por Hernn Olaeta

Abogado (UBA). Posgrado en Derecho Penal (Universidad de Palermo) y Maestra en Metodologa de la Investigacin Social (Universidad de Bologna y Universidad Tres de Febrero). Jefe del Departamento de Programacin de Polticas de la Direccin Nacional de Poltica Criminal del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nacin. Docente de la Facultad de Derecho y de la Especializacin en Criminologa de la Universidad Nacional de Quilmes

El surgimiento de la estadstica criminal en la Argentina

El siguiente artculo da cuenta del proceso de conformacin del aparato estadstico nacional en lo referente a la produccin de estadsticas criminales. Los usos que se les dieron a los datos obtenidos, y la importancia de los mismos a la hora de disear polticas de seguridad.

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ejos del pretendido marco de objetividad cientfica con el que la estadstica moderna se consolida en el siglo XIX, el nacimiento y desarrollo de los sistemas nacionales de informacin estadstica han tenido una directa relacin con la situacin poltica y el marco terico prevaleciente en aquel momento. El caso de la Argentina no es la excepcin y, en ese sentido, la clase dirigente y los principales referentes acadmicos de finales de siglo XIX y principios de siglo XX marcan la impronta que tuvieron en su nacimiento y que influenci todo su desarrollo las estadsticas criminales locales.

Antecedentes en la institucionalizacin de la estadstica oficial en la Repblica Argentina

El proceso de recopilacin peridica de informacin estadstica como parte del conocimiento del Estado se dio durante la segunda mitad del siglo XIX en el marco del influyente discurso cientfico existente en aquel momento que propiciaba la elaboracin de saberes objetivos no slo en cuestiones relacionadas con los recursos naturales de la Nacin sino tambin sobre aspectos vinculados a la vida social. En este contexto, el desarrollo de las estadsticas en la Argentina sigui el camino de la formacin del Estado nacional, conformndose, poltica e institucionalmente, el denominado aparato estadstico nacional (definido por Claudia Daniel como el conjunto de instituciones, herramientas, saberes y agentes especializados que componen el dispositivo tcnico-burocrtico de contabilidad social y registro sistemtico de datos). Normativamente, la organizacin de la estadstica nacional se inicia en el ao 1856 con la ley N 23 que crea la Mesa Central de Estadstica y un decreto del ao 1864 que crea la Oficina de Estadstica Nacional, que slo tuvo una relevancia puramente nominal ya que nunca tuvo capacidad efectiva de funcionamiento acorde con su misin. En el ao 1894 se sanciona la ley 3.073 que instruye la realizacin de un nuevo censo y la ley 3.180 que reorganiza el dbil aparato estadstico creando la Direccin General de Estadstica, primer organismo de verdadero alcance nacional en la materia, dependiente del Ministerio de Hacienda pero que en la prctica no tuvo un inmediato impulso debido a la falta de presupuesto y personal, una constante que va a repetirse, con fluctuaciones, en adelante. La creacin de esta dependencia institucional represent una forma de entender la funcin de las es-

tadstica nacional como instrumento para mostrar la riqueza material y moral de la Nacin, lo que surge claramente de los indicadores tomados como referencia que casi con exclusividad se relacionaban con ndices poblacionales y de actividad econmica. De ah en ms se dio un sinuoso camino normativo e institucional con la consecuente superposicin de tareas en la tarea de unificar y estandarizar la estadstica oficial del pas (decreto 13.940 de 1944 que crea el Consejo Nacional de Estadsticas y Censos; el decreto 7.182 de 1946 que crea la Direccin Nacional de Investigaciones Estadsticas y Censos; ley 14.046 de 1951 que crea la Direccin General del Servicio Estadstico Nacional). Pero el proceso de institucionalizacin normativa parece culminar en el ao 1968 con la sancin de la ley 17.622 que crea el Instituto Nacional de Estadsticas y Censo (INDEC) cuya misin principal es coordinar el Sistema Estadstico Nacional (SEN). As se unifica definitivamente las bases normativas a fin de garantizar la comparabilidad y calidad de la informacin oficial. Dentro del Sistema Estadstico Nacional diferentes organismos con funciones estadsticas le remiten al INDEC informacin sobre su rea de competencia para que el Instituto las recopile y las publique en sus anuarios. Asimismo, el proceso de conformacin del aparato tcnico-burocrtico nacional signific tambin la legitimacin de una actividad la estadstica que gozaba de un alto prestigio internacional. Es que el manejo de informacin implicaba no solamente un elemento de avance cientfico (un claro indicador de civilizacin) sino tambin, siguiendo a Foucault, una herramienta necesaria para el buen gobierno de la poblacin.

