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IDIAS E POLTICA EXTERNA: A ATUAO BRASILEIRA NA LIGA DAS NAES E NA ONU

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Idias e poltica externa: a atuao brasileira na Liga das Naes e na ONU1


ALEXANDRA DE MELLO E SILVA* 1 Os Estudos sobre Poltica Externa Brasileira: a negligncia do fator cognitivo No Brasil, os estudos sobre relaes internacionais e poltica externa foram marcados, inicialmente, pelo predomnio da Histria Diplomtica de carter tradicional, oriunda seja de autores profundamente ligados ao exerccio mesmo da diplomacia ou ainda da necessidade de preparao de quadros burocrticos direta ou indiretamente associados implementao da poltica externa, como o caso dos diplomatas e militares. Como observam Cervo (1992) e Almeida (1993), foi somente a partir dos anos 60/70 que tais estudos comearam a se configurar em um campo acadmico propriamente dito, cuja produo se deslocou progressivamente das instncias governamentais para os Departamentos Universitrios2. Por sua vez, essa institucionalizao tardia da pesquisa universitria teve repercusses no apenas sobre as temticas e enfoques tericos dominantes nessa rea, como tambm no fato de que o debate acadmico tendeu a privilegiar dimenses normativas e prescritivas. Fonseca Jr. (1989) identifica o surgimento, nas dcadas de 1950/60, de dois modelos bsicos de anlise da poltica externa. No modelo da nao incompleta, que tem por substrato terico as teorias marxistas do imperialismo e a teoria da dependncia, a nfase recai sobre o carter dependente de nossa economia e sua insero perifrica no sistema capitalista mundial. Na vertente mais determinista deste modelo, a anlise da poltica externa no tem importncia em si mesma, havendo espao, contudo, para o tratamento das relaes internacionais do Brasil, vistas como ponto de convergncia entre os interesses do Centro e das elites internacionalizadas da periferia. J na vertente no determinista, a situao de dependncia se constitui em um condicionamento da poltica exterior, que pode variar histrica e geograficamente em funo de fatores estruturais de ordem interna e externa (Lima, 1992).3
Rev. Bras. Polt. Int. 41 (2): 139-158 [1998] * Pesquisadora do CPDOC (Fundao Getlio Vargas). Doutoranda em Cincia Poltica no IUPERJ.

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O segundo modelo, o do baluarte do Ocidente, tem por base terica o paradigma realista e sua concepo do sistema internacional como arena anrquica de Estados soberanos acima dos quais no paira nenhuma autoridade, e onde a cooperao entre estes s pode ocorrer de forma ad hoc . Este modelo foi desenvolvido, fundamentalmente, pelo pensamento geopoltico, concentrando seu foco analtico nos conflitos estratgicos que moldam a estrutura do sistema internacional para, a partir da, derivar estratgias de ao diplomtica fundadas na noo de uma aliana especial com os EUA.4 Lima (1992) identifica ainda um terceiro modelo que, de fato, retira substratos tericos de ambos os modelos anteriores, fundindo a matriz realista aos conceitos cepalinos de centro/periferia e de desenvolvimento desigual e combinado da economia capitalista mundial. Formulado basicamente por Hlio Jaguaribe (1958) e Arajo Castro (1982), este modelo exerceria enorme influncia seja na anlise acadmica ou nas formulaes oficiais da diplomacia brasileira. Tal aspecto no de se estranhar pois, como observa Fonseca Jr., a reflexo intelectual, nesse campo, acompanhou quase sempre as prioridades da poltica externa, de tal forma que as angstias do pesquisador estavam sempre muito prximas das dos formuladores oficiais, sendo uma anlise da produo acadmica sempre muito reveladora do que pensava e fazia o Estado. Assim, tambm bastante significativo que o surgimento, na dcada de 70, de uma nova safra de estudos sobre poltica externa tenha ocorrido simultaneamente a um processo de diversificao e autonomizao da prpria ao diplomtica, que veio evidenciar um conjunto de insuficincias tericas e empricas nos modelos de interpretao at ento vigentes. Partindo da premissa comum de que, em um pas perifrico como o Brasil, os elementos de dependncia e/ou autonomia no so excludentes, mas de fato se conjugam em um mesmo projeto de poltica externa, tais estudos comeam a destacar o grau de complexidade presente nos processos de formulao e implementao de nossa diplomacia, evidenciado seja no plano dos condicionamentos internos (demandas da poltica econmica, disputas entre agncias burocrticas, interao entre atores estatais e no estatais) ou externos (grau de permissibilidade ou rigidez do sistema internacional). Nesse sentido, as explicaes monocausais foram, de modo geral, abandonadas, cedendo lugar a um universo crescente de variveis explicativas.5 Por outro lado, importante destacar que, at como conseqncia mesma desse alargamento do foco analtico, na maioria desses estudos persiste uma grande impreciso conceitual no tocante delimitao da especificidade dos processos de formulao, deciso e implementao, tratados todos, quase sempre, como um processo nico (Pinheiro, 1994). De fato, essa impreciso reflete um dilogo ainda incipiente entre a produo acadmica brasileira e a literatura internacional sobre teoria das relaes internacionais, onde a subrea de anlise de poltica externa, constituda em fins dos anos 50, desenvolveu todo um aparato terico-metodolgico que visa distino entre aqueles conceitos.

