Programa Derecho Administrativo Relaciones laborales Profesor: Curso: 1 (20022003) Bloque I * Qu es derecho administrativo (concepto) * Qu es Administracin pblica (derecho

ho administrativo es el derecho de las Administraciones Pblicas) * Fundamentos del Derecho Administrativo despus de la Constitucin principio de legalidad tutela judicial efectiva Bloque II * Ordenamiento jurdico (como conjunto de normas) Constitucin Ley.: Clases de leyes: Orgncias Ordinarias Autonmicas .... Reglamentos Referencias al Derecho Comunitario Cmo se relacionan las normas Bloque III * Qu es un Acto Administrativo: Elementos Requisitos Silencio Cmo se recurren Bloque IV * Procedimiento administrativo Procedimiento sancionador * especial important: Procedimiento sancionador laboral 190203 DERECHO ADMINISTRATIVO Y ADMINISTRACIN PBLICA TEMA 1 1

 Derecho Administrativo como derecho estatutario La Administracin Pblica como persona jurdica: significado y consecuencias Unidad y pluralidad de las Administraciones Pblicas: administraciones territoriales y no territoriales El Derecho Administrativo como derecho exorbitante: privilegios y garantas DERECHO ADMINISTRATIVO COMO DERECHO ESTATUTARIO El ordenamiento jurdico es el conjunto de todas las normas que existen en un pas (escritas y no escritas) que regulan todas las actividades. De ese ordenamiento jurdico vamos a ocuparnos de una parte; para ver esta parte, nuestro sector, tenemos dos puntos de vista: objetivo y subjetivo. Posicin objetiva: (dentro de un estado, desde Montesquieu hasta la actualidad, hay 3 funciones: legislativa, ejecutiva y judicial) adoptar esta postura supone que tenemos que decir que el Derecho Administrativo se ocupa de la funcin ejecutiva, es decir, no se ocupa del mbito del parlamento (la funcin legislativa, de la que se ocupa el Derecho Constitucional) ni de la funcin judicial. La pregunta es: de qu se compone? quin integra la funcin ejecutiva de este pas? La respuesta es: el Gobierno y las Administraciones Pblicas (G + AP) Jerrquicamente, la Administracin va por debajo del Gobierno Por tanto, desde una perspectiva objetiva, el Derecho Administrativo se va a ocupar, dentro de la funcin ejecutiva, de la funcin administrativa (lo que ocurre, es que podemos encontrar funciones administrativas en otros rganos) Desde la perspectiva objetiva, el objeto de estudio del Derecho Administrativo es el estudio de la funcin administrativa, independientemente del rgano que lleve a cabo la funcin. Pero sta no es la postura mayoritaria; la mayoritaria en el Derecho Administrativo espaol es la perspectiva subjetiva. Posicin subjetiva: entiende que el Derecho Administrativo es el derecho de una especial clase de persona, es decir, de una persona que se llama Administracin Pblica. Nosotros partimos de sta ltima, de la perspectiva subjetiva. Segn el profesor Entrena Cuesta: Derecho Administrativo es el conjunto de norams de Derecho Pblico que regulan la organizacin y la actividad de las Administraciones Pblicas Para el profesor Garrido Falla: Derecho Administrativo es la parte del Derecho Pblico que determina la organizacin y el comportamiento de la Administracin directa e indirecta del Estado, disciplinando las relaciones jurdicas con el administrado Para el profesor Parada: Derecho Administrativo es aquella parte del Derecho Pblico que tiene por objeto la organizacin, los medios y las formas de la actividad de las Administraciones Pblicas y las consiguientes relaciones entre aquellas y los sujetos El profesor Garca de Enterra dice que: el Derecho Administrativo es un derecho de naturaleza estatutaria en cuanto se dirige a la regulacin de las singulares especies de sujetos que se agrupan bajo el nombre de Administracin Pblica, sustrayendo a estos sujetos singulares del Derecho Comn Las tres primeras definiciones sealan que el Derecho Administrativo es el derecho de las Administraciones Pblicas. Pero la cuarta aade a lo anterior que el resultado del Derecho Administrativo es el estatuto de las Administraciones Pblicas, con un sujeto concreto, que son las Administraciones Pblicas. 2

En fin, el Derecho Administrativo es el estatuto de un sujeto, que es la Administracin Pblica. El Derecho Administrativo es un derecho nico, es decir, el Ordenamiento Jurdico se divide en dos partes: derecho pblico y privado; el Derecho Administrativo va dentro del Pblico (donde el Estado est ms presente) Es el Derecho Pblico ms importante, el derecho pblico por excelencia. El Derecho Administrativo es un derecho interno; esto es, nos situamos dentro o fuera de Espaa, y encontramos un Derecho Administrativo Internacional, que ser el Derecho que regula las administraciones internacionales (como las normas que regulan las Naciones Unidas), y tambin encontramos otras normas, el Derecho Comunitario (que regula en la UE). Esots dos derechos pertenecen al mbito del Derecho Internacional, y su estudio no corresponde al Derecho Administrativo. Pero tambin hay un Derecho Internacional Administrativo que s es Derecho Administrativo. Por ejemplo, si se sacan unas oposiciones se es tcnico (funcionario pblico espaol) que puede trabajar tanto en Espaa como en el extranjero; en este caso se seguira regulando por el Derecho Administrativo espaol. El Derecho Administrativo es un Derecho Pblico Interno que se extiende a las situaciones administrativas fuera de Espaa (no a instituciones externas) El contenido del Derecho Administrativo se divide en dos partes: parte organizativa (regula la organizacin de nuestras administraciones) y otra que regula la actuacin de estas administraciones (es decir, relaciones entre la Administracin y los administrados) El Derecho Administrativo es el Derecho Comn de las Administraciones Pblicas; en consecuencia, es un derecho estatutario Consecuencia de todo lo anterior es que, es requisito necesario para que exista Derecho Administrativo la presencia de Administracin Pblica 240203 Para poder explicar el concepto de Derecho estatutario, hacemos un inciso. Un Derecho General es un Derecho que afecta a todos los sujetos; el Derecho Civil es el Derecho Comn de las personas fsicas. El Derecho Administrativo es el Derecho de las Administraciones Pblicas; el Derecho Mercantil es el Derecho de los comerciantes. Frente a un Derecho General que es el Civil, estn los derechos especiales como el mercantil, laboral, etc. No podemos decir que el Derecho Administrativo sea un Derecho especial. Los Derechos especiales (laboral, agrario, etc) son especialidades del Derecho Civil; pero el Derecho Administrativo no es una especialidad del Civil, es el Derecho Comn de las Administraciones. Pero al igual que en los derechos especiales existe una persona que es la que va a regularse, en el Derecho Administrativo esta persona es la Administracin. Si en un derecho especial, por ejemplo el mercantil, no encontramos algo o existe alguna laguna, vamos al derecho supletorio, que es el Derecho Civil. Sin embargo, en el Derecho Administrativo no tenemos derecho supletorio, no podemos pasar al civil. El Derecho Administrativo conforma el estatuto. El Derecho Administrativo resuelve todas las exigencias que requieren las Administraciones Pblicas. Cualquier institucin que se relaciona con las Administraciones Pblicas se regula mediante el Derecho Administrativo. EJEMPLO: La Administracin Pblica, al igual que las particulares, puede tener propiedades; el particular puede vender su propiedad directamente (mediante contrato) pero la Administracin Pblica debe seguir un procedimiento diferente. En un caso de arrendamientos, aunque la propiedad sea la misma, el derecho a 3

