AES HUMANITRIAS PELO CONSELHO DE SEGURANA: ENTRE A CRUZ VERMELHA E CLAUSEWITZ

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

Ministro de Estado Embaixador Celso Amorim Secretrio-Geral Embaixador Samuel Pinheiro Guimares

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Presidente

Embaixadora Maria Stela Pompeu Brasil Frota

INSTITUTO RIO BRANCO (IRBr)

Diretor

Embaixador Fernando Guimares Reis

A Fundao Alexandre de Gusmo (Funag), instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira. Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411 6033/6034/6847 Fax: (61) 3322 2931, 3322 2188 Site: www.funag.gov.br

O Instituto Rio Branco (IRBr), criado em abril de 1945, o rgo do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) e tem como finalidade o recrutamento, a formao e o aperfeioamento dos diplomatas brasileiros. O IRBr organiza, regularmente, o Concurso de Admisso Carreira de Diplomata, e mantm o Curso de Formao, o Curso de Aperfeioamento de Diplomatas (CAD) e o Curso de Altos Estudos (CAE). Setor de Administrao Federal Sul Quadra 5, Lote 2/3 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3325 7000 /5/6 Site: www.mre.gov.br/irbr

AURLIO ROMANINI DE ABRANCHES VIOTTI

AES HUMANITRIAS PELO CONSELHO DE SEGURANA: ENTRE A CRUZ VERMELHA E CLAUSEWITZ

Prmio Hildebrando Aciolly - 1 lugar entre as dissertaes apresentadas sobre tema jurdico no Mestrado em Diplomacia do IRBr, 2002-2004 Prmio Arajo Castro - 1 lugar entre as dissertaes apresentadas no Mestrado em Diplomacia do IRBr, 2002-2004

COLEO RIO BRANCO

INSTITUTO RIO BRANCO FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

BRASLIA 2004

Copyright

Projeto de foto da capa: Joo Batista Cruz

Dissertao apresentada ao Programa de Formao e Aperfeioamento primeira fase (profa-i) do Instituto Rio Branco como parte dos requisitos para a obteno do ttulo de Mestre em Diplomacia, sob orientao do Prof. Dr. Antnio Augusto Canado Trindade. Prmio Hidelbrando Accioly e Prmio Arajo Castro Instituto Rio Branco Mestrado 2002-2004
Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo (Funag) Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411 6033/6034/6847/6028 Fax: (61) 3322 2931, 3322 2188 Site: www.funag.gov.br E-mail: pub1icacoes@funag.gov.br

Impresso no Brasil 2005

Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Decreto n 1.825 de 20.12.1907

AGRADECIMENTO

Agradeo ao Professor Antnio Augusto Canado Trindade, por sua inestimvel orientao e por seus ensinamentos no Instituto Rio Branco e na Universidade de Braslia, que suscitaram meu entusiasmo proteo internacional do indivduo. Ao meu pai, Dario Abranches Viotti, por seu exemplo de vida, por seu apoio e pelo esforo de reviso do texto, a despeito do horrio. Aos Secretrios Achilles Zaluar Neto, Benoni Belli, Lus Guilherme Nascentes da Silva, Ana Luiza Membrive Martins e Adriana Sader Tescari, pela amizade, discusses, material e comentrios preciosos. Ao Gabriel Pablo Valladares e aos funcionrios do Comit Internacional da Cruz Vermelha em Braslia, pela recepo calorosa, assistncia e simpatia. Agradeo, por fim, ao Ministrio das Relaes Exteriores, cuja poltica de incentivo ao Mestrado me permitiu o esforo de pesquisar e escrever esta dissertao. Meu interesse no tema surgiu durante perodo de dois anos em que trabalhei como Consultor Jurdico na Administrao Transitria das Naes Unidas para o Timor-Leste (UNTAET), sob a liderana competente do brasileiro Srgio Vieira de Mello. Sua morte trgica, anos depois, em Bagd, priva a ONU e o Brasil de um profissional que sabia lidar, como poucos, com o difcil equilbrio entre o ideal da paz e o pragmatismo poltico. No Timor, tive a honra de conviver com um povo nobre, que, aps dcadas de violncia e de intimidao, soube manter a alegria, a esperana e a tenacidade. Conheci, tambm, centenas de funcionrios e funcionrias annimos das Naes Unidas e de agncias humanitrias, que, da renncia e da distncia, retiram a fora para ajudar ao prximo. A eles, dedico este trabalho.

 (...) because the end of this institution is the peace and defense of () all, and whosoever has right to the end has right to the means, it belongeth of right [to it] to be Judge both of the means of peace and defense, and also of the hindrances and disturbances of the same; and to do whatsoever he shall think necessary to be done, both beforehand, for the prevention of discord at home, and hostility from abroad; and when peace and security are lost, for the recovery of the same. (Hobbes, T. Leviathan. Parte II, cap. 18. In: Coleo Great Books. v. 21, 1990, p.102)

RESUMO

VIOTTI, Aurlio. Aes Humanitrias pelo Conselho de Segurana: entre a Cruz Vermelha e Clausewitz. Dissertao (Mestrado) Instituto Rio Branco/MRE, Braslia, 2004.

A dissertao trata do uso da fora no Direito Internacional. Com base em contraposio entre as normas internacionais de proteo do ser humano em perodo de conflito armado, o jus in bello, e a legalidade do recurso ao armada pelos Estados, o jus ad bellum , analisa os desenvolvimentos recentes no Sistema de Segurana Coletiva, fundado na Carta da Organizao das Naes Unidas, no que tange a aes militares coletivas sob a justificativa de proteo do indivduo. Engloba tanto anlise terica, com base no Direito Internacional Pblico, como um estudo de casos em que meios militares foram autorizados pelo Conselho sob razes humanitrias em situaes de violncia interna: Somlia (1992-3), Ruanda (1994), Zaire (1996), Albnia (1997) e Timor-Leste (1999). Assim, busca examinar a competncia do Conselho de Segurana diante de graves violaes dignidade humana, a possvel expanso do conceito de ameaa paz e segurana internacionais e suas repercusses para o Direito Internacional geral. O mandato do Conselho de Segurana deve ser interpretado restritivamente, na ausncia de uma reforma de sua composio, procedimento e controle, de modo a no expandir as excees legais proscrio geral do uso da fora nas relaes internacionais. Isso no impede que, em situaes extremas, o Conselho deva autorizar aes coercivas em conflitos internos, entre outras razes para evitar intervenes unilaterais, sem prejuzo de medidas de carter preventivo e de longo-prazo, a fim de garantir proteo eficaz ao indivduo.

Palavras-chave: Segurana Coletiva, Conselho de Segurana, Jus in Bello, Jus ad Bellum, Segurana Humana.

ABSTRACT

VIOTTI, Aurlio. Humanitarian Actions by the Security Council: between the Red Cross and Clausewitz. Dissertation (Masters Degree). Instituto Rio Branco/ MRE, Braslia, 2004.

The study deals with the use of force in International Law. By contrasting international norms for the protection of individuals during armed conflicts (jus in bello), and the legality of the recourse to armed action by States (jus ad bellum), it analyses the recent developments in the collective security system, founded upon the Charter of the United Nations, regarding collective military actions aiming at the protection of human beings. The dissertation encompasses a theoretical analysis, based on Public International Law, and case-studies, in which military means were authorized by the Security Council for humanitarian reasons in situations of internal conflict: Somalia (1992-3), Rwanda (1994), Zaire (1996), Albania (1997) and East Timor (1999). Thus, it aims at examining the jurisdiction of the Security Council concerning grave violations of human dignity, the possible expansion of the concept of threat to international peace and security, as well as its effects for general International Law. The Security Councils mandate should be interpreted narrowly, in the absence of reform in its composition, procedure and accountability, so as to avoid an expansion of the legal exceptions to the general ban on the use of force in international relations. This does not preclude the Council from authorising coercive action in internal conflicts, in extreme situations, among other reasons to prevent unilateral interventions. However, such a practice should not affect preventive long-term measures, in order to assure the effective protection of individuals.

Keywords: Collective Security, Security Council, Jus in Bello, Jus ad Bellum, Human Security.

SUMRIO

INTRODUO ...................................................................................................... 15 1. MTODO .......................................................................................................... 26 2. O CSNU E O DIREITO INTERNACIONAL ...................................................... 29 3. A DISTINO ENTRE JUS IN BELLO E JUS AD BELLUM .................................... 33 I - O LEGADO DA CRUZ VERMELHA: O JUS IN BELLO ..................... 39 1.1 CONFLITOS INTERNOS E A SOBERANIA ESTATAL .......................................... 42 1.2 O JUS IN BELLO E O DIREITO INTERNACIONAL DOS DIREITOS HUMANOS ............................................................................. 48 1.3 A PROTEO DOS CIVIS E A ASSISTNCIA HUMANITRIA ............................ 53 1.4 A IMPLEMENTAO DO DIREITO HUMANITRIO ........................................ 58 1.5 O USO DA FORA PARA IMPLEMENTAR O DIH ............................................ 62 II - A CONDENAO DE CLAUSEWITZ: O JUS AD BELLUM .......... 69 2.1 A PROSCRIO DA GUERRA ........................................................................... 72 2.2 A ONU E A MANUTENO DA PAZ E DA SEGURANA INTERNACIONAIS ... 75 2.3 A INTERPRETAO DA CARTA ...................................................................... 82 2.4 O PRINCPIO DA NO-INTERVENO E O ARTIGO 2 (7) DA CARTA ............ 86 2.5 O CAPTULO VII DA CARTA ......................................................................... 93 III - A PRTICA RECENTE DO CSNU ....................................................... 101 3.1 SOMLIA (1992 1993) ............................................................................ 103 3.2 RUANDA (1994) .......................................................................................... 109 3.3 ZAIRE (1996) .............................................................................................. 114 3.4 ALBNIA (1997) .......................................................................................... 116 3.5 TIMOR-LESTE (1999) ................................................................................. 118 CONCLUSES ..................................................................................................... 123 1. A IMPORTNCIA DA DISTINO ENTRE JUS IN BELLO E JUS AD BELLUM ..... 125 2. UM CONSELHO DE SEGURANA HUMANA? ................................................. 131 BIBLIOGRAFIA ................................................................................................... 141 LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS ....................................................... 165

INTRODUO

INTRODUO

Em 1646, Grotius, com base no Direito Natural, assim questiona a possibilidade da guerra em benefcio dos oprimidos:
Isso tambm objeto de controvrsia, se justa a causa da guerra em favor dos sditos alheios, para afastar deles a injria de seu prncipe. (...) Se, entretanto, h injria manifesta, se algum Busiris, Phalaris, Diomedes trcio infligir sobre os sditos aquelas coisas que nenhuma eqidade aprova, no por isso estar impedido o direito da sociedade humana.1

O Grand Dictionnaire Universel du XIXe Sicle, de Pierre Larousse, esclarece as aluses feitas por Grotius: Busiris foi um personagem da mitologia egpcia, em cujo reinado houve 9 anos de carestia. Um adivinho, originrio de Chipre, disse que o flagelo s seria contido pelo sacrifcio anual de um homem estrangeiro. Busiris comeou imolando o adivinho e, depois, todos os estrangeiros que entravam no Egito. Phalaris, que nasceu em Creta no VI sculo a.C., foi tirano de Agrigento. Um escultor ateniense, Perillo, deu-lhe um touro de bronze, dentro do qual cabia um homem, para ser assado em fogo brando. Phalaris assou o artista que inventou esse suplcio e, depois, numerosos inimigos. Segundo algumas verses, teve o mesmo destino deles. Diomedes, rei da Trcia, tinha corcis furiosos que expeliam fogo e que eram alimentados com carne humana, especialmente a dos estrangeiros que caam em suas mos. Aps venc-lo, Hrcules entregou o rei deposto para ser devorado por seus prprios cavalos. Em 6 de abril de 1994, o presidente ruands Habyarimana e altos funcionrios do governo foram mortos por um mssil lanado contra seu avio, que se aproximava do aeroporto de Kigali. Em horas, membros do governo de maioria Hutu, policiais e militares agruparam e executaram polticos da oposio. Em seguida, o exrcito, a guarda presidencial e milcias armadas comearam a executar qualquer pessoa cuja identidade
1

Grotius, Hugo. Del Derecho de la Guerra y de la Paz. Livro Segundo, cap. XXV, 8 (1) (2). Torrubiano Ripoll, J. (trad.). Madrid: Editorial Reus, 1925. Tomo III, pp. 245-247.

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demonstrasse ser da etnia Tutsi. Uma estao de rdio coordenava o massacre: Vocs esqueceram alguns dos inimigos [em tal lugar] (...) Alguns ainda esto vivos. Vocs devem voltar e acabar com eles. Em Taba, a milcia matou todos os tutsis do sexo masculino e forou as mulheres a cavar as covas; em seguida, as crianas foram jogadas nas valas. Segundo uma sobrevivente: Eu nunca vou esquecer a viso do meu filho implorando para que eu no o enterrasse vivo. (...) [Ele] continuou tentando escapar e era espancado de volta. E ns ramos obrigadas a cobrir a cova com terra at que no mais houvesse qualquer movimento. Estima-se que cerca de oitocentos mil tutsis e hutus moderados foram assassinados em pouco mais de trs meses2. Este estudo trata do uso da fora nas relaes internacionais. Apresenta anlise jurdica dos desenvolvimentos recentes no Sistema de Segurana Coletiva, fundado na Carta da Organizao das Naes Unidas (ONU), no que tange a aes militares coletivas sob a justificativa de proteo do indivduo. Outras possveis aes humanitrias pelo Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU), que no envolvam a ameaa ou o uso da fora armada, no sero objeto de estudo especfico3. A dissertao engloba tanto anlise terica, com base no Direito Internacional Pblico, como um estudo de casos. A fim de precisar o campo de pesquisa, restringe a exposio a casos em que meios militares foram autorizados pelo Conselho sob razes humanitrias em situaes de violncia interna ( i.e. nointernacional), durante a dcada de 1990. A perspectiva de um Sistema de Segurana Coletiva teve sua primeira formulao jurdica no Pacto da Liga das Naes (1919), o ltimo dos 14 pontos do presidente norte-americano Woodrow Wilson e a base da paz que se seguiria ento Grande Guerra.4 A segurana coletiva tem como
2 Apud Holzgrefe, J. L. The Humanitarian Intervention Debate. In: Holzgrefe, J. et Keohane, R. Humanitarian Intervention: ethical, legal and political dilemmas. Cambridge: Cambridge University Press, 2003. p. 16. Cf. Naes Unidas. Report of the Independent Inquiry into the Actions of the United Nations during the 1994 Genocide in Rwanda. (S/1999/1257) [Relatrio de Investigao sobre Ruanda]. 3 Como, por exemplo, a criao de tribunais ad hoc para processar e julgar violaes ao Direito Humanitrio (S/Res 827 (1993) e S/Res 955 (1994)) ou, mesmo, a imposio de safe areas (S/Res 819 (1993)). 4 Assim escreve Antnio Patriota: A ordem internacional concebida por Wilson, em que os interesses nacionais so colocados a servio de valores ticos, na adeso a um sistema jurdico multilateral,

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objetivo assegurar que uma ao conjunta da sociedade internacional responda s ameaas ou agresses paz internacional, de modo a tornar desnecessrio que os Estados o faam por si prprios.5 No entanto, o sistema da Liga tinha graves deficincias, entre elas seu carter recomendatrio, que o tornava dependente da disposio de os Estados membros cumprirem as obrigaes assumidas.6 Logo caiu em descrdito por sua ineficcia frente invaso da Itlia fascista Abissnia (hoje Etipia) e do Japo Manchria. Com o fim da Segunda Guerra Mundial, os criadores da nova ordem buscaram novamente institucionalizar a aplicao da fora nas relaes entre os Estados. O sistema erigido pela Carta das Naes Unidas, para a manuteno da paz internacional, probe o recurso ao armada pelos Estados, exceto quando autorizado pelo Conselho de Segurana ou em caso de legtima defesa7. A Carta inverte a presuno de que a guerra seria meio legtimo de ao poltica, sua simples continuao, como a compreendia Clausewitz8. Confere ao CSNU a competncia para determinar em que casos a paz seria violada e os meios necessrios para restaur-la, com base nos poderes atribudos pelo Captulo VII da Carta. Na prtica, o mecanismo foi paralisado pela instaurao da Guerra Fria e pelo uso indiscriminado dos poderes de veto previstos na Carta. Entre 1945 e 1989, o veto foi utilizado em 279 ocasies, o que tornou a ONU impotente frente a mais de cem conflitos ao redor do mundo, com cerca de 20 milhes de mortos9. O fim da Guerra Fria, no entanto, abriu a possibilidade de que o Sistema de Segurana Coletiva respondesse s ameaas paz internacional, a comear pela atuao do Conselho em resposta invaso iraquiana ao Kuaite, logo no incio da dcada de 1990 10. singular que, nos seus primeiros 44 anos, o CSNU
5

Higgins, Rosalyn. Problems & Process: international law and how we use it. Oxford: Claredon Press, 2001. p. 174.
6 7 8

Brierly, James. L. Direito Internacional. 3. ed. Lisboa: Calouste Gulbenkian, 1972. p. 104. Artigos 2 4, 51 e Captulo VII da Carta da ONU.

Albuquerque Mello, Celso de. Direitos Humanos e Conflitos Armados. Rio de Janeiro: Renovar, 1997, p. 72. Renaut, A. Clausewitz: De la Guerre. In: Chatelet, F. et al. Dictionnaire des Oeuvres Politiques. Paris: Presses Universitaires de France, 1986. pp. 152-156.

9 Naes Unidas, Boutros Boutros-Ghali (SGNU), An Agenda for Peace: preventive diplomacy, peacemaking and peace-keeping. UN Doc A/47/277-S/24111 (1992), 14. 10

Patriota, 1998. pp. 35-66.

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tenha aprovado 24 resolues que citavam ou usavam os termos do Captulo VII. Por volta de 1993, o Conselho adotava o mesmo nmero de resolues sob o captulo a cada ano11. O ps-Guerra Fria levou a grandes transformaes no cenrio mundial e na agenda poltica internacional. Ao mesmo tempo em que diminuram riscos militares de larga escala, pela superao da rivalidade Leste/Oeste, a afirmao de particularismos nacionais, tnicos ou religiosos leva a um recrudescimento da violncia contra a populao civil12. Em 1991, o ento Secretrio-Geral das Naes Unidas (SGNU), Xavier Perez de Cullar, alertou que:
Estamos testemunhando o que provavelmente um movimento irresistvel nas atitudes pblicas em direo crena de que a defesa dos oprimidos em nome da moralidade deve prevalecer sobre fronteiras ou documentos legais13.

Para alguns, o humanitarismo cujas origens remontam aos esforos do Comit Internacional da Cruz Vermelha (CICV) e sua proteo a vtimas de conflitos armados seria a nova ideologia da sociedade internacional, em substituio dicotomia ideolgica da Guerra Fria14. caracterstico que, em 1999, a organizao no-governamental Mdecins Sans Frontires tenha recebido o Prmio Nobel da Paz. Seu fundador, o mdico francs Bernard Kouchner, um dos grandes patrocinadores do chamado direito de ingerncia, pelo qual a assistncia s vtimas de um conflito pode adquirir carter coercivo15. O Direito Internacional Humanitrio (DIH), ou jus in bello16, pode ser definido como o ramo do Direito Internacional limitando o uso de
11

Chesterman, S. Just War or Just Peace? humanitarian intervention and international law. Oxford: Oxford University Press , 2001. p. 121. Naes Unidas, Boutros Boutros-Ghali (SGNU), An Agenda for Peace. Op. cit. 11 Naes Unidas. UN Press Release, SG/SM/4560 de 24/04/91.

12 13 14

Badie, Bertrand. Droit de lHomme et Diplomatie: entre thique et volont de puissance. Paris: Fayard, 2002. pp. 239-322.

15 Bettati, M. Un Droit DIngerence? In: Revue Gnrale de Droit International Public (RGDIP), tomo 95, n. 03, 1991. Chandler, David. From Kosovo to Kabul: human rights and international intervention. Londres: Pluto Press, 2002. p. 31. 16 Os dois termos no so propriamente idnticos. Por exemplo, o jus in bello envolveria tambm a questo da neutralidade, ao contrrio do DIH. No entanto, ambos sero adotados como sinnimos nesta dissertao.

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violncia em conflitos armados.17 O Direito Humanitrio aplica-se, em princpio, a conflitos interestatais, mas tambm estendido conduo de hostilidades em conflitos internos. Alm disso, aproxima-se do Direito Internacional dos Direitos Humanos (DIDH), que se aplica em tempo de paz, mas cujos princpios fundamentais so vlidos mesmo em situaes emergenciais. Apesar de distintos, os dois ramos so complementares. A II Conferncia Mundial de Direitos Humanos (Viena, 1993) consagrou a legitimidade da preocupao de toda a comunidade internacional com a observncia dos direitos humanos em toda a parte e a todo momento18. Desde o fim da Guerra Fria, consideraes identificadas como humanitrias tm sido designadas como justificativas para ameaar ou iniciar aes militares internacionais. A dcada de 1990, que comeou com a perspectiva de funcionamento do Sistema de Segurana Coletiva, presenciou diferentes aes coercivas sob justificativa humanitria e testemunhou, no seu ltimo ano, interveno em Estado soberano sem observar o mecanismo da ONU, com o ataque da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) em Kosovo19. O movimento prenunciado pelo ento SGNU parece ter-se confirmado. Contudo, essa apreciao correta apenas em parte. Por um lado, certo que fronteiras nacionais no mais servem de escudo a graves violaes dignidade humana. Por outro, parmetros legais, antes de terem se tornado irrelevantes, so cada vez mais necessrios, seja para diminuir o risco de abusos, seja para garantir proteo efetiva s vtimas. No fim dos anos 90, com a variedade de experincias e de reaes acumuladas, a questo da chamada interveno humanitria era um dos grandes tpicos em discusso na agenda mundial. Em 1999, cinco dias aps a autorizao pelo CSNU para a interveno em Timor-Leste, o Secretrio-Geral das Naes Unidas, Kofi Annan, introduziu o debate durante a abertura da 54 Assemblia Geral das Naes Unidas. Em sua manifestao, afirmava que:
17 18

Sassli, Marco et Bouvier, Antoine. How Does Law Protect in War? Genebra: CICV, 1999. p. 67.

Cf. Canado Trindade, Antnio A. Tratado de Direito Internacional dos Direitos Humanos. 2. ed. Braslia: Universidade de Braslia, 2000. pp. 339-443, que ressalta a crescente aproximao entre esses dois ramos do Direito Internacional, juntamente com o Direito dos Refugiados.
19

Cf., inter alia, Simma, Bruno. NATO, the UN and the Use of Force: legal aspects. In: European Journal of International Law (EJIL). v. 10, n. 1.Londres: Oxford University Press, 1999.

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A soberania estatal, em seu sentido mais bsico, est sendo redefinida pelas foras da globalizao e da cooperao internacional. (...) Enquanto o genocdio em Ruanda definir para nossa gerao as conseqncias da inao frente a um homicdio em massa, o mais recente conflito em Kosovo incitou questes importantes sobre as conseqncias da ao na ausncia de uma completa unidade por parte da comunidade internacional20.

O discurso causou grande controvrsia. Enquanto alguns o entenderam como um endosso, sem restries, do uso da fora na proteo pessoa, outros ressaltaram o perigo de abandonar os princpios da nointerveno em assuntos domsticos e da igualdade soberana dos Estados21. Aps as reaes iniciais, o tema entrou em compasso de espera, para ser posto em segundo plano com os eventos de 11 de setembro de 2001 e a resposta norte-americana s ameaas do terrorismo internacional22. Entretanto, retornou agenda poltica a partir de 2003, em especial com a situao humanitria no Congo, na Libria e, recentemente, no Haiti23. A grave instabilidade poltica em certas regies do mundo permanece, podendo levar a novas crises humanitrias e necessidade de respostas adequadas pela comunidade internacional. Como observou o Embaixador Gelson Fonseca Jnior, exRepresentante Permanente do Brasil nas Naes Unidas, cumpre saber se possvel conciliar Clausewitz e os princpios da Cruz Vermelha.24 Por um lado, necessrio garantir o respeito s normas internacionais de proteo da pessoa, mesmo em perodo de crise institucional. Por outro, o uso da coero militar parece seguir lgica prpria e traz consigo o risco de minar a proscrio da guerra como meio de poltica nacional.
20 Naes Unidas. Relatrio Anual do SGNU perante a AGNU (1999). Press Release SG/SM/7136, GA/9596. 21

Brasil. Telegrama da Misso do Brasil junto s Naes Unidas, 14/11/2000, nmero 02445 (reservado).
22

Brasil. Telegrama da Misso do Brasil junto s Naes Unidas, 27/04/2001, nmero 01047 (reservado).
23

Naes Unidas. S/Res/1484 (2003), S/Res 1478 (2003) e S/Res 1529 (2004), respectivamente. Aps a apresentao deste estudo, a situao em Darfur, no Sudo, passou a ser apontada pelas Naes Unidas como a pior crise humanitria contempornea, espera de soluo duradoura.
24 Brasil. Telegrama da Misso do Brasil junto s Naes Unidas, 14/11/2000, nmero. 02445 (reservado).

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Possvel conciliao poderia estar no sistema da ONU. A prtica do Conselho, durante a dcada de 1990, leva a crer que procurou adaptar-se nova ordem poltica do ps-Guerra Fria. Em processo de experimentao virtualmente contnuo, essa prtica parece ter levado a reinterpretaes da Carta, seja nos objetivos da segurana coletiva, seja nos meios para garantila25. Quanto aos objetivos, o CSNU tem conferido interpretao extensiva ao que considera ameaa ou ruptura da paz e da segurana internacionais, nos termos do artigo 39 da Carta, que teriam passado a incluir conflitos internos (guerra civil)26, crises humanitrias27 e, mesmo, rupturas da legalidade democrtica28. Quanto aos meios, a natureza das operaes sob a gide da ONU no campo da paz e da segurana internacionais sofreu profundas mudanas. As tradicionais operaes de manuteno de paz (peacekeping), fundadas no consentimento das partes em conflito, na imparcialidade e no no-uso da fora (exceto em legtima defesa)29, foram alteradas, adquirindo aspectos coercivos, em alguns casos30. No fim, a delegao a coalizes ad hoc parece ter-se tornado a regra nas chamadas operaes de imposio de paz (peace enforcement), que necessitam de autorizao sob o Captulo VII da Carta. Os desenvolvimentos atuais no Sistema de Segurana Coletiva levam invariavelmente s questes: Quais desvios do que era proposto originalmente podem ser considerados legais, adaptaes imaginativas para necessidades contemporneas? E quais devem ser vistos como alm da legalidade, como ultra vires, ou seja, que ultrapassam as competncias conferidas pela prpria Carta?31 A dissertao tem por foco os objetivos das decises sob o Captulo VII da Carta: a competncia do CSNU no que tange proteo da pessoa
25 26

Patriota, 1998. p. 155.

Iraque (1991 - 2003), Iugoslvia (1991), Libria (19902), Angola (1992 - ), Repblica Centro-Africana (19968). Somlia (1992-3), Ruanda (1994), Zaire Oriental (1996), Albnia (1997) e Timor-Leste (1999). Haiti (1991-4), Serra Leoa (1997-8). Essa classificao feita por Chesterman, 2001. pp. 112-162. Fontoura, Paulo. O Brasil e as Operaes de Paz das Naes Unidas. Braslia: FUNAG, 1999. p. 260

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A coero, nesses casos, foi autorizada com base no Captulo VII da Carta, por vezes com risco misso em curso, como na Ex-Iugoslvia (1991). Patriota, 1998. pp. 82-108. Cf. Higgins, R. Prembulo obra de Sarooshi, D. The United Nations and the Development of Collective Security. Oxford: Clarendon Press, 1999. Fontoura, 1999. p. 271.

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humana, em particular. A questo dos meios utilizados no tema de pesquisa, mas repercute na anlise, mesmo porque a deciso em adotar-se uma operao sob o Captulo VII depende da vontade poltica dos Estadosmembros de contribuir com tropas ou, ao menos, impor sanes. Os esforos no sentido de emendar o instrumento existente ou de definir critrios para a ao do Conselho esbarram na relutncia de alguns de seus membros permanentes.32 Assim, torna-se necessrio inquirir at que ponto as normas de Direito Internacional delimitam a atuao recente do CSNU. Apesar da relevncia do tema, a literatura, no Brasil, escassa, em se tratando de perspectiva jurdica.33 A carncia surpreende, tendo em vista que o Brasil, juntamente ao Japo, o membro no permanente com maior nmero de anos no Conselho34 e propugna um lugar de membro permanente.35 Alm disso, o Brasil tem histrico de defesa de instituies multilaterais e de respeito ao Direito Internacional, tendo sido pioneiro em misses de paz institudas com base em mecanismos multilaterais e participado de 23 operaes de paz das Naes Unidas desde 1957.36 Em 2000, aps uma dcada de experincias e de discusses, o CSNU aprovou resoluo que define os marcos conceituais da questo. Sob a rubrica de proteo dos civis em conflitos armados, considerou que violaes sistemticas, flagrantes e amplas do Direito Humanitrio e dos direitos humanos em situao de conflito armado como a recusa deliberada de assistncia humanitria s vtimas podem constituir ameaa paz e segurana internacionais e induzir o Conselho a tomar as medidas adequadas, dentre as quais, implicitamente, o recurso fora armada37.
33

Cf., por exemplo, Albuquerque Mello, 1997, e Amaral Jnior, Alberto. O Direito de Assistncia Humanitria, Rio de Janeiro: Renovar, 2003, assim como anlises de carter poltico de Rodrigues, Simone. Segurana Internacional e Direitos Humanos: a prtica da interveno humanitria no ps-guerra fria. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, e Patriota, 1998.
34

Patriota, 1998. p. 190. O Brasil ocupa, atualmente, a cadeira de membro no-permanente (binio 2004/5).

35

Brasil. Audincia Pblica do Senhor Ministro de Estado das Relaes Exteriores, Embaixador Celso Amorim, na Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional da Cmara dos Deputados (parte 2), em 23/04/2003. Disponvel em <http://www.mre.gov.br>.
36

Fontoura, 1999. pp. 195-199. Aps a apresentao deste trabalho, o Brasil assumiu a liderana na Misso de Estabilizao no Haiti (MINUSTAH), criada pela S/Res 1542, de 30 de abril de 2004.

37

Naes Unidas. S/Res/1296 (2000), 5 e 8. Cf., tambm, S/Res 1314 (2000), sobre o envolvimento de crianas em conflitos armados.

24

A dissertao parte do debate acerca do papel do Direito Internacional nas decises no CSNU, para, em seguida, traar evoluo histrica da distino entre os dois regimes jurdicos que servem de base para a argumentao: o jus in bello, normas de proteo do indivduo em perodo de conflito armado, e o jus ad bellum, a legalidade do uso da fora nas relaes internacionais. Enquanto o captulo 2 analisa os princpios e normas de proteo da pessoa humana, com foco em conflitos internos, o captulo 3 estuda a proscrio do uso da fora pelos Estados, em geral, e o sistema da ONU, em particular. O captulo 4, por sua vez, traz um estudo de casos, ocorridos na dcada de 1990. Com base na contraposio entre os dois campos jurdicos, busca-se discutir as seguintes hipteses: a) O jus in bello incompatvel com o recurso ao armada. Logo, qualquer autorizao de meios militares para a proteo das vtimas uma questo prpria do jus ad bellum. b) O jus ad bellum apenas admite o recurso a meios militares para a proteo do ser humano com base no Sistema de Segurana Coletiva das Naes Unidas, com restries ratione materiae. c) A aparente militarizao da proteo do indivduo decorre da impreciso entre jus in bello e jus ad bellum e pode levar a resultados negativos, seja para os objetivos pretendidos, seja para a ordem internacional como um todo. Mesmo que o sistema de proteo da pessoa envolva diferentes vertentes, como o Direito Internacional dos Direitos Humanos e o Direito Humanitrio, a dissertao tem por foco o ltimo. H diversas razes para tanto. Primeiro, a prtica do CSNU no perodo em anlise demonstra que a autorizao da fora armada contra abusos dignidade humana ocorreu em situaes de conflito armado, apesar de as Resolues citarem, de modo genrico, graves violaes ao DIDH e ao DIH. Segundo, violaes graves e macias dos direitos humanos acontecem, em regra, nessas situaes. Seria paradoxal a possibilidade de uma catstrofe humanitria em situao de normalidade institucional. Mesmo que possvel, ex hipothesi, considerar outras graves violaes aos direitos humanos como ameaa paz e segurana internacionais, por exemplo

25

o apartheid sul-africano38, tais casos dificilmente induziriam o CSNU a autorizar o uso da fora armada para reprimi-las. Terceiro, as duas vertentes, apesar de distintas, convergem no sentido de aprimorar a proteo s vtimas, em termos normativos, hermenuticos e operacionais, sendo que as normas fundamentais de ambas so basicamente as mesmas39. De qualquer modo, a aproximao dos dois subsistemas jurdicos implicar anlise de ambos, mesmo que o foco esteja no Direito Humanitrio. Outros tpicos relacionados ao CSNU tambm repercutiro apenas subsidiariamente na dissertao: sua legitimidade representativa, o controle de legalidade de suas decises, a aplicao de normas humanitrias para as foras que ajam com base em suas resolues, assim como a questo financeira de operaes de paz. Outros argumentos, por vezes aduzidos para o uso da fora armada em benefcio do indivduo, tais como uma suposta expanso do conceito de legtima defesa, a proteo de nacionais no exterior, a interveno armada com base em autorizao por tratado ou requisio, a interpretao do Captulo VIII da Carta (sobre organizaes regionais), ou mesmo suposta autorizao implcita em resolues adotadas sob o Captulo VII da Carta40, no sero objeto deste estudo.

1. MTODO
A dissertao utiliza fontes primrias e secundrias. A maior parte das fontes secundrias encontrada em livros e artigos especializados internacionais. Entre as fontes primrias, ressaltam-se resolues e documentos oficiais das Naes Unidas no perodo em anlise, assim como tratados internacionais relevantes, como a Carta da ONU (1945), a Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados (1969), as Convenes de Genebra de 1949 e seus Protocolos Adicionais de 1977, a Conveno sobre a Preveno e a Punio do Crime de Genocdio (1948) e o Estatuto do Tribunal Penal Internacional (TPI), de 1998. Alm disso, so utilizados
38

Naes Unidas. S/Res 418 (1977), que tambm aduz escalada de armas na regio. Cf., tambm, A/Res 47/116 (1992), que reconhece a responsabilidade da ONU e da comunidade internacional de eliminar o apartheid por meios pacficos. Cf., infra, captulo 3, sobre a Rodsia.

39

Canado Trindade, 2003. pp. 339-443. Tanto que, para alguns, o DIH seria um sub-ramo do DIDH. Cf. Albuquerque Mello, 1997. pp. 137-141.

40

Essa foi a base da argumentao norte-americana para aes militares no Iraque, no decorrer da dcada de 1990, assim como para a interveno em Kosovo. Cf. Chesterman, 2001. pp. 196-215.

26

julgamentos da Corte Internacional de Justia (CIJ) e dos tribunais ad hoc para a ex-Iugoslvia e Ruanda, assim como telegramas oficiais do Ministrio das Relaes Exteriores. Uma vez que envolve a interpretao de tratados, a dissertao inclui, sempre que necessrio, o texto autntico do artigo em anlise, em nota de rodap.41 Nas demais situaes, em que a preciso textual no seja fundamental, haver traduo livre. A interpretao da Carta das Naes Unidas receber estudo especfico. De modo geral, cumpre aplicar, de um lado, exerccio dedutivo dos artigos estabelecidos na Carta e, de outro, exerccio indutivo acerca da prtica subseqente nos rgos competentes na matria. As duas atividades so complementares, uma vez que [se] reconheceu a prpria prtica da organizao como elemento de interpretao do aumento ou reduo das competncias dos rgos da ONU.42 Assim, alguns casos debatidos no Conselho na dcada de 1990 so objeto de pesquisa. So eles: a) b) c) d) e) Somlia (1992-1993) Ruanda (1994) Zaire Ocidental (1996) Albnia (1997) Timor-Leste (1999)

Dois critrios determinaram a escolha, com o objetivo de indicar, tanto quanto possvel, que a deciso coletiva no tenha decorrido de outros fatores, alm da condio humanitria no pas: a caracterstica intra-estatal dos conflitos e a maior preciso nos motivos que teriam induzido o CSNU a autorizar o uso da fora, conforme o texto das resolues pertinentes. Os casos tratam de ao coerciva militar, e no apenas de aplicao de sanes. Essa restrio foi feita em vista do tema especfico, assim como
41

Cf. artigo 111 da Carta da ONU, artigos 55, 54, 133 e 150 das quatro Convenes de Genebra de 1949, respectivamente, e artigo 28 do Protocolo II Adicional s Convenes de Genebra de 1949.
42

Canado Trintade, A. Direito das Organizaes Internacionais. 2. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2002. p. 29. Ver, infra, captulo 3.3, sobre a interpretao da Carta.

