La (1945-1986)

Consolidacin

del

Capitalismo

Moderno

Por: Jos Antonio Ocampo, Joaqun Bernal, Mauricio Avella, Mara Errzuriz El desarrollo capitalista, que vena acelerndose en Colombia desde las primeras dcadas del siglo XX, se consolid definitivamente en los aos que sucedieron a la segunda guerra mundial. En las cuatro dcadas transcurridas desde entonces, la economa colombiana pas de ser rural a urbana y semindustrial. Este captulo analiza el conjunto de transformaciones que ha experimentado la economa durante estos aos. La primera parte presenta un panorama general del crecimiento econmico, los cambios estructurales y la distribucin regional de la actividad econmica. La siguiente resea la evolucin del comercio exterior y los vaivenes del proceso de industrializacin. Posteriormente se analiza la transformacin del agro y los cambios en las polticas agropecuarias. La cuarta adelanta un estudio del crecimiento y transformacin del Estado. El captulo concluye con una breve historia de las organizaciones gremiales, del sindicalismo y de la distribucin del ingreso desde 1945. CRECIMIENTO Y CAMBIO ESTRUCTURAL 1. Las grandes tendencias del desarrollo colombiano en la posguerra Entre 1945 y 1986 el Producto Interno Bruto de Colombia se multiplic por siete. La tasa de crecimiento correspondiente (4.8% anual) dista de ser espectacular, segn veremos ms adelante, pero es sin duda la ms alta que haya registrado la economa colombiana en su historia. La poblacin experiment un crecimiento tambin rpido, del 2.5% anual, que le permiti multiplicarse por 2.8 durante esos aos. El ritmo de crecimiento demogrfico fue particularmente acelerado en los aos cincuenta y sesenta. En ese lapso, el descenso de la mortalidad, generado por la aplicacin de la medicina moderna y el mejoramiento en el nivel de vida de la poblacin, no coincidi con una disminucin paralela de la fecundidad, y el crecimiento de la poblacin alcanz as ritmos superiores al 3% anual (vase el cuadro 7. 1 ). Durante los aos setenta el descenso de la fecundidad y, en mucho menor escala, la emigracin de la fuerza de trabajo hacia el exterior, permitieron una disminucin rpida del ritmo de crecimiento de la poblacin, que se redujo a slo un 1.6% anual en el perodo intercensal 1973-1985. El resultado neto del crecimiento econmico y demogrfico fue un aumento en la produccin por habitante del 2.2% anual, es decir, un 150% en estas cuatro dcadas. Este crecimiento hizo parte de la bonanza ms espectacular que haya experimentado la economa mundial en su historia. Sin embargo, el crecimiento del producto por habitante en Colombia fue apenas similar al del conjunto de Amrica Latina y de los pases en vas de desarrollo e inferior al que experimentaron las economas ms avanzadas. De esta manera, la distancia que separaba a Colombia y a los pases en desarrollo de las economas industrializadas, lejos de estrecharse durante estos cuarenta aos, tendi ms bien a ampliarse. El crecimiento econmico se vio acompaado de un cambio estructural de grandes proporciones (vase el cuadro 7.2). En trminos de la composicin de la actividad econmica, el aspecto ms notorio fue la fuerte reduccin de la participacin del sector agropecuario en la economa. Todava en 1945-1949 dicho sector representaba ms del 40% de la actividad econmica del pas; a comienzos de los aos ochenta, su participacin se haba reducido a menos del 23%. La disminucin en el tamao relativo del sector agropecuario dio paso al surgimiento y consolidacin de nuevas actividades econmicas, en especial la industria manufacturera, pero tambin los sectores de transporte, financiero, comunicaciones y servicios pblicos modernos (electricidad, gas y agua). En conjunto, stos pasaron de representar el 23% de la actividad econmica en la segunda mitad de los aos cuarenta, a cerca del 40% a comienzos de la dcada del ochenta. La consolidacin de estos sectores tan dinmicos no se dio, sin embargo, en forma simultnea. El avance relativo del sector manufacturero fue particularmente rpido en las dcadas del cuarenta y cincuenta, continuando el impulso que se haba iniciado en los treinta. Su avance fue menos notorio en los aos sesenta y setenta y present un importante retroceso durante la crisis econmica de comienzos del ochenta. Por el contrario, el fortalecimiento de

los otros sectores dinmicos mencionados en el prrafo anterior fue ms continuo, lo que les permiti acrecentar su participacin en el Producto Interno Bruto del pas de poco ms del 8% en 1945-1949 a ms del 18% en 1980-1984. Tal proceso de desarrollo permiti la acumulacin de capital privado y social ms importante de la historia del pas. En el frente privado, los aspectos ms notorios fueron la construccin de grandes fbricas modernas y empresas agroindustriales, de un cuantioso parque automotor y de un enorme acervo de edificaciones de vivienda y oficinas en las ciudades. No menos importante fue el aumento en los niveles de educacin y las capacidades tcnicas de la fuerza de trabajo, que algunas escuelas econmicas identifican como un capital humano1. En el frente colectivo, lo ms notable fue la consolidacin de una infraestructura de transportes y servicios pblicos modernos que, en el primer caso, reforz la integracin del mercado interno y de ste con el resto del mundo. La recomposicin de la actividad econmica y la acumulacin de capital provocaron una movilizacin de la poblacin, cuya magnitud no tena tampoco antecedente en la historia anterior del pas. En especial, la de la poblacin rural hacia las fronteras agropecuarias fue sustituida, como principal forma de migracin interna, por la concentracin de la poblacin en los ncleos urbanos. En efecto, la proporcin de la poblacin que habita en las cabeceras municipales pas de un 31% en 1938 a 39% en 1951, 52% en 1964, 59% en 1973 y 67% en 1985. Las cuatro principales ciudades del pas dominaron el proceso, pasando de concentrar el 8% de la poblacin en 1938 al 27% en 1985 (vase el cuadro 7. 1). Los cambios en la composicin de la actividad econmica se reflejaron as mismo en la estructura del empleo (vase el cuadro 7.3). Paralelamente al descenso en la importancia relativa del sector agropecuario, la proporcin de la poblacin empleada en actividades primarias (que incluyen al sector minero, relativamente pequeo en Colombia) disminuy del 62% en 1938 al 34% en 1984. Ms an, en este perodo el sector primario slo gener una quinta parte de los nuevos puestos de trabajo en el pas. El sector secundario (industria y construccin) elev su participacin del 17 al 21%, creando una cuarta parte de las nuevas ocupaciones. El grueso de los nuevos puestos fue generado por el sector servicios, que acrecent su participacin en la generacin de ocupaciones del 21% en 1938 al 45% en 1984. Las transformaciones de la economa condujeron tambin a la consolidacin de las formas de trabajo asalariado tpicas del capitalismo moderno (vase el cuadro 7.3). El proceso avanz en forma mucho ms firme en las zonas urbanas. En efecto, en las actividades no agropecuarias, el peso de los trabajadores asalariados (peones, obreros y empleados) aument del 58% en 1938 al 71% en 1964. Aunque a partir de entonces dicha proporcin ha bajado levemente, debido al incremento de las actividades por cuenta propia, el porcentaje de asalariados en las zonas urbanas ha continuado siendo mucho ms alto que en el sector rural. En este ltimo, la importancia relativa de la produccin campesina y, en menor medida, de los pequeos arrendatarios rurales, se ha mantenido hasta nuestros das, con lo cual la proporcin de los trabajadores asalariados en el campo ha fluctuado desde 1938 entre un 42 y un 46% de la fuerza de trabajo rural, sin mostrar ninguna tendencia clara. Para la economa vista como un todo, la proporcin de trabajadores asalariados se ha elevado continuamente, desde un 51% en 1938 acerca del 62% en 1985. El proceso de movilizacin de la poblacin hacia las ciudades fue traumtico. La violencia de las zonas rurales ha sido, hasta nuestros das, pero especialmente en las dos dcadas posteriores a la segunda guerra mundial, una de las grandes fuentes de expulsin de la poblacin rural. Las ciudades, a su vez, carecieron en todos los momentos de las facilidades necesarias para albergar a los nuevos habitantes. De esta manera se desarrollaron los grandes cinturones de miseria que todava dominan el panorama urbano del pas. A su vez, la insuficiencia de puestos de trabajo centr por primera vez la atencin del pas, en la dcada del sesenta, en el problema del desempleo abierto, prcticamente desconocido en las zonas rurales. Igual o ms alarmante fue la proliferacin en las ciudades de ocupaciones marginales y relativamente improductivas, que de acuerdo con la moda internacional de una u otra poca recibieron diferentes denominaciones. Inicialmente, el fenmeno se conoci como subempleo y desempleo disfrazado. Adems, como la mayor parte de las ocupaciones de este tipo se concentraron en el comercio y en algunos servicios, se habl tambin de la hipertrofia del sector terciario. Ms tarde se acu el trmino sector informal para referirse al mismo fenmeno. La medicin ms completa, realizada en junio de 1984 por el DANE, clasific al 55.5% de los trabajadores en diez ciudades del pas como pertenecientes a dicho sector. La proporcin tenda a ser ms baja en las ciudades grandes (en Bogot era de un 51% ), pero llegaba a dos terceras partes de la fuerza de trabajo en algunas ciudades intermedias.

2. Cambios en la estructura regional La profunda transformacin de la economa tuvo tambin un impacto notorio sobre la estructura regional del pas. Hasta mediados del siglo, los grandes beneficiarios del proceso de desarrollo haban sido las cuatro ciudades ms industrializadas del pas y la zona cafetera, centrada en torno al viejo Caldas. Se dieron tambin los primeros pasos hacia una agricultura moderna en ciertas regiones del pas (Valle, Tolima y la Sabana de Bogot) y un desarrollo ganadero dinmico en la Costa Atlntica. A diferencia de la mayora de los pases latinoamericanos los polos de desarrollo eran diversos, pero an as el crecimiento econmico haba marginado a muchas regiones. A partir de 1950 el patrn de desarrollo regional sufri modificaciones importantes. Como se puede apreciar en el cuadro 7.4, Bogot continu concentrando una proporcin creciente de la actividad econmica y de la poblacin del pas entre 1950 y 1973. Este patrn no se mantuvo, sin embargo, en los otros polos industriales. Por el contrario, dos de los departamentos ms industrializados (Antioquia y Atlntico) se expandieron a ritmos inferiores al promedio nacional y otro, el Valle del Cauca, a una tasa slo ligeramente superior a dicho promedio. Por su parte, los departamentos cafeteros entraron durante este cuarto de siglo en franca declinacin. En cambio, durante la posguerra surgieron nuevas regiones de alto dinamismo, ubicadas todas en zonas de expansin de la frontera agrcola, algunas sobre la base de la agricultura moderna, como fue el caso de los departamentos de la Costa Atlntica y el Meta, y otras de una colonizacin de tipo tradicional, como aconteci en el Caquet. En lo que se refiere a los departamentos de agricultura tradicional, se observe que, aunque poco dinmicos en trminos de crecimiento econmico, la mayora de ellos experimentaron un proceso de expulsin masiva de mano de obra, que se tradujo en uno de los crecimientos del PIB por habitante ms altos del pas. La informacin disponible para analizar lo acontecido despus de 1973, aunque escasa, indica que los departamentos cafeteros no han podido revertir su continua tendencia al deterioro, pese al auge de la caficultura moderna2. Fuera de ello, el menor crecimiento de la agricultura comercial no cafetera despus de 1974 pudo haber contribuido al retroceso relativo de ciertas regiones agrcolas, hasta entonces dinmicas. Algo similar parece haber acontecido con los polos de desarrollo industrial localizados fuera de Bogot, que han padecido con mayor fuerza la crisis de este sector de la economa. De esta manera, Bogot ha continuado concentrando una proporcin creciente de la actividad econmica y de la poblacin del pas. Con todo, es claro que, lejos de acentuarse, las disparidades regionales han tendido ms bien a disminuir en la posguerra. Aunque se constata una tendencia continua a la concentracin de la actividad econmica en Bogot, las oportunidades generadas por el proceso de desarrollo han beneficiado a regiones que hasta 1950 haban permanecido relativamente al margen de dicho proceso, en tanto que los movimientos migratorios internos han tendido a reducir las disparidades regionales por habitante. As, por ejemplo, a pesar del alto dinamismo de Bogot, el nmero de inmigrantes a la capital del pas fue tan alto que mientras en 1950 su produccin per cpita exceda al promedio nacional en un 159%, en 1973 slo lo superaba en un 68%. En cambio, los habitantes de las regiones ms pobres, donde ha ocurrido una expulsin masiva de mano de obra, y de las zonas de frontera agrcola, que han experimentado un rpido crecimiento econmico, registran los ritmos de crecimiento de la produccin por habitante ms rpidos del pas. Aunque el inters del Estado regional se expres desde muy temprano, los primeros pasos hacia una poltica de descentralizacin slo se acometieron en la dcada del sesenta, pero su impacto ha sido, en cualquier caso, reducido. En aquella dcada fueron creadas y reforzadas diversas instituciones de desarrollo regional, tales como las corporaciones autnomas regionales (la primera de ellas, la CVC, haba sido fundada por iniciativa de los vallecaucanos en 1954, siguiendo el modelo de la Autoridad del Valle del Tennessee en Estados Unidos y con la asesora de uno de sus principales gestores, David Lilienthal) y se definieron diversos incentivos de tipo fiscal para canalizar la inversin hacia las ciudades intermedias y pequeas o hacia zonas de frontera. El Instituto de Fomento Industrial particip directamente en la instalacin de complejos industriales fuera de las cuatro grandes ciudades, sin grandes resultados. En los aos setenta y ochenta, los Planes de Desarrollo propugnaron nuevamente la descentralizacin, pero su impacto sobre las tendencias del desarrollo regional no ha sido notorio. En cualquier caso, el peso histrico de una estructura regional diversificada sigue siendo alto en Colombia y los ndices de

concentracin regional en nuestro pas son unos de los ms bajos de Amrica Latina, inferiores a los de muchos pases con niveles comparables de desarrollo. DEPENDENCIA EXTERNA E INDUSTRIALIZACIN

1. Caractersticas del sector externo colombiano en la posguerra En las cuatro dcadas posteriores a la segunda guerra mundial, el sector externo colombiano ha tenido dos caractersticas sobresalientes. La primera de ellas fue el resultado del proceso de industrializacin que haba vivido el pas durante los aos treinta y la segunda guerra mundial. Los bienes de consumo dejaron de ser definitivamente el rengln ms importante de las importaciones y pasaron a ocupar una posicin marginal dentro de las compras externas del pas (vase el cuadro 7.5). El vaco dejado por las menores compras de dichos artculos fue ocupado por los bienes intermedios y de capital que demandaban los sectores modernos de la economa. Estos han representado desde los aos cincuenta un 51 y 38% de las importaciones colombianas, respectivamente incluidos los combustibles dentro de los primeros. Aunque estas participaciones han variado ligeramente a lo largo del ciclo econmico, se han mantenido dentro de un rango relativamente estrecho en las cuatro ltimas dcadas. Obviamente, la diversificacin de la produccin nacional y los cambios en los patrones de consumo y en la tecnologa han conllevado cambios apreciables en los productos especficos que se incluyen dentro de cada una de estas agrupaciones. La segunda caracterstica del comercio exterior del pas ha sido el lento dinamismo de las exportaciones. En las cuatro ltimas dcadas la participacin de las exportaciones en el Producto Interno Bruto del pas ha disminuido de manera sistemtica, pasando de representar un 21.6% en la segunda mitad de los aos cuarenta a 14.2% en la primera mitad de los aos ochenta (vase el cuadro 7.5). La tendencia decreciente fue particularmente fuerte hasta la dcada del sesenta, pero se ha mantenido desde entonces; de hecho, slo en la segunda mitad de los aos ochenta puede esperarse que se presente un quiebre ms o menos definitivo en la evolucin de este coeficiente. El lento dinamismo de las exportaciones represent un viaje radical con respecto a las tendencias que haban prevalecido desde comienzos del siglo XX. De hecho, el gran dinamismo de las exportaciones, especialmente de caf, haba sido el eje del desarrollo nacional entre 1910 y 1929, segn vimos en el Captulo V de esta historia. En la dcada del treinta, el continuo crecimiento en las cantidades de caf remitidas al exterior y de la produccin de oro haba permitido mantener un sector exportador relativamente dinmico, que logr contrarrestar en parte la evolucin desfavorable de los precios del grano y de otros productos primarios durante la crisis mundial de aquella poca. La explicacin de la tendencia de las exportaciones debe buscarse, por una parte, en el comportamiento de las ventas externas de caf y, por otra, en la diversificacin excesivamente lenta de la base exportadora. Hasta mediados de los aos cincuenta, el primero de tales fenmenos estuvo asociado exclusivamente al escaso crecimiento de la produccin del grano, por razones que analizaremos en una parte posterior de este captulo. De hecho, en un mercado que todava no estaba regulado por pactos internacionales, el pas comenz a perder sistemticamente participacin en la produccin exportable mundial. Esta participacin, que haba llegado a un 20% durante los aos cuarenta, se redujo al 17% en la primera mitad de la dcada del cincuenta y a poco ms del 13% desde la segunda mitad de dicha dcada. A partir de entonces, los sucesivos acuerdos internacionales que regularon el comercio del grano comenzaron a afectar las exportaciones de caf del pas. No obstante la restriccin no fue muy severa ya que, en cualquier caso, la produccin del grano mantuvo un escaso dinamismo. Slo en la segunda mitad de la dcada del setenta se inici una nueva fase de crecimiento rpido de la produccin que permiti al pas aumentar su participacin en el comercio mundial del grano del 12%, en que se haba establecido desde los aos sesenta, a un 15% en la primera mitad de la dcada del ochenta. Aun as, el crecimiento anual promedio de la produccin cafetera entre el primer lustro de posguerra y la primera mitad de los aos ochenta ha sido apenas del 2.2% anual, menos de la mitad del ritmo de expansin de la produccin nacional agregada. La lenta diversificacin de la base exportadora ha tenido, sin duda, una multiplicidad de causas. La ms importante ha sido la escasa prelacin que se ha otorgado en la posguerra a este objetivo de poltica econmica, con excepcin de algunos perodos breves. En efecto, si se excepta el perodo de promocin de exportaciones iniciado en 19591960 y, en forma mucho ms clara, en 1967, y que termin en 1974 (vase la seccin siguiente), y la nueva fase de

promocin que se inici en 1983, la diversificacin de las ventas externas no ha sido una meta prioritaria. Durante los aos en que estuvo en vigencia la estrategia de promocin, sus efectos fueron importantes, segn se aprecia en el cuadro 7.5. Lideradas primero por la produccin primaria y posteriormente por la manufacturera, las exportaciones menores (es decir, aqullas diferentes a caf, oro y productos petroleros) pasaron de representar el 7% de las exportaciones en 1955-1959 al 12% en 1960-1964, 23.7% en 1965-1969 y 40.8% en 1970-1974. Ntese, sin embargo, que a pesar del dinamismo de las exportaciones menores, el coeficiente de exportaciones del pas sigui disminuyendo durante todos estos aos, debido al lastre que representaba el lento crecimiento de las exportaciones de caf. De hecho, fue slo cuando estas ltimas lograron subir en la segunda mitad de la dcada del setenta, que la tendencia a la disminucin de dicho coeficiente se interrumpi temporalmente. El comportamiento de las exportaciones minerales en la posguerra debe atribuirse a otras causas. La fijacin de un precio estable del dlar en trminos de oro hasta 1971 fue la causa fundamental de la declinacin en la produccin colombiana del precioso metal hasta fines de los aos sesenta. Con la fuerte elevacin de los precios internacionales del oro desde la primera mitad de la dcada del setenta, la recuperacin de este rengln histrico de las exportaciones colombianas ha sido notoria. Por otra parte, el escaso dinamismo de la produccin de combustibles debe imputarse a dos hechos diferentes. El primero fue el escaso inters de las compaas multinacionales en hacer nuevas exploraciones en Colombia en las primeras dcadas de la posguerra, ante los gigantescos hallazgos de reservas petroleras en otras partes del globo. El segundo fue el mantenimiento de una poltica de exploraciones que no result atractiva para dichas compaas. El doble impacto del shock petrolero mundial de 1973, cuando la Organizacin de Pases Productores de Petrleo, OPEP, increment considerablemente los precios del combustible, y la nueva poltica de contratos de asociacin adoptada el ao siguiente por la Administracin Lpez Michelsen, dio un vuelco a dicha tendencia, cuyos efectos se reflejarn desde la segunda mitad de la dcada del ochenta en las ventas crecientes de petrleo y carbn. Ante el lento dinamismo de la produccin para el mercado mundial, la capacidad de generacin de divisas del pas se torn especialmente sensible a la evolucin de los precios del caf. El impacto de dichos precios se puede apreciar mejor examinando la evolucin de los trminos de intercambio externos de Colombia, que comparan los precios medios de exportacin con el valor unitario de las compras externas del pas. Tal evolucin se resea en el grfico 7.1. Tal como se puede apreciar, los trminos de intercambio de Colombia han tenido dos ciclos muy pronunciados. El primero de ellos se caracteriz por una fase de ascenso que culmin en 1954. No obstante la relacin de intercambio permaneci en niveles altos hasta 1956. A partir del ao siguiente se inici la fase de descenso del primer ciclo, particularmente aguda hasta 1961. Desde entonces hasta 1968 los trminos de intercambio permanecieron relativamente deprimidos. A fines de los aos sesenta se inici una nueva fase de recuperacin que, con una breve interrupcin durante la crisis internacional de 1974-1975, alcanz su punto mximo en 1977. El descenso se inici al ao siguiente, pero hasta 1980 los precios de exportacin fueron relativamente elevados. De esta manera, slo en 1981 se reflej plenamente el impacto del descenso en los precios del caf. A fines de 1985 se present una nueva fase de alza, que slo perdur poco ms de doce meses. Conviene anotar que los ciclos de los trminos de intercambio han coincidido, en la posguerra, con una clara mejora a largo plazo en dicha variable, en contra de lo que se afirma a menudo3. Esta evolucin favorable de los precios relativos de exportacin ha permitido que el pas disponga de un mejor poder de compra externo del que habra generado un sector de exportacin poco dinmico. Los ciclos de los precios externos del caf se han reflejado sobre la economa colombiana por medio de dos mecanismos diferentes. El primero de ellos es el efecto de dichas fluctuaciones sobre la demanda interna. El aumento en los precios externos genera una mayor capacidad de compra interna de los cafeteros, que a su vez se multiplica internamente por los mayores ingresos del gobierno y de aquellos sectores que venden sus artculos a los productores del grano. Por el contrario, una baja en los precios externos del caf se refleja en sentido descendente sobre la demanda interna global. Aunque muchos analistas de la economa han postulado la posibilidad de eliminar este ciclo mediante instrumentos de poltica que aslen el precio interno del externo, esto no ha sido posible, debido ante todo a la tradicional presin de los cafeteros para que se les traslade una alta proporcin de las alzas de los precios externos, lo que a la postre implica tambin la necesidad de reducir los precios internos reales del grano durante los perodos de baja de las cotizaciones internacionales. El segundo mecanismo de trasmisin de los ciclos del caf ha operado mediante la disponibilidad de divisas. Sus

peculiaridades en la posguerra se han visto asociadas a las caractersticas ya anotadas de las importaciones. Las fases de ascenso de los precios del caf han trado consigo una gran disponibilidad de bienes intermedios y de capital importados. Los perodos de baja han generado, por el contrario, una gran escasez de dichos bienes. La forma como el gobierno ha manejado estas fases de abundancia y escasez han determinado en gran medida el ciclo econmico colombiano en la posguerra, segn veremos en seguida. 2. Ciclo externo, politica econmica y ciclo interno El anlisis de las cifras macroeconmicas de Colombia permite trazar un ciclo econmico interno que, aunque ntimamente ligado al ciclo externo, muestra algunas diferencias importantes, atribuibles a polticas econmicas adoptadas en uno u otro perodo. Las principales fases del ciclo interno se indican en el cuadro 7.6. Como se puede apreciar, el primer perodo (1945/6-1954/5) coincide en lo fundamental con la primera fase de alza de los precios de caf de la posguerra. Durante estos aos, el crecimiento del Producto Interno Bruto, PIB, fue del 5.0% anual; sin embargo, el crecimiento de la produccin para el mercado interno fue mayor (5.8%) y la produccin industrial se expandi al ritmo ms alto de toda la posguerra (9.1%). El segundo perodo (1954/5-1966/7) coincide con la larga fase de descenso y bajos precios de caf que sucedi a los aos de bonanza de la dcada del cincuenta. En medio de un dramtico estrangulamiento externo, el crecimiento econmico fue satisfactorio (4.4%), aunque inferior al de la fase del ascenso, especialmente en el caso de la produccin industrial. Algunos problemas, especialmente el desempleo, se agudizaron dramticamente durante estos aos y alcanzaron niveles explosivos al final del perodo. El posterior perodo de ascenso debe dividirse en dos etapas claramente diferentes. Durante la primera de ellas (1966/7-1973/4), la economa colombiana experiment el crecimiento ms rpido de la posguerra (6.4% ). Durante la segunda (1973/4-1979/80), el ritmo de crecimiento se desaceler, especialmente en el caso de la produccin industrial. No obstante, si se incluyen nicamente los aos de mayor crecimiento del perodo (1975-1979), el ritmo de crecimiento, aunque inferior al del perodo anterior (5.7%), fue similar en trminos de crecimiento de la produccin por habitante (3.6% anual), gracias al descenso en el ritmo de expansin de la poblacin. Finalmente, la fase de bajos precios de caf de comienzos de la dcada del ochenta concidi con la peor crisis de la posguerra, incluso mayor en su duracin a las recesiones experimentadas por la economa colombiana durante los aos treinta o la segunda guerra mundial. En la evolucin de la poltica econmica de estos aos conviene distinguir dos elementos. Al primero lo podemos denominar la estrategia de desarrollo, y refleja el conjunto de concepciones y decisio nes que orientaron todo un perodo. Al segundo lo podemos llamar poltica coyuntural, y se refiere a los vaivenes de las polticas cambiaria, fiscal y monetaria. Estas variaciones explican, conjuntamente con cambios de ms corta duracin en las condiciones externas y en algunas variables internas (la oferta agrcola o las oscilaciones polticas), los cambios experimentados ao a ao por la actividad econmica. El anlisis de todo este conjunto de circunstancias excede, obviamente, el propsito del captulo. Las consideraciones que siguen se limitarn a destacar los principales elementos de la economa y de la poltica econmica en las diferentes fases del ciclo interno. a) La fase de modernizacin industrial (1945/6-1954/5) Los eventos de los aos treinta y la segunda guerra mundial fueron interpretados por la clase dirigente del pas como una muestra de los peligros que encarnaba una estrategia de desarrollo orientada bsicamente hacia la produccin para el mercado mundial, como la que el pas haba seguido hasta 1929. La industrializacin fue vista as, a comienzos de la posguerra, como la nica alternativa viable de desarrollo. De esta manera, una estrategia que haba surgido ms bien por fuerza de las circunstancias externas a comienzos de los aos treinta se hizo cada vez ms consciente a lo largo de la Repblica Liberal, y a finales de dicho perodo se haba convertido en una verdadera ideologa nacional. Tal evolucin hizo parte de un proceso que tuvo lugar en toda Latinoamrica y que se concret en una concepcin del desarrollo formulada a fines de los aos cuarenta y en la dcada del cincuenta por la Comisin Econmica para Amrica Latina de las Naciones Unidas, CEPAL, con Ral Prebisch como su principal exponente. La estrategia tena como eje central la sustitucin progresiva de las importaciones, en su mayora de bienes industriales. No obstante, era tambin compatible con la sustitucin de importaciones agrcolas (el algodn fue un caso destacado en Colombia) y con la produccin de bienes, agrcolas o industriales, destinados al mercado interno y compuestos tanto de artculos como de materias primas para la industria. Ms an, la estrategia no chocaba con un esfuerzo particular por impulsar nuevas exportaciones agrcolas e industriales, ya que stas suministraban las divisas para adquirir bienes de capital e intermedios con el fin de alimentar el proceso de industrializacin. Por ello no es

sorprendente que el comienzo de la modernizacin agrcola haya coincidido con el despegue definitivo de la industria en la posguerra y que muchos de los instrumentos diseados para fomentar la actividad manufacturera hayan favorecido tambin al sector rural. En el caso colombiano, el peso de una economa agraria y agroexportadora con amplio arraigo en la estructura productiva y en los crculos de poder actu as mismo como una restriccin contra el excesivo sesgo industrialista. Los elementos ms destacados de la estrategia de desarrollo durante esta fase fueron la canalizacin de mayores recursos de crdito hacia la industria, las inversiones directas del Estado en el mismo sector y el creciente proteccionismo. Las primeras se concentraron especialmente en la Reforma Financiera de 1951 (vase el anlisis sobre polticas de regulacin en una seccin posterior de este captulo), que otorg amplios poderes al Banco de la Repblica para intervenir en la asignacin del crdito concedido por las entidades financieras. Las inversiones directas se canalizaron por medio del Instituto de Fomento Industrial, creado en 1940 para fomentar nuevas empresas en industrias bsicas; no menos importante fue la creacin de Ecopetrol en 1948, que comprometi al Estado en la produccin de derivados del petrleo. En el frente proteccionista, el elemento ms destacado fue la Reforma Arancelaria de 1950. Segn vimos en el captulo anterior, el tratado comercial de 1935 con Estados Unidos haba fijado los aranceles para varios productos en niveles relativamente bajos, introduciendo una gran inflexibilidad en la poltica arancelaria colombiana. El arancel de 1931 y sus reformas posteriores haba fijado, adems, tarifas especficas de importacin (en centavos por kilogramo de mercanca, siguiendo la tradicin decimonnica), con lo cual la proteccin ad valorem se erosion dramticamente con la inflacin que el pas vivi en forma casi continua desde entonces. Para evadir el tratado con Estados Unidos, la primera medida de la administracin Ospina Prez consisti en crear un impuesto de giros en junio de 1948, con gravmenes que oscilaban entre 10 y 26%. Este impuesto provoc una fuerte reaccin del Departamento de Estado norteamericano. El ao siguiente se negoci la revocacin del tratado comercial, que qued sin vigencia el 1 de diciembre de 1949. En 1950 fue decretada la primera reforma arancelaria de la posguerra, que consagr un sistema mixto de aranceles especficos y ad valorem, elev signifi-cativamente los niveles de proteccin y adopt una nomenclatura arancelaria moderna. A pesar de los crecientes ingresos de divisas, el manejo coyuntural fue traumtico durante estos aos. La razn bsica fue la demanda represada de bienes de capital que se haba acumulado durante la guerra y de bienes intermedios exigidos por una industria en rpido crecimiento. No menos importantes fueron, sin embargo, las sucesivas aceleraciones en el ritmo de inflacin, generadas ante todo por un sector productor de alimentos que desde los aos de la guerra haba mostrado una gran inelasticidad para responder a abruptos incrementos de la demanda interna, y la continua crisis poltica que sucedi a los levantamientos populares del 9 de abril de 1948, durante el perodo conocido en la historia colombiana como la Violencia. Desde los primeros aos de la posguerra el manejo macroeconmico se caracteriz as por ciclos cortos de pare y siga, es decir, de contraccin y expansin. Las fases de crecimiento tendan a generar rpidamente dficit externos considerables, que obligaban al gobierno a adoptar, primero, un control estricto sobre las importaciones y, posteriormente, bajo la presin de organismos internacionales (el Fondo Monetario Internacional, y posteriormente el Banco Mundial y la Agencia Internacional para el Desarrollo, de Estados Unidos, AID), un programa de estabilizacin, que inclua una mayor austeridad fiscal y monetaria y una devaluacin de la moneda. Los controles a las importaciones tendan a hacerse menos severos despus de las devaluaciones, pero nunca se desmantelaban, sirviendo como un elemento adicional de proteccin a la industria nacional. La fase expansionista de 1945 a 1947 fue seguida de una poltica deflacionaria en 1948, que puso en marcha una tasa de cambio libre para capitales y exportaciones menores, en junio de 1948, y una devaluacin de la tasa de cambio bsica (de $1.75 a $1.95 por dlar), en diciembre del mismo ao. La expansin de 1949 se vio sustituida por nuevas medidas de austeridad en 1950-1951, incluida una devaluacin en marzo de 1951 (de $1.95 a $2.50)4. Gracias a la bonanza cafetera, la poltica macroeconmica pudo relajarse en los tres aos siguientes, pero la reaparicin de un dficit externo considerable en 1955 oblig a iniciar una nueva fase de austeridad. Como se puede apreciar en el grfico 7.2, el ciclo de pare y siga se reflej en el comportamiento macroeconmico, generando aos de rpida expansin seguidos por aos de crecimiento econmico relativamente lento. b) Los aos de estrangulamiento externo (1954/5-1966/7) La fase de descenso de los precios del caf en la segunda mitad de los cincuenta, concidi

