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4 Encontro Nacional da Associao Brasileira de Relaes Internacionais De 22 a 26 de julho de 2013.

A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA NO GOVERNO LULA NA AUTONOMIA PELA ASSERTIVIDADE PE-P05 | A Poltica Externa no Governo Lula Trabalho Avulso | Painel

Andr Luis Silva Eiras Instituto de Ensino Superior de Bauru

Belo Horizonte 2013

Andr Luis Silva Eiras

A Poltica Externa Brasileira no Governo Lula na Autonomia pela Assertividade

Trabalho submetido e apresentado no 4 Encontro Nacional da Associao Brasileira de Relaes Internacionais ABRI.

Belo Horizonte 2013

RESUMO
Este trabalho tem por objetivo analisar brevemente a poltica externa brasileira durante o governo Lula (2003-2010), sob a tica de uma autonomia definida pela assertividade. Sua premissa bsica a de uma poltica externa mais afirmativa no que diz respeito defesa dos interesses brasileiros no sistema internacional. Este conceito representado na prtica pela adeso do pas aos princpios e s normas internacionais de acordo com as premissas ideolgicas do Partido dos Trabalhadores, reivindicando diversas polaridades como princpio ordenador da poltica internacional contempornea. O trabalho buscar demonstrar este protagonismo brasileiro na formao de alianas estratgicas, com nfase especial a preferncia por uma Cooperao Sul-Sul.

Palavras Chave
Poltica Externa Brasileira, Governo Lula, Autonomia pela Assertividade

Introduo Esta trabalho uma tentativa de compreenso da autonomia na poltica externa do Brasil durante o governo Lula da Silva (2003-2010). Nos ltimos anos a academia tem utilizado o conceito de autonomia pela diversificao, que, de acordo com nossa proposta, no suficiente para compreender a poltica externa do perodo, em que a utilizao de uma ideologia especfica do Partido dos Trabalhadores marcou o perodo. Uma tentativa de definio por um novo conceito, o de autonomia pela assertividade justifica-se pela relevncia em compreender o nexo entre a diplomacia tradicional e a praticada pelo governo Lula, aliado a um debate cada vez maior sobre o tema. Para isso, dividimos o trabalho em duas partes: na primeira ser apresentando um balano geral da poltica externa brasileira durante o perodo e, na segunda parte, a conceitualizao da autonomia pela assertividade.

1. Contextualizando a poltica externa do Brasil no governo Lula (2003-2010) A academia intensificou, nestes ltimos anos, os debates na rea de Relaes Internacionais sobre uma nova formulao de poltica externa brasileira. Segundo Almeida (2010), h intelectuais identificados politicamente com Fernando Henrique Cardoso e que sustentam a impropriedade das mudanas propostas na gesto de Lula para a insero internacional brasileira, e que a diplomacia denominada lulopetista1 estaria dispensando relacionamentos internacionais consolidados ao longo da histria com naes desenvolvidas, como Estados Unidos e os pases europeus, para celebrar novas parcerias com pases em desenvolvimento e com menor intensidade poltica e econmica para modelar estruturas internacionais favorveis aos tradicionais interesses brasileiros. Segundo essa viso, os esforos concentrados durante o governo FHC em fazer retornar o Brasil condio de ator relevante no cenrio internacional durante nos anos 1990, na perspectiva da busca de uma autonomia pela integrao, foram tornados em vo. Para esses intelectuais ligados ao governo de FHC, essa troca deu1

Lulopetismo, ou lulopetista, um termo geral utilizado para caracterizar a poltica do Partido dos Trabalhadores em conjunto com a figura pessoal do presidente Lula da Silva.