aplicar es distinto y el trmite a seguir tambin. Todo lo anterior explica el punto 4, que el Derecho Administrativo es un derecho estatutario, el Estatuto (conjunto de normas que regulan todas las instituciones que se relacionan con las Administraciones Pblicas); no es un derecho especial del civil. Vamos a explicar a continuacin el punto 5. Necesariamente tiene que haber Administraciones Pblicas para que exista Derecho Administrativo. Pero puede haber dos excepciones. Aunque partimos de la posicin subjetiva, hay que recordar la objetiva. Podemos encontrar actividad administrativa en otros rganos, poderes que no sean propios del poder ejecutivo [por ejemplo, cuando las Cortes contratan un sistema de calefaccin o cuando convocan unas oposiciones, o cuando las Cortes sancionan a un funcionario, el legislativo realiza funciones administrativas] Otra excepcin es el caso en que una persona, un particular realiza actividades propias de la Administracin, las actividades pblicas pueden aparecer delegadas en entes privados. [por ejemplo, cuando un guardia de seguridad pide un dni en el aeropuerto, funcin que habitualmente realiza la guardia civil] qu es una relacin? Una interaccin. Cuando de una relacin se dan derechos y obligaciones se producen relaciones jurdicas. Cuando en uno de los polos figura la Administracin, entramos en el mbito del Derecho Administrativo. Hay 3 tipos de relaciones: relacin AdministracinAdministrado: universidadalumno relacin AdministracinAdministracin (relaciones interadministrativas): el Ayuntamiento de Alcorcn firma un acuerdo con la Comunidad de Madrid para lograr algo relaciones reflexivas, que se producen dentro de una misma administracin (Ministerio de Fomento, mediante el ministro Cascos, le dice al Director General que vaya a Zaragoza a inaugurar el AVE; le da una orden y esto supone una relacin jurdica entre dos rganos, ministro y director, dentro de la misma Administracin Pblica) LA ADMINISTRACIN PBLICA COMO PERSONA JURDICA Ejemplos de Administracin que conocemos por el da a da: La Hacienda, mediante la Agencia tributaria; Hospitales, que pueden depender del Insalud o a las administraciones autonmicas (por las transferencias de competencias); la Seguridad Social; el ejrcito, que depende del ministerio de Defensa. En la Administracin local estn los ayuntamientos, diputacin provincial, en las islas estn los cabildos insulares (Canarias) o consejos insulares (Baleares) En resumen, hay muchsimas Administraciones Pblicas, incluso la Universidad. Debe quedar claro que no todas las administraciones son territoriales, hay muchos tipos. 260203 Hay que anotar como punto negativo que la Administracin Pblica se presenta como un tipo de organizacin, pero de carcter pblico, totalmente distinto a la organizacin de carcter privado. 1. Desde un punto de vista subjetivo, una Administracin Pblica es un sujeto en el poder ejecutivo (es la idea original). El Derecho Administrativo surge a partir de la revolucin francesa, y a partir de ah se encuentra la Administracin Pblica integrada en el ejecutivo (s XVIII revolucin francesa)

2. Desde el punto de vista histrico, a mediados del s XIX, los juristas ven que falta algo, y surge una concepcin que reconoce al Estado en su conjunto (los 3 poderes) como una persona jurdica. El cambio cualitativo es importante, porque la Administracin Pblica no es ya quien tiene la personalidad jurdica y representa al Estado, sin que esta personalidad la tiene el propio Estado, que a su vez se encuentra dividido en 3 funciones. Desde esta perspectiva la Administracin Pblica pasa a una posicin objetiva; es decir, la Administracin Pblica pasa a ser una funcin del Estado. El Estado no es un conjunto de poderes, sino una persona jurdica nica que realiza una serie de funciones. Pero llegados aqu, no hemos resuelto el qu es administrar. Histricamente se ha administrado de forma distinta a la actual; en ocasiones se ha impuesto, en otras se negocia. Pero ninguna de las concepciones anteriores basta para entender qu son las Administraciones Pblicas. La posicin que hoy en da se adopta en el Derecho Administrativo es desde el punto de vista jurdico, cul es la relacin que existe entre el conjunto de normas jurdicas y la Administracin Pblica. Para el Derecho Administrativo, la Administracin Pblica es sencillamente una persona jurdica; el Derecho Administrativo personifica, convierte en persona a la Administracin Pblica. Esta personificacin es el nico factor que va a permanecer siempre, aunque cambien los rganos o los representantes de los rganos. La Administracin Pblica tiene capacidad de obligarse con los titulares. La Administracin Pblica es una persona jurdica que tiene capacidad para establecer relaciones, es decir, obligaciones y derechos con otras personas fsicas y jurdicas. NOTAS: 1. Normalmente, encontraremos la persona jurdica que es la Administracin Pblica en el poder ejecutivo; pero no todo el poder ejecutivo es Administracin Pblica (encontraremos el Gobierno, y subordinado a ste la Administracin Pblica) Como regla general, no encontraremos actividad administrativa en los otros 2 rganos; pero excepcionalmente podemos encontrarla en el mbito de estos poderes (legislativo y judicial) 2. Va a tener un carcter heterogneo, ya que son varias y con cometidos muy diversos. Segn el artculo 106 de la Constitucin Espaola (en adelante CE) en la Administracin hay dos funciones: ejecutiva (actuar) y reglamentaria. Y en el artculo 97 CE, que se dedica al Gobierno, especifica que tambin ste se encarga de la Administracin civil y militar. 3. Inexistencia de Administraciones Pblicas en los otros poderes del Estado salvo las excepciones mencionadas. 4. La Administracin Pblica est subordinada al Gobierno, segn la ley 50/97 de 27 noviembre, la ley del Gobierno, e ntimamente relacionada con ella, la 6/97 de 14 de abril, ley de la organizacin y el funcionamiento de la Administracin General del Estado (en adelante LOFAGE) Ocurre sin embargo, que los rganos superiores de la Administracin son a la vez Administracin y Gobierno (el Consejo de Ministros puede tener las dos funciones) 5. Cules son las funciones de la Administracin Pblica? Cul es la finalidad que debe cumplir? Cul es el mbito en que debe moverse? a) la explicacin la vemos en el artculo 103 CE sirve con objetividad los intereses generales 5

b) sigue diciendo con sometimiento pleno a la ley y al Derecho (no slo ley escrita, todo el ordenamiento jurdico) c) los principios a travs de los cuales debe actuar la Administracin Pblica son: * eficacia * jerarqua * descentralizacin * desconcentracin * coordinacin UNIDAD Y PLURALIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS Hay un nmero considerable de Administraciones, como hemos visto al hablar de la heterogeneidad. LA idea clsica divide entre Administraciones territoriales y no territoriales; pero podemos hacer una clasificacin ms amplia en 4 grupos: A Administraciones previstas en la Constitucin de 1978; esto significa que necesariamente tienen que existir [ejemplo: la provincia, que est contemplada en la constitucin, aunque por ejemplo Catalua preferira comarcas; Administracin del Estado, Administracin de las Comunidades Autnomas y Administraciones locales] B las Administraciones pblicas que no estn previstas en la Constitucin espaola; aunque se las menciona, tienen alguna referencia a que el legislador puede crearlas o no. Aqu las hay con carcter territorial (B1) o institucional (B2) C Organismos Administrativos previstos en la Constitucin, como el Consejo de Estado o el Consejo econmicosocial D Organismos no Administrativos recogidos en la Constitucin, como el Tribunal de cuentas o el Defensor del pueblo 030303 Retomamos los grupos de Administraciones Pblicas. A Las Administraciones Pblicas previstas en la CE Tienen carcter territorial y son 3: la Administracin estatal, las Administraciones autonmicas y por ltimo, las Administraciones locales. A.1 La Administracin Estatal El artculo 97 CE es el destinado a regular el Gobierno, que no es Administracin sino que est por encima, pero s se la menciona. Este artculo nos dice cul es la finalidad que debe perseguir la Administracin, el marco en que se desarrolla y los principios a seguir. Incluso en el 103.2 CE se dice que los rganos de la Administracin del Estado se crean de acuerdo con la ley; Es decir, la misma ley puede contemplar que por 6

motivos de urgencia un rgano se cree por real decreto y no por ley. * Ley 6/97, la LOFAGE y la ley del Gobierno tambin hacen referencia a lo anterior La LOFAGE regula la Administracin General del Estado por debajo de la Constitucin, segn los artculos 1, 2.1 y 2.2 (comprobar artculos y referencias a personalidad jurdica) En esta ley veremos que hay una estructura en esta Administracin, que va por niveles jerrquicos desde el Gobierno a las distintas unidades de negocio. A.2 Las Administraciones Autonmicas Son 17, ya que Ceuta y Melilla son ciudades autnomas, no comunidades autnomas; la diferencia es que los consejeros de Ceuta y Melilla pueden aprobar slo ordenanzas, ya que no tienen parlamento autonmico. El artculo 137 CE es el bsico en cuanto a organizacin autonmica: El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autnomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonoma para la gestin de sus respectivos intereses. A partir del art 143 CE habla de quines pueden crear Comunidades Autnomas y qu territorios pueden hacerlo (art 143151) En 1978 nadie pensaba que todo el pas iba a distribuirse en Comunidades Autnomas, creyeron que slo lo haran las histricas. En la Constitucin se habla de la Administracin del Estado con toda claridad; no as de las Administraciones autonmicas, ya que no se pens que todo el territorio iba a acabar dividindose totalmente en comunidades autnomas. En el artculo 152 se habla de cules son los rganos que debe haber: asamblea legislativa, gobierno autnomo con tareas legislativas y administrativas, y por debajo una administracin. En el artculo 153 se habla ya (aunque con minscula), se establecen los distintos mecanismos de control (Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas, la jurisdiccin de lo contenciosoadministrativo de la comunidad autnoma) Al igual que existe la LOFAGE, cada Comunidad Autnoma tiene aprobada su propia ley de regulacin, es decir, tenemos 17 leyes autonmicas. A.3 Las Administraciones locales Una matizacin: hemos visto que los dos tipos anteriores tienen una Administracin con poder ejecutivo, el Gobierno, y por debajo el tipo de Administracin. En la Administracin local es distinto, ya que stas no tienen, SON Administracin. En la Administracin local no se puede hablar de un gobierno y una administracin, es todo administracin, ya que no pueden hacer leyes, slo aprobar reglamentos y ordenanzas (slo aprueban leyes los parlamentos) Esto supone un salto cualitativo respecto a las anteriores. En las Administraciones locales hay que hacer una distincin entre las que necesariamente deben existir (son obligatorias porque estn previstas en la CE) y aquellas con carcter potestativo. A.3.a) Administraciones locales obligatorias: MUNICIPIOS