con un importante cambio poltico, expresado en el derrocamiento del General Rojas Pinilla en mayo de 1957, su sustitucin temporal por una Junta Militar, y la protocolizacin del Frente Nacional entre los dos partidos tradicionales, que se hizo efectivo en agosto de 1958. El Frente Nacional se articul dentro de los programas de la Alianza para el Progreso que inici la Administracin Kennedy en Estados Unidos y que se concretaron en 1961 con el acuerdo firmado en Punta del Este, Uruguay, con sus aliados latinoamericanos. Tanto la Alianza para el Progreso como los programas del Frente Nacional estaban influidos, adems, por el impacto de la revolucin cubana de 1959, uno de cuyos reflejos fue la transformacin de algunas de las guerrillas provenientes de la fase de la violencia en movimientos armados con un contenido explcitamente marxista. El programa del Frente Nacional incluy, as, una serie de medidas de corte reformista: una nueva reforma agraria, el fortalecimiento del sindicalismo, una oleada de legislacin laboral y una expansin considerable del gasto pblico social. En el frente econmico, se acentu la estrategia de desarrollo que provena de las dcadas anteriores. El estrangulamiento externo sirvi como justificacin para un programa de sustitucin de importaciones an ms agresivo. Los mecanismos creados en la fase anterior se perfeccionaron. As, la nueva poltica crediticia se materializ en la creacin de la Junta Monetaria, los fondos de fomento y las corporaciones financieras (bancos de desarrollo) y en mltiples medidas que obligaron a los intermediarios financieros a dedicar parte de sus recursos a las prioridades establecidas por el gobierno. Las acciones del IFI se ampliaron y sus inversiones se multiplicaron enormemente. Las reformas arancelarias de 1959 y 1964 acentuaron la tendencia proteccionista. La ltima de ellas adopt, finalmente, un sistema puro de impuestos ad valorem a las importaciones y estableci un nivel de proteccin nominal relativamente alto (65.6%). La continua escasez de divisas sirvi, adems, para mantener un control firme sobre las licencias de importacin durante la mayor parte del perodo, que acentu el efecto proteccionista del arancel. Dos nuevos elementos se aadieron, sin embargo, a los mecanismos creados en pocas anteriores. El primero fue la creacin de numerosos incentivos en la reforma tributaria de 1960 para promover el desarrollo de industrias bsicas. El segundo, el comienzo de la poltica de promocin de exportaciones. Los exportadores menores haban sido favorecidos entre junio de 1948 y marzo de 1951, y nuevamente desde principios de 1955, al ser autorizados para vender sus divisas en el mercado libre, donde el dlar se cotizaba a tasas significativamente superiores a la oficial. A dicho mecanismo, que perdur hasta septiembre de 1965 cuando se asign una tasa de cambio intermedia de $13.50, se agreg el Plan Vallejo en 1957, que facult a los exportadores para traer los insumos necesarios libres de derechos de importacin, y tambin un descuento especial para las exportaciones en la reforma tributaria de 1960. Fuera de ello, el Fondo de Inversiones Privadas, FIP, creado en 1963, tuvo como uno de sus objetivos fundamentales el financiamiento de los nuevos sectores de exportacin. Aunque los elementos fundamentales del sistema de promocin de exportaciones quedaron as claramente establecidos y sus frutos empezaron a verse desde los primeros aos del sesenta5, el sistema dej a los exportadores menores, durante la mayor parte del perodo, al arbitrio de fluctuaciones especulativas en el mercado libre de divisas, que tornaron enormemente inestables las utilidades provenientes de sus ventas externas. Este hecho constituy hasta 1967 el limitante bsico de la estrategia adoptada, que impidi un crecimiento ms rpido de las nuevas exportaciones. La dramtica escasez de divisas, tpica de estos aos, hizo muy difcil el manejo macroeconmico. El perodo se inici con una de las crisis cambiarias ms severas del pas. El General Rojas Pinilla se vio obligado a frenar gradualmente su programa de gasto pblico en los ltimos aos de su gobierno, a reimplantar severos controles a las importaciones desde fines de 1954 y a restablecer el mercado cambiario libre a comienzos del ao siguiente. La Junta Militar adopt un programa de austeridad general y realiz la devaluacin ms fuerte de la historia colombiana (de $2.50 a unos $6.70), utilizando un sistema de certificados de cambio libremente negociables, similar al que ya se haba ensayado entre 1933 y 1935. Pese a toda la erosin que sufri con la inflacin posterior, tal devaluacin tuvo un efecto real que perdur hasta 19676. El primer gobierno del Frente Nacional emprendi un programa fiscal expansionista, financiado con los nuevos recursos externos proporcionados por la Alianza para el Progreso. Aunque la economa retorn a tasas de crecimiento aceptables, el sector externo y las finanzas pblicas se erosionaron rpidamente. Al iniciarse la Administracin Valencia en 1962, los signos de deterioro eran evidentes. A partir de entonces el manejo macroeconmico se hizo cada vez ms difcil. El gobierno emprendi un programa de austeridad fiscal, que revirti la poltica expansionista de la Administracin Lleras Camargo. Adems, en noviembre de 1962 llev a cabo una

devaluacin que elev el precio bsico del dlar a $9. Sin embargo, el impacto de la devaluacin sobre el nivel de precios, aunado a la escasez de alimentos y el alza de salarios, decretada por el gobierno ante la avalancha de protestas populares, aceler dramticamente la inflacin en 1963, eliminando as el efecto real de la devaluacin del ao anterior. Las medidas de control de importaciones tuvieron as que acentuarse. Para evitar que se desestabilizara el mercado libre de divisas, el Banco de la Repblica intent regularlo entre enero de 1963 y octubre de 1964, perdiendo una cantidad considerable de reservas. Su liberacin posterior elev rpidamente el precio del dlar en dicho mercado a $19. En un nuevo intento por regularizar la situacin, y presionado por los organismos internacionales, en septiembre de 1965 se cre una tasa de cambio intermedia de $13.50 conservndose una tasa preferencial de $9 y el mercado libre de capitales y se desmontaron los controles a la importacin. El resultado fue un verdadero colapso externo en 1966, que hered la Administracin Lleras Restrepo. Durante la Administracin Valencia el crecimiento econmico se hizo ms irregular que en el perodo anterior y un poco ms lento (4.6% anual entre 1962 y 1966 contra 5.5% entre 1958 y 1962). Adems, ante la creciente oferta de mano de obra en las ciudades, el problema del desempleo abierto hizo su primera explosin en Colombia. La tasa de desocupacin en Bogot aument del 7 al 8% en 1963-1964 a ms del 12% en 1967, y en abril de dicho ao super el 16%. Simultneamente, en otras ciudades del pas (Medelln, Cali, Barranquilla y Manizales), el desempleo alcanz en este ltimo ao niveles del 15 al 18%. c) El gran auge (1966/7-1973/4) La poltica adoptada por la Administracin Lleras Restrepo para enfrentar la crisis externa no slo permiti superar la emergencia, sino que abri paso a la expansin econmica ms rpida de la posguerra y cre un esquema institucional estable para el manejo del sector externo. Las medidas que se adoptaron en los primeros meses del gobierno incluyeron un rgido control de importaciones y la eliminacin gradual de la tasa de cambio preferencial de $9 por dlar. La ms significativa fue, sin embargo, el Decreto-ley 444 de marzo de 1967. La innovacin ms importante fue la adopcin del sistema de devaluacin gradual. Aunque la idea inicial era la de retornar al sistema de certificados de cambio que se negociaban libremente y que se haban utilizado con xito en 1933-1935 y en 1957-1958, el mecanismo evolucion rpidamente hacia las mini-devaluaciones o devaluacin gota a gota, mediante el cual el gobierno fija en forma peridica (semanal o diaria) una nueva tasa de cambio. El segundo elemento fue la eliminacin del mercado libre de divisas estableciendo un rgido control sobre los flujos de capital con el exterior. En el caso de las inversiones extranjeras directas, se establecieron lmites a las remesas de utilidades y un comit de vigilancia para los pagos de regalas al exterior. Este conjunto de normas fortaleci significativamente el control de cambios del pas, que en otros aspectos se haba mantenido en forma continua desde 1931. El tercer componente fue la unificacin gradual de las tasas mltiples de cambio que haban existido hasta entonces. El diferencial cambiario para las exportaciones de caf fue sustituido por un impuesto ad valorem a las ventas externas. La tasa de capitales se fij en $16.50 en marzo de 1967 y a mediados del ao siguiente se unific con la tasa de cambio bsica. La tasa petrolera fue eliminada unos aos despus, en 1973. Finalmente, el Decreto 444 estableci un rgimen estable de promocin de exportaciones, transformando las ventajas tributarias y la tasa de cambio favorable de las que haban disfrutado hasta entonces las exportaciones menores por un Certificado de Abono Tributario, CAT, libre de impuestos, cuyo monto se estableci inicialmente en el 15% del valor de las exportaciones, ampliando el Plan Vallejo y creando el Fondo de Promocin de Exportaciones, Proexpo. La proteccin de la competitividad externa mediante la devaluacin gradual, el rgimen estable de incentivos y la bonanza que experiment la economa mundial en estos aos permitieron un crecimiento acelerado de las exportaciones menores, especialmente las manufactureras. No obstante, la estrategia de proteccin a la industria nacional continu vigente, aunque los estrictos controles caractersticos de los aos de escasez de divisas se atenuaron y, en la Administracin Pastrana, comenzaron a reducirse algunos aranceles excesivos. Esto ltimo se llev a cabo por primera vez en uso de la facultad concedida en la Reforma Constitucional de 1968 al Presidente de la Repblica para regular el comercio exterior del pas, y en el marco de la Ley 6 de 1971, que especific el alcance de las facultades presidenciales. El contenido de la poltica de proteccin adquiri un nuevo carcter al firmarse el Acuerdo de Cartagena en 1969, que dio nacimiento al Pacto Andino. La idea esencial contenida en el Acuerdo era la necesidad de pasar a una nueva

etapa de sustitucin de importaciones, basada en un mercado ampliado que permitiera superar la limitacin que representaban los estrechos mercados nacionales para el desarrollo de nuevas industrias. La nueva estrategia contena dos instrumentos bsicos: la planeacin del desarrollo de las industrias bsicas en un contexto regional (programas sectoriales de desarrollo industrial) y la eliminacin de trabas al comercio exterior entre los pases miembros (rea de libre comercio), establecindose gradualmente, adems, una mayor uniformidad en las estructuras de proteccin (es decir, aproximndose a una unin aduanera al estilo de la Comunidad Econmica Europea). En todos estos casos, se concedi un tratamiento preferencial a los dos pases de menor desarrollo relativo, Bolivia y Ecuador. La estrategia del mercado ampliado nunca se llev realmente a cabo. Aunque Venezuela adhiri al Pacto en 1973, la ruptura de Chile en 1976 hizo absolutamente evidente que la uniformidad de criterios existentes al firmarse el Acuerdo, haba desaparecido rpidamente. La liberacin del comercio intrarregional tuvo lugar, pero llena de excepciones, de tal forma que gran parte del comercio que Colombia comenz a desarrollar con los pases de la regin estuvo de hecho por fuera de los mecanismos de integracin en un sentido estricto. Finalmente, los primeros programas industriales fueron aprobados en 1972 (metalmecnico), 1975 (petroqumico) y 1977 (automotriz), pero carecieron de credibilidad y tuvieron una aplicacin limitada o nula. De los dos elementos nuevos que se incorporaron a la estrategia de industrializacin a partir de 1967, solo uno, la activa promocin de nuevas exportaciones, tuvo as consecuencias importantes; el otro, el mercado ampliado, no pas de ser una esperanza. No obstante, la magnitud de la bonanza experimentada durante el perodo analizado no puede atribuirse nicamente a las nuevas exportaciones. De hecho, segn se aprecia en el Cuadro 7.6, a pesar del crecimiento de las exportaciones menores, las ventas totales del pas al exterior crecieron menos que el Producto Interno Bruto durante estos aos. Otro conjunto de circunstancias coadyuv, por lo tanto, a los buenos resultados macroeconmicos. El primero y ms importante fue, sin duda, el crecimiento del gasto pblico durante la Administracin Lleras, financiado por los mayores impuestos y por un aumento significativo del crdito externo. El gasto pblico se mantuvo en niveles altos durante la Administracin Pastrana, a lo cual se agreg el impacto de la poltica de vivienda adoptada por dicho gobierno. En uno y otro gobierno, el acceso al crdito externo fue esencial, no slo para financiar el gasto pblico, sino tambin los elevados dficit en cuenta corriente de la balanza de pagos, que se mantuvieron hasta 1972 (vase el grfico 7.2). Finalmente, la mejora en los trminos de intercambio, iniciada a fines de los aos sesenta, ayud tambin a robustecer la capacidad de compra del pas ms all de lo que permita el crecimiento de las exportaciones. La mayor disponibilidad de divisas no slo permiti mantener ritmos de crecimiento aceptables, sino tambin reducir los alarmantes niveles de desempleo que haba acumulado el pas durante los aos de estrechez cambiaria. El problema ms preocupante fue, por el contrario, la rpida aceleracin del ritmo de inflacin al final del perodo analizado, que alcanz niveles superiores al 20% anual a partir de 1973 (vase el grfico 7.2). El gobierno interpret la aceleracin inflacionaria como el producto de un proceso similar que estaba experimentando la economa internacional (inflacin importada). La oposicin vio este desarrollo, por el contrario, como el producto del elevado dficit fiscal. El triunfo de la oposicin en las elecciones de 1974 inici as una nueva fase de estabilizacin. d) Bonanza de divisas y crisis industrial (1973/4-1979/80) El concepto de estrategia o modelo de desarrollo es ciertamente til para analizar lo acontecido en Colo mbia hasta 1967. A partir de entonces, el concepto es menos adecuado para evaluar los resultados del desempeo econmico. Entre 1967 y 1974 una parte de la estrategia nunca se llev a cabo, segn vimos en la seccin anterior. Desde 1974 el concepto mismo ha perdido vigencia. Aunque ha habido defensores de un modelo neoliberal, centrado en un funcionamiento ms libre del mercado y una mayor dependencia de las exportaciones, tal tipo de estrategia slo se ha reflejado parcialmente en la poltica econmica colombiana. En la prctica, el pas ha mantenido mucho del pasado, pero ha incorporado gradualmente algunas de las nuevas ideas y, ante todo, las circunstancias inmediatas han tendido a primar en el manejo macroeconmico sobre cualquier visin de mediano o largo plazo. Algunos de los elementos de la estrategia de la industrializacin seguida hasta 1974 han sufrido desde entonces un cambio apreciable. El Grupo Andino pas a un segundo plano de prioridades y en algunos casos se habl incluso de desmontarlo. La participacin directa del Estado en la creacin de nuevas empresas industriales qued tambin en

un plano secundario, al tiempo que se transformaba al Instituto de Fomento Industrial en un tpico intermediario financiero, asignndole funciones cada vez ms distantes de su objetivo inicial. Adems, aunque no se desmont el sistema de crdito de fomento, a partir de 1974 se propendi por un ordenamiento ms libre del sistema financiero y se elev el costo de los crditos ordinarios concedidos por las entidades del sector. En el frente comercial, la liberacin de importaciones y la reduccin de los aranceles, iniciados tmidamente durante la Administracin Pastrana, se aceleraron posteriormente y alcanzaron un verdadero auge durante la Administracin Turbay, cuando se les asign un objetivo de mejorar la eficiencia de la industria nacional. Ya a fines de dicha administracin, el arancel promedio se haba reducido a un 26% (contra 65.6% en 1964 y 48.5% en 1973) y el 70.8% de las posiciones arancelarias estaban en la lista de libre importacin (contra 29.6% en 1974 y 48.6% en 1979). La poltica de promocin de exportaciones sufri tambin un vuelco total en la prctica. La intencin original de la Administracin Lpez Michelsen era en realidad la de aumentar considerablemente dichas exportaciones (el gobierno habl de convertir a Colombia en el Japn de Sudamrica), aunque dando un mayor nfasis a la tasa de cambio y al crdito de Proexpo como mecanismos de promocin, y menos a los CAT, cuyos niveles se redujeron significativamente a partir de 1975 como parte del plan de estabilizacin fiscal. Sin embargo, las circunstancias concretas llevaron al gobierno a revaluar en trminos reales el tipo de cambio. Lo acontecido en materia de promocin de exportaciones es particularmente indicativo de la prelacin que tuvieron los acontecimientos de corto plazo durante estos aos. La Administracin Lpez Michelsen llev a cabo dos planes masivos de estabilizacin. El primero estuvo dirigido a reducir el dficit fiscal, controlar la expansin de los medios de pago y reordenar el sistema financiero. Por primera vez en la posguerra, el centro de atencin de un programa de estabilizacin no fue el deterioro del sector externo sino la aceleracin de la inflacin domstica. El gobierno adopt entonces una ambiciosa reforma tributaria, impuso controles severos al gasto pblico, elev la mayora de las tasas de inters y liber algunas, redujo los encajes sobre depsitos de las entidades financieras y los crditos del Banco de la Repblica al sector pblico y al privado, y aceler temporalmente la devaluacin para compensar la reduccin de los subsidios a las exportaciones menores. La rpida elevacin de los precios del caf desde mediados de 1975 dio lugar a un nuevo plan de estabilizacin, cuyo eje fue el impacto monetario que estaba recibiendo el pas por el exceso de divisas. El foco de atencin fue tambin novedoso, aunque tena un antecedente importante: el plan de estabilizacin que se llev a cabo durante la Segunda Guerra Mundial con el mismo propsito (vase el Captulo VI). Algunas de las medidas adoptadas durante la fase anterior de estabilizacin se revirtieron. En particular, el gobierno suspendi temporalmente la devaluacin, en 1977, para reducir el efecto monetario de la acumulacin de reservas; esta estrategia contradeca claramente la intencin original de utilizar la tasa de cambio para fomentar las exportaciones menores. Adems, se controlaron de nuevo todas las tasas de inters y se elevaron drsticamente los encajes del sistema financiero. Por otra parte, se acentu la austeridad fiscal iniciada a fines de 1974, se adoptaron rgidos controles al endeudamiento externo pblico y privado y se crearon dos mecanismos de ahorro forzoso: el pago a los cafeteros de parte de la cosecha en Ttulos de Ahorro Cafetero, TAC, y la obligacin de los exportadores de mantener los certificados de cambio durante tres o cuatro meses antes de poderlos vender al Banco de la Repblica, aunque con la posibilidad de redimirlos inmediatamente en la Bolsa con un descuento significativo. La Administracin Turbay adopt a partir de 1978 un programa radicalmente diferente, que en nada recordaba los esfuerzos de austeridad fiscal de su antecesor. La esencia del programa era la necesidad, para acelerar el desarrollo del pas, de emprender un plan masivo de obras pblicas financiado con crdito externo. Como se tena el temor de que la ampliacin del gasto pblico tuviera efectos inflacionarios, se aceler la liberacin de importaciones y se adopt un nuevo plan de contraccin monetaria. Este, que se concret a comienzos de 1980, se bas en la venta masiva de ttulos del Banco de la Repblica en el mercado (operaciones de mercado abierto), bajo un rgimen de tasas de inters libres. La justificacin bsica de esta nueva forma de intervencin era que los rgidos controles monetarios de los aos anteriores haban generado toda serie de innovaciones financieras que los haban tornado inefectivos. En su conjunto, los resultados econmicos del perodo de bonanza fueron insatisfactorios a los ojos de muchos observadores, que consideraron que la economa poda y deba haber crecido ms en ausencia de las tradicionales restricciones de divisas. En efecto, si se excepta un ao de rpida expansin -1978-, la economa creci a ritmos

lentos, no superiores a los de los aos traumticos de estrechez cambiaria de la dcada del sesenta (vase el grfico 7.2). En particular, la competencia de las importaciones legales e ilegales y otros factores que analizaremos posteriormente generaron una crisis industrial sin precedentes; por primera vez desde los aos veinte, la industria creci a un ritmo inferior al de la produccin nacional en su conjunto (vase el cuadro 7.6). No obstante, conviene resaltar que el crecimiento del Producto Interno Bruto por habitante fue uno de los ms rpidos de la posguerra, que la tasa de desempleo se redujo continuamente, hasta alcanzar 8.3% en 1981 en las cuatro principales ciudades, y que el pas acumul una cantidad considerable de reservas internacionales. Para fines de 1980 stas eran casi equivalentes a la deuda externa del pas; es decir, por primera vez en su historia moderna, la deuda externa neta de Colombia era prcticamente despreciable. e) La gran recesin (1979/80-1984/85) Entre 1980 y 1982 la economa colombiana experiment un deterioro acelerado. El crecimiento econmico se desaceler dramticamente y los ndices de desempleo comenzaron de nuevo a aumentar. El dficit en cuenta corriente con el exterior alcanz simultneamente niveles alarmantes (vase el grfico 7.2). Ello no repercuti inicialmente sobre las reservas internacionales dando as una impresin de solidez debido al endeudamiento externo explosivo de estos aos (US$4.100 millones entre fines de 1980 y fines de 1982). La inflacin y la tasa de inters se mantuvieron adems en niveles altos. Finalmente, a mediados de 1982 se inici la mayor crisis financiera interna desde los aos treinta. Las dificultades domsticas fueron, en buena parte, el reflejo de la peor crisis internacional y latinoamericana de la posguerra. Las dificultades externas se iniciaron a mediados de 1980 con el colapso de los precios del caf. Posteriormente, en agosto de 1982, la crisis mexicana desencaden un cierre repentino del mercado internacional de capitales, slo comparable en su magnitud al de los aos treinta. Por ltimo, la crisis venezolana se hizo evidente en febrero del ao siguiente, reflejndose en una cada dramtica de las exportaciones y ventas fronterizas al vecino pas. La Administracin Turbay no contribuy a aliviar la situacin y, por el contrario, tendi ms bien a agravarla. El dficit fiscal se sigui ampliando, la liberacin de importaciones se aceler, la tasa de cambio se revalu nuevamente en trminos reales y no se adoptaron medidas de emergencia para contrarrestar el pnico financiero al final de su mandato, si se exceptan en este ltimo caso las acciones tradicionales del Banco de la Repblica para aliviar los faltantes de liquidez de las entidades financieras. La Administracin Betancur adopt gradualmente medidas en todas estas reas. No obstante, aunque en algunos frentes oper con prontitud y continuidad, en otros tard en tomar las medidas que consider convenientes y, ms an, manifest alguna inestabilidad en sus objetivos. Los elementos de mayor continuidad fueron la poltica financiera y la tributaria. La primera se caracteriz por una pronta, activa y creciente intervencin; la segunda, por acciones continuas que de hecho desembocaron en una de las reformas tributarias ms completas de la historia del pas (sobre ambos temas, vase la parte cuarta de este captulo). En el manejo del gasto pblico y el dficit externo, la poltica econmica tuvo dos fases totalmente diferentes. Durante la primera, que se inici a comienzos de 1983, el objetivo esencial fue la reactivacin econmica. El gobierno se mostr entonces renuente a disminuir el gasto pblico, emprendi un plan masivo de vivienda popular y oper sobre el sector externo con un conjunto diverso de polticas: una devaluacin ms rpida, un aumento en los subsidios a las exportaciones (transformados en Certificados de Reembolso Tributario, CERT, en 1983), una elevacin de los aranceles y un creciente control a las importaciones. Las medidas de este ltimo frente que a la postre contribuy ms que ningn otro a la reduccin del desequilibrio externo, fueron, sin embargo, lentas; de hecho, las medidas drsticas slo se adoptaron a comienzos de 1984, luego de la prdida de ms de US$1.700 millones el ao anterior. A mediados de 1984 se adopt, por el contrario, una poltica radicalmente diferente, en la cual la reactivacin econmica no desempeaba un papel esencial y el objetivo central era la correccin del desequilibrio externo. Aunque se mantuvo el estricto control a las importaciones y los altos subsidios a las exportaciones menores y se reforz el control de cambios, los instrumentos bsicos de la nueva fase fueron la disminucin del dficit fiscal y la devaluacin acelerada. Como en casos similares en el pasado, tales

medidas estuvieron acompaadas de las presiones y la negociacin con el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y los bancos comerciales del exterior. Al finalizar su mandato, la Administracin Betancur haba frenado el dramtico deterioro externo, fiscal y financiero caracterstico de los primeros aos de la dcada del ochenta, y logrado revertir parcialmente la crisis industrial que provena del perodo anterior. Adems, en 1986 se experiment una reactivacin ms firme, con base en la nueva bonanza cafetera que se inici a fines del ao anterior. No obstante, el pas segua viviendo las secuelas de cinco aos de recesin y desequilibrio externo. Las primeras se expresaban en los altos ndices de desempleo (14% en promedio en las cuatro principales ciudades en 1985 y un nivel slo ligeramente inferior en 1986) y subempleo. Los segundos se reflejaban en los altos niveles de endeudamiento externo (US$13.400 millones a mediados de 1986 contra US$6.300 cinco aos atrs) que, a diferencia de lo que ocurra en 1980, ya no tenan sino una pequea contrapartida en las reservas internacionales del pas (US$2.500 millones). Como efecto importante de las polticas adoptadas desde fines de 1982 se seala el retorno a la promocin de exportaciones y a una mayor proteccin a la industria nacional. En el primer caso, el retorno ha sido tan firme, que algunos sectores han hablado otra vez de convertir el crecimiento de las exportaciones en el centro de la estrategia de desarrollo. Por el contrario, la magnitud y perdurabilidad del nuevo movimiento proteccionista es an materia de conjetura. De hecho, las medidas de proteccin ms agresivas, adoptadas entre 1982 y 1984 fueron revertidas parcialmente desde los ltimos meses de 1985. En cualquier caso, no es evidente que de las cenizas de la peor crisis econmica surgida desde los aos treinta haya nacido una nueva estrategia de desarrollo, como aconteci en aquella poca. 3. El desarrollo industrial en la posguerra El anlisis anterior permite identificar dos grandes etapas en la historia de la industria colombiana despus de la segunda guerra mundial. Durante la primera, que cubre las tres dcadas transcurridas entre 1945 y 1974, la industrializacin fue el centro de atencin de la poltica econmica. Entre 1974 y 1983, por el contrario, la industria experiment una crisis creciente. A partir de 1984 se inici una nueva fase de crecimiento industrial, cuyas caractersticas no pueden delinearse todava con claridad. a) El auge de la industria (1945-1974) Entre 1945 y 1974, la produccin de la industria manufacturera colombiana se multiplic por 7.7, creciendo a un ritmo anual promedio del 7.3%. Entre estos aos, el empleo fabril creci de 135.400 y 447.900 trabajadores, un ritmo anual de 4.2%. La expansin del empleo total, incluidas las actividades artesanales y la pequea industria fue algo menor: del 4.1%, si se comparan los datos de ocupacin en el sector manufacturero del Censo de Poblacin de 1951 con los de la Encuesta Nacional de Hogares de 1978. Como se puede apreciar, el crecimiento de la productividad del trabajo en la industria durante las primeras tres dcadas de la posguerra fue rpido (3% anual) y puede explicarse por la conjuncin de tres factores diferentes: a) el incremento relativo del empleo fabril en relacin con el artesanal; b) la adopcin y aprendizaje de nuevas tcnicas, especialmente en el sector ms moderno de la industria, y c) el aumento de la intensidad de capital, es decir, en el capital utilizado por trabajador, que en el caso de la industria fabril puede estimarse entre un 80 y un 100% en estas tres dcadas. Durante perodos ms cortos, entre 1967 y 1974, en particular la mejor utilizacin del equipo existente contribuy tambin decisivamente a los mayores niveles de productividad. El crecimiento cuantitativo estuvo acompaado por un cambio importante en la composicin de la produccin industrial. El cuadro 7.7 presenta dos clasificaciones diferentes de los sectores industriales que permiten apreciar ese proceso. La primera de ellas divide a los sectores de acuerdo con el momento en que completaron su proceso de sustitucin. El primer grupo, denominado de sustitucin temprana, identifica todos aquellos sectores para los cuales las importaciones no constituan ya un componente importante de la oferta interna en 1945 (alimentos, bebidas, tabaco, vestuario y calzado, madera y muebles, imprentas y artculos de cuero). El segundo grupo (de sustitucin intermedia) est compuesto por aquellas industrias cuyo proceso de sustitucin de importaciones haba ya avanzado considerablemente en 1945 y que slo termin a mediados de la dcada del cincuenta (textiles, caucho y minerales no metlicos). Estos dos conjuntos conformaron el ncleo de la primera fase de sustitucin de importaciones. El tercer conjunto de industrias, denominadas de sustitucin tarda, agrupa aquellas que dominaron la segunda etapa de sustitucin de importaciones (papel, productos qumicos, derivados del petrleo, metales bsicos y toda la industria metalmecnica). Por otra parte, la segunda clasificacin divide a las industrias de acuerdo con el uso principal de los bienes producidos en el sector correspondiente. Los sectores se clasifican as en

productores de bienes de consumo no duradero, intermedios, y de capital y consumo duradero. La segunda de estas agrupaciones podra quiz dividirse a su vez en industrias intermedias tradicionales (textiles, madera, caucho y minerales no metlicos) y tardas (papel, productos qumicos, derivados del petrleo y metales bsicos); el primero de estos grupos se compone en su mayora de las industrias clasificadas como de sustitucin intermedia en la primera clasificacin. Como puede apreciarse en el cuadro, el proceso de diversificacin industrial fue continuo entre 1945 y 1974. Durante este continuo perodo, las industrias de sustitucin tarda pasaron de representar el 10.3% del valor agregado industrial al 42.2%. Las industrias de sustitucin temprana, por su parte, redujeron su participacin en el mismo perodo del 62.4% al 35.9%. La participacin de las industrias de sustitucin intermedia tambin disminuy en el mismo lapso, aunque a un ritmo mucho ms lento. El cambio estuvo asociado tanto al surgimiento de nuevas industrias de bienes intermedios como al crecimiento de bienes de capital y consumo duradero; estas ltimas constituan una proporcin mnima del valor agregado en 1945 -3.2% - y se multiplicaron rpidamente, hasta alcanzar el 13.2% del total de la industria en 1974. A pesar de ello, estaban claramente subdesarrolladas en el pas al final del perodo analizado, si se las compara con los patrones internacionales. El cambio estructural de la actividad industrial tambin se reflej en el mayor tamao del sector fabril con respecto a la pequea industria y al artesanado. Adems, la pequea industria experiment tambin un cambio apreciable en su composicin. En particular, los talleres de textiles y vestuario (especialmente los primeros) perdieron peso relativo, al tiempo que aumentaba la importancia de los talleres de carpintera y metalmecnicos, especialmente de reparticin de equipo automotor, en el ltimo caso. La poltica arancelaria y el control de importaciones desempearon un papel esencial, no slo en el crecimiento industrial, en general, sino tambin en la diversificacin de su estructura. Por tal razn muchos analistas acusaron a la poltica econmica de promover industrias ineficientes altamente intensivas en capital. No obstante, los anlisis realizados a fines de los aos sesenta mostraron que Colombia haba evitado una proteccin excesiva y promovido un patrn de industrializacin que no mostraba los excesos de otros pases latinoamericanos. El estudio de Thomas Lee Hutchenson, en particular, mostr que la industria tradicional, a pesar de estar nominalmente muy protegida, no utilizaba en general el margen de proteccin que le otorgaba el sistema existente. Ms an, si se excluan los sectores de bebidas y tabaco (cuyos sobreprecios domsticos estaban determinados por impuestos al consumo), la industria manufacturera, vista como un todo, utilizaba una proteccin efectiva relativamente baja en trminos internacionales (25.2%); solamente los sectores de maquinaria elctrica y material de transporte gozaban de una proteccin excesiva, en tanto que la qumica bsica, la industria de hierro y acero y la de productos metlicos estaban moderadamente protegidas (40-55% ). La poltica de promocin de exportaciones permiti posteriormente corregir algunos de los sesgos del modelo ms puro de sustitucin de importaciones. En particular, promovi un mayor desarrollo de algunas industrias altamente intensivas en mano de obra (confecciones, productos de cuero, imprentas trabajo-intensivas, etc.). No obstante, las nuevas exportaciones industriales tambin incluyeron sectores intensivos en capital o con grados intermedios de utilizacin de factores y, en general, la dinmica exportadora incidi favorablemente en todos los grupos de industrias. Debido al tamao reducido del mercado, el proceso de industrializacin se caracteriz por altos niveles de concentracin. El estudio ms completo sobre este fenmeno en Colombia7 mostr que en 1968 ms de la mitad del valor agregado industrial de sectores que podan clasificarse como oligopolios, alta o moderadamente concentrados, definiendo los primeros como aquellos en los cuales tres firmas concentraban ms del 75% de la produccin, y los segundos como aquellos en los cuales cuatro firmas dominaban entre el 50 y el 75% de la produccin. La concentracin era mayor en las industrias de bienes intermedios, algo inferior en la de artculos de consumo y menor en la de bienes de capital. El proceso de concentracin en el sector industrial avanz mucho ms all de lo que indican los datos anteriores, como resultado de la formacin de conglomerados. El proceso se haba iniciado ya en los aos treinta, pero alcanz un desarrollo ms acentuado desde la dcada del sesenta. Tal forma de concentracin adopt tanto la modalidad de integracin vertical (compra o creacin de industrias productoras de insumos y utilizadoras o comercializadoras de los productos), como horizontal (inversin en nuevos sectores, afines o no). Adems, algunos conglomerados industriales incorporaron o crearon entidades financieras, tanto para facilitar el acceso a recursos lquidos como,