se com um reavivamento de

ideologias nacionalistas e terceiro-mundistas

orientadoras da ao da diplomacia brasileira sob o termo lulopetismo. Por outro lado, intelectuais e pensadores mais prximos do vis ideolgico de esquerda, e, portanto, identificados com o governo Lula2, buscam demonstrar que as mudanas na poltica externa brasileira so essenciais, pois tratam de reivindicar espaos de poder ao pas e a seus parceiros internacionais de semelhante capacidade econmica, poltica e social, que cumpririam papis relevantes no mundo mesmo sem possurem determinado poder nos importantes fruns internacionais de tomada de decises econmicas e sociais. Contudo, ao invs de aprofundar a discusso do Brasil e sua orientao de poltica externa por meio de construo de modelos tericos parcialmente isentos de ideologia, esse grupo de intelectuais promove uma viso poltica partidria na conduo nacional, que definir nossa insero no mundo no sculo XXI. Mas como seria esse iderio ideolgico dentro do partido poltico governante? A participao assdua do PT nas disputas eleitorais e o papel desempenhado enquanto partido de oposio, deixam algumas transformaes na imagem poltica petista. No entanto, a preocupao em delinear as linhas gerais de um projeto nacional de desenvolvimento para o Brasil, e consequentemente de uma poltica externa que viabilizasse esse objetivo, apresenta-se como uma constante na trajetria poltica do partido, como se pode observar atravs da anlise dos principais documentos aqui apresentados. Historicamente, a diplomacia do Brasil apresenta certa linearidade em sua atuao, consagrada em torno de princpios consensuais para a chancelaria brasileira. Em matria de poltica externa, o artigo 4 da carta constitucional da Repblica Federativa do Brasil de 1988 diz que as relaes internacionais do pas devero pautar-se nos seguintes princpios: independncia nacional; prevalncia dos direitos humanos; autodeterminao dos povos; no interveno; igualdade entre os Estados; defesa da paz; soluo pacfica dos conflitos; repdio ao terrorismo; cooperao entre os povos para o progresso da humanidade; concesso de asilo poltico.
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Dentre os mais famosos destaca-se o Professor e Assessor-Especial da Presidncia da Repblica Marco Aurlio Garcia, o embaixador Samuel Pinheiro Guimares, o diplomata Jos Maurcio Bustani, os pesquisadores Moniz Bandeira, Maria Silvia Portela de Castro, e os professores Paulo Vizentini, Paulo Nogueira Batista Jr, Ricardo Seitenfus. Dentre os intelectuais da oposio, podemos citar Marcelo de Paiva Abreu, Paulo Roberto de Almeida, Rubens Barbosa, Clovis Brigado, Joo Augusto de Castro Neves, Mario Cesar Flores, Celso Lafer, Demtrio Magnoli, Pedro da Motta Veiga e Eduardo Viola, por exemplo.

Os princpios destacados acima constituem em uma espcie de guia da diplomacia brasileira. Tradicionalmente, nossa poltica externa busca aplic-los em mbito externo, sobretudo quanto independncia nacional, autodeterminao dos povos e no interveno, sempre respeitando tais parmetros ao desenvolver suas estratgias de insero e atuao em grandes questes internacionais. Neste mesmo sentido, com a chegada de Lula no poder, foi preciso ainda congregar as posies defendidas pelo PT e as preferncias polticas dos dirigentes do Itamaraty, ou seja, do Ministro das Relaes Exteriores e do Secretrio Geral no perodo destacado. A ascenso de Lula ao poder em 2003 teve como pano de fundo um contexto de instabilidade associada crise do capitalismo neoliberal e ao declnio relativo da hegemonia norte-americana. Houve um esgotamento da capacidade de governana das instituies de Bretton Woods, bem como de questionamento dos reais limites da globalizao. Desse modo, a criao de um vcuo relativo de poder em um cenrio poltico de multipolaridade, ainda que dependente das grandes potncias para sustentar o sistema internacional, incitou o desejo de outros pases de relevncia, sobretudo econmica, de atuar em prol do reconhecimento dessa importncia, com vistas a democratizar as instituies internacionais. Nesse nterim, a crise de 2008 acabou por confirmar a necessidade e a urgncia na reforma das instituies internacionais. Ao entender que a administrao anterior executou uma poltica externa que reduziu a margem de manobra de atuao brasileira, ao subordinar-se aos interesses das grandes potncias, Lula e os demais idealizadores da nova diplomacia buscaram criar um meio de superao do neoliberalismo praticado at ento, a partir da adoo de estratgias polticas que retomam ideais desenvolvimentistas e pr-integrao regional. Logo, trs grandes temas podem ser considerados prioridades na agenda do governo Lula: a) expanso do Mercosul; b) busca de acordos comerciais bilaterais e multilaterais no mbito regional, em detrimento aos acordos com grandes potncias; e c) conquista de assento permanente no Conselho de Segurana da ONU. Alm disso, destaca-se ainda a atuao no eixo Sul-Sul atravs de alianas seletivas expressas em acordos de cooperao como o BRICS, IBAS, cpulas interregionais com pases africanos e rabes. Nessa perspectiva, no decorrer de seu mandato, Lula conseguiu atrair bastante ateno ao Brasil, por meio de uma participao hiperativa nas grandes questes internacionais, a qual, apesar de trazer alguns ganhos positivos ao pas, foi alvo tambm de muitas crticas. A principal delas consiste em afirmar que a diplomacia sob