27

do menor nmero de situaes43. Alm disso, as operaes blicas so a face mais visvel, perante a opinio pblica mundial, da atuao da ONU no campo da paz e da segurana internacionais e acabam por ter grande influncia em eventual redefinio dos poderes investidos na Carta. Foram excludas duas situaes, pesquisadas em estudos sobre o tema: o Haiti (1994) e a ex-Iugoslvia (a partir de 1991). O caso do Haiti no foi includo em vista da justificativa para a ao militar. A imposio da paz no Haiti teria por base uma variedade de razes, entre elas a contnua deteriorao da situao humanitria no pas, alm de fazer referncia a resolues anteriores similares. Entretanto, a parte operativa da resoluo, em que a ao autorizada, tem como justificativa facilitar a retirada do Haiti da junta militar, () o pronto retorno do Presidente legitimamente eleito e a restaurao das autoridades legtimas do Governo do Haiti e estabelecer e manter um ambiente seguro e estvel (...)44 Assim, pode-se argumentar que a questo humanitria subsidiria questo democrtica, o que extrapola o objeto da dissertao. A questo da ex-Iugoslvia, por sua vez, no ser estudada em razo do debate acerca da natureza do conflito, se domstico ou internacional45. Entre junho e outubro de 1991, trs ex-repblicas iugoslavas declararam independncia: Crocia, Eslovnia e Macednia. Em setembro, foram adotadas as primeiras resolues sob o captulo VII da Carta, impondo embargo de armas regio46. No entanto, o recurso a operaes de paz que adquiriram carter coercivo progressivo foi decidido aps dezembro do mesmo ano47, mesmo ms em que a Alemanha reconheceu as independncias croata e eslovena. Em maro de 1992, a Bsnia-Hezergovina declarou independncia, sendo admitida nas Naes Unidas em maio do mesmo ano, junto Crocia e Eslovnia. A partir de ento, no h dvida de que o conflito era internacional48.
43

Entre 1990 e 1999, o CSNU adotou 166 Resolues que invocavam, direta ou indiretamente, os poderes atribudos sob o Captulo VII da Carta. A grande maioria diz respeito a sanes. Para uma relao, cf. Chesterman, 2001. pp. 237-240. 44 Naes Unidas. S/Res 940 (1994). 45 Sobre o caso da ex-Iugoslvia, Cf. Patriota, 1998. pp. 82-108 e Chesterman, 2001. p. 133-134. 46 Naes Unidas. S/Res 713 (1991). 47 Naes Unidas. S/Res 724, de dezembro de 1991; S/Res 743, de fevereiro de 1992 e S/Res 758, de junho de 1992. 48 Vale ressaltar que o reconhecimento do Estado tem carter meramente declaratrio, e no constitutivo. Cf., inter alia, Henkin, L. International Law: politics, values and functions. In: Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International (Recueil des Cours), tomo 216. Haia: Martinus Nijhoff Publishers, 1990. pp. 30-33.

28

Tampouco foram includas situaes em que o uso da fora armada tenha ocorrido sem a autorizao prvia do Conselho, mesmo que, posteriormente, tenha o CSNU reconhecido, explcita ou implicitamente, a interveno. Assim, os casos da Libria (1990-2), da Repblica CentroAfricana (1996-8) e de Kosovo (1999) no sero pesquisadas49. A despeito de poder constituir, para alguns, endosso ao armada, o fato de a situao ter sido arrogada pelo CSNU no modifica o carter ilegal da operao. De qualquer modo, o reconhecimento ex post facto de tais aes introduz elemento de incerteza no sistema jurdico, que contradiz uma das funes essenciais do Direito em qualquer sociedade e limita a possibilidade de consider-las precedentes para o desenvolvimento do Sistema de Segurana Coletiva50.

2. O CSNU E O DIREITO INTERNACIONAL

A relao do Sistema de Segurana Coletiva, institudo com base nos poderes conferidos pelo Captulo VII da Carta, com o Direito Internacional uma questo que desde cedo levantou polmicas. Para uns, a resposta estaria na constatao de que o CSNU movido por consideraes polticas, e no jurdicas. Tanto que, no raro, o acordo prvio entre os cinco membros permanentes exerce tal influncia no Conselho que assegura a deciso coletiva51. A prtica do CSNU leva a crer que consideraes de ordem poltica, muitas vezes de curto-prazo, conduzem as discusses. Para os mais crticos, o Direito nada teria a acrescentar em rea sensvel como o uso da fora entre os Estados. A guerra seria uma questo regida pela dura realidade do poder, e no uma questo jurdica52. Essas crticas esto relacionadas a objees de maior alcance, quanto natureza do Direito Internacional. Este estudo considera que o Direito Internacional pode ser concebido como a expresso normativa do sistema
49 50

Naes Unidas. S/Res 788(1992), S/Res 1125 (1997) e S/Res 1244 (1999), respectivamente.

Pellet, A. Brief Remarks on the Unilateral Use of Force. In: EJIL, v. 11, n. 02. Londres: Oxford Press, 2000. p. 389.
51

Sardenberg, R. O Brasil na Presidncia do Conselho de Segurana. In: Fonseca Jnior, G. et Castro, S. Temas de Poltica Externa II. v. 1. 2. ed. So Paulo: Paz e Terra, 1997. pp. 135-145. Patriota, 1998. p. 186.
52

Carr, E. Vinte Anos de Crise (1919 1939). 2. ed. Braslia: UnB/IPRI, 2001. pp. 249-266. Essa a viso adotada pela chamada escola realista das relaes internacionais.

29

poltico internacional, que, mesmo imperfeita, influencia a tomada de decises polticas 53. No caso do Sistema de Segurana Coletiva, em particular, essa censura pouco pertinente. O CSNU uma criao jurdica, estabelecida por tratado multilateral: a Carta das Naes Unidas. Ou seja, seus poderes esto fundados e limitados pelo Direito54. Em outros termos:
As atividades nos rgos polticos ocorrem em uma estrutura de um sistema razoavelmente bem desenvolvido, caracterizado por valores comuns expressamente declarados, por um processo de interao e por decises coletivas que esto relacionadas, ao menos verbalmente, para os valores e objetivos aceitos. Os participantes individuais naturalmente agem dentro dos termos do sistema. Eles empregam o vocabulrio comum dos princpios e objetivos da Carta para justificar suas posies e conduta55.

A primeira restrio est em seu procedimento. necessria maioria dos membros do Conselho - e no-oposio de qualquer membro permanente - para a deciso coletiva. No caso, argumentos legais acabam por afetar a posio dos Estados-membros, assim como moldar os debates56. A segunda trata da competncia do rgo: a adequao da matria discutida ou decidida aos poderes conferidos pela Carta (e pelo Direito Internacional). Apesar da presuno de legalidade em favor de resolues adotadas pelo CSNU, no se descarta a possibilidade de ao contra ou ultra legem, tendo em vista a amplitude de seus poderes57.
53 Henkin, 1990. p. 21-22. Tunkin, G. Politics, Law and Force in the Interstate System. In: Recueil des Cours, tomo 219, 1992. pp. 291-323. Koskenniemi, M. The Police in the Temple. In: EJIL, v. 6, n. 3. 1995. Johnstone, I. Security Council Deliberations: the power of the better argument. In: EJIL, v. 14, n. 3, 2003. Soares, Guido. Legitimidade de uma Guerra Preventiva, em pleno 2003? In: Revista Poltica Externa. v. 12, n. 1. So Paulo: Paz e Terra, 2003. p. 6. 54

Bothe, M. Les Limites des Pouvoirs du Conseil de Scurit. In: Dupuy, R. (ed.) Le Dveloppement du Rle du Conseil de Scurit. Dordrecht: Martinues Nijhoff, 1993. p. 69.
55

Schachter, O. The Relations of Law, Politics and Action in the United Nations. In: Recueil des Cours, tomo 109, 1964. p. 173.
56 57

Cf. Johnstone, 2003. pp. 437-440.

Art. 25 da Carta da ONU. CIJ, Caso sobre Certas Despesas das Naes Unidas (ICJ Reports, 1962), p. 168 e 188. Cf. Bothe, M. Les Limites des Pouvoirs du Conseil de Scurit. In: Dupuy, R. 1993. p. 69-70. Gaja, G. Reflexions sur le Rle du Conseil de Scurit dans le Nouvel Ordre Mondial. In: RGDIP, tomo 97, v. 2, Paris: Pedone, 1993. p. 315.

30

Eventual ileg alidade poderia ser apontada pela Cor te Internacional de Justia (CIJ), o principal rgo judicial das Naes Unidas. 58 A CIJ tem rejeitado a clssica polmica entre questes jurdicas e polticas, com base em pretensa natureza dos conflitos, de modo a exercer sua competncia em casos de uso da fora armada.59 Em 1945, a proposta de submeter as resolues da ONU CIJ foi rejeitada pela maioria, o que excluiu um sistema de reviso judicial das decises adotadas.60 No entanto, h duas possibilidades de controle jurisdicional. Por exemplo, o tema pode ser discutido a partir de Opinio Consultiva, requerida pela Assemblia Geral das Naes Unidas (AGNU) ou pelo prprio Conselho de Segurana 61. Apesar de pouco provvel, houve dois precedentes: em 1962, sobre as despesas das Naes Unidas, e em 1971, sobre a Nambia 62. A outra possibilidade est em um controle incidental pela Corte, ou seja, quando a matria se colocar como questo incidente para uma disputa entre os Estados 63 . Exemplo est no recente caso de Lockerbie, causado pelas resolues que impuseram sanes contra a Lbia e considerado a grande oportunidade para que a CIJ exercesse, pela primeira vez, uma forma de controle sobre resoluo adotada com base no Captulo VII da Carta64. O caso no chegou a ser decidido quanto ao mrito, em virtude de negociao entre as partes, mas a
58 59

Artigo 92 da Carta da ONU.

Cf., em particular, o Caso do Canal de Corfu (1948/9) e o Caso Nicargua (1984), ambos na CIJ. Gray, C. The Use and Abuse of the International Court of Justice. In: EJIL, v. 14, n. 5, 2003. Canado Trindade, A. A. O Direito Internacional em um Mundo em Transformao. Rio de Janeiro: Renovar, 2002. pp. 791-819.
60 61 62

Conforti, B. Non-Coercitive Sanctions in the UN Charter. In: EJIL, v. 2, n. 2, 1991. Artigo 96 da Carta da ONU.

Cf. Gaja, 1993. p. 316. No caso da Nambia, em particular, a Corte considerou que no exerccio de sua funo jurisdicional (...), a Corte, no curso de seu raciocnio, considerar [a validade das resolues] antes de determinar qualquer conseqncia legal dessas resolues. CIJ. Opinio Consultiva: Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) Notwithstanding Security Council Resolution 276 (ICJ Reports, 1971), p. 45 e a opinio em separado do Juiz Onyeama.
63

Apenas Estados podem ser partes no procedimento contencioso da corte (artigos 34 e ss. do Estatuto da CIJ).
64

Naes Unidas. S/Res 784 (1992) e S/Res 833 (1993). O motivo teria sido a recusa lbia de extraditar dois nacionais acusados pela exploso do vo Pan-Am 103, em 1988, cujos destroos caram sobre Lockerbie, na Irlanda do Norte. A Lbia instaurou processo contra o Reino Unido e os Estados Unidos. Cf. Martenczuk, B. The Security Council, the International Court and Judicial Review. In: EJIL , v. 10, n. 3, 1999.

31

Corte admitiu, em decises interlocutrias, sua jurisdio sobre a disputa 65. H consenso doutrinrio de que o controle judicial no estaria excludo quando a deciso do CSNU tiver por objeto determinao legal, e.g. a violao de uma obrigao internacional pelo Estado, alvo da ao coletiva.66 Nesses casos, a CIJ estaria apta a declarar, com base em consideraes jurdicas e factuais, que a violao constatada pelo Conselho no existiria. No caso em anlise, h forte perspectiva de reviso jurisdicional, j que uma deciso coletiva que determine ao de imposio de paz com fins humanitrios pressupe verificao prvia ou concomitante - de grave violao aos direitos humanos ou ao DIH. Mesmo sem fora vinculante aos rgos da ONU67, qualquer deciso pela CIJ, seja por Opinio Consultiva, seja por questo incidental, afetaria a posio dos Estados-membros no CSNU e na organizao em geral, alm de influenciar os desdobramentos do caso julgado. Em outras palavras, teria repercusses no desenvolvimento do costume internacional na matria e na interpretao da Carta. A inobservncia, pelo Conselho de Segurana, de determinao judicial sobre o exerccio de seus poderes afetaria sua legitimidade e credibilidade no plano poltico internacional. Como as diversas infraes ao regime de sanes imposto Bsnia em 1992 demonstram, a eficcia de qualquer deciso do CSNU depende da aceitao pela comunidade internacional, inf luenciada pelo desenvolvimento do Direito Internacional na matria.68
65

CIJ. Order of 10 September, 2003, e decises interlocutrias anteriores. Disponveis em <http:// www.icj-cij.org>, acessado em 04 de dezembro de 2003. CIJ. Caso sobre Atividades Militares e Paramilitares na Nicargua e contra ela (Nicargua versus Estados Unidos), doravante Caso Nicargua (ICJ Reports, 1984), p. 435 e ss. Higgins, R. The Place and Role of International Law in the Settlement of Disputes by the Security Council. In: American Journal of International Law (AJIL), v. 64, n. 1, 1970. Marteczuk, 1999.
67 68 66

Cf. artigo 96 da Carta da ONU e, supra, nota 63, sobre a competncia ratione personae da CIJ.

Naes Unidas. S/Res 713 (1992). No caso, as violaes indicam a relutncia de pases em aceitar uma medida que, para muitos, seria contrria ao direito de legtima defesa e mesmo proscio do genocdio. Maison, R. Les Ordennances de la CIJ dans lAffaire Relative lApplication de la Convention sur la Prvention et la Rpression du Crime de Gnocide. In: EJIL, v. 5, n. 1, 1994. p. 13-4. Koskenniemi, 1995. p. 343.

32

3. A DISTINO ENTRE JUS IN BELLO E JUS AD BELLUM

Apesar de serem termos latinos, a distino entre jus ad bellum e o jus in bello era desconhecida na antigidade clssica, ou mesmo durante a poca de formao do Direito Internacional moderno. No entanto, preocupaes no sentido de regulamentar as guerras so encontradas na histria de diversos povos, mesmo que, no raro, de carter mais religioso do que jurdico. Em Roma, os atos de guerra sofreram progressiva regulamentao, como o respeito a trguas, a salvocondutos e mesmo a templos e objetos religiosos. Com o tempo, desenvolveu-se sistema de legalidade formal para a guerra, que seria apenas considerada pia e justa caso iniciada de acordo com a aprovao do Colgio dos Feciais, o que garantiria os favores dos deuses para os exrcitos romanos69. A avaliao da guerra em termos materiais s adquire projeo durante a Idade Mdia. O conceito de guerra justa (justum bellum) foi primeiro elaborado por Santo Agostinho (354-430) e desenvolvido, posteriormente, por Santo Toms de Aquino (1225-74). Toms de Aquino delimitou os debates sobre a guerra nos sculos seguintes, ao consider-la justa apenas quando presentes trs condies.
Primeiro, a autoridade do chefe, por cuja ordem a guerra deve ser feita. Pois, no pertence a uma pessoa privada mover a guerra, porque pode buscar o seu direito particular, no tribunal do superior.(..) [Como] o cuidado da repblica foi cometido aos chefes, a eles lhes pertence defender a cousa pblica da cidade, do reino ou da provncia que lhe est submetida. (...) Segundo, necessria uma causa justa; i. , que os atacados meream s-lo, por alguma culpa. Por isso diz Agostinho: Costumam definir as guerras justas como as que vingam injrias (...). Terceiro, necessrio seja recta a inteno dos beligerantes, pelo que se entende o promoverem o bem ou evitarem o mal70.

69

Os sacerdotes, entretanto, no questionavam a justia da guerra, mas apenas a observncia de formalidades. Albuquerque Mello, 1997. p. 78 e ss. Brownlie, Ian. International Law and the Use of Force by States. Oxford: Clarendon, 1963. p. 3 e ss.
70

Toms de Aquino, Suma Teolgica. 2 Parte da 2 Parte, Questo XL (grifos originais). Corra, Alexandre (trad.). Porto Alegre: So Loureno de Brindes, 1980.

33

A formalizao do justum bellum em termos jurdicos deu-se com Francisco de Vitria (1486?-1546), telogo e professor em Salamanca, considerado, por alguns, o fundador do Direito Internacional. Alm de restringir a guerra questo pblica, considerava que h apenas uma nica causa justa para comear uma guerra, que uma [grave] injria recebida. No entanto, uma vez que o soberano seria o prprio juiz no que tange guerra, o erro ou a boa-f exculpariam uma guerra objetivamente injusta.71 Seguindo essa linha, Francisco Surez (1546-1617) considerava como causas justas para a guerra a punio daquele que havia violado o direito de outrem, a vingana de uma injria e, mesmo, a proteo dos inocentes. No entanto, o recurso s armas deveria ser precedido da constatao de que no haveria outro modo de reparao, que a guerra.72 Esses ensinamentos devem ser compreendidos no contexto em que viveram e trabalharam os dois ltimos autores. Era a poca de dissoluo da unidade catlica e do Sacro Imprio Romano-Germnico, cujo imperador fora considerado dirigente temporal das naes crists do mundo ocidental. A religio, antes fonte de unidade da Europa ocidental, transformara-se em causa de conflito entre os Estados e dentro deles, como a famosa Guerra dos Trinta Anos (1618-1648). O conflito comeou como uma disputa interna dentro do Sacro Imprio, mas acabou por envolver a maioria das naes da Europa, divididas com base na filiao religiosa, e testemunhou avanos preocupantes nos mtodos de combate. Aps trs dcadas, a devastao era marcante: cerca de trs quartos da populao nas reas diretamente afetadas havia desaparecido em decorrncia da guerra, de doenas e de migrao em massa73. Grotius escreveu sua grande obra durante a Guerra dos Trinta Anos, a luta pela independncia da Holanda e a afirmao do poder martimo holands. Considerava que a guerra no poderia ser justamente exercida contra aqueles que erravam na interpretao do Cristianismo ou
71 Vitoria, Francisco de. Relecciones del Estado, de los Indios, y del Derecho de la Guerra. Releccin Segunda, 13 e 20. Ciudad de Mxico: Editorial Porra, 1974. pp. 82-85. 72

Surez, Francisco. Seleccin de Defensio Fidei y Otras Obras. Buenos Aires: Ediciones Depalma, 1966. pp. 305-312.
73

Allan, Tony (ed.). Poderes da Coroa. Histria em Revista. v. 15. Rio de Janeiro: Abril, 1992. pp. 72-77.

34

que se recusavam a aceit-lo, uma vez que caberia ao soberano a supremacia secular sobre seus domnios. A guerra seria procedimento judicial - para redimir injria recebida - que poderia abranger a punio de qualquer um que violasse desumanamente em qualquer pessoa o direito natural ou das gentes74. Mesmo que autores clssicos j indicassem, de certo modo, preocupao quanto ao destino dos inocentes, no havia distino entre o jus ad bellum e o jus in bello. Essa impreciso fazia que consideraes acerca dos direitos e das obrigaes dos beligerantes dependessem da legitimidade das causas que alegavam perseguir. Um combatente sem justa causa no teria direitos. Por exemplo, a justa causa criava ttulo legal a bens pilhados, que, em outras circunstncias, seriam considerados roubados75. Alguns dos preceitos esposados por Grotius viram-se refletidos na Paz de Vestflia, de 1648, que ps fim s guerras de religio na Europa. Nela, estabelecia-se que futuras disputas religiosas deveriam ser resolvidas por acordos amigveis entre os membros catlicos e protestantes. O Sistema Vestfaliano marcou a transio da Europa do perodo medieval para um sistema horizontal de organizao de Estados, iguais e soberanos. A guerra deixa de ser percebida como meio de fazer triunfar um dogma e passa a ser encarada como instrumento ainda que imperfeito para regular divergncias. A questo de sua legalidade abdicada em favor do argumento de Maquiavel, de que a guerra justa quando necessria76. Primeira formulao jurdica dessa viso encontrada na obra de Baltazar Ayala (1548 84), que considerava a guerra prerrogativa dos prncipes, o que tornaria imprpria a discusso sobre a eqidade de suas causas. Essa viso seria tambm esposada por Alberico Gentili (1550 1608), que questionava o fundamento moral por trs da viso escolstica: se
74 75

Grotius, 1646. Livro Segundo, cap. XX, 40 e 44. In: Op. cit. pp. 125-152.

Kolb, R. Origin of the Twin Terms Jus ad Bellum/Jus in Bello. In: International Review of the Red Cross (IRRC), n. 320, 1997. Franck, T. Fairness in International Legal and Institutional System. In: Recueil des Cours, tomo 240, 1994. pp. 258-260. Para Franciso Surez, por exemplo, porque si es lcito el fin, tambin lo sern los medios necesarios; de conseguiente, ningn mal causado al enemigo durante la guerra es calificado como injusticia, si exceptuamos la muerte de inocentes [los nios, las mujeres y todo aquel que no puede tomar las armas]. Surez, 1966. p. 332 e 335. Machiavelli, Niccol. Il Principe. In: ______. Opere. Milano: Riccardo Ricciardi, 1960. p. 84.

76

35

duvidoso em qual lado est a justia, nenhum dos dois pode ser considerado injusto77. O desenvolvimento do Estado moderno, com capacidade poltica autnoma, tornou, progressivamente, o recurso guerra prerrogativa do soberano, a ultima ratio da ao poltica. Uma vez que o Estado no reconhece nenhuma obrigao acima de sua prpria vontade, o princpio da inviolabilidade da jurisdio domstica afirma-se como corolrio da soberania, e a situao do indivduo restringe-se sua relao com o Estado, fonte nica de direitos e obrigaes. Emmerich de Vattel (1714 67), por exemplo, critica a possibilidade de um soberano pegar em armas a fim de punir grave violao do direito natural e questiona:
Ser que Grotius no percebeu que, apesar de todas as precaues inseridas (...), sua viso abre a porta a todas as paixes do entusiasmo e do fanatismo, e fornece aos ambiciosos pretextos sem fim?78

Uma vez que todos os beligerantes agiam de modo legtimo, no havia qualquer contradio em observar algumas normas de conduta durante o estado de guerra. Vattel j inclura em sua obra uma srie de prescries quanto ao que permitido, em uma guerra justa, contra a pessoa do inimigo.79 Na segunda metade do sculo XIX, surgem a Cruz Vermelha e as primeiras convenes multilaterais que visam estabelecer limites tcnicos aos quais as necessidades da guerra devem ceder em vista das exigncias de humanidade.80 A despeito de as Conferncias de Paz da Haia, de 1899 e 1907, tratarem de temas relacionados ao jus in bello, tais como mtodos de combate, a neutralidade e a famosa Clusula Martens, em nenhum momento foram utilizados os termos jus ad bellum e jus in bello, que raras vezes eram citados antes de 1930.81

77

Ayala, Baltazar. De Jure et Officiis Bellicis et Disciplina Militari, Libro III. Livro I, cap. II, 33 a 35. Bate, J. Pawley (trad.). Washington: Carnegie Institution, 1912. Tomo II, p. 22 e 23. Sobre Gentili, apud Bronwlie, 1963. p. 11 e 12.
78 79

Vattel, Emerich de. Le Droit des Gens. Livro II, cap. I, 7. Paris: Guillaumin, 1863. Tomo I, p. 600. Idem. Livro III, cap. VIII. In: Tomo III, pp. 1-34.

80 Prembulo da Declarao de So Petersburgo Renunciando ao Uso, em Tempo de Guerra, de Certos Projteis Explosivos (1868), precedida pela Conveno de Genebra para a Melhora das Condies dos Militares Feridos nos Exrcitos em Campanha (1864), disponveis em <http://www.icrc.org>. 81

Kolb, 1997.

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A dicotomia entre os dois campos apenas ganhou corpo com o movimento no sentido de criminalizar o recurso s armas pelos Estados, que inverteu a presuno de legalidade da guerra (jus contra bellum).82 Aps a Segunda Guerra Mundial, era to clara que, em seus primeiros dias, a Comisso de Direito Internacional (CDI) achou desnecessrio incluir o jus in bello em seus esforos de codificao do direito costumeiro, em vista da proscrio geral do uso da fora. Em tom otimista, a CDI concluiu que uma vez que a guerra foi proscrita, a regulao desta conduta deixou de ser relevante83. A relao da ONU com o Direito Internacional Humanitrio, com efeito, marcada por desconfiana e ambigidade. A Carta, por exemplo, no se refere ao DIH, e tampouco as Convenes de Viena de 1949 se referem ONU84. Essa relao, no entanto, comea a mudar por volta da dcada de 1960, aps a I Conferncia Mundial dos Direitos Humanos (Teer, 1968) e sua declarao sobre o respeito aos direitos do homem em perodos de conflito armado.85 Desde ento, o conceito de DIH foi progressivamente empregado pelas Naes Unidas, a ponto de a organizao agir, atualmente, com amplo reconhecimento desse campo jurdico e influir, de modo significativo, em seu desenvolvimento.86 Em 1998, a ONU estabeleceu o Escritrio para a Coordenao de Assuntos Humanitrios (OCHA, em ingls), que tem como funo mobilizar e coordenar aes de assistncia humanitria em parceria com atores nacionais e internacionais.

82

Em vista do princpio da proibio geral do uso da fora, o termo jus contra bellum seria mais adequado. No entanto, o termo jus ad bellum ser mantido em vista de sua utilizao freqente. Cf. captulo 3. Apud Gassner, Hans Peter. The United Nations and International Humanitarian Law, 1995. Disponvel em <http://www.icrc.org>, acessado em 15/09/2003.

83

84 Um dos objetivos da ONU alcanar cooperao internacional para resolver problemas internacionais de carter econmico, social, cultural, ou humanitrio (...) (artigo 1 (3) da Carta, grifo meu). O termo, contudo, refere-se a aes pela AGNU no campo de direitos humanos, a fim de promover as bases para a paz mundial, entendida em sentido amplo. Wolfrum, R. Chapter 1. In: Simma, B. (ed.) The Charter of the United Nations. 2. ed. v. I. Oxford: Oxford University Press, 2002. pp. 39-47. 85 86

Resoluo XXIII, adotada em 12 de maio de 1968 por 68 votos e duas abstenes, sem votos contrrios.

Kosirnik, R. Books and Reviews: Les Nations Unies et le Droit International Humanitaire. In: IRRC, no. 323, 1998. p. 374. Cf. A/Res 43/131 (1988), A/Res 45/100 (1990) e A/Res 46/182 (1991) sobre a assistncia humanitria e S/Res 827 (1993) e S/Res 955 (1994), sobre os tribunais ad hoc para a Ex-Iugoslvia e Ruanda.

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No entanto, a legalidade e os efeitos jurdicos de aes de carter humanitrio pelo CSNU permanecem uma questo em aberto. A prtica coerciva do Conselho no campo humanitrio parece trazer o risco de confundir o jus in bello e o jus ad bellum. Considerar que graves violaes ao DIH (e aos direitos humanos correspondentes) dem ensejo ao jus ad bellum pressupe no apenas que o Conselho aja como executor de normas humanitrias, mas tambm que se guie com base nos princpios que regem o sistema de proteo do indivduo. A completa distino entre os dois campos garante a universalidade das normas humanitrias, em oposio s teorias clssicas sobre a guerra justa, ao permitir que normas de proteo da pessoa sejam aplicveis sempre que haja conflito armado de facto, independentemente da legalidade ou no do recurso s armas. Mesmo os responsveis por guerra de agresso permanecem protegidos pelo jus in bello. Ao mesmo tempo, a distino conceitual garante que restries de carter humanitrio no impossibilitem uma ao armada legal, como, por exemplo, o exerccio de legtima defesa87. Opinies no sentido de que violaes graves do direito internacional humanitrio (...) so suscetveis de constituir uma ameaa para a paz e a segurana internacionais88 devem ser vistas com cautela. Cumpre analisar com maior profundidade, de um lado, as razes alegadas para a operao militar coletiva, como graves violaes ao jus in bello, e, de outro, a natureza e a legalidade dessa ao frente ao sistema codificado na Carta da ONU, com foco no jus ad bellum.

87 88

Sassli et Bouvier, 1999. p. 85. Torelli, M. apud Albuquerque Mello, 1997. p. 125.

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I - O LEGADO DA CRUZ VERMELHA: O JUS IN BELLO

I - O LEGADO DA CRUZ VERMELHA: O JUS IN BELLO

One cannot be at one and the same time the champion of justice and charity. One must choose, and the [Red Cross] has long since chosen to be the defender of charity. 89

O moderno jus in bello tem, em suas origens, os esforos de Henry Dunant, na assistncia aos feridos na batalha de Solferino, em 1859, e na fundao do Comit Internacional da Cruz Vermelha, em 1863. J no ano seguinte, em 1864, uma conferncia reunida sob os auspcios do governo suo adotou a Conveno de Genebra para a melhora das condies dos feridos. Pela primeira vez, os Estados concordaram em restringir em tratado internacional aberto ratificao universal seus poderes em favor dos indivduos. Desde ento, o DIH tornou-se um subsistema jurdico codificado em diversos instrumentos convencionais, de aceitao quase universal90. Apesar da grande contribuio de indivduos e organizaes para seu progresso, o jus in bello um esforo de limitao do sofrimento humano conduzido pelos Estados. Desenvolvido no ambiente clssico do Direito Internacional de fins do sculo XIX, surgiu por meio das relaes entre os Estados, no empenho de codificao das leis e dos costumes da guerra. Como tal, era formulado em termos de regras interestatais, de base
89 Pictet, J. Apud Boven, T. Some Reflections on the Principle of Neutrality. In: Swinarski, C. Etudes et Essais sur le Droit International Humanitaire et sur les Principes de la Croix-Rouge en lHonneur de Jean Pictet. Genebra/Haia: Martinus Nijhoff, 1984. p. 647.

Para uma enumerao das Convenes adotadas, em carter histrico, Cf. Sassli et Bouvier, 1999. pp. 101-104. As quatro Convenes de Genebra de 1949 tm 188 Estados-partes (em 1999), enquanto os Protocolos Adicionais s Convenes de Genebra de 1949 (1977) foram ratificados pela grande maioria de pases. O Protocolo II, em particular, tem hoje 157 Estados-partes, com a ausncia dos EUA e a adeso da Gr-Bretanha apenas em 1998. O Brasil parte dos principais instrumentos do DIH. Cf. <http://www.icrc.org>.

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contratual 91 . A origem interestatal em muito influenciou seu desenvolvimento, assim como seus mecanismos e suas caractersticas; a comear pelo fato de que tratasse de conflitos internacionais, da guerra em seu sentido clssico, e no de questes internas dos pases. De acordo com o princpio da soberania absoluta sobre assuntos domsticos, qualquer violncia que se passasse dentro de fronteiras nacionais no deveria ser regulada pelo Direito Internacional (cf. cap.3.4). Isso no impediu que, por vezes, terceiros pases tomassem partido da situao, podendo nela intervir para suprimir ou apoiar os focos de rebelio. A Guerra Civil Espanhola, no entre-guerras, evidenciou que pases estavam dispostos a intervir em um conflito civil, caso fosse de seu interesse; ao mesmo tempo, demonstrou os riscos que poderiam advir de tal ao92.

1.1 CONFLITOS INTERNOS E A SOBERANIA ESTATAL

Em princpio, h clara distino entre conflitos internos93 e conflitos internacionais: um ocorreria, exclusivamente, no territrio de apenas um Estado, enquanto o outro envolveria, pelo menos, dois pases. caracterstico que, com a proscrio da guerra, a grande maioria dos combates armados contemporneos ocorram dentro de fronteiras nacionais, e no entre Estados. O ps-Guerra Fria, em particular, testemunhou aumento no nmero de guerras civis e embates de natureza tnica ou religiosa. No fim da dcada de 1990, estimou-se que mais de 90% dos conflitos armados atuais se passem no interior de Estados nacionais94. A proteo s vtimas, em tais casos, , no raro, ainda mais premente do que em situaes de conflito internacional. Muitas vezes, esses embates revelam dio fratricida, em que civis se tornam o alvo da violncia. Por exemplo, no caso do genocdio, o objetivo da ao destruir, em todo ou
91 92

Abi-Saab, Georges. The Specifities of Humanitarian Law. In:.Swinarski, 1984. p. 268.

A interveno, no caso, deu-se aps requisio dos grupos envolvidos, mesmo que a autoridade legal para tanto fosse, por vezes, duvidosa. Henkin, 1990. p. 165.

93 Os termos conflito interno, conflito no-internacional e violncia interna sero usados indistintamente. 94

Naes Unidas. Relatrio do SGNU sobre o Trabalho da Organizao (1999), UN Doc. A/54/1, p. 8.

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em parte, um grupo nacional, tnico, racial ou religioso95. A incapacidade das instituies pblicas de garantir a ordem em seu territrio acompanhada de aes de milcias e grupos armados de duvidosa disciplina e com linhas de comando mal definidas. Nos casos mais graves, no que se convencionou chamar de Estados falidos (failed States), h colapso dos valores comuns e do Estado de Direito, resultando em criminalidade generalizada e na utilizao do terror como meio de controle sobre a populao civil96. No entanto, h srias divergncias quanto s normas humanitrias aplicveis em conflitos internos. O jus in bello tinha como objetivo a proteo de pessoas no lado inimigo, e no a proteo dos nacionais de um Estado, contra seu governo97. Enquanto sua vertente internacional estabelece regras e mecanismos complexos de proteo tanto aos combatentes como aos civis que se vem envolvidos pelo conflito sua vertente no-internacional sofre maiores contestaes e, em particular, violaes pelas partes em conflito. As deficincias iniciam-se na definio, que no unvoca, do que seja conflito armado interno. caracterstico que o famoso artigo 3 comum s Convenes de Genebra de 1949 (artigo 3 comum), propositadamente, no o defina. O artigo, que estabelece patamares mnimos de proteo humanitria, aplicvel a conflitos armados de carter no-internacional que ocorra em territrio de uma das Altas Partes Contratantes. O CICV, assim como a maior parte da doutrina, entende que o termo deva ser interpretado de modo abrangente, a fim de abarcar o maior nmero possvel de situaes, sem, contudo, incluir meros atos criminais, uma vez que requer conflito armado genuno98.
95

Conveno sobre a Preveno e a Punio do Crime de Genocdio, de 1948. O genocdio considerado um conceito jurdico distinto do jus in bello tanto em virtude de seu tratado especfico, como em razo de ser aplicvel em tempo de paz ou em tempo de guerra (art. 1). Contudo, implica a responsabilidade internacional do Estado, e, por isso, ser objeto de estudo, mesmo porque justificou o recurso fora na dcada de 1990. Naes Unidas. Relatrio do Secretrio-Geral da ONU para o Conselho de Segurana sobre a Proteo de Civis em Conflitos Armados, de 08 de setembro de 1999 (UN Doc. S/1999/957). caracterstico que a IV Conveno de Genebra de 1949, relativa proteo dos civis em tempo de guerra, apenas proteja as pessoas que (...) estiverem, em caso de conflito ou ocupao, em poder de uma Parte em conflito ou de uma potncia ocupante da qual no sejam nacionais (art. 4, grifos do autor). CICV. Comentrios s Convenes de Genebra de 1949 (art. 3 comum), disponvel em <http://www/icrc/org>.