especialmente, para multiplicar el poder accionario; este ltimo propsito se lograba obteniendo la propiedad de aquellas entidades financieras facultadas por la ley para adquirir acciones (las Compaas de Seguros primero, y las Corporaciones Financieras desde la dcada del setenta), ya que el control de dichas entidades permita utilizar sus recursos para ampliar el poder accionario de un conglomerado. En la dcada del setenta, los grupos financieros adquirieron un gran dinamismo, aunque el proceso de concentracin parti en este caso con mayor frecuencia de las propias entidades financieras. La financiacin de la acumulacin de capital en el sector industrial tuvo diversas fuentes. La reinversin de utilidades constituy a lo largo de la posguerra una fuente bsica de nuevo capital; a partir de los aos cincuenta aport en promedio un 40% de los nuevos fondos de las empresas industriales. Desde los aos de la segunda guerra mundial hasta mediados de la dcada del sesenta, la emisin de nuevas acciones constituy tambin una fuente muy importante, aunque decreciente, de recursos. Este mecanismo permiti que viejas empresas familiares se transformaran en sociedades annimas; en otros casos, sin embargo, la estructura familiar se conserv y la figura de sociedad annima no dej ser una pura ficcin. El crdito desplaz a las bolsas de valores como fuente de nuevos recursos captados en el mercado financiero en la dcada del sesenta. En los aos setenta, el abuso del crdito condujo a un creciente endeudamiento de las empresas; no obstante los recursos netos captados no fueron utilizados para ampliar an ms las inversiones productivas, sino para aumentar las inversiones lquidas y la adquisicin de acciones de otras empresas, como parte de la bonanza financiera de la poca. Las grandes novedades de la posguerra fueron, sin embargo, la participacin del Estado y de las empresas extranjeras en el financiamiento de la industria manufacturera. El Estado particip en el sector industrial mediante inversiones del Instituto de Fomento Industrial, Ecopetrol y el Fondo Nacional del Caf. Las inversiones de la segunda de estas entidades se concentraron en el sector de derivados del petrleo. El Fondo Nacional del Caf, por su parte, destin los recursos que invirti en la industria al procesamiento de caf (trilladoras y caf liofilizado) o a empresas fundamentalmente agroindustriales (ingenios azucareros, plantas pasteurizadoras, etc.), que hacan parte de su programa de diversificacin en zonas cafeteras. Las actividades del IFI fueron mucho ms variadas. Entre los sectores de sustitucin intermedia, tuvo un papel destacado en las industrias del caucho y minerales no metlicos. En los sectores de sustitucin tarda, se destaca su participacin en la creacin de empresas siderrgicas, automotrices, metalmecnicas y qumicas8. En todas estas actividades, el IFI actu en varias ocasiones en consorcio con compaas extranjeras y nacionales. Aunque las inversiones del Instituto se iniciaron poco despus de su creacin en 1940 y ya haba acumulado activos por $34.9 millones a fines de 1958 ($1.800 millones, a precios de 1984), su crecimiento ms espectacular tuvo lugar durante los aos del Frente Nacional. En efecto, en 1974, sus activos se haban elevado a $5.567 millones ($87.400 millones de 1984). A partir de entonces no slo se contrajo en trminos reales (sus activos en 1984 eran de $81.500 millones), sino que orient una mayor proporcin de sus actividades a funciones tpicas de un intermediario financieros ms que a aportar capital de riesgo, de acuerdo con los objetivos para los cuales fue diseado originalmente9. La presencia del capital extranjero en la industria se ampli considerablemente en la posguerra, especialmente en los sectores de sustitucin tarda, aunque tambin en algunos tradicionales (la industria de alimentos, por ejemplo). Su participacin fue decisiva en el desarrollo de las industrias de papel, caucho y productos qumicos, e importante en el sector metalmecnico y en la produccin de textiles sintticos, entre otras. Los estimativos del alcance de las inversiones extranjeras en la industria son, sin embargo, diversos. Albert Berry estim que para 1969 dichas inversiones alcanzaban US$310.6 millones, equivalente al 16.4% del capital invertido en el sector. Por otra parte, los clculos de Juan Ignacio Arango para 1970 indican que las empresas con capital extranjero mayoritario controlaban el 25% del valor agregado industrial; como la inversin extranjera participaba minoritariamente en muchas empresas industriales, la participacin se elevaba al 40%, si se incluan todas las empresas con algn capital forneo10. b) La crisis industrial (1974-1983) Entre 1974 y 1983, la industria manufacturera pas por dos etapas diferentes: una primera, hasta 1979, durante la cual se expandi a un ritmo ms lento que la economa en su conjunto, y una fase posterior de contraccin, que perdur hasta comienzos de 1983. En conjunto, el ritmo de crecimiento durante estos nueve aos fue de slo un 2.2% anual. Aunque hasta 1979 el empleo fabril aument, hasta llegar a 516.700 trabajadores, posteriormente experiment un descenso brusco (el primero experimentado por la industria en medio siglo), hasta llegar a 472.000 trabajadores en 1983. Para el conjunto del perodo, el crecimiento del empleo fue de slo un 0.6% anual, aunque la cifra puede estar subestimada debido a la ampliacin relativa de formas de subcontratacin y trabajo temporal que aqu no se incluyen. El crecimiento de la productividad fue, en cualquier

caso, muy lento y ciertamente inferior al del perodo de auge. El lento crecimiento de la industria estuvo acompaado por una involucin de su estructura. Los sectores de sustitucin temprana aumentaron su participacin en el valor agregado industrial de 35.9% en 1974 a 44.5% en 1983, un porcentaje superior al de 1967. En cambio, las industrias de sustitucin intermedia y tarda sufrieron el mayor peso de la crisis. Los signos de crisis fueron evidentes en otros frentes. La inversin, en particular, se mantuvo relativamente deprimida durante estos aos, a pesar de la reduccin de los costos reales de los equipos importados generada por la sobrevaluacin del peso. De hecho, slo a fines de la dcada del setenta se alcanzaron fugazmente los niveles reales de inversin de 1972-1973. Tal evolucin es compatible con algunos indicadores que sealan una tendencia decreciente de la rentabilidad de la industria durante estos aos. Conviene anotar, adems, que durante los aos de contraccin absoluta, la mayora de las empresas enfrentaron severas dificultades financieras, que en muchos casos las llevaron a la declaratoria de concordato o de quiebra. Hay diversas explicaciones de esta situacin. Uno de los factores ms importantes en la crisis fue, sin duda, el impacto de las mayores importaciones legales e ilegales. La poltica de apertura y el abaratamiento de los bienes extranjeros, generado por el doble efecto de la revaluacin real del peso y la reduccin de los aranceles, provocaron un incremento acelerado de las importaciones legales, que afectaron dramticamente la dbil industria de bienes de capital y, en menor proporcin, la produccin de bienes intermedios. Aunque la liberacin no afect tan dramticamente las industrias de bienes de consumo, stas ltimas experimentaron una mayor competencia del contrabando, en cuantas que se desconocen con precisin. El desmonte parcial de los subsidios a las exportaciones, en 1975, aunado a la revaluacin real de los aos posteriores y a la recesin internacional que se inici en 1979 perjudicaron, adems, a las exportaciones industriales, que en los primeros aos de la dcada del setenta se haban convertido en un factor significativo de la expansin industrial. Al mismo tiempo, el crecimiento de la demanda interna de bienes industriales se redujo con relacin a la fase de expansin anterior. El menor dinamismo de la demanda interna afect sensiblemente las industrias de bienes de consumo e intermedio. La escasez relativa de alimentos, que el pas experiment durante los aos pico de la bonanza cafetera, elev los precios relativos de los bienes bsicos de la canasta familiar, obligando a las familias a reducir relativamente sus compras de bienes industriales. A ello se agreg el efecto de la severa recesin que comenz a afectar la economa colombiana a comienzos de la dcada de los ochenta. En el caso de las industrias de bienes intermedios, es posible que la propia involucin de la estructura industrial haya sido en s misma un factor decisivo, en la medida en que las industrias de mayor expansin, a partir de 1974, generaron una menor demanda de otros bienes manufacturados; es decir, se caracterizaron por menores encadenamientos desde el punto de vista de la estructura industrial. La crisis hizo evidente que la industria colombiana experimenta problemas estructurales. En particular, se encuentra rezagada en aquellos sectores que han sido dinmicos en el mundo y que generan mayores demandas directas e indirectas de manufacturas (la industria metalmecnica, en particular) y, por el contrario, muestra un excesivo desarrollo de industrias tradicionales con escaso dinamismo. A ello se agrega el evidente rezago tecnolgico de un conjunto amplio de sectores, que ha tendido a agravarse a fines de los aos setenta y comienzos de los ochenta por los reducidos niveles de inversin en nuevos equipos. Por ltimo, conviene resaltar el impacto de las altas tasas de inters que ha tenido el pas desde 1980. Como esta situacin coincidi con altos ndices de endeudamiento y un bajo crecimiento de las ventas, fruto de la peor recesin de la posguerra, las empresas se han visto obligadas a adoptar medidas de austeridad que no guardan antecedentes en la historia industrial del pas en el ltimo medio siglo. Las medidas proteccionistas, la devaluacin real, la reactivacin de la demanda (dbil en 1984 y ms firme a partir de 1986) y la regulacin de las tasas de inters, permitieron el comienzo de una reactivacin industrial a partir de 1984. Aunque las nuevas condiciones y la poltica econmica han permitido revertir gran parte de las dificultades experimentadas por la industria durante los aos de crisis, subsisten, sin embargo, las dificultades estructurales mencionadas, a cuya superacin no han contribuido hasta ahora las acciones estatales.

LA

TRANSFORMACIN

DEL

AGRO

1. La modernizacin del sector agropecuario La dcada del cincuenta marc el comienzo de una serie de transformaciones que pueden interpretarse como el despegue del desarrollo capitalista en el campo. De hecho, las nuevas condiciones imperantes en el conjunto de la economa plantearon al sector agropecuario la necesidad de modernizarse con el fin de atender las demandas de materias primas para la industria de alimentos destinados a una poblacin urbana creciente y de nuevas exportaciones que satisficieran los requerimientos de bienes de capital e insumos intermedios para los sectores modernos de la economa. El proceso de modernizacin alcanz un ritmo acelerado en los aos sesenta y setenta, pero se vio interrumpido bruscamente a fines de esta ltima dcada, al desencadenarse una crisis severa del sector. Adems, la transformacin del agro no fue homognea y gener una estructura de produccin fuertemente diferenciada, en la que, al lado de un sector moderno, donde se han logrado incrementos significativos de la productividad gracias a la adopcin de paquetes tecnolgicos avanzados y a la mecanizacin de algunos procesos productivos, sobrevive un sector tradicional, donde los niveles de productividad y las tcnicas de explotacin se han conservado sin grandes transformaciones. Curiosamente, el proceso de modernizacin coincidi hasta mediados de la dcada del setenta con una fuerte desaceleracin de la economa cafetera, que hasta los aos cuarenta haba sido el rengln ms dinmico, no slo del sector agropecuario colombiano sino de la economa en su conjunto. Esta tendencia se revirti dramticamente en la segunda mitad de los aos setenta, como producto de los esfuerzos de las instituciones cafeteras por difundir nuevos sistemas de cultivo y de los elevados precios del grano, que crearon los estmulos necesarios para la renovacin de los cafetales. a) Modernizacin El crecimiento de la agricultura no cafetera entre los aos cincuenta y setenta fue posible gracias a la disponibilidad de tierras cultivables previamente subutilizadas y la difusin de nuevas tecnologas y productos. De acuerdo con los estimativos que se recogen en el cuadro 7.8, el rea sembrada con los principales cultivos diferentes al caf se extendi de poco ms de 1.9 millones de hectreas a comienzos de la dcada del cincuenta a 2.9 millones en la segunda mitad de la dcada del setenta. Este crecimiento, unido a un incremento de la productividad cercano al 2% anual, permiti aumentar la produccin no cafetera en un 150% durante estos aos. El crecimiento en el rea sembrada no fue homogneo para todos los cultivos. La mayor expansin se experiment en los cultivos comerciales y de plantacin, que conforman el ncleo de la agricultura empresarial. Estos cultivos pasaron de representar el 19% del rea sembrada a comienzo de los aos cincuenta a 41% en la segunda mitad de la dcada del setenta. Tal proceso fue posible gracias a la modernizacin de viejos cultivos (arroz, algodn, caa de azcar para refinacin, bananos para exportacin y cacao) y a la introduccin de nuevos productos comerciales (sorgo, soya y palma africana, en particular). Un proceso similar de expansin, aunque algo ms tardo, se experiment en algunos cultivos no incluidos en el cuadro 7.8, entre ellos las flores para exportacin, las hortalizas y las frutas. En el lado opuesto, algunos cultivos tradicionales y mixtos (maz, trigo, frjol y panela) redujeron el rea sembrada en trminos absolutos, pasando de representar casi un 63% de las siembras en los aos cincuenta a poco menos de una tercera parte a fines de los setenta. Otros cultivos tradicionales y mixtos (papa, tabaco, yuca y pltano) vivieron una situacin intermedia: lento crecimiento en las dcadas del cincuenta y sesenta, seguidas de un gran dinamismo en los aos setenta. La evolucin de los rendimientos fue tambin diversa para los distintos tipos de productos. Los cultivos comerciales experimentaron un crecimiento rpido de la productividad, de un 2.6% anual entre comienzos de los aos cincuenta y fines de los setenta. En el resto de los cultivos, los rendimientos se elevaron a tasas mucho ms bajas e irregulares, especialmente en el caso de algunos productos tradicionales y mixtos dinmicos; stos ltimos dependieron, as, de la ampliacin del rea y del desplazamiento de otros productos para lograr ampliaciones significativas de la oferta. La conjuncin de un rpido aumento en las reas sembradas y los cambios tecnolgicos adoptados permitieron a los cultivos comerciales fortalecer su participacin en el valor de la produccin agrcola no cafetera de 17% a comienzos de los aos cincuenta a 40% a fines de los setenta.

Los rendimientos crecientes fueron posibles gracias a la modernizacin de las tcnicas de explotacin, en particular la utilizacin de maquinaria, insumos qumicos y semillas mejoradas, y a la adecuacin de tierras para facilitar el riego, drenaje, arado y cultivo de los suelos. La mecanizacin y adecuacin de tierras se concentraron predominantemente en los cultivos de tipo comercial. Desde los primeros aos de la posguerra se inici una importacin activa de tractores y otras maquinarias agrcolas, que hasta entonces se utilizaban slo en forma marginal en la agricultura colombiana. Ya a comienzos de los aos setenta, el rea mecanizada representaba una cuarta parte de las tierras cultivadas, aunque se concentraba de manera casi exclusiva en los productos comerciales. La adecuacin de tierras fue un proceso ms tardo y limitado, pero tom vuelo en algunas regiones del pas desde los aos sesenta en forma paralela con la extensin de los cultivos modernos. La difusin en gran escala de los fertilizantes qumicos, aunque tarda (mediados de los aos sesenta) fue mucho ms general que los procesos anteriores, llegando a abarcar a mediados de la dcada del setenta por lo menos un 60% del rea de los principales cultivos y una proporcin muy superior en un conjunto amplio de ellos. Aunque el uso de otro tipo de insumos qumicos (insecticidas, herbicidas, etc.) y de semillas mejoradas se concentr en los cultivos comerciales, tambin tuvo mayor difusin que el proceso de mecanizacin. Los datos y tendencias anteriores ponen en evidencia la diferenciacin interna en trminos de cultivos y rendimientos generada por la modernizacin agrcola en la posguerra. La agricultura comercial se concentr en gran medida en las zonas planas, ms favorables a la mecanizacin, y se enmarc predominantemente en unidades medianas y grandes. La agricultura mixta y tradicional, por su parte, se concentr en explotaciones ms pequeas, localizadas en mayor proporcin en la regin andina. A su vez, mientras la produccin del primer tipo de productos se dio en empresas capitalistas agroindustriales, en el segundo se caracteriz por la subsistencia de un conjunto diverso y complejo de sistemas de explotacin: haciendas tradicionales, propiedades familiares, pequeas parcelas, minifundios y resguardos indgenas. Aunque la expansin agrcola desplaz a la ganadera vacuna de las mejores tierras, la apertura de nuevas fronteras permiti incrementar el rea en pastos desde 16.3 millones de hectreas en 1950-1954 hasta 22.2 millones en 19701974, de acuerdo con los estimativos de Kalmanovitz. Siguiendo una tradicin secular, la ganadera colombiana continu siendo una actividad fundamentalmente extensiva. La poblacin ganadera aument a un ritmo similar o slo ligeramente superior al del rea en pastos de 12.9 millones de cabezas en la segunda mitad de la dcada del cincuenta a 18.5 millones en la segunda mitad de los aos setenta, un crecimiento anual de 1.8%, ciertamente lento con relacin a otros indicadores econmicos. No obstante, la aplicacin de tcnicas veterinarias redujo sensiblemente la mortalidad del hato y permiti un crecimiento superior de la produccin, de 2.9% anual, en el mismo perodo. Este ritmo de expansin, aunque superior al de la produccin cafetera, fue muy poco dinmico comparado con el de la agricultura no cafetera, especialmente los cultivos comerciales. Adems, los niveles de productividad continuaron siendo excesivamente bajos, permitiendo apenas una extraccin equivalente al 50 o 60% de la caracterstica de los pases de alta productividad (Estados Unidos, Argentina o Australia). El dinamismo de la produccin agropecuaria permiti al sector contribuir significativamente a la diversificacin de la base exportadora del pas, especialmente en la dcada del sesenta, segn vimos en una seccin anterior de este captulo. Algunos de los productos exportados (bananos y tabaco) tenan una larga tradicin dentro del comercio exterior del pas. No obstante, el desarrollo exportador en la posguerra gener un cambio importante en las zonas de produccin para los mercados externos del departamento del Magdalena a la zona de Urab en el caso del banano y de la Costa Atlntica a Santander en el del tabaco. Mucho ms importante fue el surgimiento de tres nuevos productos de exportacin de gran dinamismo: algodn, azcar y flores. El primero de ellos pas por una fase de rpida sustitucin de importaciones en los aos cincuenta, para lanzarse desde 1960 como artculo de exportacin, sustentado en una poltica sectorial muy activa. El dinamismo de la produccin azucarera tambin puede atribuirse al desarrollo acelerado de la sustitucin de importaciones en los aos treinta. Las exportaciones en gran escala se iniciaron solamente a comienzos de la dcada del sesenta, como reflejo de la Revolucin Cubana, que llev a Estados Unidos a redistribuir la cuota asignada en el mercado norteamericano a la Isla del Caribe. Las exportaciones a Norteamrica sirvieron de base para la conquista posterior de otros mercados externos. Finalmente, las flores slo empezaron a cultivarse en gran escala en la dcada del setenta, con base en una produccin intensiva, en algn sentido semindustrial, localizado de preferencia en la Sabana de Bogot.

b) La crisis de los ochenta Una simple inspeccin del cuadro 7.8 confirma que la crisis agrcola fue ms tarda y menos severa que la industrial, y quiz se trate simplemente de un movimiento de carcter puramente coyuntural. A diferencia de la industria que tuvo desde 1974 una fuerte reduccin de su ritmo de crecimiento con relacin al patrn histrico, la agricultura no cafetera experiment ms bien una ligera aceleracin a partir de entonces. En efecto, durante el perodo de rpido crecimiento, entre 1955-1959 y 1970-1974, la produccin real de este sector de la economa progres a un ritmo del 3.8% anual; entre la primera y la segunda mitad de la dcada del setenta, el ritmo equivalente fue de 5.5%. Incluso si se excluyen los productos de escaso dinamismo, slo se obtiene una ligera disminucin en los ritmos de crecimiento entre ambos perodos del 5.6 al 5.4% anual. No obstante, el sector comenz a experimentar una desaceleracin importante en 1979, que se tradujo en una recesin fuerte en los cuatro aos siguientes. Adems en algunas regiones del pas la crisis del sector se inici con anterioridad. Algunas de las explicaciones para dicha situacin tienen races profundas. Entre ellas conviene destacar en primer lugar la violencia rural, que ha sido una constante histrica del pas, segn veremos ms adelante, y que muestra evidentes signos de agudizacin desde fines de la dcada del setenta. No menos importante ha sido el cambio en la poltica de intervencin estatal en el sector desde comienzos de la misma dcada. En contra de lo que se afirma a menudo, la fase ms severa de sustitucin de importaciones industriales en los aos cincuenta y sesenta coincidi con una activa promocin estatal de la modernizacin agrcola. La menor proteccin e intervencin en la industria manufacturera desde comienzos de los aos setenta coincidi, a su vez, con menores inversiones estatales en adecuacin de tierras, investigacin y transferencia de tecnologa en el sector agropecuario. La liberacin de importaciones y la revaluacin del peso tambin terminaron golpeando por igual a ambos sectores de la economa, que son los ms sensibles a la competencia externa. Diversos acontecimientos de la economa internacional han afectado tambin al sector agropecuario. Grandes excedentes en los mercados mundiales de materias primas (a veces promovidos por la poltica de proteccin de los pases desarrollados), cambios en los patrones de consumo, medidas proteccionistas norteamericanas y el proceso de ajuste venezolano, han sido algunos de los factores que han obstaculizado la demanda externa de productos agropecuarios colombianos. La evolucin de los precios internacionales de algunos productos agrcolas que el pas importa ha afectado tambin la produccin nacional que compite con dichas importaciones. Los precios de los abonos, plaguicidas, herbicidas y otros insumos de origen petroqumico se elevaron dramticamente como consecuencia de los acontecimientos del mercado petrolero internacional en los aos setenta. La maquinaria agrcola tambin experiment una elevacin considerable de precios, generando un virtual retroceso del proceso de mecanizacin agrcola desde mediados de la dcada del setenta. Tales acontecimientos internacionales perjudicaron particularmente a la agricultura comercial, ms dependiente del mercado externo para la venta de algunos de sus principales productos y de los precios de los insumos modernos que representan entre un 36 y un 50% de los costos totales en la mayora de los cultivos. Los problemas que aquejan a la agricultura campesina tienen un origen diferente. Algunos de ellos presentan nuevamente un carcter secular: falta de buenas tierras, y ausencia de asistencia tcnica adecuada y de canales de comercializacin. A ellos se ha agregado desde la dcada del setenta el lento crecimiento de los recursos ordinarios de la Caja Agraria (uno de los puntales de la poltica agropecuaria en otras pocas) y el escaso acceso de la agricultura campesina al Fondo Financiero Agropecuario, que beneficia de manera predominante a la agricultura comercial.c Ambos sectores han sido afectados, finalmente, por un cambio importante en el carcter de los excedentes de mano de obra rural. Mientras en los aos cincuenta y sesenta, los excedentes de mano de obra rural presionaban hacia abajo los jornales rurales, la masiva migracin rural-urbana de aquellas dcadas gener un proceso inverso desde los aos setenta; se agudiz en la segunda mitad de la dcada del setenta, debido a las presiones sobre el mercado de trabajo rural desencadenadas por la bonanza cafetera, pero ha perdido alguna importancia desde entonces. Este factor incidi en la agricultura comercial por los mayores costos de produccin, y en la agricultura campesina por el creciente costo de oportunidad de cultivar la tierra, en ausencia de mejoras en la productividad y canales adecuados de comercializacin que permitan un crecimiento sustancial de los ingresos campesinos. c) El sector cafetero Desde los primeros aos de la posguerra fue evidente que el rpido crecimiento de la produccin de caf del pas,

caracterstico de las primeras dcadas del siglo, haba llegado a su fin. Dicho proceso no estuvo asociado con desarrollos propios de la economa internacional. Por el contrario, los precios internacionales crecieron en forma continua durante los diez aos posteriores a la segunda guerra mundial, segn vimos anteriormente. El mercado del grano no estaba regulado todava por acuerdos internacionales que restringieran la capacidad del pas de colocar la totalidad de su produccin en los centros de consumo. La desaceleracin del crecimiento cafetero en las primeras dcadas de la posguerra debe buscarse as en factores domsticos. El primero de ellos fue la violencia poltica que, como se sabe ampliamente, afect con particular crudeza las zonas cafeteras de Caldas, Valle y Tolima, donde la merma de las siembras fue ms notoria. El segundo fue el agotamiento de la tecnologa cafetera tradicional. El crecimiento de la produccin slo era posible con la misma tecnologa mediante la incorporacin masiva de nuevas tierras al cultivo. Aunque este proceso continu en la posguerra (vase el cuadro 7.8), cada vez era ms evidente que sin una intensificacin del cultivo, la produccin iba a llegar pronto a un lmite. Finalmente, el envejecimiento de los cafetales afect desfavorablemente la productividad. En la tecnologa tradicional, los rboles alcanzan su mximo rendimiento entre los diez y los doce aos, a partir de los cuales la produccin comienza a disminuir sistemticamente. A mediados de los aos cincuenta ya el 56% de las plantaciones de caf del pas tenan ms de 15 aos; el porcentaje correspondiente aument a ms del 70% a fines de los aos sesenta. Como resultado de lo anterior, la produccin creci un 26% entre 1945-1949 y 1965-1969, a pesar de un incremento del 60% en el rea sembrada con caf tradicional. El descenso de la productividad (1.1% anual) es un poco ms alto del que se puede explicar con base en la edad de los cafetos, indicando as que el descuido de las plantaciones durante la Violencia tambin pudo afectar los rendimientos. A fines de los aos cincuenta, las autoridades cafeteras manifestaron repetidas veces su preocupacin por el envejecimiento de las plantaciones. En aquella poca, la Misin CEPAL-FAO que visit al pas demostr, el grave atraso tcnico de la caficultura colombiana. El inforrne de la Misin seal la ausencia de prcticas agronmicas modernas. Los germinadores y almcigos, el uso de abonos, insecticidas y maquinaria agrcola, el control de la erosin y otras prcticas eran casi enteramente desconocidas. Como a comienzos del siglo, los cuidados culturales se reducan al deshierbe, desmusgado y deschuponado (corte de los tallos verticales para controlar el crecimiento). El 83% de los costos de produccin estaba representado entonces por mano de obra y slo 3.6% por insumos e implementos; el resto lo constituan los costos de transporte, impuestos, crdito y arreglo de vas. La mayora de las fincas (89%) hacan directamente el despulpado del grano, casi todas con la vieja mquina manual para tal labor. Posteriormente se lavaba el caf en pila, se secaba al sol y se haca un primer proceso de clasificacin. Tales labores eran muy intensivas en mano de obra e ineficientes; el informe estim, por ejemplo, que exigan ms del doble de mano de obra por una misma cantidad de caf que en El Salvador. La produccin se haca todava predominantemente en unidades pequeas (63.9% del rea corresponda a cafetales de menos de 10 has., una proporcin similar o ligeramente superior a la de 1932) pero, a diferencia de otras pocas, ya no se elogiaba al campesino cafetero como hroe nacional; estaba ms bien prximo a convertirse en villano. Para superar el atraso tecnolgico de la primera actividad productiva del pas, en la dcada del sesenta la Federacin Nacional de Cafeteros puso en marcha, por medio del servicio de asistencia tcnica y extensin rural implantado en todos los departamentos cafeteros, una gran campaa de asistencia tcnica, educacin de los agricultores y crdito subsidiado para difundir las nuevas tcnicas de cultivo, producto de casi veinte aos de investigaciones del Centro Nacional de Investigaciones de Caf, Cenicaf. El aumento de las densidades de siembra, la utilizacin de semillas mejoradas (de variedad caturra), la siembra de los cafetales en curvas de nivel, la regulacin y disminucin progresiva del sombro y la utilizacin sistemtica de abonos qumicos eran los elementos bsicos de esta revolucin verde. Adicionalmente, se estableci una zonificacin ecolgica de las zonas cafeteras, con el propsito de limitar la difusin de la nueva tecnologa a las zonas ptimas para el cultivo del grano y orientar las zonas marginales hacia nuevos productos agrcolas, dentro de la campaa de diversificacin de las zonas cafeteras que se emprendi simultneamente. La difusin de las nuevas tcnicas entre los caficultores privados haba comenzado a dar sus primeros frutos a fines de la dcada del sesenta y cobrado mayor dinamismo en la primera mitad de la dcada del setenta. La helada brasilera de mediados de 1975 llev, sin embargo, el proceso de renovacin hacia niveles hasta entonces insospechados. La Administracin Lpez, bajo el lema de la bonanza para los cafeteros, triplic el precio interno del grano entre mediados de dicho ao y fines de 1976, lo cual, aunado a las facilidades crediticias canalizadas por

intermedio del Banco Cafetero y de los subsidios a los abonos por parte de la Federacin, gener un incentivo espectacular a la renovacin de los cafetales y a las nuevas siembras. A comienzos de los aos ochenta, cuando se haba completado la fase acelerada de renovacin, la produccin de caf del pas haba aumentado en casi un 70% con relacin al primer lustro de la dcada del setenta; los cafetales modernos representaban ya un 38% del rea sembrada y aportaban ms del 60% de la produccin nacional (cuadro 7.8). Como haba acontecido con el proceso de la modernizacin agrcola en otros sectores de la economa, la tecnificacin del sector cafetero reprodujo el dualismo tecnolgico y econmico que caracteriza a la agricultura colombiana. De esta manera, en la actualidad la caficultura colombiana se caracteriza por la preponderancia de un sector empresarial, con fincas de diverso tamao (medianas en su mayora, si se las compara con las de la agricultura comercial no cafetera), cuyas explotaciones funcionan con base en mano de obra asalariada, y un sector heterogneo de productores medianos y pequeos, donde coexisten fincas modernas y tradicionales y diversas formas de utilizacin de la mano de obra. Aunque la Federacin inici a fines de los aos setenta un plan masivo de ventas externas y logr aumentar significativamente la participacin del pas en el mercado mundial del grano, los excedentes de produccin a comienzos de los aos ochenta superaban los 2.5 millones de sacos anuales, lo cual oblig al pas a acumular el equivalente a casi un ao de produccin en inventarios del grano durante el primer lustro de los aos ochenta. La fugaz bonanza de 1986 slo permiti reducir parcialmente tales excedentes. De esta manera, al iniciarse la nueva fase de bajos precios en 1987 el pas dispona todava de ms de 9 millones de sacos almacenados en las bodegas de Almacaf. 2. El problema de la tierra y la extensin de la frontera agrcola La estructura de tenencia de la tierra experiment cambios apreciables durante las dcadas de profundas transformaciones del sector agropecuario. Estos cambios son difciles de precisar, sin embargo, debido a la carencia de informacin estadstica sobre las propiedades rurales. Ms an, los datos existentes no permiten apreciar en toda su magnitud el problema econmico asociado a la propiedad, que depende no slo de la extensin fsica de las propiedades, sino tambin de la calidad de los suelos, su localizacin y el desarrollo de las tcnicas agropecuarias. Una propiedad que puede aparecer como intermedia en las cifras de distribucin de la tierra puede ser econmicamente ms significativa que un gran latifundio, si la primera est situada en zonas ptimas para la agricultura intensiva y el segundo en regiones marginales desde el punto de vista econmico, cuyos suelos slo son susceptibles de explotacin forestal o de ganadera extensiva. En cualquier caso, la simple inspeccin del cuadro 7.9 corrobora la gran concentracin de la propiedad rural en Colombia. Desde los aos sesenta, los poseedores de predios, de menos de 20 has. han representado entre 84 y el 87% del total de propietarios rurales, pero slo han posedo entre un 16 a un 18% de la tierra. Por el contrario, aqullos con ms de 100 has. han comprendido entre un 3 y 4% de los propietarios y han concentrado entre un 55 y un 60% de la propiedad rural. CUADRO CONCENTRACION DE LA TIERRA 1960-1984 7.9 PROPIEDAD

DE

LA

1960

1970

1984

Area Predios

(Ha.)

Propietarios

Superficie

Propietarios

Superficie

Propietarios

Superficie

0a5

67.7

6.0

64.0

5.0

62.4

5.2

5 a 20

20.4

11.9

20.7

10.6

21.3

11.5

20 a 100

9.7

22.9

11.5

23.9

12.5

28.5

100 a 500

2.8

30.3

3.3

31.4

3.4

31.5

ms de 500

0.4

29.0

0.5

29.1

0.4

23.3

FUENTE: Luis Lorente et. al., Distribucin de la Propiedad Rural en Colombia,

Bogot, 1985.

