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Cadernos MARE

da Reforma do Estado

Questes sobre a Reforma Administrativa

MARE

Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado

MARE

Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado

Ministro Luiz Carlos Bresser Pereira Chefe de Gabinete Jos Walter Vazquez Filho Secretria-Executiva Cludia Costin Secretria da Reforma do Estado Angela Santana Secretrio de Recursos Logsticos Rainer Weiprecht Secretrio de Recursos Humanos Luiz Carlos de Almeida Capella Secretrio de Articulao Institucional Carlos Cesar Pimenta Presidente da ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica Regina Silvia Viotto Monteiro Pacheco

Responsvel Tcnico pelo Caderno n 10 Ciro Campos Christo Fernandes

Cadernos MARE
da Reforma do Estado

Questes sobre a Reforma Administrativa


Respostas a Questes formuladas pela Comisso Especial da Cmara dos deputados, destinada a proferir parecer PEC n. 173-A/95, em reunio realizada no dia 7 de dezembro de 1995
Caderno 10

Republicao do caderno Reforma Administrativa Questes formuladas pela deputada Telma de Souza

MARE

Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado

Braslia - DF / 1997

Conselho Editorial
Ciro Campos Christo Fernandes - presidente Cludio Seiji Sato Frederico Raphael C. Duro Brito Sheila Maria Reis Ribeiro Selene Marinho Machado Letcia Schwarz Marianne Nassuno

Projeto e Editorao Grfica


Joo Carlos Machado Ribeiro

Cludio Seiji Sato Jos Murilo C. Carvalho Jnior Selene Marinho Machado Roberta Figueiredo Abreu Cruz Joo Carlos Machado Ribeiro Antnia da Silva Farago Thaisis Barboza Souza (estagiria)

Copyright 1997 . MARE. 1 Edio, 6 de outubro de 1997

MARE

Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado

Sala 740, Fones: (061) 313-1009 Esplanada dos Ministrios, bloco C. Braslia - DF CEP 70046-900 Impresso no Brasil

Brasil. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Questes sobre a reforma administrativa: respostas a questes formuladas pela Comisso Especial da Cmara dos Deputados, destinada a proferir parecer PEC n 173-A/95, em reunio realizada no dia 7 de dezembro de 1995 / Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado: Braslia: MARE, 1997. 23 p. (Cadernos MARE da reforma do estado; c. 10) Republicao do caderno Reforma Administrativa: questes formuladas pela Deputada Telma de Souza 1. Reforma administrativa - Brasil. I. Ttulo. II. Srie. CDD - 351.0073

Introduo

ste caderno facilita o conhecimento, por pblico mais amplo, das respostas do Ministro Luiz Carlos Bresser Pereira a 21 questes formuladas pela Deputada Telma de Souza, membro da Comisso Especial constituda no Congresso Nacional para emitir parecer sobre a Proposta de Emenda Constitucional n. 173-A. Encaminhada pelo Governo ao Legislativo em 23 de agosto de 1995, a proposta trata, em especial, de aperfeioar e atualizar os dispositivos constitucionais sobre a administrao pblica, abordando, entre outros temas, a reviso das regras da estabilidade do servidor pblico, a permisso da pluralidade de regimes jurdicos de admisso de servidores e a regulamentao mais rigorosa para a fixao dos tetos de remunerao. As respostas s questes complementam e aprofundam os temas que foram objeto de explanao pelo Ministro, seguida de argio pelos membros daquela Comisso, em reunio realizada no dia 7 de dezembro de 1995. Posteriormente, a PEC n. 173/95 foi objeto de texto substitutivo, apresentado em julho de 1996 pelo relator indicado pela Comisso Especial, deputado Moreira Franco. Este Substitutivo se encontra atualmente em processo de votao na Cmara dos Deputados. O novo texto preserva as principais propostas contidas no original, introduz aperfeioamentos e novos contedos, em sintonia com os pressupostos e diretrizes que orientam a reforma do aparelho do Estado, que est sendo conduzida pelo Governo Federal. Sendo assim, algumas das questes discutidas nesse caderno se referem a formulaes contidas na proposta originalmente encaminhada ao Legislativo, mas que foram excludas ou sofreram alteraes no texto substitutivo. Especificamente, foi suprimida no Substitutivo a proposta de introduo do processo seletivo pblico para admisso de empregados pblicos e tiveram nova elaborao as modificaes propostas nas regras da estabilidade do servidor. As dvidas e questionamentos explicitados nas perguntas respondidas Comisso, contudo, mantm a sua atualidade, justificando a republicao desse caderno, com revises de redao. Ao dar publicidade a este debate, o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado tem a expectativa de estar propiciando o conhecimento mais amplo e informado sobre a reforma do aparelho do Estado no Brasil.