En primer lugar aparecen los MUNICIPIOS (no confundir: municipio es el nombre de la administracin, el territorio; el rgano de gobierno de este territorio es el ayuntamiento) El art 137 CE establece la organizacin del Estado, municipios, provincias y Comunidades Autnomas, y establece que stas tienen autonoma para seguir sus intereses. Pero adems, en el art 140 CE se habla de la Administracin municipal (dentro de las Administraciones locales) y habla del mnimo que deben respetar los municipios gozan de personalidad jurdica propia, tambin explica rganos de gobierno, etc Pero, cmo se regulan los municipios? Los municipios son parte del Estado y parte de las Comunidades Autnomas, por lo que se regularn con las dos. El Estado nos dar el mnimo que debe existir, lo que todos los municipios deben cumplir. Cada Comunidad Autnoma regular las peculiaridades. En estos casos de materia compartida (es decir, que pertenece a dos parlamentos) el Estado crea una Ley de bases y las Comunidades Autnomas unas Leyes de desarrollo. [ley de bases de rgimen local: el Estado; cada Comunidad establece la propia a partir de ah y cumpliendo los mnimos] Recordar artculos 137 y 140 CE; la ley 7/85 de 2 de Abril es la ley reguladora de bases de rgimen local, y despus se elabora el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de rgimen local, RD legislativo 781/86 de 18 de Abril. Adems en cada Comunidad Autnoma encontraremos la ley de desarrollo correspondiente. A.3.b) Administraciones locales obligatorias: PROVINCIA En Catalua prefieren una organizacin distinta a la provincia, prefieren organizarlo por comarcas (igual ocurre en Euskadi, pero all han hecho coincidir las provincias con los 3 territorios histricos) La Generalitat aprob una ley para suprimir las provincias y dividirse en comarcas. A partir de este momento surge la pregunta: es necesario o no que exista la provincia? [la argumentacin es que las Comunidades Autnomas uniprovinciales no tienen diputacin, que es el rgano de gobierno provincial]. Pero en la Constitucin Espaola s est contemplada la existencia de la provincia y con carcter obligatorio (art 137, 140 CE); lo que se ha hecho es que en las Comunidades Autnomas uniprovinciales las competencias de la diputacin han sido asumidas por las Comunidades Autnomas. En el 141.2 dice el Gobierno y la Administracin Autnoma....(continuar) Aqu algunos han querido ver la posibilidad de las comarcas, pero no es as. El Constitucional ha dicho que se refiere a las provincias insulares, que no tienen diputaciones, sino cabildos. Referencia a los artculos 68 y 69 : especifican que las circunscripciones electorales son las provincias (congreso y senado respectivamente) La sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de junio de 1981 declar inconstitucional la ley de las comarcas de la Generalitat que suprima las provincias. Las Comunidades Autnomas uniprovinciales NO tienen diputacin provincial, el mximo rgano de gobierno de la provincia, porque las competencias han sido asumidas por los parlamentos autonmicos. A.3.c) Administraciones locales obligatorias: CABILDOS Y CONSEJOS INSULARES 8

Segn el artculo 141.4 CE, que habla de la Administracin propia de las islas, especifica que ser en forma de Cabildos en las Islas Canarias, o Consejos Insulares en las Islas Baleares. 050303 * Ley 30/92 de 26 de noviembre, Ley del rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y del procedimiento administrativo (modificada en el 99) * Ley 50/97 de 27 de noviembre, Ley del Gobierno * Ley 6/97 de 14 de abril, LOFAGE Imprescindible prestar especial atencin a estas tres leyes que regulan la Administracin. B Las Administraciones Pblicas mencionadas pero no previstas (no obliagorias) en la CE En los artculos 141.3 y 152.3 de la CE se hace referencia a algn tipo de administracin, se contempla la posibilidad en la Constitucin, que no obligatoriedad, a la existencia de otros tipos de administraciones Art 141.3: se podrn crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia, que son las comarcas. Art 152.3: ...... Las administraciones pblicas que no estn previstas en la CE se crean por el legislador ordinario, es la ley ordinaria quien las establece en cada momento. Tenemos dos formas de administracin segn la CE, las administraciones de carcter territorial y las administraciones de carcter institucional. B.1) Administraciones territoriales B.1.a) En el art 141.3 no se exige que los municipios sean limtrofes, se quiere constitucionalizar las tradicionales comarcas. En el 152.3 se permite que las Comunidades Autnomas puedan realizar otras organizaciones distintas, respetando las obligatorias, en funcin de las peculiaridades propias. Al igual que otras administraciones con carcter territorial, es decir, igual que la provincia o municipio, se corresponde con un determinado territorio. En la CE slo hay una referencia, que es la prohibicin de federacin de Comunidades Autnomas, segn el artculo 145.1 (ej: estado castellano resultante de la suma de las dos Castillas) B.1.b) La Ley de Bases de rgimen local regula las provincias y municipios, y en el art 3.2.a habla de entidades de mbito territorial inferior a un municipio (entidades locales menores) como por ejemplo las parroquias, los barrios, los distritos, caseros, pagos, etc (art 45) B.1.c) Las reas metropolitanas o conurbaciones, como Madrid o Barcelona son agrupaciones territoriales formadas a partir de la agrupacin de municipios prximos. ** En el art 3.2.d aparecen las mancomunidades de municipios, donde no hay agrupacin territorial sino agrupacin de servicios (ej: los pueblos de la sierra utilizan los mismos bomberos, el mismo servicio de recogida de basuras, etc) B.1) Administraciones Institucionales

Quiz sea el tipo ms importante, porque es la actual forma o tendencia de gobernar para reducir la rigidez de la jerarqua y aumentar la eficacia (aumentar la eficacia es objetivo perseguido en la Constitucin espaola) ** Hay que observar tambin el acercarmiento de las administraciones hacia la empresa privada. Segn la LOFAGE debemos distinguir dos grupos: B.2.a) Organismos pblicos B.2.b) Corporaciones B.2.a) Organismos pblicos La LOFAGE los define y regula a partir del artculo 41, sobre todo 41,42 y 45. Un organismo pblico surge cuando en el mbito de una administracin pblica de carcter territorial, hay una determinada materia que necesita eficacia. Para ello se sigue el sistema anglosajn (ingls, americano) de las agencias, que son entidades independientes a nivel jurdico, organizativo y econmico, pero quedan subordinadas a la Administracin Pblica del Estado. Por ejemplo: las delegaciones de Hacienda se recogen en la Agencia Tributaria. LOFAGE ARTCULO 5 : Iclur y estudiar la definicin Clases de Organismos Pblicos se ha pretendido que slo hubiera dos tipos segn el artculo 43 de la LOFAGE, a saber: organismos autnomos y entidades pblicas empresariales; el artculo 42 explica sus caractersticas. El Derecho Administrativo es un derecho de garantas. La Administracin Pblica intenta escaparse hacia el derecho privado con estos organismos (ya que es ms fcil gobernar mediante el derecho mercantil) El artculo 45 explica los organismos autnomos, que se rigen por el derecho autnomo. El artculo 53 define las entidades pblicas empresariales, que se rigen por el derecho privado. Pero el propio legislador reconoce en la disposicin adicional 12 de la ley que no se pueden regular en dos tipos todos los organismos pblicos, y aparece el tercer tipo, que son las sociedades mercantiles estatales (que se regirn ntegramente por el ordenamiento jurdico privado) 100303 Aunque el legislador intent dividir los Organismos pblicos en dos tipos, no le queda ms remedio que reconocer el tercer tipo, las sociedades estatales mercantiles. Recordar: art 41 LOFAGE (remarcar carcter de autonoma, descentralizacin,etc art 45 LOFAGE definicin art 53 LOFAGE revisin y actual definicin