Los cambios en la estructura han sido el resultado de dos tendencias opuestas. Por una parte, en las zonas de poblamiento antiguo y denso ha predominado una tendencia a la subdivisin de la propiedad, tanto en razn de las herencias como en los predios ms grandes, de la fragmentacin de las grandes propiedades para darles un uso ms intensivo a los suelos. Por otra parte, la apertura de fronteras ha permitido crear nuevas propiedades, generalmente mucho ms extensas que las de las regiones de viejo poblamiento. Es posible tambin que la Reforma Agraria de los aos sesenta haya generado alguna subdivisin de la gran propiedad, para conservar las tierras de mejor calidad en manos de los antiguos propietarios en caso de expropiacin por parte del Estado. En la dcada del sesenta prevaleci la tendencia a la concentracin de la propiedad. Como se puede apreciar en el cuadro 7.9, el nmero total de propietarios disminuy, al igual que la proporcin de la superficie en predios de menos de 20 has., mientras se consolidaba la propiedad mediana y grande. Entre 1970 y 1984, por el contrario, predomin la tendencia a la fragmentacin de las propiedades grandes y pequeas, dando lugar a un aumento apreciable en el nmero de propietarios y en la proporcin de la superficie en predios de menos de 100 has. A lo largo de todo el perodo considerado, el hecho ms decisivo fue el fortalecimiento de las propiedades medianas, entre 20 y 100 has., que incrementaron su importancia, tanto en proporcin a los predios existentes como a la propiedad rural en su conjunto. Esta tendencia se desarroll paralelamente con la modernizacin y con la mayor densidad de poblamiento en el sector rural. Las transformaciones de la estructura rural no han sido incompatibles con la supervivencia de un campesinado relativamente amplio, que todava constituye ms de la mitad de la fuerza de trabajo en el campo. As las cosas, el proceso de proletarizacin de los trabajadores rurales se ha reflejado fundamentalmente en la migrac in masiva de mano de obra hacia las ciudades ms que en una creciente participacin de la fuerza de trabajo en las labores del

campo (vase el cuadro 7.3). Ello se ha compaginado, sin embargo, con la participacin estacional de los campesinos en los mercados de trabajo asalariados de sus regiones, siguiendo una tendencia que ya se delineaba claramente desde fines del sigio XIX y comienzos del XX, especialmente en las zonas cafeteras. Por otra parte, las formas de arrendamiento tambin experimentaron una transformacin sustancial. Entre 1960 y 1970, aos para los cuales existe informacin sobre la materia se presentaron signos de una evidente descomposicin de las formas de arrendamiento precapitalista. Los arrendatarios y aparceros disminuyeron durante estos aos del 23.4 al 14.1% de las explotaciones rurales11 y del 7.3 al 5.3% del total de la superficie agropecuaria. Al mismo tiempo, el tamao medio de las parcelas arrendadas aument, indicando un crecimiento en las formas ms modernas (capitalistas) de cesin temporal del uso de la tierra. La activa expansin de la frontera agrcola que ha caracterizado el desarrollo colombiano desde el siglo XVIII continu en los aos posteriores a la segunda guerra mundial. Entre los nuevos espacios colonizados durante esta poca se destacan las llanuras orientales, el piedemonte amaznico, el Magdalena Medio y algunas otras regiones de menor importancia como Urab, la Costa Pacfica y el Catatumbo. Los protagonistas de este proceso fueron, como en el pasado, colonos provenientes de las capas pobres rurales. La Violencia aceler, sin duda, este proceso, obligando a una gran cantidad de pobladores a migrar, no slo hacia las ciudades sino tambin en busca de nuevos espacios agrcolas. El Incora ha estimado que entre 1960 y 1 980 fueron colonizadas unas 3.4 millones de hectreas, alcanzndose el mayor auge entre mediados de los aos sesenta y mediados de la dcada del setenta. De estas tierras, en 1981 se haban otorgado cerca de 30.000 ttulos sobre una superficie de casi 1.4 millones de has., en los permetros de los tres principales proyectos, Caquet, Meta y Arauca, sin contar la accin de titulacin de otras entidades. Para 1979 se ha estimado que la poblacin en los territorios de colonizacin haba llegado a 1.1 millones, de los cuales la mitad se encontraba en las zonas oriental y suroriental del pas (Caquet, Meta, Putumayo, Arauca y Guaviare, en ese orden de importancia).

3. La persistencia de la violencia rural La persistencia de la violencia ha sido, sin lugar a dudas, uno de los aspectos ms importantes de la evolucin del campo colombiano en la posguerra. En este perodo de cuarenta aos, la violencia rural slo se ha visto interrumpida de manera significativa durante breves perodos. El problema de la tierra, la ausencia y debilidad de la presencia del Estado en las zonas rurales, las desigualdades entre el campo y la ciudad, y el aislamiento del campesinado, son algunos de los factores que han incidido con mayor fuerza en ese proceso. No obstante, las modalidades y los grupos implicados en los conflictos han variado con el correr del tiempo. Desde 1946, los enfrentamientos entre conservadores y liberales en diferentes zonas del pas configuraron el elemento central de la violencia rural. El asesinato de Jorge Elicer Gaitn el 9 de abril de 1948 ha sido generalmente sealado como el comienzo de la Violencia; sin embargo, este hecho no fue sino la culminacin de una primera ola de enfrentamientos. La respuesta popular fue una insurreccin de vastas proporciones tanto en la capital del pas como en muchas cabeceras municipales, donde se instauraron juntas populares. Entre mediados de los aos cuarenta y fines de la dcada del cincuenta, vastas zonas rurales del pas estuvieron sumidas en la guerra y sus habitantes sometidos a persecuciones por parte del ejrcito, de organizaciones paramilitares de filiacin partidista y de las guerrillas de una y otra denominacin poltica. A los innumerables muertos que dej este proceso hay que agregarle el despojo de tierras y bienes, apoyado en el asesinato de los dueos o en las amenazas para forzarlos a vender sus propiedades, la apropiacin de las cosechas, el abigeato y el incendio de casas , beneficiaderos y sementeras, que obligaban a los campesinos a migrar a las ciudades, a desplazarse hacia otras zonas de la misma filiacin partidista y hacia zonas de colonizacin, o a enrolarse en grupos armados. La Violencia gener, obviamente, un profundo reordenamiento de la estructura social y de las relaciones de poder en cada regin. El antiguo Caldas, Tolima, Antioquia, Boyac, los Santanderes, el norte del Valle y el Meta fueron los departamentos ms afectados.

Lauchlin Currie afirm en 1960 que en un perodo relativamente corto de diez aos, un cultivo tras otro dej las colinas por las tierras planas, no slo en las zonas ms antiguas de la Sabana de Bogot, el Tolima y el Valle del Cauca, sino tambin en las zonas ms nuevas, cercanas a Montera, Villavicencio Codazzi y el Magdalena Medio. Este proceso de desarrollo acelerado de la agricultura comercial, ya analizado en una seccin anterior, tuvo su centro de expansin justamente en las zonas a donde no lleg la Violencia, mientras que la mayora de las regiones campesinas ubicadas en las laderas de las tres cordilleras estuvieron sumidas en la guerra y la desolacin y no participaron de aquel desarrollo. Durante los primeros aos del Frente Nacional la violencia cambi de carcter y, en algunos casos, de ubicacin en la geografa nacional. La nueva fase de conflictos, que se extendi hasta 1965, tuvo como expresin principal el bandolerismo poltico y el surgimiento de las primeras guerrillas revolucionarias. El primero tuvo un carcter casi masivo en las zonas predominantemente cafeteras del norte del Valle, norte del Tolima y el viejo Caldas. Por el contrario, en los Llanos Orientales, bastin de la lucha guerrillera en los primeros aos de la dcada del cincuenta, y en las reas en donde existan estructuras de produccin consolidadas, tanto arcaicas como modernas (la zona azucarera del Valle del Cauca, el Valle del Magdalena entre El Espinal y La Dorada y las zonas campesinas de Nario y Boyac), el bandolerismo no tuvo un desarrollo importante. Las guerrillas revolucionarias, por su parte, tuvieron dos orgenes diferentes. Uno de sus principales ncleos, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC, surgi de las guerrillas rurales de filiacin liberal y comunista de la fase anterior de la Violencia. Otros grupos (el Ejrcito de Liberacin Nacional, ELN, en par-ticular) tuvieron por el contrario un origen urbano, sustentndose en los movimientos estudiantiles radicalizados por el triunfo de la revolucin cubana, aunque el foco de su accin armada se centr desde un comienzo en las zonas rurales. A dichos grupos se agregaran otros en los aos siguientes. En la segunda mitad de la dcada del sesenta, la tensin social en el campo cedi parcialmente ante el xito del modelo bipartidista del Frente Nacional, los intentos reformistas que se expresaron en la segunda ley de reforma agraria y las acciones militares emprendidas contra los reductos bandoleros y guerrilleros. A ello se agreg en 1968 la conformacin de la Asociacin Nacional de Usuarios Campesinos, ANUC, concebida por el gobierno de Lleras Restrepo como una organizacin similar a los viejos sindicatos agrarios de la dcada del treinta con el objetivo de canalizar, dentro de las instituciones, la inconformidad campesina. Los primeros aos de la dcada del setenta fueron tambin agitados, aunque bajo una nueva modalidad de lucha: las invasiones de tierras lideradas por una ANUC radicalizada. Gilhods ha sealado que solamente durante el mes de octubre de 1971, los usuarios campesinos invadieron alrededor de 150.000 has. en varios departamentos del pas; por otra parte, Pecaud afirma que durante ese mismo ao las invasiones movilizaron a ms de 30.000 usuarios y afectaron 274 propiedades rurales12. Para presionar al Incora a hacer ms efectiva la reforma agraria, durante estos aos fueron ocupadas sus oficinas en varias ciudades del pas y se organizaron paros cvicos y agrarios en distintas regiones. En los meses anteriores a las elecciones de abril de 1974, la ANUC intensific las invasiones de tierras, los paros cvicos y otras acciones, con el fin de presionar al futuro gobierno a tomar medidas de poltica favorables a los campesinos. Estas movilizaciones culminaron con una marcha de 40.000 campesinos por las principales avenidas de Bogot en el momento de la inauguracin del tercer congreso de la ANUC (septiembre de 1974). Los aos siguientes, bajo el gobierno de Lpez Michelsen, se caracterizaron por el reflujo de las luchas campesinas. La creciente divisin de la Anuc, la confusin generada por la penetracin de mltiples ideologas de izquierda en el movimiento, la evidente animadversin del gobierno y de los grandes propietarios y el asesinato de varios de los miembros de la direccin contribuyeron a su debilitamiento. En la dcada de los ochenta resurgieron con renovada virulencia los conflictos rurales. Esta nueva fase ha tenido como expresin principal el movimiento armado revolucionario, conformado por guerrillas provenientes de pocas anteriores y por otras de ms reciente creacin, surgidas de la inconformidad urbana de los aos setenta (el M-19, en particular). Los grandes desarrollos del nuevo movimiento se concentraron inicialmente en las zonas de colonizacin del Magdalena Medio, el piedemonte amaznico de la Cordillera Oriental, algunas zonas de la Costa Atlntica y los Llanos Orientales. La mayora de estas regiones han experimentado un proceso traumtico de descomposicin de los viejos ncleos de colonizacin agrcola de subsistencia, ante el avance de una ganadera y una agricultura de carcter ms comercial. A dichos focos de conflicto se ha agregado el resurgimiento de la protesta indgena, sustentada en reclamaciones ancestrales sobre la tierra. El foco principal de este tipo de protestas ha sido el Cauca,

bajo el liderazgo del Movimiento Indgena Regional del Cauca, Cric, que agrupa a la comunidad Pez. La evolucin de los conflictos se vio afectada durante la Administracin Betancur por una de las iniciativas de paz ms ambiciosas de la historia del pas y por las propias divisiones internas de los movimientos, que condujeron a algunos a acogerse a las vas democrticas y a otros a continuar en la lucha armada. No menos importante ha sido el resurgimiento de nuevas iniciativas en materia de reforma agraria que, como una constante histrica del pas, ha sucedido a perodos de violentos conflictos rurales. No obstante, a diferencia de otras pocas, las nuevas iniciativas reconocen explcitamente la gran diversidad de situaciones en el campo colombiano, fruto de casi medio siglo de profundas transformaciones en su estructura. 4. La poltica agraria

a) La poltica de modernizacin de la agricultura Segn vimos en el captulo anterior, la Repblica Liberal termin con el virtual desmonte de la primera reforma agraria. Desde fines de la dcada del cuarenta, el foco de atencin fue la modernizacin del agro; aunque no desaparecieron enteramente las iniciativas en materia de propiedad de la tierra, stas se orientaron especficamente a enfrentar la explosin de la violencia rural despus del 9 de abril de 1948. Dicho cambio coincidi con toda una nueva concepcin del problema agrario del pas, en la cual el elemento central era la baja productividad del sector agropecuario y el uso irracional de los suelos. Este diagnstico condujo a un nfasis creciente en la necesidad de adecuar el sector agropecuario a las exigencias de desarrollo del pas en su conjunto. Como lo expres con precisin Lauchlin Currie en 1950: La elevacin del nivel de vida en Colombia depende principalmente del aumento de la productividad agrcola, no solo porque de all surgir una cantidad mayor y ms diversificada de alimentos, fibras y productos de exportacin, sino tambin y principalmente porque ello dejar mano de obra disponible para la produccin de otras cosas. Concordante con tales planteamientos, la mayor parte de la polt ica agraria se concentr en el manejo de los instrumentos crediticios, tecnolgicos y de fomento sectorial, orientados principalmente hacia la agricultura comercial. Estos esfuerzos perduraron durante pocas posteriores, a pesar de los profundos cambios en la concepcin sobre la naturaleza del problema rural. La Caja Agraria y los fondos ganaderos, especialmente la primera, constituyeron por largo tiempo los canales ms importantes de crdito al sector agropecuario. La Reforma Financiera de 1951 incluy al sector agropecuario como uno de los ejes de la poltica de crdito de fomento. Las Leyes 20 y 26 de 1959 desarrollaron este principio. La primera oblig a la Caja Agraria y a las cajas de ahorro de los bancos a destinar el 10% de sus depsitos a la ejecucin de programas de parcelacin. La Ley 26 comprometi a los bancos comerciales a destinar el 15% de sus depsitos al fomento de la agricultura, la ganadera y la pesca, fijando montos de acuerdo con el tipo de actividad y creando al mismo tiempo facilidades para el redescuento de la cartera de fomento en el Banco de la Repblica a tasas preferenciales. Los mecanismos de redescuento para el sector se perfeccionaron posteriormente en 1966 con la creacin del Fondo Financiero Agrario. No obstante, los objetivos del Fondo se limitaron inicialmente a la financiacin de los cultivos transitorios, quedando as la ganadera, los cultivos de tardo rendimiento, la adquisicin de maquinaria y la adecuacin de tierras bajo el amparo de los recursos creados por la Ley 26. Las campaas de fomento sectorial y tecnolgico se iniciaron a fines de los aos cuarenta mediante diversas instituciones creadas para tal fin, entre las cuales se destacan los Institutos de Fomento Algodonero y Tabacalero, Procebada, la Divisin de Investigacin Agrcola del Ministerio de Agricultura, el Servicio Tcnico Agrcola AmericanoColombiano y algunos contratos de asesora tcnica con la FAO, la Fundacin Rockefeller y otras entidades. La Caja Agraria fue encargada, adems, de la difusin de nuevas semillas e insumos agropecuarios. En 1962 las tareas de investigacin, difusin y extensin agrcola se centralizaron en el Instituto Colombiano Agropecuario, ICA; sin embargo, slo en 1968 se logr plenamente el objetivo, cuando los institutos de fomento y los organismos internacionales que participaban en las labores adscribieron sus programas a los del Instituto. Fuera de ello, conviene anotar la importancia de los esfuerzos de investigacin y difusin realizados por entidades gremiales. Aparte de los esfuerzos de la Federacin de Cafeteros, ya mencionados en una seccin anterior, conviene destacar la tarea de Asocaa y Fedearroz, entre otras, para desarrollar y difundir nuevas tecnologas agropecuarias desde los aos sesenta. b) La segunda reforma agraria La dramtica explosin de la violencia rural en los aos cuarenta y cincuenta, el proceso masivo de migracin hacia las ciudades y las concepciones reformistas del Frente Nacional y la

Alianza para el Progreso fueron el marco de la segunda reforma agraria colombiana. La concepcin bsica de la nueva estrategia, personificada en Carlos Lleras Restrepo, parti de la necesidad de emprender una reforma agraria integral, que combinara la distribucin de la tierra con el crdito, la asistencia tcnica y la construccin de distritos de riego, con el fin de reducir las graves presiones socioeconmicas en las zonas rurales del pas y retener una mayor proporcin de la poblacin en el campo. La nueva concepcin se materializ en las Leyes 135 de 1961 y 1a. de 1968 y se ejecut por conducto del Instituto Colombiano de Reforma Agraria, Incora. En la ejecucin de la reforma conviene distinguir tres perodos diferentes. Entre 1962 y 1967, los elementos fundamentales fueron la organizacin del nuevo Instituto, el apoyo a la produccin, a las obras de infraestructura y al programa de crdito supervisado para pequeos campesinos. Entre 1968 y 1971 se intensificaron las actividades del Incora y las movilizaciones campesinas de la Anuc, pero tambin la oposicin poltica a la reforma. El pacto de Chicoral, en enero de 1972 (vase seccin siguiente), condujo a un desmonte virtual del Incora, aunque conservando sus programas en zonas de graves conflictos sociales, y a la creacin en 1976 de una nueva institucin, el Himat (Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Adecuacin de Tierras), que se encarg de la construccin y manejo de los distritos de riego. Las tierras que vinieron a pertenecer al Incora tuvieron dos orgenes diferentes. En trminos de extensin, las ms importantes fueron aquellas que ingresaron por extincin de dominio (tierras de propiedad privada, cuyo dueo pierde el derecho de propiedad por no explotarlas durante el tiempo establecido por la ley). En total entraron por esta va al instituto poco ms de 3.6 millones de has entre 1962 y 1985. Las tierras que ingresaron por compra, cesin y expropiacin, canalizadas mediante el Fondo Nacional Agrario, fueron inferiores en extensin: 889.000 has, de las cuales 710.000 lo hicieron antes de 1973 y slo una pequea proporcin (7.4%) por expropiacin. Este proceso no afect la produccin agropecuaria del pas, ya que se trat en general de tierras inexplotadas. Adems, debido a su lejana de los centros de consumo y a la calidad de los suelos, su contribucin posterior al proceso de modernizacin agrcola y a la oferta de alimentos fue insignificante. El Incora dot de tierras a poco ms de 65.000 familias campesinas durante estos aos, un 57% con tierras del Fondo Nacional Agrario y un 43% con las provenientes de la extincin de dominio. El tamao promedio de las tierras en el primer caso fue de 19 has y en el segundo de 76 has., lo que indica el bajo potencial productivo de las ltimas. De acuerdo con los estimativos del Instituto, las tierras entregadas por el Fondo Nacional Agrario fueron destinadas en un 15% a la agricultura, el 65% a la ganadera y el 20% restante a bosques y reservas. Dada la alta proporcin de familias sin tierras, estimada en 800.000 en 1970 de acuerdo con el Censo Agropecuario, la Reforma slo benefici a poco ms del 8% de los beneficiarios potenciales. Los programas especiales destinados a arrendatarios y a aparceros, emprendidos a partir de la Ley 1 de 1968, tuvieron en particular un alcance limitado y produjeron, ms bien, desalojos masivos por temor de los propietarios a perder sus predios. Solo el 20.5% de la tierra inscrita en el programa logr ser adquirida por el Incora y cubri al 12% de los aspirantes. La accin de titulacin de baldos, por su parte, cubri 7.7 millones de has. entre 1962 y 1982 y dio lugar a cerca de 260.000 ttulos, indicando que esta actividad de titulacin fue ms importante que la misma reforma13. La adecuacin de tierras fue una de las acciones ms importantes del Incora. Entre 1961 y 1971 el Instituto adecu 178.000 has, de las cuales 62% quedaron equipadas con estructura de riego y drenaje y el resto solamente con drenaje. A partir de 1975 el rea beneficiada slo ha aumentado a un ritmo lento, hasta alcanzar unas 260.000 has. Segn el Himat, de los 11.600 beneficiarios de estas obras, solamente el 35% son al mismo tiempo beneficiarios de la reforma agraria, 50% minifundistas privados y 15% propietarios medianos y grandes. Fuera de dichas acciones, conviene mencionar la adecuacin de tierras realizada a partir de los aos sesenta por agente privados y por la CAR y la CVC, que abarcan unas 365.000 y 25.000 has, respectivamente. c) El acuerdo del Chicoral Con el acuerdo poltico del Chicoral, en enero de 1972, se inici el desmonte de la reforma agraria y el diseo de una poltica alternativa para el sector. Los instrumentos bsicos de esta nueva poltica fueron las Leyes 4 y 5 de 1973 y la Ley 6 de 1975. La primera estableci amplias barreras de proteccin (160 has) contra la afectacin por la Reforma Agraria e introdujo nuevos criterios para la clasificacin de un predio como adecuadamente explotado, que hicieron muy difcil el proceso de expropiacin. Al mismo tiempo se cre la renta presuntiva para el sector agropecuario, como mecanismo para fomentar la utilizacin adecuada de la tierra. La ltima medida haba sido propuesta desde los aos cincuenta como alternativa a la reforma agraria. La norma no tuvo ninguna aplicacin en 1973 y fue posteriormente generalizada a todos los sectores de la economa en la Reforma Tributaria de 1974. Su efecto real se erosion,

rpidamente, sin embargo, porque no se establecieron mecanismos para garantizar que los valores catastrales se reajustaran con la inflacin; tales mecanismos slo fueron creados mucho despus, en 1983. El complemento de la Ley 4 fue la 5 del mismo ao, que cre el Fondo Financiero Agropecuario. La nueva entidad centraliz los recursos crediticios para el sector, canalizados anteriormente por el Fondo Financiero Agrario y por los mecanismos creados por la Ley 26 de 1959. El sistema ampli su radio de accin a los cultivos anuales semipermanentes y a la ganadera, atando adems su concesin a la contratacin de asistencia tcnica, con miras a lograr el uso eficiente de los crditos. La Ley 6 de 1975, o Ley de Aparcera complet el paquete de reformas. Esta ley, que algunos autores han comparado con la Ley 100 de 1944, tanto por su espritu como por sus efectos, elimin la ambigedad que exista en la Ley 135 de 1961 sobre la posibilidad que tena el aparcero de reclamar los derechos sobre las mejoras realizadas en los predios durante los perodos de tenencia. d) Las polticas para el campesinado La parlisis de la reforma agraria y los nuevos estmulos creados para la modernizacin agropecuaria no resolvan, obviamente, el problema de la produccin campesina, cada vez ms rezagada del proceso de innovacin tecnolgica. Por este motivo, paralelamente a la estrategia resultante de los Acuerdos del Chicoral, desde la Administracin Pastrana Borrero surgi una poltica especfica de accin estatal hacia el campesinado. Esta se materializ durante la Administracin Lpez Michelsen en el Programa de Desarrollo Rural Integrado, DRI, y el Plan de Alimentacin y Nutricin, PAN. La estrategia implcita en los nuevos programas era la posibilidad de elevar la produccin y productividad de las explotaciones campesinas mediante una accin integral dirigida por el Estado. Como tantas veces en el pasado, las nuevas ideas hacan parte de una corriente ms general de pensamiento, de la cual el Banco Mundial y otros organismos internacionales de crdito actuaban como activos gestores. El programa se planteaba, adems, como alternativa a la reforma agraria y como instrumento de la accin redistributiva del Estado en el campo. Para cumplir los objetivos de la nueva estrategia se definieron tres subprogramas particulares. El subprograma de produccin fue encargado de la asistencia tcnica, el mercadeo, la organizacin y capacitacin. El subprograma de infraestructura incluy la construccin y mantenimiento de caminos vecinales, obras de electrificacin, agua potable y saneamiento. Finalmente, el subprograma social qued encargado de las acciones del Estado en los frentes de salud, educacin y nutricin. Para su aplicacin se seleccionaron 22 distritos en ocho departamentos con caractersticas socioeconmicas y demogrficas que fueran representativas de las zonas de produccin campesina. A diferencia de otros organismos creados en el pasado, las instituciones encargadas de los nuevos programas no fueron concebidas como ejecutoras sino como coordinadoras de los organismos estatales que ya estaban desempeando las funciones sealadas en los distintos subprogramas. En la evolucin del programa DRI-PAN conviene diferenciar dos etapas distintas. La primera, de ascenso, se caracteriz por un nfasis por parte de la Administracin Lpez, de cuyo Plan de Desarrollo era uno de los elementos ms novedosos; se parta del supuesto de que el campesinado poda participar activamente en el desarrollo productivo del pas. Posteriormente, sin embargo, la Administracin Turbay incluy el programa dentro de la poltica social destinada a los sectores de ms bajos ingresos, con lo cual la visin de las posibilidades productivas de la economa campesinas tendi a desaparecer. Aunque el programa se ha mantenido activo, nunca ha vuelto a recibir la atencin preferencial del gobierno que gest su creacin. LA TRANSFORMACIN DEL ESTADO 1. El marco constitucional Segn vimos en el captulo anterior, el intervencionismo estatal en la economa qued incorporado a nuestra Constitucin Poltica en 1936, con el fin de racionalizar la produccin, distribucin y consumo de bienes y servicios y de proteger los derechos de los trabajadores. Simultneamente, se defini el concepto de que la propiedad es una funcin social que implica obligaciones. Adems, en 1945 se dio por primera vez entrada en la Carta al concepto de planeacin, al establecerse que el Congreso fijara los planes y programas para el fomento de la economa nacional y las obras pblicas.

La Reforma Constitucional de 1968 ratific la vigencia de la libertad de empresa pero ampli las facultades de intervencin. Estableci, de una parte, que la direccin general de la economa estara a cargo del Estado, quien llevara a cabo tal funcin orientadora por intermedio de la planificacin, con miras a lograr el pleno empleo de los recursos, el mejoramiento social espe-cialmente de los grupos menos favorecidos y el desarrollo integral. De otra parte, la Reforma concentr un mayor poder decisorio en manos del poder ejecutivo, a fin de agilizar el manejo de los instrumentos de intervencin. Ello se tradujo en una mayor injerencia del Presidente de la Repblica en el manejo monetario, en las polticas de ahorro, en el crdito pblico, en la organizacin y reforma de los aspectos relativos al comercio exterior y en la administracin de los institutos descentralizados. As mismo, centraliz en el poder ejecutivo la iniciativa legislativa en materia de gasto pblico y restringi la iniciativa parlamentaria en lo relativo al rgimen tributario. La capacidad de intervencin del poder ejecutivo fue reforzada adems mediante la creacin de la facultad de decretar la emergencia econmica. Antes de 1968, las contingencias excepcionales fueron sorteadas mediante la aprobacin de facultades extraordinarias al Presidente o con la declaratoria del estado de sitio. Sin embargo, desde mediados de los aos cuarenta se entendi que las condiciones adversas de la economa podran desembocar en situaciones extremas, asimilables a las de conmocin interna previstas en la Carta para la declaratoria del estado de sitio. Este pensamiento se reafirm en las dos dcadas siguientes y prepar el terreno para que en la Reforma de 1968 se diera un tratamiento diferente a los problemas de orden policivo y a los de orden pblico econmico. Para enfrentar aquellas dificultades se conserv el artculo 121, relativo al estado de sitio, y se incorpor un nuevo artculo en la Carta, el 122, que facultaba al Presidente de la Repblica para decretar la emergencia econmica y asumir, por un perodo mximo de noventa das, poderes legislativos, siempre que sus decisiones se refirieran estrictamente al tratamiento de los motivos citados en la declaratoria de anormalidad. Sin embargo, el Congreso conserv la facultad de modificar o derogar los decretos legislativos expedidos bajo el rgimen de excepcin. La Constitucin estableci, adems, que las providencias del Ejecutivo no podran desmejorar los derechos sociales garantizados por la legislacin vigente. El Ejecutivo ha acudido en cuatro oportunidades a la declaratoria de emergencia, la primera de ellas en 1974 y luego en tres ocasiones durante la Administracin Betancur, con finalidades tales como la de proveer medidas inmediatas para la superacin de desastres naturales, enfrentar dficit fiscales y expedir determinaciones drsticas sobre el sector financiero. 2. La planeacin y los planes de desarrollo La Reforma Constitucional de 1936, al definir el espacio de la intervencin econmica del Estado, gener la necesidad de crear rganos orientados a racionalizar los procesos econmicos. En los quince aos siguientes fueron instituidos organismos de asesora y coordinacin gubernamental en asuntos de poltica econmica, que carecieron del soporte institucional y de la infraestructura tcnica indispensables para erigirse en verdaderas entidades de planeacin. Tales organismos recibieron distintas denominaciones, como las de Consejo Nacional de Economa, Junta de Defensa Econmica Nacional, Comit de Expertos Financieros, Comit de Desarrollo Econmico y Consejo Nacional de Planificacin. Fue slo a comienzos de los aos cincuenta y con posterioridad a la publicacin de un Informe preparado por la Misin del Banco Mundial sobre el desarrollo de Colombia, cuando los Consejos comenzaron a actuar con mayor continuidad y respaldo tcnico. La nueva etapa se consolid en 1958 con la creacin del Departamento Administrativo de Planeacin y Servicios Tcnicos. El nuevo organismo fue concebido como parte de la plataforma econmica del recin inaugurado Frente Nacional, y su continuidad se asegur en los aos siguientes, respondiendo a los compromisos externos firmados en la Carta de Punta del Este, dentro del marco de la Alianza para el Progreso. La creacin del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social, Conpes, durante la Administracin Valencia, complement este proceso, ya que se consolid la conjuncin de un consejo de nivel ministerial con un organismo tcnico de apoyo que ejerce a su vez las funciones de secretara del primero. Hasta los aos sesenta, la labor del Departamento Nacional de Planeacin se concentr en reas especficas, generalmente en la preparacin de proyectos para lograr el apoyo de los bancos internacionales a los programas de inversin pblica. A esta tarea se fueron adicionando poco a poco otras nuevas, como la aprobacin de nuevas