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Respostas a Questes formuladas pela Comisso Especial da Cmara dos deputados, destinada a proferir parecer PEC n. 173-A/95, em reunio realizada no dia 7 de dezembro de 1995

1 . Em suas anlises sobre a evoluo da administrao pblica brasileira, Vossa Excelncia. tem sustentado que o Brasil j superou o patrimonialismo, atravessou a fase burocrtica e acha-se pronto para ingressar na administrao gerencial. No entanto, vrios estudiosos da administrao pblica, com respaldo nos fatos, afirmam que o Brasil ainda no apresenta condies para tanto. Vera Storck, pesquisadora da UFRGS, afirma, por exemplo: A histria da administrao pblica brasileira a histria do estamento, do patrimonialismo, do rei, senhor das terras, das gentes e dos cargos. a histria dos amigos do rei, os quais modernamente se inserem no tecido da administrao pblica pela via do contrato sem concurso, sem aferio prvia da capacitao. 1 Rgis Andrade, do CEDEC, confirma esta tese: Os processos histricos que levaram crise atual so longos e complexos. No caso da administrao pblica, as disfuncionalidades atuais so o efeito conjunto de intruses ou intervenes polticas no planejadas e no sistmicas, no modelo daspiano original. So trs, em resumo, os momentos mais importantes desse processo. Num primeiro momento, a arquitetura weberiana do

1. STORK, Vera Sueli. A Reforma Administrativa do Governo Collor, FGV, Revista de Administrao, So Paulo, 27: 66-77, jul-set, pag. 7

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modelo foi desfigurada pela transformao dos cargos polticos em moeda de troca poltica. Em seguida, agregou-se caoticamente administrao direta um enorme setor empresarial, autrquico e fundacional que fugiu ao controle central e facilitou, pela multiplicao dos rgos e empresas com alto grau de autonomia, a feudalizao da mquina por interesses privados. Enfim, a administrao federal sofreu o impacto desorganizador da reforma Collor, mal pensada e pior executada. 2 Com base em que Vossa Excelncia acredita que a administrao pblica brasileira j superou o patrimonialismo? Acredita, realmente, que podemos abandonar controles prvios sobre as aes dos administradores pblicos (polticos e governantes)? Resposta: A questo no pode ser colocada de forma mecnica e esquemtica. A administrao pblica brasileira evoluiu de forma desigual, com resultados heterogneos. A proposio que este Ministrio faz, de avano rumo administrao gerencial, sugere ser este o horizonte que norteia a ao. O que no significa que, em muitas reas da administrao pblica, e sob muitos aspectos, no se deva adotar, nesse momento, medidas tpicas da administrao burocrtica. Ainda h muito a ser feito no combate ao patrimonialismo ou ao mau uso da mquina pblica. O Ministrio da administrao Pblica e Reforma do Estado - MARE tem trabalhado intensamente no reforo de controles e normas, quando efetivamente necessrio. Exemplo disso so as recentes medidas implementadas por este Ministrio para o controle sobre a folha de pagamentos ou para exigir o cumprimento do horrio de trabalho pelos servidores. So medidas tpicas da chamada administrao burocrtica, adotadas no contexto de um processo de mudana que aponta para a superao, no futuro, desse tipo de controle. No entanto, a premncia de aes imediatas no pode ofuscar a perspectiva mais ampla, que deve ser no sentido do redesenho, e no do puro e simples abandono, dos sistemas de controle. O Ministrio tem recebido mltiplas demandas no sentido da flexibilizao de
2. ANDRADE, Regis de Castro. Estrutura e Organizao do Poder Executivo - Administrao Pblica Brasileira, Vol. 2, Braslia, ENAP-CEDEC, 1993, pag. 26.

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controles. So demandas que partem de dirigentes cnscios de suas responsabilidades e que desejam a autonomia necessria para realizarem o seu trabalho e serem avaliados pelos resultados alcanados. Merece registro, ainda, a nossa discordncia em relao viso de que a trajetria do setor empresarial, autrquico e fundacional, a partir do marco legal delineado pelo Decreto-lei n. 200/67, tenha sido uma experincia essencialmente negativa. Se certo que ocorreram excessos e debilitao dos controles, a autonomia desfrutada pela administrao indireta permitiu que esta se convertesse em locus das melhores experincias de gesto do setor pblico.

2 . Dentro do projeto de Vossa Excelncia, que medidas pretende adotar para que os escales superiores da administrao pblica sejam efetivamente profissionalizados? Qual o critrio para definir as carreiras ou cargos a serem organizadas nos chamados ncleo estratgico e ncleo de atividades exclusivas? Resposta: O processo de profissionalizao dar-se- por meio da realizao de concursos e da instituio de bons programas de formao e de treinamento dos quadros da administrao pblica. O MARE j tem adotado medidas concretas no sentido da recuperao das carreiras existentes, que representam reservas de qualificao no setor pblico. Outras medidas esto sendo estudadas, inclusive no sentido de vincular a ocupao de cargos de confiana profissionalizao dos quadros. Considerando que o ncleo estratgico atua essencialmente no planejamento, formulao e avaliao das polticas pblicas, ser necessria, nesta rea, a organizao de quadros e carreiras com alta qualificao tcnica e viso global do processo decisrio do Estado, porque caber a estes quadros subsidiar o processo de formulao das polticas governamentais. Ressalte-se que h, hoje, uma grande precariedade no aparelhamento dos Ministrios para este trabalho, resultado da negligncia com que foi tratada a organizao e o desempenho dos rgos da administrao direta. O setor de atividades exclusivas, por ser operador de servios tipicamente estatais, que pressupem o exerccio dos poderes tpicos da funo estatal, como arrecadao, fiscalizao, etc., dever dispor de carreiras e cargos com alta especializao, qualificados para a prestao dos servios exclusivos do Estado, com eficincia e eficcia.