96

97

98

43

A relevncia do artigo 3 comum no deve ser subestimada, j que abriu uma brecha sem precedente na competncia exclusiva dos Estados99. Em termos precisos, obriga a todas as partes em conflito a tratar as pessoas que no participem diretamente das hostilidades, incluindo os combatentes feridos ou hors de combat, com humanidade e sem nenhuma distino. reconhecidamente parte do costume internacional100. Contudo, o artigo tem duas grandes falhas. Em primeiro lugar, prev proteo mnima s vtimas dos conflitos. Por exemplo, no proscreve, explicitamente, o estupro, tampouco regula mtodos e meios de combate. A segunda deficincia est na indefinio do que seja conflito armado nointernacional. Tal ambigidade, ao invs de conceder maior proteo s vtimas, justificou grandes abusos ocorridos durante a Guerra Fria, sob a alegao de que a situao no atingia o patamar de aplicao do instrumento convencional. Na tentativa de superar certas deficincias do artigo 3 comum, o II Protocolo Adicional s Convenes de 12 de Agosto de 1949, de 1977, relativo Proteo de Vtimas de Conflitos Armados No-Internacionais (Protocolo II), buscou precisar seu campo de atuao. Segundo seu artigo 1(1), o Protocolo II:
(...) aplica-se a todos os conflitos armados (...) que ocorram no territrio de uma Alta Parte Contratante entre suas foras armadas e foras armadas dissidentes ou outros grupos armados organizados que, sob comando responsvel, exeram tal controle sobre uma parte de seu territrio a ponto de lhes permitir levar a cabo operaes militares em conjunto e aplicar este Protocolo.101
99 Momtaz, D. Le Droit International Humanitaire Applicable aux Conflits Arms Non Internationaux. In: Recueil des Cours, tomo 292, 2002. p. 28. 100

Cf. na CIJ, o Caso Nicargua (mritos, ICJ Reports, 1986), 218 e ss, que considera suas prescries como consideraes elementares de humanidade. Cf. tambm as decises proferidas no Tribunal Criminal Internacional para a Ex-Iugoslvia (TCII), criado pela Resoluo 827 (1993) do CSNU, Caso Tadic (no. IT-94-1-AR72, de 2 de outubro de 1995), competncia, 102 e seguintes, e no Tribunal Criminal Internacional para Ruanda (TCIR), criado pela Resoluo 955 (1994) do CSNU, Caso Jean-Paul Akayesu (no. ICTR96-4-T, de 2 de setembro de 1998), 609.
101

(...) shall apply to all armed conflicts (...) which take place in the territory of a High Contracting Party between its armed forces and dissident armed forces or other organized armed groups which, under responsible command, exercise such control over a part of its territory as to enable them to carry out sustained and concerted military operations and to implement this Protocol. (traduo livre do autor).

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Percebe-se, desde logo, que necessria uma srie de requisitos de certa intensidade para que o conflito seja regulado pelo Protocolo II. Sua validade limitada s relaes entre um grupo rebelde e um governo reconhecido internacionalmente, o que, como exemplos recentes demonstram, pode no ser o caso102. Alm disso, o pargrafo 2 do mesmo artigo acrescenta que tal definio no inclui situaes de distrbios e tenses internos tais como revoltas, atos espordicos e isolados de violncia e outros atos de natureza similar. Essas condies fazem com que o Protocolo II seja pouco adequado para grande parte dos casos de violncia interna contemporneos. importante salientar, contudo, que o tratado desenvolve e complementa o Artigo 3 comum s Convenes de Genebra de 1949, sem modificar suas condies ou sua aplicao existentes (art. 1 1). H, portanto, uma escala de aplicao do DIH convencional em tais casos, com base na intensidade do conflito. Assim, a caracterizao da violncia determina que regra de jus in bello se alguma, ser aplicvel. O artigo 3 comum vincula os combatentes independentemente das normas complementares do Protocolo II. Caso aplicvel, esse Protocolo estabelece regras de maior abrangncia para a proteo das vtimas envolvidas no conflito, mesmo que ainda aqum da proteo conferida em conflitos internacionais. Por exemplo, proscreve o deslocamento forado da populao civil (art. 17), um problema atual, alm de pormenorizar certas garantias judiciais (art. 6), apenas mencionadas no artigo 3 comum. Os combatentes podem, a qualquer tempo, acordar normas mais abrangentes de proteo (art. 3 comum). Somam-se, s deficincias normativas, receios estatais relacionados sua jurisdio domstica. Os Estados tendem a considerar qualquer violncia interna como assunto de sua soberania e temem restringir sua capacidade de resposta em caso de insurreio ou conferir reconhecimento internacional aos rebeldes103. Nessa tica, a admisso prvia de envolvimento externo em tais casos seria convite sedio, ou, mesmo, interveno armada. Tal percepo ainda atual, uma vez que permite, aos Estados no
102

Cf. o documento Disintegration of State Structures, redigido pelo CICV para a Primeira Reunio Peridica sobre o Direito Internacional Humanitrio, 1998, apud Sassli et Bouvier, 1999. pp. 482491.
103

CICV. Comentrios s Convenes de Genebra de 1949 (art. 3 comum).

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territrio dos quais deflagre forte violncia domstica, que continuem a qualific-la de rebelio, distrbio ou traio, e a tratar os combatentes como meros fora-da-lei. Essa viso desconsidera as normas e os mecanismos de implementao do DIH. Primeiro, o jus in bello aplicvel em tais casos deixa intacto o direito de o Estado exercer a lei interna, observados padres mnimos de respeito dignidade humana, que j esto presentes na maior parte das legislaes nacionais, como, por exemplo, a proscrio de execues sumrias e de tortura. Ou seja, os rebeldes continuam sujeitos legislao penal do Estado e podem ser criminalizados pelo distrbio ordem pblica104. Segundo, a aplicao do jus in bello nos casos de conflito interno no afeta o estatuto jurdico das Partes em conflito (artigo 3 comum). Qualquer receio de reconhecimento internacional da causa rebelde no tem fundamento legal. Terceiro, os mecanismos de implementao do DIH esto sujeitos a limitaes prprias a seu campo de atuao e s demais normas de Direito Internacional geral, como a proscrio da ameaa ou do uso da fora nas relaes internacionais (cf. cap. 3). As normas de DIH so vlidas automaticamente, alcanados seus patamares de aplicao. Ou seja, a avaliao de haver ou no conflito armado - e qual sua caracterstica - no compete aos combatentes ou ao Estado territorial105. No entanto, a ausncia de critrios precisos faz que as partes em conflito possam contest-las. Tanto a Inglaterra, como a Turquia, por exemplo, no consideram aplicveis o artigo 3 comum ou o Protocolo II s questes da Irlanda do Norte e de Chipre, respectivamente106. Os dois casos evidenciam que a qualificao do conflito politicamente delicada. A definio das normas de jus in bello vlidas em tais casos depende de qualificao sobre o jus ad bellum, mesmo que informal107. Em guerra de secesso, e.g., qualificar o conflito como interno implica considerar a
104 Segundo o artigo 3, do Protocolo II, a aplicao do DIH no afeta a soberania do Estado ou sua responsabilidade, por todos os meios legtimos, de manter ou restabelecer a lei e a ordem ou defender a unidade nacional ou a integridade territorial. 105 CICV. Comentrios s Convenes de Genebra de 1949 (art. 3 comum). TCIR, Caso Jean-Paul Akayesu, 603. 106 107

Meron, T. The Humanization of Humanitarian Law. In AJIL, n. 94, 2000. p. 272. Sassli et Bouvier, 1999. p. 202.

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secesso (ainda) no vitoriosa, enquanto julgar aplicveis as regras para conflitos internacionais considera, extra-oficialmente, os secessionistas como Estado independente. Assim, no surpreende a tendncia recente de buscar confundir os diferentes patamares de aplicao, a partir, principalmente, do costume internacional 108. Doutrina e jurisprudncia consideram o jus in bello consuetudinrio como a principal fonte do DIH aplicvel a conflitos nointernacionais, tanto no que tange qualificao da violncia interna, como no que trata das obrigaes que se impem s partes em conflito109. No entanto, a existncia de regras costumeiras para conflitos domsticos ainda gera polmica. Estados, com receio de limitar sua reao em tais casos, tendem a desconfiar de normas s quais no se engajaram formalmente, por meio de tratados. No prembulo do Protocolo II, a aluso famosa Clusula Martens dada em forma simplificada, sem referncia aos princpios do direito das gentes tais como resultam dos usos, como sua forma consagrada110. A Cmara de Apelao do Tribunal Criminal Internacional para a Ex-Iugoslvia (TCII) superou o enfoque de patamares de aplicao ao considerar que a distino entre conflitos internacionais e no-internacionais estava perdendo seu valor. No h razo lgica para que, em um estado de emergncia, ainda no considerado conflito interno, o Estado possa adotar condutas que a ele so proscritas em situaes mais srias, como uma guerra. Assim, o tribunal decidiu que h conflito interno sempre que ocorra violncia armada prolongada entre autoridades governamentais e grupos armados organizados ou entre esses grupos dentro de um Estado.111 Essa definio, mesmo que ainda imprecisa e com a possibilidade
108

O costume internacional definido no art. 38 (b) do Estatuto da Corte Internacional de Justia como prova de prtica geral aceita como juridicamente obrigatria.
109 110

Momtaz, 2002. p. 22.

Assim, o prembulo estabelece que relembrando que, nos casos no cobertos pela lei aplicvel, a pessoa humana permanece sob a proteo dos princpios de humanidade e dos ditados da conscincia pblica.
111

TCII, Caso Tadic, 70. Essa a mesma definio utilizada pelo Estatuto do Tribunal Penal Internacional (TPI) [Estatuto de Roma], artigo 8 (2) (f), adotado em julho de 1998, em vigor desde 1 de julho de 2002. Disponvel em <http://www.untreaty.un.org>. Entretanto, cabe lembrar que tal critrio, temporal, foi decidido em casos de responsabilidade internacional do indivduo, e no do Estado, que o foco da presente dissertao.

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de no abarcar certas crises de curta durao, pode superar interminveis discusses acerca da natureza do conflito. A razo por trs dessa evoluo estaria, segundo a Corte, na mudana de enfoque sobre o jus in bello - de compromissos sinalagmticos entre Estados, com o foco sobre a soberania, o DIH passa a ser considerado com base no indivduo e em suas necessidades e decorreria, dentre outras razes, do mpeto do desenvolvimento e da propagao na comunidade internacional de doutrinas de Direitos Humanos.112

1.2 O JUS IN BELLO E O DIREITO INTERNACIONAL DOS DIREITOS HUMANOS

Sob o ponto de vista da vtima, pouco importa se seu sofrimento advm de combate internacional ou de situao de violncia interna. O TCII, no j citado Caso Tadic, concluiu que aquilo que desumano e, por conseqncia, proscrito nos conflitos internacionais, no pode ser considerado humano e admissvel nos conflitos civis113. No entanto, essa uma concepo moderna. Em vista de suas origens, o jus in bello no era expresso em termos de direitos subjetivos das vtimas, mas era conseqncia das normas de comportamento para os Estados e, a partir delas, para os indivduos, tanto que a busca de simetria nas limitaes impostas aos combatentes marcou o desenvolvimento do DIH.114 A superao da natureza recproca do jus in bello confunde-se com sua aproximao a outro ramo do Direito Internacional Pblico: os direitos humanos. O Direito Internacional dos Direitos Humanos (DIDH) relativamente recente. Ainda em 1907, Oppenheim defendia a viso corrente de que os direitos humanos no podiam ser reconhecidos pelo Direito Internacional, que tinha por objeto as relaes entre os Estados, e no direitos individuais115. A internacionalizao desse ramo do direito teve

112

TCII, Caso Tadic, 97 e ss. A superao da dicotomia entre esses dois tipos de conflito, no caso, foi essencial para processar e julgar os autores de crimes de guerra, j que o Protocolo II no prev o regime de graves violaes, definido no Protocolo I (artigos 11(4), 85 e 86), que tipifica a responsabilidade individual. Cf. a recente evoluo no Estatuto do TPI, art. 8 (2) (e).
113 114

TCII, Caso Tadic, 119.

Abi-Saab, G. The Specificities of Humanitarian Law. In: Swinarski, 1984. p. 266. Sassli et Bouvier, 1999. p. 263.
115

Oppenheim, apud Robertson, A. Humanitarian Law and Human Rights. In: Swinarski, 1984. p. 795.

48

seu grande mpeto com a Declarao Universal dos Direitos Humanos, de 1948, e foi concretizada nos cinqenta anos subseqentes, em grande nmero de instrumentos convencionais, declaraes oficiais e decises judiciais. Hoje, no mais se questiona a legitimidade da preocupao internacional quanto situao dos direitos humanos em toda parte e a qualquer momento.116 Contudo, as duas vertentes permaneceram compartimentalizadas, em razo de suas origens distintas e do fato de no se aplicarem, a rigor, s mesmas situaes. 117 No plano operacional, diferentes rgos so responsveis pelo desenvolvimento de cada subsistema jurdico e pela implementao de um e outro, de acordo com os tratados respectivos. No plano material, por sua vez, enquanto o DIDH relaciona-se com os direitos bsicos de todos os indivduos, independentemente do local ou da circunstncia, o DIH relaciona-se com os direitos de categorias particulares de pessoas os enfermos, os prisioneiros de guerra, os civis , em circunstncias especficas, ou seja, durante perodos de conflito armado. A aproximao entre essas duas vertentes foi muito influenciada pela expanso do jus in bello a conflitos no-internacionais. O artigo 3 comum, por exemplo, que estabelece regras mnimas de proteo, tem por base o respeito da personalidade humana, anterior s Convenes, e consagra direitos humanos bsicos.118 Na verdade, o DIH h muito opera na perspectiva de que suas normas vinculassem no apenas os Estados, mas tambm os indivduos envolvidos no conflito, pois prev a responsabilidade individual no evento de graves violaes, o que foi fundamental na persecuo dos criminosos nazistas durante os Tribunais de Nuremberg. A partir das Convenes de Genebra de 1949, afirmou-se a existncia no apenas de obrigaes individuais, mas tambm de direitos subjetivos conferidos s pessoas protegidas nos instrumentos convencionais, direitos que no podem ser restringidos, tampouco renunciados119. Nesses
116 Canado Trindade, A. A. A Proteo Internacional dos Direitos Humanos e o Brasil. 2 ed. Braslia: UnB, 2000. pp. 23-27 e 157. 117 Canado Trindade, 2003. p. 341. Pasquier, A. Action Humanitaire: une lgitimit en question? In: IRRC, no. 842, 2001. p. 317. 118 119

Canado Trindade, 2003. p. 342 e 350. CICV. Comentrios s Convenes de Genebra de 1949 (art. 3).

Cf. artigos 6/6/6/7 e 7/7/7/8 das quatro Convenes de Genebra de 1949, respectivamente. Sobre a evoluo e a natureza de direitos subjetivos, Cf. Amaral Jnior, 2003. pp. 235-245.

49

casos, difcil negar a vinculao entre os dois sistemas de proteo, j que os direitos humanos, decorrentes da dignidade inerente pessoa humana120, so, quase por definio, oponveis contra o prprio Estado. Dois anos aps a adoo, em 1966, dos Pactos sobre Direitos Civis e Polticos e sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, a conscincia dessa relao ficou patente na Conferncia Internacional de Direitos Humanos de Teer (1968), em sua resoluo sobre o respeito aos direitos do homem em perodos de conflito armado (cf. cap. 1.4). Uma srie de resolues subseqentes seguiu o termo adotado em Teer121. O prembulo do Protocolo II, sobre conflitos no-internacionais, retoma a noo de que os instrumentos internacionais relativos aos direitos humanos oferecem uma proteo fundamental, o que deixa claro que certos direitos humanos so tambm protegidos durante conflito armado. A maior parte das disposies previstas no Protocolo II a que o Pacto sobre Direitos Civis e Polticos no autoriza derrogao, mesmo em situao excepcional que ameace a existncia da nao, tal como o direito vida, a proscrio da escravido e garantias judiciais mnimas (art. 4 do Pacto). Afinal, o DIH visa regular situaes que, por definio, so emergenciais122. A convergncia entre essas vertentes da proteo do indivduo est refletida em duas outras evolues: a rejeio gradual da reciprocidade no campo do jus in bello e a incluso, no estatuto do TPI, de crimes contra a humanidade. No primeiro caso, apesar da base convencional do DIH, hoje aceito que os Estados no podem reagir a abusos dignidade humana na mesma moeda.123 No segundo caso, a definio ampla de crimes contra
120

Prembulos do Pacto sobre Direitos Civis e Polticos (1966) e do Pacto sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (1966). Cf., por exemplo, A/Res. 2444/68 e A/Res 2675/70, adotada sem oposio, que ressaltou que os direitos humanos fundamentais continuam vigentes em conflitos armados. Cf. Green, L. The Contemporary Law of Armed Conflict. Manchester: Manchester University, 1996. pp. 44-48. Cf. art. 33(2) da I Conveno de Genebra de 1949 e o art. 54 (5) do Protocolo I, que excluem a alegao de estado de necessidade, exceto quando j previsto na prpria norma. Cf. tambm o art. 25 dos Artigos da CDI acerca da Responsabilidade dos Estados por Atos Ilcitos Internacionais (Projeto sobre Responsabilidade Internacional do Estado), aprovado pela VI Comisso da Assemblia Geral da ONU em dezembro de 2001 (A/Res/56/83), e seus comentrios, que ressaltam a incompatibilidade dessa alegao com o objeto e a finalidade do DIH. Cf. Crawford, J. The International Law Comissions Draft Articles on State Responsibility. Cambridge: Cambridge University, 2002. pp. 178-186.
123 122 121

Cf. o artigo 60 (5) da Conveno de Viena do Direito dos Tratados (1969), assim como o artigo 59 (1) (c) do Projeto sobre a Responsabilidade Internacional do Estado.

50

a humanidade no Estatuto de Roma permite processar e julgar indivduos suspeitos de atrocidades que sejam parte de um ataque generalizado (widespread) ou sistemtico dirigido contra a populao civil (art. 7). Nesse sentido, crimes contra a humanidade podem ser considerados violaes amplas e sistemticas de direitos humanos fundamentais, independentemente de sua conexo a um conflito armado.124 Tal evoluo demonstra que o carter convencional do DIH, com base nos interesses de cada combatente, perde lugar a compromissos incondicionais. aceito que, pelo menos, as normas bsicas do jus in bello entre elas as mnimas contidas no artigo 3 comum - so normas imperativas de Direito Internacional (jus cogens), que no admitem derrogao, a no ser por norma de carter similar.125 Alm disso, uma vez que no so adotadas em benefcio de qualquer Estado especfico, mas, sim, no interesse superior da coletividade de pases, todos os Estados tm interesse jurdico de v-las respeitadas. No caso Barcelona Traction (1969), a CIJ estabeleceu que h obrigaes do Estado perante a comunidade internacional como um todo. A Corte enumerou como exemplos a proscrio de atos de agresso, do genocdio, assim como princpios e regras relacionados aos direitos bsicos da pessoa humana, como a escravido e a discriminao racial.126 Ou seja, as obrigaes decorrentes das normas bsicas de jus in bello tm carter erga omnes, o que as diferencia das obrigaes clssicas bilaterais, que existem vis--vis outro Estado, e permite que violaes contra
124

Meron, 2000. p. 265. Roberge, M.C. Jurisdiction of the ad hoc Tribunals for the former Yugoslavia and Rwanda over Crimes Against Humanity and Genocide. In: IRRC, n. 321, 1997.

Cf., artigo 53 da Conveno de Viena sobre Direito dos Tratados (1969). Segundo o Instituto de Direito Internacional, tais normas seriam princpios fundamentais do direito internacional humanitrio. Annuaire, Session de Berlin, 1999, p. 392. Cf., tambm, CIJ, Opinio Consultiva sobre a Ameaa ou Uso de Armas Nucleares , ICJ Reports (1996), 79; TCII, Caso Zoran Kupreskic e outros, mritos, julgamento de 14 de janeiro de 2000 (No. IT-95-16-T, 520). CDI, Projeto sobre a Responsabilidade Internacional do Estado, artigo 50 (1)(c), para o DIH, e artigo 50 (1)(b), para o DIDH. Essas consideraes so extensveis proscrio do genocdio e de crimes contra a humanidade. Cf. Chetail, V. The Contribution of the ICJ to International Humanitarian Law. In: IRRC, no. 850, 2003. p. 248. Carrillo Salcedo, J. Reflexions on the Existence of a Hierarchy of Norms in International Law. In: EJIL, v. 8, n. 4, 1997.
126

125

CIJ. Caso Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited. ICJ Reports 1970, 32 a 34. Enquanto o carter imperativo de uma norma se refere invalidade de atos e tratados a ela contrrios, a natureza erga omnes refere-se sua oponibilidade. Toda norma jus cogens, por sua natureza, considerada oponvel a todos os Estados. Cf. Byers, M. Custom, Power and the Power of Rules. Cambridge: Cambridge University, 1999. pp. 195-203.

51

os prprios nacionais do Estado, ocorridas dentro de suas fronteiras, possam ser legalmente questionadas. A convergncia nos dois subsistemas jurdicos, no entanto, no chega a ponto de identidade. Os sistemas so conceitualmente distintos, apesar de complementares 127 . As propriedades de um conflito armado pressuposto e fator condicionante das normas de DIH impem atributos prprios, se comparados ao DIDH. A fim de alcanar seus objetivos, o jus in bello tem como princpios fundamentais a neutralidade (indiferena quanto aos combatentes e seus motivos), a imparcialidade (no-discriminao), a distino entre civis e combatentes, e os princpios de humanidade e de necessidade, pelos quais o nico objetivo legtimo em um conflito armado enfraquecer as foras militares do inimigo128. A CIJ, em algumas ocasies, qualificou-os ora de princpios fundamentais do direito humanitrio, ora de princpios cardinais (...) constituindo a fbrica do direito humanitrio.129 Tais princpios foram retomados em resolues da AGNU, de 1988 e 1990, e do CSNU, sobre a proteo de civis em casos de conflito armado, de 2000, e podem ser considerados expresso de costume internacional bem estabelecido.130 O campo humanitrio tem como baliza a caridade, e no a justia. Tanto assim que a aplicao do DIH pressupe de regra ilegalidade prvia: o uso da fora nas relaes internacionais. A fim de garantir o acesso s vtimas, desconsidera questes legais prprias ao jus ad bellum, sem tomar parte no conflito131. Por exemplo, durante a crise de Kosovo, em 1999, o CICV pde atuar na rea iugoslava, assistindo civis afetados pelo bombardeio aliado e visitando soldados da OTAN aprisionados em Belgrado132.
127

Gros Espiell, H. Derechos Humanos, Derecho Internacional Humanitario y Derecho Internacional de los Refugiados. In: Swinarski, 1984. pp. 699-711. Cf. Canado Trindade, 2003. p. 354 e ss.
128 Cf. art. 48 do Protocolo I. Sassli et Bouvier, 1999. p. 112 a 115. Eide, A. The Laws of War and Human Rigths: differences and convergences. In: Swinarski, 1984. pp. 675-697. 129 CIJ. Caso Nicargua (mritos), 218 e Opinio Consultiva sobre Armas Nucleares (1996), 78, respectivamente. 130

Naes Unidas. A/Res/43/131, A/Res 45/100 e A/Res 46/182, relativas assistncia humanitria, e S/Res/1296 (2000). Cf. Momtaz, 2002 . p. 84.
131 Apud Blondel, Jean-Luc. LHumanitaire Apartient-il tout le Monde? In: IRRC, n. 838, 2000. p. 333. 132

Krhenbhl, P. Conflict in the Balkans. In: IRRC, n. 837, 2000. p. 17.

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Apesar dos desenvolvimentos recentes nos dois sistemas de proteo, restam ainda graves lacunas na ocorrncia de violncia interna. Nesses casos, abre-se a possibilidade no apenas de suspenso de grande parte das normas previstas em tratados de direitos humanos, em vista da situao de emergncia, mas tambm da alegao, pelo Estado, de que as normas de jus in bello no sejam aplicveis, por supostamente no alcanar o patamar mnimo do artigo 3 comum. Assim, restariam apenas os direitos inderrogveis previstos no DIDH e as normas consuetudinrias baseadas na famosa Clusula Martens, no campo do jus in bello. Essa proteo insuficiente e pode no garantir o respeito s obrigaes existentes133. As dificuldades residem tanto na definio das normas aplicveis, como nos mecanismos existentes para a implementao do DIH. Nesse sentido, discute-se, h alguns anos, a adoo de instrumento convencional, ou declarao autorizada, no sentido de precisar de modo inequvoco um conjunto de normas mnimas de proteo ao ser humano, a serem obser vadas em todas as circunstncias, independentemente da caracterizao do conflito134. Tais esforos, no entanto, no modificam o fato de a maior parte dos atentados dignidade humana j serem ilegais. As maiores deficincias nesse campo jurdico no residem tanto em seu conjunto normativo, mas, antes, em seu respeito efetivo, seja pelos Estados, seja pelos indivduos envolvidos no conflito135.

1.3 A PROTEO DOS CIVIS E A ASSISTNCIA HUMANITRIA

A proteo de indivduos em situaes de violncia armada feridos, prisioneiros de guerra, civis o objetivo ltimo do DIH. Historicamente, tem sido o fundamento da ao humanitria e um dos pilares do jus in bello, ao lado do controle sobre os meios e mtodos de combate. A proteo dos civis, em particular, adquire grande importncia medida que os avanos

133

Cf. Naes Unidas, Relatrio do Secretrio-Geral da ONU sobre os Padres Mnimos Humanitrios (UN Doc. E/CN.4/1998/87, de 05 de janeiro de 1998), doravante denominado Padres Fundamentais de Humanidade. Canado Trindade, 2003. p. 378.
134 135

Cf. Relatrio sobre os Padres Fundamentais de Humanidade.

Declarao Ofical do Diretor-Geral do CICV, Angelo Gnaedinger, no CSNU, em 10 de dezembro de 2002: The Protection of Civilians in Armed Conflict, disponvel em <http://www.icrc.org>, acessado em 15/09/03.

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tecnolgicos e estratgicos militares os tornaram a maioria das vtimas de conflitos armados. Hoje, estima-se que cerca de 75% das vtimas de conflitos armados sejam civis.136 A distino entre combatentes e civis pode ser considerada a pedra de toque de todo o DIH e recebeu expresso formal em 1977, com a adoo do Protocolo I Adicional s Convenes de Genebra de 1949137. Curiosamente, os civis so definidos negativamente: todos aqueles que no so combatentes so considerados civis, beneficiando-se de proteo especfica prevista no jus in bello. Ao contrrio da percepo comum, tal proteo no se limita distribuio de ajuda humanitria s vtimas. Muitas das imprecises observadas no debate sobre a proteo dos civis em conflitos armados decorrem dessa simplificao. Em primeiro lugar, o jus in bello estipula uma srie de regras de proteo que devem ser observadas. Se respeitadas, a necessidade de outras aes seria em muito diminuda. Em segundo lugar, a ao humanitria compreende um conjunto de atividades de proteo no intuito de reduzir o sofrimento dos indivduos. Alm da assistncia, agncias humanitrias, como o CICV, buscam acesso aos prisioneiros de guerra, procuram reunir famlias dispersas, efetuam buscas de pessoas desaparecidas. No caso de violaes s normas aplicveis, podem contactar autoridades responsveis com o objetivo de assegurarlhes o respeito. Apesar do desenvolvimento significativo tanto no campo do Direito Humanitrio como no campo dos direitos humanos, os abusos so freqentes. No caso de conflitos no-internacionais, a distino entre combatentes e no-combatentes torna-se obscura: ao invs de soldados de um Estado inimigo, contra o qual se est em guerra, os adversrios so antigos vizinhos, co-nacionais, muitas vezes no uniformizados. No raro, combatentes moram e buscam abrigo em reas residenciais, que fornecem apoio logstico a grupos armados, de modo voluntrio ou
136 Naes Unidas. Relatrio do SGNU para o Conselho de Segurana sobre a Proteo de Civis em Conflitos Armados, de 30 de maro de 2001. UN Doc. S/2001/331, p. 1. 137 Artigos 48 e 57 (1) do Protocolo I. Cf. Chetail, 2003. p. 253. Na dvida, resolve-se pela presuno de ser civil. Cf. artigo 50, Protocolo I.

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compulsrio 138. Alm disso, as caractersticas discriminatrias de tais conflitos muitas vezes tornam os civis os alvos da ao armada, como demonstraram os casos modernos de genocdio e limpeza tnica. Assim, considera-se que princpios e normas em conflitos internacionais so tambm extensveis em casos de violncia interna, por analogia ou simples lgica jurdica, o que acompanha a tendncia atual de enfocar o jus in bello de acordo com as necessidades das vtimas. A definio de civis, necessria para a aplicao de toda a Parte IV do Protocolo II, sobre a populao civil, s est prevista no Protocolo I, relativo a conflitos internacionais. Uma conseqncia marcante dessa evoluo observada na emergncia do direito assistncia humanitria, mesmo em conflitos nointernacionais139. As Convenes de 1949 reconhecem que a populao civil afetada por conflito armado, caso necessrio, deve receber socorro humanitrio. Para tanto, regulam as condies para fornecer a assistncia na forma de alimentos, remdios, equipamentos mdicos e outros bens vitais. Contudo, as regras aplicveis variam de acordo com a natureza do conflito. No caso de ocupao estrangeira, e. g., prevem a obrigao de a potncia ocupante garantir que a populao do territrio seja abastecida; caso incapaz de cumpri-la, torna-se obrigada a permitir e facilitar, por todos os meios a seu alcance, qualquer ato de socorro a favor dessa populao.140 Essa norma reflete a preocupao clssica de proteger civis em mos inimigas. No caso de conflito interno, no h tal previso, tanto que o artigo 3 comum no menciona aes de socorro humanitrio. Em geral, traa-se nova lgica na assistncia humanitria tentativa de secesso da provncia nigeriana de Biafra, em 1967, ao que era propagado como genocdio iminente da etnia Ibos141. Nessa ocasio, imagens de
138

Naes Unidas. Relatrio do SGNU para o Conselho de Segurana sobre a Proteo de Civis em Conflitos Armados (8 de setembro de 1999), UN Doc. S/1999/957. p. 2.
139 140

Cf., entre outros, Canado Trindade, 2003. pp. 429-433.

Artigos 55 e 59 da IV Conveno de Genebra de 1949. Cf. tambm Art. 23 da IV Conveno de Genebra de 1949.
141

Badie, 2002. p. 240 e ss. Momtaz, 2002. p. 81. Cf. tambm Shawcross, W. Deliver Us From Evil. Nova Iorque: Simon & Schuster, 2000. p. 17.

55

crianas famintas, mostradas em jornais e televises de todo o mundo, pela primeira vez de modo contnuo, levaram ampla participao de organismos no-governamentais (ONGs) em conflito de natureza civil. Uma vez que o acesso regio estava bloqueado, iniciou-se operao clandestina de assistncia. Sob presso da opinio pblica internacional, o governo nigeriano conferiu acordo tcito a uma ponte area s zonas de combate. Em 1970, o exrcito nigeriano derrotou o movimento e, ao contrrio das predies alarmistas, concedeu ampla anistia142. No obstante, a questo de Biafra viu-se refletida em resolues da AGNU, sobre respeito aos direitos do homem em perodos de conflito armado. Da mesma forma, provises de assistncia humanitria esto previstas nos Protocolos Adicionais de 1977, que probem a morte por inanio (starvation) da populao civil como mtodo de combate (art. 51 (1) do Protocolo I e art. 14 do Protocolo II). A obrigao inicial de garantir o bem-estar civil compete ao Estado143. Contudo, o artigo 18 (2) do Protocolo II, em particular, prev que:
Se a populao civil estiver sujeita a sofrimento desnecessrio em decorrncia da falta de vveres essenciais sua sobrevivncia, tais como alimentos e provises mdicas, sero empreendidas, com o consentimento da Alta Parte contratante em questo, aes de ajuda populao civil, que sejam de natureza exclusivamente humanitria e imparcial, conduzidas sem qualquer discriminao.144

Apesar de codificar princpios bsicos da ajuda humanitria, o artigo no escapa a crticas. Submete o socorro humanitrio ao consentimento do Estado em que ocorre a violncia, mesmo que, no raro, seja ele o responsvel pelas violaes ao jus in bello. O Governo poderia mesmo ser
142 Hoje, muitos apontam a intransigncia das lideranas de Biafra sobre sua independncia como causa do fracasso de um compromisso poltico que evitaria o desastre em termos humanos. Nessa tica, a assistncia humanitria, apesar de salvar centenas de vidas, teria prolongado o conflito. Cf., por e.g., Chandler, 2002. p. 30. 143 144

Artigos 54 do Protocolo I e 14 do Protocolo II.

If the civilian population is suffering undue hardhsip owing to a lack of the supplies essential for its survival, such as food-stuffs and medical supplies, relief actions for the civilian population which are of an exclusively humanitarian and impartial nature and which are conducted without any adverse distinction shall be undertaken subject to the consent of the High Contracting Party concerned. (traduo livre do autor).

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tentado a recusar, j que a assistncia iria para o inimigo145. Organizaes humanitrias e doutrina advogam que o artigo deve ser interpretado no sentido de que, presentes as condies, o Estado tem a obrigao de consentir, podendo impor condies legtimas para o acesso146. Uma recusa equivaleria a violar a regra proscrevendo a morte por inanio (starvation) como mtodo de combate e seria contrria ao direito humano vida (e sade)147. Essa interpretao, contudo, revela tenso entre o direito convencional e a prtica assistencial. A exigncia de consentimento confronta-se com a noo de que a assistncia humanitria seja um direito subjetivo das vtimas. Discute-se, hoje, se um direito assistncia humanitria teria se desenvolvido com base em sucessivas resolues das Naes Unidas, tornandose parte do costume internacional148. Apesar de importantes manifestaes nesse sentido, o direito assistncia humanitria permanece impreciso, especialmente no que tange a suas conseqncias jurdicas, o que d margem a diferentes interpretaes a fim de garantir o acesso s vtimas149. Mesmo em se aceitando sua existncia, eventual violao acarretaria a responsabilidade internacional do Estado, cujos efeitos devem observar tanto as demais normas de jus in bello, como outras regras existentes no Direito Internacional geral.
145 Na prtica, de qualquer forma, os organismos assistenciais necessitam do consentimento de todos os envolvidos, de modo a garantir o acesso s vtimas. Sandoz, Y. Droit or Devoir dIngrence and the Right to Assistance. In: IRRC, n. 288, 1992. 146 CICV. Comentrios ao Protocolo II Adicional s Convenes de Genebra de 1949. Disponvel em <http:// www.icrc.org>. ( 4883 e ss.). Interessante notar a evoluo dessa percepo desde as Convenes de 1949, uma vez que os Comentrios a esses instrumentos sustentam que a recusa s iniciativas do CICV em caso de necessidade seria uma grave responsabilidade moral (grifos do autor). Comentrios s Convenes de Genebra de 1949 (artigo 3 comum).

Momtaz, 2002. p. 85. O Institut de Droit International, na Sesso de Santiago de Compostela (1989), considerou que o Estado no pode recusar arbitrariamente a oferta de ajuda humanitria. Annuaire, v. 63, tomo II, p. 344. Rottensteiner, C. The Denial of Humanitarian Assistance as a Crime Under International Law. In: IRRC, no. 835, 1999. No campo da responsabilidade individual, o estatuto do TPI estabelece que a recusa em tais situaes seria um crime de guerra apenas em conflitos internacionais (art. 8 (b) (xxv)). Contudo, segundo seu artigo 10, essa omisso no modifica o status consuetudinrio da norma.
148 Cf., em especial, Bettati, 1991. pp. 639-670, e Amaral Jnior, 2003. p. 246 e ss. O Institut de Droit International, na Sesso de Bruges, 2003, considerou que as vtimas de catstrofes [que podem ser causadas pela violncia em conflitos armados internacionais ou internos] tm o direito de demandar e receber assistncia humanitria. Resoluo II (1). Disponvel em <http://www. idi-iil.org>, acessado em fevereiro de 2004. 149

147

Canado Trindade, 2003. p. 430. Rucz, C. Les Mesures Unilatrales de Protection des Droits de lHomme devant lInstitute de Droit International. In: Annuaire Franaise de Droit International, no. 38. Paris: Recherche Scientifique, 1992. pp. 609-617. Ryniker, A. The ICRCs Position on Humanitarian Intervention, In: IRRC, no. 842, 2001. pp. 527-532.