a gesto Lula confundiu prioridades da agenda poltica brasileira, abandonando pelo caminho alguns daqueles princpios diplomticos consagrados, mencionados anteriormente, em detrimento dos reais interesses nacionais do Brasil. Em artigo recente, Almeida (2010) destaca que a busca pelo assento permanente no CSNU teria tomado propores alm do necessrio, produzindo aes nas mais diversas frentes de atuao por vezes equivocadas e que, objetivamente, no trouxeram ganhos efetivos ao pas. Ou seja, a necessidade de demonstrar capacidade para lidar com grandes questes, ao assumir a onerosa liderana da MINUSTAH, a misso de paz da ONU no Haiti, ou ainda expressa em aes mais questionveis como a interveno no caso de Honduras, o apoio ao Ir na questo nuclear ou a intromisso na to delicada questo entre Israel e Palestina, configuram algumas das crticas feitas pela mdia nacional e internacional ao Brasil3. Alm disso, o autor afirma que a diplomacia teria trabalhado mais em funo de um protagonismo mundial para o governo Lula que em favor do desenvolvimento nacional, visto que o acesso a mercados para a exportao de produtos brasileiros ficou praticamente restrita ao mbito da Rodada Doha da OMC. Diante disso, torna-se impossvel no questionar a procedncia das decises e aes implementadas pelo Estado brasileiro a partir da ascenso de Lula e do PT ao poder executivo do pas. Muitas so tambm as crticas da oposio com relao natureza da poltica externa brasileira, afirmando constantemente que se trata no de uma poltica de governo, mas sim de uma poltica partidria. Diante de tais crticas nova postura diplomtica brasileira, Marco Aurlio Garcia, secretrio de relaes internacionais do PT por mais de dez anos e escolhido para o cargo de Assessor Especial da Presidncia da Repblica para Assuntos Externos, afirmou que Em qualquer governo sempre existe algum vis partidrio. A implementao de polticas de Estado no um mero exerccio tcnico. O interesse nacional interpretado pelo partido ou pela coligao partidria que a sociedade conduziu direo do Estado. O fato de o governo Lula ser um governo de esquerda no o exime de ter princpios. Ao contrrio, torna esses princpios mais imperativos (GARCIA, 2010, s/p).

Os erros da poltica externa. Disponvel em: <http://www.estadao.com.br/estadaodehoje/20100612/not_imp565356,0.php> Acesso em: 24 abr. 2013.

Ao deixar os interesses nacionais a cargo da livre interpretao do partido eleito pela sociedade, como sugerido pelo assessor, torna natural a sobreposio de elementos ideolgicos e partidrios em detrimento dos interesses reais que o pas possui. H, portanto, o risco de negligenciar a atuao poltica, sobretudo de princpios que a tradicional diplomacia nacional. Isto posto, a poltica externa brasileira durante estes oito anos sob o governo Lula sofreu transformaes em seus principais objetivos, condicionadas pela conjuntura externa multipolar que se configurou aps a queda do Muro de Berlim e do ps-11 de setembro de 2001. Porm, a partir de 2003 com a chegada de Lula e do PT ao poder, algumas outras alteraes se apresentaram atuao diplomtica do Brasil. O Mercosul, a Amrica do Sul, o Conselho de Segurana e a atuao decisiva na Rodada de Doha consistem em prioridades histricas de nossa poltica externa. No entanto, o distanciamento com relao aos pases desenvolvidos e a priorizao dos pases em desenvolvimento no mbito das relaes sul-sul, refletem a parcela ideolgica presente na diplomacia idealizada por Lula, Celso Amorim, Samuel Pinheiro Guimares e Marco Aurlio Garcia, que questionou recentemente: importante ou no ter essa poltica? Ou ns queremos ser uma ilha de prosperidade em meio a um oceano de desigualdades? Esse um tema fundamental. No mundo multipolar que se est constituindo, ns queremos aparecer sozinhos ou na excelente companhia dos pases vizinhos? Nesse mundo que est em modificao, ns queremos ter uma relao forte com os pases da frica, da sia e do mundo rabe ou ns queremos ficar presos s nossas velhas fidelidades com os EUA e a Europa? (GARCIA, 2010) Coincidentemente, cabe destacar que a circunstncia histrica atual de expanso da economia internacional fez com que o comrcio com os pases em desenvolvimento aumentasse conjunturalmente, o que no indica necessariamente ser fruto do esforo poltico brasileiro. A poltica da no indiferena e de solidariedade aos pases que se assemelham ao Brasil , de fato, nobre, no fosse o fato de que para isso o Brasil empregasse esforos por vezes desnecessrios, muitas vezes alvo de crticas por parte da opinio pblica nacional e internacional. Verificamos, assim, que o PT se empenhou em criar" uma agenda poltica prpria. Ainda que os elementos de continuidade existam, no se pode ignorar o fato de que a poltica externa sob a gesto Lula apresenta elementos inovadores ao imprimir caractersticas prprias ao externa brasileira. A esse movimento, alguns

autores tm defendido que a radicalizao da poltica externa brasileira sob a batuta da diplomacia lulopetista uma resposta do governo Lula a ortodoxia macroeconmica adotada de emprstimo do governo FHC. Portanto, a radicalizao da poltica externa na lgica clssica da ao poltica do PT antes de alcanar o poder do Estado brasileiro significou, simultaneamente, uma resposta domstica s suas bases polticas e ideolgicas originais, mas tambm, sem dvida, colocou em risco interesses nacionais de longo prazo do pas devido ao exerccio excessivo da assertividade.