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Uma outra insuficincia, em grande parte derivada da primeira, que, mesmo nas anlises que dedicam ateno formulao da poltica externa, a nfase recai sobre os fatores de natureza tangvel polticos, econmicos, estratgicos , buscando-se delimitar o peso das diferentes agncias burocrticas que participam dessa formulao e/ou o padro de interao entre estas e grupos de interesse no estatais. Os fatores de ordem cognitiva, eventualmente mencionados sob o conceito genrico de percepes, no chegam a adquirir o status de uma varivel explicativa. Persiste, portanto, uma lacuna emprica e analtica sobre a dimenso cognitiva da formulao diplomtica, expressa nas vises de mundo portadas pelos policymakers; e sobre qual o peso que essa varivel deve ou pode ter na explicao da atuao diplomtica do Brasil. Tais vises de mundo, por sua vez, se manifestam atravs de um universo mais ou menos codificado de idias6 a respeito do sistema internacional e da insero de uma determinada nao nesse ltimo (Vertzberger, 1990). Lima (1994) destaca a importncia da dimenso cognitiva ao delinear a existncia de dois paradigmas de poltica externa, concebidos como teorias de ao diplomtica constitudas por um conjunto articulado de idias-base que so, de fato, mapas cognitivos, ajudando o diplomata a dar sentido complexidade do mundo que o rodeia. O paradigma americanista consolidou-se a partir do que se convencionou chamar de a herana de Rio Branco, qual seja, a concepo de que um relacionamento especial com os EUA deveria se constituir no principal eixo de nossa diplomacia. Seja em sua vertente pragmtica ou ideolgica, esse paradigma foi hegemnico nas formulaes da poltica externa brasileira at a dcada de 60. Por volta dessa poca, assiste-se emergncia do paradigma globalista, que enfatiza a necessidade de universalizao da poltica externa e de sua libertao dos alinhamentos poltico-estratgicos concebidos aprioristicamente. A relao com os EUA deixa de ser vista como um instrumento para o aumento do poder de barganha do pas no plano externo; ao contrrio, esse poder deve ser construdo a partir de uma insero global e utilizado para assegurar relaes menos assimtricas com a potncia hegemnica. Subtrado o movimento de inflexo da poltica externa vivenciado durante os primeiros governos militares, quando se assiste a um retorno ao americanismo, a partir de meados da dcada de 70 o paradigma globalista voltaria a ser hegemnico, assim permanecendo at o final dos anos 80. Desde ento, a convergncia entre novos condicionamentos internos (redemocratizao poltica associada crise do modelo de desenvolvimento) e externos (fim da Guerra Fria e aprofundamento do processo de globalizao) criou as condies para o forte questionamento do globalismo e uma reviso de diversas posturas assumidas pela diplomacia brasileira. De fato, poderamos nos perguntar se no estamos assistindo emergncia de um novo paradigma, que combina elementos de americanismo como a concepo da importncia da manuteno de um relacionamento positivo com os EUA e elementos de globalismo

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como a persistncia da viso do Brasil como um pas complexo e singular, com interesses polticos e econmicos diversificados e, portanto, destinado a uma insero internacional universalista e proeminente. interessante observar, contudo, que ambos os paradigmas incorporam um acervo diplomtico permanente, ou seja, um conjunto de normas e posturas pacifismo, no-intervencionismo, defesa da igualdade soberana das naes, respeito ao Direito Internacional que so percebidos como patrimnio histrico e estariam intrinsecamente associados ao comportamento internacional do pas. Como observa Cervo (1994), esse acumulado histrico, fundado sobre tradies que remontariam Independncia e ao Imprio, tambm um indicador de tendncias que perpassam as sucessivas mudanas e inflexes da poltica exterior. Alm disso, em ambos os paradigmas pode-se delinear claramente a persistncia da tradio realista no tocante s vises sobre a natureza do sistema internacional. Evidentemente, no se pode esquecer do papel cumprido pelo Itamaraty na sistematizao e transmisso desse acervo tendo em vista os recursos organizacionais de que dispe, tais como o alto grau de burocratizao e de identidade organizacional, o forte insulamento e a relativa autonomia decisria. Mesmo assim, cabe observar que a cristalizao da maioria dessas normas e posturas ocorreu nas primeiras dcadas do sculo, quando o grau de profissionalizao da diplomacia e de autonomia e identidade corporativa do Itamaraty eram bastante reduzidos (Cheibub, 1982). Nesse sentido, parece-nos que uma investigao mais acurada a respeito do contedo e dos canais de propagao desse acervo diplomtico permanente, bem como de outras crenas que, ainda hoje, tm se revelado relativamente permanentes na cultura poltica nacional como o desejo de converter o pas em um ator importante na poltica internacional e a noo de que a poltica externa paira acima do jogo poltico domstico fundamental para a compreenso de como se formam e operam as vises de mundo da diplomacia brasileira. 2 O quadro analtico: percepes, idias e interesses No final dos anos 50, a insatisfao generalizada com o realismo levou ao desenvolvimento de uma subrea na teoria das relaes internacionais que ficou conhecida como anlise de poltica externa (foreign policy analysis). Criticando as concepes realistas do Estado como ator unitrio, racional e com preferncias dadas em termos de comportamento internacional, o novo paradigma buscava a abertura da caixa preta, atravs do desvendamento das variveis que, dentro e fora do Estado, atuavam na formulao de polticas externas diferenciadas (Smith, 1988). Uma das vertentes daquela literatura concentrou-se, inicialmente, nos estudos sobre processos decisrios, deslocando-se posteriormente para uma anlise

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dos mecanismos de cognio e percepo que envolvem o processamento da informao. A dimenso subjetiva do processo que resultava em uma determinada deciso de poltica externa passou ento a ser considerada sob a forma das percepes portadas pelos tomadores de deciso (decision makers), que, por sua vez, se originavam de uma determinada definio da situao. Reconhecia-se, portanto, que o processamento das informaes acerca do mundo objetivo podia ser imperfeito, e que entre o mundo real e a mente do indivduo impunha-se uma mediao. A formulao dos conceitos de ambiente psicolgico referente s representaes mentais e ambiente operacional referente ao ambiente real visava justamente destacar a importncia daquela mediao (Vertzberger, 1990). Desde ento, a literatura especializada desenvolveu uma srie de abordagens para tratar dos elementos cognitivos que incidem sobre a formulao de polticas. Imagens, mapas cognitivos, sistemas de crenas, cdigos operacionais e lies do passado so alguns desses conceitos7, mas o fato que todos eles tm uma preocupao central: a brecha existente entre a realidade supostamente objetiva do ambiente operacional e sua representao subjetiva na mente do policymaker. Portanto, todos tm alguma ligao com os trabalhos sobre percepo/m percepo (perception/misperception), e podem ser classificados como uma abordagem cognitiva ou psicolgica das relaes internacionais (Smith, 1988). Os conceitos de percepo e m percepo esto diretamente relacionados noo de definio da situao e sua conexo com o processo decisrio. Assim, a m percepo definida e mensurada em termos da discrepncia entre o mundo real (objetivo) e sua representao mental (subjetiva), a qual levaria escolha de estratgias de ao inadequadas e fadadas ao fracasso. Por contraste, uma percepo correta da realidade teria por conseqncia a adequao entre estratgia e objetivos (Brecher, citado em Smith, 1988). Contudo, a maior parte dos estudos nesse campo concentrou-se nos aspectos estticos e de curto prazo da percepo, cujo recorte emprico era quase sempre constitudo pela anlise de situaes de crise (Vertzberger, 1990). O termo definio da situao j , nesse sentido, revelador, na medida em que remete, metodologicamente, ao congelamento de uma situao especfica em um momento determinado. Na verdade, como observa Herz (1994), a nfase na definio da situao resultou de uma extrema concentrao desses estudos sobre a tomada de decises e as aes do Estado da resultantes. A preocupao, nesse caso, centrava-se sobre as patologias do processo decisrio, conceituadas ento como produto de misperceptions. Vertzberger tambm identifica uma outra insuficincia nos estudos sobre percepo/m percepo, ligada ao seu carter excessivamente descritivo e sua dificuldade em distinguir entre causas e sintomas das mispercetions. Imagens deformadas desenvolvidas por um determinado ator em relao a outros atores

