e concomitante; 28. H uma dinamicidade nas expectativas em relao atuao do Estado, em funo das rpidas transformaes sociais e tecnolgicas, que refora a necessidade de uma gesto pblica eficaz; 29. Um dos grandes desafios da atualidade imprimir uma ao eficiente mquina administrativa para evitar riscos, antes que os prejuzos aconteam, sendo esta uma questo de abordagem multidisciplinar; 30. Tambm a discusso sobre a mudana na estruturao das carreiras pblicas deve ser focada em funo de sua complexidade, pois h inmeros fatores envolvidos: econmicos, jurdicos, administrativos, psicolgicos e polticos; 31. A complexidade deve ser discutida, mas ela no deve ser utilizada como argumento impeditivo do aprimoramento das prticas da gesto pblica que, para ser eficaz, deve pressupor, alm do planejamento criterioso, periodicamente revisto e ponderado, tambm uma execuo criteriosa; 32. preciso capacitar tambm os agentes que executam, que devem compreender a mentalidade do plano discutido, ideal que o treinamento envolva

230

GESTO PBLICA DOS ENTES FEDERATIVOS: Desafios Jurdicos de Inovao e Desenvolvimento

todos, tanto os que elaboram os planos, como os que executam as tarefas deles derivadas, pois de nada adianta o servidor pblico fazer a capacitao e sua chefia no estimular a aplicao prtica dos novos conhecimentos adquiridos; 33. As mudanas no ocorrem s de cima para baixo, a partir de reformas legislativas, muito embora em diversos casos elas sejam indispensveis, mas h prticas inovadoras que promovem eficincia de baixo para cima (bottom-up); 34. O Projeto Pensando o Direito um exemplo de prtica inovadora, de interlocuo e democratizao na feitura das leis, pois a abertura comunidade cientfica e sociedade civil permite o debate criterioso j no nascedouro dos projetos, promovendo substrato crtico tambm para as propostas em trmite; e 35. O Direito Administrativo do futuro deve considerar as necessidades da gesto pblica e a gesto pblica no pode mais ser estabelecida margem do Direito, para isto indispensvel que haja uma mudana de conscincia de todos os envolvidos. Jackson Passos. Agradecemos professora Samantha pela leitura dos pontos de reflexo do nosso seminrio e passamos a agradecer Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia, ao Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento e Reitoria da Universidade Nove de Julho por possibilitarem a realizao deste Seminrio. Agradecemos ainda a todos os palestrantes, cones do Direito Administrativo e da Gesto Pblica, que nos agraciaram nestes trs dias do evento com anlises que contriburam com o Projeto Pensando o Direito e que fomentaram a reflexo sobre a eficincia e a eficcia da Gesto Pblica dos Entes Federativos. Obrigado ainda a todos os presentes neste auditrio, aos docentes da Universidade Nove de Julho, aos discentes e, ainda, queles que nos assistem pela TV Uninove. A todos desejamos um excelente final de semana.

231