Você está na página 1de 923

Diogo Freitas do Amaral

CURSO DE DIREITO A D M IN ISTR A TIVO


Com a colaborao de; Lus Fbrica, Carla Amado Gomes e J. Pereira da Silva

Vol.

C U R SO DE D IR E IT O ADM INISTRATIVO

E jio G O F r e i t a s

do

m aral

Professor Catedrtico da Faculdade de Direito : da Universidade Nova de Lisboa

CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO


i ] Vol. I

(3 .a E d i o )

C o m a c o la b o r a o d e L u s F b r ic a C arla A m ado G Jo r g e P e r e ir a
da om es

S ilv a

ALMEDIN

C U R S O D E D IR E IT O A D M IN IS T R A T IV O - V O L. I
AU TO R

D IO G O FREITAS D O AMARAL
EDITOR

EDIES ALMEDINA, SA R ua da Estrela, n. 6 3000-161 Coimbra Tel.: 239 851 904 Fax: 239 851 901 www.almedina.net e di tora @alme dina.ne t
PRJ-1MPRESSO IMPRESSO ACABAMENTO

G. C. - GRFICA DE COIMBRA, LDA. Palheira Assatarge 3001-453 Coimbra producao@graficadecoinibra.pt Novembro, 2006
DEPSITO LEGAL

241645/06 s dados e as opinies inseridos na presente publicao so da exclusiva responsabilidade do(s) seu(s) autor(es). Toda a reproduo desca obra, por fotocpia ou outro qualquer processo, sem prvia autorizao escrita do Editor, ilcita e passvel de procedimento judicial contra o infractor.

PREFCIO

Depois da 1." edio, em 1986, e da 2." edio, em 1 9 9 4 am bas com vrias reimpresses do volume I do meu Curso de D ireito A dm inistrativo, sai agora a 3." edio, cuidadosamente revista e alte rada em numerosos pontos, quer por fora de nova legislao entretanto publicada, quer em virtude dos intensos desenvolvimentos doutrinais que o Direito Administrativo portugus tem, felizmente, conhecido nos ltimos anos. Cerca de metade do trabalho de preparao desta 3." edio j estava feita, apenas por mim, em princpios de 2 0 0 5 . Depois, em consequncia da minha entrada para o Governo, em Maro desse ano, o que faltava fa ze r teve de ser confiado a trs amigos e colaboradores meus o Doutor Lus Fbrica, que ficou com a parte do leo, a Mestra Carla Am ado Gomes, que se ocupou sobretudo das autarquias locais, e o Mestre Jorge Pereira da Silva, que trabalhou prin cipalmente a matria das associaes pblicas e das regies autnomas. Sem a colaborao prestvel e muito eficiente destes trs jovens administratvistas de grande mrito, esta nova edio no teria podido ser completada, pelo menos num perodo inferior a um ano. Por isso, e pela elevada qualidade dos trabalhos de reviso que me apresentaram, fico-lhes imensamente grato. E claro que a responsabilidade por qualquer erro ou omisso que porventura exista neste livro exclusivamente minha.

Lisboa, Setem bro de 2006


D
io g o

F r e it a s

do

A m aral

A B R E V IA T U R A S

a) rgos do Estado

PGR iProcuradoria-Geral da Repblica STA jSupremo Tribunal Administrativo STA-1 ;l.a Seco (ou Seco do Contencioso administrajtivo) do STA STA-P St ]\ em tribunal pleno TAC - Tribunal Administrativo de Crculo TC Tribunal Constitucional TCF - Tribunal dos Conflitos

t) Fontes de direito

Ac. Acrdo C R P - Constituio da Repblica Portuguesa (1976) CPA Cdigo do Procedimento Administrativo (Decre to-Lei n. 442/91, de 15 de Novembro) CA Cigo Administrativo (1940) CPTA Cdigo de Processo nos Tribunais Administrati vos (Lei n. 15/2002, de 22 de Fevereiro) D. Decreto D.L. Decreto-Lei D. Rg. Decreto Regulamentar ETAF Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (Lei n. 13/2002, de 19 de Fevereiro) LAD Lei jda Administrao Directa do Estado (Lei n. 4 / /204, de 15 de Janeiro)

8 LAL Lei das Autarquias Locais (Lei n. 169/99, de 12 de .Setembro) LAM Lfei das reas Metropolitanas (Lei n. 10/2003, de 13 de Maio) LCI Lei das Comunidades Intemiunicipais (Lei n. 11/ /2003, de 13 de M aio). LEPM Lei das Empresas Pblicas Municipais (Lei n. 58/ /98, de 18 de Agosto) LEPTA - Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (De creto-Lei n. 267/85, de 16 de Julho) LOSTA - Lei Orgnica do STA LQIP Lei-Quadro dos Institutos Pblicos (Lei n. 3/2004, de 15 de Janeiro) LQRA - Lei-Quadro das Regies Administrativas (Lei n. 56/ /91, de 13 de Agosto) LQTACA - Lei de transferncia de atribuies e competncias para s autarquias (Lei n. 159/99, de 14 de Setem bro) LTA - Lei de tutela sobre as autarquias locais (Lei n. 27/ /96, de 1 de Agosto) P/C PA G Projecto de Cdigo de Processo Administrativo Gracioso RESTA Regulamento do STA

c) Publicaes oficiais

Ap. D G Ap. D R ' C ol.-l Cbl.-P DG DR

Apndice ao Dirio do Governo - Apndice ao Dirio da Repblica Coleco de acrdos do STA-1 Coleco de acrdos do STA-P Dirio do Governo Dirio da Repblica

d) Revistas

AD ATC BMJ BFDC DJAP DA OD RAP RFDL

Acrdos Doutrinais do STA Acrdos do Tribunal Constitucional Boletim do Ministrio da Justia Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coim
bra

Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica - Direito Administrativo (revista) Revista O Direito Revista da Administrao Pblica Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lis
boa

RLJ Revista de Legislao e Jurisprudncia

B IB L IO G R A F IA G E R A L

I - D IR E IT O ADM INISTRATIVO

a) Portugal
D i o g o F r e i t a s d o A m a r a l , Curso de Direito Administrativo,

I, Coim

bra, 1987. -89.

Idem, Direito Administrativo (policopiado), II, III e IV, Lisboa, 1988M a r c e l l o C a e t a n o , Matutai de Direito Administrativo,

Lisboa, I, 10.3

ed., 1973; e II, 9.a ed., 1972. H reimpresses.


Idem, Princpios Fundamentais o Direito Administrativo, R io de Janeiro,

1977.

! Lisboa, 2005. I, Lisboa,

J. C a u p e r s , Introduo ao Direito Administrativo, 8." e d .,

J . M . SRVULO C o r r e i a ,; Noes de Direito Administrativo,

1982. i J. F i g u e ir e d o D ia s e F. P. O l i v e i r a , Direito Administrativo, 2.1 ed., Coimbra, 2003. j


G u i l h e r m e d a F o n s e c a , Direito Administrativo sumrios desenvolvi

dos (policopiado)1 , Lisboa, 1993. A. M a r q u e s G u e d e s , Direito Administrativo (policopiado), Lisboa, 1957. ' |: M. E s te v e s d e O l i v e i r a , Direito Administrativo, I, Coimbra, 1980. A f o n s o R . Q u e i r , iLies de Direito Administrativo (policopiado), I e II, Coimbra, 1959; 2.a ed., I, 1976. R o g r i o E . S o a rjss, : Direito Administrativo (policopiado), Coimbra, 1978.

12

M. R e b e l o d e S o u s a , Lies de Direito Administrativo, 2* ed., Lis boa, 1999. M . R e b e l o d e S o u s a e A. S a l g a d o d e M a t o s , Direito Administra tivo Geral, I, Lisboa, 2004.

b) Frana
M
ic h e l

o u g e v in - B a u il l e ,

naux

D.

de

S a in t M a r c e D

a n ie l

Leons de Droit Administratif, Paris, 1989. F r a n c is - P a u l B e n o t , Le Droit Administratif Franais, P a ris, 1968. G u y B r a ib a n t e B e r n a r d S t i r n , Le Droit Administratif Franais, 7 .
C a betoulle,

d., Paris, 2005.


R e n C h a p u s, Droit Administratif Gnral, 2 C h a r l e s D ebbascH ; Institutions et Droit Administratif,

vols., 15. d., Paris, 2001. Paris, I vol.,

5. d., 1999; II vol., 4.* d., 1998.


C
harles

e b b a sc h

e F r d r ic C o l in ,

Droit Administratif, 7 . d .,

Paris, 2004.
G eorges D
u p u is

e M . J. G u d o n ,

Droit Administratif, 9 .a d ., P a ris,

2004.
J e a n - M i c h e l d e F o r g e s , Droit Administratif, 6 . d .,
A ndr
de

Paris, 2002. J.-C . V e n e z ia e Y. G a u d e m e t , Trait de Droit Administratif, 5 vols., Paris, 1986-2000.


La ubadre,
o r a n d - D e v il l e r ,

G illes L e b r e t o n , J a c q u e l in e M P a ris , 2 0 0 5 .

Droit Administratif Gnral, 3 . a d ., P a ris, 2 0 0 4 . Cours de Droit Administratif, 9 .a d .,

J a c q u e s M o re a .u , Droit Administratif, Jean

Paris, 1989. R ivero e J e a n W a lin e , Droit. Administratif 20.1 d., Paris, 2004. H trad. portiiguesa. G e o r g e s V e d e l e P ie r r e D e l v o l v ; Droit Administratif 2 v o ls., 12.a d ., P a ris, 1992. (Droit Administratif bilan critique, iii Pouvoirs, n. 46, 1988.

c) Itlia
R e n a t o A lessi, Prindpi di Diritto Amministrativo, 2 vols., M ilo,

1978.

13

Fe d e r i c o C

am m eo, ie l e ,

Corso di Diritto Anuninistrativo, ed. actualizada

por C. M

Pdua,

1960.

E n z o C a p a c c io l i ,

Manuelle di Dintto Anuninistrativo, I, 2:1 ed., P

dua, 1983.
E l io C asetta , 2004. S a b in o C a sse se ,

Manuale di Dintto Amministmtivo, 6 / e d ., Milo, Le Basi del Diritto Amministmtivo, 6 -a e d ., M il o , Trattato di Diritto Anuninistrativo, 7 v o ls ., 2 . Diritto Amministmtivo, 2 vols., 3. ed., Milo,

2000 .
S a b in o C assese ( o rg .) , e d ., M il o , 2 0 0 3 . M G
a s s im

S. 1993.

G i a n n in i ,

L a n d i , G iu s e p p e P o t e n z a e V i t t o r i o I t a l ia , Manuale di Diritto Amuiinistrativo, 1 3 . e d ., M i l o , 2 0 0 2 . G. M ie l e , Principi di Diritto Amministmtivo, Pdua, 1953. A l d o S a n d u l l i , Manuale di Diritto Anuninistrativo, 2 v o ls ., 1 5 . e d .,
u id o

N p o le s , 1 9 8 9 . G iu s e p p Sa n t a n ie l l o P C
ie t r o in o

(org.), Trattato di Diritto Anuninistrativo, P dua, em publicao desde 1988.


V ir g a , V it t a ,

Diritto Amministmtivo, 4 v o ls ., M i l o , 1 9 9 6 - 2 0 0 1 . Diritto Amministmtivo, e d . a c tu a liz a d a p o r E . C a s e t t a , Corso di Diritto Amministmtivo, 6 v o ls., 8." e d ., M i

Turim,

1962.

G u id o Z a n o b in i , l o , 1 9 5 8 .

d) Repblica Federal Alem


N
orbert

A c h t e r jb e r g ,

Allgemeines Venvaltungsrecht, 2 . e d ., H e i d e l

b erg , 1986. U lric h B a ttis ,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 3 . ed., Heidelberg, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6." e d ., H e i d e l b e r g ,

2002 .
H a n s -P e te r B u ll,

2000 .
H E r ic h s e n e D ir k E h l e r s (eds.), Allgemeines Veiwaltungsrecht, 1 2 . ed., Berlim-Nova Iorque, 2 0 0 2 . H e ik o F a b e r , Veiwaltungsrecht, 4 . e d ., T u b i n g a , 1 9 9 5 .
a n s- U w e

14

10.a ed., Munique, 1973. Ha trad, esp., Madrid, 1958, e trad, franc., Paris, 1969. H a r t m u t M a u r e r , Allgemeines Vcrwahuugsrecht, 15.3 e d ., M u r iiq u e , 2004. H tra d . esp . d e 1995.
E r n s t F o r s t h o f f , Lehrbuch des Verwaltungsrechts,
Franz M W R H W
alter ayer

e F e r d in a n d K o p p ,

Allgemeines Venvaltungsrecht, 5 . '

e d ., M u n i q u e , 1 9 8 5 . S c h m id t ,

Einfhrung in die Probleme des Venvaltungsrechts,


te

Frankfurt, 1982.
udolf

S c h w e ic k h a r d t e U

V ondung, R
olf

Allgemeines Verwaltungs Verwaltungsrecht, 3

recht, S tu ttg a r t, 2004.


ans

W o lff, O t t o B a c h o f e vols., Munique, 1999-2004. W


olff,

S t o b e r .,

il fr ie d

Allgemeines Venvaltungsrecht, 4." ed., Baden-Baden,

2004.

e) Espanha

L.

P a r e jo - A

l f o n s o ,-

L. C

o scu lluela

ontaner,

Dereclw Administrativo, Barcelona, 2003. Manual de Dereclw Administrativo, 16.a Curso de Dereclw Administrativo, 2 v o ls ., I

e d ., M a d r i d ,

2005.
v o l .,

R.

ntrena

C uesta,

. v o l ., . E . G a r c a

13.* ed., II
de

12. ed., Madrid, 2002.

Curso de Derecho Administrativo, 2 v o ls ., I v o l., 12.a ed., II v l., 9. ed., Madrid,

E n t e r r a . e T . - F jv m n F e r n a n d e z ,

2004.
F. G a r r i d o F alla ,

Tratado de Derecho Administrativo, 3 v o ls ., I v o l.,

1 3 / ed., II
F. G o n z l e z N

v o l.,

11. ed., Ill

v o l.,

1* ed., Madrid, 2002.

avarro,

Derecho Administrativo Espanol, P a m p lo n a ,


u n iz ,

1997.

'
L pez- M

J . L. M

a r t n e z

Introduction al Derecho Administrativo,

Madrid, 1986.R . M a rtin R


amn

ateo,

Manual de Derecho Administrativo, 21.a e d .,

M a d rid , v o l.,

2002.
Derecho Administrativo, 3 v o ls ., I v o l ., 15.1 ed., II
v o l.

P arada,

17.a ed:,

III, 10.a ed., Madrid, 2004.

15

J. A. J. A. J .L .

S a n t a m a r a P a s t o r , S a n t a m a r a P a s t o r ,

Princpios de Derecho Administrativo, 2 Fundamentos de Derecho Administrativo,

vols., I vol., 4.a ed, III voL, 3. ed., Madrid, 2002. Madrid, 1988.
V
il l a r

|
Derecho Administrativo, M a d r i d , 1968.

P alas ,

fi Brasil
T
e m s t o c l e s

C a v a lc Xn t i , J n io r , v o ls .,

Tratado de Direito Administrativo, 5.5 e d .,

Rio-S. Paulo, 5 vols., 1964.


J o s C R
uy retella

Tratado de Direito Administrativo, R i o d e J a

n e iro , C
ir n e

10

jl96|6-1972.
Princpios de Direito Administrativo Brasileiro, . 3

L im a , P a u lo ,

e d .,

S.

1987)
Direito Administrativo Brasileiro, 30. e d ., S.
ello,

H . L o pes M P a u lo ,

e ir e l l e s ,

2005.
de

|
M M

C . A . B a n d e ir a

Curso de Direito Administrativo, 1 7 .a e d ., Princpios Gerais de Direito Administrativo,

S.

P a u lo ,

2004.
de e il o ,

O . A . B a n d e ir a

2.a e d ., Rio

de

Janiro, 1979.

g) Inglaterra
J. A ld er,

Constitutional]and Administrative Law, 11.* ed., Londres,

2005. P. C a n e , A n Introduction to Administrative Law, 4. ed., Oxford, 2004. P. P. C r a ig , Administrti've Law, 5.1 ed., Londres, 2003. D. F o u l k e s , Administrative Law, 8.1 ed., Londres, 1995.
J . F. G a r n e r e B . L . J o n e s,

Administrative Law, 6 . e d ., L o n d r e s ,

1985.
a r l o w e R . R a w l in g s , Law and Administration, 2. ed., Lon dres, 1998. ; N . H a w k e e N. P a r p w o r t h , Introduction to Administrative Law, Oxford, 1996.

C. H

16 O.

ood

P h illips e P . J a c k s o n ,

Constitutional and Administrative

Law , 8.a ed., Londres, 2001.


S. A . d e S m i th e R . B r a z i e r , C o n stitu tio n a l a nd A d m in is tra tiv e L a w ,

8. ed., 1998. H. W a d e e C. F o r s y t h , Administrative Law, 9." ed., Oxford, 2004. E. C. S. W a d e , A. W . B r a d l e y e K. D. EwrNG, Constitutional and Administrative Law, 12. ed., Londres, 1998. D. C. M. Y a r d l e y , Principles o f Administrative Law, 2 / ed., Lon dres, 1986.

/;) Estados Unidos da America


A. C. A m a n J r . e N. T. M
a yton,

Administrative Law, 2.* ed., St.

Paul, Minnesota, 2001.


Administrative Law, New Haven, 1992. e R . L e v in , Administrative Law and Process, Minne sota, 1997. K. C. D av is , Administrative Law Text, 3. ed., Minnesota, 1972. R . J . P ie r c e J r ., S. A . S h a p ir o e P. R . V e r k u il , Administrative Law and Process, 4.a ed., Nova lorque, 2004. B. S c h w a r z , R . S c h w a r z e R . C o r r a d a ; Administrative Law, 5 . ed., Boston, 2001.
F . E d l e y J r ., E. G ellhorn

C.

i) Outros pases e B . C. F u n k , Allgemeines Venvaltungsrecht, 3. ed., Viena, 1987. W . A n t o n io l l i e F . K o ja , Allgemeines Venvaltungsrecht, 3.1 ed., Vie na, 1996 A. B u t t g e n b a c h , Manuel de Droit Administratif, 3. ed., Bruxelas, 1966. M . A. F l a m m e , Droit Administratif, 2 vols., Bruxelas, 1989. A. G r i s e l , Droit Administratif Suisse, Neuchtel, 1970. U. H a fe lin e G. M l l e r , Grundriss der Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. ed., Zurique, 1998. B. K n a p p , Prcis de Droit Administratif 4.a ed., Basileia, 1991.
L . A d a m o v ic h

17

II - CINCIA DA ADMINISTRAO

a) Portugal
Jo o C a u pe r s ,

Introduo Cincia da Administrao Pblica, L isboa, 2 0 0 2 . Idem, A Administrao Perifrica do Estado. Estudo de Cincia da Admiuistrao, L is b o a , 1993.

b) Frana Science et Action Administratives Mlanges Georges Lan grod, Paris, 1980. J . C h e v a l l ie r , Science Administrative, 2." e d ., P a r is , 1 9 9 4 . J . C h e v a l l ie r e D . L o s c h a k , Science Administrative, P a ris, 2 v o ls .,
L . B o u l e t (ed.),

1978. C. G.
D
ebba sch ,

Langrod

Science administrative, Paris, 4 .a e d ., 1 9 8 0 . (ed.), Trait de Science Administrative, Paris, 1966.

c) Itlia

S.

L Ainministrazione Pubblica Italiana: un Prolo, B o lo n h a , 1994. G . C a t a l d i , Lineamenti di Scienza dell'Aimuinistrazione, 2 v o ls ., M il o ,


C assese e C . F r a n c h in i (o rg .), 1973.

F. M o sh er e

S. C i m m i n o , Element! di Scienza dell'Ainininistrazione, Milo, 1959.

d) Repblica Federal Alem


G . J o er g er e M . G eppert,

Grundzge der Verwaltungslehre, 3 .a e d .,

Stuttgart, 1983.
F. K
n pfle,

K. e H.

ubler,

Verwaltungslehre, 2 . 1 ed., Heidelberg, 1 9 8 4 . Moderne ffentliche Verwaltung, Colnia, 1971.

18

K.-H. M a t t e r n , Allgemeine Vmmltungslehre, 4. ed., Berlim, 1994. G. P t t n e r , Venvaltungslehre, 3. ed., Munique, 2000. W. T h ie m e , Venvaltungslehre, 4. ed., Munique, 1984.

e) Espanha

M.

B aena

del

A lczar,

Curso de Cincia de la Administration, 3.

ed., Madrid, I, 2000.


d e E n t e r r , La Administration Espanola. Estudios de Cin cia Administrativa, 6. ed., Madrid, 1999. W . J im e n e z C a s t r o , Introdncin al Estdio de la Teoria Administrativa,

E . G a r c ia

Madrid, 1963.
J.

L.

J im n e z N

ie t o ,

Teoria General dc la Administration, 2.1 ed., Ma Concepto y Metodo de la Administration Pblica,

drid, 1981.
J . L . J im n e z N
ie t o ,

Madrid, 1978.

J) Inglaterra
e r b y s h ir e , A n Introduction to Public Administration, 2 . ed., Maidenhead, 1984. . . . . R .J . S. Baker, Administrative Theory and Public Administration, Lonij'V ;K ;-?. '" .dres,- 1972. W ^ E . N ; G l a d d e n , British Public Service Administration, Londres, 1961. : ; ]. G r e e n w o o d , R . P y p e r , D. W i l s o n e D. J. W i l s o n , New Public ':r Administration in Britain, 3.J ed., Londres, 2001. .... r W. J. Staniciewicz, Crisis in British Government. The Need for R e form, Londres, 1967.

J. D . D

g) Estados Unidos da Amrica G. B e r k l e y , J . R o u s e e J . E . R o u s e , The Craft o f Public Adminis tration, 9.1 ed., Boston, 2003.

19 M. E. D i m o c k , Public Administration, Nova lorque, 2003. N. H e n r y , Public Administration and Public Affairs, 9. ed., N ew Jersey, 2003. j F . S. L a n e (ed.),; Current Issues in Public Administration, 6.' ed., Nova lorque, 1999. F. A . N i g r o e L. J . N i g r o , Modern Public Administration, 7." ed., Nova lorque, 1988. j B. G. P e t e r s , The Politics o f Bureaucracy, 5. ed., Nova lorque, 2001. R . V. P r e s t h u s , Public Administration, Nova lorque, 6. ed., 1975.

Ill - O UTRAS CINCIAS AUXILIARES

a) Portugal
H. G a m a B a r r o s , IF iistria da Administrao Pblica em Portugal nos sculos X II a X V , Lisioa, 2. ed., 1945-1954. M a r c e l l o C a e t a n o , Histria do Direito Portugus, Lisboa, I, 1981. Ident, Estudos de Histria ida Administrao Pblica, org. e pref. de
da

Diogo Freitas do Amaral, Coimbra, 1994. M. G . P i n t o G a r c i a , \D Justia Administrativa em Portugal. Sua Ori gem e Evoluo, Lisboa, 1994. A. M. H e s p a n h a , Histria [das Instituies, Coimbra, 1982.

b) Estrangeiro
J . B londel

(d.), Comparative Government. An Introduction, 5. d., N o va Iorque, 2005. : ! G . B r a ib a n t , Institutiofis Administratives Compares, Paris, 1974-75. F. C a r r i s o n , Histoire du Droit et des Institutions, tomo 2 La socit ds les temps fodaux la Rvolution, Paris, 1983. R . C a t h e r i n e , Introduction une Philosophie de VAdministration, Pa ris, 1997. J . C r e t e l l a J r ., Direito Administrativo Comparado, So Paulo, 1973.

20

Histoire des Institutions de lpoque Franque la Rvo lution, P a ris, 4 / d ., 1 9 6 4 . E . N. G l a d d e n , A Histoiy o f Public Administration, L o n d r e s , 1972. J . J . G l e iz a l , Le Droit Politique de VEtat Essai sur la Production Historique du Droit Administratif, Paris, 1980. F . H e a d y , Public administration A Comparative Perspective, 6." d.,
J a c q u es E llul,

Nova Iorque e Basel, 2001.


J. H
il a ir e ,

Histoire des Institutions Publiques et des Faits Sociaux, 5 .

d., Paris, 1991.


a h l R, Comparative Politics. A n Institutional and Cross-National Approach, 4. d., New Jersey, 2002. J .- L . M e j t r e , Introduction Historique au Droit Administratif Franais,

G. M

Paris, 1985.
P. M
eyer,

J. B . P e r e z ,

A Comparative Study o f the Organisation, L o n d r e s , 1957. Historia de la Administracin Espanola e Hispanoamericdha, Cours de Droit Administratif Compar, Paris, 1 9 7 1 . Histoire des Institutions Publiques depuis la Rvolution Fran

Madrid, 1958. J.
R
v e r o ,

G . Sa u t e l , J. Z
il l e r ,

aise, 2. d., Paris, 1970. Administrations Compares. Les Systmes Politique-Adminis tratifs de lEurope des Douze, Paris, 1993.

PLANO D O CURSO
V o lu m e

Introduo A organizao administrativa

V o lu m e

II

O poder administrativo e os direitos dos particulares O regulamento administrativo O acto administrativo O contrato administrativo

V o lu m e

III

As garantias dos particulares A responsabilidade da Administrao O processo contencioso administrativo

INTRODUO

'

'

'

1.

A ADMINISTRAO PBLICA

I C O N C E IT O D E A D M IN IS T R A O

1. As necessidades colectivas e a administrao pblica


Q u an do se fala em administrao pblica, tem -se presente todo um conjunto de necessidades colectivas cuja satisfao assumida com o tarefa fundam ental pela colectividade, atravs de servios p o r esta organizados e mantidos. Assim, a necessidade de proteco de pessoas e. bens contra incndios ou inundaes satisfeita m ediante os servios de bom beiros; a salvao de navios e embarcaes, o u de indi vduos em aflio no mar, assegurada pelos servios de socor ros a nufragos; a segurana e proteco dos cidados contra os perturbadores da ordem e da tranquilidade pblica garan tida pelos servios de polcia. J n u m plano diferente, a defesa m ilitar contra a ameaa externa assegurada pelas Foras Armadas; as relaes exte riores do Estado com as outras potncias e com as organiza

26

es internacionais so desenvolvidas pelos servios diplom ticos; e a proteco aos cidados nacionais residentes, no estran geiro, bem com o s empresas portuguesas que actuam fora do territrio nacional, concedida pelos servios consulares e de apoio emigrao. P o r o utro lado, a identificao pblica dos cidados e das sociedades em que eles se agrupam para fins econmicos, bem com o do patrim nio im obilirio de uns e de outros, asse gurada pelos servios do registo civil, do registo comercial e do registo predial; a construo e m anuteno das estradas e auto-estradas,. das pontes e viadutos, dos portos e aeroportos nacionais, so obtidas pelos servios de obras pblicas; a des locao dos habitantes das vilas e cidades em grandes massas proporcionada pelos servios de transportes colectivos; as tele comunicaes, nacionais e internacionais, so asseguradas pelos servios de correios e telecom unicaes. N os principais centros urbanos, a rem oo dos lixos e detritos executada pelos servios de lim peza; a rede de . esgotos e canalizao, pelos servios de saneam ento bsico; e a distribuio ao dom iclio da gua, do gs e da electricidade, pelos servios correspondentes. As mais im portantes actividades econmicas privadas, por seu turno, so regulamentadas, fiscalizadas, autorizadas, apoia das o u subsidiadas p o r servios pblicos a isso destinados, atravs do licenciam ento das obras particulares, do condicio nam ento das indstrias, do reordenam ento rural, do crdito agrcola, do fom ento turstico, da fiscalizao dos estabeleci m entos comerciais, etc. As grandes necessidades de carcter cultural e social so tam bm , em grande parte, satisfeitas m ediante servios que a colectividade cria e sustenta para beneficio da populao: m u seus e bibliotecas, escolas e universidades, laboratrios e cen tros de investigao, hospitais e centros de sade, creches e

27

infantrios, asilos e casas-pias, institutos de assistncia, centros de segurana social, ; habitaes econm icas e casas de renda limitada. j A satisfao destas de outras necessidades colectivas exi ge, enfim, avultados m eios hum anos e materiais. Para a sua obteno oportuna e cdrrecta utilizao, novos servios pbli cos tem a colectividade de organizar e fazer funcionar com regularidade eficincia: so servios de pessoal, servios de m aterial, e servios financeiros estes desdobrados em outros tantos, para elaborao; e execuo dos oram entos, lana m en to e cobrana dos !im postos, organizao das alfndegas, gesto do tesouro e 1doj patrim nio pblico, adm inistrao da dvida pblica, pagam entos da fazenda, fiscalizao das contas e dinheiros pblicos,; etc. Assim, onde quer que exista e se manifeste com intensi dade suficiente urqai necessidade colectiva, a surgir u m seivio pblico destinado a satisfaz-la, em nom e e no interesse da co lectividade. C onvm , todavia, notar, desde j que n em todos os servi os que funcionam para a satisfao das necessidades colectivas tm a m esm a-origem o a m esm a natureza: uns so criados e geridos pelo Estado (polcia, impostos), outros so entregues a organismos autnom os q u e se auto-sustentam financeiram ente (correios, portos, vias frreas), outros ainda so entidades tra dicionais de origem religiosa hoje assumidas pelo Estado (U ni versidades). | Desses servios,i alguns so m antidos e adm inistrados pelas com unidades locais autrquicas (servios m unicipais de obras, lim peza, abastecim ento pblico), outros so assegurados em concorrncia p o r intities pblicas e particulares (estabele cim entos escolares, -de sade, de assistncia), outros ainda so desem penhados em exclusivo p o r sociedades comerciais espe cialm ente habilitadas palra o efeito (em preiteiros, concessionrios), outros enfim so verdadeiras unidades de produo de

2S

carcter econm ico criadas com capitais pblicos ou expro priadas aos seus' prim itivos titulares (empresas pblicas, empre sas nacionalizadas). j sem dvida, um conjunto vasto e com plexo. Mas, se nem todos estes servios que referim os tm a mesma origem ou a mesma natureza, todos existem e funcio nam para a mesma finalidade precisam ente, a satisfao das necessidades colectivas. T odas as necessidades colectivas que m encionm os (e outras poderam os te r citado, pois a en um erao no foi exaustiva, mas m eram ente exemplificativa) se situam na esfera privativa da administrao pblica. Trata-se, em sntese, de necessidades colectivas que podem os reconduzir a trs esp cies fundamentais: a segurana, a cultura, o bem-estar (*). Fica excluda, do m bito adm inistrativo, na sua m ior parte, a necessidade colectiva da realizao da justia (isto , a aplicao das norhas jurdicas aos casos concretos p o r senten as com fora de:. caso julgado emitidas p o r tribunais). Esta funo, desem penhada p o r estes rgos, satisfaz inegavelm ente um a necessidade colectiva, mas acha-se colocada pela tradio e pela lei constitucional (C R P , art. 202.) fora da esfera p r pria da A dministrao Pblica: pertence ao poder judicial. Q u an to s demais necessidades colectivas, entram todas na esfera administrativa e do origem ao conjunto, vasto e com plexo, de actividades e organismos a que se costum a cha mar administrao pblica (2).

() Sobre os fins do Estado, ver a CRJ?, arts. 2. e 9., e M a r.ch .L o C a e ta n o , Manual de Cincia Palitica e Direito Constitucional, I, 6.1 ed., Coim bra, 1970, pp. 143-148. (2) V. M a r c e l l o C a e t a n o , Manual de Direito Administrativo, I, p. 1 e ss. O estudo da noo de necessidades coledvas e dos m odos da' sua satis fao pela Adm inistrao Pblica tem sido feito sobretudo pelos cultores da C incia das Finanas: v., a propsito, M a r n o c o e S o u sa , Tratado de

Mas esta expresso administrao pblica tem mais que um significado. Im porta esclarecer desde j as suas principais acep es.

2. Os vrios sentidos da expresso administrao pblica


So dois os principais sentidos em que se utiliza na lin guagem corrente a expresso administrao pblica. D iz-se po r vezes que fulano entrou para a administrao das alfndegas, ou que foi reform ada a adm inistrao local; doutras vezes, afirma-se que a administrao pblica dem a siado lenta e complicada p o r excessos de burocracia. N o prim eiro caso, a expresso em pregada n o sentido de organizao: administrao pblica surge a com o sinnim o de organizao administrativa. E a administrao pblica em sen tido orgnico ou, n outra form ulao, em sentido subjectivo. .N o segundo caso, utiliza-se a expresso no sentido de acti vidade: adm inistrao pblica aparece ento com o sinnim o de actividade administrativa. a administrao pblica em sentido material ou, com o tam bm se diz, em sentido objectivo. C o m efeito, aquele conjunto vasto e com plexo de orga nismos a que nos referimos, e que existe e funciona para satis fao das necessidades colectivas, no mais do que u m sistema de servios e entidades administrao pblica em sentido or gnico o u subjectivo , que actuam p o r form a regular e con tnua para cabal satisfao das necessidades colectivas adm i nistrao pbjica em sentido material ou objectivo.

Scinda das Finanas, C o im b ra , v o l. I, 1916, p. 15 e ss.; T e i x e ir a R ib e ir o , Lies de Finanas Pblicas, 5 .J e d ., C o im b ra , 1997, p . 19 e ss.; e, d e se n v o lv id a m e n te , A . L. S o u sa F r a n c o , Finanas Pblicas e Direito Financeiro, 4 .
ed., C o im b ra , 1992, pp. 5 -4 8 .

30

A o lo ng o do nosso estudo falaremos m uitas vezes de administrao pblica em ambos os sentidos. D o contexto em que utilizarm os tal expresso resultar quase sem pre de form a clara qual deles temos em m ente. C on tu d o , a fim de afastar grandes dvidas, passaremos a escrever Administrao Pblica com iniciais maisculas quando nos estivermos a refe rir ao sentido orgnico ou subjectivo, e administrao'pblica com iniciais minsculas quando nos reportarm os ao sentido m aterial ou objectivo. D e u m ponto de vista' tcnico-jurdico, ainda possvel descobrir u m terceiro sentido - adm inistrao pblica em sentido formal que tem a ver com o m odo prprio de agir que caracteriza a administrao pblica em determ inado tipo de sistemas de administrao. Mas s nos ocuparem os do as sunto mais adiante (3). P o r agora, convm explanar u n i pouco m elhor o con tedo dos dois sentidos principais acima indicados (4)-.

3. A Administrao Pblica em sentido orgnico


A ideia corrente entre os leigos na m atria a de que a Adm inistrao Pblica consiste fundam entalm ente n'a organi zao dos servios centrais do Estado o G ovem o, os minis trios, as direces-gerais, as reparties pblicas, os funcio nrios civis, etc. T odavia, no assim. C laro que tudo isso pertence A dm inistrao Pblica: o Estado a principal entidade de entre as que integram a Administrao, o G ovem o o mais im portante rgo adm inistrativo do pas, os ministrios, direc-

(3) V. infra (Parte II, Cap. I). (4) Sobre a m atria, v. D io c b F r e it a s Pblica, in DJAP, 1. Sup]., p. 15 e ss.

do

A m a r a l , Administrao

es-gerais e reparties;pblicas so servios da m aior rele vncia no panoram a adm inistrativo, e os funcionrios civis so decerto o m aior corpo de elem entos hum anos ao servio da Adm inistrao. j S que, em boa verdade, tudo isso no passa de um a parte m uito im portante, jsen dvida, mas apenas um a parte da Adm inistrao Pblica n seu conjunto. P o r u m lado, im porta te r presente que as figuras acima apontadas no esgotam, s p o r si, o m bito da prpria adm i nistrao central do Estado: pertencem -lhe igualm ente as ins tituies militares e os seus servidores,.bem com o as foras de segurana (PSP, G N R , etc.). P o r outro lado, ,o Estado no com posto apenas p o r r gos e servios centrais, jsituados em Lisboa e com com petn cia estendida sobre to d q o territrio nacional. T am b m com preende rgos e seiivis locais espalhados pelo litoral e pelo interio r nas regies autnom as, nos distritos, nos concelhos onde desenvolvem p o r form a desconcentrada funes de interesse geral ajustadas! s realidades locais: so os governos . civis, os servios concelhios de finanas, .as direces regionais de educao, as comisss de proteco de crianas e jovens, etc. Enfim , a A dministrao Pblica no se lim ita ao Estado: inclui-o, mas com porta m uitas outras entidades e organismos. P o r isso tam bm , n em itoda a actividade administrativa- uma actividade estadual: a adm inistrao pblica no um a activi dade exclusiva do Estado. Ao lado do Estado ou sob a sua gicle, h m uitas outras instituies administrativas que no se con fun dem com ele: tm personalidade prpria, e. constituem, p o r isso entidades poltica, ju rd ica e sociologicam ente distintas. E o caso dos m unicpios, das freguesias, das regies autnom as, das u n i versidades, dos instittfes pbicos, das empresas pblicas, das associaes pblicas* e das pessoas colectivas de utilidade p blica, entre outras. ;

32

N o sculo X IX , em pleno liberalismo, a Administrao Pblica era sobretudo um a organizao de m bito municipal: o R e i e o poder central ocupavam-se da poltica, da diplo macia, da guerra, da justia, da m oeda, do im posto, mas eram os m unicpios que tratavam p o r vezes com grande autono mia d generalidade das questes de administrao pblica, tais com o proteco contra calamidades naturais, vias de com u nicao, espaos e lugares pblicos, regulam entao da cons truo privada, fiscalizao de feiras e mercados, tabelamento de preos, administrao de guas, pastos e baldios, etc. Nessa poca, o essencial da administrao pblica decorria no mbito m unicipal. P o r isso, com o verem os, todos os cdigos admi nistrativos da M onarquia liberal portuguesa foram diplomas circunscritos administrao local. 1 H oje no assim. A administrao pblica estadual desen volveu-se extraordinariam ente, e ocupa o prim eiro lugar face s demais formas de administrao. Todavia, a administrao regional, a administrao m unicipal e as restantes modalidades de administrao (de que a seu tem po falaremos) continuam a existir e a. assuniir relevncia acentuada, que alis tende a ser cada vez m aior em hom enagem ao princpio da descentrali zao. Algumas dessas modalidades, com o por exem plo a admi nistrao institucional, p o d e m ser hoje de u m m odo geral concebidas com o _formas de administrao estadual indirecta sendo que, a, endades juridicam ente distintas do Estado so incum bidas de exercer, p o r devoluo de poderes, um a acti vidade administrativa que, em bora, no desenvolvida organi camente pelo Estado, m aterialm ente lima actividade estadual. O utras, porm com o sucede de forma exem plar com a administrao m unicipal , continuam ser o que sempre fo ram: fonnas autnom as de administrao pblica. Os m uni cpios so anteriores ao Estado: apareceram e dedicaram -se p o r vocao e natureza generalidade das tarefas de adminis-

'

33

trao pblica, antes m esm o que o prprio Estado p o r elas se interessasse ou delas se incumbisse. A ctualm ente o Estado re gula p o r lei o estatuto ju rd ico ds m unicpios, mas no faz mais do que reconhecer um a instituio social pr-existente, que ele no criou n em provavelm ente conseguir destruir. N o , pois, p or acaso que a C onstituio, sem embargo de estabelecer regras gerais para toda a A dm inistrao Pblica (arts. 266. e ss.), destaca desta com tratam ento especial as re gies autnomas (arts. 225. e ss.) e as autarquias locais, que con sidera constiturem um verdadeiro poder local (arts. 235.? e ss.). Para alm destes casos, em que nunierosas entidades e organism os pblicos se in te g ra m na A dm inistrao Pblica sem contudo' fazerem parte do Estado, h ainda a considerar, p o r ltim o, aqueles outros casos em que a lei adinite que a actividade administrativa seja exercida p o r particulares indi vduos e associaes, fundaes ou sociedades , que dessa form so ou p o d em ser cham ados a colaborar com a A dm i nistrao. D e tudo se conclui que a noo de Adm inistrao P blica b em mais ampla do que o conceito de Estado. Podem os defini-la, para j, dizendo que a Administrao Pblica. o sistema de rgos, servios e agentes do Estado, bem como das demais pessoas colectivas pblicas (5 ), que asseguram em nome

() A consolidao de um a opo poltico-legislativa no sentido do recurso s fornias jurdicas de direito privado para enquadrar a actividade de satisfao regular e continua de necessidades colectivas tem atribudo nos ltim os anos redobrada acuidade discusso em to m o da integrao orgnica de pessoas colectivas de direito privado na Adm inistrao Pblica. A tese que tem os defendido at hoje a de que a adm inistrao pblica em sentido orgnico deve abranger apenas pessoas colectivas de direito pblico, pelos m otivos que oportunam ente exporem os (v. infra, n. 185). R econhecem os, porm , que a referida tendncia para a adopo crescente de formas privatsticas obriga a reponderar a questo a um a nova luz; na

da colectividade a satisfao regular e contnua das necessidades colec tivas de segurana, cultura e bem-estar (6). .

, A term inar, acrescente-se que a A dm inistrao Pblica, ta l com o a definimos, nos dias de hoje um vasto conjunto de entidades e organismos, departam entos e servios, agentes e funcionrios, que no fcil conhecer de form a rigorosa. U m a estimativa grosseira que a precaridade dos estudos de C incia da A dministrao no nosso pas no perm ite p o r enquanto apurar m elhor levar a afirmar que a Administra o Pblica portuguesa constituda hoje em dia p o r cerca de: 5 000 pessoas colectivas pblicas (7); 50 000 servios pblicos (s); 800 000 funcionrios, agentes administrativos e outros trabalhadores (9 ).

impossibilidade de proceder neste m om ento a essa reflexo, reservamos . para ocasio posterior um a tom ada de posio definitiva sobre a matria. (6) Sobre a Adm inistrao Pblica em sentido orgnico ver, entre ns, M a r c e l l o C a e ta n o , Maimttl, I, pp. 6-7 e 13-15; A f o n s o Q u e i r , Estudos de Direito Administrativo, I, Coim bra, 1968, p. 73; M a r q u e s G uedes, Estudos de Direito Administrativo, Lisboa, 1963, p. 9; R o g r i o E. S o a re s, (Ad m inistrao Pblica, in Polis, I, col. 136, e P e d r o G o n a lv e s , Entidades Privadas com Poderes Pblicos, Coim bra, 2005, p. 282 e ss.; e l fora, por todos, Z a n o b in i, Amministrazione Publica, in EdD, II, p. 233. (7) Q u an to ao nm ero global de pessoas colectivas pblicas, tenha-se presente que alm do Estado e das R egies A utnom as existem no , continente 278 m unicpios e 4050 freguesias, o que som a 4328 pessoas colectivas pblicas. H ainda a acrescentar a este nm ero as autarquias lo cais ds regies autnom as (241), as associaes pblicas (100) e os insti tutos lpblicos'.'(388): cfr. os dados constantes das pginas- electrnicas da D ireeo-G eral das Autarquias Locais (w w w .dgaa.pt) e da D ireco-G eral da Adm inistrao Pblica (w w w .dgap.gov.pt). (s) A estimativa dos servios pblicos, decerto a mais grosseira, baseia-se na hiptese de 10 servios p o r cad pessoa colectiva pblica. () N o tocante aos funcionrios e agentes administrativos, sabe-se que o nm ero de servidores civis do Estado e das autarquias locais era, em 1968,

35

C o m o se v, a noo orgnica de A dm inistrao Pblica com preende duas realidades com pletam ente diferentes p o r u m lado, as pessoas colectivas pblicas e os servios pblicos; p o r outro, os funcionrios e agentes administrativos.

respectivam ente de 160 919 e de 44 186. conform e foi ento apurado no

Inqurto-Inventno aos Servidores do Estado, I. N . E., Lisboa, 1970. Mas h


que contar, p o r u m lado, coni o grande aum ento de volum e do funciona lismo civil, resultante do alargam ento das funes do Estado e do regresso dos quadros ultramarinos,! e p o r outro lado com os efectivos das Foras Am iadas. O nm ero de 650 |000 era o fornecido p o r A. C a v a c o S ilv a, Dez anos de desequilbrios das finanas pblicas e das contas externas, no Dirio de Notcias de 25 de Abril de 1984. D iferente estim ativa era a forne cida pelo G ovem o Portugus em A Administrao Pblica cm nmeros, ed. da D ireco-G eral da Adm inistrao Pblica, Lisboa, 1992. que apontava para 520 000 funcionrios e agentes, correspondendo a 439 m il agentes da Administrao Central (84,5%) e a 81 m il da Adm inistrao Local (15,5%). R eco rre n d o ainda aos dados joficiais, verifica-se um a evoluo im pressio nante durante os restantes anos da dcada de 90, pois em 1996 o nm ero de agentes tinha passado para [cerca de 685 mil, chegando apenas trs anos mais tarde aos 716 000. Pode concluir-se, pois, que sem repetir em bora o crescim ento explosivo dos arios 70, os recursos hum anos da nossa A dm i nistrao Pblica tm continuado a aum entar em ritm os to injustificados quanto insustentveis; em: 20 nos (1979-1999), o pessoal quase duplicou e os nm eros hoje disponvfeis apontam j para os S00 000 trabalhadores refe ridos no texto, que consom em 15% do PEB (Espanha, 10%; m dia da U E , 12%), contra 13% em 1990. Procedendo a um a tanlise mais porm enorizada, encontram -se alguns dados significativos: a Educao e Sade so responsveis p o r cerca de 80% dos em pregos na Adm itstrao; o pessoal docente corresponde p o r si s a 25% do universo dos agentes e quase outro tanto cabe ao pessoal auxiliar, o sector m enos qualificado; cerca de 1 /3 do pessoal no vai alm de oito anos de escolaridade;; a estrutura etria evidencia u m progressivo envelhecim ento, com 14% de agentes tendo m enos de 30 anos (metade do valor de 1979) e 20% coin mais de 50 anos, sendo a idade m dia 44 anos, ' mais seis do que em 1979; b as m ulheres representam 54% dos efectivos (cfr. os dados relativos a 1999 constantes da pgina electrnica da D ireco-G eral da Administrao Pblica, w w v.dgap.gov.pt).

36

A prim eira constituda p o r organizaes, umas dotadas de personalidade jurdica (as pessoas colectivas pblicas), outras em regra no personificadas (os servios pblicos). A segunda formada p o r indivduos, que pem a sua inte ligncia e a sua vontade ao servio das organizaes adminis trativas para as quais trabalham. C ham a-se vulgarm ente burocracia, ou funo pblica, ao co n ju n to dos indivduos que trabalham com o profissionais especializados ao servio da Administrao (ln). Mas tam bm h quem reserve essa palavra para o m todo de actuao da A dm inistrao, ou para a influncia indevida exercida pelos funcionrios sobre, .o po d er poltico (v. adiante, n. 6). O enorm e e denso aparelho que referimos constitudo po r organizaes e p o r indivduos existe para actuar. Dessa actuao nasce a actividade administrativa, ou administrao p blica em sentido material.

4 . A administrao pblica em sentido material

E m sentido material, pois, a administrao pblica uma actividade. a actividade de administrar. o que administrar? A dm inistrar , em geral, t o m a r decises e efectuar operaes C o m vista satisfao regular de determinadas necessidades, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais convenientes. D a que a administrao pblica m sentido m aterial possa ser definida conio a actividade tpica dos servios pblicos e
agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da colectividade,

H Cfr. M . A m b n d o la , B urocrazia, in EdD, V, p. 712; J. F. N u nes B a r a t a , Burocracia, in DJAP, I, p. 752; M a x W e b e r , The theory of social anil economic organisation, O x fo rd , 1947; e M . B a e n a d e l A l c a z a r , C iiisci rle Cicncia de la Adininistracion, 1, 1.* ed., p . 408 e ss.

com vista satisfao regular e contnua das necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as form as mais convenientes (").

A adnximstrao pblica em sentido m aterial , pois, um a actividade regular, perm anente e contnua dos poderes pbli cos com vista satisfao de necessidades colectivas. N o de todas elas com o dissemos, a justia cabe essencialmente a outtos rgos e agentes que no os administrativos: cabe ao p o der judicial, isto , aos tribunais e aos juizes. M as se o s fins do Estado, com colectividade poltica suprem a, so a justia, a segurana, a cultura e o bem -estar, ento todos os fins do Estado (para alm da justia) se rea lizam atravs da adm inistrao pblica e, p o rtan to , os fins da Administrao Pblica so a segurana, a cultura, e o bem-estar
econmico e social.

Q ual o contedo m aterial da actividade administrativa? D u ran te m uito tem po no se julg ou necessrio fazer essa definio rigorosa: com o tradicionalmente o R e i exercia e diri gia as actividades poltica, legislativa, admiiiistrativa e jurisdicional (concentrao de poderes), no era particularm ente im portante saber distinguir, de um pon to de vista material, a funo admi nistrativa das restantes. Mas com a R evoluo Francesa vingou o princpio da separao dos poderes: o R e i perdeu as funes legislativa e jurisdicional, conservando apenas a funo poltica e a funo admi nistrativa. A funo administrativa foi inicialm ente concebida com o actividade m eram ente executiva: ao G overno cabia assegurar

(") Sobre a noo material de administrao pblica, v. M a r c e l l o C a e t a n o , Manual, I, p. 2; A f o n s o Q u e ir , ob. cit., p. 45; M a r q u e s G u e des, ob. cit., p. 9; R o g r i o E. S o a re s , Actividade administrativa, in DJAP, p. I l l ; e M . S. GlANNINt, Attivit amministtativa, in EdD , III, p. 9SS.

38

a boa execuo das leis, segundo a frm ula tradicional entre ns, de que ainda se fazia eco a Constituio de 1933 (art. 109., n. 3). . Mas na segunda m etade do sculo X X com preendeu-se que Administrao Pblica no com pete apenas prom over a execuo das leis: cum pre-llie tam bm , p o r u m lado, exe cutar as directrizes e opes fundamentais traadas pelo- poder poltico caso em que a funo administrativa ainda tem ca rcter executivo, mas j no consiste em executar leis ; e pertence-lhe, p o r outro lado, realizar toda um a outra srie de actividades que. no revestem natureza executiva (estudo de problemas, preparao de legislao, planeam ento econm ico-soial, gesto financeira, produo de bens, prestao d ser vios, atribuio de subsdios, etc.), actividades estas que, devendo ser sem pre realizadas com base na lei, no p o d em todavia ser consideradas com o mera execuo da lei. p o r isso que a nossa C onstituio de 1976, no seu ar tigo 199., que se ocupa da com petncia administrativa do G overno, em bora continue a prever, na alnea c), a tarefa de assegurar a boa execuo das leis, alarga -muito substancial m e n te o co n te d o m aterial da funo adm inistrativa para alm dessa actividade executiva, e estabelece m esm o um a clu sula geral de largo alcance, a da alnea g), nos term os da qual compete ao G overno, no exerccio de funes administra tivas (...), praticar todos os actos e tom ar todas as providncias necessrias promoo do desenvolvimento econrnico-social e satis fao das necessidades colectivas (l2).

C2) Sobre o problem a v. S r v u l o C o r r e i a , Naes, I, pp. 17-30;


E s te v e s d e O l iv e ir a , Direito Administrativo, pp. 30-43; e, j face da C onstituio de 1933, M a r c e l l o C a e t a n o , Manual de Cincia Poltica', I, p. 157 e ss. Mais desenvolvidamente, "cfr. A fo n s o Q u e ir , Lies de Direito

Administrativo, I, 1976, pp. 7-113.

39

N o este o m o m en to de entrar na anlise dos proble mas delicados de interpretao, suscitados p o r este artigo (1 3 ). Para j, ficamos a saberj que a funo adm inistrativa no se reduz a um a simples jctividade executiva, n e m a A dm inistra o Pblica apenas u m aparelho orgnico destinado a cuidar da aplicao do direito' O que a Administrao tem de garantir, em bora nos ter mos .da lei e sem ofender a legalidade vigente, a satisfao
regular das necessidades\ cotectivas de segurana, cultura, ebem-estar econmico e social. Se o faz executando leis, ou praticando actos

e realizando operaes de natureza no executiva e no ju r dica, u m aspecto 'apesar de tudo secundrio. R esu lta da noo de adm inistrao pblica em sentido m aterial acima dada qu a administrao pblica se caracteriza com o actividade tpica, distinta das' demais: no se confunde, com efeito, n em co m a administrao privada, n em com as outras actividades pblicas, no administrativas. T racem os, pois, io confronto e estabeleamos a distino entre umas e outras.

5. A administrao pblica e a administrao privada j j


E m b ora tenham de com um o serem ambas adm inistra i o, a administtao j pblica e a adm inistrao privada distin guem -se todavia pel objecto sobre que incidem , pelo fim que visam prosseguir, e pelok meios que utilizam. Quanto ao objecto, administrao pblica versa sobre as ' necessidades colectivas - assumidas com o tarefa e responsabili dade prpria da colectividade, ao passo que a administrao
C3) V. adiante a m atria relativa ao princpio da legalidade (Parte II, Cap. I).

40

privada incide sobre necessidades individuais a gesto dos bens desta ou daquela pessoa , ou sobre necessidades que, sendo de grup, no atingem contudo a generalidade de uma colectividade inteira a administrao do dote de um a famlia, do patrim nio de um a associao, do estabelecimento de uma empresa. P o r vezes o objecto de um a administrao privada parece coincidir com o da administrao pblica: assim, p o r exem plo, a padaria que se dedica produo de po, necessidade essencial dos indivduos. A verdade, porm , que a produo de po .uma actividade econm ica deixada pela lei ao sector privado e no assumida, portanto, com tarefa e responsabi- lidade prpria da colectividade. N o se trata, pois, de unia necessidade colectiva cuja satisfao a colectividade chame a si, e exera pelos seus prprios servios. Quanto ao Jim , a adm inistrao pblica tem necessaria m ente de prosseguir sempre u m interesse pblico: o interesse pblic o nico fini que as entidades pblicas e os servios pblicos p o d e m eg itim am erite prosseguir, ao passo que. a administrao privada tem em vista, naturalm ente, fins pes soais o u particulares. T anto pode tratar-se de fins lucrativos com o de fins no econm icos de xito pessoal, de carcter poltico e at, nos in d iv d u o s. mais desinteressados, de fins p uram ente .altrustas filantrpicos, hum anitrios, religiosos. Mas so sem pre fins particulares, sem vinculao necessria ao interesse geral da colectividade, e at, porventura, em contra dio com ele. .M uitas, vezes verificar-se- coincidiicia entre a utilidade particular das formas de administrao privada e a utilidade social, colectiva, dessas mesmas formas: nisso reside, alis, o fundam ento da existncia da iniciativa privada n u m regime dem ocrtico. Mas o facto de o resultado das actividades pri vadas ser socialmente til colectividade e, com o tal,, leg timo e desejvel no significa que o fim dessa administrao

41

privada seja a prossecuo directa do interesse geral: o fim principal a, diferentem ente, a prossecuo de u m interesse particular, ainda que tendencialm ente coincidente com o inte resse pblico. Assim, e para voltar ao exemplo da padaria, no o fim de alimentar a populao que determ ina a actuao do padeiro, mas? antes o fim (de resto perfeitam ente legtim o) de ganhar a sua vida fabricando e vendendo po. E ainda que se pudesse apontar o exemplo histrico de um a padaria gerida .com fins altrustas po_r um a corporao religiosa (dar de com er a quem tem fome), ainda a apareceria luz do dia a diferena que existe entre um a finalidade particular de ord em espiritual que p ode ser subordinada a critrios lim itativos de natureza religiosa, ou deixar de existir p o r perda da f e um a finali dade geral de interesse pblico, obrigatoriam ente prosseguida p o r conta e no interesse de toda a colectividade, e que p o r isso niesm o no pode deixar de ser desenvolvida, nem pode deixar de ser aberta a todos em condies de igualdade. Quanto aos meios, tam bm diferem os da adm inistrao pblica d os'da administrao privada. C o m efeito, nesta ltima, os m eios jurdicos que cada pessoa utiliza para actuar carac terizam -se pela igualdade entre as partes: os particulares so juridicam ente iguais entre si e, em regra, no p o d e m im p o r uns aos outros a sua prpria vontade, salvo se isso decorrer de u m acordo livrem ente celebrado. O contrato , assim, o ins trum ento jurdico tpico do m undo das relaes privadas. Pelo contrrio, a administrao pblica, p orq ue se traduz na satisfao de necessidades colectivas que a colectividade decidiu cham ar a si, e po rqu e tem de realizar em todas as cir cunstncias o interesse p blico definido pela lei geral, no p ode norm alm ente utilizar, face aos particulares, os mesmos m eios que estes em pregam uns para com os outros. Se na ad- m inistrao pblica s pudesse p roced er-se p o r contrato, a tendncia natural da generalidade dos cidados seria prova-

velm ente no sentido de no dar o seu acordo a tudo quanto pudesse prejudicar, p r em causa, ou no acautelar suficien tem ente, os seus interesses pessoais. Ora, com o b em se com preende, a administrao pblica no pode ser paralisada pelas resistncias individuais que se lhe deparem, de cada vez que o * interesse colectivo exigir um a participao, u m contributo ou u m sacrifcio individual a b e m da colectividade. A adminis trao pblica tem de poder desenvolver-s segundo as exi gncias prprias do b em com um . P o r isso a lei perm ite a uti lizao de determ inados m eios de autoridade, que possibilitam s entidades e servios pblicos im por-se aos particulares sem ter de aguardar o seu consentim ento ou, m esm o, faz-lo con tra a sua vontade (l4). O contrato no pode, p o r conseguinte, constituir o instru m en to tpico da administrao pblica. H casos, p o r certo, em que esta pode exercer-se p o r via de acordo bilateral (con trato administrativo). Mas o processo caracterstico da adminis trao pblica, no que esta tem de diferente e de especfico, antes o comando unilateral, q uer sob a form a de acto norm a tivo (e temos ento o regulamento administrativo), quer sob a form a de deciso concreta e individual (e estamos perante o acto administrativo). Adiante voltaremos a estas figuras mais desenvolvidam ente. A crescente-se, ainda, que assim com o a adm inistrao pblica envolve, pelas razes apontadas, o exerccio de poderes . 'de autoridade face aos particulares, que estes no so autoriza' dos a utilizar uns para com os outros, assim tam bm , inversa m ente, a Administrao Pblica se encontra lim itada nas suas possibilidades de actuao p o r restries, encargos e deveres especiais, de natureza jurdica, moral e financeira que a lei estabelece para acautelar e defender o interesse pblico, e a

(1 4 ) Sobre esta matria, v. R jv e ro , Droit Administratif, 10. ed., pp. 10-11.

43

que no esto em regra! sujeitos os particulares na prossecuo norm al das suas actividdes de administrao privada. outra diferena, entre administrao pblica e privada, que habitual m ente no posta em relevo, mas que reveste a m aior im por tncia (1 5 ).

6. A administrao pblica e as funes do Estado


D epois de a distinguirm os da adm inistrao privada, im porta agora situar a> adm inistrao pblica face ao co n junto das vrias actividades pblicas mais caractersticas. C onside rarem os o' problema! no! quadro geral das funes do Estado. R eputam os conhecida a matria das funes do Estado (16 ) e, assim, passamos im ediatam ente com parao entre a acti vidade adm inistrativa, jou adm inistrao pblica em sentido m aterial, e as outras funes do Estado isto ; a poltica, a legislao e a justia. (Faremos, pois, p o r outras palavras, o confronto entre a funo administrativa e as funes poltica, legislativa e jurisdiconl do Estado.

C5) O ponto acentuado, e bem , por R j v e r o , ob. cil., pp. 35-36. (]s) V., p o r todos, M X r c e l l o C a e t a n o , Manual de Cincia Poltica, I, p. 148 e ss. Este autorjacrescenta s quatro funes p o r ns referidas mais um a a funo tcnic, quanto a ns, porm , esta no tem autonom ia, porque em todas as funes do Estado h hoje m dia um a dim enso ou com ponente tcnica. R econhecem os, no entanto, que na actuao da Adm inistrao Pblica queim ais avulta, ao lado de um a funo jurdica de ' execuo i das leis, um a actividade essencialmente tcnica de produo de bens e prestao de servios. Cr. M a r c e l o R b e l o DE S o u s a , O valor jurdico do ct inconstitucional, t, Lisboa, 1988, pp. 105-115. V. ainda J o r g e M i r a n d a , Funes do Estado, DJAP, IV, p. 416.

44

a) Poltica e administrao pblica

A poltica, enquanto actividade pblica do Estado, tem um fim especfico: definir o interesse geral da colectividade. A administrao pblica existe para prosseguir outro objec tivo: realizar em termos concretos o interesse geral definido pela poltica. O objecto da poltica so as grandes opes que o pas en frenta ao traar os rum os do seu destino colectivo. O da ad ministrao pblica a satisfao regular e contnua das ne cessidades. colectivas de segurana, cultura e bem -estar econ m ico e social. A poltica tem um a natureza criadora, cabendo-lhe em cada m o m en to inovar em tudo quanto seja fundam ental pra a conservao e o desenvolvim ento da com unidade. A admi nistrao pblica tem pelo contrrio natureza executiva, con sistindo sobretudo em p r eni prtica as orientaes tomadas a nvel poltico. P o r isso m esm o poltica reveste carcter livre e primrio, apenas limitada erii certas zonas pela Constituio, ao passo que a administrao pblica tem carcter condicionado e secun drio, achando-se, p o r definio subordinada s orientaes da poltica e da legislao. D e tudo resulta que a poltica pertence p o r natureza aos rgos superiores do Estado, enquanto a administrao pblica, ainda que sujeita direco ou fiscalizao desses rgos, est na m aioria dos casos entregue a rgos secundrios e subalter nos, bem com o a funcionrios e agentes administrativos, e a numerosas entidades e organismos iio estaduais. ' E m dem ocracia, os rgos polticos so eleitos directa m ente pelo povo a nvel nacional, a passo que os rgos ad m inistrativos so nom eados ou, ento, eleitos p o r colgios eleitorais restritos (locais ou sectoriais). Q uanto ao G overno que, com o verem os, sim ultaneam ente um rgo poltico e

' ' 45

administrativo nom eado, mas s pode iniciar as suas fun es e nianter-se nelas se a isso se no opuser a Assembleia da R epblica (C R R arts. 187. e ss.). Mas a poltica e a administrao pblica no so activi dades insensveis um a outra. D esde logo, a adm inistrao pblica em qualquer regim e e em qualquer poca - sofre a influncia directa da poltica: a adm inistrao pblica em dem ocracia no idntica administrao pblica em dita dura; e o m bito, as funes e os meios da adm inistrao p blica variam .grandem ente conform e a opo poltica funda m ental for de tipo conservador, liberal ou socialista. E m regra, toda a administrao pblica, alm de actividade adm inistrativa, tam bm - execuo ou desenvolvim ento de um a poltica. Mas p o r vezes a prpria adm inistrao, com o seu esprito, com os seus hom ens e co m os seus m todos, que se im pe e sobrepe autoridade poltica, p o r qualquer razo enfraquecida o u incapaz, caindo-se ento no exerccio do p o d er pelos funcionrios situao a que M ax W e b e r cham ou burocracia (o govem o dos bureaus) e J. K. Galbraith ra/.ocraca-(o. governo dos tcnicos). D e resto, a distino entre poltica e administrao pblica, se clara e compreensvel no plano das ideias, n em sempre fcil de traar no plano dos factos quotidianos: j porque o r go, suprem o da adm inistrao sim ultaneam ente u m rgo poltico fundamental o G ovem o , j porque os actos prati cados n o exerccio de ambas as actividades m uitas vezes se confundem . Pode, com efeito, haver actos polticos com m ero significado administrativo (por ex., a marcao de uma eleio na data de h m uito habitual) e, ao invs, actos administrativos com alto significado poltico (por ex., a nom eao de u m novo governador civil para u m distrito politicam ente perturbado) (l7).
(1?) Sobre poltica e administrao, cfr. PAOLO U r io , Le rle politiqiie de VAdministration Publique, Lausanne, 1984; W . Thiem e, Verumltuiigslelire,

46
b) Legislao e administrao pblica
I

E m nossa opinio, a funo legislativa encontra-se no m esm o plano, ou ao m esm o nvel, que a funo poltica (1 S ). D e m o d o que as caractersticas apontadas h pouco para dis tinguir esta ultima da administrao pblica servem igualmente para firmar a distino entre a administrao pblica e a legisla o. N a verdade, tam bm a legislao define opes, objecti vos, normas abstractas, enquanto a administrao executa, aplica e pe em prtica o que lhe superiorm ente determ inado. A diferena principal entre legislao e administrao est em que, nos dias de hoje, a administrao pblica am a acti vidade totalm ente subordinada lei: a lei o fundam ento, o cri
trio e o limite de toda a actividade administrativa.

H , no entanto, pontos de contacto ou de cruzam ento entre as duas actividades, que convm desde j sublinhar bre vem ente. D e um a parte, po dem citar-se casos de leis que material m ente co n tm decises de carcter adm inistrativo (por ex., um a lei que concede um a penso de sangue extraordinria viva de um militar m o rto em combate). D e outra parte, h actos de administrao que material m ente revestem todos os caracteres de um a lei,' faltando-lhes apenas a form a e a eficcia da lei (por ex., os regulamentos autnom os), para j no falar dos casos em que a prpria lei se deixa com pletar p o r actos da Administrao (1 9 ).

3. ed.,.p. 82; C. D eb b asch , Science administrative, 3. ed., pp. 52 a 54; e M . Curso de Cincia de la Adininistracin, I, 1. ed., pp. 23 e 362 e ss. (ls) V. neste sentido A f o n s o Q u e ir , Actos de governo e contencioso de anulao, Coim bra, 197Q, p. IS: A fano legislativa e a funo gover nam ental so funes irms. (,5) V. adiante a teoria do regulamento administrativo (Parte II, Cap. II).
B a e n a Del A l c z a r ,

c) Justia e |administrao pblica

Estas duas actividades t m im portantes traos com uns: ambas so secundrias, executivas, subordinadas lei. Mais rele vantes, porm , so os traos que as distinguem : um a consiste em julgar, a outra em gerir. A justia visa aplicar o direito aos casos concretos, a admi nistrao pblica visa prosseguir interesses gerais da colectivi dade. "I j A justia aguarda passivamente que lhe tragam os confli tos sobre que tem de pronunciar-se; a adm inistrao pblica tom a activamente' a iniciativa de satisfazer as necessidades colec tivas que lhe esto cnfiadas. A justia est acima dos interes ses, desinteressada,; no parte nos conflitos que decide; a administrao pblica defende e prossegue os interesses colec tivos a seu cargo, parte interessada. C onsequentem ente, a justia assegurada p o r tribunais cujos juizes so independentes no seu ju lg am en to e inam o vveis nd seu cargo; pelo contrrio, a administrao pblica exercida por rgos e agentes hierarquizados, de m odo que em regra os subalternos dependem dos seus superiores, devendo-Ihes obedincia nas; decises que tom am e podendo ser trans feridos ou rem ovidos livrem ente para cargo ou lugar diverso. T am bm aqui ias actividades frequentem ente se entrecruzam, a ponto de ser p o r vezes difcil distingui-las: a adm inis trao pblica pode em certos casos praticar actos jurisdicionalizados (por ex., jcer:as decises punitivas, sancionatrias ou de julgam ento de recursos administrativos), assim com o os tri bunais com uns 'podem praticar actos m aterialm ente adm inis trativos (por ex., processos de jurisdio voluntria). Mas desde que se m antenha sem pre presente qual o critrio a u tilizar m aterial, orgnico ou form al , a distino subsiste e continua possvel. I J

48

C um pre p o r ltim o acentuar que do princpio da sub misso da administrao pblica lei, atrs referido, decorre um outro princpio, no m enos im portante o da submisso da administrao pblica aos tribunais, pra apreciao e fisca lizao dos seus actos e com portam entos. Voltarem os a este p onto mais adiante.

d) Concluso

Se agora quisermos reform ular.e completar, luz, das lti mas consideraes expendidas, a definio que acima demos de administrao';pblica em sentido material ou objectivo, poderiios dizer qtie ela a actividade tpic dos organismos e indi
vduos que, sob a direco ou fiscalizao do poder poltico, desempe nham em nome da colectividade a tarefa de prover satisfao regular e contnua das necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar econmico e social, nos termos estabelecidos pela legislao aplicvel e sob o controlo dos tribunais competentes.

II E V O L U O H IS T R IC A DA ' A D M IN IS T R A O P B L IC A

7. Generalidades
C om o evoluiu, ao longo da histria, a estrutura da Adm i nistrao Pblica e o contedo da actividade administrativa? D o p o n to de vista estrutural, h quem apresente uma vi so simplificada das coisas afirmando que a evoluo histrica se encam inhou do pequeno para o grande, do m nim o para o m xim o, de uma Administrao rudim entar para um a Adminis trao tentacular. A evoluo, num a palavra, teria sido linear, constante e de tipo quantitativo - do menos para o mais, sem pre a.crescer f2 0 ). Nessa perspectiva, m uitos autores h que, apostados em sublinhar o contraste entre o sculo X IX e o sculo X X , consideram que a evoluo se fez do liberal para o social, do abstencionismo para o intervencionismo econm ico, do Estado-autoridade para o Estado-protec,. da A dm inistrao com o m ero aparelho incum bido da execuo da lei para a A dm inis-

(2 I)) C oncepo citada p o r M . S. G ia n n jn i, Ammmistrazioiie Pubblica - Pretnessa storica, iu EdD , II, p. 231.

50

trao com o conjunto de entidades prom otors do bem-estar, do E stado-guarda-noctum o para o E stado-providncia (21). C ontu do , no nos parece possvel subscrever, pelo m enos . na ntegra, semelhantes concepes. D e facto, a evoluo hist rica no foi de sentido linear, antes apresenta avanos e retro cessos, e em qualquer caso no com eou no sculo X IX . Vamos procurar surpreender as principais fases da evolu o histrica da A dm inistrao Publica, em ligao com os diferentes tipos histricos de Estado (22).

8. A administrao pblica no Estado oriental


O. Estado oriental o dpo histrico de Estado caracterstico das civilizaes mediteiTnicas e do Mdio Oriente na Antiguidade orien tal do terceiro ao primeiro milnio z. C. Os seus principais aspectos polticos so: larga expresso ter ritorial; Estado unitrio; monarquia teocrtica; regime autoritrio ou totalitrio; nulas garantias do indivduo face ao Poder.

com este tipo de Estado que verdadeiram ente nascem as primeiras administraes pblicas dignas desse nom e. Sabe-se com o as civilizaes da M esopotmia e do Egipto surgiram em tom o dos rios e do aproveitam ento das suas guas pelas populaes. Os detentores do poder poltico com preenderam

(-1 ) V. por todos, entre ns, E steves de O liveira , Direito Administra tivo, I, p. 30 e ss.; e Srv u lo C o r r e ia , Noes de Direito Administrativo, I, ( p. 33 e ss. ( ) Sobre os tipos histricos de Estado v . J e l l in e k , Teoria General dei Estado, trad. esp., 1954, p. 215 e ss.; J o r g e M ir a n d a , Matuial de Direito Constitucional, I, 4. ed., 1990, p. 49 e ss.; e D i o g o F r e it a s d o A m a r a l , Estado, in Polis, II, col. 1'156 e ss.

51

b e m a necessidade vital das obras hidrulicas: e o Estado cha m o u a si vastos program as de obras publicas. Para as executar foi necessrio cobrar im postos, que p o r sua vez eram igual m ente indispensveis ! sustentao dos exrcitos para fins de carcter militar. j As primeiras adm inistraes pblicas da histria nascem quando os im peradores constituem , sob a sua im ediata direc o, corpos de funcionrios perm anentes, pagos pelo tesouro pblico, para cobrai im postos, executar obras pblicas e asse g u rar a defesa contra inim igo externo (23). A administrao pblica, com o actividade caracterstica dos poderes pblicos, surge assim sob o |signo do intervencionism o econm ico e social e no em nom e de um a qualquer limitao do poder para defesa ou proteco dos particulares. H o u v e m esm o, sob a 18..dinastia, u m socialismo de Estado no E gipto (~'). p o r esta razo, alis, que ijvdarx autonom izar, na sua anlise dos sistemas econm icos, o! modo de produo asitico (25). A o lado dos fenknenos acima referidos, outros despon tam na m esm a poa histrica e apresentam o m aior interesse para ns a criao de rgos e servios centrais ju n to do im perador; a diviso do territrio em reas, ou zonas onde so instalados os delegados; locais do po d er central; a adopo de

P ) V. o excelente estudo de F e r r e l H e a d y , Public administration, 2.1 ed., N o v a Iorque-Basel,, 1979, p. 133 e ss. A se citam tam bm , mesma luz, os casos da C hina jimperial e da ndia, no O riente, b e m com o dos Maias, Incas e Aztecas, na Am rica. Os chineses e os egpcios tero sido, segundo este autor, os j grandes criadores das mais im pressionantes b u ro cracias do m undo andgo (pj. 142). (34) Cfir. J. G a u d e m e t, Institutions de 1Antiqiiit, Paris, 1967, p. 69. f 3) Cfr. em geral F. H e a d y ob. cit., pp. 133-143. V. ainda K. A. WlTTFOGEL, Oriental despotism: a comparative .stitdy o f total power, N e w H aven, 1957; e S. N . E i s e n s t a d t , Tlie political systems o f empircs, N o v a Ior que, 1963.

medidas e prticas fiscazadoras da actividade dos particulares; e a assuno pelos poderes pbHcos de responsabilidades direc tas no campo econm ico, social e cultural. Os imprios burocrticos em que se traduz o Estado orien tal proporcionam , assim, com o se v, quase todos os elementos essenciais que definem o m odeo administrativo tpico d e .u in pas m oderno. Q uase todos, mas iio todos: no se conhe cem, nessa poca, frmulas de administrao local autrquica, nem existem garantias dos particulares face Administrao.

9. A administrao publica no Estado grego


O Estado greg o tipo histrico de Estado caracterstico da civilizao grega, n quadro da Antiguidade Clssica em especial, do sculo VI ao sculo III a. C. Os seus principais aspectos polticos so: reduzida expresso territorial (os Estados so, aqui, cidades-Estdo, ou plis); o povo, ou conjunto dos cidados, como centro da vida poltica; surge pela primeira vez na histria o conceito e a prdca da democracia (so bretudo em Aterias, embora em gratide contraste com a ditadura. de Esparta); nasce o pensamento poltico e o Direito Constitucional; os cidados gozam intensamente de direitos de participao poltica, mas s restritamente dispem de liberdade pessoal; so reduzidas as garantias individuais face ao Estado.

P orque Estado grego do tamanho de um a pequena cidade dos nossos dias, os problem as de administrao territo rial no se p em a com a m esm a acuidade que no Estado oriental. E o funcionalism o no chega a atingir as propores que notm os' nbs im prios burocrticos. Mas na directa dependncia da assembleia poltica, ou de uma comisso restrita, surgem as magistraturas, dotadas de poderes

53

administrativos e judiciais. E essas magistraturas, com o tempo, aum entam de nm ero e especializam-se p o r assuntos: os arcontes ocupam -se sobretudo de questes legislativas, judiciais e religiosas; os estrategos com andam o exrcito e a frota naval, e tam bm negoceiam os tratados; os exegetas interpretam o di reito sacro; outros tratam de arrecadar os im postos e de adm i nistrar o tesouro pblico; etc. (2 fl). U m aspecto novo, e que marca u m im portante progresso, sem dvida o regim e de responsabilidade a que se acham sujeitos os magistrados: no term o das suas funes, que norm al m ente duram apenas u m ano para evitar abusos, os magistrados tm de prestar contas s logistai, comisses de verificao que elaboram relatrios sobre a gesto que fiscalizam. Q tribunal dos heliastas examina essas contas pode condenar penalm ente os magistrados. C ontra estes tem ainda qualquer cidado o di reito de form ular crticas perante os enthynoi, que podem levar o caso a tribunal. O princpio do controlo adm inistrativo e judicial dos mais im portantes rgos superiores da A dm inistra o fica assim consagrado. Sublinhe-se, enfim, que a vastido e complexidade, de tare fas a cargo dos magistrados, b em com o a curta durao dos seus mandatos, obrigam a p rever a existncia de assessores, os paredras, que po d em legalm ente substituir os magistrados no exerccio das suas funes, e de um nm ero crescente de fun cionrios auxiliares, escribas e secretrios, que exercem alguma influncia na administrao (27). Mas tudo isto se passa e m pequena escala, com poucos funcion rio s no total, qe exercem o p o d e r p o r perodos m uito curtos, e so mais amadores do que profissionais. N o h u m funcionalism o profissional perm anente, pago pelo Estado.

' ( ) G a u d e m e t , o b . ci't., p p . 167-170. (27) G a u d e m e t , o b . c it., p p . 169-170.

54

m edida que as exigncias da administrao pblica au m entam e se tom am mais complexas, o Estado grego no conse gue dar-lhes resposta cabal. M uitos autores ligam a decadncia da cidade-Estado e da civilizao grega a essa incapacidade de construir e fazer funcionar u m sistema administrativo eficiente (2 S ).

10. A administrao pblica no Estado romano


O Estado romano o tipo histrico de Estado caracterstico da civilizao romana no quadro da Antiguidade Clssica em especial, do sculo II a. C. ao sculo IV d. C. Os seus principais aspectos polticos so: passagem da pequena dimenso grande extenso territorial; colonizao e ideia de imp rio mundial; primeira noo de m poder poltico uno, pleno e forte (impeiiutn, potestas, inajestas); evoluo caracterstica das fornias de govemo (da monarquia repblica, e desta ao imprio); progres siva insero de todas as classes sociais na vida poltica (do Estado patrcio ao Estado plebeu); extenso da cidadania a todos os habi tantes do imprio (Caracala, 212 d. C.); formao e florescimento da Cincia do Direito; demarcao de uma esfera pessoal face ao Estado, em consequncia da distino entre direito pblico e direito privado (jtts publiciim est quod ad statuni rei rotnanae spectat, privatum quod ad singulontni iitilitatein); reforo relativo das garantias indivi duais fce ao Estado; aparecimento, com o Cristianismo, da noo de pessoa e do primado da dignidade da pessoa humana; incio da problemtica das relaes entre a Igreja e o Estado.

de todos sabido que R o m a com ea p o r ser, com o Atenas, um a cidade-Estado, com as mesmas deficincias admi nistrativas que se notaram na Grcia. Mas com o tem po.conse-

.(-a) Neste sentido, F. H eady , ob. cit., pp. 145-146, e autores ai m en cionados!

gue super-las e dotar-s de u m im ponente e notvel aparelho adm inistrativo. C orh o Im prio rom ano, a partir de Augusto, e com o legado jurdico e rganizativo da Igreja Catlica, nasce e aperfeioa-se extraordinariam ente a estruturao administra tiva do m u n d o europeu ocidental. D e u m m odesto conju n to desordenado de funcionrios no pagos e nom eados p r perodos curtos passou-se a um num ero so funcionalism o p b lico , pago, profissionalizado e com perspectivas de u m a longa carreira. C riou-se um a escala de categorias e vencim entos diferenciados (29). Estabeleceu-se um a organizao vertical, definindo-se poderes e responsabili dades em funo do grau hierrquico. E, em bora p o r vezes se confundissem ainda os funcionrios do Estado com os repre sentantes pessoais do Im perador, o co nju nto torna-se num a verdadeira e vasta burocracia imperial (30). N o topo do Estado encontra-se o Im perador, titular dos poderes legislativo, executivo e judicial, e que p o r vezes se rodeia de u m consHiutn prinpis. Mas a m aior parte das fun es executivas so p o r ele delegadas no p re to r (praetor), que funciona para este efeito com o prim eiro-m inistro. J e m C onstantinopla, os pretores eram q uatro e cada um tinha a seu cargo unia rea geogrfica do im prio; sob cada p reto r,/ os vicarii dirigiam as dioceses, e sob as ordens destes os legati chefiavam as provncias. Era um a administrao territorial clara e possante, estruturada em m oldes militares, que p ro v o u bem na prtic (3I).

f 5) Os funcionrios, conform e recebessem vencim entos de 60 mil, 100 m il, 200 mil ou 300 m il sestrcios p o r ano, assim eram qualificados na escala com o sexagetiarii, centenarii, duccnarii, e triceiiarii. Cfr. A. B u r d e se , Manuale di Diritto PiMlif,o Romano, 2.a ed., T urim , 1975, p. 182. (-1 ) B u r d e s e , ob. cit., p. Ij76 e ss. (31) B r ia n C hapm an , The profession o j Government, Londres, 1959, pp.
10 e 12. 1 I

56

E o que fazia a A dministrao Pblica romana? Pois de fendia as fronteiras, m antinha a ordem e a tranquilidade p blica, cobrava os im postos, adm inistrava a ju stia (que ao tem po ainda fazia parte da adm inistrao) e executava um espectacular program a de obras pblicas, v. g. estradas, pontes e aquedutos, m onum entos, hospitais, bibliotecas, teatros, etc. Eram j os cinco pilares fundam entais da administrao p blica a defesa militar, a polcia, as finanas, a justia e as obras pblicas , aos quais mais tarde seria subtrada a justia, tom ada independente, e acrescentada a diplomacia, tom ada profissio nal (32). . Paia estes fins os funcionrios i m . aparecendo cada vez com m aior especializao: par o com ando dos exrcitos, os praefecti praetrio ; para p rev e n ir e , com bater os incndios, o praefectus vigihun; para governar a cidade de R o m a , o praefectus urbi; para as grandes vias de com unicao, os curatores viariiny, para as guas pblicas, o curator dqiianim; para os edifcios pbli cos, os curatores opennn locoritmque piibliconim; para o aprovisio nam ento alim entar da cidade de R om a, os curatores fru m e n ti diidi, mais tarde substitudos pelo praefectus annonae; para os assuntos fiscais e patrimoniais, respectivamente, os procuratores fisci e o procurator a patriinonio (* ). Todos estes cargos envol viam sim ultaneam ente funes administrativas e judiciais! O gabinete pessoal do Im perador tam bm se desenvolveu e diversificou, contendo secretarias a rationibus (oram ento), ab epistnlis (correspondncia oficial do imperador), a libcllis (spli

(-13) V. F. H eady , ob. cit., p. 151, B. C hapm an , ob. cit., p, 12. Este autor no autonom iza as obras pblicas, mas parece-nos conveniente fz-lo, sobretudo se iniciarmos a anlise histiica no Estado oriental, com o fizemos, e no apenas no Estado rom ano, com o ele. faz. C hapman chama a ateno (p. 12) para a origem rom ana do. conceito amplo de polcia, que tanta importncia ter n o perodo da M onarquia absoluta europeia (v. adiante).
() B u r d e se , o b . cit., p. 117.

cas endereadas ao im perador), a cognitionibus (instruo de pro cessos judiciais subm eddos a deciso do im perador), a stiidiis (docum entao e inform ao), a censibus (estatstica), a ineiiwra (arquivo e redaco de d o cum entos oficiais e discursos do im perador), etc. (34). Os rom anos deixaram -nos tam bm , com o' se sabe, a fun dam ental distino entre o direito pbjico e o direito privado, assim com o a clara dem arcao entre o patrim n io pblico (aerarium e fiscus), e os bens pessoais do im perad o r (patrimoniiuii), que to grandes consequncias haviam de ter, um a e outra, n evoluo das administraes pblicas europeias. U m outro aspecto, de capital im portncia, no legado ro m ano tradio adm inistrativa ocidental, o referente s ins tituies municipais. O m unicipium era um a cidade indgena acolhida na com unidade romana, que se regia pelas leis rom a nas ms que se administrava a si prpria, co m larga autono mia administrativa e financeira (J5). A cidade de R o m a , essa, no dispunha de qualquer grau de auto-adrninistrao nos assuntos de tipo m unicipal: quando no era dirigida pelo Im p erad o r pessoalm ente, governava-a um seu delegado, o praefectus urbi, qe tinha a seu cargo a custo dia urbis (3 < s ). D aqui arranca a tradio, que veio at ao nosso tem po, de uma interveno do Estado na administrao m uni cipal das capitais dos pases europeus, m aior do que na gene ralidade dos municpios. Q u an to aos municipia criados p o r R o m a na sua expanso colonial, tinham em regra trs rgos dirigentes as assem bleias populares, ou comcios; o conselho perm anente, chamado cria o u senado; e os magistrados executivos, eleitos pelas assem

(34) B.u r dese , ob. cit., pp. 180-182. (JS) M arcello C a et a n o , Manual, I, p p. 316-317.

f 6) B u r d ese , ob. cit., p. 178.

58

bleias, que podiam ser quatro (quattuor vin) ou dois (dmun viri) e. que na m aior parte dos casos se chamavam aediles. A sua acti vidade denom inava-se aedilizia (3?). Os m unicpios tinham capacidade jurdica paxa num ero sos efeitos (com prar, vender, possuir, estar em juzo), eram regulados pelo direito privado, e eram considerados como actualm ente so entes distintos do Estado (3S ). Q uando se verificavam grandes desregramentos administrativos ou finan ceiros na gesto m unicipal, R o m a enviava inspectores im pe riais (conectores) ou colocava os magistrados eleitos na depen dncia de um delegado do im perador (curator reipublicae). . Inicialm ente as decises do p reto r eram soberanas, no havendo qualquer recurso contra elas p o r parte dos particula res. C o m D iocleciano surge o direito de recorrer no prazo de dois'anos, o que representa u m a im portante garantia dos indi vduos perante o Estado. O recurso tinha p o r fundam ento a m aplicao da lei, q uer dizer, a ilegalidade da deciso do p reto r (si contra ju s se laesos affirment). Mas, no fundo, era um a garantia graciosa, na plena acepo do term o, pois com ela no se exercitava u m direito individual, apenas se solicitava um a graa do poder (facultas stipplicandi non provo candi)' (35). Das decises dos praefecti, dos curatores e dos procuratores havia norm alm ente recurso para o Im perador (4 D ).

( ) B u r d ese , ob. cit., pp. 99-101 e 1S7-1S9. ('") R aul V en t u r a , Direito Romano, lies policopiadas, 1958, p. 406.

e ss., que cita o seguinte texto do Digesto: Bona civitatis abusive publica dicta sunt: sola m im publica sunt qnae populi romani sunt (D. 50.16.15). (M ) B. C hapm an , ob. cit., p. 11. (*") B u rdese , ob. cit., pp. 177-181.

.11: A administrao pblica no Estado m edieval


O Estado medieval o tipo histrico de Estado caracterstico da Idade .Mdia sobretudo do sculo V d. C. ao sculo XV Os seus principais aspectos polticos so: forte descentralizao poltica do Estado, comio feudalismo ou o regime senhorial; priva tizao do poder poltico ja noo de imperiuin substituda pela de dominium; concepo patriihonial das funes pblicas, baseada na famlia, na propriedade, na sucesso hereditria, e na venalidade dos ofcios; substituio da awfasj ou do populus pelo prncipe como cen tro da vida poltica predomnio da forma de govemo monrquica; a Respublica Christiaiia (agstinianismo e sacerdotalismo; lutas entre o Papado e o Imprio; aparecimento das. primeiras doutrinas que defen dem a origem popular do pder S. Toms de Aquino (1225-1274) j no diz apenas omitisIpotestas a Deo, mas sim oiiiiiis potestas a Deo per populnin ; primeiros esboos de enunciao das garantias indivi duais contra o Estado ;a lifagna Cliarta (1215).

fjt,

D u ran te a Idade M edia, e apesar da fragm entao do po der poltico provocada pelo feudalismo ou, entre ns, m e nos pronunciadam ente, pelo regim e s e n h o r i a l , alguns sinais e v id e n c ia m a presena! da ad m inistrao p b lic a na vida colectiva. E n tre eles, destque-se a existncia de rgos centrais (em Portugal, a Cri Rgia, o Alferes-Mor, o Mordomo da corte, o Chanceler e, com o funcionrios subordinados, os ovenais); de dlesados locais do R e i em todo o territrio (os tenentes, . 1 . os ju izes, os mordomos, ps alcaides e, u m pouco mais tarde, os corregedores e os ju iz e s de fora); e de funcionrios rgios co

(4I) J o r g e M ir a n d a , na esteira de M ax W eb e r , sustenta que durante a Idade M dia no h Estadoj (Manual dc Direito Constitucional, I, pp. 58-62). D iscordam os, porm , deste entendim ento: cfir. o nosso artigo Estado, j citado, na Polis, II, cols. 1158-1159.

60

brando impostos, abrindo estradas, construindo edifcios pbli cos, etc. O enfraquecimento do poder central, a disperso do povoa m en to e a necessidade de auto-organizao espontnea das populaes das .vilas e aldeias conduzem entretanto ao apare cim ento de frmulas de governo local (local govenim ent) ou de auto-administrao (selbstverwaltung), atravs das quais as com u nidades locais formadas na base dos laos de vizinhana (conce lhos e freguesias) cham am a si o desem penho das mais variadas fiines de administrao pblica, tais cortio construo de estra das e caminhos, regulam entao de feitas e mercados, gesto de baldios, e mais tarde questes de urbanismo e de interven o econm ica (almotaaria). , . P o r esta altura, os poderes pblicos p o der central e p o deres locais no se ocupavam predom inantem ente de funes educativas, culturais e cientficas, riein de tarefas assistenciais e hospitalares. Urnas e outras cabiam, p or tcita diviso de p o deres secularm ente sedim entada, Igteja C atlica e s suas instituies. Mas cedo se verificou que, tratando-se de activi dades de. manifesto interesse colectivo, a Administrao Pblica no podia deixar de as regulam entar e fiscalizar: as M isericr dias foram consideradas com o corporaes administrativas, e como tal sjeitas ao controlo dos poderes pblicos; D . M anuel I pro m ulgou u n i Regimento sobre capelas e hospitais em 1542; e as O r denaes Manuelinas e Filipinas debruaram-se sobre o assunto. E certo, n o entanto, que a c o da C oroa e dos m n icpios se alarga e diversifica constantem ente, sobretudo a par tir do sculo X IV . O fortalecim ento do p o d er real e a aliana do R.ei co m o povo para subm eter a nobreza e com bater o feudalismo, oti o regime senhoria, conduz a um a interveno m aior dos poderes pblicos na vida corrente dos pases euro peus. A centralizao do p o d e r requ er um a acrescida com plexidade de rgos e servios centrais, sentidos p o r um a buro cracia de form ao ju rd ica rom anista; a fora crescente da

realeza, as necessidades militares e a sustentao de um fun cionalism o em expanso exigem um a poderosa e num erosa administrao fiscal im plantada em todo o territrio nacional; so criadas as. alfndegas e co m elas mais u m ram o da adm i nistrao pblica; e at a epopeia dos D escobrim entos um a iniciativa pblica, politicam ente dirigida e econom icam ente explorada pela C oroa e p o r elem entos da famlia real, ou sob concesso deles. C om o em fases anteriores, continua a hver indiferenciao entre a administrao e a justia: vulgar haver cumulao de funes executivas e judiciais nos mesmos rgos. O R e i administra e julga; os corregedores e juizes de fora, delegados do soberano nos vrios lugares do reino, exercem simultanea m ente a administrao e a jusa; com os concelhos e fregue sias sucede o mesmo; e nas terras senhoriais os donatrios pos suem tanto o direito de administrar qm o o poder de julgar. P o r outro lado, e apesar da Magna Cliarta, as garantias individuais contra o arbtrio dos poderes pblicos so ainda m uito deficientes. O R e i, suprem o legislador e suprem o juiz, no est, com o adm inistrador, inteiram ente subm etido ao D i reito: pode, p o r exem plo, subtrair quem ele quiser ao cum prim ento da lei, concedendo direitos especiais1 (privilgios) ou isentando de deveres gerais (dispensas), quando no se subtrai ele prprio s regras gerais, m andando p ren d er ou m atar por m otivos polticos os que lhe desobedecem ou os que ameaam o seu poder. R esta a possibilidade de reclam ar contra certos actos rgios ou de recorrer de determinadas resolues m u n i cipais, mas no de form a sistemca ou com o regra. O prin cpio geral o de que o R e i no pode ser responsabilizado pelos actos que pratica, porque o monarca p o r definio nunca se engana: the King can do no wrong ('l2).

f 1) C ontudo, o nosso direito medieval com porta variadas garantias jurdicas contra actuaes rgias arbitrrias: v e r M a ria da G lria P in t o

12. A administrao pblica no Estado moderno: a) O Estado corporativo


O Estado moderno o tipo histrico de Estado caracterstico da Idade M odema e Contempornea do sculo XVI ao sculo X X , que se define pelo aparecimento do prprio conceito de Estado na acepo que hoje tem; pela centralizao do. poder poltico; pela definio precisa dos limites tenitoriais do Estado e pelo controlo efectivo do territrio pelos rgos do Estado; pela afirmao da sobe rania do Estado (Jean Bodin, 1576), como poder supremo na ordem intema contra o feudalismo e o regime senhorial e indepen dente na1ordem internacional contra a submisso quer ao Papado quer ao Imprio; e pela crescente secularizao. do Estado, agora claramente colocado ao servio de fms temporais e no de fins reli giosos ou em submisso a R om a (Maquiavel, Hobbes). Abrangendo este perodo cinco sculos, tem sido hbito dis tinguir nele vrios subtipos de Estado, correspondentes a outras tantas fases demarcadas a saber, o Estado corporativo, o Estado abso luto, o Estado liberal, e outras fonnas surgidas no sculo XX. Entre os dois primeiros e os ltimos intercalaremos, dada a sua importncia, uma referncia Revoluo Francesa e sua repercusso em Portugal. O Estado corporativo o subtipo do Estado moderno caracters tico da fase da Monarquia limitada pelas ordens, tambm conhecido por Estado estamental sculos XV e XVI, incio do sculo XVII. Os seus principais, caracteres polticos so: forma de transio entre o Estado medieval e o Estado modemo; organizao do ele mento humano do Estado em ordens ou estados clero, nobreza e povo e sua representao em Cortes; existncia de uma dualidade poltica R ei-ordens; multiplicidade das instituies de carcter corporativo ordens, corporaes, grmios, mesteres, associaes, cada qual com seu estatuto privativo; atribuio dos principais di-

GAR.CIA, D a justia adm inistrativa em Portugal. Sua origem e evoluo, L isb o a ,

1994, p p . 4 7 -1 2 7 .

63

re ito s e p riv il g io s s o rd e n s o u s c o rp o ra e s e n o s pessoas; fo rta le c im e n to c re sc e n te d p o d e r real; p ro g ress o m u ito len ta , o u n u la, das g arantias in d iv id u a is.

O Estado corporativo cresce e robustece-se liquidando o feudalismo ou o regim e senhorial n o plano poltico, e a sua adm inistrao aum enta co m o exrcito, com as finanas, com a justia, com a expanso colonial. O direito rom ano, que re nascera na Europa na Idade M dia e foi recebido em P o rtu gal sobretudo no sculo X III, influencia os reis e seus ministros a adoptar atitudes inspiradas no m odelo im perial, contribuin do para- o fortalecim ento d o p oder real e, p o rtan to , para o relevo crescente da dm inistrao Pblica. E m meados do jsculo X V so postas em vigor as Orde naes Afonsinas, prim eira com pilao escrita do clireito p o rtu gus, qu e in te g ra n u m ero sas n o rm as de d ire ito p b lic o , atinentes quer adm inistrao central q u er adm inistrao local, e ainda as referentes justia, que continuava confun dida e misturada, organicam ente, com a adm inistrao p ro priam ente dita. A burocracia do Estado vai crescendo: o Conselho de E l-R e i aum enta consideravelm ente; a Casa de Justia da Corte tam bm ; a cobrana dos im postos d lugar a u m a rede nacio nal de agentes rgios (almoxarifes das comarcas, siseiros e rendeiros das sisas); os armazns do R ei intervm na circulao de bens e so geridos p o r almoxarifes e escrives; o com rcio proveniente do ultram ar d origem a Casa de Ceuta, Casa da M ina e Tra tos da Guin; a contabilidade pblica avana co m os contadores das comarcas e em iiisba com os Contos de Lisboa, chefiados p o r u m contador-mor\(43)j.

(43) C fr. M a rcello !C a e ta n o , Historia do Direito Portugus, I, pp. 480-491.

I- .

64

Q u a n to adm inistrao local, a representao do R e i connuava confiada ao? corregedores das comarcas, p o r vezes aos iiieirinhos-inores. N os concelhos, as cmaras eram presididas por ju iz e s da terra, eleitos, ou p o r ju iz e s de fo ra , nom eados pelo R e i, em clara interferncia na autonom ia m unicipal. Para alm dos juizes ordinrios da teixa ou de fora , havia num e rosos juizes especiais j u i z dos rfos, j u i z dos ju d eu s, j u i z do mar, j u i z da moeda, etc. (44). E m cada concelho havia anual m ente 24 almotacs, alm de ahnotacs-menores, a quem com pe tiam vastas funes de interveno econm ica (fiscalizao dos mesteirais, dos preos, dos pesos e medidas, das feiras e mercados, etc.). O policiam ento cabia ao alcaide pequeno, que chefiava grupos de quadrilheiros (45). nste perodo que surge e se desenvolve a interveno dos nesteres na administro municipal, de Lisboa, que eram vinte e quatro, designados pelas respectivas assembleias, que passaram a reunir desde o final do sculo X V n a 'C a sa dos V inte e Quatro (4 6 ). O rei D . M anuel I procedeu a um a vastssima reforma de toda a nossa.A dm inistrao Publica (46"A ), e publicou em 1504 unia espcie de cdigo administrativo auant la lettre o R egim ento dos oficiais das cidades, vilas e iigares destes reinos, :por sinal a prim eira lei portuguesa impressa eta Portugal (47). Entretanto, a publicao das Ordenaes Manuelinas (1512) e das Ordenaes F ilipinas (1603) codifica o direito com um e refora a v . - . posio do p oder poltico (4S ).
f 4) Uciit, idem, pp. 491-495. () Idem, idem, pp. 495-49S. H Idem, idem, pp. 498-502.
^s-A) Q fr D io g o F r e i t a s d o A m a r a l, D . Manuel l e a Construo do

Estado Moderno eui Portugal, Ed. Tenacitas, Coim bra, 2003. (47) M a rcello C a eta no , Manual, I, p. 320. (J") M arcello C aet a n o , Lies de Histria do Direito Portugus, 1962, pp. 256 e 263. Pela mesma altura d-se tambm uma importantssima transformao na administrao .central inglesa: ver G. R . E l t o n ,- The Tudor

P o r outro lado, nos finais do sculo X V I e princpios do sculo X V II acentua-se a com plexidade da administrao cen tral: D . Joo III funda em 1532 a M esa da Conscincia e Ordens; D. Sebastio, em 1569, cria o Conselho de Estado; em 1591, Filipe I organiza o Conselho da Fazenda; D . Joo IV recria o Conselho Ultramarino em 1642 e institui o Conselho da Guerra (4'J). Parece ser com D . Afonso V que surge pela prim eira vez o carg de Escrivo da Puridade , equivalente ao actual prim eiro-m inistro. A funo reaparece com o dom nio filipino e engran dece-se, no reinado de D . Afonso VI, com a aco notvel do conde de Castelo M elhor. D. Joo IV cria dois departamentos centrais em 1643 a Secretaria de Estado e a Secretaria das Mercs e E xpediente e u m terceiro, u m pouco mais tarde a Secretaria da A ssinatura. C o m D . Joo V, em 1736, nova reform a da administra o central com ea a revelar o em brio do que seria, da em diante, a estrutura governativa so criadas a Secretaria de E s tado dos Negcios Interiores do R e in o , a Secretaria de Estado dos Negcios Estrangeiros e da Guerra, e a Secretaria de Estado da M ari
nha e D om nios Ultramarinos

(5 < 1 ).

N o se pense, po rm , que o Estado estava ausente do terreno econm ico, relegado para um a simples almotaaria m uhicipal. C o n v m recordar que justam ente neste perodo - sculos X V a X V II que surge o mercantilismo, o qual fa vorece, u m a acrescida interveno dos poderes pblicos na econom ia, quer no cam po do com rcio externo (proteccio nismo), quer na regulamentao das profisses e das indstrias,

iwalution in. governineiU: amimtrative clianges in the rcign of H em y VIU, C a m brid g e, 1953 (reim presso, 1979). (45) M arcello C a eta no , O g o v e m o e a adm inistrao central aps a R estaurao, in Histria da Expanso Portuguesa no Mundo, III, p . 189 e ss. (50) M arcello C aet a n o , Manual, I, p . 259.

66

quer ainda na assuno pelo Estado de ordens, religioso-m ilitares e suas terras, de- em preendim entos econm icos, e de m onoplios fiscais ou comerciais (o ouro, a pim enta, o sal, o tabaco, os diamantes, o acar, o pau-brasil, etc.) f ) . O Estado no era apenas autoridade, mas patrim nio. Era o cham ado Estado patrimonial (52) .

13.

Id e m : b)

O Estado absoluto

O Estado, absoluto o subtipo do Estado modemo caractersti co da fase da Monarquia absoluta particularmente, de meados do sculo XVII aos fins do sculo XVIII. Os seus principais aspectos poKticos so: centralizao completa do poder real; enfraquecimento da nobreza, ascenso da burguesia; no convocao das Cortes; a vontade do Rei como lei suprema (1t.at c'est moi); culto da razo de Estado; incerteza do direito e extenso mxima do poder discricionrio (Estado de polcia); o Estado como reformador da sociedade e distribuidor das luzes o despo tismo esclarecido;, recuo ntido em matria de garantias individuais face ao Estado.

C o m o absolutism o real, novos e im portantes avanos : tm lugar no crescimento e aperfeioamento da m quina admi nistrativa. E m Frana so b retu d o pela m o de R ic h e lie u , Lus X IV e C olbert - -consolida-se o Estado m o d em o , assente na

(3I) Cfr. A. L. de Sousa F r a n c o , Finanas Pblicas c Direito Financeiro, vol. I, p. 119 e ss. ( ) Sobre as garantias do reino e dos sbditos contra as actuaes rgias arbitrrias na Idade M oderna, ver M a r ia , da G lria P in t o G ar cia , Da justia administrativa em Portugal, pp. 165-249.

67

centralizao do p o d er poltico e adm inistrativo e na organi zao e expanso dos grandes servios pblicos nacionais exr cito, polcia, justia, finanas, diplomacia, obras pblicas, in terveno econmica.j Pcjr todo o teixitrio so espalhados os intendentes, poderosos delegados e representantes da C oroa em cada regio. ! O m aio r p o n to fiac'o deste im ponente sistema adminis trativo o m odo de recrutam ento e prom oo do funciona lismo pblico p o r favoritismo, que no pelo m rito sendo adm itida com o legtim a | e norm al a transmisso dos cargos pblicos atravs de vnda ou p o r herana (sistema da venali dade dos ofcios). Q u e m en co n tro u resposta para esta debilidade das adm inistaes latinas,! que Portugal tam bm sofreu (53), foi a Prssia, onde logo no |sclo X V II se reco nheceu a neces sidade' de colocar ao servio do Estado u m corpo de funcio nrios com petentes ei profissionalizados, altam ente disciplina dos e hierarquizados, |e p o r isso recrutados apenas co m base no m rito. O sistema;foi profundam ente m elhorado com Fre derico G uilhenne I (1713-1740), que criou as primeiras cadei ras de cameralisino ou cincia da administrao nas U niver sidades alems; que exigiu o coixespondente diplom a com o requisito de acesso jfuio pblica superior; que introduziu exames d e , admisso ao funcionalism o; que p ro ib iu as acum u laes do em prego pblico com os privados; e que excluiu a transmissibilidade patrim onial dos cargos pblicos. A adminis trao e o funcionalismo civil prussiano, assim colocados em regim e quase m ilitar j de tipo espartano (54), atingiram o seu auge no tem po de Frederico, o Grande (1740-1786).

(53) Cfr. M arcello pAEirANO, Manual, II, pp. 635-637. (5J) H e r m a n F i n e r , !T?ie theory and practice o f modem government, N ova Iorque, 1949, p. 731, d ta d o p o r F. H e a d y , ob. cit., p . 160.

68

Poder dizer-se que no sculo X V III europeu a adminis trao pblica ' limitada e abstencionista? C rem os bem que no. Se, p o r um lado, a substituio do m ercantilism o pela fisiocracia conio doutrina econm ica dom inante inclina redu o do intervencionism o de tipo com ercial e industrial e prim azia dada agricultura e descoberta das leis naturais que regulam a actividade econm ica, a verdade que o abso lutism o poltico refora o controlo do Estado sobre a socie dade e, na sua vertente de despotismo esclarecido, prom ove um a interveno crescente nos domnios cultural e assstencial. A critica, aberta dos iluministas ao catolicismo e influn cia ju lg ad a excessiva do p o d e r eclesistico afasta quaisquer pruridos que pudessem opor-se invaso pelo Estado de ter renos tradicionalm ente pertencentes Igreja. Os jesutas - os mais dedicados ediicao nos sculos anteriores so expul sos. E surgem em larga escala os planos de construo de u m sisteina pbliCo de educao,, o apoio cultura p o r um Estado-m ecenas, e a preocupao crescente com os problemas da sade pblica (55j. E m Portugal, as reformas pombalinas vo claram ente no m esm o sentido aperfeioam ento tcnico dos servios, m aior disciplina dos funcionrios, supresso dos em olum entos inde vidos, abolio da venalidade dos ofcios (36). Os Conselhos da C oroa, que traduziam um a administrao colegial, vem a sua relevncia atnuar-se m uito. Os Secretrios de Estado, em contrapartida, avultam e sobressaem. E m 1760 criado por Pom bal o Errio Rgio, que centralizar toda a contabilidade das receitas e despesas pblicas. E com D. M aria I um novo

(55) Cfr., p o r todos, P ie r r e L e g e n d r e , Histoire de 1Adiiiinistration de 1750 nos joitrs, Paris, 1968, p. 310 e ss. V. tam bm p. 282 e ss. (56) D ias M a r q u e s , Histria do Direito Portugus, sumrios policopiados, Lisboa, 1959, p. 149.

ministrio se vem ju n tar aos trs q u e .referimos acima a Secre taria de Estado dos Negcios da Fazenda (1788). O Estado afirma o seu dom nio, abolindo as donatarias e a jurisdio senhorial (1790). Q u an to vida m unicipal, apaga-se e vegeta. Os m unicpios, devido ao seu grande nm ero (826), dispem de escassas receitas para cum prir a sua misso. E no.:.recebem novas atribuies e com petncias, enquanto o poder central se fortalece e alarga a sua aco, a novos sectores da vida nacional. O ataque nobreza, aos jesutas e U niversidade visa consolidar o. absolutismo real. N o cam po intelectual, a instituio da R eal Mesa Censria (1768) e da Junta da Providncia Literria (1770), b e m com o a reform a da Universidade de Coimbra (1772), traduzem a vonta de de controlo poK tico-adm inistrativo dos poderes pblicos sobre a cultura e o ensino. N o cam po econ m ico , acentua-se o in terv en cionism o pela criao de institutos de carcter com ercial ou industrial, verdadeiras prefiguraes das empresas pblicas o u dos orga nismos de coordenao econm ica do nosso tem po, integra dos n o contexto de u m m ercantilism o intensificado Junta do Comrcio (1755), Companhia Geral da Agricultura das Vinhas do A lto Doiiro (1756), Companhia de Pesca da Baleia (1756), Fbri cas de Cordoaria (1766), Superintendncia das Fbricas de Lanifcios (1770), Companhia Geral das Reais Pescarias do Reino do Algarve (1773), etc. Acrescente-se, ainda, p o r ter significado especial em con jugao co m a poltica m ercantilista de fom ento econm ico, a criao da A ula de Comrcio (1759), a limitao dos privil gios corporativ o s (1761) e a declarao do comrcio com o profisso nobre, necessria e proveitosa (1770). C o m o se com preende, as garantias individuais perante o Estado absoluto no podiam ser fortes. A p rpria proteco conferida, nos termos das O rdenaes, pelos tribunais com uns

70

aparecia com o atrevida e indesejvel ao p o der poltico. U m alvar do tem po do M arqus de Pom bal (1751) retira a esses tribunais a com petncia para conhecer dos decretos reais e outros actos da Administrao central, confiando-a aos tribu nais rgios embrio de u n i futuro contencioso administrati vo separado da jurisdio com um ' f 7),

; 14.

Id ein :

c) A Revoluo Francesa

C o m a R evoluo Francesa triunfam os ideais de liber dade individual contra o autoritarism o tradicional da M onar quia europeia, quase transform ado em totalitarism o de Estado no curto mas intenso perodo da M onarquia absoluta (5S ). O s cidados passam a ser titulares de direitos subjectivos pblicos, invocveis perante o Estado. Estabelece-se o principio da separao dos poderes: a C oroa perde o poder legislativo, que atribudo ao Parlam ento, e o poder judicial, que confiado aos' Tribunais; ficando apenas para si com o po d er executivo. E o principio da legalidade im pede a Administrao de invadir a esfera dos particulares o.u prejudicar os seus direitos sem ser com base n u m a lei em anada do P o d e r Legislativo. A dm i nistrar converte-se em sinnim o de executar as leis. Se os rgos da Administrao violam a lei e com isso ofendem a esfera subjectiva dos cidados, estes podem recorrer a tribunal para fazer valer os seus direitos frente A dministrao. Nasce

p7 ) V. M a r c e l l o C a e t a n o , Manual, II, p. 1254, onde se faz o ponto da situao quanto ao sistema de garantias dos particulares contra os abusos da administrao central e local face das O rdenaes Filipinas (pp. 1253-1255). C fr., p o r ltim o, M a r i a d a G l r i a P i n t o G a r c ia , D a justia admi nistrativa em Portugal, p, 249 e ss. (5 K ) C fr. A lexis de T o c q u e v lle, L'Ancien Rgime et la Rvolution, Pa- . ris, 1856, ed. Gallimard (1967); e E . G a r c Ia de E n t e r r a , Rcvolucin Fran cesa y Administration contempornea, M adrid, 2. d., 1981.

71

a preocupao de conferir aos particulares u m . co njunto de garantias jurdicas, capazes de os pro teg er contra o arbtrio adm inistrativo com etid o sob a form a de ilegalidade: surge, assim, o Direita Administrativo m oderno. E, pois, o constitucionalism o m onrquico do sculo X IX que institui o prim eiroj sistema geral e satisfatrio de controlos sobre a aco administrativa, em favor dos particulares. O inter vencionism o dos poderes! pblicos torna-se u m intervencio nismo controlado: significar isto que ele passa a ser, tam bm , um intervencionism o reduzido ? N o o , decerto;, cpm N apoleo: o im perador fiancs, para alm de notvel po ltico e excepcional cabo-de-guerra, revela-se u m adm inistrador genial e, sob a sua direco, p o r vezes m esm o pelo seu prprio p u nh o , a Frana dotada de um con ju nto de leis e instituies que aperfeioam a estrutura e alargam a interveno do Estado na vida colectiva. C inco ministrios, : m aneira rom ana, superintendem na administrao central (gueria, justia, finanas, negcios estran geiros e in terio r), cada u m deles dividido, e m direces e reparties. criado um! Conseil d'tat, com funes adm i nistrativas de consulta, que depois se transform a em instncia suprem a de controlo jurisd icio n al da A dm inistrao. O ter ritrio da Frana, que ia Assembleia C onstituinte havia dividido em 83 dpartements (1790), passa a ser fortem en te controlado pelo representante dircto do Im perador em cada um , o Prfet. As communes (municpios) deixam de ser dirigidas p o r rgos eleitos e passam a serj administradas p o r maires nom eados pelo poder central, ! para reforo da unidade e eficcia da aco admi nistrativa. So criadas ]esc|olas de form ao de funcionrios, de que a Ecole Polytechnique e a mais prestigiada. O funcionalism o recrutad o com base ria com petncia, segundo o m odelo prussiano, e submetido a ju m regim e de estrita obedincia hie rrquica ao poder poltico. A educao pblica fortem ente desenvolvida, e as Universidades passam a constituir m onoplio

72

do Estado, com reitores nom eados livrem ente pelo Governo. A poltica de obras pblicas valorizada, sendo a sua execuo confiada a corpos altam ente especializados de funcionrios {ponts et chausses, mines, etc.). O controlo financeiro sobre toda a adm inistrao, central e local, reforado atravs de um servio administrativo particularm ente poderoso (a Inspection-Gnrale des Finances) e de u m tribunal especial justam ente tem ido ( C o m des Comptes). O tipo napolenico de administrao pblica no soo bra com a derrota militar e poltica do seu criador: bem aceite na Frana do su tem po (porque o bonapartism o no um regime reaccionrio de regresso ao passado, mas um a ditadura de m anuteno das conquistas da R evoluo), transportado na ponta das baionetas pelos exrcitos imperiais que conquis tam a Europa' e, tam bm a, onde chega instala-se para ficar. Conselhos de Estado, Tribunais de Contas, Prefeitos e tan tas outras instituies concebidas o rehovadas p o r Napoleo nascem ou consolidam -se em quase todos os pases euro peus. Est criado o m odelo europeu rhodem o de Administra o Pblica, que s m uito lentam ente evoluir, sobretudo a partir da 2.a G uerra M undial.