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Muitas destas atividades podero ser estruturadas sob a forma de Agncias Autnomas, que sero uma modalidade de organizao dotada de maior agilidade e flexibilidade de gesto. Submetidas a novas formas de superviso e fiscalizao, baseadas no controle de resultados a posteriori, a partir de metas previamente negociadas com o Governo e substituindo o ultrapassado e ineficiente controle sobre procedimentos, a implantao das Agncias exigir uma maior responsabilizao dos dirigentes em relao ao atingimento dos resultados acordados. Devero dispor, alm disso, de maior autonomia administrativa e financeira, propiciando melhores condies para a gesto. Restaria observar que, embora haja uma clara distino entre ncleo estratgico e atividades exclusivas do Estado, servidores da mesma carreira podero trabalhar em um e outro setor.

3 . Uma vez aprovada a proposta de emenda constitucional formulada por Vossa Excelncia, os atuais servidores estveis podero ser demitidos por necessidade de ajuste de quadros? Podero ter alterada a natureza jurdica do seu regime de trabalho de estatutrio para celetista? Os atuais servidores regidos pelo regime estatutrio sofrero alguma alterao no seu regime jurdico, caso o seu rgo venha a ser considerado integrante do Ncleo de Servios Competitivos? Resposta: Os servidores estveis estaro sujeitos a novas regras de estabilidade, que permitiro o desligamento por necessidade da administrao pblica, com exceo daqueles que ocupem cargos vinculados ao exerccio das atividades exclusivas de Estado. A eventual mudana do regime de trabalho de estatutrio para celetista no poder ocorrer compulsoriamente, o que significa que, nas reas nas quais venha a ser adotada a opo pelo regime celetista, os atuais servidores nelas lotados podero optar por permanecer no regime estatutrio. Nem poderia ser outro o procedimento, uma vez que o regime celetista contratual: pressupe a livre adeso do trabalhador. Da mesma forma, servidores estatutrios vinculados a rgos integrantes do ncleo de servios competitivos, conservaro seu direito a permanecerem como estatutrios, ainda que seu rgo venha a ser substitudo por uma Organizao Social.

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4 . Em que situaes os atuais servidores que j so estveis podero ser demitidos, se aprovada a emenda? Como pretende Vossa Excelncia assegurar meios para que o desempenho seja aferido de forma a justificar a demisso por insuficincia de desempenho? Resposta: Conforme indicado na Proposta de Emenda Constitucional preparada por este Ministrio, os servidores estveis podero perder seu cargo, nas seguintes hipteses: por sentena judicial transitada em julgado; por falta grave, apurada em processo administrativo; por insuficincia de desempenho, apurada em processo administrativo especfico; por necessidade da administrao, para a reduo ou reestruturao de quadros e para a reduo do comprometimento de receitas com a folha de pagamentos, atendendo regulamentao do art. 169 da Constituio.

A legislao regulamentadora do desligamento do servidor por insuficincia de desempenho dever contemplar critrios de avaliao idneos e eficazes. A diretriz que norteia a proposta do MARE consubstancia-se no entendimento de que a utilizao dessa modalidade de desligamento s ser permitida naqueles rgos ou unidades da administrao que contem com sistemas permanentes de avaliao de desempenho, orientados por normas e critrios impessoais, pblicos e previamente conhecidos pelo servidor. Os sistemas de avaliao devero ainda, prever instncias de recurso e uma gradao segundo a qual a dispensa do servidor seja uma ltima e extrema medida.

5. Qual o critrio a ser adotado para definir quais os servidores que passaro a ser regidos pela CLT? Como Vossa Excelncia pretende tratar entidades que exercem atividades que podem ser classificadas em ncleos diferentes como, por exemplo, o CNPq, a CAPES, o IBAMA, o INMETRO, os Ministrios militares (que desenvolvem atividades de pesquisa, em algumas unidades) e outros?

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Resposta:

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Em princpio, o regime celetista dever ser adotado para servidores cujas atividades no impliquem no exerccio do poder de Estado. Em determinadas reas do ncleo estratgico ou do ncleo de atividades exclusivas do Estado, o regime celetista poder vir a ser utilizado para funes de apoio, que guardem grande similaridade em relao ao setor privado, ou em funes especializadas que demandem perfis especficos, encontrveis no mercado de trabalho.