inversiones de capital externo en Colombia y de empresas nacionales en el exterior, la definicin de las tarifas de servicios pblicos y una mayor incidencia en el proceso presupuestal, particularmente en lo que se refiere a las inversiones pblicas. La influencia de los asesores externos en la planeacin fue notable hasta la dcada del sesenta. El mayor precedente lo constituy la misin del Banco Mundial de 1949 y la posterior inclusin del jefe de la misma, Lauchlin Currie, en el Consejo Nacional de Planificacin, cuyos trabajos, apoyados por primer vez por una secretara tcnica, se basaron en los informes y estimaciones de la misin. Los principales documentos publicados en aquella poca fueron las Bases de un Programa de Fomento para Colombia (1950) y el Informe Final del Comit de Desarrollo Econmico (1951). Luego otra misin extranjera, la Lebret, public el Estudio sobre las Condiciones del Desarrollo Econmico de Colombia en 1958. Con el concurso de la Cepal se elaboraron a principios de los sesenta el Plan General Decenal de Desarrollo (1960-1970) y el Plan Cuatrienal de Inversiones. Luego se public el estudio denominado Operacin Colombia, de Lauchlin Currie. El influjo externo continu en los aos sesenta con dos misiones de Servicio de Asesora para el Desarrollo de la Universidad de Harvard, la segunda de las cuales, a fines de aquella dcada, coincidi con un lapso excepcionalmente favorable para el desarrollo de la planeacin, en el cual el Departamento Nacional de Planeacin se convirti en un organismo competente con la participacin cada vez ms amplia de tcnicos nacionales. De esta forma, los Planes y Programas de Desarrollo, 1969-1972 y el Plan de Desarrollo Econmico y Social, 1970-1973 fueron diseados principalmente por tcnicos nacionales, por primera vez en la historia de la planificacin en Colombia. A partir de 1970, los planes de desarrollo se han asimilado a los planes gubernamentales promovidos por las administraciones de turno. As, entre 1970 y 1974 se puso en marcha el Plan de las Cuatro Estrategias, cuyo punto medular fue la necesidad de impulsar los sectores lderes de la c onstruccin y las exportaciones, sealando como estrategias complementarias el incremento de la productividad agrcola y el mejoramiento de la distribucin del ingreso. Para el 1975-1978 se present al Congreso el Plan para Cerrar la Brecha, concebido con el propsito principal de elevar el nivel de vida de la poblacin menos favorecida, particularmente la rural, la estabilizacin de la economa y la eliminacin de los subsidios indiscriminados a distintos sectores productivos. En 1979 se puso en marcha el Plan de Integracin Nacional, PIN, que concentr su inters en sectores de infraestructura energa, minera, transporte y medios de comunicacin y en la recuperacin de una mayor autonoma de las regiones. Para el perodo 19831986 fue presentado el plan Cambio con Equidad, que buscaba como objetivo de corto plazo la reactivacin econmica, con un nfasis renovado en la poltica de vivienda popular, y sugera un conjunto de polticas de mediano y largo plazo, enderezadas a garantizar el crecimiento de la industria y la agricultura. A pesar de sus avances, la idea de la planeacin no ha logrado consolidarse plenamente en Colombia. El impacto ms apreciable ha sido, sin duda, la racionalizacin de los proyectos y programas de inversin pblica, al sustituir el catico sistema de aprobar apoyos legislativos para obras especficas (cuyo ltimo reducto son hoy en da los auxilios parlamentarios), muchos de ellos sin ninguna base tcnica, por el de un verdadero presupuesto de inversin, donde los proyectos cuentan con estudios tcnicos de base. Adems, en algunos sectores (especialmente en energa elctrica) se ha logrado introducir la idea de una programacin a mediano o largo plazo de los proyectos individuales. Los planes de desarrollo han servido tambin, desde 1970, como marco global de la poltica econmica y social de los gobiernos de turno. La idea de intervenir en la actividad privada con el fin de racionalizarla ha quedado en gran medida, sin embargo, fuera de la esfera de la planeacin propiamente tal y circunscrita ms bien a lo que denominaremos ms adelante polticas de regulacin. Poco se ha avanzado en particular en el diseo de mecanismos de planeacin indicativa, al estilo de algunos pases de Europa Occidental. El nico progreso en tal sentido fue la creacin de los comits sectoriales de desarrollo a mediados de la dcada del sesenta, dependientes de los Ministerios de Desarrollo y Agricultura, con la participacin ms o menos activa de Planeacin Nacional. No obstante, sus funciones han sido ms de concertacin de polticas sectoriales que de planeacin indicativa en sentido estricto. 3. La consolidacin del intervencionismo estatal La ampliacin de las facultades constitucionales de intervencin y de desarrollo de la planeacin son apenas dos de las manifestaciones de la creciente injerencia del Estado en la actividad econmica en la posguerra. Para analizar con mayor detenimiento este proceso, diferenciaremos dos formas distintas de intervencin. A la primera la

denominaremos intervencin directa, refirindonos a aquellos casos en los cuales el Estado ejerce directamente una actividad econmica determinada, ya sea en calidad de inversionista o de productor de bienes y servicios. Por otra parte, llamaremos mecanismos de regulacin a aquellos mediante los cuales el gobierno influye sobre la actividad econmica al crear incentivos o imponer restricciones a la accin privada. Siguiendo la distincin que ya hemos hecho en el Captulo VI, diferenciaremos adems entre la regulacin cafetera y el resto de la intervencin macroeconmica, debido a la importancia que ha tenido en la primera una entidad privada, la Federacin Nacional de Cafeteros. a) La intervencin directa Lo que aqu denominamos intervencin directa no fue una innovacin del Estado colombiano en los aos posteriores a la Segunda Guerra Mundial. Por el contrario, dicha forma de intervencin tena amplios antecedentes en las acciones gubernamentales referentes a la provisin de infraestructura de transporte, a la prestacin de algunos servicios pblicos y sociales, y a la creacin de entidades financieras pblicas y monopolios fiscales, entre otros. Tales formas de intervencin se multiplicaron, sin embargo, en los aos de la posguerra, con la ms extendida infraestructura de transportes, la concentracin definitiva en manos del Estado de los servicios pblicos modernos, la poltica de fomento industrial y agrario, la injerencia del Estado en el sector petrolero y minero, la consolidacin de la poltica intervencionista en el sector financiero, el desarrollo en gran escala de programas de vivienda popular y la ampliacin de los servicios sociales a cargo del Estado. La expansin de las actividades estatales estuvo acompaada por un crecimiento significativo en el tamao del sector pblico, no slo en trminos absolutos sino tambin en relacin con la actividad econmica global. Este hecho se ilustra claramente en el cuadro 7.1014. Como puede apreciarse, o de acuerdo con la definicin utilizada en las Cuentas Nacionales del Banco de la Repblica, que excluyen la mayor parte de los ingresos y gastos de las empresas pblicas, los ingresos corrientes del gobierno aumentaron de un poco ms del 11% del PIB a comienzos de los aos cincuenta a 16% en el primer lustro de la dcada del setenta. Los gastos totales se elevaron en el mismo perodo de un 10 a un 18% (es probable que la primera de dichas cifras est subestimada y que el gasto del gobierno representara entre un 11 y un 12% del PIB a comienzos de los aos cincuenta)15. Por otra parte, segn la definicin ms amplia utilizada en las estadsticas del DANE, los ingresos Corrientes del sector pblico se incrementaron del 20 al 21% en los aos setenta al 23% en la primera mitad de la dcada del ochenta;16 al mismo tiempo, los gastos subieron del 22 al 28%. La participacin del sector pblico en la inversin en capital fijo del pas aument simultneamente de un 20% o menos en los aos cincuenta y comienzos de la dcada del sesenta a ms del 30% en los aos setenta y ms del 40% en los aos ochenta. Aunque el proceso de expansin fue continuo, se ha caracterizado por dos grandes saltos: uno a fines de los aos sesenta y comienzos de la dcada del setenta, y otro en los primeros aos de la dcada del ochenta.

CUADRO PARTICIPACION EN (Precios Corrientes)

DEL LA

SECTOR ACTIVIDAD

7.10 PUBLICO ECONOMICA

Ingresos corrientes como

Gastos totales como

Inversin del gobierno como

% del PIB

% del PIB

% de inversin fija

A. Banco de la Repblica

1950-1954

11.4%b

9.7%c

15.9%

1955-1959

12.1

10.9

20.5

1960-1964

11.3

11.7

19.2

1970-1974

16.3

17.6

29.6

B. DANEd

1965-1969

14.3

14.1

26.7

1970-1974

20.1%e

22.1% f

32.1%

1975-1979

21.1

21.8

36.0

1980-1983

22.9

28.4

46.0

La expansin del sector pblico conllev un cambio significativo en su estructura. El elemento ms destacado fue la creacin de un sinnmero de establecimientos pblicos descentralizados y empresas comerciales e industriales que entraron a ejercer las mltiples funciones que se le asignaron al Estado. En efecto, mientras que entre 1886 y 1939 fueron creados 35 establecimientos o empresas pblicas del orden nacional, con un promedio de siete por dcada, en los aos cuarenta dicho promedio se elev a 18, en la dcada del cincuenta a 32 y en los aos sesenta a 43, para desacelerarse luego en la dcada del setenta, cuando slo fueron creadas 17 nuevas entidades de este tipo. El desarrollo masivo del sector descentralizado condujo a una gran reforma administrativa en 1968, por medio de la cual se trat de darle mayor coherencia, organizacin y control al inmenso aparato estatal que haba sido edificado en las dcadas anteriores. Vale la pena anotar tambin que, ante el peso de los crecientes recursos necesarios para financiar este complejo conjunto de actividades, los gobiernos departamentales y municipales, con excepciones (las tres grandes ciudades y unos pocos departamentos), acrecentaron enormemente su dependencia del gobierno nacional. As, la centralizacin de las funciones estatales en manos del gobierno nacional coincidi con una

descentralizacin

administrativa

cada

vez

mayor

en

este

nivel

del

Estado.

La tendencia hacia una mayor intervencin directa del Estado en la economa fue casi continua en la posguerra. No obstante, para fines analticos conviene distinguir tres etapas diferentes. La primera de ellas cubre las administraciones conservadoras y militares que gobernaron el pas entre 1946 y 1958. La segunda abarca el perodo del Frente Nacional (1958-1974). El tercero se inicia con la finalizacin de la alternacin presidencial en 1974 y llega hasta nuestros das. Durante el primero de estos perodos se mantuvo la tendencia hacia la ampliacin de las esferas de accin del Estado que se haba iniciado durante los aos de la Repblica Liberal, aunque con un nfasis en la intervencin en los sectores productivos y en el desarrollo de los servicios pblicos y la infraestructura vial. En el primer frente, conviene resaltar la creciente actividad orientada a crear nuevas empresas industriales por medio del Instituto de Fomento Industrial. No menos importante fue la creacin de Ecopetrol en 1948, previendo la reversin al Estado de los derechos sobre la Concesin de Mares; la empresa organizada definitivamente en 1951, le permiti al pas entrar a participar en la produccin de petrleo, gas y sus derivados, reservada hasta entonces a compaas extranjeras. En el desarrollo de los servicios pblicos, se destaca la apertura de los grandes proyectos hidroelctricos, en los cuales participaron la Nacin y algunos gobiernos seccionales y locales. La participacin de empresas privadas, nacionales y extranjeras, que haba sido activa en el sector de energa elctrica desde fines del siglo XIX, desapareci con estas grandes inversiones estatales de la posguerra. Finalmente, la ampliacin de la red de carreteras fue la continuacin de una poltica trazada desde la dcada del treinta, que permiti que el transporte automotor desplazara definitivamente a los ferrocarriles, a fines de los aos cuarenta, como medio de movilizacin interna de carga.

Aunque todos estos esfuerzos se mantuvieron durante los aos del Frente Nacional, el hecho ms destacado del nuevo perodo fue la iniciacin de los programas masivos de poltica social y agraria. El Plebiscito de 1957, que dio rango constitucional al pacto entre los dos partidos tradicionales, estableci por primera vez que al menos el 10% del presupuesto nacional debera ser destinado al financiamiento de la educacin primaria17. Los esfuerzos por desarrollar los servicios de educacin y salud se incorporaron poco despus dentro de los programas de la Alianza para el Progreso. La medida ms importante con relacin al sector social fue, sin embargo, la creacin del situado fiscal en la Reforma Constitucional de 1968. La Ley 46 de 1971, que interpret esta norma, estableci que a partir de 1973 al menos un 13% de los ingresos ordinarios de la Nacin (15% desde 1975) seran transferidos a los gobiernos seccionales para el financiamiento de la educacin primaria y la salud. Simultneamente se introdujo una nueva organizacin institucional, centrada en torno a los Fondos Educativos Regionales, FER, y a los Servicios Seccionales de Salud. La Ley de Reforma Agraria, la canalizacin de recursos crediticios crecientes hacia el sector rural y el fortalecimiento de las instituciones estatales correspondientes (el INA, transformado en 1967 en Idema, y el Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, entre otras) fueron el signo ms evidente de una creciente intervencin en el sector agropecuario, segn vimos en una seccin anterior de este captulo. Fuera de ello, durante el primer gobierno del Frente Nacional se abri paso el primer programa a gran escala de vivienda popular. Este programa se resinti con las dificultades fiscales experimentadas a mediados de la dcada del sesenta, pero revivi de nuevo durante la Administracin Lleras Restrepo. En este ltimo gobierno se inici tambin el despegue definitivo de la seguridad social en Colombia y se cre el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para la proteccin de la infancia. A principios de los aos setenta se comenz a cuestionar por primera vez la eficiencia del enorme aparato gubernamental que se haba creado durante cerca de medio siglo y a postular la necesidad de desmontar parcialmente el Estado intervencionista. Esta concepcin neoliberal responda a una nueva ola de pensamiento internacional, pero se reflej en forma limitada en Colombia. Aunque las nuevas concepciones afectaron sensiblemente a las entidades encargadas de las polticas industrial y agraria (en este ltimo caso por motivos slo parcialmente relacionados con la ola neoliberal), no aconteci lo mismo en otras esferas de accin del Estado. Por el contrario, la intervencin en el sector energtico y minero, en la construccin de infraestructura y en la provisin de servicios sociales, entre otras, tendi ms bien a acentuarse y el tamao relativo del sector pblico sigui creciendo durante estos aos, segn hemos visto.

Durante el gobierno de Alfonso Lpez Michelsen se imprimi un nuevo impulso a los programas sociales, con la ley de nacionalizacin de la educacin, el Programa de Alimentacin y Nutricin, PAN, y el Desarrollo Rural Integrado, DRI, y se dio un viraje a la poltica minera, al eliminar el sistema colonial de concesiones y sustituirlo por el de contratos de asociacin entre las empresas del Estado, Ecopetrol y Carbocol, y las firmas extranjeras. Durante la Administracin Turbay Ayala, las inversiones estatales en infraestructura se convirtieron en el centro del plan de desarrollo, segn hemos visto. Finalmente, durante el gobierno de Belisario Betancur se emprendi el plan de vivienda popular ms ambicioso de la historia del pas y comenzaron a dar fruto las polticas mineras adoptadas desde 1974 y mantenidas continuamente desde entonces. b) Los mecanismos de regulacin macroeconmica 1. Poltica comercial y cambiaria Segn vimos en la segunda parte de este captulo, el estrecho control sobre las operaciones en moneda extranjera por parte del Banco de la Repblica, iniciado en 1931, se mantuvo durante las cuatro dcadas posteriores a la segunda guerra mundial. No obstante, la historia de la poltica cambiaria del pas en la posguerra se divide en dos grandes perodos, separados por la expedicin del Decreto-ley 444 de 1967. Entre 1948 y 1967 la poltica cambiaria se caracteriz por su gran inestabilidad, por la existencia de diferentes tasas de cambio para distintas operaciones y por la libertad relativa a los flujos de capital, canalizados por conducto de un mercado libre oficial. En 1967 se introdujeron la devaluacin gradual (minidevaluaciones) y el principio de una tasa nica de cambio y se estableci un control estricto a los flujos de capital. La permanencia de este mismo conjunto de instrumentos no ha sido un bice, sin embargo, para que diferentes gobiernos los utilicen con el fin de devaluar o revaluar la tasa de cambio real, incentivar o controlar los flujos de capital o para otros propsitos de poltica. La adopcin de un modelo de industrializacin basado en la sustitucin de importaciones, por otra parte, reprodujo en una escala amplia en la posguerra la larga tradicin proteccionista del pas. Las reformas arancelarias de 1950, 1959 y 1964 fortalecieron considerablemente los niveles existentes de proteccin. Adems, el control estricto sobre las licencias de importacin se utiliz tanto con fines de proteccin como de ahorro de divisas durante los perodos sucesivos de estrechez cambiaria. El movimiento proteccionista se incorpor adems dentro de la concepcin de una fase de sustitucin de importaciones, que tendra como eje el Acuerdo de Cartagena (Pacto Andino), firmado en 1969. Los tropiezos de este proceso, la relativa abundancia de divisas y la influencia parcial de las concepciones neoliberales dieron, sin embargo, un vuelco completo a este proceso en los aos setenta. El Pacto Andino pas a un segundo plano, al tiempo que se inici un proceso gradual de liberacin de importaciones, que alcanz su punto mximo durante la Administracin Turbay Ayala. Aunque el movimiento proteccionista renaci con fuerza durante la Administracin Betancur, es difcil prever su magnitud y perdurabilidad hacia el futuro. Las continuas dificultades cambiarias entre los aos cuarenta y sesenta crearon una nueva modalidad de intervencin en el sector externo: la poltica de promocin de exportaciones. Aunque las primeras preferencias cambiarias para las exportaciones menores datan de 1948, la poltica de promocin slo se hizo explcita en 19571960 y adquiri mayor coherencia y estabilidad entre 1967 y 1974. El manejo de la tasa de cambio y la reduccin de los beneficios directos durante las Administraciones Lpez Michelsen y Turbay Ayala redujeron sensiblemente los incentivos para diversificar las exportaciones. De esta manera, slo despus de una interrupcin relativamente prolongada, la promocin de nuevas exportaciones volvi al centro de atencin de la poltica econmica durante la Administracin Betancur. Fuera de ello, conviene destacar las acciones ms especficas dirigidas a fomentar nuevas exportaciones, entre las cuales se destacan las iniciativas para la exportacin de nquel (Cerromatoso) y carbn (Cerrejn), que se concretaron a fines de los aos sesenta y mediados de la dcada del setenta, respectivamente, aunque su perodo de gestacin llev bastantes aos. 2. La poltica monetaria y financiera La activa intervencin en la moneda y el crdito que se abri camino durante la Repblica Liberal gener en los aos posteriores a la segunda guerra mundial el inters por emprender una reforma financiera de largo aliento, ya que el marco normativo para las acciones del Estado en el sector segua siendo el establecido por la primera misin Kemmerer en 1923. La discusin vers sobre la necesidad de ampliar la capacidad de regulacin y orientacin del crdito por parte del Banco de la Repblica, la creacin de nuevos instrumentos de regulacin monetaria (la flexibilidad de los encajes sobre los depsitos en cuenta corriente y ahorro) y la restriccin a la participacin de los particulares en el diseo de la poltica monetaria y crediticia. El primer proyecto sobre la materia fue presentado por Ospina Prez al Congreso en 1947. Aunque la propuesta no fue aprobada por el Congreso en dicho ao, fue la base

del Decreto 1407 de 1948, concebido despus del 9 de abril para favorecer el restablecimiento econmico. La reforma financiera de 1951 (Decreto 756) le dio un contenido definitivo a esta nueva concepcin de la accin estatal. Aunque dej en la junta directiva del Banco de la Repblica el manejo de la poltica monetaria y crediticia, y mantuvo la participacin privada en el Banco, ampli considerablemente las facultades de intervencin. El Banco qued facultado para variar los encajes, para fijar tasas mximas de inters, para abrir cupos especiales de crdito a la agricultura, la industria y el comercio, y para regular los cupos de crdito a los bancos comerciales, tanto para el redescuento de operaciones corrientes como para superar restricciones de liquidez. En 1963 (Ley 21) se dio un paso adicional al crear la Junta Monetaria. Esta reforma elimin definitivamente la participacin de los particulares en el manejo de la moneda, el crdito y los cambios internacionales. Entre las funciones que se le asignaron a la Junta figuraban el manejo de los encajes, los redescuentos, las operaciones de mercado abierto y las tasas de inters, y la reglamentacin de las tasas de compra y venta de monedas extranjeras y del rgimen de las operaciones bancarias en divisas. Con la creacin de la Junta Monetaria se reafirmaron las prerrogativas estatales sobre el manejo de la moneda, el crdito y los cambios consagrados en la Constitucin de 1886, en la legislacin y en diversas sentencias de la Corte Suprema de Justicia. En el marco de las nuevas facultades legales, en los aos cincuenta y sesenta el gobierno comenz a intervenir en la asignacin del crdito, estableciendo que ciertas proporciones de la cartera deberan destinarse a distintos propsitos de fomento u obligando a invertir parte del encaje de las instituciones financieras en ttulos destinados al fomento de diferentes actividades. Adems, se crearon nuevos bancos oficiales (Popular en 1950, Cafetero en 1953 y Ganadero en 1959) con el fin de atender los requerimientos de los sectores correspondientes. Hacia el final de los aos cincuenta se instituyeron las Corporaciones Financieras en calidad de organismos especializados en la concesin de crditos de mediano y largo plazo. Finalmente, a principios de los sesenta empezaron a fundarse en el Banco de la Repblica los Fondos de Fomento: el Fondo de Inversiones Privadas en 1963 para la promocin de las inversiones industriales y las exportaciones; el Fondo Financiero Agrario (FFA) en 1966 (transformado en 1973 en Fondo Financiero Agropecuario, FFAP), para estimular la produccin agrcola; el Fondo Financiero Industrial (FFI) en 1968 para apoyar las necesidades de la pequea y mediana industria; y el Fondo de Promocin de Exportaciones, Proexpo, en 1967. En los aos setenta ocurrieron dos cambios institucionales que modificaron la estructura del sector financiero. El primero, y ms importante, fue la adopcin, en 1972, de un sistema de correccin por inflacin para el ahorro canalizado por medio de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda (el sistema UPAC), concebido como uno de los ejes del plan de desarrollo de la Administracin Pastrana. Este cambio permiti, por primera vez en Colombia, asegurar que el rendimiento del ahorro captado por un intermediario financiero fuera superior al ritmo de inflacin. El segundo fue la legalizacin de los intermediarios financieros en 1973, que poco despus se vinieron a denominar Compaas de Financiamiento Comercial. Dichas entidades haban sido hasta entonces el medio para canalizar las operaciones financieras por fuera de las regulaciones existentes. Estos cambios abrieron el paso a la reforma de 1974, en la cual se trat de afianzar un contexto ms libre al funcionamiento del mercado financiero. La reforma tradujo en esta esfera de la poltica las nuevas concepciones liberales del manejo econmico, pero en forma tambin limitada, ya que no se busc desmontar el crdito de fomento sino, ms bien, darle una nueva organizacin. La reforma financiera elev la mayora de las tasas de inters, redujo su dispersin, liber aquellas que podan cobrar los bancos comerciales en sus operacionales ordinarias, redujo los encajes sobre depsitos, elimin gran parte de las inversiones forzosas y limit drsticamente el acceso de los bancos a los recursos del emisor. La reorganizacin del crdito de fomento se logr sustituyendo los recursos de emisin por aquellos captados directamente en el mercado o provenientes de las instituciones financieras. Las medidas masivas de estabilizacin adoptadas durante la bonanza cafetera que se inici a mediados de 1975 limitaron temporalmente el alcance de la reforma. Los encajes se elevaron dramticamente, las tasas de inters del crdito volvieron a ser controladas y se oblig al pblico a mantener gran cantidad de certificados de cambio emitidos por el Banco de la Repblica para controlar la expansin de los medios de pago. Las severas restricciones de estos aos dieron lugar a un conjunto variado de innovaciones financieras para evadir los controles. Este hecho condujo a un cambio drstico en la poltica a comienzos de 1980, cuando se redujeron los encajes, se liberaron la

mayora de las tasas de inters y se opt por controlar la expansin monetaria mediante la venta masiva en el mercado libre de ttulos del Banco de la Repblica (operaciones de mercado abierto). La abundancia de recursos lquidos durante los aos de la bonanza, el evidente debilitamiento de los controles y los incentivos creados por las regulaciones monetarias, primero, y por la liberacin de las tasas de inters, despus, trajeron consigo una proliferacin de nuevas entidades durante estos aos y una expansin irregular del sector financiero. Tal hecho, unido al deterioro de la cartera del sistema generado por el doble peso de la recesin ms fuerte de la posguerra y las elevadas tasas de inters hizo crisis a mediados de 1982, cuando se inici la larga serie de pnicos, quiebras y la acumulacin de cartera incobrable y de dudoso recaudo. La crisis condujo a la Administracin Betancur a adoptar una severa poltica intervencionista, cuyos elementos ms destacados han sido el acrecentamiento de los controles (comenzando con la expedicin de la legislacin de emergencia en septiembre de 1982), la nacionalizacin de facto o de jure de gran parte del sistema bancario y de otras entidades financieras, la canalizacin de recursos crecientes para fomentar la democratizacin y recuperacin patrimonial de las entidades del sector (cuyo punto culminante fue la creacin del Fondo Nacional de Garantas a fines de 1985) y el retorno temporal a las tasas de inters reguladas durante el primer semestre de 1986. 3. La poltica fiscal Aunque las reformas tributarias de los aos treinta y la Segunda Guerra Mundial cimentaron una base tributaria menos dependiente de las fluctuaciones del comercio exterior, este problema no desapareci totalmente en Colombia. Ms an, la gran inestabilidad de la poltica cambiaria y de comercio exterior hasta 1967 se reflej en sucesivas ampliaciones y reducciones abruptas de los recaudos de aduanas. La dependencia fiscal del sector externo adopt una nueva forma en los aos setenta y ochenta, con el auge y colapso posterior de las utilidades obtenidas por el Banco de la Repblica en el manejo de las reservas internacionales (Cuenta Especial de Cambios) y que hasta 1983 fueron trasladadas automticamente al gobierno nacional. El esfuerzo por crear una base fiscal interna que eliminara la volatilidad de los recursos provenientes del sector externo ha sido as una constante histrica desde los aos treinta hasta nuestros das. Las innovaciones ms importantes han estado relacionadas con los impuestos a la renta y a las ventas. En el primer caso, el impulso que haba tomado el tributo desde 1935 se mantuvo en los primeros aos de la posguerra. En 1946 se estipul un recargo del 35% y se inici la costumbre de decretar sobretasas al impuesto con fines especficos. Entre las medidas de emergencia posteriores al 9 de abril de 1948, se decretaron tarifas marginales adicionales del 5 al 16% para las grandes rentas, llevando as la tarifa mxima al 45%. En 1953 el gobierno militar grav las rentas de capital en cabeza de los socios accionistas y no slo de las sociedades, estableciendo as el mecanismo den ominado doble tributacin (varios intentos anteriores por introducirla, realizados en 1942 y 1948, haban fracasado). En 1957 la Junta Militar decret un recargo adicional del 20%, como parte del plan de estabilizacin de la poca. La tendencia al fortalecimiento del impuesto de renta se detuvo en 1960, sin embargo, cuando se consagraron un cmulo de exenciones a las industrias bsicas, concebidas como uno de los mecanismos novedosos de la nueva fase de sustitucin de importaciones que se iniciaba entonces. Tales medidas predominaron sobre otras que tendan a elevar los recaudos, entre ellas el nuevo impuesto de ganancias ocasionales. En 1967 se instauraron en forma definitiva el sistema de retencin en la fuente (ensayado ya en 1931, 1957 y 1963), el sistema de anticipos para los contribuyentes no sujetos a retencin y el impuesto complementario de remesas al exterior. La reforma de 1967 fortaleci de nuevo el impuesto, pero los signos de deterioro fueron otra vez evidentes en los primeros aos de la dcada del setenta. La reforma tributaria de 1974 le dio un vuelco temporal a dicha tendencia, mediante la creacin del rgimen de renta presuntiva, la eliminacin de un gran nmero de exenciones y deducciones, la ampliacin del impuesto de ganancias ocasionales, la elevacin de las tarifas para las personas naturales de altos ingresos, la obligacin de algunas empresas de tributar y la sustitucin del impuesto progresivo para las sociedades por un sistema ms simple, con dos tasas uniformes, una aplicable a las annimas y otra a las limitadas. El impacto de la reforma se erosion tambin rpidamente, no slo en virtud de la mayor evasin, sino adems por las sucesivas medidas de alivio tributario, en especial la decretada en 1979. En este ltimo ao se estableci tambin el sistema de reajuste completo de las escalas tributarias por inflacin, decretado en forma limitada en 1974 y ampliado en 197718.

La reforma de 1983 puso fin a la nueva fase de deterioro del impuesto de renta, reforzando los sistemas de control y ampliando las retenciones y anticipos y el rgimen de renta presuntiva. El impacto de estas medidas sobre los recursos predomin sobre el efecto de la reduccin de las tarifas y el desmonte parcial de la doble tributacin que se decret simultneamente. Por ltimo, a fines de 1986 la Administracin Barco promovi una nueva reforma tributaria, cuyos tres elementos ms destacados fueron la simplificacin del impuesto de renta para personas naturales, los incentivos a la capitalizacin de las empresas, que consolid definitivamente el desmonte de la doble tributacin, y la redistribucin de ingresos del sector petrolero hacia el gobierno nacional. En oposicin al impuesto de renta, caracterizado por un ciclo traumtico de fortalecimiento, sucedido por perodos de deterioro, la historia del impuesto a las ventas ha sido de crecimiento continuo desde su creacin en 1963. En 1965 el impuesto comenz a funcionar, aplicndose nicamente a las ventas industriales y a las importaciones en el momento de su reventa. La tasa bsica que se estableci inicialmente fue del 3%, dejando exentos algunos bienes esenciales y gravando algunos suntuarios hasta con el 10%. El rgimen fue modificado en 1968 y 1971. En este ltimo ao se elev la tasa bsica al 4%, la mxima al 25% y se oblig a las importaciones a pagar el gravamen directamente en las aduanas. En 1974 subieron considerablemente las tarifas, instaurndose una preferencial del 6%, una bsica del 15% y una suntuaria del 35%. A fines de 1983, por otra parte, el impuesto se extendi hasta el comercio al detal, unificando las tasas del 6 y el 15% en una del 10%. A partir de entonces se le ha venido a denominar impuesto al valor agregado, IVA. No obstante, vale la pena anotar que, con algunas imperfecciones, el impuesto slo se aplic desde su creacin al valor agregado y no a las ventas brutas de la industria, ya que se establecieron mecanismos para deducir del precio de venta el costo de las materias primas sujetas del gravamen y, desde 1966, para descontar el monto de los impuestos pagados en la adquisicin de los insumos utilizados en el proceso de produccin. A diferencia del gobierno nacional, que tuvo acceso a los impuestos de renta y ventas, los departamentos mantuvieron en la posguerra una estructura tributaria inelstica, basada en impuestos al consumo (tabaco y cerveza) y en los monopolios de licores y loteras. Con pocas excepciones, los gobiernos regionales, que haban resistido parcialmente los intentos de centralizacin fiscal de Nez y Reyes, sucumbieron as en la posguerra ante un creciente centralismo. Algunos municipios grandes e intermedios lograron resistir mejor la tendencia, gracias al desarrollo de sus empresas de servicios pblicos y al manejo de los impuestos de industria y comercio, predial y de valorizacin. La tendencia centralista se trat de revertir desde fines de los aos sesenta, dndoles participacin a los departamentos y municipios en las rentas nacionales. Para los primeros se instituy el situado fiscal en 1968, que la Ley 46 de 1971 destin a los servicios de educacin primaria y salud, segn hemos visto. En contra de su intencin original, sin embargo, la norma consolid ms bien la nacionalizacin de estos servicios, a lo cual se agreg la de la educacin secundaria en 1975. Por otra parte, el deterioro de las finanzas locales, especialmente las de los municipios ms pequeos, logr frenarse mediante la cesin del impuesto a las ventas, decretada en 1968. La participacin se estableci en un 10% en 1969, 20% en 1970 y 30% en 1971. La reforma tributaria de 1983 mejor adems la estructura de los impuestos departamentales y municipales. A ello se agreg a fines de 1985 la elevacin de la cesin del impuesto a las ventas, que se inici en 1986 y alcanzar el 50% en 1992. Acorde con los cambios en las formas de intervencin directa del Estado, la estructura del gasto pblico se alter dramticamente en la posguerra. Todava en 1945, los gastos de administracin pblica y defensa representaban el 49% de los gastos gubernamentales (excluido el servicio de la deuda). Para 1955 la proporcin correspondiente se haba reducido a 43% y sigui disminuyendo en los aos posteriores hasta alcanzar un 28% en 1965 y 13% en 1978. Ello permiti aumentar los gastos de desarrollo econmico (infraestructura y servicios pblicos) de 31% en 1945 a 37% en 1955, 46% en 1965 y 55% en 1978. Los gastos sociales permanecieron constantes como proporcin del gasto pblico total entre 1945 y 1955 (19%), pero a partir de entonces constituyeron uno de los rubros ms dinmicos del gasto pblico, llegando a representar 26% en 1965 y 32% en 197819. Dentro de una tendencia generalmente ascendente (vase el cuadro 7.10), el gasto pblico estuvo obviamente sujeto a recortes temporales asociados a los programas de estabilizacin adoptados en diferentes momentos. En el frente del gasto, el principal instrumento empleado durante las fases de estabilizacin fue la inversin pblica. Los salarios reales de los trabajadores del Estado se vieron, sin embargo, sujetos a recortes importantes durante algunos de estos programas (en 1951, en 1957-1958, a mediados de los aos sesenta y setenta y en 1985). Como los mecanismos de financiamiento interno slo han tenido un desarrollo muy exiguo, la capacidad de financiar