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1.4 A IMPLEMENTAO DO DIREITO HUMANITRIO

A natureza do DIH determina as condies e os limites de sua implementao. Como regra, os mecanismos tradicionais do Direito Internacional geral de base sinalagmtica mostram-se pouco adequados para garantir a observncia das obrigaes existentes. No se espera que partes em conflito aberto acordem, por exemplo, o recurso a meios judiciais. Ao mesmo tempo, contudo, a responsabilidade estatal permanece crucial para a proteo do indivduo em um mundo de Estados soberanos e independentes150. O jus in bello parte do pressuposto de que as partes que no encontraram outros meios para resolver suas disputas que o uso da fora, concordem em respeitar certos princpios de humanidade, independentemente das causas defendidas. No surpreende, portanto, que tenha carter preventivo. Busca-se, por aes levadas a cabo dentro de fronteiras nacionais, adotadas em tempo de paz, garantir o cumprimento das normas humanitrias no evento de violncia armada. freqente o incentivo ratificao universal dos instrumentos internacionais de DIH, o que implica a adequao da legislao interna aos compromissos assumidos. Outro importante mecanismo a educao das foras de segurana estatais e da populao de modo a lembrar que certos limites devem valer independentemente de quem est certo ou errado, protegendo mesmo o pior inimigo. No evento da ecloso de conflitos, abre-se amplo espao para a persuaso e o convencimento, relembrando s partes suas obrigaes internacionais; entre elas, se aceito o direito assistncia humanitria, a admisso de servios humanitrios imparciais s vtimas. De fato, h diferentes modos de trazer ateno s violaes do DIH: denunciar publicamente as violaes no significa assegurar melhor proteo queles expostos violncia.151 Em certos casos, o cuidado com a soberania do Estado pode representar instrumento mais slido a fim de influenciar o ator poltico ou militar, do que uma postura conflituosa.
150

Sassli, Marco. State Responsibility for Violations of International Humanitarian Law. In: IRRC, n. 846, 2002. p. 403. Blondel, 2000. p. 333.

151

58

Certos mecanismos esto previstos nos instrumentos convencionais. Em conflitos internacionais, o jus in bello prev a designao de potncias protetoras, escolhidas entre pases neutros, com o intuito de dissuadir eventuais abusos e garantir a ao humanitria.152 O Protocolo I tambm prev uma Comisso de Inquirio Humanitria, com competncia para verificar alegaes de uma parte contra a outra, se ambas concordarem.153 Em conflitos no-internacionais, entretanto, apenas dois mecanismos de implementao esto expressos: a disseminao do DIH, em tempo de paz, e o direito de iniciativa, conferido ao CICV, estendido, por analogia, a outros organismos internacionais humanitrios.154 O direito de iniciativa, em particular, no pode ser considerado ato hostil ou interveno ilegtima nos assuntos domsticos, mesmo porque no modifica o estatuto jurdico das partes em conflito e no vincula o recipiente oferta, se o Estado territorial cumprir suas obrigaes por si mesmo.155 Caso contrrio, a consolidao do direito assistncia humanitria pode levar obrigao de aceit-la e, no evento de recusa injustificada, responsabilizar o Estado internacionalmente. princpio de Direito Internacional geral que a violao de uma obrigao d ensejo responsabilidade internacional.156 No caso do jus in bello, tal responsabilidade opera em dois planos: individual e estatal.157 O DIH superou a clssica dimenso interestatal do Direito Internacional e
152 153

Cf., entre outros, artigo 8 comum s I, II, e III Convenes e artigo 9 da IV Conveno.

Art. 90 e ss. do Protocolo I. At hoje, no houve requisies para sua utilizao, mesmo que mais de 50 pases j tenham feito declaraes aceitando sua competncia. Sassli et Bouvier, 1999, p. 242. Cf. art. 19 do Protocolo II e art. 3 comum s Convenes de Genebra de 1949, respectivamente.

154 155

Artigo 3 comum e CICV, Comentrios s Convenes de Genebra de 1949 (art. 3 comum). Cf. tambm a CIJ, Caso Nicargua (mritos), 242.
156 Cf. art. 1 do Projeto sobre a Responsabilidade Internacional do Estado, e os Comentrios da CDI a esse artigo. In: Crawford, 2002. pp. 77-85. Cf. o caso Chorzow, decidido pela CPJI (1928), apud Brownlie, 1963. p. 135. Para Kelsen, exatamente a sano que diferencia normas legais de outros fenmenos sociais, como a moral e a tica. Kelsen, H. Derecho y Paz en las Relaciones Internacionales, 1943. p. 31. 157

No caso Furundzija (1998), o TCII, aps considerar a tortura um crime de guerra e crime contra a humanidade, declarou que [sob] o direito internacional humanitrio atual, alm da responsabilidade criminal individual, a responsabilidade do Estado pode decorrer como resultado de um engajamento oficial do Estado na tortura ou na falta [failure] em prevenir a tortura ou punir os torturadores. Apud Cassese, A. International Law. Oxford: Oxford University, 2001. p. 206.

59

no apenas criou obrigaes aos indivduos, como tambm determinou que os Estados agissem no sentido de punir graves violaes s normas de jus in bello, consideradas crimes de guerra.158 Mesmo que ex post facto, a responsabilidade individual s violaes do DIH pode adquirir efeito dissuasrio, na medida em que individualiza a culpa e a represso. O chamado direito criminal internacional tem levado a grandes avanos no jus in bello, consubstanciados na criao do Tribunal Penal Internacional (TPI). A eventualidade de apreciao externa, contudo, no deve excluir a responsabilidade primordial do Estado de processar e de punir as violaes159. Como demonstra o exemplo do Tribunal Internacional Criminal para Ruanda (TICR), cortes internacionais sofrem dificuldades prticas e podem no garantir o ansiado efeito dissuasrio no corpo social, no evento de conflitos futuros 160 . Alm de sofrerem restries oramentrias, tendem a julgar apenas os maiores criminosos, enquanto a maior parte dos acusados permanece sob a jurisdio de tribunais nacionais, Comisses de Paz e Reconciliao161, procedimentos locais tradicionais, ou ser simplesmente anistiada. A responsabilidade estatal pelas violaes s normas humanitrias (e tambm pelo genocdio), contudo, ainda objeto de controvrsias162. Por um lado, certo que o Estado responsabilizado internacionalmente pela violao s normas de jus in bello, mesmo no caso de conflitos no-internacionais. Por outro lado, muito se discute acerca dos mecanismos disponveis para cessar, reprimir e reparar tais violaes. Enquanto o Direito Humanitrio tem por foco a vtima e suas necessidades de proteo (carter preventivo), a lgica da responsabilidade estatal tem por foco a violao s normas aplicveis e as reaes legais (remedies) disponveis (carter repressivo).163

158

Cf., por exemplo, arts. 49/50/129/146, respectivamente, s quatro Convenes de Genebra de 1949 e o art. 85 do Protocolo I. Cf. o Estatuto de Roma, artigos 1 e 17 e o 10 do prembulo. Alvarez, Jos. Multilateralism and its Discontents. In: EJIL, v. 11, n. 2, p. 402, 2000. Cf. cap. 4.

159 160

161 Com base no exemplo sul-africano, tais Comisses tm sido estabelecidas em diversos pases sados de conflitos armados, como, por exemplo, o Timor-Leste, a Guatemala e, mesmo, a Bolvia. 162 A responsabilidade estatal pelo genocdio por vezes questionada, uma vez que a conveno especfica, de 1948, tem por foco a responsabilidade individual. Maison, 1994. pp. 1-21. 163

Sassli, 2002. p. 402.

60

O artigo 1 comum s quatro Convenes de Genebra de 1949 estabelece a obrigao de respeitar e fazer respeitar, em todas as circunstncias, as normas humanitrias codificadas nesses instrumentos. Tal obrigao extensvel a casos de violncia interna, em virtude do artigo 3 comum.164 O artigo 1 comum implica obrigao dupla aos Estados. Primeiro, devem adotar todas as medidas necessrias para que as normas sejam observadas internamente. A responsabilidade estatal decorre tanto de aes cometidas por agentes estatais como da omisso do Estado em agir com diligncia a fim de reprimir o abuso165. Segundo, considera-se que o artigo determina a todos os Estadospartes da Conveno que ajam de modo a obter o respeito ao DIH pelos combatentes, o que reflete o carter erga omnes de obrigaes fundamentais de jus in bello166. Precisar a extenso dos direitos e obrigaes de terceiros Estados - no lesados diretamente pela violao - o grande debate contemporneo. Conferir-lhes amplo direito de reao poria em risco a estabilidade da ordem internacional. Negar-lhes a possibilidade de questionar a ao ilcita pode levar ineficcia da proibio, em particular no caso de violaes ocorridas dentro de fronteiras nacionais167. As normas especficas do jus in bello oferecem algumas respostas168. O artigo 1 comum estabelece o interesse jurdico de todos os Estados em ver as normas de DIH respeitadas. H diversas medidas que os Estados podem e devem tomar a fim de cumprir com suas responsabilidades, como, por exemplo, presso diplomtica ou, mesmo, denncia pblica das violaes cometidas.169. No mnimo, certo que o Estado viola o artigo 1 comum se encoraja ou auxilia violaes por outro Estado.170 Alm disso,
164

O Protocolo II no contm artigo semelhante. Contudo, na medida em que desenvolve o artigo 3 comum, a obrigao de respeitar e fazer respeitar pode tambm vincular-se a normas sob esse Protocolo.
165 166

CICV. Cometrios ao Protocolo I Adicional s Convenes de Genebra de 1949 (artigo 91).

Chazournes, L. et Condorelli, L. Common Article 1 of the Geneva Conventions Revisited. In: IRRC, no. 837, 2000. p. 76-77. Cf., entre outros, Canado Trindade, 2003. p. 357. Ragazzi, A. The Concept of International Obligations Erga Omnes. Oxford: Clarendon, 1997. p. 152.
167

Cf., inter alia, Tomuschat, C. Obligations Arising for States Without or Against their Will. In: Recueil des Cours, tomo 241, 1994. p. 366, e Crawford, 2002. pp. 35-38.

O jus in bello no um sistema auto-contido, que funcionaria independente da aplicao de outras normas do Direito Internacional. Contudo, algumas de suas normas prevm tratamento especfico, tendo carter de lex specialis. Cf., entre outros, Sassli, 2002. p. 403-404.
169 170

168

Chazournes et Condorelli. 2000. p. 77. CIJ, caso Nicargua (mritos), 115, 216, 255 e 256.

61

no caso de conflitos no-internacionais, abrem-se tanto a possibilidade de instaurar a Comisso de Inquirio Humanitria, como a perspectiva de jurisdio universal para certas violaes.171 Para alguns, resposta diversa decorreria do carter imperativo (jus cogens) das normas bsicas do DIH. A doutrina tende a considerar que o desrespeito amplo e sistemtico de normas imperativas pode conferir direitos suplementares a terceiros Estados com interesse jurdico. Assim, qualquer Estado, ainda que no lesado pela violao, poderia invocar a responsabilidade do Estado-violador, com base no interesse comum de ver a norma respeitada, e certas medidas legais poderiam ser adotadas a fim de que o Estado delinqente cesse a violao ou a repare, no interesse do Estado lesado ou dos beneficirios das obrigaes violadas172. Pode-se argumentar, por exemplo, que cabem sanes econmicas unilaterais contra graves violaes ao jus in bello173. O grande debate contemporneo, contudo, se normas humanitrias comportariam o uso da fora. Em outras palavras, o DIH, criado para restringir as vicissitudes da guerra, admitiria a guerra em seu nome?

1.5 O USO DA FORA PARA IMPLEMENTAR O DIH

A despeito da evoluo jurdica no sentido de limitar o uso da fora nas relaes internacionais, observa-se o que parece ser prtica de um nmero limitado de Estados com vistas a militarizar a implementao do jus in bello. Os grandes exemplos estariam nos alegados direito de interveno humanitria e direito de ingerncia174. Apesar de distintos,
Tais evolues acompanham a tendncia de superar a distino entre tipos de conflitos, com base na aproximao do jus in bello ao DIDH. A Comisso expressou sua disposio de verificar alegaes em conflitos no-internacioais. Cf. Relatrio do CICV sobre a Proteo de Vtimas de Guerra. Cf., tambm, Canado Trindade, 2003, que enumera casos em que mecanismos da ONU, como a Comisso de Direitos Humanos, foram utilizados a fim de verificar alegaes de violao de normas humanitrias. p. 361-362.
172 Cf. artigos 40, 48 e 54 do Projeto sobre a Responsabilidade Internacional do Estado. Cf. Cassese, 2001. pp. 200-206. 173 Sanes abrangentes dificilmente seriam consideradas no interesse das vtimas, uma vez que agravariam, ainda mais, sua situao. Sanes direcionadas (targeted sanctions), ou mesmo o embargo de armas, teriam maior respaldo jurdico. Cf. Segall, Anna. Economic Sanctions: legal and policy constraints. In: IRRC, v. 81, 1999. n. 836. No entanto, cf. Cassese, 2001. pp. 209-211. 174 171

Cf., e.g., o Relatrio da Comisso Internacional sobre Interveno e Soberania Estatal, The Responsbility to Protect, de dezembro de 2000, e Bettati, 1991.

62

os dois pressupem que, em circunstncias extremas, o jus in bello admitiria que Estados utilizem a fora militar em benefcio das vtimas. Uma das crticas ao jus in bello est na necessidade do consentimento das partes em conflito, o que, para alguns, levaria atitude condescendente perante possveis criminosos de guerra. Entretanto, o respeito aos princpios basilares do DIH humanidade, imparcialidade, neutralidade, independncia , antes de tudo, uma injuno pragmtica. O consentimento assegura postura cooperativa do Estado e garante maior proteo aos funcionrios da organizao prestadora do auxlio humanitrio. Como decidiu a CIJ, o uso da fora militar no pode ser considerado meio apropriado para garantir o respeito a normas de proteo do ser humano175. Seria paradoxal que a assistncia humanitria, por exemplo, possa ser concedida por navios de guerra, cujos canhes estejam apontados ao pas que se pretende ajudar176. Uma verso atual desse argumento est na inadequao de bombardeios areos a fim de proteger a populao civil177. No caso de Kosovo, o incio da operao da OTAN desencadeou campanha em larga-escala contra a populao de origem albanesa. Estima-se que 2.500 kosovares tenham sido assassinados nos doze meses anteriores ao bombardeio aliado, enquanto, nas onze semanas posteriores, esse nmero tenha aumentado para cerca de 10.000178. O Protocolo II, por exemplo, exclui a possibilidade de que as normas de DIH vlidas para conflitos no-internacionais possam justificar qualquer
175

No Caso Nicargua (mritos), a CIJ conclui que: 268. De qualquer modo, apesar de que os Estados Unidos possam formar sua prpria avaliao da situao acerca do respeito aos direitos humanos na Nicargua, o uso da fora no pode ser o meio apropriado para monitorar ou garantir esse respeito. No que tange s aes efetivamente tomadas, a proteo dos direitos humanos, um objetivo estritamente humanitrio, no pode ser compatvel com minar portos, destruir instalaes petrolferas ou, mesmo, treinar, armar e equipar os contras.
176

Argumento levantado por Charles de Visscher durante as discusses, no Institut de Droit International, sobre a Proteo dos Direitos do Homem e o Princpio da No-Interveno (1989). Annuaire. v. 63, tomo II, p. 231.
177 Cf. Benvenuti, P. The ICTY Prosecutor and the Review of the NATO Bombing Campaign against the FRY. In: EJIL, v. 12, n. 3, 2001.

Shawcross, W. 2000. p. 368. Mesmo defensores da ao da OTAN reconhecem a escalada da limpeza tnica causada pelos bombardeios. Greenwood, C. International Law and the NATO Intervention in Kosovo. In: International and Comparative Law Quarterly (ICLQ), v. 49, n. 4, 2000. p. 931. Falk, R. Kosovo, World Order, and the Future of International Law. In: AJIL, v. 93, n. 4, 1999. pp. 847-857.

178

63

interveno externa179. Essa previso acompanha a reserva contida no prembulo do Protocolo I, de que nada no jus in bello deve ser interpretado no sentido de autorizar qualquer ato de agresso ou outro uso da fora inconsistente com a Carta das Naes Unidas. No cabe sustentar que as normas de DIH conferem a Estados no envolvidos no conflito pretexto para intervir militarmente a fim de mitigar o sofrimento que decorre do prprio recurso s armas180. A mesma apreciao vlida para argumentos que buscam inferir que a prtica recente do CSNU tenha levado ao desenvolvimento de costume internacional no sentido de garantir a implementao coerciva do jus in bello. Algumas interpretaes nesse sentido so feitas com base no artigo 89 do Protocolo I, que reitera a proscrio do uso da fora, exceto nos casos previstos na Carta das Naes Unidas, ou seja, em legtima defesa ou com base nos poderes coercivos do Conselho181. Surgiria, ento, a possibilidade de invocar o Captulo VII a fim de garantir o respeito s normas humanitrias, graas interpretao abrangente do conceito de ameaa paz e segurana internacionais, do artigo 39 da Carta182. A Conveno sobre a Preveno e a Punio do Crime de Genocdio, de 1948, de modo similar, prev que os Estados podem invocar os rgos competentes das Naes Unidas para tomar as medidas (...) apropriadas para a preveno e a supresso de atos de genocdio (art. 8). Em princpio, a perspectiva de usar instituies de carter multilateral a fim de garantir a observncia de valores comuns - tidos por fundamentais pela comunidade internacional - tem consistncia. Afinal, coerente esperar que a reao internacional, em tais casos, deva tambm ser pblica ou coletiva, em oposio responsabilidade ordinria, de carter sinalagmtico183. No entanto, cabe questionar a adequao do CSNU para
179 180 181

Artigo 3 (2) do Protocolo II Adicional s Convenes de Genebra de 1949. Palwankar, U. Symposium on Humanitarian Action and Peace-Keeping Operations. Genebra: CICV, 1994. p. 101.

Art. 89: Em situaes de srias violaes ou s Convenes ou a este Protocolo, as Altas Partes Contratantes comprometem-se a agir, conjunta ou individualmente, em cooperao com a ONU e em conformidade com sua Carta. Em princpio, tal artigo aplicvel em conflitos internacionais, mas considerado extensvel para conflitos no-internacionais.
182 Chazournes et Condorelli, 2000. pp. 77-86. Gaja, G. Jus Cogens Beyond the Vienna Convention. In: Recueil des Cours, tomo 172, 1982. p. 299. 183

Cassese, 2001. p. 200 e ss.

64

garantir tais valores, j que essa viso o torna executor de normas humanitrias, sem atentar sua natureza poltica e ao carter discricionrio de suas decises (cf. cap. 3). Alm disso, essa interpretao confunde o jus in bello com o jus ad bellum, uma vez que considera os efeitos do conflito domstico como justificativa para um conflito internacional. Em perspectiva humanitria, as causas da violncia devem permanecer relegadas a segundo plano, de modo a lidar com suas conseqncias, evitando, tanto quanto possvel, as presses polticas.184 A ao humanitria no pode ficar subordinada a objetivos polticos, seja de Estados individuais, seja do Sistema de Segurana Coletiva da ONU. O recurso ao armada coerciva incompatvel com os princpios de neutralidade, imparcialidade e humanidade inerentes esfera humanitria, mesmo se autorizado pelo Conselho. No caso de conflitos internacionais, a parcialidade da ONU manifesta caso decida usar mtodos coercivos, uma vez que deve tomar partido no conflito, em vista de seu mandato especfico, ou seja, contra o agressor.185 No caso de conflitos internos, qualquer interveno contra a vontade das partes, independente de suas motivaes, no vista como neutra e desinteressada.186 Imaginar que os combatentes encarem a ingerncia externa sem question-la desconsidera os rigores da ao militar e o embate inevitvel com as partes em conflito, particularmente quando a prpria populao civil o alvo da violncia. A parcialidade inerente ao coerciva implica inaptido de assistir a todas as vtimas, incluindo as vtimas da operao multilateral. Na perspectiva do jus in bello, no cabe sustentar a possibilidade de interveno humanitria. O termo humanitrio deve ser reservado a aes que visam unicamente aliviar o sofrimento dos indivduos, e no iniciar nova operao blica.187
184 Krhenbhl, 2000. p. 18. Cf. cap. 1, sobre a distino conceitual entre jus in bello e jus ad bellum, que garante, de um lado, a universalidade e a independncia das normas humanitrias em relao ao conflito e, de outro, que as foras armadas envolvidas na reao a tais atos devam observar os limites impostos pelo DIH. 185 186 187

Sassli et Bouvier, 1999. p. 236. Patriota, 1998. p. 80. Ryniker, 2001. p. 529.

65

A questo no a validade da ao impositiva em situaes extremas. O recurso fora armada pode ser essencial no evento de violaes sistemticas e em larga-escala dos direitos humanos e do Direito Humanitrio. Em situaes tais como o genocdio ou crimes contra a humanidade, a neutralidade do jus in bello perde seu sentido, uma vez que entra em contradio com o objetivo ltimo de proteger as vtimas do conflito. Deve-se reconhecer que, nesses casos, a ao humanitria alcanou seus limites188. Tal deciso deve ser dada em termos de jus ad bellum: aes polticas e militares voltadas a resolver as causas do conflito, e no aes humanitrias voltadas a resolver seus efeitos, por definio paliativas189. Deve-se, antes de tudo, evitar que o humanitarismo se torne justificativa para a inao poltica, em razo da dificuldade em resolver as causas subjacentes violncia. No caso da ex-Iugoslvia, a resposta da comunidade internacional foi incapaz de substituir uma ao poltica mais decisiva de modo a prevenir o massacre de civis inocentes. A criao de zonas de proteo humanitria (safe havens), por exemplo, sem atacar as causas da violncia - a natureza poltica da limpeza tnica perpetrada por bsnios-srvios na redefinio de fronteiras nacionais no evitou a queda de Srebrenica e uma das pginas mais negras da histria da humanidade190. A impreciso entre o carter poltico de uma misso de imposio de paz e o carter assistencial da ao humanitria leva eroso do maior ativo das organizaes humanitrias: a capacidade de agir como intermedirias imparciais entre os combatentes. Junto mudana da natureza dos conflitos, em que civis se tornam os alvos da ao armada, a perda da confiana pelas partes acarreta a necessidade de proteo armada misso e a seus comboios. Nesse sentido, a independncia dessas
188 There can be no neutrality in the face of genocide. Naes Unidas. Report of the Independent Inquiry into the Actions of the UN during the 1994 Genocide in Rwanda (UN Doc S/1999/1257). p. 33. 189 Sandoz, 1992. Cf. a declarao oficial do presidente do CICV, Jakob Kellemberger, J. Protection of Civilians in Armed Conflict, no CSNU, em 19/04/2000. Disponvel em <http://www.icrc.org>, acessado em 29/09/03.

Em julho de 1995, Srebrenica, uma das seis zonas de proteo humanitria institudas pela ONU na Bsnia-Hezergovina, sem o consentimento de Belgrado, caiu frente ao cerco de foras srvias, uma vez que as regras de engajamento das foras de paz impediam ao decisiva por parte da comunidade internacional. Cerca de 20.000 pessoas, majoritariamente da comunidade muulmana na Bsnia, foram assassinadas nessas zonas. Relatrio do SGNU, The Fall of Srebrenica, 2, 3, 468, 490 e 495 (UN Doc. A/54/549, de 15 de novembro de 1999).

190

66

organizaes adquire importncia fundamental, de modo que no sejam encaradas como ameaa por nenhum dos combatentes. A Cruz Vermelha, por exemplo, tem srias reservas utilizao de proteo armada, a no ser com o consentimento de todas as partes, ou caso no seja possvel identificar as autoridades competentes - a ausncia de oposio formal191. A distino entre operaes militares e operaes humanitrias fundamental, nem que seja por motivos de segurana192. Nada impede que, garantida a independncia e os outros princpios da ao humanitria, haja complementaridade entre os dois campos. O jus in bello, mesmo que no poltico em substncia, necessita o apoio de instituies polticas, de modo a ser aceito e respeitado.193 Por exemplo, a ao coerciva pode tanto prevenir que uma crise se agrave como tambm criar condies que permitam s agncias humanitrias atuar no terreno. O recurso ao armada, no entanto, deve ser decidido com base em seu prprio regime legal.

191 192

Relatrio do CICV sobre a Proteo de Vtimas de Guerra. p. 454.

Grossrieder, P. Protecting the Protectors. Declarao oficial do CICV nas Naes Unidas, em 28 de janeiro de 1998, disponvel em <http://www.icrc.org>, acessado em 29/09/2003.
193

Gassner, 1995.

67

II - A CONDENAO DE CLAUSEWITZ: O JUSAD BELLUM

II - A CONDENAO DE CLAUSEWITZ: O JUSAD BELLUM

The purpose of the enforcement action under Article 39 is not to maintain or restore the law, but to maintain, or restore peace, which is not necessarily identical with the law.194 O general prussiano Carl von Clausewitz (1780 1831) passou para a histria com seu livro Da Guerra que teve grande influncia no desenvolvimento da estratgia militar. Com base em sua experincia nas guerras napolenicas, Clausewitz procura isolar os fatores que decidem o sucesso ou fracasso na operao armada, vista agora sob o prisma de guerra total, na qual todo o territrio, propriedade e cidados so atacados195. Uma de suas opinies adquiriu grande notoriedade, segundo a qual a guerra nada mais seria do que a continuao da poltica por outros meios196. Essa viso um reflexo de seu tempo. Afinal, em poca em que o recurso s armas considerado um dos atributos essenciais da soberania estatal, o emprego de meios militares a fim de salvaguardar os interesses vitais dos Estados era considerado perfeitamente legtimo e, por vezes, necessrio. O sculo XIX presenciou o direito irrestrito guerra e o reconhecimento de conquistas, influenciado pelo sistema poltico do Concerto Europeu197. Qualquer reao internacional a um conflito entre Estados era ditada por consideraes polticas, antes que jurdicas. Ainda em 1895, Bluntschli expressava que, apesar de deplorar seus efeitos, a guerra ainda era um meio indispensvel para assegurar os progressos necessrios da humanidade198. O Direito Internacional estava voltado s formalidades
194 195 196 197

Kelsen, H. The Law of the United Nations. Nova Iorque: Frederick Praeger, 1951. p. 294. Verbete Clausewitz, Carl. In: Encyclopaedia Britanicca: micropaedia. Renaut, A. Clausewitz: De la Guerre. In: Chatelet, 1986. pp. 152-156.

Brownlie, 1963. p. 19. Tomuschat, C. International Law: ensuring the survival of mankind on the eve of a new century. In: Recueil des Cours, tomo 281, 2001. p. 204.
198

Bluntschli. Le Droit International Codifi, 1895. p. 11.

71

da declarao de guerra e s conseqncias da advindas para os beligerantes e para terceiros pases199. Em perodo em que os Estados se consideravam livres para recorrer guerra, no caberia questionar as razes alegadas, ao menos no em termos jurdicos. Os motivos aduzidos a proteo de investimentos e de nacionais no exterior, as represlias por dano supostamente sofrido, ou mesmo a simples reao a atentado honra nacional no eram questes legais, mas de propaganda ou de satisfao interna. No entanto, paralelo aos esforos em limitar o sofrimento das vtimas de guerra, observa-se particularmente aps a Primeira Guerra Mundial - movimento no sentido de limitar o recurso prpria guerra. As justificativas aceitveis para aes militares entre os Estados foram progressivamente reduzidas. Se antes relegadas ao campo da moral e da tica, e no do Direito Internacional, as causas para o uso da fora entre os Estados passaram a ser motivos de preocupao internacional.

2.1 A PROSCRIO DA GUERRA

comum datar as primeiras tentativas de restringir a liberdade de recorrer guerra s Convenes da Haia (1899 e 1907), quando foram codificados alguns limites ao jus ad bellum, como a necessidade de aviso antes de iniciar as hostilidades e restries cobrana coerciva de dvidas do Estado (Conveno Drago-Porter).200 Essas convenes inserem-se em movimento progressivo, observado a partir de fins do sculo XIX em tratados bilaterais, decises judiciais, declaraes oficiais, no sentido de considerar a guerra instrumento de ltimo recurso, aps o fracasso de mecanismos pacficos para a resoluo de conflitos.201 Em 1907, criada a Corte Permanente de Justia Internacional (CPIJ), de carter voluntrio.202
199 Cassesse, A. International Law in a Divided World, 1986. p. 215. Accioly, ainda em 1956, quanto guerra, sustentava que ao Direito Internacional no incumbe apreciar juridicamente sua legitimidade ou ilegitimidade, mas apenas a maneira como feita e os efeitos que ela produz. Accioly, H. Tratado de Direito Internacional Pblico. 2 ed. Rio de Janeiro: MRE, 1956. v. III. p. 91. 200 201

Randelzhofer, A. Article 2 (4). In: Simma, 2002. p. 114.

Brownlie, 1963. p. 21. O Prmio Nobel da Paz criado em 1897. Hobsbawn, E. A Era dos Imprios (1875 1914). 3 ed. So Paulo: Paz e Terra, 1988. p. 419.

72

O desenvolvimento de regime legal para o uso da fora armada nas relaes internacionais parece ter acompanhado os progressos tecnolgicos e estratgicos no campo militar e a conseqente elevao nos custos de recorrer-se guerra, em termos humanos, polticos, econmicos.203 Durante longo perodo, qualquer reserva ao uso da fora entre os Estados europeus, no entanto, no atingiu aes armadas contra pases ou regies que ofereciam menores riscos militares. As Convenes da Haia coincidiram com o que j foi chamada de era dos imprios204, quando surgem doutrinas visando evitar a guerra formal entre os Estados (e as obrigaes assumidas), como o direito represlia e justificativas de interveno em pases de menor poder relativo. O livre recurso a meios militares, exercido pelas grandes potncias, criava situao de desigualdade de facto entre os Estados. A devastao da Primeira Guerra Mundial foi o elemento catalisador na sensibilidade quanto ao uso da fora, a ponto de buscar responsabilizar Guilherme II, da Alemanha, pelo recurso injustificado guerra (a culpa de guerra). No entanto, a viso geral contra qualquer restrio ao uso de meios militares serviu de justificativa para que a Holanda recusasse a extradio do Kaiser, frustrando seu julgamento205. O Pacto da Liga das Naes (Pacto), a primeira parte do Tratado de Versalhes (1919), no chegou a proibir a guerra, mas restringiu o direito de os Estados-membros recorrerem fora e previu sanes queles que o fizessem em desacordo com as obrigaes assumidas. Nos termos do Pacto, a guerra passa a ser preocupao internacional206. Em particular, o tratado estabeleceu a obrigao de usar mecanismos pacficos para a resoluo dos conflitos antes de recorrer a meios militares, que tambm no deveriam ser usados antes do prazo de trs meses da deciso, perodo que visava esfriar os nimos entre os contendores207.
202

Em seu Estatuto, certas disputas como as de interesse vital do Estado no estariam sujeitas controle judicial. Bronwlie, I. 1963. pp. 19-48.
203 204 205 206

Idem. Henkin, 1990. p. 142. Franck, 1994. p. 235. Hobsbawn, 1988. p. 419. Brownlie, 1963. p. 53-54.

Artigo 11 do Pacto da Liga das Naes, disponvel em Garcia, E. O Brasil e a Liga das Naes (1919 1926). Porto Alegre: UFRGS, 2000. Artigo 12 do Pacto.

207

73

Seu artigo 16 traz a essncia de um Sistema de Segurana Coletiva e introduz o conceito de guerras legais e ilegais, baseadas na observncia, ou no, dos procedimentos estabelecidos no Pacto208. Regula o mecanismo de sanes da Liga, com a possibilidade de recurso a meios militares. No entanto, o fato de as sanes ficarem a cargo dos Estados membros, com base em meras recomendaes do Conselho, reduzia sua importncia. Na prtica, o artigo foi invocado uma vez, durante a invaso da Itlia Abissnia (hoje Etipia), em 1935/6. A medida no impediu a vitria italiana e logo foi abandonada209. O sistema da Liga das Naes sofria de graves deficincias institucionais, a comear pela ausncia de grandes potncias militares, como os Estados Unidos e a URSS. Em 1924, buscou-se suprir a necessidade de estabelecer um sistema para a resoluo pacfica de disputas com base no Protocolo de Genebra, que previa arbitragem compulsria e prenunciava o sistema da ONU, j que os Estados-partes acordariam no recorrer guerra exceto em reao agresso ou sob a autoridade de um rgo internacional210. O Protocolo, contudo, jamais entrou em vigor por falta das ratificaes necessrias. A evoluo na matria ocorreu fora do sistema da Liga. Em 1928, aps negociaes bilaterais entre os Estados Unidos e a Frana, o Tratado Geral de Renncia da Guerra, Pacto Briand-Kellog, aberto assinatura de todos os pases. A ratificao quase-universal do Pacto inverte a presuno de legalidade da guerra, ao estabelecer que:
Art. 1. As Altas Partes Contratantes solenemente declaram, em nome de seus povos respectivos, que eles condenam o recuso guerra para a soluo de controvrsias internacionais, e renunciam guerra como um instrumento de poltica nacional em suas relaes mtuas. Art. 2. As Altas Partes Contratantes acordam que a resoluo ou soluo de todas as disputas ou conflitos de qualquer natureza ou origem
208 209

Artigo 16 do Pacto. Franck, 1994. pp. 235-340. Brownlie, 1963. p. 57.

Frowein, J. et Kirsch, N. Article 41. In: Simma, 2002. p. 737. Carr sustentava que o fracasso do artigo 16 do Pacto evidenciava a necessidade da fora armada para apoiar as sanes econmicas. Carr, 2001. p. 154-155. Artigo 2 do Protocolo de Genebra. In: Brownlie, 1963. p. 69-70.

210

74

que seja, que possam surgir entre elas, somente devem ser perseguidas por meios pacficos211.

O tratado tem duas grandes falhas, que foram consideradas responsveis por seu fracasso em impedir nova conflagrao mundial: a ausncia de qualquer sistema de sanes no evento de sua violao e a dvida se a renncia guerra incluiria outros usos da fora armada, considerados de menor intensidade, como represlias e intervenes pontuais.212 De qualquer modo, em 1932, o Secretrio de Estado norte-americano, Stimson, envia nota ao governo japons em que declara o no-reconhecimento da invaso japonesa Manchria, em vista das obrigaes assumidas no Pacto Briand-Kellog.213 Apesar de ser corolrio lgico da proscrio do uso da fora, o princpio do no-reconhecimento (ex injuria jus non oritur) no impediu a poltica de appeasement, em 1938, pela qual se reconheceu a anexao de partes da ento Tchecoslovquia pelos exrcitos de Hitler. Apesar de desrespeitado, o tratado nunca foi repudiado e permanece em vigor ainda hoje214. Com efeito, o Pacto Briand-Kellog serviu de base para processos criminais nos Tribunais de Nuremberg e de Tquio.215 No entanto, o fracasso em evitar a recorrncia de nova guerra de dimenses mundiais levaria edificao de novo sistema para a manuteno da paz e da segurana internacionais, de carter mais pragmtico, pelo qual se buscou acomodar o mundo, ao invs de modific-lo.216

2.2 A ONU E A MANUTENO DA PAZ E DA SEGURANA INTERNACIONAIS

A Organizao das Naes Unidas comea a ser discutida antes do fim da Segunda Guerra Mundial. A primeira meno a um sistema amplo

211

O Pacto Briand-Kellog foi precedido, em alguns meses, pela Declarao de Princpios adotada na Conferncia Interamericana de Lima, de 1928, e foi ratificado pela quase totalidade dos pases ento existentes, com exceo de 4. Idem. pp. 73-81. Randelzhofer, A. Article 2 (4), In: Simma, 2002. p. 116. O Japo, a China e os Estados Unidos haviam assinado o tratado. Brownlie, 1963 . pp. 410-423. Idem. p. 91. Tunkin, 1992. p. 305-306. Brownlie, 1963. p. 80 e 110.