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Creacin de oficinas estadsticas en materia criminal

Con la creacin de las oficinas estadsticas a finales del siglo XIX fue surgiendo la necesidad de contar con un organismo de alcance nacional especializado en estadstica criminal. El Registro Nacional de Reincidencia vino a ocupar ese lugar convirtindose, adems, en auxiliar de la justicia penal, al llevar el registro de las condenas y otras resoluciones judiciales dictadas en todo el pas y asistiendo as a los magistrados en su labor jurisdiccional. El reclamo por contar con una oficina estadstica de estas caractersticas se manifest expresamente en el Congreso Penitenciario Nacional celebrado en la ciudad de Buenos Aires en el ao 1914, en donde un informe de Miguel Lancelotti y Rodolfo Rivarola daba cuenta de la situacin de orfandad existente en el pas. En dicho documento se establecen pautas metodolgicas bsicas para el funcionamiento de una oficina estadstica central, con un fuerte hincapi en la necesidad de crear un registro de reincidentes de alcance nacional que incluyera tanto las condenas como los procesamientos. Entre los lineamientos recomendados por los autores para la confeccin de la estadstica criminal, se sostena que se deban registrar datos sobre la cantidad de hechos delictuosos (total de infracciones, consumadas y tentativas); resultado del proceso penal y datos personales del autor (edad, estado civil, estado de familia, profesin/ocupacin, grado de instruccin, domicilio, nacionalidad y reincidencia). Tambin se recomendaba el mtodo del boletn individual para cada acusado con su ficha identificatoria, huellas dactilares (siguiendo el mtodo Vucetich), historia delictuosa y testimonio de la sentencia; es decir, en consonancia con los postulados positivistas de la poca. La idea sobre la creacin de una oficina estadsti-

La creacin de la Oficina de Reincidencia y Estadstica Criminal tena un doble inters: uno prctico, como era el aplicar judicialmente el agravante penal de reincidencia en todo el territorio nacional, y uno cientfico, que era contar con informacin til o, en sus trminos, que sirviera de fuente insospechable para inspirar legislacin y para tomar otras medidas que tiendan a sanear las costumbres, corregir los vicios y disminuir la delincuencia.

ca, si bien con fines bsicamente de registro de reincidencia, fue creciendo y unos aos despus, en el artculo titulado Reincidencia y Estadstica Criminal. Cuestiones prcticas y constitucionales. Elementos y bases para un proyecto de ley, publicado en la Revista Argentina de Ciencias Polticas en el ao 1918, Humberto Barraza, Hctor Gonzlez, Augusto Regala y Pedro Delheye establecen las bases de lo que sera la primera oficina estadstica criminal de alcance nacional. Este artculo tambin presentaba los fundamentos tericos que impulsaron la creacin de una agencia estadstica nacional en materia penal, reproduciendo las ideas positivistas prevalecientes en aquel momento que marcaron la forma de trabajar de las burocracias estatales por muchos aos. Adems, se presenta un proyecto de ley para la creacin de la Oficina de Reincidencia y Estadstica Criminal fundado en un anlisis sociolgico de la situacin delictiva y en la idea de orden y progreso en el pas. As, llevaban a cabo una fuerte reivindicacin cientfica en la lucha contra el delito, entendiendo que se poda demostrar en trminos fcticos una disminucin en el crimen como consecuencia directa e inmediata del estudio racional y riguroso realizado por la ciencia penal. Tambin sostenan que si bien era necesario un Cdigo Penal,