2. A Autonomia pela Assertividade Para caracterizar este novo conceito necessrio identificar algumas caractersticas particulares da poltica externa brasileira durante o perodo compreendido entre 2003 a 2010. Segundo Ricupero (2010, p. 39-40), a poltica externa do governo Lula, inspirada pelo desejo de aproveitar as oportunidades surgidas em mbito global e regional, concentrou-se em quatro principais eixos de atuao: 1. A obteno do reconhecimento do Brasil como ator politico global de primeira ordem no sistema internacional policntrico em formao, o que normalmente se vem traduzindo pela busca de um posto permanente no Conselho de Segurana da ONU, mas pode assumir eventualmente outras modalidades de realizao como aparticipao nos recm-criados agrupamentos do G-20, Brics e Ibas. 2. A consolidao de condies econmicas internacionais que favoream o desenvolvimento a partir das vantagens compa- rativas brasileiras concentradas na agricultura, objetivo que se expressa primordialmente na concluso da Rodada Doha da OMC. 3. A dimenso reforada emprestada s relaes Sul-Sul, ensejada naturalmente pela forte e visvel emergncia da China, da ndia, da frica do Sul, pela retomada do crescimento africano e expressa na proliferao de foros de contatos, alguns superpostos aos gerais (Ibas, Brics em parte), outros originais (Afras, Aapa, Brasil-Caricom etc.). 4. A edificao de espao poltico-estratgico e eeconmico-comercial de composio exclusiva sul-americana (implicitamente de preponderncia brasileira no resultado, se no na inteno), a partir da expanso gradual do Mercosul.

Estes objetivos so pontos tradicionais da diplomacia brasileira. O que difere a nfase conferida pelo governo do PT a determinados pontos e a um enfoque diferenciado em outros. Dessa maneira, cabe avaliar a origem dessas alteraes, ou seja, os motivos que fundamentaram a nova estratgia de insero internacional brasileira durante o governo Lula. Em determinados casos, deve-se uma percepo aguada das oportunidades. Em outros momentos ao fruto de alteraes na dinmica do sistema e do jogo de foras, bem como de circunstncias polticas e econmicas configuradas e executadas em determinado perodo. Por outro lado, pode, tambm, relacionar-se s inovaes doutrinrias impostas pelo partido no governo (RICUPERO, 2010, p. 50). Em todo caso, um estudo um pouco mais detalhado de certos acontecimentos polmicos e das aes mais expressivas da poltica externa durante a gesto Lula nos permitir identificar uma base concreta dessa diplomacia. A busca por projeo internacional do Estado brasileiro um objetivo clssico de nossa diplomacia. de fato que com este intuito tentou-se, ao longo do tempo, consolidar uma linha de ao externa. Isso foi, em certa medida, alcanado pela valorizao de princpios que se consagraram como fundamentais atuao diplomtica brasileira, como o respeito autodeterminao dos povos e a no interveno, por exemplo. Logo, ao criar esta imagem de Estado coerente com seus objetivos, buscavase, tambm, obter o reconhecimento das demais naes do papel cooperativo desempenhado pelo Brasil nos grandes temas da agenda internacional, e de despertar a ateno para o que poderia ainda vir a ser feito. Em outras palavras, ser escolhido a ocupar um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU no processo de reforma institucional (RICUPERO, 2010, p. 40). No governo Lula, entretanto, esta busca por reconhecimento tomou maiores propores. A proposta de democratizao das relaes de poder do sistema internacional foi uma das principais bases sobre as quais se desenvolveu sua poltica externa, na esperana de que, quando concretizada, legasse ao Brasil um assento permanente no Conselho, passando a guiar as principais aes da diplomacia brasileira e visando a reorientar o foco das atenes para o pas de maior destaque da Amrica do Sul (ALMEIDA, 2007, p. 8). No apenas tendo em vista suas propores territoriais e econmicas superiores aos demais vizinhos, o Brasil sob a gesto Lula tornou-se destaque nos