212 213 214 215 216

Simpson, G. The Situation on the International Legal Theory Front: the power of rules and the rule of power. In: EJIL, v. 11, n. 2, 2000. p. 451.

75

e permanente de segurana geral est na Carta do Atlntico (1941), entre os Estados Unidos e a Gr-Bretanha. Em Durbanton Oaks (1944), delegados dos chamados quatro grandes EUA, Inglaterra, URSS e China acordaram um texto-base, que seria apresentado para discusso e votao em So Francisco. No dia 26 de junho de 1945, representantes de 50 pases assinaram a Carta da ONU217. A Carta no deixa de ser uma institucionalizao da aliana vitoriosa da Segunda Guerra Mundial. Confere poderes distintos a um grupo seleto de pases: as grandes potncias militares da poca, vencedoras da guerra. Para os mais crticos, a antecessora da ONU no est na Liga das Naes, mas, antes, na Santa Aliana e no Concerto Europeu, em vista do reconhecimento do papel das grandes potncias na manuteno da paz internacional218. Para tanto, o CSNU tem poderes para impor obrigaes vinculantes a todos os Estados-membros, com significativa discricionariedade219. Alm disso, o compromisso de Yalta, pelo qual os cinco membros permanentes do Conselho os quatro grandes e a Frana - poderiam vetar qualquer ao coerciva contra um deles, deixava claro que o Sistema de Segurana Coletiva, por definio, no conteria as grandes potncias, mas apenas os demais Estadosmembros.220 No entanto, essa viso desconsidera o carter evolutivo da limitao do uso da fora armada nas relaes internacionais, e, em particular, os custos sentidos na poca da redao da Carta, aps duas guerras de dimenses mundiais, com brutalidade e escala de destruio sem precedentes. Despreza, tambm, os limites estabelecidos nesse instrumento aos poderes conferidos ao CSNU, assim como a prtica da organizao no ps-Guerra e a virtual paralisia do Conselho durante a quase totalidade de sua existncia.
217 218

Grewe, W. et Khan, D. Drafting History. In: Simma, 2002. pp. 7-9.

Essa a opinio de Alfred Ross. Landauer, C. Antinomies of the United Nations: Hans Kelsen e Alf Ross on the Charter. In: EJIL, v. 14, n. 4, 2003. p. 793. Artigos 24 e 25 da Carta da ONU.

219 220

Artigos 2 (5) e 25, 27 (3) e Captulo VII da Carta. Nincic, D. The Problem of Sovereignty in the Charter and in the Practice of the United Nations. Haia: Martinus Nijhoff, 1970. pp. 88-95. Grewe, W. et Khan, D. History. In: Simma, 2002. p. 9. Higgins, 2001. p. 174.

76

Alm de institucionalizao da aliana vitoriosa, a Carta , de certo modo, uma Constituio embrionria da comunidade internacional, seja pela extenso e complexidade de suas funes, seja pela posio hierrquica dos princpios e obrigaes nela assumidos frente a outras normas do Direito Internacional221. , na verdade, um tratado sui generis, que estabelece organizao com vida prpria e personalidade jurdica distinta da de seus membros. Ao aderir organizao, o Estado consente no apenas a nmero de obrigaes bem-definidas, como tambm a estatuto jurdico prprio, de participao quase-universal e definido nas competncias e nos poderes de seus rgos, como a AGNU e o CSNU222. A Carta expressa interesses comuns de seus Estados-membros, como a necessidade de limites mtuos e a observncia recproca de certas normas, como a promoo dos direitos humanos. Em vista da experincia anterior, considera que o risco de ecloso de conflito entre quaisquer Estados pode ameaar a paz e a segurana internacionais. A proibio de atos de agresso percebida como a obrigao erga omnes por excelncia, seja pela jurisprudncia, seja pela doutrina223. O principal objetivo das Naes Unidas a manuteno da paz e da segurana internacionais (art. 1 (1) da Carta)224. A primeira alnea do prembulo j deixa claro o desejo de preservar as futuras geraes do flagelo da guerra, que por duas vezes, no espao da nossa vida, trouxe sofrimentos indizveis humanidade. O artigo 2 (4), j foi considerado o princpio fundamental do Direito Internacional contemporneo225, estabelece que:
Todos os membros devero evitar em suas relaes internacionais a ameaa ou o uso da fora contra a integridade territorial ou a independncia

221

Artigo 103 da Carta da ONU. Simma, B. From Bilateralism to Community Interest in International Law. In: Recueil des Cours, tomo 250, 1997. pp. 256-262. Tomuschat, 1994. p. 249. Canado Trindade, 2002(a). p. 27 e 672.

222 223

CIJ. Caso Barcelona Traction, 34. Simma, 1997. p. 236-237. Ragazzi, 1997. pp. 75-91. Nincic, 1970. p. 83.
224

Verdross, A. Ides Directrices de lOrganisation des Nations Unies. In: Recueil des Cours, tomo 83, 1955. p. 10. Wolfrum, R. Article 1. In: Simma, 2002. p. 40. Jimenez de Archaga, apud Randelzhofer, A. Article 2. In: Simma, 2002. p. 66.

225

77

poltica de qualquer Estado, ou de qualquer outro modo incompatvel com os Objetivos das Naes Unidas226.

Tanto a redao do artigo 2 (4) como os trabalhos preparatrios que levaram sua adoo evidenciam o objetivo de proscrever a guerra de agresso e qualquer ameaa ou utilizao da fora nas relaes internacionais, exceto nos casos previstos na Carta.227 O artigo restringe a proibio s relaes entre os Estados, de modo que o uso da fora dentro de fronteiras nacionais no por ele coberto: os Estados permaneciam livres para recorrer fora dentro de seu territrio, seja para lutar contra insurgentes, seja no caso de alguns pases para manter seu regime colonial, questo considerada, na poca, interna. O artigo, no entanto, no deve ser visto isoladamente, mas luz de um sistema de preveno de conflitos armados internacionais, em continuidade aos esforos do entre-guerras. Est intimamente relacionado obrigao dos Estados de resolver seus conflitos por meios pacficos (art. 2 (3)), regulamentao, ainda que incipiente, do controle e reduo de armamentos e ao Captulo VII da Carta. Sob esse prisma, no difcil compreender as dificuldades que o Direito Internacional enfrenta em relao ao jus ad bellum. O princpio da resoluo pacfica das controvrsias esbarra, por exemplo, na relutncia dos Estados em submeter-se a mecanismos judiciais 228. O desarmamento, apesar de avanos significativos em convenes e tratados internacionais, foi incapaz de impedir a corrida armamentista da Guerra Fria e a proliferao de armas de destruio em massa. O Sistema de Segurana Coletiva, esboado no Captulo VII, restou inoperante at a dcada de 1990 e, ainda hoje, sujeito a discusses polticas e doutrinrias. Alm disso, o artigo 2 (4) no escapa de controvrsias, como, por exemplo, sobre a definio legal de fora. Entende-se, de modo geral, que
226 Article 2 (4): All Members shall refrain in their international relations from the threat or use of force against the territorial integrity or political independence of any state, or in any other manner inconsistent with the Purposes of the United Nations. 227 228

Verdross, 1955. pp. 12-16. Henkin, 1990. pp. 142-150.

Cf., e.g., o artigo 36 (2) do Estatuto da CIJ, que submete a jurisdio da Corte ao consentimento dos Estados.

78

a proibio est restrita fora armada e no incluiria a presso diplomtica ou econmica, alm de abranger seja o uso direto, seja o uso indireto da fora, como, por exemplo, quando um Estado organiza grupos armados irregulares a fim de invadir o territrio estrangeiro229. A despeito de recorrentes violaes, a proscrio do uso ou da ameaa da fora nas relaes internacionais parte do costume internacional, considerada jus cogens230. Alm do protesto dos demais pases, a prtica internacional demonstra que - em vez de questionar a proibio - o agressor procura justificar sua atitude com base em excees contidas na norma231. A Carta prev trs excees ao artigo 2 (4). A primeira trata de operaes militares com base nos poderes do CSNU atribudos no Captulo VII da Carta. A segunda diz respeito ao direito de legtima defesa, individual ou coletiva, que pressupe ataque armado transfronteirio e tem carter residual, submetido ao CSNU (art. 51)232. A terceira, que trata de medidas contra os ex-inimigos na guerra, considerada obsoleta233. A Carta confere ao CSNU poderes sem precedentes no que tange manuteno da paz e da segurana internacionais, em reao ao sistema descentralizado da Liga das Naes, que se mostrou inoperante234. Os criadores da nova ordem tiveram por objetivo a eficcia de um sistema coletivo e conferiram ao Conselho o poder de adotar medidas
229

Cf. Declarao Relativa aos Princpios do Direito Internacional que Regem as Relaes Amistosas e Cooperao entre os Estados conforme a Carta das Naes Unidas (Declarao sobre Relaes Amistosas), (A/Res/ 2625 (XXV)), que aparenta tratar de presses diplomticas e econmicas sob o princpio da no-interveno. A definio de fora ou de agresso, contudo, extrapola o objeto da dissertao, cujo foco est na fora armada. Cf. Kelsen, 1951. p. 14. Canado Trindade, 2002(c). pp. 105-110 e 136. Randelzhofer, A. Article 2 (4). In: Simma, 2002. p. 118. Higgins, 2001. p. 248. Tunkin, 1992. pp. 327-332.
230

Bronwlie, I. Principles of Public International Law. 5. ed. Oxford: Clarendon, 1998. p. 515. Ragazzi, 1997. p. 78. Sobre o princpio do no-reconhecimento, cf. Naes Unidas. Declarao sobre Relaes Amistosas, princpio I, 10. Cassese, 2001. p. 101.
231 232

CIJ. Caso Nicargua (mritos), 186. Tomuschat, 2001. p. 206. Tunkin, 1992. p. 274-275.

As condies e os limites da legtima defesa extrapolam os objetos dessa dissertao. Cf., inter alia, CIJ. Caso Nicargua (mritos), 193 a 195 e 210-211. Higgins, R. The Development of International Law through the Political Organs of the United Nations. Londres: Oxford University, 1963. pp. 204-210.
233 234

Artigos 107 e 53 (1) da Carta. Randelzhofer, A. Article 2 (4). In: Simma, 2002. p. 125.

Brierly, 1972. p. 104. Frowein, J. et Krisch, N. Introduction to Chapter VII. In: Simma, 2002. p. 702-703.

79

obrigatrias aos demais Estados-membros (art. 25 e Cap. VII da Carta).235 Mesmo sujeito a crticas sob o ponto-de-vista legal, como sua relao com o princpio da igualdade soberana dos Estados (art. 2 (1)), o Sistema de Segurana Coletiva da Carta no recebeu objees de princpio em So Francisco. As propostas buscaram, antes, restringir a ampla liberdade de ao do CSNU, como, e.g., salvaguardar a jurisdio domstica dos Estados, definir a agresso, criar reviso judicial das decises, ou incluir referncia ao Direito Internacional em seu mandato 236. O sistema previsto esteve inoperante durante a maior parte da Guerra Fria. Nas poucas vezes em que a fora armada foi autorizada pela ONU no perodo, no seguiu o modelo proposto. A Guerra da Coria (1950) considerada exerccio de legtima defesa coletiva, antes que ao de imposio de paz sob o Captulo VII.237 A interveno no Congo (1961), embora iniciada como operao de manuteno de paz clssica, adquiriu aspecto impositivo medida que a situao se deteriorava no terreno.238 No entanto, deu-se aps o envolvimento de tropas belgas e a requisio do ento-presidente congols Patrice Lumumba239. O Caso da Rodsia o que mais se aproxima do exerccio dos poderes sob o captulo VII, j que a Inglaterra foi autorizada a utilizar a fora armada para impor bloqueio ao pas. Mesmo assim, o risco de conflito com os pases vizinhos era palpvel, em vista da declarao unilateral de independncia pela minoria branca, alm de que a Inglaterra, ainda considerada a potncia protetora sobre o territrio, era a grande interessada na ao240.
235 A CIJ, no caso Nambia (1971), considerou a possibilidade de decises vinculantes diretamente sob o artigo 25 da Carta, o que hoje rejeitado pela quase totalidade da doutrina. Cf., inter alia, Conforti, B. Le Pouvoir Discritionaire du Conseil de Scurit. In: Dupuy, R., 1993. pp. 51-60. Frowein, J. et Krisch, N. Article 39. In: Simma, 2002. p. 726-727. 236 237

Wolfrum, R. Article 1. In: Simma, 2002. p. 42.

Bothe, M. Peace-keeping. In: Simma, 2002. p. 661. Frowein, J. et Krisch, N. Article 39. In: Simma, 2002. p. 704 e 728.
238

Cf., em particular, Naes Unidas. S/Res 4741, de 21 de fevereiro de 1961, 1, aps o reconhecimento de existir uma ameaa paz e segurana internacionais.
239 240

Bothe, M. Peace-keeping. In: Simma, 2002. p. 666.

Naes Unidas. S/Res 217 (1965), 9, e S/Res 221 (1966), 5. Frowein, J. et Krisch, N. Article 39. In: Simma, 2002. p. 721. Conforti, 1991. p. 112.

80

No surpreende que outros mecanismos se tenham desenvolvido para suprir a paralisia do captulo VII. A Resoluo Uniting for Peace visava transferir a responsabilidade na manuteno da paz e da segurana internacionais para a Assemblia Geral241. Esse rgo, contudo, jamais chegou a utilizar a amplitude dos poderes propugnados. medida que o aumento no nmero de membros tornou seu controle mais complexo, a distribuio original de poderes da Carta foi retomada242. Assim, a ONU voltou-se a outras questes, consideradas secundrias pelos redatores da Carta, como descolonizao e os direitos humanos. A evoluo do princpio da autodeterminao dos povos243 levou independncia da maior parte das antigas colnias, j nos anos 60, com aumento exponencial na quantidade de Estados-membros da organizao. Na rea de direitos humanos, a ONU atuou de forma marcante na redao, negociao e adoo de importantes Declaraes e Convenes. Uma vez proscrito o uso da fora, ocorreu revitalizao e fortalecimento de mecanismos para a resoluo pacfica de controvrsias, sua preveno e a criao de novos meios para assegurar a observncia do Direito Internacional, como, por exemplo, a superviso internacional, no caso dos direitos humanos. O princpio inscrito no artigo 2(3) da Carta adquiriu forma e contedo, superando qualquer dvida sobre sua obrigatoriedade legal, vinculando Estados e mesmo a ONU244 . considerado costume internacional, corolrio lgico da proibio do uso da fora245. Alm disso, o papel conferido aos principais rgos polticos da ONU, o Conselho e a Assemblia Geral, no tratamento pacfico de questes, cuja continuidade possa pr em risco a manuteno da paz e da segurana internacionais (art. 33), sob o Captulo VI, assumiu carter mais preventivo, de modo a abranger nmero maior de disputas e situaes internacionais246.
241

Naes Unidas. A/Res 377 (V), de 3/11/1950, 1. Delbrck, J. Article 24. In: Simma, 2002. p. 444. Delbrck, J. Article 23. In: Simma, 2002. p. 445. Bothe, M. Peace-keeping. In: idem. p. 661. Canado Trindade, 2002(c). pp. 123-127. Tomuschat, C. Article 2 (3). In: Simma, 2002. pp. 104-107. Cassese, 2001. p. 103.

242 243 244 245 246

Tomuschat, C. Article 33. In: Simma, 2002. pp. 583-594. Cassese, 2001. p. 222-223. O envolvimento do CSNU em conflitos internos ser analisado no captulo 3.4.

81

Surge, a partir de 1956, a prtica de operaes de manuteno de paz (peace-keeping), de carter consensual e com uso limitado da fora, que atuariam paralelamente negociao poltica para a resoluo do conflito. Apesar de no previstas na Carta, so consideradas evoluo legal dos poderes conferidos, de modo genrico, ao CSNU e de acordo com os princpios e objetivos das Naes Unidas247. Nesse sentido, uma srie de documentos da ONU estabelece os princpios a serem seguidos por uma operao de manuteno de paz. O Relatrio Brahimi (2000), endossado pelo CSNU, considera que o consentimento das partes locais, a imparcialidade e o uso da fora apenas em legtima defesa permanecem sendo os princpios basilares da manuteno de paz248. Como a prtica recente da ONU indica, a manuteno da paz tem fundamentos jurdicos e polticos distintos da imposio da paz sob o Captulo VII, em que no h qualquer paz para se manter. O CSNU apenas comea a utilizar seus poderes coercivos nesse captulo na dcada de 1990, conferindo significado abrangente ao que considerava ameaas paz e segurana internacionais. A fim de precisar a legalidade e os limites dessa prtica, necessrio interpretar os artigos relevantes.

2.3 A INTERPRETAO DA CARTA

A Carta, em vista de sua natureza e das condies histricas em que foi adotada, permite grande margem de interpretao, sem estabelecer quem tem autoridade para interpret-la249. Desde cedo, a prtica demonstrou que os prprios rgos da ONU, responsveis por sua aplicao, assumiriam tal funo, ainda que com decises provisrias250, o que favoreceu viso dinmica da organizao, que a permite adequar-se aos diferentes contextos onde atua. A paralisia do CSNU, e.g., levou a evolues no previstas na Carta, de operaes de manuteno de paz (do famoso captulo VI de Dag Hammarskjld) possibilidade de absteno de membro permanente no Conselho, tida como no-oposio Resoluo, a despeito de redao
247 248

CIJ. Caso Certas Despesas, apud Higgins, 2001. p. 174-175.

Naes Unidas. Report on the Panel on United Nations Peace Operations (Brahimi Report). A/55/305 S/ 2000/809, p. IX. Cf., tambm, S/Res 1327 (2000). Nincic, 1970. p. 329. Brownlie, 1997. Higgins, 1963. pp. 58-63.

249 250

82

diversa251. Em particular, a prtica da organizao levou redefinio de matrias consideradas de jurisdio exclusiva do Estado (cf. cap. 3.4). Tais poderes hermenuticos, no entanto, esto balizados por princpios e normas aplicveis interpretao dos tratados. A interpretao de norma internacional tem como ponto de partida o significado ordinrio (textual) dos termos empregados, luz de seu contexto, objeto e finalidade252. No caso da Carta, tal princpio geral mostra-se pouco adequado. A Carta um tratado sui generis, de carter fundacional253. Alm disso, ficou claro que interpretao textual da Carta no raro levaria a resultados contraditrios254. O mtodo histrico, por sua vez, considerado subsidirio na interpretao da Carta, a despeito da relativa disponibilidade de seus travaux prparatoires255. No caso de organizao internacional, com vida prpria, a relevncia da inteno de seus redatores mitigada em vista da admisso de novos Estados. No caso da ONU, a grande diferena entre o nmero de pases signatrios em 1945 e sua composio atual sugere outras abordagens. Ao assumirem a responsabilidade de interpretao de seus mandatos, os rgos adotaram como princpio a efetividade de seus poderes. Como regra, o mtodo funcional utilizado como base para a interpretao da Carta256, ao salientar os objetivos da organizao com elementos de effetO artigo 27 (3) da Carta estabelece que: As decises do Conselho de Segurana (...) devem ser feitas pelo voto afirmativo de nove membros incluindo os votos concorrentes dos membros permanentes (...) (grifos do autor). As duas evolues foram posteriormente referendades pela CIJ. Cf. Canado Trindade, 2002(a). p. 32.
252 251

A treaty shall be interpreted in good faith in accordance with the ordinary meaning to be given to the terms of the treaty in their context and in the light of its object and purpose. Art. 31 (1) da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados (1969), que tem carter consuetudinrio. Cf. Byers, M. et Chesterman, S. Changing the Rules about Rules? In: Holzgrefe et Kehoane, 2003. pp. 184-203. Cf., tambm, a discusso acerca de sua aplicao para a ONU em Ress, G. Interpretation. In: Simma, 2002. p. 18, 27 e 28.
253 254

Canado Trindade, 2002(a). p. 28 a 52.

Kelsen critica de modo veemente as inconsistncias da Carta, ressaltando que sua redao , no raro, technically defective. Kelsen, 1951. p. 71 e 198, por exemplo.
255 256

Ress, G. Interpretation. In: Simma, 2002. p. 24-25.

O mtodo funcional utilizado tambm pela CIJ para interpretar a Carta. Ress, G. Interpretation. In: Simma, 2002. p. 15. Nincic, 1970. p. 330.

83

utile e a doutrina dos poderes implcitos257. No caso em anlise, contudo, essa ltima doutrina no propriamente adequada, uma vez que os artigos relevantes (arts. 39 e 42 da Carta) j pressupem ampla discricionariedade a fim de avaliar a existncia de ameaa ou ruptura da paz e da segurana internacionais. O mtodo funcional enfatiza o acordo entre as partes, estabelecido pela prtica subseqente na aplicao do tratado, que ilustraria um consenso dinmico de interpretao baseado nos objetivos organizacionais258. Prtica uniforme e recorrente pode consolidar nova interpretao das normas estabelecidas, desde que aceita pelas demais partes como modificatria (opinio juris)259. Afinal, toda deciso operacional no deixa de ser uma interpretao implcita da Carta e de outras leis relevantes260. Nesse caso, cumpre definir quais os efeitos jurdicos de resolues adotadas pelos rgos polticos da ONU. Considera-se tanto a prtica do rgo como a reao dos demais Estados fatores determinantes do significado jurdico das resolues adotadas261. Durante a maior parte da Guerra Fria, o foco dessa questo estava no valor jurdico de resolues adotadas pela AGNU, tendo em vista a quase paralisia do Conselho. Mesmo recomendatrias, as resolues da AGNU influenciam o desenvolvimento do costume internacional. A universalidade do frum torna-o ponto central para a prtica dos Estados e para avaliaes coletivas sobre a opinio juris aplicvel situao, refletindo o estado do direito sobre a matria e o sentido dos textos legais262.
257

O princpio de effet-utilile visa garantir que de duas ou mais interpretaes possveis, aquela que mais serve aos objetivos reconhecveis do tratado e de suas vrias provises deve ser escolhida. A doutrina de poderes implcitos, por sua vez, reconhece a existncia de (...) poderes que, embora no expressamente constantes da Carta, so-lhe atribudos pela necessria implicao que so essenciais ao desempenho de suas tarefas (CIJ). Ress, G. Interpretation. In: Simma, 2002. p. 31. Canado Trindade, 2002(a). pp. 30-35.
258 259 260

Cf. o artigo 31, 3 (b) da Conveno de Viena. Tunkin, 1992. p. 343-344. Canado Trintade, 2002(a). pp. 19-26.

Johnstone, 2003. pp. 437-480. Frank, T. Interpretation and Change in the Law of Humanitarian Intervention. In: Holzgrefe et Keohane, 2003. pp. 205-208.
261

Castaeda, J. El Valor Jurdico de las Resoluciones de las Naciones Unidas. Mxico: Colgio de Mxico, 1967. pp. 15-22.

262 Jimenez de Archaga. International Law in the Past Third of a Century. In: Recueil des Cours, tomo 159, 1979. p. 30/4. Brownlie, 1997. pp. 694-706. Higgins, 1963. pp. 1-6. Thierry, H. Les Rsolutions des Organes Internationaux dans la Jurisprudence da la Cour Internationale de Justice. In: Recueil des Cours, tomo 167, 1981. p. 440. Canado Trindade, 2002(c). p. 97.

84

A extenso dos efeitos jurdicos de resolues adotadas pelo CSNU, por outro lado, foi menos estudada. Com o fim da Guerra Fria, a prtica do Conselho forneceu amplos subsdios para o debate acerca de sua competncia e de seus limites. Nesse debate, mera analogia com os efeitos de resolues da AGNU mostra-se inadequada, seja em razo dos poderes especficos conferidos ao CSNU sob o Captulo VII da Carta, seja em razo das diferenas estruturais e procedimentais dos dois rgos. O Conselho tem competncia para determinar, recomendar e, se julgar necessrio, tomar decises obrigatrias aos demais Estados-membros263. Essa ltima possibilidade, em particular, torna fina a distino entre aplicar a lei e legislar264. Por exemplo, uma imposio de sanes econmicas, adotada com base no artigo 41 da Carta, modifica a relao jurdica preexistente, entre o Estado que segue a determinao e o pas objeto das sanes. No caso de determinar uma ao militar (art. 42), em especfico, a deciso vincula os demais Estados, sob pena de fracionar o Sistema de Segurana Coletiva265. O Conselho tem como caracterstica um pequeno nmero de pases e uma desigualdade estrutural entre membros permanentes e no-permanentes. Sua composio reduzida e a necessidade de consenso (ou, ao menos, nooposio) de certos membros fundamentam o Sistema de Segurana Coletiva e militam contra expanso da competncia do rgo com base apenas em sua prtica. O CSNU no recebeu delegao dos demais membros da ONU: a competncia do rgo no foi cedida ou transferida pelos Estados, j que no a possuam; foi criada com a Carta, que a confere aos rgos estabelecidos266. Assim, sua deciso no corresponde, necessariamente, aos valores e interesses dos demais Estados, representados na AGNU. Resolues do Conselho, apesar de vinculantes para o caso concreto, podem ter impacto menor na evoluo do DIH, por exemplo, do que resolues recomendatrias adotadas na AGNU sobre o mesmo tema.
263 264 265

Cf. Captulos VI e VII da Carta. Kelsen, 1951. p. 295, 736 e 744. Higgins, 1963. p. 5. Henkin, 1990. p. 45.

No entanto, na ausncia dos acordos previstos no artigo 43, tal obrigao no inclui o envio de tropas, mas apenas a cooperao do Estado ao armada autorizada pelo CSNU. Herndl, A. Reflexions on the Security Council. In: Recueil des Cours, tomo 206, 1991. pp. 322-331.
266 Kelsen, 1951. p. 280. Arangio-Ruiz, A. Le Domaine Rserv. In: Recueil des Cours, tomo 225, 1992. p. 128-129.

85

No caso do Conselho, a anlise deve recair no apenas na possvel uniformidade de sua prtica e na reao dos demais Estados, membros ou no do Conselho, mas, de modo primordial, nas idias diretrizes que fundamentam a existncia da organizao. Em relao a tratado constitutivo, como a Carta, cumpre analisar sua prtica luz das idias mestras ou concepes fundamentais que levaram sua concluso, como a ao coerciva eficaz contra um ato de agresso267.

2.4 O PRINCPIO DA NO-INTERVENO E O ARTIGO 2 (7) DA CARTA

A legalidade de aes coercivas para a proteo do indivduo pode ser vista de outro ngulo: a extenso em que a comunidade internacional se pode imiscuir nos assuntos internos dos Estados no que tange aos direitos da pessoa. O princpio da no-interveno considerado conquista latinoamericana e est consagrado em diversas Convenes e Resolues internacionais, como, por exemplo, a Conveno sobre os Direitos e Deveres dos Estados de Montevidu (1933), a Carta da Organizao dos Estados Americanos (OEA) de 1948, e a Declarao Relativa aos Princpios do Direito Internacional que Regem as Relaes Amistosas e Cooperao entre os Estados conforme a Carta das Naes Unidas (Declarao sobre Relaes Amistosas), adotada pela AGNU, em 1970. expresso da autonomia estatal, da igualdade soberana dos Estados e da autodeterminao dos povos268. O princpio da no-interveno constitui mudana radical se comparado ao Direito Internacional tradicional, em que a interveno era considerada aceitvel no apenas para proteger o direito do Estado, como tambm para assegurar os interesses nacionais.269 Uma vez que os Estados possuam o jus ad bellum, o princpio no impedia que as grandes potncias alegassem a defesa de algum interesse vital e interviessem por fora ou por ameaa dela nos assuntos domsticos ou externos de outro Estado.
267 Verdross, 1955. pp. 7-74. De Visscher, C. Theory and Reality in Public International Law. Nova Jersey: Princeton, 1968. p. 261. 268 Canado Trindade, 2002(c). p. 112-113. Conforti, B. The Principle of Non-Intervention. In: Bedjaoui, M. International Law: achievements and prospects. Dordrecht: Martinus Nijhoff, 1991. p. 467468. Henkin, 1990. p. 142-143. 269

Conforti, B. The Principle of Non-Intervention. In: Bedjaoui, 1991. p. 467-468.

86

As justificativas dadas interveno tinham carter jurdico duvidoso. No caso da chamada interveno humanitria, em particular, o conceito era, no mnimo, impreciso, e no raro confundido com a proteo de nacionais no exterior. Em poucas ocasies foi aduzida a proteo de nonacionais. Na luta pela independncia grega, de 1823, potncias europias intervieram contra o ento domnio turco, nos ventos do liberalismo europeu e contra antigo inimigo. A justificativa de proteo dos insurgentes gregos era alegada em conjunto com outros motivos e acobertava interesses geopolticos270. Assim, quando a Rssia invadiu a Crimia sob o argumento de salvar minorias no-turcas, potncias europias intervieram a favor dos turcos e contra a Rssia271. Tais razes eram consideradas particularmente aceitveis em poca de relaes desiguais entre os pases, quando grande parte dos juristas (europeus) considerava legtimas e necessrias as intervenes de humanidade.272 A evoluo de uma prtica internacional contra a interveno desenvolve-se j no sculo XIX, seja na Europa, contra as aes da Santa Aliana, seja no continente Americano. No entanto, sua utilizao permaneceu imprecisa, apesar de avanos no sentido de proibir a interferncia externa no apenas contra a integridade territorial do Estado como tambm contra sua organizao e outros assuntos domsticos 273. medida que o recurso fora foi coibido nas relaes internacionais, o princpio adquiriu maior eficcia. O art. 2 (4) da Carta afasta a possibilidade de qualquer interveno ditatorial entre os Estados, isto , por meio da ameaa ou uso da fora. Em particular, a proscrio abrange a interferncia externa em guerra-civil. Nesse caso, houve evoluo doutrinria no sentido de proibir qualquer tipo de ingerncia na disputa interna. A doutrina clssica considerava lcito intervir a favor do governo estabelecido, com seu consentimento, sem, entretanto, superar dvidas sobre
270 271 272

Brownlie, 1963. p. 339. Chesterman, 2001. pp. 24-32. Chesterman, 2001. p. 27.

Brownlie, 1997. p. 569. Orford, Anne. Reading Humanitarian Intervention. Cambridge: Cambridge University, 2003. p. 40-41. Conforti, B. The Principle of Non-Intervention. In: Bedjaoui, 1991. p. 467/8. Cassese, 2001. p. 98.

273

87

o reconhecimento internacional do governo ou dos insurgentes, assim como sua relao com o princpio da autodeterminao274. Mesmo que sua extenso ainda seja objeto de debates se incluiria ou no a presso econmica, por exemplo o princpio da no-interveno parte do costume internacional275. A proscrio geral da ameaa ou uso da fora retira qualquer base legal para pretenso direito de interveno humanitria, fora dos mecanismos da ONU, que requer no apenas a existncia de um costume internacional nesse sentido, como tambm ter ele adquirido carter jus cogens, em vista do carter imperativo da proscrio do uso da fora276. No obstante, alguns analistas sustentam a sobrevivncia de costume internacional que teria resistido proscrio da guerra, ou mesmo surgido aps a Carta277. Primeiro, no cabe utilizar precedentes de poca em que direito guerra era considerado ilimitado, alm de que anteriores evoluo do DIDH e do DIH. Segundo, os exemplos do ps-guerra citados, alm de esparsos e seletivos, no raro fazem aluso a motivaes humanitrias ex post facto, mesmo quando o Estado interventor no as alegara, ou o fizera apenas subsidiariamente a outras tidas como mais relevantes, como a legtima defesa278. Terceiro, a reao internacional em tais casos quase unnime em rejeitar a existncia de tal direito, que abriria espao a evidentes abusos, como as aluses proteo humanitria feitas por Hitler, quando invadiu a Tchecoslovquia (1938), e, mais recentemente, pela Indonsia, quando anexou o Timor-Leste (1975)279. A recente interveno da OTAN
274

Randelzhofer, A. Article 2 (4). In: Simma, B. The Charter of theUnited Nations. pp. 121-123. Cf. Naes Unidas. Declarao sobre Relaes Amistosas, princpio I, 9.
275 Canado Trindade, 2002(c). pp. 112-121. Henkin, 1990. p. 142-143. A extenso do princpio da nointerveno extrapola o objeto da dissertao. Cf., no entanto, a Declarao sobre Relaes Amistosas. 276

Aes regionais, como da OTAN, fora do sistema do CSNU, esto includas na proscrio do uso da fora. Byers, M. et Chesterman, S. Changing the Rules about the Rules? Unilateral humanitarian intervention and the future of international law. In: Holzgrefe et Keohane, 2003. p. 182-183. Higgins, 2001. pp. 245-248. Greenwood, 2000. pp. 926-934. Frank, 1994. p. 256-257. Tesn, F. The Liberal Case for Humanitarian Intervention. In: Holzgrefe et Keohane, 2003. pp. 93-129.

277

278

Cf., em particular, a anlise dos casos da interveno indiana no Paquisto Oriental/Bangladesh (1971), a interveno da Tanznia contra a Uganda de Idi Amin (1978-9) e a invaso do Cambodia , por tropas vietnamitas (1978-9), feitas por Chesterman, 2001. pp. 71-81.
279

Randelzhofer, A. Article 2 (4). In: Simma, 2002. p. 131. Patriota, 1998. p. 158.

88

em Kosovo (1999) foi ato ilegal e no modifica o direito existente na matria, porm levanta dvidas sobre a adequao das instituies multilaterais criadas em 1945 s expectativas da comunidade internacional contempornea280. A legalidade institucional proporcionada pelos mecanismos da ONU favorece controle normativo para o uso da fora e permite maior participao, seja na definio dos critrios legais para a ao, seja na sua aplicao. Ou seja, a fragmentao do Sistema de Segurana Coletiva beneficia o exerccio de poder em detrimento do Direito Internacional e diminui o espao para negociao poltica e para a resoluo do conflito de interesses de modo pacfico. A reao internacional s diferentes aes militares ocorridas na dcada de 1990 demonstra que a oposio dos demais Estados, no caso de violaes graves e sistemticas do DIDH e do DIH, volta-se menos contra operaes militares autorizadas pelo CSNU do que contra o unilateralismo no recurso ao armada: a escolha no est entre interveno ou nointerveno, mas entre o risco de aes unilaterais, de um lado, e um sistema que facilite ou dificulte a reao multilateral, de outro281. No caso de aes da ONU voltadas proteo do indivduo, a questo comea em sua relao com os Estados-membros. Segundo o artigo 2 (7) da Carta:
Nada na presente Carta autorizar as Naes Unidas a intervirem em assuntos que sejam essencialmente de competncia domstica de qualquer Estado ou obrigar os membros a submeterem tais assuntos a uma soluo, nos termos da presente Carta; este princpio, porm, no prejudicar a aplicao das medidas coercivas sob o Captulo VII282.
280

Cassese, A. A Follow-Up: Forcible humanitarian countermeasures and opinio necessitatis. In: EJIL, v. 10, n. 4, 1999(b). pp. 791-799. Simma, 1999. pp. 1-22. Charney J. Anticipatory Humanitarian Intervention in Kosovo. In: AJIL, v. 93, n. 4, 1999. pp. 834-841. Krisch, N. Review Essay: legality, morality and the dilemma of humanitarian intervention after Kosovo. In: EJIL, v. 13, n. 1, 2002. pp. 323-335. Randelzhofer, A. Article 2 (4). In: Simma, 2002. pp. 130-132. Krisch, 2002. pp. 329-333. Chesterman, 2001. p. 222. Henkin, L. Kosovo and the Law of Humanitarian Intervention. In: AJIL, v. 93, n. 4, 1999. pp. 824-828. Luard, E. Collective Intervention. In: Bull, H. Intervention in World Politics. Oxford: Clarendon, 1984. pp. 157-179. Nincic, 1970. p. 164-165.

281

282

Article 2 (7): Nothing contained in the present Charter shall authorize the United Nations to intervene in matters which are essentially within the domestic jurisdiction of any state or shall require the Members to submit such matters to settlement under the present Charter; but this principle shall not prejudice the application of enforcement measures under Chapter VII. (traduo livre do autor).