desequilibrios fiscales ha dependido de recursos de emisin o del crdito externo. No obstante, siguiendo una larga tradicin conservadora en el manejo monetario y fiscal, la utilizacin de los primeros ha sido limitada en Colombia; en realidad slo al comienzo de la Administracin Valencia y durante los gobiernos de Turbay (mediante la Cuenta Especial de Cambios) y Betancur ha habido sntomas de desbordamientos en el uso de estos recursos. El crdito externo fue adems escaso en los aos cuarenta y cincuenta y se obtuvo bsicamente del Banco de Exportaciones e Importaciones de Estados Unidos, en la primera dcada, y del Banco Mundial, en la segunda. La Alianza para el Progreso y el crecimiento de la banca multilateral (Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo) permitieron un mayor acceso a los recursos externos durante los aos sesenta, limitado severamente por las dificultades de balanza de pagos durante la Administracin Valencia. A las fuentes provenientes de la banca multilateral se aadieron en la dcada del setenta las de la banca comercial privada, que gener una verdadera bonanza internacional de capitales que perdur hasta 1982. La Administracin Pastrana utiliz por primera vez estos ltimos recursos en escala apreciable. Sin embargo, su uso intensivo slo vino a concentrarse con la Administracin Turbay, abrindose a partir de entonces un perodo de rpido crecimiento de la deuda externa del gobierno, que perdura hasta hoy. Las fuentes internacionales de crdito tuvieron un impacto mucho ms importante que la simple disponibilidad de fondos. Fuera de su influencia en la historia de la planeacin, ya anotada en una seccin anterior, conviene destacar su influencia en la creacin de instituciones de diversa ndole (en el sector elctrico, en el de carreteras y en el financiero, entre otros), en la poltica de tarifas y en la composicin de la inversin y su contenido nacional. El acceso al crdito externo ha facilitado el desarrollo de programas de inversin en ciertos sectores (el energtico, por ejemplo), a costa de aquellos que cuentan con menor acceso a dichos recursos (el gasto social), y ha implicado la obligacin de mantener bajos niveles de proteccin para la industria nacional productora de bienes de capital. Adems, en varios momentos crticos del sector externo (1957, 1965 a 1967 y 1985), la banca multilateral ha actuado, en asocio con el Fondo Monetario Internacional, como un poderoso mecanismo de presin para que adopten polticas ortodoxas de ajuste econmico. c) La regulacin cafetera Segn vimos en el captulo anterior, la segunda guerra mundial ejerci un impacto duradero sobre la economa cafetera colombiana. El pas particip por primera vez en un pacto internacional exitoso para regular el mercado del grano; este hecho habra de inclinar, no slo a Colombia sino a otros pases productores, a realizar pactos similares cuando las condiciones del mercado se tornaran de nuevo desfavorables. La experiencia permiti superar definitivamente la crisis interna que haba experimentado la Federacin Nacional de Cafeteros en 1937. De hecho, a partir de entonces se inaugur un perodo de gran estabilidad en el gremio, que perdura hasta nuestros das. La Federacin logr crear, adems, una red de cooperativas, agentes y depsitos en las zonas cafeteras que le permita seguir interviniendo en el mercado en una escala que no tiene hasta hoy parangn en otros productos. Finalmente, el Fondo Nacional del Caf termin la guerra con una capacidad financiera impresionante, que le otorgara un amplio margen de accin en los aos siguientes. La capacidad de intervencin slo se puso a prueba durante perodos cortos en la primera dcada que sucedi a la guerra mundial, debido al ascenso casi continuo de los precios del grano. No obstante, las cortas crisis que se presentaron durante 1947 y 1952 obligaron a la Federacin a acrecentar sus compras internas y acumular temporalmente inventarios. La capacidad financiera pudo utilizarse, adems, para un conjunto diverso de inversiones. Ya durante la guerra se haba iniciado la costumbre de invertir los recursos del Fondo en papeles de deuda pblica o en nuevas empresas de diversa ndole, relacionadas a veces de manera indirecta con sus actividades. Las inversiones ms importantes fueron la ampliacin del Fondo en la Caja Agraria a fines de la guerra y la creacin de la Flota Mercante Grancolombiana en 1946 y del Banco Cafetero en 1953. La creacin de la Flota tuvo un impacto profundo sobre los mecanismos de comercializacin externa del grano. Durante los aos treinta, la discriminacin en los fletes martimos haba sido un foco de conflicto entre la Federacin y los grandes exportadores privados y la base del predominio en el negocio de exportacin de las principales casas extranjeras y de algunas nacionales que actuaban como agentes locales de grandes empresas norteamericanas (Adolfo Aristizbal y Ca., en particular). La creacin de la Flota permiti romper definitivamente el monopolio. As,

mientras en los aos de la guerra, Adolfo Aristizbal y las cuatro principales firmas extranjeras controlaban ms de la mitad del negocio de exportacin del grano, para fines de los aos cincuenta esta participacin se haba reducido a menos del 30%. La declinacin de las antiguas casas exportadoras coincidi no slo con el ascenso de nuevas firmas nacionales sino, ante todo, con la ampliacin de exportaciones directas de la Federacin. El proceso estuvo asociado, ante todo, con la reapertura del mercado europeo y la firma de convenios de compensacin con los principales pases de Europa Occidental a fines de los aos cuarenta y comienzos de los cincuenta. Desde los primeros aos de la posguerra fue evidente que Estados Unidos haba dejado de ser un mercado dinmico para los cafs, especialmente los tipos suaves. La penetracin del mercado europeo por parte de la Federacin result as esencial para evitar que la tendencia del consumo norteamericano terminara por restringir las exportaciones colombianas del grano. La disminucin en la participacin de Estados Unidos en las exportaciones de caf del pas (de ms del 90% en los aos cuarenta, al 66% a comienzos de los aos sesenta, 40% a comienzos de los setenta y poco ms del 20% a comienzos de los ochenta) coincidi con el aumento en la participacin de la Federacin en dichas exportaciones (del 4, al 28, 40 y 60%, respectivamente). El elemento ms importante en el manejo del comercio exterior del grano fue, sin embargo, la participacin en los sucesivos pactos internacionales desde mediados de los aos cincuenta, cuando se inici una nueva fase de sobreproduccin. Los primeros pactos contaron con la participacin de pases latinoamericanos, africanos y europeos con colonias en este ltimo continente. Sin embargo, al no contar con la participacin de Estados Unidos y de otros pases europeos, carecieron de mecanismos de control para hacer efectivas las cuotas asignadas. La Alianza para el Progreso gener un cambio en la poltica norteamericana, que llev a este pas a apoyar la firma del primer Acuerdo Internacional del Caf en 1962. Este, como su antecesor ms importante, el Acuerdo Interamericano, estableci un sistema de cuotas para regular el mercado y cont con la participacin de pases consumidores y productores, incluidos ahora los europeos, entre los primeros, y los africanos y asiticos, entre los segundos. A su expiracin fue sucedido por un nuevo Acuerdo en 1968. La devaluacin del dlar en 1971 gener una presin de los pases productores por reajustar los precios del grano de acuerdo con la prdida del poder adquisitivo de la moneda norteamericana. La oposicin de Estados Unidos y Canad condujo a algunos pases productores, liderados por Brasil y Colombia, a organizarse paralelamente al Acuerdo Internacional a comienzos de 1972 para regular el mercado. Esta accin condujo a la ruptura de hecho del pacto a fines del mismo ao, aunque conservando su estructura formal como foro de discusin e informacin. Nuevamente, el cambio en la actitud norteamericana hacia los convenios de materias primas facilit la firma de un nuevo Acuerdo Internacional en 1976. El sistema de cuotas establecido por ste slo se hizo efectivo, sin embargo, a fines de 1980, debido a los altos precios prevalecientes en el mercado internacional durante la segunda mitad de la dcada del setenta. Antes de entrar en vigor, algunos pases productores, liderados nuevamente por Brasil y Colombia, regularon unilateralmente el mercado, esta vez mediante una empresa, Pancaf, que intervena en los mercados de futuros del grano; aunque tal accin logr sostener inicialmente la baja en los precios, el alto costo de la intervencin unilateral de los pases productores se hizo de nuevo evidente. El Pacto de 1976 fue extendido hasta finalizar el ao cafetero 1982/83, cuando entr en vigencia un nuevo Acuerdo Internacional. No obstante, ante la nueva bonanza de precios, las cuotas de exportaciones fueron eliminadas temporalmente en febrero de 1986. Pese a la fuerte cada de los precios internacionales, los pases productores y consumidores no lograron ponerse de acuerdo un ao ms tarde para reintroducir el sistema de cuotas, iniciando as una nueva fase de ruptura del pacto cafetero. Los sucesivos pactos cafeteros exigieron nuevamente un esfuerzo de retencin interna de parte de la cosecha. La Federacin financi inicialmente este esfuerzo con los recursos del Fondo y el redescuento de bonos de prenda emitidos por los Almacenes Generales de Depsito, Almacaf, desde 1965, en el Banco de la Repblica. Aunque tales mecanismos no desaparecieron posteriormente, en marzo de 1958 la Junta Militar cre un nuevo instrumento, la retencin cafetera, consistente en la obligacin del exportador de entregar al Fondo una cantidad de caf proporcional a la exportacin que realiza; el monto fue fijado inicialmente en un 10%, pero fue elevado en enero de 1959 al 15% y modificado constantemente desde entonces. Aunque su propsito inicial era nicamente financiar la acumulacin de inventarios de caf, posteriormente (especialmente en los aos setenta y ochenta), el gobierno comenz a utilizarlo para evitar que las fluctuaciones de los precios internacionales o de la tasa de cambio se

reflejaran completamente sobre los precios internos. Este instrumento se uni a los estipulados en los aos treinta: la propia red de almacenes, la fijacin de precios internos de compra de dichas entidades (unificados para todo el pas en los aos cincuenta) y de un precio al cual los exportadores deban reintegrar las divisas del pas, dentro de las normas de control de cambios. Siguiendo una tradicin tambin establecida en los aos treinta, el elemento ms conflictivo de la poltica cafetera en la posguerra ha sido la fijacin de gravmenes discriminatorios contra las exportaciones del grano en pocas de devaluacin o de altos precios internacionales. Dichos gravmenes han tenido alternativamente la forma de una tasa de cambio desfavorable diferencial cafetero o de un impuesto ad valorem. El primer diferencial de la posguerra se instituy a raz de la devaluacin de 1951 y perdur hasta fines de 1954. Durante los meses de altos precios en 1954, el gobierno militar consagr adems un impuesto a las exportaciones de caf, equivalente al 50% de los ingresos que superaran un precio bsico. La devaluacin de 1957 estuvo acompaada adems de un impuesto del 15% a todas las exportaciones, reducido en 1959 y eliminado dos aos ms tarde. En 1958 retorn el diferencial cafetero, que se ampli considerablemente despus de la devaluacin de 1962; en ese momento, sin embargo, una parte de sus recursos se destin al sector cafetero. El Decreto 444 de 1967 transform el diferencial en un impuesto ad valorem a las exportaciones del grano. El gravamen fue fijado inicialmente en un 26%, quedando el gobierno con la facultad de reducirlo (pero no de elevarlo) con posterioridad; de dicho monto, cuatro puntos eran destinados al sector cafetero y 22 al gobierno. Despus de mltiples negociaciones con el gremio, el monto global fue reducido a fines de 1968 al 20%, conservando la parte correspondiente al gremio. A partir de 1975 se inici una fase de reduccin del impuesto, que lo llev en 1983 a slo un 6.5%. La Administracin Lpez Michelsen estableci, sin embargo, una nueva forma de diferencial, consistente en la expedicin de certificados de cambio de vencimiento diferido, que al ser redimidos de inmediato en la bolsa obtenan un descuento. El sistema fue eliminado en 1980. La oposicin de los cafeteros a todos los anteriores gravmenes ha sido frontal, ya que los han considerado como una discriminacin sin justificacin adecuada. Gobiernos conservadores, militares y liberales quedan como testigos de esas batallas, en las cuales han defendido la inconveniencia de trasladar a los productos del grano o al Fondo Nacional del Caf la totalidad de los beneficios de elevadas cotizaciones del grano o de devaluaciones bruscas de la moneda. LA ORGANIZACION DE LOS GRUPOS SOCIALES Y LA DISTRIBUCION DEL INGRESO 1. Los gremios Algunos de los principales gremios del pas haban sido creados antes de la crisis de los aos treinta. La Sociedad de Agricultores de Colombia, SAC, en particular, haba sido fundada por primera vez en 1871, pero tuvo una vida irregular en las ltimas dcadas del siglo pasado y concentr sus esfuerzos en la difusin de la agricultura cientfica ms que en la defensa de los intereses de sus asociados. A partir de su fundacin definitiva, en 1904, bajo el nombre de Sociedad de Productores de Caf y su transformacin dos aos ms tarde en SAC, adopt un carcter claramente gremial, desempeando un papel destacado en la obtencin de rebajas de los fletes de los vapores y los ferrocarriles, de ventajas arancelarias y otros beneficios para los agricultores. Por otra parte, desde la ltima dcada del siglo XIX haban comenzado a crearse cmaras de comercio en las principales ciudades del pas. Estas entidades, en cierto sentido herederas de los viejos Consulados del perodo colonial, fueron cobijadas por la Ley 111 de 1890, que les otorg un papel regulador de la vida mercantil y les dio el carcter de cuerpos consultivos del gobierno en materias econmicas. Finalmente, en 1927 haba sido creada la Federacin Nacional de Cafeteros, aunque su vida fue inicialmente lnguida, segn vimos en el captulo anterior. Durante los aos de la Repblica Liberal, el movimiento gremial creci considerablemente. El hecho ms destacado fue, sin duda, la ampliacin de las funciones de la Federacin Nacional de Cafeteros, que no slo tuvo un papel destacado en la defensa de los intereses de los productores del grano durante la dcada del treinta, sino que comenz a cumplir funciones propiamente pblicas a partir de la creacin del Fondo Nacional del Caf en 1940. La SAC continu ejerciendo un papel gremial activo, particularmente en la defensa de los intereses de los grandes propietarios rurales contra los intentos reformistas de Lpez Pumarejo. Adems, durante este perodo se fundaron tres de los grandes gremios nacionales. El primero de ellos fue la Asociacin Bancaria de Colombia, creada en 1936

como un gremio de servicios para sus afiliados. En 1944, por sugerencia del presidente Lpez a los empresarios antioqueos, se cre la Asociacin Nacional de Industriales, ANDI. Dos intentos anteriores de agremiacin del sector manufacturero (la Industria Nacional Colombiana, instituida en Medelln en 1929, y la Federacin Nacional de Fabricantes y Productores, establecida en Bogot en 1930) haban fracasado. Finalmente, como reaccin a las polticas de control de precios establecidas durante los aos de la segunda guerra mundial por la Administracin Lpez, naci en 1945 la Federacin Nacional de Comerciantes, Fenalco, para coronar los esfuerzos de agremiacin del sector que lo haban precedido en varias ciudades del pas. Despus de la segunda guerra mundial se dio, sin embargo, una verdadera explosin en el nmero de organizaciones gremiales. En efecto, mientras en 1950 existan 22 gremios empresariales y cuatro de profesionales, en 1960 los nmeros respectivos haban aumentado a 51 y nueve, en 1970 a 81 y 25 y en 1980 a 106 y 4920. En los aos cincuenta fueron creados, entre otros, Acopi, Fedemetal, Camacol, Asocaa y la Federacin Nacional de Algodoneros. En los aos sesenta surgieron Acoplsticos, Andiarios, Fedegn, Fenalce y la Asociacin Colombiana de Exportadores. En los setenta se crearon, entre otros, Andigraf, ANIF y Fedepalma. Obviamente, tal explosin estuvo acompaada por una especializacin cada vez mayor de las organizaciones respectivas, que reflejaba, as mismo, la creciente diversificacin econmica del pas. El desarrollo gremial se dio en forma paralela con la creciente intervencin del Estado en la Economa. De hecho, una de las principales funciones que vinieron a desempear las nuevas instituciones fue precisamente la de crear canales de comunicacin apropiados entre el Estado y el sector privado. Estos canales asumieron, a su vez, modalidades diversas. La primera de ellas fue la defensa de los intereses de los afiliados, sirvindose de los medios de comunicacin, en las negociaciones directas con las entidades estatales. En este aspecto, la ANDI tuvo (con la oposicin de Fenalco en muchos momentos) un papel destacado en la promocin y defensa de las polticas de proteccin y fomento industrial en las primeras dcadas de la posguerra, al tiempo que se convirti desde mediados de los setenta en el centro de la crtica empresarial a las polticas de liberacin de la economa. La SAC y otros gremios agropecuarios se opusieron, a su vez, a los esfuerzos reformistas en el frente agrario de la dcada de los setenta. Camacol jug un papel importante en la derrota de los intentos de reforma urbana de las Administraciones Lleras Restrepo y Pastrana. Diversos gremios lucharon, adems, contra la Reforma Tributaria de 1974, influyendo directa o indirectamente en las diversas leyes que le sucedieron, particularmente en la contrarreforma de 1979. Por otra parte, todos los gremios han desempeado un papel importante en la gestin de intereses ms especficos de sus sectores ante las entidades estatales relevantes, llegando incluso a servir como mediadores de los trmites de sus afiliados ante algunas entidades del sector pblico en el caso de los gremios ms especializados. Ya desde la Repblica Liberal se haba generalizado la costumbre de incorporar a representantes del sector privado en la creciente maraa de instituciones del Estado intervencionista, con miras a establecer mecanismos de concertacin de la poltica econmica y social, segn ha venido a denominarse ms recientemente. Con la multiplicacin de los rganos estatales en la posguerra, el proceso se ampli considerablemente. Algunos gremios pasaron a formar parte de los grandes consejos asesores (el Consejo Nacional del Trabajo, el Consejo Asesor de Poltica Agropecuaria, etc.), de las juntas directivas de institutos descentralizados y empresas pblicas (ISS, Sena, Colpuertos, Idema, Banco de la Repblica, Caja Agraria, etc.), ya sea por derecho propio o por delegacin del presidente de la Repblica, y de consejos sectoriales de diverso tipo. Un estudio realizado hace algunos aos indic que el 30% de los miembros de comisiones y juntas de los organismos rectores de polticas econmicas globales (comercio exterior, salarios, precios, etc.) y el 24% de quienes participan en rganos, de poltica sectorial eran representantes del sector privado. Por el contrario, la presencia de los trabajadores, campesinos y consumidores en dichos organismos slo llegaba al 4 y 3%, respectivamente.21 Las formas ms amplias de concertacin del Estado con los intereses privados tuvieron, por el contrario, un desarrollo mucho ms limitado. Los ensayos ms importantes en este frente fueron, sin duda, la creacin del Consejo Nacional de Salarios en 1959 y la incorporacin de la Federacin Nacional de Cafeteros al Conpes, cuando este organismo fue creado a mediados de los aos setenta. Adems, en momentos de gran conflicto social o de crisis econmica se hicieron algunos intentos de concertacin multilateral de la poltica econmica y social. La Comisin de Alto Nivel, ideada por la Administracin Valencia en 1965, la Comisin Tripartita proyectada por el Presidente Lleras Restrepo en 1967, la cumbre multisectorial y las comisiones de concertacin convocadas por el presidente Turbay en 1981 y las diversas comisiones que funcionaron durante el fallido dilogo nacional de la Administracin Betancur son los casos ms destacados. Todas ellas fueron comisiones ad hoc, que se disolvieron

poco despus de iniciadas las conversaciones, dejando escasos rastros en las decisiones reales del gobierno: slo en el caso de la reforma laboral de 1965 hay evidencia de un impacto claro de la comisin respectiva. Con la creacin de la Comisin del Plan en 1968 y la Ley 38 de 1981, normativa de la planeacin, se intent darles una expresin ms formal a estos modelos de concertacin, sin ningn resultado hasta la fecha. Aparte de su papel de intermediacin entre los sectores empresariales y el Estado, los gremios descollaron en la provisin de servicios a sus afiliados. La Federacin Nacional de Cafeteros tuvo nuevamente un papel destacado en la generacin y difusin de tecnologa, en el mercado interno y externo y en la provisin de insumos agropecuarios. Algunos gremios agropecuarios (Asocaa y las Federaciones Nacionales de Arroceros y Algodoneros, entre otras) desarrollaron funciones similares. La Asociacin Bancaria, por su parte, sobresali por sus servicios en la coordinacin de las entidades bancarias y financieras, en el intercambio de informacin entre sus afiliados y en la seleccin y capacitacin de personal. ANDI y Fenalco desarrollaron as mismo servicios de asesora en materia tributaria y laboral y otras acciones especficas de inters para los afiliados. Por ltimo, los gremios fueron muy tiles en la defensa de los intereses de los asociados frente a otras entidades y empresas del sector privado. De hecho, algunos gremios surgieron de conflictos de este tipo. La Federacin Nacional de Algodoneros fue creada en 1953, entre otras razones con el objeto de romper el monopolio en las compras internas de algodn por parte del sector textil. ANIF surgi en 1974 de la diferencia de criterios entre el Grupo Grancolombiano y la Asociacin Bancaria sobre las innovaciones financieras de la poca. La creacin de Andigraf en 1975 fue el resultado de un enfrentamiento entre el sector editorial y la empresa que monopolizaba la produccin de papel en aquel momento. La fragmentacin de entidades gremiales en un mismo sector refleja, por ltimo, conflictos interregionales o de otro tipo, como lo ilustra, entre otras, la aparicin de una diversidad de gremios en el sector algodonero en la segunda mitad de la dcada del setenta, que luego constituyeron la base de Conalgodn en 1980. 2. El movimiento sindical Desde mediados de los aos treinta, la Confederacin de Trabajadores de Colombia, CTC, haba liderado las negociaciones laborales en Colombia, al amparo del apoyo brindado por los gobiernos liberales. Las condiciones especiales desaparecieron en la segunda mitad de los aos cuarenta, cuando las negociaciones polticas a las cuales se haba habituado la CTC fueron reemplazadas por las negociaciones colectivas de carcter reinvindicativo patrocinadas por la Unin de Trabajadores de Colombia, UTC. Esta confederacin fue creada en 1946 con la simpata del Partido Conservador y de la Iglesia, como un movimiento apoltico y reivindicacionista. Adems, se vio favorecida por el marco legal creado por la Ley 6 de 1945, que consolid la capacidad negociadora de los sindicatos de empresa o de base. Durante los aos cincuenta, la UTC cont con la afiliacin de sindicatos anteriormente confederados en la CTC y con la vinculacin de nuevas organizaciones obreras. Al final de la dcada, la UTC era la central obrera mayoritaria y sus principios de accin dominaban el comportamiento sindical. La superacin de las condiciones econmicas de los trabajadores mediante la utilizacin de las convenciones colectivas y la consolidacin de los sindicatos de empresa como unidades apolticas, capaces de negociar con los instrumentos legales disponibles, fueron as los elementos predominantes durante estos aos. Por lo dems, el cambio cualitativo del movimiento sindical se produjo en un ambiente poltico adverso al desarrollo del sindicalismo, especialmente durante las Administraciones de Gmez-Urdaneta y Rojas Pinilla. El Frente Nacional sirvi de escenario poltico para la reanimacin de las luchas sindicales. En particular, los sindicatos ms afectados por las administraciones conservadoras y militar recobraron su libertad de accin y surgieron nuevas organizaciones laborales, especialmente entre los trabajadores estatales. Dentro del nuevo contexto poltico, la CTC recuper la dinmica perdida desde finales de los aos cuarenta. La afiliacin de numerosos sindicatos en los primeros aos del Frente Nacional restableci la importancia de aquella confederacin. No obstante, el ascenso de la CTC se vio afectado rpidamente por la divisin sindical: los dirigentes ms radicales fueron excluidos de la organizacin en 1960, abriendo las compuertas a la formacin de nuevas organizaciones, como el Comit de la Unidad de Accin y Solidaridad Sindical. Causas, transformado ms tarde en 1964 en la Confederacin Sindical de Trabajadores de Colombia, CSTC, y las agrupaciones del llamado sindicalismo independiente. Este ltimo sector, conformado por las organizaciones no confederadas cont, en particular, con la adhesin de trabajadores estatales, cuya dinmica fue muy significativa en el movimiento sindical en los aos

setenta, segn veremos ms adelante. El auge de las confederaciones fue, adems, el reflejo de un aumento apreciable en el nmero de trabajadores sindicalizados. La afiliacin a las organizaciones obreras, que se haba incrementado de 165.600 en 1947 a unos 250.000 en 1959, se elev rpidamente, hasta alcanzar 700.000 en 1965. La tasa de sindicalizacin (la relacin entre el nmero de trabajadores afiliados y la poblacin ocupada) aument paralelamente del 4.7% en 1947 a 5.5% en 1959 y 13.4% en 196522. En el curso de los aos sesenta, las centrales obreras participaron y promovieron movilizaciones de amplia cobertura. Los eventos ms importantes fueron los paros generales de 1965 y 1969. El primero fue cancelado la vspera de la fecha propuesta (25 de enero) por las propias organizaciones sindicales, pero alcanz a desplegar un movimiento de alcances nacionales contra el establecimiento del impuesto a las ventas. Poco despus, la Administracin Valencia modific su propuesta inicial acerca del nuevo impuesto e invit a la UTC y a la CTC a participar en la Comisin de Alto Nivel creada para estudiar la difcil coyuntura econmica de entonces. El resultado ms importante de esta comisin fue la reforma del Cdigo Laboral (Decreto 2351 de 1965), cuyos principales elementos sern estudiados ms adelante. El segundo movimiento tuvo lugar el 22 de enero de 1969. El origen fue una protesta regional contra el alza de las tarifas de energa y transportes. Aunque no lleg a tener cobertura nacional y las federaciones obreras se marginaron del liderazgo del movimiento, la preparacin del evento cont con varios actos unitarios de la CTC, la UTC y la CSTC. Tales acciones unitarias fueron el preludio de las actividades mancomunadas de las centrales obreras en los aos setenta. El rpido desarrollo del sindicalismo en los aos sesenta fue sucedido por un crecimiento ms lento en la dcada del setenta y un franco retroceso en los aos ochenta. En efecto, aunque el nmero de trabajadores sindicalizados continu aumentando hasta 1980, la tasa de sindicalizacin mostr signos de estancamiento o incluso de disminucin desde mediados de los aos sesenta. De acuerdo con los estimativos ms confiables, el nmero de trabajadores sindicalizados aument de 700.000 en 1965 a 835.200 en 1974 y 1.051.000 en 1980. Sin embargo, la tasa de sindicalizacin se redujo en estos aos del 13.4 al 12.5 y 12.3%23. Este perodo fue sucedido por una fase de reduccin en el nmero de trabajadores afiliados a las organizaciones obreras. Para 1984, de acuerdo con el censo sindical, el nmero de trabajadores sindicalizados era de 873.400 y la tasa de sindicalizacin se haba reducido a slo un 9.3%. La poca coincidi tambin con una agudizacin de la divisin del movimiento sindical. Las nuevas centrales obreras CSTC y CGT se consolidaron, al igual que el denominado sindicalismo independiente. Nacida de la divisin de la CTC en 1964, segn vimos, la CSTC fue reconocida legalmente en 1975. Por su parte, la Central General de Trabajadores, CGT, fue organizada a mediados de los aos setenta como una nueva fuerza sindical, sin ninguna relacin directa con la divisin preexistente del movimiento obrero. A pesar de la divisin formal, los organismos sindicales emprendieron algunas acciones unitarias que se concretaron en el Paro Cvico Nacional de 1977 y en la conformacin de organismos como el Congreso Nacional Sindical, los Comits de Accin Intersindical y la Coordinadora Nacional de Solidaridad. El Paro Cvico de 1981 tambin cont inicialmente con el apoyo de las grandes confederaciones obreras, pero la UTC, la CTC y la CGT le retiraron su apoyo al ser convocadas la cumbre multisectorial y las comisiones de concertacin por parte de la Administracin Turbay. De hecho, a partir de este momento se protocoliz la divisin entre el Frente Sindical Democrtico, conformado por estas centrales, y la CSTC y el sindicalismo independiente, que continuaron en su decisin de realizar el anunciado paro y convocaron un nuevo movimiento de este tipo en 1985. Como resultado de dicha divisin, la creacin de la Central Unitaria de Trabajadores, CUT, en 1986, no logr el resultado que su nombre indica. En efecto, aunque incorpor a la CSTC y a una parte del sindicalismo independiente, no logr el propsito de reunir en una sola central a la totalidad de las confederaciones existentes. El hecho ms destacado a partir de los aos setenta fue la extensin y combatividad del sindicalismo estatal. En efecto, ya a fines de la dcada del setenta el 40% de los trabajadores sindicalizados laboraba en entidades pblicas. Como en los aos ochenta la contraccin del movimiento sindical se concentr en las entidades privadas, el movimiento sindical en el sector pblico se continu ampliando en trminos relativos, hasta representar un 45% de los trabajadores sindicalizados en la actualidad. Este crecimiento se reflej, adems, en una importancia creciente de los sindicatos estatales en la actividad huelgustica. As, mientras en las actividades privadas los ceses de labores y el nmero de trabajadores movilizados para tal propsito muestran un crecimiento lento desde los aos sesenta, en las actividades estatales las movilizaciones obreras han ido claramente en ascenso. De esta manera, ya desde los aos setenta, ms de la mitad de los huelguistas y de las jornadas-hombre perdidas en los ceses de labores se concentraban en el magisterio y otra cuarta parte en otros servicios estatales.

La capacidad de movilizacin de los sindicatos estatales ha sido, en cierta medida, una reedicin de las luchas combativas de las primeras dcadas del siglo, cuando los derechos sindicales no haban obtenido aun un reconocimiento definitivo. En efecto, cabe recordar que desde 1920, por norma legal, y desde 1936 por disposicin constitucional, no existe el derecho de huelga en los servicios pblicos. Fuera de lo anterior, la mayor parte de los trabajadores del Estado no gozan del derecho de contratacin colectiva. La Reforma Administrativa de 1968 le dio cuerpo definitivo a tal principio, al establecer la diferencia entre empleados pblicos y trabajadores oficiales. Solamente los segundos, que constituyen menos de la cuarta parte de los trabajadores del Estado en la actualidad, quedaron cobijados por aquel derecho. En el caso de los empleados pblicos, se estipul adems la diferencia entre los de libre nombramiento y remocin y los pertenecientes a la carrera administrativa. Sin embargo, pese a normas legales repetidas desde 1938 y elevadas a rango constitucional por el Plebiscito de 1957, la carrera administrativa (o las carreras paralelas: la docente, la judicial, la militar, etc.) tiene an una escasa aplicacin nacional y es casi inexistente en los departamentos y municipios. Debido a este cmulo de circunstancias, las movilizaciones de los trabajadores del Estado han tendido a trascender fcilmente las motivaciones iniciales del movimiento y a convertirse en un vehculo para la reivindicacin de derechos generales: el acceso universal a los derechos de contratacin colectiva y de huelga y el cumplimiento de las normas sobre carrera administrativa. Fuera de los aspectos relacionados directamente con sus condiciones laborales, el movimiento sindical ha logrado poco en Colombia en trminos de influir sobre la poltica econmica y social. Su mayor ascendiente se ha dado, sin duda, en el del Consejo Nacional de Salarios, donde las centrales obreras involucradas han tenido una incidencia marcada en la definicin del monto nominal del salario mnimo y su unificacin gradual entre las diferentes regiones del pas, consolidada definitivamente en 1984. Algunas centrales obreras han participado, adems, en los grandes esfuerzos de concertacin tripartita que se han emprendido desde la Administracin Valencia y han tenido una representacin reducida en las juntas directivas de algunas entidades estatales, segn vimos en la seccin anterior. En momentos de gran tensin social, se han creado tambin comisiones de dilogo entre los trabajadores y el gobierno, como las convocadas para el Pacto Social por la Administracin Betancur al final de su mandato. Sin embargo, tanto en stos como en otras instancias, el movimiento sindical no ha tenido influencia en elementos de la poltica econmica y social que rebasan su rango de accin ms inmediato. 3. Las reformas laborales en la posguerra El impulso que haba adquirido la legislacin laboral durante la Repblica Liberal se mantuvo durante el primer gobierno conservador. El hecho ms sobresaliente en esta materia, durante la Administracin Ospina Prez, fue la fundacin del Instituto de los Seguros Sociales mediante la Ley 90 de 1946; el proyecto correspondiente haba sido presentado por el ltimo de los gobiernos liberales, segn vimos en el captulo anterior. El ISS comenz a prestar sus servicios a fines de la dcada, aunque restringiendo inicialmente su alcance a los seguros de enfermedad general y maternidad. El Decreto 2474 de 1948, dictado en uso de las facultades de estado de sitio despus de los acontecimientos del 9 de abril, intent adems establecer una participacin de los trabajadores en las utilidades de las empresas. Esta nueva prestacin, que se denomin prima de beneficios enfrent dificultades para su aplicacin prctica y fue sustituida dos aos ms tarde por la prima de servicios. El Decreto 1832 de 1948, dictado tambin en uso de las facultades de excepcin, cre tambin la obligacin a los patronos de suministrar calzado y vestidos de trabajo a los obreros de ms bajos ingresos. La cuantiosa legislacin laboral de los aos treinta y cuarenta fue recogida, finalmente, en los Decretos 2663 y 3443 de 1950. Estas medidas configuraron, por primera vez en Colombia, un Cdigo Sustantivo del Trabajo. El Cdigo no slo cerr el captulo ms importante en la historia de la legislacin laboral, sino que configur el marco jurdico que, con algunas innovaciones posteriores, todava rige las relaciones laborales en Colombia. No fue sino a fines de los aos cincuenta, durante la Junta Militar y el primer gobierno del Frente Nacional, cuando se introdujeron reformas de importancia en la legislacin existente. En efecto, en 1957 se crearon el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, y el subsidio familiar. La Ley 15 de 1959 consagr el auxilio de transporte. En 1965, como resultado de las grandes movilizaciones obreras y de las negociaciones promovidas por la Administracin Valencia, se llev a cabo la reforma ms significativa del Cdigo Sustantivo del Trabajo (Decreto 2351 de 1965). Esta introdujo normas mucho ms rigurosas para el despido de los trabajadores y defini las tablas de indemnizacin que deba cancelar el empleador en caso de que el trabajador fuese despedido sin justa causa. Fuera de las disposiciones relativas a la estabilidad laboral, se estableci adems el sistema actual de reajuste de las cesantas con los salarios

de

los

trabajadores.