7. Com a adoo do regime de emprego, como sero estabelecidos os salrios dos futuros empregados dos rgos e entidades da administrao pblica? Segundo a PEC, mediante lei. Qual a poltica salarial que lhes ser aplicada? A do setor privado? A do setor pblico? Se se adotar a poltica salarial do setor pblico estatutrio, no se estar criando um terceiro regime, nem celetista nem estatutrio, j que a poltica salarial ser diferenciada da dos trabalhadores em geral? Resposta: De fato, a adoo do regime celetista na administrao direta, autrquica e fundacional guardar certas particularidades em relao ao regime adotado no setor privado, ficando, inclusive, a fixao de salrios sujeita aprovao legal. Por outro lado, o Estado ter maior flexibilidade para o recrutamento e para a eventual dispensa de servidores, que no contaro com a prerrogativa da estabilidade. Se esta situao se caracteriza ou no como um terceiro regime de trabalho algo a ser analisado sob a perspectiva dos objetivos que se espera alcanar: a possibilidade de mltiplas formas de contratao, conforme as caractersticas de cada segmento da administrao.

8. Qual o sentido de alterar a regra bsica que exige concursos pblicos para ingresso em cargos e empregos, criando a figura do processo seletivo? Qual o bice que Vossa Excelncia aponta no concurso pblico para a eficincia e eficcia administrativa? Resposta: O sentido desta proposta o de abrir a possibilidade de reviso das regras que regem a contratao para empregos pblicos. O

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entendimento deste Ministrio o de que empregados que no contem com a estabilidade podem ser recrutados mediante procedimentos mais simples e rpidos. Procedimentos que permitam, por exemplo, a busca no mercado de perfis profissionais especficos, a aplicao de tcnicas de seleo de perfil pelas reas de pessoal, a seleo com base na anlise de currculos e experincia profissional. Na verdade, trata-se apenas de adotar, nestes casos, procedimentos amplamente utilizados por qualquer organizao com bons padres gerenciais. Apesar de mais flexveis, sero processos seletivos pblicos, aos quais ser dada ampla publicidade, prevista, ainda, a exigncia de aplicao de algum tipo de prova.

9. Por que Vossa Excelncia prope suprimir do texto constitucional a obrigatoriedade da isonomia? Conhece algum caso de servidor que tenha obtido aumento a ttulo de isonomia? Conhece as decises do Judicirio, em especial do STF, que condicionam a aplicao deste princpio legislao aprovada pelo Legislativo? Resposta: A isonomia de remuneraes tem se revelado no apenas ineficaz como tambm, paradoxalmente, ampliadora de desigualdades, pois permite a elevao, de forma artificial e catica, das remuneraes dos grupos e corporaes mais organizados, por fora de sucessivas demandas judiciais. O uso inadequado deste instituto tem o agravante ainda, de produzir o efeito cascata: as elevaes nos vencimentos de certas categorias incidem nos valores de remunerao de outras, de forma desordenada e onerosa para a Unio. A supresso do dispositivo que trata da isonomia pretende preservar a administrao contra demandas pontuais que, no limite, poderiam conduzir a uma poltica equivocada de generalizada equiparao de remuneraes. Felizmente, at o momento, as decises da Justia tm, de fato, inibido pleitos isolados. Mas a supresso do dispositivo em questo retirar da Constituio formulao que tem servido de base a medidas questionveis, pretensamente isonmicas, particularmente no que tange excepcionalizao das chamadas vantagens de carter individual e relativas ao local de trabalho, em relao aplicao de tetos e da regra da correspondncia entre os vencimentos dos trs Poderes. A desconstitucionalizao do tratamento do tema no prejudicar, no entanto, a continuidade da observncia, pela setor

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pblico, do princpio da isonomia, que pressupe a igualdade jurdica entre os servidores pblicos, permanecendo como diretriz orientadora da poltica remuneratria da administrao pblica.

10. Qual a inteno de Vossa Excelncia ao propor a supresso da garantia da irredutibilidade de salrios para os servidores (inciso VI do art. 7), constante do 2 do art. 39? Pretende utilizar este artifcio para promover a reduo de vantagens e remuneraes hoje existentes e fixadas em lei? Resposta: A inteno de tornar compatvel o texto do 2 do art. 39 com a nova redao adotada no caput, que prev a possibilidade de mltiplos regimes. Ou seja, o 2 passa a se referir, sem a ambigidade do atual texto constitucional, aos servidores detentores de cargos ou funespblicas, para os quais no faz sentido a remisso a inciso que trata da irredutibilidade de salrios dos trabalhadores, considerando ainda que a questo j est contemplada no inciso XV do art. 37 da Constituio. Dessa forma, no h qualquer cogitao no sentido de se buscar artifcios para a reduo de vantagens e remuneraes. A irredutibilidade de vencimentos continua assegurada, no sendo a sua supresso o motivo da mudana proposta.