89

Esse artigo um aspecto do princpio da no-interveno e visa a restringir as atividades dos rgos judicirios e polticos internacionais no domnio reservado dos Estados. Tem como antecessor o artigo 15 (8) do Pacto da Liga das Naes, que limitava o envolvimento da Liga a disputas internacionais. No caso da ONU, a expanso das competncias da nova organizao fez que vrios Estados desejassem aumentar a extenso do domnio reservado na Carta, em comparao com a experincia anterior283. Contudo, desde 1945, a prtica da ONU tende a rejeitar objees de Estados competncia de seus rgos polticos. Considera-se que essa evoluo levou diminuio do domnio reservado dos Estados e expanso da jurisdio internacional, em detrimento do artigo 2 (7) da Carta, o que remonta deciso da CPJI, de 1923, pela qual se determinou que o critrio para definir se uma matria seria ou no de domnio reservado recairia na evoluo do Direito Internacional na matria. O domnio reservado seria mutvel e diminuiria medida que surgissem novas obrigaes internacionais que vinculassem o Estado284. No que tange presente dissertao, a existncia de obrigaes internacionais nos campos do Direito Humanitrio e dos direitos humanos, algumas jus cogens, levanta qualquer objeo quanto competncia da organizao para lidar com a matria. Nesse sentido, rgos da ONU e relatores especiais identificam e questionam casos de violaes dos direitos da pessoa humana, independentemente de sua gravidade285. A relao do Conselho de Segurana com o artigo 2 (7), por outro lado, mais complexa. Em primeiro momento, considerou-se que a ONU no poderia tomar partido em conflitos domsticos, apenas auxiliar o Estado contra interferncias externas286. No entanto, logo ficou claro que guerras civis podem ameaar a paz e a segurana internacionais. J em 1948, o
283 Como a incluso do termo essencialmente no artigo, em oposio ao termo exclusivamente no antigo artigo 15 (8) do Pacto Nolte, G. Article 2 (7). In: Simma, 2002. p. 158. Nincic, 1970. pp. 150-170.

Nolte, G. Article 2 (7). In: Simma, 2002. p. 156-157 e 170-171. Conforti, B. The Principle of Non-Intervention. In: Bedjaoui, 1991. pp. 467-482. Canado Trindade, 2002(a). pp. 52-59 et 2002(c). p. 119. Brownlie, 1997. pp. 292-294. A natureza do domnio reservado extrapola o objeto da presente dissertao.
285 286

284

Nolte, G. Article 2 (7). In: Simma, 2002. p. 161. Higgins, 1963. p. 108.

90

CSNU considerou os conflitos na Palestina e na Indonsia, sem caractersticas claras de conflitos interestatais, como ameaas paz internacional, o que se repetiria no Congo, em 1961. A justificativa para tais aes recaa na possibilidade de envolvimento de outros Estados no conflito, um risco que se tornou agudo durante a Guerra Fria287. No caso de violaes dos direitos humanos e do DIH, essa relao no direta. Na Conferncia de So Francisco, a delegao francesa havia proposto emenda para incluir claras violaes de liberdades essenciais e de direitos humanos como ameaas paz, o que foi rejeitado288. Em 1946, o regime ditatorial na Espanha foi levado ao Conselho, que no tomou qualquer medida289. Em outras oportunidades, como nos casos do Congo, da Rodsia, ou mesmo do apartheid sul-africano, questes ligadas aos direitos humanos influenciaram a adoo de medidas pelo Conselho da aprovao de misso de operao de paz, no primeiro caso, a sanes econmicas, nos outros , sem, contudo, serem determinantes na deciso. Essa postura aparentemente cautelosa do Conselho parece mudar na dcada de 1990, a ponto de sugerir que a situao dos direitos humanos e do Direito Humanitrio no territrio seja o elemento causador da ameaa paz internacional. Considera-se que tal prtica teve incio com a questo das minorias Curdas no norte do Iraque, em 1991. Na Resoluo 688, o CSNU, aps relembrar o artigo 2 (7) da Carta, condenou a represso da populao civil iraquiana em muitas partes do Iraque, incluindo mais recentemente as reas de populao curda, cujas conseqncias ameaam a paz e a segurana na regio.290 No entanto, o valor como precedente dessa resoluo dbio por inserir-se no contexto da derrota iraquiana aps a I Guerra do Golfo (1990/ 1). Dois dias antes, o Conselho havia votado a Resoluo 687, que
287

Conforti, B. Note sullAzione del Conseglio di Sicurezza dellONU dopo la Caduta del Muro di Berlino. In:. Baptista, O. et Fonseca, J. O Direito Internacional no Terceiro Milnio. So Paulo: LTr, 1998. p. 190. Hoffmann, S. The Problem of Intervention. In: Bull, 1984. pp. 7-28.
288 289

Frowein, J. et Krisch, N. Article 39. In: Simma, 2002. pp. 720-725.

Posteriormente, a AGNU adotaria Resoluo (recomendatria) sobre a questo. Aznar-Gomez, M. A Decade of Human Rights Protection by the UN Security Council. In: EJIL, v. 13, n. 1, 2002. p. 225, nota 6.
290

Naes Unidas. S/Res 688 (1991), prembulo e 1 (grifo do autor).

91

estabeleceu as condies para o fim da guerra, sem qualquer meno situao da populao civil no pas. A Resoluo 688 foi a 14 sobre a questo iraquiana e a nica a no aludir ao Captulo VII da Carta, refletindo a ciso no Conselho (10 votos favorveis, 3 contra e 2 abstenes, entre elas a China). Com exceo da Frana, que patrocinou a resoluo, todos os pases que votaram a seu favor relacionaram a ameaa paz internacional s repercusses transfronteirias da represso iraquiana e aos milhares de refugiados curdos, em direo e alm de fronteiras internacionais, o que teria levado a incurses transfronteirias (prembulo).291 Apesar de condenar o Iraque e adotar linguagem similar ao Captulo VII, a Resoluo no imps medidas contra o Governo iraquiano; antes, instou-o a garantir o acesso de organizaes humanitrias internacionais. Isso no impediria que, posteriormente, a Resoluo fosse utilizada para justificar aes coercivas contra o territrio iraquiano, como a imposio das chamadas no-fly zones, consideradas ilegais292. Em uma srie de resolues subseqentes na dcada de 1990, o CSNU mostrou-se disposto a atuar em situaes de graves violaes ao DIDH e ao DIH, seja em forma de sanes econmicas, seja em forma de autorizaes para aes militares. Tais decises, contudo, no foram tomadas com base em discusses sobre o domnio reservado do Estado, mas na existncia ou no de ameaa ou ruptura paz e segurana internacionais, que justificasse a exceo contida no prprio artigo 2 (7), in fine. 293 Com efeito, a organizao pode adotar medidas coercivas sob o Captulo VII mesmo em questes domsticas, caso ameacem a paz internacional.294 A discusso acerca do envolvimento impositivo do CSNU no que tange proteo do indivduo deve ter por base anlise da competncia do Conselho e de seus limites, seja em relao a seu tratado constitutivo, seja em relao ao Direito Internacional geral.
291

Com efeito, revoltas curdas anteriores haviam sido brutalmente reprimidas pelo regime de Saddam Hussein, com o uso de armas qumicas, sem, entretanto, levar a medidas pelo Conselho. Chesterman, 2001. pp. 131-133. Gaja, 1993. p. 304 e 310. Corten, O. et Klein, P. LAutorisation de Recourir la Force. In: EJIL, v. 4, n. 4, 1993. Franck. 1994. p. 210-211. Higgins, 2001. p. 256.

Gray, C. From Unity to Polarization. In: EJIL, v. 13, n. 1, 2002. p. 9-10. Lobel, J. et Ratner, M. Bypassing the Security Council. In: AJIL, v. 93, n. 1, 1999. p. 132-133. Chesterman, 2001. pp. 196206.
293

292

Nolte, G. Article 2 (7). In: Simma, 2002. p. 164. Cf. captulo 4, infra.

92

2.5 O CAPTULO VII DA CARTA

Segundo o artigo 39, j considerado o artigo singular mais importante da Carta295:
Art. 39 O Conselho de Segurana determinar a existncia de qualquer ameaa paz, ruptura da paz, ou ato de agresso e dever fazer recomendaes, ou decidir que medidas devam ser tomadas de acordo com os Artigos 41 e 42, para manter ou restaurar a paz e a segurana internacionais296.

Presente uma das condies desse artigo, o CSNU tem discricionariedade para adotar medidas provisrias (art. 40), ou outras que, apesar de coercivas, no envolvam o uso da fora armada, como sanes econmicas (art. 41). Caso considere que tais medidas sejam inadequadas, ou tenham-se mostrado inadequadas, pode recorrer ao armada (art. 42). Os critrios estabelecidos no artigo 39, por sua vez, esto tambm sujeitos discricionariedade do CSNU. A liberdade de apreciao atinge mesmo o crime de agresso, cerne do sistema estabelecido297. Comparao com o artigo 2 (4) da Carta, contudo, deixa claro que os critrios do artigo 39 ultrapassam a proscrio do uso da fora, em particular por incluir tambm a ameaa paz internacional, o conceito mais amplo e indistinto do artigo, a ponto de um jurista, propositadamente, considerar que uma ameaa paz no sentido do artigo 39 uma situao em que o rgo competente (...) declara que ela efetivamente ameaa a paz298. Essa impreciso deliberada, de modo a permitir ao CSNU certa latitude para apreciar as condies que
294 295

Kelsen, 1951. p. 786.

Secretrio de Estado norte-americano. Report to the President on the Results of the San Francisco Conference (1945). Apud Frowein, J. et Krisch, N. Article 39. In: Simma, 2002. p. 718.
296

Art. 39 The Security Council shall determine the existence of any threat to the peace, breach of the peace, or act of aggression and shall make recommendations, or decide what measures shall be taken in accordance with Articles 41 and 42, to maintain or restore international peace and security. (Traduo livre do autor).
297 A Resoluo da AGNU que define o termo agresso prev excees discricionariedade do Conselho. Naes Unidas. A/Res 3314 (XXIX), 14 de dezembro de 1974, artigos 4 e 6. 298

Combacau, Jean. Le Pouvoir de Sanction de lONU. Paris: Pedone, 1974. p. 100 (grifos no original). Cf. Kelsen, 1951. p. 727. Brownlie, 1963. p. 367.

93

possam ameaar a paz e a segurana internacionais, sem sujeit-lo a fortes restries na deciso de quando agir299. Resolues do CSNU evidenciam relao entre violaes dignidade humana - incluindo a recusa em permitir acesso ajuda humanitria - e a ameaa paz internacional. No caso da criao dos Tribunais ad hoc para a Ex-Iugoslvia e para Ruanda, a ampla violao do Direito Internacional Humanitrio e o genocdio foram considerados ameaas paz e segurana internacionais. Alm de levantar questes sobre a seletividade e a competncia do Conselho, a existncia da ameaa paz no est isenta de dvidas. No caso de Ruanda, o conflito interno j se havia dissipado por ocasio da criao do Tribunal300. Em 2000, o CSNU adotou resoluo de carter genrico em que expressava sua disposio para considerar violaes flagrantes, sistemticas e amplas do DIH e do DIDH em situao de conflito armado como ameaas paz e segurana internacionais301. Apesar de refletir a importncia crescente do indivduo na ordem internacional legal, levanta srias questes sobre os limites da competncia do Conselho e sua relao com o Direito Internacional. A competncia do CSNU para adotar medidas obrigatrias e coercivas econmicas, polticas, militares a fim de assegurar a paz internacional representa progresso na centralizao do uso da fora armada nas relaes internacionais, seja na apreciao do caso, seja na resposta internacional adequada situao. Contudo, o sistema estabelecido nunca se tornou operacional, pois antevia foras militares disposio do Conselho, caso necessrio. Os acordos previstos no artigo 43 da Carta jamais foram assinados. Mesmo hoje, nenhum pas comprometeu tropas de modo automtico, sequer para operaes de manuteno de paz.302 Assim,
299

Verdross, 1955. pp. 49-57. Gaja, 1993. p. 299. Frowein, J. et Krisch, N. Article 39. In: Simma, 2002. p. 718.

300 A legalidade do TCII foi argda como objeo preliminar no Caso Tdic, sem sucesso ( 27 e ss). Os tribunais exerceram grande influncia no desenvolvimento do DIH, e a maior parte das crticas deve ser superada com o estabelecimento do TPI, criado por tratado multilateral e de carter permanente. 301 302

Naes Unidas. S/Res 1296 (2000), 5.

Wedgwood, R. Unilateral Action in the UN System. In: EJIL, v. 11, n. 2, 2000. p. 353. Sobre o sistema de pronto emprego das Naes Unidas, de carter condicional, Cf. Fontoura, p. Op. cit. pp. 138-152.

94

a prtica da organizao, a partir da Resoluo 678 (1990) contra o Iraque, evoluiu no sentido de autorizar Estados-membros a empregar meios militares. Apesar de no prevista na Carta, a aparente delegao de poderes pelo CSNU a coalizes de pases capazes e dispostos considerada, pela doutrina, adaptao legal da Carta.303 A ONU buscou afastar-se do suposto legalismo da Liga das Naes e adotou por base o poder poltico das grandes potncias. Trata-se de posio pragmtica, mesmo porque qualquer ao impositiva contra uma delas teria poucas chances de sucesso.304 Em So Francisco, a proposta de que medidas coletivas efetivas (art. 1 1, primeira parte) fossem tomadas em conformidade com os princpios de justia e de Direito Internacional no alcanou a maioria de 2/3 necessria.305 Essa rejeio baseou-se na justificativa de que incluir o respeito a normas jurdicas ao mandato do CSNU prejudicaria sua pronta reao, ao levar a discusses prvias sobre a legalidade da ameaa ou ruptura da paz internacional, podendo fracionar o Sistema de Segurana Coletiva.306 A redao final do Artigo 1 da Carta fez que critrios jurdicos fossem aplicveis apenas em ajustes e solues [pacficas] das controvrsias e situaes internacionais que pudessem levar a uma ameaa paz, sob o mandato da AGNU e, no caso do Conselho, sob o Captulo VI. Os poderes do CSNU sob o Captulo VII no so voltados, necessariamente, violao de norma jurdica internacional, como no caso da Liga. Tm, antes, o objetivo de manter a paz internacional, tanto que, por um lado, podem ser tomados contra um Estado que no tenha violado o Direito Internacional e, por outro, podem no ser adotados frente, e.g., agresso.307 Da no decorre, contudo, que o Conselho tenha poderes

303

Sarooshi, 1999. Frowein, J. et Krisch, N. Articles 39, 42 e 43. In: Simma, 2002. p. 728-729 e pp. 755-763. Blokker, N. Is the Authorization Authorized? In: EJIL, v. 11, . 3, 2000. Contra: Conforti, B. 1991.
304

A necessidade de consenso entre os membros permanentes evita que o conflito envolva as grandes potncias, de modo a limitar o recurso ao armada em nvel internacional. Cassese, 2001. p. 280. Wolfrum, R. Article 1. In: Simma, 2002. p. 43. Kelsen, 1951. p. 16-17 e 365.

305 306 307

Kelsen, 1951. p. 730. Verdross, 1955. pp. 49-57. Frowein, J. et Krisch, N. Introduction to Chapter VII. In: Simma, 2002. p. 705-706.

95

ilimitados (cf. cap. 1). Esse rgo sujeito a certas restries constitutivas, mesmo que imprecisas, a comear pela natureza que se confere Carta. Para aqueles que a interpretam como Constituio da comunidade internacional, os nicos limites estariam no instrumento constitutivo. Outras normas jurdicas mesmo jus cogens no afetariam o poder do Conselho308. Tal analogia s constituies nacionais precipitada. Mesmo que o CSNU tenha certas caractersticas similares a um governo mundial309, duvidoso que o seja. Em primeiro lugar, o Conselho tem mandato prprio, que a manuteno da paz e da segurana internacionais, e no o respeito ordem pblica mundial. Em segundo lugar, a analogia esbarra na prtica do rgo, que no prima pela transparncia, e na ausncia de mecanismos de reviso de suas decises. Em terceiro lugar, no factvel que o CSNU decida contrariamente norma peremptria de Direito Internacional, como a proibio da discriminao racial. As excees humanitrias introduzidas no regime de sanes imposto ao Iraque corroboram a opinio de que os mecanismos de segurana coletiva da ONU no podem desconsiderar normas imperativas no campo de proteo da pessoa310. No entanto, em vista do artigo 103 da Carta, as obrigaes assumidas, incluindo o respeito s decises do CSNU, tm primazia sobre as demais obrigaes de Direito Internacional geral. Conforme o artigo 24 da Carta:
1 - A fim de assegurar ao pronta e eficaz por parte das Naes Unidas, seus Membros conferem ao Conselho de Segurana responsabilidade primordial na manuteno da paz e da segurana
308 Essa viso comum entre autores germnicos. Frowein e Kricsh, aps sustentarem que o CS no obrigado a respeitar o Direito Internacional alm da prpria Carta, contudo, abrem exceo a normas peremptrias, sem maiores explicaes. Cf. Introduction to Chapter VII. In: Simma, 2002. p. 711. O fato de grande parte das normas jus cogens estarem tambm previstas na Carta no impede que, ex hipothesi, possam surgir outras desvinculadas desse instrumento. Cf., inter alia, Maison, 1994. p. 13/4. 309 310

Simma, 1997. p. 264.

Cf. o Comentrio-Geral no. 8 do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Naes Unidas, E/C.12/1997/8, CESCR, de 12 de dezembro de 1997. Cf., tambm, Segall, 1999.

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internacionais e concordam em que no cumprimento dos deveres impostos por essa responsabilidade o Conselho de Segurana aja em nome deles. 2 - No cumprimento desses deveres, o Conselho de Segurana agir de acordo com os Objetivos e Princpios das Naes Unidas. (...)311

As discusses em So Francisco levaram definio de objetivos e princpios a fim de garantir eficcia ao sistema criado e, principalmente, precisar os poderes conferidos a seus rgos312. A despeito do carter genrico, eles fixam as idias diretrizes das Naes Unidas, que influenciam a interpretao dos demais artigos313. Entre os objetivos da ONU, esto a manuteno da paz e da segurana internacionais e a cooperao internacional nos campos econmico, social e humanitrio (art. 1, 1 e 3). Entre os princpios, constantes do artigo 2 da Carta, alm da proscrio do uso da fora nas relaes internacionais ( 4) e da resoluo pacfica das controvrsias (3), esto o princpio da igualdade soberana dos Estados (1), o princpio da boa-f ( 2) e o princpio do domnio reservado ( 7). Ao contrrio de algumas opinies, a Carta, em nenhum momento, confina a paz internacional mera ausncia de guerra, em sentido negativo de paz. Alm de seus objetivos abrangentes, a incluso de temas como a promoo do bem-estar social e econmico e dos direitos humanos, como competncias da organizao, indica a adoo de viso positiva de paz, entendida como o meio mais seguro de evitar a ecloso de novas guerras314. Contudo, ao contrrio da Liga das Naes, a Carta estabelece clara distribuio e delimitao de seus poderes315. H clara dicotomia entre um
311

Article 24 (1) In order to ensure prompt and effective action by the United Nations, its Members confer on the Security Council primary responsibility for the maintenance of international peace and security, and agree that in carrying out its duties under this responsibility the Security Council acts on their behalf. (2) In discharging these duties the Security Council shall act in accordance with the Purposes and Principles of the United Nations. (...) (traduo e grifos do autor).
312 313

Wolfrum, R. Article 1. In: Simma, 2002. p. 39/40.

Cf. supra, cap. 3.3. Os princpios da organizao devem ser compreendidos luz da Declarao sobre Relaes Amistosas. Canado Trindade, 2002(c). pp. 91-140. Tunkin, 1992. p. 329.

314

Verdross, 1955. p. 11. Wolfum, R. Preamble. In: Simma, 2002. pp. 33-37 e p.41. Dupuy, P. M. Securit Collective et Organisation de la Paix. In: RGDIP, tomo 97, 1993. p. 623.
315

Canado Trindade, 2002(a). p. 28. Brownlie, 1997. pp. 696-702.

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rgo de carter executor, o CSNU, com capacidade de adotar medidas obrigatrias e coercivas, e outro, de carter parlamentar, a AGNU, em que todos os Estados-membros esto representados. Por um lado, questes relacionadas segurana internacional esto vinculadas, em princpio, ao Conselho, rgo dotado de composio, procedimento e poderes prprios para a manuteno da ordem internacional, a ponto de independer do Direito Internacional na matria. O exerccio de sua competncia move-se pela noo de urgncia da situao. Por outro lado, questes ligadas cooperao internacional, ao desenvolvimento do Direito Internacional e aos direitos humanos seriam prprias da AGNU, foro adequado para a discusso dos valores e interesses comuns aos Estados316. Essa dicotomia, entretanto, no absoluta. Em primeiro lugar, as duas competncias so complementares:
A efetividade funcional do Conselho uma garantia contra a inabilidade da Assemblia de alcanar consensos (...); a competncia da Assemblia para discutir os benefcios de qualquer poltica incluindo a poltica do Conselho fornece, em princpio, uma verificao pblica da capacidade das grandes potncias de transformar a organizao em instrumento de imperialismo317.

Em segundo lugar, uma vez que o CSNU no est sujeito, no exerccio de seus poderes, aos princpios de justia e ao Direito Internacional, duvidoso que possa adotar medidas de carter definitivo, o que corresponderia a poderes judiciais. O CSNU age como policial da comunidade internacional e no como jri ou justiceiro318. Sua competncia est limitada a medidas de curtoprazo, com efeitos provisrios, enquanto a soluo da questo deixada s partes ou a mecanismos de resoluo pacfica, como o Captulo VI da Carta319. No exerccio de seus poderes, o CSNU faz determinaes de carter factual ou mesmo jurdico, que podem ser questionadas.
Koskenniemi, 1995. Dupuy, P. M. 1993. pp. 617-627. Delbrck, J. Article 24. In: Simma, 2002. p. 445. Sobre a competncia da AGNU, cf. Captulo IV da Carta da ONU, que ultrapassa o objeto deste estudo.
317 318 319 316

Koskenniemi, 1995. p. 340. Dupuy, P. M., 1993. p. 624-625.

Frowein, J. et Krisch, N. Introduction to Chapter VII et Wolfrum, R. Article 1. In: Simma, 2002. pp. 705-708 e p. 43.

98

Em terceiro lugar, a prtica da organizao demonstra que essa fina balana de competncias nem sempre observada. A AGNU passa resolues sobre questes de paz e de segurana internacionais ainda em discusso no Conselho, e o CSNU adota interpretao abrangente de seu mandato, em questes relacionadas a padres normativos da comunidade internacional, como a redefinio do que seja a paz e a segurana internacionais320. A prtica do Conselho no campo humanitrio parece corroborar essa perspectiva.

320

Koskenniemi, 1995. p. 340 e ss.

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III - A PRTICA RECENTE DO CSNU

III - A PRTICA RECENTE DO CSNU

Durante os anos 1990, uma srie de questes relacionadas proteo de civis em conflitos armados foi objeto de discusso no Conselho de Segurana. Ao experimentar com os poderes recm-descobertos sob o captulo VII, o CSNU mostrou-se disposto, em alguns casos, a atuar diretamente frente a graves violaes aos direitos humanos e ao Direito Internacional Humanitrio, com resultados variados. Em outras situaes, contudo, essa determinao mostrou-se hesitante, deixando a impresso de que a ao do Conselho nos casos em que ocorreu - serviu mais para satisfao perante a opinio pblica internacional ou busca de interesses tradicionais dos Estados, do que preocupao quanto sorte de indivduos em pases distantes e pouco conhecidos. A anlise da prtica do CSNU nesse perodo busca fornecer subsdios para avaliar a suposta cristalizao de nova interpretao da Carta quanto aos poderes coercivos sob o captulo VII, uma vez demonstradas a uniformidade do comportamento do rgo frente a catstrofes humanitrias e a aprovao - ou ao menos a anuncia - dos demais Estados-membros da ONU ( opinio juris ). Ao mesmo tempo, permite avaliar as diferentes circunstncias que levaram ao reconhecimento, pelo Conselho, da existncia de ameaa paz e segurana internacionais, assim como os resultados das operaes de paz autorizadas sob a justificativa de proteo do indivduo.

3.1 SOMLIA (1992 1993)

O envolvimento da ONU na guerra civil da Somlia o primeiro caso em que a coero militar, com base no Captulo VII da Carta, foi utilizada em situao de emergncia humanitria de carter nointernacional. O Estado somali foi criado em 1960, em uma combinao das antigas colnias britnica e italiana no Chifre da frica, sem, entretanto, evitar que povos somalis ficassem dispersos em pases vizinhos, como a Etipia e o Qunia. A Somlia composta por diferentes cls, que fornecem

103

a identificao para a populao do pas.321 Em 1969, o General Mohammed Siad Barre instaurou uma ditadura e buscou superar o sistema de cls, banindo, em conjunto, os partidos polticos. A partir de 1988, a insurgncia contra Siad Barre intensifica-se, assim como a represso estatal, levando a grande nmero de exilados e refugiados nos pases vizinhos. Em janeiro de 1991, o presidente deposto por faces rivais, incluindo a Aliana Nacional Somali (ANS), liderada por Mohammed Aideed. Os grupos que tomaram o poder logo entraram em conflito entre si, e eclode uma guerra civil, com base nos diferentes cls. No fim do ano, Mogadscio havia se tornado zona de guerra, sem administrao poltica, sem polcia, sem judicirio322. Relatrios da Cruz Vermelha e do Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados (ACNUR) informavam a iminncia de catstrofe humanitria e grande xodo de refugiados para os pases vizinhos323. Em meio aos envolvimentos na ex-Iugoslvia, propostas de incluir a Somlia na agenda do Conselho durante 1991 no prosperaram, o que levou o novo SGNU, Boutros-Ghali, a acusar o CSNU de lutar uma guerra de homens ricos na Iugoslvia e no levantar um dedo para a Somlia324. Em janeiro de 1992, o CSNU adotou a primeira resoluo referente Somlia. Em seu prembulo, o Conselho expressava preocupao de que a situao no pas constitua ameaa paz e segurana internacionais, em razo da grande perda de vidas humanas e da destruio material desenfreada (...) e (...) de suas conseqncias para a estabilidade e paz na regio, sem, entretanto, citar expressamente o problema dos refugiados325. J nessa resoluo, e em vrias subseqentes, o Conselho salienta a necessidade de as partes cooperarem com o esforo humanitrio326. A referncia ao Captulo VII da Carta est restrita instaurao de um embargo de armas para a Somlia ( 5).
321 322 323 324 325 326

Shawcross, 2000. p. 85. Rodrigues, 2000. pp. 123-125. Chesterman, 2001. p. 140. Apud Shawcross, 2000. p. 86. Naes Unidas. S/Res 733 (1992), prembulo (grifo do autor).

Essa invocao adquiriu, progressivamente, um carter coercivo, o que parece favorecer a opinio de existir direito das vtimas assistncia humanitria, mesmo em um conflito armado nointernacional.

104

A despeito da assinatura, em maro, de cessar-fogo entre as duas principais faces, a distribuio de assistncia humanitria continuou com srias dificuldades. No mesmo ms, o Conselho adotou nova resoluo, em que expressa grave inquietao pela magnitude do sofrimento humano causado pelo conflito327. O cessar-fogo, em vez de ser utilizado para a busca de reconciliao poltica, serviu como meio de facilitar as operaes humanitrias328. Em abril, o CSNU decidiu criar a Operao das Naes Unidas para a Somlia (Unosom), fora do Captulo VII e com o consentimento das partes, a fim de monitorar um plano de emergncia humanitria329. O diplomata argelino Mohammed Sahnoun foi indicado para coordenar a ao de mais de trinta organizaes humanitrias e dirigir 50 observadores militares e 500 militares paquistaneses, com a misso de proteger o pessoal da ONU e a ajuda humanitria330. No entanto, a falta de cooperao de vrias faces resultava no desvio dessa assistncia, que acabava por realimentar o conflito. A Cruz Vermelha foi obrigada a contratar milcias locais para a proteo dos suprimentos331. Em agosto, o CSNU autorizou o aumento do efetivo em 3.000 soldados (belgas e canadenses), cuja chegada nunca ocorreria332. Em vista do fracasso da operao, o SGNU instou o Conselho a utilizar os poderes investidos sob o Captulo VII, uma vez que a operao de socorro no poderia ser alcanada por uma operao das Naes Unidas baseada nos princpios aceitos de manuteno de paz.333 Aps acordo com o governo norte-americano, o Conselho unanimemente adotou a Resoluo 794, de dezembro de 1992, em que acolhe a oferta de tropas dos EUA como parte de fora multinacional autorizada pelas Naes Unidas, Unitaf (Unified Task Force), tambm conhecida como Operation

327 328 329 330 331 332 333

Naes Unidas. S/Res 746 (1992), prmbulo e 8. Patriota, 1998. p. 75. Naes Unidas. S/Res 751 (1992), 1 e 2. Shawcross, 2000. p. 87. Rodrigues, 2000. p. 126. Rodriges, 2000. p. 127. Naes Unidas. S/Res 775 (1992), 3. Shawcross, 2000. p. 87. Apud Amaral Jnior, 2003. p. 208.

105

Restore Hope. Apesar de reconhecer seu carter excepcional, a resoluo declarava que:
Determinando que a magnitude da tragdia humana causada pelo conflito na Somlia, exacerbada pelos obstculos que esto sendo criados distribuio de assistncia humanitria, constitui uma ameaa paz e segurana internacionais (...) Expressando grave alarme quanto a notcias recorrentes de violaes macias do direito internacional humanitrio ocorrendo na Somlia (). Agindo sob o Captulo VII da Carta das Naes Unidas, autoriza o Secretrio-Geral e Estados-membros cooperantes a fim de implementar a oferta referida (...) acima a usar todos os meios necessrios para estabelecer, o mais cedo possvel, um ambiente seguro para as operaes de ajuda humanitria na Somlia334.

Seis dias aps a deciso, 28.000 soldados norte-americanos desembarcaram na Somlia, em transmisso ao vivo para os EUA. Dezenove Estados colaboraram com a Unitaf, que chegou a possuir 38.300 soldados335. As explicaes de voto no CSNU indicam que a preocupao estava, de fato, na proviso de ajuda humanitria: enquanto Washington declarou ser a misso pontual e apoltica, a China e outros pases salientaram o carter excepcional da crise e o papel conferido ao SGNU e ao CSNU.336 Um ponto que causou atrito entre o Secretariado e os EUA estava no desarmamento das faces rivais e cessao de hostilidades337. Para Boutros-Ghali, tal ao era indispensvel para o estabelecimento de um ambiente estvel para a ajuda humanitria. No entanto, chocava-se com o desejo norte-americano de evitar assumir maiores responsabilidades no pas. Em maro, por incentivo da nova administrao Clinton assume a presidncia dos EUA em 20/01/93 -, a Resoluo 814 transformou a operao em uma Unosom expandida (Unosom II), tambm sob o Captulo
334 335 336 337

Naes Unidas. S/Res 794 (1992), prembulo e 10. Amaral Jnior, 2003. p. 208-209. Chesterman, 2001. p. 142. Patriota, 1998. p. 77.

106

VII, cujo mandato passou a abranger todo o pas e incluir o controle do armamento das faces, desativar minas e processar e julgar graves violaes ao Direito Internacional Humanitrio.338 O contingente foi reduzido para 28.000 soldados de diferentes pases; na sua quase totalidade, as tropas norte-americanas permaneceram fora do comando unificado da operao339. As faces somalis no consentiram a utilizao de foras militares de carter coercivo (Unitaf e Unosom II)340. No entanto, inexistia qualquer governo central que fosse capaz de expressar, com alguma legitimidade, o interesse da populao. Em 5 de junho, reagindo ao assassinato de 24 soldados paquistaneses, o CSNU adotou nova Resoluo, na qual expressa a suspeita de que a ao estaria ligada faco de Aideed e afirma que o SGNU tinha autoridade para adotar todas as medidas necessrias contra os responsveis pelos ataques armados, (...) sua captura e deteno para processar, julgar e punir341. Essa deciso equivalia a uma declarao de guerra contra a milcia de Aideed. Qualquer pretenso de imparcialidade da operao de paz perdia sentido, o que acarretou o esvaziamento do processo negociador levado a cabo, at ento, pela organizao. Uma srie de confrontos ocorreu nos meses seguintes, entre a milcia de Aideed e, principalmente, o exrcito norte-americano. Em 12 de julho, ancios e lderes de cls sem relao com as milcias foram mortos pelo lanamento de 16 msseis por tropas dos EUA contra um centro comunitrio, supostamente utilizado pela faco de Aideed. Em 3 de outubro, a chamada Fora Delta norte-americana atacou um hotel controlado por Aideed, em Mogadscio, sem nenhuma coordenao com o comando militar da Unosom II, e dois helicpteros foram abatidos. No violento combate que se seguiu, 18 norte-americanos foram mortos, assim como um soldado malaio das tropas multilaterais que foram resgat338 339 340

Naes Unidas. S/Res 814 (1993). Amaral Jnior, A. Op. cit. p. 209. Shawcross, 2000. p. 118-119.

Murphy, Sean. The Security Council, Legitimacy, and the Concept of Collective Security after the Cold War. In: Columbia Journal of Transnational Law (CJTL). v. 32, n. 2, 1994. p. 230-231.
341

Naes Unidas. S/Res 837 (1993), prembulo e 5.

107

los. Estima-se que as mortes somalis possam ter chegado a mais de 500, incluindo civis inocentes342. A imagem do corpo de um soldado norte-americano sendo arrastado pelas ruas em grande humilhao tornou-se a sntese do que passou a ser chamado de sndrome da Somlia. O Embaixador Ronaldo Sardenberg, que presidia o CSNU na poca, afirmaria que os incidentes de 3 de outubro puseram definitivamente em xeque a presuno da validade poltica do uso da fora para impor a paz na Somlia.343 Os Estados Unidos retiraram suas tropas em maro de 1994. Antes disso, o CSNU adotou resoluo em que reduzia o efetivo da Unosom II e concentrava novamente seu mandato na ajuda humanitria 344. As resolues subseqentes levaram ao trmino da operao. As ltimas tropas retiraram-se em maro de 1995, quando a misso foi oficialmente extinta345. Apesar de ter alcanado alguns resultados positivos, como o combate fome, programas de vacinao e a reabertura de escolas346, o envolvimento da ONU na Somlia visto como um divisor de guas. O otimismo frente utilizao da fora para reagir ao que seriam novas ameaas paz internacional, como crises humanitrias, foi progressivamente erodido, a ponto de se tornar fixao, em particular nos EUA, no ultrapassar a linha de Mogadscio: um ponto fictcio e sem retorno, a partir do qual uma operao de paz tradicional assume papel impositivo. Como observado no relatrio preparado pela Unidade das Lies Aprendidas do DPKO (Departamento de Operaes de Paz) sobre a experincia da Somlia, o uso da fora, em certas circunstncias, pode ser contraproducente347.

Chesterman, 2001. p. 143. Os nmeros variam de acordo com o relato. Cf. Shawcross, 2000. p. 120-121. Patriota, 1998. p. 77-78. Para verso cinematogrfica do episdio, cf. o filme Black Hawk Down (2001), de Ridley Scott.
343 Sardenberg, Ronaldo M. O Brasil na Presidncia do Conselho de Segurana das Naes Unidas. In: Fonseca Jnior et Castro, 1997. p. 136. 344 345 346 347

342

Naes Unidas. S/Res 897 (1993), 2 e 3. Naes Unidas. S/Res 954 (1994). Chesterman, 2001. p. 143. Amaral Jnior, 2003. p. 211. Patriota, 1998. pp. 68-82.