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na arena internacional no podem ser tratadas como causas mas sim como sintomas de m percepo, na medida em que freqentemente baseiam-se em crenas normativas para as quais no existem comprovaes lgicas ou empricas. Alm disso, policymakers possuem no apenas crenas normativas mas tambm crenas causais ou instrumentais isto , crenas relativas a relaes de causa e efeito, que fornecem estratgias a serem perseguidas para a realizao de determinadas preferncias (Elster, 1994; Keohane e Goldstein, 1993; Goldstein, citada em Jacobsen, 1996). Rotular crenas de ambos os tipos como falsas ou discrepantes em relao realidade no dispensa o pesquisador da tarefa de explicar porque tais crenas influenciam o comportamento dos decision makers (Yee, 1996).8 Posteriormente, uma nova vertente da literatura especializada passou a dedicar-se anlise do impacto de idias sobre a formao de polticas, sobretudo no tocante poltica externa e poltica econmica. As caractersticas dessa nova vertente so, de um lado, um total abandono das preocupaes quanto ao gap cognitivo que tanto marcaram os estudos sobre perception/mispercetion; e, de outro, uma insatisfao generalizada quanto incapacidade do neorealismo e de modelos de escolha racional, como a teoria dos jogos, em dar conta da complexidade cognitiva do processo de formao de polticas (Keohane e Goldstein, 1993; Yee, 1996). Como observam Keohane e Goldstein, aquela literatura se desenvolveu, inicialmente, a partir de posies distintas. Na posio racionalista (que, na teoria das relaes internacionais, compreende tanto o realismo quanto o liberalismo institucional), as idias no tm importncia como mecanismo causal, tendo em vista que interesses e preferncias so dados e os atores, agindo de forma racional, antecipam o resultado de suas aes. Aqui, idias so apenas cabides (hooks) que fornecem rationales intelectuais e/ou polticas para a propagao e legitimao de interesses. J na posio reflexivista, crenas e idias desempenham papel central em uma concepo cognitiva e intersubjetiva do processo pelo qual identidades e interesses so endgenos interao, por oposio postura racionalista- behaviorista que os v como exgenos. (Idem, p. 5) Trata-se, portanto, de investigar no apenas as estratgias desenvolvidas por atores para atingir determinados interesses mas como preferncias e identidades so construdas e moldadas.9 Mais recentemente, esse debate evoluiu para um novo round dentro do prprio campo racionalista. De um lado, autores identificados com a perspectiva da ao racional, como no caso dos prprios Keohane e Goldstein, passaram a reconhecer a importncia das idias sem que com isso se tenha que abandonar o postulado de que os agentes comportam-se racionalmente guiados por seu autointeresse. De outro, em seu esforo para fugir da conceituao de idias como meros cabides, as anlises dedicadas a defender a influncia independente das idias sobre a formao de polticas acabaram por enveredar por uma armadilha

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terica e metodolgica. Como observa Jacobsen (1995), o imbroglio se deveu ao fato de que o argumento-base que o poder das idias em si mesmo explica a sua aceitao primeiro tem que demonstrar que interesses so interpenetrados por idias, para ento demonstrar que essas mesmas idias exercem uma influncia no contaminada pelos interesses que, como demonstrado previamente, elas interpenetram (p. 286). Trata-se, portanto, de uma falha em reconhecer que idias e interesses s podem ser concebidos como entidades separadas de um ponto de vista analtico, e no emprico, e de que anlises centradas sobre a influncia de idias se constituem em um suplemento valioso e no, necessariamente, em uma alternativa excludente a modelos baseados nos supostos da ao racional. Caracterizada por estudos de caso, essa literatura vem se preocupando em delinear os diferentes mecanismos causais atravs dos quais idias produzem impactos significativos sobre a formulao e adoo de polticas. Uma avaliao bibliogrfica geral indica a nfase sobre os mecanismos institucionais, como o caso, por exemplo, das anlises de Hall (1989) e Goldstein (citada em Jacobsen, 1995; e Yee, 1996). O primeiro autor constri, de fato, uma tipologia de variveis explicativas a partir dos diversos estudos de caso contidos em seu livro sobre a influncia internacional do keynesianismo na adoo de polticas econmicas nacionais antes e durante o ps-guerra, assinalando a existncia de explicaes centradas sobre o papel dos experts ( economist-centered)10 e do Estado (state-centered). Nas anlises economist-centered, o foco explicativo recai sobre o impacto terico e acadmico do pensamento de Keynes sobre os economistas e a posio ocupada por estes ltimos dentro do processo de formao de polticas. J nas anlises state-centered, a explicao principal buscada nos diferentes arranjos e ethos burocrtico-administrativos de cada Estado e sua maior ou menor permeabilidade absoro de novas idias. Um outro exemplo de mecanismos causais institucionais pode ser encontrado na anlise de Goldstein sobre a poltica comercial norte-americana, que ressalta o papel das idias quando essas se incorporam a instituies sob a forma de regras organizacionais legalmente prescritas, procedimentos, processos de recrutamento e socializao, produo legislativa etc. Como observa a autora, mesmo que a institucionalizao, em algum ponto do tempo, tenha ocorrido no porque as idias em si eram mais poderosas ou persuasivas, mas sim porque correspondiam aos interesses do mais poderoso, aqueles interesses podem desaparecer no tempo enquanto que as idias institucionalizadas continuam a influenciar a formulao de polticas, s vezes por dcadas ou geraes (Keohane e Goldstein, 1993, pp. 20/21). Voltando a Hall, este autor nos oferece ainda um tipo de mecanismo causal no institucional nas anlises que ele classifica como coalition-centered, por conferirem importncia central ressonncia encontrada pelas prescries