15. Idem : A Revoluo liberal em Portugal

e as reformas de M ouzinho da Silveira


U m a das principais reformas introduzidas em Frana no perodo d R evoluo , sem dvida, a separao entre a admi nistrao e a justia, confiando-se as tarefas executivas a rgos administrativos e a funo jurisdicional aos tribunais (leis de 16-24 de Agosto de 1790 e de 16 do Fructidor do ano III) (5 9 ).

(5 U ) V. L a u b a d R E , Trait lmentaire de Droit Administratif, 5.1 ed ., I, p. 34 5 , e R iver.0 , Droit Administratif 10. ed., p. 139.

Pois bem: o m esm o sucedeu em Portugal. A Constituio de 1822 determ inou, logo n o ttulo II, a separao dos poderes legislativ o ,. executivo e ju d icial, atri buindo o prim eiro s Cortes, o segundo ao R e i e aos Secre trios de Estado, e o terceiro aos juizes, e estabelecendo que cada u n i destes poderes de tal m aneira independente, que um no poder arrogar a si as atribuies do outro (a rt.'30.). P o r seu turno, a Carta C onstitucional de 1826 tam bm p ro clam av a a diviso e h a rm o n ia dos p o d e re s polticos (art. 10.), grantia a in d ep en d n cia do p o d e r ju d ic ial (art. 118.) e determ inava que nenhum a autoridade poder avocar as causas pendentes, sust-las, o u fazer rev iv er os processos findos (art. 145., 11.). Isto era o essencial. Mas havia que concretizar estes prin cpios em legislao ordinria, que fosse porm enorizada e facil m ente inteligvel p o r todos os funcionrios da administrao central e local. C oube essa tarefa a u m dos mais ilustres vul tos do sculo X IX portugus M ouzinho da Silveira f5 "). E nquanto no C ontin en te reinava D . M iguel 'com o m o narca absoluto segundo o regim e tradicional, um a parte dos nossos liberais emigrados instalou-se nos Aores e ocupou a Ilha T erceira, onde se form ou um ovem o e se constituiu o exrcito que haveria mais tarde de desem barcar no M indelo. O G overno, sob a chefia de D . Pedro (na qualidade de R.egente do reino, em nom e de sua filha D . M aria II), inclua entre o u tro s u m antigo m in istro de D . Jo o V I, que era M ouzinho da Silveira. Este hom em , velho magistrado que na nossa histria do direito e da administrao pblica haveria p o r isso de ficar c-

f ) C fr. P. M . L a r a n j o C o e lh o , M ouzinlw da Silveira, Lisboa, 1918; e A. P e d r .0 M a n iq u e , Mouzinho da Silveira. Liberalismo e Administrao P blica, Lisboa, 1989.

74

lebre, elaborou' e fez aprovar um conjunto de diplomas fun damentais que m odificaram de um a ponta outra a Adminis trao portuguesa. Trata-se dos Decretos n."s 2 2 , 2 3 e 2 4 , de 1 6 de M aio de 1 8 3 2 docum entos notveis que, antecedidos de um relatrio com um , no m enos notvel, procederam res pectivam ente reform a da Justia, ' reform a da Administrao, e reform a da F azenda. N o de m odo algum exagerado dizer que e m - 1832, nos Aores, pela m o de M ouzinho da Silveira, nasceu a m o derna Administrao Pblica portuguesa. N os seus fundam en tos jurdicos e .doutrinais, ainda hoje se m antm o essencial dessas-reformas: a separao entre a administrao e a justia. Vale a pena citar, a propsito, alguns passos do m encio nado relatrio, no apenas pela fundam entao que apresenta .em relao s inovaes decididas, mas tam bm pelo retrato sugestivo que traa da situao anterior (sl): A mais bela e til descoberta moral do sculo passado foi, sem dvida, a diferena de administrar, e julgar; e a Frana, que a fez, lhe deveu desde logo a ordem no meio da guerra, e aquela rapidez de recursos de homens e dinheiro (...), aquela prosperidade rpida (...) e aquela ordem que a tem (...) feito aparecer melhorando sempre, e ganhando em liberdade, sem perder em fora e segurana. (...) Posso dizer Com verdade que entre os Portugueses nunca foi bem definido, e por isso nunca bem sabido, o que podia fazer um General, e um Juiz; um Eclesistico ou um Capito Mor: atri buies diferentes eram dadas indiferentemente, e sobre o mesmo indivduo eram acumuladas jurisdies no s incompatveis, mas destruidoras umaS das. outras.

f '1 ) Para m aior facilidade de leitura, actualizmos a ortografia. Sobre a participao de Almeida G arrett na elaborao deste relatrio ver JOO T ello de M agalhes C ollao , Um plgio famoso, in B FD C , VI, 1920-21, p. 115 e ss., e a critica discordante de MA rcello C a et a n o , Manual, I, p. 166, nota 3.

75

Era absurdo que as jCmaras dependessem dos Generais, que os Juizes fossem fornecedores, e que os eclesisticos fossem admi nistradores, e s vezes 'Soldados; era absurdo que a Lei exigisse dos Magistrados conhecimentos locais, e ao mesmo tempo os retirasse, quando comeavam, a adquiri-los; era absurdo que os Militares cha massem os Julgadores, je os repreendessem por maus fornecedores; e era absurda tanta coisa, e tanta, que a sua enumerao formaria um livro, e no um relatrio, i (...) Falarei por sua ordem da Fazenda, da Justia, e da Admi nistrao. I (;,..) No podia continuar o velho e monstruoso Errio; no podia continuar a arrecadao depositada em pessoas de outra rbita, e no conhecidas, nem aprovadas pelo Ministrio da Fazenda; (...) as Alfndegas no tinham um centro de unidade e de inteligncia especial, e cada uma, abandonada a si mesma, fazia o que queria, ou nada; o Conselho ;da Fazenda, sendo um corpo morai, e no formado de pessoas espeaiais deste oficio, no podia suprir, nem supriu nunca essa falta (...)|. (...) Quanto Justia, Portugal era um povo de Juizes, Jurisdi es e Aladas; e a Relao do Porto chegou a conter trezentos De sembargadores, e se a;isso adicionarmos os Oficiais de Justia, e a multiplicidade dos recursos, e delongas, incertezas de foros conten ciosos, crescidas despesas, e perdas de tempo, acharemos em resultado que o Povo portugus pagava a esta gente uma contribuio enorme. (...) Quanto Administrao, a matria e a forma so novas para Portugal, as bases so tomadas na legislao da Frana: a Admi nistrao a cadeia, que liga todas as partes do corpo social, e forma delas um todo (...). A Justia a inspectora, que impede que os anis da cadeia se rompam, jcorrigindo os vcios e os abusos (...);.por isso administrar a regra gera, julgar a regra particular. A necessidade da Administrao nasde das relaes e das necessidades sociais, e a necessidade dos julgadore|s nasce das fraquezas e. das molstias do corpo social (...). | . (..,) Em Administrao, a Autoridade Pblica para a execuo das leis est na deliberao e na aco; a deliberao por isso atri buda a um Conselho Ide Cidads, e a aco atribuda aos Magistrados administrativos. Os representantes, ou o Conselho, e os Magis

76

trad o s M u n ic ip a is so e sse n c ia lm e n te cidados h a b ita n te s d o lu g ar o n d e e x e rc ia m as suas fu n es, p o r q u e o seu g o v e rn o local: (...) A A u to rid a d e a d m in istra tiv a no p o d e d a r o rd e n s seno p a ra fa ze r e x e c u ta r as leis s e g u n d o o esprito delas (...). (...) As M agistraturas a d m in istrativ as so in c o m p a tv e is c o n i as ju dicirias, e as suas funes n o se p o d e m a cu m u lar e m caso algum . (...) A A u to rid a d e a d m in istra tiv a in d e p e n d e n te d a ju d ic iria: u m a delas n o p o d e so b re estar n a aco da. o u tra , n e m p o d e p r -lh e e m b a ra o , o u lim ite : cada u m a p o d e re fo rm a r os seus actos p r p rio s. (-..) (',2).

A novidade fundam ental das reformas de M ouzinlio da Silveira aprovadas em 1832 foi, pois, a diferenciao das fun es adm inistrativa e jurisdicinal, bem com o a correspon dente separao entre rgos administrativos e tribunais. Esta inovao, p o r ser acertada e correcta, consolidou-se e perdurou. O D ecreto ii.- 23, sobre a reform a da A dm inistrao, teve alni daqueie uiii outro objectivo: introduzir um a m ar cada centralizao, de inspirao napoleiiica, no sistema admi nistrativo portugus. Esta outra orientao, porm , deparou com forte resistncia das populaes locais, ciosas da sua auto nom ia m unicipal, e ho vingou. O m odelo centralizador de 1832 alis s aplicado a partir de 1834, quando term in o a guerra civil com a vitria dos liberais foi logo substitudo em 1836 p o r um a descen tralizao mais na linha tradicional. Mas a separao entre a administrao e ajiistia, essa, manteve-se at aos nossos dias (63).

( ) J . X. M o u z in h o da S ilveira , Relatrio aos D ecretos n. 22, 23 e 24, de 16 de M aio de 1832, na Coleco dc Decretos e Regulamentos man dados publicar por Sua Majestade Imperial o Regente do Reino desde que assiimm a regncia at sua entrada em Lisboa, Im prensa Nacional, 1833. ( ) Acerca das reformas de M o u z in h o da S ilveira , seus anteceden tes, contedo e efeitos, v. M arcello C aet a n o , Manual, I, p. 144 e ss., e A n t n io P e d r o M a n iq u e , ob. cit.

16.

Id e m : d)

O Estado liberal

O Estado liberal o subtipo do Estado modemo caracterstico do perodo iniciado com as Revolues americana e francesa no fi nal do sculo XVIII, que conhece o seu apogeu durante o sculo XIX e declina na primeira metade do sculo XX. Os seus aspectos polticos fundamentais so: aparecimento das primeiras Repblicas nos grandes pases ocidentais; adopo do constitucionalismo como tcnica de limitao do poder poltico; reconhecimento da existncia de direitos do homem, anteriores e superiores ao Estado, que por isso o Estado deve respeitar; procla mao da igualdade jurdica de todos os homens, independente mente do nascimento, da classe social ou de outros factores; pleni tude do Estado-Nao; adopo do princpio da soberania nacional; aparecimento dos partidos polticos, do sistema de govemo repre sentativo e do parlamentarismo; subordinao do Estado lei;' pr tica do liberalismo econmico; reforo substancial das garantias in dividuais face ao Estado.

J vim os que, em consequncia do princpio da separa o dos poderes, ocorreu neste perodo pela prim eira vez na histria a separao entre a administrao e a justia, ou seja, a distino m aterial entre a funo adm inistrativa e a funo jurisdicional e, sim ultaneam ente, a entrega das com pe tncias administrativas aos rgos do p o d er executivo (v. g., G ovem o e seus agentes) e a atribuio das com petncias jurisdicionais aos rgos do p o d er judicial (tribunais). D e incio, a administrao central condnua a ser um a orga nizao relativam ente pequena, sobretudo quando com parada com a dos nossos dias. N a Inglaterra, p o r exem plo, estudos recentes indicam que em 1833 trabalhavam para o G ovem o, em Londres, 21 305 fundonris, a m aioria dos quais integra dos na adm inistrao fiscal; e M inistrios to significativos como o Foreign Office (negcios estrangeiros), o Home Office (in

terior) e o Board o f Trade (comrcio) dispunham apenas, respec tivamente, de 39, 29 e 25 funcionrios... (w). Mas desde 1830 houve um a certa expanso nas funes da administrao cen tral, resultante da legislao sobre indstria, sade pblica, com bate pobreza (poor lau/s) e cam inhos-de-ferro (65). O m esm o se passou u m pouco p o r toda a E uropa e tam bm em Portugal, em bora aqui s a partir da R egenera o (1851), que instaurou u m longo perodo de estabilidade poltica e desenvolvim ento econm ico. Assim, logo no ano de 1851 criado um novo ministrio, que durante praticam ente u m sculo vai ser o grande m o to r do fom ento econm ico o Ministrio das Obras Pblicas, C om rcio e Indstria; aum enta gradualmente o nm ero de funcionrios; e o Estado m ultiplica as obras pblicas e cria di versos servios pblicos no dom nio dos transportes, correios e telecom unicaes (Fontes Pereira de M elo). T am bm o p oder local conhece sensveis modificaes: Passos M anuel reduz drasticam ente o nm ero de m unicpios,, de 826 para 351, o que aum enta a im portncia dos que sub sistem; surgem os cdigos administrativos estatutos da ad m inistrao local facilm ente inteligveis e m anuseveis p o r funcionrios e cidados; ensaiam-se em alternativa o m odelo descentralizador e o m odelo, centralizador, nas relaes entre o T erreiro do Pao e o p o d e r local. E ntretanto, um a rede nacional de governadores civis, a nvel distrital, e de administradores do concelho, a nvel m uni cipal, todos delegados do govem o, acentua a tendncia cen tralista em Portugal - com o em tantos outros pases onde se im plantou um sistema de tipo francs.

(< ) Cfr. D . R o b er ts , Victorian origins o f the British Welfare State, .Lon dres, 1960, pp. 14-16. (fi5) P . P . C r a ig , Administrative Lain, 2. ed., L ondres, 1989, p. 37.

79

D o p o nto de vista econm ico, o sculo X IX a fase do Estado liberal p or excelncia e, portanto, do abstencionismo, do laissez-faire, do Estado m nim o, do E stado-guarda-noctum o. A adopo de polticas livre-cambistas no com rcio externo e o desm antelam ento do Estado patrim onial (venda de bens na cionais, leis de desamortizao, e remisso de foros, censos, e penses) contriburam decididam ente para um a significativa reduo, nesta fase, do papel activo do Estado com o agente eco nm ico. O intervencionism o diminui, quando com parado com o do Estado absoluto (66). N ote-se, contudo, que se o Estado liberal no nacionaliza empresas privadas, riem cria. empresas pblicas, com ea em todo o caso a sentir-se obrigado a m ontar alguns servios pbli cos de carcter cultural je social (ensino secundrio, sade, as sistncia aos pobres I e indigentes), e lana u m a estim ulante poltica de. obras pblicas, investindo a fundo nas redes nacio nais de com unicaes. P o r outro lado, o progresso da urbani zao e o crescim ento das grandes cidades levam a considerar com o servios pblicos, subtrados liberdade da iniciativa privada, a distribuio ao domiclio de gua, gs e electricidade, e os transportes colectivos urbanos. N alguns casos a explora o destes servios assumida directam ente pelas autarquias locais ; o fenm eno da iminicipalizao dos servios pblicos. N o u tro s casos, mais frquerites, dada em concesso a em presas privadas, mas estas so obrigadas a com portar-se com o colaboradoras da A dm inistrao Pblica e ficam , en q u an to

( ) V., p o r todos, So u sa F r a n c o , ob. cit., vol. I, p. 124 e ss. C o n tra, defendendo que a dim enso do Estado e o intervencionism o aum en taram consideravelm ente noi sculo X IX , apesar de a doutrina liberal pre conizar outra coisa, v. B ahna Del l c z a r , Curso, cit., I, pp. 98-100. C rem os haver nisto algum exagero, no obstante o que dizemos a seguir no texto.

80

tais, sujeitas definio unilateral das exigncias do interesse pblico feita p o r acto de autoridade da entidade concedente: data deste perodo a consagrao, que nada tem d liberal, da teoria da impreviso nas concesses de servio pblico, e o reco n h ecim en to , que nada tem de abstencionista, do cham ado poder de modificao unilateral da Administrao no contrato admi nistrativo (S 7). Assim vai crescendo uma burocracia posta de p. para aju dar a resolver problemas econm icos, sociais e culturais, umas vezes p o r influncia de doutrinas o ideologias (a m uncipalizao de certos servios pblicos locais foi, neste perodo, advogada com o forma inicial de pr em prtica as teorias socia listas), outras por efeito de presses e necessidades reais pragma ticam ente assumidas pelos governos (6ii). P o r ltim o, acentue-se que este tam bm o prim eiro perodo da histria em que as garantias dos particulares perhte

(67) V er adiante (Parte I, cap. II). (6S) M a c D o .n g h , em The iiinctcenth ceiUtiry rcvohition in govermiieiit: a reappmisat, 1958, citado por P. P. C ra ig , ob. cit., p. 71, apresenta para o perodo do Estado- liberal oitocentista em Inglaterra u n i interessante modelo de crescimento da administrap central em cinco fases: ' (1) descoberta de u m m al social, exigncia d reforma, oposio a esta, pro duo de um a niedida legislativa insuficiente; (2)' reconhecim ento da insu ficincia da resposta dada, tomada de novas medidas, criao de um a ins peco com poderes de fiscalizao; (3) em resultado do uso dos poderes inspectivos, realiz-se que o problem a bem pio r do que inicialm ente se supunha, e a publicao dos novos dados aum enta a presso para uma interveno mis forte; (4) a prpria burocracia criada para tratar do assunto sente-se incapaz de debelar os males que .lhe cumpre vencer, e demonstra . a indispensabilidade de estruturas. mais vastas e meios de interveno mais amplos; (5) a administrao pblica entra em dinm ica de crescimento auto-sustentado e a sua expanso orgnica e funcional tom a-se imparvel. Cfc. a lei rfe Wagner sobre o aum ento regular das despesas pblicas (S ousa Fr a n c o , ob. cit., vol. II, p. 7) e a lei de Parkinson (v. adiante, n. 41).

81

a Administrao so, deliberadam ente, m elhoradas e refora das. T al progresso fruto das concepes tericas dom inantes (constitucionalismo, liberalismo, direitos humanos), mas tambm o p ro d u to da aco esclarecida e corajosa do. Conseil d tat francs, que praticam ente sem textos legais, e num a espcie de ju risp ru d n cia pretoriana, vai forjando e consolidando u m sistema global de garantias dos particulares. E n tre ns, depois da vitria do liberalismo em 1834, estas inovaes chegam depressa: com um C onselho de Estado em 1845'e depois u m Suprem o T ribunal A dm inistrativo em 1870, b em com o com o incio do ensino universitrio do D ire ito A dm inistrativo com o disciplina autnom a desde . 1853, as garantias individuais face Administrao Pblica progridem decisivam ente. O Es tado liberal afirma-se com o Estado de Direito (69).

17. Idem : e) O Estado constitucional do sculo X X


O Estado constitucional , como o nome indica, o subtipo do Es tado moderno caracterstico do nosso sculo. E c.edo para o definir com suficiente perspectiva histrica, at porque ele recobre modali dades bem diversas. Podemos talvez apontar como seus aspectos polticos princi pais os, seguintes: praticamente, todos os Estados tm uma Consti tuio, ihas esta j no significa sempre ,um modo de limitao do Poder, muitas vezes uma forma de legitimao do arbtrio estatal; proclama-se em todos os pases o princpio da legalidade, mas esta cede em muitos deles perante a razo de Estado; ao lado dos direi tos, liberdades e garantias individuais surgem os direitos econmi cos, sociais e culturais, mas enquanto para os democratas os. segun dos acrescem aos primeiros, para os totalitrios so uma justificao

f ) Cfr. M a m a da G l r ia P in t o G a r c ia , Da justia administrativa em Portugal, pp. 365-399 e +15-539.

82

da limitao ou supresso dos direitos, liberdades e garantias indivi duais; aumenta consideravelmente o intervencionismo econmico, que por vezes se toma dirigismo, e em certos sistemas o Estado as sume vastas funes de empresrio econmico pblico (apropriao colectiva dos meios de produo); so diversas, e muitas vezes opos tas, as solues consagradas em matria de regimes polticos, siste mas econmicos, formas de governo, etc. Falar em Estada constitucional do sculo X X , pois, uma manei ra de abarcar todas as modalidades ou variantes do Estado no nosso tempo. O que equivale a confessar que se trata de uma designao meramente nominal, que encobre um antagonismo insanvel e irredutvel unidade: entre as democracias pluralistas, as ditaduras fascistas, os sociasmos autoritrios do Terceiro Mundo e o totali tarismo nazi ou comunista, nada ou quase nada h em comum, de um ponto'de vista jurdico-constitucional. P o r isso m esm o, vamos fazer um a distino im portante de trs m odalidades do Estado constitucional que a Europa conheceu no sculo X X o Estado comunista, o Estado fas cista, e o Estado dem ocrtico. V erem os que no correcto sustentar apenas, com o pre tendem muitos, que se passou do Estado liberal ao Estado social, nem que essa evoluo tenha seguido as mesmas formas em todos os pases.

(A) O Estado comunista


Politicamente, este o modelo de Estado nascido da Revo luo russa de 1917, estruturado em conformidade com o pensa mento do inarxisnio-leninisnio: partido nico, controlo absoluto do partido sobre o Estado, Estado centralizado e poder concentrado, inexistncia de entidades pblicas autnomas face ao Govemo cen tral, vasta burocracia estatal, expansionismo territorial e imensido imperial, nacionalizao da banca, da indstria e dos transportes, controlo poltico e ideolgico do Estado e do partido nico sobre

83

,a so cied ad e civil, in ex ist n cia de direitos fu n d a m e n ta is dos cidados, o p o n v e is ao E stad o : D a I^ssia, este m o d e lo p a sso u E u r o p a de L este e a m u itas outras Izorias d o g lo b o . D e s m o n o r o u -s e (c o m algu m as e xcepes) a p a rtir ! d a R e v o lu o d e m o c rtica m u n d ia l de 1989.

O Estado comunista] caracteriza-se, antes de mais, no pla no da organizao administrativa, pela com pleta centralizao sem entidades pblicas m enores (autarquias locais, universi dades) geridas p o r dkigntes eleitos ; p o r m a rgida con centrao com o p o d er de deciso situado n o topo das hie rarquias, aliado a um] .rigoroso dever de obedincia p o r parte dos funcionrios subalternos; p o r u m en o rm e au m en to do .nm ero de ministrios rio m bito do governo central (sobre tudo n a rea econm ica: agricultura, caa, pesca, flor.estas, rios, com rcio externo,] com rcio in tern o , indstria pesada, m etalurgia, minas, m anufacturas, etc., etc.); e p o r u m a vasts sima rede de funcionrios pblicos tudo consequncia do en o rm e au m en to de servios p blicos e em presas estatais, decorrente da directriz marxista da apropriao colectiva dos principais m eios de produo, solos e recursos naturais. N o plano das tarefas do Estado, este cham a a si no quadro de um a planificao im perativa quinquenal, prpria de um a econom ia de direco central total praticam ente todas as actividades com u m m nim o de relevo no cam po econ m ico, social, cultural, educativo, desportivo, etc., ao m esm o tem po que subm ete s p]oucas actividades privadas subsistentes ao m ais apertado c n trb lo brocrtico do aparelho estatal. M esm o as instituies ttadicionalm ente livres n o O cidente as igrejas, as universidade]s,' os sindicatos, os clubes desportivos, a com unicao social, a literatura, as artes so p o r com pleto dominadas pela Administiao estadual, no apenas sob o ponto de vista jurdico, adm inistrativo e financeiro, mas tam bm sob os aspectos poltico eiidqolgico (direces nomeadas, censura, dever de obedincia s instrues e doutrina oficiais).

A Administrao Pblica est sujeita ao princpio da lega lidade, mas esta converte-se em legalidade socialista, devendo ser interpretada em funo do objectivo ideolgico da cons truo de um a sociedade socialista: assim, todos os direitos fundam entais ficam condicionados p o r tal objectivo e, mais do que isso, limitados pela necessidade de contribuir para esse fim. O exerccio de qualquer liberdade individual pode, pois, ser proibido, suspenso o u no autorizado se o Estado enten der que, em concreto, im pede ou no contribui para a cons truo do socialismo, tal com o est a ser posta em prtica pelo G overno e pelo partido nico. P o r isso m esm o, os tribunais e os juizes no so inde pendentes devem obedincia interpretao da lei feita pelo G overno oti pelo partido nic e servem, sobretudo, para dirim ir litgios entre particulares. Dos regulamentos e deci ses individuais da Adm inistrao Pblica no se pode recor rer para os tribunais, mas apenas reclamar para a autoridade autora do acto oti da norm a, ou para a Prokuratura, entidade sem elhante ao nosso M inistrio Pblico, que filtrar politica m ente o deferim ento ou indeferim ento das pretenses e quei xas apresentadas pelos particulares. Pela s vsta dim enso territorial e burocrtica, pela assuno com o servios pblicos de quase todas as fonnas de satisfao das necessidades colectivas, pelo rigoroso controlo totalitrio da vida. privada dos cidados e da sociedade civil, e pela inexistncia de autnticas garantias jurisdicionais dos direi tos dos particulares, o Estado com unista assemelha-se estrutu ralm ente ao Estado oriental, em bora com duas grandes dife renas a de se achar posto ao servio de um a ideologia, e a de funcionar com o tcnica de industrializao acelerada, apli cada com pulsivam ente a sociedades agrrias tradicionais (7 ).
(7") Sobre o Estado com unista, do ponto de vista adm inistradvo, ver, p o r todos, F e r r e l H eady , Public Administmtion: a comparative perspective,

(B) O Estado fascista


O Estado fascista o modelo posto em prtica por Mussolini na Itlia, a partir de 1919, na Alemanha, com Hier, desde 1933, e noutros pases europeus e latino-americans, com variantes e adap taes. Baseia-se em duas ideias fundamentais: por um lado, para combater a ameaa comunista demasiado fraco o Estado liberal parlamentar, sendo necessrio construir um Estado forte e autoritrio que adopte os mesmos meios e instituies que o-Estado comunista, embora orintada para outros fins; por outro lado, se a construo de um Estado forte e autoritrio carece de impor restries e limi tes aos direitos fundamentais de carcter poltico censura, polcia poltica, particio nico, eleies manipuladas a favor do Poder, pri so e deportao de opositores e dissidentes, sindicatos, e associa es sujeitos a controlo governamental , o Estado no prossegue uma ideologia revolucionria de destruio do capitalismo e de constru o do socialismo, motivo pelo qual no se pratica uma poltica de nacionalizaes em massa, nem de reforma agrria colectivista, o que permite preservar a estrutura capitalista mais ou menos intacta e, conseqentemente, manter as estruturas administrativas do Estado e a burocracia que as faz funcionar eni nveis muito mais reduzidos do que os do Estado comunista. Tambm no h, como neste, perseguio s igrejas e religio, nem uma poltica de imposio generalizada do atesmo s populaes. D o ponto de vista da organizao administrativa, adopta-se um sistema fortem ente centralizado e concentrado: nom eada m ente, as autarquias locais e as universidades so dirigidas por presidentes de cmara e . p o r reitores de livre nom eao gover nam ental, que tam bm p o d em ser dem itidos a todo o tem po. Mas n em o nm ero de m inistrios, nem o n m ero de fun cionrios pblicos, crescem significativamente. Nasce um a orga-

cit., p. 22 3 e ss.; H en r y P u g e t , Les institutions administratives trangres, Paris, 1969, passim; M


ichel

L esage , L'Administration sovitique, Paris, 1981.

86

nizao corporativa, teoricam ente a u t n o m a ,d e stin a d a a p ro m over a auto-regulao profissional da econom ia e de outros sectores da sociedade civil; na prtica, tal organizao ciosa m ente controlada pelo G overno, pelas mais diversas formas, e em vez de conduzir, luz da doutrina oficial, a um corporati vismo de associao, caracteriza-se na realidade dos factos como u m poderoso corporativismo de Estado. O Estado com unista su p rim e o secto r privado; o Estado fascista conserva-o, mas contxola-o de perto e dirige ou condiciona o seu desenvolvi m ento. Para tanto, acaba p o r copiar do prim eiro o planea m ento econm ico central, ainda que m eram ente indicativo e con certad o quanto ao sector privado, e apenas im perativo para o sector pblico. N o plano das tarefas do Estado, no h, com o dissemos, nacionalizaes de empresas n em colectivizao da terra. Mas a banca e a grande indstria so sujeitas a forte controlo gover namental. E em todos os sectores o abstencionism o liberal substitudo pelo intervencionism o estatal. L anam -se vastos program as de obras pblicas e transportes. C olocam -se as mais im portantes empresas de interesse colectivo sob a fiscaliza-o directa de delegados do Governa, com direito de veto sobre as principais decises dos respectivos conselhos de administrao. Surgem as primeiras sociedades de economia mista, com binando em doses variveis capitais pblicos e privados. E do-se os prim eiros passos na m ontagem de u m sistema generalizado de assistncia e previdncia social, embora sem atingir a cobertura integral da populao n e m elevados nveis de penses e outras prestaes para os beneficirios. Assim, enquanto na R ssia se passou directam ente da M onarquia absoluta de base agrria e pr-capitahsta para u m Estado com unista de base industrial crescente, na Europa oci dental foi o Estado fascista que salvo em Inglaterra - ope rou a transio do liberalismo abstencionista para o dirigismo econm ico e para o Estado Social.

87

Enfim , no plano das garantias individuais con tra os actos ilegais dos Poderes pblicos, o Estado fascista ad o pta um a posio interm dia entre: a do Estado liberal e a do Estado comunista: nem todas ,as garantias, nem nenhum as. .Se as deci ses administrativas 'que afectam particulares no tm carcter poltico, antes revestem fo rm a-d e meros actos de adminis trao ordinria, os lesados dispem de recurso a tribunais admi nistrativos especiais que, jembora controlados at certo ponto pelo G ovem o, anulam os actos ilegais e con cedem in d em n i- zaes moderadas em jfuno dos prejuzos sofridos. Mas se as decises ilegais ou ilcitas da Administrao Pblica tm carcter poltico marcado, de tal m odo que a sua anulao jurisdicional faria perder a face ao G overno em questes politicam ente rele vantes o u melindrosas; erto a prpria lei processual se encar rega de afastar o perigo ej preservar a im unidade governamental (irrecorribilidade dos !actos polticos, insindicabilidade dos actos praticados no exerccio jde poderes discricionrios, controlo do G ovem o sobre o desfecho dos processos de execuo das senten as dos tribunais administrativos contra a Adm inistrao). A m elh o r' prova de que o Estado fascista u m regim e autoritrio, onde o interesse colectivo prevalece sem pre sobre os interesses individuais, o facto de em Itlia a doutrina dessa poca considerar que o cidado que im pugna e m tribunal u m acto ilegal que o lesou no actua em n om e individual para defesa de u m direito prprio', mas antes com o rgo do Estado para defesa da legalidade-'' objectiva; se, simultaneamente, vier a conseguir tirar partido p'ara si m esm o da anulao proferida luz do interesse pblico, o cidado estar apenas a recolher indirectam ente os frutos, n o plano dos factos, de u m efeito ju rd ico produzido directam ente com vista defesa da ordem jurdica estadual. (?!). j (7 1 ) Cfr.
E n r ic o G u i c i r d i , La Giustizia Aniministrativa, 3.* ed ., j

P d u a, 1957, p p . 6 8 -7 0 .

O princpio da legalidade, que no Estado liberal visava proteger os diritos individuais e no Estado com unista tinha com o objectivo subordinar os tribunais construo revolu cionria do socialismo, assume no Estado fascista a conotao da defesa da legalidade governamental, os cidados no vo a tri bunal defender os seus direitos e interesses legtim os, nem prom over o avano da R evoluo; vo, sim, quais funcion rios pblicos, ajudar o G overno a m anter o respeito pelas leis que ele prprio elabora e pretende ver acatadas. C om o afir m ou M ussolini n um dos seus prim eiros discursos, tudo pelo Estado, nada fora do Estado o u contra o Estado (72).

(C) O Estado democrtico


E o tipo de Estado assente na soberania popular e caracterizado pela democracia poltica, econmica, social e cultural. Vigorou, sem intervalos autoritrios ou totalitrios, na Inglaterra, E.U.A. e outros pases (anglo-saxnicos, nrdicos, etc.), onde a transio do Estado liberal oitocentista para o Estado social do sculo XX se fez sem rupturas. Na Europa continental, foi o modelo que se implantou a seguir queda dos regimes fascistas Frana, Alemanha, Itlia, ustria e outros, logo a seguir ao fiiii da II Guerra Mundial; e, em Portugal, Espanha e Grcia, s na dcada de 70 do sculo XX. Na Rssia e nos pases da Europa de Leste (bem como em numerosos pases africanos e asiticos), o modelo democrtico suce deu ao fracasso e queda do modelo comuiiista.

(72) Sobre a Administrao Pblica no Estado fascista, ver, p o r todos, as obras de D ireito Adm inistrativo italianas publicadas entre 1920 e 1945, bem com o as francesas no perodo de Vichy e as alems no perodo nazi. C r., tam bm , o Manual de Direito Administrativo, de M a r c e ix o C a e t a n o , at 7.* edio (1965), a despeito de algumas particularidades do sistema portugus.

D o p o n to de vista da organizao administrativa, o Estado dem ocrtico profundam ente descentralizador e desconcen trado, respeitador das autonom ias locais e regionais e, b em as sim, de algumas autonom ias de ndole corporativa (universi dades, ordens profissionais). E no plano das garantias individuais contra os abusos do Poder, b Estado dem ocrtico fom ece a mais am pla panplia de instrumentos jurdicos de proteco que os cidados alguma vez conheceram na histria da Administrao Pblica (recursos graciosos sem ijurisdicionalizados, Omb.udsnian ou. defensor do cidado, tribunais administrativos inteiram ente independen tes, .recursos e aces de plena jurisdio, processos executivos eficazes e no sujeitos a q ualquer controlo governam ental, etc.) (73). j no campo das tarefas do Estado a evoluo tem sido mais com plexa. N o verdade, nom eadam ente, que s na se gunda m etade do sculo X X se tenha passado do Estado libe ral ao Estado social. Assim/ antes mesmo da l . a G rande Guerra, o processo de crescim ento e . complexificao da A dministrao Pblica co nhece novas fases: em Inglaterra, com o reform ism o de Lloyd G eorge a partir d e ' 1 9 0 6 '(proteco das crianas, introduo dos seguros sociais, prim eiros subsdios de desem prego); em Frana;., com as respostas sociais a um a forte agitao operria (criao do M inistrio do Trabalho em 1906, penses de re form a para os trabalhadores em 1910, lei do repouso semanal).

( ) U m a boa m aneira de com preender facilm ente as diferenas entre a administrao do Estado autoritrio e a do Estado dem ocrtico analisaias mudanas oconidas em consequncia da transio do prim eiro m odelo para o segundo: ver, p o r todos, D lO G O F r e it a s d o A m a r a l , A Evoluo do D ireito Administradvo em Portugal nos ldmos dez anos, in Contencioso Administrativo, ed. da Associao Jurdica de Braga, 1986, pp. 1-19.

90

A 1 .' Grande G uerra d o sinal para u m novo ciclo de expanso do intervencionism o econm ico - o Estado fiscaliza e controla cada vez mais, e assume ele prprio em m aior es cala, a produo de bens econm icos e a prestao de servi os pblicos, de carcter tcnico, cultural e social. A crise econm ica de 929 refora este estado de coisas e, eni vrios' pases, converte m om entaneam ente o intervencionismo em dirigismo. C om ea a falar-se no aparecim ento de um a admi nistrao econmica ou, ainda mais sugestivamente, de um a admi
nistrao pblica da economia privada.

C o m a 2. Q uerra M undial avana-se bastante mais na m esma direco: a falta de m o-de-obra, a penria de bens, as necessidades da indstria m ilitar, o controlo do com rcio ex tern o (e tantas outras facetas) definem o perfil de um a economia de guerra. Feita, a paz, tanto em Inglaterra com o em Frana surge um a forte vaga de nacionalizaes; novos dom nios se abrem interveno econm ica de u m Estado om nipresente; e no continente inicia-se.a experincia do pla neam ento econm ico em sistemas no socialistas (74). A interveno e o dirigismo econm ico traduzem -se na proliferao de organismos autnom os ligados administrao central mas no integrados nos ministrios os institutos pbli cos;- e as nacionalizaes do origem a numerosas empresas pbli cas. Os primeiros constituem a chamada administrao indirecta do Estado, que juntam ente com os ministrios ou administra;. directa com pe o sector pblico administrativo; as empresas pblicas form am o sector pblico empresarial ou sector empre
sarial do Estado.

N o , alis, apenas o intervencionism o econm ico que caracteriza a Administrao Pblica dos nossos dias tam - .

(7J) L a u d a r e , Trait lmentaire rie Droit Administratif, III 2, Paris, 1971, p p . 464-468, e P. P. C r a ig , o b . c it., p p . 79-8S.

91

b m a aco cultural e scial do Estado. A co cultural, na m edida em que lhe cabe garantir a todos o direito educao e prom o v er a cultura, a cincia, a educao fsica, o desporto; e aco social, na m edida em que incum be ao Estado assegurar aos cidados o direito sade, o direito segurana social, o direito habitao, ;o direito ao trabalho, e ainda a protec o na infncia, no dserhprego, na terceira idade, o apoio famlia, a defesa do am biente, da natureza e da qualidade de vida, etc., etc. P o r isso alguns falam no Estado-Providncia, u m Estado que se sente na obrigao de derram ar sobre os seus m em bros todos os benefcios do progresso, colocando-se ao servio da construo de um a sociedade mais justa, especial m en te para os mais dsfayorecidos. A doutrina, vergada pelo peso de tamanhas transform a es, procura encontrar construes tericas capazes de explicar o fenm eno iafirma qe se passou do abstencionism o ao intervencionism o o u jm esm o ao dirigismo econm ico; de um a adm inistrao de conservao a um a adm inistrao de desenvolvimento; de um a administtao encarregada de defen der apenas a ordem scial existente e as liberdades individuais a um a administrao conformadora ou constitutiva de um a nova o rd em social mais jjusta e igualitria; de u m p o d er pol tico assente na ideia de autoridade a um poder poltico baseado na ideia de prestao de servios (75). J sabemos que algumas destas expresses correspondem a vises demasiado simp istas, e p o r isso redutoras ou m enos

(75) Cr. F o r s t h o f f , 7 Vratado de Derecho Administrative), trad, esp., M adrid, 1958, pp. 61-68; idem, Sociedad industrial y administration piiblica, trad, esp., 'Madrid,' 1967;! G a r r i d o F alla , Las transfonnaciones del regimen administrativo, 2. ed., M adrid, 1962; e e n tr e ns R o g r i o E. S o a r e s , Direito pblico e Sociedade tcnica, C oim bra, 1969, e S r v u l o C o r r e i a , Noes de Direito Administrativo, I, p. 33 e ss.

92

rigorosas. M as no seu exagero sugerem de m odo impressivo m uito do que 'se passou de facto nos ltimos cem anos no m undo ocidental para j no falar na hipertrofia do Estado a que conduziram , com o vimos, os regimes comunistas e fas cistas do sculo X X . Talvez que a m elhor frm ula para retratar a passagem do sculo X IX ao sculo X X , n o m undo ocidental, ainda seja a que v essa transio com o um a evoluo do Estado liberai de Direito para o Estado social de Direito Estado social, porque visa p ro m o v er o desenvolvim ento econm ico, o bem -estar, a justia 'social; e Estado de D ireito, porque no prescinde do legado liberal oitocentista, antes o refora e acentua em matria de subordinao dos poderes pblicos ao D ireito e de reforo das garantias dos particulares frente Administtao Pblica (76).

18.

Id e m :

A evoluo em Portugal no sculo X X

A . Repblica (1910-1926) ainda pertenceu claramente ao embora viesse imbuda de fortes preocupaes cultu rais e sociais; mas rio tinha uma ideia ciara da poltica econmica a prosseguir. enorme instabilidade poltica em que decorreu pri vou-a de realizar obra til e duradoira em muitos domnios. Mencione-se em todo o caso que a estrutura do Govemo e da administrao central cresceu bastante criao do Ministrio da Ins truo Pblica e m 1.913; criao do Ministrio do Trabalho e Previdncia Social em 1916, infelizmente extinto poucos anos depois; e desdobra mento, em 1917-18, do Ministrio do Fomento em Ministrio da Agricultura e Ministrio do Comrcio.
Estado liberal,

(7li) Cfr. M a r ia da G l r ia P i n t o G a r c ia , Da justia administrativa em Portugal, pp. 551-630.

Q u an to 2." Repblica, ou Estado Novo (1926-1974), foi um .longo perodo em que a Administrao portuguesa acusou a influncia de factores externos e internos que a condiciona ram. C orrespondeu, n o plano poltico-adm inistrativo, a um m odelo de Estado fascista ,(77). M anteve-se o princpio geral da separao entre a administra o e a justia, embora em zonas tidas com o politicam ente mais melindrosas se tenha retrocedido em relao ao perodo anterior. Instalou-se; entretanto u m claro predomnio da administrao central sobre a administrao municipal: aqui, as posies ante riores inverteram -se p o r com pleto. O Estado, m ovido pelo autoritarism o poltico e pelo in terv en cio n ism o econm ico, converteu-se. na mais im portante pea de todo o aparelho admi nistrativo; as suas funes, os seus servios e os seus funciona-, rios tom aram -se m uito num erosos. A extenso da administra o central suplantou a da administrao m unicipal: em 1973, j no final do regim e, o peso relativo do oram ento estadual e dos oramentos das autarquias locais no conjunto das finanas pblicas era, respectivam ente, de cerca de 94 p o r cento e 6 p o r cento (78). Mas no houve apenas u m aum ento da posi o da A dministrao central em extenso, passou tam bm a haver u m controlo ou predom nio do poder central sobre os rgos locais: o G ovem o e os seus representantes ju n to das autarquias locais viram p o r lei m uito reforados os seus pode res de interveno sobre a administrao local, os presidentes das cmaras m unicipais deixaram de ser eleitos e passaram a ser livrem ente nomeados e demitidos pelo G ovem o, as finanas

( ) E m bora no fosse, sociologicam ente, u m regim e tipicam ente fas cista: v e r D io g o F r e it a s d o A m a r a l , O Antigo Regime e a Revoluo, Lis boa, 1995, p. 56 e ss. (7S ) V. Oramento Geral do Estado para o ano econmico de 1973 (Prem bulo, m apa n. 12), Lisboa, Im prensa N acional - Casa da M oeda, 1973.

locais m antiveram -se m uito reduzidas em volum e e foram sub metidas a severos condicionam entos de aplicao.
Acentuou-se fortemente o inteivendonisino estadual na vida econ mica, cultural e social: m parte po r razes ideolgicas (o regime

corporativo, inim igo do liberalismo), em parte p o r razes pol ticas (autoritarism o governam ental) e em parte p o r razes econmicas e sociais (debilidade da economia nacional, grande depresso dos anos 30, efeitos da 2.3 Guerra M undial), neste perodo deu-se u m grande aum ento do papel do Estado em relao s actividades at a puram ente piivadas. Cresceu con sideravelm ente o nm ero dos servios ..pblicos econm icos, culturais e sociais; foram constitudas muitas empresas de eco nom ia m ista com participao e_ cpntrolo governam ental; e fo ra m n o m e a d o s delegados do G ov ern o c o m fun es fiscalizadoras ju n to de num erosas sociedades comerciais consi deradas de interesse colectivo. O Estado, atravs da organi zao corporativa sobretudo os grmios e suas federaes e unies , enquadrada, reforada e em boa parte dirigida pelos organismos de coordenao econmica, cham ou a si e exer ceu intensam ente vastas funes de regulam entao, disciplina e regularizao da vida econm ica, m ediante o controlo da produo, dos preos e da im portao e exportao de num e rosos produtos. Todavia, p o r no ser socialista, o regime nu n ca nacionalizou o u assumiu directam ente a gesto de activida des econm icas privadas, salvo casos excepcionais. N o u tro plano, a educao, a cultura, a investigao cientfica, a sade, a assistncia e a previdncia social deixaram de ser atribuies exclusiva o predom inantem ente privadas, para passarem a ser sobretudo atribuies do Estado, ainda que sem o m onoplio deste e adm itindo o concurso das iniciativas particulares auto rizadas e, em pequena parte, das autarquias locais. Q u n to s garantias dos particulares, im p o rta distinguir: houve p o r um lado not ria dim inuio em todas as matrias que revestissem ou pudessem de algum m odo envolver qual

95

quer espcie de conotao poltica; mas as garantias nos outros casos foram aperfeioadas e reforadas, m erc da influncia e da presso de certosj sectores da doutrina e de alguma juris prudncia. C o m o 25 de A bril de 1974 entrm os na 3 . Repblica, que corresponde tipicam ente ao m odelo do Estado democrtico. A partir da a nossa A dm inistrao Pblica iniciou um a nova fase da sua existncia, m erc dos m o v im entos e alteraes desencadeados pelo novo regim e e pela C onstituio de 1976. Assim e deixando quij de lado os aspectos mais inslitos do perodo revolucionrio pr-constitucional , as transformaes operadas na Adm inistrao portuguesa levam a caracteriz-la actualm ente do m odo seguinte. C onsolidou-se o iprincpio da ''separao entre a administrao e a justia, introduzido com a R evoluo liberal oitocentista. Manteve-se o predomnio da administrao central sobre a admi nistrao municipal, que se iniciara d urante o Estado N o v o , em bora atenuado. A atenuao resulta do facto de todos os rgos, das autarquias locais terem passado a ser livrem ente eleitos no m bito das com unidades a que respeitam . Mas o predom nio subsiste, apesar de tudo, porquanto continuam escas sas as receitas e despesas locais em confronto co m as estaduais, e ainda p orqu e entretanto vrias atribuies at aqui m unici pais foram retiradas aos m unicpios e transferidas para o Estado (electricidade, saneam ento bsico, etc.). A adm inistrao esta dual continua, assim, sr a mais im portante, a mais vasta e a mais pesada de todas s formas de administrao pblica, sem que a administrao, local autrquica consiga adequadam ente contrabalan-la, com o sjicede na generalidade das dem ocra cias europeias. E a tendncia para a hipertrofia do Estado tanto m aior quanto cert que, face s actividades econ micas privadas,' o Estado assmiu com a R evo luo novos e extensssimos encargosL

96

D eu-se, na verdade, u m forte aumento do intervencionismo estadual, nomeadamente atravs da socializao dos principais meios de produo: esta sem dvida um a das mais relevantes e signi ficativas modificaes ocorridas na Administrao Pblica por tuguesa. A o abrigo das doutrinas socialistas, de matizes dife rentes, que predom inaram no perodo revolucionrio posterior a Abril de 1974 e acabaram p o r influenciar decisivamente a C onstituio de 1976, procedeu-se socializao dos princi pais m eios de produo: nacionalizao da banca, dos seguros, dos transportes colectivos, da energia e. de vrias indstrias bsi cas e, b em assim, no m bito da reforma agrria, expropriao de vastas zonas de propriedade rural, acom panhada da colectivizao da correspondente explorao agrcola. D este m odo, o Estado que j exercia funes de soberania e de autorida de e, alm disso, assegurava os servios pblicos essenciais e fiscalizava empresas privadas de interesse colectivo , sem per der nen h u m desses poderes ou funes, antes reforando-os e alargando-os, assumiu um a nova feio, que no perodo ante rior s m escala reduzida assmia, o seja, passou a revestir a natureza de empresrio econmico: o Estado tom ou-se banqueiro, segurador, com erciante, industrial, proprietrio e agricultor. Entretanto, o foite aumento do intervencionismo estadual a que nos referim os no se traduziu apenas no fenm eno da sociali zao dos principais meios de produo, mas tam bm em toda um a srie de otros fenm enos ou instituies, com o p o r exem plo a interveno e desinterveno em empresas priva das, a requisio civil, de trabalhadores dos servios pblicos, a prom oo de experincias de autogesto, o fom ento do coope rativismo, a previso de u m sistema nacional de planeam ento econm ico-social, etc. Mas cum pre sublinhar que, sobretudo a partir da reviso constitucional de 1989. - que elim ino o princpio da irreversibilidade das nacionalizaes e adm itiu a poltica das pri vatizaes , com eou u m m ovim ento de sentido inverso, que

tem transferido bancos, com panhias de seguros, empresas in dustriais e terras agrcolas para o sector privado. M as isso no reduziu o peso do Estado na econom ia: atravs dos impostos e da dvida pblica sem pre em aum ento crescente , o Es tado absorve cerca de m etade da riqueza nacional (mais de 50 por cento do PIB). P o r outro lado, a instituio de u m regim e dem ocrtico trouxe consigo, com o natural, um a liberalizao do sistema de garantias dos particulares contra os actos da Administrao: -criao do Provedor de Justia, m aior jurisdicionalizao do Supremo T ribu n al A dm inistrativo, dever de fundam entao dos actos administrativos, reforo do sistema de execuo das sentenas dos tribunais administrativos, etc. (79). M as s em 2002 quase trinta anos volvidos' sobre a R evoluo democrtica de 1974 se aprovou e publicou um a profunda e ousada reforma do contenroso administrativo, que coloca finalm ente Portugal a par dos pases europeus mais avanados nesta m atria (stl). curioso sublinhar, entretanto, ao Comparar a adminis trao pblica do Estado Novo com a da 3 . a Repblica, que, ao m esm o tem po que no plano econm ico a adm inistrao pas sou do liberalismo para um a certa form a de autoritarism o, no plano poltico-juridico deu-se um a evoluo de sentido con trrio: do autoritarismo para a liberdade. N a transio da socie

( ) Cfr. D io g o F r e it a s d o A m a r a l , A evoluo do D ireito A dm i nistrativo em . Portugal nos ltim os dez anos, in Contencioso administrativo, p. 1 e ss.; e M a r ia d a G l r ia P i n t o G a r c ia , Da justia administrativa em Portugal, pp. 631-751. A s concluses deste trabalho, de grande qualidade e im portncia, sero comentadas no vol. III deste Curso.
O V e r D io g o F r e it a s d o A m a r a l e M r io A r o s o d e A lm e id a ,

Grandes linhas da reforma do contencioso administrativo, 3.a ed., Coim bra, 2004; M r io A r o s o d e A l m e id a , O Novo Regime do Processo nos Tribunais A dm i nistrativos, 4.a e d ., C o im b r a , 2005; e Joo C a u pe r s e J o o R a p o s o , A nova justia administrativa, Lisboa, 2002.

dade agrria para a sociedade industrial, o p erou-se' a converso de um regime politicamente autoritrio e economicamente libe ral, n u m regim e onde o liberalismo se introduziu na ordem poltica e o estatismo na ordem econm ica (sl). P o r isso, enquanto sob o aspecto econm ico o Estado cada vez mais condiciona as actividades privadas, sob o ponto de vista poltico o cidado v cada vez mais reforadas as garan tias que o protegem contra o arbtrio estatal: o Estado acha-se cada vez mais lim itado pelas normas que defendem os direitos e interesses legtim os dos particulares contra os com portam en tos ilegais ou injustos da.Adm inistrao. N u m a palavra: a Administrao Pblica, que era politica m ente condicionante e econom icam ente condicionada, apre senta-se-nos agora no plo oposto, sendo hoje politicam ente condicionada e econom icam ente condicionante (S 2 ).

(SI) R iv e r o , Droit Administratif, 1990, p. 28. ( ) A c e r c a desces ltim os, a sp e c to s, alm d e R iv e r o , cfr. A fo n so Q u e ir , Tendncias actuais da Cincia do Direito Pblico, Coim bra, 1972; M a r c e l l o C a e t a n o , Tendncias do Direito Administrativo europeu, L isboa,

1967; e R

o g r io

S o a r e s , Direito pblico e Sociedade tcnica, Coim bra, 1969.

OS SISTEM S A D M IN IS T R A T IV O S N O D IR E IT O . C O M P A R A D O

19. Generalidades
T al com o sucede com os sistemas polticos e com os sis temas judiciais, a estruturao da Administrao Pblica varia em funo do tempo e db espao. A histria e o direito com parado m ostram b en i que os m odos jurdicos de organizao, funcionam ento e controlo da Administrao no so os mesmos em todas as pocas e jemi todos os pases. A tipificao desses diferentes m odos jurdicos de estruturao d lugar ao estudo dos sistemas administrativosj A prim eira grande distino a fazer a que separa, histo ricam ente, o sistema tradicional que vigorou na E uropa at aos sculos X V II e XVIII, dos sistemas m odernos que se implan taram nessa altura ou posteriorm ente. D e entre estes, haver depois que fazer um a nova subdi viso, p orqu e a estruturao da Adm inistrao Pblica seguiu cam inhos diversos conform e os pases designadam ente, em Inglaterra e em Frana. Estudaremos, assim, trs.tjpos fundamentais d sistemas ad ministrativos: o-sistema tradicional, o sistema de tipo britnico (ou de administrao judiciria) e o sistema de tipo francs (ou de administrao executiva).

100

20. Sistema administrativo tradicional


C om o ficou claro j na seco anterior, o sistema admi nistrativo da M onarquia tradicional europeia assentava nas ca ractersticas seguintes:
a) Indiferenciao das funes administrativa e jurisdicional e, consequentem ente, inexistncia de um a separao rigo rosa entre os rgos do p o d er executivo e do po d er judicial; b) N o subordinao da Administrao Pblica ao princ pio da legalidade e, consequentem ente, insuficincia do sistema de garantias jurdicas dos particulares face Administrao.

Q uanto ao prim eiro aspecto, j sabemos que o R e i era sim ultaneam ente o suprem o adm inistrador e o suprem o juiz, podendo exercer tanto a funo administrativa com o a funo judicial. E o que se diz do R e i passava-se igualm ente coiri as outras autoridades pblicas os conselhos que funcionavam ju n to da C oroa, os senhores nas suas terras, as cmaras m uni cipais nos territrios concelhios, os corxegedores e outros dele gados do m onarca nas respectivas circunscries, etc. R eco r demos as plavras de M ouzinho da Siveira: era absurdo que as Cmaras dependessem dos Generais, que os Juizes fdssem fornecedores e que os Eclesisticos fossem administradores, e s vezes Soldados (...). A tribuies diferentes eram dadas' indi ferentem ente, e sobre o m esm o indivduo eram acumuladas jurisdies, iio s incom patveis,, mas destruidoras umas das outras. N u m a palavra, no havia separao de poderes. Q uanto ao segundo aspecto, tam bm j sabemos que antes das grandes revoues liberais no havia uma sistemtica e rigo rosa subordinao da Adm inistrao Pblica lei. Isto quer dizer que ou no havia, de todo eni todo, nonnas que regu lassem a Administrao Pblica, ou ento que essas nonnas nem sem pre revestiam carcter jurdico, podendo ser meras

instrues ou directivas internas, sem carcter o brigatrio extem o. T ratar-se-ia de norm as que no vinculavam o poder soberano, que apenas obrigavam os funcionrios subalternos perante os respectivos superiores hierrquicos, mas que no conferiam quaisquer direitos aos particulares face A dm inis trao Pblica. Isto significa que os particulares no se podiam queixar de ofensas cometidas pela Administrao aos seus direi tos o u interesses legtimos, invocando para o efeito as referi das norm as para proteco das suas situaes pessoais. E certo qe nessas pocas existiam algumas regras de carc ter ju rd ico que vinculavam a A dm inistrao Pblica. Mas, em prim eiro lugar, tratava-se de regras avulsas que no cons tituam u m sistema; em segundo lugar, elas p o d iam ser afasta das p o r razes de convenincia administrativa ou de utilidade poltica; e, em terceiro lugar, o soberano podia, a seu bel-prazer, dispensar quem quisesse dos deveres gerais impostos p or essas normas, ou atribuir direitos especiais a determ inadas pessoas ou entidades, conferindo-lhes privilgios! N u m a pala vra, no havia Estado de Direito. Assim se-, viveu na E uropa durante sculos, at ao final do perodo do absolutismo sem separao de poderes e sem Estado de D ireito (33). O panoram a foi, com o se sabe, profundam ente alterado a partir' de 1688, com a G rande R evoluo em Inglaterra, e de 1789, com a R evoluo Francesa. O efeito destas revolues foi enorm e, designadam ente nos sistemas administrativos dos dois pases e, depois, nos d as restantes naes europeias.

f-1 ) M a r c e l l o C a e t a n o , Manual, I, pp. 18-19; e M . B a e n a

del

A l-

C z a r , Curso, I, 1.* ed., p. 81 e ss. V . ainda o interessante resum o do re

gime administrativo da M onarquia absoluta portuguesa na l . 1 edio do Manual de M a r c e l l o C a e t a n o , pp. 20-22.

102

C o m o se proclam ou solenemente no artigo 16. da Decla rao dos D ireitos do H o m e m e do Cidado, em Frana (1789), toda a sociedade na qual a garantia dos direitos no esteja assegurada, nem a separao dos poderes determ inada, no tem Constituio. Q u se fez ento? P o r u m lado, dividiu-se o po d er do R.ei em funes diferentes e entregaram -se estas a rgos distintos e, com isso, no foi apenas a funo adm inikrativa que passou a recortar-se com nitidez com o actividade m aterialm ente di versa da funo jurisdicional, foram tam bm os rgos do p o d e r executivo que surgiram diferenciados e independentes dos rgos do p o d er ju dicial. C onsagrou-se a separao dos
poderes.

P o r o u tro lado, proclam aram -se os direitos hum anos com o direitos naturais anteriores e superiores aos do Estado ou do p o d er poltico , com isso, no s a Administrao Pblica ficou subm etida a verdadeiras norm as jurdicas, de carcter extem o e obrigatrias para todos, com o os particula res ganharam o direito de invocar essas normas a seu favor na defesa de direitos ou interesses legtimos porventura ofendidos pela A dm inistrao. N asceu o Estado de Direito. A t s revolues liberais, vigora pois o sistema administra tivo tradicional, assente na confuso dos poderes e na inexistn cia do Estado de D ire ito ; depois das revolues liberais, estabelecem -se os sistemas administrativos modernos, baseados na separao dos poderes e no Estado de D ireito (84). S que, com o vamos ver, a implantao dos sistemas ad m inistrativos m odernos segue vias distintas na Inglaterra e em Frana. E isso d lugar a dois sistemas adm inistrativos bem

(a4) V. sobre matria deste nm ero E n t r jsn a C u e s t a , Curso de Derecho Administrativo, voL I, M adrid, 1986, p. 46 e ss.

103

diferenciados: o sistem a de d p o britnico, o u de administra o judiciria, e o sistemaj de tipo francs, o u de administrao executiva (ss). Comearemos p o r evidenciar os elementos essenciais carac tersticos de cada u m deles,, tal com o se m anifestaram nos prim rdios do sculo i X IX . D epois verem os alguns aspectos da evoluo mais recenteJ

21. Sistema administrativo de. tipo britnico, ou de administrao judiciria


I C onhecem -se o s ; aspectos'fundam entais do direito anglo-saxnico em geral: lerita form ao ao longo dos sculos; papel destacado do costum e com o fonte de direito; distino entre
coirimon law e equity ; funo prim acial dos tribunais na defini

o do direito vigente (femedies precede rights); vinculao regra do precedente;' grande independncia dos juizes e forte prestgio do p oder judicial (8S ). Quais as caractersticas do sistema adm inistrativo de tipo britnico? So as seguints:
a) Separao dos poderes: o R e i foi im pedido de resolver, p o r -si ou p o r conselhos form ados p o r funcionrios da sua confiana, questes d natureza contenciosa, p o r fora da lei

( ') A qualificao ds dois sistemas com o de administrao judiciria, o britnico, e de administrao-executiva, o francs, deve-se a M a u r ic e H a u r io u , Prcis de Drpit Administratif et de Droit Public, 11.1 ed., Paris, 1927, p. 2. (f ) V ., R e n D a v id , Les grands systmes de droit contemporains, 3.2 d., Paris, 1969, p. 317 e ss.,; e C a r l o s F e r r e ir a d e A l m e id a , Introduo ao Direito Comparado, 2.a ed., Alm edina, Coim bra, 1998, p. 79 e ss.

104

de abolio da Star Chamber (1641), e foi proibido de dar ordens aos juizes, transferi-los ou dem iti-los, m ediante o A ct o f Settlement (1701); b) Estado de Direito: culm inando um a longa tradio ini ciada na Magna.. Charla, os direitos, liberdades e garantias dos cidados britnicos foram consagrados no Bill o f Rights (1689). O R e i ficou desde ento claram ente subordinado ao direito, em especial ao direito consuetudinrio, resultante de. costumes sancionados pelos tribunais (cmmoii law), O Bill o f Rights deter m inou, nom eadam ente, que o direito Comum seria aplicvel a todos os ingleses R e i o sbdito, servidor da C oroa ou particular, m ilitar ou civil, de qualquer parte da Gr-Breta nha H . Era a consagrao, do-imprio do direito, ou rule oflaur, c) Descentralizao: em Inglaterra cedo se praticou a distin o entre a administrao central (central govemment ) e a admi nistrao locl (locai govemment). Mas as autarquias locais (comities, boroughs, pdrshes, districts, etc.) gozavam tradicionalm ente de ampla autonom ia face a uma interveno central diminuta. N o fundo, no se considerava que as autarquias locais fossem meros instrumentos do governo centrai; elas eram sempre eiicaradas antes com o entidades independentes, verdadeiros gover nos locais (da a designao de local govemment). P o r otro lado, enl Inglaterra nunca houve delegados gerais do poder central nas circunscries locais: no h nada de semelhante aos prfeitos franceses, o u aos nossos governadores civis, o que refora consideravelm ente a autonom ia dos entes locais; d) Sujeio da Administrao aos tribunais comuns: a Adminis trao Pblica acha-se subm etida ao controlo jurisdicional dos tribunais com uns (courts o f law).. N o faria sentido, pensa-s, isentar desse controlo os poderes pblicos: nenhum a autoridade pode invocar privilgios ou hnunidads visto haver urn s

(m) M a r c e l l o C a e t a n o , Manual de Cincia Poltica, vo l. I, p : 47.

105

m edida de direitos para todos, um a s lei para funcionrios e no funcionrios, um s sistema para o Estado e para os par ticulares (ss). Os litgios que sugam entre as entidades adm i nistrativas e os particulares no so, pois, em regra, da com pe tncia de quaisquer tribunais especiais: entram na jurisdio norm al dos tribunais comuns. E com o dos retiiedies que resul tam s rights, os tribunais com uns, aplicando os mesmos meios processuais s relaes dos particulares entre si-e s relaes da Adm inistrao com os particulares, no so levados a procurar para os problem as da A dm inistrao Pblica' solues jurdicas diferentes das da vida privada; e) Subordinao da Administrao ao direito comum: na v er dade, em consequncia do rule o f law, tanto p R e i com o os seus conselhos e funcionrios se regem pelo m esm o direito que os cidados annim os (the common law o f the land). O m esm o se diga das local authorities. T odos os rgos e agentes da Adminis trao Pblica esto, pois, em princpio, subm etidos ao direito com um , o que significa que p o r via de regra no dispem de privilgios ou de prerrogativas de autoridade pblica. E se al guns poderes-de deciso unilateral lhes so conferidos p o r lei especial, tais poderes so encarados com o excepes ao p rin cpio geral do rule o f law, e no como. peas de u m sistema de direito administrativo. O R e i, os outros rgos da administra o central e os m unicpios esto todos, com o os simples par ticulares, subordinados ao direito com um ; f) Execuo judicial das decises administrativas: de todas as regras e princpios anteriores decorre com o consequncia que no sistema adm inistrativo de tipo britnico a A dm inistrao Pblica no p ode executar as suas decises p o r autoridade prpria. Se u m rgo da A dm inistrao seja ele central ou local tom a um a deciso desfavorvel a um particular (por

(as) M a r c e l l o C a e t a n o , M anual, I, p . 2 1 .

106

ex., expulso, ordem de dem olio), e se o particular no a acata voluntariam ente, esse rgo no poder p o r si s em pre. gar m eios coactivos (por ex., a polcia) para ifnpor o respeito da sua deciso: ter de ir a tribunal (a um tribunal comum) obter deste, segundo o due process o f law, um a sentena que ..torne im perativa aquela deciso. N um a palavra, as decises unilaterais da A dm inistrao no tm em prin cp io fora excutria prpria, n o , p o dendo p o r isso ser impostas pela coaco sem um a prvia interven do p o der judicial; g) Garantias jurdicas dos particulares: os cidados dispem de um .sistem a de garantias contra as ilegalidades e abusos da A dm inistrao Pblica. Se as leis conferem alguns poderes d e' autoridade pblica aos rgos administrativos, estes so con siderados com o tribunais inferiores e, se excederem os seus poderes (actuao ultra vires), o particular cujos direitos tenham sido violados pode recorrer a u m tribunal superior, norm al m ente o K ings Bench, solicitando um. mandado (writ) ou um a ordem (order) do tribunal autoridade para que faa ou deixe de fazer alguma cpisa (8 J). Os tribunais com uns gozam

. (S J) V .. M a r c e l l o C a e t a n o , Manual, I, pp. 20-21. A t s reformas judiciais de 1933 e 1938 havia no direito ingls cinco writs utilizveis con tra a Adm inistrao Pblica: o habeas corpus, para fazer cessar um a priso ilegal; o ccrtwrari, para anular um a deciso ilegal; o quo warrauto, para anu.)lar um a investidura ilegal n u m cargo pblico; o prollibition, para im pedir a autoridade de com eter um a ilegalidade p o r ela projectada; e o inandaiiuis, para ordenar o cum prim ento de um dever legal. E m 1933., os umts de . ccrtiorari, prohibitiou e mandatmis foram substitudos p o r orciers com a mesma denom inao; e em 1938 o quo warrauto foi substitudo pela injunction (cfr. M a r c e l l o C a e t a n o , ibideni, e nota 1 da p. 21). Sobre a situao actual v. S. A. DE S m i t h , Judicial review q f adtninistrative adiou, 3. ed., Londres, ! 1973;, W a d e , Adiitittistrative Law, 5. ed., O xford, 1982, p. 513 e ss.; e, ' entre ns, J. M . S r v u l o C o r r e i a , O controlo jurisdicional da Administrao no direito ingls, iu Estudos de direito pblico em honra do Prqf. M a r C e l l o C a e t a x o , Lisboa, 1973, p. 109 e ss. im portante consultar; por

107

de plena jurisdio face j Adm inistrao Pblica: cal com o em relao a qualquer cidado o u empresa privada, o ju iz pode no. apenas anular decises ou eleies ilegais, mas tam bm ordenar s autoridades administrativas que cum pram a lei, fa zendo o que ela im pe ou abstendo-se de a violar. Tais m an dados, ordens ou injunes so n orm alm ente acatados, pela Adm inistrao desde b M inistro mais poderoso ao autarca m enos conhecido... H e em caso de desobedincia do lugar priso, da autoridade recalcitrante. Estas, as caractersticas essenciais do sistema adm inistrativo de tipo britnico tam bm cham ado sistema de administrao judiciria, dado o papl preponderante nele exercido pelos tri bunais. _ ! ' |j O sistema, oriundo ida Inglaterra (), vigora hoje em dia na generalidade dos pases anglo-saxnicos, nom eadam ente nos Estados U nidos da A mrica (com algumas particularidades) (9I),

ltim o, J o h n B ell , Droit public et droit priv: u n e nouvelle distinction e n d roit anglais (larrt O R eilly v. M ackm an: u n arrt Blanco?), in Revue Franaise de Droit Administratif, |n. 3, 1985, p. 399. (3") Sobre as. caractersticas do sistema britnico :v., p o r todos, as , obras j citadas de W a d e , Adihihistrative Law, e P . P . C r a i g , Administrative Law, e ainda S. A. DE S m i t h , Constitntional and Administrative Law, 3 . d., Londres, 1977, e O . H o o p P h il l ips , Constitntional and Administrative Law, 6. d., Londres, 1978. j j ( ) Cfr., p o r exemplo, B.j S c h w a r z , Administrative Law, Boston, 1976; e K . C ulp D avis , Administrative Law Text, 3 . d., St. P au l, 1972. As prin cipais diferenas do sistema; amlericano em confronto com o britnico so: distino entre administrao federal, estadual e local; grande n m ero de agencies autnom as com vastas com petncias; funo pblica aberta, contratual, de tipo comercial; j e existncia de um a lei de procedim ento administrativo. Cfr. p o r l&no^ L u c R o u b a n , La reform e des A dm inis trative Law Judges aux Etats-U nis: vers la constitution d u n grand corps?, in Revue de Droit Public, 1985, p. 1075.

108

e atravs destes influencia fortem ente os pases da Amrica Latina, em especial o Brasil (J2).

22. Sistema administrativo de tipo francs, ou de administrao executiva


So-nos bem familiares os traos essenciais do direito rornano-germnico em geral: escassa relevncia do costume; sujeio a reformas globais impostas pelo legislador, em dados m om entos; papel prim ordial da lei com o fonte de direito; distino bsica entre o direito pblico e o direito privado; funo de im por tncia m uito varivel dos tribunais na aplicao do direito legis lado; m aior influncia da doutrina jurdica do que da jurispru dncia; mais prestgio do p o d er executivo do que do poder judicial (93). Quais as caractersticas iniciais do sistema administrativo de tipo francs? So as seguintes:
a) Separao dos poderes: com a R evoluo Francesa foi proclamado expressamente, logo em 1789, o princpio da sepa rao-dos poderes, com todos os sus corolrios materiais orgnicos. A Administrao ficou separada da Justia poder executivo para u m lado, p oder judicial para o outro. Veremos dentro em pouco que esta separao foi levada bem mais longe do que em Inglaterra; b) Estado d Direito : na sequncia das ideias de Locke e de M ontesquieu, no se estabeleceu apeiias a separao dos po
(S2) C fr. H . L o p e s M e i r e l l e s , D ireito Administrativo Brasileiro, 8. ed., S. Paulo, 1981, p. 34 e ss.; e M a r c e l l o C a e t a n o , As garantias jurisdicionais dos administrados no direito com parado de Portugal e do Brasil, in Estudos dc Direito Administrativo, Lisboa, 1974, p. 325. ( ) C fr. R e n D a v id , ob. cit., p. 39 e ss.; C a r l o s F e r r e ir a de A l m e id a , ob. cit., p. 37 e ss.

deres mas enunciaram -se solenem ente os direitos subjectivos pblicos invocveis pelo in d iv d uo co n tra o Estado: de 1789 a Declarao dos Direitos do Hom em e do Cidado, cujo artigo 16. exige u m sistema de garantia dos direitos; c) Centralizao: co m a R ev olu o Francesa, um a nova classe social e um a nova elite dirigente chegam ao poder. Para im por as novas ideias, para im plem entar todas as reformas polticas, econm icas e sociais ditadas pela R azo, e par ven cer as m uitas resistncias suscitadas, to rn a-se indispensvel construir u m aparelho adm inistrativo disciphnado, obediente e eficaz. E essa a obra gigantesca de N apoleo (ano VIII): os funcionrios da administration centrale so organizados segundo o princpio da hierarquia; o territrio francs dividido em cerca de 80 dparternents chefiados p o r prefeitos (prfets), de livre nom eao governam ental, que form am u m a poderosa administration locale de 1 ta t ; e os prprios m unicpios (comumnes) p erdem autonom ia adm inistrativa e financeira, sendo diri gidos p o r u m maire nom eado pelo G overno e assistido p o r u m conseil municipal, tam bm nom eado, u n i e o utro colocados na estrita dependncia do prefeito. As autarquias locais, em bora com personalidade jurdica prpria, no passam de instrum en tos administrativos do p o d er central (94); d) Sujeio da Administrao aos tribunais administrativos: antes da R evoluo' Francesa, os tribunais com uns tinham -se insur gido vrias vezes contra a autoridade real. D epois da R e v o lu o, continuando nas mos da antiga nobreza, esses tribunais foram focos de resistncia, im plantao do novo regim e, das novas ideias, da nova ordem econm ica e social. O po d er poltico teve, pois, de tom ar providncias para im pedir in tro misses do p o der judicial no norm al funcionam ento do poder
H V. o desenvolvido estudo de G a r c a d e E n t e r r a , La fim acin dei rgim en m unicipal francs contem porneo, in Revolucin Francesa y administrai contempornea, M adrid, 2. ed., 1981,. p. 71 e ss.

110

' executivo. Surgiu assim um a interpretao peculiar do princ pio da separao dos poderes, com pletam ente diferente da que prevalecia em Inglaterra: se o poder executivo no podia imiscuir-se nos assuntos da com petncia dos tribunais, o poder judicial tam bm no poderia interferir no funcionam ento da Adm inistrao Pblica. P o r isso, em 1790 e 1795 a lei probe aos juizes que conheam de litgios contra as autoridades administrativas (9 S ); e em 1799 (ano VIII) so criados os tribu nais administrativos que no eram verdadeiros tribunais, mas rgos da Administrao, em regra independentes e imparciais incum bidos de fiscalizar a legalidade dos actos da Adminis trao e de julgar o contencioso dos seus contratos e da sua responsabilidade civil (5S );
e) Subordinao da Administrao ao direito administrativo: a

fora, a eficcia, a capacidade de interveno da Administra o Pblica que se pre.tendia obter, fazendo desta um a espcie de exrcito civil com esprito de disciplina m ilitar, levou o Conseil d 'E tat a considerar, ao longo do sculo X IX , que os rgos e agentes administrativos no esto na m esm a posio

() Lei de 16-24 de Agosto de 1790: Les fonctions judiciaires sont et dem eureront toujours spares des fonctions administratives. Les juges ne pou rro n t, peine de forfaiture, troubler de quelque m anire que ce soit les 'oprations des corps administratifs, ni citer devant eux des admi nistrateurs p o u r raison de leurs fonctions. Lei de 16 F ructidor do ano III: Dfenses itratives so n t faites aux trib u n au x de c o n n atre des actes dadm inistration, de quelque espce quils soient, aux peines de droit. Cfr. R iv e r o , ob. cit., p. 139. (9 r') Os prim eiros tribunais administrativos foram o Conseil d tat, ju n to do p o d e r central, e os Conseils de Prfecture, ju n to de cada prefeito. Tratava-se de rgos consultivos, um a d cujas seces recebia p o r m fun es jurisdicionais. N o eram, pois, verdadeiros tribunais, mas rgos da Adm inistrao que julgavam com independncia outros rgos da Admi nistrao: le Conse d tat c est rA dm inistration qui se juge (citado em M a r c e l l o C a e t a n o , Manual, II, p. 1303, nota 1).

111

i ! que os particulares; iexercem funes de interesse pblico e utilidade geral, e devem p o r isso dispor qu er de poderes de autoridade,- que lhes perim itam im po r as suas decises aos par ticulares, qu er de privilgios ou im unidades pessoais, que os coloquem ao abrigo de perseguies ou ms vontades vindas dos interesses feridos. A tradicional distino, nos pases da famlia rom ano-germ nica, entre direito pblico e direito pri vado p erm itiu facilmente o nascim ento d e u m no vo ramo do direito pblico, ao tem po definido em funo dos pouvoirs exorbitante que conferia Adm inistrao Pblica. P orq ue j se entendia, na verdade, que tendo a A dm inis trao de prosseguir o interesse pblico, satisfazendo as necessidades colectivas, hi-de p o d er sobrepor-se aos interesses particulares que se opofih m realizao do interesse geral, e para isso carece cle especiais poderes de autoridade - sendo certo, p o r outro lado., que a sujeio ao interesse pblico tam bm subm ete a A dm inistrao a especiais deveres' e restri es, qu e no vigoram em relao aos particulares. N asce deste m o d o u m conjunto de norm as jurdicas de direito p blico, bem diferentes das do direito privado: diferentes para mais, na m edida em que a Administrao dotada de poderes de autoridade, de que os particulares no dispem ; e diferen tes para menos, na m edida em que a A dm inistrao sujeita a deveres e restries quel to-pouco oneram a vida dos parti culares (note-se que inicialm ente sobretudo o aspecto dos poderes de autoridade qUe fere a ateno dos juristas). E o droit administratif, 1 j j ) O privilgio da, execuo prvia : o direito adm inistrativo confere, pois, Administrao Pblica u m conjunto de poderes .exorbitantes sobre ds cidados, p o r com parao com os p o deres normais reconhecidos pelo direito civil aos particulares nas suas relaes entre si; fc)e entre esses poderes exorbitantes, sem dvida que o mais im portante , no sistema francs, o privilgio da execuo prvia (privilge du pralable e privilge

112

de lexcution d'office), que p em iite Administrao executar as suas decises p o r autoridade' prpria. Q uando u m rgo da Administrao francesa central ou local tom a um a deciso desfavorvel a u m particular (de novo citarem os aqui os exemplos de Uma expulso ou de Uma ordem de demolio), e se ele no a acata voluntariam ente, esse rgo pode por si s em pregar meios coactivos, inclusive a polcia, para im por o respeito pela sua deciso, e pode faz-lo sem ter de recorrer a tribunal para o efeito. C o m o afirm ou em 1902 R o m ieu , comissrio do G overno ju n to do Conseil d Etat, quand la m aison brl, on ne va pas dem ander au ju g e lautorisation dy envoyer les pompiers (97). E m suma, as decises unilaterais da Administrao Pblica tm em regra fora executria pr pria, e p odem p o r isso m esm o ser impostas pela coaco aos particulares, serri necessidade de qualquer interveno prvia do pod er judicial; g) Garantias jurdicas dos particulares: taribm o sistema admi nistrativo francs, por assentar num . Estado de D ireito, oferece as particulares um conjunto de garantias jurdicas contra os abusos e ilegalidades da Administtao Pblica. Mas essas garan tias so efectivadas atravs dos tribunais administrativos, e no por interm dio dos tribunais com uns. P or outro lado, nerii mesmo os tribunais administrativos gozam de plena jurisdio fac Administrao: na m aioria dos casos, estando em caiisa uma deciso unilateral tomada no exerccio de poderes de auto ridade, o tribunal ..administrativo s pode anular o acto prati cado se ele for ilegal: no pode declarar as consequncias dessa anulao, n em proibir a Administrao de proceder de deter m inada m aneira, irem conden-la a tom ar certa deciso ou a adoptar certo com portam ento. Se os tribunais so indepen-

(97) C ita d o p o r P r o s p e r W e il , Le Droit Administratif, 4.* d ., P aris,

1971, p . 45.

dentes perante a Adm inistrao, esta tam bm independente perante aqueles. E p o r isso so as autoridades administrativas que decidem com o e quando ho-de executar as sentenas que hajam anulado actos seus. As garantias jurdicas dos parti culares face A dm inistrao so aqui m enores do que no sis tem a britnico: s um a longa e notabilssima jurisprudncia do otiseil d Et.at conseguir, aos poucos, ir reforando, em Frana, a posio dos particulares perante os poderes pblicos. Estas, as caractersticas originrias do sistema administrativo de tipo francs tam bm cham ado sistema de administrao exe cutiva, dada a autonomia a reconhecida ao poder executivo rela tivam ente aos tribunais. Este sistema, que nasceu em Frana (9a), vigora hoje em dia em quase todos os pases continentais da E uro pa ocidental e em m uitos dos novos Estados que acederam independn cia no sculo X X depois de terem sido colnias desss pases europeus. H, claro, numerosas variantes nacionais designa dam ente na Itlia (") e na R ep blica Federal A lem (). Mas trata-se de espcies de u m nico gnero. A o m esm o grupo pertence tam bm , desde 1832, Portugal (,01).

H Sobre o sistema francs v., p o r todos, H a u r i o u , ob. cit., p. 1 e ss.; F. P.. B e n o t , Le Droit Administratif franais, Paris, 1968, p. 55 e ss.;.e J. R iv e r o , ob. cit., p. 14 e ss. Cfr. tam bm , p o r ltim o, o n m ero 46 (1988) da revista Pouvoirs, consagrado ao tema Droit Administratif bilan cri tique. (5S ) V. p o r todos Z a NjOBIN], Corso di Diritto Aniministrativo, 6 vols., M ilo, 1958. (1 0 < l) V. p o r todos H a n s J. W o l f f , Venmltnngsrecht, 3 vols., 8.1 d., M unique, 1970-73; e C a r l H . U le , Verwaltungsprozessrecht, 5.3 ed., M u n i que, 1971. (lm) V. um a sntese do sistema portugus, nas vsperas do 25 de Abril de 1974, em M a r c e l l o C a e t a n o , Manual, I, lp . 27 e ss. Ai se su blinha que dizer que se adoptou uni sistema de tipo francs no significa necessariamente que haja sido adoptado o sistema francs. Os princpios tipi-

114

23. Confronto entre os sistemas de tipo britnico e de tjpo francs


E fcil de estabelecer a comparao entre os dois princi' pais sistemas administrativos m odernos que delinemos na sua pureza terica original. Assim, os sistemas de tipo britnico e de tipo francs tm em com um o facto de consagrarem ambos a separao de pode res e o Estado de D ireito. T m , contudo, vrios traos especficos que os distin guem nitidam ente: quanto organizao administrativa, u m u m sistema descentralizado, o outro centralizado; quanto ao controlo jurisdicional da Administrao, pri m eiro entrega-o aos tribunais comuns, o segundo aos tribunais administrativos. E m Inglaterra h, pois, unidade de jurisdio, em Frana existe dualidade de jurisdies; quanto ao direito regulador da Administrao, no sistema de tip o britnico o direito com um , que basicam ente di. reito: privado, mas-no sistema de tipo francs O direito admi^h istrativ o, que direito pblico; '"<r quanto execuo das decises administrativas, o sistema ' de ..administrao judiciria f-la depender de sentena, do tribu nal, ao passo que o sistema de administrao executiva atribui .autoridade prpria a essas decises e dispensa a interveno prvia de qualquer tribunal; enfim, quant s garantias jurdicas dos particulares, a Ingla terra confere aos tribunais comuns amplos poderes de injuno face A dm inistrao, que lhes fica subordinada com o a gene-

cos encontram -se no .sistema portugus, mas adaptados em term os que dis tanciam consideravelm ente a administrao portuguesa da francesa (nota 1 da p. 27).

115

ralidade dos cidados, enquanto a Frana s perm ite aos tribu nais administrativos que anulem as decises ilegais das autori dades ou as condenem ao pagamento de indemnizaes, ficando a Administrao independente do p o d e r judicial. O problem a da distino entre os sistemas administrativos de po britnico e de tipo francs um a questo terica do m aior interesse, que desde cedo p reo cu pou os juristas de u m lado e de outro do C aiial da M ancha. I
i ( i
O p o n to 'd e vista ingls:. D icey. E m 1 8 8 5 , o re p u ta d o c o n s titu cio n a lista b rit n ic o A. V. D ic e y , p ro fesso r e m O x f o r d , fez a p ri m e ira anlise a p ro fu n d a d a dos dois sistem as, a q u e c h a m o u , re sp e c tiv a m e n te , o sistem a d o ivle o f law (im p rio d o d ire ito ) e o sistem a d o droit administrat i f (d ire ito a d m in istra tiv o ) ("l2). S e g u n d o ele, os\ dois sistem as so c o m p le ta m e n te d istin to s e, m ais d o q u e isso, in c o m p a tv e is, p o rq u e o ntl o f law assenta n a ig u a ld a d e de to d o s, in c lu in d o as a u to rid a d e s a d m in istrativ as, p e ra n te a le i e n a su jeio d A d m in is tra o ao d ire ito c o m u m d e fin id o e a p lic ad o p elo s trib u n a is c o m u n s , ao passo q u e o droit adm inistratif p re ssu p e u m a d esig u ald ad e q u e b e n e fic ia a A d m in is tta o e q u e cria a f v o r dela u n i d ire ito especial defin id o e aplicad o p o r trib u n ais especiais. O q u e , n a v e rd a d e , o sistem a d o rule o f law ? O u a m o s o p r p rio D ic e y : W e m e a n ..., w h e n w e sp e a k o f th e rule o f law as a c h a ra c te ristic o f o n e country,L nor. o n ly th a t w i t h us n o m a n is a b o v e th e law , b u t (w h a t is a d iffe re n t th in g ) th a t h e r e e v e ry m a n , w h a te v e r

(l02) . A. V. D ic e y ,I Introduction to the study o f the Law o f the Constitutioti, 1885. Esta obra teve num erosas edies: servim o-nos da 1 0 / edi o, de 1959J prefaciada p o r B. C. S. W a d e e editada p o r T h e M acm ilan Press Ltd., Londres, reimpresso de 1975. Cfr. tam bm a traduo francesa da 5. edio inglesa (1897): Introduction Vitude du Droit Constitutionnel, Paris, 1902, com notas crticas de G a s t o n J z e .

116

be his rank or condition, is subject to the ordinary law of the realm and amenable to the jurisdiction o f the ordinary tribunals. In England the idea of legal equality, or o f the universal subjection of all classes to one law administered by the ordinary courts, has been pushed to its utmost limit. W ith us every official, from the Prime Minister down to a constable or a collector of taxes, is under the same responsibility for every act done without legal justification as any other citizen. ... A colonial governor, a secretary, of state, a military officer, and all subordinates, though carrying out the com mands of their official superiors, are as responsible for any act which the law does not authorise as is any private and unofficial person (pp. 193-1-94). Assim, o sistema ingls do rule o f law realmente muito di verso, aos olhos de Dicey, do sistema francs do droit administratif. the rule of. law ... excludes the idea of any exemption o f officials or others from the duty o f obedience to the law which governs other citizens or from the jurisdiction of the ordinary tribunals; diere can be with us nothing really corresponding to the droit admi nistratif or the tribunaux administratifs of France (pp. 202-203). No havendo em Inglaterra um sistema como o francs, nem sequer existe a palavra ou expresso correspondente: for the term droit administratif English legal phraseology supplies no proper, equivalent. The words administrative law, which are its most natural rendering, are unknown to English judges and counsel, and are in themselves hardly intelligible without further explanation. This ab sence from one language o f any satisfactory equivalent for the ex pression droit administratif is significant; the want o f a name arises at bottom from our non-recognition o f the tiling itself (p. 330). Chegado a este ponto, Dicey vai ento descrever aquilo que em seu entender caracteriza o sistema administrativo francs: The notion that lies at the bottom of the administrative law known to foreign countries is that affairs or disputes in which the government or its servants are concerned are beyond the sphere of the' civil courts and must be dealt with by special and more or less official bodies (p. 203). E d exemplos: se uni ministro, um gover nador civil, um agente da polcia ou qualquer outro funcionrio

117

comete uma ilegalidade, os direitos do indivduo lesado e o modo por que esses direitos ho-de ser reconhecidos so questes de direito administrativo; da mesma maneira, se um cidado faz uni contrato com qualquer ministrio, e se surge um diferendo sobre a exe cuo do contrato ou sobre a indemnizao devida pelo Govemo ao particular em consequncia de uma violao do dito contrato, os direitos das partes sero declarados segundo as regras do direito administrativo e efectivados por mtodos processuais especficos deste direito. Ora, para Dicey, o sistema francs repousa sobre duas ideias alien to the conceptions o f modem Englishmen: The first of these ideas is that the government, and every servant o f the government, possesses, as representative of the nation, a whole body of special rigths, privileges, or prerogatives as against private citizens, and that the extent of these rights, privileges, or prerogatives is to be determined on principles different from the considerations which fix the legal rights and duties of one citizen towards another. .An individual in his dealings w ith the State does not, according to French ideas, stand on anything like the same footing as that on which he stands in dealings with his neighbour (pp. 336-337). Neste ponto se descortina claramente o , carcter essencial do droit administratif. um corpo de regras destinado a proteger os privilgios do Estado. The second o f these general ideas is the necessity o f mantaining the so-called separation o f powers (sparation des pouvoirs)... The expression, however, (...) may easily measlead. It means, in the mouth o f a French statesman or lawyer, something different from what we mean in England by the independence o f the judges, or the like expressions (...): while the ordinary judges ought to be irremovable and thus independent of the executive, the government and its officials ought (whilst, acting officialy) to be independent of and to a great extent free from the jurisdiction of the ordinary courts (pp. 337-338). Enfim, Dicey resume assim os principais traos caractersticos do sistema francs ou droit administratif. The relation o f the government and its officials towards private citizens must be regulated by a body of rules which (...) may

its

differ considerably, from the laws which govern tire relation of one private person to^another (p. 339); The ordinary judicial tribunals (...) must have no concern whatever with matters at issue between a private person and the State. ... Such questions, in so far as they form at all mather of litigation (...), must be determined by administrative courts, in some way connected with the government or the administration (p. 339). Em edies anteriores, Dicey sublinhava que todos os tribunais administrativos franceses eram constitudos por funcionrios, e no por juizes, que julgavam com um preconceito pr-govemamental e decidiam luz de um esprito bem diferente do que ani mava os juizes ordinrios; Havendo tribunais comuns e tribunais administrativos, h conflitos de jurisdio entre uns e outros. Ora determinar se ou no aplicvel o droit administratif foi matria entregue, numa pri meira fase, ao Conseil dEtat tribunal administrativo , e s mais tarde a um Tribunal des Conflits de composio paritria (p. 343 e ss., e 364 e ss.); Enfim, the fourth and most despotic characteristic o f droit administratif lies in its tendency to protect from the supervision or control o f the ordinary law courts any servant o f the State who is guilty o f an act, however illegal, whilst acting in b'ona' flde obe dience to the orders o f his superiors and (...) on the mere dis charge o f his official duties (garantie des fonctionnaires) (pp. 345-346). Este divit administratif segundo Dicey, no existe em Inglaterra. Mesmo que uma ou outra lei mais recente atribua certos poderesde autoridade a alguns funcionrios da Coroa ou s local authorities, isso no significa que comece a despontar um direito administra tivo na Gr-Bretanha, porque a aplicao dessas leis e a fiscalizao do exerccio desses poderes continuam a pertencer aos .tribunais comuns, o que exclui a existncia do droit administratif e preserva a garantia fundamental do rule o f law. Enfim, Dicey entendia que o Direito Administrativo era incompatvel com o Estado de Direito, e no hesitava em declarar que o sistema do rule o f law exa. francamente superior ao sistema do

119

droit administratif, porque o primeiro protegia riruito mais e muito melhor os cidados contra os excessos de poder cometidos pela Administrao Pblica (,ll3)l

Diferente era a concepo do no menos famoso j publicista francs Maurice Hauriou, profes sor em Toulouse, quel comea a escrever sobre este tema cerca de vinte nos depois. j Para ele, todos os Estados modernos assumem funes admi nistrativas, mas nem todos possuem o regime administrativo. Assu mir funes administrativas prover satisfao das necessidades da ordem pblica e assegurar o funcionamento de certos servios pblicos para a satisfao dos interesses gerais e a gesto dos assun tos de utilidade pblica. | Mas isto pode ser |feito de duas maneiras, dando lugar a Estados sem regime administrativo e a Estados com regime administrativo (K l4). Como se caracterizam juns e outros? Ouamo-lo nas suas prprias palavras: ! | Um Etat peut assumer ces fonctions (administratives) sans les confier un pouvoir [juridique spcial, elles saccomplissent alors sous le contrle du pouvoir juridique ordinaire qui est le judiciaire. LAngleterre est le type le plus achev de ces Etats sans rgime administratif, il y existe ds services administratifs faiblement cen traliss, tous les agents soht placs sous le contrle des tribunaux judiciaires et, par l mme, soumis aux lois ordinaires comme les simples citoyens; ils n agissent vis--vis des administrs que par autorit de justice et la justice peut leur adresser des injonctions; sils sont poursuivis en responsabilit, ils ne sont couverts par aucune garantie administrative et ils ne possdent aucune prro gative; il ny a quune seule espce de juridiction et, par cons quent, pas de juridiction administrative; il nest point besoin dun Tribunal des Conflits, (puisqu'il n y a quune seule espce de juriO ponto de vista francs: Hauriou.

il

(" ) C fr. W a d e , Administrative Law, p p . 1 2 -1 7 e 2 5 -2 6 ; e E n t r e n a C u e s ta , Cursa de Derediol Administrative, I, p . 57 e ss.


(1(w ) H a u r io u , Prcis de Droit Administratif, p . 1.

120

diction; il ny a pas dautre autorit sur les citoyens que celle de la loi et du juge .ordinaire, il ne sy ajoute aucune autorit admi nistrative. Les Etats rgime administratif, dont la France est le type le plus achev, prsentent un tout autre caractre. D une part, toutes les fonctions administratives y ont t fortement centralises et confies un pouvoir unique; dautre part, ce pouvoir, en tant que juridique, cest--dire en tant que charg de ladministration du droit et de la loi en ce qui concerne son activit, n est pas le. pou voir judiciaire, mais bien le. pouvoir excutif. Il sen suit une srie de consquences: les agents administratifs, au lieu dtre placs sous le contrle des tribunaux ordinaires et de la loi ordinaire, sont pla cs sous lautorit -hirarchique de chefs appartenant au pouvoir excutif et sont rgis par des lois et rglements spciaux; les auto rits administratives agissent vis--vis des administrs par la proc dure de la dcision excutoire sans autorisation pralable de la justice; les citoyens :ne peuvent point faire adresser des injonctions aux fonctionnaires par autorit de justice pour les contraindre accomplir leur service; les agents administratifs poursuivis en res ponsabilit sont couverts, jusqu un certain point, par une garantie administrative; il n y a pas une seule espce de lois, mais il faut distinguer ds lois ordinaires et des lois administratives; il ny a pas une seule espce de juridiction, mas il y a une juridiction adminis trative ct de la juridiction ordinaire, et ces deux ordres de juri dictions sont spares constitutionnellement; pour rgler les conflits dattribution entre les deux autorits, un Tribunal des Conflits est ncessaire; enfin, outre lautorit de la loi et du juge ordinaire, les citoyens sentent peser sur eux lautorit du pouvoir administratif et de son interprtation des lois (pp. 1-2). Hauriou crisma ento os dois sistemas com as denominaes que ficam a partir da consagradas sistema de administrao judici ria, no caso ingls, e sistenia de administrao executiva, no caso fran cs (p. 2). E, a seguir, completa o seu pensamento com trs obser vaes importantes: 1. La dfinition du rgime adm inistratif se rsume dans lide dune centralisation des fonctions administratives sous lautorit.

121

juridique du pouvoir excutif et, par suite, dune sparation des attributions entre le pouvoir excutif et le pouvoir judiciaire en ce qui concerne l'administration du droit; 2. Cette sparation sest produite comme un phnomne historique, en ce sens que dans tous les pays de lEurope qui pos sdent actuellement le rgime administratif, cest--dire, ladminis tration excutive, il avait exist auparavant une administration judi ciaire' en tous points comparable celle qui a subsist en Angleterre. C est donc par une volution et une diffrenciation des pouvoirs que sest produit le changement; 3. Il ne faudrait pas croire que, seuls, existent dans le monde les deux types trs tranchs du pays sans rgime administratif la mode de lAngleterre et du pays rgime administratif la mode de la France; au contraire, lAngleterre et la France ralisent seules, chacune en son genre, leur type spcifique (...). La plupart des pays se sont arrts des combinaisons varies de ladministration judiciaire et de ladministration excutive (pp. 2-3). Hauriou enumera finalmente as razes polticas, sociais e tc nicas que a seu ver explicam o aparecimento do regime administra tivo em Frana, e considera que o sistema de administrao exe cutiva vigente no seu pas prefervel ao sistema de administrao judiciria praticado em Inglaterra (p. 46) ("'5 ). Q u e pensar deste interessante debate intelectual? Erii nossa opinio, D icey teve o m rito de ser o prim eiro a aperceber-se das diferenas significativas que separavam nos fins do sculo X IX , princpios do sculo X X os siste mas administrativos britnico e francs. E tinha toda a razo quando sublinhava que os im p ro p riam en te cham ados (em Frana) tribunais administrativos no eram verdadeiros tribu nais, mas rgos especiais da A dm inistrao, com postos de funcionrios. D icey estava certo, ainda, ao cham ar a ateno

C3) Sobre as teses deste autor, cfr. E n t r e n a C u e s t a , Curso, I, p. 60

e ss.

122

para o facto de que as origens e a razo de ser da jurisdio administrativa francesa tin h a m 'a ver com a alegada necessidade de decidir as questes do contencioso adm inistrativo' num sentido mais favorvel Administrao do que seria de espe rar da parte dos tribunais judiciais. ' Mas D icey errou, quanto a ns, ao reduzir o D ireito A dm inistrativo em ltim a anlise existncia de tribunais administrativos, confundindo assim o plano do direito subs tantivo com o da organizao judiciria: pode haver, nom ea dam ente, D ireito A dm inistrativo confiado aplicao dos tri bunais com uns, e pode haver tribunais administrativos que apliquem o direito privado Administrao. (N ote-se que a . caracterizao do sistema administrativo francs pela subordina o da Administrao aos tribunais administrativos em vez de aos tribunais comuns, estava certssima; o que estava errado era identificar aquela subordinao com o conceito de Direito
Administrativo).

D icey enganou-se tam bm , a nosso ver, ao sustentar- que os tribunais administrativos de m odelo francs no eram capa zes de garantir eficazmente a proteco dos direitos dos parti culares contra os excessos de pod er da. Administrao Pblica: certo que no eram verdadeiros tribunais, mas a verdade que nessa altura j era patente que o Conseil dEtat. se desincumbia brilhantem ente da misso de tutela jurisdicional efectiy a.d o s particulares face ao pod er executivo. E, p o r outro lado, m u ito discutvel que no final do sculo X IX no h o u vesse em Inglaterra num erosas leis administrativas conferindo extensos poderes de autoridade a vrios rgos da Adm inistra o ou seja, que no -houvesse j nessa altura u m verdadeiro D ireito Adm inistrativo a despontar na G r-B retanha (10 6 ).
("") Cfr. neste sentido as agudas observaes de F. W . M a it l a n d , The constitutional History o f England, 1809, reimpresso de 1979, onde sob a epgrafe social affairs and local governm ent falava n u n vasto dom nio

123

H auriou, p o r seu turno, com preendeu com o seu brilho e profundidade habituis que as diferenas entre os sistemas administrativos britnico e francs eram de espcie, e no de gnero tratava-se de dois m odos de subm eter a A dm inistra o Pblica ao direito. |E caracterizou essas duas modalidades atravs de vrios elem ntos diferenciados, sm reduzir tudo, com o fez D icey, | questo da existncia ou inexistncia de tribunais administrativos. H auriou teve razo,.ainda, em grande parte, quando afirm ou! que historicam ente m esm o os pases com regim e administrativo passaram pela fase da administra o judiciria, e desta que evoluram depois para a fase da adm inistrao executiva. Esta viso histrica podia t-lo feito antever' que a mesrfia evoluo da administrao judiciria para a administrap executiva haveria de ter lugar, em m aior ou m en or m edida, mais tarde ou mais; cedo, em Ingla terra. C o ntu d o , tant quanto sabemos, H au riou no form ulou nunca essa previso.; Dicey- e H au rio u | opuseram -se tam bm a respeito dos m ritos e dem ritos djos dois sistemas, cada u m preferindo claram ente em atitude nacionalista, b e m ao gosto da poca o -sistema vigente, ou! supostam ente vigente, n o seu prprio pas. H oje em dia, vulgar afirmar-se que mbos os referidos sistemas tm qualidades e defeitos simtricos: n o sistema de tipo britnico a lei conferiria Administrao m enos prerro gativas e poderes de; autoridade sobre os cidados, mas conce deria a estes m enos jgarantias e meios de defesa, enquanto no

de direito pblico cada yez mais im portante (p. 492) e ia m esm o ao pon to de' lhe cham ar administaratiye law, dizendo que tinha sido criado nos ltimos cinquenta anos, informando que se se tomasse um volume recente da jurisprudncia da Qiieen 's Beuch division, verificar-se-ia que cerca de m etade dos casos referidos tm a ver com regras de direito administrativo (p. 505 ) : j .

124

sistema de tipo francs a lei atribuiria mais fortes poderes de interveno Administrao Pblica, mas tam bm organizaria um conjunto mais eficaz de garritias dos particulares (lu7). Discordamos, porm , desta opinio. E duvidoso, p o r um lado, qu a administrao britnica do sculo X X seja, no essen cial, m enos intervencionista do que a francesa. E, p o r outro lado, no sofre dvida, em nosso m odo de ver, que atravs das ordens de prohibition e mandamiis , bem com o do nm ero crescente de injiuictions, os tribunais cofuuns ingleses podem levar, e levam, o controlo jurisdicional da aco administrativa m uito mais longe do que os tribunais administrativos fran ceses. Estes inda lioje no p o dem condenar a Administrao a cum prir Um dever iegal o u a abster-se de um a atitude cohtrria lei, coisa que em Inglaterra no escandaliza ningum e se pratica h m uitos anos, co m evidente vantagem para os particulares e par o respeito da legalidade.

24. Evoluo dos sistemas administrativos britnico e francs


O confronto estabelecido no nm ero anterior baseou-se, com o logo de incio foi dito, na pureza terica original de cada u m dos modelos a com parar, rio m om ento histrico em que D icey e H auriou os fotografaram e descreveram. Mas tais sistemas no pararam no tem po. E a evoluo ocorrida no sculo X X veio a determ inar um a aproximao relativa dos dois sistemas em alguns aspectos.

( Rl7:) p o r e x e m p lo a p o s i o d e u m d o s a u to re s q u e m e l h o r e stu d a ra m o c o n & o n to e n tr e o s s iste m a s b r it n ic o e fran c s: E n t r j s n a C u e s t a , Curso, I, p . 6 9 .

125

Seno, vejamos: i) E m termos de organizao administrativa, a administrao britnica tornou-se algo mais centralizada do que era no final do sculo passado, dado o grande crescim ento da burocracia central, a criao de vrios servios locais do Estado, e a transferncia de tarefas e servios antes executados a nvel m unicipal para rgos de nvel regional, estes mais sujeitos do que aqueles em Inglaterra tutela e superintendncia do G ovem o. A administrao fiancesa, p o r seu lado, foi gradual m ente perdendo d carcter de total centralizao que atingiu no im prio napolenico, aceitando a autonom ia dos corpos interm dios, a eleio livre dos rgos autrquicos, um a certa dim inuio dos poderes dos prefeitos e, b e m recentem ente, um a vasta reform a descentralizadora que transferiu numerosas e im portantes funes do Estado para as regies (los); b) R elativam ente ao controlo jiirisdicional da Administrao, m antm -se no essencial as diferenas de sistema que analis mos acima. E certo que em Inglaterra surgiram, s centenas, os chamados admimstrative tribunais, e que em Frana aum en taram significativamente as relaes entre os particulares e o Estado submetidas fiscalizao dos tribunais judiciais. Mas s na aparncia este duplo m o vim ento constitui aproxim ao dos dois sistemas entre si: porque os administrativa tribunais da Ingla terra, com o verem os mais abaixo, no so nada de sem elhante aos tribunaux administratifs da Frana, e a administrao inglesa continua basicamente sujeita ao controlo dos tribunais comuns; p o r seu turno, o aum ento da interveno dos tribunais ju d i ciais nas relaes entre a A dm inistrao e os particulares em Frana no significa que o controlo da aplicao do D ireito A dm inistrativo tenha deixado de perten cer a aos tribunais

() V . R
e nddendum.

iv e r o ,

Droit. Adininistmiif, p . - 3 3 1 e ss., 3 6 0 e ss., 4 0 9 e ss.,

126

administrativos, mas apenas que cresceu m uito o nm ero de casos em que a Adm inistrao actua hoje em dia sob a gide do direito privado, e no luz do direito pblico; r) N o tocante ao direito regulador da Administrao, deur se efectivam ente um a certa aproximao entre os dois sistemas, na m edida em que a transio do Estado liberal para o Estado social de D ireito, nalguns perodos pontuada p o r experincias claramente socializantes, aum entou consideravelm ente o inter vencionism o econm ico em Inglaterra e fez avolumar, a fun o de prestao de servios culturais, educativos, sanitrios e assistenciais da Administrao britnica, dando lugar ao apa recim ento de milhares, de leis administrativas: p o r isso so hoje num erosos os tratados e manuais ingleses de administrative law (U |L J). P o r outro lado, e com o referimos na alnea anterior, a Administrao francesa teve de passar, em diversos domnios, a actuar sob a gide do direito privado: foi o que sucedeu com as empresas pblicas, obrigadas pela natureza da sua acti vidade econm ica a funcionar nos moldes do direito com er cial, e com os servios pblicos de carcter social e cultural, em m uitos casos estatutariam ente vinculados a agir nos termos do direito civil; d) Q u an to execuo das decises administrativas, a aproxi mao dos sistemas britnico e francs no to pronunciada, mas tam bm se verifica. C o m efeito, o sculo X X !viu surgir ina ..Gr-Bretanha um a nova- entidade denom inada administra.'five tribunais, que no so autnticos tribunais .mas sim rgos administrativos independentes, criados ju n to da Administrao central, para decidir questes de direito administrativo que a

("s) D esde o Siiprelne Court Act, de 1981, a jurisprudncia britnica concede genericam ente a judicial review sem pre que se esteja' perante uma public law waiter, e no s, casuisticamente, quando se possa utilizar um dos tradicionais remedies: cfr. C liv e L ew is, Judicial remedies in public law, Londres, 1992, pp. 1-7.

127

lei m anda resolver p o r critrios de legalidade estrita (penses sociais, guas, urbanism o, j etc.) e, portanto, fazendo preceder a deciso administrativa de u m due process o f law, no respeito do princpio do contraditrio e com recurso para os tribunais com uns (1!n). Os ditos adriiinistrative tribunais no so, pois, tri bunais administrativos no sentido que esta .expresso com porta nos sistemas de tipo frarics: mas as suas decises, tomadas . aps o que podem os qualificar com o u m verdadeiro procedi m ento administrativo, so jdecises im ediatam ente obrigatrias para os particulares, e no j carecem de confirm ao ou h o m o logao ju d icial prvia pra p o d e re m ser im postas coactivam ente, se necessrio: deste m odo, m uitos rgos da A dm i nistrao britnica, em bora no todos, dispem de poderes anlogos aos que em Frana so tpicos do p o d e r executivo (privilgio da execuo;prvia). D e seu lado, o D ireito A dm i nistrativo francs concedei aos particulares a possibilidade de obter dos tribunais administrativos a suspenso da eficcia das decises unilaterais da driiinistrao Pblica: o que afinal de contas significa que n o ; direito fiancs muitas das decises da Adm inistrao s vm a ser executadas se u m tribunal adm i nistrativo, a pedido do particular interessado,, a tal se no opu ser. N o o mesmo que em Inglaterra, mas a distncia entre a administrao judiciria e a administrao executiva fica, assim, em m uitos casos, consideravelm ente encurtada; e) P o r ltim o, e no que diz respeito s garantias jurdicas dos particulares, j dissemos [acima que as consideram os global m ente superiores no sistema britnico s do sistema fiancs. Mas im porta no esquecer que tam bm em Inglaterra os tri bunais no podem , p or vi de regra, substituir-se A dm inis trao no exerccio dos poderes discricionrios que a lei lhe

O1 0 ) Cfr. W a d e , Adniiiiistratue Law, p. 776 e ss.; P. P. C ra ig , Adiuinistrative Law, p. 157 e ss.;! e em especial J. A. F a r m e r , Tribunais and Government, Londres, 1974. !

128

atribui, o que limita bastante o recurso s figuras do iiiandamus c da prohibition: Entretanto, em Frana, os tribunais adminis trativos ganham cada vez mais poderes declarativos face Admi nistrao, no exerccio dos quais, se no podem condenar as autoridades administrativas a fazer ou a no fazer alguma coisa, j podem todavia ir mais longe do que a mera anulao de actos ilegais, sendo-lhes consentido, ein casos variados - e, nom eadam ente, em m atria dc execuo das suas prprias sentenas , que declarem o co m p ortam ento devido pela Administrao, sob pena de ilicitude, dos actos dos rgos e agentes que desobedeam. (Notc-se que cm alguns pases euro peus pertencentes ao sistema de tipo francs, mas com parti cularidades nacionais acentuadas, a condenao da Adminis trao, por um tribunal administrativo, ao cum prim ento de um dever legal j perm itida p o r lei) ('"). Enfim, com o que a simbolizar a apioxim ao verificada entre os sistemas admi nistrativos da Inglaterra e da Frana, ambos os pases se dota ram recentem ente, e quase em simultneo, da mais moderna instituio de proteco dos particulares frente Administrao Pblica o Ombudsman, de origem nrdica, que alm -M aucha recebeu a designao de Pailiameiitaiy Cowmissiouer fo r Admi-

(" ') o caso, nom eadam ente, da R epblica Federal Alem, onde a lei de processo do contencioso administrativo, de 1960, prev no apenas a aco de anulao de actos ilegais (Anfeclituiigsklage) e a aco declarativa da existncia o u inexistncia de situaes jurdicas (Feststellungsklage), mas tam bm aces de condenao da Adm inistrao ao cum prim ento de Um dever (Verpichtmigsklage e Lerstungsklge: cfr. T u r g g - K r a u s , Lehrbuch des Venmltiiiigsreclits, p. 35S e ss.; e C a r l H . U le , Vehmltungsprozessrecht, p. 111 e ss.. V. tam bm D io g o F rje ita s d o A m a r a l, A execuo das sentenas dos tribunais administrativos, 2." ed., Coim bra, 1997, p. 288 e ss.. O mesmo pas sou a acontecer em Portugal aps 1 de Janeiro de 2004, com a entrada em vigor da Reforma do Contencioso Administrativo , contida na Lei n. 13/2002, de 19 de Fevereiro, e na Lei n. 15/2002, de. 22 de Fevereiro.

nistration (19.67) e em Frana ficou a denom inar-se Mdiateur (1963). E m Portugal cham am os-lhe, com o se sabe, Provedor de Justia.

Q u e concluses podem os tirar desta evoluo? Ser que os sistemas britnico e francs j no se distinguem u m do outro? O u ser antes que se m antm todas as diferenas essen ciais que desde o incio os separam? E m nossa opinio, n em um a coisa nem outra. O princpio fundam ental que inspira cada u m dos siste mas m encionados diverso, muitas das solues que vigoram n um e n o u tro lado so diferentes, a tcnica jurdica utilizada por um e p o r outro no a mesma. Mas houve, de facto, um a significativa aproximao entre eles nom eadam ente na organizao administrativa, no direito regulador da Administrao, no regim e da execuo das deci ses administrativas, e no elenco de garantias jurdicas dos particulares (U2). Onde- apesar de tudo as diferenas se m an tm mais nti das e contrastantes nos tribunais a cuja fiscalizao subm e tida a A dministrao Publica na Inglaterra os tribunais co m uns, em Frana os tribunais administrativos. Ah unidade de jurisdio, aqui dualidade de jurisdies. A grande diferena entre o' sistema britnico e o sistema francs reside, pois, no ripo de controlo jurisdicional da A dm i-

C 2) Sobre a aproxim ao dos dois sistemas v., p o r ltim o, J o h n


B e ll, Droit public et droit priv: une nouvelle distinction en droit anglais

(larrt O R eilly v. M ackm an: u n arrt Blanco?), in R am e Franaise de Droit Administratif, 1, 1985, p. 399 e ss.; idem, Le ju g e adm inistratif an glais est-il u n ju g e politique?, in Revue Internationale de Droit. Compar, 38, 1986, p. 791 e ss.; e L uc R o u b a n , La rform e des A dm inistrative Law Judges aux tats-U nis: vers la constitution d u n grand corps?, in Revue du Droit Public, 1985, p. 1075 e ss.

130

nistrao. Afinal, eis que nos reaparece aqui o pensam ento de . D icey. N u m ponto, pelo m enos, ele viu certo e viu longe: a grande diferena entre os dois sistemas est na subordinao . dos litgios suscitados entre a Administrao Pblica e os par ticulares aos courts o f law, representantes exclusivos de um poder judicial unitrio, ou aos tribimaux administra tifs, rgos de uma jurisdio especial distinta da dos tribunais com uns. S que tal diferena no pode significar, com o queria D icey, que em Inglaterra haja Estado de D ireito e em Frana no. N este pon to dnha razo H auriou: os dois sistemas so distintos, .mas so apenas duas espcies do m esm o gnero. O u no fossem a G r-B retanha e a Frana duas democracias plu ralistas de tipo ocidental. Alis, o facto de ambos os pases pertencerem hoje U E no . deixar de contribuir, a m dio e longo prazo, para refor ar mais ainda a linha de aproximao que vem sendo seguida ' p o r ambos. O m esmo suceder p o r certo a Portugal e aos demais m em bros da Unio.' As influncias recprocas so- cada vez mais fortes e numerosas. O espao jurdico europeu d j os seus prim eiros passos. U m direito com um europeu co, m ea a nascer e ter bvios reflexos no D ireito A dm inistra tivo dos pases m em bros (lu). A j m encionada Reforma do Contencioso Administrativo, de 2002/04, tam bm veio aproxim ar em Portugal, p o r influncia do ...modelo alemo, o nosso direito administrativo do de tipo britnico, nom eadam ente pelo reforo dos poderes de controlo dos tribunais (administrativos) sobre a Administrao Pblica.