12. Qual o objetivo de Vossa Excelncia ao propor a supresso da previso de concurso pblico para ingresso no magistrio federal? Qual a opinio de Vossa Excelncia. sobre a situao verificada em 1987, quando implantouse o Plano nico de Classificao e Retribuio de Cargos e Empregos - PUCRCE, quando foram includos na carreira milhares de docentes contratados sem concurso por diversos mecanismos, sem contar com a titulao exigida - o que s foi possvel face flexibilidade das contrataes. Segundo estudo realizado em 1993 pela ANDES 3 , entidade que congrega os docentes das universidades brasileiras, analisando um contingente de 29.244 docentes das universidades federais, constatouse que, dentre vrias distores verificadas, havia um
3 ANDES. Carreira e Capacitao Docente, Braslia, Sindicato Nacional dos Docentes das Instituies de Ensino Superior, 1994, pag. 33.

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contingente de 31,98% de professores assistentes, 69% de professores adjuntos e 39,62% de professores titulares sem as titulaes exigidas para as respectivas classes (mestrado, para professor assistente; doutorado, para professor adjunto e professor titular). Havia mesmo, um total de 19,83% de professores titulares que sequer haviam concludo o mestrado. Esses dados demonstram, inequivocamente, a forma anrquica como se constituram as carreiras docentes no Brasil, em grande parte por fora da contratao simplificada. Resposta: A Proposta de Emenda Constitucional no tenciona, em nenhum momento, suprimir a previso do concurso pblico para ingresso no magistrio. No inciso V do art. 206, que faz meno ao regime jurdico nico, foi proposto um ajuste de redao com a finalidade de torn-lo compatvel com a supresso da obrigatoriedade do regime nico (artigo 39) e com a previso do processo seletivo pblico para o recrutamento de quadros no regime celetista (inciso II do art. 37). Isto significa que ser permitida a adoo do regime celetista - sem estabilidade - nas instituies de ensino, da mesma forma que em qualquer outro segmento da administrao pblica. As distores a que alude a questo, provocadas pelo Decreto n. 85.487, de 11 de dezembro de 1980, que estabeleceu novos critrios para a progresso vertical na carreira do magistrio superior, posteriormente agravadas pelo disposto na Lei n. 7.596, de 10 de abril de 1987, que instituiu o mencionado PUCRCE, foram produto tpico do populismo e evidenciam, na verdade, a descaracterizao dos princpios que deveriam reger a organizao de carreiras, porque subverteram a correspondncia entre a posio ocupada na carreira e os requisitos de qualificao. Entretanto, este Ministrio acredita que no possvel que distores desta natureza possam se repetir em decorrncia de uma eventual adoo de processo seletivo pblico nas universidades, posto que a sua regulamentao no poder fugir aos princpios de legalidade, publicidade e impessoalidade, a que se sujeita tambm o concurso pblico.

1 3 .Que medidas pretende Vossa Excelncia implementar para reduzir o nmero de cargos comissionados na Administrao Federal? H hoje cerca de 70.000 formas

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diferentes de comissionamento na administrao federal, dos quais 20.000 so os chamados DAS. Destes, cerca de 70% so providos por servidores efetivos, mas ainda assim de forma absolutamente aleatria, j que no se exige nenhuma forma de mrito para a sua ocupao, o que torna a seleo no apenas casustica, mas vulnervel s presses polticas, aos apadrinhamentos, etc. Como pretende Vossa Excelncia profissionalizar a administrao pblica nos escales de direo, tendo este obstculo frente? Resposta: Na realidade, os dados apresentados no enunciado da questo no parecem evidenciar necessariamente um quadro adverso profissionalizao da administrao pblica. Configura-se como dado positivo a constatao de que a maioria de cargos comissionados j preenchida por servidores efetivos. Pretendemos avanar ainda mais em direo a esta profissionalizao, fixando percentuais crescentes de reserva destes cargos para os servidores ocupantes de cargo efetivo e implantando programas de recrutamento, de treinamento e de formao, que preparem dirigentes para a nova administrao gerencial. Alm disso, caberia observar que a introduo de novos mtodos de gesto e da avaliao de desempenho, que se tenciona implementar desde j, ter uma saudvel repercusso no rigor e qualidade dos critrios de indicao de servidores para estes cargos.

1 4 .Que medidas pretende Vossa Excelncia implementar para corrigir as distores salariais existentes no servio pblico? Qual o reajuste previsto para janeiro de 1996, data base do funcionalismo? Segundo a imprensa, o Governo pretende dar o reajuste equivalente ao IPC-r acumulado (10,83%). No entanto, desconsiderados os reajustes feitos a ttulo de correo de distores e de isonomia, desde janeiro de 1993 at esta data os servidores acumulam perdas de 56% (Poder Executivo) e 36% (Judicirio e Legislativo). J os Ministros de Estado e parlamentares tm perda de apenas 10%, que o ndice anunciado.