El recorrido normativo. Sancin de las leyes 11.752, 22.117 y 25.266

La creacin del Registro Nacional de Reincidencia y Estadstica Criminal y Carcelaria en el mbito del Ministerio de Justicia queda establecida por la ley 11.752 del ao 1933. Esta norma estipulaba que todos los tribunales a quienes corresponda la ejecucin de una sentencia penal remitiran al Registro un testimonio de su parte dispositiva acompaado de la ficha de impresiones digitales del condenado, la fecha de comisin del delito, los nombres completos y apodos de los condenados, su nacionalidad, fecha de nacimiento, su profesin u oficio y condenas anteriores. Tambin se estableca que los jueces deban remitir testimonio de los autos de prisin preventiva, de los sobreseimientos y absoluciones. La ley prevea que los jueces, antes de dictar una prisin preventiva o una sentencia, deban solicitar informes al Registro sobre los antecedentes penales del procesado a los efectos de apreciar la peligrosidad del autor del hecho, prescribiendo adems que el organismo suministrar las informaciones que requieran para atender sus necesidades de investigacin las policas de la Capital Federal y de las gobernaciones nacionales. Pero si bien la ley prevea nominalmente la creacin del Registro con funcin de estadstica criminal, ningn artculo detallaba el alcance de la misma, lo que tambin se hace extensivo a lo sucedido en el debate parlamentario del proyecto normativo. Sin embargo, durante la discusin del proyecto de ley en la Cmara de Senadores surgieron algunas cuestiones que si bien no tienen que ver directamente con la cuestin estadstica s tienen una estrecha relacin con el espritu de la poca y, especficamente, con la concepcin terica que estaba detrs de la creacin de esta institucin pensada como auxiliar del sistema de justicia penal. De esta manera, sostena el Dr. Castillo: Despus de la sancin de las reformas al Cdigo Penal () se

este resulta impotente para la tarea de saneamiento social dado que el crimen, al surgir de la anormalidad de algunos individuos, requiere la actuacin de la ciencia penal antes que la abstraccin jurdica. Es decir, se reconoca el lmite del derecho penal nominal y la necesidad de trabajar en forma cientfica en las verdaderas causas de la delincuencia, para lo cual era necesaria la investigacin criminolgica ms que la norma. El proyecto de ley presentado se centraba en la figura del reincidente, representante del delincuente profesional, persona catalogada como manifiestamente anormal y de la cual, segn los autores, haba que ocuparse prioritariamente. En ese sentido, la creacin de oficinas en todo el territorio nacional permitira contar con informacin completa sobre antecedentes penales de los delincuentes y distinguir los casos ms graves. As, sostenan que aplicar el agravante de reincidencia era imprescindible y permitira utilizar un elemento preciso de juicio, como lo es el de la estadstica en esta materia, que tanto valor cientfico tiene y que tan poderosamente ha de contribuir a ilustrar al magistrado, al legislador y al maestro, en la incesante lucha por el mejoramiento social. En suma, la creacin de la Oficina de Reincidencia y Estadstica Criminal tena un doble inters: uno prctico, como era el aplicar judicialmente el agravante penal de reincidencia en todo el territorio nacional, y uno cientfico, que era contar con informacin til o, en sus trminos, que sirviera de fuente insospechable para inspirar legislacin y para tomar otras medidas que tiendan a sanear las costumbres, corregir los vicios y disminuir la delincuencia. As, esta doble funcin del organismo prevea una actividad ms operativa como fuente de consulta para tribunales con competencia penal, en la que consten los archivos con los antecedentes criminolgicos de los procesados y condenados y, a su vez, que la informacin recolectada constituya la fuente de datos de la oficina. Este es el marco terico que fund la creacin del Registro Nacional de Reincidencia y Estadstica Criminal, tal como veremos en el siguiente punto.