("') V ., a propsito, o ensaio de J e a n R i v e r o , Vers u n droit com m un europen: nouvelles perspectives en droit administratif, 1978, in L au b a d r e - M a t h i o t - R i v e r o - V e d e l, Pages tie doctrine, Paris, 1980, vol. II, p. 489 e ss.

2 . O D IR E IT O : A D M I N IS T R A T I V O i !

'i

O D IR E IT O A D M IN IS T R A T IV O C O M O R A M O D O D IR E IT O |

25. Generalidades

C o m o acabmos de Ver, na actualidade a administrao pblica est subordinada lei. E est tam bm , p o r outro lado, subordinada justia, as tribunais. Isso coloca, o problem a de saber com o se relacionam estes conceitos de adm inistrao pblica e direito. C o m p reen d e-se qe n e n h u m pais civilizado po d e dei xar de te r A dm inistrao Pblica, ou deixar de desenvolver um a actividade adm inistrativa. Mas n em todos : tm D ireito A dm inistrativo; e este no reveste a m esm natureza de pas para pas. . Para haver D ireito A dm inistrativo, necessrio que se verifiquem duas condies: em prim eiro lugar, que a Adminis trao Pblica e a actividade administrativa sejam reguladas p o r normas jurdicas propriam ente ditas, isto , p o r normas

de carcter obrigatrio; em segundo lugar, que essas normas jurdicas sejam-distintas daquelas que regulam as relaes pri vadas dos cidados entre si. Estas duas condies que a Administrao Pblica seja regida p o r normas jurdicas, e que essas nonnas sejam diferentes das nonnas que regulam as relaes jurdicas privadas s ocorrem no Estado m oderno, e, m esm o assim, n e m em todos os pases se verifica a segunda, com o vimos na seco anterior.

26. Subordinao da Administrao Pblica ao Direito


A ctualm ente, e fora dos regimes totalitrios, a Adminis trao est subm etida ao D ireito. assin em todo o m undo dem ocrtico: a Administrao aparece vinculada pelo Direito, sujeita a nonnas jurdicas obrigatrias e pblicas, que tm como destinatrios tanto os prprios rgos e agentes da Admi nistrao como os particulares, os cidados em geral. o regime da legalidade democrtica. T al regim e, ria sua configurao actual (m ), resulta histo ricam ente dos princpios da R evoluo Francesa, num a dupla perspectiva: po r m lado, ele u m corolrio do princpio da separao dos poderes; p o r otro , Uma consequncia da concepo, na altura nova, da lei com o expresso da vontade geral,.(Rousseau), donde decorre o carcter subordinado lei - e, portanto, secundrio e executivo da A dm inistrao P blica.:

(IH) certo que j na Idade M dia e na Idade M oderna havia num e rosas regras jurdicas aplicveis ao que hoje chamamos rgos administrati vos, mas o seu significado e alcance eram bem mais restritos do que os actuais: ver M a r i a d a G l r i a P i n t o G a r c i a , Da justia administrativa em Portugal, p. 47 e ss.

133

Esta noo, levada e espalhada aos quatro ventos medida que os ideais da R evoluo Francesa vo alastrando na Europa e no m u n do , ainda hoje constitui um dos fundam entos e ali cerces mais slidos do D ireito Administrativo dos pases: dem o crticos. T o im portante que no nosso pas encontrou eco na prpria C onstituio, a qual dedica o ttulo IX da sua parte III Administrao Pblica e no artigo 266. estabelece o seguinte: 1..A Administrao Pblica visa a prossecuo do in te resse pblico, no respeito pelos direitos e interesses legalm en te protegidos dos cidados. 2. Os rgos e agentes administrativos esto subordina dos C onstituio e lei e devem actuar, no exerccio das sas funes, com respeito pelos princpios da igualdade, da proporcionalidade, da jusda, da imparcialidade e da boa~f. Fica assim solenem ente estabelecido o princpio da sub misso da Administrao Pbhca lei entendida esta em sentido am plo, po r fornia a abranger inclusivam ente a prpria Constituio. E quais so as consequncias de tal princpio? E m prim eiro lugar, resulta desse princpio que toda a ac tividade administrativa e no apenas a actividade de gesto patrim onial feita pela Administrao est subm etida ao imp rio da lei. D urante m uito tem po, certo, considerou-se que o exerccio das funes de autoridade pblica pela A dm inistra o ra inteiram ente livre, apenas se encontrando subm etido ao direito aquilo que fosse desempenho de actividades privadas, nom eadam ente de carcter patrim onial, que a A dm inistrao Pbhca tam bm exerce com o qualquer particular (possuindo bens, vendendo-os, arrendando-os, etc.). O ra, do princpio da submisso da Administrao ao direito decorre que toda a acti vidade administrativa, e no apenas uma parte dela, deve subor dinar-se lei.

134

E m segundo lugar, resulta do m esm o princpio que a actividade adm inistrativa, em si m esm a considerada, assome carcter ju rd ico : a. actividade adm inistrativa um a activi dade de natureza jurdica. P orq ue, estando, a Adm inistrao P blica subordinada lei na sua organizao, no seu fun cionam ento, nas relaes que estabelece co m os particula res , isso significa que tal actividade , sob a gide da lei, geradora de direitos e deveres, quer para a prpria Adminis trao, quer para os particulares, o que quer dizer que tem
carcter jurdico.

Em. terceiro lugar, resulta ainda do m encionado princpio que a ordem jurdica deve atribuir aos cidados e com efei to atribui garantias que lhes assegurem o cum prim ento da lei pela A dm inistrao Pblica. Da, designadam ente, que, com o j sabemos, a actuao da Administrao esteja sujeita ao controlo dos tribunais. Vemos, portanto, que a Administrao Pblica est subor dinada ao direito e controlada, em nom e do direito, pelos tribunais. Perguntar-se-: mas a que direito se subordina a .Administrao? E p or que tribunais ela controlada? J vim os que existem actualm ente, nos regimes dem o crticos, duas solues para estas perguntas: um a a da subor dinao da A dm inistrao ao direito privado e aos tribunais judiciais (sistema adm inistrativo de tipo britnico, ou de admi nistrao judiciria); a outra a da subordinao da A dm inis trao ao direito adm inistrativo e aos tribunais adm inistrati vos (sistema adm inistrativo de tipo francs, ou de administrao
executiva).

E m Portugal vigora de h m uito o segundo, embora tenha m os j conhecido, noutros perodos, o prim eiro (115).

(I13) Cfr. M a r i a d a G l r i a P i n t o G a r c ia , D a justia administrativa em Portugal, passim.

135

Quais as razes qu actualm ente justificam a opo pela subordinao da Administrao Pblica, n u m sistema de tipo francs com o o nosso, ao direito adm inistrativo e aos tribu nais administrativos? : Q u an to ao D ireito A dm inistrativo, a sua existncia fundam enta-se na necessidade de perm itir A dm inistrao que prossiga o interesse pblico, o qual deve ter prim azia sobre os interesses privados xcepto quando estejam em causa direitos fundamentais dos particulares. Tal primazia exige que a Adm i nistrao disponha de poderes de autoridade para im por aos particulares as solues de interesse pblico que forem indis pensveis (poderes de! tributar, de expropriar, de conceder ou recusar licenas, etc.). A! salvaguarda do interesse pblico im plica tam bm o respeito1 p o r variadas restries e o cum pri m ento de grande nm ero de deveres a cargo da Administrao. N o so, pois, adequadas as solues do direito privado, civil u comercial: tm de aplicar-se solues diferentes, espe cficas, prprias da administrao pblica, isto , solues de D ireito A dm inistrativo. U m exem plo: u m particular que, precisa de um terreno para fazer um a casa tem ide com prar esse terreno e, se o p ro prietrio no lho quiser jvender, no dispe de n e n h u m m eio de autoridade para forar o proprietrio a ceder-lhe o terreno. Mas a A dministrao Publica no pode ficar m erc da boa vontade dos proprietrios de terrenos para construir estradas,. ruas, barragens: deve; tentar obter terrenos para os seus fins atravs do m eio (privado) da com pra e venda; porm , se os proprietrios se recusarem a vender, ela tem de ter o po d er de expropriar, isto j de se assenhorear dos terrenos p o r u m acto de autoridade. j Isto, quanto aos poderes. Q uanto s' restries, pode dar-se o exem plo das regras da: contabilidade pbhca, que sujeitam a realizao de despesas e! a celebrao de contratos p o r parte da Administrao a lim itaes impostas p o r razes de m orali-

dade pblica ou de boa administrao, que os particulares no conhecem -na gesto norm al do s seus patrim nios priva dos. E h outros exemplos. Q u e r dizer: a actividade tpica da Administrao Pblica diferente da actividade privada. D que as normas jurdicas aplicveis devam ser norm as d direito pblico, e no as nor mas do direito privado, constantes do D ireito Civil ou do D ireito Comercial. Assim se form ou e desenvolveu o D ireito Administra tivo, com o ramo do direito objectivo diferente dos ramos tra dicionais. do direito privado. E to necessrio isso era que, mesm o na Inglaterra, onde a cominou law perdurou at iiais tarde com o sisteina n orm ativo rglador da Administrao Pblica e das relaes entre esta e os particulares, acabou por despontar e afirmar-se com autonom ia face ao direito pri vado, com o disseihos, um autntico D ireito Administrativo. Mas j qUarito aos tribunais administrativos os sistemas de tipo, britnico e de tipo francs, vim o-lo atrs, continuam consideravelm ente afastados. E aqui parece que com vanta gem para o prim eiro. Justificar-se- a m anuteno de tri bunais especiais para julgarem os litgios que suijam entre a Administrao e os particulares? C o nv m chamar a ateno par o facto de que nos siste mas de administrao executiva tanto em Frana com o em Portugal nem todas as relaes jurdicas estabelecidas entre a Administrao e os particulares so da com petncia dos tri bunais administrativos: o controlo jurisdicional das detenes ilegais, nomeada m ente atravs do libeas corjpiis, pertence aos tribunais ju d i ciais; as questes relativas ao estado e capacidade das pessoas, bem com o as questes de propriedade ou posse, so tam bm das atribuies dos tribunais comuns;

os direitos em ergentes de contratos civis, comerciais ou de trabalho celebrados pela Adm inistrao, esto igualm ente includos na esfera reservada da jurisdio ordinria. Verifica-se, assim, que m esm o n u m sistema de tipo fran cs, no s nos aspectos mais relevantes da defesa da liberdade e da "propriedade a com petncia contenciosa p ertence aos tribu nais com uns, mas tam bm a fiscalizao dos actos e activida des que a Administrao pratica ou desenvolve sob a gide do direito privado no , em regra, entregue aos tribunais administrativos. S que, sendo isto assim, fica desde logo bem patnte que a razo de ser da existncia de tribunais adminis trativos j no hoje, com o inicialm ente foi, o estabeleci m ento de um foro prprio para a Adm inistrao, n o intuito cle a p ro teg er e beneficiar em detrim ento da justia devida aos particulares. O fundam ento actual da jurisdio contencioso-adm inistrativa apenas o da convenincia de um a especializao dos tribunais em funo do direito substantivo, que so chamados a aplicar (l16). Estando em causa um com portam ento da A dm i nistrao Pblica que se ju lg a ilegal ou arbitrrio, o tribunal com petente ser o tribunal com um , se questo f o r e m 1 apli cveis norm as de direito civil, com ercial ou penal, e ser o tribunal administrativo se forem aplicveis norm as de D ireito Adm inistrativo. N u m a palavra e com o noutro lugar j havamos escrito a razo de ser dos tribunais administrativos no reside hoje em dia no privilgio de u m foro privativo da Adm inistrao, mas na vantagem de um a especializao m aterial dos rgos jurisdicionais (n7).

(ll) C fr. J e a n R i v e r o , .Droit. Administratif, 1990, p. 177 e ss. (U7) D io g o F r e i ta s d o A m a r a l, A responsabilidade da Administrao

no direito portugus, Lisboa, 1973, separata da R F D L , vol. X X V , p. 20.

138

A qui temos, em sntese, com o por razes lgicas e por razes prticas nasce o D ireito A dm inistrativo e surgem os - tribunais administrativos. N a Frana, nascem prim eiro os tri bunais administrativos e, depois, resulta da actuao deles o D ireito Adm inistrativo; noutros pases, onde as ideias francesas acabam p o r ser importadas, o D ireito A dm inistrativo que vem prim eiro, e os tribunais administrativos so criados em co n seq u n cia da necessidade de ter rgos ju risd icio n ais especializados no estudo e na aplicao do D ireito Adminis trativo. Foi o que se passou, designadamente, em Portugal. D e tudo quanto precede podemos concluir que o D ireito Adm inistrativo , historicamente, a consequncia de um a certa form a peculiar de subordinao da A dministrao ao direito; e , actualmente, a base em que se alicera essa m esm a subordi nao. Vejamos agora em que consiste o D ireito Administrativo.

27. N oo de Direito Administrativo


C o m o definir o D ireito A dm inistrativo, enquanto ramo do direito objectivo? E m Itlia, Zanobini define-o com o a parte do direito pblico que tem po r objecto a organizao, os meios e as for mas de actividade da' Adm inistrao Pblica e as consequentes relaes jurdicas entre esta e os outros sujeitos (U8). E m Frana, R ivero d esta outra definio: conjunto das regras jurdicas distintas das do direito privado que regu lam a actividade administrativa das pessoas pblicas (119). E m Espanha, Garcia de E nterra considera-o eom o um direito de natureza estatutria, enquanto se dirige regulao
(na) Corso Ai Diritto Ainministrativo, I, pp. 26-27. (" 5) Droit Administratif, 1990, p. 24.

139

das espcies singulares de sujeitos que se agrupam sob a deno m inao de Administraes Pblicas, subtraindo esses sujeitos .singulares ao direito com um (l20).. N a A lem anha, | M a u re r define-o com o o contedo das normas jurdicas que rgulam de m odo especfico a A dm inis trao a actividade administrativa, o processo administrativo e a organizao administrativa (m ). N a Inglaterra, W ade descreve-o com o o corpo de p rin cpios gerais que regulam o exerccio de poderes deveres pelas .autoridades pblicas (m ). N o s Estados U n id o s da A m rica, Schw arz e n te n d e-o com o o ramo do direito que controla as operaes adminis trativas da governao[ (I2J). N o Brasil, Lops M eirelles entende que o D ireito A dm i nistrativo o conjunto h arm nico de princpios jurdicos que regem os rgos, s agentes e as actividades pblicas ten dentes a realizar concreta, directa e im ediatam ente os fins dese jados pelo Estado (124).: Enfim , em Portugal, M arcello C aetano definia o D ireito Administrativo com o o sistema de normas jurdicas que regu lam a organizao e o;processo prprio de agir da A dm inis trao Pblica e disciplinam as relaes pelas quais ela prossiga interesses colectivos ipodendo usar de iniciativa e do privilgio da execuo prvia1(12?) (t26). i
i |

p. 119, no d propriamente uma definio, mas esclarece que s so de Direito Administrativo as normas que regulam a organizao administrativa

(no) Cursa de Derecho Administrativo , I, 5. ed., 1989, p. 36. (m ) Allgemeines Venvaltungsrecht, 1992, p. 20. C2 2 ) Administrativa Lau < | 1982, p. 5. (m ) Administrative Law\ 1976, p. 1. (1 2 '1 ) Direito Administrativo Brasileiro, 1991, p. 6. . (r5 ) Manual de Direito Administrativo, I, p. 43. (I2 6 ) A f o n s o Q u e i r , i nas suas Lies de Direito Administrativo, I,

140

Todas estas noes tm bastante , em com um , em bora traduzam, com o natural, diferenas de escola e o reflexo de ordenam entos jurdicos que so diversos (l27). E m nossa opinio, o Direito Administrativo deve ser definido com o a ramo do direito pblico constitudo pelo sistema
de normas jurdicas que regulam a organizao e o funcionamento da Administrao Pblica, bem corno. as relaes por ela estabelecidas com outros sujeitos de direito tio exerccio da actividade administrativa de gesto pblica (l23). '.

D esta definio resultam claram ente os seguintes aspectos: Q u e o D ireito Adm inistrativo um ramo do direito p
blico;

Q u e o D ireito Administrativo constitudo p o r um sis tem a de norm as jurdicas de trs' tipos diferentes, conforme regulem a organizao da Administrao, o seu funcionamento, ou as relaes estabelecidas entre ela e outros sujeitos de direito; Q u e O D ireito Adm inistrativo no regula toda a activi dade da Administrao, mas apenas uma parte dela: o Direito Adm inistrativo no regula a actividade administrativa de ges to privada, mas apenas a actividade administrativa de gesto pblica (i29).

em term os de direito pblico e a actividade administrativa da Administra o, igualm ente em term os de direito pblico. C27) V ., por ltim o, M . S. GiNNiNi, Diritto Amministrativo, in EciD, X II, p. 855. D o g o F r e i ta s d o A m a r a l , Direito Administrativo, in DJP, IV, p. 17 e ss. Nesse estudo d-se conta das razes que nos levam a adop tar hoje um a definio algo diferente da 1. edio deste Curso (p. 125). O39) N o inclum os no conceito de D ireito Adm inistrativo um a refe rncia ao privilgio da execuo prvia, com o fazia M a r c e l l o C a e t a n o , por duas razes: um a, cientfica, consiste em que a nosso ver este ramo do direito no pode ser definido apenas em funo dos poderes de autoridade que confere Administrao, tendo de levar ena conta igualmente a sujeio

Vamos seguidam ente exam inar estes trs aspectos funda mentais da definio dada. N o diremos aqui, p o r ser matria j tratada, o que a Adm inistrao Pblica em sentido org nico, e o que a actividade administrativa o u administrao pblica em sentido material.

28. O Direito Administrativo com o direito pblico


O D ireito A dm inistrativo , na ordem ju rd ic a portugue sa, u m ram o do direito pblico. E m ram o do direito pblico, qualquer que seja o critrio adoptado para distinguir o direito pblico do direito privado. Se se adoptar o critrio do interesse, o D ireito Administrativo direito pblico, porque as normas de D ireito Adm inistrativo so estabelecidas tendo em vista a prossecuo do interesse colectivo, e destinam-se justam ente quer pelos poderes de autoridade que conferem , q uer pelas restries e sujeies que estabelecem a. perm itir que esse interesse colectivo seja rea lizado. Se se adoptar o critrio do sujeito, o D ireito Adm inistrativo direito pblico, p orque os sujeitos de direito que com pem a Adm inistrao so, todos eles, sujeitos de direito pblico, entidades pblicas ou, com o tam bm se diz, pessoas colectivas pblicas. .Se, enfim, se adoptar o critrio dos poderes de autoridade, tam bm o D ireito A dm inistrativo direito pblico porque a

desta a especiais deveres e restries; outra razo, pedaggica, que no nos. parece ser este o m om ento do curso mais propcio explanao do conceito de privilgio da execuo prvia, que s estudarem os a fundo na Parte II, Cap. I, pelo que no devem os utiliz-lo na definio do prprio objecto do curso.

142

actuao da A dm inistrao que ele regula aquela em que a A dm in istrao . surge investid a de poderes de autoridade, coriio j vimos. N o temos, poiSj necessidade, no estado do Direito Admi nistrativo, de tom ar posio sobre qual destes critrios o mais correcto para distinguir o d ireito pblico do direito pri vado. Basta-nos saber que, seja qual for o critrio adoptado, o D ireito Adm inistrativo sem contestao possvel u m ramo do direito pblico (uo).

29. Tipos de normas administrativas


O D ireito Adm inistrativo u m conjunto de normas ju r dicas. Provavelm ente, at, o D ireito Adm inistrativo ser, de todos os ramos do direito, aquele que com porta u m m aior nm ero de normas jurdicas que se devem contar p o r deze nas ou centenas de milhar, tantos so os aspectos sobre que versam e' que visam regular. Mas no u m conjunto qualquer: u m conjunto orga nizado, estruturado, obedecendo a princpios com uns e dotado de um esprito prprio ou seja, u m conjunto sistemtico, um sistema. N este sistema de normas h a considerar, em nossa opi nio, trs modalidades de norm as jurdicas, trs tipos de nor mas administrativas: so as normas orgnicas, as norm as fun cionais, e as normas relacionais.
d) Normas orgnicas. O prim eiro tipo de normas a con siderar o das normas orgnicas, isto , as normas que regulam

A cerca do tema, mais desenvolvidam ente, v. D io g o F r e i ta s d o

A m a ra l, Direito Pblico, iu Polis, II, col. 543 e ss.; e S. P u g l i a t t i ,

Diritto pubblico e privato, in EdD , X II, p. 696.

143

a organizao da Administrao-Pblica: so norm as que esta belecem as entidades e organism os que fazem parte da A dm i nistrao, e que determ inam a sua estrutura, os seus rgos e os seus servios; em ;suma, que definem a sua organizao. Estas normas orgnicas com earam p o r ser consideradas com o norm as no jundias. H o uv e tem po em que se entendia que as normas relativas' organizao da A dm inistrao no eram n o mias jurdicas, ie que s o eram aquelas que diziam respeito s relaes entre a Adm inistrao e os particulares: as prim eiras seriam meras j normas internas, destinadas a organizar da m elhor forma a estrutura da Administrao, mas com as quais os particulares no podiam beneficiar n e m ser prejudicados. H o je no assim: s norm as orgnicas so norm as ju rd i cas e tm eficcia externa, pelo que interessam (e m uito) aos particulares. C oncluiu-se, na verdade, ao cabo de unia certa evoluo, que o respeito e a observncia das norm as orgnicas pela prpria A dministrao um a das garantias mais eficazes dos direitos e interesses Ilegtimos dos particulares.

Por exemplo: se a [lei administrativa diz que certa Cmara Municipal composta por um presidente e 6 vereadores, e se as eleies autrquicas do 4 mandatos ao partido A e 3 mandatos ao partido B, no pode a autoridade competente, para evitar que o partido B fique em minoria na Cmara Municipal, decidir (contra a lei) dar posse apenas a 3 vereadores de cada partido, deixando de fora o .quarto vereador do partido A. A existncia de uma norma orgnica a norma que fixa a estrutura e a composio daquela mara Municipal ino tem uni efeito meramente interno, no tem a ver apenas com a tcnica organizativa, possui pelo contrrio uma relevncia jurdica externa, pois destinada a assegurar os direi tos daqueles que concorrem e que as eleies designaram para for mar maioria num determinado rgo administrativo. Outro exemplo: unia -lei diz que a licena de importao de bacalhau, por hiptese, da competncia do Ministro da Economia, ouvido o parecer do Banco de Portugal; suponhamos que, em

144

vez de se limitar a dizer que d parecer negativo quela impor tao, para que depois o Ministro, se assim o entender, recuse a licena, o Banco de Portugal toma ele a deciso de recusar licena, e comunica directamente ao interessado que a sua importao foi recusada por deliberao deste Banco. Saber se quem deve dar ou recusar as licenas de importao de bacalhau o Ministro da Econo mia ou o Banco de Portugal um questo de organizao, um problema de distribuio de competncia entre rgos, nias tem a maior importncia como problema de defesa dos direitos dos particulares, pois no indiferente que a recusa de uma licena de importao seja feita pelo Ministro do ,Comrcio ou pelo Banco de Portugal: porque enquanto o Banco de Portugal considera apenas, para decidir o cas,. razes de natureza cambial, o Ministro da Eco nomia tem de considerar outras razes, nomeadamente os interesses do abastecimento pblico. quilo qtie o Banco de Portugal enten dia dever ser recusado a interessado podia perfeitamente vir a ser concedido pelo Ministro da Economia. Da que ser a deciso to mada pelo rgo .cbriipetente, e no por otro, seja fundamental no apenas para que se mantenha uma boa organizao nos servios pblicos, mas tambm para defesa dos direitos e interesses legtimos dos particulares.

Q u e r dizer: as normas orgnicas tm relevncia jurdica externa, no interessando apenas .estruturao interior da Ad ministrao, mas tafnbm,. e m uito particularmente, aos cidados. P o r outro lado, h um a tendncia m oderna para equa cionar estes problemas de organizao em termos que suplan tam, e m uito, os simples aspectos intenios de um a qualqer ' tcnica organizativa, e que colocam directam ente questes fundamentais relacionadas coin os direitos e liberdades do cida do, com .os m odos de estruturao do P oder e com a pr pria concepo do Estado: . toda a problem tica da participa o dos cidados 110 funcionam ento da Adm inistrao e da descentralizao do Poder.

D a que, p o r todas essas razes, esta m atria tenha a m aior relevncia jurdica. V oltem os C onstituio e considerem os, a esta luz, os dois prim eiros nm eros do artigo 267.: 1. A Administrao Pblica ser estruturada de m odo a evitar a burocratizao, a aproxim ar os servios das popula. es e a assegurar a participao dos interessados n a sua gesto efectiva, designadamente p o r interm dio de associaes pbli cas, organizaes de m oradores e outras formas de representa o democrtica. 2. Para efeito do disposto no nm ero anterior, a lei esta belecer adequadas formas de descentralizao e descoiicentrao administrativa, sem prejuzo da necessria eficcia e u n i dade de aco da Administrao e dos poderes de direco, superintendncia e tutela dos rgos com petentes. Estes preceitos representam um a clara amostra do inte resse poltico e da relevncia jurdica das norm as orgnicas que o D ireito Adm inistrativo c.omporta.
b) Nonrias funcionais. C onstituem o segundo tipo ou m odalidade de normas administrativas, e dentro desta catego ria destacam-se, pela sua particular relevncia, as norm as p ro cessuais. A s normas funcionais so as que regulam o modo de agir especfico da Administrao Pblica, estabelecendo processos de funcionam ento, m todos de ^trabalho, tram itao a seguir, for malidades a cumprir, etc. D uran te m uito tem po, tam bm estas norm as foram con sideradas com o p u ra m e n te internas, sem carcter ju rd ic o obrigatrio, no podendo ser invocadas pelos particulares aseu favor se tivessem sido .violadas pela Administrao. E ainda hoje existem nonnas destas que so normas internas, sem carc ter ju rdico: p o r exem plo, os manuais de utilizao de com putadores no seio da A dm inistrao Pblica.

146

Mas cada -vez h m aior nm ero de norm as deste tipo que so norm as jurdicas, que tm- eficcia extem a, e que obrigam a Administrao perante os particulares, de tal forma que estes podem , se tais norm as forem violadas, invoc-las a seu favor. A tendncia do D ireito Administrativo m oderno justam en te para reforar os direitos dos particulares e para aperfeioar o funcionam ento da Administrao, de u m ponto de vista de m aior eficcia. D a que apaream, cada vez mais, normas funcionais revestidas de natureza jurdica. A prpria C onstituio se lhes refere tam bm , no artigo 267., n. 5: O- processam ento da actividade administrativa ser ob je c to de lei especial, que assegurar a racionalizao dos meios a utilizar pelos servios e a participao dos cidados na for m ao das decises ou deliberaes que lhes disserem respeito. E assim vem a lei regular em termos jurdicos o funcio nam ento da Administrao, no duplo aspecto de assegurar um funcionam ento racional e tecnicam ente aperfeioado do apa relho adm inistrativo 'e, b em assim, de garantir que os cidados possam participar no funcionam ento da Administrao Pbli ca, tom ando parte na form ao das decises ou dehberaes que lhes respeitem . Deste m odo, j no mais possvel, com o durante m uito tem po foi, que os administrativistas defendam que os parti culares so os sujeitos passivos do D ireito A dm inistrativo, e que a A dm inistrao Pblica o sujeito activo. N o assim: no desem penho da sua actividade, a Adm inistrao umas vezes sujeito activo, mas outras vezes sujeito passivo; assim com o os particulares nuns casos so sujeitos passivos, mas noutros so verdadeiros sujeitos activos. P o r isso m esm o, no consideramos adequado, na poca actual, designar os particulares p o r administrados, o que evoca um a situao de recepo passiva da actuao da Adminis trao. Preferim os falar em particulares.

147

c)

Normas relacionais. Finalm ente, na definio apresen

tada faz-se referncia as norm as que regulam as relaes da. Adm inistrao com outros sujeitos de direito n o exerccio da actividade administrativa. So as mais im portantes, estas n o r mas relacionais, a t !p o rq u e representam a m aior parte do D i reito Adm inistrativo m aterial, ao passo que as que referimos at aqui so de Direito! Adm inistrativo orgnico e processual. As normas relacionais so as que regulam as relaes entre
a Administrao e outros sujeitos de direito no desempenho da activi dade administrativa. |

' J sabemos que a A dm inistrao actua umas vezes sob a gide do direito publico e outras sob a gide do direito pri vado. O ra, s so ndrrrias relacionais de D ireito A dm inis trativo as que regulam a actividade adm inistrativa de direito pblico. As outras so jnormas relacionais, sim, mas de direito privado. i | A diante verem os (com o se estabelece a distino entre gesto pblica e gesto privada. .T enha-se presnte, neste contexto, que as norm as rela cionais de D ireito A dm inistrativo no so apenas aquelas que regulam as relaes: da; A dm inistrao com os particulares, mas, mais amplamente, tpdas as nonnas que regulam as relaes da A dm inistrao com outros sujeitos de direito. H , na verdade, trs tipos de relaes jurdicas reguladas pelo D ireito Administeativo: as relaes eritre a Adm inistrao e os particulares; as relaes eiitre dus ou mais pessoas colectivas pblicas (Estado e autarquia (local, autarquia local e autarquia local, Es tado e instituto pblico, instituto pbhco e autarquia local, etc., etc.); certas relaes entre dois o u mais particulares (concessi onrio e utente, u tente e Utente, concessionrio e subconcessionrio, etc., etc.).' j

148

N o so de D ireito Adm inistrativo apenas as relaes do primeiro tipo: tambm o so as do segundo e as do terceiro (13 1 ). Todas as normas que regulam estas relaes jurdicas p blicas so normas relacionais de D ireito Administrativo. A propsito da definio de D ireito A dm inistrativo, e quanto a esta parte das norm as relacionais, encontra-se por vezes na doutrina a ideia de que as noriiias de D ireito A dm i nistrativo so apenas aquelas que conferem poderes de autori dade especiais Administrao Pblica nom eadam ente o p od er de autoridade tpico da Adm inistrao, n u m sistema com o o nosso, que o privilgio da execuo prvia (132). O ra, em nossa opinio, no exactam ente assim: no so normas, de D ireito Administrativo apenas aquelas que conferem poderes de autoridade Administrao; so tam bm normas tpicas de D ireito Adm inistrativo, nesta categoria das normas relacionais, pelo menos, mais duas espcies de normas. (Repare-se que no contestamos que as normas que conferem poderes de autoridade sejam normas tpicas d D ireito Administrativo, o que dizemos que tam bm so normas tpicas de Direito A dm inistrativo pelo m enos rnais duas espcies de normas relacionais). Assim,, entendem os que so caracteristicamente adminis trativas as seguintes espcies de noniias relacionais: normas qe conferem poderes de autoridade A dm i nistrao Pblica; noniias que submetem a Administrao a deveres,, sjeies ou limitaes especiais, impostas por motivos de interesse pblico;

(1 31) Sobre o assunto, mais desenvolvidam ente, ver D io g o F r e ita s


d o A m a r a l, Direito Administrativo, DJAP, IV, p p. 18-19.

C32) V., p o r exem plo, M a r c e l l o C a e t a n o , Manual, I, pp. 44-46.

149

normas que atribuem direitos subjectivos ou reconhe cem interesses legtimos face Adm inistrao (133). So, portanto, norm as relacionais, tam bm , as que im p em deveres ou restries especiais A dm inistrao, mais as que atribuem garantias perante a Administrao Pblica, ainda que, depois, a efectivao daqueles deveres e restries ou destas garantias venha a exigir, na prtica, a 'entrada em apli cao de normas funcionais ou processuais, com o alis se com preende. Mas a imposio de deveres o u restries A dm i nistrao ou a atribuio m aterial de garantias a terceiros e a delim itao, que atravs delas operada, dos direitos e in te resses legtimos dos vrios sujeitos de direito fazem-se p o r norm as relacionais do tipo das que aqui indicm os. Estas n o r mas so obviam ente normas de D ireito A dm inistrativo, em bora no confiram poderes de autoridade.

30. Actividade de gesto pblica e de gesto privada


J vim os que a A dministrao actua umas vezes segundo o direito pblico, desenvolvendo a um a actividade adminis trativa pblica' .lanar e cobrar impostos, expropriar terrenos, conceder o u negar licenas e autorizaes , e outras vezes actua segundo o direito privado, exercendo ento um a activi dade administrativa privada com prar, vender, doar, em pres tar, arrendar. A gesto pblica justam ente um a expresso que se utiliza no nosso direito para designar a actividade pblica da A dm i nistrao. E usa-se a expresso contraposta gesto privada para designar a actividade que a Administrao desem penha,

() Exem plos: as normas contidas no art. 268., n.! 1 a 6, da C R P .

150

ainda e sem pre para fins de interesse pblico, mas .utilizando ' meios de direito privado. A gesto privada ser, assim, a actividade da Administra o Pblica desenvolvida sob a gide do direito privado seja o D i reito Civil, seja o D ireito Comercial, seja o D ireito do Traba lho ; a gesto pblica ser a actividade da Administrao de
senvolvida sob a gide do Direito Administrativo.

im portante sublinhar esta distino po rq u e h casos num erosos em que, na realidade, a Administrao Pblica actua ao abrigo e nos termos do direito privado. P o r exem plo, al guns' institutos pblicos e, de um m odo geral, as empresas pblicas so entidades pblicas, mas fazem gesto privada,, porque actuam segundo as regras prprias do D ireito Civil, C om ercial e do Trabalho. D esenvolvendo um p ouco mais estas noes, poderem os citar aqui as definies acolhidas nesta m atria pelo nosso T ri bunal dos Conflitos (134): So actos de gesto privada os que se com preendem nu ma actividade em que a pessoa colectiva, despida do poder pblico, se encontra e actua num a posio de paridade com os particulares a que os actos respeitam e, portanto, nas mes mas condies e no m esm o regim e em que poderia proceder um particular, com submisso s normas de direito pnvado; - So actos de gesto pblica os que se com preendem no exerccio de u m p o d er ou dever pblico, integrando eles mesmos a realizao de um a funo pblica da pessoa colec tiva, independentem ente de envolverem ou no o exerccio de meios de coaco, e independentem ente ainda das regras, tcnicas ou de outra natureza, que na prtica dos actos devam ser observadas.
(LU) T C F _ de 5 _i 1 8 1 ,' i/ A D , 243, p. 367 (relator, cons. R u i P es ta n a ) . E m term os quase idnticos, o recente Acrdo de 2-2-05 (relator,

cons. A z e v e d o M o r e ir a ) .

Q u and o se diz na definio apresentada que o D ireito A dm inistrativo form ado pelas normas que regulam as rela es estabelecidas entre a Adm inistrao e outros sujeitos de direito no desem penho da actividade adm inistrativa de gesto pbhca, quer-se precisam ente excluir do m bito do D ireito Administrativo todas as: actividades de gesto privada da A dm i nistrao Pbhca, que p D ireito A dm inistrativo no regula. O D ireito A dm inistrativo regula apenas, e abrange unica m ente, a actividade de Igesto pblica da Administrao. A acti vidade de gesto privada aplicar-se- o direito privado D i reito Civil, D ireito C om ercial, D ireito do T rablho, etc. (1 3 S ). N o te-se que a Reforma do Contencioso Administrativo , de 2002, fez transitar para a' com petncia dos tribunais adminis trativos, sobretudo em! m atria de responsabilidade da A dm i nistrao, vrias situaes de gesto privada: isso no nos' obriga, porm , a alterar a noo que demos de D ireito Administrativo; apenas significa que os tribunais adm inistrativos adquiriram com petncia tambm sobre certas m atrias de direito privado, p o r estar envolvida a actuao da Adm inistrao Pbhca.

O E sta dupla sujeio da Adm inistrao Pblica ora ao direito p blico, ora ao direito priyado, suscita num erosos e com plexos problem as de carcter jurdico que m ereceriam iim estudo mais aprofundado. V., p o r exem plo, C h a r l e s E is e n m n n , Rgim es de d roit public et regim es de droit priv, in Coiirs de Drpit Administratif I, 1982, p. 301, e do m esm o autor, Le droit applicable VAdministration, ibidem, p. 527. E nom eadam ente questionvel se a Admiiiistrao pode optar discricionariam ente p o r um ou p o r outro, e qual o grau de controlo que sobre a sua actuao luz do direito privado exerce j o D ire ito A dm inistrativo. C fr., tam bm , E g o n C h r i s t , Die Venvaltungt zwischen ffentlichen und privaten Recht, Frankfurt, 1984. '

152

31. Natureza do Direito Administrativo


T e m sido questionada na doutrina-a natureza do D ireito A dm inistrativo (l36). As principais teses so trs o Direito Adm inistrativo u m direito excepcional; o D ireito Administrativo o direito co m u m da Administrao Pblica; o D ireito A dm inistrativo o direito com um da funo administrativa. Explicaremos, nas linhas que se seguem, p o r que razes rejeitamos as duas primeiras concepes e perfilhamos a ter ceira.
a) O Direito Administrativo como direito excepcional. A pri

m eira concepo que historicam ente foi defendida acerca da natureza do D ireito A dm inistrativo via neste u m direito excep cional, isto , u m conjunto de excepes ao direito privado. O direito privado nom eadam ente o D ireito C ivil era a regra geral, que se aplicaria sempre qUe no houvesse uma norm a excepcional de D ireito Adm inistrativo aplicvel. D aqui resultava um a consequncia da m aior im portncia: havendo u m caso omisso na legislao administrativa, a inte grao da lacuna devia fazer-se mediante o recurso s regras ou aos princpios gerais do direito privado. Esta concepo est de h m uito ultrapassada. O D ireito Administrativo, com o vimos, um sistema de normas, coe rente e estruturado, corti um a lgica interna, e sujeito a prin cpios prpiios. ' P o r isso, as lacunas que surgirem na lei administrativa devem ser resolvidas m ediante a analogia dentro do D ireito A dm inistrativo e, sendo caso disso, atravs do recurso aos

(L 1 6 ) C fr. D io g o F r e i t a s d o A m a r a l, Direito A dm inistrativo, DJAP, rV, pp. 19-21.

153

princpios gerais do D ireito A dm inistrativo e no aos prin cpios gerais do D ireito Civil. E se faltarem aqueles, dever recorrei-se aos princpios gerais do direito pblico e no aos princpios gerais do direito privado (1 37). D aqui se conclui que o D ireito A dm inistrativo no u m direito excepcional, mas sim um direito comum. R esta no entanto saber se ele o direito com um da Administrao Pblica (con cepo subjectiva, o u estatutria) ou' antes .o direito com um da funo administrativa (concepo objectiva). o que vere mos d seguida.
b) O Direito Administrativo como direito comum da A d m inis trao Pblica. O D ireito A dm inistrativo , pois, u m direito

com um . Ser ele o direito com um da A dm inistrao Pblica? H quem diga que sim. a concepo subjectivista ou estatutria do D ireito A dm inistrativo, defendida com brilho inegvel poir Garcia de E nterra e T . R a m n Fem andez, e perfilhada entre ns p o r Srvulo C orreia (l3S). Para Garcia de Enterra, h duas. espcies de direitos (objec tivos): os direitos gerais e os direitos estatutrios. Qs prim eiros so os que regulam actos ou actividades, quaisquer que; sejam os sujeitos que os pratiquem ou exeram; os segundos so os que se aplicam a um a certa classe de sujeitos. Assim, p o r exem plo, o D ireito Com ercial ser geral ou estatutrio conform e se aplique as actos de com rcio o u aos com erciantes. O ra bem : segundo este autor, o D ireito A dm inistrativo um direito estatutrio, porque estabelece a regulamentao ju r-

(OT) y e r a(Jia n te, n. 36. (' ) G arca de E n t e r r a e T . R a m n Fe r n a n d e z , Curso dc Derecho Administrativo, I, 5 . ed., M adrid, 1989, p. 36 e ss.; e J . M . S r v u lo C o r r eia , Noes de Direito Administrativo, I, Lisboa, 1982, p. 50 e ss.. C f. recentem ejite, P e d r o G onalves , Entidades Privadas com Poderes Pblicos, p . 281 e ss..

C Jtsrw ix^ot .0-

Rir^l O.

154

dica de um a categoria singular de sujeitos as Administraes Pblicas (entenda-s: as pessoas colectivas pblicas). O D ireito . A dm inistrativo ser, pois, o direito prprio e especfico dessas entidades, enquanto sujeitos de direito. D aqui resultariam trs consequncias: prim eira, o D ireito Administrativo direito pblico; segunda, o D ireito Adminis trativo o direito com um das Administraes Pblicas; terceira, a presena da Administrao Pblica um requisito necessrio para que exista um a relao jurd ica administrativa. Salvo o devido respeito, porm , no estamos de acordo com esta concepo.
c) O Direito Administrativo como direito comum da funo admi nistrativa. E m prim eiro lugar, no p o r ser estatutrio que

o D ireito Adm inistrativo direito pblico. H norm as de di reito privado que so especficas da Adm inistrao Pblica (regras especiais sobre arrendamentos do Estado, direito de su perfcie das pessoas colectivas pblicas, etc.). o que os alemes cham am o D ireito Privado A dm inistrativo ( Verwaltungsprivatrecht). P ortanto, o facto de um a norm a jurdica ser priva tiva da A dm inistrao Pblica, ou de uma especial pessoa co lectiva :pblica, no faz dela necessariamente um a norm a de direito pblico. ' ' E m segundo lugar, o D ireito Administrativo no , p o r conseguinte, o nico ramo do direito aplicvel Adminisy trao Pblica. H trs ramos do direito que regulam a Adm inistrao Pblica: o D ireito Privado; o : D ireito Privado Administrativo; e o D ireito A dministrativo. O D ireito Piivado A dm inistrativo um direito especfico dos sujeitos de direito pblico, mas no D ireito A dm inistra-

155

tivo; direito privado. A quele, sim, u m direito estatutrio; este p o r m no o , p orque o m bito de aplicao do D ireito A dm inistrativo se define pbjectivamente, em funo da activi dade adm inistrativa-dq gesto pblica, e no subjectivamente, em funo das pessoas colectivas pblicas. E m terceiro lugar,' cofitestamos que a presena da A dm i nistrao Pblica seja Um [requisito necessrio para que exista um a relao jurdica administrativa. C om o vinos atrs (supra, n. 29), h trs espcies de relaes jurdicas administrativas as relaes entre a Administrao e os particulares, as relaes entre duas o u mais p essoas colectivas pblicas, e certas relaes. entre particulares. ;P o d e p ortanto haver relaes jurdicas administrativas entre dois jou mais particulares sem qualquer presena da Administrao Pblica (cfr. os exemplos acima cita dos). N estes casos, o D ireito A dm inistrativo ser aphcvel porque est em causa o desem penho objectivo da funco adm inistrativa, e no pela prese-na subjectiva de um a pessoa colec tiva pblica. C onclum os, assim, que o D ireito A dm inistrativo no um direito estatutrio: ele no se define em funo do sujeito (Administrao Pblica),! mas sim em funo do objecto (fn administrativa, ou actividade administrativa de gesto pblica). O D ireito Adm inistrativo no , pois, o direito com um da. Adm inistrao Pblica, mas antes o direito co m u m da fun co administrativa. |

32. Funo do Direito Administrativo


T am b m tem sido; discutida na doutrina a questo da
funo,, do D ireito A dm inistrativo.

As principais opinies I so duas a funo do D ireito Adm inistrativo conferir poderes de autoridade . A dm inis trao Pblica, de m od o a que ela possa fazer sobrepor o in

156

teresse colectivo aos interesses privados (green light theories; teorias que do lu z verde Administrao para que actue e subm eta os particulares prim azia do interesse geral); para outros, a funo do D ireito Administrativo reconhecer direi tos e estabelecer garantias em favor dos particulares frente ao Estado, de m odo a lim itar juridicam ente os abusos do Poder Executivo e a proteger os cidados contra os excessos da auto ridade do Estado (red light theories; teorias que opem um a lu z encarnada s pretenses avassaladoras do P oder frente ao indivduo desarmado e ameaado) (l39). . Pela nossa parte, entendem os que nenhum a destas teorias , em si mesma, verdadeira e que a verdade est na com bi nao adequada e harm oniosa das duas perspectivas. H normas administrativas que conferem poderes de au toridade Administrao o poder, de expropriar, o poder de ttibutarj o poder de p u n ir disciplinarmente, o poder de fiscalizar, 0 poder de autorizar ou no autorizar. Mas tam bm h norm as administrativas que conferem a outros sujeitos de direito frente Administrao, e nom eadam ente aos particula res, direitos subjectivos, interesses legtimos, garantias proces suais o direito de ser inform ado, o direito de acesso aos arquivos administrativos, o direito notificao das decises, o direito fundam entao dos actos administrativos, o direito reclamao e ao recurso hierrquico, os direitos conten ciosos, o direito a um a indem nizao p o r perdas e danos, etc., etc. A funo do Direito Administrativo no , por consequn cia, apenas autoritria, com o sUstentain as green light. theories, nem apenas liberal ou garantstica, com o pretendem as

(,w) Sobre estas duas maneiras de ver a funo do D ireito Adminis trativo, cfr. C a r o l H a r l o w e R i c h a r d R a w lin g s , Law and Administra tion, coleco Law in Context, Londres, 1984, p. 1 e ss. e 35 e ss.

157

red light theories. O D ireito A dm inistrativo desem penha um a funo mista, ou urna dupla funo: legitim ar a interveno da autoridade pblica e p ro teg er a esfera ju rdica dos particulares; p erm itir a realizao do interesse colectivo e im pedir o esma gam ento dos interesses individuais; num a palavra, organizar a autoridade do poder e defender a liberdade dos cidados. E m que termos se co m b in a m : estas exigncias de sinal contrrio? qne vamos ver no nm ero seguinte.

33. Caracterizao genrica do Direito Administrativo


T entem os agora fazer a caracterizao do D ireito A dm i nistrativo em term os genricos. esta um a questo que tem feito correr rios de tinta na doutrina administrativa, designadamente em Frana, onde desde h dcadas os autores se afadigam procura daquilo que tem sido cham ado a noo-chave (notion-cl) do D ireito A dm i nistrativo, isto , um a expresso, , u m conceito, u m princpio que tenha o condo de explicar e de re'conduzir unidade todo o sistema do D ireito Adm inistrativo. .D urante m uito tem po entendeu-se. em Frana, e ainda hoje. h quem entenda, que essa noo-chave seria a noo de servio pblico. Desta concepo, que podem os considerar tradicional, foram grandes arautos D u g u it e J z e os p rin cipais construtores, ju n ta m e n te com H aurio u, do m oderno direito pblico francs

(1 J ) Cfr. sobre o tem a W a lin e , Droit Administratif, 9. d., p. 659; e G. V bdel-P . D e lv o lv , Droit. Administratif, I, 11.* d., Paris, 1990, p. 32 e ss., p. 110 e ss.

158

Para eles, o D ireito Adm inistrativo seria o direito dos . servios pblicos; os servios pblicos seriam os organismos regulados pelo D ireito A dm inistrativo; e as vrias solues materiais prprias do D ireito A dm inistrativo teriam sempre ,p o r fundam ento s exigncias do servio pblico. Todavia, esta noo tem sido abandonada pela doutrina ; mais recente, porque se tem verificado que ela no capaz de fornecer a explicao com pleta, cabal e adequada do D i reito Adm inistrativo. E que este regula mais realidades que o servio pblico; e tam bm j vimos que os servios pblicos muitas vezes no actuam segundo o D ireito Administrativo, 1 mas .segundo o direito privado. Ora, se o D ireito Administra tivo abarca mais do que os servios pblicos e se, p o r seu turno, h servios pblicos que actuam segundo o direito pri vado, parece ter de concluir-se que a noo de servio pblico 'no perm ite explicar convenientem ente a essncia do D ireito A dm inistrativo. E m nossa opinio, a noo de servio pblico serve, sim, para explicar a delimitao subjectiva da Administrao Pblica. Q uando ns querem os saber o que que pertence A dm m strao Pblica e . o que que, pelo contrrio, pertence ao - sector privado, a sim, a noo de servio pblico revela-sei-ncis da m aior utilidade pois explica p o r que que deter. minadas actividades so assumidas com o tarefa prpria pela VAdministrao, e p o r que que tantas outras actividades no so assumidas nas atribuies da Administrao Pblica, ficando "pelo"contrrio no sector privado. Q u er isto dizer que, neste plano, a noo de servio pblico se m ostra de grande prs timo para os administrativistas, enquanto, critrio explicativo do ; m bito da A dm inistrao Pblica em sentido orgnico; mas crem os que no serve para nos dar o retrato-sntese do D ireito A dministrativo, enquanto ramo do direito. U m a outra explicao, mais recente, foi apresentada por um dos mais conceituados administrativistas franceses da actua

159

lidade, Jean R iv ero (U1). Segundo' este autor, so inteis os esforos para encontrar um a nica n oo-chave do D ireito A dm inistrativo: n enhum a concepo monista conseguir ex plic-lo. E necessria u m a concepo dualista, que ele expe assim: aquilo que caraqteriza o D ireito A dm inistrativo , p o r u m lado, a atribuip de prerrogativas de autoridade pblica Adm inistrao e, p o r outro, a imposio A dm inistrao de sujeies estreitas ditadas pelo interesse pblico. Q u e r dizer: para R iv e ro , o que: caracteriza o D ireito A dm inistrativo o facto d e as suas normas p o r u m lado atriburem prerrogativas de autoridade Adnnistrao, que os particulares no podem usar uns para com os outros nas suas relaes, e p o r outro lado im p orem Administrao' determinadas restries, que as leis to-pouco estabelecem para os particulares. E m nossa opinio, tam bm esta ideia no serve para expli car cabalm ente o D ire ito A dm inistrativo. P o rq u e, em bora apresente duas perspectivas com plem entares do contedo do D ireito Adm inistrativo, j que realm ente existem, no .consegue em todo o caso fundam entar a essncia deste ram o do direito: descreve, mas no explica. A concepo de Jean R iv ero serve, sim, n o u tro plano, para chamar a nossa ateno para a existncia, no D ireito Admi nistrativo, de normas de duas espcies: umas que conferem Administrao prerrogativas de autoridade, outras que lhe im p e m determ inadas restries. E isto est certo, com o vim os atrs. C abe a este utor o m rito de pela prim eira vez ter cham ado a ateno para o- facto de que no so apenas tpicas do D ireito A dm inistrativo as norm as que atribuem prerroga tivas de autoridade, masi tam bm aquelas que sujeitam a A dm i nistrao a restries;especiais p o r m otivos de interesse pbhco.

(Ul) V . Droit Administratif, 13. d., 1990, p. 39 e ss. Y . tam bm R i v e r o , Existe-t-il u n critre du D ro it Administratif?, in L a u b a d r e ' M a t h i q t - . R i v e r o - VedelI, Pages de doctrine, II-, p . 1S7.

160

Portanto, no plano da anlise das normas que integram o D i reito Administrativo, esta contribuio de R ivero bem-vinda. Mas continua a no nos dar o tal retrato-sntese do Direito A dministrativo. Parece-nos que esse retrato surge inais bem desenhado n u m outro autor francs, tam bm de grande m rito, que Prosper W eil (,42). Este auto r apresenta um a concepo que se nos afigura corresponder com mais felicidade substncia mesma, essncia do D ireito A dm inistrativo, tal com o o concebem os. O que ele diz, defendendo tam bm um a tese dualista, em resum o o seguinte:' o D ireito A dm inistrativo quase um milagre, na m edid em que existe apenas porque o Poder aceita subm eter-se lei em benefcio dos cidados. O Direito Adm inistrativo nasce quando o P oder aceita subm eter-se ao D ireito. Mas no a qualquer direito, antes a um direito que lhe deixa eni todo o caso um certa foiga, um a certa margem de manobra, para que o interesse pblico possa ser prosseguido da m elhor fomi. Q u er dizer: o D ireito Administrativo no apenas u m instrum ento de liberalismo frente ao Poder, ao m esm o tem po o garante de um a aco administrativa eficaz. O D ireito A dm inistrativo, noutras, palavras ainda, simulta neam ente um m eio de afirmao da vontade do Poder, e um nieio de proteco do cidado contra o.Estado (l43). Tal con cepo encontra-se, alis, perfilhada no artigo 266., n. 1, da C R P , quando estabelece que a Administrao Pblica visa a prossecuo do interesse pbhco, no respeito pelos direitos e interesses legalm ente protegidos dos cidados. D aqui podem os ns retirar um a outra formulao, por ventura mais clara, mas inspirada na mesma ideia, e que a seguinte: aquilo que caracteriza genericamente o D ireito Admi

(l4:!) Le D ivit Adininistratif, 4.3 ed., Paris, 1971, pp. 5-76. () O b. cit., p. 20-21. " V; .

161

nistrativo a procura permanente de harmonizao das exigncias


da aco administrativa, na prossecuo dos interesses gerais, com as exigncias de garantia dos particulares, na defesa dos seus direitos e interesses legtimos.

A qui, sim, encontram o-nos diante da verdadeira essncia do p ir e ito A dm inistrativo. E aquela p erm an en te harm oni zao, em doses variveis mas que se desejam equilibradas, entre as exigncias da A dm inistrao e as exigncias dos parti culares afinal, entre a eficcia do P o d er e a liberdade dos cidados , que sem dvida constitui a tarefa fundam ental do legislador ao fazer as opes que se vo traduzir em normas de D ireito Administrativo. Q u e r dizer, e em resum o: a concepo tradicional, de D u g u it e Jze, assente na noo de servio p bhco, no serve para a caracterizao genrica do D ireito A dm inistrativo, mas fom ece a explicao do m bito subjectivo da Adm inistrao Pblica; a concepo dualista de R ivero, que contrape a ou torga de prerrogativas especiais Administrao e a sujeio desta a restries especiais, no serve igualm ente para desvendar a essncia do D ireito Administrativo, mas contribui para iden tificar dois tipos diferentes de normas administrativas; a con cepo, tam bm dualista, de Prosper W eil, que p e luz do dia o conflito perm anente, e a necessidade de sntese constante, entre os interesses gerais da colectividade e os direitos e inte resses legtimos dos cidados, seguram ente aquela que mais perto nos coloca da substncia, do mago, do corao do D i reito Adm inistrativo, sobretudo n u m regim e dem ocrtico. Mas, se bem repararmos, todos estes planos diferentes se entrecruzam e com binam : p orque a conciliao entre as exi gncias da aco administrativa e as exigncias de garantia dos particulares (Prosper Weil) faz-se, no D ireito A dm inistrativo, atravs, q u er de normas que conferem especiais prerrogativas de autoridade A dministrao, quer de norm as que im pem a esta restries especiais p o r m otivos de interesse pbhco

(Jean R ivero) e, obviam ente, tudo isto se passa e se confina nos lim ites da- esfera prpria da A dm inistrao Pblica em sentido subjectivo ou orgnico, ou seja, no m bito delimitado pelas necessidades colectivas de segurana, cultura e bem -estar cuja satisfao a colectividade chama a si e a que d satisfao, precisam ente m ediante os servios pblicos (D uguit, Jze).

34. Traos especficos do Direito Administrativo: a) Juventude


C aracterizado genericam ente o D ireito A dm inistrativo, avancemos agora para a enum erao dos seus principais traos especficos. R eportam o-nos, claro, ao D ireito Administrativo contem porneo e, designadamente, ao portugus. E m nossa opinio, os traos especficos do nosso D ireito Adm inistrativo actual so quatro, a saber: a juventude, a forte influncia jurisprudencial, a autonom ia e a codificao par cial (l44). Considerem o-los separadamente.
a) Juventude. - O D ireito Administrativo, tal com o o cojih ecem o s hoje, um direito bastante jovem : nasceu com a R evoluo Francesa. C o m o j sabemos, ele foi sobretudo o p roduto das reformas profundas que, a seguir prim eira fase revolucionria, foram introduzidas no ano V III pelo ento P rim eiro-cnsul, N apoleo Bonaparte. Im portado de Frana, o D ireito Adm inistrativo aparece em Portugal - tam bm o sabemos a partir das reformas de M ouzinho da Silveira, de

1832.
P o rq u e que isto significa juventude? P orque cum pre com parar com o D ireito Civil, que nasce na R o m a antiga, e

( ,44) C fr. R iv e r o , o b . c it., p . 3 5 e ss.

163 i tem hoje atrs de si um a tradio milenria. N esta com para o, e ela que verdadeiram ente interessa, o D ireito A dm i nistrativo faz figura d m uito jovem . N atural , p o r isso, que m uito ainda esteja p o r fazer no estudo do -Direito A dm inistrativo sistemas p o r encontrar, m todos p o r afinar, noes p o r definir, o u sectores p o r des bravar , sendo certo, p o r outro lado, que essa ju v en tu d e perm ite m aior audcik na procura de solues novas dentro de u m sistema que; vai am adurecendo, mas que est longe de ter com ecado a enyelhecer.

35. Id e m : b) Influncia jurisprudencial


A o contrrio dos Outros ramos do direito n u m sistema j u rdico rom ano-germ nico, em que a jurisprudncia isto , a orientao que se -desprende das decises dos tribunais tem um a relevncia relativa, no D ireito Administrativo a jurispru dncia dos tribunais tem a m aior influncia. D esde logo, p orque em Frana o D ireito A dm inistrativo nasceu p o r via jurisprudencial: surgiram prim eiro os tribunais administrativos, para subtrair Adm inistrao a possibilidade de introm isso no .Poder judicial, e foram depois os tribunais administrativos, ao tom ar contacto com os casos surgidos da aco administrativa, que com earam a ensaiar solues novas, regras especficas, princpios e conceitos diferentes daqueles que se aplicavam nos tribunais judiciais luz do D ireito Civil. A prpria natureza das: matrias, as exigncias do interesse p blico, a necessidade d; p roteger os particulares contra o arb trio das autoridades, levavam a que fossem surgindo regras novas: a A dm inistrao Pblica foi prim eiro subm etida aos tribunais administrativos e subtrada ao D ireito Civil, e foram depois os. tribunais administrativos e em especial o Conseil d E ta t que forjaram je criaram praticam ente todo o D ireito

164

Adm inistrativo francs e, portanto, a m aior parte do Direito Adm inistrativo - europeu, que fortem ente influenciado pelo francs. Isso perm itiu a Prosper W ei afirmar, num a expresso sugestiva, que o Conselho de Estado segregou o Direito Admi nistrativo tal com o um a glndula segrega a sua hormona (1 4 S ). D e facto, m uitos dos conceitos e . princpios do Direito A dm inistrativo ainda hoje reflectem a sua origem jurisprudencial; e m uitos problemas que noutros ramos do direito, nomea dam ente n o D ireito Civil, so analisados num a ptica legisla tiva, no D ireito A dm inistrativo aparecem logicam ente numa ptica jurisprudencial: o caso, p o r exem plo, dos vcios do acto administrativo, que ainda hoje, em Frana, so apresen tados pela m aioria dos autores como condies de interpo sio do recurso contencioso (N fi). E m Portugal, o D ireito A dm inistrativo no nasce p o r via jurisdicional, nsc p o r im portao da Frana, p o r via legisla tiva. Mas a verdade que tam bm em Portugal a jurispru dncia tem grande influncia no D ireito A dm inistrativo, a qual se exerce p o r duas vias fundamentais. E m prim eiro lugar, cum pre ter presente que nenhum a regra legislativa vle apenas p o r si prpria. As norm as jurdi cas, as leis, tm o sentido qe os tribunais lhes atriburem, atravs da interpretao que delas fizerem. N s podem os tomar Unia lei qualquer, analis-la, dar-lhe um sentido ou discutir prolongadam ente qual o alcance que ela tem; podem os indicar dezenas de teorias diferentes sobre qul seja a m elhor inter pretao dessa lei; mas s quando ela for aplicada p o r um tribunal que ns saberemos qual o sentido efectivo Com que ela vai valer na ordem jurdica portuguesa. A t l, pode

C45) V. Le Droit Adniinistratif, cit., p. 12. (Ht') J e a n R i v e r o , Jurisprudence et doctrine dans l ekboration du D roit Administratifr, in L a u b a d e r e - M a t h i o t - R i v e r o - V e d e l, Pages de doctrine, I, p. .63.

m os fazer propostas de interpretao, podem os fazer a defesa de um a determ inada interpretao, perfeitam ente convictos de que ela a .verdadeira, mas se o tribunal a no acolher e per filhar outra diferente, esta, a que o tribunal adoptou, que vai valer em termos efectivos na ordem jurdica. Porque a norpia jurdica s vale efectivam ente de acordo com o senti do que lhe for dado pelos tribunais. E m segundo lugar, acontece frequentem ente que h casos omissos. E quem vai preencher as lacunas so os tribunais admi nistrativos, aplicando a esses casos normas que os no abrangiam, ou criando para eles norm as at a inexistentes: portanto, in o vando. H vrios exemplos, e bem im portantes, de solues inovadoras (nalguns casos originais e de esprito progressivo) no. D ire ito A dm inistrativo portugus, que foram ' foijadas, concebidas, criadas ex novo pelos nossos tribunais administra tivos, pela jurisprudncia (H7). E tam bm no pode esquecer-se, neste contexto, o papel da jurisprudncia na criao, ou pelo m enos no reconheci m ento, explicitao e consagrao, dos princpios gerais do Direito Administrativo, b em com o dos princpios gerais do direito p blico e, m esmo, de alguns princpios gerais de direito. D e tudo o que antecede resulta o papel decisivo desem penhado pela jurisprudncia. N o basta saber o que diz a lei ou o, que sobre ela escrevem os autores: necessrio conhe cer o' que decidem os tribunais, para saber qais as solues que efectivamente vigoramcomo direito positivo n u m a dada ordem jurdica. Est, pois, certa a doutrina de M arcello C aetano, segun do a qual neste ponto tm plenam ente razo os positivistas: no im porta tanto o que est legislado com o o que exe-

(H7) V . u m ex em p lo in teressan te e m D io g o F r e i t a s d o A m a r a l,

A Execuo deis Sentenas dos Tribunais Administrativos, 2.a ed., Lisboa, 1997, p . 224.

166

cutado, isto , os term os em que os preceitos legislativos so entendidos, acatados e aplicados na prtica quotidiana. (...) Se o jurista se lim itar a estudar as leis publicadas n u m pas e ainda no revogadas, ob tm u-ma viso. incom pleta, e por ventura deformada, da realidade jurdica (l4ii) . D e m odo diferente pensa Afonso Q ueir, para quem a referida d o u trin a constitui u m perigoso desvio dos bons ; princpios. (...) impossvel, ilegtimo sobrepor de qualquer 'm aneira outra vontade (jurisprudncia! ou administrativa) do legislador. A ttulo interpretativo, no legtim o procurar ou tra que. no seja a soluo legal ou regulam entar. N ada de jurisprudncia pretoriana entre ns. (...) E m Portugal, a juris prudncia e a prtica administrativa no esto felizmente! autorizadas a contrariar a vontade do legislador. E no deve o jurista, enquanto intrprete, considerar-se autorizado a transi gir com solues que no seja lcito im putar, sem hesitaes, vontade do legislador. A doutrina no est presa p o r quais. q u er algemas jurisprudncia e prtica administrativa tem sobre elas. u m magistrio correctivo e um a funo fiscal e orientadora de cujo exerccio no deve abdicar (,49). P o r ns, discordamos desta maneira de ver, e valorizamos . mais o papel da jurisprudncia, em bora sem aderir escola do direito livre ou, sequer, concepo do direito dos juizes. E certo que o jurista no est acorrentado a solues que a lei. no com porte ou que a contrariem frontabnente: pode pois denunci-las, critic-las e bater-se pela sua correco: Ao expri' m ir .o seu p o n to de vista sobre qual lhe parece ser a soluo legal, o jurista tem todo o direito de defender um a interpre. tao ou de preconizar'um a soluo diferente das que a juris prudncia venha at a adoptando, porventura erradamente.

O Manual, I, p . 72. (,4) Lies, 1959, pp, 123-124.

167

S que, ao faz-o, o jurista estar a procurar influenciar a jurisprudncia, e no a retrat-la: estar a tentar alterar o direito que efectivam ente se pratica, em n o m e do que julga ser a lei aplicvel ao Caso, e no a procurar descrever o direito efectivo, em nom e de um a observao adequada da realidade juridica. U m a coisa j determ inar quais so as solues que de facto se praticam n u n i dado m om ento, outra coisa apurar se face da lei vigente! no deveriam ser outras as solues a aplicar. I . Perante um tribuhal, o jurista tem todo o direito de te n tar um a alterao ide jurisprudncia, n u m sentido a seu v er mais conform e vontade do legislador; mas se algum interes sado lhe p erg u n tar qual o e n te n d im e n to efectivam ente adoptado n o pas pelos tribunais, o jurista no tem o direito de ignorar, ou de imenosprezar, aquilo que na realidade for a orientao da jurisprudncia acerca do assunto, sob p en a de p o d er induzir o interessado em erro grave:

36.

Id e m : c)

Autonom ia

O Direito Administrativo um ramo autnom o do direito, diferente dos demais j pelo seu objecto e pelo seu m todo, pelo esprito que dom ina as suas normas, pelos princpios gerais que as enformam. O D ireito A dm inistrativo nasceu, co m o j vim os, da necessidade sentida j pelos tribunais adnmstrativos de encontrar solues diferentes! das do direito privado para os problem as surgidos da actividade administrativa, sobretudo nas relaes entre a Administrao e os particulares. Face s caractersticasreais dos problem as, necessidade de ter em conta as exigncias do interesse colectivo e dos direitos dos particulares, procura constante de harm onizao entre ambas as exigncias (que vimos ser caracterstica gen

168

rica do D ireito Adm inistrativo com o u m todo), os tribunais administrativos, e em certos paises o legislador, foram levados a criar regras jurdicas distintas das do direito privado: algumas so apenas diferentes das norm as do direito privado, outras so opostas s normas do direito privado, outras ainda no tm qualquer correspondncia em norm as de direito privado. D urante m uito tem po, com o j dissemos atrs, foi cor rente na doutrina administrativa de todos os pases e em especial em Frana, com reflexos imediatos em Portugal pensar-se que o D ireito A dm inistrativo era form ado por nor mas que constituam excepo ao direito privado. O Direito Adm inistrativo seria tini conjunto de excepes ao direito privado. O u, com o ainda hoje alguns autores franceses dizem, Um conjunto de normas derrogatrias do direito privado, ou exorbi tantes em relao a ele. Para esses autores, o direito com um , o direito normal, o direito-regra, b direito privado. E com o nalguns casos se sente a necessidade de in troduzir excepes ou desvios pu reza das regras normais, aparecem ento as normas adminis trativas a introduzir esses desvios ou essas excepes. O ra a verdade que no assim. J h bastante tempo que na generalidade da doutrina se concluiu que o Direito Adm inistrativo ho , pelo m enos hoje em dia, u m simples conjunto de excepes ao direito privado. Pode ser que a princpio fosse justa essa caracterizao, mas h m uito que deixou de o ser. O D ireito Administrativo u m ramo do direito diferente do direito privado mas com pleto, que for ma u m todo,, que constitui u m sistema, u m verdadeiro corpo de normas e de princpios subordinados a conceitos privativos desta disciplina e deste ram o do direito (1 S U ).

('*) V . M a r c e l l o C a e t a n o , Manual, I, p p. 62-64; A f o n s o Q u e ir , Lies, p p . 215-216; e R o g r i o E. S o a r e s , Direito Administrativo, p. 192.

Perguntar-se- porventura se isto no ser apenas teoria, e qual a consequncia prtica de um a e de outra concep o. Q u e efeitos prticos, que interesse para o jurista tem o considerar-se o. D ireito Adm inistrativo com o u m conjunto de excepes ao direito privado ou, pelo contrrio, com o um ram o do direito autnom o, com as suas regras, os seus princ pios, o seu sistema? N a verdade, a diferena no apenas terica. A diferen a prtica mais saliente incide sobre o problem a da integrao das lacunas. As leis no so conlpletas, tm casos omissos, tm lacunas, e preciso saber com o que se vo p reen cher esses casos omissos, integrar essas lacunas. Se o D ireito Adm inistrativo fosse apenas u m conjunto de excepes ao direito privado, resultaria da que, nos casos omissos, se teria de recorrer ao direito privado para aplicar as suas solues aos problemas sobre os quais as norm as de D i reito Adm inistrativo nada dissessem. Isto , perante um caso concreto, ir-se-ia ver se haveria alguma norm a administrativa que estabelecesse para ele um a soluo prpria e, se essa n o r ma no existisse, ento teria de se procurar no direito privado a soluo que; permitisse resolver aquele caso. U m a vez que o D ireito .A dm inistrativo se com punha de excepes ao direito privado, no havendo excepo cair-se-ia na regra geral: e a regra geral seria o direito privado. Pelo contrrio, sendo o D ireito A dm inistrativo u m ramo do direito autnom o, constitudo p o r normas e princpios pr prios, e no apenas p o r excepes ao direito privado, havendo lacunas a preencher, essas lacunas no p o d e m ser integradas atravs de solues que se vo buscar ao direito privado. N o: havendo lacunas, o que h a fzer , em prim eiro lugar, procurar a analogia dentro do prprio sistema do Direito Admi nistrativo; se no ho uv er casos anlogos, haver que aphcar os princpios gerais do D ireito A dm inistrativo; e, em terceiro lugar, se no se encontrarem princpios gerais do D ireito A dm i-

170

nistrativo aplicveis ao caso, deve recorrer-se analogia e aos princpios gerais do direito pblico, ou seja,, aos outros ramos do direito pblico. O que no se pode , sem mais, ir buscar a soluo ao direito privado (1 S 1 ). Todavia, chegados a este m om ento, im porta fazer uma preveno, que a seguinte: o facto de se dizer que a solu... .....o. dos casos omissos no D ireito Adnhnistra(tivo no deve ser procurada nas normas do direito privado, no im pede que p o r vezes suceda poderem encontrar-se, :no C digo Civil ou noutros diplomas de direito privado, norm as aplicveis a um certo nm ero de problem as de D ireito A dm inistrativo. Por qu? Porque, p o r vezes, alguns diplomas de direito privado contm princpios gerais do direito, que so com uns quer ao di reito privado, quer ao direito pblico. E, outras vezes, acon tece m esm o que, po r defeito do legislador, h diplomas de direito privado que estabelecem princpios gerais do direito pbhco. N o deveria ser assim, mas p o r vezes o legislador aproveita u m diploma de direito privado para estabelecer um . princpio de direito pbhco. Nestes, casos, ns poderem os encontrar, em diplomas de direito privado, solues para problemas de D ireito Adminis trativo. R epare-se todavia que no so solues que vamos buscar ao direito privado, mas sim a diplomas que, estabele cendo sobretudo regras de direito privado, tam bm incluem regras de direito pbhco, ou princpios gerais de D ireito. Estes ltim os so com uns q er ao direito pbhco quer ao direito privado e, onde quer que estejam consagrados, podem e devem ser aplicados para resolver problenias de D ireito Administrativo, precisam ente porque so princpios gerais de direito. Q u e r dizer: aos m odos pelos quais se resolvem os casos omissos o u se integram as lacunas em D ireito Administrativo

(15) C fr. M a r c e ix o C a e t a n o , Manual, I, p p . 136-137.

171

necessrio acrescentar um a nova alnea, ficando a lista com pleta form ada desta m ayeira: 1 . 2. 3. 4. 5. analogia dehtro do D ireito A dm inistrativo; princpios gerais do D ireito A dm inistrativo; analogia ntis-outros ramos do direito pblico; princpios gerais do direito pblico; princpios gerais de direito.
|

Se o caso omisso; no p u der resolver-se n em pelo recurso analogia, n em (pelos princpios gerais de direito, caber com o ltim a solu!o| aplicar o disposto no n. 3 do artigo 10. do C digo Civil; Na falta de caso anlogo, a situao resolvida segundo a norm a que o prprio intrprete criaria, se houvesse de legis lar dentro do esprito Ido sistema. T enha-se em conta, a este respeito, que o esprito do sis tema, no caso do D ireito A dm inistrativo, deve ser apurado em funo, prim eiro, da C on stituio e dos princpios que a enform am e, em segundo lugar, de harm onia com os traos especficos do sistema administrativo de tipo francs, ou de administrao executiva, em que Portugal se integra (em bora na m odalidade alem, quanto ao contencioso adm inistrativo, a partir da R eform a d e 2002-04).

37.

Id e m : d)

Codificao parcial

Sabe-se o que u m Cdigo: um diplom a que rene, de form a sinttica, cientfica e sistemtica, as norm as de u m ram o do direito oti, pelo m enos, de u m sector im portante de u m ram o do direito, j E m Frana, m atriz do tipo peculiar de sistema adm inis trativo a que pertence tam bm o nosso, o D ireito A dm inis

172

trativo no est codificado, n em total n e m parcialm ente: consta de algumas leis avulsas, mas sobretudo de decises jurispm dendais, nom eadam ente as do Conselho de Estado. D iferentem ente, h vrios pases em que determ inados sectores do D ireito Adm inistrativo se encontram codificados; mas, que se saiba, no h n en h u m pas que tenha codificado todo o D ireito Administrativo- ou, sequer, toda a sua parte geral. H alguns projectos nesse sentido, h autores que se batem ardentem ente pela realizao de um tal desiderato, mas a verdade que at hoje isso no foi conseguido em parte alguma, dadas as grandes dificuldades da matria. E m Portugal no fugimos regra. N o existe um a codi ficao global do D ireito Adm inistrativo ou, sequer, da sua parte geral, sendo curioso em todo o caso que exista e so mos U m dos raros pases do m undo onde isso acontece u m diplom a a que se chama oficialm ente Cdigo Administrativo. Esta designao, contudo , no deve fazer-nos incorrer em erro, com o po r vezes sucede a alguns administrativistas estrangeiros que, sabendo da existncia em Portugal de dm C digo A dm inistrativo, nos apontam nos seus livros como exem plo, raro ou mesm o nico no m undo, de u m pas que codificou todo o seu D ireito Administrativo... N o assim. O C digo A dm inistrativo apenas codifica um a parcela, em bora im portante, do D ireito Administrativo portugus: aquela que s refere administrao local coinuih. Nem seq u er td a adm inistrao local est regulada no Cdjgo Adm inistrativo, mas apenas a administrao local co m um , que constituda p o r trs categorias de entidades: autarquias locais; magistrados administrativos; e pessoas colectivas de utilidade pblica administrativa local. Alis, a parte referente prim eira -e terceira dessas entidades encontra-se actualmente quase toda revogada (152 ).
(,52) V. adiante.

173

N o o m o m en to de aprofundar estas vrias noes, que a seu 'tem po estudaremos. Fique-se p o r agora com a ideia de que o C digo A dm inistrativo apenas abarca unia parcela limitada, embora im portante, do nosso D ireito Administradvo. O C digo A dm inistrativo actual data de 19-36-40. E p o r tanto, ainda, o C digo Adm inistrativo do regim e da C onsti tuio de 1933. Mas este C digo A dm inistrativo de 1936-40 no foi o prim eiro que em Portugal se publicou com tal deno m inao. A verdade que ele foi o coroam ento de um a longa tradio, que v em precisam ente desde u m sculo antes (i53). O prim eiro diplom a que em Portugal foi publicado com nom e de Cdigo Administrativo, e j ento para ser aplicado apenas administrao local com um , foi o Cdigo Adm inistra tivo de 1836, posto em vigor pelo G overno de Passos M anuel, a seguir revoluo setembrsta. D urante todo o sculo X IX foram -se sucedendo vrios cdigos administrativos, que reflectiam a inspirao poltica dos governos que os faziam, variando sobretudo quanto a u m problem a fulcral, que foi o grande p om o de discrdia no s culo X IX em m atria de administrao pblica: o problem a da opo entre centralizao e descentralizao administrativa. O C digo de 1836 foi um a reaco contra a tendncia centralizadora das reformas de M ouzinho da Silveira, que tinham sido feitas em 1832. Era, portanto, um cdigo am plam ente descentrahzador. Seguiu-se-lhe o Cdigo Administrativo de 1842, publicado p o r Costa Cabral, que foi, de acordo co m a tendncia autori tria do resp ectiv o G o v e rn o , u m c dig o p ro fu n d a m e n te centralizador. Curiosam ente, e apesar das m uitas crticas que

C53) V. M a r c e l l o C a e t a n o , A codificao administrativa em P o rtu gal. U n i sculo de experincia: 1S36-1936, in R F D L , ano 2 (1934), p. 324 e ss.; do mesmo autor, Manual, I, pp. 144-164; e J o s G a b r ie l Q u e i r , Cdigo Administrativo, in Polis, I, col. 924.

174

lhe foram feitas, foi este o cdigo que perdurou mais tempo no sculo X IX , pois v igorou durante 36 anos:, s veio a ser substitudo pelo Cdigo Administrativo de 1878, publicado por R odrigues Sampaio, de novo descentrahzador. Este viria a ser revogado, p o r sua vez, num a tendncia tam bm descentralizadora, pelo Cdigo Administrativo de 1886, aprovado pelo G overno de Jos Luciano de Castro, o qual foi substitudo um a dezena de anos mais tarde pelo Cdigo A d m i nistrativo de 1895-96, devido a Joo Franco, e m uito centra lizador. Entretanto, a 1.* R epbhca no foi capaz de produzir ne n h u m C digo Adm inistrativo novo, pelo que reps em vigor o C digo de R odrigues Sampaio e m anteve simultaneam ente o de Jos Luciano de Castro, com algumas adaptaes, vol tando-se, assim, a um sistema descentrahzador. Este viria a ser substitudo - j em plena 2. R epbhca (Estado N ovo) - pelo C digo de 1936-40, que foi, com o era natural, fortem ente centralizador. R epare-se nestes dois aspectos: por u m lado, a perm a nncia de um a tradio codificadora das normas sobre admi nistrao local com um , que se inicia em 1836 e se m antm at ao presente; p o r outro lado, a circunstncia de a principal razo que levou os governos a substiturem os cdigos admi nistrativos ter sido sem pre a controvrsia entre um a poltica centralizadora e uma poltica descentralizadora.
A p s o 2 5 d e A bril, v rio s g o v e rn o s m an ifestara m a in te n o de p re p a ra r u m n o v o C d ig o A d m in istra tiv o , qu,e in co rp o ra sse as tran sfo rm a e s verificadas n o se n tid o da d e m o c ra tiz a o d o p o d e r local, e q u e estabelecesse u m a descentralizao m a io r. D e n o v o se afirm ariam , assim , as te n d n c ia s, m ais q u e seculares, da m a n u te n o de u m C d ig o A d m in is tra tiv o c o m o d ip lo m a re g u la d o r da a d m i nistrao lo c a l c o m u m , e d a . a lte rn n c ia re g u la r e n tre cen tralizao e d escentralizao.

175

Os trabalhos, todavia, no iam adiantados qando sofre ram um a interrupo sim die C54). Vamos, pois, infelizmente .viver nos prxim os anos n u m regim e que associar o C digo A dm inistrativo de 1936-40 e vrias alteraes legislativas avul sas, o que no facilita nada o estudo n e m a aplicao da legis lao administrativa, j D uas notas se tom a, ainda, necessrio, acrescentar'. A primeira para referir o m ovim ento que nas ltimas dcadas- se tem verificado no sentido de p ro m o v e r a codificao de u m ncleo niuit relevante de norm as administrativas de tipo processual: as norm as reguladoras do procedimento adminis trativo ou, noutras tenahnologias, processo adm inistrativo gra cioso, processo administrativo no-contencioso, ou processo burocrtico. Trata-se de disciplinar, de forma clara, acessvel e m in u ciosa, a actividade ju rd ica de direito pblico desenvolvida pela Administrao, pelo m enos na parte em que a sua actua o interfira ou poss contender com os direitos e interesses legtim os dos particulares, estabelecendo regras, p o r exem plo, sobre com o que os particulares p o d e m apresentar requeri m entos, propostas ouj queixas Administrao; que andam ento devem dar os servios a tais iniciativas; que prazos devem ser respeitados, que entidades precisam de ser ouvidas, que for malidades tm de iserj cumpridas; com o se preparam , se tom am e se executam as decises; que direitos de participao tm os cidados na formafco das decises que os possam afectar; etc.

(,54) de 1984, trativo, e legislao trativo no

V. a Resoluo do C onselho de M inistros de 14 de Setem bro que extinguiu (mal) a Comisso R evisora do C digo A dm inis m andou preparar apenas u m texto unificado com pilatrio da em vigor. Eoi entretanto preparado um n o v o C digo A dm inis final dos anos 80, mas at hoje no passou de projecto.

.fe

176

H vrios cdigos destes em diferentes pases estrangeiros, como p o r exem plo.Espanha, ustria, Alemanha, E.U .A . E m Portugal, h m uito que a publicao de u n i cdigo do procedim ento administrativo estava a ser preparada. E foi repetidas vezes prom etida, desde a Lei de M eios para 1962. A prpria Constituio, no actual artigo 267., n. 5, manda elaborar um a. lei especial que regule o processam ento da actividade administrativa. Preparado u m projecto que conheceu trs verses uma em 1980, outra em 1982 e outra ainda em 1990 , acabou o referido diploma p o r ver a luz do dia: na verdade, o D ecreto-Lei n. 442 /91 , de 15 de N ovem bro, aprovou o prim eiro Cdigo do Procedimento Administrativo portugus, que contm a regulam entao de um sector bastante extenso e im portante da parte geral do nosso D ireito Administrativo (15 5 ). O Cdigo foi revisto pelo D ecreto-Lei n. 6 /9 6 , de 31 de Janeiro. A segunda not que aqui desejvamos deixar referente ao problem a da convenincia ou inconvenincia da codifi cao administrativa global. As opinies dividem-se: enquanto uns defendem calorosamente a tese da convenincia, conside rando possvel e urgente codificar todo o D ireito Administra tivo, ou pelo merios a sua parte geral (lsfi), outros entendem que tal tarefa seria temerria em Portugal,, nesta fase em que no temos, ainda lima elaborao doutrinal suficientem ente

(la5) Estudarem os o essencial desse cdigo no volum e II (Parte II, Cap. II). Mas j n o presente volum e terem os ocasio de referir algumas das suas disposies, nom eadam ente sobre rgos colegiais, com petncia, delegao de p o d e res, etc, V e r D i o g o F r e t a s d o A m a r a l , J o o
C a u p e rs , J o o M a r t i n s C l a r o , J o o R a p o s o , M a r ia d a G l r i a P ia s G a r c ia , P e d r o S iza V ie ira e V a s c o P e r e i r a d a S ilva, Cdigo do Procedi

mento Administrativo anotado, Coim bra, 5. ed., 2005. . C56) E ra a posio de M a r c e l l o C a e t a n o , Manual, I, p p . 162-164.

lograda, com base na qual tal codificao se possa fazer; ape nas seria de tentar, para j, o m tod o das codificaes parciais ou sectoriais (ensino, sade, assistncia, obras pblicas, adm i nistrao consular, impostos, etc.) (I57). Pela nossa parte, estamos de acordo com o prim eiro autor quanto codificao da parte geral, e com o segundo quanto s codificaes parciais. A tendncia actual no sentido de possuirm os trs Cdigos de direito adm inistrativo na nossa o rd em ju rd ica o C d igo A dm inistrativo', o C digo do Procedim ento A dm inistrativo e o C digo de Processo nos Tribunais Administrativos (aprovado pela Lei n. 15/2002, de 22 d Fevereiro, j referida atrs). Q u a n to s codificaes sectoriais, consideram o-las pos sveis, necessrias e urgentes. Cada um dos m inistrios em que se desdobra a administrao central do Estado deveria ser im ediatam ente encarregado de as prom over, n o seu m bito de actuao. Sem isso, p ro lo n g a r-se - in d efin id am en te, e agravar-se- at, um a situao que j de grande confuso legislativa, e cujo preo a ineficcia da A dm inistrao e a incerteza e insegurana dos particulares.

38. Ramos do Direito Administrativo


Consideremos agora os ramos em que o D ireito Adminis trativo se divide. Porque o D ireito A dm inistrativo no uni forme: com porta dentro de si divises, que convm conhecer, ainda que apenas sucintam ente. A principal diviso que se pode traar dentro do D ireito Adm inistrativo a que se estabelece entre o D ireito Adm inis trativo gem i e o D ireito Adm inistrativo especial.
(,i7) Foi a opinio de A f o n s o Q u e i r , Lies, pp. 191-193. Cfr. do m esm o autor, Codificao, in DJAP, II, p. 443.

178

N o D ireito Adm inistrativo geral incluem -se as normas fundamentais deste ram o do direito, os seus conceitos basi lares, os seus princpios gerais, as regras genricas aplicveis a . todas as situaes, quaisquer que sejam as suas caractersticas particulares ou especficas. D esignadam ente, estudam -se as normas reguladoras da organizao administrativa, da actividade adm inistrativa em geral e das garantias dos particulares face A dm inistrao Pblica. Q u an to s norm as do D ireito A dm inistrativo especial, . so as que versam sobre cada um dos sectores especficos da adm inistrao' pblica (lss). O s ramos fundamentais do D ireito Adm inistrativo especial so cinco, a saber: D ireito D ireito D ireito D ireito D ireito Adm inistrativo Administrativo Adm inistrativo Administrativo Financeiro. M ilitar; Cultural; Social; Econm ico;

O Direito Administrativo M ilitar ocupa-se da organizao das Foras Armadas, do regim e jurdico da defesa nacional, dos deveres e encargos im postos po r razes de defesa nacional aos'cidados e, em geral, das regras prprias de funcionam ento ... '..das instituies militares. Exemplos: a Lei de Defesa Nacional ,:.n das Foras Armadas; a Lei do Servio-M ilitar; o R egula m ento de Disciplina M ilitar; etc. (I59).

(i=s) p ara urla exposio significativa do D ireito Adm inistrativo espe cial em Frana, na Itlia na Alemanha, veja-se, -respectivamente, L a d b a r e r e , Trait lmentaire, vols. II, III e IV; Z a n o b in i, Corso, vol. V; In g o v o n M n c h (ed.), Besonderes Verwaltiiiigsrecht, 8.2 ed., B erlim , 1988; e U d o S t e i n e r (ed.), Besonderes Verwaltungsrecht, Heidelberg, 198S. (IM ) Cfr. D io g o F r e i t a s d o A m a r a l, A Lei de Defesa Nacional c das Foras Armadas, Coim bra, 1983.

179

O Direito Administrativo Cultural abrange a regulamentao jurd ica do sistema escolar; da aco cultural do Estado, da defesa do patrim nio artstico, histrico e arquitectnico do pas, e da organizao e funcionam ento dos servios pblicos culturais, tais com o museus, arquivos e bibhotecas; da investi gao cientfica e ,tecnolgica; do apoio ju v en tu d e e ao des-porto ; e dos espectculos. A brange ainda o regim e ju rd ico da inform ao ou com unicao social, que alguns autonom izam com o Direito da Informao (16 u ). ' O Direito Administrativo Social abrange, p o r sua vez, o re gim e jurdico dos! servios pbhcos de carcter social, nom ea dam ente hospitais; e outros estabelecimentos de sade pbhca, servios de assistncia social, servios de previdncia ou segu rana social, etc. Unsj e outros so estudados -por certos autores sob a epgrafe de Direito da Segurana Social ou de Direito da Sade (lfi1). O Direito Administrativo Econmico , hoje, um ram o que pelo seu desenvolvim ento tende a separar-se do prprio D i reito A dministrativo, | sob a designao de Direito Econmico que, de resto, uma! disciplina que j faz parte dos planos de estudos actuais dos cursos de direito, e m u ito bem . Claro que a noo de D ireito E co n m ico mais ampla do que a de D ireito A dm inistrativo E con m ico, porque alm deste integra o D ireito C onstitucional E co nm ico, parte do D ireito Comercial, o Direito Penal Econm ico, o Direito Inter nacional E conm ico e s o D ireito A dm inistrativo E co n m ico, com o lgico,' faz parte do D ireito A dm inistrativo. N ele se abrangem matrias da m aior relevncia com o os aspectos jurdicos da interveno do Estado na econom ia, suas formas e limites; empresas pbhcas, empresas nacionalizadas e

(' ) J. M . A uby e R . D ucos -A der , Droit de l'information. Paris, 1976. (1< u ) J . J. D upeyroux , Droit de la Scurit sociale, 8.a d., Paris, 1980; . e J. M . A uby, Droit de la Sant, Paris, 1981.

ISO

empresas de econom ia mista; planeamento econm ico. E ainda matrias com o-as nacionalizaes, as privatizaes, as entida des reguladoras independentes (no sector econm ico), etc. A lm disso, o D ireito Adm inistrativo E conm ico inclui ainda o regim e jutdico-adniinistrativo da agricultura, do comrcio e da indstria, das fontes de energia, ds transportes, das tele comunicaes, das obras pblicas, da habitao, do urbanismo, da proteco do ambiente, etc. (1 5 2 ).. E uma vasta zona, do maior interesse, actualidade e im portncia, que em grande parte est ainda p o r explorar, mas sobre a qual com ea a haver uma vastssima bibliografia (l63) (IS4).

(I2) A lguns desces captulos te n d e m j para u m a certa a u to n o m i zao: v., p o r ex eniplo , q u a n to ao u rb an ism o , L. J a c q u ig n o n , Le Droit de

1'Urbanisme, 3 . ed ., Paris, 1969; G a r c i a de E n t e r r a e L u c ia n o P . A lf o n s o , Lecciones de Detedw Urbaiiistico, 2 vols. M ad rid, 19 7 9 -1 9 8 1 ; . E. F e llin g , Planning law and procedure, 3 . ed., L o nd res, 1970; M . V eig a d e F a r ia , Elementos de. Direito Urbaiiistico, I, C o im b ra , 1977; e J. O s v a ld o G om es, Manual dos oteailientos urbanos, 2.* ed., C o im b ra , 1983. V . ainda deste ltim o a u to r o .artig o D ireito do U rbanism o, iu D A , 1, 1980, p. 23. M ais re c e n te m e n te F. A lv e s C o r r e i a , M anual.de Direito do Urbanismo, I, 2 / e d ., C o im b ra , 2004. Q u a n to ao d ireito do am b ien te, v. J e a n LaMaivq u , Droit de la protction de la Nature et de I'Envirouneiuciit, Paris, 1973; VASCO P e r e i r a d a S ilva, Verde Cor de Direito - Lies de Direito do Ambiente, C o im b ra, 2 002; e C a r l a A m a d o G om es, Textos Dispersos de Direito do

Ambiente, Lisboa, 2005. (1M ) Foi pioneiro desta m atria em Portugal A u g u s t o d e A ta d e , com os seus Elementos para um Curso de Direito Administrativo da Economia, Lisboa, 1970, qtie de ento para c m uitos tm seguido, p o r vezes sem citao da fonte... O autor voltou ao tema, com novos desenvolvimentos, em Estudos de Direito Econmico e de Direito Bancrio, R io de Janeiro, 1983. A obra mais conseguida, na actualidade, sem dvida a de A. L. DE SdUSA F r a n c o , Noes de Direito da Economia, Lisbo, 1 9 8 2 -3 3 . V er os artigos sobre Direito Econm ico de J o r g e M i r a n d a e A . L. d e S o u s a F r a n c o , respectivam ente, em Polis, 2, cd. 4 4 0 , e DJAP, IV, p. 45. Mais recente m ente, A n t n i o C a r l o s d o s S a n to s , 'M a ria E d u a r d a G o n a lv e s e M a r ia M a n u e l L e i t o M a r q u e s , Direito Econmico, Coimbra, 2 0 04 .

181

Finalm ente, o Direito Financeiro inclui o cham ado D ireito O ram ental e da Contabilidade Pbhca, e o D ireito Fiscal. Isto significa que, em nossa opinio, o D ireito Financeiro e o D ireito. Fiscal fazem parte do D ireito A dm inistrativo. H qu em entenda que no, que so ramos autnom os, e de facto assim do ponto de vista pedaggico. Mas um a coisa a autonom ia pedaggica e outra a autonom ia cientfica. D e um ponto de vista cientfico, afigura-se-nos realmente que o D ireito Financeiro e o D ireito Fiscal so ramos especiais do D ireito A dm inistrativo, o u m elhor, so ram os de D ireito A dm inistrativo especial, p o rq u e c o n t m norm as de direito pblico que regulam de m o d o especfico a organizao, o funcionam ento e o controlo jurdico de sectores im portantes de A dministrao pbhca estadual, com o so a administrao financeira e a administrao fiscal (l6S).

39. Fronteiras do D ir e ito Administrativo Vamos agora exam inar as fronteiras do D ireito A dm inis trativo, estabelecendo a distino e verificando as relaes existentes entre o D ireito Adm inistrativo e outros ramos do direito. C onfrontarem os prim eiro o D ireito A dm inistrativo

(ll4) Sobre o direito econm ico no estrangeiro a bibliografia num e rosa: selectivamente indicarem os A n d r d e L a u b a d e r e , Droit public cono mique, 2. d., Paris, 1976; T r a n v a n M in h , Introduction au droit public co nomique L'Etat interventionniste, Paris, 1982; R o b e r t P i r o t , Introduction au droit public conomique, Paris, 1984-85; e C a l o g e r o B e n tiv e n g a , Elementi di diritto pubblico deU'econoinia, M ilo , 1977. (I0S) O facto de o legislador ter vindo a regular n u m m esmo diplom a (o E TA F, prim eiro em 1984, e depois em 2002) o contencioso adm inis trativo e o contencioso tributrio refora ainda mais a opinio que defen demos n o texto.

182

coni o direito privado, depois com os demais ramos do direito pblico e, p o r ltim o, com o direito internacional (1 6 S ).
d) Direito Administrativo e direito privado. So dois ramos do direito inteiram ente distintos, com o j sabemos. So distintos pelo seu objecto, um a vez que enquanto o direito privado se ocupa das relaes estabelecidas pelos parti culares entre si na vida privada, o D ireito A dm inistrativo ocupa-se da Administrao Pblica e das relaes de direito pblico que se travam entre ela e outros sujeitos de direito, nom eadam ente os particulares. So distintos pela sua origem e pela sua idade, pois com o j vimos o direito privado nasceu na R o m a antiga, enquanto o D ireito Administrativo, tal como o concebem os hoje, nasceu da R evoluo Francesa. So dis tintos ainda, e sobretudo, pelas solues materiais que consa gram para os problemas de que se ocupam, porque o direito privado adopta solues de igualdade entre as partes, p o r as sentar n o princpio da liberdade e da autonom ia da vontade, ao passo que o Direito Administrativo adopta solues de auto ridade, p o r assentar no princpio da prevalncia do interesse colectivo sobre os interesses particulares. T odavia, e apesar de estes dois ramos do direito serem profundam ente distintos, h naturalm ente relaes recprocas entre eles. N o plano da tcnica jurdica, isto , no campo dos concei tos, dos instrum entos tcnicos e da nom enclatura, o D ireito A dm inistrativo com eou p o r ir buscar determinadas noes ao D ireito Civil, precisam ente porque o D ireito ' Civil tem sido o repositrio co m u m da tradio jurdica europeia, e tam bm porque, com o j vimos, h princpios gerais de direito

(!') y_ so b re a m atria deste n m e ro M a r c e l l o C a e t a n o , Manual, I, p p . 5 1 -5 6 e 6 2 -6 4 ; e A f o n s o Q u e i r , Lies, p p . 7 1 -8 7 .

183

includos em diplonas de-direito privado. D e resto, no temos que estranh-lo, p o rq u e durante sculos o D ireito Civil, em sentido clssico, era]o jus civile, contraposto ao jus canonicum, e nesse sentido jus civile significava no tanto o D i reito Civil de hoje,[privado, mas o direito com um , o direito da civitas. . j M odernam ente! verifica-se u m m o v im e n to de sentido contrrio. H oje no apenas o D ireito 'A d m in istrativ o que vai buscar determ inados conceitos ao D ireito Civil, tam bm o D ireito Civil, b e m com o o direito privado em geral, que vai buscar m uito ao IDireito A dm inistrativo. Porque o D ireito A dm inistrativo teve, entretanto oportun idade de aprofundar certas noes, em qUe h o je- mais rico do p o n to de vista da tcnica jurdica do que o direito privado, e de que este, p o r isso, beneficia. P or exem plo, o tratam ento tcnico-juridico da teoria do acto administrativo, com o acto ju rd ico unilateral, est hoje provavelm ente mais avanado que o estudo dos actos jurdicos unilaterais do direito privado: da que o direito pri vado venha buscar inspirao ao D ireito A dm inistrativo nessa matria, tal e qual com o em m atria de contratos o D ireito A dm inistrativo teye, h mais tem po, de se socorrer do auxilio de determinadas nocies do direito privado. N o plano, dos princpios, ou seja, do esprito que enform a os ram os do D ireito, j sabemos que d urante m uito tem po o D ireito A dm inistrativo foi considerado pelos autores c o m o um a espcie de, zona janexa ao D ireito Civil, e . subordinada a este: o D ireito Adm inistrativo seria feito de excepes ao D i reito Civil, de clusulas exorbitantes, de norm as derrogatrias do D ireito Civil. H oje sabe-se que o D ireito A dm inistrativo .u m corpo hom ogneo de doutrina, de norm as, de conceitos e de princpios, que tem a sua autonom ia prpria e constitui u m sistema, em igualdade de condies com o D ireito Civil. Mas, apesar desta autonom ia, h influncias recprocas.

184

Assim, e p o r um lado, assiste-se actualm ente a um m ovi m ento m uito significativo de publicizao da vida privada: devido . evoluo dos tempos, influncia das ideologias socialistas ou socializantes, e o predom nio de critrios de justia social nas sociedades modernas, muitas matrias que tradicionalmente eram de interesse privado assumem hoje um a colorao e um significado pblicos e, a esse ttulo, so tratadas pelo D ireito Adm inistrativo ou influenciadas p or este. P o r o utro lado, e sim ultaneam ente, assiste-se tam bm a um m ovim ento no menos significativo de privatizao da admi nistrao pblica. N a m edida em que o Estado m oderno bsca incessantem ente m aior eficcia, mais produtividade, m elhor rendim ento, o legislador perm ite ou im pe por vezes que a Administrao adqpte formas de actuao prprias do direito privado civil, comercial o u do trabho , justam ente nos casos em que essas formas se tenham revelado mais eficientes na vida privada. J sabemos que a Administrao n em sempre actua em term os de desenvolver uma actividade administrativa pbhca, tam bm faz gesto privada: as empresas pbhcas so um exem plo de .instituies administrativas que actuam em regra segundo os cnones da gesto privada; e h outros (l6?). Enfim , no pldlw das solues concretas, hoje vulgar assistir-se adopo pelo D ireito A dnhnistrativo de certas solues inspiradas p o r critrios tradicionais do direito privado: assim, por exem plo, certos aspectos do regime dos contratos adm inisttativos, deduzidos do regim e dos contratos civis ou com er ciais; as regras prprias da responsabilidade civil da Adminis trao, em grahde m edida semelhantes s da responsabilidade civil dos particulares; o regim e jurdico da funo pbhca, que tende a aproximar-se em vrios aspectos do regim e do contrato de trabalho; etc.
(i6 7 ) y er 35 e ss. M a r i a J o o E s t o r n i n h o , A fuga para o direita privado, ct.,

p.

185

Mas, p o r outro lado, assistimos tam bm adopo m uito frequente, pelo direito privado, de solues inovadoras oriun das do D ireito Adm inistrativo: assim, p o r exem plo, a consa grao no nosso C digo C ivil de 1966 da cham ada teoria da im previso nos contratos civis, que um a teoria que nasceu eni Frana, n o D ireito A dm inistrativo, a propsito dos con tratos administrativos. T u d o isto quer dizer que, sem confuso ou m istura do D ireito Administrativo com o direito privado, se notam , toda via, . im portantes influncias recprocas. Alis, com o frisa um autor, o D ireito Adm inistrativo , sem dvida, o ram o do direito pblico que mais directam ente confina com o direito privado (l6e). N o esquecer, p o r ltim o, que h u m ram o do direito privado privativo da Administrao Pbhca o Direito Privado Administrativo ( Verwaltungsprivatrecht), ainda hoje infelizm ente m uito pouco estudado entre ns.
b) Direito Administrativo e Direito Constitucional. N o v em aqui a propsito dar um a grande exphcao sobre o que seja o D ireito Constitucional. Bastar relembrar que o D ireito C ons titucional est na base e o fundamento de todo o direito p blico de u m pas, mas isso ainda mais verdadeiro, se possvel, em. relao ao D ireito Administrativo, porque o D ireito A dm i nistrativo , em mltiplos aspectos, o com plem ento, o desen volvim ento, a execuo do D ireito C onstitucional: em grande m edida as normas de D ireito A dm inistrativo so corolrio de norm as de D ireito C onstitucional. C om preende-se, na verdade, que, se o D ireito C onstitu cional de u m pas estabelece um regime ditatorial ou u m regime dem ocrtico, assim o D ireito A dm inistrativo se desenvolver

U go F ob-Ti,

Diritto Aumiinistrativo, 2. ed., N poles, 1931, I, p. 36.

186

num a ou noutra orientao; se o Direito Constitucional adopta u n i sistema econm ico essencialmente liberal, ou essencial m ente socialista, assim o D ireito Adm inistrativo se concreti zar n u m ou noutro sentido; e se o D ireito Constitucional fixa para a organizao dos poderes pblicos um a directriz centralizadora ou descentralizadora, assim tam bm o Direito A dm inistrativo se estruturar em tom o de um a ou outra des sas orientaes bsicas. A C onstituio inclui, com o j vimos atravs de vrios exemplos, muitas normas que form alm ente so D ireito C ons titucional, p o r estarem na C onstituio, mas que material m ente pela sua natureza, pelo seu contedo, pela sua essn cia so norm as de D ireito Adm inistrativo. E o caso das norm as que a C onstituio con tm sobre a Adm inistrao Pblica em geral, sobre o p o d er local, sobre os funcionrios pblicos, sobre a polcia, sobre as Foras Armadas, sobre a interveno do Estado na vida econm ica, social e cultural, e sobre os tribunais administrativos. Todas essas normas so form alm ente constitucionais, por que se encontram includas no texto constitucional, mas so m aterialm ente administrativas, porque dizem respeito orga nizao e actividade da Administrao Pblica ou s rela es desta com outros sujeitos de direito. C ontudo, precisa m ente porque fazem p a rte . da Constituio e pertencem ao D ireito C onstitucional form al, essas normas do sentido ao D ireito C onstitucional material e ajudam a entend-lo. E, por que so m aterialmente normas administrativas, im portam muito ao D ireito Adm inistrativo, p orque form am os seus alicerces fundamentais e to du zem aquilo a que se tem chamado o Direito Administrativo constitucionalizado, isto , aquela parte do D ireito Adm inistrativo que se encontra incorporada na Constituio. Ms h tam bm nom ias de D ireito Adm inistrativo que no integram a Constituio e que dizem respeito a rgos polticos de que a C onstituio se ocupa: o G overno um

187

rgo sim ultaneam ente poltico e adm inistrativo; o seu esta tuto ju rd ico, enquanto rgo poltico, est na C onstituio, mas o seu estatuto jurd ico, enquanto rgo adm inistrativo, em grande parte estj fora da C onstituio, regulado em leis administrativas avulsas. Estas leis so norm as de D ireito A dm i nistrativo que, no' p ertencendo C onstituio, ajudam toda via a definir o estatito ju rdico global de u m rgo que, no essencial, regulado j pela Constituio: nesta m edida, o D i reito A dm inistrativo; con trib u i para dar sentido ao D ireito Constitucional, b em com o para o com pletar e integrar (t69).
c) Direito Administrativo e Direito Judicirio. O u tro ram o do direito pblic j o D ireito Judicirio, constitudo pelas norm as que regulam! a organizao e. o funcionam ento dos tribunais e disciplinam o desem penho, p o r estes, da funo jurisdicional. Costum a-se dividir o D ireito Judicirio em duas grandes seces: um a form ada pelo D ireito Judicirio em sentido restrito, e a outra pelo D ireito Processual (civil, penal, etc.). O D ireito Judicirio stricto seiisti, que regula a orgnica e o funcionam ento dos jtribunais, tem grandes semelhanas com o D ireito A dm inistrativo: trata-se de regular servios pbhcos que visam satisfazer um a necessidade colectiva a justia , e que s em hom enagem ao princpio da separao dos poderes que no pertencem ,1 h o je em dia, A dm inistrao Pbhca. Integram -se n o Poder! judicial, mas as norm as sobre a organii i
.

__ __________ _

(169) GEOR.GES V e d e l, !Les bases constiturionnelles du D ro it A dm inistratif, in L a u b a d r e - M th i o t - R i v e r o V e d e l, Pages de iloctrine, II, 1'980, p. 129; e do mesmo! autor, Discontinuit du D ro it C onstitutionnel et continuit du D ro it Adm inistratif: le rle du juge, ibident, p. 203. Para um a perspectiva histrica nacional, v e r P a u l o O te h . 0 , A Adm inistrao Pblica nas Constituies portuguesas, separata de O D , 120, 19SS.

X '

188

zao das secretarias judiciais, sobre o funcionam ento dos tribu nais, sobre o estatuto dos oficiais de justia, e outras matrias anlosas, O 5 so materialmente normas de Direito Administrativo. Q u an to ao D ireito Processual, h um D ireito Processual Judicial, que diz respeito ao exerccio da funo jurisdicional pelos tribunais comuns; e h u m D ireito Processual Adminis trativo, que diz respeito ao exerccio da funo jurisdicional pelos tribunais administrativos. E porque tanto o D ireito Pro cessual Judicial com o o D ireito Processual Adm inistrativo so direitos processuais, isto , co ntm as riormas reguladoras do exerccio, da funo jurisdicional, h entre eles muitas afini dades. T am bm h diferenas, naturalm ente, porque o seu objecto diverso e porque s destinam a regular a actividade de tribunais distintos. Mas h numerosas solues idnticas. Tantas so as semelhanas entre o D ireito Processual Ju dicial e o D ireito Processual Administrativo que existe uma norm a jurd ica im portante que m anda plicar, a ttulo suple tivo, nos tribunais administrativos, 0 D ireito Processual Civil, com as necessrias adaptaes, j se v (l70). , afinal, uhia aplicao da regr atrs enunciada segundo a qul as lacu nas do D ireito A dm inistrativo, no ppdendo ser integradas m ediante recurso analogia e aos princpios gerais do D ireito Adnhnistrativo, devero s-lo p o r recurso analogia de outros rainos do direito pblico ou aos princpios gerais do direito pblico: o D ireito Processual C ivil direito pblico, com o se sabe.

O7")'J era assim no art. 1. da LEPTA (D.L. n 267/85, de 16 de Ju lho), que rezava assim: O processo lios tribunais administrativos rege-se pelo presente diploma, pela legislao para que ele rem ete e, supletivam ente, pelo disposto na lei do processo civil, com as necessrias adapta es. A mesma regra passou para o art. 1. do Cdigo de Processo nos Tri bunais Adm inistrativos, de 2002.

1S9

d) Direito Administrativo e Direito Penal. Finalm ente, no mbito do confronto entre o Direito Administrativo e os demais ramos do direito pblico, im porta fazer a distino entre o D ireito Adm inistrativo e o D ireito Penal. O D ireito Penal ou D ireito Crim inal o ramo do direito pblico constitudo pelo sistema das norm as que qualificam crtos factos como crimes e regulam a aplicao aos seus auto res de penas criminais. O D ireito Penal visa pro teger a socie dade contra as formas mais nocivas de com portam ento anti-social, que so os crimes. E estabelece para os autores desses factos as sanes mais pesadas da ordem jurdica as penas criminais (pena de m orte, onde for autorizada, penas de pri so, etc.). Q u e r dizer: o D ireito Penal visa proteger a socie dade contra os factos ilcitos mais graves que nela p odem ter lugar, e protege-a estabelecendo para esses factos as sanes mais graves que a o rdem jurdica perm ite aplicar. O ra o D ire ito A dm inistrativo te m outros objectivos, com o j sabemos: visa a satisfao das necessidades colectivas de segurana, cultura e bem -estar. Q u anto cultura e b e m -estar, nenhum a dvida haver, porque as diferenas so bvias. J quanto segurana, pode prim eira vista haver um a certa confuso: se o D ireito Penal visa proteger a sociedade contra o crime e o D ireito Administrativo visa satisfazer a necessidade colectiva da segurana, no ser que am bos tm o m esm o objectivo? Claro que existe aqui um a certa sobreposio, mas ela no se d no mesmo plano, d-se em planos diferentes. que enquanto o D ireito Penal u m direito repressivo, isto , tem fundam entalm ente em vista estabelecer as sanes penais que ho-de ser aplicadas aos autores dos crimes, o D i reito Adm inistrativo , em m atria de segurana, essencial m ente preventivo. As norm as de D ireito A dm inistrativo no visam com inar sanes para quem ofender os valores essenciais de um a sociedade, mas sim estabelecer um a rede de precau es, de tal form a que seja possvel evitar a prtica de crimes ou a ofensa aos valores essenciais a preservar.

190

U m exemplo: um valor essencial de qualquer sociedade civili-zada a vida humana, o direito vida.- O Direito Penal protege esse valor fundamental proibindo os atentados contra a vida humana e estabelecendo para a violao da norma correspondente uma san o pena criminal , que no nosso Pas a penade priso. Mas o Direito Penal no contm normas destinadas a evitar que sejam . cometidos homicdios ressalvada a funo preventiva da prpria pena cominada para quem praticar o crime. O Direito Admi nistrativo, pelo contrrio,' no tem de se ocupar do problema na mesma perspectiva que o Direito Penal. O que o Direito Adminis trativo procura, no contexto da funo preventiva de segurana que lhe pertence, estabelecer normas que contribuam para evitar a prtica de crimes: d poderes polcia para fiscalizar determina dos locais perigosos, cria formas de controlar situaes que sejam mais propcias prtica de crimes, estabelece regras disciplinadoras de certas actividades que envolvem riscos para a vida humana, etc. Pormenorizemos mais ainda o exemplo. O Direito Adminis trativo, atravs de um dos seus diplomas, que o Cdigo da Estrada, impe um certo nmero de regras de prudncia quanto condu o de automveis. Suponhamos que determinada pessoa viola essas' regras, e que dessa violao resulta a mort de um peo: como que actuam em relao a este facto o Direito Administrativo e o Direito Penal? O Direito Administrativo actua, numa primeira fase, determi nando um conjunto de precaues que os condutores devem obser var para se no correr o perigo de ferir ou matar quaisquer pessoas. : Se o condutor violou essas regras, ofendendo o Cdigo da Estrada, cometeu uma contra-ordenao: esta a forma tpica do ilcito admi nistrativo (m). Mas se dessa contra-rdenao resultou a morte de algum e se o condutor teve culpa na criao das condies que levaram morte dessa pessoa, h tambm crime de homicdio, ainda

. (I7j) A ctualm ente, assiste-se a um amplo m ovim ento pragm tico de descrimnalizao, que levou a criar outro dpo de ilcito administrativo, ou pelo m enos no criminal: o cham ado ilcito de m era ordenao social (C R P , art. 165., n. 1, ai. d), e D .L . n. 433/82, de 27 de O utubro).

191

q u e in v o lu n t rio . P e lo ! c rim e , o D ire ito P e n a l m a n d a ap licar u m a sano penal, a p riso; p e la transgresso s leis a d m in istrativ as, q u e o b rig a m a n o p ra tic a r d e te rm in a d a s m a n o b ra s p e rig o sas e a c o n d u z ir c o m re sp e ito p o r crtas regras, o D ir e ito A d m in is tra tiv o m a n d a a p lic a r u m a sano administrativa, q u e p o d e r ser, p o r e x e m p lo , u m a c o im a , o u a p riv a o d lic e n a d e c o n d u o .