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Resposta: Cabe ao Ministrio da Administrao realizar estudos e pesquisas sobre planos de retribuio, proventos e penses e avaliar os custos de pessoal da Unio, visando subsidiar a poltica de remunerao do Governo Federal. No entanto, na fixao dos ndices de reajustes salariais dos servidores concorrem outros fatores importantes, como por exemplo, a disponibilidade oramentria e financeira da Unio. Encontra-se esta matria, por conseguinte, sujeita tambm ao pronunciamento da rea econmica do Governo, compreendidos a, tanto o Ministrio da Fazenda, quanto o Ministrio do Planejamento e Oramento. Vale ressaltar que, no perodo de 1992 a 1995, as despesas com a remunerao do pessoal da administrao pblica Federal, segundo valores atualizados com base em julho de 1995, aumentaram de 15,7 bilhes para 36,8 bilhes (37 bilhes, em valor nominal), o que indica uma forte recomposio da massa salarial do setor. O Governo tem conseguido, a despeito das limitaes impostas pela questo fiscal, implantar uma poltica de gratificaes para diminuir as discrepncias entre cargos de diferentes nveis e entre algumas carreiras do servio pblico. A poltica salarial para o funcionalismo deve ter a preocupao bsica de conciliar a correo gradual das distores e de um eventual achatamento salarial com o equilbrio das contas pblicas. o possvel, no momento, at que a reforma administrativa possa definir uma poltica de remunerao mais justa e duradoura para o setor pblico, consoante a sua diretriz bsica de valorizao da atividade pblica. As mencionadas restries de natureza fiscal tm influenciado a deliberao sobre a fixao do ndice de reajuste geral dos vencimentos dos servidores, em janeiro de 1996. O Governo tem avaliado um conjunto de alternativas que lhe permita alcanar o equilbrio de suas contas, no exerccio de 1996, condio essencial para a consolidao do Plano Real, entre as quais constam algumas hipteses de reajustes para os vencimentos do servidor pblico, no havendo, ainda, qualquer definio.

1 5 .Pretende Vossa Excelncia dar prosseguimento ao processo de implantao da isonomia, conforme determina a Medida Provisria em vigor, reedio da Medida Provisria n. 583, editada no Governo Itamar?

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Resposta:

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A isonomia sempre ser parmetro inerente poltica de recursos humanos na administrao pblica federal. Contudo, ser necessrio reavaliar a orientao adotada em perodo recente, que promoveu a pura e simples unificao de tabelas, com altos custos e resultados ineficazes. Tero de ser consideradas, ainda, as limitaes que no momento enfrentamos em relao disponibilidade de recursos.

1 6 .Como Vossa Excelncia avalia a existncia de dirigentes da administrao pblica que vm da iniciativa privada e mantm empresas de consultoria, privatizando o Estado (Caso Dallari)? E o caso da utilizao de contratos internacionais com o Banco Mundial, PNUD, etc., para contratao de consultores que realizam atividades tcnicas, de secretariado e outras, que so atividades inerentes a servidores do quadro. A Secretaria Federal de Controle identificou, em 1994, cerca de 600 contratados, apenas no Ministrio da Sade, por essa forma, que independe de concurso, na qual so pagos salrios muito superiores aos do pessoal permanente, com recursos essencialmente oramentrios, complementados por uma pequena participao do organismo internacional que gerencia as contrataes a pedido do governo brasileiro. Resposta: A contratao de consultorias pode ser um saudvel mecanismo por meio do qual a administrao pblica aproveita a capacitao tcnica, a experincia e a criatividade disponveis fora do Estado. Evidentemente, as consultorias no podem - e no devem - substituir o papel dos quadros tcnicos permanentes do Estado. A conscincia da grave carncia de pessoal qualificado nos Ministrios gerou, no Governo, a determinao em promover, a curto prazo, o recrutamento de quadros de alto nvel e a qualificao e aproveitamento dos recursos humanos existentes na administrao.

1 7 .Vossa Excelncia diz que contra a concepo do Estado mnimo pregada pelos liberais e neoliberais. No entanto, tem repetidamente enumerado, como carreiras exclusivas do Estado, a serem protegidas pela estabilidade plena,

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apenas aquelas identificadas com a segurana pblica, fiscalizao, arrecadao e diplomacia, que so as mesmas admitidas pelo Governo Collor, em seu projeto de emenda constitucional apresentado em 1991. Que outras categorias Vossa Excelncia considera exclusivas de Estado e merecedoras destas garantias? Quais os critrios propostos para defini-las? Resposta: No acreditamos que este tema se configure como um divisor de guas entre as concepes liberais e a social-democracia, a respeito do papel do Estado. Na verdade, o que este Ministrio tem defendido o fortalecimento da atuao estatal nas reas sociais, como educao e sade, considerando, ao mesmo tempo, que a melhoria da eficincia e da qualidade na prestao destes servios pode exigir o abandono da estabilidade rgida ou at mesmo a adoo de novos formatos legais e institucionais que conduzam a organizaes pblicas no-estatais, com quadros de pessoal constitudos de empregados celetistas. Na rea social, podero e devero existir carreiras que, no entanto, no sero a princpio, exclusivas de Estado. A definio da aplicabilidade das diversas gradaes que assumir o regime da estabilidade do servidor ter que considerar as caractersticas de cada tipo de trabalho no setor estatal. O entendimento que norteia a nossa abordagem da matria o de que aqueles cargos cujas atribuies e responsabilidades compreendam o exerccio do poder de Estado, ou seja, do poder de legislar, tributar, fiscalizar, fomentar, devem merecer um regime de estabilidade mais rgido. As atividades citadas no enunciado da questo j se encontram organizadas em carreiras na administrao federal, representando exemplos mais evidentes de atividades exclusivas do Estado. Outras podero ser agregadas ao elenco mencionado. O Ministrio est trabalhando nesta questo, que ser em breve levada discusso com o Congresso, atravs das minutas que esto sendo elaboradas, relativas legislao regulamentadora das emendas constitucionais. Finalmente, preciso no confundir as carreiras exclusivas de Estado com o setor de atividades exclusivas de Estado. Os integrantes das carreiras mencionadas trabalharo no apenas naquele setor como tambm no ncleo estratgico.