10

art 53.2 LOFAGE formacin rganos sujetos a derecho administrativo sta es la triloga de organismos pblicos que existen en nuestro pas; hasta la revisin de la LOFAGE en 1997 existan distintos organismos, cada uno de ellos con su rgimen jurdico, por lo que el legislador intenta que todos ellos se adapten a una legislacin comn. Ejemplos: Disposicin 6: entidades gestoras de la Seguridad Social Disposicin adicional 7: Consejo de Estado Disposicin adicional 8: Banco de Espaa, Fondo de Garantas de depsito de entidades de crdito Disposicin adicional 9: Agenica estatal tributaria, Consejo econmico social, Instituto Cervantes Disposicin adicional 12: Comisin Nacional del Mercado de Valores (CNMV), Consejo de Seguridad Nuclear, RTVE, Universidades, Comisin de Energa,etc Disposicin adicional 11: Organismo autnomo de Correos y Telgrafos B.2.a) Corporaciones Una administracin puede a) sancionar a quienes forman parte de la misma y b) exaccionar (cobrar un tributo o un impuesto) ** Nos referimos aqu a los Colegios Profesionales, Cmaras de Comercio e Industria (y Navegacin donde corresponda) y a las Cofradas de Pescadores (ya no hay Cmaras de la Propiedad Urbana, estn integradas) A Colegios Profesionales el seor Pedrol, (senador y participante en la redaccin de la Constitucin espaola) indica que el artculo 36 hace referencia a stos. Es una norma con rango de ley que explica quin podr regular sus peculiaridades. De este artculo se deduce que ha de ser una ley y no un reglamento la que regule los Colegios profesionales, la ley 2/74 de 13 de febrero Ley de Colegios Profesionales; en ella se definen y explican sus fines. Tambin se deduce, en cuanto a las profesiones tituladas, que slo podrn tener Colegios Profesionales aquelloas titulaciones con licenciaturas y diplomaturas universitarias. Pero parece que el mbito de los Colegios ha ido mucho ms all de lo que esperaba la ley, porque ahora tambin hay colegios oficiales de podlogos, decoradores, etc. La competencia est compartida con las Comunidades Autnomas, es decir, la legislacin bsica est complementada con las leyes de cada comunidad. (ejemplo: el Colegio General de los Abogados nivel estatal; Colegio de Abogados de cada comunidad nivel comunidad) Los Colegios sancionan, ejercen una potestad sancionadora porque es administracin; quien incumple las normas puede ser sancionado y sacado fuera del colegio, y tambin puede cobrar unas cuotas, exigir una contraprestacin econmica. No son voluntarios, para ejercer es imprescindible colegiarse. Dentro de cada colegio hay una norma concreta, que es el estatuto. B Cmaras de Comercio, Industria y Navegacintienen tambin una referencia en la Constitucin espaola, en el artculo 52 (esto significa que su mantenimiento es imprescindible, ya que aparecen en la CE). Sirven para la defensa de los intereses econmicos de comerciantes, etc 11

La ley 3/1993 de 22 de marzo, ley bsica de las Cmaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegacin define qu son en el artculo 1, y en el artculo 2 explica sus funciones. Las Cmaras exigen el impuesto cameral, ms o menos el 2% del impuesto de sociedades. Junto a la regulacin mencionada est la ley 23/1986 de 24 de Diciembre, la Ley de las bases del rgimen jurdico de las Cmaras Agrarias, que en el artculo 2 define lo que son y en el artculo 4 explica sus fines. * Cul es la diferencia entre una cmara agraria y un sindicato como ASAJA? Dentro de la obligatoria pertenencia a un Colegio profesional (que es Administracin), tambin se puede voluntariamente pertenecer a otras asociaciones. Lo mismo con la cmara agraria (obligatoria) y sindicatos (voluntarios por afinidad). C Cofradas de pescadores no estn previstas en la Constitucin Espaola, por lo que no se necesitaba una ley para regularlas. Se regulan por el Real Decreto 670/1978 de 11 de marzo, por el que se aprueba el reglamento de las cofradas de pescadores; en el artculo 1 est su definicin. C Los Organismos Administrativos recogidos/previstos en la CE No estn dotados de personalidad jurdica independiente, forman parte de la Administracin, pero tienen unas funciones tan peculiares y especficas que tienen relevancia especial. C.1) Consejo de Estado Es el supremo rgano consultivo del Gobierno. Una ley orgnica regular su composicin y competencias, lo que recoge la disposicin adicional 7 de la LOFAGE, la ley orgnica 3/1980 de 22 de abril, la ley del Consejo de Estado. El Consejo emite informes a proyectos de ley, Reales Decretos, etc. Formalmente, la ley tiene una exposicin de motivos, y luego puede poner odo el Consejo de Estado; en este caso significa que el parlamento lo oy (obligado por motivos polticos) pero no sigui sus indicaciones, por ejemplo con la ley 8/00 de 24 de diciembre, la lue de extranjera. Tambin puede poner de conformidad al Consejo de Estado, pertenece al Ministerio de Justicia, y significa que adems de or, se han seguido sus indicaciones. C.2) Consejo Econmico y Social El artculo 131.2 CE dice .............copiar artculo.................; aunque no le llama por su nombre se refiere al Consejo Econmico y Social, que es el organismo que asesora econmicamente al Gobierno, y no tiene personalidad jurdica propia, depende del Ministerio de Economa (es parte de la Administracin). Se regula por la ley 21/1991 de 17 de junio D Los Organismos No Administrativos recogidos/previstos en la CE Sealamos dos instituciones: D.1) Tribunal de Cuentas es un organismo de carcter mismo, medio administrativo y medio econmico, que se regula por la ley 2/1982 de 12 de mayo (se recoge en el artculo 136 CE) D.1) Defensor del Pueblo se recoge en el artculo 54 CE 120303 12

 EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO DERECHO EXORBITANTE: PRIVILEGIOS Y GARANTAS La principal caracterstica del Derecho Administrativo es que es un derecho exorbitante, es decir, que tiene unas caractersticas distintas a las del derecho privado. En el derecho privado civil, por ejemplo, la idea principal es la libertad. Adems se da flexibilidad, hay una autonoma de la libertad, una igualdad entre las partes. Pero en el Derecho Administrativo esto no ocurre; cuando aparece una Administracin Pblica no se da esta situacin de igualdad. En el Derecho Administrativo, la Administracin estar investida de una serie de privilegios que no tienen los particulares. El principio de autonoma de la voluntad y el de igualdad de las partes, propios del Derecho privado, en el Derecho Administrativo desaparecen. Por eso decimos que es un derecho exorbitante, por los privilegios que conlleva su sujeto, la Administracin; la caracterstica del Derecho Administrativo es la desigualdad de las partes, la superioridad de la Administracin. El derecho que regula las Administraciones pblicas es el derecho administrativo; estamos en presencia de un derecho estatutario, distinto, el derecho comn de las administraciones pblicas. Su peculiaridad es que est integrado por unas normas de carcter especial. Qu hacen estas normas, por qu las calificamos de especiales? Porque lo que hacen estas normas, el derecho administrativo, es atribuir, dotar a las administraciones pblicas de unos poderes jurdicos que no tiene el resto de los ciudadanos. A estos poderes pblicos se les llama potestades administrativas (nosotros no podemos expropiar, sancionar, establecer impuestos, etc, pero la administracin s). Como resumen de este conjunto de potestades resulta que la Administracin tiene una posicin jurdica distinta y superior a los ciudadanos. Todo esto, en resumen, es un conjunto de privilegios que tiene la Administracin; nosotros, ciudadanso, no los tenemos, son potestades administrativas reconocidas en el Ordenamiento Jurdico. Esta es la primera caracterstica que explica el porqu el Derecho Administrativo es exorbitante. Pero todo esto nos lleva a que los particulares quedan completamente desprotegidos frente a la Administracin? No, porque hay unas garantas de los particulares que estn establecidas y la Administracin debe cumplir. Por tanto, el Derecho Administrativo aparece como un derecho de equilibrio entre las potestades (privilegios) de la Administracin y las garantas de que estn dotados los particulares. Recordar artculo 106 CE: .....escirbir artculo........... BASES CONSTITUCIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: EL ESTADO DE DERECHO TEMA 2 El principio de legalidad de la Administracin: Vinculacin negativa y vinculacin positiva al principio de legalidad Potestades regladas y potestades discreccionales de la Administracin Reduccin de la discreccionalidad administrativa: los conceptos jurdicos indeterminados Control de la discreccionalidad administrativa: elementos reglados, hechos determinantes y principios 13