R epare-se com o ps planos so diferentes: em bora o objec tivo seja em grande parte com um garantir a segurana das pessoas e dos valores fundam entais da vida em sociedade , o D ireito Administrativo preventivo, a sua violao sancio nada enquanto transgresso que ofendeu um a norm a preven tiva; o D ireito Penal repressivo, a sua violao sancionada enquanto ofensa de u m valor fundam ental que a sociedade q uer proteger.
e) Direito Administrativo e Direito Internacional. E conheci da a noo de D ireito Internacional, ou D ireito Internacional Pblico. N ele se incluem , designadamente, certas norm as j u rdicas que dizem respeito s administraes pblicas dos Es tados e que, um a v e z !aceites p o r estes, nom eadam ente atravs da celebrao de tratados, passam a regular em cada pas aspec tos im portantes da su vida administrativa interna: aquilo a que se cham a o Direito Internacional Administrativo. N o confundir o D ireito Internacional A dm inistrativo, que nos interessa ria m edida em que, p ro v ind o de. um a fonte internacional, se destina a regular aspectos da administrao pbhca intem a, coin o Direito Administrativo Internacional, que ,'m u ito diferentem ente, o direito adm inistrativo prprio das organizaes internacionais. P o r exem plo: a O .N .U . tem os seus servios administrativos, tem os seus funcionrios, tem a sua burocracia; a esses jservios, a esses funcionrios e activi dade de uns e outros aplicam -se regras que so administrativas pela sua natureza, mas internacionais pelo seu objecto. Essas nor

192

mas so de D ireito Adm inistrativo Internacional e no fazem parte do D ireito Adm inistrativo interno, que aquele que estamos a estudar: tratam -se no D ireito Internacional Pblico. Pelo contrrio, as primeiras, as nom ias de D ireito Inter nacional Administrativo, essas so internacionais pela sua natu reza, mas administrativas pelo seu objecto, e quando existam aplicando-se na ordem intem a, p o r virtude de obrigaes internacionais do Estado em matria de adm inistao pblica , devem ser referidas e estudadas no m bito do D ireito A dm i nistrativo. N o se deve esquecer, enfim, o poderoso contributo que nas ltimas dcadas o D ireito A dm inistrativo tem dado para a elaborao norm ativa, jurisprudencial e cientfica do D ireito C om unitrio eropeu, cujo sistema de. garantias contenciosas foi construdo com base no contencioso adm inistrativo de anulao dos pases inspirados no m odelo francs (,72)H tam bm u m m ovim ento de sentido inverso, iada vez mais forte, que o estudioso do D ireito Adm inistrativo no pode de form a alguma ignorar: crescente o nm ero de nor mas coniunitris que m odificam e condicionam o D ireito A dm inistrativo interno. o que se passa, p o r ex., com a libe ralizao de certos servios pblicos tradicionais (energia, tele comunicaes), com a form ao de certos contratos adminis trativos (empreitadas, fornecim entos), com o regim e jurdico da concorrncia e dos preos, etc., etc. H oje em dia, j no possvel conh ecer p o r in teiro o D ireito A dm inistrativo de qualquer pas m em bro da U nio Europeia sem conhecer bem o D ireito Com unitrio.

(172) C tr. F a u s t o d e Q u a d r o s , Direito das Comunidades Europeias e Direito Internacional Pblico, Lisboa, 1.984, passim, e em especial notas 530,

1024 e 1104.

II A C I N C IA D O D IR E IT O A D M IN IS T R A T IV O E A C I N C IA D A A D M IN IS T R A O P B L IC A

40. A Cincia do Direito Administrativo


A t agora temos vindo a falar do D ireito Adm inistrativo com o sistema de norm as jurdicas, isto , com o ram o do di reito, com o parcela da ordem jurdica. M as a expresso Direito Adm inistrativo p o r vezes utiliza-se n o u tro sentido, tam bm correcto, em que no significa j u m ram o do direito, mas sim u m captulo da Cincia do D ireito.
d) Noo e objecto. O D ireito A dm inistrativo, enquanto discipfina cientfica,, ou cincia do D ireito Administrativo, a parte da Cincia do Direito que se ocupa com autonomia do D i reito Administrativo enquanto ramo do direito.

O objecto da C incia do D ireito A dm inistrativo so as normas jurdicas administrativas. A C incia do D ireito versa sobre normas jurdicas, a Cincia do D ireito A dm inistrativo versa sobre normas jurdicas administrativas. O que se estuda na Cincia do D ireito Administrativo so, pois, as normas ju r dicas administrativas e o sistema que elas form am , com o seu esprito, com os seus princpios, com os seus conceitos e a sua tcnica.

194

b) Mtodo. E qual o m todo que deve ser utilizado nesta cincia, na Cincia do D ireito Administrativo? Pois o m to d o ju rd ico : no , obviam ente, o m to d o histrico, prprio da . Histria, n em o m todo sociolgico, prprio da Sociologia, n em o m to d o filosfico, prprio da Filosofia, nem o m todo econm ico, prprio da E conom ia mas sim o m todo jurdico, prprio da Cincia do D ireito. N o trataremos aqui da questo do m todo em D ireito A dm inistrativo, porque entendem os de acordo alis com a generalidade da doutrina que o m todo da C incia do D i reito Adm inistrativo no apresenta quaisquer particularidades em relao ao m todo da Cincia do D ireito em geral. R em e temos, pois, pura e simplesmente, para o que ter sido estu dado quanto ao m todo jurdico, vlido p o r igual para todas as disciplinas da Cincia do D ireito e, portanto, tam bm para a C incia do D ireito Adm inistrativo (l73).

41. Evoluo da Cincia do Direito Administrativo


A evoluo da C incia do D ireito A dm inistrativo na E u ropa atravessou diversas fases. N os prim eiros tem pos, os administrativistas limitavam-se a tecer com entrios soltos s leis administrativas mais conheci das, atravs do cham ado mtodo exegrico. N o fundo, o D ireito Adm inistrativo assemelhava-se nessa fase poca m e dieval em que o D ireito C ivil se resumia aos com entrios dos textos rom anos a poca dos glosadores. N o havia sistema,

(l73) Cfi.%, no entanto, M a r c e l l o C a e t a n o , O problema do mtodo no Direito Administrativo portugus, 1948; idein, Manual, I, p. 65 e ss.; e A f o n s o Q u e i r , Lies, I, 1976, p. 227 e ss. Ver, p o r ltim o, R u i M a c h e t e , Consideraes sobre a dogmtica administrativa no m oderno Estada Social, separata da R O A , 1986.

195

no havia teoria geral, no havia apuro cientfico. E chegou a acontecer alguns; escritores de D ireito A dm inistrativo, dada a total ausncia de conceitos e princpios gerais na matria, lim i tarem -se a expor o !D ireito A dm inistrativo p o r ordem alfab tica.-.. P o r outro dado, reinava nos livros de D ireito A dm inis trativo um a grande confuso metodolgica. O m todo jurdico praticam ente no existia: em seu lgar, e no ao seu lado, eram a econom ia, aj poltica, a histria e a filosofia que pontficavam. i \ S nos finais d sculo X IX se com a a fazer a constru o cientfica d o'D ireito Administrativo, a qual se fica a dever, sensivelm ente na niesm a altura, a trs nom es que p odem ser considerados com o os verdadeiros pais fundadores da m oderna Cincia do D ireito Administrativo europeu: o francs Lafem re em 1886 (l74), o alemo O tto M ayer em 1896 (,75), e o italiano O rlando em 1897 (!76). A partir daqui, ie com os excelentes contributos posterior m ente trazidos a C incia do D ireito A dm inistrativo pelos n o mes ilustres do francs H auriou, do italiano Santi R o m a n o e do alemo Fleiner, japura-se constantem ente o m todo ju rd i co, em bora com variantes significativas de autor para autor; o rigor cientfico passa a ser caracterstico desta disciplina; e as glosas, o casusmo, j a exegese, o tratam ento p o r ordem alfabtica a confuso m etod ol gica do lu gar construo dogm tica apurada de um a teoria geral do D ireito A dm inis trativo, que nomaks foi posta de parte e continua a ser aper feioada e desenvolvida. -Nesta fase de aprofundamento e m atu ridade so de m en cio n ar os nom es destacados de M aurice

E d o u a r d , L a f e r r i r e , Trait de la juridiction administrative et des

recours coi/tcntieux, lSS.i


(l75) O t t o M a y e u , Deutsches Verwaltungsrecht, 1895.
( I7tl) V i t t o r j o E m a n u e l e O r x a n d o , Primo trattato complta di Diritto

Anuiiiiiistrativo italiaKo, 1 8 9 7 -1 9 2 5 .

196

H auriou (177) e Gaston Jze (17s) em Frana, de Santi R o m a no (l79) e R anelletti (I8 U ) em Itlia, e de Fleiner (1 B 1 ) e H erm ritt (IS2) na Alemanha. Q u an to evoluo recente, os nomes mais prestigiados so os indicados na Bibliografia Geral, no incio deste curso. E ntre ns, a doutrina administrativa com eou p o r ser, nos seus prim rdios, im portada de Frana atravs da traduo pura e simples de certas obras administrativas francesas. Foi nom eadam ente o que sucedeu com um autor que hoje pouco conhecido no seu pas B otinin (l33) , mas que teve bastante importncia na histria do Direito Administrativo portugus. Prim eiro, p orque as grandes reformas de M ouzinho d Silveira, que introduziram em Portugal o sistema admi nistrativo de tipo frahcs em 1832, foram feitas p o r inspirao directa da obra escrita desse autor; segundo, porque foi. p o r influncia de B onnin que a nossa lei da administrao local de 1836 se cham ou cdigo administrativo; e, em terceiro lugar, p orq ue qundo o D ireito Adm inistrativo com eou a ser ensinado na Universidade de C oim bra pela prim eira vez em Portugal, o m anual de B orinin foi tom ado com o livro de texto e recom enddo para a cadeira de Direito pblico portugus pelo seu prim eiro lente, o D o u to r Baslio de Sousa Pinto (1 S 4 ).

(177) M a u r i c e H a u r i o u , Prcis de Droit Adimnistrarif et de droit public

gnral, 1900.
( 178) G a s t o n J z e , L c s priucipes gnemux du Droit Admiiiistratif, 1904. ( I7 J) S a n t i R o m a n o , Principii di Diritto iiiministrativo italiano, 1901.
( ma) O r e s t e R a n e u e t t i ,

Principii di Diritto Amministratiuo, 1912.

(lai) F p jTZ F l e i n e r , Institutionen des deutschen Verwaltungsrechts, 1911.

(182) R . H . H e r r n r i t t , Gnuidkhren des Verwalttingsrechts, 1921. ( 18 :1 ) B o n n i n , Pnucipes dAdniinistrarian publique, 1S0S. (IB 4) Sobre estas trs vias de influncia de B o n n i n no D ireito Adm i nistrativo portugus, v. M a r c e l l o C a e t a n o , Manual, I, pp. 166-167.

197

A partir de meados do sculo X IX , o nosso D ireito Admi nistrativo entrou num a fase diferente mais estvel, mais ra cional e mais cientfica. C o m efeito, o C digo Adm inistrativo de 1842, de Costa Cabral, foi com o vim os o cdigo que per durou em vigor mais tem po, o que perm itiu a estabilizao da doutrina e da jurisprudncia. A seguir ao m ovim ento da R egenerao (1851), foi criada em 1853 a primeira cadeira autnom a de Direito Administrativo e Princpios de Administrao. A ensinou aquele que podem os considerar o prim eiro professor de D ireito A dm inistrativo em Portugal: o D o u to r Jusrinq A ntnio de Freitas, que publicou uns anos depois o prim eiro com pndio portugus da matria, intitulado Instituies de Direito Administrativo Portugus (1857). T am bm se destacou no ensino desta disciplina em C oim bra o D o u to r Jos Frederico Laranjo, cujas lies correram policopiadas e com earam a ser publicadas nos Princpios e ins tituies de Direito Administrativo (1888). Mais tarde, com a reform a dos estudos jurdicos de 1901, a cadeira passa a cham ar-se Cincia da Administrao e Direito Administrativo. D o ensino dessa disciplina resulta u m novo livro assaz importante, que o de Guimares Pedrosa, Curso de Cin cia da Administrao e Direito Administrativo (1908). A partir de 1914, entra-se num a nova fase da Cincia do D ireito Adm inistrativo portugus, que a fase do apuro cien tfico, j influenciada pelos desenvolvim entos m odernos da Frana, da Itlia e da Alemanha. N ela se notabiliza, sobretudo, u m mestre da U niversidade de C oim bra, depois professor em Lisboa, Joo de Magalhes Collao (,8S). O utro nom e destacado

C5) C onsiderado p o r M a r c e l l o C a e t a n o com o o fundador da m o d ern a cincia do D ireito A dm inistrativo em Portugal. V er D i o c o F r e i t a s d o A m a r a l , N o prim eiro centenrio do seu nascim ento: vida e obra do Prof. Joo TeEo de Magalhes Collao, O D , 1994.

198

' da m esm a poca, que tam bm lecciona prim eiro em Coim bra e depois e m Lisboa, Fezas Vital. : C oube, porm , ao professor da Faculdade de D ireito de Lisboa, M arcello C aetano, o m rito de, pela prim eira vez em Portugal, ter publicado u m estudo completo da prte gerai do D ireito Administrativo: at a, de facto, todas as obras desta disciplina ou eram monogrficas, versando apenas temas espe ciais, ou tinham carcter geral mas. ficavam m uito longe do fim. S no Manual de D ireito Administrativo, deste autor, se conseguiu finalmente alcanar o estudo e a exposio, em livro, de toda a parte geral do D ireito Adm inistrativo. uma obra fundam ental, que atingiu em vida do autor dez edies, caso raro na literatura jurdica portuguesa, e que m arcou deci sivamente sucessivas geraes de juristas tericos e prticos.' O Prof. Marcello Caetano dedicou-se tam bm com 'muito brilho aos estudos de Flistria da Administrao Pbhca. E a sua influncia no se exerceu apenas na doutrina administra tiva, mas no prprio D ireito Administrativo, enquanto ramo do D ireito, .porque ele foi encarregado de elaborai alguns dos seus. textos mais im portantes o C digo Adm inistrativo de 936-40; o Estatuto dos D istritos A utnom os das Ilhas Adja centes, de 1939-40; e num erosa legislao administrativa avulsa, de q u e se destaca, a referente ao contencioso administrativo. A lm de que influenciou decisivamente a jurisprudncia do posso Suprem o Tribunal Adm inistrativo, nom eadam ente atra vs de numerosas notas crticas na revista O Direito. Indubitavelm ente, foi o Prof. M arcello C aetano o maior construtor do sistema geral do nosso D ireito Administrativo. E pelo vahoso g r u p o de continuadores que soube criar bem m erece o epteto que estes lhe atriburam de criador de um a escola de direito pblico (lsr).
(iK6) y 0 p r(.fcio do livro Estudos de Direito Pblico em honra do Prof.

hlARCELLO C a e t a n o , Lisboa, 1963, p. '7.

199

Enfim , assinale-se qu, nos ltimos trinta anos, o D ireito Adm inistrativo teveI em Portugal um a expanso considervel, tendo visto aum entar m u ito o nm ero de universitrios que se dedicam a cultivL-lo, sobretudo na Faculdade de D ireito da U niversidade de Lisboa. Os nom es de m aior relevo so, em Coim bra, Afonsq Q u eir , R ogrio Soares, G om es C anotilho, Alves C orreia e V ieira de A ndrade; e ; em Lisboa, A ndr Gonalves Pereira, A rm ando M arques Guedes, Sousa Franco, A lberto X avier, SFausto de Q uadros, Srvulo C orreia, R u i M achete, R o b in de A ndrade, Augusto de Atade, etc. (1 B 7 ). E ntretanto, um a n ova gerao de jov en s administrativistas com eou a despontar ria dcada de 90 e co n tin u o u de ento para c deixar a sa' marca. C itarem os os seus trabalhos ao longo desta obra. i

42. C i n cia s a u x ilia re s A Cincia do D ireito Administrativo, que tem por objecto as normas jurdicas administrativas, e utiliza com o m todo o m todo prprio da C incia do D ireito, usa algumas discipli nas auxiliares que, | essas, j podem ter, e tm , m todos dife rentes do m todo jurdico. Mas o recurso ao instrum ento que as cincias auxiliares constituem no deve levar confuso dos m todos: quando se est a fazer C incia do D ireito adopta-se o m todo ju r dico; quando, para com preender m elhor o direito, se recorre a cincias auxiliares que no sejam jurdicas, utilizar-se- o

(l87) V., p o r ltim o,, um a sntese da evoluo histrica do D ireito Adm inistrativo em Prtugal p o r F a u s t o d e Q u a d r o s , em E r k V o l k m a r H e y e n (ed.), Geschichte der Verwaltungsrechtswissenschaft in E uropa Portugal, in Ins Coniminie, 18, 1982, p. 161.

200

m todo prprio dessas outras cincias. E m ambas as hipteses deve m anter-se sempre consciente a destrina dos m todos, conform e a perspectiva em cada caso escolhida. Quais so as principais disciplinas auxiliares da Cincia do D ireito Administrativo? H dois grupos de cincias auxiliares. P rim eiro, o grupo das disciplinas no jurdicas: e, a, temos a Cincia da Administrao Pblica, a Cincia Poltica, a C in cia das Finanas, e a H istria da Administrao Pbhca. Q uanto s cincias auxiares de natureza jurdica, temos o D ireito Constitucional, o D ireito Financeiro, a Histria do D i reito Admirdsttativo, e o Direito Administrativo Comparado (1 8a). N o vamos aqui alongar-nos sobre o contedo, o objecto e o m todo de cada um a dels. A mera referncia sua deno m inao evoca o suficiente para tornar com preensveis os m otivos da citao. Apenas desenvolveremos u m pouco mais, por ser de longe a mis im portante e a m enos conhecida, a m atria relativa Cincia da Administrao Pbhca.

43. A Cincia da Administrao Pblica


a) Noo e mbito. - D o ponto de vista cientfico, no existe ainda hoje unanim idade de opinies sobre o que , ou sobre o que deve ser, a Cincia da Administrao Pbhca. Ao contrrio do D ireito Administrativo, cuja noo est actual m ente definida p o r form a a riierecer o consenso da generali dade da doutrina, isso no acontece com a C incia da A dm i-

(' ) Sobre este ltim o, cfr. os dois estudos de R i v e r o , Les phno mnes d im itation des modles trangers en D ro it Administratif:, in Pages de Doctrine, II, p. 459, e Droit A dm inistratif franais et droits administratits trangers, ibidem, p. 475.

201

nistrao Pblica: para alguns, trata-se de u m ram o da socio logia; para outros, de um a tcnica de organizao; para outros ainda, de um a form a de poltica (I89). A C in cia da A dm inistrao foi p rim e iro co n ceb id a com o parcela da sociologia positivista: caber-lhe-ia estudar o funcionam ento da Adm inistrao Pblica, procurando asseme lh-la a mecanismos biolgicos, na poca em que a sociologia tentava desvendar o com portam ento da sociedade com parando-a ao funcionam ento do corpo hum ano. Depois, apareceu a perspectiva das tcnicas de organizao e da eficincia do trabalho, atravs de um autor que ficou clebre Fayol. Partindo das obras de Taylor, que estudara as m elhores formas de aum entar a produtividade do trabalho na indstria (taylorsmo), Fayol procurou aplicar o taylorismo Adm inistrao Pblica e deu origem ao cham ado fayolism o, conjunto de tcnicas destinadas a obter m aior produtividade e rentabilidade dos servios pblicos. A seguir apareceram aqueles que entendiam que a Cincia da A dm inistrao devia ser sobretudo um a espcie de poltica administrativa, isto , u m conjunto de proposies com vista a m elhorar, aperfeioar e reform ar a Adm inistrao Pbhca. M odern am en te, po rm , a tendncia para considerar que a C incia da A dm inistrao no unicam ente u m ramo da sociologia, nem som ente um a tcnica de organizao do trabalho administrativo, nem apenas u m captulo da poltica administrativa: uma cincia social, includa no grupo das cin

(IS9) C fr. M a r c e l l o

C a e t a n o , Manual, I, p. 56 e ss.; A f o n s o

Q u e i r , Lies, 1976, p. 200 e ss.; J o o C a u p e rs , Introduo n Cincia da

Administrao Pblica, Lisboa, 2002; Idein, Cincia da Administrao, in DJAP, 2 SupL, p. 74 e ss.; e G e o r g e s L a n g r o d (ed.), Trait de Science Administrative, Paris, 1966. V. tam bm Louis B o u l e t (ed.), Science et action administratives Mlanges Georges Langrod, Paris, 1980.

202

cias sociais ao lado da. Sociologia, do D ireito, da Cincia Poltica, da C incia das Finanas, etc. e que engloba essas vrias perspectivas diferentes (mi). N esta acepo poder definir-se a Cincia da Adminis trao Pblica com o a cincia social que estuda a Administrao
Pblica como elemento da vida colectiva de um dado pais, procurando conhecer os factos e as situaes administrativas, construir cientifica mente a explicao dos fenmenos administrativos, e ' contribuir criti camente para o apefeioamento da organizao e funcionamento da Administrao.

Isto. q u er dizer que h na Cincia da Administrao trs perspectivas diferentes que se conjugam: um a perspectiva de anlise, um a perspectiva de construo terica, e um a perspectiva de proposta crtica. A perspectiva de anlise traduz-se. naquela parte a que podem os cham ar Sociologia da Administrao; a perspectiva de construo terica traduz-se nu m outro sector que se pode designar p o r Teoria da Administrao; e a perspectiva de proposta crtica traduz-se n u m terceiro captulo a que se tem chamado Reform a Administrativa. A Sociologia da Administrao procura conhecer os factos e as situaes reais da Adm inistrao Pbhca, tal com o ela . A Teoria da Administrao procura elaborar cientificam ente os dados colhidos da observao da realidade, e construir concei tos, leis, teorias explicativas. E a Reforma Administrativa elabora propostas de modificao da Administrao Pbhca tendentes ao su aperfeioam ento, em term os de coerncia com os princpios aplicveis e de eficincia na prossecuo dos objec tivos definidos. D e tudo resulta qual seja o objecto da C incia da A dm i nistrao Pbhca: enquanto o objecto do D ireito Adm inistra(i9 U ) y p AUSTO d e Q u a d r o s , Cincia da Administrao, in Polis, I,

col. S44.

203

tivo, com o vimos, j so as normas jurdicas administrativas, o objecto da Cincia Ida Administrao Pblica so os factos, as situaes administrativas, num a palavra os fenmenos administra tivos, tom ados ei si mesm os, e no j vistos p elo .ngulo das norm as que lhes! so aphcveis. U m exemplo ajudar a esclarecer a questo. N a A dm i nistrao P bhca existem funcionrios: ao conjunto dos fun cionrios d-se o n o m e de funo pblica. natural que, p o r u m princpio de organizao eficiente da funo pbhca, e para satisfazer as ilegtimas expectativas dos funcionrios pbli.cos, se estabelea u m sistema de carreiras, p o r virtude do qual aqueles que entram para os lugares mais baixos possam ser prom ovidos vrias vjezes at atingirem , se tiverem esse m rito, os lugares superires. O que qe nos diz o D ireito A dm inistrativo sobre esta matria? O D ireito Adm inistrativo diz-nos quais so os dife rentes lugares que existem , qual o vencim ento que corres po nd e a cada um , 'em que condies que os funcionrios p o d em ser prom ovidos, ao. fim de quantos anos devem s-lo, se a prom oo deve ser feita pela antiguidade no servio ou pelo m rito dem pnsfrado no trabalho, etc. . E o que que jsobre o m esm o assunto nos diz a C incia da Administrao pbhca? A C incia da A dm inistrao vai estudar, antes de mais nada, com o que se passam as coisas n u m dado pas: se s funcionrios so efectivam ente p ro m o vidos o u ' no; s as prom oes dem oram m uito tem po ou pouco; se as prom oes feitas so b em aceites no, m eio a que respeitam ou pelo contrrio so contestadas pelos funcionrios; se nas prom oes efectuadas se in tro m etem critrios polticos o u .s e existe neuixalidade poltica;'se o critrio da prom oo p o r antiguidade est a produzir bons resultados ou. se veda p o r tem po excessivo o acesso dos mais capazes; se as p ro m o es p o r m rito so [baseadas em critrios de avaliao objec-

204

tiva ou em amizades, influncias, compadrio; se aqueles que so prom ovidos, aos lugares superiores so os mais com peten tes ou pelo contrrio os mais dceis vontade dos superiores; etc. Esta a prim eira fase: a da perspectiva de anlise, a da
Sociologia cia Administrao.

Segue-se-lhe a segunda: a da perspectiva de construo, a da teoria da administrao. A partir da observao anterior, a Cincia da Administrao com ea a elaborar os seus concei tos, as suas teorias e as suas leis leis no jurdicas, natural m ente, mas leis sociais, isto , leis que exprim em a existncia ou a regularidade de determ inados fenm enos. A Cincia da Administrao tende a descobrir e a form ular essas leis, as leis do fenm eno administrativo, do m esnio m odo que a Sociolo gia procura desvendar e exprim ir as leis dos fenm enos sociais, a C incia Poltica as leis do fenm eno poltico, a C incia das Finanas as leis do fenm eno financeiro, etc. N o que em especial concerne ao fenm eno administra tivo, um a grande parte dos trabalhos da Cincia da Adminis trao versa, com o natural, sobre a burocracia. Q ual a funo da burocracia no Estado m oderno, que relaes se estabele cem entre ela e o poder poltico, . ou io a burocracia uma classe social, que consequncias advm para um dad sistema burocrtico da adopo de m odelos hierrquicos ou com eiciais na organizao da funo pblica - eis um conjunto de questes tericas, entre m uitas outras, cujo estudo com pete Teoria da Administrao (191).
(ISI) P o r vezes a fo rm u lao de leis sobre os fen m en o s ad m in istrati vos ap resentada e m term os h u m o rstico s, o q u e n e m se m p re d im in u i a sua qualidade: v. L a u r e n c e P e t e r e R a y m o n d H u l l , The Peter principle, N o v a Io rq u e , 1969, e C. N o r t h c o t e P a r k in s o n , Parkinson's law, L o n dres, 195S. O princpio de P eter d iz respeito in c o m p e t n c ia dos fu n cionrios p blicos; a lei d e P arkinson te n ta d em o n strar q u e o n m e ro de fun cion rio s a u m e n ta sem p re, m e sm o q u e d im in u a m as tarefas a cargo dos servios.

205

Enfim , conhecida a realidade, elaborada a teoria, im porta pro ced er crtica da situao actual e p ro p o r rem dios para o aperfeioam ento da A dm inistrao Pbhca: reorganizar ou ex tinguir organismos, m an ter ou m odificar sistemas de recru tam ento e prom oo do pessoal, valorizar ou no as rem une raes dos escales mais elevados do funcionalism o, exigir ou no neutralidade poltica aos funcionrios pblicos, abolir ou no o papel selado, simplificar mais ou m enos as formalidades burocrticas que co m p licam a vida do cidado, privatizar ou no a gesto de certos servios pblicos, etc., etc. Este o objecto da Reforma Administrativa, m atria a que pela sua im portncia e actualidade dedicaremos mais alguma ateno, a seguir ao estudo da C incia da A dm inistrao em geral.
b) Objecto, mtodo e cincias auxiliares. Perguntar-se-, po rm , neste m om ento: quais os assuntos ou problemas, em con creto, de que se ocupa a Cincia da Administrao Pbhca nos dias de hoje? C o n vm com ear p o r referir que actualm ente existem e se defrontam , at certo ponto, vrias escolas ou orientaes diferentes quanto ao objecto e, portanto, tam bm quanto ao m todo da Cincia da Administrao Pbhca. N u m a prim eira orientao a que podem os cham ar pol tica a Cincia da Adm inistrao Pbhca, socorrendo-se so bretudo do m todo socio l gico. e utilizando com o principais auxiliares a cincia poltica e a sociologia, ocupa-se essen cialmente do enquadram ento dos fenm enos administrativos no m bito dos fenm enos polticos e sociais; estuda a A dm i nistrao como elem ento do regime poltico; analisa as influn cias recprocas da poltica na adm inistrao e desta naquela; encara o conjunto do funcionalismo pblico com o grupo social diferenciado- e p o r vezes em tenso o u m esm o em conflito com os demais; etc.

N u m a outra orientao que podem os designar p o r tc nica a Cincia da A dm inistrao Pblica, pedindo auxlio ao direito, economia, s finanas e s tcnicas de gesto, debru a-se sobre os problemas da organizao e do funcionam ento do aparelho administrativo; estuda os m elhores m todos de direco, planeam ento e controlo dos servios administrativos; e desenvolve em particular a anlise das questes de gesto do pessoal, do material, das instalaes e das finanas das entida des pblicas integradas na'A dm inistrao. E o que os america nos cham am o public management (IU). T erceira orientao cham em os-lhe psicolgica a que consiste na utilizao dos m todos da psicologia, d psicologia social e das relaes humanas, para fazer da Cincia da A dm i nistrao Pblica uma das denominadas behavioural sciences, inte ressada no estudo dos com portam entos individuais dos que detm o p o d er de deciso e particularm ente dos processos de tom ada de decises; na anlise das reaces dos funcionrios s ordens superiores, s reformas decretadas ou em preparao e s modificaes do seu prprio estatuto ou condio; na previso e m edio da conduta dos particulares e do com por tam ento da opinio pbhca em gral, face Administrao; na deteco eventual condicionam ento ou orientao das m otivaes individuais mais profundas e seus reflexos no ren dim ento da m quina administrativa; etc.
( ) P o r ser esclarecedor, saliente-se que, segundo Guticic, Notes on the dieory o f organisation, in Papers on the Science o f Administration, N ova Iorque, 1937, a administrao pblica consiste essencialmente n u m conjunto de operaes e actividades a que cham a P O S D C O R B ; expresso que constitui o anagrama form ado pelas iniciais das palavras correspondentes s suas principais operaes e aedvidades: planning (planeam ento), organizing (organizao), staffing (gesto de pessoal), directing (direco), co-ordinating (coordenao), reporting (informao), e budgeting (oramentao). A expres- . so P O S D C O R B hoje corrente nos livros e manuais de Cincia da Admi nistrao Pblica.

207

P o r ltim o, um a quarta orientao a que poderem os cham ar matemtica ensaia a utilizao dos m todos quantita tivos e procura enriquecer o contedo prprio da C incia da Administrao Ptlica com o recurso no apenas m atem tica ou estatstica,! mas tambm a disciplinas mais sofisticadas com o a anlise de sistemas, a investigao operacional, a engenharia organizativa. (inangeral eiigineertig), etc. O que nesta ptica se p reten d e , essencialm ente, o b ter a elaborao de anlises, tendo p o r base m odelos econom tricos, p o r form a a alcanar a traduo em! nm eros e em sistemas m atem ticos das reali dades quantificveis de um a Administrao Pbhca: existncias, efectivos, custos, [rendimentos, simulao de efeitos de deci ses, racionalizap de opes oram entais, planeam ento, etc. E pois, a jCincia da A dm inistrao Pbhca, com o se v e as indicaes [anteriores no so de m o d o n en h u m exaus tivas , um a vastssima rea do conhecim ento cientfico, que se no confunde, jnem de longe n e m de perto, com o D ireito A dm inistrativo, em bora tal confuso se tenha verificado du rante m uito tem po e ainda hoje no esteja totalm ente desfeita. A C incia da Adm inistrao Pbhca serve-se, com o se disse, de outras disciplinas com o cincias suas auxiliares: so no m eadam ente aquelas que, para alm da p rpria C incia da A dm inistrao!Pbhca, citmos com o cincias auxiliares da Cincia do D ireito A dm inistrativo. Esta ltim a, p o r sua vez, funciona e com a m aio r utilidade com o auxiliar da C in cia da Administrao Pblica, o que se com preende facilm ente. N a dissertao de doutoram ento de Joo Caupers, sobre
A administrao perifrica do Estado. Estudo de Cincia da A d m i nistrao, Lisboa, 1993 (que tem o grande m rito, entre .outros,

de ter sido a . prim eira tese doutoral apresentada e aprovada em Portugal sobre u m tem a de C incia da A dm inistrao P bhca), o autor no elabora propriam ente um a definio de C incia da A dm inistrao, mas ocupa-se largam ente da deh-

208

niitao do seu objecto (p. 46 e ss.), concluindo que. ela se traduz no estud.o dos problemas especficos das organizaes pblicas
que resultam da dependncia destas, tanto quanto sua existncia e estrutura, como quanto sua capacidade de deciso e processos de actua o, da vontade poltica dos rgos representativos de uma comuni dade ou, mais sinteticam ente, a vida das organizaes vincula das ao poden (pp. 60-61).

Esta posio tem a vantagem de sublinhar um aspecto essencial das organizaes pblicas de carcter administrativo, que ainda nas palavras de Joo Caupers a sua instrum entahdade relativam ente ao p o d er poltico. N o nos parece, contudo, que esta ideia, em si mesma verdadeira, seja suficiente, s p o r si, para definir o objecto da C incia da Administrao Pblica: com efeito, um a coisa dizer que a Administrao Pbhca est subordinada ao poder poltico e funciona como su instrum ento o que verdade , outra coisa (m uito diferente) pretender reduzir o m bito da Cincia da Administrao Pbhca o estudo dos problemas espe cficos que resultam dessa dependncia ou instrumentalidade o que demasiado redutor. D uplam ente redutor, em nossa opinio. P o r u m lado, porque no ho-de estudar-se na Cincia da Administrao Pblica os problem as genricos da teoria das organizaes, com uns s organizaes pbhcas e privadas, mas que um estudioso daquela disciplina no pode ignorar? P o r outro lado, e olhando agora apenas para os proble mas especficos das organizaes pblicas, p o rq u e que havemos de focar as atenes da Cincia da Administrao Pbhca apenas naquela parcela restrita desses problemas que resulte especificamente da sua dependncia ou instrum entali dade em relao ao p o der poltico? Porque no havemos de estudar, nesta cincia, outros problem as especficos conio, por exem plo, os que derivam da subordinao crescente a um apertado controlo jurisdicional de certo tipo; ou os que

209

decorrem de o preo cobrado pela prestao de servios p e las organizaes pblicas aos seus utentes no p o der ser, as mais das vezes, igual ou superior ao custo; ou os que con sistem em encontrar novos m todos de organizao e funcio nam ento que garantam mais elevados padres de eficincia e qualidade? Parece-nos, em suma, que Joo Caupers definiu bem a principal especificidade das. organizaes que a C incia da Administtao Pblica estuda, mas reduziu demasiado, e escusadam ente, o conjunto de problem as sobre que tal cincia se deve debruar e que devem ser todos os problemas no jurdicos das organizaes pblicas, sejam o u no resultantes, directa ou indirectam ente, d a ; vinculao instrum ental dessas organizaes ao p o d er poltico que gov em a um a com unidade.

44. E v o lu o d a C i n c ia d a A d m in is tr a o P b lic a Os antecedentes da C incia da Adm inistrao Pblica, tal com o a entendem os nos dias de hoje, devem procurar-se no ensino que, anteriorm ente R^evoluo Francesa e ao Estado de D ireito, se fazia na Europa, nos centros de preparao e formao dos funcionrios rgios ou im periais, onde para o efeito eram m inistrados conhecim entos prticos de poltica, direito, administrao pblica e finanas (193). O coroam ento desta poca traduziu-se, na A lem anha, na m o num ental obra de L orenz V on Stein, D ie Verwaltungslehre, em oito volumes, pubhcados entre 1865 e 1884. A nos surge a Administrao P bhca estudada nos seus vrios ramos n e

(193) pjj-j jjjjj ko n l resum o, mas mais com pleto, da histria da Cincia da Adm inistrao ver Jo o C a u p e r s , A administrao perifrica do Estado, pp. ' 17-32; e Idem, Introduo Cincia da Administrao, p. 31 e ss.

210

gcios estrangeiros, exrcito, administrao interna, justia, fi nanas e de' acordo com os mais variados m todos: his trico, poltico, filosfico, econm ico, sociolgico, etc. N o havia soado ainda, porm , a hora da m oderna C in cia da Administrao Pbhca. Porque V on Stein no lograra seleccionar um objecto e definir um m todo para a sua T eo ria da A dm inistrao, a obra que publicou, apesar de m uito im portante, caracterizava-se pela multiplicidade dos objectos e pela confuso dos m todos. E, para alm dele, n e n h u m outro autor se notabilizou ao tenipo no V elho C o n tin en te nestas matrias: a C incia da Administrao Pbhca s viria a brotar, das fontes intelectuais do N o v o M undo. Pode dizer-se, assim, que se a Cincia do D ireito Adm inistrativo nasceu na Europa, a C incia da A dm i nistrao Pblica, essa, veio luz nos Estados U nidos da Amrica. O fundador da C incia da A dm inistrao Pblica, no sentido que actualm ente damos expresso, foi o americano W o o d ro w W ilson, futuro presidente dos Estados U nidos, que em estado clebre lanou um a campanha a favor da abolio do am adorism o, da substituio dos funcionrios recrutados com base na cultura geral p o r tcnicos altam ente especiali zados na public administration science, e da difuso dos conheci m entos deste novo ramo do saber como condio da melhoria da A dministrao e do bem -estar dos indivduos. D a o seu brado de com bate que ficou para a histria: Me//, must leani administration! (I94). N este sentido se foram desenvolvendo os estudos e o ensino superior desta disciplina nos Estados U nidos, que ainda

( 1W ) W o o d r o w W i l s o n , The study o f Adm inistration, na revista Poltica! Science Quarterly, vol. II, 1887. Cfr. A f o n s o Q u e i r , Lies, I, 1959, p. 96 e ss.

211

h o je d etm a prim azia: basta referir, p o r exem plo, que o ensino da C incia da A dm inistrao P b lica, em m pldes avanados e de harm onia com um a ou outra das orientaes fundam entais quej acim a referim os, m inistrado de form a particularmente! intensa e aprofundada em cerca de 2Q0 u n i versidades norte-am ericanas... (I95). E ntretanto, n Europa, a C incia da A dm inistrao P blica viveu ainda i m uitas dcadas literalm ente abafada pelo D ireito Administrativo, o u envergonhadam ente escondida sob as vestes m al definidas da sociologia positivista. S h poucos anos se iniciaram verdadeiram ente os estudos e o ensino desta cincia. P o r isso se ressente, aqui, de um a falta notria de tradio e de poiico lastro cientfico. N o exagero dizer que nos pases jeuropeus a C incia da A dm inistrao Pbhca d, ainda, os seus prim eiros passos. O nosso pas [no teve, at h b e m po u co tem po, qual quer tradio significativa em m atria de C incia da A dm inis trao Pbhca. [ E m 1853,; com o vim os, foi criada na U niversidade de C oim bra um a cadeira denom inada Direito Administrativo portu gus e Princpios de Administrao. Era um a tendncia que apon tava para a valorizao dos estudos de adm inistrao num a perspectiva no exclusivamente jurdica (la6). Essa tendncia saiu reforada em 1901, co m a m udana da designao para! Cincia da Administrao e Direito A d m in is

C93) Estes dados foram -nos fornecidos pessoalm ente, em 1977, pelo Prof. P h ilip J. R u t l e d g e , ento Presidente do National Institute o f Public Managem ent, W ashington, D . C. (I5 ) V., p o r exem plo, J . T . L o b o d v i l a , Estudos de administrao, Lisboa, 1874. N a brajj citada de J . F r e d e r i c o L a r a n j o , Princpios e insti tuies de Direito Administrativo, Coim bra, 1888, h diversas incurses com interesse pelo terreno da Cincia da .Administrao Pblica.

212

trativo. Mas, pouco depois, foi considerado que o estudo da

Cincia da Administrao era um verbalismo intil e pas sou-se a ensinar apenas o Direito Administrativo. D e qualquer m odo, a verdade que nos cinquenta anos em que a cincia administrativa foi obrigatoriam ente ensinada no curso de direito no se progrediu qase nada: no conse guimos ento ultrapassar a fase da sociologia ingnua e inci piente. J neste sculo, e a partir dos anos 60, com eou a esbo ar-se entre ns u m m ovim ento de interesse pela Cincia da Administrao Pblica, sob formas variadas: foram criados em alguns ministrios ncleos de O M (Organizao e M todos), publico-se u m boletim O M , prom eteu-se um a ampla R e form a Administrativa que alis nunca se definiu, nem exe cu to u (I97) , cliam aram -se a P ortugal peritos estrangeiros altamente qualificados na m atria, criou-se na Presidncia do Conselho urti Secretariado da R eform a Administrativa (depois extinto), lanou-se um a seco portuguesa do Institut Inter national des Sciences Admnistratives, com o nom e oficial de Instituto Portugus de Cincias Administrativas (1969) e com eou-se a editar, corno boletim desta associao, a revista Cin cias Administrativas.. N o plano universitrio, contudo, nada se adiantou at ao 25 de Abril: a Cincia da Administrao Pbhca nunca foi ensinada e n en h u m livro de tom o toi a t ento pubhcado no pas (19S ).

(197) V. o prim eiro docum ento sobre o tema, nesta fase, editado pelo M inistrio das Finanas, A Reforma Administrativa Contribuio para os tra balhos preliminares, Lisboa, 1962. ( *) V., no entanto, o plano do que seria Um curso de C incia da Administrao, p o r M a r c e l l o C a e t a n o , em OD, 98, p. 298. C fr. do mesmo autor, Problemas actuais da Administrao Pblica portuguesa,

OD, 98, p. 321.

213

J depois da R evoluo, foram dados alguns passos, ainda m uito tmidos: criao de um a disciplina de Cincia da A dm i nistrao na licenciatura em D ireito (Jurdico-Polticas) da U niversidade de C oim bra; criao de um a cadeira de Direito Administrativo e Cincia da Administrao no curso de Direito da U niversidade Catlica Portuguesa; previso, nesta ltima, para efeitos de licenciatura e ps-graduao, de um a opo em administrao pblica; criao de u m doutoram ento em Cincia da Administrao na Faculdade de D ireito de Lis boa; etc. ("). S na dcada de 90 se inaugura verdadeiram ente o cul tivo da C incia da Administrao Pblica em Portugal, que se fica a dever aos trabalhos pioneiros de u m jo v e m docente ento na Faculdade de D ireito da U niversidade: de Lisboa o Prof. D o u to r Joo Caupers que, p o r sugesto nossa, se aba lanou a fazer o doutoram ento em C incia da A dm inistrao, com um a dissertao sobre A administrao perifrica do Estado. Estudo de Cincia da Administrao, Lisboa, 1993, a qual j havia sido precedida de u m outro estudo do autor na m esm a rea cientfica, resultante de um inevitvel estgio nos E.U.A. (2 0 Q ) f 01).

(' ) Sobre a m atria deste nm ero, v. os autores e obras citados na Bibliografia geral e ainda A fo n so Q u e ir , Lies, pp. 200-227; G a r r id o F alla, Tratado, I, 11.* ed., pp. 148-166; e M . B aena del A lc za r , Curso de Cincia de la Adininistracin, I, M adrid, 1985. (2M ) J oo C auper s , Importncia e dificuldades da C incia da A dm i nistrao comparada: contributo para a com preenso dos conceitos bsicos da C incia da Adm inistrao norte-am ericana, separata da R F D L , Lisboa, 1990. Ver, por ltimo, do mesmo autor, Introduo Cincia da Administrao. f 01) N o querem os esquecer aqui um a outra dissertao de doutora m en to em Cincia da A dm inistrao Pblica, em bora elaborada num a perspectiva ainda predom inantem ente jurdica, que, apesar de apresentada e aprovada num a U niversidade espanhola, obteve entre ns o reconheci m en to da equivalncia: A n t n io C n did o de O liveira , Direito das Autar quias Locais, Coim bra, 1993.

214

N a Introduo (115 pgs.) e no captulo I da Parte I (34 pgs.) dessa dissertao, encontrar o leitor unia sntese sobre o objecto e os mtodos prprios da modema Cincia da"' Administrao Pblica nos principais pases do mesmo tipo de civilizao e cultura que o nosso, com particular relevo, como no podia deixar de ser nesta matria, para os Estados Unidos da Amrica. .Oxal esta sem ente possa frutificar e as Universidades portuguesas primeiro ao nvel dos mestrados e doutoram ento, um dia ao nvel de um a licenciatura autnom a avancem decididam ente n a senda da . consolidao e aprofundam ento dos estudos de Cincia da Administrao Pblica, ainda que com u m inexplicvel atraso de mais de 100 anos em relao aos Estados U nidos da Amrica! N a verdade, tem os para ns que o estudo e o ensino universitrio da Cincia da Administrao Pblica constituem hoje um a das primeiras prioridades na problem tica da admi nistrao pbhca portuguesa. Pouco ou nada se pode esperar do m ovim ento de reforma administrativa se a nvel acadmico o conhecim ento exacto e cientfico da nossa Administrao e das suas deficincias continuar a no existir: na verdade, como. pretender que os polticos e os altos funcionrios do Estado optem entre modelos alternativos de reforma da Administrao Pbhca, se ningum em Portugal estudar ou invesdgar a matria da C incia da Adm inistrao Pbhca e se, p o rtan to | o conhe cim ento dos problemas administrativos no atingir u m mnim o ' de- estruturao cientfica?

45. A Reforma Administrativa


(Sobre esta matria v er a 2.3 edio deste Curso, 1994, vol. I, p. 197 e ss.).

3.

AS F O N T E S D O D I R E I T O A D M IN IS T R A T IV O

46. Remisso
A m atria das fontes do D ireito A dm inistrativo longa e complexa. No! a tratarem os, porm , neste curso, porque par tim os do princpio; de qe o ncleo essencial da teoria das fo n tes do direito j ter sido estudado noutras disciplinas (nom ea dam ente, em Introduo ao Estudo do D ireito e em D ireito Constitucional): (?02). Q uanto ao regulamento, que , de entre as fontes do direito, um a espcie que interessa de m odo particular ao Direito A dm i nistrativo, encaf-lb-em os com o form a da actividade adm inis trativa noutra part deste curso (2 1 ,3 ).

(2in) Para u n ia aplicao da teoria geral das fo n tes do d ireito ao D ire ito A d m in istrativ o , cfr. en tre n s M arcello C a et a n o , Manual, I, p . 80 e ss., e A fo n so Q u e ir , A h ie ra rq u ia das n o rm a s d e d ire ito ad m in istrativ o portugus, in B F D C ,' L V III, 1982, p . 775, e Lies de Direito Administrativo, I, 1976, p. 283 e ss.; J. C . V ieira de A n d r a d e , O o rd e n a m e n to ju rd ic o ad m in istrativ o p ortu g us, in Contencioso Administrativo, B raga, 1986, p . 33

(-03) V. adiante (Parte II, Cap.. II).

PARTE I

A ORGANIZAO ADMINISTRATIVA

C A P T U L O I A O R G A N IZ A O A D M IN IS T R A T IV A

1 PO RTU G U ESA

1.

A ADMINISTRAO CENTRAL j DO ESTADO


.
j

I O E ST A D O

47. Vrias acepes da palavra Estado


A palavra Estado tem vrias acepes, das quais as mais im portantes so! a -acepo internacional, a acepo constitu cional e a acepo administrativa:
a) N a prim eirai acepo internacional trata-se do Estado soberano, titular de direitos e obrigaes na esfera interna cional; b) N a segunda acepo constitucional surge-nos o Es tado com o com unidade de cidados que, nos term os do po d er

220

constituinte que a si prpria se atribui, assume um a determ i nada form a poltica para prosseguir qs seus_fins nacionais; c) N a terceira j acepo adiiiinistrtiva , o Estado _ ___a pessoa colectiva pblica que, no sio-.da_ .comunidade...nacio nal, desempenha, sob a direco do Governo, a .actividade ad ministra tiva. N o prim eiro caso, o Estado uma entidade internacio nal; no segundo um a figura constitucional; no terceiro, Uma organizao administrativa. E nquanto m em bro da sociedade internacional, no im porta qualificao do Estado a sua Constituio, o seu regime pohtico ou o seu sistema econm ico-socal: segundo o prin cpio da identidade e perm anncia, do Estado, m esm o em caso de revoluo que m odifique radicalmente as instituies, o Estado m antni-se inaltervel no plano internacional, con tinuando titular dos direitos e vinculado s obrigaes prove nientes do regiiiie anterior (204). J para a caracterizao do Estado no campo constitucio nal tem obviam ente de levr-se em conta a sua form a poltica intem a: se internacionalm ente o Estado Portugus o mesmo antes e depois de 1820, de 1910, de 1926 ou de 1974, manifesto que sob o ponto de vista pohtico o Estado no o mesm o na m onarquia absoluta, na m onarquia constitucional, na repblica liberal, na ditadura corporativa, ou na repblica dem ocrtica. P o r seu turiio, na configurao do Estado com o entidade juridico-adm inistrativa, so de todo irrelevantes, ou quase, os aspectos hgados capacidade internacional ou form a poltica

f 4) V. A n d r G onalves P er eir a e Fausto de Q u a d r o s , Manual de Direito Internacional Pblico, 3.1 ed., Coim bra, 1993, p. 329.

221

intem a do Estado. O que mais releva, no plano administrativo, a orientao superior do conjunto da administrao pblica pelo G overno (C R P , art. 199., alnea d)), a distribuio das com petncias pelos diferentes rgos centrais e locais, e a separao entre o Estado e as demais pessoas colecdvas p blicas regies autnom as, autarquias locais, institutos pbli cos, empresas pblicas, associaes pblicas. Esclarea-se, p o r ltim o, que a capacidade, a com petncia e a autoridade do Estado so m uito diferentes conforme o plano em que a questo' seja encarada. C o m o entidade internacio nal, o Estado soberano (ou sem i-soberano). C om o entidade constitucional, o Estado p ode no ser ind ep en d en te (esto nesta hiptese, p o r exem plo, os Estados m em bros de um a federao, ou de um a unio real), mas goza sem pre do p o der constituinte o que lhe perm ite alterar a sua fornia poltica e exerce a funo legislativa. D iferentem ente, enquanto entidade administrativa, o Estado no soberano 205) n e m tem poderes constituintes: exerce apenas u m p o d e r constitudo, juridica m ente subordinado Constituio e s leis, e s secundariamente pode participar, em certos termos, da funo legislativa (CBJ?, art. 198.) (2"6 ).

48. O E s ta d o c o m o p e s s o a c o le c tiv a R ecorta-se assim, nos quadros do D ireito A dm inistrativo, a figura do Estado-administmo, que um a entidade ju rdica de p er si, ou seja, um a pessoa colectiva pbhca entre m uitas outras.

(20S ) C ontra, Z a n o b in i , Corso, I, pp. 18-19 e 294-295. (20G ) V er ivI arcelo R ebelo de S ousa , Estado, DJAP, IV, p. 210 e ss.

222

N o vamos .aqui discutir se o Estado-administrao forma um a pessoa colectiva pblica distinta do EsUido-coiniinidade nacional e do Estado-entidade internacional (2 1 ,7 ). Para efeitos do D ireito Administrativo, basta acentuar aqui que o Estado, o Estado-administrao, um a pessoa colectiva pblica autnom a, no confndvel com os governantes qu o dirigem , nem com os funcionrios que o servem, n em com as outras entidades autnom as que integram a Administrao, nem com os cidados que co m ele entram em relao. N o se confundem Estado e governantes: o Estado um a organizao perm anente; os governantes so os indivduos que transitoriam ente desem penham as funes dirigentes dessa organizao. N o se confundem Estado e funcionrios: o Estado uma pessoa colectiva, com patrim nio prprio; os funcionrios so indivduos que actuam ao servio do Estado, mas que m an. tm a sua individualidade hum ana e jurdica. Se um funcio nrio age com o sujeito privado, o seu patrim nio pessoal que responde pelas dvidas contradas ou pelos danos causados a outrem ; se o m esmo indivduo age como funcionrio - isto . , no exerccio das suas funes e por causa desse exerccio , ento o patrim nio do Estado que em princpio ser res ponsvel pelas dvidas- assumidas ou pelos danos provocados. N o se confundem Estado e outras entidades administrativas: o interesse prtico m aior do recorte da figura do Estado-administrao reside, justam ente, na possibihdade assim aberta de separar o Estado das outtas pessoas colectivas pbhcas que inte-

(~"?) A doutrina tradicional era no sentido de se tratar de entidades jurdicas distintas. Com batem os tal concepo, sustentando que o Estado sempre e s um a nica pessoa colectiva, ainda que com conotaes dife rentes conform e os ordenam entos que regulam a ,sua actividade, em D io g o F reitas d o A m aral , Estado, Polis, II, cols. 1154-1156.

'

' -f

( '

223

gram a Administralo. Deste m odo, no se confunde o Estado com as regies autnom as, n em co m as autarquias locais, n e m co m as associaes pblicas, n em sequer co m q s institutos p b lico s e empresais pblicas, apesar de m ais in tim a m e n te conexos com le:j todos constituem entidades distintas, cada qual com a sua personalidade jurdica, c o m o seu patrim nio prprio, com os seus direitos e obrigaes, com as suas atri buies e com petncias, com as suas finanas, com o seu pes soal, etc. D aq decorre, com o corolrio, que enquanto no plano internacional o E stado-soberano engloba e representa no apenas o conjunto dos seus cidados, mas tam bm as dife rentes pessoas colectivas pblicas e privadas constitudas no seu territrio (208), j 110 plano adm inistrativo intem o o Estado as no abrange; n e m representa. P o r exem plo: o G overno portugus pode e j d e v e ' .falar, 110 .C onselho da Europa, em n om e das autarquias locais de Portugal; mas, na ordem intem a, o G overno no: p d e substituir-se a n e n h u m dos m unicpios existentes, os quais jso independentes no m bito da sua com petncia (LAL, art. 81.) e fazem parte do cham ado poder local (C R P, arts. 235. e ss.). Sendo pessoas colectivas dife rentes, entre o Estado e quaisquer outras entidades administra tivas autnom as estabelecem -se verdadeiras relaes jurdicas. N o se confundem , enfim, Estado e cidados: a personifi cao ju rd ic a do E stad o -ad m in istrao p e rm ite c o n stru ir com o autnticas relaes jurdicas as relaes travadas entre o Estado e os cidados. Nestas relaes, n e m sem pre o Estado figura com o autoridade e os cidados com o administrados: m ui tas vezes o cidadjo qe actua com o sujeito activo, n o exer ccio de direitos,1 e o Estado que surge com o sujeito passivo, no cum prim ento d deveres (209).
p 03) M arcello C a e t a n o , Manual, I, p. 1S6.
de E n t e r r a e T . - R a m n F e r n n d e z , Curso de Dereclio Administrativo, I] 4.a ed., 1983, p. 23 e ss. e 351 e ss. Cfr., e n tre

(-,n) V . G a r cia

224

N e m sempre o Estado foi considerado com o pessoa colec tiva: na M onarquia tradicional, o titular dos direitos e deveres pblicos de carcter geral era o R e i. E ainda hoje h pases que no personalizam juridicam ente o Estado: o caso da Inglaterra, onde as relaes dos cidados com o que chama mos Estado so construdas com o relaes com a Coroa, nns casos, ou com o relaes com o G overno, noutros casos. Seja com o for, a tcnica jurdica adoptada de h m uito em Portugal tal com o na generalidade dos pases pertencen tes famlia dos sistemas rom ano-germ nicos atribui perso nalidade jurdica ao Estado (21u). C onsequentem ente, considera o Presidente da R epblica, a Assembleia da R epblica, o G overno e os tribunais conio rgos do Estado. A qualificao do Estado com o pessoa colectiva (pblica) decorre, entre ns, da prpria Constituio artigos 3., n. 3;

ns, R o c h a S araiva , Construo jurdica do Estado, II, C oim bra, 1912; idem, As doutrinas polticas germ nica e latina e a teoria da personalidade jurdica do Estado, in RFD (L.), II, 1917, p. 2S3 e ss.; M arcello C aetano , Manual, I, pp. 185-186; idem, Manual de Cincia Poltica e Direito Coiistitucioiial, I, 1972, p. 121 e ss.; e A fo n so Q u e ir , Lies, 1959, I, p. 252 e ss. V. tam bm o riosso artigo Estado, na Polis, II, cols. 1126 e ss. (2 I< I) A considerao do Estado com o pessoa colectiva surge na Ale manha, em finais do sculo X IX , c o m G e r je r , L aband e J ellinek , sobre tudo co m o form a de ultrapassar as explicaes baseadas em vnculos patrim oniais (feudalismo) ou pessoais (absolutismo) entre o R e i e os seus vassalos ou sbditos. Cr. G arca de E n t e r r a e T . - R a m n F er n n d e z , Curso, I, 4. ed., p. 24. A passagem das concepes historicam ente mais recuadas para a concepo actual fez-se atravs de um a doutrina inter m dia, de transio, que distinguia entre o Estado-Soberano, cujas decises no podiam ser postas em causa, e o Estado-Pisco, ao qual se reconhecia personalidade jurdica de. direito privado, para poder ser dem andado em juzo pelos particulares: ibidetn, I, p. 352; M arcello C a et a n o , Manual, II, p. 664; e os artigos de A. B u r d e se , E. C or tese ; G. L a n d i , sobre Fisco, na EdD, X V II, pp. 673, 676 e 685.

225

5 , n. 3; 18., n. 1; 22.; 27., n. 5; 41., n. 4; 48., n. 2; 54., n. 5, J); 65., n. 4; 84., n. 2; 199., d); 201., n. 1, b), e n. 2, b); 269., n.s 1 e 2; 271., n.o s 1 e 4; 2 1 6 , n. 6;

etc. So particularm ente significativas, a esse propsito, as dis posies onde se atribuem direitos o u deveres ao Estado e s outras pessoas colectivas pblicas: im plicitam ente, tais norm as consideram que o Estado tambm um a pessoa colectiva p blica. As principais consequncias da qualificao do Estado com o pessoa colectiva (pblica) so. as seguintes:
d) Distino entre o Estado e outros sujeitos de direito, sejam eles pessoas fsicas o u pessoas colectivas com o vim os mais acima; b) Enum erao, constitucional e legal, das atribuies do Estado; c) E stabelecim ento, p o r via constitucional ou legal, de rgos do Estado (2U); d) D efinio das atribuies e com petncias a cargo dos diversos rgos d.o Estado; e) Possibilidade de distino entre rgos e representantes, perm anentes ou ocasionais, do Estado; J) Existncia de funcionrios do Estado, categoria distinta da dos funcionrios das autarquias locais ou das regies aut nom as, bem com o diferente da dos trabalhadores das em pre sas pbhcas ou privadas (2I2);

(2!l) As cmaras m unicipais no so rgos do Estado: cfr. ac. STJ, 3-4-86, BMJ, 356, p. 320. So rgos do M unicpio, que um a pessoa colectiva pblica distinta do Estado. ; (2I~) Sobre alguns aspectos desta distino v. -A lm en o de S, Adm inis traodo: Estado, administrao local e princpio da igualdade no mbito do estatuto de funcionrio, Coim bra, 1985.

226

g) Previso da prtica de actos jurdicos do Estado, nomea dam ente actos unilaterais e contratos; /?) D elim itao do patrim nio do Estado, correspondente aos bens e direitos patrim oniais da pessoa colectiva Estado, e ' portanto distinto quer dos patrim nios de cada um a das res tantes pessoas colectivas pblicas, quer dos patrim nios indivi duais dos rgos, agentes e representantes do Estado, quer ainda dos patrim nios particulares dos cidados e das pessoas colectivas privadas em geral; i) E ntre o Estado e qualquer outra pessoa colecva pblica no h htispendncia, n em caso julgado (2I3); j) s restantes pessoas colectivas pblicas so, para efeitos de responsabilidade civil, terceiros face ao Estado (214).

49. Espcies de administrao do Estado


A administrao do Estado m ultiform e e com porta, por iss, variadas espcies. P rim eiro, tem os de saber distinguir entre administrao central do Estado e administrao local do Estado. N e m todos os rgos e servios do E stado exercem com petncia extensiva a todo o territrio nacional; nem todos so, pois, rgos e servios centrais. H tam bm fgos e ser vios locais, instalados em diversos pontos do territrio nacio nal e com com petncia lim itada a certas reas (circunscries). N u m caso, fala-se de administrao central do Estado; no outro, de administrao local do Estado.

(2,:') V . M a r c e l l o C a e t a n o , Manual, I, p. 221. . (2I4) V . Parecer da P G R n. 3 1 /8 1 , de 2 8 -5 -8 1 , no BMJ, n. 312, p. 129..

227

Mas ateiio: im perioso no deixar de dizer adminis trao local do Estado, porque h outras formas de adm inis trao local que ino pertencem ao Estado com o o caso da administrao jregional e da adm inistrao autrquica. Assim, p o r exem plo, os governadores civis so rgos locais do Estado: representam o G overno na circunscrio distrital. J os presidentes das cmaras nada tm a v e r com o Estado: so rgos locais, | sim, mas dos m unicpios; representam as p o p u laes da resppctijva rea. E m esm quando as funes de uns e de outros se encon tram ou se cruzam, para fins de coordenao dos interesses locais com os jinteresses nacionais, as respectivas posies nunca se confundem n e m misturam: os governadores civis defendem os interesses gerais perante as populaes locais, ao passo que os presidentes das cmaras defendem os interesses locais p e rante o G ovem o (2I5). O mesmo s dig dos servios. O Estado tem inm eros servios locais; seus: reparaes de finanas, direces regionais de educao, circunscries florestais, etc. .Mas estes servios locais do Estado ;nada tm a v er com os servios (locais) das autarquias locais: j servios de obras, de lim peza, de gua, de gs, de electricidade, etc. Os primeiros integram -se na pessoa colectiva Estado, je dependem em ltim o term o do G ovem o; os segundos perten cem aos m unicpios da respectiva rea, e dependem apenasj das cmaras m unicipais correspondentes. T am bm i aqui, p o r conseguinte, se reflecte a distino entre o Estado as demais pessoas colectivas pblicas que com pem a A dministrao.

' (2|3) Esta os presidentes democracia os lao ju n to do

doutrina m uitas vezes distorcida na prtica: em ditadura d cmara so representantes do Estado no concelho, em governadores civis arvoram -se em representantes da p o p u G overno...

228

Mais adiante falaremos sobre a administrao local do Es tado. P o r agora, ocpar-nos-em os apenas da administrao central do Estado (2 1 < 5 ). A segunda distino que precisamos de conhecer a que separa a administrao directa do Estado da administrao indirecta
do Estado.

Trata-se de um a classificao que vem referida no artigo 199., alnea d), da C R P , em bora no se exphcite a em que consiste a distino. A diferena est no seguinte: a adminis trao directa do Estado a actividade exercida por servios inte grados na pessoa colectiva Estado, ao passo que a administrao indirecta do Estdo um a actividade que, em bora desenvol vida para realizao dos fins do Estado, exercida por pessoas
colectivas pblicas distintas do Estado,

Exemplos de servios pertencentes primeira: a Presidn cia do Conselho, os ministrios, as secretarias de Estado, as direces-gerais, etc. Exemplos de organismos includos na segunda: a Estradas de Portugal, o Laboratrio Nacional de Engenharia Civil, o Instituto Portugus da Juventude, etc. N esta parte do nosso curso vamos estudar a administrao directa do Estado. Mais adiante abordaremos a administrao indirecta.

50. Administrao directa do Estado


C um pre destacar agora os principais caracteres especficos do Estado e da sua administrao directa. So os seguintes (2n):

p '5) V. N e ss.; e F austo e ss.

unes de

B ar ata , Administrao central, in DJAP, I, p. 1S2 Q u a d r o s , Administrao central, in Polis, I, cols. 126
de

f317) Cfr. G arca 4. ed., p. 356 e ss.

E n te r iu a e T . - R am n F e r n n d e z , Curso, I,

229

a) Unicidade: o Estado a nica espcie deste gnero. E nquanto ao conceito de autarquia local correspondem alguns milhares de entes autrquicos, ao conceito de Estado pertence apenas u m ente o prprio Estado; b) Carcter originrio: todas as outras pessoas colectivas pbli cas so sempre criadas ou reconhecidas p o r lei ou nos termos da lei. O Estado no: a pessoa colectiva Estado no criada pelo p o d er constitudo. T e m natureza originria, no deri vada. P o r isso m esm o vrios dos seus rgos - designada m ente, o G ovem o so rgos de soberania; c) Territorialidade: o Estado um a pessoa colectiva de cuja natureza faz parte u m certo territrio, o territrio nacional. O Estado a prim eira, e a mais im portante, das chamadas pessoas colectivas de populao e territrio. Todas as parce las territoriais, m esm o que afectas a outras entidades com o regies, autarquias locais, administraes territoriais diversas esto sujeitas ao p o d er do Estado. T odos os indivduos resi dentes no territrio nacional, m esm o que estrangeiros ou ap tridas, esto subm etidos aos poderes do Estado-adm inistrao; d) Multiplicidade de atribuies: o Estado um a pessoa colec tiva de fins m ltiplos, podendo e devendo prosseguir diversas e variadas atribuies. N isto se distingue de algumas outras pessoas colectivas pblicas, que s p o d em prosseguir fins sin gulares; e) Pluralismo de rgos e servios: so num erosos os rgos do Estado, bem com o os servios pblicos que auxiliam esses rgos. O G ovem o, os membros do G ovem o individualm ente considerados, os directores-gerais, os governadores civis, os chefes das reparties de finanas e tantos outros so r gos do Estado. Os ministrios, as secretarias de Estado, as direces-gerais, os governos civis, as reparties de finanas e tantas outras so servios pblicos do Estado; Jj Organizao em ministrios: os rgos e servios do Estado-adm inistrao, a nvel central, esto estruturados em departa

230

m entos, organizados p o r assuntos ou matrias, os quais se denom inam ministrios. O m esm o no sucede nas autarquias locais ou nos institutos pblicos, onde a estruturao mais solta e. desligada, p o d en d o cada vereador ou m em bro da gerncia dirigir hoje certos servios e am anh outros, sem m udana de lugar; g) Personalidade jurdica una: apesar da multiplicidade das -atribuies, do pluralismo dos rgos e servios, e da diviso em ministrios, o Estado' m antm sempre um a personalidade jurdica una. Todos os ministrios pertencem ao mesmo su jeito de direito, no so sujeitos de direito distintos: 05 minis trios e as direces-gerais no tm personalidade jurdica (2I8). Cada rgo do Estado cada M inistro, cada director-geral, cada governador civil, cada chefe de repartio vincula o Estado 110 seu todo, no apenas o seu ministrio ou o seu servio. C onsequentem ente, o patrim nio do^ Estado s um : por isso, a com pra, a venda, o . arrendam ento de bens do Estado ou para o Estado esto centralizados num nico servio admi nistrativo a D ireco-G eral do Patrim nio, do M inistrio das Finanas; //) Instruinentalidade: a administrao do Estado subor dinada, no independente nem autnom a (salvo casos ex cepcionais). C onstitui m instrum ento para o desem penho dos fins do Estado. E p o r isso que a C onstituio submete a administrao directa do Estado, civil e militar, ao poder de direco do G overno (art. 199., alnea d)). J a administrao indirecta fica sujeita apenas superintendncia e tutela do G overno, e a administrao autnom a controlada por um

(-,s) Cr. B er t r a n d D e l c r o s , L unit rie la personnalit juridique rie ltat, Paris, 1976. Apesar disso, porm , p o r razes de com odidade dos particulares, a Lei n. 15/2002, de 22 "de Fevereiro, confere personalidade judiciria aos m inistrios, d e n tro da pessoa colectiva E stado (art. 10., 11. 2, 4 e 5).

231

simples pod er d tutela (mesma disposio da CR.P). Esta instrum entalidade j da administrao directa do Estado explica a Subordinao da administrao poldca; explica o dever de obedincia dos funcionrios em relao aos governantes; e explica a livre iampvibilidade dos altos funcionrios do Estado, p o r m era deciso discricionria do G ov ern o, em contraste co m o direito ao j.cargo de outros rgos e agentes adm inis trativos, com a inam ovibilidade dos magistrados judiciais, e co m a irrelevncia das m utaes polticas na com posio dos 'rgos dirigentes | das Universidades o u das autarquias locais, p o r exemplo; : i) Estrutura hierrquica: a administrao directa do Estado acha-se estruturada em term os hierrquicos, isto , de acordo c o m um m odelq de organizao adm inistrativa constitudo p o r um conjunto ide rgos e agentes hgados p o r u m vnculo ju rd ico que confere ao superior o p o d er de direco e ao subalterno o devr de obedincia .(2,'). A estruturao hierr quica justifica-se jno apenas p o r consideraes de eficincia, dado o elevado iim ero de funcionrios e agentes que tra balham no Estado, mas tam bm p o r razes de coerncia com o princpio da instrum entalidade, exposto na alnea anterior: se os subalternos ino se achassem vinculados a u m dever de obedincia, claro preciso, face s ordens e instrues dos seus superiores, a adm inistrao do Estado deixava de ser subordi nada e passava a ser atnom a ou independente. C om o po d e ria ento o G ovem o responder politicam ente p o r ela perante a Assembleia da Repblica? (~").

(IW) V er infra, n. 211. p " ) Foi este o jprincipal argum ento em que se baseou a reintegrao das foras Armadas ia administrao directa do Estado, sob a direco do G ovem o, quando a instituio m ilitar deixou de funcionar em regim e de auto-adm inistrao ej ficou p o r fora da reviso constitucional de 1982 e da Lei n. 29/82, d e 11 de D ezem bro subordinada ao poder poltico

. .

232

j) Supremacia: o Estado-administrao, dado o seu carcter nico, originrio e instrum ental em relao aos fins do. Estado, exerce poderes de supremacia no apenas em relao aos sujei tos de direito privado, mas tam bm sobre as outras entidades pblicas. O grau ou a intensidade desses poderes varia confomie a m aior o m eno r autonom ia que a ordem jurdica pretende conceder s vrias pessoas colectivas pblicas: os institutos p blicos e as empresas pblicas esto sujeitos superintendncia do G overno, as autarquias locais tutela adm inistrativa do Estado, s regies autnom as a um a limitada fiscalizao dos rgos de soberania e do T ribunal Constitucional. Mas em todos os casos o Estado afimia, nos temios da lei, a sua supre macia: p o r isso s lhe chama ente pblico mximo, ou supremo, enquanto s demais pessoas colectivas pblicas se d por vezes a designao de entes pblicos menores (221), a que p o r nossa parte preferim os de ent.es pblicos subordinados.

51. Atribuies do Estado


Quais so as atribuies do Estado? Sabemos que so m ito numerosas e m uito complexas. E que tm vindo a crescer, m edida que os tem pos vo pas sando: a evoluo histrica tem -nas feito aum entar. E aqui, ao falar-se de atribuies ist.o , fins ou objecti vos que o Estado se prope atingir , temos de tom ar cons-

civil. Cfr. D io g o Freitas do A m aral , Lei de Defesa Nacional e das Foias Armadas, Coim bra, 1983, em especial pp. 112-120. ( ') sobretudo a term inologia dos administrativistas italianos: cfr. Sa nti R.o m a n o , P-iincipii di diritto aiiiiniiustrativo italiano, 3. ed., Milo, 1912, p. 36; ZNOBINI, Corso di diritto amminislraiivo, I, 8 / ed., Milo, 1958, p. 118; M . S. G ia n n in i , Diritto Ainininistrativo, I, M ilo, 1970, p. 173 e ss.

233

cincia de um a diferena radical que separa o Estado das de mais pessoas colectivas pblicas que in te g ra m a A dm inis trao. E que, enquanto relativam ente a estas outras pessoas colectivas pblicas, as atribuies so claram ente determ inadas em textos legais que as enunciam , o m esm o no acontece com o Estado. Q uan to ao Estado no h u m diplom a legal, no h um a hsta, no h u m catlogo que enuncie as suas atribuies. O que h so. centenas, seno milhares, de diplo mas legais que a propsito de um a ou outra m atria vm conferir determinadas atribuies ao Estado. Q u er dizer: enquanto as atribuies do Estado se encon tram definidas p o r form a dispersa, as atribuies das restantes pessoas colectivas pblicas encontram -se definidas por form a integrada. E m qualquer caso, tanto para o Estado com o para as demais pessoas colectivas pbhcas, a definio das respectivas atribuies pertence sem pre lei. N o se pense, alis, que o sistema do nosso direito con siste em a lei dizer quais so as atribuies das diferentes pes soas colectivas pbhcas, pertencendo tudo o resto ao Estado, p o r excluso de partes. N o assim. T anto para o Estado com o para as outras pessoas colectivas pbhcas as atribuies tm de resultar sempre expressamente da lei. O Estado s pode fazer aquilo que a lei perm ite que ele faa: no Estado m oderno, a lei o fundam ento, o critrio e o lim ite de toda a aco administrativa. P ortanto, o Estado no pode fazer nada que lhe no seja p erm itid o p o r lei. Simplesmente, as leis que conferem atribuies ao Estado so m uito numerosas e encontram -se dispersas. E m esm o a doutrina administrativa m tna se deu ao cuidado, n em em Portugal nem em qualquer outro pas, que . se saiba, de fazer um a hsta com pleta e exaustiva das atribuies do Estado, p o r que seria uma tarefa m uito extensa e difcil. O . mais que se po d e fazer , p o r um lado, tentar um a classificao das principais atribuies do Estado, arrumando-as

234

em grupos, e, p o r outro, procurar determ inar as fontes, ou seja, os textos legais, onde se pode ir procurar as atribuies do Estado. Q uan to classificao das atribuies do Estado, parece bas tante aperfeioada a de B em ard G oum ay (222). Este autor agru pa-as em trs categorias, a saber, atribuies principais, atribui es auxiliares e atribuies de com ando (223): 1) D entro das atribuies principais do Estado, im porta con siderar quatro grupos:
a) Atribuies de soberania, incluindo defesa nacional, rela

es externas, polcia, prises, e outras;


b) Atribuies econmicas, incluindo as relativas moeda, ao

crdito, ao im posto, ao com rcio extem o, aos preos, e p roduo nos diversos sectores produtivos, tais com o a agricultura, o com rcio, a indstria, a pesca, os transportes, as telecom unicaes, etc.; c) Atribuies sociais, incluindo a sade, a segurana social, a habitao, o urbanism o, o am biente, a proteco do trabalho, etc.; d) Atribuies educativas e culturais, incluindo o ensino, a in vestigao cientfica, o fom ento do desporto, da cultu ra, das artes, etc. ,

() VAhnwistratio, Paris, 1962, p. 7 e ss. ( ) Poder acrescentar-se que este agrupam ento corresponde a uma .anlise que verdadeira tanto para a administrao civil com o para a admi nistrao m ilitar. T am bm nas Foras Armadas se faz um a distino entre as armas, os servios e os estados-maiores: as anuas so justam ente as insrituies militares que desem penham as funes principais das.Foras Arm a das; os servios ocpam -se das funes auxiliares; e o estado-maior ocupa-se das funes de com ando.

235

2) Q uanto <s "atribuies auxiliares, a que na administrao militar se chama funes logsticas, h a m encionar as seguintes:
a) b) c) d) e)

gesto do pessoal; gesto do material; gesto financeira; funes jurdicas e de contencioso; funes de arquivo e docum entao.-

3) Finalm ente, no grupo das atribuies de comando, isto , que se destinam ai preparar e a acom panhar as tomadas de deciso pela chefia, j surgem as seguintes:
d) b) c) d) e)

estudos e planeam ento; previso;i organizao; controlo; : relaes pblicas.

Esta classificao, decerto discutvel, d-nos para j um a ideia da amplitude das atribuies do Estado m oderno (224). Igualmente: im portante , tam bm , sabermos exactam ente aonde que podem os ir buscar a determ inao, em concreto, de quais so as atrilpuies do Estado. A resposta !esta: devem os, antes de mais nada,' ir Constituio. E na Constituio que vm enum eradas as mais

(224) N o O ram ento do Estado para 2005, a despesa pblica repartia-se essencialmente' pelas atribuies ligadas ao exerccio da soberania (defesa, segurana pblica, etc.): 13% pelo desenvolvim ento econm ico 10% - e pelas atribuies d natureza scial 69%. D e n tro destas ltimas, 30% do valor era gasto em jpenses, 2S% noutras despesas de segurana social, 17% na educao, 16% na sade, 5% na habitao e servios colectivos e 4% noutros servios. O valor global da despesa pblica atingia 66 m il m ilhes de euros.

r~r

236

im portantes atribuies do Estado. Sobretudo quando se trata, com o a nossa, de uma C onstituio programtica. T o da a Constituio de 1976, j revista sete vezes, est. recheada de preceitos que fixam atribuies ao Estado, isto , que apontam os seus objectivos. Isso verdade em todo o texto da C onstituio, mas particularm ente assim nos prin cpios fundamentais, na Parte I, que se ocupa dos direitos e deveres fundamentais, e na Parte II, que trata da organizao econm ica. A, em num erosos preceitos, aparece a indicao de variadas atribuies do Estado. N o podem os po rm ficar p o r aqui, porque o Estado tem muitas mais atribuies do que aquelas que lhe so fixa das pela Constituio. A lei ordinria pode com eter ao Estado outras atribuies para alm daquelas que a C onstituio lhe im pe: no pode dispensar o Estado de cum prir as atribuies que a Constituio lhe fixa, mas pode acrescentar outras. D esignadam ente, possvel encontrar muitas outras atri buies do Estado nas leis orgnicas dos diferentes ministrios e, em especial, nas leis orgnicas das direces-gerais dos minis trios. Porqe a diviso da administrao central em minist rios e a organizao de cada ministrio em direces-gerais fazem-se pelo critrio das atribuies, ou objectivos a prosse guir, e p o r conseguinte, nos diplomas qUe regulam a estrutura e o funcionam ento dos vrios ministrios, e dentro destes, de cada dreco-geral, encontra-se a indicao das atribuies .que o Estado deve desem penhar. V.- m term os prticos, pois, para conhecerm os as atri:'1 ' buies do Estado, temos de lanar mo das leis orgnicas e regulam entos dos ministrios e das direces-gerais, ou orga nismos equiparados, que integram a administrao central do Estado.

237

52. rgos do Estado


Para cum prir as atribuies- que lhe so conferidas pela C onstituio e pelas leis, o Estado carece de rgos. E , na verdade, com o as outras pessoas colectivas, pblicas ou priva das, o Estado tem os seus rgos aos quais com pete tom ar decises em n om e da pessoa colectiva a que pertencem . Quais so os principais rgos centrais do Estado? A resposta v e m na C onstituio: so o Presidente da R epblica, a Assembleia da R epblica, o G ovem o e os T ri bunais (225). Destes, o principal rgo administrativo do Estado o G ovem o, com o verem os.
rgos no administrativos do Estado. Alguns dos rgos

indicados no so rgos da A dm inistrao, mas rgos de outros poderes do Estado. E o caso dos Tribunais, que j sabe m os-nada terem a ver com a Adm inistrao Pblica, pois for m am o P oder judicial, no pertencendo ao P o d er executivo; e tam bm da Assembleia da R epblica, que constitui o P o d er legislativo e, portanto, p o r definio, no se integra na A dm i nistrao, n em faz parte do P od er executivo. E o Presidente da R epbhca: ser ele u m rgo adm inis trativo, isto , u m rgo da Adm inistrao Pblica? Q u e o Presidente da R e p b h c a u m rgo poltico, nen h u m a d vida. Mas ser, tam bm , sim ultaneam ente, u m rgo adm i nistrativo? Sabemos que o sistema poltico portugus no u m sis tema presidencialista, m aneira am ericana, n e m sequer u m sistema quase-presdencialista, m aneira francesa. Isto desde logo aponta para a ideia de que o Presidente da R epbhca

f 25) T am bm era rgo do Estado, desde 1975, o Coiisellw da Revo luo, mas foi suprim ido na reviso constitucional de 1982.

no deve ser, certam ente, u n i rgo administrativo: deve ser apenas u n i rgo poltico. Ser assim? E l i nossa opinio, no sistema constitucional portugus o Presidente da R epblica . Um rgo poltico, mas no um rgo administrativo. E certo que, na C onstituio, alguns preceitos, no m ui tos,' parecem conferir ao Presidente da R epblica determ ina das-.atribuies admniistrativas. P o r exemplo, o artigo 133., alnea /;/), confere ao Presidente da R epblica com petncia para nomear e exonerar, sob proposta do G overno, o Presi dente do T ribunal de Contas e o Procurador-G eral da R e p blica. E o artigo 135., alnea a), diz que com pete ao Presi dente da R epblica nomear os embaixadores e os enviados extraordinrios subentenda-se: do Estado Portugus sob proposta do Governo. O ra, ser que esta com petncia para nom ear altos funcionrios da Administrao Pblica corres ponder ao desem penho de um a actividade administrativa, em termos de fazer do Presidente da Repblica um rgo da Admi nistrao? A nossa opinio negativa. Trata-se de fazer intervir o Presidente da R epbhca para, com a sua assinatura, conferir solenidade especial investidura de determ inados funcionrios, no se trata de fazer dele um ;rgo administrativo colocado no plano dos demais rgos da A dm inistrao e subm etido ao respectivo regim e jurdico. Vistas bem as coisasi ele intervm sobretudo na form a externa dos, actos de nom eao, que so praticados sob proposta do G overno, no podendo, portanto, o Presidente da R epbhca tom ar a iniciativa de escolher q u em entender para s lugares em causa. Pode, certo, negar-se a apor a sua assinatura em determinadas nomeaes pretendidas pelo G overno: mas tal atitude deve considerar-se co m o um veto poltico, e n. com o u m acto administrativo, e , em qualquer caso, um acto interno, sem qualquer eficcia exterior. Os casos so, alis, to poucos que, m esm o que se tratasse do exerccio de um a fun o adm inistrativa tpica, no bastariam, precisam ente pelo seu

239

carcter espordico e pontual, para caracterizar o Presidente da Repblica com o rgo administrativo. N o assim (note-se) em todos os pases. H sistemas em que o Presidente da R e p blica exerce n orm alm ente funes administrativas: o caso, tipicam ente, dos jEstados U nidos da A m rica e, em boa parte, da Frana; no j todavia o que se passa em Portugal. Sublinhe-se que tanto o Presidente da R epblica, com o a Assembleia ida R epblica, com o certos rgos do P oder j u dicial, podem segundo a lei praticar actos materialmente adm i nistrativos, sujeitos a controlo pelos tribunais administrativos (ETAF, art. 4., n. 1, al. c)). Mas nem p o r isso se tom am , or ganicam ente, ielementos da A dm inistrao Pblica (J2r). O Govemo. D iferentem ente se passam as coisas com o G overno: este, alm de ser rgo poltico, u m rgo adm i nistrativo a ttulo; principal, perm anente e directo. Pode m esm o dizer-se que o Govemo t o principal rgo permanente e directo do Estado, com carcter administrativo. P o r isso se lhe deve dedicar uma. ateno m uito especial: o que faremos nos nm eros se guintes. Antes disso, | convm todavia cham ar a ateno para que h m uitos outros: rgos do Estado, alm do G ovem o.

( - 6) O citado preceito do ETA F, bem com o o do art. 51., n." do C PT A , confirm am , do pon to de vista do legislador adm inistrativo, que o Presidente da R epblica, a Assembleia da R epblica e certos rgos do P o d e r judicial no integram a'A dm inistrao Pblica em sentido subjectivo e orgnico: porque j estes praticam actos' em matria administrativa, isto , actos apenas m aterialm ente administrativos, enquanto os rgos da A dm i nistrao praticam actas administrativos, ou seja, actos orgnica e m aterial m en te administrativs. V . adiante (Parte II, Cap. II).

240

Outras rgos do Estado. N a administrao central, so igual m ente rgos do Estado, colocados sob a direco do Govemo: a) Os directores-gerais, directores de servios e chefes de

b)

c)

d)

e)
f

g)

diviso ou de repartio dos ministrios, bem com o os respectivos secretrios-gerais; O Chefe do Estado-M aior-G eneral das Foras Arma das e os chefes de E stado-M aior da Armada, do Exr cito e da Fora Area; O C om andante-G eral da Guarda N acional R epubli cana, b em com o os directores da Polcia Judiciria, da Polcia de Segurana Pblica, do Servio de Estran geiros e Fronteiras e de outros organismos de natureza anloga; O P rocurador-G eral da R epblica e seus adjuntos; Os inspectres-gerais e seus adjuntos; Os dirigentes de gabinetes, centros e institutos no personalizados, includos na administrao central do Estado; As numerosas comisses existentes, com carcter perm a nente ou temporrio, quer em cada um dos ministrios de per si, quer abrangendo dois ou mais ministrios pa ra fins de coordenao (comisses interministenais) (227).

Pertencem ainda administrao central directa, e so por tanto rgos do Estado, em bora sem dependerem do G ovem o p o r serem rgos independentes:
a) .O P rovedor de Justia; b) O Conselho E conm ico e Social;

( 7) V. J o s P e d r o F e r n a n d e s , Comisso, in DJAP, II, p . 509; L.


G a i a t e r ia , Comissione amministrativa, EdD, VII, p . 878; e V. B a c h e LET, Com tati intemiinisteriali, EdD, VII, p . 763.

'

241

c) A Comisso N acional de Elies; d) A Entidade R eguladora da C om unicao Social;

e) O utros rgos de natureza anloga. H a considerar, enfim, que existem num erosos rgos
locais do Estado - que estudaremos mais adiante.

II O GOVERNO !

53. a) O G o v ern o
O G overno , do p o n to de vista adm inistrativo, o rgo principal da administrao central do Estado, incum bido do P o d er executivo. ] Interessa-nos* pois, estudar aqui o G overno en q u an to rgo administrativo, mas no enquanto rgo poltico e le gislativo, porque nessa outra qualidade o G overno estudado .na C incia Poltica e no D ireito C onstitucional (22S). Cum pre todavia no esquecer que o G overno um rgo sim ultaneam ente poltico e administrativo. Perguntar-se- se predom inantem ente u m rgo poltico ou predom inantem ente u m rgo; administrativo. A resposta simples: tudo depende do sistema constitucional visente. : ! U m factor que exerce im p o rtan te influncia sob esse aspecto a circunstncia de se viver em ditadura ou em re gim e dem ocrtico. Se se. vive em ditadura, a orientao poltica fundam ental deriva do ditador, indivduo que em si concentra a totalidade

(-8 ) V. J o r g e M
m es

ir a n d a ,

Govemo (rgo de), Polis, 3, col. 89; e G o

C a n o t il h o , Govemo, DJAP, V, p. 16 e ss.

244

do poder, o u do partido nico, organizao que m onopoliza a orientao poltica do pas. E m ambos os casos, o G overno uiii rgo exclusiva ou quase exclusivamente adm inistrativo. Pelo contrrio, se o regime democitico, o Estado sobres sai em relao os governantes e aos partidos, donde resulta que o G overno com o rgo do Estado adquire um a funo poltica determ inante. Nessa m edida, o G overno u m rgo predom inantem ente poltico e s secundariam ente administra tivo ou, ento, reveste as duas qualidades em doses sensivel m ente idnticas. T om an d o agora com o panoram a apenas o caso dos regi mes democrticos, podem os dizer, que, em relao questo de saber se o G overno u m rgo predom inantem ente pol tico o u administrativo, existem trs m odelos principais. O prim eiro o modelo presidencialista. A, a funo pol tica pertence essencialmente ao Presidente da R epblica e o G overno tem um a funo predom inantem ente administrativa. Os m inistros so meros executores da poltica presidencial, cabendo-lhes gerir os servios dministrativos colocados na sua dependncia; mas no lhes pertence, nem individualm ente nem em Conselho de M inistros, a orientao poltica do pas. Por isso, nos sistemas presidencialistas, os mem bros do Governo no so norm alm ente denom inados ministros, mas secret rios de Estado. O segundo modelo o modelo parlamentar. A os ministros so, sobretudo, polticos; o G overno u m rgo predom i nantem ente poltico. O que no quer dizer que no desem penhe tam bm funes administrtivas;. mas a orientao pol tica considerada a funo principal do G ovem o. Os ministros tm autoridade prpria e concorrem , reunidos em Conselho de M inistros, para determ inar a orientao da poltica geral do pas. O terceiro m odelo o modelo semipresidendalista. A os mi nistros so simultaneamente polticos e administrativos, em doses

sensivelm ente iguais. So mais polticos do que nos E .U .A ., mas m enos do que em Inglaterra; ou, vistas as coisas ao con trrio, tm funes administrativas mais im portantes do que na Inglaterra e so m enos administrativos do que nos E.U .A . porque tm mais autonom ia, porque no'so meros executo res da vontade presidencial e porque concorrem , no Conselho de Ministros, para a definio da orientao da poltica geral do pas. o que se passa, nom eadam ente, e m Portugal.

54. Principais funes do Governo


Im porta agora determ inar a com petncia jurdica do G o verno. Quais so os poderes funcionais que a Constituio e as leis conferem ao G overno, enquanto rgo da Administrao? A Constituio d-nos as orientaes mais im portantes sobre a matria. O artigo 182. declara que o G overno o rgo de conduo da poltica geral do pas e o rgo supe rio r da administrao pblica. A qui est, p o r u m lado, a com provao da posio acima exposta acerca do carcter misto (poltico e administrativo) do G overno em P ortugal e, po r outro, o enunciado das duas funes essenciais do G overno: com o rgo poltico, cabe-lhe a conduo da poltica geral do pas; como rgo administrativo,
trata-se do rgo superior da administrao pblica portuguesa.

Mas a Constituio no se lim ita a fzer este breve enun ciado sinttico das funes do G overno, e desenvolve mais em p o rm en o r a m atria, nos artigos 197. e seguintes, que se ocupam precisam ente da com petncia do G overno: no artigo 197., a Constituio estabelece a com petncia poltica do G o verno; no artigo .198., a com petncia legislativa; e no artigo 199., a com petncia administrativa.

246

Vamos concentrar a nossa ateno na competncia adminis trativa do Governo, que a qiie interessa neste curso. Procurando agrupar as vrias matrias referidas no artigo 199. de um a form a' lgica e racional, podemos, dizer que, sob o p o nto de vista da com petncia do G overno, as suas principais funes administrativas so trs:
a) Garantiu a execuo das leis; b) Assegurar o funcionam ento da Administrao Pblica; c) P ro m o ver a satisfao das necessidades colectivas. .

A prim eira funo consiste em garantir a execuo das leis. E, nom eadam ente, a m atria que consta da alnea /) do artigo 199. defender a legalidade democrtica e da alnea c) do m esm o preceito fazer os regulamentos necessrios boa execuo das leis. A segunda funo traduz-se em assegurar o funcionamento da Administrao Pblica. Esta funo aparece desdobrada em vrias alneas, tais como a alnea a) elaborar e fazer executar os planos , a alnea b) fazer executar o O ram ento do Estado , a alnea d) dirigir os servios e a actividade da administrao directa do Estado, civil e militar, superintender na administrao indirecta, e exercer a tutela sobre esta e sobre a administrao autnoma e a alnea e) praticar todos os actos exigidos pela lei respeitantes aos funcionrios e agen tes do Estado e de outras pessoas colectivas pblicas. E. atra vs destas tarefas que o. G overno assegura o funcionam ento norm al da Administrao Pblica. A terceira funo consiste na promoo da satisfao das neces sidades colectivas, designadamente atravs do desenvolvim ento econmico, social e cultural do pas (CRP, art. 199., alnea )). E m resumo: pelas tarefas que esto cometidas ao Governo, pelo. que lhe com pete fazer p o r si prprio ou m andar fazer a outros, p o r ser o rgo superior das hierarquias da adiiiinis-

247

trao do Estado, e ainda p o r lhe caber fiscalizar ou orientar as demais entidades pblicas que, para alm do Estado, fazem p arte da A dm inistrao, o G overno o rgo principal da Administrao Pblica e dele se pode dizer que rege toda a vida administrativa do Pas (~9 ). N a verdade, | o G o vem o no s dirige a administrao
directa do Estado, com o superintende na administrao indirecta . e tutela' esta ltim a e a administrao autnoma, isto , con

trola as entidades ;pblicas que fazem parte da Adm inistrao mas sem pertencerem ao Estado. E nesta dupla qualidade na m edida em que, p o r u m lado, dirige a adm inistrao do Estado e em que, p o r outro lado, superintende j o tutela toda a adm inistrao no esta dual , nesta dipla qualidade, dizamos, que se po d e afir m ar que o G overno o rgo principal da A dm inistrao P blica do pas. ! ': 1
j

Im porta no fesquecer que a com petncia do G ovem o a que nos referimos j a com petncia norm al dos governos pleno jure. Tal com petncia sofre, contudo, im portantes lim itaes quando os governos se encontram em situao de governos de gesto, p o r no terem ainda o seu program a apreciado no Par lam ento ou p o r serem governos dem itidos ou demissionrios. E o que resultaj doj artigo 186., n. 5, da CPJ?, que determina: Antes da apreciao do seu program a pela Assembleia da R epblica, ou ap|s a- sua demisso, o G o v em o lim itar-se- prtica dos actos estritam ente necessrios para assegurar a ges to dos negcids pblicos.

( - ,J) M a r c e l l o C a e t a n o , M anual, I, p p . 2 5 5 - 2 5 6 .

248

Os actos que devem considerar-se vedados aos governos de gesto so, de um m odo geral, os pertencentes s funes poltica e legislativa. Mas o princpio da limitao da competncia dos governos de gesto tam bm se repercute no dom nio pr prio da funo administrativa: assim, devem ter-se p o r relati vam ente proibidos salvo casos de necessidade estrita e urgncia os actos de alta administrao, tam bm chamados de adminis trao extraordinria (z3).

55. A competncia do Governo e o seu exerccio


Estas funes do G overno traduzenl-se, juridicam ente, na prtica de actos e 110 desem penho de actividades da mais diversa natureza. Para se desihcum bir das tarefas administrativas que aca bam de ser indicadas com o tarefas, prprias do G overno, este elabora norm as jurdicas regulamentos , pratica actos ju rd i cos sobre casos concretos actos administrativos , celebra con tratos de vrios tipos v. g., contratos administrativos e exer ce, de u m n io d o geral, determ inados poderes funcionais, com o p o r exem plo poderes de vigilncia, de fiscalizao, de superintendncia, de tutela, etc. E com o que .0 G overno exerce esta sua competncia? H vrios m odos de exerccio da com petncia do G overno:
a) Prim eiro, o G overno pode exercer a sua com petncia por forma colegial, atravs do Conselho de M inistros. As reso(23U) y p 10GO F r e it a s d o A m a r a l , Governos de gesto, Lisboa, 1985 (2.1 ed.). A se definem os actos de alia administrao o u de administra o extraordinria com o sendo aqueles que traduzem ou aplicam no pla no administrativo os princpios da orientao poltica (o indirizzo poltico) de cada G ovem o: p o r exem plo, substituio de governadores civis ou de gestores pblicos (p. 2S).

249

lues que tom ar desta fornia tero de ser adoptadas p o r con senso ou p o r riiaioria no Conselho de M inistros, enquanto rgo colegial; b) Mas a com p etn cia do G o verno tam bm p o d e ser exercida individualmente, pelos vrios m em bros do G overno: o u pelo P rim eiro-M inistro, ou p o r cada u m dos M inistros, Secretrios de Estado ou Subsecretrios de Estado que inte gram o G overno. A com petncia colegial do G o v ern o consta do artigo 200. da Constituio, b em com o de inm eras leis que esta belecem a necessidade de o C onselho de M inistros reunir e votar para se ocupar de determ inados assuntos. N a form a individual de exerccio da com petncia do G overno, cada um dos m em bros do G ovem o, nas matrias das suas atribuies, decide sozinho, em bora em n o m e do G overno. P o r vezes, adopta-se um a frm ula sugestiva para significar isto m esm o: as portarias ministeriais tm tma fr m ula oficial, estabelecida p o r lei, que com ea assim: Manda o G ovem o da R epblica Portuguesa, pelo M inistro de ..., fazer (ou aprovar, ou autorizar) o seguinte. Q u e r dizer: o M inistro que decide, mas decide em nome do Govemo de que faz parte. N o caso de um a lei atribuir determ inados poderes ao G ovem o, sem especificar se esses poderes tm de ser exerci dos pelo Conselho de M inistros ou p o d e m s-lo pelo M inis tro da pasta a que os assuntos digam respeito, com o saber se, na dvida, no silncio da lei, a co m petncia atribuda ao G overno deve ser exercida colectivam ente, ou pode ser exer cida individualm ente pelo M inistro com petente? O assunto tem sido discutido. H o u v e tem pos em que se entendeu que, na dvida, quando a lei falasse em G ovem o, dvia onsiderar-se que estava a exigir um a deliberao cole

250

gial do C onselho de M inistros. Mas essa orientao foi depois abandonada, p o r influncia do Suprem o T ribunal A dm inistra t i v o ^ 31). O caso foi levado ao STA em 1938, a propsito de um a empreitada de obras pblicas relativa construo de um a linha de cam inho-de-ferro entre a R g u a e Lamego. H ouve um a questo entre o em preiteiro e o G overno; a questo foi deci dida po r despacho do M inistro das Obras Pblicas e C o m u nicaes; mas o em preiteiro entendeu que no podia ser o M inistro a decidir o assunto, e que teria de ser q Conselho de M inistros a faz-lo, p orqu e a lei dizia que aquelas recla maes seriam decididas pelo Governo. O STA considerou, no entanto, que o facto de uma lei se referir ao Governo no im plica, necessariam ente, que a com petncia tenha de ser exercida colectivam ente pelo C o n selho de M inistros. O ST A declarou (e essa declarao fez jurisprudncia) que so os M inistros, singularm ente conside rados, que exercem em regra as atribuies administrativas do G ovem o, na parte que diga respeito sua pasta. Assim, a pala vra Governo tanto, pode significar o rgo colegial Conselho de M inistros, com o os M inistros singularmente considerados (232). D eve entender-se, p o r conseguinte, que a actuao cole gial do G overno s necessria naqueles casos em que a lei .expressam ente im ponha que a deliberao seja tom ada pelo ..Conselho de M inistros (-3).

. (-11) V. M a r c e l l o C ae + a n o , Manual, I, p . 2 6 2 . (-12) V. O Ac. STA -P de 1 9 - 7 - 3 S , caso Isek Miiginstein, na Col.-P,- I,


p . S9. (-'*) N o mesmo sentido M a r c e l l o C a e t a n o , Manual, I, p. 2 6 2 .

251

56.

b)

A estrutura do Governo

Q ual a estrutura do G dvem o no nosso Pas? O artigo 183. da CRJP idjnos a resposta: 1. O G overno constitudo pelo P rim eiro-M inistro, p e los M inistros d pelos Secretrios e Subsecretrios de Estado. 2, O G ovetiio po d e incluir u m ou mais V ice-Prim eiros- Ministros.
i j .

D aqui resultaj que a estrutura do G overno com preende as n) o Primeiroi-M inistro; b) os V ice-Prim eiros-M inistros; c) os M inistrs; d) os Secretrios de Estado; e) os Subsecretrios de Estado. Destas cirico I categorias, a C onstituio considera com o
eventuais a segimda (V ice-Prim eiros-M inistros), a quarta e a

quinta (Secretrios de Estado e Subsecretrios de Estado). As duas nicas figuras consideradas essenciais so o Prim eiro-M inis tro e os Ministros! C om o se i salie, h na C onstituio u m a srie de regras sobre o G overno form ao, estrutura, queda, estatuto ju r dico dos respectivos m em bros. Mas tudo isso m atria de D ireito Constitucional, que aqui no se estudar. H , no en tanto, sob o aspecto adm inistrativo, algo a dizer sobre as dife rentes categorias de m em bros do G overno. !. 57. O P rirrie iro -M in is tro A denominao do chefe do executivo diferente de pas para pas e at em Portugal tem variado, ao longo da histria.

252

Assim, na M onarquia tradicional, a esta funo corres ponderam diversas denominaes, tais como chanceler-mor, escri vo da puridade, ministro assistente do despacho, etc.; na poca da M onarquia constitucional, utilizou-se a dfesignao de Presidente do Consellw de Ministros; na prim eira R epblica, com a Cons tituio de 1911, a denom inao passou a ser a. de Presidente do Ministrio; na C onstituio de 1933, voltou a designao de Presidente do Conselho de Ministros; e finalm ente, com o 25 de Abril, adoptou-se pela prim eira vez entre ns a designao de Primeiro-Ministro, que a C onstituio de 1976 consagrou. As funes do Prim eiro-M inistro vm reguladas no artigo 201., n. 1, da C onstituio, que reza assim: 1. C om pete ao Prim eiro-M inistro:
a) D irigir a poltica geral do G overno, coordenando e

orientando a aco de todos os Ministros;


b) D irigir o funcionam ento do G ovem o e as suas rela

es de carcter geral com os demais rgos do Estado;


c) Inform ar o Presidente da:R epblica acerca dos assun

tos respeitantes conduo da poltica interna e externa do pas; d) E xercer as demais funes que lhe sejam atribudas pela Constituio e peia lei. D e u m ponto de vista administrativo, o Prim eiro-M ihistro exerce dois tipos de funes: funes de chefia e funes de gesto. N o exerccio das suas funes de chefia, o Prim eiro-M inis tro dirige o funcionam ento do Governo e coordena e orienta a aco de cada um dos M inistros. P o r vezes h autores que autonom izam a funo de coordenao, considerando-a dife rente; em nossa opinio, porm , a coordenao um a das formas de exercer a chefia. - ,-

253

A inda dentro das funes de chefia, ele preside ao C o n selho de M inistros (e p o r issd que p o r vezes o chefe do governo se denom ina Presidente do C onselho de Ministros) referenda os decretos regulamentares (quanto aos decretos-leis, no fazem parte da funo administrativa, pelo que no temos de nos ocupar deles); e intervm pessoalm ente n a nom eao de certos altos funcionrios do Estado, designadamente os directores-gerais dos M inistrios, que tm p o r lei de ser nom eados p o r deciso conjunta do Prim eiro-M inistro e do M inistro da respectiva pasta P 4). N o exerccio das suas funes de gesto, com pete ao Pri m eiro-M inistro adm inistrar ou gerir os servios prprios da Presidncia do C onselho (pois, com o verem os, a Presidncia do C onselho u m departam ento com num erosos servios pblicos, que tm de ter quem os administre) e cabe-lhe ainda orientar as diferentes Secretarias de Estado que estejam in te gradas na Presidncia do Conselho e h usualm ente algu mas. Para alm disso, tradicional que o Prim eiro-M inistro se ocupe em especial de determ inados assuntos adm inistrati vos, que alis variam de pas para pas. U m assunto que n o rm alm en te p e rte n c e ao P rim e iro -M inistro a direco da funo pblica: os problemas da orga nizao do Estado e do funcionalism o pblico so problem as que, em regra, esto colocados directam ente sob as ordens do P rim eiro-M inistro. O u tra m atria que muitas vezes se encontra na d epen dncia directa do Prim eiro-M inistro, o u que pelo m enos cos tum a ser seguida m uito de perto p o r ele, a administrao financeira do Estado e, em especial, a elaborao e execuo do O ram ento. N a tradio portuguesa, tal tarefa pertence ao

(i14) E tam bm do V ice-Prim eiro-M inistro, se o houver, nos gover nos de coligao.

254

M inistro das Finanas, mas no h dvida que o Prim eiro-M inistro te m de acom panhar m uito de perto a orientao dessa m atria, que tem a ver com a program ao anual de toda a actividade do Estado. C uriosam ente, e porque os assuntos' referentes adminis trao do pessoal e administrao financeira so extraordina riam ente im portantes para qualquer Prim eiro-M inistro, que em Inglaterra, de acordo com um costume particularm ente esclarecedor, o Prim eiro-M inistro tem a denom inao tradi cional de Prime Minister, First Lord o f the Treasuij, and Head o f t-lie C ivil Service (Prim eiro-M inistro, P rim eiro Lorde do . T esouro, e Chefe da Funo Pblica). C abe tam bm ao P rim eiro -M in istro , com o chefe do G overno, representar o Estado portugus quando este haja de ser citado perante tribunais estrangeiros (2 3 :> ).

58. Os outros m em bros do Governo


C o m o natural, o Prim eiro-M inistro no actua sozinho: tem ao seu lado uma equipa, constituda pelos outros membros do G overno. Mas estes integram diversas categorias. Vejamos quais so. ii) Vice-Primeiro-Ministro T em os de considerar, em prim eiro lugar, os V ice-Prim eiros-M inistros, de que a Constituio fala no artigo 183., n. 2, e no artigo 184., n. 1 (-3fi).
Cfr. neste sentido, P arecer da PGR. n. 119/82, de 14-10-82, in ' BMJ, 327, p. 343. (-11) D esde 1985 que os G overnos' no tm includo, em Portugal, a figura do V ice-Prim eiro-M inistro.

255

' Quais so as ifunes dos Vice-Primeiros-Mimstros, quando existam? A prim eira, conform e resulta alis do artigo 185., n. 1, da C onstituio, l a de substituir o Primeiro-Ministro na sua ausncia ou ixnpedim ento. D esignadam ente, cabe ao V ice-P rim eiro-M inistro, o u ao prim eiro dos V ice-P rim eiros-M inistros, p re sid i, no lugar dele, aos C onselhos de M inistros que se efectuarem , e exercer todas as com petncias atribudas pela C onstituio | ou pela lei ao P rim eiro-M inistro, com o se d o prprio P rim eiro-M inistro se tratasse,- enquanto durar a substituio. Mas os V ice-Prim eiros-M inistros no servem apenas para um a funo de substituio: servem tam bm para coadjuvar ou auxiliar o Primeiro-Ministro no exerccio das suas funes e, a esse ttulo, desem penharo todas as tarefas que a lei orgnica do G overno lhes jcom eter ou que o P rim eiro-M inistro neles delegar. ,

b) Ministros, Secretrios de Estado e Subsecretrios de E s tado S

Falar em Ministros, Secretrios de Estado e Subsecretrios de Estado sublinhar que, dentro do G overno, existem cate gorias diferentes de m em bros, e que n e m todos eles tm o m esm o estatuto ju rdico e poltico. C o n tu d o , seria u m eixo pensar-se por isso que existe uma hierarquia dentro do G ovem o: no h, juridic4me|nte, qualquer fom ia de hierarquia entre os diferentes m em bros do G overno. H relaes de suprem acia o u subordinao pjoltica de uns face aos outros, mas no h hierarquia em sentido ju rdico (a?).

segs.

f 07) Sobre o coriceito e o regim e da hierarquia, v. infra, n. 210 e

256

O s M inistros so os m em bros do G overno que fazem parte do Conselho de M inistros; os Secretrios de Estado so os m em bros do G overno que, em bora com funes administrati vas, no tm funes polticas e no fazem parte do Conselho de M inistros; e os Subsecretrios de Estado so, norm alm ente, a categoria j n io r do G overno, p o r onde m uitos iniciam ainda jovens a sua experincia governativa, coadjuvando o respectivo M inistro ou Secretrio de Estado (l3). Q ual a razo desta diferenciao de categorias dentro do G ovem o? O .fenmeno da diferenciao interna deve-se a trs m oti vos principais: prim eiro, com plexidade e acrscimo de fun es do Estado m oderno, o que sobrecarrega excessivamente os M inistros, a p onto d ser necessrio fom ecer-lhes auxiliares nas suas funes; segundo, propenso centralizadora do riosso sistema e dos governantes, que tendem a cham ar tudo a si e p o r isso no trii tem po de tudo estudar e de tudo decidir; e terceiro, necessidade de libertar do despacho. coixente os M inistros para que estes se possam dedicar, sobretudo, s suas funes polticas e de alta administrao (2j9).

c) Os Ministros

C om o que podemos definir os Ministtos enquanto m em bros do Govem o? Para ns, s Ministros so os membros do Govemo que
participam no Conselho de Ministros e exercem funes polticas e administrativas.
(i,B) Com pare-se com as categorias correspondentes do direito ingls: Ministers in the cabinet, Ministers not in the cabinet,' e junior Ministers. ( U'J) Sobre a evoluo histrica dos m em bros do G overno, v. P aulo M erja, O s Secretrios de Estado do antigo regmen, in B FD C , 40.,
1964, p. 173.

257

C um pre desde j tom ar conhecim ento de u m im portante princpio de organizao do G overno, o princpio da igualdade dos Ministros, segundo o qual todos os M inistros so iguais entre si,, em categoria oficial e em estatuto jurdico. C onvm , no entanto, ter presente que na prtica no bem assim: no possvel ignorar as diferenas de peso e de im portncia qe se verificam entre os M inistros dentro de um dado G overno. E este um caso que ilustra bem o contraste real existente entre o D ireito Administrativo e a Cincia da Administrao Pblica: assim, o D ireito Administrativo diz-nos que os M inis tros so juridicam ente iguais entre si, mas a Cincia da A dm i nistrao Pblica mostra-nos que politicamente o no so e que h, de facto, alguns Ministros mais im portantes do que outros. E m todos os pases, os M inistros mais im portantes de um G overno, para alm dos que possam coadjuvar im ediatam ente o Prim eiro-M inistro, so os Ministros das Finanas, dos N eg cios Estrangeiros, da Defesa N acional e do Interior (ou, com o se diz agora em Portugal, da Adm inistrao Interna). Destes todos, h um cuja preponderncia no seio do Go verno no resulta apenas da. im portncia das funes, com o nos outros casos, mas de poderes jurdicos especiais que lhe perten cem, e que o M inistro das Finanas. Este tem a seu cargo, entre muitas outras, a tarefa da preparao e execuo do O ra m ento do Estado: ora, nessa medida, ele tem e exerce poderes de controlo sobre a actividade de todos os ministrios. A Constituio diz-nos alguma coisa sobre a com petn cia jurdica dos M inistros, no artigo 201., n. 2, que deter m ina o seguinte: 2. C om pete aos M inistros:
a) E xecutar a poltica definida para os seus M inistrios;

258

b) Assegurar as relaes de carcter geral entre o G ovem

e os demais rgos do Estado, no m bito dos respecti vos Ministrios. D eve dizer-se que este preceito no se encontra conve nientem ente redigido, pois deixa em claro a m aior parte da com petncia administrativa dos Ministros. Essa com petncia m u ito vasta e aqui s pode dar-se, a respeito dela, um a ideia aproxim ada. Aos M inistros compete: fazer regulam entos administrativos no m bito da ac tuao' do seu m inistrio; nom ear, exonerar e p rom over o pessoal que trabalha no seu m inistrio; ex ercer os po d eres de superior hierrq u ico sobre todo o pessoal do seu ministrio; exercer poderes de superintendncia ou de tutela so b re as instituies dependentes do seu m inistrio ou p o r ele fiscalizadas; assinar em no m e do Estado os contratos celebrados com particulares ou .outras entidades, quando versem sobre m atria das atribuies do seu m inistrio; e, em geral, resolver todos os casos concretos que p o r lei devam correr por qualquer dos servios que pertenam ao seu m inistrio.

Esta ltim a referncia resolver todos os casos concre tos... tem p o r fundam ento o fact de na nossa Administra o Pblica existir ainda u m princpio, que j no parece dos tempos de hoje mas que infelizmente ainda se pratica no nosso Pas, nos term os do qual todos os assuntos, poi^ mais com e zinhos que sejam, surgidos no mbito de u m determ inado m inistrio, tm de ser resolvidos pelo respectivo M inistro (salva ,a com petncia dos Secretrios de Estado ou Subsecrt-

rios, se os houver, o u dos directores-gerais, se tiverem com petncia desconcentrada ou delegao de poderes). O princpio jgeral de que tudo sobe ao escalo superior para deciso. D cto mais simples e mais banal com o p o r exem plo a com pta de u m par de sapatos para um contnuo do ministrio,' oii a contratao de um a em pregada de lim peza tem dei ser autorizado p o r despacho ministerial. Isto explica m uita coisa acerca da.lentido burocrtica do Estado... (24u). I i
d) Os Secretrios de Estado e os Subsecretrios de Estado

i At 1958, no houve em Portugal Secretrios de Estado: o G overno era constitudo apenas p o r M inistros e Subsecret rios. E m 1958 foi I criado u m escalo interm dio entre essas duas categorias ! o dos Secretrios de Estado. D e 1958 a 1980, a distino lentre Secretrios de Estado e Subsecretrios de Estado era facil de fazer: uns e outros desem penhavam apenas funes administrativas; mas enquanto os prim eiros o faziam no exerccio de um a com petncia prpria, os segundos faziam -no no exerccio de um a com petncia delegada. H oje, porm,: a distino no po d e ser feita nos m esm os term os, porquanto a partir de 1980 (241) tam bm a com petn cia dos Secretrios de Estado passou a ser sem pre um a m era com petncia delegada, a fim de assegurar a supremacia poltica de cada M inistro lio seu m inistrio. Assim, entendem os que actualm ente a diferena entre os Secretrios de Estado e os Subsecretrios de Estado consiste
; |

(2 A I)) G. F. C iA ua.R O , Ministro, EdD, X X V I, p . 511. f*"1 1 ) P o r fora da lei orgnica do 6. G overno constitucional (S C a r n e ir o ) (D.L. n. 3 |/8 0 , de 7 de Fevereiro).