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keynesianas junto a grupos sociais relevantes e sua eficcia em forjar e/ou consolidar novas coalizes polticas. Um outro exemplo de mecanismo causal no institucional aquele delineado por Keohane e Goldstein ao ressaltarem o papel de idias enquanto pontos focais (focal points) ou mapas de estrada (road maps). Nesse caso, problemas ligados ao coletiva, ou ainda a incerteza dos agentes em relao ao contexto em que atuam, podem ressaltar a importncia de um conjunto articulado de crenas normativas e causais que balize a seleo de estratgias. Cabe lembrar, contudo, que como bem observa Hall ao elaborar a sua tipologia, a delimitao e o isolamento desses diferentes mecanismos causais obedece a um critrio sobretudo analtico, na medida em que os estudos empricos nos revelam que, na prtica, dois ou mais mecanismos causais podem estar operando simultaneamente, ou se sucedendo ao longo do tempo. Na anlise de Ikenberry (1993) sobre o papel do keynesianismo na reordenao do sistema econmico internacional do ps-guerra, podemos verificar a existncia de pelo menos trs mecanismos causais: o economist-centered a influncia das idias de Keynes sobre a comunidade acadmica e profissional dos economistas norte-americanos e britnicos; o state-centered a possibilidade que tais idias abriram ao forjamento de novas alianas entre setores da burocracia dos dois pases, de forma a isolar os setores adeptos do antigo laissez-faire; e, ainda, o coalition-centered a importncia do keynesianismo na consolidao de novas coalizes polticas, identificadas com o Welfare State dominante em ambos os pases no ps-Guerra. Note-se, porm, que idias no esto sendo tratadas aqui como meros cabides para a maximizao de interesses (no caso, um sistema econmico internacional aberto mas tambm baseado em mecanismos regulatrios monetrios e financeiros) ou, para citar as palavras de Hall, como um fator que, ao entrar na arena poltica, simplesmente se coloca por cima dos outros fatores j presentes (p.366). Por se apoiar em um conjunto de crenas causais e normativas novo e heterodoxo a respeito dos objetivos e instrumentos da poltica econmica (pleno emprego, crescimento econmico, medidas governamentais anticclicas via administrao da demanda agregada), o keynesianismo contribuiu para alterar os prprios termos do discurso poltico tanto no plano domstico como internacional. Ele introduziu novas categorias de representao e interpretao do mundo, fazendo com que os atores (economistas, polticos, agncias burocrticas, grupos sociais) passassem a interpretar e definir seus prprios interesses por intermdio daquelas categorias. Por fim, importante verificar de que forma as inovaes tericas j produzidas pela literatura internacional, aqui sumariamente apresentadas, podem contribuir para uma anlise da influncia das idias sobre a formulao da poltica externa brasileira contempornea. As abordagens que trabalham com mecanismos institucionais como variveis explicativas nos parecem, nesse sentido, bastante

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relevantes. Como j observamos anteriormente, as crenas que se apresentam como as mais enraizadas e com maior continuidade em nosso comportamento diplomtico realismo, pacifismo, no-intervencionismo, respeito ao Direito Internacional, aspirao a desempenhar um papel internacional protagnico se cristalizaram em um perodo em que se assiste, tambm, ao progressivo fortalecimento institucional do Itamaraty. Tudo indica, portanto, que tais idias se incorporaram ao desenho e recursos organizacionais daquela instituio desde muito cedo. Aquela institucionalizao foi ainda reforada, na dcada de 40, com a criao do Instituto Rio Branco, que tambm significa o momento em que o ministrio ganha absoluto controle sobre os processos de seleo, recrutamento e treinamento de seus quadros. (Cheibub, 1982) Um exame mais acurado dessas diversas etapas de profissionalizao e socializao dos diplomatas isto , daqueles a quem cabe, como funo burocrtica, formular e implementar a diplomacia do pas poder ser bastante reveladora no sentido de apontar os mecanismos pelos quais o acervo diplomtico permanente, percebido como produto de uma tradio de ao diplomtica, transforma-se ele prprio nas categorias cognitivas as vises de mundo por intermdio das quais nossos diplomatas apreendem e interpretam a realidade internacional. Uma outra questo, igualmente ligada a mecanismos causais de natureza institucional, diz respeito ao papel-chave desempenhado pelo Itamaraty na formulao, deciso e implementao da poltica externa. Aqui, trata-se de investigar a relao entre essa instituio e outras agncias burocrticas e/ou grupos sociais que participam, direta ou indiretamente, na formao daquela poltica. Se a instituio portadora das idias institucionalizadas adquire controle hegemnico sobre a formao de polticas, como foi o caso do ministrio, tudo indica que aquelas idias tambm se transportaro para os padres de interao e socializao dessa instituio com outras agncias burocrticas e grupos de interesse presentes em sua esfera de atuao. Cabe destacar que tambm as abordagens que trabalham com mecanismos causais no-institucionais como nas hipteses de idias como mapas de estrada, ou como poderosas alavancas de coalizes polticas podem se revelar teis para uma anlise da influncia das idias na poltica externa brasileira. Ambas as hipteses podem ser iluminadoras para uma compreenso daquela influncia em perodos em que os mecanismos institucionais so mais frgeis ou menos insulados, e que a conduo das relaes exteriores do pas se apresenta no s como uma tarefa centralizada no Itamaraty mas tambm como objeto de disputa das elites polticas domsticas. Por fim, como j foi frisado, idias no so apenas passivas mas adquirem um papel ativo quando adentram a arena poltica, introduzindo novas categorias cognitivas que permitem aos atores a redefinio de seus interesses. Assim, em uma viso de longo prazo, a interao entre os mecanismos causais acima delineados