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principais foros multilaterais, por meio de uma atuao bastante ativa e altiva, segundo seu chanceler Celso Amorim. Com este intuito, o reforo das relaes Sul-Sul concretizou-se como a estratgia para criar alternativas ao eixo Norte-Sul, limitado ao interesse das grandes potncias. Essa busca por coordenao, ensaiando uma governana global mais justa, traduziu-se nas alianas que o Brasil criou com pases emergentes, tais como o BRICS, o IBAS e a UNASUL, e a relevante atuao no G-20 agrcola e financeiro. Neste sentido, Ricupero (2010, p. 30) ressalta que [...] o Brasil tornou-se efetivamente o representante da Amrica Latina nesses grupos. No por acaso eles renem os membros permanentes do Conselho de Segurana (China e Rssia) e os aspirantes a essa posio que tm em comum a circunstncia de no serem aliados dos Estados Unidos na Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN). Seria uma espcie de clube dos candidatos naturais ao reconhecimento de um status internacional mais elevado em cada um dos trs continentes: ndia (sia), frica do Sul (frica) e Brasil (Amrica Latina). Essas alianas, ainda que um pouco questionveis do ponto de vista da sua efetividade, despertaram o pragmatismo do Estado brasileiro, adormecido desde o perodo desenvolvimentista. Ainda que no tenham produzido tantos ganhos reais, alm de documentos e resolues genricas, elas aproximaram o Brasil das principais naes emergentes e o colocou em destaque nas grandes discusses do sculo XXI. Soma-se a isso o exerccio de uma diplomacia presidencial calcada na personalidade carismtica e popular de Lula. Essa diplomacia presidencial, segundo Danese (2009), garante, entretanto, uma certa sintonia com a diplomacia tradicional, pois a preparao desses encontros multilaterais ficam ainda a cargo dos diversos setores do corpo diplomtico nacional. Esse modelo de diplomacia pode ser graduada em quatro nveis: o grau zero, correspondendo a uma diplomacia legal, pelos seus atos protocolares, administrativos, como chefe de Estado etc.; o grau de nvel um, de carter reativo aos estmulos externos, assumindo assim a liderana do processo; o grau nvel dois, caracterizado por um ativismo, onde o chefe de Estado se transforma em uma ferramenta ideal para o dilogo e a transmisso de ideais; e, por fim, o grau nvel trs, onde se encaixa a diplomacia afirmativa, onde o presidente conduz pessoalmente a poltica externa, orientando a burocracia e assumindo politicamente, e no apenas no

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mbito administrativo, a maior parte da responsabilidade pelos seus atos e os consequentes resultados (DANESE, 2009, p. 63) Com essa classificao, pode-se enquadrar a diplomacia de Lula da Silva no grau nvel dois, havendo espao e demanda para seu uso. Ao longo de seus oito anos de governo, o Presidente Lula visitou 84 pases, alm da Guiana Francesa e da Palestina, e permaneceu no exterior por 477 dias. Os pases mais visitados foram a Argentina (19 vezes), a Venezuela (13) e os EUA (12), demonstrando assim que embora tenha uma forte nfase nas relaes regionais, no deixou de lado os EUA, grande potncia internacional4. Porm, a linha entre um pragmatismo e um comportamento arriscado bastante tnue. Segundo Almeida (2007), a busca exagerada por reconhecimento condicionada pela crena no declnio hegemnico dos EUA e o consequente aparecimento de um vcuo de poder, fizeram com que a poltica externa no perodo Lula se afastasse em determinados momentos de seu comportamento clssico e de suas bases tradicionais. Atitudes consideradas polmicas permearam a gesto petista no que tange poltica externa. Ao assumir a misso de paz da ONU no Haiti (MINUSTAH) em 2004, o envolvimento brasileiro foi questionado com relao ao nus poltico e econmico5 dessa misso, alm de relatos de abusos sexuais e de desrespeito aos direitos humanos, contribuindo de certa forma negativa para a imagem do pas. Outros casos se destacam: o apoio constante a Cuba; a simpatia pelo presidente venezuelano Hugo Chvez; uma pretensa passividade diante da nacionalizao da Petrobras pelo governo boliviano em Maio de 2006 que resultou na perda de um investimento de mais de US$1,5 bilho; e a interveno em Honduras no golpe de 2009, ao abrigar o presidente deposto na embaixada brasileira. Mais ao fim do governo, a aproximao com o Ir na questo nuclear e a absteno em resolues da ONU que condenavam violaes de direitos humanos neste pas e a tentativa de mediar a questo delicada entre israelenses e palestinos (ALMEIDA, 2010) Ricupero (2010) compara a diplomacia do Presidente Lula do Presidente francs Charles de Gaulle (1959-1969) em: a) fortemente pessoal e carismtico,
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Compilao feita pelo MRE das principais iniciativas brasileiras durante os 2 governos de Lula da Silva. Disponvel em: <http://www.itamaraty.gov.br/temas/balanco-de-politica-externa-20032010> 6 At 2009, de R$ 574.914,00 para o Brasil.