generales del derecho EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIN: Vinculacin negativa y vinculacin positiva al principio de legalidad Una de las caractersticas esenciales del Derecho Administrativo es el Principio de legalidad. Este principio podra definirse como una tcnica estructural que supone el sometimiento de la Administracin a la ley. Y esto supone tambin una doble idea, exige dos requisitos previos: La existencia de una ley previa (para poder someterse a la ley; es necesario que uno de los 18 parlamentos apruebe una norma con rango de ley) Para tener una ley previa, tenemos que estar en un sistema poltico que admita la divisin de poderes y un poder legislativo en este sistema (que representa la soberana popular) que apruebe las leyes La idea del Principio de legalidad surge con la aparicin del Derecho Administrativo, que aparece en la revolucin francesa. En algunos textos de la poca (artculo 3 Cdigo francs de 1791) dice no hay en Francia autoridad superior a la ley. El rey no reina ms que por ella y slo en nombre de ella puede exigir respeto. La existencia del Principio de legalidad, su aceptacin, implica la necesidad de la existencia de una ley previa, lo cual supone unas consecuencias: la sumisin de la actuacin de la Administracin al poder legislativo la sumisin al principio de jerarqua de fuentes la sumisin de la potestad reglamentaria y actuacin administrativa ala regulacin de las leyes De todo esto tenemos que, tanto al dictar un reglamento como al dictar una actuacin administrativa debe hacerse de acuerdo a las leyes, no contradecirlas. * Cmo interpretamos la vinculacin de la Administracin a la ley? (entendiendo por vinculacin el principio de legalidad) Podemos interpretarlo desde una perspectiva negativa o positiva: La concepcin negativa opina que la ley es para la Administracin un lmite; marca a la Administracin la frontera entre lo que puede hacer y lo que no puede hacer. La ley da un marco de libertad en el que puede moverse, pero a la vez le marca un lmite exterior que delimita el mbito de actuacin de la Administracin. La Administracin lo nico que hace es ejecutar la ley, no puede salirse del marco establecido. * nota: atencin al concepto de lmite, de marco; se entiende como el panorama dentro del cual puede elegir, moverse como quiera, sin salir de l. En la vinculacin positiva la ley no es un lmite sino el instrumento imprescindible para cualquier actuacin administrativa; si no hay previamente establecido en una norma con rango de ley la autorizacin expresa para que acte la Administracin, sta no puede actuar. * nota: aqu no hay libertad de movimientos, sino que su actuacin es la que dice la ley * Ninguna de las dos concepciones funciona en todos los supuestos Cuando las potestades de la Administracin afectan a los particulares en lo econmico o en la libertad, cuando van a limitar nuestra capacidad econmica o nuestra libertad, rige el principio de vinculacin positiva. Es 14

decir, al ejercer postestades limitativas de los particulares, cuando la Administracin ejerce sus potestades ablatorias (para expropiar, detener, cobrar impuestos, etc) rige le principio de vinculacin positiva. La relacin ser intensa y ms fijada cuando la Administracin vaya a limitar los derechos de los particulares, y regir el principio de legalidad positivo. A la hora de conceder subvenciones, becas, etc, la relacin ser ms laxa, por lo que no tendr que ser obligatoriamente vinculacin positiva, tambin podr ser negativa. 170303 La concepcin negativa es propia del Derecho privado, en el que prevalece la voluntad de las partes (yo elijo si hago o no un contrato). La Administracin est investida de una serie de potestades que no poseen los particulares, y por ello debe estar ms sometida a la ley que ellos, para que no se extralimite. Como ninguna de las dos vinculaciones funciona por separado, es necesaria una sntesis de las dos. El Principio de legalidad, es decir, el sometimiento de la Administracin Pblica a la ley ya tiene referencias en el mismo prembulo de la Constitucin Espaola ...consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley....popular COMPLETAR TEXTO CE. En segundo lugar, aparece en el artculo 9 CE apartado 3, ....la Constitucin Espaola garantiza el principio de legalidad....Y en el artculo 97 CE dedicado al Gobierno ....de acuerdo con la Constitucin Espaola y la leyes. Tambin en el artculo 103 dedicado a la Administracin Pblica ....con sometimiento pleno a la ley y al derecho. Cuando una ley permite actuar a la Administracin Pblica, le est dando potestades; por tanto, segn el principio de legalidad la Administracin no tiene ms poderes que los que la ley le otorga. POTESTADES REGLADAS Y POTESTADES DISCRECCIONALES DE LA ADMINISTRACIN Potestad reglada se produce cuando la ley (el artculo xxx) predetermina de una manera total y absoluta la actuacin administrativa. La ley no deja margen de eleccin. Artculo 106: .... Ejemplo: todos los espaoles (mayores de 18 aos) tienen derecho a pasaporte; as que cuando se pide, la Administracin tiene la obligacin de darlo, tienen obligacin de documentarlo. No hay capacidad de movimiento, la Administracin no tiene la ms mnima discreccionalidad. Potestad discreccional la ley no predetermina de manera total y absoluta la capacidad de accin de la Administracin, porque la ley concede a la Administracin un margen de apreciacin y de libertad, no para actuar arbitrariamente sino para que intente conseguir algo que resulta ms conveniente para el inters pblico. Artculo 24:.... Ejemplo: el ayuntamiento opta por un contrato para construir algo; puede optar, jugar y elegir al que sea ms beneficioso, tiene capacidad para elegir, pero no arbitrariamente sino dentro del marco establecido por la ley. Ejemplo 2: los funcionarios pueden jubilarse por edad y por encontrarse en situacin de incapacidad; aqu la Administracin puede jugar, tendr que ver informes fsicos, psquicos, caractersticas del puesto de trabajo, 15

etc. Por edad se jubila directamente, sin informes, es una potestad reglada; por incapacidad tendr que motivarlo y estudiarlo, ya que aunque finalmente ocurra lo mismo, no es de forma arbitraria. Ejemplo 3: otro aspecto en el que hay gran discreccionalidad es el urbanismo; Asimismo, la concesin de becas establece una serie de condiciones, pero no todos los que las cumplen automticamente las reciben, tambin hay que ver las partidas presupuestadas. Estas potestades se relacionan con la vinculacin positiva y negativa. Pregunta: cul va con cul? REDUCCIN DE LA DISCRECCIONALIDAD ADMINISTRATIVA: Los conceptos jurdicos indeterminados Es nuestro ordenamiento jurdico (que ahora confirma la Constitucin Espaola e histricamente ha sido as), quien va a controlar el ejercicio de la discreccionalidad; la potestad discreccional de la Administracin se controla por los Tribunales de Justicia y dentro de ellos, por la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa (art 106.1 CE) ....y la legalidad de la actuacin administrativa...Tambin el artculo 153.c hace referencia a la jurisdiccin. En otros pases no es as; por ejemplo, en Francia (aunque hemos copiado la base del sistema administrativo) se controla por el Consejo de Estado francs, que no est integrado slo por jueces, es un consejo mixto. En el sistema anglosajn se controla por los tribunales ordinarios. Es decir, cada pas elige su sistema de control, reflejado en el artculo 106 CE. Hasta aqu hablbamos desde la perspectiva del sistema. Pero siguiendo el artculo 24 CE, tambin debemos tener en cuenta que es un derecho de los particulares, esto es, los particulares tienen derecho a la tutela judicial efectiva. La Administracin tiene que actuar con eficacia, para obtener beneficios generales en la forma que lo permita una norma con rango de ley; esa norma tendr una vinculacin positiva o negativa en funcin de lo intensa, limitadora o de lo discreccional que sta sea. Y de ah tambin se derivan las potestades regladas (autmatas, sin capacidad de movimiento), las discreccionales (capacidad de movimiento, teniendo en cuenta que esto es distinto de la arbitrariedad). Necesitamos un sistema de control, en nuestro caso un sistema judicial, basado en los artculos 106 y 24 de la Constitucin Espaola. Como veremos a continuacin, los dos siguientes puntos van relacionados: la reduccin (punto 3) y el control (punto 4) de la discreccionalidad administrativa. Nuestro ordenamiento jurdico establece distintos mecanismos para ejercer y controlar. Es una situacin delicada, de equilibrio permanente porque por una parte es bueno que la Administracin pueda elegir entre varias situaciones, pero por otra parte es bueno que est controlada. Nuestro sistema copia al francs, que cre el recurso de control de poder [estamos en la 4 ley que regula lo contenciosoadministrativo] A mediados del siglo XIX se crearon los consejos reales y provinciales, donde no se controlaban los actos. Segn la ley de 1888, la ley de Santa Mara de Paredes se controla los actos reglados. En 1956 crea una ley excelente y alabado por toda la doctrina, por primera vez reconoce que los actos discreccionales de la Administracin son revisables por los jueces. Slo faltaba poder revisar los actos polticos, y es la ley 29/98 de 13 de julio la que regula esta cuestin. El ltimo hito ha sido revisar tambin los actos polticos (siguiendo dos sentencias, la del fiscal general Eligio Hernndez y las de los papeles del CESID). Finalmente, nuestro sistema judicial ha llegado a una situacin influda por los artculos 106 y 24, en que la revisin penetra en algo habitualmente vedado a los tribunales: los actos polticos. 3.A Los Mecanismos de revisin 16