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pode conceder s idias um papel ativo e influente na constituio histrica de identidades e preferncias da poltica externa brasileira. 3 Uma proposta de anlise: a atuao do Brasil na Liga das Naes e na ONU Como observa Hurrell (s.d.), a anlise da interao entre os nveis cognitivo e comportamental demanda a definio de algumas questes de natureza metodolgica. Primeiro, a referncia s idias, valores e identidades historicamente construdas portadas pelos atores no se pode constituir em uma simples descrio de vises e discursos desconexos, cabendo ao analista dar a sua prpria interpretao a tais discursos e fornecer um quadro de anlise. Ao mesmo tempo, contudo, necessrio que essa interpretao faa sentido em termos das idias, valores e significados dos prprios atores, ou seja, necessrio que se conceda aos atores a capacidade real de acreditar em suas idias e de atuar motivados por essas ltimas. Esse procedimento metodolgico, aparentemente banal, , de fato, imprescindvel se se quer evitar o reducionismo da noo de idias como meros cabides. Do ponto de vista de nossa proposta, a anlise sobre a influncia das idias na poltica externa brasileira contempornea deve obedecer a duas etapas que, embora distintas, so metodologicamente complementares. Em uma primeira etapa, necessrio reconstruir as principais crenas e idias presentes em nosso discurso diplomtico (aqui pensado em sentido amplo, e no apenas em termos dos discursos oficiais) atravs de uma anlise de contedo orientada por trs componentes fundamentais: a) as concepes sobre a natureza (caractersticas intrnsecas) e a estrutura (relaes de poder e/ou normas de funcionamento) do sistema internacional; b) as concepes sobre a insero do Brasil nesse ltimo, com ateno especial s noes de papel, status e pertencimento. (Vertzberger, 1990) As duas primeiras esto diretamente interligadas, dependendo igualmente do primeiro componente (concepes sistmicas), na medida em que as definies de papel e status tm necessariamente que levar em considerao o comportamento de outros atores internacionais, bem como as normas e/ou recursos de poder que regulam aquele comportamento. J a noo de pertencimento liga-se diretamente ao terceiro componente; qual seja: c) as concepes sobre identidade nacional e a forma pela qual esta se manifesta no comportamento externo, projetando sobre este determinados atributos (culturais, tnicos, demogrficos, geogrficos, poltico-econmicos) que so apresentados como relativamente permanentes. Numa segunda etapa, a anlise deve estabelecer as conexes entre o contedo cognitivo do discurso diplomtico e a formulao da poltica externa, atravs do desvendamento dos mecanismos causais que explicam a influncia de

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crenas e idias sobre o processo de formao de polticas. Como j foi sugerido na seo anterior, a literatura internacional j desenvolveu, nesse sentido, uma srie de abordagens que podem se revelar teis para uma anlise da poltica externa brasileira contempornea. Um recorte emprico: Nossa proposta a de concentrar a anlise do papel das idias na diplomacia brasileira sobre a atuao do Brasil na Liga das Naes e em sua sucessora, a Organizao das Naes Unidas (ONU). Esse recorte emprico se justifica, em primeiro lugar, pelas prprias caractersticas da Liga e da ONU que, por serem organismos multilaterais, universais e voltados para a promoo de um certo tipo de ordem internacional, permitem recuperar o aspecto mais genrico das formulaes diplomticas brasileiras. Alm disso, deve-se destacar o fato de que em ambas as organizaes o Brasil desenvolveu aspiraes a um papel internacional protagnico em momentos histricos totalmente distintos. Estamos nos referindo, aqui, s postulaes brasileiras a ser membro permanente do Conselho Executivo da Liga, no perodo 1921/1926; candidatura brasileira a um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU, em 1944/45; e renovao dessa candidatura em perodo recente. Como ser demonstrado com mais detalhes adiante, chama ateno o fato de que em todos esses momentos as pretenses brasileiras tenham se apoiado em argumentos diplomticos bastante semelhantes (ainda que, naturalmente, renovados de acordo com as caractersticas do pas em cada poca), o que se constitui em um importante indicador da persistncia de certas crenas a respeito de quais devam ser nosso papel, status e pertencimento no plano internacional. Vale destacar, ainda, que embora os contextos domsticos dos trs perodos sejam diferenciados, os contextos internacionais tm em comum o fato de se constiturem em momentos de grandes transformaes estruturais no sistema internacional o que, certamente, aumenta o grau de incerteza com que operam os atores dentro desse sistema. 1) O Brasil na Liga das Naes (1921/26) Signatrio do Tratado de Versalhes, que instituiu o pacto fundador da Liga, e eleito como membro rotativo para o Conselho Executivo da organizao por dois mandatos consecutivos, o Brasil aproveitou o debate em torno da reformulao daquele Conselho cujo objetivo era o de abrigar a Alemanha para lanar sua candidatura a membro permanente.11 A argumentao da diplomacia brasileira baseava-se, ento, no prestgio internacional de que o pas j desfrutava, produto de atributos nacionais (dimenses continentais e demogrficas, peso dentro da Amrica do Sul); de uma j consolidada tradio diplomtica (pacifismo, defesa da

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igualdade soberana das naes, respeito ao Direito Internacional) e mesmo do fato de ter sido a nica nao latino-americana a participar militarmente da I Guerra Mundial. Desse ponto de vista, a candidatura brasileira se apresentava como natural, tendo em vista a posio nica ocupada pelo pas na Amrica do Sul e suas fortes ligaes com os EUA e a Europa, que lhe conferiam uma posio de prestgio dentro da Liga. Apesar da evidente frieza das grandes potncias, o pas lanou-se em uma intensa campanha e buscou frmulas que viabilizassem sua candidatura, chegando inclusive a apresentar-se como o candidato das Amricas proposta qual se opuseram abertamente os pases americanos, a comear pelos prprios EUA . O impasse ento criado s se resolveu mediante a retirada do Brasil do Conselho e da prpria Liga, em um episdio que gerou atritos entre o ento representante do Brasil no organismo, Afrnio de Mello Franco, e o chanceler Flix Pacheco, apoiado pelo presidente Arthur Bernandes.12 O mesmo episdio, por sua vez, bastante revelador do fato de que, nesse momento, os principais formuladores da diplomacia brasileira no eram diplomatas profissionais (de resto, a prpria carreira ainda no est consolidada) e que o papel do Itamaraty, poca ainda se recuperando da lacuna deixada pelo desaparecimento da liderana carismtica de Rio Branco, era reduzidssimo (Cheibub, 1982). Os atores-chave so, portanto, representantes das diversas faces da elite poltica, como os j mencionados Afrnio de Mello Franco, Flix Pacheco e Arthur Bernardes, e ainda figuras proeminentes da vida poltica que desempenharam misses junto Liga, como Raul Fernandes e Pandi Calgeras. Por outro lado, a bibliografia que analisa mais detalhadamente esse aparente fiasco da diplomacia brasileira na I Repblica tende a classific-lo como um tpico produto da misperception de nossas elites dirigentes, somada necessidade do autocrtico governo Bernardes de instrumentalizar a poltica externa para fins de legitimao poltica domstica (Cervo e Bueno, 1992; Garcia, 1994; Rodrigues e Seitenfus, 1995). Hilton (1980) vai um pouco alm, assinalando que a atuao brasileira na Liga apoiava-se em um universo mais geral de crenas daquela elite a respeito de nossa insero internacional, e no qual o Brasil era visto como um pas solitrio e isolado dentro da Amrica Latina, cercado por vizinhos hostis, e por isso destinado a buscar um lugar ao sol no concerto das grandes potncias. Na verdade, como j assinalamos em nossa crtica aos estudos sobre misperception, no se trata propriamente de discordar desse diagnstico mas sim de entender porque a misperception ocorre. Nesse sentido, uma anlise do perodo poderia se beneficiar dos modelos que tratam da influncia de idias sobre a adoo de polticas atravs de mecanismos causais como mapas de estrada e alavancas de coalizes polticas domsticas.