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atrelado a sua biografia; b) intensamente nacionalista; c) preza pela independncia diplomtica perante as grandes potncias, tal como os EUA; d) favorece parcerias estratgicas; e) busca a formao de uma esfera de influncia prpria Amrica do Sul no caso de Lula; f) estilo crtico e no consensual quanto ideologizao da poltica externa, sem buscar consenso nacional; g) indiferente em relao aos resultados obtidos em suas iniciativas; h) falta de sensibilidade em temas to caros agenda internacional, como os Direitos Humanos, a Democracia e a No-Proliferao nuclear; e i) infringe preceitos republicanos de institucionalidade e de impessoalidade, aproximando-se dos modelos carismticos de liderana personalizada caractersticos da Amrica Latina. A partir dessa explanao, algumas perguntas surgem: de onde viria ento a orientao para tais aes, se no expressam uma postura que o Brasil tradicionalmente adotou ao longo de seu passado diplomtico? Qual a caracterstica definidora desse novo perodo da poltica externa brasileira? Desde o incio de seu governo, Lula e o PT declararam sua vinculao poltica internacional com as causas dos povos e dos pases oprimidos. Atualmente, so aqueles atores do eixo sul-sul, os pases em desenvolvimento e os pases de menor desenvolvimento relativo. Mais recentemente, diante da complexidade do cenrio internacional nos ltimos anos, o PT reafirmou suas teses tradicionais no campo da poltica internacional sobre a necessidade de se criar uma linha de ao autnoma da poltica externa brasileira ligada com os interesses dos pases menos desenvolvidos para: a) defendlos dos ataques da oposio de direita, b) garantindo a predominncia dos interesses pblicos e pr-integrao, c) estimulando um vis latino-americano e caribenho, d) realizando a crtica ao comportamento imperialista das metrpoles, e) construindo a dimenso popular e cultural do internacionalismo e da integrao, f) articulando assim esta poltica externa com o objetivo socialista da esquerda (Partido dos Trabalhadores, 2010)6. A partir de 2003, aps Lula assumir a Presidncia da Repblica, teve incio a concretizao programtica da poltica internacional do PT na poltica externa do governo brasileiro. Em seu discurso de posse, Lula (2003) deixou claro que aprofundaria as relaes com grandes naes em desenvolvimento: a China, a ndia,

A Poltica Internacional do PT, resolues do 4o. Congresso. Disponvel em: <http://www.pt.org.br>

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a Rssia, a frica do Sul, entre outros7. Novamente, em documento mais recente, o Partido dos Trabalhadores sinalizou que o governo Lula e sua diplomacia [...] tem como diretriz privilegiar e fortalecer as relaes sul-sul, por intermdio do estreitamento de relaes com as potncias mdias como a ndia, frica do Sul, Argentina, entre outras; com os pases da Amrica do Sul; com os pases africanos e com os pases rabes. Entre os instrumentos utilizados, podemos citar: o Acordo IBSA (ndia Brasil frica do Sul); as reunies do grupo BRIC (Brasil Rssia ndia China); o G20 comercial; os encontros entre pases rabes e sulamericanos e entre pases africanos e sul-americanos; as cpulas ibero-americanas; as relaes bilaterais especficas e, por fim, os acordos de integrao regional Mercosul e UNASUL (PT, 2010). Neste sentido, o protagonismo da ao brasileira em diversas questes internacionais, tais como a oposio invaso americana do Iraque, as contribuies para solucionar o conflito entre israelenses e palestinos, a campanha Fome Zero internacional, a atuao em Honduras, a misso de paz no Haiti, o apoio reintegrao de Cuba no sistema interamericano, as posies defendidas pelo Brasil no Conselho de Direitos Humanos da ONU, a defesa do direito de desenvolvimento de tecnologia para o uso pacfico da energia nuclear etc., so posturas que do maior significado atuao diplomtica brasileira8. Almeida (2010, p. 29), uma voz crtica, ainda lista outras questes da agenda diplomtica da administrao Lula, como (d) dinamizao e estimulo integrao regional, com escassos resultados prticos, mas ainda assim diversas iniciativas polticas e sociais ( falta de resultados tangveis no terreno econmico e comercial); (e) alianas seletivas no contexto da diplomacia Sul-Sul, ditas estratgicas: IBAS, cpulas interregionais com frica e pases rabes, mas tambm o grupo Bric (Rssia, ndia e China); (f) protagonismo mundial, para reforar as pretenses ao Conselho de Segurana da ONU e para criar uma nova relao de foras no plano mundial; (g) reforma das instituies econmicas internacionais, embora
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Discurso do Presidente Lula na cerimonia da posse presidencial em 1 de janeiro de 2003. Disponvel em: <http://www.petrosverdade.jex.com.br/brasil/discurso+de+posse+de+lula+no+parlatorio+em+02 +01+2003> 8 A Poltica Internacional do PT, resolues do 4o. Congresso. Disponvel em: <http://www.pt.org.br>.