* CONCEPTOS JURDICOS INDETERMINADOS: cuando la Administracin se enfrente a los conceptos jurdicos indeterminados, la Administracin lo determinar. En la Constitucin Espaola est previsto que los tribunales revisen la forma en que la Administracin los ha determinado. Conceptos determinados es aquel concepto en que las normas manejan conceptos inequvocos, es decir, conceptos dotados de una gran precisin, exactitud. Por ejemplo: todo espaol mayor de edad tiene derecho a un pasaporte. Conceptos indeterminados adolecen de cierto grado de imprecisin. En ocasiones las normas se valen de conceptos que no son suficientemente precisos y obligan al jurista a interpretarlos; estos conceptos jurdicos pueden tener distinto contenido: Conceptos de valor [aquellas normas que contienen elementos valorativos, como por ejemplo el espaol mayor de edad tiene derecho a pasaporte est claro; pero el espaol mayor de edad y con buena conducta tiene derecho a pasaporte, incluye un concepto indeterminado la buena conducta, es un elemento valorativo que depende de quien lo valore. Conceptos tcnicos, por ejemplo podemos decir que un edificio est en ruina; pero ste (en ruina) es un concepto tcnico que hasta que un arquitecto no valore no podemos determinar a priori. Tradicionalmente estos conceptos se han supuesto de discreccionalidad administrativa; a partir de 1956 estos conceptos indeterminados pueden ser revisados por los tribunales, es decir, a travs del control, de la posibilidad de revisar estos conceptos, estamos reduciendo la discreccionalidad administratrativa. Por ejemplo, el edificio en ruina: el ciudadano puede pedir otro informe y puede que diga que la casa, desde el punto de vista tcnico no est en ruina. El tribunal valorar los dos informes y podr revisar la decisin discreccional de la Administracin. Por tanto, el primer mecanismo de revisin de la discreccionalidad de la Administracin es a travs de un Concepto Jurdico Indeterminado. Pero revisamos SLO el concepto indeterminado, no su discreccionalidad. Mientras en la discreccionalidad la Administracin juega con libertad de criterio (elige entre sus opciones, es una potestad en manos de la Administracin que los Tribunales deben respetar), cuando juega con conceptos jurdicos indeterminados tiene que acertar, slo puede haber una decisin justa y la Administracin debe tomar esa; el tribunal puede revisar la decisin, la actuacin de la Administracin. Por ejemplo: si la Administracin no paga el justiprecio verdadero el ciudadano puede recurrir al tribunal para que lo revise. Otro ejemplo es el tema del orden pblico, tema muy discutible por ser un concepto indeterminado. CONTROL DE LA DISCRECCIONALIDAD ADMINISTRATIVA: Elementos reglados, hechos determinantes y principios generales del derecho Como vimos en el punto anterior, hablamos de temas muy relacionados, puesto que finalmente, la reduccin de la discreccionalidad se realiza mediante los conceptos jurdicos indeterminados, que suponen un mecanismo de control. Otros mecanismos de control son los siguientes tres elementos: 4.1 Elementos reglados En un acto administrativo hay una serie de elementos reglados (perfectamente determinados) y unos elementos discreccionales; Por ejemplo, el Fiscal General del Estado debe tener 15 aos de profesin (reglado y determinado) y ser una persona de reconocido prestigio (discreccional). Si la ley determina que deben ser 15 aos (acto reglado), no puede saltarse ese punto; aunque sea un cargo poltico el elemento reglado no puede ser saltado. El problema es que no existe un poder absolutamente discreccional, en cualquier acto administrativo siempre hay algn elemento reglado, a destacar tres: 17

 la competencia [quin tiene competencia sobre qu, es decir, si el sujeto (autor) del acto administrativo tiene competencia o no segn la ley] Los tribunales pueden examinar un acto reglado y si se carece de competencia el acto es nulo. el procedimiento establecido en la ley [a la hora de sancionar hay que seguir un proceso (procedimiento) determinado, no se puede imponer directamente una sancin] leer artculo 134 de la ley 30/92 el fin, la finalidad que persigue [para qu o por qu puede la Administracin hacer algo como cobrar impuestos, imponer tasas, etc? Para la finalidad que se ha dotado; no puedo expropiar a quien quiero, adems de ser competente y seguir el procedimiento, tengo que tener un fin, como que necesito el terreno para seguir la construccin de una carretera, por ejemplo]. Los dos primeros son muy fciles de demostrar; pero la existencia o inexistencia del fin es un tema ms complicado, al que se denomina desviacin de poder que supone que la Administracin utiliza una potestad para lograr un fin distinto del que tena previsto. Artculo 106.1 .......leer y completar La Constitucin Espaola dice que los tribunales controlan que la Administracin actuar para lograr los fines que persigue, pero esto es difcil de demostrar. Tambin estaba contemplado en al ley de 1956, y actualmente se contempla en al de 1988. La jurisprudencia dice que no es necesaria una prueba absoluta sino que con una prueba de indicio ya es sufuciente. 4.2 Hechos determinantes Todo acto, cualquier respuesta de la Administracin, sea de oficio o a instancia de particulares, se basa en una realidad, unos determinados hechos, hay unos elementos fcticos, incontrovertibles. Los hechos en los que se fundamenta la Administracin son una realidad que es, los hechos configuran y determinan la potestad de la Administracin. Se controla la actuacin de la Administracin en base a los hechos que son reales o no son reales [si se tienen ms de 18 aos, por ejemplo] Este control es reciente; en el pasado, la jurisdiccin contenciosoadministrativa tena funcin revisora nada ms, se dedicaba slo a la aplicacin del derecho (no discuta lo que constaba en el expediente, no lo anallizaba). Con esto se permite que el poder judicial pueda revisar, entrar a valorar los hechos. En la ley de 1956 (y tambin en la del 98) en la exposicin de motivos ...copiar... se admite la posibilidad de una prueba. A partir de ese ao el proceso contenciosoadministrativo es un proceso judicial que pide un periodo de prueba, incluso puede pedir pruebas periciales. Con esto lo que hacemos es revisar la base fctica en que se basa la Administracin. 4.3 Principios generales del derecho Afectan a todas las ramas del derecho. Se habla de ellos en el artculo 103.1 CE; en la ley 30/92, cuando se modifica en el 99, en el artculo 3 se dice cules son los principios generales del derecho (que tambin estn en el 103 CE). Adems de los 5 principios recogidos en la Constitucin, se incluye la buena f y la confianza legtima. Las Administraciones Pblicas en sus relaciones se rigen por los principios de colaboracin y cooperacin, con criterios de eficiencia y a los ciudadanos. En el artculo 14 se habla de igualdad, pero desde una percepcin pasiva. Este artculo debe interpretarse 18