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Los antecedentes ms remotos acerca de la confeccin de estadsticas e investigaciones criminolgicas en la Argentina tienen la impronta de las ideas positivistas europeas de fines de siglo XIX, pero con un indudable sello local. En ese sentido, la recurrente referencia al problema de la inmigracin es un buen ejemplo de las preocupaciones persistentes en los ms destacados referentes acadmicos locales que tambin lo eran de la dirigencia poltica y que incluso se derivara en la labor policial.

hace indispensable ofrecer a los jueces una fuente de informacin segura, centralizada, sobre una de las circunstancias personales del procesado, la reincidencia, que constituye, indudablemente, un ndice inequvoco de la mayor peligrosidad del delincuente. Tambin es interesante destacar que en el debate surgieron notables discusiones relacionadas con la labor de la polica, tal como la objecin efectuada por el senador Palacios al artculo 9 original que, en relacin a las facultades de investigacin, dejaba en manos de la polica la expedicin de documentos de identidad, dndole as segn expresaba el senador un instrumento poderoso que puede ser en pocas agitadas de verdadera persecucin. La advertencia de Palacios se dio en un momento en donde exista una fuerte represin a las manifestaciones sociales lo que, lamentablemente, no iba a interrumpirse. Como se adelantara, no se dict norma especfica ni se discuti durante el debate acerca de la funcin de estadstica criminal y penitenciaria del organismo, cuestin que recin ser abordada con la reglamentacin de la ley. De esta manera, el 7 de abril de 1934, mediante el decreto 35.437, se establece el alcance de la funcin estadstica del organismo al disponer el artculo 13 que, en base a las informaciones existentes en el Registro, se formar la Estadstica Criminal y Carcelaria orientada para conocer el movimiento de la delincuencia en el pas a fin de que sirva para su estudio consiguiente y para propender por medio de la legislacin a los mtodos preventivos o represivos necesarios.

Tambin se estableca que la estadstica se confeccionara sobre la base de la informacin surgida de las sentencias y las particularidades agregadas en la ficha dactiloscpica. Por ltimo, se dispona que anualmente se publicara un informe estadstico discriminando los delitos en su carcter especfico: contra las personas voluntarios, contra las personas por culpa o imprudencia, contra la propiedad, contra la libertad, la honestidad y el estado civil, contra la Administracin y los Poderes Pblicos. Ahora bien, desde su creacin la principal funcin del Registro Nacional de Reincidencia fue de auxiliar de la justicia penal mientras que su tarea en la confeccin de estadsticas fue, durante muchos aos, muy limitada. Recin en la dcada del sesenta se comienzan a recopilar y publicar con cierta periodicidad datos sobre sentencias condenatorias dictadas en todos los tribunales con competencia penal del pas, siguiendo luego, a partir del ao 1971, la recoleccin peridica de datos sobre hechos delictuosos (delitos registrados por las policas y fuerzas de seguridad) y, desde 1972 aunque con varios baches en el medio, sobre poblacin penitenciaria. Por otra parte, durante el ao 1979, en pleno rgimen militar, mediante la ley 22.117 se reforma la ley del Registro Nacional de Reincidencia y Estadstica Criminal y Carcelaria disponindose una ampliacin en la informacin remitida por los tribunales (tanto en lo referente a las medidas procesales como a los datos de los imputados) y agregndose la obligacin de las unidades penitenciarias de informar acerca de los egresos de toda persona condenada por la comisin de un delito, as como tambin de la Polica Federal Argentina de informar sobre los pedidos de captura que le hayan dirigido. Tambin la ley ampla los organismos a quienes se les podra suministrar informacin confidencial con la que contara el Registro, incluyendo no slo a jueces sino tambin a la Gendarmera Nacional, la Prefectura Naval Argentina y policas provinciales para atender necesidades de investigacin. En la nota del Poder Ejecutivo que acompaa el texto de la ley (recordemos que esta ley es dictada en medio de la dictadura militar, por lo que no existe la tradicional exposicin de motivos que acompaa la elevacin de proyectos de ley al Congreso) se justifica esta ampliacin pues la experiencia ha demostrado la necesidad de varios organismos del Estado y aun de los particu-