260

em que os primeiros tm mais elevada categoria protocolar do que os segundos, e so os principais colaboradores dos M inis tros, cabendo-lhes a substituio destes em caso de ausncia ou im peim ento (CR.P, art. 185., n. 2); ao passo que os Subsecretrios de Estado se situam em escalo m enos elevado, e em regra no despacham com o respectivo M inistro inas com u m Secretrio de Estado; tam bm os Subsecretrios de Estado no so norm alm ente chamados a substituir os M inis tros, podendo quando m uito substituir os Secretrios de Estado ju n to dos quais actuam. Os. traos principais do estatuto jurdico dos Secretrios de Estado so actualm ente os seguintes no participam das funes poltica e legislativa; no prricipm, em regra, no Conselho de M inistros, salvo em substituio do M inistro respectivo, mas pdeni participar nos Conselhos especializados; s exercem com petncia administrativa delegada, sob a orientao directa dos respectivos M inistros; os Secretrios de Estado no so hierarquicam ente subordinados aos M inistros, mas esto sujeitos supre m acia poltica destes: a sua com petncia m aior ou m e n o r conform e o m bito da delegao recebida, mas no podem nunca revogar, m odificar ou suspen der os actos dos M inistros (24''). R ecentem ente tem-se afirmado uma tendncia no sentido de reduzir bastante o nm ero d Subsecretrios de Estado,

(2'1 2 ) Sobre os Secretrios de Estado no m bito da Constituio de 1933, v. M a k .c e u .0 C a e t a n o , Manual, I, pp. 269-272. (-4) Cfr. o Parecer da P G R , n. 176-77, de 25-1-78, in D R , II, 106, de 9 -5-79, p. 2770.

261

em bora haja alguns Subsecretrios adjuntos de M inistros, que muitas vezes tm m aio r im portncia poltica ou adm inistrativa do que os Secretrios de Estado.

59. c) O funcionamento do Governo


C om o funciona o Governo? a prpria Constituio que estabelece as principais regras de funcionam ento do G ovem o. N u m prim eiro m om ento, o G ov em o constitudo, n o nieado e, a seguir tom ada de posse, te m de elaborar o seu program a o Programa do Govemo e apresentar-se co m ele Assembleia da R ep b lica para debate e eventual votao. N este prim eiro m om ento procede-se, pois, adppo do P ro grama do G ovem o. D epois, aparece o Conselho de M inistros a definir as li nhas gerais da poltica governam ental (C R P , art. 200., n. 1; alnea a)), bem com o a definir as linhas gerais ,da execuo da poltica governam ental (mesmo preceito). U m a vez definidas as linhas gerais da poltica governa m ental e da sua execuo, surge-nos n u m terceiro m o m en to o P rim eiro-M inistro, p o r um lado, a dirigir a poltica geral do G ovem o, coordenando e orientando a aco de todos os M inistros, e, p o r outro lado, a dirigir o funcionam ento do G overno (C R P , artigo 201., n. 1, alneas a) e b)). Finalm ente, cabe aos M inistros, isto , a cada um deles de p er si, executar a poltica definida para os seus m inistrios (C R P , art. 201., n. 2, alnea i)). A C onstituio no diz, mas deveria dizer, que os M inistros no tm apenas a respon sabilidade de executar a poltica definida para o seu m inistrio, mas tam bm a de a propor. R esulta do que ficou exposto que o Prim eiro-M inistro exerce, em relao ao funcionamento do G ovem o, duas funes

m uito im portantes: dirigir o funcionam ento do G ovem o, e coordenar e orientar a aco dos M inistros. O que dirigir o funcionamento do Governo? E um a fiino que se desdobra em numerosas activida des: desde logo,' pro po r o estabelecimento' das regras perm a nentes a que deve obedecer o funcionam ento do G ovem o (regim ento do Conselho de Ministros); convocar as reunies do Conselho de Ministros, sempre que as entender necessrias; preparar ou m andar preparar essas mesmas reunies; presidir s reunies e aqui h toda um a actuao, que um misto de poderes jurdicos (com o seja dar a palavra, p r os assuntos votao, suspender as sesses, etc.) e de aspectos polticos e psicolgicos (aliviar as tenses que suijam, resolver conflitos, encam inhar o andam ento das coisas pela form a considerada mais conveniente, etc.); garantir a tomada das decises neces srias em tenipo oportuno; prom ovdr e controlar a execuo das decises; resolver sobre o que ou no divulgado ao p blico e sobre a form a com o apresentado ao pblico aquilo rque -tiver'.sido decidido; organizar o m elhor possvel o fun cionam ento da equipa, de m odo a que ela possa render o m ximo formando ou extinguindo grupos de trabalho, dele gando ou avocarido poderes, convocando para reunies pre paratrias algumas das pessoas mais difceis de convencer para que os problem as no suijam em forma de conflito em plena reunio, etc.., etc. V ' ' um a tarefa difcil e m uito delicada, mas que p o r natu re z a co m p ete ao P rim eiro-M inistro: do seu b o m ou m au desem penho resulta, em .grand e parte, a eficcia ou ineficcia do G overno perante o Pas. E o que coordenar e orientar a aco dos Ministros ?' R epare-se -na expresso orientao, que a C onstituio uti liza, e que diferente da que constava da C onstituio de 1933: segundo esta, com petia ao Presidente do C o n s e lh o . coordenar e dirigir a actividade de todos os Ministros (art.

263

108.). N a C onstituio de 1976, e a diferena no casual, com pete ao Prim eiro-M inistro coordenar e orientar a aco dos M inistros (a rt 201., n. 1, alnea a)). O que . orientar? O rientar no o m esm o que dirigir. E m D ireito, dirigir dar ordens com andos aos quais os seus destinatrios devem obedincia. A o passo que orientar ape nas form ular directivas, ou dar conselhos, ou fazer recom en daes o que diferente, pois as directivas, os conselhos e as recom endaes n em so to concretos e especificados no seu co n te do ' com o as ordens, n e m se revestem de um a obrigatoriedade to intensa. O Prim eiro-M inistro no tem, pois, na C onstituio de 1976, tantos poderes com o tinha o Presidente do C onselho na Constituio de 1933, n em tem to poucos poderes quan tos teve o Prim eiro-M inistro no 1. G overno Provisrio, a seguir ao 25 cle Abril: a lei que ao tem po regujava essa m at ria era a Lei n. 3 /7 4 , de 14 de M aio de 1974, a qual dizia n o seu artigo 17.', n. 3, que ao Prim eiro-M inistro caber convocar e presidir ao Conselho de M inistros e coordenar e fiscalizar a execuo da poltica definida pelo C onselho de Ministros. R epare-se que ento o Prim eiro-M inistro no p o dia orien tar,' e m u ito m enos dirigir, apenas podia coordenar e
fiscalizar. \ \

Q u er dizer: a fino de P rim eiro-M inistro na C onstitui o de 1976 encontra-se a m eio cam inho entre aquilo que se perm itia ao P m leiro-M inistro no 1. G overno Provisrio, que era m u ito !p o u co , e aquilo, que era demais, que se con sentia ao Presidente do Conselho na C onstituio de 1933 e ao P rim eiro-M inistro dos G overnos Provisrios, a partir do segundo, nos term os da Lei n. 5 /7 4 , de 12 de Ju lh o (art. 4.). E o que coordenar? C o ordenar o rientar a resoluo dos assuntos que tenham de ser decididos em conjunto, p o r dois ou mais M inistros.

264

H na vida adm inistrativa do Pas num erosos assuntos que s p o d em -ser resolvidos p o r conjugao de esforos, por deciso conjunta de dois ou mais M inistros. Os problemas econm icos, p o r exem plo, norm alm ente precisam de um acordo entre o M inistro das Finanas e o M inistro da Agri cultura o u M inistro da Econom ia, etc. T odos os casos que tenham de correr simultaneam ente p o r dois ou mais ministrios, e cuja deciso im plique acordo de dois ou mais M inistros, exigem um a coordenao m iniste rial. Esta funo pertence em boa parte ao Prim eiro-M inistro, mas, com o vamos ver, no lhe pertence apenas a ele.

60. A coordenao ministerial


C um pre averiguar agora com o se faz a coordenao do trabalho ministerial tarefa da m aior im portncia, alis, para assegurar o b o m andam ento da m quina governativa. Se verdade que o Prim eiro-M inistro desem penha Um papel da m aior relevncia na coordenao do trabalho dos M inistros - e o principal respoiisvel por ele - , isso no significa que a coordenao ministerial seja exercida apenas e sempre pelo Prim eiro-M inistro: ele. no teria tem po para tanto. H outros m todos de coordenao ministerial. Podem os apontar, co m efeito, sete m todos ou modali dades diferentes de coordenao ministerial:
d) . mtodo: coordenao por acordo entre servios dos diferentes ministrios. P o r exem plo, se necessrio tom ar um a deciso,

estabelecer u m programa, ou aprovar um a proposta, que im plique a interveno conjunta do M inistrio das.Finanas e do M inistrio da Indstria, essa deciso tem de ser tomada em conjunto pelo M inistro das Finanas e pelo M inistro da

265

Indstria. Mas o assunto no comea, n e m tem de ser tratado na sua totalidade, ao nvel dos prprios M inistros: o caso tem incio hos servios com petentes e pode ser que os servios cheguem a acordo, hiptese em que a interveno dos res pectivos M inistros visar apenas form alizar um a deciso j preparada, com a qual concordam . A qui, a coordenao estabelece-se ao nvel dos servios; b) 2 . mtodo: coordenao por comisses interministeriais. H assuntos que no se com padecem com formas de coordenao espordicas e pontuais: em certos casos, a coordenao entre servios de m inistrios diferentes exige m ecanism os perm a nentes de concertao. Surgem assim as comisses interministeriais, que p o d em ser temporrias mas em regra so duradoiras (244). M uitas vezes no seu seio que se estabelece um a adequada coordenao entre os diversos ministrios;
c) 3. mtodo: coordenao por acordo entre os Ministros em causa. Se os servios isolados u as comisses interm iniste

riais no conseguem- chegar a acordo, necessrio subir-se ao nvel ministerial. E ento a coordenao p ode fazer-se p o r acordo entre os M inistros com petentes. frequente que no haja acordo entre os servios ou nas comisses, sendo neces srio procurar o acordo entre os M inistros: os ministrios tm muitas vezes um a certa tendncia clubista (cada qual puxa a brasa sua sardinha: o que os ingleses cham am a departamentalite) e assim no se consegue chegar a um a soluo de acordo, tendo de se recorrer aos M inistros. Estes com eam norm alm ente p o r defender cada u m os p ontos de vista do seu prprio m inistrio, mas norm alm ente acabam p o r chegar a acordo. Se isso no sucede, o assunto tem de subir a um a instncia superior;

f4 4 ) Cfr. supra, n. 52.

266

d) 4. mtodo: coordenao por um Vice-Primeiro-Ministro, ou equivalente. Se houver u m V ice-Prim eiro-M inistro, u m M i

nistro de Estado, u m M inistro sem pasta ou, em suma, um M inistro com poderes para tanto, caber-lhe- fazer a coorde nao de vrios M inistros entre si. M uitas vezes, porm , isto no resolve o problema, e h que recorrer arbitragem do prprio chefe do Executivo; e) 5. mtodo: coordenao pelo Primeiro-Ministro. A qui veri fica-se a interveno form al do Prim eiro-M inistro que, como vimos, tem pela Constituio a responsabilidade do sistema de coordenao. Este m todo resulta bem com frequncia. Mas o Prim eiro-M inistro pode no querer pr a sua autoridade prova, ou p ode preferir que a deciso de coordenao seja tomada p o r outrem , que no po r ele. Ele m esm o leva ento o assunto a outra instncia; J) 6 mtodo: coordenao pelo Conselho de Ministros. O Pri m eiro-M inistro, porque assim o entende ou porque algum M inistro lho solicita, pode levar o caso ao Conselho de M inis tros. Mas n em sempre valer a pena faz-lo. E pode bem ser que a m atria seja demasiado tcnica ou especializada para um rgo to marcadamente poltico. Surge assim o ltimo mtodo; g) 7. mtodo: coordenao por Conselhos de Ministros especia lizados. Trata-se de seces do Conselho de M inistros ple nrio, de que adiante trataremos. L so levados e tratados os assuntos de natureza predom inantem ente tcnica. Estes C on selhos constituem u m b o m m eio de coordenao, nos assun tos mais difceis. Se quisermos agrupar estes vrios m todos segundo a sua natureza, concluirem os que h fundam entalm ente trs formas essenciais de coordenao:
a) P o r acordo entre os rgos ou servios norm alm ente

com petentes;

267

b) P o r intervno de um a entidade individual para tanto

habilitada; I
c) P o r interveno superior de u n i rgo colegial.

Esta terceira form a , nom eadam ente, a da coordenao p o r interveno do C onselho de M inistros. Mas este ocupa-se de m uitas outras j matrias, alm da tarefa de coordenao. Vejam o-las. ,

61. O Conselho de Ministros


J sabemos que o G ovem o pode actuar colegialm ente ou p o r actos individuais de cada um dos M inistros, Secretrios de Estado ou Subsecretrios de Estado, nas matrias das respecti vas atribuies e com petncia. A actuao colegial do G ovem o faz-se em Conselho de Ministros. Podemos definir o Conselho de Ministros com o o rgo colegial constitudo pela reunio de todos os Ministros (e V ice-Prim eiros-M inistros, se os houver), sob a presidncia do Primeiro-Minis
tro, ao qual compete , desempenhar as funes polticas e administrativas que a Constituio ou a lei atribuam colectivamente ao Govemo.

Vimos anteriorm ente que no nosso direito s as com pe tncias expressam ente atribudas ao C onselho de M inistros pela Constituio o u pela lei tm de ser exercidas colegial m ente em Conselho de M inistros. A regra o exerccio indivi dual da com petncia governam ental. H todavia u in preceito da C onstituio em que m erece a pena m editar .um . pouco. o artigo 200., n. 1, alnea g), que diz; I . C om pete:aoIC onselho de M inistros... deliberar sobre as suntos' da com petncia do G ovem o que lhe sejam atribudos p o r lei ou aprsentados pelo Prim eiro-M inistro ou p o r qual quer Ministro.

268

Pergunta-se, face deste preceito, se ele deve ser enten dido no sentido de conferir ao Conselho de M inistros a pos sibilidade de tom ar decises de fundo sobre qualquer matria da com petncia do Prim eiro-M inistro ou de algum M inistro, desde que o titular dessa com petncia leve o assunto a C o n selho de M inistros e a proponha porque tem dvidas sobre a orientao a seguir, ou p orque pretende obter cobertura poltica para um a deciso m elindrosa que seja o Conselho de M inistros a resolver. Ser isto que a C onstituio quer dizer quando perm ite ao C onselho de M inistros deliberar sobre assuntos que lhe sejam apresentados pelo Prim eiro-M inistro ou p o r qualquer M inistro? Pela nossa parte, entendem os que no. P orque isso seria uma subverso dos princpios gerais sobre com petncia dos rgos administrativos, que o nosso direito pblico consagra, e nada p em iite supor que a C onstituio tenha querido ope rar tam anha transformao. Costum am dizer as nossas leis que a competncia k de ordem pblica, pelo que no pode ser modificada salvo nos casos expres samente previstos ha lei (24S). Seria um a alterao com pleta do ordenam ento racional das com petncias que o C onselho de M inistros pudesse substituir-se ao P rim eiro-M inistro ou a qualquer M inistro para resolver assuntos da com petncia pr pria destes. Afigura-se-ns que o sentido da Constituio outro: o Conselho de Ministros poder deliberar sobre a m atria, sim, mas apenas para o efeito de dar um a orientao poltica ao M inis tro sobre o m odo. com o ele deve decidir o caso e, tambm, eventualmente, para o efeito de lhe conferir adequada cobertura poltica para a deciso que vai tom ar. Mas a deciso, juridica-

f 95) C f r . m /w , n . 2 0 0 e ss.

269

m ente, dever ser Cornada pelo M inistro com petente, isto , pelo M inistro que a lei considerar com p etente e no pelo C onselho de M inistros em sua substituio, m esm o que o prprio M inistro o deseje o u consinta: a com petncia de ordem pblica, no depende n em p o d e resultar da vontade dos rgos da Adm inistrao. Quais so as principais funes administrativas do Conselho de Ministros? Tais funes resultam umas da Constituio, outras da lei. As primeiras encontram -se previstas no artigo 200., n. 1, alneas a), e ) ,f) e g). Para alm destas funes, apesar de tudo bastante, lim ita das, que a C onstituio atribui, h m uitas outras que as leis ordinrias conferem ao C onselho de M inistros: poderes de gesto da funo pblica (acumulaes e incom patibilidades, licenas e faltas, vencim entos, etc.); concesso de determ ina dos benefcios fiscais (iseno de im postos, reduo de direitos aduaneiros); aplicao de determinadas sanes administrativas mais graves (demisso, aposentao compulsiva); apreciao de certos recursos administrativos; etc. (246). A lista dos poderes administrativos do Conselho de M inis tros tenl tendncia a aum entar com o tem po. E da decorre u m perigo de congestionam ento do C onselho. P or isso, na prtica, tem -se seguido a orientao de p erm itir a desconcentrao de poderes do C onselho de M inistros noutros rgos do Estado. A lei tem vindo, na verdade, a p e rm itir que as funes administrativas do C onselho de M inistros possam ser exercidas pelo Prim eiro-M inistro, ou pelos adjuntos do Prim eiro-M inis tro (Ministros de Estado e Ministros sem pasta), ou por alguns

(2 A C ) V. M a r c e l l o C a e t a n o , Manual, I, p. 263, nota 1, que no en tanto contm um a lista hoje desactualizada.

270

M inistros em casos especiais ( o caso, por exem plo, de certas com petncias em m atria de expropriaes p o r utilidade p blica, que tm sido delegadas tradicionalm ente no M inistro da Justia) ou, ainda, p o r C onselhos de M inistros especializados. Esta desconcentrao de poderes do C onselho de M inis tros' noutros rgos p ode ser feita directam ente p o r lei, ou pode ser feita p or delegao. Mas o objectivo sem pre o mesmo: perm itir a descon centrao de poderes, para conseguir o reforo da eficincia da aco governativa (247).

62. Os Conselhos de Ministros especializados


Os Conselhos de M inistros especializados (ou, com o tambm se diz, Conselhos de Ministros restritos) so rgos secun
drios e auxiliares do Conselho de Ministros, formados por alguns membros deste, e que funcionam como seces do Conselho de M inis tros. Assim, p o r' exem plo, o Conselho de M inistros para os

Assuntos Econmicos e o mais recente Conselho de M inis tros para os Assuntos Comunitrios. 1 A existncia de C onselhos de M inistros especializados est, hoje em dia, consagrada pela C R P no artigo 200., n. 2, que diz: Os C onselhos de M inistros especializados exercem a com petncia que lhes for atribuda p o r lei ou delegada pelo Conselho de Ministros.

P 7) Sobr a matria deste nm ero, cfr. F. L u c a s P ir.es , Conselho de Ministros, in DJAP, II, p. 606, e BFD C, 45, 1969, p. 175; e F. C u o ' c o l o , Consiglio dei Ministri, EdD , IX, p. 237.-

271

Alguns autores cham am a estes Conselhos de M inistros


conselhos restritos. A C onstituio cham a-lhes, diferentem ente, C onselhos de M inistros especializados. Esta term inologia mais

correcta, porqiie tais Conselhos, em bora incluam apenas alguns dos M inistros, e jneste sentido, sejam mais restritos do que o C onselho de M inistros plenrio, costum am tam bm in cluir Secretrios de; Estado e p o r vezes m esm o altos funcionrios, chamados a participar nas suas reunies: assim, o nm ero total de presenas, po d e at ser superior a o 'd o C onselho de M inis tros propriam ente dito, o que desm ente o carcter restrito. E um a prtica corrente em todo o m undo, esta, de haver C onselhos de; M inistros especializados para auxiliar e tornar mais eficiente o trabalho do G overno: em Frana cham am -se conseils restreints; em Inglaterra, standing comittees; em Espanha, comissiones delegadas. Os Conseills de M inistros especializados p odem ter um a de trs funes:
a) Primeira funo: preparar os Conselhos de Ministros. - C o n siste em preparar as decises que h o -d e ser tom adas pelo Conselho de M inistros propriam ente dito: estudar os assuntos, discutir as diferentes modalidades de soluo, e tentar criar um consenso entre os principais intervenientes para que' depois, ao chegar ao C onselho de M inistros, o assunto esteja desbra vado e possa ser facilmente resolvido. E um a funo preparatria; b) Segunda funo: tomar decises em nome do Conselho de Ministros. r-jos casos em que a lei lhes confira com petncia

para decidir,.; ou em que essa com petn cia lhes tenha sido atribuda por! delegao do C onselho de M inistros, os C o n selhos especializ-ados p o d e m substituir-se a este na prtica de actos adm inistrativos ou na aprovao de regulam entos. E um a funo decisria; c) Terceira fiino: executar decises do Conselho de Ministros ou controlar a sua execuo. Trata-se aqui de estudar e decidir

272

acerca das formas de dar execuo a deliberaes que tenham sido tomadas pelo Conselho de Ministros. O u de prom over, acom panhar ou controlar a respectiva execuo. E um a fun o executiva. N a prim eira hiptese (funo preparatria) os Conselhos especializados actuam antes do Conselho de M inistros; na se gunda hiptese (funo decisria) actuam em lugar ou em vez do C onselho de M inistros; na terceira hiptese (funo exe cutiva) actuam depois das decises tomadas pelo Conselho de Ministros. C o m o dissemos, a estes C onselhos especializados so chamados, regra geral, no apenas os M inistros com petentes, mas tam bm os Secretrios de Estado das respectivas pastas. E, at, p o r vezs, bs altos funcionrios dos ministrios. D ir-se-: mas neste caso, enl rigor; j no se trata de C onselhos de M inistros especializados trata-se antes de rgos especiais, de natureza mista, em que h m em bros do G overno e funcionrios. E verdade isso. P or vezes as leis di zem que certos atos funcionrios poderii estar presentes, sem direito a voto; e noutros casos do-lhes mesmo o direito de voto casos em que, na v e rd a d e ,. estes rgos deixam de ser em rigor Conselhos de M inistros para serem rgos mis tos, em que intervm m em bros do G overno e altos fun cionrios. T m co n tu d o um a im portncia e um interesse m uito grandes, porquanto, na m edida em que se cham a a estas reu nies no apenas os M inistros, mas os Secretrios de Estado e altos funcionrios dos m inistrios, todos- p o d e m contribuir com os seus conhecim entos para a adopo de decises mais aceitadas, todos ficam esclarecidos sobre as razes das decises tomadas e, sobretudo, todos ficam directa e pessoalm ente responsabilizados pelas orientaes aprovadas. Trata-se de uma

273

form a de cham ar as pessoas com funes de relevo respon sabilidade e de as co-envolver, aos vrios nveis, em relao s decises tomadas e s orientaes definidas. N u m a palavra, os rgos superiores ficam mais esclarecidos para decidir, e os outros mais motivados para executar (24S).

(2JS) E m Inglaterra o nm ero de Conselhos de M inistros especializa dos enorm e, e uma parte m uito grande do tem po l de qualquer m em bro do gabinete passada em reunies desses conselhos. o sistema a que a doutrina inglesa cham a govenmterU by committee: v., p o r exem plo, S. A. d e S m it h , Constitutional and Administmtive Law , 3. ed., Londres, 1977, p. 160; e O . H . P h ill ips , Constitutional and Administrative Law, 6. ed., 1978, p. 310. A fim de evitar presses exteriores sobre estes conselhos especializados, a lista dos conunittees no era oficialm ente divulgada. M as a im prensa p o r vezes conseguia tornar pblicos m uitos dados de interesse: cfr., p o r ltimo, o artigo Close up on the cabinet, in The Economist, 6-2 -82, que enum erava nada m enos de 41 cabinet comniittees. A t que o Pri m eiro-M inistro Jo h n M ajor autorizou a divulgao com pleta da lista, com posio e atribuies dos cabinet comniittees: v. o artigo A society now not so secret, in Financial Times, 20-5-92, p. 11.

III
a

: C O M P O S I O D O G O V E R N O . ; ! E O S M IN IS T R IO S i

63. Com psio do Governo: evoluo histrica e situao actual


[Ver, sobre evoluo histrica, a ,2 .a Edio deste Curso, I, p. 256 e ss.]. .! Actualm ente; (2006), a com posio do G overno a se guinte: Prim eiro-M inistro M inistro | de Estado e da A dm inistrao Interna; M inistro Ide Estado e dos N egcios Estrangeiros; M inistro de Estado e das Finanas; M inistro da Presidncia; M inistro da Defesa N acional; M inistro da Justia; M inistro do A m biente, do O rd enam ento do T e rrit rio e :do D esenvolvim ento R egional; 9) M inistro jda E conom ia e da Inovao; 10) M inistro jda Agricultura, do D esenvolvim ento R u ral e das Pescas; 11) M inistro das Obras Pblicas, Transportes e C o m u n icaes; 1) 2) 3) 4) 5) 6) 7) 8)

276

12) 13) 14) 15) 16) 17)

M inistro M inistro M inistro M inistro M inistro M inistro

do Trabalho e da Solidariedade Social; da Sade; da Educao; da Cincia, Tecnologia e Ensino Superior; da C ultura; dos Assuntos Parlamentares (2'w).

64. Id e m : D ire ito c o m p a r a d o [V. a 2.a edio deste Curso, I, p. 264 e ss.]

65. A Presidncia do Conselho


O prim eiro dos m inistrios do pas a Presidncia do C onselho ou, na term inologia oficial, Presidncia do Conselho
de Ministros.

Q u an to tfganizao da Presidncia do C o n selho,'ensinam -nos a histria e o direito com parado que h fundam en talmente duas solues possveis. A primeira soliio corresponde s pocas' ou aos regimes ein que o chefe do govem o no , com o tal, titular de uma posio autnom a no G ovem o e desempenha, necessariamente, um a funo de m inistro em acumulao com a de chefe do govem o. J aconteceu isso em Portugal, durante praticam ente todo o sculo X IX e a l . a R epblica. N esta hiptese em que a funo de chefe do G ovem o (seja ele designado como Presidente do Conselho ou com o Primeiro-M inistro) coincide necessariam ente com a funo de m inistro de um a das pas-

(2J9) V.._a Lei O rgnica do X V II G ovem o Constitnjcional: D ecretq-Lei n. 7 9 /2005, de5 d Abril. ..............

277

tas , existe u m P rim eiro-M inistro ou Presidente do C o n selho, mas no existe Presidncia do Conselho. Q u er dizer: a Presidncia do C onselho de M inistros u m cargo, mas no u m departam ento governativo; um a funo, no um m inistrio. A segunda soluo corresponde aos casos, que so hoje a maioria, em que a funo de chefe do governo um a funo autnom a: no coincide necessariamente com a de m inistro de qualquer das pastas e at, em regra, desem penhada sem acum ulao com qualquer outra pasta. N esta hiptese, em to m o do chefe do govem o, a q uem p ertence essa funo autnom a de direco poltica e chefia, administrativa, tendem a d esenvolver-se n u m ero so s servios adm inistrativos, que p o d e m ser de espcies diferentes: servios de apoio ao p r prio Prim eiro-M inistro, servios de coordenao interm inisterial, servios de utilidade com um aos diferentes ministrios, etc. A qui, a Presidncia do C onselho u m departam ento governativo, u m conjunto de servios administrativos, u m m inistrio. [Ver as notas histricas e observaes includas na 2.a edi o deste Curso, I, p. 268 e ss.] A organizao e eficincia dos servios da Presidncia do Conselho em Portugal nas ltimas dcadas deixa m uito a dese jar, e no leva m inim am ente em conta a experincia e os ensinam entos que se poderiam colher de alguns m odelos eu ropeus particularm ente b em sucedidos neste ponto.

66. Os ministrios. Sua classificao


Para sabermos qual a estrutura e a organizao dos vrios ministrios existentes, devemos recorrer s respectivas leis org-

278

nicas e regulam entos internos. P o r no haver qualquer com pilao desses num erosos diplomas, tom a-se p o r vezes difcil descobri-los e conhec-los. A fornia mais prtica que temos para superar essa dificuldade consiste em consultar em cada ano o O ram ento do Estado. O que so, afinal de contas, os ministrios? Os ministrios so os departamentos da administrao cen tral do Estado dirigidos pelos Ministros respectivos P "). Sendo hoje em dia num erosos e variados os ministrios, a doutrina tem feito u m esforo no sentido de os classificar. Mas as opinies dividem-se. Z anobini, p o r exem plo, sustenta que so quatro as classes ou tipos de ministrios, assim agrupados: m inistrios destinados a recolher e a distribuir os meios econm icos necessrios organizao e funcionam ento do Estado (finanas, tesouro, oram ento, participaes do Estado); ministrios relativos s relaes internacionais e defesa m ilitar do Estado (ngcios estrangeiros, defesa nacional); ministrios voltados para a m anu teno da' ordem pblica e da ordem jurdica intem a (interior, justia); e ministrios destinados realizao do bem -estar e do progresso material e moral da populao (todos os outros) (251) Pela nossa parte, no julgam os aceitvel, ou pelo menos .ajustada realidade portuguesa, esta classificao de Zanobini. Porque, antes de mais, o prim eiro grupo de ministrios no existe em Portugal: todas as funes indicadas pertencem a um nico departam ento, o M inistrio das Finanas. P o r outro lado, as designaes dadas aos outros grupos nem sequer so adequadas: considerar os m inistrios d interior, ou da admi-

(30) V . os artigos de L. C a r l a ssa r e e de O . Se pe sobre Ministeri, na EdD , X X V I, pp. 467 e 490. (-51) Cfr. Z a n o b in i , Corso di Diritto Aniiniuistmtivo, III, 6." e d ., 19S5, pp. 24-25.

279

nistrao intem a, com o meros departam entos voltados para a defesa da ordem pblica m anifestam ente insuficiente: P o r ltim o, esta classificao de Zanobini deixa ainda a desejar, na m edida em que engloba na m esm a categoria m inistrios to diferentes, e dei funes to distintas, com o a sade, os trans portes, a agricultura e o trabalho. E certo que todos eles se ocupam do bem -estar e do progresso da populao: mas no ser esta um a nota om um a todos os ministrios, sem excepo? Preconizamos,; pois, um a classificao diferente. Seg u n d o o n osso critrio, s ministrios devem agrupar-se em quatro categorias, a saber: ; m inistrios m inistrios ministrios ministrios de soberania; econm icos; sociais; tcnicos.

Consideramos] m inistrios .,.sokex<ma; aqueles em que as atribuies. pdticas S so predom inantes, p o r lhes estar confiado o exerccio das principais funes de soberania do Estado (Ad m inistrao Interna, Justia, N eg cio s E strangeiros, D efesa N acional). j So ministrios econmicos aqueles que su perintendem nos assuntos de carcter econm ico, financeiro e m onetrio (Finan as, Planeam ento, A gricultura, C om rcio, Indstria). . D enom inam os| ministrios sociais aqueles que se destinam a realizar a interveno do Estado nas questes de natureza social e cultural e no m undo do trabalho (Educao, C ultura, C in cia, Juventude, jDejsportos, Populao, E m prego, Sade, T ra balho, Segurana Spcial). Ministrios tcnicos, enfim, so aqueles que se dedicam p ro m o o das infra-estruturas e dos grandes equipam entos colectivos, exercendo funes p re d o m in a n te m en te tcnicas

280

(Obras Pblicas, Habitao, Urbanism o, A m biente, Transpor tes, Com unicaes). Esta nossa classificao carece de um a explicao adicio nal. C om o em todas as classificaes, o seu critrio conven cional. E as designaes escolhidas para cada u n i dos grupos so apenas aproxim ativas. Im porta sobretudo e n ten d er cin grano salis a distino que se costum a fazer entre ministrios polticos e ministrios tcnicos. N a verdade, todos os niinistrios, sem excepo, so simultaneam ente polticos e tc nicos: todos so polticos, porque em todos surgem quotidia nam ente questes com implicaes polticas e em todos se trata d e . definir e executar polticas pblicas, pelas quais se responde perante o parlam ento e, de tantos em tantos anos, perante o eleitoado; todos so tcnicos, porque em todos eles os problem as tm de ser estudados tecnicam ente e em todos se realizam actividades e operaes de carcter tcnico. Q u ando, portanto, se diz que h m inistrios polticos, no se pretende com isso significar que os outros o no sejam tam bm, mas to-som ente acentuar que alguns o so de um a forma predom inante, marcada, ostensiva - e, por consequn cia, niais que quaisquer outros. A m esma explicao vale, mutatis inutandis, para os m inistrios a que se cham a tcnicos: todos o so, mas alguns so-no mais larga e intensam ente que os outros.

IV
A E S T R U T U R A IN T E R N A D O S M IN IS T R IO S CIVIS

67. Modelos de estruturao interna dos ministrios


T e m interesse examinar brevem ente com o so constitudos os ministrios p o r dentro, ou seja, qual a estrutura interna dos ministrios, atendendo aos dpos de servios que os com pem e integram. (No nos ocuparemos, porm , dos ministrios mili tares que tm um a estrutura interna bastante diferente). T oda a gente sabe que os ministrios civis so constitudos po r um a srie de servios e de organismos as direces-gerais, as reparties, as inspeces ; mas h que aprofundar um po u co a anlise, para descortinar qual o m odelo ou quais os m odelos a que obedece a respectiva estrutura. A prim eira ideia que im porta conhecer a esse respeito que todos os ministrios obedecem , quanto sua organizao interna, a um m esm o esquem a-tipo. N e m sempre foi assim. Inicialmente os ministrios foram -se estruturando em servios, consoante as necessidades de cada um , as c onvenincias do m om ento, e as pocas em que iam sendo organizados o u reorganizados. Isso gerou um certo caos administrativo, um a certa desordem , aquilo a que poderam os cham ar o sistema da falta de sistema. A t que, em 1935, pela prim eira vez, se estabeleceu u m esquem a-tipo de estruturao intem a dos m inistrios civis, no

282

m bito das medidas de reorganizao administrativa e finan ceira que na poca tiveram lugar. Esse esquem a-tipo foi intro duzido p o r um diploma m uito conhecido na histria da A dm i nistrao Pblica portuguesa, pelas suas implicaes e pelo seu im pacto, que foi o Decreto-Lei n. 26 1 1 5 , de 23 de N ovem bro de 1935. D uran te dcadas foi o m odelo traado p o r este diploma que ficou a presidir, estrutura in tem a dos m inistrios civis portugueses. A partir do incio dos anos 60, o crescimento econm ico que se verificou, o alargamento' das funes do Estado, o em polam ento das estruturas ministeriais e da admi nistrao central foram im pondo outras solues que no cabiam j no esquema rgido e clssico de 1935 e, assim, tal m odelo foi sendo ultrapassado pela prpria dinmica da vida adminis trativa portuguesa, acabando p o r ser totalm nte pervertido. N o s anos 70 j po u co restava do que o D ecreto-L ei n. 26115 tinha estabelecido trinta e . cinco anos antes. Da que se tenha sentido a necessidade de repensar o problem a e de delinear um novo esquem a-tipo de estrutura intem a dos m inistrios civis. A tarefa foi com etida Secretaria-G eral da Presidncia do Conselho, que trabalhou sobre u m determ i nado projecto para o efeito elaborado p o r especialistas, e que acabou p o r ser aprovado pelo C onselho de M inistros em D ezem bro de 1972. Assim se adoptou um a directiva sobre a reorganizao dos ministrios civis, que reform ulou consideravel m ente o esquem a-tipo de '1935 (252). D epois do 25 de A bril n em sempre esta directiva tem sido respeitada nas reorganizaes de servios dos ministrios, mas, de u m m odo geral, pode dizer-se que o esquema adop tado em 1972 continua a ser o m odelo predom inante nos ministrios actualm ente existentes.

f*32) A m encionada directiva est publicada na ntegra na revista OD, 105, p. 252, com u m com entrio da nossa autoria.

A directiva de 9 1 2 um esquem a-tipo, u m m odelo, mas no u m m o d e lo ! absolutam ente im perativo, ela prpria, ad m ite um a certa maleabilidade: no necessrio que, em todos os casos, sem excepo, se siga risca esse m odelo. C onform e se estabelece no se^u n. 9, as directrizes dela constantes no im portam (.:.) a: im posio de rigoroso geom etrism o e unifor m idade de estruturas, sendo de adm itir adaptaes aconse lhadas pelos particularismos dos diversos departam entos m inis teriais. O modelo! a desenhado , no entanto, u m m odelo tendencial, que ter aplicao na m aior parte dos casos. A estrutura in te m a de u m m inistrio civil em Portugal consta, segundo !ess directiva, de seis tipos de servios, a saber: gabinetes ministeriais; servios de estudo e concepo; servios de coordenao, apoio e controlo; servios executivos; servios regionais e locais; organismos dependentes f 53). Este m odelo foi m antido no essencial pela Lei n. 4/2004, de lT U e^janeiro, gue revogou finalmente o referido D ecreto^Eei n. 26115 e {veio estabelecer os princpios e norm as a que deve doravante obedecer a organizao da administrao directa do Estado. Segundo o disposto no artigo 11. dessa Lei, os servios agrupam-se, d e 'a c o rd o com a sua funo dom inante, da se guinte fonna:
j

Servios executivos; Servios de controlo, auditoria e fiscalizao; . Servios de coordenao.


p3 1 ) Sobre estes seis tipos de servios e organismos, v e r a deste Curso, I, p. 275 e ss. edio

284 1

A tendendo sua localizao, os. servios da administrao directa distinguem-se em: Servios centrais; Servios perifricos, de carcter interno ou externo. Os servios executivos designam-se direces-geiws ou direcces regionais, consoante sejam servios centrais ou perifricos (art. 14., n. 1). Porm, os servios executivos de carcter central que tenham Ju n e s de .apoio..tchic.o designam-se .gabi netes o u secretarias-gemis (art. 14., n. 2; v. ainda o art. 31.). D entro da categoria dos servios de controlo, auditoria e fiscalizao destacam-se os servios com funes, p re d o m in a n ttem ente inspectivas, que se designam ijjspjces-gem^onjjispeces regionais,, confom ie tenham carcter central ou perifrico (art. 16.). O s servios executivos e os servios de controlo, auditoria e fiscalizao podem adoptar uma estrutura intema hierarquizada ou matricial (art. 20.). N o primeiro caso, as unidades nucleares correspondem a direces de servios, a que se p o d em adicionar unidades flexveis, designadas divises; no seio das direces de servios ou das divises podem ainda ser criadas seces, com fun es de carcter predom inantem ente administrativo (art. 21.).

V R G O S E S E R V I O S D E V O C A O G ER A L

68. Preliminares
O estudo da administrao central do Estado, enquanto captulo da teoria da organizao administrativa, term ina n o r m alm ente aqui. Mas, em nossa opinio, no basta conhecer os aspectos e estruturas que at agora tivem os ocasio de ana lisar, de um a form a p o r vezes algo abstracta: im pe-se ir mais longe e desvendar a individualidade concreta de u m certo nm ero de instituies e servios administrativos que funcio nam actualm ente em Portugal e definem o perfil do Estado no nosso pas, neste m om ento. Procurarem os abranger quer as instituies que, sendo de carcter genrico, interessam p or igual a todos os ram os e sectores da Administrao Pblica (caso da Procuradoria-G eral da R epbca, do T ribunal de Contas, do C onselho E co n m ico e Social), quer as que, tendo p o r objecto a prossecuo de atribuies especficas, se situam no m bito prprio das funes mais directam ente conexas co m a m atria essencial de que se ocupa o D ireito Adm inistrativo e a Cincia da A d ministrao (caso, entre outros, das Direces-Gerais da A dm i nistrao Pblica, da Administrao A utrquica, do Patrim nio do Estado). N o incluiremos neste panorama das instituies e servios administrativos do Estado os rgos o u sistemas incum bidos

286

p o r lei de assegurar as principais garantias dos particulares (Provedor de Justia, tribunais administrativos): deles nos ocu parem os n o u tra parte do nosso curso (254). D elim itado assim o m bito do estudo a que vamos pro ceder, repartirem os exposio em quatro seces: um a dedicada aos rgos consultivos, outra aos rgos de controlo, a terceira aos servios de gesto administrativa, e um a ltima aos chamados rgos independentes.

69. a) rg o s c o n s u ltiv o s E m D ireito, costum am distinguir-se os rgos deliberati vos dos rgos consultivos: os primeiros so aqueles que tomam decises, os segundos so os que emitem' pareceres, opinies, conselhos, que so transmitidos aos rgos deliberativos para serem ponderados p o r estes antes da deciso. Assim, os rgos consultivos so os rgos que tm por
juno proferir pareceres, destinados a esclarecer os rgos delibera tivos. E n c o n tra m -se 'num a posio auxiliar em relao aos r. gos deliberativos e desem penham uma funo complementar no

sistema, na medida em que com pletam e integram o conjunto (v. hoje o art. 7. da LAD). D e u m m odo geral, pode dizer-se que existe em quase todos os pases da Europa, no topo da administrao central, ..qm rgo consultivo supremo, de mbito genrico, abrangendo os diferentes, ramos d administrao pblica. E m Frana existe u m rgo- dsse- tipo,- que o Conselho de Estado; na Itlia h um outro rgo desse gnero com idntico nom e; o mesmo se passa na Blgica e noutros pases. . a instituio francesa que constitui o modelo neste cam po. T odos os rgos deste tipo, que existem em m uitos. pases

f 34) V . infra (Parte II, Cap. III).

287

europeus, so p ro d u to da influncia napolenica na adm inis trao pblica europeia. E m Portugal ino tem os um rgo desses, mas im p o r tante, do ponto de vista da C incia da A dm inistrao e do D ireito A dm inistrativo, fazer um a ideia d que o C onselho de Estado francs,; antes de irm os v er o que h ou no' entre ns, e o que deveria o u no passar a haver, nesse dom nio. :
i j

a) O Gonseil d Etat francs

| i . , O C o n s e lh o ; de E stado foi criado p o r N apoleo em 1799 p 55). E 'o heirdeiro do antigo C onselho do R e i, que p o r sua vez era u m desdobram ento da C ria R gia. Precisam ente iporque se trata da evoluo de u m rgo tradicionalm ente encarregado de desem penhar funes con sultivas ju n to do R ei, a p rim eira"funo co m que o C onselho de Estado aparece,! sado da pena reform adora de N apoleo, m a funo consultiva. E um a funo consultiva genrica, que o leva a podeil pronunciar-se sobre vrios aspectos da admi nistrao pblica com o o interior, a justia, as obras pbli cas, a econom ia, ais finanas, os assuntos sociais, etc. Isto no quer dizer que no haja em cada m inistrio rgos consul tivos prpris: mas h tam bm este rgo de topo, esta ins tncia suprema, que abrange o co n ju n to da A dm inistrao Pblica e que tem ia m aior im portncia em Frana. A funo principal do C onselho de Estado com eou, pois, p o r ser uma! funo consultiva: trata-se de u m rgo que d conselhos, que em ite opinies e pareceres e que os d ao Estado no seu conjunto, ou seja, aos rgos suprem os que

f 55) V. sobre a m atria deste nm ero P i e r m E s c o u b e , Les gmnds corps de 1'tcit, Paris, !Sj71, pp. 9-36.

288

o representam (256): o C onselho de Estado em ite pareceres que so norm alm ente dirigidos ao G overno, e p o r ele apre ciados. T am bm o pode fazer em relao ao Presidente da Repblica, Ou em relao a este ou quele M inistro em con creto, mas regra geral o C onselho de Estado u m rgo consultivo do G overno. O Conselho de Estado est organizado em cinco seces, das quais quatro seces administrativas: Interior, Obras Pbli cas, Finanas, e Assuntos Sociais. E atravs destas seces que se pronuncia sobre as questes que lhe so submetidas pelo G overno. D e entre elas destaca-se desde logo o aperfeioam ento tcnico das leis: a m aior parte das leis que o G overno prope ao Parlam ento, e dos diplomas que faz publicar com fora de lei ou de decreto, tm de ser prim eiro examinados e vistos pelo Conselho de Estado, que sobre eles d um parecer. P o r outro lado, convm aqui notar o segundo aspecto rnais caracterstico do C o n selh o . de Estado francs: que, ao m esm o tem po cjue desem penha esta fltno de natureza con sultiva, exerce tam bm um a funo contenciosa funciona com o tribunal. E isso que lhe d a sua feio peculiar, tpica do sistema francs: o Conselho de Estado simultaneamente um
rgo consultivo e um rgo contencioso.

N a parte em que funciona com o rgo jurisdicional, que fom ia a 5.1 Seco, o Conselho de Estado constitui o Supremo Tribunal Adm inistrativo da Frana: quando estudarmos os tri bunais administrativos verem os o que que isto significa do ponto de vista do sistema dos tribunais administrativos; no vamos p o r agora entrar nessa parte, porque aqui apenas nos interessa exam inar o C onselho de Estado enquanto rgo consultivo.
C * 36) C ostum a dizer-se em Frana que un Conseiller d tat cest un m onsieur qui donne des conseils ltat....

289

O Conselho de Estado francs u m rgo num eroso: no contando com o pessoal adm inistrativo e com o pessoal m en o r, com posto p o r cerca de 200 conselheiros de Estado e seus adjuntos, que tm um estatuto especial m uito prxim o do de magistrado judicial, e desem penham funes rodeadas do m aior prestgio poltico e social na Frana. ' Este m odelo foi exportado para outros pases, m edida que a R evoluo Francesa ia cam inhando, e o prim eiro em que foi introduzido foi a Itjia, que dispe tam bm de um Cousiglio di Stcito, igualm ente com funes consultivas e con tenciosas, em bora existam algumas diferenas, m enores, em relao ao m odelo francs f257).

b) A administrao consultiva na nossa histria: o Conselho de Estado e o Conselho Ultramarino

Vejamos agora com o que se passaram as coisas em P or tugal, sob este aspecto. T am bm ns tivem os a C ria R gia, tendo-se destacado dela alguns C onselhos do R e i ao longo da nossa histria. E m 1569, D . Sebastio criou u m rgo na Admi nistrao portuguesa cham ado Conselho de Estado. Mas convm notar que este C onselho de Estado, que se m anteve ao longo dos sculos subsequentes, era u m rgo consultivo de natureza poltica, no era u m rgo consultivo de natureza administrativa. O u seja: era um rgo que se desti nava a aconselhar o M onarca no desem penho das suas fun es polticas, no era um a instituio destinada a aconselhar o p o d er executivo no exerccio das suas funes adm inistra tivas.

(-',7) V. os arrigos de G. L a n d i , N . D a n ie l e e F. B e n v e n u t i , sobre Consiglio di Stato, na EdD, IX , pp. 294, 306 e 3IS .

290

H ouve apenas um perodo na nossa histria em que o C onselho de-Estado foi sim ultaneam ente poltico e adminis trativo: foi o qe decorreu entre 1850 e 1870. C om efeito, j a Carta C onstitucional em 1826 tinha . apontado para a ideia de que o Conselho de Estado deveria ser sim ultaneam ente poltico e administrativo: 'no seu artigo 110- dispunha que ele seria ouvido em todos os negcios graves e medidas gerais de pblica administrao. Mas a ver dade q o preceituado na C arta no foi desde logo posto em prtica: s em 1850 que atravs de u m regulam ento se deu execuo a essa directiva genrica da Carta Constitucio nal. Surge assim, entre 1850 e 1870, u m C onselho de Estado em Portugal com funes sim ultaneam ente polticas e adm i nistrativas; e, dentro destas ltimas, com funes de natureza consultiva e funes de natureza contenciosa. Q u e r. isto dizer que. tam bm no foi u m rgo seme lhante ao francs, na m edida em que o C onselho de Estado francs era um rgo apenas de natureza administrativa, sem funes polticas, enquanto o Conselho de Estado portugus foi quase sempre um rgo de natureza exclusivamente polti ca e, quando teve atribuies administrativas, nunca perdeu a sua funo' poltica. Mas, em 1870, o nosso Conselho de Estado deixou defi nitivam ente d exercer funes administrativas, quer consulti vas quer contenciosas, e voltou a ser um rgo de natureza exclusivam ente poltica. Para as funes administrativas foi criado unx outro rgo, a que se -chamou Supremo Tribunal ' Administrativo, e que ainda hoje existe, tendo com em orado em 1970 um sculo de existncia. Mas, pelo seu lado, a este Suprem o T ribunal Adm inistrativo apenas foram dadas funes contenciosas: era e , to-s, u m tribunal, sem quaisquer fun es consultivas. D o n d e resulta que nu n ca tivem os no nosso pas u m C onselho de Estado de tipo francs: prim eiro, tivemos u m

291

C onselho de Estado exclusivamente poltico; tivemos depois u m Conselho de E stado sim ultaneam ente poltico e adm inis trativo; de seguida voltm os a ter u m C onselho de Estado exclusivamente poltico e u m Suprem o T ribunal A dm inistra tivo exclusivamente contencioso, sem funes consultivas; e hoje estamos de novo !na prim eira situao, depois de u m in ter regno seni Conselho de Estado poltico (de 1975 a 19.82) (25s). C uriosam ente, po rm , houve na adm inistrao pblica portuguesa um 'rgo m uito semelhante ao Conselho de Estado francs mas no plano da administrao ultramarina. C o m efeito, m 1642 D. Joo IV criou o Conselho Ultra marino, rgo que| com essa m esm a denom inao (ou ligeiras variantes) funcionou ininterruptam ente desde '1642 at 1974 (25l)). O Conselho U ltram arino tinha, esse sim, caractersticas exac tam ente idnticas 's do Conselho de Estado francs, quer di zer: era u m rgo de natureza adm inistrativa, no poltica; e era u m rgo co m funes sim ultaneam ente consultivas e contenciosas. O Conselho U ltram arino era, p o r u m lado, o principal rgo de consulta do M inistro das C olnias, ou do U ltram ar, sobre matrias de administrao colonial o u ultram arina (legis lao, administrao, justia, fazenda, assuntos econm icos e sociais, etc.); e tam bm funcionava, ao m esm o tem po, com o Suprem o T ribunal A dm inistrativo para as questes do co n ten cioso ultram arin o.: C o m a desccjlonizao o. C onselho U ltram arino deixou de ter razo de ser, mas foi um rgo que ao longo de trs

p 5) Sobre ai histria do Conselho de Estado em Portugal v. M a r C a e t a n o , ilifaitual, I, p p . 285-287, e J o r g e M ir a n d a , Conselho de Estado, no DJAP, II, jp . 571 e ss. C 2 53) V. M a r c el l o C a e t a n o , O Conselho Ultramarino - esboo da sua his tria, Lisboa, 1967. |
cello

292

sculos e m eio viveu um a existncia privilegiada e que cor respondia, esse sim, ao m odelo tpico do C onselho de Estado francs.

70. A Procuradoria-Geral da Repblica


Vejamos agora a situao actual. Poder dizer-se que no h n e n h u m rgo consultivo central de m bito genrico? T am bm no exactam ente assim: h alguns rgos centrais com funes consultivas genricas, o que no h nenhum rgo do tipo Conselho de Estado. Par em itir parecer quanto aos projectos de diplomas legais, havia u m rgo especfico na Constituio de 33, a Cmara Corporativa, que foi durante m uitos anos apenas um rgo consultivo da Assembleia Nacional, mas que a partir de certa altura passou a ser tam bm u m rgo consultivo do G ovem o: este, antes de publicar um decreto-lei im portante, ou antes de enviar uma proposta de lei Assembleia, podia ouvir (e norm alm ente ouvia) o parecer da Cmara C orpora tiva. H avia um outro rgo, tam bm de natureza consultiva em relao ao G ovem o, que era a Procuradoria-G eral da R epblica, isto , o rgo de direco superior do M inist rio Pblico, cujo Conselho C onsultivo desem penhava funes consultivas em tiido quanto revestisse carcter jurdico. A diferena entre as duas instituies consistia em que, enquanto a Procuradoria-G eral da R epblica se pronunciava apenas sobre os aspectos estritam ente jurdicos das questes, a Cmara Corporativa podia pronunciar-se sobre todos os aspec tos: polticos, jurdicos, adm inistrativos, financeiros, sociais, econm icos, tcnicos, etc. D epois do 25 de Abril de 1974, a Cmara C orporativa foi abolida, mas a Procuradoria-G eral da R ep b lica'm antm-se

293

e co ntinua a funcionar ju n to do M inistrio da Justia com as funes anteriores. A situao neste m om ento a de que o nico rgo consultivo central de com petncia alargada a todos os ramos da administrao pblica mas por outro lado limitada aos as pectos estritamente ju rdicos o Consellw Consultivo da Pro curadoria-Geral da Repblica (M)). N este m om ento, no existe pois n en h u m rgo consultivo central de natureza genrica ao qual se possam p r questes de poltica legislativa sem carcter jurdico. Pode, quando m uito, obter-se o parecer de alguns rgos consultivos sectoriais exis tentes em diversos m inistrios (cfr. o art. 7.; n. 3, da LAD). D evem os, portanto, interrogar-nos sobre se seiia ou no b o m para a Administrao Pblica portuguesa que houvesse entre ns u m rgo consultivo central de com petncia gen rica, do tipo do C onselho de Estado francs (ou, descontado o carcter no dem ocrtico, do tipo da antiga Cm ara C o r porativa) . As opinies dividem -se: h quem pense que o Pas s teria a lucrar com a existncia de u m rgo desse gnero e com a experincia, os conhecim entos tcnicos e a ponderao que isso implicaria, e b em assim com o apuram ento da quali dade dos textos legais e da aco adm inistrativa que da resul taria; e h p o r outro lado quem entenda que isso seria um peso excessivo a acrescer a tantos outros freios que entorpe cem e lim itam a actuao da A dm inistrao Pblica p o rtu guesa. Pela nossa parte, entendem os que seria da m aior utilidade a existncia de um a instituio sem elhante do C onselho de
p 6") Ver. F. A rala C haves , A funo da Procuradoria-Geral da R e p blica na administrao portuguesa. Reformas necessrias, in Democracia c Liber dade, 11 (1979), p. 49.

294

Estado francs, em bora sem acum ular funes consultivas e funes contenciosas. Nesse pon to a tradio portuguesa no idntica francesa, mais prxim a da ttadio alem: prati cam ente nunca tivem os, a no ser no perodo 1850-1870 e m esm o ento de um a forma rudim entar, um a orientao favo rvel a rgos supremos da Administrao Pblica com fun es sim ultaneam ente contenciosas e consultivas. E no deve m os caminhar nesse sentido. A t po r imperativo constitucional, as funes do contencioso administrativo devem ser entregues a tribunais propriam ente .ditos. Mas isso no quer dizer que no deva haver u m rgo consultivo central e de com petncia genrica na nossa A dm i nistrao Pblica. E ntendem os que esse rgo deve existir. Seria, alis, uma excelente form a de recolher a experincia e o saber de quem tivesse atrs de si um a longa e bem sucedida carreira ao servi o do Estado, alm da colaborao de reputados professores e investigadores universitrios. Parece evidente que o G overno e a Administrao s teriam a ganhar se nas grandes decises a seu cargo pudesse ser consultado u m rgo prestigiado, com petente, capaz de analisar convenientem ente os problemas em causa e de po n derar atentam ente os interesses em jogo, no apenas num a ptica exclusivamente jurdica, mas num a ptica administra tiva global. Claro que esse rgo, a existir no nosso Pas, no dever cham ar-se Conselho de Estado, pois j existe outro com esta. denom inao. Mas no seria difcil com certeza encontrar um a designao apropriada para um a instituio desse tipo (co m o, p o r exem plo, Consellw Superior de Administrao Pblica).

--------------------

295

71. O Conselho Econm ico e Social


i

O utra im portan te instituio de carcter consultivo o Conselho Econmico e Social, criado pela reviso constitucional de 1989 (C R P , art. 9'2.). C onform e estipula a C onstituio, o C onselho E co n m ico e Social oi rgo de consulta e concertao no dom nio das polticas econm ica e social, participa na elaborao das propostas das grandes opes e dos planos de desenvolvi m ento econmico^ e social e exerce as demais funes que lhe sejam atribudals p o r lei (C R P , art. 92., n. 1).
' M

A lm destas funes principais, definidas no texto consti tucional, a lei ordinria (Lei n. 10 8/9 1, de 17 de Agosto) atribui-lhe ainda outras, tais com o: apreciar as posies de Portugal nas instncias das Com unidades Europeias, no m bito das polticas econnica e social; pronunciar-se sobre as pol ticas de reestruturao e de desenvolvim ento; apreciar regu larm ente a evoluo da situao econm ica e social do Pas; apreciar a poltica de desenvolvim ento regional; e pro m o v er o dilogo e a concrtao entre parceiros sociais (art. 2.). O Conselho E conm ico e Social te m um a com posio am pla e variada (art. 3.): U m Presidente, eleito pela Assembleia da R epblica; Q uatro Vicej-Presidentes; O ito representantes do G overno; O ito representantes dos sindicatos; . O ito representantes das organizaes empresariais; Dois representantes do sector cooperativo; D ois representantes do -secto r da C incia e T e c n o logia; j li) Dois representantes das profisses liberais; i)' U n i representante do sector empresarial do Estado;
a) b) c) ) e) J) g)

j) Dois representantes de cada regio autnom a; I) O ito representantes das autarquias locais;

m )U m representante das associaes nacionais de deesa do am biente; n) U in representante das associaes nacionais de defesa dos consumidores; o) D ois representantes das instituies particulares de soli dariedade social; p) U m representante das associaes de famlia; q) U m representante das Universidades; r) U na representante das associaes de jovens empresrios; s) Trs personalidades de reconhecido m rito nos dom nios econm ico e social. O m andato dos m em bros do C onselho E conm ico e Social corresponde ao perodo da legislatura da Assembleia da R epblica 4 anos. As funes principais do Conselho E conm ico e Social so, com o referimos, funes consultivas e funes de concertao social. Atravs dele, e p o r interm dio dos vrios representantes que o com pem , concretiza-se a participao das populaes e das actividades econmicas nas tarefas do planeam ento e 'd a administrao pblica da econom ia. E u m rgo do Estado atravs do qual se dinamiza uina forma de democracia participativa (C R P , ait. 2.). Os seus ante cessores foram a Cmara Corporativa, durante o Estado N ovo, e o Conselho Nacional do Plano, de 1976 a 1989 [ver a 1. edi o deste Curso, p. 286]. O C onselho E conm ico e Social engloba a Comisso Per manente de Concertao Social (arts. 6. e 9.), que substitui o extinto Conselho Perm anente de C oncertao Social (art. 16.).

297

72.

b)

rgos de controlo

D en tro das principais instituies administrativas centrais do Estado, cum pre destacar, pelo grande relevo da sua posi o e im portncia efectiva das suas funes, as que exercem poderes genricos de controlo e de inspeco sobre o con ju n to da Administrao Pblica. N o prim eiro grupo salientaremos sobretudo o Tribunal de Contas , sm dvida um a das mais relevantes e influentes insti tuies da A dm inistrao portuguesa. N o segundo, faremos referncia aos dois mais im portan tes instrum entos de fiscalizao e controlo da nossa adminis trao central e local, que so, quanto aos aspectos financeiros de um a e outra, a Inspeco-Geral de Finanas e, quanto aos aspectos administrativos e disciplinares da segunda, a Inspeco- Geral da Administrao do Territrio.

73. O Tribunal de Contas


O T ribunal de Contas u m rgo fundam ental da A d m inistrao Pblica no nosso Pas com o, alis, em m uitos outros (2S1).
( ') Cfr. T r i n d a d e P e r e i r a , O Tribunal de Contas, Lisboa, 1962; cs grands corps de Vtat, cit., p. 37; G . V e d e l , La C o u r des m ptes et le juge adm inistratif de d roit com rnun, in L a u b a d r e M a t h i o t - R i v e r o - V e d e l , Pages de doctrine, II, p. 335; e os artigos de C . . G h is a l b e r t i e de F. C h iesa sobre Corte dei C onti, na EdD , X , pp. 853 e 857 (o ltim o com bastantes referncias de direito com parado). V er tam bm J . D . P in h e ir o F a r in h a O Tribunal de Contas na administrao portuguesa, in Democracia e Liberdade, l l (1979), p. 29; idem, Tribunal de Contas, Polis, 5, col. 1333; e J o s T a v a r es , T ribunal de Contas, iu DJAP, VII, p. 452 e ss. V er ainda, p o r ltim o, a publicao Tribunais de Coutas e instituies congneres e.in diferentes pases, editada pelo T ribunal de Contas portugus, Lisboa, 1992.
P ie rr e E scoube, L

298

Existe e funciona ju n to do Ministrio das Finanas, embora .no na dependncia do M inistro das Finanas. Q u er dizer: para efeitos de arrum ao orgnica e oramental, o Tribunal de Contas considerado u m organismo ligado ao M inistrio das Finanas; no porm u m organismo dependente, um verdadeiro tribunal. N o est no entanto integrado na estru tura do p o d er judicial, u m tribunal autnom o, que existe de p e r si, e que no faz parte de nenhum a hierarquia de tri bunais n em a d o s . tribunais judiciais, nem a-d o s tribunais administrativos. O T ribunal de Contas o herdeiro de um a rica tradio . qu e re m o n ta pelo .menos ao sculo X V , em que o seu antecessor foi denom inado Conselho da Fazenda. Este organismo viria mais tarde a ser transformado pelo M arqus de Pom bal no Errio Rgio, o qual p o r sua vez foi profundam ente refor m ado pelos decretos de M o uzinho da Silveira, j citados, que ' o transform aram no" Tribunal do Tesouro. A t que em 1849 foi criado com o Tribunal de Contas. O nom e no foi alis sem pre m antido, porque a dada altura, sobretudo durante a 1.' Repblica, cham ou-se-lhe Conselho Su. jjerior da Administrao Financeira do Estado. Mas posteriorm ente foi restaurado com a designao actual. O que o Tribunal de Contas? Segundo o artigo 214. da C onstituio, o rgo suprem o de fiscalizao da legalidade das despesas pblicas e de ju lg am en to das contas que a lei m andar subm eter-lhe
(n. 1).
_

. So quatro as principais funes do T ribunal de Contas:


a) D ar parecer sobre a C onta Geral do Estado, incluindo a da segurana social e as das regies autnomas; b) Fiscalizar a legalidade das despesas pblicas;

299

c) Julgar as contas dos organismos pblicos e efectivar a

responsabilidade de*| dirigentes e funcionrios p o r infraces financeiras; d) Assegurar, no m bito nacional, a fiscalizao da aplica o dos recursos;financeiros oriundos das C om unidades E u ro peias (2K). I . A primeira funo, um a funo consultiva, de natureza tc nica e poltica: dar parecer, anualm ente, sobre a C onta Geral d Estado. O Estado, tal !co m o qualquer o u tra pessoa colectiva, .vive, do ponto de ivista financeiro, lim itado p o r dois docu m entos fundamentais que se elaboram todos os anos: u m o O ram ento, o outro j a Conta. O O ram ento do Estado feito antes do ano a qe s refere, e contm a previso do que dever ser a vida financeira! do Estado no ano que se vai seguir; a C o n ta Geral do Estado elaborada depois de findo o ano a que respeita, e docum enta o qu e fo i a-vida financeira do Estado nesse ano j decorrido. O ra bem : quando o G ovem o prepara e encerra a C onta G eral do Estado relativa a u m determ inado ano, em vez de a m andar im ediatam ente para a Assembleia da R epblica para efeitos de discusso j e aprovao, tem de envi-la prim eiro para o T ribunal de C ontas. Este tem de analis-la e estud-la m inuciosam ente, do p o n to de vista da legalidade adm inis trativa e da regularidade financeira, term inando p o r em itir u m parecer acerca del, de m odo a habilitar a Assembleia da R e p blica a pronuncir-se sobre o m rito global da C o n ta G eral do Estado. j A segunda funo de fiscalizao: o T ribunal de Contas pronuncia-se sobre a legalidade administrativa e financeira da

(-02) C R P , art. 214.], e Lei n. 98/97, de 26 de Agosto, art. 5.

generalidade das despesas pblicas, antes ou depois de serem efectuadas. D urante dcadas, esta fiscalizao era preventiva: a execuo dos actos e contratos que implicassem a realizao de despesas pblicas dependia do visto prvio do T ribunal de Contas. A ctualm ente, na m aioria dos casos, a fiscalizao feita apenas a posteriori (v. o art. 46. da Lei n. 9 8 /9 7 , de 26 de Agosto). O Tribunal intervm aqui num a dupla perspectiva: a pers pectiva da legalidade administrativa e a perspectiva da regu laridade financeira. P or exemplo, no acto de nomeao de uni funcionrio pblico, o Tribunal de Contas vai prim eiro exami nar se, do ponto de vist do D ireito Adminisfrativo, no foi cometida nenhum a ilegalidade, isto , se a pessoa nom eada tem as condies legais para ocupar um cargo pblico, se apresen tou os docum entos necessrios, se no houve na sua nomeao nenhum vcio de natureza administrativa; e, em segundo lugar, examina se no O ram ento est inscrita uma verba atravs da qual. se possa fazr a despesa correspondente (vencimento, abo nos, etc.), se a despesa a fazer, em funo das j realizadas ao abrigo da mesma verba, ainda tem cabimento, etc. A terceira funo tipicam ente um a funo junsdidonal: consiste no julgam ento das contas apresentadas no final do no, ou no term o de um a gerncia, p o r todos os funcionrios que tenham tido sua guarda dinheiros pblicos, e pela gene ralidade das entidades que integram a Administrao Pblica, incluindo as autarquias locais. N esta funo o T ribunal exerce o cham ado controlo posteriori: a actividade financeira dcorreu, fizeram-se despe sas, cobraram -se receitas, elaboraram -se contas, juntaram -se recibos. O T ribunal vai analisar as contas apresentadas: se considera que as contas esto em ordem, declara que as pes soas p o r elas responsveis ficam quites com a Fazenda N acio nal, e em ite aquilo a que se cham a a quitao; se as contas

301

no esto em ordem , e nom eadam ente se houve fraude, o T ribunal julga os responsveis e, com o tribunal que , pode m esm o conden-los. C om o actividade instrum ental ao servio desta terceira funo, o T ribunal de Contas pode ordenar e realizar in q u ritos e auditorias, no exerccio de um a fiscalizao sucessiva da legalidade financeira (Lei n. 9 8/9 7, arts. 5. e 55.). A quarta funo fiscalizao da aplicao dos recursos financeiros oriundos das Comunidades Europeias reveste-se da m aior im portncia e visa, sobretudo, apreciar se esses recursos financeiros foram aplicados o fim a que se destinavam. P o r esta descrio, em bora sinttica, j se v que as fun es do T ribunal d'e Contas so m uito complexas e im p o r tantes, e a sua posio no Estado das mais altas. p o r isso que, nos termos do artigo 133., alnea ni), da C R P , o Pre sidente do T ribunal de Contas nom eado (e exonerado) pelo Presidente da Repblica, ainda que sob proposta do G overno. E m nossa opinio, a im portncia do T ribunal de Contas deveria ser ainda m aior. A valorizao e prestgio do T ribunal de Contas constituem pontos essenciais e urgentes da to neces sria R eform a Adm inistrativa. Infelizm ente, nos ltimos anos, vem -se notando um a tendncia para condicionar ou limitar, at certo ponto, os poderes do T ribunal de Contas. o con trrio do que devia ser feito.

74. A Inspeco-G eral de Finanas, a Inspeco-Geral da Administrao do Territrio e a Inspeco-Geral da Administrao Pblica
Faremos agora um a rpida referncia a algumas institui es que, do p o n to de vista do controlo e inspeco dos ser vios, tm grande relevo na Adm inistrao portuguesa.

302

a)

A Inspeco-Geral de Finanas pertence ao M inistrio das

Finanas e da Administrao Pblica, assumindo a a categoria de servio central (263). T e m natureza inspectiva: constituda p o r inspectores, que se deslocam aos diferentes locais, eni Lisboa e na provn cia, para exam inar livros, docum entos, cofres, tudo o que seja necessrio para o desem penho das suas funes. E quais so elas? D e u m m odo geral, pode dizer-se que lhe pertence ins peccionar, em nom e do G overno e sob a direco do M inis trio das Finanas, a actividade financeira dos diferentes servi os e organismos do Estado, b em com o das demais entidades pblicas. N o se confunde, porm , com o Tribunal de Contas: pri' m eiro, porque este, com o tribunal, passivo e aguarda que lhe enviem os casos para sobre eles se pronunciar, a passo que a Inspeco-G eral de Finanas, com o elem ento da administra o activa, tom a todas as iniciativas que entender, dentro dos' limites da lei, para investigar e descobrir quaisquer ilegalidades ou irregularidades; por outro lado, a Inspeco-Geral no pode julgar n em ' condenar, enquanto o Tribunal de Contas pode faz-lo. Cabe, pois, Inspeco-G eral de Finanas a fiscalizao administrativa de todos os servios de finanas e cofres pbli cos do Pas, com petindo-lhe nesta qualidade inspeccionar os cofres e as contas do Estado, dos governos civis, das autar quias locais, das empresas pblicas, etc. Mas o seu raio de aco vai mais longe e exttavasa mesmo para fora dos limites da prpria Administrao Pblica: tam -

Decs.-Leis n. 2 49/98, de 11 de Agosto, e n. 3 6 3 -A /9 8 ,de 19 de N ovem bro.

303

b m lhe pertence, na verdade, a fiscalizao de certas institui es particulares dis utilidade pblica e de certas sociedades de interesse colectivo; b e m com o a fiscalizao de certos aspectos do regim e das sociedades annimas. A lm disso, com pete ainda Inspeco-G eral de Finan as fiscalizar o cum prim ento das obrigaes tributrias (v. g ., im postos e taxas) p o r parte da generalidade das empresas pri vadas. | A Inspeco-G eral de Finanas outra das instituies que, no m bito-d u m adequado program a de R eform a A d ministrativa, carece de constante valorizao, sem o que ser impossvel m anter i em ordem a adm inistrao financeira p o r tuguesa ("fil).
b) T em tam bm im portncia a Inspeco-Gernl da A d m in is trao do Territrio,\ servio hoje integrado na Presidncia do

Conselho de M inistros (26:i). T eve com o antecedentes histricos os corregedores, depois os comissrios reais j n o sculo X IX e, mais recentem ente, a iiispeco administrativa m ontada em 1945-48 no M inistrio do Interior, a que sucedeu a Inspeco-G eral da A dm inistrao Interna. D urante o antigo regim e, para alm das funes m era m ente inspectivas, com petia Inspeco A dm inistrativa infor m ar o' Governo) sobre a administrao local e orientar os p re -

(2H) Cfr. P ie r r e E s c o u b e , Les grands corps de Vtat, cit., pp. 68-90;


VlCTOR. D . F a v e ir o , A funo da Inspeco-G eral de Finanas na reestru

turao das finanas pblicas, 7/i Democracia e Liberdade, 11 (1979), p. 75. (2f ) Decs.-Leis n! 6 4 /8 7 , de 6 de Fevereiro, n. 9 9 /8 9 , de 29 de M aro, n. 121-A /90, de 12 de Abril, n. 2 42/93, de 8 de Julho, e n. 2 3 / /9 6 , 'de 20 de M aro.

304

sidentes das cmaras quanto interpretao e aplicao das leis e quanto superao das deficincias notadas na sua gesto: cabia-lhe transm itir o esprito da nova lei (o C digo A dm i nistrativo de 1936-40), explicar a razo dos seus preceitos, desfazer as dvidas e hesitaes na respectiva aplicao, ser o veculo do pensam ento do G overno ju n to das autoridades lo cais (2M). E evidente que no pode set este b esprito com que h-de actuar hoje a nspeco-Geral da Administrao do T errit rio: sendo o regime democrtico, e os rgos das autarquias lo cais eleitos e autnom os, o G ovem o pode fiscalizar a activi dade do pod er local a fim de velar pelo cum prim ento da lei, mas no pode orientar os presidentes das cmaras nem impoi-lhes um pensam ento governam ental. Erii ditadura, as autarquias locais so instrum entos indi rectos da aco do .Estado, e p o r isso dependem do G ovem o; em democracia, pelo contrrio, as autarquias locais govem am -se a si prprias e so instituies de auto-adm inistrao, pelo que no dependem do G overno, nem podem ser por este dirigidas ou orientadas, mas to-somente fiscalizadas, para garan tia da legalidade. N o exerccio das suas nes, a Inspeco-Geral da Admi nistrao do T erritrio actua essencialmente p o r dois modos diferentes: p o r um lado, faz averiguaes e instrui processos quando aparece u m caso que o justifica, isto , se h um escndalo, um a denncia, um a perturbao grave em deter minada autarquia; p or outro, e independentem ente dos casos especiais que suijam, desenvolve actividades, norm ais de fisca lizao p or form sistemtica, regular e contnua, aparecendo

f" 1 ') M aivcello C a e t a n o , Manual, I , .p . 368.

305

de surpresa neste o u naquele m unicpio, nesta ou naquela fre guesia, para um a inspeco onde m enos se espera. Note-se que as actividades desta Inspeco-Geral tm sobre tudo p or objecto os aspectos jurdicos, adm inistrativos e disci plinares da actuao da administrao local: com o j vim os atrs, a fiscalizao da vida financeira das entidades locais com pete Inspeco-G eral de Finanas. c) ..Mais recentem ente, em 2000, iniciou funes u m ou tro Servio inspectivo de vocao geral, z< Inspeco-G eral da AgjigStoaco Pblica, lhoje integrada no M inistrio das Finan as (2 t^ ) . A sua aco inspectiva exerce-se nos dom nios dos recur sos hum anos e da m odernizao de estruturas e simplificao de procedim entos, co m o objectivo de garantir o respeito da legalidade e das regras de boa gesto, assim com o a qualidade dos servios prestados aos cidados. A ctuando em articulao com os servios inspectivos sectoriais, fiscaliza todos os servios pblicos, com particular incidncia na administrao indirecta. Em bora suga especificamente configurado com o um organism o de controlo estratgico e de auditoria de_gesto, cen trado prim ariam ente na qualidade e eficincia dos servios e n relao custo-benecio da actividade adm inistrativa, no . de todo claro o traado das fronteiras com os dom nios de actuao de outros departam entos inspectivos, gerais ou secto riais. A sua subsistncia, ao m enos nas formas actuais, dever assim m erecer um a ponderao cuidadosa.

f 7 ) A Inspeco-G eral da A dm inistrao Pblica foi criada pelo D .L. n. 220/98, de 17 de Julho, constando a sua lei orgnica do D.L. n. 154/2001, de 7 de M aio.

306

75. c) Servios de gesto administrativa


Cham am os servios de gesto administrativa aos servios da administrao central do Estado que, integrados num ou n o u tro m inistrio, desem penham funes administrativas de gesto que interessam a todos os departamentos da adminis trao central do Estado, ou a todo o sistema de 'autarquias locais do Pas. Estes servios de gesto administrativa p o d em ser agru pados, a nosso ver, em seis categorias, que enum erarem os a seguir, indicando as principais unidades que as integram :
a) Servios de concepo da Reforma Administrativa o Secretariado par'd a Modernizao Administrativa, criado em 1985 na Presidncia do Conselho; a Unidade de Coordenao da Modernizao Administrativa, integrada na Presidncia do C onselho de M inistros. b) Servios de organizao. e pessoal

a Direco-Geral da Administrao Pblica, que pertence hoje ao M inistrio das Finanas; a Direco-Geral da Proteco Social aos Funcionrios e Agentes da Administrao Pblica, ou ADSE, que continua inte grada no M inistrio das Finanas; o Instituto Nacional de Administrao (INA), escola supe rior de reciclagem do funcionalismo pblico do Estado, inse rida no M inistrio das Finanas.
c) Seivios relativos s eleies e ns autarquias locais o Secretariado Tcnico dos A ssuntos do Processo Eleitoral. (STAPE), pertencente ao M inistrio da Administrao Intem;

307

a Direco-Geral do Desenvolvimento Regional, do M inis trio do Ambiente, do Ordenam ento do Territrio e do D esen volvim ento R egional; a Direco4 Geral das A utarquias Locais, p erte n ce n te Presidncia do- C onselho de M inistros; o Centro de Estados e Formao Autrquica, estabeleci m en to do m esm o tipo do IN A , acim a m en cio n ad o , mas vocacionado para a preparao do funcionalism o local, depen dente do Prim eiro-M inistro.
d) Sendos de estatstica e planeamento

o Instituto Nacional de Estatstica, que j esteve no M inist rio das Finanas e se situa hoje na Presidncia do C onselho de M inistros; o Departamento de Prospectiva e Planeamento, colocado ac tualm ente no M inistrio do A m biente, do O rdenam ento do T erritrio e do D esenvolvim ento R eeio nal. ! e) Servios de administrao financeira e patrimonial a Direco-Geral do Oramento, do M inistrio das Finanas; a Direco-Geral do Patrimnio, idem (2f's); a Direco-Geral dos Edifcios e M onumentos Nacionais, do M inistrio do A m biente, do O rdenam ento do Territrio e do D esenvolvim ento R egional. , !
f ) Servios de informaes e relaes pblicas Conselho Superior de Informaes, na dependncia do P ri m eiro-M inistro; i Servios (vrios) de relaes pblicas.

. -

'-------

(2r,s) j q S p EDRO i|e r.n a n d e s , A funo da D ireco-G eral do Patri

m nio na administrao, portuguesa. R eform as necessrias, in Democracia c Liberdade, 11 (1979), p. |89.

308

76. d) rg o s in d e p e n d e n te s C om o dissemos a seu tem po, a administrao central do Estado constituda, em regra, p o r rgos hierarquicam ente dependentes do G overno. Mas, a ttulo excepcional, a Cons tituio e a lei. criam p o r vezes, m> mbito da administrao central do Estado, certos rgos independentes, que no devem obedincia a ningum no desem penho das suas funes adm i nistrativas. Alguns destes rgos independentes integram a adm i nistrao consultiva o caso do Conselho E conm ico e So cial , e outros pertencem administrao de controlo por exem plo, o T ribunal de Contas. Mas h rgos independen tes que exercem funes de administrao activa, ou funes mistas (activas e consultivas, activas e de controlo, consultivas e de controlo). Alguns exempos: A Comisso Nacional de Eleies, regulada pela Lei n. 7 1 / /7 8 , de 27 de D ezem bro, e qualificada p o r lei oiiio rgo independente, que funciona junto da Assem bleia da Repblica, qual compete velar pela regula ridade e iseno dos actos e processos, eleitorais. O T C considera-a com o rgo sui geners de administrao eleitoral e adm ite recurso das sas deliberaes argui das de ilegalidade (2 IW ); A A lta utoridade para a Comunicao Social, criada pela reviso constitucional de 1989: v. C R P , artigo 39. Substitui o Conselho de Comunicao Social e os antigos conselhos de informao (ver a l.a ed. deste Curso, p. 299).

V. os acrdos do T C n. 165/S5, de 24 de Setem bro, caso do P C T P /M R P P , no D R , II, 233, de lU -10-85, p. 9430, e n. 2 3 /8 6 , de 29 de Janeiro, caso Salgado Zenha, no D R , II, 97, de 2S-4-S6, p. 4058. Cfr. tam bm J o r g e M ir a n d a , Sobre a Comisso Nacional de Eleies, sepa rata de O D , 124, 1992.

309

A Alta Autoridade, composta p o r 11 membros, assegura o direito informao, a liberdade de imprensa e a independncia dos meios de comunicao social perante o poder poltico e o poder econm ico, bem com o a possibilidade de expresso e confronto das diversas cor rentes de opinio e o exerccio dos direitos de antena (C R P, art. 39., n. 1). C om pete-llie ainda dar parecer sobre o licenciam ento de canais privados de Televiso, bem com o sobre a nomeao e exonerao dos direc tores de rgos de comunicao social pblicos (C R P , art. 39., n .o s 3 e 4. Ver Lei n. 43/98, de 6 de Agosto). Porm , a Reviso C onstitucional de 2004 determ inou, por fora da nova redaco dada ao artigo 39., a criao de um a n ova entidade adm inistrativa ind ep en d en te para a comunicao social, com funes reguladoras, em substituio da Alta Autoridade (27). As principais caractersticas dos rgos independentes inclu dos na administrao central do Estado so as seguintes:
a) So em regra eleitos pela Assem bleia da R epblica, em vrios casos p o r m aioria qualificada de 2 /3 , oii integram titulares designados p o r entidades privadas; b) O s indivduos nom eados pelo P o d e r executivo para estes rgos no representam o G ovem o, n em esto sujeitos s instrues deste; c) O rgo com o tal no deve obedincia a nenhum outro rgo ou entidade e, se tom ar decises diversas das desejadas ou pretensam ente impostas de fora, no incorre em desobe dincia;
(27) N o m om ento em que escrevemos, est em discusso na Assem bleia da R epblica a. proposta de lei que cria a E ntidade R eguladora para a C om unicao Social, dotada de poderes acrescidos relativam ente Alta A utoridade para a Com unicao Social.

310

d) Os titulares destes jrgos so inamovveis, e no podem ser responsabilizados durante o .seu m andato ou depois dele pelo facto de em itirem- opinies ou tom arem deliberaes contrrias quaisquer ordens ou directivas exteriores; e) Estes rgos no p o d em ser demitidos n e m dissolvidos; f) As suas tomadas d posio so pblicas ou, pelo menos, devem p o d er ser cotHecidas; ... g) O s pareceres, recom endaes ou directivas emitidos p o r este tipo de rgos so,, p o r via de regra, vinculativos. I

A partir da dcada de 90 do sculo passado tem -se assis tido proliferao das chamadas autoridades administrativas inde pendentes;, entidades dotadas de persnahdade j rd i c a'"pbEca que visam geralm ente enquadrar as novas forms de inter veno pblica na econom ia, centradas agora na regulao da actividade dos privados no tanto na produo de bens e servios. O seu progressijvo relevo e as questes suscitadas em torno da legitimao dos poderes que exercem justificaram inclusivam ente que lhes j fosse dada consagrao expressa no texto constitucional, na R eviso de 1997 (artigo 267., n. 3). Alguns exemplos: o IC E -A nacom A utoridade N acional de C om unicaes (D.L. n. 3 09/2001, de 7 de D ezem bro); a : -;.,ER SE - Entidade R eguladora dos Servios Energticos (D.L. S H V :-9 7 /2 0 0 2 ; de 12 de Abril); a E R S - Entidade Reguladora da Sade (D.L. n. 309/2003, de 10 de D ezem bro); a Entidade ^ R eguladora para a C om unicao Social; e outras (271).

(571) Sobre a matria deste nm ero, v . R o d r i g o G o u v e ia , O s Servios de Interesse Ccml em Portugal, C oim bra, 2001, Jos L u c a s C a r d o s o , A uto ridades Administrativas Independentes e Constituio, C oim bra, 2002, e V i t a l M o r e i r a - M a r i a M a n u e l L e i t o M a r q u e s , A Mo Visvel - Mercado e Re gulao, C oim bra, 2003.

A A D M IN IS T R A O P E R IF R IC A

* i C O N C E IT O E ESPCIES

77. P re lim in a re s N a linguagem !administrativa, fala-se m odernam ente em .((periferia para designar as reas territoriais, situadas'fora. da capital do Pas, em que a A dm inistrao actua: no centro, em Lisboa, encontram -se instalados e funcionam os rgos e ser vios centrais; n periferia esto e actuam quer os rgos e servios locais (reginais, distritais, concelhios ou de fregue sia), quer os; rgos e servios sediados no estrangeiro (em bai-, xadas, consulados, servios de turism o, ncleos de apoio emigrao, servios e fom ento da exportao, etc.). A generalidade |dos autores nacionais e estrangeiros cos tum a enquadrar ,est m atria sob a epgrafe de administrao local do Estado (272). jTal enquadram ento no , no entanto, a

27-) V .,. e n tre n s , M a r c e l l o C a e t a n o , M a n u a l, I, p . 290 e ss.; e l fora, J. R i v e r o , D r o it .Administratif, 13. d., 1990, p . 446, e Z a n o b i n i , Corso, III, p . 71 e ss. ; i

312

nosso ver, o mais correcto: p o r um lado, tam bm os institu tos pblicos e .associaes pblicas dispem muitas vezes dos seus rgos e servios locais, que no so contudo administra o local do Estado; p o r outro lado, os rgos e servios do Estado no estrangeiro, form ando o que se pode chamar a admi nistrao externa do Estado, no constituem administrao local. D a que ultim am ente a doutrina faiais m oderna, sobre tudo espanhola, tenha proposto a denoiinao de administrao perifrica que se nos afigura realniente prefervel para abran ger todas as referidas m odalidades (273). Sublinhe-se que a administrao perifrica, mesmo quando seja local tanto do Estado, com o dos institutos pblicos e associaes pblicas que dela disponham , no pode ser con fundida co m a administrao local autrquica. Esta consti tuda p o r autarquias locais, ao passo que aquela com posta por rgos e servios do Estado, ou de Outras pessoas colectivas pblicas no territoriais. Assim, m a coisa So as autarquias locais municpios, freguesias, etc. e outra so os.rgos perifricos da 'adminis trao central qe tanto pod em ser rgos locais do Estado (por ex., os servios de finanas, que pertencem ao M inist rio das Finanas), com o rgos exteriores do Estado (por ex., embaixadas e consulados), com o rgos, locais de institutos pblicos (por ex;, os laboratrios vitiviricolas de Lisboa, Gaia e M ealhada do instituto da V inha e . do V inho), com o ainda

( T o ) y

C u e st a , Curso, I, 9.1 ed., p. 300 e ss.; e G a r c ia de

E n t e r r a , La Adininistraciii espaiiola, 2 . ed., Madrid, 1964, pp. 83 e ss. e

119 e ss. N a doutrina portuguesa, v. J o o C a u p e r s , A Administrao Perif rica do Estado, c it; e ideni, Administrao Perifrica do Estado, iii DJAP, 1. Supl., p. 9 e ss. A contraposio entre servios centrais e servios peri fricos surge hoje na Lei n. 4/2004, de 15 de Janeiro (LAD), que organiza a administrao directa do Estado: cfr. os arte. 2. e 11., n. 4 e 5.

313

rgos externos de institutos pblicos (por ex., as delegaes do Instituto do Com rcio Externo de Portugal no estrangeiro). N o se confunda, pois, ^administrao perifric^ com adm im str lcl autrqu_i_ca.Mesmo que ambas se dediquem em certa rea a actividades de natureza sem elhante, ainda assim so duas formas de administrao sem pre distintas. P o r exem plo, na cidade de C oim bra po d em estar a executar-se obras sim ultaneam ente p o r servios distritais do Estado e pela C m ara M unicipal: tanto n u m caso com o n o utro se tratar de obras pblicas realizadas em Coim bra; mas no prim eiro haver administrao perifrica, no segundo administrao local autr quica n u m caso, so obras do Estado, pagas p o r conta do O ram ento do Estado; no outro, so obras m unicipais, cus teadas pelo errio m unicipal.

78. Conceito
D ito isto, estamos agora em condies de p o der definir a |'dffimsto~'prifricaj>. Ela o conjunto de rgos e setvios
de pessoas colectivas pblicas que_ dispem de competncia limitada a uma rea territorial restrita, e funcionam sob a direco dos correspon dentes rgos_eiiJj:ajs. (274).

A administrao perifrica caracteriza-se, pois, pelos se guintes aspectos principais: constituda p o r u m conjunto de rgos e servios, quer locais quer externos p 75);

f2 7 " 1 ) Cfr., em term os m uito prxim os, a definio contida na al. b) do n. 4 do art. 11. da LAD, que.se restringe cqmpreensivelmente aos ser vios da administrao estadual directa, dado o m bito do diploma. p 73) Cfr. o disposto no n. 5 do art. 11. da LAD.

314

esses rgos e servios pertencem ao Estado, ou a pessoas- colectivas pblicas de tipo institucional ou as sociativo; a com petncia de tais rgos limitada em funo do territrio, no abrange -nunca a totalidade do territ rio nacional; os rgos e servios da administrao perifrica funcio nam sempre na dependncia hierrquica dos rgos centrais da pessoa colectiva pblica a que pertencem f 76).

79. Espcies
Conform e resulta dos exemplos dados no nm ero anterior, a administrao perifrica com preende as seguintes espcies:
< 7 )

rgos e servios locais do Estado;

b) rgos e servios locais de institutos pblicos e de as

sociaes pblicas; c) rgos e servios externos do Estado; d) rgos e servios externos de institutos pblicos e asso ciaes pblicas. Todos estes tipos de rgos e servios cabem 110 conceito de administrao perifrica: aos mencionados na alnea d) chama sse administrao local do Estado; ao conjunto form ado pelas al neas a) e b) d-se a designao .de-' administrao perifrica interna;

(-7) C ir . J o o C a u p e r s , A administrao perifrica do Estado, p. 87 e ss. O conceito apresentado p o r este autor, no contexto de um estudo de Cincia da Adm inistrao Pblica, naturalm ente algo diverso do nosso. Aceitam os o dele no m bito dessa cincia, mas continuam os a preferir o nosso 110 cam po da Cincia do D ireito Administrativo.

'f

315

ao conjunto das alneas c) e d), a designao de administrao peri frica externa-, finalmente, ao conjunto das alneas a) e c) atribui-se a denom inao de administrao perifrica do Estado.
' ; i

80. A transferncia dos servios perifricos


A situao normal, e corrente consiste em os servios peri fricos estaremi na| dependncia dos rgos prprios da pessoa colectiva a que pertencem : assim, os servios perifricos do Estado so dirigidos p or rgos do Estado, os servios perifricos de u m instituto pblico so dirigidos pelos rgos desse instituto, etc. j P ode acontecer, todavia, que a lei, n u m propsito de forte descentralizao, atribua a direco superior de d eterm i nados servios jperifricos a rgos de autarquias locais: estas tero ento de gerir, no apenas os seus prprios servios, mas tam bm os servios perifricos de outra entidade, entregues especialmente sua administrao. N o se trata,! repare-se bem , de a lei transform ar uns quantos servios perifricos do Estado em servios municipais, p o r exemplo. Tra:ta-se, sim, de a lei encarregar as cmaras m unicipais de jdirigir certos servios perifricos do Estado, m antendo estes a ! sua natureza de servios estaduais. N o M T a, portanto, converso de servios estaduais em servios m u n i cipais, mas transferncia de servios estaduais para a adm inis trao municipal, j E a isto que s tem cham ado, entre ns, sjtmnsffFidtrdos' servios 'perifercs. j O fenm eno vulgar em Inglaterra, onde u m grande nm ero de servios perifricos do Estado, porventura a m aio ria, no so dirigidos p o r rgos locais do prprio Estado, mas pelas autarquias locais da respectiva zona em matrias com o a educao, sade, habitao, obras pblicas, etc. i j ] ' .

316

N o esse, porm , o sistema que por via de regra vigora em Portugal, dentro da tradio francesa: o nosso sisteina_ o de as autarquias locais se ocuparem apenas dos assuntos das. suas prprias atribuies, s excepcionalm ente sendo encarre gadas de gerir algum servio perifrico do Estado; este, por seu turno, no confiando nas autarquias locais para o desem penho de tarefas estaduais, criou e vai desenvolvendo cada vez mais um am plo conjunto de servios perifricos comandos distritais de polcia, delegaes de- sade, direces escolares, direces de estradas, divises hidrulicas, circunscries indus triais, regies agrcolas, etc. / O Estado no , portanto, apenas senhor de um a grande e poderosa administrao central coriio vimos , tam bm titular de um a vastssima administrao perifrica, nele inte grada em regim e de centralizao, ainda que em alguns casos , tem perada p o r Uiii certo grau de desconcentrao. Esta , alis, um a clas principais razes p o r que, nos siste mas de tipo francs, o Estado se encontra hoje m dia hiper trofiado, face manifesta atrofia das autarquias locais. Porque estas no s dispem de u m reduzido leque de atribuies prprias, com o iio so em princpio chamadas a encarregar-se de quaisquer servios perifricos do. Estado ao conftrio do que se passa em Inglaterra, cujo regime de autarquias locais, para alm de g enun o local govem m ent , fu n c io n a tam bm com o sistema global de execuo autonm ica, a nvel local, da quase totalidade das funes estaduais (277). C u m p re dizer, entretanto, que no sistema vigente em P o rtu g al existe um a im p o rta n te texcepo: a transferncia (operada de 1976 a 1980, sobretudo) dos servios perifricos

(277) N este sentido, veja-se o interessante estudo de G a r c a

de

En-

TER.RA, Administracin local y adm inistracin perifrica dei Estado: pro

blemas de ardculacin, in La administracin espaiiola, cit., p. 119 e ss.

317

do Estado para a dependncia dos rgos de governo prprio ds regies autnom as dos Aores e da M adeira. Esta orientao enquadra-se na poltica de regionalizao', e de autonom ia das regies insulares inscrita na C onstituio I (arts. 221 e ss.) e tem m esm o apoio textual n u m preceito j constitucional. ' 1 Diz, na verdade, o artigo 227., n. 1, alnea o), da CRJP, q ue pertence s regies autnom as superintender nos servi os, institutos pblicos e empresas pblicas e nacionalizadas que exeram a sua actividade exclusiva ou predom inantem ente na regio, e noutros casos em que o interesse regional o ju sti fique.

A A D M IN IS T R A O L O C A L D O E ST A D O

81. Preliminares
I | Vamos agota co n centrar a nossa ateno, em especial, sobre a administrao perifrica intem a do Estado, isto , p o r outras palavras, sobiie a administrao local do Estado. A adm inistrao local do Estado assenta, basicam ente, sobre trs ordens de elementos: a diviso do territrio; os rgos locais do Estado; os servios locais do Estado. Q uanto diviso do_ territrio, ela que leva dem arcao de reas, ou zonas, ou circunscries, que servem para definir a com petncia dos rgos e servios locais do Estado, que fica assim delimitada |em! razo do territrio. Q uanto aos \Jrgos_ locais do Estado, trata-se dos centros de deciso dispersos pelo territrio nacional, mas habilitados p o r lei a resolver assuntos administrativos em no m e do Estado, nom eadam ente face a outras entidades pblicas e aos parti culares em geral', j Oi servios lp_cais-do Estado so, p o r seu turno, os servios pblicos encarregados de preparar e executar as decises dos diferentes rgos; locais do Estado.

320

Cabe-nos exam inar os dois primeiros elementos, j que sobre o terceiro no h nada de especial a acrescentar.

82.

a)

A diviso do territrio

Para efeitos de administrao local do Estado, o territrio nacional tem de ser dividido em reas ou zonas. a esta divi so ou fraccionamento do territrio nacional em zonas ou reas que se chama diviso do territrio. E a essas reas ou zonas, que resultam da diviso do territrio, chariia-se circunscries admi nistrativas (27S). O territrio nacional portugus est actualmente dividido, para efeitos de adm inistrao perifrica, segundo critrios m uito variados. Existe desde .logo uma im portante distino entre a divi so judicial do territrio - que no estudaremos, pois no tem a ver com o Direito Administrativo, mas sim com o Direito Judicirio e diviso administrativa do territrio, que a que nos interessa aqui (27 ;). Esta diviso administrativa, p o r stia vez, ainda se desdo bra em diviso militar e diviso civil ou comum do territrio. A diviso m ilitar tam bm no vai ser aqui considerada, em bora diga respeito ao D ireito Administrativo m ilitar (2a"). Estamos' a estudar apenas o D ireito Adm inistrativo geral.
( ) V . J han - F ivanois A u b y , Orgaiiisation adininistrative du teiritoire. Paris, 1985; e o artigo no assinado sobre Circoscrizione ainniinistrativa na E/D, V II, p. 59. (a7'J) Alis, a diviso judicial no coincide inteiram ente com a diviso administrativa: enquanto a diviso administrativa principal um a diviso em regies, distritos, concelhos e freguesias, a diviso judicial em crculos ju d i ciais e comarcas, e os limites de ambas no coincidem necessariamente. C om o se sabe, as principais circunscries administrativas resul tantes da diviso m ilitar do territrio nacional so as regies militares.

D entro da diviso administrativa geral, ou com um , ainda tem os de distinguir duas modalidades: com efeito, existe um a diviso administrativa do territrio para efeitos cle administrao local do Estado, e outra para efeitos de administrao local autrquica. D e facto, um a coisa so os rgos da administrao local do Estado, outra coisa so os rgos prprios das autarquias locais.

83. Circunscries administrativas e autarquias locais


Cham am -se jcircunscries administrativasy as zonas exis tentes no pais para efeitos de administrao local. Mas essencial no confundir o conceito de circunscrio administrativa com o de autarquia local. A destrina baseia-se em dois aspectos. E m prim eiro lugar, a circunscrio apenas um a poro do territrio que resulta de um a certa diviso do conjunto, ao passo que a autarquia local um a pessoa colectiva, um a enti dade pblica adm inistrativa que tem p o r base um a certa rea (ou circunscrio) territorial, certo, mas que composta p o r outros elementos. Enquanto a circunscrio se define ape nas p o r u m elem ento territorial unia rea, um a zona, um a parcela do territrio , a autarquia local mais do que isso: um a com unidade de pessoas, vivendo n um a certa circunscri o, com um a determ inada organizao, para prosseguir cer tos fins. P o r outro lado, e este o segundo aspecto a ter em conta, as circunscries administrativas so parcelas do territ rio nas quais actuam rgos. locais..do Estado quer dizer, estamos ainda dentro da pessoa colectiva Estado , ou nas quais se baseiam e assentam as autarquias locais. Mas estas so pessoas

322

colectivas per se, e sem pre distintas do Estado, com o sabido. Por exemplo, as reparties de finanas so circunscries admi nistrativas, mas no so autarquias'locais; no tm personalidade jurdica prpria, integram a administrao local do Estado. M esm o do pon to de vista m eram ente territorial, as cir cunscries administrativas para efeitos de administrao local do Estado no coincidem necessariamente com as circunscri es sobre que assentam as autarquias locais: um a regio agr cola abrange vrios m unicpios, um a circunscrio hidrulica tam bm .

84. As divises administrativas bsicas


Q ual , ento, a diviso bsica do territrio para efeitos de administrao civil, com um ? C om o dissemos, no h uma, mas duas divises bsicas.
a) Diviso do territrio para efeitos de administrao local do Estado. Para efeitos de administrao local do Estado, ter

ritrio divide-se, actualm ente, em. .distritos e concelhos/ Im-porta saber, n o entanto, que um a coisa a diviso com um ou geral do territrio do Estado, outra coisa so as vrias divises que existem para efeitos de administrao especial. Assim, para efeitos de administrao geral, existe a divi so em distritos e concelhos; para efeitos de_adm inistrao especial (ou seja, p or sectores ou por ramos de administra o), existem outras divises. P o r exemplo: para efeitos de administrao hidrulica, a base no a do critrio distrital ou concelhio, que no se prestaria para isso, a das bacias hidro^grficas dos rios: o pas est, pois, dividido em divises hidruli cas, que no coincidem com o distrito nem com o concelho. Para efeitos de adm inistrao florestal, tam bm o critrio autrquico no faria sentido: o pas, est, pois, dividido em delegaes florestais. E assim sucessivamente.

323

Q u e r dizer: para certos efeitos especiais, existem divises do territrio que no coincidem com a- diviso bsica. Esta um a diviso para eeitos de adm inistrao geral, ou de adm i nistrao com um . | A diviso bsica, para efeitos de administrao local do Estado, actualm ente um a diviso em distritos e concelhos. H istoricam ente, ho uv e outras circunscries relevantes para efeitos de administrao com um os concelhos, os bairros administrativos, etc. H oje, neste plano, s conta a diviso dis trital e concelhia. ;
i i

b) Diviso do territrio para efeitos de administrao local autr quica. Para efeitos de administrao_loa autrquica, o terri

trio divide-se, actualm ente, em^freguesiaS e/ m un icpios/ est prevista a criao!'ulterior das regies administrativas (C R P , art. 291., n. 1). Isto, assim, no C o ntinente. N a M adeira e nos Aores h ;a cjontar com a existncia das regies au t n o mas (C R P , arts. 225. e ss.).
c) duas divises na histria e na actualidade. O p ro blem a da diviso do territrio um a questo com plexa, que tem de ser vista jluz de inm eros factores histricos, geo-, grficos, econm icos, sociais, politicos, etc. Ao longo da hossa histria, a diviso bsica do territrio nacional tem variado m uito. P o r exem plo, as provncias j tm sido, um a vezes, circunscries administrativas legalmente rele vantes, outras 'vjezes autarquias locais: hoje, no so um a coisa n e m outra. R prfesentam apenas u m a unid ad e natural, de cariz geogrfico o goeconm ico, mas sem relevncia ju r dica. ou poltica; (28|). T am b m os distritos umas vezes tm sido

f28') Acerca da provncia, v. adiante o que dizem os sobre as regies administrativas.

m eras circunscries adm inistrativas estaduais, outras vezes autarquias locais. O m esm o tem sucedido com as freguesias. A nica unidade que se tem mantido com perm anncia e identidade ao longo da nossa histria tem sido o concelho, ou municpio. O que no qu er dizer que no tenha havido h o u v e de facto, e p o d e vo ltar a haver alteraes nas di m enses dos m unicpios e, p o rta n to , na diviso do pas em concelhos. M as a entidade m unicipal, essa, tem -se mantido perm anente. Se agora procurarm os olhar para s duas divises bsicas do territrio nacional, tais com o actualm ente vigoram, e as encararmos num a perspectiva global e articulada, a que con cluses podem os chegar? D e tudo quanto se vem dizendo resulta que o sistema das divises administrativas bsicas do territrio 110 noss~~pas hoje extraordinariam ente confuso, com plexo e excessivo. S para se fazer uma ideia sumria, repare-se que o nosso direito prev com o circunscries administrativas bsicas no territrio nacional as seguintes: 1) 2) 3) 4) 5) as regies autnom as (insulares); as regies administrativas (continentais); os distritos; s concelhos; as freguesias.

Destes cinco tipos de circunscries, quatro constituem a base de outras tantas espcies de autarqiiias locais; e um (o dis trito) mera. circunscrio administrativa para efeitos de admi nistrao local do Estado. T rata-se de um sistema extraordinariam ente com plexo, com cinco nveis diferentes de circunscries administrativas, quando a verdade que hoje em dia, na Europa, o que se discute se o sistema da diviso do territrio deve ter dois ou trs escales, dois ou trs nveis. N s vamos em .cinco...

325

85. A h a r m o n iz a o das c irc u n s c ri e s a d m in is tra tiv a s Em termos de reforma administrativa, o problem a da divi so do tenitrio tem a m aior importncia e est constantemente na ordem do dia, porque as necessidades vo evoluindo, as exi gncias do interesse pblico vo-se transformando e, portanto, de vez em quando necessrio rever ou actualizar a diviso do territrio e, porventura, modific-la substancialmente. E assim que muitas vezes as circunscries so desdobradas, dando origem a u m nm ero maior de circunscries; outras ve zes so agrupadas ou fundidas umas com as outtas, dando origem no total a-um nm ero m enor de circunscries; etc. Esta harm onizao interessa tanto n o plano da articulao entre as duas divises bsicas do territrio, com o no plano da articulao entre a diviso com um e as divises especiais, para efeitos de administrao local do Estado. Pretende-se inclusivam ente ir ao p o n to de harm onizar as circunscries especiais existentes, de form a a que as suas linhas de fronteira coincidam sempre com as das circunscries comuns, sem se ter de cair no xadrez cruzado de divises sobre postas, a que a histria conduziu. A /harm onizao ' das'circunscries administrativas pode ser definida com o um a srie de m edds operaes ..que tm p o r finalidade fazer coincidir_o mais que for possvel as vrias divises do territrio existentes, de m odo a simplificar no seu conjunto a diviso administrativa do territrio nacional. A Frana tm 'hje'm 'exp'n'n'cia m uito rica e interes sante nesta m atria (232). Portugal pouco fez, porm , at aqui, nesse cam po (283).
(2B 2) y p 0r t0C[0Sj d e L a u b a d re , Trait lmentaire, vol. III, 1971, p. 54 e ss. (283) A Comisso para a i Reestruturao da Diviso Administrativa do Pas, criada no mbito do M inistrio do Plano e da A dm inistrao do T errit rio, apresentou em Fevereiro de 1987 um relatrio sobre este tema. .

326

86. b) O s rg o s lo c a is d o E sta d o Passemos agora da diviso do territrio para os rgos locais do Estado. Nas diferentes circunscries em que o territrio nacio nal dividido, o Estado instala os seus servios, e pe frente destes qu em se encarregue de chefi-los e de tom ar decises so os rgos locais do Estado. C om o j sabemos, existem hoje em dia numerosos rgos locais do Estado. Assim, frente de cada com ando da PSP (m etropolitano, regional ou distrital) encontra-se o respectivo comandante; as direces distritais de finanas so chefiadas pelos directores de finanas; as reparties, pelos chefes das reparties de finanas; os servios de sade, pelos delegados de sade e subdele gados de sade; etc. (2 fi4). E a tendncia nitidam ente no sentido do aum ento cons tante do nm ero destes rgos locais do Estado, criados e robus tecidos n u m propsito de desconcentrao de poderes. C om o podemos definir rgos locais do Estado? Q uanto a ns, os <|rgs" locais do Estado so os rgos da pessoa colectiva
Estado que, na dependncia hierrquica o Governo, exercem uma competncia limitada a uma certa ramserio administrativa.

T enha-se sempre presente que os rgos locais do Estado se caracterizam p o r trs elem entos essenciais: so rgos, isto. , p od em p o r lei tdm ar decises em "~nme do Estado. N o so meros agentes sem com petncia prpria, so rgos que p o d em praticar- actos adm inistrativos, os quais vinculam o Estado com o pessoa colectiva pblica;

(264) Para referncias mais desenvolvidas aos principais.rgos e servi os locais do Estado, ver Joo C a u p e r s , .,4 administrao penfiica do Estado, p. 413 e ss. Q uanto administrao perifrica no estrangeiro e na histria portuguesa, ibidein, p. 283 e. ss.

so rpos do .Estado, e no rgos autrquicos. N o p ertencem administrao local autrquica, mas. antes arhniriistfaolcM Jdo Estd. Pr'isso m esm o, esto integrados num a cadeia de subordinaes hierrquicas em cjoj topo se encontra o G ovem o: os rgos ocais do Estado (diferentem ente dos rgos das autarquias locais) dependem hierarqu icam ente d o .. G overno e, p o r conseguinte, devem obedincia s ordens e ins trues ido G ovem o. Fazem parte da adm inistrao \ directa do Estado; / tm um a competima jim a n ie n te local, isto , delim itada em razo do territrio. S p o d e m actuar dentro da circunscrio administrativa a que a sua com petncia respeita, j Assim comoi, de entre as vrias divises administrativas do territ rio ,. avulta grandem ente a diviso bsica ou com um , assim tam bm , a par dos diferentes rgos locais do Estado de natureza especial; (segurana, finanas, sade, educao, etc.), sobressaem pela sua im portncia e relevo os rgos locais do Estado incum bidos da cham ada administrao poltica e civil. So, sobretudo os magistrados administrativos que a esse respeito im porta conhecer.

87. Os magistrados administrativos


O que sjriagistrados administrativos? / E m noss''IopTnib'^"l<m agistra3os administrativos so os rgos locais do Estado.. qu.euias respectivas circununfes_admmistrativas desempenham a funo de representantes do Govemo para fm s d Mttimsrao\s>eral e de semirana pblica.

Tradicionalm ente no nosso direito, desde o princpio do sculo X IX , d-sej a designao oficial de magistrados adm i nistrativos a este ripo de rgos locais do Estado.

328

Se os quisermos definir de um a forma mais simples, mas tam bm correcta, poderem os dizer, que eles so os represen tantes do G overno nas circunscries bsicas da administrao local do Estado. N a nossa histria houve trs tipos de magistrados adm i nistrativos: nos distritos, os Governadores Civis; nos concelhos, os Administradores de Concelho; nas freguesias, os Regedores. Foi esta a estrutura criada logo no princpio do sculo passado, entre o C digo A dm inistrativo de Passos M anuel (1836) e o de Costa Cabral (1842). Tal estrutura m anteve-se, com pequenas alteraes, at ao regime da C onstituio de 1933. As funes desses magistrados administrativos eram, tradi cionalm ente, as seguintes: representar o G overno nas localidades: os magistrados administrativos eram os representantes locais do poder central; velar pelo cum prim ento da lei e pela m anuteno da ord em pblica: -os magistrados administrativos eram a suprem a autoridade policial na respectiva rea; exercer a tutela adm inistrativa sobre os m unicpios e as freguesias existentes na rea, bem com o sobre as pessoas cblectivas de utilidade pblica administrativa local; fun cio nar com o a g e n te s : polticos de confiana do partido no G ovem o: p o r isso no eram funcionrios, eram pessoas escolhidas p o r critrios de confiana poltica; m udando o G ovem o, m udavam automatica m ente os magistrados administrativos. O s m agistrados adm inistrativos desem penhavam ainda um a outra funo (que era claramente irregular e ilegtima,

329

mas que de facto era exercida, pois em bora no viesse nas leis estava enraizada nos costumes): era a funo de procurar ga nhar as eleies para o partido do G ovem o, fazendo presses, arregim entando votos, etc. Isto foi m oeda corrente ao longo do sculo X IX e du rante j l .1 R epblica. C o m o regim e da C onstituio de 33, as coisas alteraram-se um pouco. E claro que qs magistrados administrativos continuaram a ser agentes polticos da co n fiana do G ovem o e a desem penhar as funes polticas atrs descritas. Mas houve duas modificaes im portantes. N o plano poltico, na m edida em que o regime proibia a existncia de partidos polticos, a funo eleitoral dos magistrados adminis trativos no consistia tanto em tentar ganhar as eleies para o partido do G overno, visto-que no havia outros, com o em apresentar os resultados favorveis que o G ovem o se mostrasse interessado em alcanar... N o plano administrativo, e na m edida em que o Presi dente da Cm ara deixou de ser eleito e passou a ser nom eado pelo G ovem o de entre pessoas da sua confiana, verificou-se que no era mais necessrio ter Adm inistradores de C oncelho para desem penhar as funes de confiana poltica nas cir cunscries concelhias, de m odo que o Presidente da C m ara passou a ser, sim ultaneam ente, rgo do m unicpio e magis trado administrativo, tendo deixado de existir A dm inistrador de C oncelho. T am b m d urante o regim e co ip o rativ o os R eg ed o res deixaram de ser magistrados administrativos, e passaram a ser m eros coadjutores o u auxiliares do Presidente da Cmara. C o m o 25 de Abril, que modificaes se verificaram nes te sector? Oj'Gvg55or C i v j /ontinua a ser um magistrado adm i nistrativo, que representa o G overno n o distrito. As suas fun es' s'nlogas s tradicionais do sculo X IX . E alguns dos

330

abusos tam bm ....O presidente da Cmara, um a vez que voltou a ser eleito dem ocraticam ente pelas populaes locais, deixou de ser u m magistrado adm inistrativo apenas rgo do m unicpio. Mas no foi recriada a figura do A dm inistrador de C oncelho, o que significa que presentemente no h, ao nvel concelhio, magistrado administrativo. Finalm ente, e no plano da freguesia, a lei extinguiu a figura do R egedor, pelo que tam bm no h magistrado administrativo a nvel paroquial (285). N alguns concelhos actuavam durante o Estado N o v o os administradores de bairro: mas foram suprimidos depois do 25 de Abril. N a prtica, portanto, a nica categoria de magistrados administrativos actualm ente existente no nosso direito a de Governador Civil, o qual exerce as suas funes na circunscri o distrital. D este m odo, s a nvel distrital que existem, presentem ente, magistrados administrativos (286).