1 9 .Que instrumentos de participao e controle popular sobre a administrao, Vossa Excelncia entende necessrios?

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Estes instrumentos j existem ou foram implementados em nosso pas? Resposta: A administrao gerencial deve estar fortemente voltada para a satisfao do usurio final dos servios de carter pblico, o chamado cliente, na abordagem da iniciativa privada. Isto pressupe a ampla disseminao de mecanismos de aferio da satisfao do cidado com os servios pblicos e de transparncia no acesso a informaes. O Ministrio tem trabalhado no desenvolvimento de um projeto voltado para a captao de sugestes e reclamaes dos cidados - o Projeto Cidado. Outro importante projeto no mbito da reforma administrativa - a implantao das Organizaes Sociais - prev o controle destas organizaes por conselhos integrados majoritariamente por representantes da sociedade. Diversos instrumentos e instncias de participao popular j existem, alguns em pleno funcionamento, a exemplo dos Conselhos que congregam representantes do Governo e da sociedade civil na gesto das polticas sociais, nas reas de Seguridade Social, Previdncia Social, Sade e Assistncia Social. Cabe avaliar estas experincias e pensar em formas de aprimor-las.

2 0. A Constituio Federal de 1988 ainda no foi, em muitos de seus aspectos, implementada at hoje. No tocante administrao pblica, o direito de greve no foi regulamentado; a isonomia no foi implementada; os planos de carreira ainda aguardam uma soluo conceitual adequada. Mesmo o regime jurdico nico ainda no foi implantado em muitos municpios. No foi editada a lei sobre reclamaes relativas aos servios pblicos. As normas sobre licitaes - que so apontadas como enrijecedoras - no esto na Constituio. O que leva Vossa Excelncia a crer que o problema esteja na Constituio? Resposta: Na verdade, a Constituio apenas parte do problema. A proposta de reforma administrativa extrapola largamente a pura e simples alterao de alguns dispositivos constitucionais, como est demonstrado no diagnstico e nas diretrizes apresentadas no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Estas mudanas esto

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sendo propostas no contexto de um conjunto de projetos que abarcam a reviso da legislao, das formas de gesto, da estrutura administrativa e do perfil e postura do servidor.

21.Vossa Excelncia atribui aos dispositivos do texto constitucional relativos administrao pblica a reao defensiva da alta administrao pblica brasileira, contrria administrao gerencial. Mas diz tambm que a burocracia pblica era identificada com o regime autoritrio. No contraditrio que quem estivesse na defensiva conseguisse influenciar to amplamente a Assemblia Nacional Constituinte? No estaria Vossa Excelncia confundindo a atuao dos lobbies com a constatao da falncia de um modelo (o patrimonialismo) pelos Constituintes, e sua opo pela administrao burocrtica, que nunca tivemos de fato? Resposta: Esta reao, de fato, no se coadunava com a prpria histria de xitos da alta burocracia estatal brasileira no uso de mtodos e instrumentos geis e flexveis para a implementao das polticas do Estado. O apoio s medidas enrijecedoras se inseria num contexto onde a descentralizao e a flexibilizao, delineadas no Decreto-lei n. 200/ 67, foram vistas, equivocadamente, como associadas aos desmandos e corrupo dos governos autoritrios. Por esta razo foi natural o apoio poltico, naquele momento, a estas medidas. Alm disso, no correto interpretar aquele momento histrico como correspondendo falncia do modelo patrimonialista. Na verdade, a administrao pblica brasileira j havia avanado significativamente em direo a modelos gerenciais, que entretanto tendiam a ser descaracterizados, com base numa viso reducionista da crise do Estado, que s se preocupava com o combate aos excessos e irregularidades do perodo autoritrio.