108

3.2 RUANDA (1994)

A primeira vtima da Sndrome da Somlia foi Ruanda, que, no intervalo de poucas semanas, seria palco de um dos piores atos de violncia organizada do sculo XX. Ao contrrio da experincia anterior, em que foi posta em dvida a viabilidade do uso da fora como meio de impor o respeito populao civil, o caso de Ruanda evidenciaria os limites polticos da perspectiva de recorrer-se fora armada com objetivos humanitrios. Anos depois, uma Comisso Independente, estabelecida pelo SGNU, concluiria que a resposta da ONU havia sido um fracasso retumbante (overriding failure), resumido na falta de recursos e de vontade poltica dos Estados-membros em assumir o compromisso necessrio para prevenir ou cessar o genocdio348. Ruanda est situada na regio dos Grandes Lagos africanos, com populao composta de maioria hutu (cerca de 85%) e minoria tutsi. As tenses entre as duas etnias remontam poca colonial, quando, primeiro, os alemes e, posteriormente, os belgas instituram um sistema de discriminao tnica, que ia desde documentos de identidade at a restrio, etnia tutsi, de cargos administrativos. O movimento de descolonizao no levou apenas independncia do pas, alcanada em 1962, como tambm a um nacionalismo hutu, que se voltou contra tutsis. A perseguio a essa etnia iniciou uma dispora nos pases vizinhos, principalmente em Uganda, na Tanznia e no Burundi349. A tragdia de 1994 aparenta ter sido um conflito de natureza eminentemente poltica, em que a diferena tnica foi explorada entre dois grupos que se enfrentavam pelo controle do aparato estatal, em ambiente marcado pela alta densidade populacional e pela pobreza350. Desde 1973, o pas esteve sob o regime ditatorial do presidente Juvnal Habyarimana, que mesmo mantendo a discriminao tnica atraiu forte cooperao econmica e militar externa, particularmente da Frana351. A partir de 1986,
348 349 350

Naes Unidas. Relatrio de Investigao sobre Ruanda. p. 30 e ss. Rodrigues, 2000. p. 132.

Relatrio da Situao dos Direito Humanos em Ruanda preparado pelo Sr. Ren Dgni-Sgui, Relator-Especial da Comisso de Direitos Humanos (1997), In: Sassli et Bouvier, 1999. p. 1272 e ss.
351

Patriota, A. Op .cit. p. 111.

109

com a mudana de governo em Uganda, exilados tutsi comearam a organizar um exrcito rebelde nos campos de refugiados localizados na fronteira entre os dois pases. O confronto entre, de um lado, essa faco, conhecida como Frente Patritica de Ruanda (RPF, em ingls), aliada dissidncia interna e, de outro, o governo ruands, est na raiz do genocdio de 1994. A guerra civil teve incio em 1990. Em agosto de 1993, os dois lados assinaram o Acordo de Paz de Arusha, uma pequena cidade na Tanznia, pelo qual se comprometiam a cessar as hostilidades, repatriar os refugiados e instalar um governo transitrio, em que Habyarimana dividiria o poder com uma oposio moderada hutu e com a RPF. Duas misses de paz da ONU foram institudas para garantir o cessar fogo, com base nos acordos de paz: uma na fronteira entre Uganda e Ruanda352, e outra com sede em Kigali, em Ruanda (Unamir Misso de Assistncia das Naes Unidas para Ruanda)353. O comandante militar da Unamir, composta inicialmente por 500 soldados, era o general canadense Romo Dallaire, que logo deparou com graves deficincias logsticas e que se tornaria um heri solitrio no drama dos meses seguintes354. A situao era instvel. Uma ala extremista do governo ruands, contrria RPF e aos expatriados tutsi, comeou a organizar um grupo de resistncia a toda e qualquer reforma. O cronograma de transio comeou a sofrer atrasos355. Em 06 de janeiro, o Conselho autorizou um aumento do contingente da misso em 500 soldados356. No dia onze do mesmo ms, um telegrama de Dallaire que se tornou pblico anos depois relatava ao DPKO, ento dirigido por Kofi Annan, informao conseguida de um membro da guarda presidencial sobre planos para o massacre iminente. A mensagem no recebeu a devida ateno, a despeito da insistncia do general canadense na inaptido da Unamir para lidar com a situao. Informado acerca de esconderijo de armas, Dallaire no foi
352 Naes Unidas. S/Res 846 (1993), 2. A Misso de Observao das Naes Unidas UgandaRuanda (Unomur) permaneceria em operao at setembro de 1994 (Cf. S/Res 928 (1994)). 353 354 355 356

Naes Unidas. S/Res 872 (1993). Shawcross, 2000. p. 126-127. Patriota, 1998. p. 112. Naes Unidas. S/Res 893 (1994).

110

autorizado a apreend-las; antes, foi instrudo a contactar o presidente Habyarimana e os embaixadores da Blgica, Frana e dos EUA357. O CSNU, em particular, no chegou a ser avisado dessa mensagem. No entanto, em fevereiro, aps ter sido posto a par da incapacidade de formar-se o governo transitrio e do clima de tenso em Ruanda, o Conselho no tomou qualquer medida358. Em 6 de abril, o presidente Habyarimana foi morto em um desastre de avio359. Em algumas horas, iniciou-se a perseguio conduzida por membros do governo e de milcias hutu contra tutsis e hutus moderados. No dia seguinte, a Primeira-Ministra, Agathe Uwilingiyimana, foi assassinada, assim como foram 10 soldados belgas responsveis por sua proteo, o que levaria, alguns dias depois, retirada desse contingente. O massacre que se seguiu levou morte cerca de oitocentas mil pessoas360. A retirada das tropas belgas, o contingente mais forte da Unamir, dificultava ainda mais qualquer reao. Logo nos primeiros dias, Dallaire requisitou ampliao das tropas para 5.000 homens e novo mandato, sob o Captulo VII, para impor cessar fogo. Kofi Annan teria contactado representantes de cerca de 100 diferentes governos a fim de conseguir tropas, sem sucesso. Em contraste, poucos dias aps a derrubada do avio presidencial, tropas francesas, italianas e belgas, estacionadas no Burundi, evacuaram seus cidados e alguns ruandeses, partindo logo em seguida361. Em 21 de abril, em meio crise, o CSNU, aps expressar choque pela violncia em larga escala em Ruanda, que resultou na morte de milhares de civis inocentes, decidiu reduzir esse contingente para 270 soldados e restringiu seu mandato mediao e ajuda humanitria, na medida do possvel362. A deciso foi criticada por Estados africanos e
357

Shawcross, 2000. pp. 129-134, em que relata que Boutros-Ghali, em suas memrias, nega ter sido informado da mensagem. Cf., tambm, Relatrio de Investigaes sobre Ruanda, pp. 10-12.
358 359

Naes Unidas. Relatrio de Investigao sobre Ruanda. p. 33 e 134.

Discute-se, ainda hoje, se o acidente teria sido provocado, tendo sido acusados a RPF, o governo belga, o exrcito ruands e dois militares franceses. Patriota, 1998. p. 115 e Shawcorss, 2000. p. 124.
360 361 362

Naes Unidas. Relatrio de Investigao sobre Ruanda. p. 3. Patriota, 1998. p. 112. Shawcrorss, 2000. pp. 136-138. Naes Unidas. S/Res 912 (1994), prembulo e 8.

111

agncias humanitrias. Em 29 de abril, o SGNU instou o Conselho a reconsiderar a deciso e tomar ao coerciva para restaurar o estado de direito.363 Somente em 17 de maio, o CSNU autorizou novo mandato e expanso da Unamir para 5.500 homens, sem carter impositivo. A expanso ocorreria em duas fases, a primeira consistindo de 800 homens, sendo que a segunda parcela dependeria de avaliao da situao. Na resoluo, o Conselho determina que a situao constitui uma ameaa paz e segurana na regio, instituindo embargo de armas sob o Captulo VII.364 Houve esforo em no reconhecer a magnitude da crise humanitria em Ruanda. 365 O termo genocdio era evitado nas discusses do Conselho, de modo a no sugerir implicaes polticas e jurdicas aos Estados-membros, em vista da Conveno sobre a Preveno e a Punio pelo crime do Genocdio de 1948.366 Tanto que, na Resoluo 918, utilizouse expresso assassinato de membros de um grupo tnico com a inteno de destru-lo, no todo ou em parte (prembulo) que a definio parcial de genocdio. O termo foi apenas empregado pelo CSNU em 8 de junho, trs meses aps o incio do massacre, em nova resoluo destinada a acelerar o envio de tropas para a Unamir, onde nota com a maior preocupao indcios de que atos de genocdio ocorreram em Ruanda367. Nessa poca, a situao em Ruanda comeava a inverter-se. A RPF iniciou uma contra-ofensiva e, por volta de meados do ms de junho, estava prxima de tomar a capital. Foi quando surgiu a perspectiva de lanamento de ao impositiva, liderada pela Frana, que seria conhecida como Operao Turquesa. Apesar do apoio do SGNU, a proposta francesa levantou suspeitas de parcialidade a favor do governo responsvel por organizar e conduzir o genocdio368. Por ironia do destino, Ruanda era
363 364 365 366

Chesterman, 2001. p. 145. Naes Unidas. S/Res 918 (1994), 5, 6, 7 e 13 (grifos do autor). Naes Unidas. Relatrio de Investigao sobre Ruanda. p. 38.

Cf., em particular, artigo 8 da Conveno, da qual fazem parte os cinco membros permanentes, assim como Ruanda. Patriota, 1998. p. 112/3. Shawcross, 2000. p. 136.
367 368

Naes Unidas. S/Res 925 (1994), prembulo (grifos originais). Patriota, 1998. p. 113 e ss. Shawcross, 2000. p. 140.

112

membro no-permanente do Conselho, representada pelo governo hutu, e apoiou a medida, enquanto a RPF rejeitou a perspectiva da interveno francesa369. Em 22 de junho de 1994, o CSNU adotou a Resoluo 929, em que autoriza a ao coerciva temporria, com base no Captulo VII, sob comando e controle nacional, voltada a contribuir, de modo imparcial, para a segurana e proteo de pessoas deslocadas, refugiados e civis em risco em Ruanda. No prembulo, reconhecia o carter excepcional da situao e determinava que a magnitude da crise humanitria em Ruanda constitui uma ameaa paz e segurana na regio.370 A Resoluo foi aprovada por 10 votos a favor e cinco abstenes (China, Brasil, Nova Zelndia, Nigria e Paquisto).371 Em contraste com a relutncia encontrada para arregimentar tropas para a UNAMIR, mais de 2.000 soldados franceses foram enviados 24 horas aps a autorizao372. No incio de julho, houve combates entre a RPF e os membros do contingente a servio da Operao Turquesa, a qual coexistia e contrastava com os 503 soldados sob comando da Unamir, cujo mandato continuou restrito a aes sob o Captulo VI da Carta.373 A relutncia do Conselho parece ter sido corroborada quando o exrcito francs, por escolha prpria, estabeleceu zona de proteo humanitria no sudoeste de Ruanda, regio ainda no controlada pela RPF.374 As tropas francesas retiraram-se antes do prazo de 2 meses estipulado na Resoluo 929. Sua eficcia ainda objeto de divergncias, tendo sido acusada de proteger exatamente os elementos gnocidaires.375 Por volta de agosto, a RPF assumiu o poder e estabeleceu novo governo de unio nacional em Kigali, demonstrando que receios de retaliao eram exagerados. Em novembro de 1994, foi criado um tribunal
370 371

Naes Unidas. S/Res 929 (1994), prembulo e 1 a 4.

Chesterman, 2001. p. 147. A absteno brasileira teria decorrido da percepo de parcialidade da iniciativa francesa. Patriota, 1998. p. 116-117 e 191.
372 373 374 375

Naes Unidas. Relatrio de Investigao sobre Ruanda. p. 49. Idem. pp. 72-74. Rodrigues, 2000. p. 138. Chesterman, 2001. p. 147. Naes Unidas. Relatrio de Investigao sobre Ruanda. p. 49.

criminal internacional para processar e julgar os atos de genocdio, crimes contra a humanidade e graves violaes ao DIH cometidos em Ruanda entre janeiro e dezembro de 1994.376 O novo governo tutsi em Ruanda ops-se ao tribunal, em vista da proscrio, em seu estatuto, da pena de morte. Outros conflitos entre a ONU, ONGs e a nova administrao logo vieram tona, em particular acerca do papel da Unamir e do tratamento dispensado aos membros leais ao governo deposto. Em maro de 1996, sob insistncia do governo de Kigali, a Unamir foi afinal extinta.377 Com a tomada do poder pela RPF, os lderes genocidas hutu fugiram para pases vizinhos, como Burundi, Tanznia e o ento Zaire, levando consigo de modo voluntrio ou coercivo cerca de 2 milhes de pessoas.378 Essa grande massa de refugiados ficaria amontoada em campos dispersos nas fronteiras de Ruanda, em condies deplorveis, refns dos antigos chefes genocidas. A crise dos refugiados ruandeses no Zaire, em particular, daria ensejo a novas discusses no CSNU acerca do uso da fora com fins humanitrios.

3.3 ZAIRE (1996)

A grande massa de refugiados hutus no Zaire, ainda sob o governo de Mobutu Sese Seko, ficou aos cuidados do Acnur e de centenas de ONGs ocidentais. Cerca de 1 milho de pessoas permaneciam controladas por antigos lderes hutus, responsveis pelo genocdio em 1994, e episdios de violncia e de intimidao eram comuns379. Os lderes extremistas criaram um tipo de governo no exlio e, de l, atacavam a fronteira de Ruanda380. Em 1995, a Organizao Human Rights Watch acusou os governos da Frana, Zaire e frica do Sul de rearmar as antigas foras genocidas de Ruanda e sugeriu o estabelecimento de embargo de armas que inclusse os campos de refugiados no Zaire381.
376 377 378 379

Naes Unidas. S/Res 955 (1994) e o estatuto do Tribunal anexo Resoluo. Patriota, 1998. p. 119-121. Shawcross, 2000. p. 141.

Naes Unidas. Relatrio da Situao de Direitos Humanos em Ruanda (janeiro de 1997), apud Sassli et Bouvier, 1999. p. 1284 e ss e p. 1299.
380 381

Shawcross, 2000. p. 142. Human Rights Watch. Maio de 1995. Apud Sassli et Bouvier, 1999. pp. 1292-1294.

A crise de refugiados tinha carter internacional, com riscos para a estabilidade da regio. O SGNU informou o Conselho de Segurana de que uma fora de 12.000 homens seria necessria para separar os lderes genocidas dos refugiados genunos. Uma segunda opo estaria em estabelecer um mnimo de segurana nos campos, o que iria requerer entre trs e cinco mil soldados. No houve apoio.382 A partir de setembro de 1996, a situao atingiu nveis alarmantes. Rebeldes tutsis no Zaire, liderados por Laurent-Dsir Kabila e aparentemente apoiados pelo novo governo de Ruanda e pelo Burundi, iniciaram ataques contra os campos de refugiados hutu, como parte do projeto mais amplo de derrubar Mobuto Sese Seko. Os rebeldes utilizaramse de massacres premeditados, disperso dos refugiados em reas inspitas e de obstruo sistemtica de ajuda humanitria.383 No incio de novembro, as agncias internacionais humanitrias foram evacuadas. No dia 7 desse ms, o SGNU prope ao CSNU o envio de fora multinacional para a regio, o que foi aceito pelo governo do Zaire no dia seguinte.384 No dia 9, o CSNU adotou resoluo em que determina que a magnitude da presente crise humanitria no Zaire oriental constitui uma ameaa paz e segurana na regio.385 No dia 15 de novembro, a Resoluo 1080 autoriza uma fora multinacional temporria, sob o Captulo VII, a usar todos os meios necessrios a fim de facilitar o retorno imediato de organizaes humanitrias e a distribuio efetiva (...) de ajuda humanitria (...) e para facilitar a repatriao voluntria e ordeira dos refugiados386. Essa operao seria conduzida pelo Canad. No entanto, uma ofensiva rebelde no fim desse ms obteve controle da regio. Em poucos dias, pelo menos 600.000 mil refugiados hutus regressaram a Ruanda, no raro de modo coercivo. Em algumas semanas, o acesso de agncias humanitrias foi garantido a alguns campos, levando o Canad a retirar sua oferta de liderar a ao multilateral387.
382 383 384 385 386 387

Shawcross, 2000. p. 144. Cf. artigo do Le Monde, de julho de 1997, apud Sassli et Bouvier, 1999. pp. 1296-1298. Chesterman, 2001. p. 147. Naes Unidas. S/Res 1078 (1996), prembulo. Naes Unidas. S/Res 1080 (1996), 3 e 5. Chesterman, 2001. p. 148. Shawcross, 2000. p. 245/6. Patriota, 1998. p. 119.

115

Os acontecimentos dos meses seguintes puseram em dvida o fundamento para se cancelar a operao. Informaes de massacres de refugiados hutus e da militarizao crescente dos dois lados tornaram-se comuns. Milhares de pessoas desapareceram aps serem foradas em direo s florestas do Zaire oriental, sujeitas a massacres ou morte por inanio e doenas, mas sua existncia era negada pelo governo norteamericano, com base em levantamento areo388. Em abril, tanto a Cruz Vermelha como o Acnur vm a pblico requerer acesso irrestrito s vtimas, estimadas em torno de 300.000 pessoas389. Em maio, sob presso norteamericana, Kabila concedeu 60 dias para que o Acnur repatriasse cerca de 80.000 refugiados390. O destino de cerca de 200.000 refugiados permaneceu inexplicado e foi selado quando Kabila assumiu o poder no Zaire (agora Congo Kinshasa), e a maioria dos Estados adotou postura pragmtica com respeito ao novo governo, mesmo em relao simples investigao dos fatos, iniciada pelo SGNU, que acabou sem resultados concretos391.

3.4 ALBNIA (1997)

Os eventos ocorridos no primeiro semestre de 1997 na Albnia, a nao mais pobre da Europa, podem ser descritos como perda progressiva de controle do aparato estatal, levando o pas a um estado de anarquia. A violncia civil comeou em janeiro, durante protestos por pessoas que perderam suas economias em esquemas de investimento do tipo pirmide392. O Governo do presidente Sali Berisha foi incapaz de controlar atos generalizados de vandalismo e banditismo. Delegacias e bases militares foram invadidas, e as armas, roubadas. No dia 2 maro, o Governo declarou estado de emergncia, ao mesmo tempo em que admitiu perder o controle sobre o sul do pas. A capital Tirana foi pilhada, e os estrangeiros foram evacuados. Insurgentes tomaram o controle das principais cidades albanesas.
388 Cf. artigo do Le Monde, de julho de 1997, apud Sassli et Bouvier, 1999. p. 1296 a 1298. Shawcross, 2000. p. 243. 389

CICV. Press Release, 2 de abril de 1997, apud Sassli et Bouvier, 1999, p. 1301. Shawcross, 2000. p. 245. Cf. o artigo do The Times, de 28 de abril de 1997, apud Sassli et Bouvier, 1999. p. 1290. Shawcross, 2000. p. 247-248. Chesterman, 2001. p. 148.

390 391 392

116

Em 28 de maro, o CSNU adotou, com consentimento albans, resoluo na qual determina que a presente situao de crise na Albnia constitui uma ameaa paz e segurana na regio, e autoriza a constituio de fora de proteo multilateral para facilitar a distribuio segura e rpida de assistncia humanitria, e ajudar a criar um ambiente seguro para as misses de organizaes internacionais na Albnia, incluindo as que fornecem assistncia humanitria393. A autorizao sob o Captulo VII, contudo, est restrita a assegurar a segurana e defesa do movimento do pessoal [da] fora de proteo multilateral ( 4). Essa redao confusa, e diferentes interpretaes so possveis. No entanto, as regras de engajamento permitiram o uso de quantidade mnima de fora necessria no apenas para proteger a si prprios como tambm para desempenhar a misso, incluindo a captura de criminosos, a serem entregues s autoridades locais394. A resoluo foi adotada aps oferta italiana de comandar a operao multilateral, que incluiu tambm tropas de outros pases europeus, como a Espanha e a Frana. A imparcialidade italiana foi posta em dvida quando sua marinha afundou um barco de refugiados que ia em direo ao seu territrio395. A Cruz Vermelha declarou, em documento enviado a todos os membros da Organizao para Segurana e Cooperao na Europa (OSCE), que o envolvimento internacional na Albnia no deveria ser limitado ajuda humanitria, mas deveria ter como objetivo principal as causas do conflito: o colapso do Estado de Direito e o mau funcionamento da administrao local396. Uma eleio com a sada do presidente Berisha foi considerada a melhor opo de garantir a estabilidade. Em junho, nova resoluo estende o mandato da operao de modo a incluir a proteo da misso de superviso eleitoral da OSCE397. Aps as eleies, a fora multilateral deixou o pas. Ao contrrio dos trs casos anteriores, no h referncia a violaes ao DIH ou aos direitos humanos nas duas resolues que trataram da
393 Naes Unidas. S/Res 1101 (1997), prembulo e 2 e 4, aprovada com absteno chinesa. Cf. Sassli et Bouvier, 1999. p. 1430. 394 395 396 397

Cf. artigo publicado no El Pas, de 10 de abril de 1997, apud Sassli et Bouvier, 1999. p. 1428-1429. Chesterman, 2001. p. 148-149. Sassli et Bouvier, 1999. p. 1431. Naes Unidas. S/Res 1114 (1997), 3.

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violncia interna na Albnia, a despeito dos objetivos humanitrios da misso. As resolues determinam que a situao no pas seria ameaa paz e segurana internacionais. razovel, entretanto, considerar aplicveis as normas previstas no artigo 3 comum s Convenes de Genebra de 1949 e o Protocolo II Adicional a essas convenes, mesmo antes da interveno multinacional.

3.5 TIMOR-LESTE (1999)

A diviso da ilha do Timor, situada no sul do arquiplago indonsio, ao norte da Austrlia, remonta poca colonial, quando holandeses e portugueses ocuparam o territrio. Com a independncia, a Indonsia tornou-se sucessora do Estado holands. O Timor-Leste, tambm conhecido como Timor Loro Sae, localizado na parte oriental da ilha, permaneceu sob administrao portuguesa, at que a Revoluo dos Cravos (abril de 1974), em Portugal, trouxe a perspectiva de que a populao local exercesse seu direito autodeterminao398. Os partidos polticos que se formaram possuam diferentes aspiraes, da independncia imediata associao com a Indonsia. Em meados de 1975, as divergncias haviam escalado para uma guerra-civil. Em 28 de novembro, o partido Fretelin (Frente Revolucionria para o Timor-Leste Independente), que controlava a maior parte do territrio e era visto como simpatizante do marxismo, declarou a independncia. Os partidos contrrios apelaram para a Indonsia, e, no dia 7 de dezembro, o territrio foi invadido. Em julho do ano seguinte, o ento presidente Suharto promulgou a lei que passou a considerar o Timor-Leste a 27 provncia indonsia. A brutal represso que se seguiu seria responsvel, direta ou indiretamente, pela morte de quase um tero da populao, segundo algumas fontes399. A ONU e a vasta maioria da comunidade internacional - com a exceo da Austrlia400 - nunca reconheceram a anexao do territrio. J
398 399

Cunha, J. A Questo do Timor-Leste: origens e evoluo. Braslia: FUNAG, 2001. p. 14-15 e 114.

Martin, Ian. Self-Determination in East Timor: the United Nations, the ballot, and international intervention. Londres: Lynne Rienner, 2001. p. 15. Cunha, 2001. p. 18-19 e 113. Shawcross, 2000. p. 371.
400 Em 1978, a Autrlia concedeu reconhecimento de facto e de jure incorporao do territrio, como condio para as negociaes dos limites martimos com a Indonsia sobre o chamado Timor Gap. Martin, 2001. p. 20.

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em 1975, o CSNU adotou resolues instando a Indonsia a retirar-se do Timor-Leste e os demais pases a respeitar sua integridade territorial e seu direito autodeterminao401. At 1981, a AGNU adotaria resolues no mesmo sentido todos os anos. O territrio permaneceu, ao menos nominalmente, sob administrao portuguesa, nos termos do Captulo XI da Carta402. A censura no acarretou maiores repercusses, tanto que o Conselho no considerou a invaso um ato de agresso, em vista de consideraes polticas em plena Guerra Fria403. Tampouco impediu que o princpio de no utilizar a fora armada contra movimentos de libertao nacional, expresso poucos anos antes na Declarao de Relaes Amistosas, fosse desrespeitado404. A prpria CIJ iria declarar-se, anos depois, inabilitada para julgar a legalidade da anexao do territrio, pela recusa indonsia de sua jurisdio compulsria405. A partir de 1982, o SGNU recebeu o mandato de auxiliar na busca de soluo para a questo e deu incio a um processo de negociao entre os governos de Portugal e da Indonsia.406 O tema apenas voltou frente da agenda internacional na dcada de 1990, aps o fim da Guerra Fria, com repercusso da situao dos direitos humanos na ilha, a captura do lder da resistncia timorense, Jos Alexandre Xanana Gusmo, e o prmio Nobel conferido a dois expoentes da causa timorense407. O grande mpeto para a resoluo do impasse, contudo, decorreu de progressos internos na Indonsia. O fim do regime de Suharto, em maio de 1998, deu ensejo a processo de democratizao no pas, que se refletiu no tratamento questo timorense, fator de embarao no plano externo e de instabilidade no plano interno408.
401 402 403

Naes Unidas. S/Res 384 (1975) e S/Res 389 (1976). Cunha, 2001. p. 20-21

Cassesse, A. Self-Determination of Peoples: a legal reappraisal. Cambridge: Cambridge University, 1996. pp. 223-230.
404 405

Naes Unidas. Declarao sobre Relaes Amistosas, princpio I, 7.

CIJ. Caso do Timor-Leste (Portugal vs. Austrlia). ICJ Reports, 1995. Para um perspectiva jurdica da questo timorense, cf. Canado Trindade, 2002. pp. 723-745. Naes Unidas. A/Res 37/30 (1982). Cunha, 2001. pp. 158-163. Jos Ramos-Horta e Dom Ximenes Bello, Bispo de Dili. Martin, 2001. p. 17-18. Idem. pp. 18-34.

406 407 408

119

Em 5 de maio de 1999, seu sucessor, Habibie, entrou em acordo com Portugal acerca de uma consulta popular (evitando-se o termo referendo), pela qual o povo timorense escolheria entre duas opes: autonomia dentro da Repblica da Indonsia ou a independncia. O plebiscito seria conduzido por misso da ONU, em 8 de agosto do mesmo ano, e a segurana permaneceria a cargo do governo indonsio durante o processo e, no caso de separao, at que o parlamento indonsio revogasse a lei de incorporao do pas409. Em 11 de junho, o CSNU criou, sob o captulo VI, a Misso das Naes Unidas em Timor-Leste (Unamet), estabelecida com rapidez sem precedentes, uma vez que o Representante Especial do SGNU, Ian Martin, teria apenas 3 meses para organizar e conduzir as eleies, em uma populao estimada em cerca de 800.000 pessoas410. A tarefa seria dificultada pela grave instabilidade na ilha. A perspectiva de mudana no status do territrio j havia aumentado a violncia contra a populao civil, levando a cerca de 60.000 deslocados internos, antes das eleies. Milcias, com apoio da administrao local e do exrcito indonsio, formaram-se para garantir a vitria da proposta de autonomia411. A despeito da insegurana generalizada, a eleio foi confirmada para 30 de agosto de 1999, quando, em demonstrao de grande coragem, 98,6% das pessoas registradas votaram412. Mesmo antes do anncio do resultado, observadores e jornalistas internacionais comearam a deixar o territrio. Na manh de 4 de setembro, o SGNU anunciou a vitria esmagadora da proposta pela independncia (78,5% contra 21,5%), o que foi o estopim para ecloso de violncia por todo TimorLeste413. Alm de centenas de assassinatos, estupros e da destruio em massa de prdios pblicos e privados, a quase totalidade da populao foi deslocada, seja em fuga para as montanhas, seja sob coero para o Timor Oeste. A
409 Naes Unidas. S/1999/513, com trs anexos. A questo da segurana foi o ponto chave nas negociaes, em vista do risco de parcialidade das foras de segurana indonsias. No entanto, os acordos foram aceitos a fim de no pr em risco o prprio plebiscito. Idem. pp. 29-34 e p. 124. 410 411 412 413

Naes Unidas. S/Res 1246 (1999), 1. Martin, 2001. pp. 37-51. Cunha, 2001. p. 114. Martin, 2001. p. 25 e 57. Naes Unidas. S/Res 1257 (1999). Martin, 2001. p. 90 a 94. Shawcross, 2000. p. 395.

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cidade de Manatuto, situada entre as duas maiores cidades do pas, Dili e Baucau, teve ndice de destruio de 98% de seus edifcios, pblicos e privados414. Xanana Gusmo, de sua priso em Jacarta, predizia novo genocdio e insistia pelo envio de fora internacional para impor a paz. A Indonsia mantinha-se contrria a qualquer interveno internacional, e, no dia 7 de setembro, decretou lei marcial no territrio415. A evacuao da Unamet foi decidida no dia seguinte, o que acarretaria abandonar cerca de 2.000 timorenses que haviam buscado refgio em sua sede. Informados da deciso, 80 funcionrios internacionais da misso voluntariaram-se para permanecer em Dili, a despeito do risco de invaso iminente416. Mesmo que o consentimento indonsio no fosse necessrio, seja pela ilegalidade da anexao do territrio, seja pelo carter impositivo da ao sob o captulo VII da Carta, logo ficou claro que uma interveno em favor do povo timorense apenas ocorreria com a aceitao de Jacarta417. Nas primeiras semanas de setembro, uma srie de fatores a diplomacia pessoal do SGNU e de outros lderes mundiais, advertncias de instituies financeiras internacionais, uma misso do CSNU e a reunio aberta do Conselho em 11 de setembro, a ampla cobertura na mdia internacional mudaram a posio do governo indonsio, at que, em 12 de setembro, Habibie consentiu assistncia da ONU418. No dia 15 de setembro, o CSNU adotou a Resoluo 1262 (1999) pela qual autorizou, sob o Captulo VII da Carta, a constituio de fora multilateral, liderada pela Austrlia (Interfet Fora Internacional para o Timor-Leste). A resoluo declarava que :
414 Viotti, Aurlio. A Mais Nova Nao do Milnio: Timor-Leste. In: Correio Braziliense, 27/05/2002, p. 5. Cerca de 230.000 timorenses tornaram-se refugiados no lado ocidental da ilha, sob controle de milcias pr-Indonsia. Drew, Catriona. The East Timor Story. In: EJIL, v. 12, n. 4, 2001. p. 680. 415 Martin, 2001. p. 104. Ao mesmo tempo, deu ordens para que a Falintil, a guerrilha pr-independncia sob seu comando, no reagisse violncia generalizada. Idem. p. 97. 416

A coragem desses funcionrios foi provavelmente a razo pela qual no se repetiu o incidente ocorrido em Phnom Penh, em abril de 1975, logo aps a vitria do Khmer Rouge, quando centenas de cambojanos foram obrigados a abandonar o refgio da Embaixada francesa, para a morte certa. Martin, 2001. p. 97 a 102. Shawcross, 2000. p. 393.
417

A Austrlia, em particular, ressaltou que apenas agiria militarmente com o consentimento indonsio, em vista de seus interesses de longo-prazo na regio. Martin, 2001. p. 104.
418

Idem. p. 103 a 112.

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Expressando sua preocupao quanto a notcias indicando que violaes sistemticas, macias e flagrantes do direito internacional humanitrio e dos direitos humanos foram cometidas no Timor-Leste (...) Determinando que a presente situao no Timor-Leste constitui uma ameaa paz e segurana, (...) Autoriza o estabelecimento de uma fora multinacional sob uma estrutura de comando unificada, de acordo com a requisio do Governo da Indonsia (...), com as seguintes funes: restaurar a paz e a segurana no Timor-Leste, proteger e apoiar a Unamet na execuo de suas funes e, dentro de suas capacidades, facilitar as operaes de assistncia humanitria419.

No dia 20 de setembro, a Interfet confirmava presena em Dili, e, cerca de um ms depois, a lei de anexao foi revogada420. No dia 25 de outubro, o CSNU estabeleceu, sob o Captulo VII, a Administrao Transitria das Naes Unidas em Timor-Leste (Untaet)421, sob a liderana do brasileiro Srgio Vieira de Mello, que dirigiria o territrio at sua independncia, no dia 20 de maio de 2002422. A experincia da Untaet, no esforo de apoio capacitao local no pas (capacity building) e na reintegrao de milhares de refugiados timorenses, considerada um dos maiores sucessos da ONU na dcada.

419 420 421 422

Naes Unidas. S/Res 1264 (1999), prembulo e 3. Martin, 2001. p. 115. Naes Unidas. S/Res 1272 (1999) Viotti, 2002.

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CONCLUSES

CONCLUSES

1. A IMPORTNCIA DA DISTINO ENTRE JUS IN BELLO E JUS AD BELLUM

A distino entre o direito na guerra (jus in bello) e o direito guerra (jus ad bellum) pode ser concebida como o princpio da igualdade dos beligerantes perante o DIH423. fruto de lenta evoluo histrica e assegura que a ao humanitria no se envolva no debate sobre a legitimidade das causas perseguidas, a fim de lidar apenas com as conseqncias do conflito. Permite, em ltima anlise, que genocidas e criminosos de guerra tenham direitos. Mesmo o Estado que age em legtima defesa deve observar os princpios fundamentais do Direito Humanitrio. Ao contrrio de teorias clssicas sobre a guerra justa, as normas de proteo internacional do indivduo so universais e defendem ainda o pior inimigo. Ao mesmo tempo, os desenvolvimentos modernos nos dois subsistemas jurdicos parecem ter origem idntica: os progressos na tecnologia blica e o advento da guerra total. Esse conceito, utilizado por Clausewitz como estratgia militar, passou a ser sinnimo de destruio e de sofrimento humano. No fim do sculo XIX, surgiu movimento no sentido de limitar seus efeitos, por meio da criao de organizaes de carter humanitrio, como a Cruz Vermelha, e de regras de carter recproco entre os Estados combatentes. Progressivamente, evoluram normas no sentido de limitar o prprio recurso s armas, de modo a favorecer mecanismos de soluo pacfica de controvrsias internacionais. A conflagrao de duas guerras de dimenses mundiais, contudo, foi o grande mpeto para duas mudanas revolucionrias nas relaes internacionais: a proscrio geral do uso da fora e a internacionalizao do iderio dos direitos humanos, cujo foco na pessoa ultrapassa fronteiras nacionais e, aparentemente, as prerrogativas dos Estados.
423 Bugnion, Franois. Guerre juste, guerre dagression et droit international humanitaire. In: IRRC, v. 84, n. 847, 2002. p. 523 e ss.

125

As duas evolues pem em xeque o carter bilateral do Direito Internacional tradicional, pelo qual a lei se exaure em direitos e obrigaes recprocos entre seus sujeitos, de carter contratual424. Tanto a proteo internacional do indivduo, como a manuteno da paz e da segurana internacionais refletem interesses comuns dos Estados, consubstanciados em obrigaes de carter erga omnes: as normas fundamentais do DIDH e do DIH, de um lado, e a proscrio do uso da fora nas relaes internacionais, de outro. Nos dois casos, a estrutura da comunidade internacional contempornea, formada por Estados nacionais independentes e soberanos, milita contra os objetivos pretendidos. O desenvolvimento de direitos e obrigaes comuns, de carter objetivo, pois ligados evoluo de ordem pblica internacional, contrasta com a natureza subjetiva do Direito Internacional tradicional. A proteo internacional do indivduo est no centro desse difcil equilbrio, na medida em que retira o foco das relaes interestatais, pondoo no indivduo e em suas necessidades. Os avanos recentes no jus in bello, em grande medida decorrentes dos progressos no campo dos direitos humanos, restringem, de modo significativo, a autonomia do Estado em situaes de violncia, ao conferir direitos subjetivos s vtimas. Essa evoluo, contudo, no uniforme. A abrangncia da proteo oferecida, seja em termos normativos, seja em termos operacionais, varia de acordo com a natureza do conflito: se internacional ou interno. Em conflitos internacionais, os tratados existentes impem claros limites ao militar e prevem diferentes mecanismos para garantir a observncia das obrigaes assumidas, o que no surpreende, tendo em vista que os pases tm interesse de que seus nacionais no sofram em mos inimigas. Em conflitos nointernacionais, contudo, a distncia entre normas e mecanismos consentidos pelos Estados e os desenvolvimentos jurisprudenciais e doutrinrios significativa. Para a vtima, pouco importa se seu sofrimento advm de guerracivil ou de combate interestatal. A fim de aumentar a proteo legal oferecida, observa-se tendncia de superar a qualificao do conflito, se tenso, guerra civil ou conflito internacional. Essa evoluo - que toma por base a durao da violncia - contrasta com o direito convencional
424

Simma, 1997. pp. 229-233.