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a agenda aqui seja pouco clara, alm de propostas mudancistas que esto quase no limite dos slogans do Frum Social Mundial; (h) preservao da agenda ambiental anterior, que de fato beneficia os maiores poluidores do mundo em desenvolvimento, e tentativa de transferncia dos custos da mitigao brasileira para os pases mais desenvolvidos e as agncias internacionais (com uma mudana na direo de assuno de metas quantificadas no perodo imediatamente anterior conferncia de Copenhagen, em dezembro de 2009); (i) iniciativas de combate fome e de reduo da pobreza, com mobilizao de apoios internacionais, duplicao de esforos j mantidos pelas agncias multilaterais e definio de mecanismos inovadores de financiamento (mesmo em contradio com os interesses do Brasil, pois que tendentes, num primeiro momento, a frmulas equivalentes da Tobin Tax ou taxao de transaes especficas). Uma anlise inicial dos resultados dessas iniciativas demonstra que ao direcionar o foco para relaes com pases de propores iguais ou mais modestas que a do Brasil, a diplomacia brasileira sob o governo Lula busca exercer um poder poltico internacional que, para algumas vozes crticas, o pas no possui (ALMEIDA, 2006)9. Busca, assim, impor um exerccio de afirmao dos interesses nacionais brasileiros de modo mais assertivo exclusivamente pelo fato de que s o faz em espaos polticos internacionais nos quais as grandes potncias internacionais no atuam. Os interesses particulares e partidrios se satisfazem, portanto, com aes internacionais assertivas para continuar o desenvolvimento de um projeto de pas iniciado nos anos 1990 e aprofundado durante o governo FHC no mbito domstico. Logo, o exerccio da autonomia pela assertividade parece mais ser uma estratgia poltica do que efetivamente caracterizar alteraes na conduo da poltica externa brasileira. Devido a essa motivao, podemos considerar que os ltimos anos da poltica externa brasileira esto imbudos de motivaes ideolgicas e partidrias do Partido dos Trabalhadores, mescladas com um presidencialismo personalista do presidente

Analistas e acadmicos como, por exemplo, Marcelo de Paiva Abreu, Paulo Roberto de Almeida, Rubens Barbosa, Clovis Brigado, Jos Roberto Caetano, Alessandro Candeas, Mario Cesar Flores, Celso Lafer, Eduardo Viola, entre outros.

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Lula da Silva em conjunto com seus formuladores de poltica externa diretos10 (ALMEIDA, 2006). , por este motivo, difcil detalhar e analisar a poltica externa do perodo Lula sem levar em considerao o peso que o PT exerceu nas decises e aes do governo. tambm interessante demonstrarmos que a autonomia pela diversificao apresenta certos problemas, visto que o processo de diversificao dos relacionamentos externos brasileiros j vem sendo implementado, pelo menos, desde os anos 1950. A atual poltica externa brasileira sob o comando da diplomacia lulopetista caracteriza-se, de maneira mais adequada, como um exerccio de autonomia pela assertividade. Em outras palavras, constitui em um padro de insero internacional que privilegia relacionamentos com pases do eixo sul-sul, entre os quais o Brasil, sob o comando de Lula e do PT, possuem maior chance de exercer alguma liderana, se auto-impondo um protagonismo internacional. De fato, a poltica externa brasileira viveu momentos intensos ao participar de iniciativas bastante positivas, como, por exemplo a busca pela redemocratizao do sistema internacional. No entanto, alguns equvocos foram cometidos. O conhecimento dos avanos e de seu sucesso internacional contribuiu para uma atuao cada vez mais afirmativa e assertiva na tomada de decises e na escolha das estratgias da diplomacia brasileira. Segundo Amorim (2010), o maior acerto da poltica externa assertiva do governo Lula foi [...] apostar que o Brasil no poderia ter uma postura meramente reativa no mundo. Precisvamos trabalhar para ajudar a transformar a realidade internacional. Escolhemos colocar em marcha uma poltica externa no somente "ativa e altiva", mas tambm "criativa". Foi o que fizemos capitaneando ou apoiando uma srie de iniciativas transformadoras, como o G20 da OMC, o Frum ndia-Brasil-frica do Sul (IBAS), o BRIC ou a UNASUL11. Como observamos nas palavras de Amorim, durante o governo Lula a diplomacia brasileira alterou seu padro de insero internacional. De uma perspectiva de perfil moderado, conciliador, como no perodo FHC, a diplomacia no governo Lula
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Os principais so o Ministro das Relaes Exteriores Celso Amorim, o Secretrio-Geral do MRE Samuel Pinheiro Guimares e o Assessor Especial da Presidncia da Repblica Marco Aurlio Garcia. 11 Entrevista dada revista do IPEA Desafios do Desenvolvimento, Ed. 61, Maio/Junho de 2010. Disponvel em: < http://www.ipea.gov.br/sites/000/17/edicoes/61/pdfs/rd61not01.pdf >