Durante la Administracin Lleras Restrepo se dio el paso definitivo en materia de seguridad social, al establecerse en el ISS el seguro de invalidez, vejez y muerte, completando as el rango de los seguros a cargo del instituto, que ya incluan el de enfermedad general y maternidad desde fines de los aos cuarenta y el de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales desde 1965. En 1968 fue creado, adems, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Finalmente, como parte de la reforma de la administracin pblica, en 1968 y 1969 se redefini el esquema prestacional de los empleados del Estado. Las normas correspondientes prescribieron un cambio en el patrn de liquidacin de las cesantas de los trabajadores estatales, que se centralizaron en el Fondo Nacional de Ahorro. Tales reformas marcaron el fin de la nueva etapa de redefinicin de los beneficios laborales de los trabajadores. Entre las normas ms importantes introducidas con posterioridad, conviene destacar el establecimiento de la obligacin de las empresas privadas de pagar un inters del 12% sobre el valor de las cesantas consolidadas al final de cada ao (Ley 52 de 1975) y la institucin de un sistema de reajuste de las pensiones con el salario mnimo (Ley 4 de 1976). No obstante, pese a los esfuerzos por ampliar la cobertura de la Seguridad Social y al cmulo de normas de proteccin a los trabajadores, los derechos creados desde principios del siglo y, particularmente, durante las dcadas del treinta y cuarenta, slo han llegado a cobijar a un 30% de los trabajadores colombianos. De esta manera, el rgimen prestacional y, con mayor fuerza an, el sindical, no han superado todava el carcter de privilegio para un grupo reducido de trabajadores colombianos. 4. Los paros cvicos Los antecedentes ms importantes de esta forma de movilizacin popular se remontan al menos a 1944. En ese ao, la protesta de la ciudadana de Cali contra el alza de las tarifas de energa elctrica condujo a la expropiacin de la compaa extranjera que prestaba dicho servicio y a su sustitucin por una empresa municipal. En el mismo ao se organiz un paro cvico de cobertura nacional con el fin de presionar al Congreso para que no aceptara la renuncia del presidente Lpez Pumarejo. Luego, en 1957, el movimiento creado por los partidos tradicionales para derrocar el gobierno de Rojas Pinilla tambin llev la denominacin de paro cvico. Este tipo de movilizacin adquiri, sin embargo, una mayor significacin como forma de protesta popular a partir de los aos setenta. Las movilizaciones han ocurrido con mayor frecuencia en poblaciones medianas, del orden de los 50.000 habitantes. La frecuencia de los movimientos en las ciudades mayores o en escala regional ha sido muy inferior. Recibieron igualmente dicha denominacin las movilizaciones nacionales convocadas por las cuatro grandes centrales obreras en 1977 y por la CSTC y algunos sindicatos independientes en 1981 y 1985. El tema ms reiterado de las protestas cvicas ha sido el de los servicios pblicos prestados por el Estado (energa, agua y alcantarillado). Las reclamaciones han versado en estas ocasiones en torno a la dotacin, calidad o tarifas de dichos servicios. Aunque menos universales, tambin han jugado un papel destacado las reivindicaciones relacionadas con los servicios de transporte y con la calidad de las vas de comunicacin. El liderazgo de los paros se ha originado frecuentemente en organizaciones comunales, pero tambin han contado con el apoyo de los sindicatos y de los usuarios campesinos. Frecuentemente, ni los municipios ni las regiones han tenido los recursos o la discrecin para atender los reclamos correspondientes. De esta manera, el enfrentamiento con una empresa o una administracin local ha conducido frecuentemente a la intervencin del gobierno nacional. 5. La distribucin del ingreso en la posguerra Los primeros estudios sobre la distribucin del ingreso en Colombia realizados en los aos cincuenta y sesenta mostraron que Colombia tena una de las distribuciones ms desiguales del mundo, especialmente en el sector rural, que las disparidades entre las rentas urbanas y rurales eran alarmantes y, ms an, que tales caractersticas se estaban acentuando. La tendencia al deterioro en la distribucin del ingreso se haba iniciado a mediados de los aos treinta, segn vimos en el captulo anterior, y se mantuvo al menos hasta mediados de la dcada del sesenta. La creacin de grandes excedentes de mano de obra en el campo, como reflejo de la modernizacin del sector agropecuario, de la violencia rural, de la inequitativa distribucin de la tierra y del sesgo de la poltica econmica en favor de las actividades urbanas fue, sin duda, el factor que ms incidi en este resultado. Todo parece indicar que el nivel real de los salarios de los trabajadores agrcolas era, a comienzos de los aos sesenta, apenas similar al de la

dcada del treinta. Para 1964, de acuerdo con los estimativos de Urrutia y Berry, mientras el 10% ms rico de la fuerza de trabajo rural (incluidos los propietarios ausentistas) reciba el 48% del ingreso, la proporcin correspondiente en las ciudades era del 41%. En el sector urbano, los grandes beneficiarios del desarrollo econmico hasta mediados de los aos sesenta fueron los propietarios del capital y los sectores medios de la poblacin. En este perodo, la industria manufacturera, el Estado y otras actividades urbanas generaron una fuerte demanda de trabajadores calificados, cuyos ingresos reales mejoraron notablemente. La situacin del 50% ms pobre de la poblacin urbana fue menos favorable hasta mediados de los aos cincuenta. Desde la segunda mitad de los aos cincuenta, por el contrario, los salarios reales de todos los trabajadores urbanos se elevaron en forma sostenida y es probable que la distribucin de los ingresos en las ciudades haya mejorado un poco, pese al deterioro de la distribucin de las rentas en el pas. El cuadro 7.11 corrobora dichas apreciaciones. En este cuadro se estima la relacin entre los salarios medios en distintos sectores de la economa y el ingreso por habitante del pas. Como puede apreciarse, la posicin relativa de los trabajadores de la industria y el gobierno (que representan en este cuadro a los sectores medios de la poblacin urbana) mejor hasta la segunda y primera mitad de los aos sesenta, respectivamente. Los obreros de la construccin representativos de los trabajadores menos calificados de las zonas urbanas tambin mejoraron su posicin relativa, aunque en una proporcin inferior a la de los trabajadores de la industria. La relativa estabilidad (con una ligera tendencia al deterioro en los aos cincuenta) de las remuneraciones agrcolas se tradujo as en un desmejoramiento de su situacin en relacin con la de los asalariados urbanos. Cuatro factores diferentes afectaron las tendencias anteriores en los aos setenta. El primero de ellos fue la aceleracin de la inflacin en la mitad de la dcada: los arreglos institucionales para la fijacin de los salarios urbanos slo se ajustaron en forma rezagada e inicialmente incompleta ante la rpida elevacin de los precios. El segundo fue el aumento de la oferta de mano de obra calificada, como producto de los programas educativos iniciados en los aos cincuenta y ampliados durante el Frente Nacional. El tercero fue la bonanza cafetera de los aos setenta, que gener un incremento significativo de la demanda de mano de obra rural. El ltimo, pero no menos importante, fue el impacto rezagado de la migracin rural-urbana de las dcadas anteriores, que redistribuy los excedentes de mano de obra del campo hacia las ciudades. El resultado de este cmulo de factores fue una reduccin apreciable de los diferenciales salariales en Colombia. Mientras los salarios en la agricultura crecan a un ritmo similar al del ingreso por habitante (rpido durante estos aos), los ingresos relativos de los asalariados urbanos cayeron dramticamente e incluso mostraron un retroceso absoluto. Las tendencias de los salarios urbanos se revirtieron en parte a comienzos de los aos ochenta, sin retornar, sin embargo, a los niveles tpicos de los aos sesenta24 .Los diferenciales de ingresos entre trabajadores con diferente nivel educativo tambin se redujeron sensiblemente durante los aos setenta. As, mientras en 19631966 una persona con educacin universitaria en Bogot reciba un ingreso equivalente a 6.4 veces el de un trabajador con educacin primaria, para 1978 esta proporcin se haba reducido a 4.0. Para las cuatro principales ciudades del pas, la misma relacin disminuy de 5.3 en 1976 a 3.7 en 1980 y 3.5 en marzo de 1985. Por su parte, la remuneracin de un trabajador con educacin secundaria en Bogot era 2.6 veces la de una persona con educacin primaria en 1963-1966; para 1978 el diferencial se haba reducido a 1.6. Para las cuatro grandes ciudades, la proporcin correspondiente rebaj de 1.9 en 1976 a 1.5 en 1980 y 1985. Pese a la diversidad de metodologas utilizadas en los estudios respectivos, los datos existentes permiten tener una visin relativamente precisa de la evolucin de la distribucin del ingreso urbano desde mediados de la dcada del sesenta. En efecto, la informacin recogida en el cuadro 7.12 indica que entre mediados de dicha dcada y 1976 la distribucin de los ingresos urbanos se deterior. A esta conclusin lleg Miguel Urrutia al comparar los datos de 1964 y 1971, aunque indic que la distribucin global del ingreso en el pas haba permanecido aproximadamente constante, gracias a una mejora en la reparticin de las rentas provenientes del sector agrcola. La tendencia al deterioro en la distribucin de los ingresos urbanos durante este perodo es adems consistente con los estudios sobre pobreza, que indican que los niveles ms crticos se alcanzaron precisamente a mediados de los aos setenta. Entre 1976 y 1980, por el contrario, la distribucin urbana del ingreso mejor un poco. El efecto fue mucho ms marcado en la distribucin individual (es decir, aquella que toma a la persona y no a la familia como unidad de

anlisis) que en la familiar. En este ltimo caso, slo se logr revertir el deterioro que se haba generado en los aos anteriores, segn se muestra en el cuadro 7.12. La tendencia a la mejora en la distribucin del ingreso urbano se fren, sin embargo, con la crisis posterior de la economa e incluso se present un pequeo deterioro a partir de 1983. En cualquier caso, la distribucin del ingreso sigue estando muy concentrada en Colombia. Adems, al menos en las ciudades, la distribucin de los ingresos familiares no parece ser muy diferente hoy a la que era tpica a mediados de los aos sesenta. En efecto, los datos existentes indican que el 10% ms rico de las familias urbanas recibe hoy, como en aquella poca, poco menos del 40% del ingreso, mientras el 50% ms pobre recibe menos de un 20%. Estos estimativos ocultan, por lo dems, en uno y otro momento, rentas de capital, para los cuales la distribucin es particularmente inequitativa. Una Dcada de Grandes Transformaciones Econmicas, 1986-1995 Por: Jos Antonio Ocampo El perodo que cubre entre mediados de la dcada de los ochenta y mediados de los noventa, fue una dcada de grandes transformaciones en el frente econmico. Despus de los desequilibrios de comienzos de los aos ochenta, la economa colombiana experiment un proceso de ajuste, que alcanz su cspide en 1984 y 1985. La breve bonanza cafetera de 1986 permiti iniciar un perodo de recuperacin que fue impulsado, adems, por el inicio de una de las fases de mayor crecimiento de las exportaciones menores y mineras en la historia de Colombia. Estos motores tendieron, sin embargo, a agotarse a medida que avanz la dcada. La frustracin con el crecimiento econmico alcanzado en la fase anterior y la inclinacin de la balanza latinoamericana y mundial hacia visiones ms ortodoxas sobre la economa, llev a la Administracin Barco y, con mayor ahnco, a aquella que presidi Csar Gaviria, a adoptar una liberacin comercial radical e iniciar una reestructuracin del aparato estatal. Esta ltima ha estado acompaada, sin embargo, por un proceso paralelo y no necesariamente congruente con la reestructuracin econmica en otros frentes de crecimiento del tamao del Estado, impulsado por la expedicin de una nueva Constitucin Poltica en 1991 y por las concepciones que las administraciones Gaviria y Samper han tenido sobre el rol del Estado en la economa y en la sociedad colombianas. Este trabajo analiza las profundas transformaciones de la economa colombiana entre 1986 y 1995. Est dividido en cuatro secciones. En la primera, despus de un breve bosquejo del proceso de desequilibrio y ajuste que precedi el perodo analizado, se analizan las fases de la poltica econmica entre mediados de los ochenta y mediados de los noventa y sus principales resultados en trminos de evolucin de la demanda agregada interna y de la actividad econmica. La segunda resume la evolucin de las tendencias de los principales indicadores eco-nmicos y sociales durante estos diez aos. Las dos secciones finales analizan con mayor detenimiento los dos cambios ms importantes que ha experimentado la economa colombiana durante este perodo: la liberacin de las relaciones econmicas externas y la expansin y transformacin estructural del sector pblico. LOS VAIVENES DE LA ECONOMA

1. Crisis y ajuste macroeconmicos La dcada de los ochenta ha sido caracterizada, con razn, por la Comisin Econmica para Amrica Latina, como la dcada perdida. La crisis de la deuda, generada por el sobre -endeudamiento de muchos pases latinoamericanos en los aos setenta y la radical interrupcin de dichos flujos en 1981-1982, gener en la regin una fuerte crisis de desarrollo, que se reflej en cadas del Producto Interno Bruto por habitante en la mayora de los pases de la regin, el debilitamiento general de sus estructuras productivas y estatales, la desigualdad creciente en la distribucin del ingreso y el incremento en los niveles de pobreza. Colombia no fue enteramente ajena a la crisis que experiment Amrica Latina en los aos ochenta1. Sin embargo, el manejo mucho ms prudente del endeudamiento externo en los aos anteriores a la crisis y, en general, una poltica

macroeconmica ms cautelosa, le permiti sortear este perodo mucho mejor que a otros pases de la regin, tanto en trminos de rigor como de duracin de la crisis. La dcada se inici, en efecto, en medio de una fuerte desaceleracin del crecimiento econmico, acompaado de altos dficit externos y fiscales. El crecimiento econmico, que haba promediado un 5.4% entre 1975 y 1980, se redujo rpidamente, alcanzando menos del 1% en el ao ms crtico, 1982. Para el conjunto del perodo 1980-1985, el crecimiento promedio fue del 2.2% anual, un registro solo ligeramente superior al de la poblacin del pas. Esta recesin a la colombiana fue la ms fuerte desde aquella que experiment la economa colombiana durante los aos crticos de la segunda guerra mundial e indica que el mejoramiento en los niveles de vida promedio de la poblacin se interrumpi durante estos aos. Este proceso estuvo acompaado, adems, por un fuerte desequilibrio externo. En su peor momento, en 1982, el dficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos alcanz 7.4% del PIB (medido a la tasa de cambio de paridad de 1994). La cuentas fiscales corrieron igual suerte: despus de un perodo de finanzas pblicas muy slidas durante los aos de la bonanza cafetera que se inici a mediados de los aos setenta, stas se deterioraron rpidamente a fines de dicha dcada y comienzos de los ochenta, alcanzando en 1982, un dficit consolidado del sector pblico del 7.2% del PIB (medido a precios corrientes). Este proceso estuvo acompaado finalmente, con una fuerte crisis financiera, que llev a la quiebra y a la nacionalizacin de varios bancos e intermediarios financieros a partir de 1982. Para enfrentar este deterioro econmico, la administracin Betancur puso en marcha un proceso de ajuste, que tuvo dos etapas destacadas. La primera, que se llev a cabo entre inicios del Gobierno y mediados de 1984, combin, en el frente externo, la reversin de las medidas de liberacin de importaciones con un aumento de los aranceles y de los subsidios a las exportaciones, y una aceleracin moderada del ritmo de devaluacin; en el frente interno combin, a su vez, medidas modestas en el gasto con un aumento del impuesto de renta y la transformacin del impuesto a las ventas en Impuesto al Valor Agregado (IVA); incluy adems, medidas de saneamiento del sistema financiero domstico y una poltica crediticia y de gasto pblico en vivienda social orientadas a reactivar la actividad productiva. En parte porque las medidas de ajuste no fueron suficientemente severas, y en parte porque sus efectos se produjeron con algn rezago (los del control de importaciones y los aumentos de impuestos, en particular), esta etapa del proceso de ajuste no logr evitar una fuerte cada de las reservas internacionales durante 1983 y 1984. Ello llev, por tanto, a adoptar medidas mucho ms severas, desde mediados de 1984, que incluyeron en particular, una fuerte aceleracin del ritmo de devaluacin, un recargo arancelario generalizado del 8% (con el cual la sobretasa general a las importaciones alcanz un 15%, que se elevara poco despus, durante la administracin Barco, al 18%) y medidas mucho ms fuertes en el frente del gasto. Todo este proceso estuvo acompaado de una monitora del Fondo Monetario Internacional e intensas gestiones crediticias a nivel internacional, tanto con la banca multilateral como con la comercial; con esta ltima, comenzaron a negociarse una serie de grandes crditos sindicados2, que tenan un componente importante de refinanciacin voluntaria por parte de las entidades crediticias. 2. Apertura exportadora y retorno a niveles moderados de crecimiento Para fines de 1985, el pas haba retornado a una situacin de equilibrio externo e interno y haba recuperado su credibilidad frente a la comunidad financiera internacional. Ello permiti que la bonanza cafetera que se inici entonces, se tradujera tanto en una rpida recuperacin de la actividad econmica, como en una consolidacin de los ajustes en el sector externo y en las finanzas pblicas. En efecto, en 1986, al tiempo que la economa experimentaba por primera vez en la dcada tasas de crecimiento superiores al 5%, la balanza de pagos arrojaba tambin, por primera vez en los ochenta, un supervit en la cuenta corriente y el dficit del sector pblico consolidado se situaba en niveles slo ligeramente superiores al 1% del PIB, el nivel ms bajo en ocho aos (grfico 8.1). Como lo reflejan los indicadores externos y fiscales, el mantenimiento de los equilibrios de la cuenta corriente y de las finanzas pblicas fue una obsesin de las autoridades econmicas en los aos posteriores al proceso de ajuste. Ello se reflej tanto en el mantenimiento de una tasa de cambio competitiva, como de dficit fiscales moderados, entre 2 y 2.5% del PIB para el sector pblico consolidado. El retorno a condiciones de equilibrio permiti por su parte, reducir las tasas de inters y permitir una recuperacin del crdito domstico en relacin con los niveles alcanzados durante los aos anteriores a 1986 (cuadro 8.1).

Aunque la bonanza cafetera result frustrantemente corta, la economa logr mantener un buen dinamismo en 1987 y, en menor medida, en los tres aos siguientes. El crecimiento provino fundamentalmente de los sectores de exportacin, tanto aquellos correspondientes a renglones no tradicionales de la agricultura y la industria manufacturera, como a las grandes explotaciones mineras (petrleo, carbn y ferronquel, en particular). Las exportaciones de bienes y servicios aumentaron su participacin en el Producto Interno Bruto del pas del 15.6% en 1985 al 22.7% en 1991, cuando termin el gran auge exportador (cuadro 8.1). Este comportamiento es sobresaliente, ya que dicha relacin haba disminuido sistemticamente en Colombia por cerca de medio siglo, desde los aos cuarenta hasta el primer lustro de los ochenta3. Hasta 1988, la recuperacin de la demanda agregada interna tambin coadyuv a este proceso, pero se torn en un factor poco dinmico desde 1989. Esta desaceleracin de la demanda interna, que puede asociarse a un claro debilitamiento de la inversin privada (grfico 8.2), explica por qu el auge exportador de fines de la dcada, se tradujo en crecimientos modestos para los patrones histricos del pas. Este hecho, unido a la tendencia ascendente de la inflacin, servira de base para defender la necesidad de ajustes estructurales profundos en el funcionamiento de la economa colombiana. En efecto, uno de los argumentos fundamentales de la administracin Gaviria, para justificar las medidas de liberacin comercial, fue la tendencia a la desaceleracin que mostraba la economa colombiana, que el Plan de Desarrollo de la administracin Gaviria, La Revolucin Pacfica asoci al lento dinamismo de la productividad que generaba una economa cerrada4. Independientemente de las virtudes de la liberacin comercial, que eran compartidas por diversos autores, este argumento era inapropiado. Los ejercicios de proyeccin del resto de analistas econmicos mostraban entonces, que la economa tendera a crecer a tasas del 4% anual o ligeramente superiores, aun en ausencia de radicales medidas de ajuste estructural5; las tasas previstas eran similares a las alcanzadas a fines de los ochenta y, segn veremos, fueron confirmadas por los resultados observados. En cualquier caso, los eventos macroeconmicos de fines de la dcada de los ochenta y de comienzos de los noventa, estuvieron determinados fundamentalmente por la evolucin del tipo de cambio. Esta, a su vez, estuvo asociada a dos eventos diferentes. El primero fue el colapso definitivo del Pacto Internacional del Caf a mediados de 1989. La incertidumbre que gener este evento, sobre la evolucin de la balanza de pagos, llev a la administracin Barco a acelerar el ritmo de devaluacin desde el segundo semestre de dicho ao. El segundo fue la decisin de iniciar un proceso de liberacin gradual de importaciones en febrero de 1990. Debido, igualmente, a los efectos previsibles sobre la balanza de pagos de los menores aranceles y controles directos sobre las importaciones, se pens entonces que un nivel muy competitivo de la tasa de cambio era una de las claves para el xito de la liberacin comercial. Durante los primeros meses de su mandato, la administracin Gaviria continu con esta poltica de devaluacin, a medida que se aceleraba el proceso de redefinicin de las relaciones econmicas externas. Para fines de 1990 era evidente, sin embargo, que los altos ritmos de devaluacin se estaban traduciendo fundamentalmente en una aceleracin de la inflacin. Esto llev a la adopcin de un severo programa de ajuste en 1991, que incluy una contraccin del crdito interno, la intervencin masiva del Banco de la Repblica, a travs de Operaciones de Mercado Abierto (OMA), para evitar los efectos monetarios de la acumulacin de reservas internacionales; una desaceleracin moderada del gasto pblico; la revaluacin del peso y la decisin, adoptada en agosto de 1991, de acelerar sbitamente el programa de liberacin de importaciones que, de acuerdo con el programa acordado a fines de 1990, tendra lugar durante un perodo de tres aos. Estas medidas se tradujeron en un freno en seco del crecimiento de la demanda agregada y en una nueva recesin a la colombiana en 1991, cuando la economa slo creci 2.0%. El programa de estabilizacin logr, sin embargo, su principal objetivo: frenar la tendencia ascendente de la inflacin. Esta, en efecto, se interrumpi y se inici una fase de descenso en el ritmo de crecimiento de los precios. 3. Bonanza del gasto y apertura a las importaciones Las crticas a este severo programa de ajuste se fueron acumulando a lo largo de 1991. La reduccin de las importaciones de bienes, asociada de manera importante a la paralizacin de la inversin, unida al dinamismo exportador que se detendra precisamente en 1991 como resultado del inicio de una fase de revaluacin del peso, se tradujo en un supervit en cuenta corriente del 5.5% del PIB (medido a la tasa de cambio de paridad de 1994). El intento de evitar los efectos monetarios de la consecuente acumulacin de reservas internacionales con intervenciones del Banco de la Repblica gener una verdadera bola

de nieve, como se hizo rpidamente evidente. En primer trmino, a travs de las altas tasas internas de inters, esta poltica gener un incentivo a traer capitales al pas, en un momento en el cual el pas necesitaba ms bien reducir la entrada de capitales del exterior para evitar la acumulacin de reservas; este problema era particularmente grave, ya que coincidi con el inicio de una nueva fase de bonanza de flujos de capitales hacia Amrica Latina, es decir, de aumento de oferta de dichos recursos. En segundo lugar, los grandes pasivos que estaba acumulando el Banco de la Repblica, unidos a las altas tasas de inters, generaron un crecimiento galopante del servicio de la deuda interna del propio Banco, cuyos efectos monetarios slo podan ser compensados con nuevas emisiones de OMA, con lo cual tenda a generarse una situacin potencialmente explosiva. Por estos motivos, desde los ltimos meses de 1991 la nueva Junta Directiva del Banco de la Repblica alter radicalmente la direccin de la poltica monetaria. Esta Junta reemplaz la vieja Junta Monetaria a partir de la expedicin de la Constitucin de 1991, que otorg autonoma al Banco. En este nuevo ente rector de la poltica monetaria y cambiaria, el Gobierno tiene solamente uno de siete miembros (el Ministro de Hacienda), a diferencia de la Junta Monetaria, cuyos miembros eran todos miembros del Gobierno6. La autonoma de la nueva Junta se expres por primera vez en este giro de la poltica monetaria, pero se demostrara nuevamente en los aos siguientes, generando en diversos casos controversias pblicas con el Gobierno. Los objetivos de la nueva poltica fueron claramente frenar la emisin de OMA y reducir las tasas de inters, para evitar la bola de nieve que se estaba generando con las operaciones masivas del Banco de la Repblica en el mercado. Esta decisin dio inicio a una nueva fase de la poltica econmica, abiertamente expansionista. De hecho, a la postre demostrara ser una de las ms expansionistas de que se tenga registro en la historia econmica del pas, ya que a ella se agreg una poltica orientada a facilitar el endeudamiento externo privado y una expansin, tambin con pocos precedentes, del gasto pblico. La nueva poltica tuvo, as, tres elementos destacados. El primero fue una expansin monetaria y crediticia espectacular, que incluy una amplia apertura al endeudamiento externo del sector privado, particularmente a partir de la reforma cambiaria de septiembre de 1993. El segundo fue un crecimiento igualmente notorio del gasto pblico, inducido en gran medida por la Reforma Constitucional de 1991 y financiado por fuertes aumentos en los niveles de tributacin. El tercero fue el consecuente crecimiento acelerado de la demanda agregada interna, la cual alcanz ritmos anuales del 10% o ms entre 1992 y 1994, desconocidos en la historia econmica nacional, aun en perodos de bonanza cafetera. La fuerte expansin de la demanda se reflej en una recuperacin de la actividad econmica, que alcanz crecimientos superiores al 5% a partir de 1993. El crecimiento se concentr en los sectores productores de bienes y servicios no comercializables internacionalmente, es decir, construccin y servicios. Este perodo se caracteriz, en efecto, por una expansin muy rpida de la construccin de vivienda y otras edificaciones y de los sectores de servicios, tanto privados como gubernamentales. En general, la recuperacin no afect el ritmo de inflacin, cuya tendencia a la baja se mantuvo, excepto en 1993, cuando se revirti temporalmente para productos diferentes a los alimentos. Segn veremos ms adelante, la explicacin fundamental de este resultado, en medio de la gran expansin de la demanda, fue la revaluacin real del peso que caracteriz este perodo. Desde el punto de vista de la demanda, todos sus componentes experimentaron un crecimiento notorio. Sin embargo, por sus efectos econmicos, el elemento ms destacable fue, sin duda, la recuperacin de la inversin privada (grfico 8.2). El fuerte crecimiento de la inversin estuvo asociado al ritmo ascendente de la actividad productiva y al abaratamiento de los equipos; debido al alto contenido importado de la maquinaria, esta reduccin del precio relativo de los equipos puede asociarse, a su vez, a la reduccin de los aranceles y a la revaluacin. El acceso al crdito externo y las bajas tasas de inters, caractersticas de estos aos, contribuyeron posiblemente a este resultado, as como las exigencias de modernizacin de equipos que impuso el proceso de liberacin comercial. La recuperacin tuvo, sin embargo, elementos preocupantes que llevaron a las autoridades monetarias, primero, y a las fiscales despus, a adoptar medidas de ajuste para corregir los desequilibrios que se generaron a lo largo de estos aos. El ms notorio fue el resurgimiento del dficit en cuenta corriente de la balanza de pagos. En efecto, despus de experimentar un fuerte supervit en 1991, del 5.5% del PIB, la cuenta corriente de la balanza de pagos se deterior rpidamente, alcanzando un dficit del 4.5% en 1994. Debe anotarse, sin embargo, que aunque el deterioro

fue muy rpido (10 puntos del PIB en slo tres aos), el nivel del dficit alcanzado en 1994 era inferior al de la crisis de comienzos de los aos ochenta y coincida con un perodo de apertura, no de cierre del mercado internacional de capitales; por este motivo, no ha generado los efectos explosivos que se hicieron evidentes en aquella poca (grfico 8.1). El fuerte giro de la balanza de pagos reflej los efectos conjuntos de la revaluacin real del peso y de la fuerte liberacin de importaciones, caracterstica de estos aos (cuadro 8.1). Las importaciones de bienes y servicios crecieron en forma espectacular, pasando de representar el 15.8% del PIB en 1991 al 30.7% en 1994. Por el contrario, el boom exportador que caracteriz el comportamiento macroeconmico entre 1985 y 1991 se interrumpi. Este deterioro de la balanza de pagos, y la revaluacin que lo acompa, fue sin duda el mecanismo a travs del cual la economa pudo absorber el crecimiento acelerado de la demanda sin generar una aceleracin de la inflacin. Como se sabe muy bien, el deterioro de la balanza de pagos tiene siempre como contrapartida un deterioro de los balances internos, ya sea del sector pblico o del privado. En Colombia, como en la mayora de los pases latinoamericanos, los dficit externos han estado casi siempre acompaados por dficit fiscales. As sucedi durante la crisis de los aos ochenta segn hemos visto. Sin embargo, en los aos noventa sucedi algo enteramente diferente: el giro de la balanza de pagos, no estuvo acompaado por un deterioro fiscal, sino ms bien por un creciente dficit privado. En efecto, para el sector privado en su conjunto, el aumento de la inversin coincidi con una fuerte cada del ahorro, con lo cual el supervit tradicional que caracteriz las finanzas privadas en Colombia durante las dcadas de los setenta y ochenta se transform en un fuerte dficit en 1994, equivalente al 4.9% del PIB (grfico 8.2). El dficit privado fue financiado tanto con mayores niveles de inversin extranjera directa como con endeudamiento externo. La conveniencia de frenar el rpido crecimiento de la demanda se hizo evidente para el Banco de la Repblica desde comienzos de 1994, cuando adopt medidas orientadas a frenar el crecimiento monetario y crediticio. Esta poltica fue claramente compartida por la administracin Samper, la cual agreg desde mediados de 1995 un nuevo ingrediente: un compromiso claro de reducir el ritmo de crecimiento del gasto pblico. Sin embargo, los efectos de estas medidas sobre la demanda slo se hicieron evidentes gradualmente. Por otra parte, uno de los elementos centrales de la poltica econmica propugnada por la nueva administracin, fue la necesidad de frenar el proceso de revaluacin y su principal contrapartida domstica, el deterioro del ahorro privado. Por este motivo, la administracin Samper negoci con el Banco de la Repblica, en agosto de 1994, medidas orientadas a frenar el endeudamiento externo privado. Estas medidas fueron efectivas en frenar el proceso de revaluacin. En 1995, la crisis mexicana contribuy tambin a contrarrestar las expectativas de revaluacin, en tanto que la crisis poltica comenz a generar presiones peridicas sobre el mercado cambiario. De esta manera, se fue perfilando una nueva etapa de la poltica macroeconmica, caracterizada por medidas monetarias contraccionistas, mayores restricciones al endeudamiento externo privado, el freno a la revaluacin y un menor crecimiento del gasto pblico. Sus efectos sobre la demanda agregada, se hicieron sentir desde 1995, cuando el crecimiento de dicha variable se redujo al 6.3%, y con mayor fortaleza en 1996. El rpido deterioro de la cuenta corriente de la balanza de pagos tambin se fren, tanto como resultado de un menor crecimiento de las importaciones como del renovado dinamismo de las exportaciones. El deterioro del ahorro privado se interrumpi. El crecimiento de los sectores productores de bienes y servicios no comercializables se fren fuertemente en 1995. Sin embargo, el crecimiento del PIB total sigui siendo rpido, del 5.2%, gracias a la expansin de sectores ms asociados al comercio internacional. Los efectos del menor crecimiento de la demanda sobre la actividad productiva, se han hecho ms evidentes en 1996, que posiblemente marcar el fin del ciclo econmico que se inici en 1991. LOS RESULTADOS ECONMICOS GLOBALES Y SUS REFLEJOS SOCIALES 1. Crecimiento y composicin de la actividad productiva Visto como un todo, la economa creci entre 1985 y 1995, a un ritmo anual del 4.5%. Este ritmo aunque muy bueno para los patrones latinoamericanos, o si se compara con el de pases desarrollados, es inferior al de pases en desarrollo de rpido crecimiento y a nuestro propio patrn histrico hasta los aos setenta. Los dos ciclos econmicos que cubre este perodo, el de 1985 a 1990 y el de 1991 a 1995 (este ltimo incompleto, ya que

posiblemente culminar en 1996), mostraron promedios muy similares de crecimiento, algo inferiores en el segundo: 4.6 vs. 4.4%. Esto indica que la expectativa de que la liberacin comercial por s sola generara un mayor crecimiento econmico no se ha materializado hasta ahora. De hecho, el mayor objetivo explcito de las reformas econmicas, la productividad total de los factores de produccin, no muestra una aceleracin clara en los aos noventa y ciertamente no ha retornado a los ritmos que caracterizaron el comportamiento de dicha variable hasta mediados de la dcada de los setenta. En su conjunto, la productividad global de la economa slo se increment levemente, sin ningn quiebre notorio en los aos noventa. La estructura productiva experiment cambios importantes durante estos aos. En la segunda mitad de los ochenta, el peso relativo de distintas ramas productivas no experiment cambios importantes, con excepcin del sector minero, que aument en forma significativa su participacin en el PIB y el sector de la construccin, que experiment una cada pronunciada durante los ltimos aos de la dcada (cuadro 8.2). El cambio ms importante fue, tal como lo hemos sealado, la creciente orientacin exportadora de la economa, que se reflej en el fuerte crecimiento de la exportacin de bienes y servicios como proporcin del PIB. Durante la primera mitad de los aos noventa, la agricultura y la industria manufacturera se desaceleraron en relacin con el segundo lustro de los ochenta y perdieron, por ende, peso relativo dentro del conjunto de la produccin nacional. Adems, el impacto conjunto de la liberacin comercial, la revaluacin y el dinamismo de la demanda interna gener cambios importantes en el dinamismo relativo de las distintas ramas agropecuarias e industriales. Los cultivos de cereales y semillas oleaginosas7 fueron los renglones ms afectados por la apertura a las importaciones agropecuarias. Ello se reflej en una fuerte cada de los cultivos semestrales, que no fue compensada por el mayor crecimiento de otros sectores agropecuarios (entre los que se destaca la caa de azcar). Este efecto, conjuntamente con el colapso de las cotizaciones internacionales del caf y otros productos agropecuarios, gener una crisis agropecuaria, cuyos efectos distributivos fueron notorios, segn veremos ms adelante. No en vano, la oposicin poltica a las medidas de liberacin comercial se concentr en el sector agropecuario. En la industria manufacturera, las ramas ms afectadas fueron algunas manufacturas livianas con alto contenido exportador, en especial las confecciones y las manufacturas de cuero, as como algunas industrias ms intensivas en capital que fueron severamente afectadas por las importaciones, entre las que se destacan las del papel y el caucho. Sin embargo, la gran expansin de la demanda interna permiti que se generara, hasta 1994, un incremento significativo de la produccin de materiales de construccin y ensamble de vehculos. Aunque la mayor expansin de estas ramas y de la industria del plstico (que se benefici tanto de inversiones programadas en el segundo lustro de los ochenta como de la apertura de mercados regionales), no compens plenamente el menor crecimiento de otras ramas manufactureras, la sensacin de crisis no fue tan generalizada en la industria como en el sector agropecuario, por lo cual la oposicin a las medidas de liberacin fue relativamente dbil. La prdida de importancia relativa de los sectores agropecuario e industrial estuvo compensada por el dinamismo de la construccin y de los servicios. Dentro de estos ltimos, las ramas que ms aumentaron su peso relativo fueron las de servicios financieros, del Gobierno y de telecomunicaciones (cuadro 8.2). Como estas ramas no compiten directamente con las importaciones, su expansin relativa estuvo asociada mucho ms al rpido crecimiento de la demanda interna y del sector pblico que a los efectos de la liberacin comercial. 2. Mejora en las condiciones de vida y cambios distributivos El perodo analizado se caracteriz, por otra parte, por una clara mejora en las condiciones de vida de la poblacin, medida tanto a travs de ndice de necesidades bsicas insatisfechas, como en el nuevo indicador de condiciones de vida desarrollado recientemente por el Departamento Nacional de Planeacin. As, para el conjunto del pas, la pobreza, medida por necesidades bsicas insatisfechas, se redujo del 38.4% al 28.7% entre 1985 y 1993, en tanto que medida por el indicador de condiciones de vida, se redujo del 34.4% al 23.7% (cuadro 8.3). Cabe sealar que el primero mide la carencia de servicios pblicos, en tanto que el segundo combina los indicadores de acceso a servicios, con los de educacin, asistencia escolar, calidad de la vivienda y hacinamiento. La tendencia a la mejora de estos indicadores se manifest tanto en el sector urbano como en el rural, pero especialmente en este ltimo, en donde la pobreza era muy alta en 1985. No obstante, pese a la mejora relativa que ha experimentado el sector rural, las condiciones de vida del campo siguen siendo considerablemente inferiores a las de las ciudades.