126

existente. Outro exemplo marcante est na emergncia do direito assistncia humanitria em conflitos domsticos, no previsto em tratados e questionado por muitos pases. H amplo espao para progressos normativos e operacionais do jus in bello em casos de violncia interna. Essa deficincia manifesta no que tange aos mecanismos institucionais para garantir o respeito s obrigaes existentes. Apesar do progresso nos campos do DIDH e do DIH, a implementao de normas humanitrias em situaes-limite sofre graves deficincias. Mesmo que se reconhea que certas violaes - como o genocdio, crimes contra a humanidade e crimes de guerra possam acarretar responsabilidade agravada do Estado, no h consenso quanto s conseqncias jurdicas dessa determinao, seja para o Estado responsvel pela violao, seja para terceiros Estados425. Por um lado, cumpre adotar as medidas necessrias, tanto de carter interno, como de carter externo, para assegurar as normas internacionais. A obrigao de respeitar e fazer respeitar as normas humanitrias demonstra que no cabe sustentar um direito de indiferena, mesmo que consideraes polticas pesem a favor da absteno426. Por outro lado, a extenso da reao legal de terceiros pases, no diretamente atingidos pela violao, permanece indefinida. A natureza descentralizada do sistema internacional garante que os Estados mantenham a faculdade de apreciar a situao e de eleger os meios para implementar sua deciso, o que pode levar expanso de medidas unilaterais sob a roupagem de interesses comuns. Essa questo torna-se delicada na medida em que certos Estados parecem dispostos a recorrer individualmente ao armada sob justificativa de proteger o ser humano. Alm do risco de que o direito seja utilizado como mera legitimao do poder, essa prtica vai de encontro evoluo jurdica pela qual se assegurou que o jus ad bellum deve estar dissociado do jus in bello, seja por motivos de princpio, seja por razes prticas. Em primeiro lugar, o jus in bello tem certos princpios como a imparcialidade, a neutralidade e a humanidade que so necessariamente comprometidos pela ao impositiva militar. A cooperao das partes
425 426

Cf. captulo 2.4. Artigo 1 comum s Convenes de Genebra de 1949. Sandoz, 1992. Cassese, 2001, p. 17.

127

garante o acesso s vtimas e permite que o socorro humanitrio no se envolva com a legitimidade das causas perseguidas, o que assegura a universalidade da proteo. No caso de violncia interna, a necessidade de consentimento estatal clara indicao dos limites da dimenso humanitria. A coero, alm de minar sua credibilidade, leva insegurana de agentes e organizaes assistenciais. O jus in bello no pode servir de justificativa para o jus ad bellum, sob o risco de politizar o auxlio humanitrio e minar a legitimidade duramente conquistada427. Em segundo lugar, o sistema internacional de proteo do indivduo, incluindo o jus in bello, tem carter preventivo, antes que repressivo: a proteo do ser humano pode ser mais bem servida pelo respeito soberania do Estado, do que por um direito unilateral de interveno humanitria. O risco de ao militar pode favorecer postura no-cooperativa do Estado em que ocorra situao de violncia interna, no receio de que aceitar a ajuda humanitria [seja] o primeiro passo em direo interveno militar.428 A dicotomia entre normas internacionais de proteo do indivduo, de um lado, e a jurisdio do Estado, de outro, falsa. Apesar de a proteo internacional da pessoa voltar-se, no raro, contra abusos do poder pblico, as normas de DIDH e de DIH resultam de compromissos estatais. A competncia de organizaes, comisses, cortes internacionais no exclui a do Estado no campo dos direitos humanos, mas complementa-a.429 A realizao de tais direitos depende das instituies locais, o que reconhecido em tratados, declaraes internacionais, jurisprudncia. A ao multilateral necessariamente excepcional e deve ser reservada a casos em que o pas no tenha inteno ou capacidade de cessar graves abusos dignidade humana em seu territrio. A expectativa de que cavaleiros de armadura branca em postura simplesmente repressiva possam garantir a sobrevivncia de povos em
427 428

Pasquier, 2001. pp. 311-321.

Naes Unidas. Discurso do SGNU no Simpsio sobre Ao Humanitria na International Peace Academy, de novembro de 2000. (Press Release SG/SM/7632).

429 Sobre a interao entre o Direito Internacional e o Direito interno na proteo dos direitos humanos, Canado Trindade, 2003. pp. 505-563. Bennoune, Sovereignty versus Suffering? In: EJIL, v. 13, n. 1, 2002. pp. 243-262.

128

Estados corruptos ou desestruturados omite que essas comunidades devem ter a responsabilidade primordial na reestruturao de suas sociedades. Esse humanitarismo muscular430, por vezes implcito em anlises de crises como na Somlia, em Ruanda e em Kosovo, desconsidera a indivisibilidade dos direitos humanos, sua vertente econmica, social e cultural, em detrimento de aes de longo-prazo e do desenvolvimento de capacidades locais, como o fortalecimento das instituies nacionais431. caracterstico que, paralelo aos debates sobre a proteo de civis em conflitos armados, a Assistncia Oficial para o Desenvolvimento (ODA, em ingls), recebida pelos pases em desenvolvimento, tenha diminudo de 1,6% do PIB, em 1990, para 0,6% do PIB, em 2001432. Em terceiro lugar, a ao militar unilateral traz o risco de flexibilizar a proibio do uso da fora nas relaes internacionais, um dos fundamentos da ordem internacional contempornea e do sistema das Naes Unidas. A evoluo dos mtodos e das estratgias militares faz que a guerra no possa mais ser vista como relao bilateral entre os combatentes, em vista tanto de seus riscos, pelo envolvimento de terceiros Estados, como de seus efeitos, em termos econmicos, polticos, humanos. A manuteno da paz e segurana internacionais torna-se o interesse comum mais proeminente da comunidade internacional e a base para a busca de outros interesses433. O reconhecimento do carter erga omnes da proibio do uso da fora o pressuposto lgico do conceito de segurana coletiva, introduzido na Carta da ONU, e confirma o princpio da igualdade soberana dos Estados, contra o direito do mais forte. O artigo 2 (4) da Carta da ONU estabelece a proibio do recurso unilateral fora, exceto em caso de legtima defesa. Uma vez que crises humanitrias no constituem agresso armada, requisito para a legtima defesa, uma reao blica unilateral viola norma imperativa de Direito Internacional434. A raiz dessa prtica contra legem parece estar na disparidade
430 Orford. A. Muscular Humanitarianism: reading the narratives of the new interventionism. In: EJIL, v. 10, n. 4, 1999. pp. 692-695. 431

Cf. Declaraes da AGNU sobre a no interveno em assuntos internos (e. g. A/Res 2131 (XX) de 21 de dezembro de 1965 e A/Res 36/103, de 9 de dezembro de 1981).

432

PNUD. Human Development Report, 2003. Disponvel em <http://hdr.undp.org>, acessado em junho de 2004.
433 434

Simma, 1997. p. 236-237. Cf., infra, captulo 3.

129

de poder militar de certas potncias em relao s demais e no menor temor de que normas mais flexveis sejam usadas contra seus interesses435. Assim, no surpreende a tentativa de ressuscitar pretenso direito de interveno humanitria, caracterstico de uma poca de relaes desiguais entre os Estados. Aceitar que determinados pases os de maior poder relativo possam agir unilateralmente, ou regionalmente, a fim no apenas de apreciar a suposta violao, como tambm de eleger livremente os meios para reprimila, significa retrocesso na evoluo do Direito Internacional e grave risco estabilidade internacional e harmonia entre os Estados436. A prtica internacional evidencia o risco de abusos, a tal ponto que mesmo pases que utilizaram, implcita ou explicitamente, tais argumentos so reticentes em reconhecer essa exceo proscrio geral do uso da fora437. A reao internacional mostra forte protesto ao recurso unilateral ao armada, em desrespeito aos mecanismos previstos na Carta da ONU438. Os pesos e contrapesos de um sistema multilateral, mesmo que imperfeito, diminuem o risco de que valores comunitrios acobertem interesses individuais dos Estados. A disparidade na reao internacional a duas aes quase simultneas a ao da OTAN em Kosovo, e a Interfet, no Timor-Leste mostra que o debate no est em termos de interveno ou no-interveno, no caso de graves e macias violaes aos direitos humanos e ao Direito Humanitrio. Antes, est sobre os meios utilizados: se unilaterais ou multilaterais, se impositivos ou consensuais, levados a cabo com a cooperao do Estado sujeito violncia domstica439.
435 436 437

Krisch, 2002. p. 334. Bull, 1984. p. 195.

Os Estados-membros da OTAN evitaram fundamentar a ao em Kosovo em direito de interveno humanitria, com a exceo da Holanda, Blgica e Inglaterra. Cf. Chesterman, 2001. p. 206 a 218. Cf., tambm, a postura cautelosa adotada na Resoluo da Assemblia Parlamentar da OTAN, em 15 de novembro de 1999, sobre a interveno armada em Kosovo. In: IRRC, v. 82, n. 837, 2000. p. 263-264.

438 Declarao do G-77, composto por 133 pases, de abril de 2000, rejeitando expressamente tal direito. Disponvel em <http://www.g77.org.Docs>. Acessado em 15/09/2003. Naes Unidas. A/Res 53/141 (1999). 439

O consentimento, nesses casos, seria obtido aps forte presso internacional, o que, por si, constituiria desrespeito ao princpio da no-interveno, no fosse a responsabilidade agravada do Estado por graves violaes ao DIDH e ao DIH, permitindo, e.g., sanes e ameaas que no envolvam o uso da fora.

130

2. UM CONSELHO DE SEGURANA HUMANA?

Apesar de impreciso, o termo segurana humana parece ganhar reconhecimento crescente medida que utilizado em maior nmero de documentos, debates polticos, declaraes oficiais440. Visa acrescentar ao conceito de segurana a dimenso da defesa do ser humano. Tal evoluo, primeira vista, parece adequada e mesmo necessria, uma vez que ressalta a importncia da proteo de civis em conflitos armados e a adoo de medidas preventivas a fim de evitar a ecloso da violncia. curioso notar que a doutrina jurdica no confere muita ateno ao termo segurana de modo isolado, considerando-o ou sinnimo, ou parte de conceito mais amplo de paz internacional441. Verdross, por exemplo, considerava que a incluso da expresso segurana internacional como objetivo da ONU buscou ressaltar a necessidade de paz estvel, segundo a qual o progresso nos campos econmico, social e humanitrio seria o melhor modo de evitar novas guerras442. Em termos modernos, o vocbulo segurana incorporaria, j no mandato original da organizao, viso positiva de paz, com a realizao dos direitos humanos, alm da mera ausncia de conflitos armados que caracteriza a chamada paz negativa. Qualquer que seja a noo de paz escolhida, ela almejada, na Carta, de modo pragmtico. A fim de no repetir o fracasso de sua antecessora, a nova organizao reconheceu o papel das grandes potncias na manuteno da paz e da segurana internacionais. O Sistema de Segurana Coletiva confere amplos poderes a um nmero reduzido Estados, incluindo a capacidade de adotar medidas obrigatrias aos demais Estados-membros e, no caso de cinco pases, de vetar quaisquer medidas contra si prprios. Ao contrrio de resolues da AGNU, as resolues do CSNU no podem ser consideradas representativas dos interesses e valores dos demais Estadosmembros. O impacto de suas resolues para a reinterpretao da Carta
440 Ao que parece, o termo teria sido lanado pelo Governo canadense. Cf. Canada. Freedom from Fear: Canadas foreign policy for human security.Ottawa: Department of Foreign Affairs, [199-] Cf., tambm, o Relatrio do SGNU para a Cpula do Milnio: We the peoples: the role of the United Nations in the 21st century. (Naes Unidas. A/54/2000). Bruderlein, C. Peoples Security as a New Measure of Global Stability. In: IRRC, v. 83, n. 842, 2001. 441 442

Kelsen, 1951. p. 13 e 19. Wolfum, R. Article 1. In: Simma, 2002. p. 41. Verdross, 1955. p. 11.

131

reduzido, apesar de que possam criar a expectativa de que o rgo aja de modo semelhante em situaes futuras. A resoluo genrica sobre a proteo de civis em conflitos armados (S/Res 1296, de 2000) deve ser entendida nesse sentido, e no como evoluo no Direito Internacional na matria. No caso da proteo do indivduo, no cabe argir exceo de domnio reservado contra ao da ONU, mesmo de carter preventivo. A antiga inconsistncia, percebida pelos primeiros comentadores da Carta, de que a ONU ficaria obrigada a assistir imvel ao escalonamento de um conflito domstico at que este chegasse a ameaar a paz internacional443, est superada pela evoluo nos campos do DIDH e do DIH. A resposta da organizao, contudo, deve ser progressiva, pois deve respeitar o princpio geral de resoluo pacfica de conflitos e situaes (art. 2 3 da Carta), o que significa ao mais efetiva em questes internas que possam vir a ameaar a paz internacional. A nfase de diversos Estados na importncia da diplomacia preventiva reflete essa tendncia444. A preveno no tem carter coercivo e depende da cooperao das partes, sem excluir aes sob o Captulo VI, como o recurso a misses de investigao dos fatos445. Alm disso, mesmo agindo sob o Captulo VII, a opo militar deve permanecer a ltima opo, o que se coaduna com a Carta e com regime legal que busca minimizar as oportunidades de recurso s armas pelos Estados. O artigo 41, sobre sanes, deve ser o centro do Sistema de Segurana Coletiva446. O envolvimento do CSNU em conflitos domsticos, em particular, assegurado por trs motivos. Primeiro, caso tenham efeitos transfronteirios, a prtica da organizao cedo reconheceu que podem ameaar a paz e a segurana internacionais, pelo risco de envolvimento de outros Estados. Segundo, caso os efeitos no ultrapassem as fronteiras, o
443 444

Cf. Arangio-Ruiz, 1992. pp. 410-414.

Naes Unidas. A/Res 43/51, A/Res 51/219, A/Res 55/2 (Declarao do Milnio). Cf., tambm, o Relatrio do SGNU sobre a Preveno de Conflitos Armados (A/55/985 S/2001/574). Nolte, G. Article 2 (7). In: Simma, 2002. p. 164-167.
445 Artigo 34 da Carta. Cf., tambm, A/Res 46/59 (Declaration on Fact-finding by the United Nations in the Field of International Peace and Security). 446

Conforti, 1991. Franck, 1994. pp. 270-275. Brownlie, 1963. p. 335.

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que duvidoso tendo em vista o fenmeno dos refugiados, o fato de envolverem ameaas ou violaes aos direitos humanos assegura a competncia da organizao e do Conselho sob o Captulo VI da Carta, mesmo que a paz internacional no esteja imediatamente ameaada447. Terceiro, caso considere que a situao chegue a ameaar a paz e a segurana internacionais, o CSNU, sob o Captulo VII da Carta, pode agir frente a questes domsticas, independentemente do consentimento do Estado448. Em uma srie de resolues na dcada de 1990, o CSNU invocou seus poderes coercivos em situaes nas quais os efeitos transfronteirios do conflito interno no parecem ter sido o fator determinante para a deciso. Para isso, utilizou-se de fico jurdica de modo a considerar violaes macias e sistemticas do DIDH e do DIH como ameaa paz e segurana internacionais449. A crise humanitria, decorrente do conflito domstico, seria a razo para a ao coerciva multilateral. A fim de avaliar a legalidade dessa suposta expanso do mandato do Conselho, cabe ter em mente algumas lies retiradas do estudo de sua prtica no ps-Guerra Fria. Primeiro, necessrio diferenciar, claramente, as operaes tradicionais de manuteno de paz, cuja imparcialidade garante a segurana de seu pessoal e o desempenho de seu mandato, de operaes de imposio de paz, que necessitam de logstica, mandatos e regras de engajamento especficos450. Uma operao militar, conduzida sem o consentimento do Estado, impossibilita ao humanitria de carter neutro e imparcial a cargo das Naes Unidas. Segundo, uma vez que a ONU no possui a logstica necessria para aes impositivas, a organizao torna-se dependente da oferta de pases interessados e capazes, tendo como resultado resolues pr-fabricadas, conforme a proposta feita por Estados-membros. Essa delegao de poderes
447 O artigo 33 da Carta fundamenta a ao do Conselho em disputas (e situaes) que possam vir a constituir uma ameaa paz e segurana internacionais (grifos do autor). Esse critrio amplo e inclui situaes de graves ameaas aos direitos humanos (ver infra). 448 449 450

Artigo 2 (7), in fine. Cf., supra, captulo 3. Sobre o recurso a fices no Direito Internacional, cf. Canado Trindade, 2002(c). pp. 165-184.

Higgins, R. Peace and Security Achievements and Failures. In: EJIL, v. 6, n. 3, 1995. pp. 456462. Cf., tambm, Naes Unidas. Brahimi Report, p. ix e x e S/Res 1327 (2000).

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pelo CSNU favorece a inconsistncia de suas decises e arrisca conferirlhe carter legitimador de polticas nacionais, em detrimento da importncia substantiva de seus debate451. Terceiro, a inconstncia da prtica do Conselho frente a tragdias humanitrias - e a reao dbia dos demais Estados nos casos em que agiu - impede a cristalizao de nova interpretao da Carta na matria. Apesar de a amplitude do conceito de ameaa paz e segurana internacionais, do artigo 39, permitir que graves violaes ao DIDH e ao DIH sejam utilizadas como justificativa para o exerccio de seus poderes, uma ameaa paz deve continuar a exigir o risco de recurso fora armada em escala considervel alm de fronteiras nacionais. Os casos estudados demonstram que catstrofes humanitrias no so isoladas de repercusses transfronteirias, e algumas intervenes, como a da OTAN em Kosovo, evidenciam o risco de conflito internacional, j que pases podem utilizar unilateralmente razes humanitrias (contra legem) para recorrer ao armada. Mesmo que a crise humanitria esteja por trs da deciso coletiva, a opo de consider-la justificativa legal para a ao multilateral - como prdeterminar um padro de violaes ao jus in bello que, automaticamente, d ensejo ao Captulo VII da Carta deve ser vista com cautela. Ao admitir a eventualidade do jus ad bellum nessas situaes, tal medida reconhece a adequao da ao blica para proteger o indivduo e fortalece a expectativa de recorrer fora armada em tais casos. Acabaria por expandir as excees legais proscrio geral do uso da fora, uma vez que torna insustentvel negar a possibilidade de interveno armada unilateral no caso de divergncia no Conselho, seja sobre o grau de envolvimento internacional na questo como a modalidade de sanes, a dimenso da operao militar, o mandato das tropas , seja no evento de incapacidade de angariar foras militares nacionais que ajam sob os limites impostos pela autorizao coletiva. Quarto, a prtica do CSNU demonstra que, mesmo diante de graves violaes ao jus in bello, nada garante seu envolvimento na questo. H, ao
451 Higgins, 2001. pp. 254-257. Fassbender, B. Uncertain Steps into a Post-Cold War World. In: EJIL, v. 13, n. 1, 2002. p. 297. Chesterman, 2001. pp. 180-183.

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que parece, emergncias humanitrias esquecidas452. Nos casos de Ruanda e do Zaire, por exemplo, houve claro desinteresse em engajar-se de modo eficaz. Mesmo livre da competio ideolgica da Guerra Fria, o Conselho permanece refm de aritmtica do mnimo denominador comum: as diferenas entre seus membros fazem que a ao coletiva venha tarde, falte fora e enfoque tarefas neutras, como aes de carter humanitrio, que no visam resolver o conflito, mas mitigar seus efeitos.453 Quinto, o estudo demonstra a relevncia do consentimento do pasalvo da operao, seja para garantir a aprovao pelos demais membros da comunidade internacional, seja para favorecer a eficcia da misso. Os casos em que o CSNU agiu contra o interesse das partes em conflito levaram diviso na votao e a alegaes de parcialidade relacionadas exceo de domnio reservado. Esse compromisso tem carter poltico, uma vez que o consentimento do Estado juridicamente irrelevante nos termos do Captulo VII da Carta. A cooperao do Estado evita o risco de aplicao discriminatria do jus in bello. Assegura que a fora armada no se envolva no debate quanto legitimidade das causas em combate, a fim de lidar apenas com as conseqncias da violncia e proteger - de modo neutro e imparcial - a distribuio da assistncia humanitria. O consentimento permite o recurso a operaes de manuteno de paz (peacekeeping), com uso limitado da fora, que no devem excluir, necessariamente, certos poderes com base no Captulo VII. Essa neutralidade perde sentido no caso de o conflito domstico demonstrar empenho - seja do governo, seja de foras dissidentes - em atacar no-combatentes. A ajuda a civis e hors de combat choca-se com a poltica adotada. Frente a um Estado sem interesse ou sem capacidade de cessar violaes flagrantes, amplas e sistemticas ao DIDH e ao DIH, que se mantenha contrrio ao apoio internacional, o CSNU deve agir decisivamente de modo a lidar com as causas do conflito, como, e.g., a poltica estatal e, em casos extremos, o prprio governo homicida. Apesar
452 Cf. o Relatrio do SGNU Strengthening the coordination of emergency humanitarian assistance of the United Nations (A/58/89 E/2003/85), de junho de 2003. 453

Wedgwood, 2000. p. 351-352.

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do maior desafio logstico e da difcil questo moral de retroceder no socorro emergencial, ao menos at que se garanta certa segurana no territrio, torna-se necessrio impor a paz (peace-enforcement). A eventualidade, em ltima circunstncia, da ao sob o Captulo VII pode ser valiosa para assegurar a cooperao de um pas recalcitrante. Ao mesmo tempo, evidencia a urgncia de divisar claramente a ao assistencial da operao militar, de modo a no acarretar proteo humanitria discriminatria entre os beligerantes. necessrio que o Conselho aja de modo coercivo em situaes extremas, uma vez que no h mecanismos institucionais mais adequados para assegurar o respeito dignidade humana em tais casos. Na maior parte das situaes, a deciso deve ter por base o risco paz internacional. No evento excepcional de tragdia humanitria exclusivamente domstica, sua atuao deve ser julgada luz dos Princpios e Objetivos da Carta, em vez de questionada em termos formais454. O princpio da igualdade soberana dos Estados-membros (art. 2 1), e.g., ope-se interpretao que amplie formalmente a competncia do CSNU, que significaria estender a desigualdade de poder da ONU para outras reas do Direito Internacional455. As Naes Unidas tm como objetivo prevenir a guerra, e no regular sua conduo456. A organizao est estruturada para que a promoo dos direitos humanos, apesar de constituir uma de suas finalidades, seja subsidiria ao objetivo de evitar a guerra e o uso da fora457. Interpretao extensiva do Captulo VII - que ponha o foco no indivduo sem balancear suas repercusses no conjunto da Carta - acabar por repercutir em outras normas codificadas nesse instrumento, como o Captulo VIII, sobre organizaes regionais, ou o artigo 51, dando margem perspectiva de recorrer-se legtima defesa coletiva contra ataques armados de um governo
454

Schachter, 1964 . pp. 196-200. A despeito da aparente transnacionalizao da violncia contempornea, no se pode excluir, ex hipothesi, a eventualidade de uma crise humanitria que efetivamente no ameace a paz internacional e que se desenrole no territrio de um Estado contrrio a qualquer assistncia externa s vtimas, como parece ter sido o caso timorense. Eventual ilegalidade formal da deciso do CSNU nesses casos ser perdoada em vista do objetivo maior de proteger as vtimas. Brownlie, 1997. p. 689. Arangio-Ruiz, G. The Federal Analogy and UN Charter Interpretation. In: EJIL, v. 8, n. 1, 1997. Cf. Canado Trindade, 2002(c). p. 127. Art. 1 (1) da Carta das Naes Unidas. Henkin, 1990. pp. 127-143 e p. 176-177. Charney, 1999, pp. 834-841.

455

456 457

136

contra sua populao458. O conceito segurana humana parece sugerir que instituies globais, regionais e bilaterais estejam equipadas para defender e aplicar coercivamente (enforce) os padres [humanitrios universais]459. A incluso da proteo do ser humano ao mandato do Conselho de Segurana traz consigo redefinio de seu papel na comunidade internacional, em direo maior institucionalizao da reao internacional no evento de graves violaes a interesses comuns dos Estados. Essa questo atinge no apenas a proscrio do uso da fora e o princpio da nointerveno, mas tambm a igualdade soberana dos Estados. Assim, deve envolver, necessariamente, a discusso da estrutura, dos procedimentos e do controle do CSNU. Reforma em sua composio, a fim de aumentar sua representatividade internacional, por exemplo, favoreceria a expanso de poderes. O cerne do debate est na perspectiva de que o Conselho garanta o respeito a direitos assegurados por normas internacionais. Com efeito, a dicotomia entre jus in bello e jus ad bellum, vista sob outro ngulo, antepe o direito de responsabilidade internacional do Estado, de um lado, estrutura normativa da Carta, de outro. Apesar da aproximao entre os dois, como mostram as discusses na CDI que levaram ao projeto de codificao da responsabilidade internacional do Estado, eles no se confundem, uma vez que tm objetivos e procedimentos distintos460. O Conselho no exerce poderes judiciais, mas atua como policial: sua ao est voltada a pr fim ameaa (coao), e no a punir a violao de obrigao internacional (responsabilidade)461. A atuao do CSNU move-se pela noo de urgncia e no se baseia em competncia em matria do direito do indivduo, mas na manuteno da paz internacional, o que no corresponde defesa da ordem pblica mundial462.
458 Wedgwood, 2000. p. 356. A despeito de que o artigo 51 da Carta estipule que o ataque deve ser contra um membro da ONU. 459 460

Canada, [199-]. p. 1 (grifos do autor).

Klein, P. Responsibility for Serious Breaches of Obligations Deriving from Peremptory Norms of International Law and United Nations Law. In: EJIL, v. 13, n. 5, 1999. Pellet, 2000. p. 387. Crawford, J. Op. cit. pp. 74-76.
461 462

Higgins, 2001. pp. 166-168.

O fato de haver relao direta da reao do CSNU a um ato de agresso modalidade de grave violao a norma imperativa explica, em parte, a confuso sobre seu mandato.

137

Os poderes de veto do Conselho fazem que qualquer violao cometida por um membro permanente - ou por um de seus aliados estratgicos - esteja excluda de apreciao sob o Captulo VII. A justia seria, na melhor das hipteses, parcial. Emenda Carta ou compromisso entre os membros permanentes de no se utilizarem dessa prerrogativa diante de graves violaes dignidade humana seriam evolues positivas, j que o veto perde sentido frente a questes que, por definio, no afetam diretamente terceiros Estados. A maior dificuldade em aceitar tal papel para o CSNU est na prpria discricionariedade que possui a fim de decidir haver ou no ameaa paz e segurana internacionais. A natureza mutvel do cometimento do Conselho defesa de interesses coletivos como as divergncias no tratamento de questes como Ruanda, Kosovo, Chechnia e Timor-Leste, ou a postura do CSNU frente situao nos territrios palestinos ocupados vis--vis IV Conveno de Genebra de 1949 - limita a perspectiva de consider-lo mecanismo ideal para lidar com graves violaes de normas bsicas do DIH e do DIDH463. Em 1945, a Conferncia de So Francisco excluiu qualquer meno ao Direito Internacional do mandato coercivo da organizao. O Conselho um rgo poltico, e suas decises no so tomadas por justificativas legais, mesmo que pesem na deciso. Seu procedimento no prev qualquer clusula de devido processo legal464. Ao buscar se adequar s demandas do ps-Guerra Fria, o CSNU toma decises sobre padres normativos da comunidade internacional, como o respeito ao DIDH e ao DIH, em aes que respondem, sem previso legal, expectativa de justia internacional. Uma vez que assume, em vista das circunstncias, funes judiciais, cabe desenvolver mecanismos de responsabilidade ( accountability ) correspondentes, prvios ou ex post facto.

463 Dupuy, P.M. A General Stocktaking of the Conections between the Multilateral Dimension of Oligations and Codification of the Law of Responsibility. In: EJIL, v. 13, n. 05, 2002. p. 1068. Klein, 1999. Roberts, Adam. Humanitarian Issues and Agencies as Triggers for International Military Action. In: IRRC, n. 839, 2000. 464 Por exemplo, o tratamento ou no tratamento da viso lbia em conexo com a adoo da Resoluo 731, em janeiro de 1992, que efetivamente determinou a culpa da Lbia de apoiar o terrorismo, no observou os mnimos padres de justia procedimental. Koskenniemi, 1995.

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Alm da necessidade de maior transparncia, h propostas tanto no sentido de criar pr-requisito ao do Conselho, com a determinao da existncia de graves violaes a normas de proteo do ser humano (pela CIJ, pelo TPI, ou mesmo pela AGNU), como de painis de avaliao da prtica do CSNU, para que possa responder por suas aes ou inaes465. Em particular, deliberaes da CIJ sobre a legalidade de operaes com base no Captulo VII poderiam clarificar os limites e as condies para o exerccio dos poderes coercivos da organizao, conferindo-lhe maior previsibilidade. A expanso da competncia do CSNU deve restringir sua discricionariedade frente a tragdias humanitrias e dot-lo de meios que permitam, caso necessrio, lidar com as causas da violncia, e no apenas com seus efeitos. Essas dificuldades esto vinculadas ausncia de capacidade militar autnoma da organizao, o que a torna dependente da boa-vontade dos Estados-membros. Mesmo que improvveis, os acordos sob o artigo 43 da Carta, ou outros sistemas similares, so essenciais credibilidade e razoabilidade da prtica do Conselho. De qualquer modo, com ou sem reforma, a autorizao para a ao militar a fim de proteger a dignidade humana deve permanecer excepcional, nem que seja para evitar o risco de encorajar sedies, na expectativa de interveno posterior da comunidade internacional. O foco dos poderes do CSNU deve permanecer em uma paz negativa, de carter interestatal. A opo contrria - a expectativa de que atuasse com base em noo positiva de paz - irrealista, pois, alm de atribuir responsabilidade incompatvel com a falta de tropas disposio do Conselho, desconsidera a inadequao da fora armada para implementar normas de proteo do ser humano. Embora tal soluo no seja satisfatria, pois no pode assegurar, ao menos em termos formais, reao adequada a todas as catstrofes humanitrias dentro de fronteiras nacionais, resguarda a distino de competncias entre a AGNU e o CSNU e favorece enfoque preventivo do sistema de proteo internacional do indivduo, que englobe a totalidade dos direitos humanos a longo-prazo.

465

Chinkin, C. The State that Acts Alone. In: EJIL, v. 11, n. 1, 2000. p. 40-41. Krisch, 2002. p. 328329.

139

O CSNU no o brao secular da comunidade internacional466. O prprio conceito de segurana coletiva no est isento de incertezas. Uma de suas premissas, a de que os governos iriam guerra por princpios abstratos, como a paz e a segurana internacionais, desconsidera a natureza descentralizada do processo de decises polticas, a cargo de Estados nacionais. No caso de graves violaes dignidade humana, a reao multilateral certamente precria. No que tange ao genocdio, por exemplo, o compromisso internacional de Nunca Mais, expresso em Nuremberg, esbarrou - no Cambdia, na Bsnia, em Ruanda - na ausncia de interesse geopoltico dos demais Estados467. Os anos 90 foram marcados tanto pela ao como pela inao do Conselho frente a tragdias humanitrias, em plena dcada do Direito Internacional468. A questo no buscar alternativas para a ao do CSNU, por meio da militarizao do jus in bello, que vai contra o carter preventivo desse campo jurdico e abre justificativa para aes armadas unilaterais. O direito soberano guerra, de Clausewitz, antagnico aos esforos da Cruz Vermelha e de outras organizaes, e no complementar. Cumpre garantir que o Conselho de Segurana atue de modo persistente diante de ameaas paz internacional, em aes preventivas que visem a garantir a cooperao das partes em conflito. Alm de lembrar os membros do CSNU das obrigaes assumidas no campo da proteo do indivduo, a ratificao universal dos instrumentos fundamentais do DIH e do DIDH deve ser acompanhada de reforma da estrutura institucional existente, de modo a promover maior previsibilidade e legitimidade da reao internacional perante catstrofes humanitrias, sem, entretanto, confundir seu campo de ao e desvirtuar os princpios que regem a assistncia s vtimas. A inao da ONU, em casos que chocam a conscincia da humanidade, acaba por flexibilizar a proibio da fora nas relaes internacionais, j que Estados encontram argumentos para agir unilateralmente sob a roupagem de interesses comuns, em detrimento tanto da paz internacional, como dos objetivos propugnados.

466 467

Klein, 1999. p. 1253.

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161

 Pesquisa em Resolues das Naes Unidas (em ordem cronolgica) A/Res 377 (V) (1950) S/Res 169 (1961) S/Res 217 (1965) S/Res 221 (1966) A/Res 2444 (XXIII) (1968) A/Res 2625 (XXV) (1970) A/Res 2675 (XXV) (1970) A/Res 3314 (XXIX) (1974) S/Res 384 (1975) S/Res 389 (1976) S/Res 418 (1977) A/Res 36/103 (1981) A/Res 37/30 (1982) A/Res 39/11 (1984) A/Res 43/51 (1988) A/Res 43/131 (1988) A/Res 44/23 (1989) A/Res 45/100 (1990) A/Res 46/59 (1991) A/Res 46/182 (1991) S/Res 687 (1991) S/Res 688 (1991) S/Res 713 (1991) S/Res 724 (1991) A/Res 47/116 (1992) S/Res 713 (1992) S/Res 733 (1992) S/Res 743 (1992) S/Res 746 (1992) S/Res 751 (1992) S/Res 758 (1992) S/Res 775 (1992) S/Res 784 (1992) S/Res 788 (1992) S/Res 794 (1992) S/Res 814 (1993) S/Res 827 (1993)

162

S/Res 833 (1993) S/Res 837 (1993) S/Res 846 (1993) S/Res 872 (1993) S/Res 893 (1994) S/Res 897 (1994) S/Res 912 (1994) S/Res 918 (1994) S/Res 925 (1994) S/Res 928 (1994) S/Res 929 (1994) S/Res 940 (1994) S/Res 954 (1994) S/Res 955 (1994) A/Res 51/219 (1996) S/Res 1078 (1996) S/Res 1080 (1996) S/Res 1101 (1997) S/Res 1114 (1997) S/Res 1125 (1997) A/Res 53/141 (1999) S/Res 1244 (1999) S/Res 1246 (1999) S/Res 1257 (1999) S/Res 1264 (1999) S/Res 1272 (1999) A/Res 55/2 (2000) S/Res 1296 (2000) S/Res 1314 (2000) S/Res 1327 (2000) A/Res 56/83 (2001) S/Res 1484 (2003) S/Res 1478 (2003) S/Res 1529 (2004)

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LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

Acnur- Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados AGNU Assemblia-Geral das Naes Unidas CDI Comisso de Direito Internacional (ONU) CICV Comit Internacional da Cruz Vermelha CIJ Corte Internacional de Justia CPIJ Corte Permanente de Justia Internacional CSNU Conselho de Segurana das Naes Unidas DIDH Direito Internacional dos Direitos Humanos DIH Direito Internacional Humanitrio EUA Estados Unidos da Amrica Fretelin - Frente Revolucionria para o Timor-Leste Independente Interfet Fora Internacional para o Timor-Leste OCHA Escritrio para a Coordenao de Assuntos Humanitrios (ONU) OEA Organizao dos Estados Americanos ONG Organizao No-Governamental ONU Organizao das Naes Unidas OSCE - Organizao para Segurana e Cooperao na Europa OTAN Organizao do Tratado do Atlntico Norte PIB Produto Interno Bruto RPF Frente Patritica de Ruanda SGNU Secretrio-Geral das Naes Unidas TCII - Tribunal Criminal Internacional para a Ex-Iugoslvia TICR - Tribunal Internacional Criminal para Ruanda TPI Tribunal Penal Internacional Unamet Misso das Naes Unidas em Timor-Leste Unamir Misso de Assistncia das Naes Unidas para Ruanda Unitaf Fora Tarefa Unificada para a Somlia Unosom - Operao das Naes Unidas para a Somlia Unosom II Operao das Naes Unidas para a Somlia II Untaet Administrao Transitria das Naes Unidas em Timor-Leste

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Livro

Aes Humanitrias pelo Conselho de Segurana: entre a Cruz Vermelha e Clausewitz Aurlio Romanini de Abranches Viotti 15,5 x 22,5 cm 11 x 18 cm Garamond nos corpor 24, 20, 18, 15, 14, 12, 11 (texto), 10 e 8 1.000 exemplares Grfica Prol

Autor Formato Mancha grfica Tipologia Tiragem Impresso e acabamento