conjuntamente con el artculo 9 CE, que establece tambin obligaciones [no basta con que haya que ser igual, adems la Administracin Pblica debe encargarse de que as sea] En el artculo 9.3 CE ...principio de legalidad...., jerarqua normativa, publicidad de las normas, irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables, seguridad jurdica, responsabilidad de las Administraciones Pblicas, principio de interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos. BASES CONSTITUCIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: EL ESTADO DE DERECHO II TEMA 3 Principio de control judicial de la Administracin La autotutela administrativa. Clases de autotutela: ejecutividad y ejecutoriedad de la actuacin administrativa Fundamentos y lmites constitucionales de la autotutela administrativa El sistema de conflictos jurisdiccionales EL PRINCIPIO DE CONTROL JUDICIAL DE LA ADMINISTRACIN Los dos grandes principios del Derecho Administrativo son el principio de legalidad (visto en el tema anterior) y, partiendo de l, el principio de control judicial (el acto Administrativo se ajusta a la ley o no) Este principio est previsto y contemplado en el artculo 106; aqu se define la posicin de la Administracin respecto al poder judicial: los tribunales.... El control se da en las dos fases, cuando dicta reglamentos y en las actuaciones administrativas. Lo establece en el 106, creando una clasula general de control segn la doctrina; este control es un contrlol de legalidad que comprueba si se ajusta a la ley en el mbito material de actuacin administrativa(no es un control de oportunidad; es un control pleno y que recae sobre la totalidad de la doctrina, es decir, no existe ningn tipo de excepciones, ya que no hay nada en la Constitucin). El control no slo recae sobre aspectos externos sino tambin sobre los internos. Un aspecto externo es si hay competencia o no, si se ha seguido el procedimiento; tambin rige lo interno, es decir, el fin, saber si ha habido o no desviacin de poder. Adems, el control judicial tiene carcter obligatorio para los tribunales, es decir, cuando los particulares plantean un conflicto con la Administracin, el poder judicial no puede rehusar o rechazar. Para garantizar el control la Constitucin Espaola plantea el tema, complementa el artculo 106 con el 24: todas las personas tienen el derecho de obtener la tutela efectiva............COMPLETAR.........., que quiere decir que todas las personas fsicas y jurdicas pueden plantear un proceso a la Administracin, y se garantiza el procedimiento igualitario. IMPORTANTE: atencin al artculo 106.1, el control segn el principio de legalidad, que se complementa con el artculo 24, que consagra el derecho al proceso y procedimiento igualitario. LA AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA. CLASES DE AUTOTUTELA: ejecutividad y ejecutoriedad de la actuacin administrativa Gramaticalmente es la posibilidad de autotutelarse a s mismo. Frente a este concepto est la heterotutela (la tutela de otro sobre uno) Comparamos la distinta situacin en que est la Administracin frente a los particulares. Yo como individuo no puedo declarar mi derecho, deben hacerlo los tribunales; tampoco puedo ejecutar una vez declarado, debo volver a recurrir a los tribunales para que ejecuten. Esto es la heterotutela, necesito de otro que declare y ejecute. La situacin de la Administracin es al contrario, ya que ella misma declara y ella misma ejecuta; en esto consiste la autotutela. Podemos explicarla en relacin con la eficacia, ya que la autotutela es la forma prevista 19

para que la Administracin sea eficaz (aunque la autotutela no significa que la Administracin haga lo que quiera, puesto que est sujeta al control de los tribunales) 020403 En nuestro ordenamiento jurdico, como compensacin a la plenitud de control judicial (artculos 106 y 24 CE) se reconoce a la Administracin Pblica una posicin especial, una posicin distinta de la de los particulares y en consecuencia, esta especial posicin frente a los particulares se caracteriza porque la Administracin Pblica tiene reconocido el poder de la autotutela, o de la autoproteccin; es decir, la Administracin puede protegerse a s misma, no necesita el auxilio de otros como los particulares, que necesitan de la proteccin judicial [particularesheterotutela; Administracinautotutela] Su fundamento originario est vinculado al principio de separacin de poderes; tras la revolucin francesa, al separar poderes se prohibe a los jueces intervenir en asuntos polticos y administrativos, y para ello se da un especial poder a la Administracin, la autotutela. Pero debemos distinguir dos clases: Autotutela declarativa la Administracin no necesita del poder judicial para hacer declaraciones de derechos (alterar situaciones jurdicas) Autotutela ejecutiva para ejecutar coactivamente sus propias declaraciones. La Autotutela supone el poder realizar por s misma actuaciones declarativas y ejecutivas. A) Autotutela declarativa permite a la Administracin Pblica declarar sus derechos, esto es, puede alterar situaciones jurdicas o estados posesorios; en resumen, puede declarar hasta dnde llegan sus derechos frente a particulares [por ejemplo una playa; se determina hasta dnde llega por la Administracin, previo peritaje y siguiendo la ley. Pero la Administracin no tiene que ir al juzgado, dicta ella misma la situacin del dominio pblico; no necesita ir a ningn tribunal para declarar hasta dnde llega la playa] El fundamento de la autotutela lo encontramos en la ley 30/92 en su artculo 57: los actos....COMPLETAR....se presumirn vlidos y producirn desde el momento en que se dicten Adems, en el artculo 56 dice ....COMPLETAR...sern ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en la ley B) Autotutela ejecutiva permite a la Administracin Pblica ejecutar sus derechos tal como los ha declarado, incluso frente a la voluntad de los particulares; es decir, consiste en llevar a la prctica sus propias ejecuciones, llegando incluso a la coaccin sin tener que contar con los tribunales [seguimos con el ejemplo de la playa: adems del gobierno estatal, como la playa est en un municipio puede intervenir el alcalde; En la prctica la playa es titularidad estatal, pero los municipios tienen la explotacin de algunos servicios, como las licencias para tumbonas] Se apoya en el artculo 56, y sobre todo en el artculo 95 de la ley 30/92. Nos permite proceder, previo apercibimiento, a la ejecucin de los actos administrativos. Recordar la especial posicin de la Administracin frente a los particulares. En caso de conflicto, en principio la Administracin tiene las de ganar; pero frente a ello est el sistema de control judicial permanente. [continua el ejemplo de la playa: se hace un deslinde y ahora los apartamentos quedan a 300m en vez de a 100m; en la escritura originaria pona a 100m, puedo llevar prueba pericial al juez para conocerlo] LA autotutela confiere una situacin de privilegio, que tal cual sera desmesurada e incompatible con el Estado de Derecho, por lo que se establece el mecanismo de control judicial (aunque sea a posteriori) 20

Ejemplo: Tengo una finca con un registro antiguo que dice hasta dnde llega un deslinde; estoy en la construccin del 6 piso y al lado del mar. Llega el ingeniero y dice que no, que el deslinde es distinto y debe tirarse; este pleito puede durar 5 aos. Para que esto no ocurra, el particular intentar lograr una medida cautelar, es decir, el ingeniero presenta su informe (y con l la toma de una medida) , pero el juez decide suspender esa medida. Esto es, la autotutela puede suspenderse tanto por ella misma como por los jueces. * suspensin por los tribunales el artculo 95 ....la Administracin Pblica ....apercibimiento...., salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecucin por los tribunales COMPLETAR ARTCULO * suspensin por ella misma el artculo 57 dice los actos administrativos....vlidos...en fecha en que se dicte, salvo que en ellos se disponga otra cosa COMPLETAR ARTCULO FUNDAMENTOS Y LIMITES CONSTITUCIONALES DE LA AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA 3.1 FUNDAMENTOS Histricamente hay que recordar la revolucin francesa de 1789 y la siguiente separacin de poderes. La autotutela tiene su origen en la separacin de poderes y prohibicin de interferencia de los jueces en asuntos administrativos; as, se deja a los jueces al margen de la Administracin y se les deja a cargo de los particulares. El fundamento legal de la autotutela est en los artculos 57 y 95 de la ley 30/92. Lo nico que se discute entre los autores es que a la Administracin le hubiera gustado que la autotutela tuviera un respaldo constitucional. Un fundamento constitucional para este poder podemos encontrarlo en el precepto recogido en el artculo 101 CE, en el que se encuentran los principios a los que tiene que ajustarse la Administracin, siendo el primero el de la eficacia (reflejado en el artculo 3 de la ley 30/92) Este tema de la eficacia respalda la autotutela, aunque no es un criterio totalmente vlido porque la autotutela puede darse sin eficacia, como las administraciones de carcter ingls en las que hay Administracin sin autotutela y s hay eficacia administrativa. 3.2 LIMTES Si bien queda la duda de si hay o no una proclamacin implcita en la Constitucin Espaola, sta (la de 1978) s se ocupa de sealar lmites a la autotutela, dice claramente que no hay una autotutela absoluta. Adems hay otros lmites que afectan a los distintos tipos de autotutela, tambin recogidos en la Constitucin Espaola, enfocados a que sta no sea absoluta. Al explicar el fundamento de la autotutela declarativa est en el artculo 57. Quedaba por explicar de este artculo la parte ...salvo que en ellos se especifique otra cosa. El mismo precepto establece la posibilidad de que su eficacia pueda quedar demorada (57.2) Tenemos hasta 4 supuestos en los que la suspensin se puede producir: 1 Cuando as lo exija el contenido del acto Ejemplo: uno es funcionario, por ejemplo abogado del Estado. Para llegar ejercer como tal primero se debe aprobar el examen, y a continuacin se es nombrado; pero la actividad como funcionario no comienza hasta la toma de posesin, es decir, hay una demora desde el nombramiento a la toma de posesin. 2 Supeditada a su notificacin No hay eficacia del acto administrativo hasta que no se entrega la notificacin pertinente.