El nacimiento de las oficinas de produccin de estadsticas criminales fue un paso innovador, dejando una impronta en las burocracias estatales que se mantuvo por mucho tiempo. Los aos venideros mostraron profundos cambios en la realidad de nuestro pas, sin embargo las estructuras del sistema penal, y las oficinas estadsticas, permanecieron casi inalterables en su funcin y su forma de trabajar, mostrando un aparente autismo burocrtico que, lejos de fundarse en simples cuestiones tcnicas o cientficas, en muchos casos esconda complicidades y herramientas de aplicacin de medidas de control social autoritarias.

lares, respecto de s mismos, de contar con los datos obrantes en el Registro. Esta norma tambin establece, en su artculo 13, que sobre la base de las comunicaciones que se le remitan el Registro confeccionar anualmente la estadstica general de la criminalidad en el pas. En la nota del Poder Ejecutivo que acompaa el proyecto de ley no se brinda una mayor ampliacin sobre los alcances de esta disposicin, limitndose a sostener que dicha actividad ha sido cumplida con exclusividad por el organismo desde su creacin. Tampoco el decreto reglamentario 2.044/80 hace mencin a dicha funcin. Hasta principios de la dcada del noventa, la publicacin de los informes estadsticos se realizaba en libros que incluan el anlisis descriptivo de datos por provincia. Cabe aclarar que la tarea de recopilacin de informacin se llevaba a cabo en formal manual y no exista un control exhaustivo en la calidad y oportunidad de envo de los datos. Tampoco exista una tradicin en la utilizacin de estos informes para el diseo de polticas en la materia. La siguiente reforma normativa de relevancia se produjo mediante la sancin de la ley 25.266 en el ao 2000, por medio de la cual se transfiere y ampla la funcin estadstica a la Direccin Nacional de Poltica Criminal del Ministerio de Justicia de la Nacin. Adems se detallan los organismos que estarn obligadas a remitir informacin estadstica

al organismo rector (policas, fuerzas de seguridad, tribunales, fiscalas, servicios penitenciarios). A partir de este cambio, se disea e implementa el Sistema Nacional de Estadsticas sobre Criminalidad (SNEC) sobre la base de dos grandes componentes bien diferenciados: informacin proveniente de organismos integrantes del sistema de justicia penal (estadstica policial, judicial y penitenciaria) y estudios de victimizacin y otros estudios sociales. De esta manera, se disean e implementan los actuales sistemas nacionales de informacin estadstica oficial: Sistema Nacional de Informacin Criminal, Sistema Nacional de Estadsticas Judiciales y Sistema Nacional de Estadsticas sobre Ejecucin de la Pena. Adems se comienzan a desarrollar, desde diferentes metodologas, estudios sobre funcionamiento del sistema de justicia penal as como encuestas de victimizacin que tienen por objeto indagar, desde una fuente diferente a los propios registros de las agencias del sistema penal, acerca de experiencias de victimizacin y percepciones sobre inseguridad en la poblacin. As, se inaugura una nueva etapa en la tradicin estadstica argentina en materia de criminalidad, amplindose la fuente de informacin e incluyendo otras importantes herramientas de investigacin social.