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2) O Brasil na ONU-I (1944/47) O Brasil renova sua postulao a um assento permanente no Conselho de Segurana da ento em processo de criao Organizao das Naes Unidas (ONU).13 Agora, esta se fundamenta na natureza e extenso da participao poltica, econmica e militar brasileira no esforo de guerra aliado que envolvera, inclusive, o envio da Fora Expedicionria Brasileira (FEB); na noo de uma aliana especial com os EUA e, ainda, na crena de que o pas tinha um importante papel a desempenhar nas conversaes de paz e na reorganizao do sistema internacional no ps-guerra. Persistia, tambm, a crena de que o pas seria especial dentro da Amrica do Sul, demandando, portanto, tratamento diferenciado. A posio ambgua dos EUA e, sobretudo, a forte oposio britnica e sovitica frustraram uma vez mais a pretenso do Brasil, que teve que se contentar com a eleio para uma cadeira de membro no permanente do Conselho para o binio 1946/47.14 Por outro lado, nesse momento a formulao da poltica externa continua concentrada na elite que controla postos-chave dentro do governo estado-novista, como o prprio Getlio Vargas e personagens como Oswaldo Aranha (ministro das Relaes Exteriores at 1944), Ges Monteiro (chefe do Estado-Maior das Foras Armadas) e Eurico Gaspar Dutra (ministro da Guerra). O peso do Itamaraty ainda est bastante associado liderana de Oswaldo Aranha, mas cabe registrar a institucionalizao crescente do ministrio e da carreira diplomtica, patenteada, inclusive, na criao do Instituto Rio Branco em 1945 (Moura, 1980 e 1982; Cheibub, 1982). Nas anlises sobre o episdio, a demora brasileira em perceber que a postulao estava fadada ao fracasso classificada, novamente, como produto de misperception, fosse essa alimentada pelas evasivas norte-americanas (Moura, 1982) ou pela sada do realista e pragmtico Aranha do ministrio em 1944 (McCann Jr., 1973). Contudo, Moura tambm registra um certo consenso, entre elites dirigentes civis e militares, de que o pas poderia aspirar a um papel internacional relevante no ps-Guerra, o que determinou inclusive a insistncia no envio da FEB. Nesse sentido, pode-se considerar, para esse perodo, a convenincia de uma abordagem que considere o papel de idias institucionalizadas, idias que atuam como mapas de estrada e ainda idias que permitem ou consolidam arranjos intraburocrticos. 3) O Brasil na ONU-II (1994/98) Uma vez mais, o Brasil aproveita o debate em torno da revalorizao e da reforma do Conselho de Segurana, que se tornou particularmente agudo no psGuerra Fria, para relanar sua candidatura a membro permanente.15 Muito embora a questo j viesse sendo cogitada desde fins dos anos 80, a candidatura s foi

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oficializada em 1994, diante da percepo do Itamaraty de que o 50 aniversrio da ONU daria um novo impulso no debate j em curso sobre a reforma do sistema das Naes Unidas como um todo e, em especial, do Conselho de Segurana (Amorim, 1996 e 1997). Dessa feita, a argumentao brasileira baseava-se, de um lado, na constatao de que a composio do Conselho teria que ser ajustada s novas realidades polticas e econmicas do mundo ps-Guerra Fria, com base em critrios que aumentassem sua representatividade, legitimidade e eficcia. Por sua vez, as credenciais brasileiras a um assento permanente fundamentam-se, uma vez mais, na tradio diplomtica, no perfil internacional atuante e diversificado e em um conjunto de atributos associados ao pas (dimenses geogrficas, caractersticas tnico-culturais, regime poltico, dimenso econmica, peso regional especfico). Tambm uma vez mais, a aspirao a um novo status dentro do Conselho de Segurana parte de uma crena mais geral de que o Brasil tem papel protagnico a desempenhar nos processos decisrios e regulatrios das relaes internacionais contemporneas, que tm como pano de fundo um sistema internacional em processo de transformaes estruturais (Amorim, 1995, 1996 e 1997; Lampreia, 1995 e agosto 1997). Contudo, as declaraes oficiais tambm tm grande preocupao em frisar que o pas no est em campanha nem faz disso uma meta obsessiva de sua poltica externa. Baseada em indicadores objetivos de projeo internacional, a candidatura brasileira apresentada como natural. (Lampreia, s.d.; Amorim, 1997) Apesar de no estar em campanha, fato que o tema tem sido intensamente abordado nos contatos bilaterais com outros pases (incluindo aqueles de maior peso, isto , os atuais membros permanentes do Conselho e pases que tambm tm interesse na reforma, como Alemanha, China, ndia e frica do Sul) a nvel ministerial ou presidencial desde o governo Itamar Franco. Mais recentemente, a candidatura brasileira voltou cena impulsionada por trs novos acontecimentos. Em primeiro lugar, a divulgao do chamado projeto Razali, resultado dos trabalhos do Grupo de Trabalho Informal da ONU que vem debatendo a reformulao do Conselho.16 Em segundo, o sinal positivo dado pelos EUA a uma ampliao que contemple a entrada de Alemanha, Japo e mais trs pases em desenvolvimento como membros permanentes. E, por fim, a divulgao da posio argentina, que defende a rotatividade dos novos membros permanentes e que vista, de forma geral, como manifestao de oposio candidatura brasileira. O Brasil, por sua vez, tem reagido tese argentina atravs do argumento de que a rotatividade criaria uma terceira e discriminatria categoria de membros; e, ainda, de que escolha dos novos membros permanentes deve obedecer a critrios que levem em conta a projeo global dos candidatos, no sendo necessrio que se conte, para tal, com o apoio de consensos regionais (Lampreia, setembro de 1997; Amorim, 1997).