88. D o ferovemador Civil em especial


D e u m p o n to de vista ju rd ic o , o G o v ern ad o r C ivil m antm -se hoje, no regim e dem ocrtico, o m esm o que j era no C A de 1936-40: o principal rgo da administrao local do Estado, livrem ente nom eado e exonerado pelo G ovem o,

P 5) A razo da supresso dos administradores de concelho e dos reg ed o res. tem a v e r com a consolidao, que entretanto se verificou, de um a vasta rede nacional de rgos locais da PSP. f) Y n unes B a r ata , G overnador Civil, in DJAP, V ., p. 7 e ss. O p o d e r central era representado nas regies autnom as dos Aores e da M adeira pelos Ministros da Repblica, hoje designados com m enos felici dade - Representantes da Repblica (2004). Estes, porm , no so quanto a ns magistrados admiriistradvos, porque no so delegados do G ovem o, mas representantes do Estado soberano, nomeados pelo Presidente da R e p blica, ouvido o G ovem o (C R P , art. 230.). -

331

em Conselho de M inistros, sob proposta do M inistro da A dm i~mstrao Interna,| de ~queni "depende 'h ie r rq u ic a ' e organica m ente (28*). E este o perfil do G overnador Civil no nosso pas: ele o magistrado adikinistratwo que representa o Governo na circuns crio distrital. j C onvm , n o ie n ta n to , esclarecer que n em todos os pases possuem governadores civis ou, mais latam ente, magistrados administrativos. Eles no existem, desde logo, nos pases onde vigora u m sistema administrativo de tipo anglo-saxnico: na Inglaterra e ns Estados U nidos da A m rica no h governa dores civis, n em |nada que se lhes assemelhe. O m esm o se passa noutros pasps cujo sistema adm inistrativo , em m uitos aspectos, sem elhante ao francs e ao portugus, mas onde a descentralizao j to intensa que no existe n en h u m magis trado administrativo: o caso da A lem anha Federal, da Sua e da ustria, entre outros. Nestes pases,: o G overno no tem representantes seus nas diferentes circunscries administrativas: a defesa da legalidade com pete ao M inistrio Pblico ju n to dos tribunais e, p o r ou tro lado, encontr-se a cargo das prprias autarquias locais, que no so subntetidas especial vigilncia e tutela de quais quer magistrados administrativos. Diferentem ente se passam as coisas n u m terceiro grupo de pases, em que| pojdemos incluir a Frana, a Itlia, a Espanha,

f 87) Cfr. o artigo 404. do CA, q uer na redaco iniciai, q u e r na que lhe foi dada pelo D .L. n. 3 9 9 -B /8 4 , de IS de D ezem bro, hoje revo gados, e c> s arfe. d'.0 'ej 3.',- n. 1, do D .L. n. 2 5 2 /9 2 , de 19 de N o v e m bro, actualm ente em vigor. este ltim o diplom a que passaremos a citar, na redaco, que lhe foi dada pelo D .L. n. 3 1 6 /9 5 , de 28 de N o v em b ro , e pelo D.L. n. 2 1 3 /2 0 0 , de 2 de Agosto.

332

Portugal, etc. Aqui existem, com as funes que de um m odo geral j conhecem os, rgos locais do Estado que representam o G overno nas circunscries administrativas. A ptria de origem dos magistrados administrativos do tipo governador civil foi a Frana onde, para. representar o G overno no departamento (equivalente ao nosso distrito) nasceu a figura do Prfet. D a a instituio foi exportada para outros pases: na Itlia, existe em cada provncia u m Prefetto; na Espanha, em cada provncia u m Gobernador Civil; em P or tugal, u in Governador Civil p o r cada distrito; etc. A partir das reformas feitas pelo prim eiro G overno M iterrand, em 1982, o prfet foi substitudo pelo Comissaire de la Republique, mas as fnes deste no divergiam m uito das da quele f 88). E m 1988 voltou-se designao tradicional de Prfet.

89. Id e m : O P re fe ito n o d ire ito fran cs. S u a in tro d u o e m P o r tu g a l D ada a sua im portncia, vamos ver com o nasceu a figura do Prfet em Frana e como foi, depois, importada por Portugal. A instituio prefeitoral foi mis uma das brilhantes cria es do gnio napolenico: estabeleceu-a um a lei do ano VIII, em bora retom an db a tradio dos intendentes do ancien regime. Era- tal a importncia que Napoleo lhe atribua que os prinieiros titulares foram todos escolhidos pessoalmente p o r ele. Q u a is . eram as caractersticas fundamentais da instituio 'prefeitoral em Frana? Eram, em resumo, as seguintes: existia u m Prefeito em cada departamento (h cerca de oitenta destas circunscries ern. Frana);

f 8 ) Cfr. J. R

iv e r o ,

ob. cit., 10. ed., p. 360 e ss.

333

o Prefeito era o principal rgo local do Estado e tinha a seu cargo a representao do G overno na sua circunscrio, a defesa do interesse nacional, a tutela administrativa, e a garantia da legalidade; os Prefeitos eram nom eados e dem itidos livrem ente pelo G overno, mas de entre u m corpo peculiar de altos funcionrios, o. corps prfectoral cujos m em bros eram recrutados e form ados .com o especia listas de alta qualidade em administrao pblica; o Prefeito no era apenas u m rgo local do Estado, em nom e do qu al tom ava decises e exercia activida des; era igualm ente u m representante do G overno, a quem devia inteira lealdade e total obedincia; o Prefeito era o nico depositrio da autoridade do Estado 110 departam ento: a esse ttulo, o Prefeito foi transformado no rgo exclusivo de coordenao, a nvel departam ental, de todos os demais rgos e ser vios locais do Estado. O Prefeito deixou, sobretudo a partir de 1964, de ser o principal representante do M inistro do Interior para ser o representante de todos os M inistros, cabendo-lhe nessa qualidade dirigir e coordenar a actuao de todos os rgos e servios locais do Estado, qualquer que fosse o M inistrio a que pertencessem . E assim que j se pde concluir pertencerem ao Prefeito cerca de 1300 atribuies j u rdicas diferentes; o Prefeito dispunha, para o auxiliar no desem penho das suas tarefas, de um amplo conjunto de colabora dores tcnicos, que form avam os vastos servios de prefeitura.

(2m) V. P. E s c o u b e , Les grands corps de Vlat, Paris, 1971, p. 106 e ss. Este corpo de funcionrios contava em 1980 cerca de 130 prefeitos e 520 subprefeitos.

334

Era esta a figura dos Prefeitos no sistema administrativo 'francs, que alis no m udaram muito com a passagem a Comis srios da R epblica (asm ). N o exactam ente o m esm o que ocorre em Portugal, com o se vai ver. N a histria da nossa administrao pblica, houve desde m uito cedo representantes do poder central nas diversas loca lidades do pas e ju n to dos m unicpios: foi o caso dos meiri nhos (D. Afonso III), dos corregedores (D. Dinis) e dos ju ize s de fora (D. Afonso IV), que os nossos reis iam enviando para fazerem inspeces aos corpos administrativos ou, m esm o, em dados termos, para assumir a respectiva presidncia. Mas a instituio prefeitoral, a nvel supramunicipal, s surge verdadeiram ente entre ns p or meio da im portao da Frana. N a verdade, o j conhecido D . n. 23, de 16 de Maio de 1832, elaborado p o r M ouzinho da Silveira, dividiu o terri trio portugus em provncias, comarcas e concelhos, frente de cada um a das quais colocou um representante directo do G overno o prefeito, o subprefeito e o provedor. : Passos M anuel, em 1836, reagiu contra a extrem a centra lizao de M ouzinho da Silveira, que quase nada deixou s autarquias locais e quase tudo punha nas-mos dos magistra dos administrativos. Mas m esm o assim estes no desaparece ram mais dos nossos Cdigos Administrativos. A nvel distrital, o magistrado administrativo em Portugal foi assim denom inado: -"- em 1832 (M ouzinho da Silveira), Prefeito; em 1836 (Passos M anuel), Adininistmdor-Geral do distrito; a partir de 1842 (Costa Cabral), Governador Civil.
(2W ) V. J. R iv e r o , Droit Administratif, p. 360 e ss.. Q uanto Itlia, os artigos de A. M a s i e V. M a z z a r e l l i sobre Prefetto e prefettura, na EdD, X X X IV , pp. 947 e 952. E para a Espanha, G a r c a d e E n t e r r a , Prefectos e G obem adores civiles. El problem a de la adm inistracin perifrica en Espana, in La Administracin espaficla, cit., p. 85 e ss.

335

Simplesmentej em Portugal a exem plo do que aconte ceu em Espanha, jmas diferentem ente do que se passou em Frana o G overnador Civil m anteve-se sempre apenas com o u m rgo poltico de representao local do Governo , e no veio a evoluir para rgo administrativo de coordenao de todas as adminis traes locais do Estado. U m passo tm ido nesse sentido foi dado pela norm a do n. 3 do artigo 4.-B do D .L. n. 2 5 2 /9 2 , de 19 de N o vem b ro , que encarregou o G overnador C ivil de desenvolver todas as diligncias necessrias e convenientes a um a adequada; cooperao na articulao entre os servios pblicos desconcentrados de m bito distrital, e entre aqueles e outros rgos administrativos localizados na circunscrio dis trital, de acordo cpri as orientaes dos respectivos m em bros do Govm o. M as a fora da tradio e o carcter vago e am bguo do preceito redundaram na ausncia de efeitos prti cos desta j p o r si [limitada inovao. P or outro lado, tam bm os nossos G overnadores Civis, tal com o os spanhis, continuaram sem pre a ser, e ainda hoje so, recrutados livrem ente pelo G o v em o entre as pessoas da sua confiana poltica im ediata (em regra, dirigentes locais do partido ou coligao no poder) - e no, com o em Frana, nom eados de entre os m em bros de u m corpo de altos funcio nrios tecnicam ente especializados. E ntre Ins, portanto,...o.G overnador..Civil.ncL^um ^adm inistrador profissional, u m agente poltico do G ovem o. P o r isso m esm o, no tem os _direitos de u m funcionrio pblico, n em qualquer garantia de carreira, e no dispe seno_de._diniin utos servios de apoio para o coadjuvar. m uito duvidoso que esta deva ser a funo dos gover nadores civis nb fjO rtugalde hoje. Pela nossa parte, h m u ito que advogamos um a evoluo sem elhante que ocorreu em Frana relativam ente aos prefeitos. Ms est-se ainda longe disso, p o r ora. j

336

90. Idem : F u n e s d o G o v e rn a d o r C ivil n o d ire ito p o r tu g u s Quais so as funes actuais do G overnador Civil? A C onstituio faz um a referncia a este ponto. N o seu artigo 291., n. 3, declara: Com pete ao governador civil, /assistido p o r um conselho, representai- o G overno e exercer 1os poderes de tutela na rea do distrito. N o claro, todavia, se este conselho que assiste o Gover nador o coadjuva com o magistrado administrativo ou com o rgo distrital: adiante verem os melhoi: este tema. D o que n o-h dvidas que nas funes do G overnador Civil com o magistrado administrativo cabem , pelo menos, a representao do G ovem o e o exerccio de poderes de tutela administrativa. D e acordo com o disposto nos artigos 4. e seguintes do j citado D .L . n. 252/92, as principais funes do G overna dor C ivil so, em sntese, as seguintes:
a) Representao do Governo. O G overnador Civil o representante directo do G overno no distrito. N esta qualidade com pete-lhe:

inform ar o G overno de tudo o que se passa no distri to, com relevncia poltica; enviar ao G overno os requerim entos, exposies e peties que sejam entregues no govem o civil (291);

(23') Segundo o art. 77. do C P A, quando os requerim entos (apre sentados po r particulares Administrao) sejam dirigidos a rgos que no disponham de servios na rea de residncia dos interessados, podem aque les ser apresentados na secretaria do G ovem o Civil do respectivo distrito (n. 3), a qual os rem eter aos rgos com petentes pelo registo do coixeio e no prazo de trs dias aps o seu recebim ento (n. 4). N o te-se que a alnea a) do art. 4.-B do D.L. n. 2 5 2 /9 2 rem ete expressam ente para a prim eira destas disposies.

337

executar com prontido todas as ordens e instrues que o G overno lhe transmitir; desenvolver todas as diligncias necessrias e conve nientes a um a'adequ ad a cooperao entre os servios pblicos desconcentrados.
b) Tutela administrativa. O G overnador C ivil a autori

dade tutelar que, em n om e do Estado, .fiscaliza a actividade das autarquias locais. N esta qualidade com pet-lhe: velar pelo cum prim ento das leis e regulam entos p o r parte dos rgos autrquicos; prom over a realizao de inquritos actividade dos rgos autrquicos e respectivos servios; exercer as funes legalm ente estabelecidas no m bito dos processos eleitorais; participar ao agente do M inistrio Pblico ju n to do tribunal com petente as irregularidades de que indiciariam ente enferm em os actos dos rgos e servios das autarquias locais e associaes de m unicpios ou dos seus titulares.
c) Defesa da ordem pblica. O G o v ern ad o r C ivil a suprem a autoridade policial do distrito, e tem especialmente a seu cargo a defesa da ordem pblica. N esta qualidade com pete-lhe: .

tom ar todas as providncias necessrias para m anter a o rd em e segurana pblicas, req u isitan d o , q u ando necessria, a interveno das foras de segurana ins taladas no distrito aos comandos da PSP e da G N R ; conceder, nos term os da lei, diversos tipos de auto rizaes e licenas para o exerccio de certas activida des; elaborar regulam entos policiais.

Estas so as principais funes do .Governador Civil no nosso direito. N o so as nicas: , em diversa legislao avulsa h outras funes, em bora m enos im portantes. As funes indicadas parecem -nos, todavia, suficientes para retratar com nitidez o perfil do G overnador Civil na administrao p o rtu guesa. R epita-se que, face da nossa lei, o G overnador Civil no o superior hierrquico, nem sequer o coordenador, dos demais rgos e servios locais do Estado que os diferentes ministrios tenham a funcionar no distrito. certo que o G overnador Civil pode corresponder-se com todos os M inis tros, d posse a certos funcionrios pblicos, m esm o de outros ministrios, desde que a lei o perm ita, e pode ser encarregado de inspeccionar e fiscalizar qualquer servio pblico depen dente do G overno, seja qual for o M inistrio em que o ser vio esteja integrado. M as tudo isto no passa de um tmido esboo de projeco da funo do G overnador C ivil para fora dos acanhados lim ites em que o nosso direito o m antm .acantonado: .a grande reform a do estatuto e da funo dos . G overnadores Civis; em Portugal ainda est p o r fazer. :. C o n v m referir, p o r ltim o , u m preceito im portante contido n o -D .L . n. 2 5 2 /9 2 e que sobretudo em matria de segurana e ordem pblica, mas no s a faz do Gover nador Civil um poderoso rgo da administrao poltica e .civil no nosso Pas. Q uerem os aludir ao artigo 8., que, sob a epgrafe urgncia, estipula o seguinte: Sempre que o exijam circunstncias excepcionais e '.-urgentes de interesse pblico, o governador civil pode praticar todos os actos d u tom ar todas as providncias administrativas indispensveis, solicitando, logo que lhe seja possvel, a ratificao pelo rgo norm alm ente com petente.

339

Este preceito corresponde, com algumas alteraes, dis posio sem elhante que se continha no artigo 409. do C A de 36-40 (292). A interpretao deste artigo suscita num erosos problem as de ordem jurdica, jque no podem os explanar aqui desenvolvidam ente. Apenas jdeixaremos as seguintes notas: a com petncia extraordinria conferida p o r este pre ceito ao. G overnador Civil s existe quando o exi jam circunstncias excepcionais e urgentes de in te resse pbliqo. Q u e m tem de apreciar, no m om ento, se se trata u no de um a situao dessas o prprio G o v e rn a d o r C ivil. M as a o c o rr n c ia efectiva dos pressupostos legais pode, em nossa opinio, ser co n trolada pelos tribunais adm inistrativos, que podero anular os actos praticados pelo G overnador, se consi derarem qub no se estava perante circunstncias excep cionais, urgentes, e de interesse pblico; verificada um a situao destas, o G overnador C ivil pode praticar todos os actos e tom ar todas as providn cias administrativas indispensveis. A lei confere-lhe aqui um a grandeI latitude de aco, que assenta num amplo poder discricionrio: de entre as providncias adm i nistrativas, o G overnador po d e' escolher as que en ten der. O s : tribunais adm inistrativos no podero co n trolar a boa ou m escolha das providncias tomadas, nem poder anul-las p o r no as considerarem indispnsyeis. Mas o po d er discricionrio do G overna d o r tem limites legais (para alm da com petncia e do fim): o G o v ern ad o r s pode to m ar providncias

f 52) Ver P ir e s : d Lim a e D ia s d a F o n s e c a , Cdigo Administrativo actualizado e anotado , !l, Coim bra, 1954, pp. 560-561.

340

administrativas, o que exclui p or exemplo que ele possa praticar- actos legislativos ou actos jurisdicionais; este artigo d ao G overnador Civil a possibilidade de invadir a com petncia alheia: d-lhe o direito de pra ticar actos que sejam da competncia norm al de outro rgo administrativo o rgo norm alm ente com petente qe este depois dever exam inar para efei tos de ratificao. E evidente, no entanto, que este artigo, embora alargando a com petncia do Governa d o r Civil para alm dos seus limites nonnais, no lhe d todavia o direito de praticar actos ilcitos ou actos ilegais quanto ao seu objecto o contedo. Q uanto form a, os actos do G overnador C ivil devero em princpio respeitar as exigncias legais, ressalvadas as excepes decorrentes da teoria do estado de neces sidade que forem aplicveis (293); N o C A de 36-40, o G overnador C ivil podia, nos term os.de preceito anlogo, substituir-se ao Governo em situaes excepcionais de rgncia: agora, o D.L. 2 5 2 /9 2 vai bastante mais longe e, pelo m enos na sua letra, perm ite-lhe que -se substitua a qualquer rgo administrativo norm alm ente competente. Pensaiiis, contudo, que se im pe fazer m a interpretao.res tritiva dest disposio . o G overnador Civil, corno rgo do Estado que , poder, nas circunstncias indi cadas; substituir-se a qualquer outro rgo da pessoa colec tiva Estado, incluindo o. j G overno, e provavelm ente tam bm a qualquer rgo da administrao indirecta do Estado ; inas j no poder sbstituir-se a rgos da admi nistrao autnoma e, com toda a certeza, a rgos das autarquias locais, p o rq u e em relao a elas a C onsti-

f ) V. M arcello C aet a n o , Manual, II, p. 1281 e ss.

341

tuio exclui a chamada tutela substitutiva (CR.P, art. 242., n. 1; v. infra, n.s 169 e 229); as providncias administrativas tomadas pelo G over nador C ivil ao abrigo deste preceito que revistam a natureza de actos administrativos devem ser conside radas com o actos imediatamente executrios (sem o que no faria sentido que a lei o autorizasse a tom-las p o r m otivo de urgncia), mas no com o actos defnitiuos: o carcter definitivo s lhe sobrevir se, e quando, o rgo n o rm a lm e n te c o m p e ten te p ro c ed e r sua ratificao. N a hiptese de ser recusada a ratificao, deve entender-se que as providncias tomadas cadu cam (294) (29S).

(234) Q uanto a ns, trata-se de um caso de caducidade e no de re vogao: contra, P ires de L ima e D ias da F o n sec a , o b . cit., p. 561. (295) Sobre os extintos bairros administrativos, que eram chefiados p o r administradores de bairro, no perodo do Estado N o v o , v e r a L ' edio deste Curso, pp. 411-412.

III A V A LIA O D A A D M IN IS T R A O P E R IF R IC A

91. A valiao da a d m in is tra o p e rif ric a p o rtu g u e s a O prim eiro exerccio de avaliao, a partir de um p o nto de vista da Cincia! da Administrao Pblica, feito em P o rtu gal sobre um sector b em delim itado da nossa Adm inistrao antes m esm o da to falada avaliao das Universidades teve p o r objecto, em 1993, a administrao perifrica do Estado, in cluindo a administrao perifrica dos institutos pblicos esta duais, e foi realizada p o r Joo Caupers, na sua j vrias vezes citada dissertao de doutoram ento (p. 535 e ss.). Quais as principais concluses a que se chegou? E m sntese, Joo Caupers chegou a sete concluses prin cipais: j 1) N u m pas que apresenta graves desequilbrios regio nais, tendendo a populao e as actividades econm icas a concentrar-se apenas n um a parte do territrio nacional, verifi ca-se um a concenttao coincidente dos servios perifricos do Estado na mesmja rea: h mais adm inistrao perifrica do E stado.ao N o rte do T ejo do que ao Sul, e mais no litoral do que no in terio r do pas;

344

2) A densidade da administrao perifrica do Estado m aior onde a densidade populacional mais elevada, onde a actividade econm ica mais desenvolvida e onde o Estado obtm maiores receitas fiscais; 3) Assim, enquanto a Constituio impe ao Estado a tarefa de prom over a igualdade real entre os portugueses (art. 9., al. d)) e a justa repartio regional do produto nacional, no quadro de u m desenvolvimento harm onioso das regies (art. 90.), o Estado viola esses preceitos constitucionais m oldando a sua administrao perifrica num a orientao essencialmente conservadora das diferenciaes e desigualdades, inadequada utilizao daquela como instrum ento de prom oo do desen volvim ento das regies m enos favorecidas; 4) E m Portugal, excessiva a diversidade de circunscri es administrativas: sobretudo de criticar a indeciso . e a dem ora do Estado na resoluo do conflito regio/distrito, perpetuando uma dualidade que j nada justifica. Deveria -.cami nhar-se para a supresso da circunscrio distrital, que se torna demasiado xgiia para as necessidades de uma administrao m oderna; 5) Os dirigentes das unidades perifricas do Estado tm com petncias decisrias insuficientes, em contradio com a orientao constitucional favorvel desconcentrao (C R P, art. 267., n. 2); 6) A dimenso actual da administrao perifrica do Estado portugus excessiva, em termos europeus, indiciando um sistema administrativo fortem ente centralizado. N a generalidade dos pases europeus, a m aior parte das tarefas que em Portu gal so assumidas p or servios perifricos do Estado, sob o com ando hierrquico do G overno, so desempenhadas descentrazadam ente pelas autarquias locais; 7) P o r isso, encarar a transferncia para as autarquias locais de um considervel nm ero de tarefas actualm ente a cargo da administrao perifrica do Estado constitui, no s uma- ideia

345

correcta no plano da organizao adm inistrativa, mas tam bm um a exigncia do im perativo constitucional da descentrali zao (C R P , arts. 237. e 267., n. 2) (29). Q u e pensar destas concluses? R eco rren d o diviso tripartida da Cincia da. A dm inis trao Pblica que preconizm os (supra, n. 43), h que dis tinguir a apreciao de tais concluses n o plano da sociologia da administrao, da teoria da administrao, e da reforma admi nistrativa. D o ponto de vista da sociologia da administrao, parece-nos a anlise feita essencialmente correcta, constituindo as conclu ses u m b o m retrato de um a m administrao conserva dora das assimetrias regionais, incoerente e antiquada na divi so do territrio, e excessivamente concentrada e centralizada, quando p o r todas as razes (e at po r im perativo constitucio nal) deveria ser, pelo contrrio, um a adm inistrao prom otora do desenvolvim ento e correctora das desigualdades regionais, assente num a diviso do tenitrio coerente e m oderna, e obe decendo aos princpios da desconcentrao e da descentrali zao. N o plano da teoria da administrao, a m onografia de Joo Caupers afigura-se-nos m ends conseguida: po rque que a nossa administrao perifrica do Estado tal com o , e no com o devia ser? Q ue explicaes se p o d em retirar da anlise histrica e com parativa para essa interrogao fundam ental? Ser esta um a fatalidade com um aos pases latinos, ou s eco nom ias subdesenvolvidas ou em vias de desenvolvim ento? O u tratar-se- ainda de um a sequela do regim e autoritrio do Es tado N ov o e, nesse caso, p o r que razo que 20 anos de
(396) Jo o C a u p e rs , A administrao perifrica do Estado, p. 535 e ss., e teses n. 101 a 110.

346

regim e dem ocrtico no bastaram para reform ar a adminis trao perifrica do Estado? Eis algumas questes que, em nosso entender, deviam ser colocadas e ficaram, p o r via de regra, sem resposta, ou sem um a resposta com pleta, ao nvel da anlise terica. . Finalm ente, no plano da reforma administrativa, temos por essencialmente :acertadas s propostas apresentadas pelo autor, desde que se aceitem com o ns aceitamos as directrizes constitucionais que apontam para um a administrao de desen volvim ento, desconcentrada e descentralizada. A prpria arti culao proposta p o r Joo Caupers entre a reform a da admi nistrao perifrica do Estado, a regionalizao e o reforo das autonom ias m unicipais (teses n.s 113 a 116) nos parece bas tante adequada e realista. Assim haja na pr x im a dcada em P o rtugal quem se ocupe a fundo neste aspecto com o nos demais da to ne cessria, e sem pre to insuficiente, R eform a Administrativa.

3.

A A D M IN IS T R A O E ST A D U A L IN D IR E C T A

C O N C E IT O E ESPEC IES

92. N oo d administrao estadual indirecta


At aqui falmos, neste curso, da administrao directa do Estado. Antes de passarmos ao terren o da adm inistrao autnom a, temos de tom ar conhecim ento da administrao esta dual indirecta. T em i ainda algo a ver com o Estado, mas sob um a form a indirecta ou mediata. Vejam os em que consiste. J sabemos que o Estado prossegue um a grande m ultipli cidade de fins: tem u m a grande variedade de atribuies a seu cargo. E tam bm ja sabemos que esses fins ou atribuies tm tido tendncia a! tom ar-se cada vez mais num erosos, cada vez m ais. complexos ie cada vez mais diversificados. O ra, a m aior parte dos fins ou atribuies do Estado so prosseguidos d e 'fo rm a directa e im ediata. D e form a directa: quer- dizer, pela pgssqa colecdva a que cham amos...E stado. E de- form a imediatja: q u er dizer, sob a direco do G overno, na sua dependncia hierrquica, e po rtan to sem autonom ia.

34S

P or exem plo, a funo tributria do Estado, que consiste em lanar e cobrar impostos aos cidados, desem penhada pelo Estado p o r forma directa e imediata, atravs de servios colo cados na dependncia do Governo: Direces-Gerais dos Impos tos (liquidao e lanamento do imposto) e do Tesouro (paga m ento do im posto pelo contribuinte), ambas pertencentes ao M inistrio das Finanas. H outros casos, porm , em que os fias do Estado no so prosseguidos dessa fornia. P ode.haver e h, dentro do Estado, servios que desempe nham as .suas funes com autonom ia. So servios do Estado, mas rio'dependem directam ente das ordens do G ovem o, esto autonom izados, tm os seus rgos prprios de direco ou de gesto. A qui estamos perante aquilo a que poderam os chamar a administrao central desconcentrada; que ainda ma administrao do Estado, constituda por servios incorpora dos no Estado, mas que dispem de fgos prprios de ges to. E o caso, po r exem plo, da m aior parte das escolas secun drias pblicas, que p e rte n c e m pessoa colectiva Estado. Nestes casos, estamos perante servios ou organismos_ que, em bora incorporados, no Estado, desem penham as. suas_jun.es com um a certa autonom ia: no vo a despacho todos os dias com o M inistro, tm os seus prprios rgos de gesto. C ontinuam , no entanto, a ser servios do Estado. H u m outro grupo de servios ou estabelecimentos que, para alm de uni grau ainda m aior de autonom ia, recebem personalidade jurdica: passam a ser sujeitos de direito distintos da pessoa-Estado. J no so Estadp, j no integram o Estado, j no esto incorporados no Estado: so . organizaes com personalidade jurdica prpria. E Crto que, neste terceiro conjunto de casos, o que est em causa ainda, e sempre, a prossecuo de fins ou atribuies do Estado. Mas no por intermdio do prprio Estado: tal prossecuo feita atravs de outras pessoas colectivas, distintas do Estadp.

349

P o r exemplo: a funo de superviso do sistema bancrio privado um a funo do Estado; porm , no desem pe nhada pelo prprio Estado atravs do M inistrio das Finanas, mas p o r um sujeito de direito diferente do Estado, em bora colaborando com ele, que o Banco de Portugal. Este de per si um a pessoa colectiva, tem personalidade jurdica prpria, no se confunde co m o Estado: o Estado um a organizao, o Banco de Portugal outra, embora colaborem intim am ente. Claro que as funes que o Banco de P ortugal desem penha so funes pblicas de raiz e de essncia estadual. N o entanto, o legislador entendeu que era m elhor que elas fossem desem penhadas p o r u m organismo autnom o e com personalidade jurdica prpria, em vez de serem desem penhadas p o r um a direco-geral do M inistrio das Finanas. Nestes casos (e m uitos outros h), estamos perante um a situao em que os fins do Estado so prosseguidos p o r outras entidades que no o Estado: o Estado confia a otros sujeitos de direito a realizao dos seus prprios fins. E a isto que se cham a administrao indirecta do Estado, ou administrao estadual indirecta: administrao estadual, p orque se trata de prosseguir fins do Estado; indirecta, p o rq u e no realizada pelo prprio Estado, mas sim p p r outras entidades, que ele cria para esse efeito na sua dependncia. O que fica dito j perm ite agora ensaiar um a definio do conceito de administrao estadual indirecta. D e u m ponto de vista objectivo o u material, /Hm inistrao estadual indirecta) uma actividade pdnmistmtiva do, 'siado'1
realizada, para a prossecuo dos fins deste, por_entidades pblicas dotadas de personalidade jurdica prpria e de autonomia administra .. ...... tiva ou adimnislrativi.e Jjaniceira.

D e um ponto de/rosHTsuBjgjv' ou orgnico, a adminis trao estadual indirecta define-se com o o conjunto das entida
des pblicas que desenvolvem, com, personalidade jurdica prpria e

3b0

autonomia administrativa, .ou administrativa e financeira, uma actividde administrativa destinada realizao de fm s do Estado (297).

93. R a z o de ser d a a d m in istra o estad u a l in d ire c ta A administrao estadual indirecta existe em resultado do constante alargam ento e da crescente com plexificao das funes do Estado e da vida administrativa! A vida administrativa e as funes do Estado so cada vez mais amplas e mais complexas, j o sabemos. D a que se tenha chegado concluso de que a realizao dos fins >do Estado p o r forma directa e integrada , em certos casos, incon veniente. C om preende-se que para determinadas funes, mais liga das soberania ou autoridade do Estado, a actividade admi nistrativa deva ser realizada p o r m eio da? diferentes direces-gerais, em contacto dirio com o M inistro respectivo. Mas o Estado tem outras funes de carcter tcnico, econm ico, cultural ou social - que no se com padecem com um a activi dade de tipo b urocrtico, exercida p o r servios instalados nu m m inistrio e despachando diariamente com o M inistro. H, assim, casos em que a actividade do Estado se tem de desenvolver p o r m eio de organismos diferenciados, de estabe lecim entos autnom os e at de empresas, todos co m persona lidade jurdica distinta do Estado.

'

(,7) S o b re a adm inistrao estadual in directa v. M ar cello C aeta no ,

Manual, I, p . 187; A. M a r t in - P a n n e t ie r , lments d'analyse comparative des tablissements publics en droit franais et en droit anglais, P aris, 1966; W ade , Administrative Law, 5 . d., 1982, p. 139; A. B . C otfum N e t o , Direito A d ministrativo da Autarquia, 1966; C . A . B andeira de M elo , Natureza c. regi me jurdico das autarquias, 1968; M . O . F rancisco So u r in h , Fundaes e empresas pblicas, 1972.

351

P o r exemplo: tjundo o Estado explora os cam inhos-de-feixo atravs de um a em presa pblica com o a C P, tem de lhe dar um a organizao diferenciada e autnom a, tem de geri-la em m oldes iindustriais, o que no com patvel com u m tipo de organizao chefiada p o r u m director-geral, que todos os dias fdsse a despacho com o M inistro dos T rans portes: necessria um a organizao mais com plexa, de tipo empresarial assente na gesto p o r u m conselho de adm inis trao com o se fosse um a empresa privada, na adopo de m todos de gesto m odernos, eficazes e racionais, na existn cia de um a contabilidade de carcter industrial, etc., etc. E o que se diz da C P pode dizer-se de m uitas outras entidades, que no po d em ter!unia estrutura de tipo burocrtico, hierr quico, quase-militar. As necessidades do m undo actual levaram , pois, conve nincia de adoptar novas frmulas de organizao e funciona m en to da A dm inistrao Pblica, para m elh o r prossecuo dos fins do Estado. P o r..... isso o Estado .... .........^__ I. . cria estes centros autnom os de deciso e de g~esto, assim' descentralizando funes em organismos que, em bora 'm apteiido-se-lhe ligados, e com ele colaborando na realizao de fins que so prprios do Estado, todavia recebem para o -efeito toda um a srie de prerrogativas que os erigem em entidades autnom as, co m a sua personalidade jurdica, com o seu pessoal, com o seu oram ento, co m o seu patrim nio, com as, suas contas isto , so organismos no integrados n Estad. m segundo m o tiv o que tem levado m ultiplicao destes organismos autnom os encarregados da administrao estadual indirect | o d esejo ou a necessidade de escapar s regras apertadas, p o r vezes m uito embaraantes, da contabili dade p E E c T - controlo da despesa, disciplina oram ental, sa lrios' fixados rigidam ente sem possibilidade de corresponder s indicaes do mercado do trabalho, etc. Mas est p o r estudar

352

o que seria mais co n v enien te: reform ar em sentido mais maievel as normas da contabilidade pblica, ou continuar a prom over a criao de organismos autnom os para escapar a essas norm as... E m terceiro lugar, h tam bm quem apresente explica es de tipo poltico, que alis em muitos casos correspondem realidade, para o fenm eno da proliferao destes organismos autnom os: proteger certas activid^es_em._r'elao a..interfe=. rncias polticas, recrutar facihiint' clientelas polticas (political patmnage), fugir ao controlo poltico e financeiro do Parla m ento, alargar fortemente o intervencionism o do Estado, seno m esm o prom over a execuo de um a poltica de orientao socialista. Os adeptos de um a poltica liberal ou conservadora insurgem -se norm alm ente contra esta tendncia, na medida em que ela reduz o cam po consentido iniciativa privada, refora o p oder no-dem ocrtic da burocracia administrativa, e dim inui consideravelmente o mbito e a eficcia do controlo parlam entar sobre o G overno e a Administrao (2 V 8 ). Os par tidrios de um poltica socialista ou socializante respondem que o Estado tem de p o d er actuar com eficincia e pronti do, nom eadam ente para prom over o desenvolvim ento eco nm ico e o bem -estar social, e que para o conseguir no elevado o preo da m ultiplicao do nm ero de institutos pblicos. A atitude crtica de certos sectores contra os organismos incum bidos da administrao estadual indirecta tem levado a procurar para eles um a denom inao depreciativa: na literatura

(2?s) v p H o l l a n d e M . F a l lo w , The Quango explosion - Public bodies nnd ministerial patronage, Londres, 1978. O G overno T hatcher fez publicar as orientaes a que entendia subordinar a criao de novos insti tutos pblicos: cfr. Non-Department Public Bodies: a guide fo r Departments, Londres, 1981.

353

anglo-saxnica tem-se-Lhes chamado ultim am ente Q u a n c o s anagrama fom iado pelas iniciais da expresso qiiasi-autononwiis iwn-govemment.a! organizations (29 J). Calcula-se que neste m om ento em P ortugal dever haver cerca d 400 institutos pblicos autnom os (30n). Mas a partir do 15. G overno C onstitucional (Duro B arroso), em 2002, foi iniciada um a poltica restritiva de extino e fuso de ins titutos pblicos.

94. C a ra c te re s d a a d m in is tr a o e s ta d u a l in d ire c ta :

a sp e c to s m a te ria is Vejamos agora com o caracterizar a administrao estadual indirecta (3m). D o pon to de vista material, podem os afirmar o seguinte. /'Em prim eiro lugar, a administrao estadual indirecta um a form a de actividade administrativa, q uer dizer, um a modalidade_de adm inistrao pblica em sentido objectivo. ' E m segundo lugar, trata-se de um a actividade, .que -se destina realizao de fins do Estado, a qual, p o r isso m esm o, um a~rtm dade Hhturza^stadl. Traduz-se na realizao de funes que so tarefas do Estado.

Esta term inologia parece ter sido adoptada pela prim eira vez nos E.U.A. com um sentido algo diferente: v. A. P ife r , The Q uasi-N on-govem m ental Organisation, in Annual report of the Carnegie Corporation oj New York, 1967. Mas actualm ente considera-se generalizado o significado dado no texto: v. C. C. I-Io d d , The rise and rise o f the B ritish Quango, era N ew Society, 18-8-73; e P. H o l l a n d - M . F a l l o w , The Quango Explosion, citado, pp. 6-7. (""') N m eros fornecidos pela D irecao-G eral da Adm inistrao P blica e constantes da sua pgina electrnica (w w w .dgap.gov.pt). (-1 "1 ) Cfr. A. d e L a u b a d r e , Les critres dc 1'tablissemem public, in L a u b a d r e M a t h io t R.IVERO V e d e l , Pages de Doctrine, II, p. 29.

354

E m terceiro lugar, no se trata, todavia, de um a activi dade exercida pelo prprio Estado. E sim um a actividade que o Estado transfere, p o r deciso sua, para outras entidades dis tintas dele. A essa transferncia chama-se em D ireito A dm i nistrativo Hei>olu(o_ de poderes: o Estado devolve isto , trans fere, transmite um a parte dos seus poderes pra entidades que no se encontram integradas nele. Esses poderes que o Estado entrega a outras entidades fi cam a cargo destas, em bora continuem a ser, de raiz, poderes do prprio Estado que este pode, portanto, em qualquer m om ento, retirar-lhes e cham ar de novo a si, em bora s atra vs de certas formas jurdicas (lei ou decreto). E m quarto lugar, a administrao estadual indirecta uma actividade exercida no interesse do Estado, mas desempe nhada pelas entidades'a quem est confiada em nome prprio e no em nom e do Estado. Q u e r dizer: os ctos praticados p o r tais organismos s actos deles, no so actos do G overno em bora sejam praticados no exerccio de um a actividade que interessa ao Estado e que desenvolvida em seu benefcio. Trata-se, com efeito, de exercer uma actividade destinada a realizar fins do Estado, portanto no interesse dele. N o fundo, o Estado que se responsabiliza financeiramente: o Estado que entra com os capitais iniciais necessrios para pr de p essas organizaes, e o Estado que tem de pagar os preju zos se a explorao for deficitria. Significa isto que aquela actividade desenvolvida no inte resse do Estado; se assim no fosse, o Estado desinteressar-se-ia e deixaria que os credores prom ovessem a declarao de insol vncia ou de falncia; todavia isso no pode acontecer, justa m ente p orque se trata de um a actividade pblica, que tem necessariamente de existir, pois destinada a prosseguir fins que so essenciais. Mas p orque assim , porque a actividade desenvolvida n o interesse do Estado, natural qu em contrapartida o Es-

355

tado tenha sobre essas entidades e organism os' considerveis poderes_ d e j n ^ y i ^ - E "tem: o Estado dispe em regra do p o d er de nom ear e..deniitk_.os.-dirigentes..dessA 5._prganismos_ou entidades, possui o p o d er de lhes dar instrues e directivas acerca do m odo de exercer a sua actividade, e tem o p o d er de fiscalizar e controlar a' forma com o tal actividade desem penhada. Simplesmente,; se a responsabilidade financeira inicial e final pertence ao Estado, com o detentor do capital, estas orga nizaes, p o r disporem de autonom ia e personalidade, res p o n d em juridicam dnte pelos seus actos e pagam, de harm onia com os seus oram entos privativos e p o r conta dos seus p r prios patrim nios, Jas. dvidas contradas no desenrolar norm al da sua actividade. D a o dizer-se que, se a administrao esta dual indirecta na verdade exercida no interesse do Estado, ela todavia exercida em nom e prprio, isto , em n o m e de cada um a das organizaes que a prosseguem . N u m a palavra: a actividade exercida desenvolvida em nom e da prpria entidade que a exerce; os actos praticados so actos dessa entidade e no do Estado; o patrim nio patri m nio dessa entidade e no do Estado; o pessoal ao seu ser vio pessoal dessa entidade e no pessoal do Estado; pelas dvidas dessa entidade responsvel em prim eira linha o res pectivo patrim nio e no o patrim nio do Estado; e assim sucessivamente (3 C I2 ).
(,u-) C om o rsult do que acima ficou dito, s em caso de ruptura financeira insanvel; que o Estado cham ado a entrar com novos capitais para -assegurar a sobrevivncia do organismo: um a responsabilidade de segunda linha, que no exclui nem descaracteriza a responsabilidade pri m ria do organismo em causa pelas suas prprias dvidas. Alis, o legislador veio recentem ente Estabelecer, na norm a da al. d) do art. 16. da L Q IP , que os institutos publitos devem ser extintos quando o Estado tiver de assumir o cum prim ento .das dvidas assumidas pelos-rgos dos institutos, p o r ser insuficiente; o patrim nio destes. C o m o resulta a este respeito do

tam bm caracterstica essencial da administrao esta dual indirecta a sua sujeio aos poderes de siiperintendiitia~e-de~ tu te la d o G overno,,.que explicaremos noutra parte deste curso (C R P , art. 199., alnea d}).

95. Idem : a sp e c to s o rg n ic o s Encarando agora a questo do ponto de vista orgnico, vejamos com o se caracteriza a administrao estadual indirecta. E m prim eiro lugar, ela constituda, com o sabemos, por um conjunto de entidades pblicas que so distintas do Estado, isto , que tm personalidade jurdica prpria. So, portanto, sujeitos de direito, cada um a delas: a C P um a pessoa colec tiva diferente do Estado; o Banco de Portugal um a pessoa colectiva diferente do Estado, etc., etc. E m segundo lugar, a deciso de criar estas entidades cabe ao Estado e continua a ser hoje essencialmente Hvr,~dd o carcter m uito tnue dos condicionasmos estabelecidos pelo legislador. Os critrios e lim ites criao de institutos pbli cos colocados nos artigos 8. e 10. da LQ IP assentam em conceitos largaijiente indeterminados; e a situao no muito diversa no que se refere sua extino, atento o disposto no n. 2 do artigo 16. da m esm a lei, N orm alm ente, exige-se

disposto no n. 6 do rt. 36. da mesma LQIPj os credores podem exigir ao Estado o cum prim ento das obrigaes dos institutos pblicos quando o patrim nio destes se tenha esgotado sem estar integralm ente satisfeito o crd ito .. P orm , os credores do organism o p o r este ser pblico no tm o direito de prom over o processo de insolvncia ou de falncia, ficando pois num a situao bem m enos protegida, do ponto de vista jurdico e financeiro, do que os credores de um a pessoa colectiva privada. T a n to mais que os gestores pblicos e os governantes no esto sujeitos responsabili dade crim inal por falncia fraudulenta...

357

que essa -criao o u extino revista a form a de acto legisla tivo (cfi\, para os institutos pblicos, os artigos 9. e 16., n. 3, da LQ IP; para as entidades pblicas empresariais, o artigo 24., n. 1, do D ecreto-L ei n. 5 5 8 /99 , de 17 de D ezem bro), mas p ode perfeitamente estabelecer-se na lei que bastar uma reso luo da Assembleia da R epblica ou u m decreto do G overno. E m terceiro lugar, o financiam ento destas entidades cabe tam bm ao Estado, no todo ou e m parte. D e in ic io ', " p a ra constituir* c a p lta '_C o lrv fs T ' ~ T T n q e " 'd a ~ in ic ia tiv a , o Es tado que t e m de avanar c o m a entrada do num errio que for indispensvel. Estes organismos podem tam bm cobrar recei tas da sua actividade, mas se essas receitas no so suficientes s o Estado pode suprir o que falta. E m quarto lugar, estas entidades dispem em regra de autonom ia administrativa e financeira, isto , topiam elas as ss~prprias decises, gerem com o en ten d em a sua organiza o, cobram las as suas receitas (que no so cobradas atravs das tesourarias da Fazenda Pblica, do Estado), realizam elas prprias as suas despesas (no tendo de o b te r para tanto o acordo da Contabilidade Pblica), organizam elas. prprias as suas contas (Jn3) (3a3_A ).

('" ) As noes de autonom ia administrativa e financeira expostas no texto so especficas do direito administrativo e no coincidem com aquelas que so utilizadas tradicionalm ente no direito financeiro e nas leis da con tabilidade pblica, onde designam apenas os regim es juridico-financeiros aplicveis s diversas entidades pblicas: v., em especial, a Lei n. S /90, de 20 de Fevereiro, (Bases da Contabilidade Pblica) e o D ecreto-Lei n. 155/ /9 2 , de 28 de Julho (Regim e da Administrao Financeira do Estado). N o te-se, porm , que os conceitos de direito financeiro influenciam p o r vezes as. leis administrativas, com o sucede com a L Q IP , nos n.! 2 e 3 do art. 4. ("V A ) A tendncia actual (que nos parece correcta) para s conferir autonomia administrativa e financeira aos organismos que pelo volum e das suas receitas prprias sejam auto-suficientes financeiram ente; se dependem do O ram ento do Estado para funcionar, ento s tero autonomia administrativa.

Existe, na realidade, um a separao em todos os aspectos relativam ente ao Estado. Estas entidades no so. o Estado, mas com pletam o Estado. Fazem com ele u m conjunto: esto prximas dele, ligadas a ele, relacionadas. intim am ente com ele. E p o r isso que em alguns pases,' nom eadam ente na Itlia, se lhes chama entidades para-estatais (3IH ). Trata-se de entidades que em regra tm um a dimenso nacional, o u seja,' com petncia em todo o territrio nacional, e sede em Lisboa, em bora possam dispor de servios locais. N o se confundem , porm , com as autarquias locais (3 U S ). Finalm ente, o grau de autonom ia de qu_dispem estas entidades e, portanto, o m aior ou m enor distanianien.tp_em relao ao Estado, m uito varivel. P ode atingir um nvel m xim o, que o que sucede, por exemplo, nas empresas pblicas, na mdaHdad de entiddTpblicas empresariais..,,'

Pode assumir uma posio interm dia, que a que se verifica, p o r exem plo, nos chamados organismos de coordenao econmica (com o o Instituto do V inho d Porto), porque a sua actividade no reveste apenas carcter tcnico ou econ m ico, tam bm com porta funes de autoridade, j que esses organismos tm poderes regulamentares e poderes de coorde nao. E pode o grau de autonom ia ser m nim o quando estes organismos funcionem com o verdadeiras direces-gerais do m inistrio a que respeitam (caso do Instituto Portugus da Juventude que, em bora seja u m organismo autnom o, ana-

f"1 3 ) D e n tro da mesma linha de pensam ento, ao conjunto dos impos tos e taxas cobradas p o r estes organismos d-se o nom e de pam-jiscalidade. A. d e L a u b a d r e , Vicissitudes actuelles d u n e d istinction classique: tablissement public et collectivit territoriale, in L a u b a d r e M a th io t R . 1VERO - V e d e l, Pages de doctrine, II, p. 95.

.35.9

lisadas as suas funes, substancialmente um a verdadeira direco-geral). Nestes casos, a. personalidade jurdica e a auto nom ia administrativa e financeira constituem m era aparncia so u n i expediente! tcnico, jurdico e contabilstico. Trata-se de verdadeiras direes-gerais dos m inistrios, em bora ju rid i cam ente sejam, organizaes distintas do Estado. Estes trs tipds de ligao entre os m encionados orga nismos e o Estado levam -nos agora a considerar u m outro aspecto, que o ds espcies de organismos deste gnero exis tentes no nosso idireito.
i' !

1 I

96. O rg a n is m o s in c u m b id o s d a a d m in is tra o e sta d u a l in d ir e c ta


i . j

N o direito pdrtugus, h virias espcies de organismos ou entidades que desenvolvem_ um a administrao estadual indi recta, ou que perten cem administrao estadual indirecta: trat-se fundam entalm ente dos 'pistitats~pblics as'empfsas
pblicas.

N a 1. edio deste Curso (1986) distinguim os duas esp cies de organismos! integrados na administrao estadual indi recta: os institutos jpblicos, incluindo nestes as empresas p blicas, e as :associaes pblicas. R evendo agora a matria, propom os u m quadro diferente. P o r u m lado, Separamos conceitualm ente a figura do firis^ tituto p blic - que tem n atureza b u rocrtica e.exexce.funes de gesto__pblica , da figura da tnpriSiCpblica que tem n a tu re z a . em presarial e desem penha um a .actividade de gesto privada. i " P o r outro lado, subtram os a associao pblica adminis trao estadual indirecta e transferim o-la para o cam po da administrao autnoma, que ser estudada no pargrafo se guinte.

360

A separao entre institutos pblicos e empresas pblicas, que julgam os fundada em bons argum entos de ordem ju r dica, baseia-se tam bm na distino hoje definitivam ente consagrada na term inologia econm ica e financeira entre o sector pblico administrativo (SPA) e o sector pblico empresarial (SPE). D o primeiro fazem parte o Estado, os institutos pblicos, as as sociaes pblicas, as autarquias locais as regies autnomas; o segundo com posto pelas empresas pblicas. Vamos, pois, estudai" a administrao estadual indirecta, analisando primeiro os institutos pblicos e, depois, as empresas pblicas, o u m elhor, as empresas pblicas que sejam pessoas colectivas pblicas e que a lei designa por entidades pblicas
empresariais.

O S IN S T IT U T O S P B L IC O S

97. C o n c e ito E m todas as administraes pblicas do m undo contem porneo existem organismos deste tipo, em bora nem todos tenham a mesma designao nos vrios pases. Assim, p o r exemplo: E m Frana estes organismos so chamados estabelecimen tos pblicos (tablissements publics); E m Inglaterra cham a-se corporaes pbUcas (public corporations) aos prprios institutos: em bora possa parecer que a palavra corporaes se ajustaria m uito m elhor m odalidade das associaes pblicas, a ver dade que em Inglaterra no se faz a distino entre umas e outros e chama-se ao conjunto public corpo rations. H no entanto autores que lhes chamam, dife rentem ente, organismos pblicos (public bodies); . N os Estados U nidos da Amrica, a designao mais corrente a de agncias administrativas (administrative agencies); N Itlia no h um a designao uniform e para esta categoria: nuns casos fazendas pblicas, noutros casos organismos para-estatais. Alguns autores mais modernos

362

em pregam a denom inao genrica de entes pblicos no territoriais (enti pubblici non tenitoriali) ; N o Brasil fala-se de autarquias administrativas, autarquias institucionais ou, simplesmente, autarquias. Q uanto a Portugal, im porta esclarecer que. n em sempre se utilizou a expresso institutos pblicos. Efectivamente, durante m uito tem po, as leis, a doutrina e a jurisprudncia referiam -se, para abranger estes organismos, a um a outra figura, que era a dos servios personalizados do Estado. A inda hoje, alis, h leis administrativas em vigor 110 nosso pas que se referem aos institutos pblicos com o servios personalizados do Estado. Simplesmente aconteceu que, a partir de certa altura, a dou trina portuguesa, aprofundando a anlise da matria, aperce beu-se de que a expresso servios personalizados do Estado no era correcta, ou no era a mais correcta possvel, porque se ajustava, em rigor, apenas a um a das espcies do giiero institutos pblicos. Q u e r dizer, os institutos pblicos so u m gnero que abrange vrias espcies; e um a dessas espcies so osjservios personalizados do Estado, mas h outras. T odos os servios personalizados do Estado so institutos pblicos, mas nem todos os institutos, pblicos so servios personalizados do Estado. C om preende-se, portanto, que se tenha sentido a necessidade de encontrar um a expresso dife rente para identificar o gnero: assim se com eou a falar em institutos pblicos (3I,S ).

(3u) ^ transio doutrinal deu-se na 8.a edio do. Manual de Direito Administrativo do Prof. M a r c e l l o C a e t a n o : cfr. p. 341 e ss. N ote-se, entre tanto, que a L O ST A ainda falava unias vezes em servios personalizados e outras em institutos pblicos, sem distinguir (arts. 15., n. 1, e 17.).

363

Antes de prosseguir, tom a-se necessrio fazer um a pre veno: o facto de estarmos a tratar dos institutos pblicos a propsito da administrao estadual indirecta poderia levar a pensar que os institutos pblicos so necessariam ente um a criao do Estado p se encontram sem pre na dependncia do Estado, ou seja,; que s h institutos pblicos estaduais. O ra no assim. H exemplos,j_embora.-escassos, d e .in stitu to s. pblicos de m bito regional ou m unicipal, os q uais'em an am e dependem dos governos regiqnais ou das cmaras m unicipais, sem qual quer "H ga 'c h riJT stad o. E m b o m rigor, qualquer pessoa colectiva' pbht"'B fins"m ltiplos p o d e ter, e hoje em dia norm alm ente tem, um a administrao indirecta, com posta p o r entidades jurdicas criadas p o r devoluo de poderes. Nesses casos, estamos igua imente perante institutos pblicos, mas que no fazem parte; da administrao estadual indirecta: faro parte, nom eadam ente, da: administrao regional indirecta (cfr. o art. 2. da LQ IP) ou da administrao municipal. indirecta. N o vamos estud-los aqui; concentrarem os a nossa ateno sobre os ins titutos que, em anando do Estado e dependendo dele, p erten cem administrao estadual indirecta; mas temos de saber que h casos de institutos pblicos fora do m bito estadual, o que tem de ser levado em conta na respectiva definio. C o m o que podem os, ento, definir instituto pblico? Podem os dizer que uma p^soa_colectiva pblica, de tipo linstitucional, criada_parcLsissegimr...O desempenho de determinadas funes administrativas dcL.carctaL.no- empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pblica.

Analisemos a definio dada. O instituto pblico , para comear, um a pessoa colectiva pblica (art. 3., ri. 4, e art. 4., n. 1, da L Q IP). Carac teriza-se, assim, p or ser sempre dotado de personalidade ju r dica (art. 3., n; V, da LQ IP). N o po d e pois ser confundido

364

nem com os fundos e servios autnomos que, integrados no Es tado e portanto sem personalidade jurdica, recheiam a admi nistrao estadual directa, tanto a nvel central com o local; nem com os institutos de utilidade pblica que, apesar da sua de signao, so pessoas colecdvas privadas, com o verem os mais adiante. O insdtuto pblico , em segundo, lugar, uma pessoa colectiva-de tipo institucional. Isto , o seu substrato um a insti tuio, nao um a associao: assenta sobre uma organizao de carcter m aterial e no sobre u in agrupam ento de pessoas. P or aqui se distinguem, portanto, os institutos pblicos das associaes pblicas, que so, essas, de tipo associativo. P o r outro lado, o instituto pblico uma entidade criada para assegurar o desempenho de funes administrativas deter minadas (art. 8. da LQ IP). Q u e r isto dizer pelo m enos duas coisas. P o r u n i lado, a misso de qualquer instituto pblico assegurar o desem penho de funes administrativas ou, por outras palavras, desem penho de uma actividade pblica de carcter adm inistrativo. N o H institutos pblicos para o exerccio de funes privadas, nem para o desem penho de funes pblicas no administrativas (v. g., legislativas ou ju risdicionais). .Mas, po r outro lado, a definio acrescenta: para o desem penho de funes administrativas determinadas. O que significa que as atribuies dos institutos pblicos no p o d em ser inde terminadas, no po dem abranger uma m ultiplicidade genrica de fins. Ao contrrio do Estado, das autarquias locais ou das regies autnom as, que se po d em ocupar, segundo a lei, de tudo o que diz riespeito aos respectivos interesses^ os institu tos pblicos s podem tratar das matrias_que especificamente lhes"sejam cometidas p or lei (art. 8., n. 3, da LQ IP). O Es tado, as autarquias locais e as regies autnomas so entidades

365

de Jiits mltiplos; os institutos pblicos so entidades de Jins sin gulares. As primeiras tm um a vocao geral; os institutos p

blicos, diferentem ente, tm vocao especial. A lm disso, as funes desem penhadas pelos institutqs pblicos ho-de ser actividades de carcter no empresarial: assim se distinguem os institutos pblicos das empresas pblicas, cuja actividade empresarial (art. 3., n. 3, da LQ IP). P or ltimo, consta da definio dada qu e as funes a desem penhar pelo instituto pblico so funes pertencentes a~Esrado "ou IF^outra pessoa colectiva pblica. Pretende-se com esta referncia sublinhar o carcter indirecto da adm inistra o exercida p o r qualquer instituto pblico: as funes que lhe so cometidas no lhe p ertencem com o funes prprias, antes devem considerar-se funes que de raiz pertencem a outra entidade pblica. Esta outra entidade pblica , na grande maioria dos casos, o Estado. So esses os casos de administrao estadual indirecta. C o m o j dissemos, porm , pode tratar-se de u m a autarquia local ou de um a regio autnom a. P ode inclusivam ente acontecer e acontece que as funes atribudas a um dado instituto pblico sejam, p o r sua vez, desdobradas e transferidas, em parte, para outro instituto pblico m enor. o que se passa, p o r exem plo, com os ser vios sociais universitrios, que constituem institutos pblicos dependentes das Universidades estaduais, as quais p o r sua vez so tambm,, elas prprias, insdtutos pblicos (cfr., v. o., o art. 33. dos Estatutos da U niversidade de Coim bra). N estes casos pode dizer-se dos institutos pblicos surgidos no segundo plano, ou em segunda linha, que se trata de subinstitiUos pblicos.

366

98. E sp c ie s d e in s titu to s p b lic o s Analisados o conceito e os traos essenciais dos institutos pblicos, vamos agora encarar, mais em porm enor, as princi pais espcies de institutos pblicos. Q u an to a ns, so trs as espcies a considerar: os servios personalizados; as fundaes pblicas; os estabelecimentos pblicos.

99. E sp c ie s: a) O s se rv i o s p e rs o n a liz a d o s Os feervios personalizados^ so os semios pblicos de carc ter administrativo a que a lei atribui, personalidade jurdica e auto nomia administrativa, ou adivinistrativa. e..fin-meira (art. 3.0,~n?r T e 2, da LQ IP). So servios a quem a lei d personalidade jurdica_e_auto^ nom ia para poderem funcionar com o se.. fossem -verdadeiras instituies independentes. N o o so, todavia: j ficou dito qu nestes casos existe mais um a aparncia do que um a reali dade: estes servios, so verdadeiram ente departam entos do tipo direco-geral, aos quais a lei d personalidade jurdica e autonom ia s para que possam desem penhar m elhor as suas funes. >; P o r exem plo, no M inistrio das Finanas, o Instituto de Gesto do C rdito ..Pblico com o se fosse um a direco-geral: administra certos aspectos da dvida pblica do Estado. P odia ser perfeitam ente um a direco-geral: sim plesm ente acontece que na gesto da dvida pblica surgem inm eros problem as contenciosos entre o Estado e os particulares; e no seria prtico que essas questes tivessem de ser levadas aos tribunais sendo o ru o Estado, representado pelo Governo,

o seja, pelo M inistrio das Finanas. E nto d-se personali dade jurdica ao Instituto de Gesto do C rdito Pblico, para p erm itir que as questes contenciosas que a sua actividade envolve sejam tratadas directam ente pelo Instituto, atravs dos seus rgos dirigentes. A Jun ta de 'E nergia JM uclear, quando foi criada, podia m uito Tem ter sido um a direco-geral do Ministrio da Inds tria, a par das ento existentes D ireco-G eral dos C om bust veis e D ireco-G eral de Electricidade. Todavia, ao servio do Estado que se j ia ocupar , dos ' assuntos da energia nuclear resolveu o legislaclor atribuir personalidade jurdica e au to n o mia: no j pela m esm a razo de h pouco, mas porque a Ju n ta de Energia j N u clear era u m departam ento cientifica m ente especializado, q u e-tin h a de p o d er recrutar com facili dade especialistas do m elh o r nvel nacional e estrangeiro em m atria nuclear, para o que era mais fcil ter a possibilidade de contratar livrem ente o seu pessoal sem sujeio s regras prprias da funoipblica; e tam bm porque a ju n ta precisava de fazer determ inados contratos, designadam ente sobre o ur nio, e em relao a isso era mais conveniente que pudesse uti lizar preferentemente o direito privado, em vez do direito admi nistrativo e financbiro. E ntretanto, esta Ju n ta foi incorporada no Instituto N acinal d e . Engenharia e T ecnologia Industrial (IN E T I), que tam bm u m servio personalizado do Estado. O u tro caso ainda: o Laboratrio N acio n al de Engenharia Civil, Podia sqr um a direco-geral integrada no M inistrio das Obras Pblicas, mas pensou-se que seria til atribuir-lhe personalidade ei au onom ia, na m edida em que este organismo recebe numerosas encom endas do exterior, tem de fazer os seus contratos internacionais com entidades estrangeiras con tratos esses que mais facil, at po r razes prprias do com r cio internacional, celebrar com a direco do Laboratrio do que com o M inistro das. Obras Pblicas o u 'c o m o M inistro das Finanas. ; !

368

N o grupo dos servios personalizados, h ainda um a sub-espcie muito, im portante a considerar, que so os chamados organismos de coordenao econrtaica (3 1 1 7 ). O s ftrganismos dfe coordenao econm i c ^ so servios
personalizados do Estado j[ije se jdestjnam a. coordenar e regular o exerccio de determinadas actividades econmicas, que pela sua impor tncia merecem iima_ interveno mais vigorosa do Estado.

o caso do Instituto da V inha e. do V inho, do Instituto do V inho do Porto, etc. Estes organismos destinam-se a dar efectividade inter veno do Estado sobre a produo ou o com rcio quer de im portao, quer de exportao de certos produtos mais im portantes na vida econm ica do Pas. T am b m podiam ser direces-gerais de u m ministrio. Simplesmente entendeu-se que no seria conveniente que esta interveno do Estado em to im portantes sectores da activi dade econm ica se fizesse atravs de direces-gerais organi zadas de form a burocrtica. P orqu e estes organismos no tm apenas de exercer fiines administrativas - com o dar ou re cusar licenas, aprovar ou rejeitar operaes comerciais priva das , muitas vezes tm de ir mais longe e, para assegurar s . seus prprios fins, precisam de pod er intervir no m ercado atravs de operaes econmicas prprias (compra, venda, etc.). O ra, a realizao deste tipo de operaes vendas e Compras de parcelas im portantes da produo nacional, e at compras a o ' estrangeiro im plica a celebrao de contratos cpmeriais, p o r vezes em bolsas de mercadorias estrangeiras, que no seriam facilmente realizveis pelo Estado atravs da siia estrutura tpica (muitas vezes, para adquirir um a partida de batatas n u m qualquer m ercado estrangeiro, necessrio

f " 7) V . M a r c e l l o C a e t a n o , Mamial, I, p p . 3 7 3 - 3 7 6 .

369

fazer rapidam ente um a com pra p o r fax, telex, ou e-iiiail na respectiva bolsa de mercadorias, sob p en a de no dia seguinte j se ter de pagar u m preo m uito m aior). *>A agilidade com que preciso efectuar a interveno no m ercado dos produtos econm icos no se com padeceria com a pacatez, lentido e burocracia que, p o r mais que se faa, caracteiiza sempre a actuao da m quina gigantesca incumbida da gesto de toda a administrao central directa do Estado. O bviam ente, a actividade adm inistrativa e a esto econm ica e financeira dos organismos de coordenao econ m ica esto sujeitas a um a apertada fiscalizao do Estado: mas reconhece-se ser necessrio dar-lhes um a m aior flexibilidade, um a m aior maleabilidade de actuao, para m elhor prossegui rem a sua misso. P o r isso se lhes confere personalidade ju r dica e. autonom ia adnnnistrativa, o u autonom ia administrativa e financeira: p o r isso so estruturados com o institutos p b li cos (3,lii) H .

100. Idem : b) A s fu n d a e s p b lic a s D am os p o r conhecido o conceito de fundao. Acrescentar-se- apenas que a fundao pblica uma fundao que

("") A c e rc a das m odalidades da interveno do Estado m o d em o n a econom ia, n um sistema de econom ia de m ercado, cfr. A . L. d e S o u s a F r a n c o , Polticas financeiras e formao do capital, Lisboa, 1972, p. 395 e ss.; e A u g u s t o d e A t a d e , Elementos para um Curso de Direito Administrativo da Economia, Lisboa, 1970, p. 53 e ss. Q uanto aos aspectos jurdicos do inter vencionism o econm ico, v. F. D r e y fu s , L intcwentionisme conomique, Paris, 1971. (W 9) Sobre os organismos de coordenao econm ica, em especial, e sobre a- interveno de regularizao que efectuam na vida econm ica, v. A u g u s t o d e A t a d e , ob. cit., p. 137 e ss., e J. F r e it a s M o t a , Coordena o econmica, iii D fA P , II, p. 113 e ss.

370

reveste natureza de pessoa colectiva pblica (art. 3., n . 1 e 2, da LQIP). E nquanto a generalidade das fundaes so pessoas colec tivas privadas, reguladas pelo Cdigo Civil, li umas quantas fundaes que so pessoas colectivas pblicas, reguladas pelo D ireito Adm inistrativo. Trata-se portanto de patrim nios que so afectados prossecuo de.ims..plilicQs...esp.eciais. E resulta roje do disposto no n. 2 do artigo 51., n. 1, da L Q IP que sara u m instituto pblico po d er sei- designado com o fundalo deve ter parte considervel das. receitas assente em ren I diinentos do seu pattim nio e dedicar-se a finalidades de inte' resse social.

U m dos exemplos mais conhecidos era o chamado Fundo de A bastecim ento,' u m organismo criado h vrias dcadas, alim entado, p o r receitas provenientes de vrios impostos ou taxas entre os quais os que oneram a gasolina e outros deri vados do petrleo , e destinado a subsidiar os preos de de term inados bens essenciais populao (o po, a carne, o leite, etc.). Tratava-se afinal de u m patrim nio, de um a fundao, mas de um a fundao pblica, isto , de um organismo com personalidade jurdica de direito pblico e autonom ia adm i nistrativa e financeira, regido pelo D ireito A dm inistrativo, destinando-se a desem penhar u m certo nm ero de fins do Es tado . O Fundo de A bastecim ento foi ex tin to pelo D .L. n. 9 5 /8 6 , de 13 de M aio. Sucedeu-lhe, sem o sbstituir em todas as suas funes, o Instituto N acional de Garantia Agr cola (D.L. n. 96/86, de 13 de M aio), que igualm ente um a fundao pblica, hoje d en o m in ad o ; Instituto Nacional de Interveno e Garantia Agrcola. T am b m as Caixas de Previdncia, includas na organi zao da segurana social, co n stitu em fundaes pblicas,

371

q u er dizer, institutps pblicos que revestem a m odalidade de fundao; tm, po rm , vindo a ser integradas nos C entros R egionais de Segurana Social. O utros exem plos se podem dar, nom eadam ente os dos diversos servios 'sociais existentes em alguns m inistrios (3K I).

101. Idem : c) O s e s ta b e le c im e n to s p b lic o s A lm das duas j espcies de institutos pblicos referidas, en tendem os que h que acrescentar um a terceira espcie a dos
estabelecimentos pblicos.

E que, na verdade, a par dos servios personalizados que so direcs-gerais dos m inistrios s quais a lei confere personalidade - , e das fundaes pblicas que so patrim nios autnomos; cuja gesto financeira posta ao servio de fins sociais - , h ainda a considerar u m vasto nm ero de enti dades pblicas que jno so direces-gerais, n em patrim nios, 'n e m emjttsT"! ~ ..... .............. Consideramos Restabelecimentos pblicos os institutos p
blicos de carcter culttiral. ou ..social, organizados como servios abertos no pblico, e destinados a efectuar prestaes individuais generali dade dos cidados (ju delas caream.

Exemplos: o prim eiro grupo de estabelecim entos p b li cos, neste sentido, so m anifestam ente as Universidades pblicas (as Universidades privadas no pertencem ^a^A ctnxinistrao, no so pessoas Icolfectivas pblicas). T o d a a gente com preen der que no Ipossvel, sobretudo n u m regim e dem ocrtico e pluralista que -respeite e consagre a autonom ia universitria,

(?") v

F a u s t o d e Q u a d r o s , F u n d a o d e d ir e ito p b lic o , iu P o lis,

II, col. 1624.

372

classificar as Universidades do Estado com o simples direces-gerais, em bora personalizadas, do M inistrio da C incia, T ecnologia e Ensino Superior: no so, pois, servios perso nalizados do Estado. M as to -p o u co se p o d e m considerar com o fundaes pblicas, porque no consistem basicamente n u m patrim nio, nem a sua misso essencial gerir financei ram ente os respectivos bens. M u ito meiios s p o d em encaixar na categoria das empresas pblicas. Justificam, pois, um a recon duo ao nosso conceito de estabelecimento pblico: tm_carcter cultural, esto organizadas com o servios abertos ao pblico, e "destinam-se a fazer prestaes individuais, ou seja, a m inistrar o ensino aos estudantes. O u tra categoria de estabelecim entos pblicos, estes de carcter social, so os hospitais do Estado: tm personalidade jurdica e autonom ia, so servios abertos ao pblico, e efec tuam prestaes a quem delas carea, isto , prestam cuidados mdicos aps doentes ou acidentados. O u tro exemplo era o da Misericrdia de Lisboa, que tinha natureza de instituto pblico; mas agora j no assim, pois o artigo 1. dos seus novos estatutos, aprovados pelo D.L. n. 322/91, de 26 de Agosto, transformou-a num a pessoa colec tiva (de direito privado e) de utilidade pblica administrativa (jl1).' P o r vezes, pode parecer difcil distinguir u m estabeleci m ento pblico de alguma das outras modalidades de institutos pblicos que enum erm os. U m critrio prtico que se nos afigura adequado pode ser o seguinte: ,se o instituto pblico pertence ao organogram a dos servios centrais de u m Ministrio, e desempenha atri buies deste no m esm o piano que as respectivas direces-gerais, u m servio personalizado do Estado ;

V .

(3H) D e acordo com a orientao que tnhamos preconizado aqui, na 1.* edio deste Curso (p..325, nota 1).

373

se o instituto pblico assenta basicam ente n u m p atri- ' m nio, existe para o adm inistrar e vive dos resultados \ da gesto financeira desse patrim nio, um a fundao i
pblica; ^

enfim, se o instituto pblico no um a direco- \ -geral personalizada, n em u m patrim nio, mas u m es- j tabelecim ento aberto ao pblico e destinado a fazer j prestaes de carcter cultural ou social aos cidados/ ento u m estabelecimento pblico. /

R econhecem os que a expresso estabelecimento pblico no porventura ideal, mas o im portante que se saiba exac tam ente o que se pretende dizer com ela, e recortar a nova categoria que se quer identificar (312).

102. A sp ecto s fu n d a m e n ta is d o r e g im e ju rd ic o dos in s titu to s p b lic o s D urante vrias dcadas, faltou no D ireito portugus um diplom a que estabelecesse em termos genricos o regim e ju r dico dos institutos pblicos ao invs do que sucedia em Espanha, p. ex., que desde 1958 possua nestas matrias u m verdadeiro cdigo regulador (v., hoje, a Ley 6 /1 997, de 14 de Abril, de O rganizacin y F uncionam ento de la A dm inistracin General dei Estado). T ornava-se ento necessrio re correr aos nmerosos diplomas legais referentes aos institutos pblicos, especialmente as respectivas leis orgnicas, para extrair, p o r induo, os aspectos essenciais do correspondente regim e jurdico.

(3I2) Sobre a distino entre estabelecimento pblico e servio pblico, v. adiante (Parte I, Cap. II).

374

A situao a lte ro u -se 'recentem ente com a publicaclo- da Lei n. 3/2 0 0 4 , de 15 de Janeiro, a denom inada Lei-Quadro dos Institutos Pblicos, onde se c o n t m ^ ^ g l in t p - gene-^ ricam ente aplicvel aos institutos pblicos estaduais "e r g io n s (neste segundo caso, com as adaptaes introduzidas por decreto legislativo regional, nos . termos do art. 2., n. 2). Para se obter uma ideia mais precisa do alcance deste di plom a, im porta considerar algumas questes suscitadas pela sua articulao com as leis orgnicas dos diversos institutos pblicos, j existentes ou que venham a ser criados. E m prim eiro lugar, a designao Lei-Quadro no signi fica aqui que se esteja perante um a lei de valor reforado, que deva ser respeitada com o lei de enquadram ento pelos especficos actos legislativos correspondentes s leis orgnicas dos institutos pblicos (a form a legislativa im posta pelo art. 9., n. 2, da prpria Lei). D e facto, apenas constituem leis com valor reforado, entre outras categorias para o caso irre levantes, aquelas que, por fora da Constituio, sejam pressu posto norm ativo necessrio de outras leis ou que p o r outras devam ser respeitadas (art. 112., n. 3, da Constituio). Q u er isto dizer que o legislador ordinrio no pode, por si prprio, conferir a determ inados actos legislativos uma fora tal que os converta em parm etros materiais a respeitar por outros actos legislativos: s a C onstituio pode atribuir essa fora jurdica especfica, e nos casos que ela mesmo identifique. O ra, a Constituio no prev que o regim e jurdico dos institutos pblicos constitua objecto de um a lei de enquadra m ento, cujas opes se im ponham a legislador ordinrio, em cada lei orgnica em particular. Leis de valor reorado pode ro nestas matrias surgir sob a m odalidade de leis de bases o que a Constituio expressamente prev para o caso das fun daes pblicas na al. u) do n. 1 do artigo 165. , mas nunca

375

com o leis de enquadram ento (3I3). P o r isso, a denom inao da Lei n. 3 /20 04 com o Lei-Quadro deve entender-se com o traduzindo apenas a am plitude e os objectivos ordenadores da .regulamentao, sem apontar para um a especial fora jurdica. N u m a palavra, aponta para realidades jurdico-m ateriais, e no jurdico-form ais; I A consequncia mais notvel .d e que nada impede o acto legislativo correspondente lei orgnica de u m determ inado instituto pblico d regular a organizao e o funcionam ento em termos diversos- dos estatudos na Lei-Quadro. Sendo na .realidade idntica a fora jurdica dos dois actos legislativos em causa, a lei orgnica no tem de restringir-se a disposies que com plem entem ou [especifiquem o disposto na LQ IP, p o d e n do estabelecer validam ente regimes que a contrariem . A luz dos princpios gerais sobre o relacionam ento entre norm as j u rdicas, a possibilidade de derrogao do regim e com um que a n orm a do artigo 48., n. 1, parece q uerer restringir a cer tos tipos de institutos pblicos e lim itar estrita m edida necessria sua especificidade (314) corresponde, b em vistas as coisas, a um a faculdade genrica, que pode vir a ser aprovei tada para quaisquet aspectos do regim e ju rd ico de quaisquer institutos .pblicos. | certo que no n. 2 do artigo 1. da L Q IP se dispe que os seus preceitos prevalecem sobre quaisquer norm as especiais

(-1 L 1) Para a distino entre leis de bases e leis de enquadram ento, v.


J o r g e M r a n d a , Manual de Direito Constitucional, V , 3. ed., Lisboa, 2004,

pg. 3S2 e ss. (1N) A mesma o rdem de ideias aplica-se aos institutos com. organiza o simplificada do art.j 45. e aos institutos de gesto participada do art. 47.: a L ei-Q uadro no tem fora para im pedir que as especificidades de ambas as categorias isejam alargadas a institutos de tipo diverso, n e m que para os institutos integrados num a ou noutra se v enham a adoptar solues diversas das previstas nos preceitos referidos.

376

maxime, as normas prprias de cada instituto pblico. Mas esta prevalncia refere-se apenas o prprio legislador o reco nhece s normas especiais actualmente em vigon>, deixando de fora todas as normas futuras resultantes de processos de criao o u reform a de institutos pblicos. E m esm o as normas actualm ente ein vigor s sero afec tadas no caso de se revelarem dsconformes aos escassos pre ceitos da L Q IP referidos no n. 1 do seu artigo 50. D e facto, esta norm a procede a uma distino entre os preceitos da Lei que se aplicam a partir da dat da sua entrada em vigor (31S) e aqueles que se aplicam apenas para o futuro e que so a grande maioria. Os restantes nm eros do artigo esclarecem o alcance desta contraposio, expressa em termos infelizes: assim, as primeiras normas so de aplicao imediata, prevalecendo sobre as normas divergentes que existissem data da entrada em vigor da L Q IP; todas as demais, nonnas desta Lei so de aplicao mediata, quer dizer, os regimes jurdicos nelas conti dos produziro efeitos atravs dai nonnas ulteriores que venham a ser inseridas nas leis orgnicas dos institutos a criar ou a reformar. E p o r isso que o legislador incum biu o G overno de form ar um a comisso destinada a analisar os institutos pbli cos existentes Iiz dos requisitos agora estabelecidos na Lei, devendo n o final dos trabalhos p ropor as alteraes a introdu zir relativam ente a cada instituto pblico ou at a sua fuso ou extino (cfr. os n. 2 a 5 do art. 20.).

(1I5) Este limitado conjunto com preende o art. 20. (durao e cessao do m andato dos m em bros do conselho directivo), o art. 24. (responsabili dade dos referidos m em bros), o art. 41. (tutela), o art. 42. (superinten dncia), o art. 43. (responsabilidade dos titulares dos rgos e dos funcio nrios, agentes e trabalhadores), o art. 44. (pgina electrnica), o art. 46., n. 2 (aplicao transitria do regim e da funo pblica), o iart. 52. (esta belecim entos), o art. 53. (concesses) e o art. 54. (delegaes de servio pblico).

377

Q uanto s consequncias da eventual no observncia do determ inado pela L Q IP , h que distinguir em funo do que acabmos de expor. T ratando-se de u m instu to pr-exis tente que no tenha sido objecto de adaptao, tudo est em saber se as norm as desconform es se referem o u no s matrias contidas nos preceitos enum erados no artigo 50., n. 1: se for o caso, esto revogadas e substitudas pelas norm as da LQ IP , que prevalecem (art. 1., n. 2); se no for o caso, perm anecem plenam ente em vigor. T ratando-se de u m novo instituto ou de um instituto objecto de reestruturao ou fuso, vale o que ficar estabelecido na respectiva lei orgnica (posto que esta assuma form a legislativa), independentem ente da rela o de conform idade o u desconform idade aos preceitos cor respondentes da L Q IP . E m ltima anlise, e ressalvadas as norm as im ediatam ente aplicveis, no m u ito diverso o alcance conform ador da L Q IP do que poderia decorrer de um a resoluo do Conselho de M inistros. A questo fulcral assume natureza poldca (3I6) e reside essencialmente em saber se, no caso de um determ ina do instituto e de um a determ inada lei orgnica, o G overno p reten de seguir ou no os critrios e parm etros generica m ente estabelecidos na LQ IP-

102-A. (Continuao)
A partir do que hoje se dispe na L Q IP e do conjunto variado e multifacetado das leis orgnicas dos institutos pbli

(-116) C om o tam bm de natureza poltica e, p o r isso, dificilm ente enquadrvel em critrios jurdicos a deciso de criar (ou extinguir) u m instituto-pblico, facto que explica a larga indeterm inao de contedo dos preceitos que na L Q IP tentam regular tal deciso: cfr., em especial, os arts. 8., 10. e 16.

378

cos existentes, podem os extrair os seguintes traos especficos destes organismos:


a) Os institutos pblicos so pessoas colectivas pblicas (art. 4., n. 1, da LQIP); b) Beneficiam de autonom ia administrativa (arts. 4., n.o s2 e 3, e 35., n. 1, da mesma Lei); c) P o d em dispor, e alguns dispem, de autonom ia finan ceira (art. 4., n. 2); d) So criados, m odificados e extintos m ed ian te acto legislativo (arts. 9., n. 1, e 16., n. 3); ) Possuem rgos prprios, dos quais o principal em regra u m conselho directivo (art. 18.); /) Os respectivos presidentes so sim ultaneam ente rgo dirigente do instituto'pblico e rgo do Estado (317); g) Os seus servios administrativos podem ser centrais e lo cais, encontrando-se a organizao e o funcionam ento fixados em regulam ento intem o (arts. 15., n.os 2 e 3, e 33., n. 1); li) Esto sujeitos a um a interveno do G overno bastante apertada, q u 'se traduz nom eadam ente em poderes de supe rintendncia e de tutela administrativa (arts. 41. e 42.); i) O regime jurdico do seu funcionam ento , regra geral, u m regim e de direito pblico (art. 6.): os institutos pblicos prod u zem regulam entos, praticam actos administrativos, cele b ram contratos adm inistrativos, cobram im postos e taxas, exercem poderes de polcia, po d em prom over expropriaes p or utilidade pblica, as suas finanas regem -se pelas leis da contabilidade pblica, a sua actividade tpica considerada com o gesto pblica, esto sujeitos ao regime da responsabili dade civil do Estado e a fiscalizao jurisdicional dos seus actos com pete aos tribunais administrativos;

(,l7) C fr. D io g o F i n i t a s d o A m a r a l, A fu no p resid encial nas pessoas colectivas d e d ireito pblico , ili Estudos de direito pblico em honra do Prof. ALuic e llo C a e t a n o , Lisboa, 1973, p. 9 e ss.

I
I

379

J) O pessoal dbs institutos pblicos est sujeito ao regim e de incom patibilidades de- cargos pblicos (arts. 6., n. 2, al. j ) , e 34., n. 4); : J) O regim e lboral aplicvel tender a ser o do contrato individual de trabalho, sem prejuzo da utilizao do regim e da funo pblica quando tal se justificar (arts. 6., n. 2, al. b), e 34., n. 1); j m ) Os. institutos pblicos abrangidos pela L Q IP devem utilizar a designao Instituto, IP ou Fundao, IP (art. 51.); n) Os institutos pblicos podem conceder ou delegar algu mas das suas'atribuies a entidades privadas, ju n tam en te com os poderes necessrios-para o efeito (arts. 53. e 54.).-

A questo do ;regim e jurdico aplicvel actuao dos institutos pblicos, acima referida sub /), m erece algumas con sideraes adicionais. criticvel que na al. d) do n. 1 do artigo 5. da L Q IP jo legislador tenha definido corno u m dos princpios de gestoj a que esto sujeitos os institutos pblicos a observncia dos princpios gerais da actividade administrativa, quando estiver em caiisa a gesto pblica. Esta restrio activi dade de gesto ipblica representa u m afastamento de todo injustificado em facej da soluo que consta da norm a do n. 5 do artigo 2. do C d ig o do P rocedim ento A dm inistrativo: Os p rincpios gerais da actividade adm inistrativa constantes do presente C digo e as normas que concretizam preceitos constitucionais so aplicveis a toda e qualquer actuao da A dm inistrao PbHjca, ainda que m eram ente tcnica ou de gesto privada.. Existe inclusivam ente um a inconstitiicionalidade, na m edida em que |a L Q IP pretenda isentar a actividade de gesto privada do respeito .pelos princpios que a C onstituio (nom eadam ente no art. 266.) im pe genericam ente a todos os entes da Administrao Pblica, qualquer que seja a forma ju r dica adoptada na sua! actividade.

380

Alis, a prpria L Q IP retom a aos bons princpios no caso particular do estatuto do pessoal. Apesar de parecer favorecer a utilizao do regime do contrato individual de trabalho (art. 34., n. 1), o legislador vai logo a seguir invocar expres samente a norm a do artigo 269. da C onstituio para subli nhar a vigncia, ainda aqui, dos requisitos e limitaes de correntes da prossecuo do interesse pblico, nom eadam ente respeitantes a acum ulaes e incom patibilidades legalm ente estabelecidas para os funcionrios e agentes administrativos (art. 34., n. 5). Mas enquanto os institutos pblicos se encontram generi cam ente sujeitos a um regim e de direito pblico, o contrrio sucede, com o veremos, com as empresas pblicas que con figuram u m caso parte no contexto da administrao estadual indirecta, na m edida em que funcionam , em princpio, se gundo Um regime de direito privado (v. adiante).

103. Natureza jurdica dos institutos pblicos


A concepo mais divulgada v nos institutos pblicos um substrato institucional autnomo, diferente do Estado ou dele destCo, a que a lei confere personalidade ju rd ica: n estes termos, a orclem jurdica criar um sujeito de direito com base num a instituio distinta do Estado seja ela um servio, um patrim nio o um estabelecimento. Os institutos pblicos Sero,-,pois*, entidades juridicam ente distintas do Estado e os seus rgos dirigentes' so,"em principio,' rgos- d p T m fitato pblico e no rgos do Estado; o se pessoal privativo do instituto pblico, no funcionalismo d Estado; as suas finanas so para-estaduais, no so finanas do Estado; o seu patrim nio prprio, no patrim nio do Estado. N a m esma ordem de ideias, os institutos pblicos alm de terem a seu cargo, estatutariam ente, a prossecuo de interesses pblicos, estaduais

381

(a tal administrao estadual indirecta) tm ou po d em ter, dentro de certos lim ites, com o entidades a sc, interesses p blicos prprios, eventualm ente contrrios aos do Estado, e podero p o r conseguinte, nessa m edida, im pugnar contencio samente actos de rgos do Estado ou p ro p o r aces contra o Estado. Era esta, p o r exem plo, a concepo de M arcello C ae tano (31ii). Outros autores, porm , influenciados pela tcnica do direito cannico e do direito pblico britnico, tendem a ver os ins titutos pblicos com o rgos com personalidade jurdica. Os insti tutos pblicos estaduais so, para eles, rgos personalizados do Estado; do m esm o m odo, os institutos pblicos regionais ou municipais sero, respectivam ente, rgos personalizados da regio ou do m unicpio. E esta a razo, alis, pela qual, em seu entender, a maioria dos institutos pblicos terr como deno m inao oficial um a designao mais prpria de u m rgo do qu de um a pessoa ou entidade {Junta, Comisso, etc.). Segundo esta concepo, os institutos pblicos no so verdadeiras en tidades jurdicas distintas do Estado, com um substrato institu cional autnom o, e com interesses pblicos prprios: so m e ros rgos do Estado, co m unia personalidade jurdica apenas para efeitos de direito privado, nom eadam ente patrimoniais. Os seus rgos so rgos do Estado, o seu pessoal e as suas finanas so estaduais, o seu patrim nio integra o patrim nio do Estado, ainda que seja autnom o. C onsequentem ente, os institutos pblicos no podero prosseguir seno os interesses pblicos do Estado, pelo que no admissvel que os seus rgos im p ug nem actos do Estado ou p ro p o n h a m aces contra o Estado. Era a concepo de Afonso Q ueir (3I9).

(,ls) Manual, I, pp. 187-190 e p. 221.


("'O V. a anotao ao ac. STA-1, de 22-7-55, na RLJ, 90, p. 317. Cfr. n o mesmo senddo o parecer P G R n. 2 6 /6 8 , de 18-11-68, no D G ,' II, de 25-3-69.

382

Pela nossa. parte, adm itim os sem dificuldade que nada tem de anorm al a . tcnica da personificao de rgos (32u), em bora reconheam os que na esmagadora m aioria dos casos a nossa lei no personaliza rgos, mas. substratos autnom os do tipo servio, fundao ou estabelecimento, a quem reconhece at certo p o n to ' ; titularidade de interesses pblicos prprios, eventualm ente oponveis ao Estado em juzo. N o argum ento a denom inao dos institutos pblicos, que tem nom ialm ente razes histricas ou polticas, e no fundam ento jurdico. A lm de que, com o no ta com razo M arcelto Ca.etano, tradicional na linguagem, jurdica desig nar um a entidade pelo seu rgo principal (da corpos adminis trativos em vez de autarquias locais) ou mesmo pelo local fsico onde se encontra instalada (cmara, casa, etc.) (-1-1 ). P o r outro lado, no adequado afirmar que a personali dade jurdica destes organismos existe apenas para efeitos de direito privado: eles gozam de capacidade de direito pblico, e os seus actos"e contratos, bem com o a responsabilidade p o r danos causados. a terceiros, pertencem ao m bito do D ireito Adm inistrativo e da jurisdio administrativa. Perfilhamos, pois, a prim eira das duas concepes apre sentadas.

(--") C fr. A . de V alles, Teoria gmridica delia orgaiiizzazione dello Stato, I, 1931, p. 273 e ss., e M . S. G ia n n in i , Diritto AmmimsUativo, I, 1970, p.

115 e ss. (* ') Manual, I, p. 189.

Ill AS EM PR E SA S PU B LIC A S

104. Consideraes preliminares


: Vam os agora estudar a m atria das empresas pblicas, tem a de inegvel inrportncia, que sobretudo a seguir 2.a G uerra M u n d ia l: enriqueceu bastante a literatura do D ireito Administrativo europeu e que, m erc de alguns aspectos carac tersticos, quer da R ev o lu o do 25 de Abril, quer da evolu o posterior, tem constitudo assunto de particular relevo no direito portugus e na nossa Adm inistrao Pblica. A nossa doutrina no , alis, infelizmente, m uito rica so bre a problemtica das empresas pblicas (3~ ). A doutrina estran geira , contudo, i abundante (323).
(3- ) V. M arcello C aeta no , Manual, I, pp. 337-382, e II, pp. 1066-1067; A u g u sto A ta d e , Elementos, pp. 146-166; ideiu, Empresa pblica, in Polis, II, col. 939; idem, Estudos de direito econmico e de direito bancrio, R io de Janeiro, 1983, p. 89 e ss.; A . L. S o u sa F r a n c o , Manual de Finanas Pblicas, 1974, pp. 301 302 e p . 575 e ss.; idem, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, Coimbra, 1992 1. vol., p. 159 e ss.; D io g o F r e i ta s d o A m a r a l, Sls modernas empresas pblicas portuguesas, Lisboa, 1970; e J. M . C o u t i n h o DE A b r e u , Definio de \empresa pblica, C oim bra, 1990; P a u l o O t e r o , Vinadao' e Liberdade] de Conformao Jurdica do Sector Empresarial do Estado, Coim bra, 1998; E d u a r d o P a is F e r r e i r a (org.), Estudos sobre o Novo Regi m e do Sector Empresarial] do Estado, C oim bra, 2000; J o o P a c h e c o d e A m o rim , A s Empresas Pblicas no Direito Portugus E m especial, as Empresas

384

Trs prevenes im porta fazer partida.


a) E m primeiro lugar, e tal com o dissemos para os institu tos pblicos, tam bm em relao s empresas pblicas ver dade que nem todas elas so de raiz estadual e de mbito nacional pois h empresas pbhcas regionais e municipais e, obviam ente, estas no fazem parte da administrao estadual indirecta, mas sim da administrao regional ou m unicipal in directa (desde que possuam personalidade jurdica de direito pblico, cfr. infra) (32+). C om o, todavia, as empresas pbhcas estaduais so as mais importantes, em nm ero e em peso espe cfico, no conjunto da Administrao portuguesa, vamos estu dar a matria das empresas pbhcas neste lugar do nosso curso, a propsito da administrao estadual indirecta. b) A segunda preveno a fazer a de que im porta sempre ter b em presente a diferena que existe entre empresas pbli cas que so pessoas colectivas, e empresas pbhcas que o no so. C o m efeito, nem todas as empresas pbhcas so pessoas colectivas: essa a hiptese mais frequente, mas h algumas, raras, que o no so, porque no tm personalidade jurdica,

Municipais, Coim bra, 2000; e R u i G u er r a da F on sec a , Autonomia Estatu tria das Empresas Pblicas e Descentralizao Administrativa, Coim bra, 2005. ( ) V., por todos, G a r r id o F alla, Las empresas publicas, in La administracin pblica y cl Estado contemporneo, M adrid, 1961, p. 155 e ss.; A. R . B r aexer - C arias , Les entreprises publiques en droit compar, Paris, 1968; P. T u r o t , Les entreprises publiques eu Europe, Paris, 1970; VlTTOlUO O t t a viana , Impresa pubblica, in E dD , X X , p. 669; A. G o r d il l o , Empresas del Estado, Buenos Aires, 1966; e o relatrio Organization and administration of public entreprises Selected papers, O N U , N ova Iorque, 1968. Para um a viso crtica, de um pon to de vista liberal, cfr. F r a n o is M arsal , Le dp rissement des entreprises publiques, Paris, 1973. (J2J) Exem plo de emprsa pblica regional o Banco Com ercial dos Aores. Q uanto s principais empresas pblicas municipais, ver adiante.

385

n em autonom ia adm inistrativa e financeira^ trata-se ento__de nirsas. p S B B S O n tesiaflas na pessjja... cgletiya Estado,_o u integradas. em .regies-autnom as ou em m u n icpios. Era o que se passava, no Estado, co m o antigo servio , de dragagens, da D ireco-G eral dos Servios H idrulicos, no M inistrio das O bras Pblicas, e ainda hoje sucede, no m unicpio, com os servios m unicipalizados, que so empresas pbhcas municipais com autonom ia administrativa e financeira, mas sem personalidade jurdica. Q u e r dizer: se a empresa p blica est integrada n u m a pessoa colectiva mais vasta, no , ela prpria, um a pessoa colectiva. P o r razes de ordenam ento do program a da nossa disciplina, no vamos estudar aqui todas as empresas pbhcas, -mas apenas as mais im portantes, pelo que deixamos de fora duas modahdades. _as empresas p b h cas no estaduais e as empresas pbhcas no personalizadas. c) Terceira preveno: depois d 25 de A bril foi hbito que en tro u na linguagem corrente ju n ta r a referncia a empresas pbhcas e a empresas nacionalizadas n u m a s expresso empresas pbhcas e nacionalizadas. O ra, interessa desde j esclarecer as relaes que existem entre os conceitos de em presa pblica e de empresa nacionalizada. A situao define-se assim: as empresas nacionalizadas so um a espcie das empresas pblicas. Portanto, as empresas nacio nalizadas, so, todas elas, empresas pbhcas; mas n em todas as empresas pbhcas so empresas nacionalizadas. O que caracteriza as empresas nacionalizadas o facto de elas terem sido empresas privadas, e de em dado m o m en to serm objecto de um a nacionalizao. Isto , eram empresas privadas e foram transformadas, po r nacionalizao, em em pre sas 'p b h c a s ' ~ que m ostra que s empresas- hchiGzads so, efectivamente, empresas pbhcas. Mas n em todas as empresas pbhcas so empresas nacio nalizadas. P orque h empresas pbhcas que no resultam do fenm eno da nacionalizao de empresas privadas: desde logo,

386

as empresas pblicas que so criadas ex novo pelo Estado; em segundo lugar, as empresas pblicas que resultam da trans form ao de servios burocrticos em empresa pblica (o Es tado converte , um a direco -g eral,'um servio personalizado, um a fundao pblica ou u m estabelecim ento pblico em empresa pblica); h ainda um a terceira hiptese esta mais prxim a da nacionalizao que a do resgate de um a con cesso, isto , o Estado pe term o concesso de u m servio pblico e chama a si a sua explorao directa, criando para o efeito um a empresa pblica, a qual no resulta assim de nacio nalizao, mas de resgate. E m suma: atendendo ao processo da sua .criao, as empre sas pblicas podem ser empresas nacionalizadas, mas tam bm p o dem no o se r.' C ontudo, todas as empresas nacionalizadas so empresas pblicas: da que seja incorrecta a expresso empresas pblicas e 'nacionalizadas, porque dizendo empresas pbhcas j se englobam as empresas nacionalizadas (-1 2 ;> ).

105. O sector empresarial do Estado (SEE)


C o m o j n o u tro lugar escrevemos, se percorrerm os a abundante literatura existente acerca das empresas pbhcas, logo nos aperceberemos de que quase todos os autores da ge neralidade dos pases enquadram o tema no m bito do inter
vencionismo estadiml.

Assim, e sem em bargo das mltiplas exploraes econ micas pbhcas criadas no sculo X V III - nom eadam ente, en tre ns, pelo M arqus de Pom bal - , a grande transformao

(.) y j EAN R jv e r .0, Le rgim e des entreprises nationalises et lvo lutio n du droit administratif, in L auueure M a t h io t R jv e r o V edel ,

Pages de doctrine, II, p. 49.

387

das economias ocidentais n u m sentido intervencionista d-se inegavelm ente no 'decorrer do sculo X X . O Estado liberal oitocentista cede o lugar, em especial depois da 2.a G uerra M undial, a u m dpo diferente de Estado que, m esm o onde no socialista, no deixa de afirmar a sua presena activa nos mais variados sectores da vida social, e intervm por diver sas formas na econm ia. D este m odo, 'alm de se terem intensificado as formas pelas quais o setorj pblico im pe os seus com andos ou p ro i bies ao sector privado (regulamentao, polcia), e de sim ulta neam ente tereni surgido e crescido os estm ulos e auxlios que o prim eiro cohcede ao segundo [fomento), verificou-se o alargamento d a 'p r p ria dimenso do sector pblico, no' s pelo aum ento do nm ero de organismos e funcionrios incum bidos de tarefas d e i interesse geral, mas tam bm pelo ingresso na rbita estadual de vrias actividades produtivas' at a tradi cionalm ente resrvdas aos particulares (publicizao) ou pura e simplesmente expropriadas aos empresrios privados (nacionali zaes, reforma agrria). Verifica-se, pois, que o Estado no se lim itou a reforar os seus poderes d coaco ou a assumir novos deveres de prestao reivindicou tam bm direitos de gesto. E com eou a explorar, em grandje n m ero, empresas agrcolas, comerciais e industriais:' a pai- dos seus clssicos trajes de autoridade pblica, passou a envergar tam bm vestes de empresrio econmico. O sec to r pblico passou a ser dividido em sector pblico administrativo e sector pblico empresarial. D ir-se-ia que o tem po veio afinal dar razo velha distino de origem germnica entre o Sobe rano e o Fisco. ; Esta form a directa de interveno estadual na produo, em q u e,o Estado reivindica o direito e corre o risco de explo rar m moldes iem|presariais as mais diversas actividades eco nmicas, nasceu, n-a sua configurao actual, sob o signo das nacionalizaes.; ! : I .;! I
:. ,

388

Foi assim, de um m odo geral, em Frana e na G r-Bre tanha, a seguir guerra de 1939-45; e foi assim, em parti cular, em Portugal, a seguir ao 25 de Abril de 1974. Entretanto, a expanso no m undo ocidental das doutrinas socialistas, a necessidade de com bater as crises econmicas e as conjunturas depressivas, a vontade de colocar a aco dos governos democrticos ao servio das classes mais desfavore cidas e, em geral, a transformao do Estado em agente acti vo de um a poltica de desenvolvim ento econm ico, social e cultural tudo contribuiu para, entre outras medidas, se m ul tiplicar o nm ero das empresas pblicas em cada pas (326). C ontudo, a partir dos anos 80, desencadeou-se u m forte m ovim ento, de contestao s empresas pbhcas e dimenso julgada excessiva do sector empresarial do Estado. C om eou ento na Gr-Bretanha, sob a influncia da Prim eira-M inistra M argaret T hatcher, e a partir da u m pouco p o r toda a parte, um a poltica d sentido contrrio das nacionalizaes a poltica d e privatizaes. O m esm o sucedeu em Portugal, a partir das eleies legislativas de 1987 (327). N o faz parte do program a deste curso n em o estudo jurdico das nacionalizaes, nem o das privatizaes. Assim, com o tam bm no cabe Cincia do D ireito Adm inistrativo discutir as vantagens e inconvenientes da empresa pbhca em confronto com a empresa privada.

C tr. D io g o F reitas d o A m aral , y4s modernas empresas pblicas portuguesas, Lisboa, 1971, pp. 6-9. (-,27) V er N u n o S G o m e s , Nacionalizaes e privatizaes, Lisboa, 1988. Cfr. a L ei-Q uadro das Privatizaes: Lei n. 11/90, de 5 de Abril. V. tam bm a lei que perm itiu a transformao das empresas pblicas em sociedades annimas Lei n. S 4/88, de 20 de Julho sobre a qual se pro n u n cio u o T C , ac. n. 10S/S8, de 31 de M aio, publicado no D R , I, n. 145, de 25-6-88, p. 2597. V er ainda J o r g e M iranda s V asco P ereira da S ilva, Problemas constitucionais da transformao de empresas pblicas, separata de OD, 120, 19S8.

389

O que aqui nos im porta apenas isto: em bora em m en o r nm ero do que n o passado recente, as empresas pblicas exis tem e h que estud-las do porito de vista da sua regulam en tao jurdica. E esse o objecto das pginas que se seguem.

105-A. E v o lu o h is t r ic a das e m p re s a s p b lic a s e m P o r tu g a l A histria das empresas pbhcas em P ortugal conheceu trs perodos b em distintos: Antes do 25 de A bril de 1974; D e 25 de A bril de 1974 at 1999; D e 1999 em diante. ' A t ao 25 de A bril de 1974, as empresas pbhcas eram poucas e vinham do passado setecentista. Algumas foram cria das p o r transformao de velhos servios pblicos tradicionais, para obter ganhos de eficincia e produtividade. C om a R evoluo, muitas empresas privadas foram nacio nalizadas e converteram -se, po r isso, em empresas pbhcas. O utras foram criadas ex novo, ao abrigo de programas socializantes. Foi um perodo de 25 anos. Mas com a entrada de Portugal para a ento CEE, em 1 de Janeiro de 1986, com a m oda das privatizaes nas dcadas de 80 e 90, e com a aphcao na o rd em in tem a das directivas com unitrias e dos mecanismos de defesa da concorrncia, a situao m odificou-se p o r com pleto. N o segundo perodo considerado, o estatuto jurdico das empresas pbhcas constava do D ecreto-Lei n. 260/76, de 8 de Abril. O terceiro perodo em que hoje nos encontram os com eou com a revogao desse diplom a e a sua substituio pelo D ecreto-L ei n. 5 5 8 /9 9 , de 17 de D ezem bro.

390

A diferena fundam ental entre os dois- diplomas esta: enquanto o de. 1976 s se ocupava de um a espcie de em pre sas pblicas, que era ento praticam ente a nica im portante que existia a saber, a das empreseis pblicas sob form a pblica, isto , as que eram juridicam ente institutos pblicos , o di plom a de 1999-visa regular genericam ente o sector empresarial do Estado e distingue trs espcies de, empresas. que_dele fazem parte: a) , A s empresas 'pblicas 'sb frma~pnvada,: que so socieda des controladas pelo Estado; b) As\einpress- pblicas'sob fo n iia pblical tam bm chamadas entidades pblicas empresariais, que so pessoas colectivas pblicas; c) A sj elvprescCs priiSds prtcipadaTpelo EstadoJ que n o so empresas pblicas,' mas integranVgu^nf~ SEE. N este' captulo, em que estamos a estudar as empresas pbhcas no quadro da administrao indirecta do Estado, s vamos tratar das modalidades indicadas em a) e b). N outros lugares deste volum e estudarem os as empresas participadas (infra, n. 182 e ss.), b em com o as empresas pblicas regionais e munici pais, que no p ertencem ao Estado (Lei n. 5 8 /9 8 , de 18 de Agosto) (infra, n. 161-A). D ada a revogao do D ecreto-L ei n. 260/76, faremos aqui o estudo das empresas pbhcas estaduais luz do D ecreto-Lei n. 55 8 /9 9 , s citando o prim eiro se ho u v er modifica es de fundo a assinalar (32S).

Sobre as empresas pblicas luz do D ecreto-L ei n. 260/76, ver a 2.a edio deste Curso, I, 1994, p. 358 e ss.

391 106. Conceito de empresa pblica Estamos agora ;em condies de p o d e r abordar a defini o do conceito de 'empresa pblica. Infelizmente, o 'direito positivo portugus no ajuda m uito elaborao do conceito. N a verdade, a definio dada pelo D .L . n. 2 6 0 /7 6 era m u ito deficiente, com o tivemos op o rtu nidade de dem onstrar (329). P o r se u 'tu rn o , o ora vigente D.L. n. 5 5 8 /9 9 foge a;presentao de u m conceito unitrio, p re ferindo ficar-se pela! definio das duas espcies principais de empresas pblicas njos artigos 3. e 23., mas sem definir o Vejam os, c o n tu d o , que elem entos parcelares podem os extrair deste ltim o diplom a para a elaborao terica do conceito de empresa pblica. A nosso ver, tais elem entos so os seguintes: a)_A fornia jurd ica da empresa pblica irrelevante para a definio do respectivo conceito, u m a 'v e z que h empresas pblicas sob a formal de pessoas colectivas pblicas, e h empre sas pblicas que so sociedades comerciais, as quais constituem pessoas colectivas privadas; b) As empresas pblicas sob form a pbhca tm direco e capitais pbhcos; c) As empresas pbhcas sob form a privada caracterizam -se pela sua subordinao influncia dom inante do Estado, ou de outras endales pbhcas, a qual pode resultar, quer da maioria do capital!, q u er da existncia de direitos especiais de controlo com sejam, p o r ex., a m aioria dos direitos de voto, o direito de designar ou destituir a m aioria dos m em bros dos rgos de administrao, ou ainda o direito de designar ou destituir a m aioria jds m em bros dos rgos de fiscalizao

(-125) V er a 2. d. deste Curso, I, pp. 364-365.

392

(D.L. n. 558/99, art. 3., n. 1). N o h, pois, nestes ltimos casos, necessariamente, m aioria de capitais pblicos. D e tudo o que antecede parece resultar que os elem en tos essenciais do conceito de empresa pbhca, segundo a lei portuguesa actual, so dois: A empresa pbhca , antes de mais, um a empresa em sentido econm ico; O seu carcter pblico no lhe advm apenas do facto de a maioria do capital pertencer a entidades pblicas, mas pode resultar, em alternativa, da titularidade p o r tais entidades de direitos especiais de controlo, que lhes dem sobre a empresa ma influncia dominante. Sendo assim, pod em os definir as /em presas pblicas com o as organizaes econmicas de fim lucrativo, criadas e controla
das por entidades jurdicas pblicas,.C3")-

Analisemos os elem entos fndamttais desta definio.

107.

Id ein :

A empresa pblica com o empresa

O que um a empresa? Eis uma pergunta difcil, cuja resposta ser decerto estudada nas disciplinas de Econom ia e de D ireito Com ercial (331). N a nossa opinio e no se iro aqui m encionar todas as definies qe se podem dar de empresa, mas som ente a nossa , para se chegar ao conceito de empresa preciso par tir do conceito de unidade de produo.

E m sen tid o diferen te, cfr.

J.

M . C o u t in h o
de

de

A brjeu , Definio

de empresa pblica, cit.


(33!) y < sobre este co n ceito A ug u sto 7, col. 433 e ss. A tade , Empresa, n a Verbo,

393

As unidades de' -produo so as organizaes de capitais, tcnica e trabalho, que se dedicam produo de determinados bens ou servios, destinados a ser vendidos no mercado mediante um preo. O ra bem , as unidades de produo p o d e m estar organi zadas e funcionar segundo dois critrios fundam entais: ou com fim lucrativo, ou sem fim lucrativo. Se esto organizadas e funcionam de m odo a prosseguir u m fim lucrativo, so '[empresas-, se, pelo contrrio, esto orga nizadas e funcionam de m odo a no prosseguir um fim lucra tivo trabalhando a fundo perd id o . so unidades de p ro d u o no empresariais. Aquilo que, em nossa opinio, caracteriza e distingue as em pres$~dnt~das-unidades produtivas, pois o facto de elS" terem instudnalm ente um fim lucrativo. N o quer dizer que na~ prtica dem sem pre lucro: h empresas que no do lucro; so empresas deficitrias ou empresas falidas. O que preciso, para serem empresas, que tenh am p o r finalidade estatutria, ou institucional, dar lucro: se o do ou no de facto, isso depende de serem b e m o u m al administradas, ou de serem ou no viveis. Mas se tm p o r objectivo dar lucro, so empresas; se no tm , no so. P or exemplo: uma clnica hospitalar, se pertence ao Estado, ou a u m m unicpio, ou a um a O rd em Religiosa, e organi zada p o r forma a no dar lucro, adm itindo-se m esm o que . d prejuzo, um a unidade de produo presta bens e servios que so vendidos no m ercado p o r u m determ inado preo mas no uma empresa; se uma clnica particular, pertence a u m conjunto de proprietrios privados, e est organizada de form a a poder alcanar u m determ inado lucro ao fim do ano (em bora tam bm oferea desse m odo u m servio colectivi dade e p ro p o rc io n e u m a form a de e x erccio profissional queles que nela trabalham), ento ser um a empresa. D a m esm a form a um a escola: se a escola est organi zada de m odo a no prosseguir um fim lucrativo, no um a

394

empresa; se um a escola organizada e gerida de m odo a p ro duzir u m lucro, ainda que m oderado, um a empresa. N a base destes conceitos, as/empresas pblicas so unida des produtivas qu e tm p o r finaHdade..institucional,..in.trixiseca, dar lucro. Pode ser u m lucro baixo, m oderado, o u um lucro elevado, mas deve haver u m fim lucrativo. Isto , as empresas pblicas porque so empresas' so concebidas por forma a que do resultado da sua explorao decorram benefcios fi nanceiros. Estes h o -d e ser depois aphcados pla form a que for decidida, provavelm ente em autofinanciam ento, para que a empresa se v reforando e progredindo com o resultado da sua prpria explorao: o facto de haver lucros no quer dizer que eles tenham de ser distribudos pelos accionistas. O lucro pblico pode ser aphcado no autofinanciam ento da prpria empresa, ou na redistribuio ao Estado dos contributos que ele tenha dado inicialm ente, ou noutra qualquer finalidade determ inada p o r lei; mas a empresa pblica deve ser gerida em terms que prm itam u m benefcio positivo de carcter financeiro, isto , u m lucro. Se a m aior parte das empresas pbhcas de um pas do prejuzo, isso, em nossa opinio, no significa que elas no devam ser consideradas empresas pbhcas, ou que o conceito esteja m al definido; o que significa que elas so mal adm i nistradas, ou no so econom icam ente viveis. O que im porta aqui no o lacto de darem ou no lucro (esse u m critrio que interessa para se verificar se elas so ou no b em administradas, ou se so ou no viveis), mas. sim o facto de serem ou no organizadas de m odo a terem um fim lucrativo. Esta, a nossa opinio (333).

(.ws) j <j0 m e sm 0 sen tid o , fu n d a m e n ta lm e n te , v. A u g u s t o d e A ta d e , Ele

mentos, p p . 149-153. C o n tr a : M

arcello

C a e t a n o , Manual, II, p . 1067.

395

A nossa lei perfilha idntica noo, ao regular o aspecto da rem unerao dos capitais investidos pelo Estado, ou outras entidades pblicas, na empresa pblica. Trata-se do D .L . n. 75 -A /7 7 , de 28 de Fevereiro, cujo artigo 1. estipulai o princpio da obrigatoriedade de remunerao do capital das empresas pblicas: Os capitais estatutrios atribudos s empresas pbhas pelo Estado sero obrigatoriam ente rem u nerados, nos term os previstos neste diploma. E o artigo 2: acrescenta: A. taxa de rem unerao dos capitais estatutrios deve ser fixada ns contratos-program a que as empresas subs creverem (com oj prprio Estado); enquanto no existir co n trato-program a (..[.), a taxa de rem unerao a considerar ser igual taxa de: redesconto do Banco de P ortugal (...). Finalmente, ej depois de vrios preceitos em que se em pre gam expresses que procuram fugir ideia de lucro, acaba p o r s p r o dedo na ferida, dizendo: A rem unerao (dos capitais investidos | pelo Estado) ser paga p o r conta do lucro lquido da empresa} sem prejuzo , do . pagam ento de. im postos devidos sobre os m esm os lucros, nos term os da legislao em vigor (art. 3.). \ R epare-se, pois: a rem unerao ao Estado, que investiu o capital na sua empresa pblica, ser paga por conta do lucro lquido da empresa',' sem prejuzo do pagam ento dos im postos devidos sobre o mesmo lucro. E nquanto se tratou de definir conceitos abstractos e p rin cpios vagos, o.legislador p de m uito b e m ignorar a realidade e o m itir a referncia ao fim lucrativo da empresa pblica. M as quando teve de legislar sobre os pagam entos a fazer ao Estado qer a ttiulo de rem unerao do capital, quer a ttulo de im posto j no lhe foi possvel deixar de levantar o vu que encobria a realidade. E m concluso: as empresas pblicas so verdadeiras em pre sas. T m fim lucrativo. E mais do que isso: tm a obrigao legal de dar lucros, jconforme resulta das prescries do citado diplom a de 977.' i

396

108. Id em : A e m p r e s a p u b lic a c o m o e n tid a d e s u je ita a c o n tro lo p b lic o Vamos agora ver o que na empresa pblica tem carcter pblico. H, pelo menos, um a de duas realidades que na empresa pblica tm carcter pblico:
a) A empresa pblica pode ter maioria de capitais pblicos: neste caso, o financiam ento inicial,~q S^srv-plfr^5ix0 capital da empresa, pblico; e, tratando-se de empresas pbli cas estaduais, os capitais v m do prprio Estado; b) E iii alternativa se o Estado ou. outras entidades p blicas no detiverem a maioria do capital , possuiro direitos especiais de controlo, exercendo influncia dominante sobre a empresa pblica (D.L. n. 55 8 /9 9 , art. 3., n. 1). E m b o m rigor, portanto, basta que m destes dois aspec tos m aioria do capital, ou direitos especiais de controlo exista par que a empresa seja considerada, p o r lei, com o em presa pblica. O que significa que o D.L. n. 5 5 8 /9 9 alargou m uito o conceito de empresa pblica, face ao conceito do D.L. n .c 260/76, p or forma a sujeitar fiscalizao e superin tendncia do Estado e, em particular, do M inistrio das Fi nanas u m nm ero m uito mais amplo de empresas que se m ovim entam na rbita do Estado, e que este entende dever fiscalizar de perto. N a prtica, as duas caractersticas que indicm os coin cidem na m aioria dos casos: o Estado, ou outras entidades pblicas, possuem a maioria do capital e, por isso mesmo, con trolam os rgos d administrao e fiscalizao da empresa. E a situao mais frequente. Mas p o d e m no coincidir: o Estado, m esm o sem a maio ria do capital, p ode ter, p o r fo r a da li, direitos especiais de

397

controlo. A empresa ser ento pblica, no pela via mais fre quente do capital,' mas p o r fora de outros m odos de controlo nas mos" do Estado. N o final de contas, o trao caracterstico da empresa p blica j no h o je , com o foi at 1999 o carcter pbhco do capital, mas antes a sujeio legal ou estatutria da empresa ao controlo da Administrao pblica.