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chamou para si a responsabilidade de conduzir uma poltica externa de alto relevo, assumindo a funo de promover a defesa dos interesses nacionais brasileiros com mais efetividade, com maior capacidade e maior assertividade, sobretudo frente de coalizes internacionais compostas por pases em desenvolvimento e/ou menor desenvolvimento relativo.

Consideraes Finais Podemos afirmar, ento, que a poltica externa do governo Lula com altivez, com muita atividade, criatividade e assertividade decidiu revelar ao mundo a capacidade de o Brasil ser o lder dos pases menos favorecidos no sistema internacional vis--vis aos pases desenvolvidos do mundo. Essa nova postura na conduo da diplomacia brasileira resultado da combinao do pensamento tradicional do Partido dos Trabalhadores sobre a poltica internacional que, operacionalizado no governo Lula, consolidou um modelo de insero internacional que caracterizaremos como Autonomia pela Assertividade. Em nossa avaliao, a poltica externa do governo Lula busca muito mais abrir espaos polticos entre pases de menor poder relativo e pases em desenvolvimento para neles efetuar seu uso da assertividade como afirmao dos interesses internos e externos. Desta forma, visaria fomentar a existncia de um grande pas que, por enquanto, no existe consolidado na cena internacional nesse incio de sculo XXI (DAVILA; STUENKEL, 2010). A partir desta premissa, a poltica externa durante o governo Lula foi utilizada enquanto instrumento de projeo pessoal do ex-presidente, de seu partido e dos membros que a apoiou, principalmente o ex-chanceler Celso Amorim. O Itamaraty, conhecido por sua tradio e viso objetivas na atuao diplomtica, foi instrumentalizado, ao se levar em considerao os fracassos polticos de sua linha de atuao e uma certa discordncia de alguns de seus diplomatas e embaixadores. Segundo Dvila (2010, p. 38), A crescente importncia internacional do Brasil nos obrigar a fazer uma escolha clara e indelvel na poltica externa: assumir uma postura atuante e relevante na arena internacional ou continuar a agir de maneira discreta e pontual nas relaes exteriores. Esta escolha ter profundas implicaes na definio do papel do Brasil no mundo. A

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diplomacia brasileira costuma concentrar seu esforo na defesa dos interesses nacionais na arena externa, mas ela no est estruturada para transformar a poltica de Estado em aes concretas capazes de influir na definio, formulao e implementao de medidas transnacionais que colaborem com o fortalecimento do sistema internacional. Neste sentido, a poltica externa brasileira pode ser relevante para a defesa dos interesses brasileiros, mas ela irrelevante para a preservao do bom funcionamento da ordem internacional.

Isso indica que a administrao petista, ao criar uma agenda poltica prpria, esforou-se nestes objetivos com o intuito de que fossem concretizados durante sua gesto, para, assim, poderem contar com uma suposta competncia acima da mdia. Isso explicaria o engajamento na conquista do assento permanente no Conselho das Naes Unidas e o protagonismo brasileiro na Rodada Doha, o qual no contribuiu efetivamente na soluo dos problemas do comrcio internacionais, entre outros exemplos. O Brasil teve sua imagem prejudicada diante de destes equvocos. Mesmo a to divulgada priorizao da Amrica do Sul pelo governo passvel de crticas, uma vez que nada de concreto foi feito para retomar o Mercosul ou para mediar conflitos de interesses entre os vizinhos Uruguai, Paraguai e Argentina e, portanto, exercer a liderana to almejada. At mesmo a intensa participao para a rpida entrada da Venezuela no unio aduaneira, mesmo utilizando-se de uma momentnea ausncia de um de seus membros Paraguai estava suspenso quando da votao final de adeso , demonstra um engajamento mais ideolgico (DVILA; STUENKEL, 2010). Diante disso, os fatos supe que o discurso eleitoral foi positivo, porm distorcido ao longo dos anos seguintes. O exerccio da autonomia pela assertividade baseado na ideologia lulopetista poder deixar passivos considerveis para uma insero internacional de maior qualidade do Brasil nesse incio de sculo XXI, permitindo, a partir dessa definio conceitual, anlises mais distantes e menos engajadas sobre os resultados prticos desse modelo de ao externa implantado no governo Lula.

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