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Paralelamente a todo esse processo, a diplomacia brasileira ainda se encontra sob forte comando do Itamaraty, no obstante os efeitos da redemocratizao poltica. Quanto a esses ltimos, deve-se destacar o fato de que agora o ministrio tem que interagir no apenas com outras corporaes burocrticas, mas com um leque muito mais diversificado de atores que inclui o Legislativo, os partidos polticos, grupos de interesse os mais variados a includo o fenmeno novo das Organizaes No- Governamentais , entidades da sociedade civil e a opinio pblica em geral. Entretanto, se verdade que para certas reas da poltica externa essa diversificao teve conseqncias reais para o processo de formao de polticas (exemplos disso so as negociaes dentro dos subgrupos de trabalho do MERCOSUL e o complexo trmite no Congresso do novo Cdigo de Propriedade Intelectual), em outras tal impacto quase inexistente. De fato, uma das marcas da nova candidatura brasileira ao Conselho de Segurana que ela vem sendo apresentada sociedade como se fosse produto de um consenso em torno da defesa do interesse nacional. E essa mesma sociedade tem demonstrado, se no apoio, ao menos indiferena para um tema que implica, de fato, nus financeiro e militar para o pas, como se a candidatura brasileira fosse to natural aos olhos do pblico domstico como o deveria ser aos dos outros pases.17 Temos, portanto, um tipo de situao interessante para uma anlise de como idias institucionalizadas se tornam mapas de estrada e, simultaneamente, atuam como alavancas para alianas intraburocrticas pois convm ressaltar que essa uma rea bastante sensvel para a corporao militar, o que supe algum nvel de consulta ou negociao e coalizes polticas. 4 Concluses Esse trabalho pretendeu apresentar uma proposta de anlise da influncia de idias sobre a formulao da poltica externa brasileira contempornea. Inicialmente, procuramos demonstrar, atravs de um balano bibliogrfico e historiogrfico, que a dimenso cognitiva do processo de formao de polticas vem sendo negligenciada na produo acadmica sobre poltica externa brasileira. Isso se deve, em grande parte, ao incipiente dilogo entre aquela e a literatura internacional sobre teoria das relaes internacionais, que desde o fim dos anos 50 desenvolveu uma subrea de anlise de poltica externa. A seguir, argumentamos que a literatura acadmica internacional j vem h bastante tempo se voltando para a anlise de mecanismos cognitivos. Concentrada inicialmente sobre os estudos de misperception, essa literatura vem se deslocando, atualmente, para a anlise dos mecanismos causais que explicam a influncia de idias sobre a adoo de polticas. Nesse sentido, ela j desenvolveu uma srie de modelos de alcance terico parcial que se podem revelar teis para uma anlise da poltica externa brasileira contempornea. Tal anlise deve se pautar, primeiramente, pela reconstruo das crenas presentes no discurso diplomtico

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para, a seguir, desvendar os mecanismos causais que explicam a influncia daquelas crenas sobre a formulao de polticas. Por fim, nossa proposta sugere como recorte emprico a atuao brasileira na Liga das Naes e na ONU, mais especificamente nos perodos em que o Brasil aspirou a participar dos ncleos decisrios centrais desses organismos (Conselho Executivo da Liga e Conselho de Segurana da ONU), restritos s grandes potncias. Nossa hiptese, nesse caso, a de que tais aspiraes indicam a persistncia e a influncia de crenas seminais no comportamento diplomtico brasileiro. Julho 1998 Notas
1 Esse artigo em grande parte baseado em meu projeto de tese de doutorado, defendido junto ao Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ) em 1997. Nesse sentido, gostaria de agradecer orientao da professora Maria Regina Soares de Lima e aos valiosos comentrios dos professores Marcos Figueiredo, Jos Murilo de Carvalho, Csar Guimares e Mnica Herz. Ele tambm produto de um projeto de pesquisa atualmente desenvolvido junto ao Centro de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea do Brasil (CPDOC), da Fundao Getulio Vargas, que conta com o apoio financeiro do Programa de Apoio a Ncleos de Excelncia (PRONEX). Na parte de levantamento de fontes, contei com a colaborao de Bruno de Moura Borges, bolsista do CPDOC/PIBIC-CNPq. A esse respeito, ver, por exemplo, as obras de Pandi Calgeras, A Poltica Exterior do Imprio. (Braslia, Fundao Alexandre de Gusmo/ Companhia Editora Nacional, 1989 1 edio 1927); Hlio Vianna, Histria Diplomtica do Brasil (So Paulo, Melhoramentos, 1961? 1 edio 1958); e Delgado de Carvalho, Histria Diplomtica do Brasil (Rio de Janeiro, Companhia Editora Nacional, 1959). As duas ltimas obras devem sua origem s notas de cursos ministrados pelos autores para alunos do Instituto Rio Branco em fase de preparao para a carreira diplomtica e oficiais do Estado-Maior das Foras Armadas. Para uma anlise historiogrfica detalhada da produo intelectual brasileira no campo da Histria das Relaes Internacionais e da Histria Diplomtica, ver Cervo (1992) e Almeida (1993). Ver, entre outros, os trabalhos de Paulo Schilling, O Expansionismo Brasileiro (So Paulo, Global, 1987); e Rui Mauro Marini, Brazilian Sub-imperialism, Monthly Review. (23(2), fev. 1972). Exemplos desse pensamento geopoltico podem ser encontrados nas obras de Carlos de Meira Mattos, Brasil, Geopoltica e Destino (Rio de Janeiro, Jos Olympio, 1975); e Golbery do Couto e Silva, Geopoltica do Brasil (Rio de Janeiro, Jos Olympio, 1981). Em relao a essa nova safra da produo acadmica, ver os trabalhos de Carlos Estevo Martins. A Evoluo da Poltica Exterior Brasileira na Dcada 64/74, Estudos CEBRAP (12, 1975); Celso Lfer, Paradoxos e Possibilidades (Rio de Janeiro, Nova Fronteira, 1982); Gerson Moura, Autonomia na Dependncia: Poltica Externa Brasileira de 1935 a 1942 (1980); Mnica Hirst, A Poltica Externa do Segundo Governo Vargas, Sessenta Anos de Poltica Externa Brasileira 1930-1990 vol. 1 (So Paulo, Cultura Editores/Ncleo de Pesquisa em Relaes Internacionais da USP, 1996); Maria Regina Soares de Lima, A Economia Poltica da Poltica Externa Brasileira: uma proposta de anlise, Contexto Internacional (12, jul./dez. 1990); e Amado Luiz Cervo e Clodoaldo Bueno, Histria da Poltica Exterior do Brasil (1992).