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Reflexiones finales
Tal como repasamos en este artculo, los antecedentes ms remotos acerca de la confeccin de estadsticas e investigaciones criminolgicas en la Argentina tienen la impronta de las ideas positivistas europeas de fines de siglo XIX, pero con un indudable sello local. En ese sentido, la recurrente referencia al problema de la inmigracin es un buen ejemplo de las preocupaciones persistentes en los ms destacados referentes acadmicos locales que tambin lo eran de la dirigencia poltica y que incluso se derivara en la labor policial. Esta coincidencia existente en el nacimiento del sistema estadstico local entre la mirada de los principales exponentes del positivismo local y la dirigencia poltica responde a un marco ideolgico y tambin a una idea de gobierno compartida. En efecto, el encumbramiento del positivismo en la Argentina tuvo una directa relacin con la situacin poltica y social del pas, transformndose en un programa de accin poltica no solamente en la creacin institucional de organismos estadsticos sino en la labor de las agencias del sistema penal, como la polica o la prisin. Sin embargo, la complejidad de las ideas y los diferentes matices que le dieron diferentes autores que, en sentido amplio, podemos enrolar como positivistas, hace que resulten extremadamente reduccionistas algunas calificaciones, lo que qued cabalmente demostrado, por ejemplo, en el anlisis de la figura de Jos Ingenieros que realiz Oscar Tern. As, en este verdadero crisol de ideas influenciadas por la criminologa positivista vemos cmo conviven aspectos reformistas (anticlericalismo, cientificismo) con otros claramente conservadores o reaccionarios (racismo). En esta amplia gama de ideas, programas de accin y trabajos cientficos, intentamos rescatar la marca que ha dejado esta forma de pensar la realidad en lo que se refiere concretamente al surgimiento de las burocracias estadsticas. As, bajo este marco conceptual cargado de prejuicios y contradicciones, se le dio impulso por primera vez a la investigacin criminolgica y a la conformacin de sistemas estadsticos en el Estado. Desde esta perspectiva, y ms all de lo cuestionable metodolgica e ideolgicamente de sus conclusiones, se sostuvo la necesidad de llevar a cabo estudios sociales antes de aventurarse a la implementaciones de soluciones. En este contexto, el nacimiento de las oficinas de produccin de estadsticas criminales fue un paso innovador, dejando una impronta en las burocracias estatales que se mantuvo por mucho tiempo. Los aos venideros mostraron profundos cambios en la realidad de nuestro pas, sin embargo las estructuras del sistema penal, y las oficinas estadsticas, permanecieron casi inalterables en su funcin y su forma de trabajar, mostrando un aparente autismo burocrtico que, lejos de fundarse en simples cuestiones tcnicas o cientficas, en muchos casos esconda complicidades y herramientas de aplicacin de medidas de control social autoritarias. Esto nos lleva a una reflexin final acerca de la necesidad de plantear un lmite entre la influencia real de un determinado marco conceptual como el del positivismo con los acontecimientos dramticos que vivi la Argentina durante gran parte del siglo pasado. De esta manera, parece un ejercicio de excesivo reduccionismo analtico culpar al positivismo argentino de la forma en la que se implementaron las polticas de seguridad en la segunda parte del siglo XX, ms all del indudable sesgo prejuicioso y racista de gran parte de los postulados de esta escuela. En definitiva, los organismos estadsticos creados bajo este particular perfil poltico y terico tuvieron su propio recorrido acorde con las polticas de gobierno llevadas a cabo a lo largo del ltimo siglo. De esta manera, el letargo en la implementacin de cambios (metodolgicos, conceptuales, organizacionales), lejos de producirse por cuestiones coyunturales de escasa relevancia, parece responder a la idea de poltica criminal prevaleciente en cada poca. En ese sentido, los cambios, tanto normativos como tcnicos, producidos en los ltimos aos, representan una oportunidad para dejar atrs el anacronismo existente en el sistema estadstico criminal del pas.