109. M o tiv o s d e c ria o d e e m p re s a s p b lic a s P o r que razes existem empresas pbhcas, em sistemas de econom ia de m ercado? Q u e m otivos levam criao de. empresas pbhcas? Este tem a reveste alguma com plexidade e nq podem os ter aqui a preocupao de esgotar o assunto; lim tar-nos-em os a uns quantos pontos de m aior relevo (333).
a) D om nio de posies-chave na economia. As empresas p bhcas p o d em nascer da necessidade que p o r vezes o Estado sente de intervir na econom ia assum indo posies-chave, isto , p osies estrategicam ente fq pdamqfttais. N o se pense que esta presena do Estado em sectores bsicos da econom ia qualquer coisa de m uito recente, ou que resulta apenas de posies socialistas ou sociahzantes, pois j o Estado liberal, e at o prprio Estado pr-hberal, consi deraram que havia certas actividades que, pela sua im p o r tncia pohtica, deviam ser detidas e exploradas pelo prprio Estado. O que variou m uito, conform e as pocas, foi a deter minao das posies que em cada m om ento assim eram qua-

(j.V) v .,
1 1 5 -1 6 0 .

m a is d e s e n v o lv id a m e n te , A u g u s t o d e A t a l d h , Elementos, p p .

398

lificadas e, portanto, o nm ero global de posies conside radas com o posies-chave. Mas houve sempre a ideia de que havia determinadas posies que deviam ser assumidas pelo prprio Estado; e. se lermos os fundadores do pensam ento te rico liberal p or exemplo, A dam Smith ou Stuart Mill veri ficaremos que m esm o esses, que so hoje apontados a justo ttlo com o representantes da escola clssica, consideravam ha ver determ inadas posies econmicas que deviam ser assumi das pelo Estado. E ra o caso dos domnios da Coma, designadamente as flo restas e as matas nacionais. O u tro sector que quase sempre ter sido assumido pelo prprio Estado o dos chamados es tabelecimentos fabris militares, dedicados no m bito das Foras Armadas produo econm ica de determ inados bens essen ciais ao funcionam ento da instituio militar, tais com o arma m ento e material de gueixa. E tradicional no nosso Pas a existncia de empresas pblicas militares (o Arsenal do Alfeite, a Fbrica Nacional de Cordoaria, a Fbrica M ilitar de Brao de
Prata, o Laboratrio M ilitar de Produtos Qumicos e Farmacuticos, a Manuteno-Militar, as Oficinas Gerais de Material Aeronutico). O utros exemplos im portantes so, ainda, os portos e aeroportos, e a Imprensa Nacional-Casa da Moeda, empresa que se dedica

impresso dos dirios e pubhcaes oficiais, bem com o ao fabrico das notas e cunhagem da moeda. b) Modernizao e eficincia da Administrao, - O utro m o tivo que leva criao de empresas pblicas reside na neces sidade, para m aior eficincia da Administrao, de transformar velhos servios, organizados segundo m oldes burocrticos, em empresas pbhcas m odernas, geridas sob form a industrial ou comercial. N este caso, a empresa pblica j no aparece com o instrum ento da interveno do Estado na econom ia, mas com o factor e instrum ento de reform a da Administrao Pbhca, para conseguir m aior rendim ento da m quina adm i nistrativa.

399

Isso tem-se feito no nosso Pas: tem havido vrios casos de transformao de velhos servios burocrticos em m oder nas empresas pbhas (foi o que sucedeu, entre outras, com a Im prensa Naional-j-Casa da M oeda) (334)c) Aplicao' d uma sano jpoltica. E m terceiro lugar, p o d em criar-se empresas publicas com o sano, com o _p u n i o poltica. Foi o : que aconteceu em Frana, a seguir 2. G uerra M undial, onde algumas empresas privadas foram nacionaliza das e transformadas em empresas pbhcas, a ttulo de punio p o r os respectivos| proprietrios terem sido colaboracionistas co m os alemes (por exem plo, o caso da R enault). A qui, a nacionalizao noj se deu porque se considerasse fundam en tal, do ponto de vista econm ico, que o Estado tivesse nas suas mos a produo de autom veis, mas p orque se p reten dia um a form a de jpunio poltica daqueles que tinham aju dado o invasor. \ d) Execuo de\ um programa ideolgico.^ JT am bm se tm criado empresas pblicas p o r m otivos ideolgicos, em cum prim ento de programas doutrins d- h t z i' socialista ou sociahzante, que corisiHeram necessrio, p o r razes polticas, "lrgar a interveno do Estado a determ inados sectores que, at a, estavam nas jmos de particulares. Foi o que aconteceu em Frana e em Inglaterra a seguir 2 .1 G uerra M undial, com a nacionalizao da banca com er cial, de determinadas indstrias no cam po da energia e do ao, de certos sectores dos transportes, etc. Foi tam bm o que aconteceu em Portugal, a seguir ao 11 de M aro de 1975: nacionalizou-se p o r m otivos ideolgi cos, considerando que, do ponto de vista da poltica econ m ica e da poltica geral, isso seria vantajoso.
(334) y _ ( e sti, m o d a lid a d e , D i o g o F r e i t a s d o A m a r a l , A s moder

nas empresas pblicas portuguesas, L isb o a , 1 9 7 1 .

-i/r

400

e) Necessidade de um monoplio. H outros casos em que as empresas pblicas resultam de se considerar que em certos sectores a actividade econm ica deve ser desenvolvida em re gime de m onoplio; e, entendendo-se que no se justifica que o m n o p lio esteja em m aos de particulares, criam -se as respectivas empresas pblicas. N ote-se que, aqui, o m otivo no coincide com nenhum dos anteriores: no se trata de considerar que certos sectores so estrategicam ente to im portantes que tm de estar nas mos do Estado, mas sim que estes sectres devem ser explo rados em regim e de m onoplio e, p r causa disso, no se considerando conveniente que o m onoplio esteja em mos privadas, converte-se este em empresa pblica. ~ '>:.E o caso tpico ds transportes ferrovirios: p o r ex., a CP. E era tam bm o caso dos m onoplios fiscais: tabacos, fsfo ros, etc. /) Outros motivos. P o d em ainda ihdicar-se outros m oti vos que tm levado criao de empresas pblicas: o desejo de prestar ao pblico bens ou servios em condies especial m ente favorveis, a suportar pelo errio pblico; a vontade de incentivar o desenvolvim ento de certa regio, quebrando uma estagnao difcil de superar p o r outra via; o desem penho de actividades em que seja p articularm ente im p o rta n te evitar fraudes e irregularidades; a necessidade de continuao da ex plorao de servios pblicos cuja concesso haja sido. resgata da; etc. (;i35).
(JM) N o confundir estes casos com aqueles em que a Administrao, sem que para o efeito tenha m ovido um dedo, vem a receber empresas privadas p o r herana: o Estado herda os beiis de qualquer pessoa falecida na falta de testam ento ou de parentes at ao 6. grau (C d. Civil, art. 2152.), e converte-os depois, para m elhorar as condies de explorao, em empresas pblicas. Foi o que aconteceu em Portugal com a mais antiga das empresas do Estado a velha Fbrica de Vidros da M arinha Grande, depois Fbrica-Escola irmos Stephens, hoje exdnta.

401

Se agora quiserm os agrupar todos os m otivos que levam criao de empresas pblicas em duas grandes categorias, poderem os fazer a sntese seguinte: de um lado, h m otivos polticos e econm icos que levam a transform ar um a actividade privada em actividade_pbhca; do ou tro , h _ m q tii os_a dm i nis.tra.ti.vos e financeiros que levam a^o n v e rte r_ um a actividade pbhca b u ro crtica em actividade pbhca empresarial.

110. E sp c ie s d e e m p re s a s p b lic a s Aludiremos apenas s classificaes principais ou de m aior utilidade.


a) Quanto titularidade. J sabemos que h empresas p blicas .estaduais,;'reginais/ou| m unicipais,' conform e pertenam ao Estado, a um a regio autnom a ou a um m unicpio. N ada obsta a que a lei venha a autorizar a criao de empresas p blicas pertencentes s regies administrativas condnentais, se e quando existirem. b) Quanto natureza jurdica. T am b m j dissemos que h empresas pblicas com personalidade jurd ica e empresas pbhcas sem personalidide jurdica. E xemplos destas so cer tos servios autnomos do Estado e, no plano m unicipal, os servios municipalizados. c) Q uanto form a. J vimos que o D .L. n. 558/99 dis tingue entre as empresas pbhcas sob forma pbhca o caso, designadam ente, das que sejam pessoas"cc51ctivas pbhcas e empresas pbhcas sob form a privada o caso, p o r exem plo, das sociedades com erciais formadas co m capitais exclusiva m ente pbhcos (sociedades de econom ia pbhca, ou socie-

402

dades de capitais pblicos, m odalidade utilizada com certa frequncia), b em com o das sociedades com m aioria de capital . pblico ou em que a Administrao pblica detm direitos especiais de controlo. d) Quanto ao objecto. Sob este ngulo,. as empresas p blicas distinguem -se consoante tenham ou no p o r objecto a explorao de u m servio pblico ou de um semio._de^S]iXsrSs.e_ econmico geral (D.L. n. 55 8 /9 9 , arts. 19. e ss.). /' Ser, assim, empresas de servio pblico, ou de servio I de interesse' econm ico geral, as que asseguram a distribuio I ao dom iclio de gua, gs ou electricidade, b em com o as que 'ex ploram as telecom unicaes ou os transportes 'colectivos. / J o no sero as que se destinem a financiar investim entos ! pblicos, ou as que tenham sobretudo em vista cobrar rendiV m entos para o Estado (os chamados monoplios fiscais). O interesse prtico desta distino grande e ser ilustra do mais adiante (infra, n .m 116 e 117).

110-A. A misso e o enquadramento das empresas

pblicas
D e acordo com o artigo 4. do D .L. n. 558/99, est legalm ente definida a misso das empresas pblicas (e do sec tor empresarial do,Estado). D iz esse preceito: A actividade das empresas pbhcas e o sector em presarial do Estado d ev em orientar-se no sentido de co n trib u ir para o equilbrio econm ico e financeiro do c o n ju n to do sector p b h co e para a obteno de nveis adequados de satisfao das necessidades da colectivi dade.

i
.

403

R esulta desta disposio legal o princpio da dupla misso das


empresas pblicas: \

. a) C ontribuir, ipara o equilbrio econm ico-financeiro do sector pblico misso econmico-financeira; b) C ontribuir para a obteno de nveis adequados de satis fao das necessidades colectivas - misso social. A prim eira: das misses definidas na- lei refora o que dei xm os dito sobire jo fim lucrativo das empresas pblicas: s dando lucro, ou, no m nim o, no dando prejuzos, que elas podero contribuir [para o equilbrio econm ico-financeiro do sector pblico. iPor outras palavras, as empresas pblicas no p o d em ser to deficitrias que constituam u m sorvedouro para os dinheiros pblicos. (Este o dever ser expresso na lei; a realidade pode ser, jinfelizmente, m uito diversa). Q uanto segtinda misso, ela acentua o carcter estadual das empresas pblicas pertencentes ao Estado: com o instrum en-tos deste, devem proporcionar, em grau elevado, a satisfao das necessidades colectivas que a finalidade principal do Estado. O enquadnunento geral da actuao das empresas pbli cas est hoje fortenlente influenciado pelo D ireito C om unit rio europeu e, em particular, pelas apertadas normas de direito da concorrncia. Assim, conform e estatui o artigo 8. do D .L. n. 55 8/9 9 , as empresas pblicas esto sujeitas s regras gerais de concorrncia; ns cionais e comunitrias. Consequncias deste princpio: A existncia de empresas pbhcas que actuem em re gime de m onoplio excepcional; N en h u n la empresa pblica, p o r o ser, po d e furtar-se observncia das normas sobre concorrncia, sob o ! pretexto! dej se tratar de um a em presa pblica;

V .

404

Das relaes entre o Estado e as suas empresas pbli cas no p o dem resultar situaes que, sob qualquer forma, sejam susceptveis de im pedir, falsear ou res tringir a concorrncia; As empresas pblicas que se vejam colocadas em situa o econm ica difcil no podem pedir, nem obter, auxlios do Estado, v. g. sob a forma de subsdios a fundo perdido, porque isso falsearia o jogo da concorrncia com as empresas privadas congneres, nacionais- ou es trangeiras. Estas regras gerais podem , a ttulo excepcional, ser objecto de regimes derrogatrios especiais, em dois casos previstos na lei o das enipresas pblicas incumbidas da gesto de ser vios de interesse econm ico geral, e o das que apoiem a gesto do patrim nio do Estado , desde que se trate de evi tar que a aplicao das normas gerais de concorrncia seja susceptvel de frustrar, de direito ou de facto, as misses con fiadas a esses dois tipos de empresas pblicas (D.L. n. 558/99, art. 9.).

l i i . Regim e jurdico das empresas pblicas


O regime jurdico genrico, ou comum, das empresas p blicas portuguesas encontra-se actualm ente condensado nm diplom a principal, que j citmos: o D.L. n. 558/99, de 17 de D ezem bro. Em bora esse diploma verse sobre o sector em presarial do Estado, cham ar-lhe-em os estatuto das empresas p blicas, pis nessa vertente que ele aqui iios interessa. C o n v m recordar, a este propsito, que at 1976 no ha via nen h u m diplom a genrico regulador do estatuto das em presas pbhcas.

405

O prim eiro desses diplomas foi o D .L. n. 26 0 /7 6 , de 8 de Abril, que durou cerca de 25 anos. Finalmente, o D.L. n. 558/99, de 17 de D ezem bro, veio revogar o anterior e aprvr o segundo estatuto das empresas pblicas, dando com o j sabemos a esta noo u n i mbito mais vasto e, portanto, regulando muitas mais categorias de empresas atingidas pela longa nianns controladora do Estado. T e n h a -se p resente, todavia, que este ltim o diplom a tam bm regula as chamadas empresas participadas, que no entanto exclui do conceito de empresas pbhcas (art. 2.). As ditas empresas participadas, entram num a outra categoria a das em presas de interesse colectivo , que estudarem os mais adiante (infra, n. 182).

112. Id e m : P e r s o n a lid a d e e a u to n o m ia ; d e sig n a o O actual estatuto das empresas pbhcas reconhece im pli citam ente o trao caracterstico de as empresas pbhcas serem dotadas de personalidade e autonom ia. C o m efeito, umas so sociedades com o tais, dotadas de personalidade jurdica pri vada , e outras so pessoas colectivas pbhcas. O n. 2 do artigo 25. reconhece-lhes expressamente capacidade ju rd i ca, o que equivale outorga implcita de personalidade ju r dica, pois no pode haver capacidade jurd ica sem haver per sonalidade jurdica. A lei diz tam bm que as empresas pbhcas so dotadas de autonom ia patrimonial (art. 25., n. 1), o que, sob o ponto de vista tcnico, redundante, porque bvio que, se certa entidade , tem personalidade jurdica, tem necessariamente patri m nio prprio. Portanto, o que as empresas pbhcas tm em rigor no autonomia patrimonial, patrim nio prprio, e isto pelo simples facto de terem personalidade jurdica. A lm de possurem (aqui est certo) autonomia administrativa e financeira.

Q u an to sua designao, as empresas pblicas que revis tam form a jurdica privada sero denominadas com o socieda des, em regra sociedades annimas (S. A.). Se revestirem form a jurd ica pblica, a lei descobriu para elas um a nova designao que nem o direito anterior nem a prtica utilizavam : a de entidades pblicas empresariais (E.P.E.) '"'(ait. 24,, n. 2). Foi m uito discutida, na fase anterior, a questo de saber qual a fiatureza jurdica das empresas pblicas (336). O problem a hoje deixou de ser controverso, porquanto: As empresas pbhcas sob a forma de sociedade so pessoas colectivas privadas ; As empresas pbhcas sob forma pblica so pessoas colec
tivas pblicas.

113. Id e m : Criao e extino D e harm onia com o D .L. n. 558/99, a criao de em presas pblicas que revistam a form a de sociedade feita nos term os da lei comercial (art. 3., n. 1); ao passo que a cria o das entidades pbhcas empresariais feita p o r decreto-lei (art. 24., n. 1), o qual aprovar tam bm os respectivos esta
tutos.

D eix o u assim de ser possvel a criao e a extino p o r d e creto sim ples do o v e rn o , que era p e rm itid a (mas mal) p elo D .L . n. 260/76. A extino das empresas pbhcas, agora, ou se faz nos termos prescritos na lei comercial para as sociedades ou, ento, no caso das E.P.E., faz-se mediante decreto-lei (art. 34., n. 1),
(.ws) y er a 2 / ed. deste Curso, I, pp. 379-380.

407

o qual pode, alis, ein certos aspectos, rem eter para a lei co m ercial (id., n. 2); mas esta s aplicvel se o decreto-lei .de extino para ela ren ieter expressamente (art. 34., n. 2). I 114. Idem : rg o s
|

A lei no estatjelece, em princpio, q ualquer distino injportante entre j a pstrutura orgnica das empresas pblicas que sejam sociedades! e a das que constituam entidades pbli cas empresariais, i j N a verdade, s primeiras aplicam-se, p or definio, as regras prprias do C digo das Sociedades C om erciais; e s segundas tambm, por fora d remisso efectuada pelo artigo 27., n. 1, do D .L . n. 558/99. N u m ponto, porm , prevalece o disposto no Direito A dm i nistrativo sobre as regras do D ireito Comercial: que a desig nao dos administradores p o r parte do Estado, nas empresas pblicas m esm o nas que adoptem a form a de sociedade annim a , no feita p o r eleio da assembleia geral da em presa, mas (em regra) p or deliberao do Conselho de Ministros (art. 15., n. 4). D e facto, a eleio em assembleia geral seria pura fico, a onde d. Estado detivesse a m aioria do capital ou o pod er jurdico de escolher a administrao da empresa.

115. Idem : Superintendncia e tutela do Governo As empresas pblicas, com o de resto tam bm os institu tos pblicos, esto sujeitas interveno do G overno, que re veste as modalidades da superintendncia e da tutela. O artigo 11. d diploma que temos vindo a estudar esta belece a finalidade principal da interveno do Governo: definir a

408

orientao estratgica de cada empresa pblica, isto , definir os o b jectivo s'a atingir e os m eios e m odos a em pregar para atingi-los. N ote-se que o G overno tem desde 1976, e continua ter desde 1999, o poder de definir os objectivos bsicos das empresas pblicas. O mesmo no acontece cfimo verem os quanto aos poderes que o G overno exerce em relao s autarquias locais: face a estas, e p o r via de regra, a interveno governa m ental consiste apenas na verificao do cum prim ento da lei por parte dos rgos autrquicos (C R P, art. 243., n. 1). que, enquanto as autarquias locais so independentes do Estado, as empresas pblicas (como os institutos pblicos) no o so. G ozam de autonomia , certo, mas no de indepen dncia. As empresas pblicas no se ato-adm inistram , conio as autarquias locais: desenvolvem um a administrao estadual indirecta. Os rgos dirigentes das autarquias locais definem livre m ente os objectivos destas e as grandes linhas da respectiva actuao; os rgos das empresas pblicas dispem de autono mia de gesto, mas tm de confom iar-se com os objectivos fixados pelo G overno. P orque as autarquias locais pertencem s suas prprias populaes, ao passo que as empresas pbhcas (estaduais) pertencem ao Estado; as cmaras municipais repre sentam os m uncipes que as elegeram, os conselhos de dm inistrao das empresas pbhcas representam o G overno que os nom eou. D a que n u m caso haja independncia e no ou tro dependncia, ainda que associada a uma relativa autono mia de gesto. N atural , pois, que o Estado a quem em ltim a anli se pertencem , e de quem afinal dependem, as empresas pbli cas estaduais se reserve o direito de lhes definir os objec tivos, orientando superiorm ente a sua actividade. E nisto que assenta a distino entre tutela e superintendncia: sobre as

409

autarquias locais o G overno tem apenas poderes de tutela (i.e., fiscalizao); sobre as empresas pblicas tem, tam bm , poderes de superintendncia (i.e., orientao) (j37). Sobre as empresas pblicas sob form a privada (socie dades), o G overno tem, p o r lei, os seguintes poderes: Exerccio dos direitos do Estado, com o accionista, atra vs da D ireco-G eral do T esouro, sob a direco do M inistro das Finanas (art. 10., n. 1); D efinio das orientaes estratgicas pelo Conselho de M inistros (art. 11.); C ontrolo financeiro, atravs da Inspeco-G eral de Finanas (do M inistrio das Finanas), destinado a averiguar da legalidade, econom ia, eficincia e efic cia da sua gesto (art. 12.); Exigncia de inform aes sobre a vida econm ica e financeira da empresa (art. 13.). P o r seu turno, sobre as empresas pblicas sob form a p blica (entidades pbhcas empresariais), o G overno dispe, se gundo a lei, dos poderes seguintes; Poderes de tutela econm ica, a caugo do M inistro do sector, e de tutela financeira, a cargo do M inistro das Finanas (art. 29., n. 1); D efinio das orientaes estratgicas pelo C onselho de M inistros (art. 11.); Aprovao dos planos de actividades, oram entos e contas, assim com o de dotaes para capital, subs dios e indem nizaes compensatrias (art. 29., n. 2, al. a));

adiante, n . 2 3 2 e ss.

410

H om ologao de preos ou tarifas a praticar, em cer tos casos (art. 29., n. 2, al. /;)); Os demais poderes expressamente referidos nos esta tutos (art. 29., n. 2, al. c)). As principais diferenas, nesta matria, entre o estatuto de 1976 e o de 1999 so duas: po r um lado, a orientao estratgica de cada empresa pblica passa a ser da com petn cia do Conselho de M inistros (o que parece algo irrealista, salvo se este delegar n u m consellw restrito constitudo para o efeito);-por outro lado, alm dos poderes de superintendncia norm ais p o r parte do cham ado Ministro d a tutela, forte m en te reforado o controlo econm ico-fhianceiro de cada empresa pbhca p or parte do M inistro das Finanas (o que se com preende, dado o descalabro financeiro em que caiu, entre tanto, a m aior parte do SEE).

116. Idem : O p r in c p io d a g esto p riv a d a Q ual o direito aphcvel actividade desenvolvida pelas empresas pbhcas: ser o D ireito A dm inistrativo ou, diferen tem ente, o direito privado (civil ou comercial)? Eis um a ques to da m aior im portncia. A prim eira vista, tratando-se de empresas pbhcas, que perten cem Administrao Pbhca - entidades que so pes soas colectivas pbhcas, ou que so controladas p o r aquela , pareceria lgico e natural que as empresas pbhcas fossem regu ladas no seu funcionam ento pelo direito pblico, tal com o os institutos pbhcos, que actuam em moldes de gesto pblica. Todavia, no assim: as empresas pbhcas, de um m odo geral, esto sujeitas ao direito privado. A actividade que desenvol vem no de gesto pbhca, de gesto privada.

411

Para com preenderm os isto, que pode parecer u m tanto estranho, temos de indagar qual a vantagem que, em termos de eficincia da acj administrativa, resulta de haver em pre sas pbhcas. P o r que | que h empresas pbhcas? P o r que que as empresas pbhcas tm u m regim e ju rd ico especial que no o m esm o das direces-gerais dos ministrios, n em dos departam entos' clssicos do Estado, n e m da generalidade dos servios burocrticos? Justam ente porque as empresas pbh cas, pela natureza doj seu objecto, pela ndole especfica da actividade a que s dedicam , so organismos que precisam de um a grande liberdade!de aco, de um a grande maleabilidade e flexibilidade no seu m o d o de funcionam ento. Se o Estado, atravs destas empresas pbhcas, fosse parti cipar directam ente no exerccio das actividades econm icas (industrial, com ercial, agrcola, bancria, seguradora, etc.), aplicando ao exerccio dessas actividades os m todos burocr ticos das reparties pbhcas ou das direces-gerais dos minis trios, bvio que depararia com dificuldades intransponveis: a gesto de tais organismos seria u m desastre, e a experincia no poderia durar. D e m odo que o Estado s pode dedicar-se com xito ao exerccio de actividad.es econm icas produtivas se for autori zado p o r lei a utilizar instrum entos, tcnicas e m todos de actuao que sejam especialm ente flexveis, geis e expeditos. O ra verifica-se que esses m todos, essas formas, essas tc nicas de gesto so precisam ente aquelas que se praticam no sector privado, que! caracterizam a gesto das empresas privadas, e que o prprio direito privado reconhece e potege com o formas tpicas da gesto privada. E, com efeito, na prtica do sector privado e, emj especial, na prtica das. sociedades com er ciais que se vo encontrar esses mtodos m odernos de gesto, particularm ent aptos ao exerccio de actividades econm icas produtivas. Da que o legislador tenha sido levado a reconhecer

412

que as empresas pblicas s podero funcionar devidam ente, e com xito, 'se puderem legalm ente aplicar os m todos pr prios das empresas privadas. E m toda a parte se chegou a ess concluso: por isso se estabeleceu este princpio - que primeira vista parece estra nho, mas que depois de exam inado lgico segundo o qual as empresas pblicas devem actuar em term os de gesto privada , isto , devem p o d er desem penhar as suas actividades de acordo com as regras prprias do direito privado, em espe cial do D ireito Com ercial. o que se passa, p o r exem plo, com a banca. C om o se sabe, a actividade bancria nasceu com o actividade privada e foi no m bito do sector privado que se desenvolveu e flo resceu a tcnica prpria da gesto bancria. , portanto, no D ireito Com ercial que se encontram as regras tpicas de um a gesto desse gnero. Se em certo m om ento, p o r razes de carcter ideolgico ou outras, se resolve nacionalizar a banca, ou se, p o r outras razes, se decide m anter u m banco nas mos do Estado (por ex., a Caixa Geral de D epsitos), no possvel que ela passe a funcionar de acordo com as regras prprias das reparties pbhcas n m possvel aplicar s operaes bancrias o D ireito Adm inistrativo ou a legislao da C ontabilidade Pbhca, que alis nada prev em sobre a matria. As operaes bancrias tm de continuar a ser feitas segundo as regras prprias do C digo Com ercial: o emprs tim o, o depsito, o reporte, o desconto, o redesconto tudo so operaes com um a natureza prpria, configuradas e regu ladas no C digo Com ercial, e os bancos pbhcos no podem deixar de fazer essas operaes de acordo com aquilo que re sulta da sua prpria natureza e est estabelecido no Cdigo Com ercial. O u tro aspecto o atinente ao pessoal das empresas publi cas. Para que elas consigam conservar ao seu servio pessoal

413

particularm ente qualificado, tm de pagar-lhe em funo das exigncias e indicaes prprias do m ercado de trabalho: se se quisesse aplicar de repente ao pessoal do sector empresarial do Estado os vencim entos do funcionalism o pblico, dar-se-ia um a debandada geral, porque os vencim entos do funcionalismo pbhco so inferiores a esses. D a a regra de que o regim e aphcvel s empresas pbhcas o regim e do contrato de tra balho (privado), no o regim e da funo.pbhca. P ortanto, a regra geral no nosso Pas com o alis em todos os pases do m undo ocidental , a de que as empresas pbhcas, em bora muitas vezes administradas p o r um a direco p bhca e sem pre sujeitas a u m apertado controlo pblico, aplicam em princpio na sua actividade o direito privado: no p o rq u e o direito privado se lhes aplique autom aticam ente, mas p orqu e o D ireito Adm inistrativo m anda aplicar-lhes o di reito privado (3 3 B ). E o que consta do D .L. n. 558 /99 , que diz no artigo 7., n. 1: As empresas pbhcas regem -se pelo direito privado, salvo no que estiver disposto no presente diplom a e nos diplomas que tenham aprovado, os respectivos estatutos. E m b o m rigor, alis, o princpio da gesto privada no significa a sujeio da actividade. das empresas pbhcas apenas ao direito privado, mas a todo o direito norm alm ente aphc vel s empresas privadas o que inclui o direito privado, certo, mas tam bm aquela parte do direito pbhco que versa especificam ente sobre a actividade econm ica das empresas privadas (Direito Fiscal, D ireito Processual Civil, D ireito Penal E conm ico, etc.) (cfr. o art. 7., n. 3, do m esm o diploma).

(-' ') Cfr. supra, n. 30.

414

Esta a regra geral aplicvel em Portugal. Mas tal regra com porta excepes. N a verdade, actuao da generalidade das empresas publi cas de toda a convenincia, com o dissemos, aplicar o prin cpio da gesto privada. Mas, .em certos casos, elas podem precisar, e muitas vezes precisam, de com binar o recurso ao direito privado com a possibilidade de lanar m o do direito pblico, sempre que necessrio. D esta concepo se faz eco o D.L. n. 558/99. Assim, e depois de estabelecer com o regra geral a submisso das empre sas pblicas ao direito privado, acrescenta, no seu artigo 14.,
n. 1:

Podero as em presas pblicas ex ercer poderes e prerrogativas de autoridade de que goza o Estado, desig nadam ente quanto a:
a) Expropriao p o r utilidade pblica; b) Utilizao, proteco e gesto das infra-estruturas afec

tas ao servio pblico;


c) Licenciam ento e concesso, nos term os da legislao

aplicvel utilizao do dom nio pblico (...). R epare-se, no entanto, que mesmo em relao a estes casos, a regra geral a da gesto privada: a gesto pblica s pode ser estabelecida em situaes excepcionais e na m edida d estritam ente necessrio prossecuo do interesse pblico - e som ente p o r interm dio da lei ou de um contrato de con.. cesso (art. 14., n. 2).

415

117. Idem : C o ro l rio s e lim ite s d o p r in c p io d a g e st o p riv a d a O princpio da gesto privada desdobra-se em toda um a srie de corolrios que em grande parte a prpria lei se apressa a extrair e a form ular jexplicitam ente. C item os os principais:
a) Contabilidade. A contabilidade das empresas pblicas um a contabilidade empresarial, no urna- contabilidade admi nistrativa. Q u er dizer; a contabilidade das empresas pblicas faz-se de acordo com as regras prprias da contabilidade comer cial o u industrial, noi se faz de acordo com as regras prprias da contabilidade pblica; b) Fiscalizao das[ contas. D e acordo com o artigo 32., as contas das-empresas pblicas no esto sujeitas fiscalizao preventiva do T ribunal de Contas, mas sim fiscalizao da Inspeco-G eral de Finanas e do M inistro das Finanas (339); c) Regime jurdico \do pessoal. O regim e ju rdico do pes soal que trabalha nas empresas pblicas o regim e do contrato individual de trabalho; e no o regim e da funo pblica (3J0); cT ) Segurana Social. O regim e de segurana social do pessoal das empresas pbhcas o regim e geral aphcvel aos trabalhadores das empresas privadas, com a possvel excepo dos casos em que parte desse pessoal esteja sujeito a u m regim e de direito administrativo. Q u e r dizer: em regra, o pessoal das

(JVJ) controvereo sje o- T ribunal de Contas ou no com petente para o julgam ento das contas das empresas pblicas, a posteriori: a prtica tem sido no sentido negadivo. Cfr. Jos T avares e L dio de M agalhes , Tribunal de Contas, p. 93. V. tam bm S rg io G onalves d o C abo , A fisca lizao financeira do sector empresarial do Estado por Tribunais de Contas on instituies equivalentes. 'Estudo'de direito portugus e de direito comparado, Lis boa, 1993. | M . BlGOTTE iC h o r o , C o n tra to de trab alh o c o m pessoas c o le c tivas d e d ireito p b lico n a le i portuguesa, iu O D , 104, p . 255.

empresas pblicas deve inscrever-se nos C entros Regionais de Segurana social; mas, excepcionalm ente, o regim e pode ser o regime da funo pblica, com inscrio na Caixa Geral de Aposentaes; e) Impostos do pessoal. Os funcionrios das empresas p blicas pagam impostos: o pessoal das empresas pblicas fica sujeito, quanto s rem uneraes, tributao que incide sobre as rem uneraes pagas aos trabalhadores das empresas priva das. Q u er dizer: quem trabalhe ao servio de um a empresa pbhca paga impostos sobre o rendim ento do seu trabalho, nos mesmos termos em que os pagam aqueles que trabalham ao servio das empresas privadas; f) Impostos da empresa. As empresas pblicas esto sujeitas, em princpio, tributao directa e indirecta, nos termos ge rais (art. 7., n. 2). Isto significa que as empresas pblicas, p o r terem um regime de gesto privada, tm de pagar im pos tos ao Estado, com o se fossem empresas privadas, ao contrrio do que acontece c o m .os institutos pblicos. g) Registo comercial. Todas as empresas pblicas esto su jeitas a registo comercial, ou po r serem sociedades, ou por que a lei as subm ete expressamente a esse regim e (art. 28.); h) Contencioso. - Este aspecto m uito im portante do pon to de vista jurdico. N os termos d artigo 18.D , n. 2, compete aos tribunais judiciais o julgam en to da generalidade dos litgios em que seja parte lima em presa pbhca. Q u er dizer: a fiscali zao da actividade das empresas pblicas no fica submetida aos tribunais administrativos, justam ente porque as empresas p blicas fazem gesto privada: o controlo jurisdcional dessa gesto pertence, com o lgico, aos mesms tribunais a que se acham sujeitas as empresas privadas, poi' actuarem segundo o direito privado. Mas, nos casos em que, segundo o artigo 14., as em pre sas pbhcas ainda que revistam a forma de sociedade p u

417

derem exercer poderes de autoridade, os litgios da em ergentes sero da com petncia dos tribunais administrativos. i) Execuo por dvidas. O princpio da gesto privada encontra outro limite no regime jurdico da execuo por dvi das aplicvel s empresas pblicas. Assim, se se tratar de pes soas colectivas pblicas, no possvel in ten tar contra qual quer empresa pblica processo de falncia o u insolvncia (art. 34., n. 2). Mas esta proibio da execuo universal no im pede a. licitude da execuo singular por dvidas, nos term os gerais do Cdigo de Processo Civil com a ressalva do dis posto no n. 1, alnea a), do artigo 823. (341); J) Sero as empresas pblicas comerciantes? H quem entenda que sim (M2). Pela nossa.parte entendem os que o so, se forem sociedades comerciais, mas j no o sero se fo rem sociedades civis o u ; entidades pblicas empresariais, at porque, nestes casos, com o acabmos de ver, no esto sujeitas a falncia.

(341) Este preceito declara isentos de penhora os bens do Estado (...), assim com o os das restantes pessoas colecdvas, quando se encontrem afec tados ou estejam aplicados a fins de utilidade pblica, salvo se a execuo for p o r coisa certa o u para pagam ento de dvida com garantia real. ( ,42) J. M . C o u t in h o de A3RU, Definio de empresa pblica, cit., p. 198 e ss.

4,
A A D M IN IS T R A O A U T O N O M A

C O N C E IT O E ESPECIES

118. Conceito
A aJnea do artigo 199. da Constituio estabelece que com pete ao G overno, no exerccio das suas funes adminis trativas, dirigir os servios e a actividade da administrao directa do
Estado, civil ou militar, \ superintender na administrao indirecta e exercer a tutela sobre estaie sobre a administrao autnoma. P odem

divisar-se a, portanto,' as trs grandes m odalidades de adm i7 nisjtrao pblica existentes entre ns: A adnxLmstrajo directa do Estado; A administracj indirecta do Estado; E a administrao autnoma. Estudadas as duas primeiras modalidades, que so de admi nistrao estadual - directa e indirecta - , im p o rta agora per ceber em que consiste a administrao autnom a. Segundo pensamos, a administrao autnom a aquela^ qiie
prossegue interesses pblicos prprios das pessoas que a constituem e

por isso se dirige a si mesma, definindo com independncia a orentano das suas actividades, sem sujeio a hierarquia ou a superintendncia do Gnvemo (343).

E m prim eiro lugar, a administrao autnom a prossegue interesses^pblicos prprios das pessoas que a constituem , ao contrrio da administrao indirecta que, com o vimos, prosse gue atribuies do Estado, ou seja, prossegue fins alheios. E m segundo lugar, e em consequncia disso, a adminis trao autnom a dirige-se a si m esma, apresentando-se como u m fenm eno de aiito-adiniistrcio: quer dizer, so os seus prprios rgos que definem com independncia a orientao das suas actividades, sem estarem sujeitos a ordens ou instru es, n em a directivas ou orientaes do G overno. A administrao directa do Estado, central ou local, de pende sempre hierarquicam ente do G ovem o; a administrao estadual indirecta est sujeita em princpio superintendncia do G ovem o em alguns casos, porri, em funo das parti cularidades de algumas das entidades pertencentes adminis trao indirecta, o legislador considera prefervel ou v-se mesmo forado sjeit-las a simples poderes de tutela (j44) , sendo de qualquer m odo o G ovem o que, com m aior ou m e no r intensidade, traa a orientao e define os objectivos fun damentais a prosseguir. D iferentem ente se passam as coisas

(-w ) E m sentido idntico, G o m es C a n o t il h o e V ital M o r .eh!J,, Cons tituio da Repblica Portuguesa Anotada, 3. ed., Coimbra, 1993, p. 782; J o o C aui ER.s , Introduo ao Direito Administrativo , 7: ed., Lisboa, 2003, pp. 99 e 100. Desenvolvidam ente, V ita l M ORlRA, Administrao autnoma e asso ciaes pblicas, Coim bra, 1997, p. 7S e ss. (44) E o que sucede, p o r exem plo, nos seguintes casos: empresas pblicas de comunicao social, p o r causa do princpio, constitucional da independn cia destas relativam ente ao po d er poltico; Banco de Portugal, p o r fora de disposies comunitrias e da sua funo reguladora do sector bancrio; universidades pblicas, devido garantia institucional da autonom ia univer sitria.

421

co m a administrao autnom a, um a vez que esta se adm inis tra a si prpria e no deve o b edincia a ordens ou instrues do G overno, nem to-pouco a quaisquer directivas ou orien taes dele emanadas. O n ico p o d e r que c o n stitu c io n a lm e n te o G o v ern o p ode exercer sobre a administrao aut nom a o poder de tutela (alnea d) do artigo 199., n. 4 do artigo 229. e artigo 242. da C onstituio), que com o verem os adiante u m m ero p oder de fiscalizao ou controlo, que no perm ite diri gir riem orientar as entidades a ele submetidas (34S).

119. Entidades incumbidas da administrao

autnoma
N o direito portugus, h vrias espcies de entidades p blicas que desenvolvem u m a administrao autnom a ou, se se preferir, que pertencem Administrao autnom a: As associaes pblicas; As autarquias locais; E, embora num a posio muito especial, as regies autno mas dos A ores e da M adeira. As primeiras so entidades de tipo associativo; as segundas e as terceiras so as chamadas pessoas colectivas de populao e ter
ritrio.

E m todas elas h um substrato humano: todas so agrupa m entos de pessoas, diferentem ente do que acontece na adm i nistrao indirecta, onde tanto os institutos pblicos com o as

randa

f* 1 ) Sobre a alnea d) do art. 199. da C onstituio, v. J o r g e M i e R u i M ed e ir o s , Constituio portuguesa anotada, II, C oim bra, 2006,

p. 730 e ss.

422

empresas pblicas so substratos materiais, organizaes de meios - servios, patrim nios, estabelecimentos ou empresas. As regies autnom as dos Aores e da M adeira in te gram -se na adm inistrao autnom a, em bora c o m ' algumas especificidades m uito im portantes, que no perm item a sua integral assimilao' s associaes pblicas e s autarquias locais. C o m efeito, as regies autnom as no so apenas entidades administrativas, apresentando-se tam bm com o um fenm eno de descentralizao^ poltica, que envolve a transferncia para os rgos regionais.de significativos poderes legislativos, con dicionando, p o r essa razo, a prpria form a unitria do Estado portugus. A lm disso, as regies autnom as no esto abran gidas pelos poderes de tutela administrativa que im pendem sobre .os demais entes da administrao autnom a, embora, com o verem os na altura prpria, no se possa excluir lim i narm ente a possibilidade de, em certas circunstncias bem deli mitadas, o Governo da R epblica fiscalizar "certas funes exe cutivas levadas a cabo pelas administraes regionais (n. 4 do artigo 229. da Constituio). P o r estes motivos, as regies autnom as sero estudadas n u m pargrafo prprio, logo aps o estudo das associaes pblicas que se iniciar de imediato e das autarquias locais.

AS A SS O C IA E S P B LIC A S

120. C o n c e ito

Para com preender b e m esta figura, to m a-se necessrio partir da verificao de que existem, criadas ou reconhecidas pela lei adroinistrabvaj, vrdadeiras associaes que no p o d em deixar de ser consideradas com o pessoas colectivas pblicas. E de todos conhecido o conceitp de associao: com o resulta dos artigos 157. e 167. do C digo Civil, um a asso ciao um a pessoa icolectiva constituda pelo agrupam ento de vrias pessoas singulares ou colectivas j ju e no tenha p o r fim o lucro econm ico dos associados. Se o tivesse, seria um a sociedade. A m aior parte das associaes so entidades privadas. Mas algumas associaes h que a lei cria o u reconhece com o objec tivo de assegurar a prossecuo de certos interesses colectivos, chegando m esm o a atribuir-lhes para o efeito u m conjunto de poderes pblicos j- que exercem relativam ente aos seus m e m b ro s . e, nalguns casos, m esm o .em relao a terceiros , ao m esm o tem po que las sujeita a especiais restries de carc ter pblico. Estas outras entidades tm ao m esm o tem po na tureza associativa e de, pessoas, colectivas pblicas, pelo que no !p o d em deixar cie sr qualificadas com o associaes pblicas. Podem os assim definir associaes pblicas com o sendo
as pessoas colectivas]pblicts, Ac tipo associativo, destinadas a assegurar

424

autonomamente a prossecuo de determinados interesses pblicos per tencentes a um grupo de pessoas^jue se organizam com esse fim.

N o tar-se- a diferena desta definio relativam ente s que mais atrs propusem os para identificar os institutos pbli cos e as empresas pblicas. E que nestes casos temos pessoas colectivas pblicas de tipo institucional, ao passo que as asso ciaes pblicas correspondem ao tipo associativo. P or outras palavras, enquanto os institutos pblicos e as empresas pblicas tm um substrato de natureza institucional, as associaes pbli cas tm u m substrato de natureza associativa. Aqueles assentam sobre um a instituio seja ela um servio, um a fundao, um patrim nio, u m estabelecim ento ou um a empresa ; as associaes pblicas tm p o r esteio um agm pam ento de indi vduos e ou de pessoas colectivas com um objectivo comum. P o r outro lado, os institutos pblicos e as empresas pbli cas existem para prosseguir interesses pblicos do Estado, inte grando-se p o r isso na adm inistrao estadual indirecta. Ao passo que as associaes pblicas existem para prosseguir inte resses p blicos prprios das_ p_essoas _que as constituem , pelo que, p or essa razo, fazem parte da administrao autndina. T m interesses e fins_ prprios e, por isso m esm o, dirigem, orientam e gerem os seus destinos, os seus bens, o seu pessoal e as suas finanas sem estarem sujeitos a directivas ou a orien taes exteriores. At certo jp o n to , so entes independentes do Estado. E ntre associaes pblicas e institutos pblicos h apenas um a coisa em comum: ambos so pessoas colectivas pblicas, criadas para assegurar a prossecuo de interesses pblicos de term inados e, po r isso, em ambos os casos estamos perante pessoas colectivas de fins singulares. O m esm o vale, alis, para o confronto entre as associaes pblicas e as empresas pbli cas (que no se organizem sob forma privada), mas neste caso h ainda um a outra diferena m uito marcante referente natu reza dos fins prosseguidos. C o m efeito, as associaes pblicas,

425

ainda quando desenvolvem um a actividade econm ica rele vante, nunca tm por fim ltimo a obteno de lucro, enquanto as empresas pblicas, p o r definio, procuram a obteno de lucro, ainda que na prtica iiem sem pre o alcancem. Im p orta sublinhar, entretan to , que do facto de se ter apresentado uma definio de associao pblica no se pode deduzir, de form a alguma, que as pessoas colectivas em causa constituam um a categoria unitria ou hom ognea. M uito pelo contrrio. C om o se ver adiante, as associaes pblicas caracterizam -se precisam ente pela sua grande heterogeneidade, sobre tudo quanto ao tipo de associados, mas tam bm quanto s suas origens histricas e quanto aos fins prosseguidos, reflectindo-se essa diversidade, consequentem ente, nos regimes ju r dicos que lhes so aplicveis. Concretizando, existem associaes pblicas de entes pblicos, de entes particulares e, simultanea m ente, de entidades pblicas e privadas. As denominadas ordens profissionais, com o a O rdem dos M dicos, a O rd em dos A dvo gados ou a O rd em dos Engenheiros, que so com um m ente tidas com o o paradigma das associaes pblicas., so por isso apenas um a de entre vrias categorias de associaes pblicas. R efira-se ainda que as associaes pblicas, n o seu con ju n to , tm vindo a assumir um a im portncia crescente no seio da Administrao Pblica, assistindo-se mesmo a u m m ovim ento de proliferao destas entidades. As razes prendem -se, p o r u m lado, com uma tendncia neocorporativa que se tem desen volvido no mbito das democracias ocidentais e tam bm em Portugal, na qual os m ecanismos de concertaco social e de representao de interesses sectoriais^ ganham u m peso cres cente. P o r outro lado, a im portncia renovada das associaes pblicas liga-se reform a administrativa e necessidade de flexibilizar e diversificar as formas de organizao e os meios de actuao da Administrao Pblica, tornando-a menos buro cratizada e mais participada. D e certa forma, tam bm a criao

426

de associaes pblicas um a manifestao do fenm eno mais vasto da diferenciao, ou seja, da tendncia para fazer corres p o n d e r.a cada interesse colectivo uma organizao especifica m ente destinada a prossegui-lo (-1 46). E m suma, o recente aum ento da im portncia qualitativa e quantitativa das associaes pblicas vem mais um a vez de m onstrar a crescente com plexidade dos m odels organizativos da Adm inistrao Pblica m oderna, que, para obter m aior eficincia e racionalidade processual, n u m contexto agora p e r - ' mevel a ideias de participao e de prom oo de interesses de grupos, se serve de diferentes formas de colaborao dos administrados (347).

121. C o n s id e ra e s h is t ric a s , Apesar de as associaes pblicas constiturem , no pre sente, um a m odalidade de administrao bastante dinmica, isso. no significa que estejamos perante realidades de origem 'recente. M uito pelo contrrio, as associaes pblicas e, sobre; tudo, as associaes pblicas profissionais, tm .antecedentes hst. ricos b em antigos. Assim, j n o perodo m edieval, as profisses organiza-, vam -se a si prprias em organismos corporativos autnom os. que o p o d er central aos poucos foi reconhecendo: recorde-se, a ttulo exemplificativo, a oficializao da Casa dos Vinte e Qua tro, de Lisboa, pelo M estre de Aviz, em 1383 (J4S).

(o) J q o C aupers , Introduo, p . 87.


(347) J o r g e M i r a n d a , A s associaes pblicas no direito portugus, Lisboa,

1985, p . 11.

'

S o a r e s M a r t i n e z , Manual de Direito Corporativo, 3." ed., Lisboa,

1971, p. 39 e ss.

conhecida a decadncia em que as corporaes dos m esteres entraram a jpardr do sculo X V I. C o m o sculo X V III, a doutrina fisicrata e o pensam ento liberal individua lista prepararam o terreno para a extino dos organism os corporativos, que a R e v o lu o Francesa viria a solenizar. As organizaes profissionais foram proibidas, no s porque se entendia que entre o indivduo e o Estado no deveria haver' quaisquer corpos interm dios, mas tam bm p o rque se pensava que as relaes entre os mem bros de um a dda profisso deviam desenvolver-se em;1terinos de livre concorrncia. E m P o rtu gal, as instituies corporativas profissionais foram extintas pelo D ecreto de 7 de^ M aio de 1834, e proibidas no C digo P enal de 1852 (34'3 ). ! Sabe-se, entretanto, com o durante o sculo X IX a defesa dos interesses dos trabalhadores levou autorizao do m ovirriento sindical. As prim eiras leis que o perm itiram nom eadam ente, entre ns, ajL ei de 7 de A bril de 1864 e o D ecreto de 9 de M aio de 18911 (35u) tom aram possvel s profisses interessadas, e nom eadam ente s profisses liberais, voltarem a organizar-se em teh n s profissionais, na base da liberdade de associao privada. S; que o regim e de direito' civil em que as ordens profissionais! viviam no fornecia resposta suficiente e adequada s necessidades de auto-regulao das vrias p ro fisses: podiam surgir vrias associaes no m bito de um a m esm a profisso, s aderia quem queria, s pagava quotas q u em aderia, s catva as sanes disciplinares aplicadas s infraces deontolgicas q u em voluntariam ente se submetesse, etc. Era, no fundo, a| revelao das insuficincias do direito privado para o cabal desem penho de funes ou actividades de interesse pblico (351).

(M 9) Idem, p p . 71 ic 72. (-150) Idem, p: 81 e ss.


(-151) J e a n R i v e r o , Dr,oit Adniinistm tif, p . 512.

428

Surgem ento, no sculo X X , os regimes corporativos dos anos 20 e, 30, na E uropa, e com eles m ultiplicam -se e. diversificam-se as associaes pblicas, e as ordens profissio nais anteriorm ente constitudas com o associaes de direito privado so logo publicizadas, isto , recebem do Estado jpoderes de autoridade para exercerem, em toda a medida, a misso pblica de regular e disciplinar a organizao e a actividade das diversas profisses (352). N o nosso direito, at ao 25 de Abril de 1974, a principal categoria de associaes pblicas foi constituda pelos chama dos ormnisinos corporativos. N a verdade, a estrutura constitucio nal do Estado inclua a organizao corporativa a qual com preendia, n u m prim eiro nvel, os Sindicatos, os Grmios, as Casas do Povo e as Casas dos Pescadores; n u m segundo nvel, mais acima, as federaes e unies em qe se agrupavam esses mesmos organisrnos; e n um terceiro nvel, no topo do sistema, as orjjpmes, qe integravam todos os organismos corporati vos de u m determ inado sector. Sim plesm ente, a passagem destes regimes autoritrios para os regimes democrticos pluralistas do ps-guerra no im pli co u, p o r arrastamento, a extino da^generalidade das associa es pblicas existentes e, em particula, das ordens profissio nais, com o entidades incum bidas de um a funo de interesse pblico e p o r isso dotadas de poderes pblicos e sujeitas a

(MJ) O esquema geral delineado no texto no se verificou linearmente em relao a todas as ordens profissionais. Assim, p o r exem plo, em Frana os advogados e os notrios tiveram a sua organizao profissional m uito antes do regime de Vichy (Jean R i v e r o , Droit Adiitinislmtif, p. 512). E m Por tugal, tam bm a O rdem dos Advogados foi criada pelo D ecreto n. 11 715, de 12 de Ju n h o de 1926, sendo anterior ao lanam ento da organizao corporativa ( R o g r i o E. S o a r e s , A O rd e m dos A dvogados U m a corporao pblica, in RLJ, 1991, n . 3807 e ss.; A u g u s t o L opes C a r d o s o , Da Associao dos Advogados de Lisboa O rd e m dos Advogados, R O A , n. 48, 1988).

429

especiais deveres e restries. O problem a que ento se ps, com o n ota R o g rio E. Soares, era o de averiguar se as enti dades pblicas em causa eram um a figura que s podia ter sentido no regim e, corporativo e, portanto, estava condenada a' desaparecer com ele, ou se, pelo contrrio, apesar de criada p o r m otivo ou ocasio do regim e corporativo, cum pria um a tarefa que no essencial se m antinha na nova ordem poltica f 53). Foi neste segundo sentido a resposta que na Europa oci dental se veio a dar. O m esm o viria, p o r'fim , a suceder em P ortugal no que toca s ordens profissionais: prim eiro atravs do Parecer n. 2 /7 8 , de 5 de Janeiro, da Comisso C onstitu cional; depois em consequncia da reviso constitucional de 1982. C o n tu d o , a estrutura corporativa do Estado N o v o foi desmantelada. N o existe hoje, com o sabido, qualquer enti dade que se possa considerar com o um organismo corporativo. Os sindicatos e as associaes patronais no so actualm ente associaes pblicas, mas associaes privadas: no pertencem A dm inistrao P blica, so c o m p letam en te in d ep e n d en te s dela. O artigo 55. da C onstituio garante m esm o, com o prprio de u m regim e dem ocrtico, a liberdade sindical: no h unicidade mas pluralism o sindical; h liberdade de inscri o; est consagrado o direito de no pagar quotizaes para sindicato em que se no esteja inscrito; h liberdade de orga nizao e regulamentao interna das associaes sindicais; etc. A reviso constitucional de 1982 teve, nesta matria, um papel absolutam ente decisivo. D e facto, em face do texto ori ginal da C onstituio, tinha sido contestada a legitim idade constitucional das ordens profissionais ento existentes O rdem dos Advogados, O rd em dos M dicos, O rd e m dos E ngenhei ros, etc. , com o fundam ento de que tam bm elas eram ele m entos da organizao corporativa do Estado N o v o e que

(353) A Ordem dos Advogados, passim.

no deviam sobreviver sua extino, e de que no po d e riam em qualquer caso exercer funes de tipo sindical, dado obedecerem s caractersticas da unicidade, da obrigatoriedade de inscrio e da quotizao obrigatria, tudo aspectos con trrios ao princpio da liberdade sindical. Ora, o legislador da reviso constitucional.ejeitou o prim eiro argum ento, aceitando expressam ente a existncia e a legitim idade das associaes pblicas, mas deu razo ao segundo, e por isso vedou s ordens 0 exerccio de funes prprias das associaes sindicais. R ealm ente, apesar de os organismos corporativos terem desaparecido com o advento do regime dem ocrtico, a cate goria das associaes pblicas continuou a existir e a desen volver-se no nosso direito, em especial as associaes profis sionais, gozando hoje de expressa sustentao constitucional e de um a m aior nitidez conceptual do que na fase do regime corporativo. N o que diz respeito ao estudo juscientfico das asso ciaes pblicas, seguro afirmar que a doutrina publicista portuguesa mais antiga no' teve conhecim ento da figura em eausa;.: ainda no princpio do sculo, alm do Estado e das autarquias locais, s se fazia referncia aos institutos pblicos e os institutos de utilidade pblica, os primeiros considerados co m o elem entos da Adm inistrao, os segundos com o entidades '.privadas'^34).
1

(-134) J. C a e ir o d a M a t t a , Pessoas sociais administrativas (Princpios e Teo rias), Coimbra, 1903, pp. 86 e 103. Curiosamente, porm , este a u to rcomo que intu in d o a futura categoria das associaes pblicas - escrevia que os institutos pblicos e de utilidade pblica, que gerem servios pblicos es peciais, no respeitando generalidade dos cidados, no deveriam ser considerados com o organizaes administrativas do Estado e tendem natu ralm ente a afastar-se desta situao para se tom arem organizaes corpora tivas (p. 104).

431 : I M esm o M arcello . Caetano, nas prim eiras edies do seu M anual, no analisava! com destaque a figura das associaes pblicas (355). S a partir de 1968 com eou a m encionar, e m esm o assim apenas de passagem, a existncia, no quadro das entidades pblicas,: dei pessoas colectivas de tipo associativo (corporaes e outras associaes pblicas) (35S); e data dessa edio tam bm a referncia administrao corporativa e s cooperativas de interesse pblico (357). P o r nossa parte, procurm os elaborar o conceito e sur preen d er o regim e jjurdico das associaes pblicas no ensino oral que ministrmos! entre 1968 e 1974, e dedicm os ao tem a algumas pginas!nas lies que publicm os em 1983 e en i 1984 (35S). J j . ' O tema' das associaes pblicas p rogrediu finalm ente de form a .visvel, no s pelo im pulso que lhe foi dado pela revi so constitucional de 1982, mas tam bm pelos estudos entre tanto elaborados p o r R o g rio E. Soares (35 J) e p o r Jorge_M j= randa (3M ). Ainda assim, seri necessrio esperar p o r 1997 para v er publicado u m estudo i m onogrfico aprofundado e exaustivo sobre associaes pblicas no direito portugus e com parado, da autoria de Vitel M o re ira (31il).

f) Manual, 7.3 ed., p. 379 e ss. (-136) Manual, 8.1 d., I, 'p. 179. (357) Mamial, 8. d., I, pp. 349 e 360. (35B ) Direito Administrativo, lies policopiadas, 1983, I, p. 480 e ss.; e 1984, I, p. 4 9 i e ss. A O rd em dos A dvogados U m a corporao pblica, in RJLJ, 1991, n. 3807 e ss. [' (36!') A s associaes pblicas no direito portugus, Lisboa, 1985; A O rd e m dos' Farmacuticos com o associao pblica, in Estado e Direito, n. 11 e 12. (3fii) Administrao {autnoma e associaes pblicas, Coim bra, 1997; Auto-regulao profissional e administrao pblica, Coimbra, 1997; O governa de Baco - A organizao institucional 'do vinho do Porto, Porto, 1998. Yeja-se, tam bm,

432

122. Espcies e figuras afins

(A) Espcies

T oda a associao pblica cem sempre com o base, por natureza, u m substrato pessoal e associativo isto , um agru pam ento de sujeitos de direito organizado em tom o de um fim e que tanto pode ser constitudo por indivduos com o p o r pessoas colectivas. So trs as espcies de associaes pblicas: associaes de entidades pblicas, associaes de entidades privadas, e asso ciaes de carcter misto. Vejamos cada um a delas.
a) Associaes de entidades pblicas. a categoria menos controversa. Trata-se de entidades que resultam da associao, unio ou federao de entidades pblicas m enores e, especial m ente, de autarquias locais. Trata-se tam bm de entidades que, nos ltim os aiios, se tm desenvolvido e m ultiplicado de um a form a m uito intensa, sobretudo devido dem ora na cria o das regies administrativas (se no m esm o desistncia da sua instituio em concreto). P o r vezes, para designar este tipo de associaes pblicas utiliza-se a expresso consrcios p blicos (M 2). C onstituem exemplos deste tipo de entidades as associaes de_ freguesias de direito pblico (Lei n .a 175/99, de 21 de Setem bro), as comunidades intermunidpais de direito pblico (Lei n. 11/2003, de 13 de M aio) e as reas metropolitanas (Lei n. 10/2003, de 13 de M aio). Tam bm as regies de turismo so

DiOGO F r e it a s d o A m a r a l , Apreciao da dissertao de doutoram ento

do M estre Vital Moreira, in R F D U L , 1998, n. 2, p. 831 e ss. (' ) V ita l M o r e i r a , Administrao autnoma, p. 393 e ss.

433

associaes pblicas formadas entre os m unicpios e o Estado; e as federaes de regies de turismo revestem a m esma n dole (D ecreto-Lei n. 2 8 7 /9 1 , de 9 de Agosto) (3r). U m a associao de. freguesias , p o r definio legal, um a
pessoa colectiva de direito pblico, criada por duas ou mais freguesias geograficamente contguas ou inseridas no territrio do mesmo miinicpio para a realizao de interesses comuns e especficos, inseridos no m bito das atribuies e competncias prprias das freguesias associa das. As associaes de freguesias so constitudas p o r escritura

pblica, nos termos do n. 1 do artigo 158. do Cdigo Civil, aps deliberao favorvel das juntas de freguesia interessadas em dela fazerem parte. P o r sua vez, as com unidades interm unicipais dividem -se em duas subespcies: as com unidades interm unicipais de' fins gerais (C om lnt) e as associaes de m unicpios de fins espec ficos. As primeiras so pessoas colectivas de direito pblico, consti tudas por municpios ' ligados entre si por um nexo territorial, ao passo que as segundas so pessoas colectivas de direito pblico, cria
das para a realizao de interesses especficos comuns aos municpios que a integram. Cada municpio s pode pertencer a uma com u

nidade inteim unicipal (filiao exclusiva), mas pode pertencer sim ultaneam ente a vrias associaes m unicipais (filiao m l tipla). A natureza jurdica das reas m etropolitanas, cujas subes pcies so as grandes reas metropolitanas (GAM) e as com uni dades urbanas (C om U rb) a diferena entre umas e outras prende-se com o nm ero de m unicpios envolvidos e com a populao residente - tam bm definida p o r lei: as reas metropolitanas sojpessoas colectivas pblicas de natureza associativa e in-

(JS.1) N o entanto, o art. 48. da L i-Q uadro dos Insdtutos Pblicos (Lei n. 3 /2004, de 15 de Janeiro), considera as regies de turismo com o institutos de regim e especial.

434

bito territorial, que visam a prossecuo de interesses comuns aos m u nicpios que as integram. C ada m unicpio no po d e integrar

mais do que um a rea m etropolitana, nem integrar simultane am ente um a rea m etropolitana e um a com unidade in tem iu nicipal de fins gerais (filiao exclusiva). T anto no caso das com unidades interm unicipais, com o no caso das reas m etropolitanas, a associao entre os seus m em bros livre, em bora seja incentivada pela possibilidade de aceder a certos benefcios financeiros. A constituio das entidades em causa obedece a escritura pblica, nos termos da lei civil,- m ediante prvia deliberao das assembleias m unici. - pais dos m unicpios interessados na sua criao. Mas o mesm o princpio de liberdade j no vale para o abandono da associa o pelos seus m em bros, aplicando-se a u m princpio de estabi lidade, caracterizado pela previso de u m perodo de perm a nncia obrigatria de cinco anos, de sanes administrativas e financeiras no caso de sada antecipada e, ainda, pela necessi dade de maioria reforada para abandono da associao mesmo . aps cinco anos de perm anncia. P or sua vez, as cerca de duas dezenas de regies de turismo actualm ente existentes so, p o r lei, pessoas colectivas de direito v.pblico dotadas de antonopiia administrativa e financeira e patrim ! " i prprio (3M ). Elas. associam u m conjunto de m unicpios 'K potencialidades "tursticas e o prprio Estado que as cria. * :';$ ^ 0 "p r c e ss o da sua criao passa, pois, por um a solicitao dos K;-'r m unicpios interessados ou seja, por u m pedido formal diri. . . ' . ' gid ao director-geral do turismo, subscrito p o r todas as cma ras m unicipais envolvidas e p o r um decreto-lei de cons
r 's

(364) j ^ egies de turismo do V erde M inho, do D ouro Sul, Do-Laf5es; Leiria-Ftma, dos Templrios, da Costa Azul, da R o ta da Luz, da Serra da Estrela, entre m uitas outras. N o confundir com a sju n ta s.d e turismo, pre vistas pelo velho C digo Adm inistrarivo de 1940.

435

tituio, que sim ultaneam ente aprova os respectivos estatutos. O rgo deliberativo das regies de turism o, denom inado comisso regional, com posto p or representantes dos m unic pios abrangidos e p o r representantes dos departam entos do Estado da rea do 1 turism o, em n m ero no superior aos daqueles, mas tam bm p o r representantes de outras entidades pblicas e privadas ligados actividade turstica no m bito da regio (x s ). ' Tem os aqui, pdis, toda u m a srie de hipteses em que determinadas pessoas ' colectivas pblicas se associam para pros seguir fins em com um . N u n s casos, os fins p ertencem essencialm ente s autarquias locais, que so pessoas colectivas de fins mltiplos, sendo! estas que transferem a sua prossecuo para o novo sujeito de direito que entre elas resolvem criar; noutros casos, os fins'; com eam jpor p ertencer ao Estado, mas este colabora com; outras entidades pblicas directam ente inte ressadas p o r in term d io de um a associao que estabelece com tais entidades. Seja p o r m com o for, estaremos sem pre diante de associaes pblicas de entes pblicos.
b) Associaes pblicas de entidades privadas. E esta a cate goria mais im portante de associaes pblicas, constituindo, de certa forma, o seu paradigma. P o r isso, quando algumas disposies legais e constitucionais se referem a associaes pblicas pretendem fundam entalm ente aplicar-se a esta m oda lidade em concreto. !

(-W 5) jsjo parece, contudo, que estas ltimas entidades pblicas e p ri vadas assumam verdadeiram ente a posio de associados, um a vez que no s no participam na criao da regio de turism o, com o no contribuem para as suas receitas. Q ualificando as regies de turism o com o associaes de entes pblicos, J o r g e M ir a n d a , A s associaes pblicas..., rit., p. 20; V ital M o r e l r a , Administrao autnoma, p. 362; C a r l o s T o r r e s , Regies de T u rismo, A N R T , 2003.

' tam bm esta a categoria de associaes pblicas que tem um a histjia mais antiga e que, devido sua ligao estreita com o corporativism o, mais- custou a aceitar nos qua dras do regim e dem ocrtico portugus im plantado pela C ons tituio de 1976. E, m esm o aps a sua aceitao, continua a ser a que mais problemas jurdicos levanta, designadamente em m atria de direitos fundamentais. C o m o exemplos, podem os apontar as ordens profissionais que basicam ente com earam p o r ser associaes de profisses liberais, em bora hoje m uitos dos profissionais inscritos sejam trabalhadores subordinados e as cmaras profissionais. A dife rena entre as primeiras e as segundas bem unicam ente a ver com o grau acadmico^ dos associados: curso superior no caso das ordens e curso interm dio no caso das cmaras. O u tro s exem plos com m e n o r relevncia prtica so a Casa do Douro e as associaes de beneficirios de obras de fomento hidroagrcola (associaes de regantes). Porventura mais duvi doso o caso das academias cientficas e culturais. As ordens e cmaras profissionais sero objecto de trata m ento autnom o mais adiante. E m todo o caso sempre se dir aqui que existem neste m om ento em Portugal, ao que foi possvel apurar, dezasseis -ordens e cmaras profissionais. Esto constitudas em ordens as seguintes profisses: advoga dos, engenheiros, mdicos, m dicos dentistas, mdicos veteri nrios, farmacuticos, arquitectos, revisores oficiais de contas, bilogos, economistas, enferm eiros e notrios (366). E, p o r sua

(,v.6) Vejam -se, designadamente, os seguintes diplomas: Lei n. 15/ /20U5, d 26 de Janeiro (advogados); D ecreto-Lei n. 27 288, de 24 de N ovem bro de 1936, e D ecreto-L ei n. 119/92, de 30 de Ju n h o (enge nheiros); Lei n. 29 171, de 24 de N ovem bro de 1938, e D ecreto-Lei n. 2 8 2 /7 7 , de 5 de Julho (mdicos); Lei n. 44/2003, de 22 de Agosto (dentistas); D ecreto-Lei n. 368/91, de 4 de O utubro (veterinrios); Decreto-Lei n. 2 8 8 /2 0 0 1 , de 10 de N o v e m b ro (farm acuticos); D ecreto-L ei

437

vez, esto constitudas em cmaras profissionais os solicitadores, os despachantes oficiais, os tcnicos oficiais de contas e os enge nheiros tcnicos (367). N o que se refere . Casa do D o u ro , os seus estatutos, aprovados pelo D ecreto-L ei n. 2 77/2003, de 6 de N o v e m bro, qualificam-na expressamente como unia associao pblica, estabelecendo que a m esm a tem p o r objecto a representao e a prossecuo dos interesses de todos os viticultores, das suas associaes e adegas cooperativas da R eg io D em arcada do D ouro. E ntre as suas atribuies contam -se, entre outras, as de incentivar a produo vitivincola, pro m o v er a investi gao tendente ao aperfeioamento da vitivinicultura duriense, defender as denom inaes de origem e as indicaes geogr ficas e p ro m o v er o respeito pelas regras de comercializao dos vinhos da regio. T am b m nos term os dos estatutos, o exerccio legal da viticultura na R egio D em arcada do D o u ro depende de o. viticultor (pessoa singular ou colectiva) se encontrar inscrito no registo da Casa do D ouro. Trata-se, po rtanto, de um a associao pblica de inscrio obrigatria. Os viticultores ins critos ficam assim com o direito de eleger e ser eleitos para os rgos da Casa do D o u ro (conselho regional, direco e comisso de fiscalizao), b em com o de beneficiar dos servi os p o r esta prestados. E m contrapartida, ficam sujeitos ao

n. 176/98, de 3 de Julho (arquitectos); D ecreto-L ei n. 4 8 7 /9 9 , de 16 de N ovem bro (revisores oficiais de contas); D ecreto-L ei n. 183/98, de 4 de Julho (bilogos); D ecreto-L ei n. 174/98, de 27 de Ju lh o (economistas); Decreto-Lei n. 104/98, de 21 de Abril (enfermeiros); e Decreto-Lei n. 2 7 / /2004, de 4 de Fevereiro (notrios). (-v.7) D ecreto-Lei n. 88/2003, de 26 de Abril (solicitadores); D ecreto-L ei n. 1 7 3 /9 8 , de 26 de Ju n h o . (despachantes . oficiais); D ecreto-L ei n.g 4 52/99, de 5 de N ovem bro (tcnicos oficiais de contas); e D ecreto-L ei n. 349/99, de 2 de Setembro (associao nacional dos engenheiros tcnicos).

438

cum prim ento das deliberaes tomadas pelos seus rgos e ao pagam ento de quotizaes. Q u an to ao direito aplicvel, a Casa do D o u ro rege-se pelos- seus estatutos (direito pblico), mas tam bm , no que toca s suas relaes com terceiros e com os seus trabalhadores, pelo direito privado (36S ). P o r seu turno, as associaes de beneficirios de obras de fom ento hidroagrcola (construdas ou apoiadas pelo Estado ou p o r outro ente pblico) encontram -se ainda reguladas no D ecreto R egulam entar n. 8 4 /8 2 , de 4 de N ovem bro (3W ). So pessoas colectivas pblicas sujeitas a reconhecim ento pelo M inistro da Agricultura (sob a form a de portaria), com preen dendo, entre as suas atribuies: assegurar a explorao e con servao das obras hidroagrcolas; elaborar os horrios de rega de acordo com os regulam entos sobre o aproveitam ento das guas; cobrar as taxas referentes explorao e , conservao das obras; e cooperar no policiam ento das obras. So scios, representados na assembleia geral, .os em pre srios agrcolas e os proprietrios ou possuidores de prdios rsticos situados na zona beneficiada com a obra e, eventual m ente, os utilizadores industriais e as autarquias locais que aproveitem da respectiva gua. Apesar de, em regra, no ser obrigatria a inscrio destas pessoas ou entidades na associa o, os no-associados ficam sujeitos aos mesmos encargos de explorao e conservao que im pendem sobre os scios.

('t,s) Para uma anlise aprofundada da Casa do D ouro, V ital M o O governo de Baco. N ote-se que as restantes regies vincolas dis pem igualm ente de um sistema de auto-administrao, m ediante comisses vidvinicolas regionais, mas estas possuem um estatuto jurdico privado, sem prejuizo de exercerem funes pblicas. (w ) Apesar de o novo regim e legal das obras de fom ento agrcola ter determ inado-a sua reviso (art. 107. do D ecreto-Lei n. 2 6 9 /8 2 , de 10 de Junho, na redaco do D ecreto-L ei n. S6/2002, de 6 de Abril).
r e ir a ,

V :f

439

C om o rgos sociais; estas associaes de regantes dispem, alm da assembleia gral e da direco, de u m rgo de reso luo dos litgios surgidos entre scios desavindos o j r i avindor , bem com o de u m representante do Estado, que no desem penho de poderes de tutela pode suspender as delibera es ilegais ou contrrias ao interesse pblico (37u). Finalmente, temos de considerar ainda as academias cien tficas e culturais, isto j, a Academ ia das Cincias de Lisboa, a A cadem ia Portuguesa! da H istria, a A cadem ia N acional de B elas-A rtes e a Acaclemia Internacional de C ultura P o rtu guesa (3?I). Os diplomas legais e regulam entares que as regem , ou os estatutos p o r estes aprovados, no as qualificam expressamente com o pessoas colectivas pblicas. Grosso modo, so qualificadas com o instituies (cientficas) de utilidade pblica, dotadas de perso nalidade jurdica e de autonomia administrativa e, nalguns casos, sob tutela do membro do [Governo responsvel pela rea da cultura. A lm disso, so aindal consideradas com o rgos consultivos do Governo n o dom nio cientfico em que desem penham a sua actividade.

(3T O ) V ital M or _ er.a , iito-regulao profissional..., ck., p. 355 e ss. ( 7I) D ecrer-L ei n. 5/7S , de 12 de Janeiro, alterado pelo D e cre to -L ei n. 179/96, de 24, de jSetembro, e pelo D ecreto-L ei n. 5 3/2002, de 2 de M aro (Academia das Cincias de Lisboa); D ereto-L ei n. 3 5 7 /8 4 , de 31 de O utubro, alterado pelo D ecreto-L ei n. 170/95, de 18 de Julho, e pelo D ecreto-L ei n. 3 7 3 /9 8 , de 23 de N o v e m b ro (Academia P o rtu guesa da Histria); D ecret-L ei n. 3 2 /7 8 , de 10 de Fevereiro,- alterado pelo D ecreto-L ei. n. 4 1 8 /8 7 , de 10 de Fevereiro, e pelo D ecreto-L ei n. 3 7 1 /9 8 , de 23 de N o v em b ro ; Portaria n. 8 0 /7 8 , de 10 de Fevereiro, alterada pela Portaria n f 297/99, de 28 de Abril (Academia N acional de Belas-Artes); D ecreto n .p 46 180, de 6 de. Fevereiro de 1965, alterado pelo D ecreto-L ei n- 42/96, de 5 de Ju lh o (Academia Internacional da C ultura Portuguesa).

440

A expresso instituio de utilidade pblica (que s costume aplicar a certas entidades privadas) no nos parece, no entanto, decisiva no que toca qualificao jurdica das academias. Vrios elementos do regime das entidades em cau sa levam a pensar que se trata efectivamente de pessoas colec tivas pblicas, com o sejam: a referncia' sua autonomia ad ministrativa; a aprovao dos estatutos por acto norm ativo pblico; a previso de tutela administrativa; o facto de as recei tas serem fundam entalm ente constitudas por transferncias do O ram ento de Estado.; a referncia que lhes feita na org nica do M inistrio da C ultura; a sujeio ao regim e da conta bilidade pblica; o facto de ao respectivo pessoal de apoio ser aplicvel o regim e do funcionalism o pblico. E m contrapartida, evidente que todas as entidades m causa possuem Um substrato pessoal, constituindo agremiaes de indivduos que se destacaram nos dom nios cientfico e cultural - denom inados acadmicos e divididos em vrias categorias: de m rito, honorrios, de n m ero , correspon dentes nacionais e estrangeiros, supranumerrios, etc. O ra, so estes acadmicos que, reunidos em assembleia, elegem os restantes rgos da academia presidente, conselho adminis trativo e secretrio-geral , a deliberando igualm ente sobre a eleio d e . novos scios ou a alterao de categoria dos exis tentes e sobre as actividades a desenvolver no dom nio das suas atribuies. E tam bm no h dvidas de que os scios so pessoas jurdicas privadas, at porque os acadmicos so necessariamente pessoas singulares, cidados nacionais ou estran geiros que se tenham notabilizado plas suas obras ou trabalhos no m bito cientfico ou cultural que a respectiva academia visa prom over. E m suma, as academias so pessaS colectivas pblicas de estrutura associativa, que possuem atribuies na rea do desen volvim ento, aprofundam ento e divulgao do conhecim ento cientfico, das artes e da cultura portuguesa. So, p o r isso, asso-

441

daes pblicas em bora com a particularidade, no contexto portugus, de pela sua prpria natureza no exigirem inscri o obrigatria, um a vez que a admisso de scios objecto de um a deliberao votada m assembleia geral.
Associaes pblicas de carcter misto. Finalmente, h que dar conta de um terceiro grupo de associaes pblicas, de carcter misto, em que num a mesma associao se agrupam um a o u mais pessoas colectivas pblicas e indivduos ou pes soas colectivas privadas. N estes casos, h associados pblicos e particulares, uns e outros com direito a participar na assem bleia geral ou n u m rgo deliberativo equivalente, em pro pores variveis. E nos rgos executivos esto tanibm p re sentes, em conjunto, tanto os representantes d o Estado ou de outra ou outras pessoas colectivas pblcaSj com o os represen tantes dos associado^ particulares. E o que sucede, nom eadam ente, com os centros de forma o profissional de gesto partilhada ou centros protocolares (por contraposio aos centros geridos directam ente pelo Instituto do Em prego e Form ao Profissional), constitudos ao abrigo do D ecreto-L ei n. 165/S5, de 16 de M aio. C o m efeito, nos term os deste diploma, a form ao profissional em cooperao estabelece-se atravs da celebrao de (...) protocolos, cuja natureza a de contratos entre o Instituto do E m prego e Form ao Profissional e quaisquer entidades do sector pbli co, cooperativo ou privado, com a finalidade de responder s necessidades perm anentes de formao profissional de u m ou vrios sectores da economia. Alis, a prpria lei esclarece que os centros em causa so organismos dotados de personalidade jurdica de direito pblico com autonom ia administrativa e fi nanceira e patrim nio prprio, adquirindo personalidade ju r dica atravs de portaria m inisterial de hom ologao dos referi dos protocolos constitutivos.

442

Estes centros, cujo nm ero ascende hoje a vrias dezenas, so, assim, associaes pblicas entre o Instituto de Em prego e Form ao Profissional este , p o r isso, u m scio necess rio e outras entidades pblicas ou privadas norm alm ente associaes empresariais, sindicais e representativas de determ i nados sectores da econom ia , que pretendem desenvolver u m projecto de formao profissional com apoio financeiro p blico. T am b m constituem associaes pblicas mistas as coope rativas de interesse pblico, com um m ente designadas < < rgies co operativas, e que desenvolvem as suas actividades em ras to dspares com o a msica, o apoio social ou a gesto de matas nacionais.. Previstas no artigo 6. do C digo C ooperativo e reguladas pelo D ecreto-L ei n. 3 1/84, de 21 de Janeiro, so pessoas colectivas que, para a prossecuo de fins de interesse pblico, associam o Estado ou outras pessoas colectivas de di reito pblico (norm alm ente municpios) com cooperativas ou utentes dos bens e servios p o r estas^ produzidos. A presena de entes pblicos entre os cooperantes implica, obviam ente, alguns desvios relativam ente aos princpios cooperativos (372). P or ltimo, parecem ser ainda associaes pblicas de carc ter misto os centros tecnolgicos, regidos pelo D ecreto-Lei n. 249/ /8 6 , de 25 de Agosto, alterado pelo D ecreto-L ei n. 312/95, de 24 de N ovem bro, e a Agncia para a Energia, criada pelo D e creto-Lei n. 223/2000, de 9 de Setembro, e reestruturada pelo D ecreto-L ei n. 314/2001, de 10 de D ezem bro (373).

'C"1 7 2 ) A crdo do T ribunal C onstitucional n. 3 2 1 /8 9 , D R , I, de 20 de Abril. (-1 7 -') C ontra, V ital M o r e i r a , Administrao autnoma, p. 302.

443

(B) Figuras afins

C o nv m entretanto distinguir as associaes pblicas de outras entidades que, j p o r um a das seguintes razes, assim no p o dem ser qualificadas: P r no serem l p essoas colectivas de direito pblico; P o r lhes faltar ja natureza associativa; O u mesmoj p o r no possurem personalidade ju rd ic a . Assim, em vista jdo conceito definido, e sem grande heterogeneidde da figura e m anlise e um a certa intem itabilidade das m odernas formas zao adm inistrativa,! no so qualificveis com o pblicas: prejuzo da m esm o de de organi associaes

a) A Associao Nacional de M unicpios e a Associao Nacio nal de Freguesias. Estas so pessoas colectivas privadas, cons

titudas ao abrigo d o ;C d ig o Civil e da Lei n. 54/98, de '18 de Agosto, com o objectivo nico de alcanarem o estatuto de parceiros sociais. 'H , portanto, associaes de autarquias locais de direito pblico e associaes de autarquias de direito privado, estas desprovidas de quaisquer prerrogativas pblicas. b) As associaes polticas, de que a espcie mais im portante so os partidos polticos. T am bm aqui estamos perante pes soas colectivas privads, resultantes do exerccio de um a m oda lidade particular d a li iberdade de associao, em bora os partidos polticos- estejm suj eitos a u m forte_"enquadram ento de direito pblico (v. g .%inscrio, financiam ento, funcionam ento dem ocrtico in te m o ,!p o d er disciplinar, denom inaes e sm bolos) em conseqnpia do papel decisivo que desem penham no sistema de governo (374). '

( ,74) Lei Orgnica n. 2 /2 0 0 3 , de 22 de Agosto.

444

c) As igrejas e emzisjcojiuinidadesreligiosas. E m virtude da regra da separao entre as igrejas e o Estado, umas e outras so hoje pessoas colectivas privadas de ripo associativo, embora sujeitas a u m regim e especial resultante da Lei da Liberdade Religiosa (375), ou, no caso da Igreja Catlica, u m sujeito de direito in tern acio n al de substrato associativo, cuja personali dade jurdica reconhecida na Concordata entre a Santa S e a R epblica Portuguesa (o m esm o valendo para a C onfern cia Episcopal, as dioceses, parquias e utras.jurisdies ecle sisticas). N os nossos dias, alis, a qualificao das confisses religiosas, com o corporaes pblicas parece ser um a especifi cidade privativa do direito eclesistico germnico. d) As associaes sindicais. A distino entre os sindicatos e as ordens- e cmaras profissionais evidnte, proibindo mesmo a C onstituio o exerccio p o r estas ltimas de funes sin dicais (v. g ., greve e negociao colectiva). Os sindicatos so associaes privadas de livre inscrio, sujeitas regra do pluralismo sindical e desprovidas de_ poderes de autoridade, ao passo que as ordeiis e cmaras profissionais so pessoas colec tivas pblicas de inscrio obrigatria, beneficiam do m oiloplio legal da unicidade, e esto munidas p o r lei de poderes pblicos, controlando o acesso profisso e exercendo disci plina sobre os seus m em bros (37fi). e) A C ruz Vermelha Portuguesa. D efinida p o r lei como um a instituio hum anitria no governam ental de carcter voluntrio e de interesse pblico e conio um a pessoa colectiva privada e de utilidade pblica administrativa, sem fins lucrativos, encontra-se sujeita a um regime m isto de direito pblico bastante intenso, diga-se, em virtude dos poderes de

(-175) Lei n. 16/2001, cie 22 de Junho. ('17') Lei n. 99/2003, de 27 de Agosto (regulamentao do Cdigo do Trabalho).

445

interveno do M inistrio da Defesa (377) , de direito privado e de direito internacional desde logo, as C onvenes de G enebra (sobre o direito da guerra) ratificadas p o r Portugal. f) As federaes desportivas. Apesar de desem penharem funes pblicas e de, inclusivam ente, exercerem poderes de autoridade (poder regulam entar e poder disciplinar), no mbito da sua m odalidade desportiva e das com peties qe organi zam, a Lei de Bases do D esporto considera-as com o pessoas colectivas de direito privado que, en g lo b an do praticantes, sociedades desportivas, clubes ou agrupam entos de clubes, se constituem com o associaes sem fim lucrativo e ob tm a concsso do estatuto de utilidade pblica desportiva . Alm disso, aquela lei trata as federaes desportivas autonom am ente em relao ao que chama administrao pblica desportiva (37S ). g) As casas do povo. Estas entidades fizeram parte inte grante da estrutura corporativa do Estado N ov o , tendo passado, depois de 1974, p o r u m perodo de reestruturao, que cul m in o u com o D ecreto-L ei n. 4 /8 2 , de 11 de Janeiro, ao abrigo do qual tero p orventura revestido a natureza de asso ciaes pblicas.' D e qualquer forma, a partir do D eci'eto-Lei n. 2 4 6 /9 0 , de 27 de Ju lh o , passaram inequivocam ente a ser associaes de direito priv ado, sem prejuzo de poderem cola borar com entidades .-pblicas na prossecuo de fins de in te resse colectivo e de, nalguns casos, serena equiparadas a insti tuies particulares de solidariedade social (1 7 v > ).

(-177) Veja-se, designadamente: o Decreto-Lei n. 164/91, de 7 de Maio, alterado pelo Decreto-Lei n. 2 6 /9 3 , de 12 de Fevereiro; o D ecreto R eg u lam entar n. 10/93, de 27 de Abril, com vrias alteraes (Estatutos); e a Portaria n. 4 24/96, de 29 de Agosto (R egulam ento Geral). (-178) Lei n. 30/2004, de 21 de Julho, e Decreto-Lei n. 144/93, de 26 de Abril, este com vrias alteraes.' Sobre o tema, Jos M a n u e l M e ir im , A s federaes desportivas como sujeito pblico do sistema desportivo, Coim bra, 2002. (m ) J o r g e M ir a n d a , A s associaes pblicas, p . 21; V ita l M o r e i r a , Administrao autnoma, p. 295.

446

h) E m geral, todas as associaes de solidariedade social, de voluntrios de aco social ou de socorros mtuos, previstas e regu

ladas pelo Estatuto das Instituies Particulares de Solidarie dade Sociais b em com o as demais associaes de utilidade pblica ou de utilidade pblica administrativa. N o constituem asso ciaes pblicas, p orque a sua personalidade colectiva assume natureza privada (38u). < ) As associaes de desenvolvimento regional. previstas na al nea /) do n. 2 do artigo 64. da LAL (3SI). Efectivamente, estas associaes integram-se nas agncias de desenvolvimento regional. (A D R ), reguladas pelo D ecreto-L ei n. 8 8/99, de 19 de M aro. Ora, segundo este diploma, estas agncias, apesar de constitudas p o r pessoas colectivas^ pblicas e /o u privadas, revestem sempre natureza privada, sob. a forma de associaes, .fundaes, sociedades civis ou comerciais, cooperativas, agru pam entos complementares de empuesas ou agrupamentos euro peus de interesse econm ico. /) As cmaras de comrcio e indstria. E m bora na generali dade dos pases europeus revistam a natureza de associaes pblicas, entre ns, nos term os do D ecreto-L ei n. 244/92, 1 de 29 de O utubro, .as cmaras de com rcio e indstria so pessoas colectivas privadas e de utilidade pblica, constitudas po r pessoas singulares ou colectivas, nacionais ou estrangeiras, que exercem no territrio naciona], directa ou indirectam ente, actividades de natureza econmica. Estas cmaras carecem, por isso, de u m acto expresso de reconhecimento oficial, podendo a partir da exercer algumas funes pblicas que lhes sejam de-_ legadas (3S2).
(-1 B ") D ecreto-L ei n. 119/83, de. 25 de Fevereiro, com vrias altera es, e D ecreto-L ei n. 4 60/77, de 7 de N ovem bro. (-181) Lei n. 169/99, de 18 de Setem bro, na redaco dada pela Lei ii. 5 -A /2 0 0 2 , de 11 de N ovem bro (Q uadro de C om petncias e R egim e Jurdico de Funcionam ento dos rgos dos M unicpios e das Freguesias). (3S2) V ital M oRiiw, Aiito-regnlao profissional, p. 3 3 4 e ss.

447.

I) As wversidadej^ pblicas. E m pocas - anteriores, as universidades po dem ter sido corporaes de mestres e alunos universitas inagistrorum et scholarium (3S3) , mas a verdade que, posteriorm ente, foram estatizadas e burocratizadas, trans form ando-se em institutos pblicos (384). A evoluo recente ocorrida entre ns, ^imposta pelo artigo 76. da Constituio e concretizada pela Lei da A utonom ia Universitria (3S 5) evo luo marcada; pela eleio do R e ito r, pela participao dos estudantes e de outros i elem entos da escola nos rgos de ges to, e pela atribuio de graus^rescente^ de autonom ia, no s cientfica e pedagogical mas tam bm estatutria, administrativa e financeira - confere ls universidades pblicas um a form a de funcionam ento internei de ndole corporativa, que levou j proposta da sua qualificao com o associaes pblicas ou, pelo m enos, como pessoas colectivas pblicas de natureza asso ciativa e da sua integrao, na administrao autnom a (3S S ). Mas a verdade: ijue um a coisa o m o do de funciona m en to interno de u m a pessoa colectiva, outra o seu subs trato. E m ltim a anlise, a ideia de um a associao entre p ro fessores, alunos e funcionrios, prosseguindo fins prprios, no parece aderir bem realidade das nossas universidades pblicas, compostas antes de mais p o r pji^esjores_que_so_funcionrios pblicos do Estado, predom inantem ente apoiadas 110 financia

(383j G u ilh e b m B r a g a d a C r u z , Ongeni e evoluo da Universidade, Lis boa, 1964, p. 11 e ss. A estarizao foi iniciada pelo M anjus de Pom bal (1772), vindo a consum ar-se -no sculo seguinte, aps o triunfo da R evoluo liberal, p o r influncia do m odelo napolenico de adm inistrao pblica (1834-1835). S oarjes M a r t in e z , Manual de Direito Corporativo, pp. 386 e 388. (1 1 i5 ) Lei n. 108/88, de 24 de Setem bro. (13s) M a r c e l o R e b el d e S o u s a , A natureza jurdica da Universidade 110 direito portugus, Lisboa, 1992,--passim, e Lies de Direito Administrativo, I, Lisboa, 1999, p. 307 e ss.; [Jo r g e M ir a n d a e R u i M e d e ir o s , Constituio portuguesa, p. 741.

448

m ento estadual e estruturadas burocraticam ente de m odo a fornecer em massa prestaes educativas aos alunos que o M i nistrio da Educao (ou do Ensino Superior) selecciona e as obriga a admitir. Estes aparecem ssim mais com o utentes do que com o associados, do m esm o m odo que os professores e. o pessoal no docente surgem corno simples funcionrios e no com o scios. P or isso, as universidades pblicas constituem hoje, em nossa opinio, um a m odalidade particular de institu tos pblicos estaduais, caracterizados pelo seu funcionam ento participado e por u m elevado .g rau de autonom ia garantido constitucionalm ente. D a que a lei qualifique os poderes que o G overno exerce sobre as universidades com o poderes de ttela (3U 7 ). m) A Comisso da Carteira Profissional do Jornalista. E sa bido que nunca chegou a constituir-se entre ns um a ordem de jornalistas, apesar de vrias tentativas feitas nesse sentido. N o entanto, o acesso e o exerccio da profisso de jornalista regulado pela Comisso da C arteira Profissional de Jornalista, que p o r lei considerada um a entidade pblica independente dotada de personalidade Ju rd ic a , prsum e-se, mas natural m ente sem estrutura associativa. Trata-se, portanto, de um orga nismo pblico profissional, mas sem natureza corporacional (3S 8).

(- 7) Considerando as universidades publicas entre os insdtutos pblicos participados e representativos, V i t a l M o r i r a , Administrao autnoma, p. 34S. Segundo o autor,'a par da autogesto do pessoal (professores e funcion rios) existe co-adm inistrao dos utentes (os estudantes). T am bm o art. 48. da L ei-Q uadr dos Institutos Pblicos (Li n. 3 /2 0 0 4 , de 15 de Ja neiro), considera as universidades com o institutos de regim e especial, em bora esta qualificao legal no possa ter-se, em si mesma, p o r decisiva. Ainda sobre este problem a, Luis P E R E fU C o t i n h o , A s faculdades normati vas universitrias lio quadro do direito fundam ental autonomia universitria, Coim bra, 2004, p. 35 e ss. (38B ) D ecreto-Lei n. 305/97, de 11 de N ovem bro. Estabelece o artigo 3. deste diplom a que carteira profissional do jornalista o docum ento de

449

/;.) As organizaes de moradores, a que- se referem os artigos 263. a 265. da C onstituio. Nestes preceitos, tudo parece apontar para um a estrutura do tipo associativo, mas a C onsti tuio no conferiu personalidade jurdica a tais organizaes, p o dendo a lei que vier a regular a sua constituio e as for mas de participao no exerccio do p o d er local, prevista na alnea r) do n. 1 do artigo 165., optar entre trs m odelos diterentes: associaes no personalizadas, associaes de direito privado, o u mesmo associaes pblicas (v. infra, n. 142). o) P o r ltim o, no h confuso possvel entre as associa es pblicas mistas e a relao que se estabelece entre as entidades
pblicas e privadas que sejam partes de um contrato de urbanizao,

isto , o m unicpio, o proprietrio e outros titulares de direi tos reais sobre o teixeno em questo, as empresas que prestem servios pblicos e, eventualm ente, outras entidades envolvi das na operao de loteam ento ou na urbanizao de}a resul tante (3S J). E o m esmo vale para as relaes entre as partes das parcerias pblico-piwadas, isto , para o contrato ou unio de contratos, p o r via dos quais entidades privadas se obrigam, de form a duradoura, perante u m parceiro pblico, a assegurar o desenvolvim ento de um a actividade tendente satisfao de um a necessidade colectiva, e em que o financiam ento e a res ponsabilidade pelo investim ento e pela explorao incum bem , no todo ou em parte, ao parceiro privado (M u).

identificao do jornalista e de certificao do nom e profissional, consti tuindo ttulo de habilitao bastante para o exerccio da profisso e dos direitos que a lei lhe confere. A lm disso, a habilitao com a carteira profissional do jornalista constitui condio indispensvel ao exerccio da profisso de jornalista! V it a l M o r e i r a , Auto-regulao profissional, p. 294 e ss. (3m) A rt. 55. do D ecreto-L ei n. 555/99, de 16 de D ezem bro, com diversas alteraes. f ' ) D ecreto-L ei n. S6/2003, de 26 de Abril.

C o m efeito, a lei no reconhece personalidade jurdica a qualquer destes sujeitos, tudo no passando de u m feixe de vnculos contratuais que ligam de forma duradoura vrias pes soas colectivas, pblicas e privadas, e mesmo pessoas singulars. N esta e noutras hipteses semelhantes, atendendo esta bilidade do relacionam ento entre as partes, podem os estar pe rante um a figura sui geners, anloga s associaes sem per sonalidade jurdica do direito privado (art. 195. e seguintes do C digo Civil), e para a qual propom os a designao de
'associaes pblicas no personalizadas.

123. Regim e constitucional e legal


A o contrrio do que sucede coni as empresas pblicas e com os institutos pblicos, no existe, no ordenam ento ju r dico portugus, um diplom a legal que regule as associaes pblicas no seu conjunto. H apenas diplomas que disci plinam algumas espcies de associaes pblicas e, depois, h diplomas que regulam em especial cada um a das associaes pblicas existentes. N o .entanto, com o pessoas colectivas pblicas e enquanto entidades integradas na A dministrao Pblica, so muitas as regras e princpios constitucionais que se aplicam de forma directa totalidade das associaes pblicas. Assim, esto estas sujeitas, nom eadam ente:
a) A o princpio segundo o qual a validade dos actos de todos os poderes pblicos depende da sua conform idade com a C onstituio (n. 3 do art. 3.); b) A regra da vinculao das entidades pblicas ao regime dos direitos, liberdades e garantias (n. 1 do art. 18.); c) Ao direito de os particulares acederem aos tribunais para defesa dos seus direitos, im pugnando, a todas as decises administrativas lesivas desses direitos (ait. 20.);

d) f i o princpio da re sponsabilidade civil dos poderes p blicos, p o r violao activa o u o missiva de direitos dos particu lares (art.- 2.); . ; ) Ao direito de ps particulares solicitarem a interveno do P rovedor de Justia em defesa dos seus direitos afectados p o r actuaes ou omisses de entidades administrativas (art. 23.); f j Aos d ireito s' de audincia^ e defesa doss particulares e, em particular, dos seus associados, em todos os processos sancionatiios e contral-ordenacionais (n. 10 do art. 32.); g) A algumas das regras contidas nos n.s 6 e 8 do artigo 112., sobre o exerccio do p o d er regulam entar; h) A fiscalizao das suas finanas _pelo T ribunal de C o n tas, nos term os do artigo 214. e da lei ordinria que o con cretiza; ) A generalidade jdos princpios constitucionais sobre organizao da Administrao Pblica, tais com o os princpios da desburocratizao, da aproxim ao dos servios s populaes, da participao dos: interessados nas decises que lhes dizem respeito,-da desconcentrao e da eficincia da Administrao (art. 267.); j) todos os princpios constitucionais sobre actividade da Administrao, tais com o os princpios_ da legalidade, da igual dade, da proporcionalidade, da justia e da boa-f (art. 266.); I) A todos os direitbs constitucionais dos particulares, com o o direito informao administrativa, o direito de acesso aos arquivos administrativos e os direitos, notificao e funda m entao dos actos adnjiinistrativos (art. 268.); /) E, em especial,| ao direito de os associados e de ter ceiros a um a tutela iurisdicional efectiva, incluindo a faculdade de im pugnao p o r uns e outros de todos os actos lesivos das suas posies jurdicas, de im pugnao das norm as adm inistra tivas emanadas pelos igos das associaes em causa, de re querer a determ inao da prtica de actos legalm ente devidos e p o r estas om itidos i (v. jg., omisso de inscrio num a ordem

452

profissional), de pedir o reconhecim ento judicial de direitos ou interesses legtimos, assim com o a possibilidade de obter as providncias cautelares indispensveis proteco de posies jurdicas ameaadas; m ) A fiscalizao da constitucionalidade das normas regu lamentares o regimentais p o r si emanadas (arts. 211 e se guintes). Este , em traos m uito gerais, o regime consdtucional das associaes pblicas connun s demais enddades da A dm i nistrao Pblica. Este regim e , depois, concretizado em mltipla legislao ordinria. Pense-se, por exem plo, na alnea b) d n. 2 do argo 2. do C P A, que expressamente declara este cdigo aplicvel s associaes pblicas. O m esm o vale em geral para o ETAF, C PT A , Lei n. 9/91, de 9 de Abril (Estatuto do Prvedor de Justia), o D ecreto-L ei n. 48 051, de 21 de N ovem bro de 1967 (responsabilidade da A dm i nistrao p o r actos de gesto pblica), a Lei n. 9 8/97, de 26 de A gosto (Lei do Tribnal de Contas), a Lei n. 65/93, de 26 de A gosto (acesso aos docum entos administrativos), o D e creto-L ei n. 59/99, de 2 de M aro (regime das empreitadas de obras pblicas), entre tantos outros diplomas legais. N o quer isto dizer que as associaes pblicas desenvol vam a sua actividade submetidas exclusivamente a normas de direito pblico. Pelo contrrio, o recurso ao direito privado , tam bn aqui, crescente. Contudo* apesar de as associaes 'pblicas se caracterizarem pela sua sujeio a regimes mistos de direito pblico e de direito privado, no possvel apontar um critrio que perm ita determ inar os domnios em que ests se regem p o r um ou p or outro. Pode dizer-se, em qualquer caso, que as entidades- em causa actuam necessariamente segundo regras de direito pblico quando pretendem agir perante os seus associados, ou mesmo perante terceiros, munidas de p ode

453

re s' de autoridade v. g ., com o sucede no caso das brdens profissionais, sem pre que exercem poderes disciplinares ou poderes norm ativos, o u ainda quando p roced em admisso ou excluso de m em bros. E m contrapartida, quando desen volvem actividades instrum entais, as associaes pblicas se guem norm alm ente o direito privado v. g., regim e laborai dos seus trabalhadores e contratao com terceiros P o r outro lado, disse-se acima que as associaes pblicas se encontram previstas de m o d o explcito na nossa Lei F un damental. Interessa p o r isso, mais do que analisar o regime comum s demais entidades administrativas, conhecer qual o regim e especfico das associaes pblicas ou seja, aquelas normas constitucionais e legais que respeitam directa e unica m ente s enddades em causa. Trata-se, p orm , de um a regu lao exgua e parcelar:
a) N o artigo 165., n. 1, alnea s), as associaes pblicas foram integradas entre as matrias da reserva_ relativa de com petncia legislativa da Assembleia da R epblica, o que signi fica que o respectivo regim e legal s p ode ser estabelecido pelo Parlam ento ou, m ediante autorizao legislativa deste, pelo G o v ern o : b) P o r fora do artigo 199.. alnea d), as associaes p blicas, enquanto entes integrados na adm inistrao autnom a (juntam ente com as autarquias locais), p o d em ser submetidas p o r lei a poderes de tutela a exercer p o r parte do G overno: c) N os termos do artigo 247., as freguesias po d em cons tituir, nos termos da lei, associaes para administrao de inte resses com uns:

(35!)

v it a l

o r e ir a ,

Administrao autnoma, pp. 489 a 491.

454

d) Segundo o artigo 253., os m unicpios p odem consti tuir associaes e federaes para a administrao de interesses com uns, s quais a lei pode conferir atribuies e com petn cias prprias; e). N o artigo 267., n. 1, as associaes pblicas surgem com o u m a das formas, de concretizao dos princpios da desburocratizao da A dministrao, da aproxim ao dos ser vios s populaes e da ^participaro. dos interessados na sua gesto efectiva; f N o artigo 267., n. 4, enfim, a C onstituio im pe im portantes limites criao e ao funcionam ento das associa es pblicas, mais precisam ente:

As associaes pblicas s podem ser constitudas para a satisfao de necessidades especficas; N o que respeita, sua actividade, no po d em exercer funes prprias das associaes sindicais; T m organizao interna baseada no respeito d s direi tos dos seus mem bros; T m organizao in tem a baseada na formao dem o crtica^ dos seus rgos. R eflecte-se aqui a diversidade das associaes pblicas. N a verdade, se o disposto na alnea s) do n. 1 do artigo 165. e na alnea d) do artigo 199. se aplica a todas as associaes pblicas, os artigos 247. e 253. referem-se apenas a associa es de entes pblicos au trquicos, ao passo que o artigo 267_., sobretudo o n. 4, est pensado fundam entalm ente para .associaes de entes privados e, em particular, para as ordens e cmaras profissionais. Vejam os ento u m pouco mais de perto algumas destas regras do regim e especfico das associaes pblicas. Com eando pela alnea s) do n. 1 do artigo 165., ela no significa que todas as associaes pblicas tenham de ser cons-

tudas ex nihilo p o r lei j parlam entar, ou decreto-lei autorizado. C o m efeito, as associaes pblicas p o d e m ter na sua origem : U m acto pblico que, a partir do nada, procede sua criao; rjiovo A transformao de u m organism o pblico de tipo institucional; U m acto jurdico dos seus associados pessoas pblicas e /o u privadas -{-, que, ao abrigo de. u m certo regim e legal, procedem sua constituio (porventura sujeita a posterior reconhecim ento-oficial); U m acto dei publicizao de uma associao privada pre-existente.
|

P o r conseguinte, quando a lei no proced e directam ente criao da associao pblica, ela tem pelo m enos de esta belecer co m alguma preciso quais so os trm ites e qual a fonna dessa constituio. P o r outro lado, se reserva de lei ou de decreto-lei auto rizado no elimina necessariamente a autonom ia estatutria e, em geral, a autonom iai norm ativa das associaes pblicas, a verdade que constitui u m lim ite im portante a essa m esm a autonom ia. Sobretucfo no que se refere autonom ia estatut ria, na prtica ela assume um a natureza m eram ente residual. Os traos mais im portantes 'do regim e de cada um a das diferentes categorias de associaes pblicas a fon n a de criao, o regi m e de inscrio, as atribuies, o m odo de funcionam ento, as prerrogativs pblicas, norm ativas e disciplinares, os poderes do Estado, etc. tm de ser definidos pelo legislador parlamen tar ou, sob autorizao I deste, pelo legislador governam ental. N o fndp, a autonom ia iestatutria e m esm o a autonom ia n o r m ativa das associaes pblicas com eam apenas onde acaba a reserva estabelecida n a alnea s) do n. i do artigo 165.. Q u an to norm a da alnea d) do artigo 199., ela no re presenta s p o r si credencial bastante para que o G overno

456'

exera poderes de tutela sobre todas as entidades inseridas na Administrao, autnom a e, consequentem ente, sobre todas as associaes pblicas. D esde logo, no se explicita que modali dade de tutela est em causa, nem qual a intensidade dos po deres concretos em que se pode traduzir, exigindo-se um a interveno coiicretizadora do legislador ordinrio. Assim, se verdade que todas as associaes pblicas de entes pblicos esto expressamente submetidas p o r lei a tutela administrativa (3lJ2), o m esm o j no sucede com as associaes pblicas de entes privados e, muito em particular, com as ordens e cmaras profissionais, em que a tradio jurdica portuguesa parece ser mesmo- a da completa ausncia de poderes de tutela p o r parte do G overno facto que, alis, tem sido criticado, sustentando-se inclusivam ente que em tal m atria se verifica um a situao de mconstitucionalidade por omisso_ (393). Seguro que, no que respeita s associaes pblicas de autarquias locais, a sua constituio no pode representar um a forma de fuga' ao jo d e r de tutela administrativa, mas tam bm que esta no pode ser mais intensa do que a exercida sobre as autar quias locais consideradas isoladamente.
(,,J2) A lt. 2. da Lei n. 2 7 /9 6 , de 1 de Agosto (lei da tutela do Estado sobre as autarquias locais); art. 16, da Lei n. 175/99, de 21 de Setem bro; art. 28. da Lei n. 11/2003, de 13 de M aio; artigo 11. da Lei n. 10/ 720 0 3 , de 3 de Maio; arts. 35. e 36. do D ecreto-L ei n. 2 87/91, de 9 ;.de Agosto.. (***) D i o g o F r e it a s d o A m a r a l , Apreciao Ha dissertao de doutora mento de Vital Moreira, p. 836; P a u l o O t e r o , O poder de substituio uo Direito Administrativo, I I , Lisboa, 1995, p . 795; A n d r F o l q u e , A tutela admi nistrativa lias relaes entre o Estado e os municpios, C oim bra, 2004, p. 257; ; J o r g e / 'M ir a n d a e R u i M e d e i r o s , Constituio portuguesa, p. 732. E m todo o caso, se os estatutos das actuais ordens profissionais portuguesas vierem a estabelecer poderes de tutela governam ental, ho parece que possam ir alm da tutela inspectiva de legalidade. E isto, fundam entalm ente, pelo facto de a natureza pblica das ordens profissionais no perm itir o esmaga m en to de todas as dimenses da liberdade de associao.;

r -~

457

N o tocante norm a do n. 4 do artigo 267. da C onstituio, sabido que ela foi introduzida na reviso constitu cional de '1982 com o objectivo de afastar as dvidas surgidas a partir de 1976 acerca da .admissibilidade constitucional das associaes pblicas profissionais herdadas do regim e anterior, dvidas essas que a Comisso C onstitucional no conseguiu afastr em termos definitivos (y'). Im porta sublinhar p o r agora que dela se tem retirado um a regra de_ excepcionalidade em m atria de criao de associaes pblicas profissionais (-195). N o se trata apenas, pois, de sustentar em m atria de asso ciaes profissionais a singularidade dos seus fins e, m uito m enos, de reafirmar o princpio da especialidade das pessoas colectivas. D e facto, a autorizao constitucional para a criao de associaes pblicas est longe de constituir u m cheque em branco passado ao legislador, sendo necessrio que este justifique b em essa m esm a criao com a existncia de neces sidades especficas com projeco na prpria Constituio. Assim, p o r exem plo: a O rd em dos Advogados encontra justificao constitucional na necessidade de enquadrar devi dam ente os advogados enquanto agentes privilegiados da admi nistrao da justia (art. 208.) f %); a O rdem dos Mdicos apre senta justificao constitucional no direito vida (art. 24.), no direito integridade fsica (art. 25.) e no direito sade (art. 64.); a O rdem dos Farmacuticos justifica-se luz da incum bncia do Estado de disciplinar e controlar a produo, a distribuio, a comercializao e o uso dos produtos qum i cos, biolgicos e farmacuticos (alnea e) do n. 3 do art. 64.); a O rd em dos R evisores Oficiais de Contas funda-se

(394) Pareceres da Comisso Constitucional n. 1 /7 8 , 2/7 S e 6/7 9 . C3) J o r g e M i r a n d , A s associaes pblicas, pp. 27 e 45; G o m e s C a n o t i l h o e V i t a l M o r e i r a , Constituio, p. 930; V i t a l M o r e i r a , Administra o autnoma, p. 439. (m ) R o g r i o S o a r e s , A Ordem dos Advogados, p . 164.

constitucionalm ente no dever de o Estado fiscalizar a actividade das empresas e, em especial, o cum prim ento das respectivas obrigaes legais (n. 2 do art. 86.), a com ear pelas obriga es fiscais (arts. 103. e 104.). A esta luz, com alguma perplexidade que se assiste a uma tendncia para a multiplicao das associaes profissionais, sem que se descortinem valores constitucionais que claramente justifiquem a sua criao; sobretudo considerando a difcil relao destes entes pblicos com os direitos fundamentais ('w?). As associaes pblicas profissionais, e com elas o n. 4 do artigo 267., carecem, porm, de uma anlise mais aprofundada.

124. As ordens profissionais em especial


(A) Preliminares

E m todas as associaes pblicas de entes privados a lei entrega a um a associao de pessoas privadas - norm alm ente, indiv-

(- ) O debate parlam entar efectuado na Comisso E ventual para a Reviso Constitucional, em 1982, bem elucidativo a esse respeito. O que se quis foi estabelecer uni travo proliferao indiscrim inada de associa es pblicas: as associaes pblicas, num Estado com o o nosso, obvia m ente que so, em princpio, excepcionais, no podendo ser criadas para todo e qualquer efeito; seria de estabelecer, no incio, o princpio da excepcionalidade e da necessidade e exigncia especfica, sob pena de, doravante, serem criadas associaes pblicas para todo e qualquer objec tivo; importa que isso no seja u m abrir cam inho para um propalar de associaes de direito pblico , e, portanto, para a publicizao de tarefas hoje cometidas a associaes de direiro privado; as associaes pblicas no po d em frustrar, na prtica, o princpio da liberdade de associao. A transcrio do debate encontra-se em J o r g e M i r a n d a , A s associaes pblicas, pp. 45 a 47.

459

duos a prossecuo de u m interesse pblico destacado de u m a entidade pblica de fins m ltiplos, maxinte o Estado, e coincidente corii os interesses, particulares desses mesmos sujei tos privados. Deste m o d o , a lei confia na capacidade destes para, em associao, desem penharem adequada e correctam ente a misso de interesse jpblico colocada sobre os seus om bros. P ode m esm o afirmar-se que, ao criar para o efeito um a asso ciao pblica, transferindo para ela poderes de autqiidade) origin a ria m e n te . p ertencentes ao Estado (ou, porv en tura, a outra pessoa colectiva pblica), a lei est a reco nh ecer de forma implcita que, rias circunstncias do caso, u m certo interesse pblico espefcfio ser m elhor prosseguido pelos^ parti culares interessados, dm regime de associao, e sob a direc o de rgos por- iprptios eleitos, do que, p o r um servio; integrado na administrao directa do Estado, constitudo p o r funcionrios, ou m ediante u m instituto pblico que, em bora personalizado, mais no seria do . que um a longa manus do G ov ern o , a cargo de pessoas p o r este nomeadas. Especificamente no que respeita s ordens e cmaras p ro fissionais, pode dizer-se que, em abstracto, o Estado tem ao seu dispor vrias alternativas para regular e disciplinar o exer ccio de um a profisso de interesse pblico:
a) O rganizar um \servio pblico, integrado na sua adm inis

trao directa, sob a direcco. do G o v ern o :


b) C riar um instituto pblico autnom o e incum b i-lo dessa

tarefa;
c) R e c o n h e c e r organizao pr p ria dos profissionais com o associao pblica, confiando-lhe o cum prim ento

de tal misso; j
d) R espeitar a organizao profissional dos interessados

com o entidade; privada, delegando nela o exerccio de certos_ poderes pblicos, mas sem com isso a converter em entidade pblica, ou seja, atribuindo-lhe o estatuto de pessoa colectiva de utilidade pblica administrativa.