21

3 Supeditada a su publicacin No tiene efecto hasta que no est publicada en el BOE 4 Cuando es necesaria la aprobacin posterior (de un rgano superior) como cuando algo ya est listo y decidido pero pendiente de la aprobacin del ministro Pero sin duda alguna, el lmite ms expresivo de la autotutela declarativa, el ms significativo para los legisladores es que, bien la Administracin bien los tribunales puedan suspender los efectos del acto administrativo; es decir, una vez que el acto ya ha empezado a producir efectos, ste puede ser suspendido. La suspensin de una medida es provocada al tomar medidas cautelares; stas se recogen en la ley de enjuiciamiento civil (2000). En el mbito administrativo, el artculo 111 de la ley 30/92 regula la posibilidad de suspender los actos administrativos por la propia Administracin, la posibilidad de autosuspender la autotutela. Cuando los particulares imponen recurso ante una decisin administrativa, es decir, pedimos la suspensin de un acto temporalmente hasta que se resuelva Artculo 111.1: no se suspende por interposicin de recurso COMPROBAR Y COMPLETAR Artculo 111.2: cuando s se suspende ...de oficio o a solicitud del recurrente... COMPROBAR Y COMPLETAR Artculo 111.3: establece la suspensin automtica, esto es, que si la Administracin no contesta en el plazo de un mes (30 das en la ley) a la peticin de suspensin, el acto se entiende suspendido COMPROBAR Y COMPLETAR Hasta aqu hablamos de actos que no son firmes, y sobre ellos cabe recurso. Pero, qu ocurre con los actos firmes contra los que no cabe recurso? Hay que recurrir a los tribunales; se regula en la ley 29/98 de 13 de julio de lo contenciosoadministrativo, donde a partir del artculo 129 se regulan las medidas cautelares (para suspender actos firmes). El artculo 130 de la misma ley se refiere a la prdida de la finalidad legtima del recurso. Estas medidas cautelares pueden denegarse en determinados supuestos. El artculo 135 se refiere a circunstancias de especial urgencia, y en l se explica que las medidas cautelares pueden adoptarse in audita parte, es decir, sin or a las partes y posteriormente decidir el juez (ejemplo: en la expulsin de un extranjero; a las 12 de la noche puede llegar la notificacin de suspensin) Tambin tenemos otros lmites relacionados con la autotutela ejecutiva. Cuando la ejecucin forzosa supone la vulneracin de un derecho fundamental se darn distintas posibilidades: 1 en cuanto a la entrada en los domicilios ejemplo: llega un chivatazo de que un centro de la tercera edad tiene maltrato y se enva a los inspectores. Si se va directamente, es posible que no abran la puerta. Pero si se va con la polica....as que habr que buscar un medio para entrar. Para que se pueda entrar sin que el particular pueda poner pegas, el juez tiene que autorizarlo. Antes, el artculo 87 de la LOGPJ antigua regulaba esta materia, y confera su competencia a los juzgados de 22

instruccin. Pero el artculo 95 de la ley 30/98, que fundamenta la autotutela ejecutiva dice ....la Constitucin espaola o la ley exija la intervencin de los tribunales (en algunos casos), por lo que segn esto, son competencia de los juzgados de lo contenciosoadministrativo (recogido en el artculo 8.5 de la ley 29/98) El problema es que en la prctica no se regula un procedimiento para estos supuestos, depende un poco del juez; la autoridad judicial no puede contar con la audiencia previa del particular (como pedir el expediente para comprobar la denuncia). El artculo 8.5 dice quin puede decidir sobre entrar en domicilios, coches,etc. Adems, el artculo 5.2 da competencia a los jueces de lo contencioso ..sobre las medidas que las autoridades sanitarias... COMPROBAR Y COMPLETAR De todo esto tenemos que, Autotutela administrativa s pero poniendo entre ella y el particular a los jueces. 2 registro de la propiedad ejemplo: recordar el ejemplo del deslinde; la Administracin marca unos lmites con mojones, pero en la escritura pone hasta dnde van los lmites, y son distintos; qu tiene ms fuerza, la Administracin o el registro de la propiedad? Pues la Administracin deber demostrar que tienen razn frente al registro. 3 interdictos Son medidas cautelares de paralizacin reguladas en la ley de enjuiciamiento civil. Son 4: recuperar, retener, obra nueva obra ruinosa. La pregunta es: estos interdictos, caben contra la Administracin? La ley establece, en principio, una posicin intermedia. Segn el artculo 101 de la ley 30/92 parece que no caben, pero leyendo el artculo completo leemos ....realizadas en materia de su competencia y segn el procedimiento.... De donde sacamos que si no hay competencia o no hay procedimiento, s caben los interdictos, es decir, podr paralizarse. EL SISTEMA DE CONFLICTOS JURISDICCIONALES La entrada en domicilio, interdictos, etc, en todos ellos el particular reclama la intervencin judicial para defenderse frente a la autotutela. Pero la Administracin no se queda quieta, tambin tiene su propio cuerpo judicial para as ejercer la autotutela. Ejemplo: el indulto a Liao. Se produce un conflicto entre el Gobierno, que concede el indulto y el Tribunal Supremo, que entiende que quien se encarga de este tema son los jueces y tribunales. Es decir, existe un conflicto entre dos poderes que debe resolverse. Histricamente, hemos tenido tres formas de resolver: 1 Real Decreto de 8 de septiembre de 1887; es un sistema copia del sistema francs en el que la balanza se inclina sobre el poder ejecutivo, ya que finalmente decida el jefe del Estado (que se identificaba con el Gobierno) 2 La ley de julio de 1948 ley de conflictos jurisdiccionales, matiza el planteamiento inicial proadministrativo, aunque en lneas generales sigue inclinndose para que resuelva a favor de la Administracin. No obstante hay mejoras, como que se permite que las autoridades judiciales puedan promover el conflicto y, en el campo del procedimiento se trata de equilibrar las partes, aunque finalmente se permite al ministro correspondiente extraer el conflicto y resolver de forma directa. El jefe del Estado dictaba unos decretos de competencia previa deliberacin del consejo de ministros.

23

3 A partir de 1978 no hay jefe de Estado, y la posicin del rey no encaja en la resolucin de conflictos. Durante aos se busca un mecanismo que solucione este problema, y en 1985 con la elaoracin de la ley 6/85 de 1 de julio, la LOGPJ, se dice quin va a resolver estos conflictos; en 1987 se aprueba. El artculo 38 de la LOGPJ dice ...conflictos ....entre tribunales y administracin se resolvern por un rgano colegiado constituido por el presidente del Tribunal Supremo y 5 vocales [aqu se da el problema de que forman nmero par] , dos de ellos del contencioso y los otros tres, consejeros permanentes del consejo de estado. En caso de empate, decide el voto del presidente, que pertenece al mbito del poder judicial, con lo que ha cambiado el sentido: histricamente recaa a favor de la administracin y ahora, a favor de los tribunales. A este rgano se le llama Tribunal de conflictos. El 99,9% son conflictos positivos, es decir, todos pretenden ser competentes; pero tambin puede darse el caso de conflictos negativos, como ocurre con los casos relacionados con prisiones y reglamento interno, de los que nadie quiere hacerse cargo. 090403 ORDENAMIENTO JURDICO TEMA 4 La Constitucin: concepto, contenido, valor normativo y garantas constitucionales La ley: concepto y clases. Primaca y reserva de ley: clases de reserva El reglamento: concepto, clases, elementos y control de los reglamentos Otras fuentes del derecho: los principios generales del derecho, la jurisprudencia, la costumbre y las fuentes del derecho comunitario INTRODUCCIN En cada Ordenamiento Jurdico existe un sistema de fuentes, es decir, una relacin de las diversas normas que integran el Ordenamiento Jurdico; en Espaa tambin. El sistema tradicional se contemplaba en el Cdigo Civil artculo 1, y a raz de la reforma de 1974 en el artculo 6 (recordar que por entonces no tenamos no tenamos constitucin). Este sistema, en 1978 sufre una reforma trascendental al aprobarse la Constitucin Espaola. Esto es, hasta 1978 la fuente superior era la ley. A partir de 1978 por encima de la ley est la Constitucin Espaola. En segundo lugar, el segundo cambio, es que la fuente era la ley, slo una ley aprobada por las Cortes Generales. Desde 1978 hablamos de las leyes, porque hay distintos tipos de leyes (orgnicas, etc); pero adems de las leyes estatales aparecen otros 17 parlamentos autonmicos que producen sus leyes (que no haba antes). Adems, en 1986, Espaa entra en la Unin Europea, con lo que el acerbo comunitario (derecho europeo, normas que existan) pasa a formar parte del derecho espaol. En consecuencia, tenemos dos claves fundamentales: 1. Por encima de todas las leyes est la Constitucin Espaola 2. Adems de las leyes estatales, tememos leyes autonmicas y comunitarias. El siguiente escaln, por debajo de la ley, son los reglamentos, a los que no afecta mucho la entrada de la Constitucin Espaola de 1978 Derecho Administrativo 0203 28

24

Comprobar artculos CE Completar artculos

25