2 2 .Vossa Excelncia diz que os administradores pblicos brasileiros so majoritariamente competentes, honestos e dotados de esprito pblico, qualidade que teria sido demonstrada desde os anos 30. A que Vossa Excelncia atribui, ento, a classificao obtida por nosso pas como

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5 pas mais corrupto do mundo? E as centenas de denncias que, a cada dia, vem tona? E os reiterados julgamentos do Tribunal de Contas da Unio e aes do Ministrio Pblico, contra a malversao dos dinheiros pblicos.? Estar Vossa Excelncia falando dos administradores de carreira do servio pblico, que so to poucos, passados quase 50 anos da criao do DASP? Resposta: O que temos sustentado que os controles e o combate corrupo no devem inibir a criatividade e a capacidade de iniciativa do administrador. Ou seja, para equacionar os problemas de gesto do Estado no Brasil e oferecer resultados efetivos populao, no possvel privilegiar a concentrao das aes, de forma unilateral e obsessiva, nos sintomas de corrupo, sob pena de nos depararmos com conseqncias indesejveis, como por exemplo, o cerceamento da ao gerencial em um grau to acentuado que resultar em custos na forma de perda de eficincia - superiores aos riscos de uma eventual debilitao dos controles.

2 4 .Que medidas imediatas e efetivas pretende adotar Vossa Excelncia para promover a melhoria da qualidade dos servios pblicos? J foi implementada alguma medida, de janeiro at este momento? Resposta: Como medidas imediatas podem ser mencionadas a retomada do programa de qualidade no setor pblico, que passar a atuar agora, tambm na certificao de processos nos rgos governamentais, assim como as aes de treinamento e de intercmbio de experincias. Alm disso, esto sendo desenvolvidos estudos com vistas introduo dos chamados contratos de gesto, que sero ferramentas estratgicas para a cobrana de desempenho com base em resultados, especialmente aqueles apurados atravs de indicadores de desempenho. Os contratos de gesto devero ser implantados no mbito de dois importantes programas do Ministrio, ora em desenvolvimento: o programa Agncias, voltado para o desenvolvimento gerencial das autarquias e o programa Organizaes Sociais, que dever alcanar principalmente as fundaes pblicas.

2 5 .Qual a economia prevista com a supresso do direito do servidor de converter em dinheiro um tero das frias?

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Segundo dados do SIAFI at novembro este gasto representou 0,8% da folha de pagamento, ou cerca de R$ 252 milhes ( e no 600 milhes com o alega o governo). Qual o sentido de se suprimir do Estatuto uma previso legal que idntica aplicada para os trabalhadores do setor privado (art. 143 da CLT), quando o Ministro tem afirmado que pretende unificar os mercados de trabalho? Onde est a coerncia desta medida com o discurso global? Resposta: Segundo clculos realizados por este Ministrio, a economia a ser gerada pela suspenso da converso em abono pecunirio de 1/3 das frias do servidor pblico federal, na hiptese de que 70% dos servidores viessem a se utilizar do benefcio, atingiria o valor de R$ 424.990,00, considerando os seguintes parmetros: custo mdio das folhas de pagamento dos servidores ativos, entre os meses de julho e setembro de 1995: R$ 1.245.004,00; custo estimado da folha de pagamento mensal para o ano de 1996: R$ 1.379.838,00; economia gerada pelo art. 16 da Medida Provisria n. 1.196, de 24 de novembro de 1995, que revogou o art. 78 da Lei n. 8.112/90: R$ 424.990,07 este valor foi calculado da seguinte forma: valor estimado da folha de pagamento mensal de 1996 x 0,7 x 0,44* (* 0,44 = 0,33, referente ao pagamento do adicional de 1/3 nas frias, previsto no art. 76 da Lei n. 8.112/90 + 0,11, relativo converso em pecnia de 10 dias de frias)

A adoo desta medida decorreu da preocupao com o dficit fiscal projetado para 1996 e da conseqente orientao do Governo no sentido da conteno de gastos e da adoo de polticas de elevao de receitas, cenrio no qual a cifra da ordem de R$ 424.990,07 representa relevante economia. O MARE entende que a opo por uma poltica de reduo de despesas no incoerente com o seu discurso, relativamente poltica de recursos humanos. Se transposta esta situao para o contexto do setor privado, a soluo lgica e provvel seria, com certeza, a aplicao de uma poltica de reduo de quadros, com a conseqente demisso de funcionrios. Na medida em que tal hiptese no est sendo considerada pelo Governo, a alternativa adotada se justifica, porque assegura a continuidade e normalidade dos servios na administrao pblica, a despeito das circunstncias de crescente elevao dos gastos com pessoal.

Cadernos MARE
da Reforma do Estado

1. A Reforma do Estado dos Anos 90: Lgica e Mecanismos de Controle 2. Organizaes Sociais 3. Exposio no Senado sobre a Reforma da Administrao Pblica 4. Programa da Qualidade e Participao na Administrao Pblica 5. Plano de Reestruturao e Melhoria da Gesto do MARE 6. A Reforma do Aparelho do Estado e as Mudanas Constitucionais 7. A Reforma Administrativa na Imprensa 8. Conselho de Reforma do Estado 9. Agncias Executivas 10. Questes sobre a Reforma Administrativa 11. Uma Nova Poltica de Recursos Humanos

Internet : http://www.mare.gov.br
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Os Cadernos MARE da Reforma do Estado so uma linha de publicaes temticas que tem por objetivo a documentao e divulgao das polticas, projetos e aes desenvolvidos no mbito do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado.

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