E m Portugal, tal como em Itlia, na Alemanha e em Espa nha, o caminho seguido foi o terceiro; em Frana hesita-se na qualificao das ordens profissionais entre o conceito de esta belecim ento pblico corporativo (integiado na administrao indirecta) e o de associao privada com funes administrati vas; nos pases anglo-saxnicos optou-se fundam entalm ente pela quarta, ainda que com outras designaes (v. g ., licensing boards, registration authorities) (3'Jli). E ntre ns, as ordens e cmaras profissionais so, assim,
associaes pblicas formadas _pelos membros de .certas, profisses de interesse pblico com o fim de, por devoluo de poderes do Estado, regular e disciplinar o exerccio da respectiva actividade profissional.

(B) Funes

Identificam -se norm alm ente quatro ncleos fundamentais de funes desenvolvidas pelas ordens profissionais: ti) Funes de representao da profisso face ao exterior:
b) Funes de apoio aos seus membiros; c) Funes de regulao da_ profisso: d) Funes ^administrativas acessrias ou instrumentais (399).

As funes mais im portantes e, tam bm p o r isso, as mais problemticas so as de representao profissional e as de regu lao da profisso, at porque elas podem revelar-se,. em cer tas circunstncias, conflituantes.

o g r jo E . S oares , A Ordem dos Advogados, passim; J o r g e M i A s associaes pblicas, p p . 29 e 30; J ean R iv e r o , Droit Administra tif, p. 51 5 ; C olin F. P adfield , Lan' made simple, L o nd res, 1972, p p . 91 a 93. D e se n v o lv id a m e n te , V ital M o r e ir a , Auto-regiilao profissional, p p. 203

(W 8) R

randa,

e ss., e 275 e ss.


(Mv) V
it a l

o r e ir a ,

Auto-regiilao profissional, p. 2 6 4 e ss.

461

Assim, as ordens profissionais desenvolvem norm alm ente um a intensa actividade de defesa da_ profisso, tom ando posi es pblicas, desenvolvendo contactos com o poder poltico e c o m organizaes de diversa natureza, apresentando recla m aes, etc. P or sua vez, s funes de regulao profissional desdobram -se na regulao do acesso profisso e na regulaco do exerccio da profisso, com particular destaque para a definio de regras d eo ntol gicas lato seusu e para controlo disciplinar. N o que respeita ao acesso profisso, as ordens efectuam a verificao dos requisitos acadmicos, realizam estgios e provas de admisso, controlam eventuais incom patibilidades, decidindo sobre a inscrio ou no inscrio dos candidatos profisso. N o tocante ao exerccio da profisso propriam ente dita, as ordens gozam n o rm a lm e n te de u m a capacidade norm ativa de intensidade varivel essa intensidade depende, em grande medida, do espao deixado em branco pela lei instituidora da prpria ordem , que incide tanto sobre as leis artis de carcter tcnico com o sobre os padres de com portam ento tico que os m embros devem respeitar. So, assim, com uns normas sobre honorrios, segredo profissional, deveres para co m os colegas c para com terceiros, publicidade, etc. Finalm ente, em ligao com estas norm as deontolgicas lato setisu e com a generalidade das normas legais que regulam o exerccio da profisso, surge a funo disciplinar sobre os m em bros da ordem, com a possibilidade de aplicar sanes que p o dem ir at expulso da prpria corporao, com a consequente interdio do exerccio da profisso ;(4 U U ). C om o se disse acima, as funes de representao profis sional e de regulao _da_ profisso podem revelar-se conflituantes, designadamente po rqu e as ordens nem sem pre se lim itam

Idem, pp. 266 e ss.

462

a assumir a funo de representao e defesa dos interesses m o rais da profisso, alargando a respectiva actividade defesa dos interesses patrimoniais dos seus mem bros (v. g., em matria de fixao e cobrana de honorrios). Alm disso, a funo de representao das ordens profissionais desenvolve-se, em larga m edida, em tom o da proteco do respectivo m onop lio profissional, perseguindo o intrusism o , isto , a proibi o da prtica das tarefas profissionais reservadas aos seus m em bros p o r quem no possua os necessrios requisitos e no seja portanto m em bro da corporao (4 IM ). Q uando tal suceda, a prevalncia deve ser dada s funes de regulao porque nestas que reside o interesse publico justificativo da prpria ordem profissional. N o que as fun es de representao profissional tenham natureza privada as funes sindicais, essas sim, assumem em regra ndole pri vada , mas seguram ente que os interesses a em causa assu m em um a relevncia m en o r do que a exigncia de confiana social, referente s qualificaes e conduta de certa categoria profissional a que o Estado responde manifestando confiana na auto-organizao dos respectivos profissionais e, simultanea m e n te , decretando a necessidade de cada u m a integrar para poder exercer a profisso (4"2).

(C) Instrumentos de actuao

As funes que, p o r lei, so desenvolvidas pelas ordens profissionais exigem, com o natural, que seja colocado na disponibilidade destas um conjunto de instrum entosjurdicos de vria natureza. Desde logo, as ordens profissionais dispem

( "") Idem, ci t . , 'p. 266.

C1 "2) J o r g e . M ir a n d a , O rdem profissional,

in DJAP, vol. VI,. Lis

boa, p. 231.

463

de p o d er re gulam entai! b e m com o do p o d e r de praticar actos administrativos, definidores da situao ju rd ica individual e concreta dos seus m em bros e m esm o de terceiros. As ordens prfissionais caracterizam-se ainda pelo facto de o legislador, ao definir o seu regime, as associar a u m con ju n to de poderes jurdicos fundam entais ao desem penho das suas funes. Assim, os traos do regim e legal das ordens p ro fissionais que suportam a sua actividade traduzem -se norm alm ente nas seguintes caractersticas: U nicidade: Filiao (ou inscrio) obrigatria; Q u o tiza|o ^obriga t na; Auto-adminisraco: e) P o d er disciplinar.
a) b) c) d)

I * A unicidade imptede a existncia de outras associaes pblicas com os iriesmos objectivos e com o m esm o m bito de jurisdio, mas no inviabiliza outras associaes com dife rente m bito territorial, nem , m uito m enos, a existncia de associaes privadas paralelas para desem penhar funes veda das s ordens profissionais (v. g ., funes sindicais) ou funes de representao profissional, defendendo interesses no intei ram ente publicizados j (m ) . A quotizao obrigatria u m corolrio da filiao obrigatria e um a contraprestao^ pelos servios prestados p elas ordens aos seus associados. A auto -administrao tam bm aceite sem problemas de m aior num a Adm inistrao P b ic a que se pretende descentralizada dem o craticam ente e participada, ' representando ainda u m tributo pago pelas ordens profissionais sua natureza associativa e prpria dimenso interina da liberdade de associao, que no pode ser esmagada pelo facto de se constiturem com o pessoas

f 03) V i t a l M o r e i r a , Adm inistrao autnoma, p . 4 4 6 .

464

colectivas pblicas. P o r ltim o, o poder disciplinar, podr que vai at interdio do exerccio da actividade profissional, implica a existncia de u m conjunto de garantias dos seus destinatrios que passam pela natureza dos rgos que o exercem (v . g., independncia, separao de poderes), pela proporcionalidade das penas disciplinares e pela estruturao de um procedim ento jsto, dotado das necessrias garantias de defesa , mas no suscita problemas constitucionais controver sos ou inultrapassveis. M ais delicado , sem dvida, o instituto da filiao obri gatria. D e factb, apesar de no existir u m nexo natural e im prescindvel entre o carcter pblico de um a associao (...) e a filiao im posta aos seus membros (4(l4), adm itindo-se a existncia de associaes pblicas de filiao voluntria, a v eidade que no esse o regim e :hem essa a tradio das nossas ordens profissionais. Todas elas so, por lei, de filiao obrigatria, sendo com um o entendim ento segundo o qual so as prprias funes pblicas prosseguidas que esto na origem daquela exigncia... E m term os prticos, a filiao obrigatria explica-se pela convenincia de fzer recair sobre todos os profisionais de cada sector os custos coixespondentes os benefcios resultantes da actividade da corporao, pela vantagem existente na coin cidncia entre os m em bros da corporao e o m bito pessoal de jurisdio dos seus rgos e, po r ltimo, pelo reforo da representatividade e legitimidade' democrtica da_prpria or dem (4"s). A inscrio obrigatria no pode, todavia, fundar-se em razes de mera convenincia, sendo necessrio encontrar para ela um a justificao constitucional slida. N a realidade, na linha do que temos vind a defender, a inscrio obrigatria , claram ente, um problem a de direitos
f*'4 ) J o r g e M ir a n d a , A Ordem das Farmacuticos, p . 4 0 . (4ii5) y !TAL M o r e ir a , Administrao autnoma, p . 4 5 7 .

465

fundam entais e com o tal deve ser analisado. N o podem os furtar-nos a esta discusso, sobretudo atendendo proliferao de ordens e cmaras profissionais a que se tem vindo a assisdr.

(D) Limites constitucionais sua actividade

Sinteticam ente, pode dizer-se que a existncia de um a o rd em profissional de inscrio obrigatria representa um a restrio liberdade de associao e um a restrio liberdade de profisso. .Podem at ser restries legais constitucionalm ente legtimas, mas no deixam de ser verdadeiras e prprias restri es algumas delas de intensidade bastante elevada e, com o tal, sujeitas ao respectivo regim e jurdico-constitucional. P o r isso, a possibilidade de constituir associaes pblicas deve decorrer de especficas normas constitucionais que sirvam de legitim ao da restrio da liberdade de associao luz do artigo 18. da Constituio ('l06). E o m esm o se diga da liber dade de profisso ("'7) (408).

(4"6) v it a l M o r e i r a , Administrao autnoma, p . 4 3 5 .

(J:7) Idein, pp. 468 e ss. D iferentem ente, J o r g e M 'R a n d a , Liberdade de trabalho e profisso, iu JX)ES, vol. XXX, p. 160. (Jl1 3 ) N o pode m esm o excluir-se que a constituio de cmaras e ordens profissionais possa im plicar a restrio de outros direitos, com o, por exem plo, a liberdade de iniciativa econm ica privada. Alis, no obstante a im agem que as chamadas profisses liberais continuam a ter de si mesmas, dem arcando-se das actividades econm icas propriam ente ditas, a realidade dem onstra que cada vez mais elas tm vindo a adoptar um a lgica de fun cionam ento empresarial, organizando-se em sociedades e prestando ser vios em term os indiferenciados relativamente restante actividade econ mica privada. Cfr. V ital M o r e i r a , Aiito-regulao profissional, p. 258.

466

N o difcil verificar p o r que razo as ordens profissionais constituem um a restrio libedade de associao. N a ver dade, o artigo 46. da Constituio estabelece simultaneamente:
a) N o n, 1, a liberdade positiva de associao, que se

cifra no direito de constituir associaes sem im pedim entos ou imposies dos^ poderes pblicos e no direito de aderir a associaes j existentes; b) N o n. 2, o li.reito de a associao se organizar e o direito de desenvolver livrem ente a sua actividade; c) N o n. 3, a liberdade negativa de associao, isto , o direito de no ser com pelido directa ou indirectam ente a fazer parte de um a associao, assim com o o direito de a abandonar sem ser penalizado por isso Q ualquer um a destas trs vertentes da liberdade de asso ciao pode ser posta em causa com a constituio de ordens profissionais. A liberdade positiva est condicionada pela ideia de unicidade das associaes pblicas. O direito de auto-organizao est coarctado pela reserva de lei parlam entar, que no perm ite amplas delegaes de poder regulam entar, assim com o o norm al desenvolvim ento da actividade da associao sofre compresses derivadas do princpio da legalidade e da eventualidade de um pod er de tutela. N o entanto, sobretudo a liberdade n e gativa de associa o que sai m uito restringida - se no m esm o praticam ente eliminada com a regra da inscrio obrigatria que carac teriza estas entidades. C o m efeito, as ordens profissionais no reconhecem queles que pretendam exercer a profisso que elas representam a faculdade de no se inscreverem . E, de igual m odo, no reconhecem tam bm aos seus m em bros o

CU 'J) G o m e s C a n o t i l h o e V i t a l . M o r e i r a , Constituio, p . '2 5 7 .

467

direito de cancelarem a respectiva inscrio continuando a exercer a sua profissol O u se tem a qualidade de m em bro da associao e se pode exercer a profisso, ou no se m em bro e o exerccio da profisso est vedado. N o h outra alternativa. T rata-se, pois, de 'um a restrio fortssima e que, p o r isso, exige um a justificao [constitucional igualm ente forte. Sublinhe-se, p r ultim o, que tanto ficam com a sua liber dade de associao: restringida aqueles que, com o objectivo de exercer certa profisso, se inscreverem na respectiva ordem, com o aqueles que n o |s inscreverem . N este ltim o caso, p o rm , a no inscrio tem de resultar de um a verdadeira opo - que tem a consequncia gravosa de inviabilizar o exerccio da profisso e no de .um a impossibilidade, designadam ente p o r no- preenchim ento dos requisitos de acesso. P o r exem plo, aquele que concluiu a sua formao superior em medicina v a sua liberdade) dei associao restringida p o r no p o der exercer a respectiva: profisso sem estar inscrito na O rd em dos M dicos; mas j no e assim em relao a u m licenciado em biologia ou, pura simplesmente, a q uem no tem qualquer form ao superior. D e ; igual m odo, s quanto aos licenciados em direito a regra da inscrio obrigatria na O rd em dos Advo gados constitui um a restrio liberdade negativa de associa o. Q u an to aos dejmais o problem a no tem a ver com res tries, mas com limites imanentes liberdade de associao e, num a segunda linha de anlise, com a liberdade de profisso. P o r sua vez, a liberdade de profisso foi reconhecida pelo n. 1 do artigo 4 7 . njos seguintes term os: todos tm direito de
escolher livremente a profisso ou gnero de trabalho, salvas as restri es legais impostas pelo . interesse colectivo ou inerentes sua prpria capacidade. Ela im plica assim, entre outras dimenses, a facul

dade de escolha e de exerccio de qualquer gnero ou m o d o de trabalho que no seja considerado ilcito pela lei penal, p o ssu a 'o u no e sse trabalho carcter profissional ou no p ro fissional,- seja tpico, o atpico, perm anente o u tem porrio,

468

independente ou subordinado, esteja estatutariam ente definido ou no (4K I). Este sentido da liberdade de profisso abrange tanto a escolha propriam ente dita da profisso com o o seu exerccio e, p o r outro lado, determ ina, em princpio, a inexis tncia de exclusivos e de interdies pessoais, b em com a desnecessidade de autorizaes administrativas (4I1). O ra, m esm o quando as ordens profissionais no cedem tendncia in erente aos corpos profissionais para lim itar o acesso profisso, elevando os respectivos requisitos (412), a verdade que lhes com pete sem pre regular o acesso _ profis so, acabando este por ficar dependente de uma deciso adm i nistrativa, onde subsistem inevitavelniente algumas margens de dscricionariedade. Acresce que as ordens assentam precisa-^ m ente no exerccio exclusivo de uma certa actividade, pro fissional p o r parte dos seus m em bros. Por outras palavras, as ordens profissionais representam em si mesmas um a restrio liberdade de escolha de profisso, uma vez que o acesso profisso passa pela obteno de um a autorizao administra tiva da prpria ordem e que, diga-se em abono da verdade, pode at ser difcil de obter. Mas constituem tam bm Uma restrio libehiade de exerccio de profisso, porque esta est fechada a todos os que no estiverem inscritos, sujeitos ao p o d er disciplinar dos rgos da ordem, s regras internas e deontolgicas, obrigao de quotizao, etc. C ontudo, o problem a das restries liberdade de profisso no se coloca nos mesmos termos relativamente a todos os indivduos, sendo possvel discernir pelo m enos quatro tipos de situaes dife rentes. E m prim eiro lugar, no que se refere aos m em bros da ord em profissional, o direito escolha da profisso j foi
(4UI) J o r g e M i r a n d a , Liberdade de trabalho; p . 1 5 3 . f " ) V ita l M o r e i r a , Administrao antnoiiia, p . 4 6 8 .

(412) Idem, p . 4 7 0 .

exercido e, portanto, do que se trata apenas de garantir o seu exerccio. P o r isso, a liberdade de profisso esgota-se na impossibilidade de ser privado desse exerccio, tem porria ou perm anentem ente, total parcialm ente, a no ser p o r deci so judicial ou administrativa que legalm ente acarrete a apli cao de um a pena com os efeitos em causa. Exige-se, pois, que a lei institua u m procedim ento disciplinar equitativo e que proporcione as adequadas garantias de defesa. E m segundo lugar, no que toca queles indivduos qe tm qualificaes acadmicas e os demais requisitos exigidos para se inscreverem na o rd em em causa, a liberdade de pro fisso aqui na sua vertente de escolha de profisso obriga a que, com o contrapartida da regra da inscrio obrigatria, exista u m verdadeiro direito inscrio, associado a um a proibio de numenis clausus. O u seja, havendo dever de ins crio com o condio de exerccio profissional, assiste a todos os que preencham os requisitos legais u m direito a essa inscri o, sem que a associao tenha possibilidade de a recusar, n em p o d en d o h aver discricionariedade na possibilidade de recusa (413). A liberdade de profisso exige, quanto a estes indi vduos, a conform ao p o r lei de u m procedim ento ju sto de acesso, complementado pelas normais garantias contenciosas (4H). E m terceiro lugar, tem os a situao daqueles indivduos que, apesar de p reencherem os requisitos legais para a inscri o, optaram, no exerccio da respectiva liberdade negativa de associao, p o r no se inscrever na respectiva ordem . E evi dente que estes indivduos no po d em exercer paralelam ente a profisso que est organizada em ordem . N o podem , no

(4I3) liem , p . 4 7 0 ; a o m e s m o s e n tid o , J o r g e M pblicas, p. 33.

ir a n d a ,

4 - s associaes

(4H) Sobre as questes suscitadas pelo procedim ento de acesso O rdem dos Advogados, P a c h e c o d e A m o r i m , A liberdade de escolha da profis so de advogado, Coim bra, 1992, passim.

470

fundo, ter o m elhor d dois mundos: exercer a profisso e no suportar os encargos e as sujeies que a insero na ordem profissional implica. A opo de no inscrio no pode, p o rm, porque tomada no exerccio legtimo da liberdade (negativ) de associao, acarretar a supresso total da liberdade de profisso. H restrio dessa .liberdade, mas no pode haver interdio de toda e qualquer actividade profissional rela cionada com a formao acadmica de que se titular (4,4A ). P or isso, nestes casos, a liberdade de escolha e de exerccio de profisso traduz-se na faculdade de- os indivduos em causadefinirem o m bito m aterial da actividade profissional que pretendem exercer com respeito pelos contedos prprios da profisso a que no pretendem aderir. D e acto, o mbito se m ntico da liberdade de profisso no abrange apenas as pro fisses cujo perfil tradicional est juridicam ente fixado mas tam bm as actividades profissionais novas , atpicas e no habituais , incluindo o direito de criao de novas profisses e .o direito de caracterizao intrnseca da actividade profissional que se pretende desenvolver (4I5). Mais ainda, liberdade de pro fisso corresponde tam bm o direito ao no esvaziamento da actividade profissional desenvolvida pela expanso da esfera de atribuies assumida pelas ordens profissionais, designadamente quando esta ampliao extravasa aquele ncleo de actos que justifica constitucionalm ente a associao pblica e a regra da inscrio obrigatria.

pH-A) U rn bom exem plo o da distino, bem conhecida entre os juristas, entre advogado e jurisconsulto. Para se poderem praticar os actos prprios da profisso de advogado requerida a inscrio na O rdem dos Advogados; mas os doutores em direito que se lim item a dar pareceres jurdicos escntos esto dispensados daquela inscrio, podendo exercer livre m ente a profisso liberal de jurisconsulto. f" 5) G o m es C a n o t il h o e V ital M o r e ir a , Constituio, p. 262.

471

E m quarto e ltim o lugar, h q u e considerar a situao daqueles indivduos que no tm qualificaes acadmicas ou de outra natureza para serem candidatos ordem profissional em causa. Trata-se, portanto , de indivduos que tm clara m en te outra profisso esta pode ou no estar organizada n um a o rdem ou n u m a cm ara e no p re te n d em sequer exercer a profisso organizada pela ord em profissional em qest. P o r exemplo: u m enferm eiro, u m farm acutico iou u m optom etrista relativam ente O rd e m dos M dicos; u m d e sen h a d o r relativ an en te O rd e m dos A rq u itecto s; u m gestor de recursos 1hum anos ou u m revisor oficial de contas relativam ente O rd e m dos Advogados. N atu ralm ente que, nestas situaes, no s|e colocam problem as referentes liber dade de escolha d profisso, um a vez que esta j foi exercida relativam ente a unia profisso e, p o r definio, no pode ser exercida em relao ! outra, para a qual no se possuem as necessrias qualificaes. O problem a reside, antes, na liber dade de exerccio da prpria profisso escolhida e, m uito em particular, em no v er o contedo m aterial dessa profisso am putado em favor d outra categoria profissional organizada em ordem . O u m elhor, a liberdade de exerccio de profisso im plica aqui uma reserva de abertura relativam ente ao cam po profissional (416) em qe estes indivduos p o d em actuar. E m suma,! nas situaes referidas em terceiro e quarto lugar, a liberdade jde | exerccio de profisso converge para um a proibio de ambarcamento de contedos profissio nais p o r parte das drdens profissionais, num a lgica de intrusismo e proteccionismo que levaria ampliao da esfera da sua com petncia: exclusiva em prejuzo das profisses p r -

(4lb) Idem, p. 263. Veja-se, era particular, a Lei n. 49/2004,. de 24 de Agosto, que procede [definio dos actos prprios dos advogados e dos solicitadores.

472

ximas (417). Estas mesmas situaes postulam, pois, um a defi nio constitucionalm ente adequada dos actos prprios de cada profisso organizada em ordem , definio essa que tem de possuir um a m argem de segurana considervel para no esvaziar as profisses vizinhas, e ser suficientem ente flexvel para se adaptar a uma realidade econm ica e social em que as profisses se multiplicam, adquirindo perm anentem ente novos contornos, e em que um a tendncia para a especializao convive com um a interdisciplinaridade crescente; mas que no pode invadir ou usurpar a rea prpria das profisses vizi nhas o u conexas.

125. N a tu r e z a ju r d ic a das asso c ia es p b lic a s Duas questes podem suscitar-se quanto natureza ju r dica das associaes pblicas n o seu conjunto, sendo certo que a resposta a dar-lhes em m uito dificultada pela hetero geneidade da prpria categoria em estudo. Alis, de com um , as associaes pbhcas apenas tm duas coisas: a personalidade jurdica de direito pblico e u m substrato pessoal de ndole associativa. Assim, se a prim eira questo consiste fundam entalm ente eni saber se estas entidades p ertencem categoria da adminis trao indirecta ou antes da administrao autnoma, a segunda deriva do facto de elas serem ao m esmo tem po associaes e entidades pblicas, no sendo rigorosamente o m esm o repre sent-las com o associaes com estatuto de direito pblico, ou como entidades pblicas de tipo associativo (4IS).

(4I7) V ita l M o r e i r a , Administrao autnoma, p. 470.

(j') V it a l M

o r e ir a ,

Administrao autnoma, p. 387.

473

A resposta que for dada a cda um a destas questes ter, depois, influncia na determinao do regim e jurdico que ser concretam ente aplicvel a cada uma das associaes pblicas. C om eando pela p rim eira questo, duas opinies tm sido expendidas na doutrina portuguesa: \ a) A tese da administrao indirecta: aquela que ns p r prios j defendemos (419) e que igualm ente perfilhada, pelo menos quanto s ordens profissionais, por R ogrio E. Soares (42). Segundo esta concepo, as associaes pblicas criadas pelo P o d e r p e rten cem adm inistrao in d irecta do Estado,' tal com o os institutos pblicos estaduais; o m esm o valeria para as associaes pblicas criadas pelas regies autnom as ou pelos municpios, pertencentes, respectivamente, administrao regio nal indirecta e administrao m unicipal indirecta, tal com o os institutos pblicos regionais e m unicipais. Assim, entre os institutos pblicos e as associaes pblicas haver um a dife rena estrutural, mas no um a diferena funcional; b) A tese da administrao autnoma: a que foi propug nada prim eiro p o r Jorge M iranda e foi depois perfilhada por Gomes Canotilho e Vital M oreira, alm de outros autores (,* 21). D e acordo com 'esta outra opinio, enquanto os institutos pbli cos pertencem administrao indirecta, as associaes pblicas p erten cem administrao autnom a ou, pelo m enos, assim sucede com a m aior partes delas, isto , com as associaes pblicas propriam ente ditas, que no sejam m era fachada para

(41'J) Direito Administrativo, I, p . 4 9 1 e ss.; v e r ta m b m a 1 . e d i o


d e s te Curso, p . 3 9 2 e ss. f 2") A Ordem dos Advogados, p p . 1 6 2 e 1 6 3 . (421) J o r g e M ir a n d a , A s associaes pblicas, p p . 2 5 e 26 ; G o m es C a n o
t il h o

e V it a l M o r e i r a , Constituio, p . 7 8 2 ; V ita l M o r e i r a , Administra o autnoma, passim; M a r c e l o R b e l o d e S o u s a , Lies, p . 3 1 S e ss.; J o o C a u p e r s , Introduo, p . 1 0 4 e ss.

474

encobrir a actuao unilateral do Estado. Isto significar que tais associaes so realidades sociologicam ente distintas do E stado-com unidade e elevadas a entidades administrativas; constituem uma manifestao de autoTadministrao social; e so auto-administrao pblica de interesses sociais especfi'cos com penetrados com interesses pblicos. Assim, as associa es pblicas sero estrutural e funcionalmente, distintas dos institutos pblicos. Pela parte que nos toca, sustentamos hoje que a generali
dade das associaes pblicas-se integra na administrao autnoma.

E , se nos referimos apenas generalidade, das associaes pblicas e no a todas,' p orq ue o legislador, n u m quadro de acentuada fungibilidade das formas de organizao admi nistrativa, p ode criar um a pessoa colectiva pblica de tipo associativo, para prosseguir fins m arcadam ente estaduais, e em qu a estrutura associativa no passe de um a simples fico. C o m efeito, a tcnica associativa pode ser u m m ero expe diente d Estado ou de outras pessoas pblicas para dirigir ou orientar de perto a prossecuo das respectivas atribuies. P o r conseguinte, preciso estar atento, porque s as verdadei ras associaes pblicas pertencem administrao autnom a. C o m efeito, nas associaes pbjicas o que est em causa a prossecuo de interesses pblicos que, prim eiram ente, so interesses prprios dos associados, no sentido de que, so mais . sentidos directam ente p or estes, ainda que sejam coincidentes com interesses do Estado ou das pessoas colectivas pblicas ' que esto na sua origem . P o r isso, entende-se que os interes"ses pblicos em causa so mais bem prosseguidos p o r um a "colectividade de m em bros, organizados segundo um a estrutu ra associativa e, at certo p o n to , sem interferncia de terceiros na conduo ou na orientao da respectiva actividade admi nistrativa. . * A lm disso, porque 110 seu substrato esto realidades so ciolgicas a se, distintas das pessoas que esto presentes no

475

m om ento da sua criao, a gest das associaes pblicas h-de caber aos seus prprio;s rgos, cujos titulares- so designados dem ocraticam ente pelos associados nos term os estatutrios, e no a comissrios ou dlegados nom eados pelo G overno ou pelos rgos executivds das demais pessoas colectivas pblicas que as criaram. i j D e igual m odo, quando se criam ou reconhecem asso ciaes pblicas, no s est apenas a confiar a prossecuo de tarefas em inentem ente jpblicas a entidades de tipo associativo, assentes em com unidades ou corporaes de pessoas, mas tam bm a optar pla atribuio de u m amplo grau de auto nom ia a essas entidades, sobre as' quais se renuncia ao exerc cio de poderes de orientao ou superintendncia, m an ten d o -se apenas em aberto possibilidade de exercer sobre elas, nos term os constitucionais,j poderes de fiscalizao ou tutela adm i nistrativa. j R elativam ente segunda questo, o que se discute o problem a de 'saber se! as associaes pblicas correspondem mais a u m fenm eno de assoativizao da organizao adminis trativa o u se, pelo icontrrio, se trata de u m caso de publicizno do direito de associao. E, com o evidente, a adopo de um a perspectiva mais i associativista o u mais publicstica tem consequncias no que respeita determ inao do regim e ju r dico das associaes pblicas, apresentando-se com o decisiva para solucionar o prob|lem de saber se ou em que m edida que o artigo 46. da (Constituio e a liberdade de associao nele consagrada inda relevante para efito da disciplina das .associaes pblicas: (42i). A doutrina portuguesa tem -se inclinado claram ente no sentido de acentuar a natureza associativa das entidades em

(J22) Y |TAL M o r e i r a , Administrao autnoma, p p . 3 8 0 , 3 8 7 e 427.

476

apreo, razo pela qual lhes aplica supletivamente o regime civilista das associaes de direito privado ressalvando-se apenas o que seja incom patvel com as razes e as particulari dades determ inantes da sua configurao pblica (423).: Alis, a tese germnica, segundo a qual o legislador livre de m odu lar o regim e das associaes pblicas porque estas nada tm a ver com a liberdade de associao, no corresponde filoso fia constitucional (...) quanto s relaes entre o Estado e a sociedade, pelo que as associaes pblicas ainda so associa es. O facto de serem pblicas torn-as um a figura a se, mas no llies retira a natureza de associaes, isto , de agrupa m entos de pessoas, congregadas para a realizao de certas ta refas com uns, com rgos prprios e com orientao prpria. E m consequncia, parece ser pertinente indagar em que m e dida e de acordo com que critrio que o regim e das asso ciaes pblicas pode contrariar o regim e constitucional da liberdade de associao e m esm o de outras liberdades, como a de exerccio de profisso e de iniciativa econm ica (424). C om o a leitura do p o nto anterior revelou j, no nos afastamos, em princpio, desta orientao, alis bem mais exi gente no que respeita criao e prpria actividade das asso ciaes pblicas. Mas a verdade que a dita orientao dou trinria, que foi pensada fundamentalmente para enquadrar as ordens e cmaras profissionais, no parece valer para as asso ciaes de entidades pblicas e, m uito em particular, para as associaes de autarquias locais. Desde logo porque extre m am ente duvidoso que as pessoas colectivas pblicas, ainda que integradas na administrao autnoma, possam ser titulares de direitos fundamentais e, consequentem ente, de liberdade de associao.

(4- ) J o r g e M i r a n d a , A

associaes p b lica s, p. 25.

(44) V i t a l M o r e i r a , A d m in istra o a u t n o m a , p. 428.

477

S em dogm atism os, som os assim levados a reco n h ecer que, se verdade que as associaes publicas de entes pri vados so associaes com estatuto de direito pblico devendo o seu regim e ser delineado, interpretado e aplicado tendo em conta, tanto quanto possvel, as liberdades de associao e de profisso e os demais direitos fundam entais dos seus m em bros e d terceiros , j as associaes pblicas de entes pblicos so fundam entalm ente entidades pblicas de tipo associativo pe-lo que o respectivo regim e no tem de ser pensado luz dos direitos fundamentais dos associados^ (j que estes, em prin cpio, os no possuem), mas sim considerando o estatuto ju rdico-pblico dos entes que as com pem . E m coerncia, as associaes pblicas mistas de entes pblicos e privados ho-d e oscilar, em funo da sua configurao concreta, entre estas duas vises (mais associativista ou mais publicista). Naturalmente que as consideraes efectuadas sobre a natu reza das associaes pblicas no so incuas n o que respeita determinao do regime jurdico que lhes aplicvel, sobretudo considerando a inexistncia de um a lei geral sobre a matria. P o r outras palavras, a questo da natureza ju rd ica das associa es pblicas im portante para determ inar o direito supletivo das associaes pblicas. Pela nossa parte, sustentmos j que se aplicavam s asso ciaes pblicas, em regra, os princpios gerais definidos na lei para os institutos pblicos, salvas as adaptaes que fossem neces srias em funo da natureza associativa destas entidades (42?). Jorge M iranda, p o r seu turno, defendeu que supletivamente, e na m edida em que no sejam postas em causa as razes e as particularidades determ inantes da configurao com o associa es pblicas, podero ser-lhes aplicadas algumas das normas do regim e das associaes de direito privado f 26).
f 2) Direito Administrativo, 1984, I, p. 500. (J26) Associaes pblicas, p. 25.

478

E n tre ta n to ,. o direito positivo m udou e, no que toca s associaes pblicas de entes autrquicos, a lei hoje clara ao m andar aplicar supletivam ente, no . o regime das associaes privadas, mas sim o regim e que disciplina o funcionam ento e a actividade dos rgos autrquicos (427). C om preende-se a soluo, dada a sua qualificao com o entidades pblicas de tipo associativo, a justificar u m estatuto mais publicista. , N o que toca s associaes pblicas de entes privados, por outro lado, a verdade que o regime geral dos institutos p blicos hoje existente a Lei n. 3/2004, de '15 de Janeiro de. fine o respectivo m bito subjectivo de vigncia sem. fazer qualquer m eno sua eventual aplicabilidade s associaes pblicas. P o r isso, e p orque as associaes de entes privados so fundam entalm ente associaes, embora com um estatuto espe cial de direito pblico, o seu regim e jurdico supletivo h-de ir buscar-se prim eiram ente ao estatuto jurdico das associaes de direito privado, ressalvado o que seja incompatvel com o carcter pblico de tais entidades. P or outras palavras, a dimen so pblica das associaes aqui em causa no pode prevalecer sobre a sua dimenso associativa e, com esta, sobre os direitos fundam entais dos associados e de terceiros, servindo o direito pblico essencialmente com o lim ite sua actuao, e no com o fundam ento ou critrio dessa mesma actuao (42S ).

C37) Art. 11. da Lei n. 10/2003, de 13 de Maio; ait. 23. da Lei n. 11/ /2003, de 13 de Maio; art. 18. do D ecreto-Lei n. 287/91, de 9 de Agosto. ( * 2 * ) V ital M o r e ir a , Administrao autnoma, p. 491 e ss.

III AS A U T A R Q U IA S LO C A IS

A ) G E N E R A L ID A D E S

126. A a d m in is tr a o lo c a l a u t r q u ic a C o m o j dissemos (supra, n. 83), a administrao local autrquica no se confunde co m a adm inistrao local do Estado: um a form a de adm inistrao m uito diferente. E m sentido subjectivo ou orgnico, o conjunto das autar quias locais. E m sentido objectivo ou material, a actividade aduiinistrativa desenvolvida pelas autarquias locais ( ,29).

A existncia de' autarquias locais no co n junto da A dm i nistrao Pblica portuguesa u m im perativo constitucional. N a verdade, determ ina o artigo 235. da C R P : 1. A organizao dem ocrtica do Estado com preende a existncia de autarquias locais. 2. As autarquiasj lotais so pessoas colectivas territoriais dotadas de rgos representativos, que visam a prossecuo de interesses prprios das populaes respectivas.

(c!^ V . o l iv e ir a L r i o , Administrao local, in DJAP, I, p. 209 ss.; F a u s t o de Q u a d r o s , .Administrao local, w Polis, I, col. 134 e ss.

: .

- I.
;'

480

O ra, um a vez que o conceito de adm inistrao local autrquica se determina com base na noo de autarquia local, h que com ear por definir esta.

127. C o n c e ito d e a u ta r q u ia lo c a l A C o n stitu io , com o vim os, d-nos um a noo de autarquia local, no seu artigo 235., n. 2. Esta definio carece de alguns esclarecimentos: em primeiro lgai-, no se diz na Constituio, embora seja verdade, que as autarquias locais so pessoas colecti
vas pblicas;

depois, a C onstituio indica que as autarquias so pessoas 'colectivas territoriais. Isto significa que assentam sobre um a fraco do territrio. Assim, p o r exemplo, o m unicpio de Lisboa ou a freguesia do Cam po G rande so pessas colectivas que se definem em funo de uma certa parcela do territrio; p o r outro lado, as autarquias locais respondem ne cessidade de assegurar a prossecuo dos interesses prprios de um certo agregado populacional, justam ente aquele que reside nessa fraco de territrio. p o r isso que alguns autores lhes chamam, e bem , pessoas colectivas de popu: lao e territrio, p orqu e nestes dois aspectos popu lao e territrio que est a essncia do conceito de autarquia local.

D e tudo isto podem os extrair agora a nossa definio: as autarquias locais so pessoas colectivas pblicas rfe populao e
territrio, correspondentes aos agregados de residentes em diversas cir cunscries do territrio nacional, e que asseguram a prossecuo dos

'481

interesses comuns resultantes da vizinhana mediante rgos prprios, representativos dos respectivos habitantes ('u").

Im porta chamar a ateno, um a vez. mais, para um as pecto antes sublinhado, e que verdadeiram ente essencial para com preender a estrutura e a natureza da nossa A dm inis trao Pblica: as autarquias locais so todas, e cada uma delas, pessoas colectivas distintas do JEstado. As autarquias locais no fa zem parte do Estado, no so o Estadjo, no_ pertencem ao Estado. So entidades independentes e com pletam ente distintas do Estado em bora possam p o r ele ser fiscalizadas, con troladas ou subsidiadas. H qu em pense que as autarquias locais so com o que sucursais ou agncias do Estado, mas no assim: as autar quias no s instrum entos da aco do Estado, mas formas autnom as de organizao das_ populaes locais residentes nas respectivas reas. Constituem -se de baixo para cima, emanando das populaes residentes, e no de cima para baixo, emanando do Estado ao contrrio do que vimos suceder co m os insti tutos pblicos e com as empresas pblicas. As autarquias locais n em sequer so in stru m en to s de administrao estadual indirecta, em bora haja autores que o sus tentem : as autarquias locais desenvolvem um a actividade administrativa prpria,, e no um a actividade estadual, ainda que indirecta; p o r isso pertencem administrao autnoma (431).

( ") C r. M a r c e l l o

C a e t a n o , Manual, I, p. 193; A. P . P i r e s

de

L im a, Autarquia local, in DJAP, I, p. 597 e ss.; J o s G. Q u e i r , Autar

quia local, in Polis, I, col. 472 e ss.; e S. C a s s e s e , Autarchia, in EdD, IV, p. 324 e ss. (431) Isto, em regra. Pode haver excepes: casos em que, a par da administrao dos seus prprios interesses, as autarquias recebam , p o r de voluo de poderes, o encargo de gerir alguns interesses determ inados do Estado. E u m fenm eno raro em Portugal, mas frequente p o r exem plo em Inglaterra (supra, n. 118).

O conceito de autarquia local acima apresentado com porta, com o se viu, quatro elem entos essenciais: o territrio, o agregado populacional, os interesses prprios deste, e os r" . gos representativos da populao. Vamos examin-los (432).
a) O territrio. O territrio um elem ento da m aior im portncia no conceito de autarquia local, tanto que as autar quias se definem com o pessoas colectivas territoriais, segundo a expresso da prpria C onstituio, ou, noutra term inologia, com o pessoas colectivas de populao e territrio. O territrio autrquico naturalm ente um a parte do terr ritrio do Estado; e a essa parte chama-se circunscrio admi nistrativa. Lem bre-se, no entanto, que no se deve confundir circunscrio administrativa com a autarquia local: aquela apenas a poro de territrio, com o tal, e esta ltiriia a pes soa colectiva organizada com base nessa poro de territrio. Q ual o papel que o trritrio desem penha relativam ente autarquia que sobre ele assenta? Trata-se de um a tripla fun o: - E m prim eiro lugar, o territrio desem penha a funo de identificar a autarquia local. Os municpios, as freguesias, as regies no so identificveis sen atravs do nom e da cir cunscrio em que assentam, ou do nom e da respectiva sede o m unicpio do P orto, a freguesia de Ftima, no futuro a regio do Algarve, p o r exem plo. E m segundo lugar; o ter ritrio da autarquia tem a funo de perm itir definir a popu lao respectiva, isto , o agregado populacional cujos interesses vo ser prosseguidos pela autarquia local. E m terceiro lugar, ' o territrio desem penha tam bm o papel de delimitar as atribuies e as competncias da autarquia. e dos seus rgos, em razo do lugar. N aturalm ente que estes rgos s tm com petncia

(412) Seguim os de perto M a r c e l l o C a e t a n o , Manual, I, p. 309 e ss.

483

em -funo da rea a que dizem respeito: a C m ara M unicipal de Lisboa no pode expropriar terrenos no territrio da Cmara M unicipal de Oeiras, e jvice-versa. Cada um a s pode actuar relativam ente poro de territrio que lhe est afecta (433). E m princpio, todo' o territrio nacional se encontra dis tribudo p o r territrios autrquicos, isto , as autarquias locais esgotam com os seus [territrios o territrio nacional: no h, em regra, parcelas de territrio nacional que no corres po n dam a um a determ inada autarquia local (no m ans land). Conhecem -se, todavia, algumas excepes a esta regra, designa dam ente no que diz respeito s zonas de adm inistrao do_ s portos. As administraes porturias so institutos pblicos do Estado que tm a-^eu! cargo uma. certa zona a zona do porto que p o r elas! administrada em exclusivo, sem qual quer possibilidade de interferncia das autarquias locais res pectivas. P o r exemplo,j a Cm ara M unicipal de Lisboa no pode exercer a sua com petncia legal na rea sujeita A dm i nistrao do P orto de Lisboa: o licenciam ento das obras e construes efectuadas na zona do porto de Lisboa no de pende de licena m unicipal, mas de licena da A. P. L.
b) O agregado populacional. O segundo elem ento do con- . ceito de autarquia local| a populao, ou o agregado popula cional. T e m obviam ente a m aior im portncia, porque em funo dele que se definem os interesses a^prosseguir pela au tarquia e, tam bm, p orque a populao constitui o substrato. h um ano da autarquia lcjcal.

(43) Cfr. A f o n s o . Q u e ir , Eficcia espacial das norm as de D ireito Adniinisttativo, D A , 2, 1980, p. 87 e ss.; A . M a s u CCI, Eiiti locali ter-ritoriali, EdD, X IV , p. 975 e ss. C ontra, A n d r G o n a l v e s P e r e ir a , Contedo e limites do direito municipal, Lisboa, 1959 (indito), para quem a verdadeira funo do territrio m unicipal no de lim ite espacial dos p o deres m unicipais, mas de elem ento definidor dos interesses municipais (pp. 30-34).

484

Os residentes no territrio da autarquia constituem a sua populao. E o critrio da residncia que para este efeito fun ciona prim ariam ente. A ntigam ente chamava-se aos m embros de um a autarquia local, a residentes, os vizinhos, justam ente porque as autarquias locais surgem do fenm eno da vizinhana. H o je essa expresso caiu em desuso e, para o m unicpio, costum a utilizar-se a ex presso muncipes residentes que formam o substracto humano do m unicpio. N o se usam expresses equivalentes nem para os habitantes da. freguesia, n e m para os da regio. A qualidade de m em bro da populo de um a autarquia local a qualidade de vizinho, em linguagem clssica con fere um a srie d direitos e deveres. O direito mais im portante o direito de voto. nom eada m ente nas eleies para os rgos dirigentes dessas mesmas autarquias. Mas li outros direitos, tais com o o direito de consultar detemlihados docum entos, o direito de assistir s reur nies. pblicas dos rgos da autarquia, o direito de im pugnar eiri tribunal certos actos da autarquia, etc. T am bm existem determ inados deveres ligados qualida de de m em bro, da populao de um a autarquia local, nom ea dam ente o dever de pagar im postos locais. c) O s interesses coiniins. terceiro elem ento do concei to consiste nos interesses com uns ds populaes. So estes interesses que servem de fundam ento existncia das autar quias locais, as quais se form am par prosseguirmos interesses privativos das_ populaes locais, resultantes do facto de elas conviverem num a rea restrita, unidas pelos laos da. vizinhana. a existncia de interesses locais diferentes dos interesses gerais da colectividade nacional que justifica que ao lado do Estado cuja organizao e actuao cobre todo o territrio existam entidades especificamente locais, destinadas a tratar dos interesses locais.

C laro que entre os' interesses prprios das populaes locais e os interesses gerais da colectividade n em sem pre fcil traar a linha divisria: um interesse tipicam ente local, p o r exem plo, a atribuio de nm eros de porta s habi taes. H outros interesses que so claram ente nacionais: a defesa m ilitar da N ao; o desenvolvim ento diplom tico da poltica extem a; a coordenao geral da investigao cientfica e tecnolgica; etc. Mas h casos em que os interesses so sim ultaneam ente nacionais e locais. E m relao a eles tem de intervir o legisla dor, tem de actuar a lei administrativa, para decidir se se deve considerar que o interesse prevalecente o da com unidade nacional caso em que deve ser posto a cargo do Estado; ou se o interesse prevalecente local devendo p ortanto ser en tregue respectiva autarquia local; ou ainda se h que estabe lecer formas de articulao e coordenao entre o Estado e as autarquias, p o r certos interesses serem sim ultaneam ente nacio nais e locais.
d) O s iyos ieDresentat.il/os. - Finalm ente, o quarto ele m ento do conceito de autarquia local a existncia de rgos representativos das populaes. Este u m elem ento essencial do conceito; no h, em rigor, autarquia local quando ela no administrada p o r rgos representativos das populaes que a. com p em . E assim que, nos regim es dem ocrticos, os rgos das autarquias locais so eleitos em eleies livres pelas respec tivas populaes so as chamadas eleies locais ou eleies^ autrquicas.

E atravs de eleio que so escolhidos os representantes das populaes locais para exercerem a funo de rgos das autarquias locais: e p o r isso estes se cham am rgos repre sentativos. S nessa m edida se pode dizer que so as prprias populaes locais a administrarem -se a si mesmas.

486

Isto suscita a nectessidade de precisar algumas noes, que nem sem pre andam b em definidas, tais com o descentralizao, auto-adm inistrao e p q d er local.

128. Descentralizao, auto-administrao e poder local


A existncia constitucional de autarquias locais, e o reco n hecim ento da sua autonom ia face a o . poder central, fazem parte da prpria essncia da democracia, e traduzem -se no conceito juridico-poltico de descentralizao. O n d e quer que haja autarquias locais, enquanto p essoas . colectivas distintas do Estado, e dele_ juridicam ente separadas, poder dizer-se que h descentralizao em sentido jurdico. O que significa que as tarefas de administrao pblica no so ^desem penhadas p o r um a s pessoa colectiva o Estado , mas p o r vrias pessoas colectivas diferentes. Desde que,-alm do Estado, haja outras pessoas colectivas, diferentes dele, encarregadas por lei de exercer actividade administrativa-, h descentralizao em sentido jurdico. Mas pode haver descentralizao em sentido jurdico e no haver descentralizao em se n tid o -poltico. Foi o que sucede em Portugal durante o regim e da C onstituio de 1933: havia autarquias locais, que eram pessoas colectivas distintas do Es tado, mas no havia descentralizao em sentido poltico, por que elas eram dirigidas p o r Presidentes da Cm ara nomeados (e demitidos) pelo Govem o,_e no p o r magistrados eleitos_ pelas populaes. Sob a aparncia de descentralizao, havia u m regim e fortem ente centralizado. E certo que os vereadores municipais eram eleitos, mas no se tratava de eleies democrticas, pois no eram possveis listas organizadas fora do aparelho oficial, do regime. N o havia, p o r conseguinte, descentralizao poltica,.

487

' Q u an d o alm da descentralizao em sentido ju rd ico h descentralizao em sentido poltico, e p o rta n to os-rgos representativos das populaes locais so eleitos livrem ente p o r estas, estamos em presena de u m fenm eno que se cha ma a u ^ a d m jm s ^ as; populaes adnfinistram -se a si p r prias. E o que os alemes, autores do conceito, denom inam
Slbstvenmltung.

C o m o afirmava A lm eida Garrett, no relatrio que prece deu o seu projecto de reforma administrativa, a administrao em P ortugal... assenta mimj princpio que n in g u m p o r longos anos se lembrara jamais| de p r em dvida, n em de discutir sequer, em bora se sofismasse muitas vezes, e que o povo
quem. a si mesmo se administra por magistrados eleitos e delegados seus (434).

N o se deve, no entanto, confundir auto-adm inistrao com autogoverno, expresso correspondente ao selfgovernment dos ingleses figura de D ireito C onstitu cional,, e no de D ireito A dm inistrativo, que existe nos casos em que determ inadas re gies, o u provncias, tm instituies d e . governo prprias. P o r exem plo, as regies; autnom as dos Aores e da M adeira tm rgos de governo prprios, com funes polticas e legis lativas, e no som ente administrativas tm selfgovernment, ou autogoverno. , j E o que o poder locP. Para que exista p o der local necessria ainda mais alguma coisa, alm da auto-administrao. A nossa Constituio trata esta m atria no ttulo V III da parte III, que se chama precisam ente Poder local. M as h que ter em ateno que a expresso poder local n o sinnim a de administrao local autrquica, n em de autarquia local. N a verdade, pode (haver autarquias locais e no haver p o d er local ou seja, p o d e o conjunto das autarquias locais

(4J4) V. adiante, n. 139.

488

no constituir um yoder face ao poder do Estado. Desde logo, se elas no beneficiam de descentralizao poltica, ou seja, se no forem livremente eleitos os membros dos seus rgos repre sentativos. Mas, mesm o que s e ; verifiquem os dois, factores (descentralizao jurdica e poltica), havendo portanto auto-adm inistrao, isso no significa que;exista p o der local. E m nossa opinio, s h podei' local quando as autarquias^ locais so verdadeiram ente autnom as e tm u m amplo grau de autonom ia administrativa e financeira: isto , quando forem suficientemente largas as suas atribuies e competncias, quando forem dotadas dos meios hum anos e tcnicos necessrios, bem com o dos recursos .materiais suficientes, para as prosseguir e exercer, e quando ,no forem excessivamente controladas pela tutela administrativa e financeira do poder central. E difcil, na prtica, saber ond e quando h p o der local, p orque se trata de um a questo de grau. Existe p o der local sem dvida na Inglaterra e na Alemanha; talvez exista, mas duvidoso, em Frana; em Portugal no existe com toda a cer teza. Porque as com petncias das autarquias locais so res tritas, os meios hum anos e tcnicos disponveis escassos, os recursos financeiros claram ente insuficientes, e a tutela do Estado sobre s autarquias locais depois de algum tem po de atenuao recrudesceu fortem ente nos ltim os anos, atravs de vrios diplomas governam entais de duvidosa constitucionalidade (por ex., na rea do ordenam ento do territrio e do urbanismo). N um a palavra: no nosso m odo de ver, em Portugal, o poder local um objectivo a atingir, no uma situao adquirida (43S ).

(J13) Sobre a m atria deste nm ero, V. JORGE M ir a n d a , O conceito de poder local, /r Estudos sobre n Constituio, I, Lisboa, 1977, p. 317 e ss.; J. B a ptista M a c h a d o , Participao e descentralizaco, Coimbra, 1978; A. VeNNCio M e n i n o , Poder local e regionalizao, C oim bra, 1981; e F. B a r t o l o m e i , Autoamniinistrazione, EdD, IV, p. 333 e ss.

Para quem tiver dvidas, basta reparar no seguinte quadro com parativo da percentagem das despesas locais no conjunto das despesas pblica_s, em 2002-2003, nos principais pases comu nitrios (',36): lem anha D inam arca Frana Espanha Itlia R e in o U n id o Portugal 13,2 43.1 18.1 13.8 21.8 23,6 12,5

T em os ainda um longo cam inho a percorrer, apesar dos progressos j feitos.

129. O princpio da autonomia local


A C onstituio portuguesa de 1976, b e m com o a gene ralidade das constituies dos pases dem ocrticos, consagram o princpio d_a autonomia local. Mas o entendim ento do sentido e alcance deste princpio tem variado conform e as pocas his tricas, conform e os regimes polticos, e m esm o na actualidade no h unanim idade de opinies acerca do assunto (437). N o Estado liberal, a autonom ia local constitua u m reduto prprio das autarquias face ao Estado, anlogo liberdade dos cidados frente ao pod er poltico. H oje, em pleno Estado social de D ireito dom inado pelo avano tecnolgico e pela enorm e

(4M) Fonte: E U R .O ST A T , Bruxelas, dados de Setem bro de 2005, e m antidos cm Setem bro de 2006. f1 3 7 ) V er um a boa exposio de conjunto em A. C n d i d o d e O l i v e i r a , Direito das a u ta rq u ia s locais, Coim bra, 1993, pp. 125 a 196.

490

expanso do intervencionism o estadual na vida econm ica, social e cultural o princpio da autonom ia local no pode ser entendido da mesma m aneira. Dantes, o que era de interesse nacional com petia ao Es tado; o que era de interesse local competia s autarquias locais; mas, hoje em dia, quase tudo o que local tem de ser enqua drado num a poltica, pblica (piibli policy) definida, a nvel na cional veja-se o caso do am biente, do ordenam ento do ter ritrio, do urbanismo, do fom ento turstico, etc.; por outro lado, e inversam ente, todas as polticas nacionais tm um a dim enso regional e local diversificada, exigindo adaptaes, especialidades, respeito pelas particularidades de cada rea ou localidade. D a que m uitos autores pretendam agora prescindir da autonom ia local e substituir o conceito, ou reconvert-lo, de m odo a assegurar sobretudo o direito de as autarquias locais participarem na' definio das grandes orientaes nacionais (leis, polticas pblicas, planeamento), assim com o na respectiva execuo. A autonomia local seria, agora, solidariedade das autar quias com o Estado, participao, colaborao, presena no desion-making process e no ivle-niaking process (Bunneister, Debbasch, Poutier, Parejo ALfonso). D e um a autononiia-liberdade ter-se-ia passado, ou estaria a passar-se, para uma autonom ia-partici paL. Esta concepo no aceitvel, quanto a ns, pelo menos nas suas modalidades mais radicais. A autonom ia local como espao de livre deciso das autarquias sobre assuntos do seu_ in teresse. pr prio no pode ser dispensada, sob pena de se atentar contra o princpio do Estado D em ocrtico: no p o r lacas qe todas as ditaduras de direita ou de esquerda suprim em a autonom ia local e, m esm o quando consentem alguma dose de descentralizao, colocam sem pre frente dos rgos autrquicos agentes polticos de confiana nom eados pelo G overno central. A autonom ia local com o liberdade,

491

com o direito de decis o no subordinada a garantia do pluralismo dos poderes pblicos e, portanto, indissocivel do Estado de D ireito D em ocrtico. Assim o proclam am todas as constituies inspiradas neste m odelo; assim o proclama, ine quivocam ente, a Carta j Europeia da Autonom ia Local, de 1985, ratificada sem reservas p o r P ortugal em 1990 (43S). M as tam bm : verdade que, nos nossos dias, a separao ntida entre a zona dos| interesses nacionais e a zona dos in te resses locais, com o s e ! de dois com partim entos estanques se tratasse, j s subsiste erh alguns casos. E eixado dizer que desa pareceu p o r com pleto, mas deixou de corresponder grande m aioria dos casos. A regra, hoje, implica a conjugao de in tervenes de vrias entidades e, no caso portugus, pelo menos de duas o Estado e ci m unicpio , no futuro decerto trs Estado, regio e m unicpio. Q uerer isto dikerjque, nestes casos, tudo quanto se pode assegurar s autarquias locais u m direito de participao'? P en samos que no. O princpio da autonom ia local pressupe e exige, pelo m enos, os direitos seguintes:
a) O direito e ;a cpacidade efectiva de as autarquias regu lam entarem e gerirem , nos term os da lei, sob sua responsabi lidade e no interesse das respectivas populaes, um a parte im portante. dos assuntos.pblicos (Carta Europeia, art. 3., n. 1): o seu domnio reseivado: b) O direito d e 1 participarem na definio das polticas p blicas nacionais que afectem os interesses prprios das respec tivas populaes;

(4JS) Cfr. Resoluo da A R n. 2 8 /9 0 , publicada no D R , I, de 23 de O u tu b ro (ver adiante). .

492

c) O direito de partilharem com o Estado ou com a regio as decises sobre matrias de interesse com um (pelas formas mais adequadas: audincia prvia, parecer vinculativo, co-deciso, direito de veto, etc.); d) O direito de, sempre que possvel, regulam entarem a aplicao das normas ou planos nacionais p o r form a a adapt-los convenientem ente s realidades locais: assim que, por exem plo, os m unicpios tm em Portugal o direito de elabo rar os seus prprios planos urbansticos, dentro dos parmetros fixados pelos planos nacionais e regionais de ordenam ento do territrio, se s houver (439).

Isto significa que, para alm de com portar u m dom nio reservado interveno exclusiva das autarquias, o princpio da autonom ia local vai m uito mais longe e, abrangendo em bora a ideia de participao, tam bm no se esgota nela, exigindo nom eadam ente poderes decisrios independentes e o direito de recsar solues impostas unilateralniente pelo P oder cen tral c4 -'"). Transcrevem os, a seguir, as principais disposies da Car ta Europeia de Autonomia Local (1985), que vinculam Portugal:

f 3) V. a Lei n .Q 4 8 /9 8 , de 11 de Agosto (Bases da poltica de ordenam ento do territrio e do urbanism o), e o D ecreto-L ei n. 380/99, de 22 de Setem bro (R egim e ju rd ic o dos instrum entos de gesto ter ritorial). (+l) Concordam os, pois, coni a crtica de A. C n d id o d e O l iv e ir a , ob. cit., s m odernas concepes de autonom ia local, mas vamos mais longe do que ele, na m edida em que no nos contentam os com a existncia de simples relaes de colaborao e n u e o Estado e as autarquias locais (ob. cit., p. 196). Aceitar essa formulao acabaria sempre, na prtica, p o r refor ar a centralizao do poder em detrim ento da clara directriz descentralizadora da nossa Constituio (arts. 6., n. 1, e 267., n. 2).

493

r t i c o 2 .

F u n d am en to co n stitu cio n a l e legal da a u to n o m ia local


0 p rin cp io da a u to n o m ia local deve ser re c o n h e c id o pela legis lao in te m a e, tanto q u a n to possvel, pela C o n stitu i o .

A r t ig o 3 .

C o n ceito d e a u to n om ia local
1 E n te n d e-se p o r a u to n o m ia local o d ireito e a capacidade efectiva d e as autarquias locais re g u la m e n tare m e g e rire m , nos te n n o s da lei,- sob sua responsabilidade e n o interesse das respectivas p o p u la es, u m a p arte im p o rta n te dos assuntos pblicos. 2 0 d ireito referid o n o n m e ro a n te rio r e x erc id o p o r conse lhos o u assem bleias c o m p ostos de m em b ro s eleitos p o r sufrgio livre, secreto, igualitrio, d irec to e universal, p o d e n d o d isp o r de rgos exe cutivos q u e re sp o n d em p e ra n te eles. Esta disposio n o p reju d ica o recurso s assembleias de cidados, ao re fe re n d o o u a q u a lq u e r o u tra form a de participao d irec ta dos cidados p e rm itid a p o r lei.

A r t ig o 4.

m b ito da a u ton o m ia lo ca l
1 As atribuies fundam entais das autarquias locais so fixadas pela C o n stitu i o o u p o r lei. C o n tu d o , esta disposio n o im p e d e a a trib u i o s autarquias locais, nos te n n o s da lei, de com petncias para fins especficos. 2 D e n tro dos lim ites da lei, as autarquias locais t m co m p le ta lib erd ad e de iniciativa re la tiv a m e n te a q u a lq u e r q u esto q u e no seja excluda da sua com petncia o u atribuda a um a o u tra auto rid ad e. 3 R e g ra geral, o exerccio das responsabilidades pblicas deve in c u m b ir, de preferncia, s autoridades m ais p r x im a s dos cidados. A a trib u i o de u m a responsabilidade a u m a o u tra a u to rid a d e deve ter e m c o n ta a am plitude e a natu reza da tarefa e as exigncias de eficcia e e co n o m ia.
4 . As a trib u i e s co n fiad as s a u ta rq u ia s lo c a is d e v e m se r n o rm a lm e n te p len a s1e exclusivas, no p o d e n d o se r postas e m causa o u lim itadas p o r q u a lq u e r a u to rid ad e central o u re g io n a l, a n o ser nos te n n o s d a lei.

494

5 E m caso de delegao d e p oderes p o r um a au to rid ad e c en tral o u regional, as autarquias locais d evem gozar, n a m ed id a do poss vel, de lib e rd ad e 'p a r a ad ap tar o seu exerccio s c o n d i es locais. 6 As autarquias locais d e v e m ser consultadas, n a m ed id a do possvel, e m tem p o til e de m o d o adequado, d u ra n te o processo de planificao e deciso relativ am en te a todas as questes q u e directa m en te lhes interessem .

A r t i g o 5 .

P r o te c o dos lim ites territoriais das autarquias locais


As autarquias, locis interessadas d ev em ser consultadas p revia m en te relativam ente a q u a lq u e r alterao dos lim ites territoriais locais, eventualm ente p o r via de referendo, nos casos em que a lei o perm ita.

A r t i g o 6 .

A d eq u a o das estruturas e m eio s ad m in istrativos s fu n es das autarquias locais


1 S e m p re ju zo de disposies gerais estabelecidas p o r lei, as autarq u ias locais d e v e m p o d e r d e fin ir as estru tu ra s ad m inistrativas internas de q u e e n te n d a m d o tar-se, ten d o e m vista adapt-las s suas necessidades especficas, a fim de p e rm itir um a gesto eficaz. 2 0 estatuto do pessoal au trq u ico deve p e rm itir u m recru ta m e n to de qualidade baseado e m p rincpios de m rito e de co m p e tncia. Para este efeito, o e statu to deve fixar as c o n d i es adequadas de form ao, de re m u n erao e de perspectivas de carreira.

r t ig o

7 .

C o n d i es de ex erccio das responsabilidades ao n v el local


1 0 estatuto dos representantes eleitos localm ent deve asse

gu rar o livre exerccio do seu m an d ato . 2 0 estatuto deve p e rm itir um a com pensao financeira ade quada das despesas efectuadas n o exerccio do m an d a to , b e m c o m o , se fo r caso disso, um a co m pensao pelo trabalho ex ec u ta d o e ainda , a c o rre sp o n d e n te p ro tec o social.

495

3 A s fiiaes e actividades inco m p atv eis c o m o m an d a to do representante eleito localm ente no p o d e m ser estabelecidas seno p o r lei o u p o r princpios ju rd ic o s fundam entais.

A r t ig o 8.

T u tela ad m inistrativa dos actos das autarquias locais


1 S p o d e ser ex ercid a q u a lq u e r tu te la ad m in istrativ a sobre as autarquias locais seg u n d o j as form as e nos casos previstos pela C o n sti tu io o u pela lei. | . 2 A tutela adm inistrativa dos actos das autarquias locais s deve n o rm a lm e n te visar q u e seja assegurado o respeito p ela legalidade e p e los p rin cp io s constitucionais. P o d e , c o n tu d o ,: c o m p re e n d e r u m ju z o de o p o rtu n id a d e e x er cid o p o r autoridades d e grau su p e rio r re lativ am en te a atribuies cuja ex ec u o seja delegada nas autarquias locais. 3 A tutela adm inistrativa das autarquias locais d eve ser ex ercid a de aco rd o c o m u m p rin cp io de p ro p o rcio n a lid a d e e n tre o m b ito da in te rv e n o da au to rid ad e tu te lar e a im p o rt n cia dos interesses q u e p re te n d e prosseguir. : j

A r t ig o 9.

R ecu rsos fln n ceiro s das autarquias lo ca is


1 As autarquias locais t m direito , n o m b ito da poltica e c o n m ic a nacional, a recursos prprios adequados, dos quais p o d e m dis p o r liv re m e n te n o exerccio das suas atribuies. 2 O s recursos, financeiros das autarquias locais d ev em ser p ro p o rc io n a is s atribuies previstas p ela C o n stitu i o o u p o r lei. 3 Pelo m en o s 'u m a p a rte dos recursos fin an c eiro s das autarquias locais deve p ro v ir d e re iid im e n to s e de im p o sto s locais, te n d o estas o p o d e r d e a taxar d e n tro dos lim ites da lei. 4 O s sistem as financeiros nos quais se b aseiam os recursos de q u e d isp em as autarquias locais d e v e m ser de n a tu re z a su fic ie n tem en te diversificada e e v o u v a de m o d o a p e rm itir-lh e s seguir, ta n to q u a n to possvel n a prtica, a evo lu o real dos custos d o exerccio das suas atribuies.

1 1

496

5 A p ro tec o das autarquias locais fin an ceiram en te m is fracas exige a im p lem en tao de processos de perequao financeira o u de m edidas equivalentes destinadas a corrigir os efeitos da repartio desi gual das fontes potenciais de fin an c ia m en to , b e m c o m o dos encargos que lhes in c u m b e m . Tais processos o u m edidas n o d e v e m re d u zir a liberdade de opo das autarquias locais n o seu p r p rio d o m n io de responsabilidade. 6 As autarquias locais d e v e m ser consultadas, d e m an eira ade quada, so b re as m odalidades de atribuio dos recursos q u e lhes so redistribudos. 7 - N a m ed id a do possvel os subsdios co n ced id o s s autarquias locais no d ev em ser destinados ao financiam ento de projectos especfi cos. A concesso de subsdios no d eve p rejudicar a liberdade funda m ental da poltica das autarquias locais n o seu p r p rio d o m n io de atribuies. 8 A fim de financiar as suas prprias despesas de in v estim en to , s autarquias locais d ev em te r acesso, nos term os da lei, ao m ercado nacional de capitais.
A r t ig o 10.

D ire ito de associao das autarquias locais


1 As autarquias locais t m o direito-, no exerccio das suas atri buies, de c o o p era r e, nos term o s da lei, de se associar c o m outfas autarquias locais para a realizao de tarefas de interesse com um . 2 D e v e m sei- re c o n h e c id o s e m cada E stad o o d ire ito das autarquias locais de aderir a u m a associao para p ro tec o e p ro m o o dos seus interesses c o m u n s e o d ireito de aderir a u m a associao in te rn ac io n al d e autarquias locais. 3 - As autarquias locais p o d e m , nas condies e v en tu alm en te previstas p o r lei, c o o p era r c o m as autarquias de o u tro s E stados.
A r t ig o 11.

P ro teco legal da a to aom ia local


As autarquias locais d e v e m te r o direito de re c o rre r ju d ic ia lm e n te, a fim de assegurar o livre ex erccio das suas atribuies e o respei to pelos p rin c p io s de a u to n o m ia lo cal q u e esto c o n sa g ra d o s' na C on stitu io o u n a legislao in te m a .

497
Este diploma est em vigor na nossa o rdem jurdica desde 1990, e foi ratificado p o r Portugal sem qualquer reserva (+tl): isto significa que a legislao portuguesa relativa a autarquias locais e tutela governam ental sobre estas no pode contra riar o disposto na Carta.

130. E sp c ie s d e a u ta r q u ia s lo c a is e m P o r tu g a l E m Portugal, tem havido tradicionalm ente trs espcies de autarquias locais. A t 1976, eram autarquias locais a freguesia, o concelho e o distrito. E ntretanto , a C onstituio de 1976 tro u x e o seguinte esquema, que substituiu o anterior: m antm -se a autarquia concelhia, mas passa a denom inar-se municpio ; o distrito d eixa de ser autarquia lo c a i convertendo-se em mera circunscrio administrativa, alis destinada a desaparecer; m antm -s a freguesia com o autarquia infram unicipal: prev-se a criao, no futuro, de um a nova autarquia supramunicipal, designada regio. Assim, e em resum o, o sistema portugus de autarquias locais com pe-se actualmente de freguesias e municpios, devendo evoluir para um sistema de freguesias, municpios e regies. N o te-se que ao falarmos em autarquias que existem acima ou abaixo do m unicpio querem os referir-nos rea m aior ou

C41) Cfr. a resposta do G ovem o ao requerim ento n. 2 9 6 /V I (2.)-A C , no Diria da Assembleia da Repblica, II, S-B, n. 17-S, de 6-3-93,p. 66-(53).

498

m enor a que respeitam, no pretendendo de m odo algum incul car que entre, as autarquias de grau diferente haja qualquer vnculo de supremacia o u subordinao no h hierarquia entre autarquias locais; a sobreposio de algumas em relao a outras no afecta a indep endncia de cada um a (442).

131. R e g im e ju r d ic o das a u ta rq u ia s lo cais: a ) F o n te s Precisamos de saber quais so os diplomas legais que no nosso Pas traam -genericam ente o regime jurdico das autar quias locais, isto , em que textos se encontra o direito apli cvel is autarquias locais. T em os a considerar fundam entalm ente trs' diplomas: it) O prim eiro a Constituio, que se refere m atria no T tulo V III da Parte III, sob a epgrafe Poder lo cal (arts. 235. e ss.) C43); b) O segundo diploma a ter em conta neste sector o Cdigo Administrativo , de 1936-40. Este cdigo j foi m odifi cado vrias vezes desde o 25 de Abril. Est em estudo a sua adaptao ao regime dem ocrtico. Apesar de m uito alterado e de ter visto muitas das suas disposies revogadas, um diploma que continua em vigor, e que ainda se aplica em vrios as pectos s autarquias locais; c) E m terceiro lugar, temos dois diplomas especficos sobre a m atria - a Lei n. 1 5 9 /9 9 . de 14 de Setem bro, que esta belece o quadro de transferncia de atribuies e competncias

(+l2) N este sentido, Parecer da PG R. n. 44/82, de 27-5-82, D R , II, - 4, 6-1-83, p. 101. . f 43) O Captulo V deste T tulo ocupa-se das organizaes populares de ba se territorial, que todavia no so autarquias locais.

499

pra'as autarquias locais, e a Lei n. 169/99, de 18 de Setem bro, que define o quadro de competncias e o regim e de fun cionam ento dos rgos dos m unicpios das freguesias. A esta ltim a vamos chamar, 'aqui, lei das 'autarquias locais (em abre viatura, LAL) ou, sim plesm ente, lei das autarquias. Substitui um a parte m uito im portante do C digo A dm inistrativo e sobretudo com ela quej terem os de lidar no nosso curso. N o esquecer ainda a Lei n. 27/96, de 1 de Agosto, so bre a tutela administrativa, um outro conjunto de diplomas le gais que regulam as; eleies autrquicas, nom eadam ente o D .L. n. 7 0 1 -B /7 6 , de 29 de Setem bro (444).

132. Id e m : b) T r a o s g e ra is ! j A C onstituio i de 11976 regula m inuciosam ente a m atria das autarquias locaisi j o Captulo I do T tulo VIII da Parte III que contm s princpios gerais da; m tria, que so os seguintes:
a) Diviso do territrio: s pode ser estabelecida p o r lei

(art. 236., n. 4);


b) Descentralizao: a lei administrativa, ao definir as atri buies e a organizao das autarquias locais, b e m com o a com petncia dos seus rgos,, tem de respeitar o princpio da descentralizao' (art, 237.); c) Patrimnio e finanas locais: as autarquias locais tm patri m nio e finanas prpprios (art. 238., n. 1); d) Correco de desigualdades: o regime das finanas locais vi sar a necessria correco de desigualdades entre autarquias do m esm o grau (art. 238.,; n. 2); * !
C44) V. o texto e legislao com plem entar e m j . P . ZBYSZEWSKY e
J o o F r a n c o , Regime eleitoral das autarquias locais, Linda-a-.Velha, s / data.

500

e) rgos dirigentes: as autarquias locais sero dirigidas por um a assembleia deliberativa, eleita p o r sufrgio universal, segundo o sistema da representao proporcional, e p o r um rgo cole gial executivo, perante ela responsvel (art. 240., n . 1 e 2); f) Referendo local, autorizado sobre matrias da com pe tncia exclusiva da autarquia, desde que por voto secreto, nos casos e nos termos que a lei estabelecer (art. 240., n. 3) (44S ); g) Poder regulamentar: as autarquias locais tm poder regu lam entar prprio. Contudo, no exerccio desse poder, no podem violar a Constituio, nem a lei, nem quaisquer regulam entos emanados de autarquias de grau superior ou de autoridades com poder tutelar (art. 241.); li) Tutela administrativa: as autarquias locais esto sujeitas tutela do Estado. Mas esta tutela consiste unicam ente na veri ficao do cum prim ento da lei p o r parte dos rgos autr quicos, e s pode ser exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei (art. 242., n. 1). As medidas tutelares que restrinjam a autonom ia local so obrigatoriam ente precedidas de parecer de utii rgo autrquico (n. 2). A dissoluo dos rgos autrquicos directam ente eleitos s pode ter p o r causa aces ou omisses ilegais graves (n. 3); i) Pessoak s autarquias locais tm quadros de pessoal prprio, nos term os da ej (art. 243., n. 1). aplicvel aos fun cionrios e agentes da administrao local' autrquica o regime jurdico dos funcionrios e agentes do Estado (n. 2); J) Apoio do Estado: o Estado tem o dever de, nos termos da lei, co n c e der s autarquias locais, sem prejuzo da sua autonom ia, apoio, tcnico e em meios hum anos (art. 243., n. 3) O (+,s) O exerccio do referendo local est regulado pela Lei Orgnica n. 4 / /2000, de 24 de Agosto. (+ l< ) Para maiores desenvolvimentos sobre a matria deste nm ero, cfr. D io c o F r e it a s d o A m a r a l , Direito Administrativo, lies policopiadas, 1, Lis boa, 1984, p. 577 e ss.

501

A crescente-se ainda, a term inar, o im portantssim o princ


pio da resiva de lei em m atria de autarquias locais:

a C onstituio inclui na reserva absoluta de com pe tncia da Assembleia da R epblica a legislao sobre eleies locais; estatuto dos titulares dos rgos do po d er local; regim e de criao, extino e m odifi cao territorial das autarquias locais; regim e geral de elaborao e organizao dos oram entos das autar quias locais; e referendo local (art. 164., alneas b), I), m), ti) e r)); pertencem , p o r seu turno, reserva relativa da Assem bleia da R epblica (com portando a possibilidade de autorizao legislativa) as matrias pertinentes ao esta tuto das autarquias locais, ao regime das finanas locais, participao das organizaes de m oradores no exer ccio do p o d er local e ao regime e form a de criao das polcias municipais (art. 165., alneas q), i) e aa)). A inda sobre as autarquias locais em geral, m encione-se que os titulares dos seus rgos dirigentes os eleitos locais, com o diz a lei, ou os autarcas, com o se usa dizer na gria corrente tm o seu estatuto jurdico definido na lei: o Esta tuto dos Eleitos Locais, aprovado pela Lei n. 2 9 /8 7 , de 30. de Ju n h o (447). A herldica autrquica v em regulada na Lei n. 5 3/91, de 7 de Agosto.
(447) Foi publicada recentem ente a lei que estabelece limites reno vao dos mandatos dos presidentes dos rgos executivos das autarquias locais Lei n, 46/2005, de 29 de Agosto na sequncia de um longo e p o r vezes aceso debate. Cfr., a propsito da lim itao o u no do nm ero de m andatos dos autarcas, J o r g e M ir a n d a , Princpio republicano e po d er local, separata de OD, 124, 1992.

133. B ibliografia
Os temas da administrao local autrquica, em geral, e os da administrao municipal e regional, em especial, tm sido e conti nuam a ser objecto de copiosa bibliografia. Para alm dos captulos que se lhes referem nas obras mencionadas na bibliografia geral inserta no incio deste curso, indicaremos aqui 3.5 que se nos afigu ram mais importantes sobre a problemtica genrica-da administra o autrquica e do poder local. A lista ir sendo completada com a citao da bibliografia especializada, a propsito dos diferentes assun tos que abordaremos ao longo do presente pargrafo.

i) Bibliografia portuguesa
A ndrade,

J. C. Vieira de, Autonomia regulamentar e reservade lei. Algumas reflexes acerca da admissibilidade de regulamentos das autarquias locais em matria de direitos, liberdades e garantias,

Coimbra, 1987. Carlos (e outros), Manual de gesto democrtica das autarquias, 2 vols., Lisboa, 1978. F e r r e i r a , Jacinto, Poder local e corpos intermdios, Lisboa, 1987. 1H en r iq u e s , Jos Manuel, Municpios e desenvolvimento. Caminhos poss veis, Lisboa, 1990. L o pe s , Ral Gonalves, Planeamento municipal e inteiveno autrquica no desenvolvimento local, Lisboa, 1990. M a c h a d o , J. Baptista, Participao e descentralizao, Coimbra, 1978M a c h e t e , Rui, O Poder Local e o Conceito de Autonomia Insti tucional, in Estudos de Direito Pblico e Cincia Poltica, Lisboa, 1991. M a r tin s , M rio R u i, A s Autarquias Locais na Unio Europeia, Porto,
C o st a ,

2001.
M e n in o , Jos Venncio, Poder local e regionalizao, Coimbra, 1981. M ir a n d a , Jorge, Princpio republicano e poder locl. Acrdo n. 364/91 N
abais ,

do Tribunal Constitucional, Lisboa, 1992. Jos Casalta, A autonomia local (alguns aspectos gerais), Coim

bra, 1990.

503

Maria Jo s Castanhera, 'Governo e Administrao Local, C o im bra, 2004. | O l iv eir a , Antnio Cndido de, Direito das autarquias locais, Coim bra, 1993. : | I d e m , A Democracia Local (Aspectos Jurdicos), Coimbra, 2005. O t e r o , Paulo, A administrao local nas Cortes Constituintes de 1821-1822, Coimbra, 1988. Poder local, in Revista Critica de Cincias Sociais, n .oi 25/26, Dezembro de 1988.' P o r t o , Manuel Lopes, >1 reforma fiscal portuguesa e a tributao local, Coimbra, 1 9 8 S .: ! Q u e i r , Afonso R.., A descentralizao administrativa sub specie iuris, Coimbra, 1974. S , Almeno de, Administrao do Estado, administrao local princpio da igualdade no mbito do estatuto do funcionrio, Coimbra, 1985. S a r a i v a , Jos Hermano.j Evoluo histrica dos municpios portugueses, Lisboa, 1957. j S a n t o s , Jos Antnio, Poder local. Antologia, 1988. S o u s a , Antnio Francisco d e , Direito administrativo das autarquias lo cais, Lisboa, 1992.
N
eves ,

j' _ Depois do 25 d Abril surgiram em Portugal vrias publicaes, algumas peridicas, voltadas especialmente para a problemtica da administrao local, quase i todas ligadas, directa ou indirectamente, aos principais partidos polticos existentes. Merecem citao as seguintes:
Cadernos Municipais Revista de aco regional e local, ed. da Funda

o Antero de Queptal (prxima do PS).


Cadernos de apoio gst municipal, ed. da Fundao Oliveira Mar

tins (prxima do PSD).


Poder Local, ed. da Editorial Caminho (prxima do PCP). Municipalismo, ed. do Instituto Fontes Pereira de Melo (prximo do

CDS). H ainda a considerar a Revista de Administrao Local, ed. por A. Rosa Montalvo e A. 'M. Montalvo; a revista Municpio, que a Asso ciao Nacional dos ;Municpios Portugueses (ANMP), com sede

504

em Coimbra, comeou a editar em 1986; e a Revista de Direito Autr quico, editada plo Ministrio do Planeamento e da Administrao do Territrio, a partir de 1992. Consultem-se ainda as publicaes editadas pelo MAI, O Minis trio da Administrao Interna e o poder local, Lisboa, 1983; e Adminis trao local em nmeros, Lisboa, 1985.

b) Bibliografia estrangeira
B atley,

Richard, e S t o c k e r , Gerry, Local government in Europe. Trends and developments, Macmillan, Hampshire, 1991. B i s c a r e t t i D! R u f i a , Pivblemi attuali de! golerno locale in alcuni Statti occidcntali, JVlilo, 977. B o u r j o l , M ., La reforme municipale, Paris, 1975. C r o s s , C . A., Principles of Local Government law, 5. d., Londres,
D elca m p,

1974. Alain, Les institutions locales eu Europe, Paris, 1 9 9 0 . G i z z i , Elio, Monnaie di Diritto Rgionale, 3,1 d., Milo, 1976. G r i f f i t h s , Alan, Local Government administration, Londres, 1976. G u e r r i e r e B a u c h a r o , conomie financire des collectivits locales, Paris, 1972. ' H e y m a n n , Ariette, L extension des villes, Paris, 1971. J a c k s o n , P. W ., Local Government, 2. d., Londres, 1970. V Administration des grandes villes, ed. do Institut Franais des Sciences Administratives, Paris, 1957. L a f o n t , Robert, La revolution rgionaliste, Paris, 1967.
La reforme de ladministration locale: une analyse de lexprience de divers pays, ed. da ON U, Nova Iorque, 1975. Local Government finance, relatrio do Frank Layfield Comniitee, Lon

dres, 1976.
Lord R e d c l if f e - M a u d e B r u c e W o o d ,

English Local Government

reformed, Oxford, 3. d., 1976.


L u c h a ir e ,

Franois, e L u c h a i r e , Yves, Le Droit de la decentralisa tion, 2. d., Paris, 1989. a r q u s C a r b O , L., EI municpio en el mondo - Estudio de adntinistracin local comparada, vol. I (Europa), Barcelona, 1966.

505

o in e a u ,

Jacq u es,

Admniiiistration rgionale, locale et municipale, 1 4 .

d ., P a ris, 2 0 0 4 .

L tat et les collectivits locales, P aris, 1978. La commune, P a ris, 1971. S o b r i n h o , M a n o e l F ra n c o , Manual rios Municpios, S o P a u lo , 1975. S t a n y e r , Je fire y , Understanding Local Government, G la sg o w , 1976. S t o i c e r , Je rry , The Politics of Local Government, 2 . e d i o , L o n d res,
P o n t l e r ., Je a n -M a rie , S e a m a n , W illia m ,

1 992.

Vivre ensemble, re la t rio d a C o m is sio n d e D v e lo p p e m e n t des R e s


p o n sa b ilits L ocales, 2 vols., Paris, 1976.

B) A F R E G U E S M

134. C o n ceito
C om o que se define a freguesia (448)? A Constituio no d qualquer noo de freguesia, mas deu-a a prim eira LAL (1977), em cujo-artigoJ3. se dispunha que a freguesia uma pessoa colectiva territorial, dotada de rgos representativos, que visa n jvrossccuao de interesses prprios da populao na respectiva circunscrio. E m nossa opinio, p orm , esta definio no serve. Para definir freguesia assim, m elh o r fra no dar qualquer defini o. Porqu? Porque esta definio to genrica e to pouco caracterstica que se aplica a todas as autarquias locais. Pode ramos dizer o mesmo do m unicpio: tam bm um a pessoa colectiva territorial, dotada de rgos representativos, que visa a prossecuo de interesses prprios da populao na respectiva ;circunscrio... E do m esm o m odo se poderia aplicar tal defi'hio regio. U m a definio que no individualizadora, ;ijue rio s e . aplic apenas ao objecto que pretende definir, inaceitvel. E ptretanto, o diploma que actualmente disciplina o quadro de com petncias e o regim e jurdico de funcionam ento dos

(+ IB ) Na 1. edio deste Curso (pp. 513-515), analismos o conceito de freguesia no perodo do Estado Novo.

507

rgos dos M unicpios' e das Freguesias (Lei n. 169/99, de 18 de Setembro, com as alteraes introduzidas pela Lei n. 5 -A / /2002, de 11 de Janeiro), com o de resto a LAL anterior (1984), no define as fregusiasj. A definio que Ipropom os esta: freguesias so as autarquias locais que, _dentro do territrio municipal, visam a pros secuo de interesses prprios da; populao residente em cada circuns
crio paroquial.

Im porta chamar a ateno para o facto de que parquia um a expresso sinnim a de freguesia e tem , portanto, um sentido administrativo e no apenas religioso. Alis, no direito portugus as freguesias; j foram a dada altura denom inadas parquias civis. i '

135. I m p o r t n c ia d a fre g u e s ia Vejamos agora qual a im portncia da freguesia na adm i nistrao local portuguesa. N a l.a edio deste Curso (pp. 516-517) apresentmos uma viso pessimista e redutora da freguesia n o nosso sistema de adm inistrao local autrquica, que estava visivelm ente in fluenciada pela constande dim inuio de atribuies e recursos das freguesias no perodo do Estado N o vo. H oje, porm ,, a situao m u ito diversa. N o s u m grande nm ero de freguesias puderam obter, do seu m unic pio o u do Estado, jveijbas suficientes para co n stru rem boas sedes onde funcionam im portantes servios, com o a sua aco tem sido crescentem ente am pliada e reforada, em particular nas reas da educao, cultra pj?]mlar e, sobretudo, assistn cia social. E isto assim tanto nas freguesias rurais que para m uitos habitantes do interior so o nico elem ento de con tacto com a Administrao Pblica com o nas grandes fre

508

guesias urbanas, especialmente em Lisboa e P orto , muitas das quais desenvolvem um a aco de solidariedade social dig na do m aior elogio (449). O legislador tem dem onstrado alguma sensibilidade rela tivam ente a esta profunda transformao, abrindo as portas realizao de protocolos entre as freguesias e instituies^ pbli cas, particulares e cooperativas, que desenvolvam a sua actua o. em dom nios tais com o a proteco do patrim nio paro quial, a gesto de equipam entos sociais e a assistncia social, educativa e cultural, bem com o favorecendo a delegao de com petncias das Cmaras M unicipais nas Juntas de Freguesia na rea do investim ento em equipam entos pblicos (45u). Infe lizm ente, este incentivo legal no se tem traduzido, na prtica, na dotao das fregesias com mais meios humanos e materiais, o que as im pede de desem penhar coni eficcia a sua aco, cum prindo o desgnio constitucional de aproximao da estru tura administrativa ao cidado. C o m efeito, no im p e a Constituio (art. 267., n. 1) que a Administrao Pblica seja estruturada de m odo a evitar a brocratizo (e) a aproxim ar os servios das popula es? E no itiipe o princpio da subsidiariedade (na sua vertente interna) (451), que a mesma Constituio alia expressa-

(+J5) U m a descrio das formas de interveno social das fregesias em dom nios tais com o o desporto, a cultura, os cuidados primrios de sade, o apoio aos idosos, etc., na rea M etropolitana de Lisboa, pode ver-se em C. M e n d es P a u l et a , A s polticas saciais das freguesias ua Area Metropol 'itana de Lisboa (1993-1997). Uma anlise geogrfica, Lisboa, 1999, p. 137 e ss. C 1 5 ") Cfr. os arts. 36. e 66. da LAL, e 15. da L Q T A C A . (451) Sobre a dimenso interna do princpio da subsidiariedade, v. C. B l a n c o d e M o r a is , A dim enso intem a do princpio da subsidiariedade no ordenam ento portugus, in Revista da Ordem dos Advogados, 1998/II, p. 779 e ss., passim. V. tam bm M a r g a r id a S alem a d 'O l iv e ir a M a r t in s , O princpio da subsidiariedade em perspectiva jurdico-poltica, Coim bra, 2003, p. 460 e ss.

509

m ente ao im perativo da descentralizao (artigo 6., n. 1), que as competncias sejam exercidas pela entidade mais bem colocada em termos de percepo dos problem as e mais apta, p o r fora dessa proxim idade, para lhes dar soluo cabal? Pois a prim eira form a de cum prir estas directrizes constitucionais passa, necessariamente, pelo reforo efectivo do papel e das possibilidades de aco da noua freguesia que a realidade p o rtu guesa criou, de N o rte a Sul do pas, aps a R evoluo do 25 de A bril (452).

136. A fre g u e sia n a h is t ria e n o d ire ito c o m p a ra d o Vale a pena agora dizer alguma coisa sobre a freguesia na his tria do direito portugus e no direito comparado.
Histria. - A freguesia uma entidade de origem eclesistica, que durante muitos sculos no teve qualquer influncia na admi nistrao civil. S a partir de 1830, j em plena poca liberal, que' as freguesias passaram a constituir um elemento importante da Administrao Pblica. Na nossa histria. podemos distinguir trs perodos diferentes, quanto evoluo da freguesia: a) Desde a oaipao romana at 1830: a freguesia no autar-

quia local;
b) De 1830 a 1878: fase de grandes indecises e de substitui-

o rpida de solues;
c) De 1878 para a: .a freguesia consolida-se como autarquia lo

cal.
(45-) A valorizao do papel e dos recursos da- freguesia tem sido rei vindicao constante, na ltima dcada, da A N A F R E - Associao Nacional de Freguesias, inexplicavelm nte desatendida pelo P oder central. Cfr. as p u blicaes da A N A FR E , Moo dc estratgia, 1. Congresso Nacional, 19S8, Pape! das freguesias na administrao portuguesa, 1990,' e R esoluo do IV C on gresso, Braga, 15-5-1994.

510

O 1. perodo vai desde a ocupao romana da Pennsula t 1830, ou seja, grosso modo, at Revoluo liberal. E um perodo caracterizado pela existncia de freguesias como elementos da orga nizao eclesistica, mas sem qualquer insero na estrutura da Admi nistrao Pblica do pas. Neste perodo, quase s h freguesias nas zonas rurais, tal como hoje ainda acontece em Inglaterra. So peque nos ncleos populacionais existentes nos campos, e que se formam, dentro da estrutura da Igreja, em tomo do proco da aldeia: fre guesia uma palavra que vem de fregueses, e fregueses vem de fii eclesiae (que deu filigreses, e depois fregueses), expresso que significava filhqs_ da Igreja, isto , a comunidade dos fiis em tomo de um proco que representa localmente o seu bispo. Em ' muitos casos, sobretudo no Norte de Portugal, a diviso eclesistica em freguesias coincide com a estrutura da propriedade rural no tempo da ocupao romana. As grandes propriedades rurais dos roma nos chamavam-se vilas (vilae). Na maior parte dos casos, a cons truo de Igrejas locais nessas vilas era feita pelo proprietrio, que assim dotava a comunidade de um templo onde se podia prestar culto a Deus. Eram portanto capelas, quase simples oratrios pri vados, onde as pessoas residentes em certo lugar iam missa ao Domingo e cumpriam os restantes deveres do culto. Da se transformaram em parquias e ainda hoje no Minho, no Douro e, em geral, no Norte do pas a diviso paroquial da Igreja, mais tarde recebida pelo Estado para efeitos de administra-o pblica civil, coincide em grande medida com a diviso da : propriedade no tempo dos romanos nessa mesma rea. Como escre veu Alberto Sampaio, a freguesia uma espcie de comuna sem carta, que se forma em volta do campanrio f1 5 3 ). ' Depois, as parquias foram sendo criadas de acordo com os progressos da evangelizao e, aos poucos, desnhou-se a tendncia para lhes ir atribuindo - por costume, que no pela lei funes de administrao pblica, para alm das que lhes cabiam na admi nistrao eclesistica. As freguesias eram comunidades rurais que

(453) y

a Qj-jj-a adiante citada, p. 178.

511

tinham problemas de agricultura, de pastos, de florestas, de guas, de delimitao de propriedades, etc. Gradualmente, na rea da fre guesia (parquia religiosa), a comunidade de pessoas que a viviam foi sentindo a necessidade Ide encarregar algum de resolver os problemas comuns para manter a ordem, apaz, a boa convivncia entre todos_ quantos ali liabtayam. Comearam ento a surgir rgos eleitos pela populao residente, pelos vizinhos. E assim nasceu o fenmeno autrquico. Os rgos eleitos pelos fregueses eram cha mados, de acordo conr a tradio da poca, juizes. Mais tarde, estes juizes chamaram-se juizes de vintena designao tradicional que se dava aos rgos encarregados de resolver os problemas de convi vncia e de economia 'rural que se punham aos habitantes das fre guesias (454). E assim se chega ao 2 perodo, que comea quando a R evo luo liberal, a partir ide jlS30, incorpora a freguesia no sistema nacional de administrao: pblica. Entre 1830 e 1878, durante pouco mais de meio sculo, houve uma grande indeciso entre os polticos portugueses a respeito da questo de saber se a freguesia devia ou no fazer parte do sistema de administrao local: o Go. vemo da Terceira criou as juntas de parquia e fez das freguesias autarquias locais (26-11 1830); o D. n. 23 (de 16-5-1832) excluiu-as da Administrao Pblica; pouco depois foram-lhes restitudas funes administrativas (25-4-1835); mas o Cdigo Administrativo de Costa Cabral tirou-lhas novamente (1842); e at 1878 a fregue sia no foi autarquia local. ! O 3. perodo inicia-se com o Cdigo Administrativo de Rodrigues Sampaio (1878), jem virtude do qual as freguesias entram definitivamente na estrutura da. nossa Administrao local autr quica. Assim se tm mantido at hoje, embora, como vimos, sem uma funo muito relevante at 1974. Com o advento da 1.* Rep

(454)

V . sobre esta evoluo histrica, M a r c e l l o C a e t a n o , Manual, I,

p p . 352-354; A l b e r t o S a m p a io , A s villas do Norte de Portugal, 1923, n o

va edio, Lisboa, 1979; e M i g u e l d e O l i v e i r a , A s parquias r/trais portu guesas - s u a origem e formao, 1950. ;

blica, a freguesia chega a ser oficialmente denominada como jmi quia civil (Lei n, SS, de 7-8-1913); mas depressa se volta designa o tradicional d t freguesia (Lei n. 621, de 23-6-1916) (455).
Direito Comparado. Se dermos uma vista de olhos pelo direito comparado concluiremos, apesar de os estudos serem poucos nesta matria, que so rarssimos os pases onde existem freguesias como autarquias locais. Dos mais relevantes s a Inglaterra possui freguesias - e, mesmo assim, apenas nas zonas rurais. Em Frana, as freguesias no so, em regra, autarquias locais: o nvel .mais baixo de autarquias locais que existe o municipal. Sabe-se que entre ns as freguesias so subunidades dos municpios e ests so, salvo Lisboa e Porto, unidades de dimenses territoriais mais o menos idnticas. Em Frana, as coisas passam-se de outra maneira: os municpios. urbanos so grandes e no esto divididos em freguesias, mas existem municpios ruris de pequena dimenso, que funcionam jrohio verdadeiras freguesias. Quer dizer: a nica unidade existente em Frana, a este nvel, o municpio, mas en tre os municpios urbanos e os rurais .h diferenas muito grandes. De tal forma que poderamos dizer fazendo a comparao com o sistema portugus - que os municpios urbanos franceses so seme lhantes aos municpios urbanos portugueses sem diviso interna em freguesias, ao passo que os municpios rurais franceses so seme lhantes s freguesias rurais portuguesas sem um municpio a envolv-las.

(455) C fr. M arcello C a e t a n o , Manual, [, p. 354. V. tam bm sobre a freguesia, A. X . de S ousa M o n t e ir o , Manual < c Direito Administrativo parochial, 2.a ed., Coim bra, 1866, e J os T avares , A freguesia on parquia na diviso administrativa, C oim bra, 1896.

513

137. Criao e classificao das freguesias A ctualm ente, existem 4259 freguesias no territrio nacio nal. A criao de freguesias est regulada pela Lei n. 8/93, de 5 de M arco, e s pode ser feita p o r lei da Assembleia da R epblica (art. 2) .
s freguesias esto sujeitas, como os municpios, a duas ordens de classificaes face da nossa lei. Primeiro, so classificadas em freguesias urbanas e freguesias rurais, As freguesias sero urbanas se estiverem includas na rea de um municpio urbano, e sero rurais se estiverem includas na rea de um municpio rural. A outra classificao das freguesias atende sua dimenso po pulacional e agrupa-as em freguesias de 1. ordem, freguesias de 2. ordem e freguesias de 3.3 ordem (CA, art. 4.).

138. Atribuies da freguesia Esta m atria regulada, em prim eiro lugar, pelo artigo 14. da Lei n. 1 59 /9 9 . de 14 de Setem bro (lei que estabele ce o quadro de transferncias de atribuies e com petncias do Estado para as autarquias, de ora em diante L Q T A C A ). Esta disposio revela duas diferenas essenciais em face do artigo 2. da anterior LAL (D.L. n. 100/84, de 29 de M ar): em prim eiro lugar, procede a um a autonom izao das atribuies da freguesia relativam ente s do m unicpio (o artigo 2. tratava-as conjuntam ente, cm o atribuies das au tarquias); em segundo lugar, o legislador abandonou a tcnica da enum erao exemplificativa, tendo optado p o r u m m odelo de enum erao taxativa *6).
(456) ^ opo p o r este m odelo leva-nos a considerar revogados os arts. 2 5 3 . e 254 . do CA, pese em bora a sua inocuidade.

514

A propsito destas alteraes, cum pre realar, p o r uin lado, do pon to de vista jurdico, que a consequncia da p r tica de um acto p or qualquer dos rgos da freguesia^ que extravase, as atribuies indicadas 110 artigo 14. da L Q T A C A a nulidade, conform e dispe o artigo 133., n. 2, al. b), do C digo do Procedim ento Adm inistrativo. A ausncia de um a clusula residual de atribuies, vigente sob a gide da anterior LAL, obriga reconduo ao dpo de invalidade mais grave. P o r outro lado, do p o n to de vista prtico, a autonom izao com sobreposio horizontal de atribuies da freguesia e do m unicpio (v. g ., em reas tais com o a m anuteno do equi pam ento rural e urbano, a criao de estruturas de ocupao de tempos livres e prtica de desporto, a proteco do ambien te) p ode concorrer para a criao de conflitos negativos de atribuies, cuja deciso com pete aos tribunais administrati vos, de acordo com o disposto no artigo 42., n. 2, al. a), do C digo do Procedim ento Administrativo, n respeito pelo princpio da subsidiariedade (arts. 6., n. 1, da C R P , e 2., n. 2, da L Q TA C A ). Quais so as principais atribuies das freguesias?
a) N o plano poltico, so as freguesias que realizam o recen seamento eleitoral e atravs dos seus servios que se desenro lam os diversos processos eleitorais de carcter poltico e admi

nistrativo (PR , A R , assembleias regionais e autarquias locais); b) N plano econm ico, as freguesias ocupam-se da admi-; nistrao dos seus bens ou dos bens sujeitos suajurisdio (v. g., baldios, guas pblicas, cemitrios), e prom ovem obras pbhcas, nom eadam ente a construo e m anuteno de anji;nhos pblicos; c) N o plano cultural e social, as freguesias desenvolvem unia aco da m aior im portncia com o j dissemos , so bretudo em m atria de cultura popular e assistncia social, incluindo tarefas imperiosas de sade_pblica.

515

O artigo 15. da L Q T A C A perm ite que os m unicpios delegu em nas freguesias, m ediante protocolo, a realizao de investim entos m unicipais,!b em com o a gesto de equipam en tos m unicipais, financiados pelas respectivas cmaras. A delegao de funes pelos m unicpios nas freguesias carece da aceitao destas pela respectiva Junta, a qual est sujeita ratificao da Assembleia d e Freguesia (v. infra, n . 141). P o r sua vez, as freguesias podem , p o r deliberao da res pectiva assembleia, delegar tarefas administrativas, desde que no envolvam o exerccio de poderes de autoridade, ,nas orga nizaes de moradores (C R P, art. 248., e LAL, art. 18.), em ter mos que esto ainda p o r jegulamentar.

139. Orgos da freguesia Os principais rgos da freguesia so os seguintes:


d) U m rgo deliberativo e representativo dos habitantes a Assembleia de Freguesia; b) U m rgo executivo a Junta de Freguesia.

O sistema eleitoral relativo a estes rgos funciona em dois graus: prim eiro, os eleitores elegem os m em bros da Assem7 bleia de Freguesia; estes, p o r sua vez, no m bito da Assem bleia, elegem a Ju n ta de F reg uesia. A Ju n ta de Freguesia , pois, designada p o r ekio indirecta. i 140. Idem : a) A Assembleia de Freguesia j | O artigo 5. da LL- diz-nos quantos so os m em bros da Assembleia de Freguesia, jque variam m uito em funo do nm ero de eleitores recenseados em cada freguesia (podem ir 'd e 7 a mais de 200, o quej constitui u m m anifesto exagero).

516

As Assembleias de Freguesia renem ordinariam ente 4 vezes por ano: Abril, Junho, Setembro e N ovem bro ou D ezem bro, com o estabelece o artigo 13. da LAL. A com petncia das Assembleias de Freguesia vem regula da no artigo 17. da m esm a lei, e pode ser agrupada em qua tro funes principais, a saber:
a) Funo eleitoral: com pete Assembleia eleger a Junta

de Freguesia;
b) Funo de fiscalizao: a Assembleia acom panha a activi-

s _ i i Junta, controlando e superintendendo o seu funcio nam ento; c) Funo de orientao geral: no exerccio desta funo, com pete Assembleia discutir os oram entos e as contas, estabe lecer norm as gerais, aprovar regulamentos, constituir grupos de trabalho par o estudo dos problemas da freguesia, lariar tributos, etc. N a com petncia das Assembleias de Freguesia incluem -se, pois , poderes tributrios e poderes regulamentares', d) Funo decisria: consiste em decidir os casos concretos mais importantes que em virtude da sua relevncia a lei reserva para a Assembleia, no os deixando com petncia da Junta. Saliente-se que, nas pequenas freguesias com 150 eleito res ou m enos, devido a esse reduzido nm ero no perm itir a constituio da Assembleia de Freguesia, as funes deste r go so desempenhadas pelo Plenrio dos cidados eleitores - o que constitui um exem plo m arcante do sistema de democracia directa, ou seja, no representativa mas exercida directam ente pelos prprios cidados (457).

(J57) Cfr. os ares. 21. e 22. da LAL.

1 4 1 . . Id e m : b)

A Junta de Freguesia

A (Junta de Freguesia o corpo administrativo da freguesia e constituda p o r um Presidente a pessoa q ue tiver enca beado a lista mais votada para a Assembleia de Freguesia 'e p or u m certo nm ero de vogais. H trs modalidades quanto com posio da Junta de Freguesia (LAL, art. 24.):
a) Freguesias com menos de 5 0 0 0 habitantes: a ju n ta de Fre guesia composta apenas p o r 3 m em bros presidente, ^secretn o e tesoureiro; b) Freguesias entre 5 0 0 0 e 2 0 0 0 0 habitantes: a Junta de Fre guesia composta po r 5 m em bros presidente, secretrio, te soureiro, e dois vogais; c) Freguesias com mais de 2 0 0 00 habitantes: a j u n t a de Fre guesia composta por 7 m em bros presidente, secretrio, te soureiro, e i^vogais.

A Ju n ta de Freguesia u m rgo de funcionam ento regu lar, pois, com o estabelece o artigo 30. da LAL, rene ordi nariam ente um a vez^por ms, podendo faz-lo extraordinariam ente sempre que necessrio. Sobre a com petncia da Ju n ta de Freguesia dispe o ar tigo 34. da referida lei. As suas principais funes so:
) F uno executiva: com pete Junta assegurar a execuo das- d eliberaes da Assembleia de Freguesia, b e m com o a execuo das leis, regulam entos e, planos aplicveis; b) Funo de estudo e proposta: a Ju n ta deve estudar os pro blemas da freguesia e p r o p p r solues, para eles; c) Funo de. gesto: cabe Ju n ta assegurar a gesto regular dos. bens, servios, pessoal, finanas e obras a cargo da freguesia; d) Funo de fomento: a Ju n ta est incum bida de apoiar, por si ou em com participao com outras entidades, as inicia-

518

tivas sociais, culturais, desportivas e outras que sejam de interessje para o desenvolvim ento da freguesia; e) Funo de colaborao:
em especial, no mbito do ordenamento do territrio e urbanismo: a participao no procedim ento de ela

borao dos planos municipais de ordenam ento do territrio, bem com o o apoio na fase de realizao do inqurito pblico e da prestao. de inform a es. aos interessados; em geral, relativamente a tods as entidades _pblias, em tudo o que respeite ao bem -estar da populao da circunscrio: colaborar e /o u participar tam bm um a com petncia da Junta de Freguesia. Refira-se, alm disso, que a ju n ta .d e Freguesia pode exer cer com petncias delegadas pela Cmara M unicipal (arts. 37. e 66. da LAL, 13., n. 2; da L Q T A C A ), devendo o act de delegao ser objecto de ratificao pela Assembleia M u n i cipal (arts. 34., n. 5, al. c), e 17., n. 2, al. /), da LAL) (45S ), e pode ainda, sob auto rizao . da Assembleia de Freguesia, desenvolver as com petncias previstas na alnea e) do n. 1,

(456) discutvel a natureza desta delegao de competncias. N o te -se' que,, se j do antecedente a figura da delegao de com petnias entre duas pessoas colectivas distintas levantava dvidas atenuadas pelo facto de freguesia e m unicpio terem as mesmas atribuies (art. 2. da LAL de 1984) actualm ente, com a autonom izao de atribuies, controversa - a qualificao legal. Por um lado, a previso do art. 13., n. 2 da LQTACA, n o sentido da extenso da delegao a todas as freguesias que nisso te nham interesse subverte a lgica do instituto, cuja utilizao depende da vontade do delegante. A referncia a protocolos, por outro lado, aproxima esta transferncia do exerccio de competncias do contrato de concesso, ainda que a freguesia seja um a entidade pblica. E m qualquer caso, tratar-se- sem pre de um mecanismo atpico, o que recom enda um a m elhor defi nio do seu regime pelo legislador.

------

519

no n. 4, e na alnea I) do n. 6 do artigo 34. em regim e de cooperao com entidades pblicas, particulares e cooperativas que desenvolvam a sua actividade na rea da freguesia (arts. 36. e 17., n. 2, al. g), da LAL). O Presidente da Ju n ta tem , p o r sua vez, algumas com pe7 tncias prprias: m em bro da Junta, mas tam bm u m rgo_ executivo das deliberaes da prpria Junta, com o estabelece o artigo 35. da LAL (459).

141-A- As associaes de freguesias


A reviso constitucional de 1997 veio aditar u m novo artigo ao Captulo II Ho T tu lo V III, dedicado figura da freguesia: A nova disposio (art. 247.) determ ina que as freguesias podem constiduir, nos termos da lei, associaes para administrao de interesses comuns, sem elhana de possi bilidade idntica reconhecida aos m unicpios (art. 253. da C R P ), e na linha da previso do artigo 9. da Carta Europeia da A utonom ia Local (46P). A lei reguladora das associaes de freguesias a Lei n. 175/99, de 21 de Setem bro (LAF). O reconhecim ento Ide u m papel de crescente interveno da freguesia em reas ligadas proteco da infncia,- assis tncia social, ao apoio a idosos, prom oo de actividades

(439) V. sobre a freguesia A. F e r r e ir a P i n t o , Freguesia, in DJAP, IV, p. 387 e ss.; e a publicao Administrar a freguesia, Fundao Bissaya-Barreto, C oim bra, 2003. C6") A ausncia da referncia constitucional e da legislao ordinria no im pedia, conform e nota Jft.. C n d id o d e O l iv e ir a , a associao dc fado de freguesias, num a lgica dej cooperao com vista resoluo de proble mas com uns, o u m esm o j a sua constituio formal, p o r escritura pblica, com o entidades de direito privado Direito das Autarquias Locais, C oim bra, 1993, p. 350.

520

culturais e desportivas, bem com o gesto e m anuteno de equipam entos .sociais, muitas vezes atravs de protocolos cele brados, quer com entidades pblicas, cjer com entidades pri vadas, faz avultar a necessidade de cooperao entre as insti tuies paroquiais. O desenvolvim ento de estruturas comuns aum enta a eficcia e reduz os custos dos servios, beneficiando as populaes. D e acordo .com o artigo 1. da LAP, a associao de fre guesias um a pessoa colectiva de direito pblico, criada por duas o u mais freguesias ^geograficamente contguas o inseridas no territrio do m esm o m unicpio, para a realizao, de interesses comuns e especficos. Trata-se de uma figura reconduzvel categoria de associao p blica, enquanto associao de entidades pblicas. A associao tem p o r objecto a realizao de quaisquer interesses no mbito das atribuies e com petncias prprias das freguesias associadas,- salvo as que, pela sua natureza ou por disposio da lei, devm ser realizadas directam ente pelas freguesias (art. 2. da LAF). C oncretam ente, estas associaes pdem dedicar-s concertao de aces que tenham mbito interfreguesias, gesto de equipam entos de utilizao colec tiva com uns s freguesias associadas e organizao e m anuten o em funcionam ento de servios prprios (art. 3. da LAF). Sem pre que exclusivam ente constitudas p o r freguesias integradas n u m m esmo m unicpio, s associaes de freguesias podem ser objecto de actos de delegao de com petncias por parte da respectiva Cm ara M unicipal, praticados no m bito de protocolos donde constem as matrias delegadas, os direitos e obrigaes das partes, Os meios financeiros, o apoio tcnico e o apoio em recursos humanos (art. 4. da LAF). A associao constitui-se p o r iniciativa das juntas de fre guesia interessadas, estando tal deliberao sujeita a aprovao das Assembleias de Freguesia, e formaliza-se atravs de escri-

521

tura pblica (arts. 17., n. 2, al. J), da LAL e 5., n .os 1, 2 e 3 da LAF). O registo da constuio (e extino) da asso ciao, dos seus. estatutos e destas m odificaes, feito ju n to do M inistrio com p eten te na m atria de administrao local (art. 5., n. 4, da LAF). D os estatutos de cada associao devem constar obrigato riam ente, nos termos do artigo 6. da LAF, os seguintes ele m entos: sede, objecto e com posio; durao, quando no seja constituda p o r tem po indeterm inado; contribuio de cada freguesia p ara as despesas necessrias realizao do ob jecto; nm ero de representantes de cada freguesia associada; rgos e respectivas com petncias; e demais disposies neces srias ao seu b o m funcionam ento. As associaes de freguesias tm paflipafiBio prprio, cons titudo quer pelos bens e direitos transferidos no m om ento da constituio (art. 18. da LAF), quer pelas receitas que aufe.rirem n o decurso do seu funcionam ento (art. 20. da LAF). P odem ainda contrair em prstim os, nos term os do artigo 21. da LAF, e beneficiar de. program as de apoio financeiro, no quadro da cooperao tcnica entre o Estado e as freguesias (art. 22.). Os rgos das associaes de freguesias so, de acordo com o artigo 7. da LAF:
d) A Assembleia interfreguesicis: b) O Conselho de administrao.
A A ssem bleia in terfreg u esias o rg o d e lib e ra tiv o d a associa o d e freguesias, o n d e esto re p re se n tad a s as freg u esias associadas. c o n stitu d a p elo s p re sid e n te s d a s ju n ta s de fre g u e sia associadas, o u seus su b stitu to s, e. p o r u m dos vogais d e cada u m a das ju n ta s das freguesias associadas, p o r elas desig n ad o s (art. 8. d a L A F ).

522

O C onselho de Adm inistrao o rgo executivo da associao de .freguesias. Integram -no trs a cinco m em bros eleitos pela Assembleia inteifreguesias de entre os seus m em bros (art. 10. da LAF). N a qualidade de rgo executivo, o Conselho de A dministrao goza de com petncia tacitamente, r..delegada das juntas de freguesia integrantes da associao, em tudo o que se refere organizao e gesto dos servios in cludos n o objecto daquela (art. 11., n. 2, da LAF). P ode ser nom eado u m delegado executivo, a quem cabe coordenar e assegurar a gesto corrente dos assuntos da asso ciao (art. 14., n. 1, da LAF), cujas funes cessam a qual quer m om ento, por deliberao do mesmo Conselho de Admi nistrao que o nom eia (art. 14., n. 6, da LAF). As associaes de freguesias podem rcorrer assessoria tcnica das comisses de coordenao regional da rea em que se situa a sede da associao (art. 15. da LAF). Esto sujeitas a tutela administrativa (artigo 16. da LAF) e as suas deliberaes so impugnveis junto dos tribunais admi nistrativos (art. 17. da LAF), semelhana do que sucede relativamente s autarquias locais. As contas da associao devem ser-subm etidas apreciao do T ribunal de C ontas (art. 24. da LAF). Sublinhe-se a diferena., entre as associaes de freguesias enquanto estruturas de coppejyo, e a Associao N acional de Freguesias, constituda em 11 de Fevereiro de 1989, ao abrigo do D .L . n. 99/84, de 29 de M aro, que um a associao de .direito privado com finalidades de representao (perante tercei ros) das freguesias que a integram .

523

142. As freguesias e as comisses de moradores


N a verso inicial da nossa Constituio, dava-s grande nfase s chamadas organizaes pop u la res de base , que eram um a das formas preferidas pelo poder constituinte para con seguir, sim ultaneam ente; a m xim a descentralizao dos po d e res pbhcos, a aproximao dos servios da A dm inistrao s populaes, a desburocrtizao, e, enfim, a dem ocracia parti cipativa. Nelas se exprim iriam , com vitalidade constante, as energias criadoras dos m ovim entos populares de massas, carac tersticos da R evoluo 'que se desejava e proclam ava (4fil). Mas a verdade que, passados os m petos revolucion rios de 1975, a m aior parte dessas, organizaes populares de ' base