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O conceito de idias est sendo utilizado, aqui, em sentido amplo. Ele compreende tanto crenas normativas (valores) como crenas causais ou instrumentais, isto , crenas sobre relaes de causa e efeito. Ele pode designar tambm uma doutrina, ou seja, um conjunto articulado e internamente coerente de crenas causais e normativas como, por exemplo, o realismo. A esse respeito, ver Keohane e Goldstein (1993). Ver os trabalhos seminais de Kenneth Boulding, The Image (Ann Arbor, University of Michigan Press, 1956); Alexander George, The causal nexus between cognitive beliefs and decisionmaking behavior: the operational code belief system, Psychological Mode in International Politics (Boulder, Westview, 1979); Perception and Misperception in International Politics (Princeton, Princeton University Press, 1976); O. Holsti, The belief system and national images: a case study, Journal of Conflict Resolution (6, 1962); Robert Axelrold, Structure of Decision (Princeton, Princeton University Press, 1976); e Michael Brecher, The Foreign Policy System of Israel: Setting, Images, Process (London, Oxford University Press, 1972). Yee estabelece uma crtica, por exemplo, abordagem de cdigos operacionais construda por Alexander George e o seu procedimento metodolgico de process tracing, pelo qual se busca traar todas as etapas intervenientes atravs das quais as crenas influenciam o comportamento do decision maker, as quais envolveriam a receptividade desse ltimo em relao informao; sua definio da situao; a identificao e avaliao das opes possveis e, por fim, a escolha de um curso de ao. Nas palavras de Yee: Despite its plausibility, however, knowing the various intervening cognitive steps taken by the decison makers does not reveal how ideas and beliefs caused them to take those steps. A distinction exists between citing the ways in which something occurs and knowing why it occurs in those ways. Delineating the steps in the process by means of which beliefs influence and shape the cognitive operations of the decision makers does not reveal how these beliefs influenced decision makers to take those steps. (1996, p. 77) A esse respeito, ver, por exemplo, o artigo de Alexander Wendt, The Agent-Structure Problem in International Relations Theory, International Organization (41, summer 1987). O conceito de comunidades epistmicas desenvolvido por Peter Haas tambm se encaixaria em uma abordagem como a do tipo sugerido por Hall. Para uma exposio detalhada do mesmo, ver Haas, Introdution: Epistemic Communities and Internacional Policy Coordination, International Organization (46, winter 1992). Para uma abordagem das insuficincias do mesmo, ver Jacobsen (1995) e Yee (1996). O Brasil foi eleito em 1921 e 1925 como membro rotativo do Conselho Executivo da Liga. Os membros ocupando assentos permanentes, poca, eram Frana, Gr-Bretanha, Itlia e Japo. Os EUA, apesar de terem um assento permanente assegurado, no chegaram a assumi-lo porque o Congresso norte-americano se negou a ratificar o Pacto fundador da Liga. Em 1924, j como parte da campanha ao assento permanente, o Brasil criou uma misso de representao permamente junto Liga e elevou-a categoria de embaixada. Uma descrio detalhada do episdio pode ser encontrada em Rodrigues e Seintenfus (1995); e Garcia (1994). O Conselho de Segurana da ONU, criado juntamente com a organizao em 1945, composto por cinco membros permanentes com direito a veto EUA, URSS (atualmente Rssia), Inglaterra, Frana e China e dez rotativos, eleitos por perodos de dois anos. A respeito das ambigidades na postura dos EUA com relao s aspiraes brasileiras de ocupar um assento permanente no Conselho, ver Moura (1982). Para uma anlise da evoluo do novo papel assumido pelo Conselho de Segurana no psGuerra Fria, ver Lfer e Fonseca Jr., 1994; e Amorim, 1996. O referido GT, que se intitula formalmente Grupo de Trabalho aberto sobre a representao eqitativa a a ampliao do Conselho de Segurana, iniciou seus trabalhos em 1995. Presidido por Razali Ismail, representante da Malsia que foi tambm o presidente da 51 sesso da

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Assemblia Geral, o Grupo submeteu atual sesso um projeto de resoluo, ainda no votado, que prev a incluso de cinco novos membros permanentes (sem direito a veto) e cinco nopermanentes. Alm disso, o projeto estabelece que a definio do novo formato do Conselho deve preceder a escolha dos novos membros, a ser submetida Assemblia Geral. Ver Assembly president ..., 1997; Lampreia, agosto 1997; e Security Council reform..., 1997. significativo, nesse sentido, que o ministro Lus Felipe Lampreia frise que essa no e no pode tornar-se uma questo partidria ou de poltica interna, nem um objetivo ou um alvo de manifestaoes de natureza eleitoral. Estamos falando de um interesse permanente do Brasil . (grifo nosso) No entanto, ele prprio admite que uma participao mais intensa do Brasil nas Naes Unidas teria tambm conseqncias prticas e financeiras, tais como o aumento da contribuio financeira e um maior engajamento militar nas Operaes de Paz. Ver Lampreia, agosto 1997.

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Resumo
Esse artigo apresenta uma proposta de anlise da influncia de idias sobre a formulao da poltica externa brasileira contempornea focalizada em nossa atuao na Liga das Naes e na ONU. Em ambos os organismos, o pas desenvolveu aspiraes a um papel internacional protagnico, o que acreditamos ser indicador da recorrncia, no discurso diplomtico, de certas crenas a respeito de quais devam ser o nosso papel, status e pertencimento a nvel internacional. Destacamos, ao mesmo tempo, que uma anlise desse tipo no pode se limitar a reconstruir o discurso diplomtico, mas deve tambm procurar desvendar os mecanismos causais que explicam o impacto daquelas crenas sobre a formao de polticas. Nesse sentido, a literatura acadmica internacional j desenvolveu uma srie de abordagens que podem se revelar teis para um estudo da diplomacia brasileira.

Abstract
This article presents an analytical framework of the influence of ideas over Brazilian contemporary foreign policy formulation, focusing on Brazilian performance at the League of Nations and the United Nations. In both organizations, Brazil has aspired to perform an international leading role, which, as we argue, constitutes an indicator of the recurrence, in the diplomatic discourse, of certain beliefs about what should be Brazilian status, role and belonging in the international arena. Simultaneously, the article argues that such analysis should not only reconstruct the diplomatic discourse but also try to unfold the causal mechanisms that explain the impact of those beliefs in the policymaking process. In this sense, the international academic literature has already developed a series of approaches that might prove useful to the study of Brazilian diplomacy. Palavras-chave: Poltica Externa Brasileira. Liga das Naes. ONU. Conselho de Segurana da ONU. Anlise de Poltica Externa. Anlise Cognitiva. Key-words: Brazilian Foreign Policy. League of Nations. UN. UN Security Council. Foreign Policy Analysis. Cognitive Analysis.