Cuando se analizan con mayor detalle, se puede apreciar que en todos los indicadores que sirven de base para la construccin de estos ndices ha habido una mejora en las condiciones de vida entre 1985 y 1993, tanto a nivel urbano como rural. De esta manera, han mejorado, en uno y otro, los niveles de educacin, la asistencia escolar, tanto a primaria como secundaria, el acceso a servicios pblicos (acueducto, alcantarillado y energa), la calidad de las viviendas (medidas por los materiales de las paredes y los pisos) y se ha reducido el hacinamiento. As mismo han mejorado las condiciones de salud de la poblacin, medidas por los indicadores de mortalidad. En todos estos indicadores, con la excepcin parcial del que mide hacinamiento, las condiciones de vida son superiores en las ciudades. A diferencia de los registros anteriores, aquellos que miden pobreza de acuerdo con la poblacin que tiene ingresos inferiores a un determinado nivel (lnea de pobreza), slo muestran una ligera mejora durante el perodo analizado. Para el conjunto del pas, la poblacin por debajo de la lnea de pobreza se redujo del 59.2% en 1988 al 55.1% en 1995 (cuadro 8.4). Nuevamente, de acuerdo con esta medicin, la pobreza urbana es significativamente ms baja que la rural. Adems, la tendencia de una y otra muestran tendencias opuestas, particularmente en el primer lustro de los noventa. As, mientras la pobreza urbana se redujo durante estos aos, la pobreza rural aument durante la crisis agropecuaria de 1992-1993 y, aunque con la recuperacin posterior ha tendido a disminuir, se encuentra todava por encima de los niveles de 1988 y 1991. El contraste entre la evolucin de la pobreza, as medida, y la de los indicadores de distribucin de ingreso en las reas urbanas y rurales, es notorio. As, la concentracin del ingreso en las ciudades, que haba permanecido relativamente invariable durante el segundo lustro de los ochenta, se deterior en forma marcada entre 1990 y 1993. Posteriormente ha tendido a mejorar, pero se encuentra todava por encima de los registros alcanzados en la dcada de los ochenta. Por el contrario, la concentracin del ingreso rural ha disminuido notoriamente en los noventa y, a diferencia de lo que aconteca antes de la crisis agropecuaria de 1992-1993, es menos marcada hoy que en las zonas urbanas. En conjunto con las variaciones observadas en la proporcin de la poblacin urbana y rural por debajo de la lnea de pobreza, estas tendencias indican que la poblacin urbana experiment una mejora en sus ingresos en los aos noventa, mucho ms marcada, sin embargo, en los estratos altos; por su parte, la poblacin rural se empobreci, particularmente los asalariados rurales afectados por la crisis de la agricultura comercial, que constituyen los estratos medios y altos de la distribucin de ingresos rurales. A nivel global, la distribucin de ingresos se deterior entre 1991 y 1993, pero mejor en los aos siguientes y estaba en 1995 en niveles no muy diferentes a los de 1978, 1988 y 1991. Esto es, en cualquier caso, un resultado notorio porque indica que, a diferencia de la mayora de los pases latinoamericanos, la distribucin del ingreso no se deterior en Colombia en los ochenta y primera parte de los noventa. No obstante, hoy como ayer, sigue siendo muy inequitativa. La generacin de empleo en la economa fue muy dinmica hasta 1991 en el sector rural, y hasta 1992 en el urbano (cuadro 8.4). De esta manera, entre 1985 y 1992, la proporcin de la poblacin urbana en edad de trabajar ocupada, aument de poco ms del 48% a ms del 55%, en tanto que en el conjunto el pas aument del 49% en 1988 a ms del 53% en 1991. Es interesante anotar que el peso del sector informal en el conjunto de empleo urbano fue creciente hasta 1988, pero desde entonces comenz a reducirse sustan-cialmente, indicando que la generacin de empleo estuvo acompaada de una mejora en su calidad. As las cosas, hasta comienzos de los noventa la economa del pas pudo, no slo absorber el fuerte incremento en la participacin laboral, particularmente de mujeres, sino tambin reducir los altos niveles de desempleo abierto que se haban alcanzado a mediados de los ochenta. Desde 1991-1992, sin embargo, el proceso de generacin dinmica de empleo se ha interrumpido: el empleo rural se vio fuertemente afectado por la crisis agropecuaria de 1992-1993 y no se ha recuperado plenamente en aos posteriores; por su parte, a nivel urbano la tasa de ocupacin se ha mantenido constante. En estas condiciones, la tasa de desempleo abierto ha dependido de evolucin de la participacin laboral: as, en las siete principales ciudades, el desempleo disminuy en 1993, cuando la participacin laboral se redujo, pero aument en 1995, cuando esta ltima variable aument. Este quiebre del mercado laboral indica que la capacidad de generacin de empleo de la economa colombiana se redujo considerablemente a partir de 1992-1993. Este resultado no ha sido suficientemente analizado. Sobre l pueden haber incidido cuatro factores diferentes. El primero es la crisis rural, cuyos efectos sobre el empleo en el

campo ya han sido sealados. El segundo es la presin que ha generado la liberacin comercial sobre algunos sectores urbanos, particularmente de la industria manufacturera; este hecho, conjuntamente con las altas tasas de inversin en estos sectores, ha aumentado la relacin capital-trabajo en los procesos productivos y reducido sustancialmente la generacin de empleo industrial. El tercero es la reforma a la seguridad social de 1993, que elev sustancialmente los costos de generar empleo formal en la economa, ms que compensando los efectos de la liberacin parcial del mercado laboral, que se haba llevado a cabo mediante la Ley 50 de 1990. El cuarto es el escaso dinamismo del empleo pblico, que ha pasado de representar el 11.1% del empleo en las siete principales ciudades en 1985 y el 10.4% en 1990 al 8.2% en 1995. LA LIBERACIN DE LAS RELACIONES ECONMICAS EXTERNAS 1. La reforma comercial El desmantelamiento de los mecanismos tradicionales de proteccin frente a las importaciones, el cambio en las regulaciones sobre flujos de divisas y la eliminacin de las normas que afectaban la inversin extranjera directa, son los tres componentes ms importantes de lo que se denomina comnmente la apertura econmica. Estas reformas se adoptaron entre 1990 y 1993, generando un cambio radical en el funcionamiento de la economa. Estuvieron acompaadas por otras acciones, orientadas a facilitar la actividad privada, abrir a ella sectores tradicionalmente reservados al Estado, promover la competencia entre distintos agentes (privados y pblicos) y reformar la legislacin laboral, acciones que tambin han sido categorizadas por los reformadores de comienzos de los aos noventa como parte del proceso de apertura8. Algunas de ellas sern objeto de atencin en la siguiente seccin de este captulo. Sin embargo, el concepto de apertura ser utilizado aqu en el sentido ms restringido y comn del trmino. Incluso, por las razones que se harn evidentes ms adelante, el concepto de liberacin de las relaciones econmicas externas (o liberacin externa, para utilizar un trmino ms corto) puede ser ms apropiado que el de apertura. Las reformas radicales, que en tal sentido se adoptaron a comienzos de la dcada, han sido presentadas comnmente como el trnsito de la sustitucin de importaciones a una economa abierta. Esta forma de visualizar la liberacin de las relaciones econmicas externas es claramente imprecisa, por tres razones diferentes. En primer lugar, porque proteccin no es sinnimo de sustitucin de importaciones, al menos si se concibe esta ltima como una poltica que busca explcitamente aumentar la produccin domstica, reemplazando la oferta de bienes y servicios previamente importados. En segundo trmino, porque, segn veremos, los intentos por disminuir la proteccin tenan muchos antecedentes en Colombia. En tercer lugar, y quizs ms importante, porque el nfasis sobre la poltica de importaciones deja de lado un componente adicional e igualmente decisivo de la integracin a la economa mundial: las exportaciones. En la prctica, la poltica pura de sustitucin de importaciones, que hizo su aparicin en los aos treinta en Colombia, desapareci en nuestro pas en forma temprana, a mediados de los aos cincuenta, cuando el colapso de los precios internacionales del caf desencaden una crisis de balanza de pagos que agobiara a la economa nacional por ms de una dcada9. A raz de entonces, las polticas de proteccin, tanto arancelaria como no arancelaria (controles directos a las importaciones, a travs de prohibiciones y autorizaciones de diverso tipo) se combinaron con polticas especficamente dirigidas a diversificar la base exportadora del pas. Estas ltimas incluan incentivos cambiarios y tributarios (que fueron sustituidos desde 1967 por el Certificado de Abono Tributario, CAT, reemplazado despus por el Certificado de Reembolso Tributario, CERT), la posibilidad de importar insumos sin aranceles (Plan Vallejo) y mecanismos crediticios especiales. De esta manera, se puede decir que el pas hizo un trnsito temprano hacia un modelo mixto, que combinaba la sustitucin de importaciones con una poltica de promocin de exportaciones. Este modelo mixto tuvo su edad de oro durante la administracin Lleras Restrepo. Desde comienzos de la dcada de los setenta, el componente de sustitucin de importaciones de este modelo claramente se desprestigi. Por ello, todos los planes de desarrollo, a partir de Las Cuatro Estrategias (de la Administracin Pastrana) han sido crticos de la sustitucin de importaciones. De esta manera, esta poltica fue abandonada clara y explcitamente por todos los gobiernos desde entonces. Ms an, la propia poltica de promocin de exportaciones, perdi peso relativo desde mediados de los aos setenta. De esta manera, a partir de entonces, ms que una estrategia clara y explcita, lo que se generaliz en el pas fue un manejo coyuntural de los

instrumentos de proteccin y promocin de exportaciones: stos perdieron importancia relativa cuando el pas atraves por un perodo de abundancia de divisas, como aconteci durante los aos setenta y comienzos de los ochenta, pero se utilizaron nuevamente con vigor durante el perodo de escasez de divisas que lo sucedi. En efecto, por razones coyunturales, durante los aos de ajuste que antecedieron al perodo que es objeto de este ensayo, los incentivos a las exportaciones y los aranceles se elevaron rpidamente, y las restricciones a las importaciones y los controles cambiarios se reforzaron nuevamente. De esta manera, a mediados de los aos ochenta, el pas haba retornado a un alto grado de proteccionismo y a un uso intenso de los instrumentos de promocin de exportaciones. Aunque ello tena alguna similitud con el modelo mixto, uno de sus componentes, la idea de promover nuevas actividades productivas que sustituyeran las importaciones, segua tan muerta como haba estado desde comienzos de los aos setenta. Quizs la nica excepcin muy parcial a esta regla fue la idea de promover una industria nacional de bienes de capital, que resurgi durante la Administracin Betancur, pero no fue muy lejos. Por ello, el modelo de desarrollo que prevaleci durante el segundo lustro de los aos ochenta, si es que el trmino es apropiado, fue ms bien un modelo exportador, en el cual los instrumentos de proteccin se mantenan por razones estrictamente coyunturales, asociadas a la debilidad de la balanza de pagos. Ms an, las polticas adoptadas durante estos aos estuvieron orientadas a reducir gradualmente el rigor de la proteccin. As, desde mediados de 1985 se inici una nueva fase de liberacin gradual de importaciones, que incluy la reduccin drstica de la lista de prohibida importacin: el traslado al rgimen de libre importacin de una tercera parte del universo arancelario, compuesto fundamentalmente por bienes intermedios y de capital que no competan con la produccin nacional; y la reduccin gradual de los aranceles y de los rechazos de solicitudes de licencias de importacin. Por otra parte, en el frente de las exportaciones, en 1985 se elimin el requisito de consultar la existencia de produccin nacional para la importacin de insumos y bienes de capital utilizados por los sectores de exportacin. Al mismo tiempo se inici un proceso de reduccin gradual de los niveles del CERT y de los subsidios crediticios de Proexpo, reorientando las actividades de este fondo hacia crdito de posembarque e inversin. La proteccin frente a las importaciones y los incentivos a exportar dependen no slo del uso que se haga de los instrumentos de comercio exterior que las afectan, sino tambin de la tasa de cambio. Los efectos globales de unos y otra sobre importaciones y exportaciones se recogen en lo que se denominan las tasas de cambio reales efectivas. El grfico 8.3 muestra la evolucin de dichas tasas, tanto para las exportaciones como para las importaciones. Como se puede apreciar, durante el segundo lustro de los aos ochenta ambas tasas se mantuvieron en niveles muy elevados. Esto indica, por tanto, que la devaluacin real de mediados de la dcada, y la adicional de 1989 y 1990, compens ampliamente la reduccin gradual de la proteccin y los incentivos directos a las exportaciones. La tasa de cambio real demostr ser, as, el instrumento fundamental de la evolucin de la proteccin y de los incentivos a exportar. El efecto directo de estas polticas fue un aumento espectacular del coeficiente de exportaciones10, que se prolong hasta 1991 (grfico 8.3). Ms an, este perodo coincidi con una de las transformaciones ms profundas de la estructura exportadora en la historia del pas: el caf pas de representar cerca de la mitad de las exportaciones, a menos de una quinta parte; las no tradicionales, tanto agrcolas como industriales, aumentaron su participacin en las ventas externas del pas, pasando de representar menos del 30% de ellas a cerca de la mitad; finalmente, las mineras experimentaron tambin una senda ascendente, dinamizadas fundamentalmente por las ventas de petrleo y carbn (cuadro 8.5). A diferencia de la evolucin sealada, el ndice de sustitucin de importaciones, que mide la proporcin de la demanda agregada interna que se suple con produccin domstica, despus de haber recuperado durante los aos de ajuste 1982-1985 parte del terreno perdido desde mediados de los ochenta, se estanc entre 1985 y 1991. Ms an, mirado en su conjunto, el ndice de sustitucin de importaciones, no mostr ninguna tendencia en las dcadas de los setenta y ochenta (grfico 8.3). Unido a lo anterior, este resultado indica tres cosas: primera, que lo que domin la economa colombiana durante el segundo lustro de los ochenta, fue el dinamismo exportador, es decir, una notable apertura exportadora; segunda, que la proteccin no fue un obstculo para ello; y tercera, que, pese a los altos niveles de proteccin, la sustitucin

de importaciones no avanz, mostrando el agotamiento que este proceso traa desde comienzos de los aos setenta. As las cosas, las medidas de liberacin comercial, cambiaria y de inversin extranjera de 1990 a 1993 no se dieron, por tanto, despus de un perodo de sustitucin de importaciones, sino de una fase muy exitosa de apertura exportadora. Por este motivo, tal como lo sealbamos al comienzo de esta seccin, el trmino liberacin externa puede ser ms apropiado para referirse a ellas que el de apertura. Este proceso de liberacin se inici en febrero de 1990, cuando la administracin Barco anunci un programa de reduccin gradual de los controles directos a las importaciones (el sistema de licencias), los cuales seran sustituidos por proteccin arancelaria y aquella que proporcionara una tasa de cambio ms competitiva. Una vez culminado este proceso, que durara dos aos, se reduciran gradualmente los aranceles durante tres aos adicionales, hasta alcanzar un 25% en promedio, que se consideraba adecuado para proteger la produccin nacional. Cabe agregar que el anuncio de este proceso de liberacin de importaciones coincidi con la dinamizacin de los procesos de integracin regional, que se materializ en diciembre de 1989, cuando los Presidentes Andinos, reunidos en las Islas Galpagos, se comprometieron a revitalizar el Grupo Andino, que haba estado a punto de desaparecer durante la crisis de la dcada de los ochenta.] A partir de agosto de 1990, cuando se inici la administracin Gaviria, el proceso de desmonte de los controles a las importaciones se aceler y se agregaron algunas medidas adicionales orientadas a reducir los aranceles para los bienes de capital. Slo fue, sin embargo, en noviembre del mismo ao cuando se anunci un programa mucho ms radical, pero igualmente gradual. Se eliminaron entonces las restricciones cuantitativas que sobrevivan y se anunci un programa de desgravacin a tres aos, que reducira el arancel promedio esperado a slo un 14% (vs. 25% en el programa anunciado por la administracin Barco); para los productos agropecuarios ms sensibles se mantuvieron las restricciones a las importaciones, mientras se diseaba un nuevo sistema de proteccin especial, denominado de franjas de precios, en el cual la proteccin se eleva cuando se reducen los precios internacionales y se reduce cuando ocurre lo contrario. El cronograma arancelario no se cumpli. En junio de 1991 se decidi acelerar la desgravacin prevista para 1992 y en agosto aquella prevista para 1994. De esta manera, en vez de los dos aos previstos en el programa inicial de la administracin Barco, los controles a las importaciones se eliminaron en nueve meses, y en vez de los cinco aos previstos, la desgravacin arancelaria se hizo en un ao y medio, reduciendo la proteccin promedio del 43.7 al 14.3%, en vez del 25% previsto inicialmente; ms an, en marzo de 1992, cuando se adopt un arancel comn con Venezuela, se redujo an ms el nivel de proteccin arancelario promedio, al 11.7%. Por ltimo, el intento por devaluar en trminos reales el peso, para compensar la menor proteccin arancelaria y no arancelaria con una tasa de cambio ms competitiva, se abandon en 1991, segn vimos en la primera seccin de este ensayo. Cabe agregar que estas medidas en el frente de las importaciones estuvieron acompaadas, entre 1990 y 1992, por una reduccin de los niveles del CERT y la eliminacin de los subsidios crediticios de Proexpo. Esta ltima entidad se dividi en 1991 en tres entidades: el Banco Colombiano de Comercio Exterior, Bancoldex, una fiduciaria adscrita a l, Fiducoldex, y un fondo de promocin de exportaciones propiamente dicha, Proexport. Cabe anotar que la revitalizacin de los procesos de integracin latinoamericana, que haba acompaado la primera fase de este proceso de reformas, lo sigui haciendo en los aos posteriores. Gracias a intensas negociaciones que se llevaron a cabo durante 1990 y 1991, en 1992 se liberaliz totalmente el comercio colombo-venezolano y, con un rezago, con otros pases del Grupo Andino (con excepcin de Per, que decidi sustraerse de los acuerdos). Adems, segn se seal, se adopt un virtual arancel colombo-venezolano, que en diciembre de 1994 se convertira en lo fundamental (aunque con varias excepciones), en el Arancel Externo Comn del Grupo Andino. Durante estos aos se iniciaron, adems, mltiples negociaciones comerciales con otros pases de la regin, de las cuales slo prosperaron, durante el perodo de anlisis, tres: el acuerdo de libre comercio con Chile, que se firm en diciembre de 1993 y se hizo efectivo en enero de 1994; y el Grupo de los Tres (Colombia-Mxico-Venezuela), cuyo proceso de desagravacin fue acordado a mediados de 1994 y se inici en enero de 1995; y el acuerdo con el Caribe Ingls (Caricom), que se firm en 1994 y empez a regir igualmente en enero de 1995. El efecto conjunto de la reforma comercial y la evolucin de la tasa de cambio fue una marcada revaluacin de las tasas de cambio reales efectivas, tanto de importaciones como de exportaciones. Si se toma como punto de

referencia el promedio de los aos 1986-1988, antes de los esfuerzos de devaluacin real que se adoptaron en los dos aos siguientes, la tasa de cambio real efectiva de importaciones se revalu un 23% y la de exportaciones un 9%. De esta manera, la evolucin de la tasa de cambio no slo no compens la reforma comercial, sino que contribuy a disminuir tanto la proteccin global a la produccin nacional como los incentivos a exportar. Sus efectos fueron evidentes. Entre 1991 y 1994, las importaciones aumentaron 143%. Aunque todos sus componentes evolucionaron en la misma direccin, las ms dinmicas fueron las de bienes de consumo, seguidas por las de bienes de capital. Por el contrario, pese a los efectos benficos de los mayores flujos comerciales con las economas vecinas, asociados a los procesos de integracin, las exportaciones se desaceleraron. A nivel global, las ventas externas de productos no tradicionales, que haban crecido a un ritmo anual del 21.0% entre 1985 y 1991, redujeron su crecimiento a slo 4.2% entre este ltimo ao y 1994. Esta evolucin es la prueba ms clara de que la tasa de cambio, mucho ms que la liberacin comercial, es el determinante fundamental de la evolucin de las exportaciones. Adems, la composicin de las ventas externas de productos no tradicionales se alter: el freno al crecimiento fue mucho ms pronunciado en las agropecuarias y las de manufacturas livianas (o de desarrollo temprano, segn se les denomina en el cuadro 8.5), que en las manufacturas ms pesadas (o tardas). Esto refleja la importancia creciente de los mercados regionales, a donde se destinan primordialmente estas ltimas, y quizs su menor sensibilidad a la tasa de cambio. A nivel global, el ndice de sustitucin de importaciones se desplom, en tanto que el de exportaciones, que vena aumentando en forma sostenida desde mediados de los ochenta, se estanc (grfico 8.3). La apertura exportadora que haba caracterizado la economa, durante el segundo lustro de los ochenta fue sucedida, por tanto, por una apertura a las importaciones. Esta es, as, una mejor descripcin de lo que pas como resultado de la liberacin comercial de 1990-1991, ms que aquella que la visualiza como el trnsito de la sustitucin de importaciones a una economa abierta. Como resultado del quiebre en las tendencias de la tasa de cambio, el ao 1995 muestra el inicio de una nueva fase del comercio exterior. En efecto, por primera vez desde la aceleracin de liberacin comercial de 1991, el crecimiento de las exportaciones se equilibr con el de las importaciones. Dentro de las primeras, aparte de la efmera bonanza cafetera y del inicio de una nueva fase de crecimiento de las exportaciones petroleras, conviene resaltar la aceleracin del crecimiento de las exportaciones no tradicionales, que aumentaron 17.5%, dinamizadas fundamentalmente por las manufacturas tardas. Por otra parte, conviene tambin resaltar que, por primera vez desde la aceleracin de la liberacin comercial, las importaciones de bienes de consumo perdieron participacin dentro del conjunto de las compras externas. Esta tendencia se acentu en 1996. 2. Apertura cambiaria y a la inversin extranjera La liberacin comercial coincidi con una apertura cambiaria, aunque en este caso las decisiones fueron mucho ms limitadas en sus alcances. A mediados de 1991 se permiti que los intermediarios financieros operaran directamente en el mercado, eliminando, as, el monopolio que tena hasta entonces el Banco de la Repblica sobre las transacciones de divisas. Por otra parte, se dio mayor libertad para manejar cuentas corrientes en el exterior. Sin embargo, con pocas excepciones, se mantuvo la obligacin de canalizar los flujos de divisas a travs de los canales autorizados. En septiembre de 1993, el Banco de la Repblica liberaliz un poco ms el rgimen cambiario, en particular aquel correspondiente a flujos privados de capital. Segn vimos, sin embargo, estos controles se agudizaron nuevamente, particularmente en agosto de 1994. Finalmente, desde este ltimo ao se introdujo una mayor flexibilidad en la tasa de cambio, permitiendo que sta fluctuara libremente dentro de una banda, cuyos lmites establece la Junta Directiva del Banco. Esta ltima tambin ha fijado reglas de intervencin dentro de la franja, para evitar fluctuaciones muy bruscas de la tasa de cambio; por este motivo, el rgimen adoptado corresponde a lo que internacionalmente se denomina una flotacin sucia. Finalmente, pero no menos importante, las medidas de liberacin adoptadas en 1990 y 1991 incluyeron tambin una apertura a la inversin extranjera directa, y una liberacin de las inversiones de empresas colombianas en el exterior. En realidad, este proceso se haba iniciado en 1987, cuando se cambi la famosa Decisin 24 de 1970 del Grupo Andino, que haba restringido o prohibido la inversin extranjera en varios sectores de la economa y establecido restricciones a la remisin de utilidades de las empresas extranjeras al exterior (que, sin embargo, existan en

Colombia con antelacin a dicha norma). Un elemento importante de las decisiones de 1987 fue la devolucin a los pases andinos de la autonoma en el manejo de la mayora de las regulaciones en materia de inversin extranjera. En uso de las nuevas prerrogativas, la administracin Barco elimin una buena parte de las restricciones a la inversin extranjera y elev el lmite de remisin de utilidades. En 1990 y 1991 este proceso de liberacin de la inversin extranjera se consolid. El principio de igualdad en el trato de inversionistas nacionales y extranjeros se afianz. As, con muy pocas restricciones (inversin en seguridad y desechos txicos), la inversin fornea qued autorizada hasta el 100% del capital de las empresas, sin requisitos de autorizacin previa (las excepciones en esta materia son el sector financiero, los fondos de inversin, los servicios pblicos y las grandes inversiones mineras) y sin lmites a la remisin de utilidades. Lo que es igualmente importante, la inversin de empresas colombianas en el exterior, que estaba sujeta a normas an ms restrictivas que las de empresas extranjeras en Colombia, tambin se liber. Por otra parte, en 1991 el Grupo Andino hizo extensivos los beneficios de la liberacin comercial intrarregional a las empresas extranjeras. Finalmente, en 1994 y 1995, el pas inici la era de negociacin y suscripcin de tratados de proteccin mutua a la inversin, con la firma de acuerdos con Gran Bretaa, Espaa, Per y Cuba y el inicio de negociaciones de muchos otros tratados de esta naturaleza. CRECIMIENTO 1. El crecimiento del Estado El perodo que cubre entre mediados de los ochenta y mediados de los noventa fue tambin una etapa de grandes cambios en el tamao y estructura del Estado. Desde el punto de vista cuantitativo, el segundo lustro de los ochenta fue un perodo de saneamiento fiscal, lo cual exigi aumentar los ingresos y reducir y posteriormente estabilizar los gastos del sector pblico consolidado. Esta etapa estuvo sucedida, en la primera mitad de los aos noventa, por un fuerte crecimiento del gasto pblico, uno de los ms espectaculares de la historia econmica nacional. Esta expansin cuantitativa estuvo acompaada de grandes cambios en la estructura del Estado y de apertura a la actividad privada de espacios tradicionalmente reservados al sector pblico. El grfico 8.4 muestra la evolucin de los grandes agregados del sector pblico no financiero, neto de transferencias intragubernamentales11. Como se puede apreciar, el proceso de ajuste de mediados de los aos ochenta tuvo dos elementos destacados. El primero fue la reduccin y estabilizacin de los niveles de gasto. El gasto total, neto de transferencias, que haba crecido rpidamente a fines de los setenta y comienzos de los ochenta, hasta superar, en 1983 y 1984, el 26% del PIB, se redujo a un promedio de 24% entre 1985 y 1990. Esta estabilizacin recay fundamentalmente sobre la inversin, aunque tambin, en las etapas iniciales del proceso de ajuste, sobre los gastos corrientes. El segundo fue el aumento en los ingresos, tanto tributarios como no tributarios. En el caso de los tributarios, el elemento ms importante fue el incremento de los impuestos nacionales, gracias a los sucesivos recargos arancelarios decretados para frenar las importaciones, y a las reformas tributarias de 1983 y 1986, que modificaron sustancialmente los impuestos a la renta y a las ventas (este ltimo fue transformado en Impuesto al Valor Agregado, IVA, mediante las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno en la primera de dichas reformas). La estabilizacin del gasto fue sucedida por un rpido crecimiento durante el primer lustro de los noventa. Esta expansin se ha concentrado fundamentalmente en gastos corrientes, aunque en algunos aos parcialmente en gastos de inversin. A diferencia, sin embargo, de la expansin previa que experiment el sector pblico a fines de los aos setenta y comienzos de los ochenta, la de los noventa ha sido financiada por un crecimiento simultneo de los ingresos corrientes, con lo cual las finanzas del sector pblico consolidado se han mantenido en equilibrio. No obstante, la dinmica continua del gasto, que se refleja en la multiplicidad de leyes de gasto decretadas por el Congreso a partir de 1992, comenz a generar un desajuste estructural de las finanzas pblicas, que se ha hecho cada vez ms evidente a medida que avanza la dcada. Esto es particularmente cierto en el caso del Gobierno Nacional que, pese al crecimiento en los ingresos, comenz a enfrentar presiones deficitarias agudas en 1995 y 1996. Durante la dcada de los noventa, los mayores ingresos han provenido fundamentalmente de dos fuentes. La primera ha sido las tres reformas de los impuestos nacionales que se llevaron a cabo en 1990, 1992 y 1995. Como resultado de ellas, la tarifa del IVA se elev del 10 al 16%, y la de renta de sociedades del 30 al 35%12. Cabe anotar que, Y REFORMA DEL ESTADO

mientras la reforma de 1990 se orient en parte a compensar la reduccin de aranceles, decretada como parte de las medidas de liberacin de importaciones, las de 1992 y 1995 tuvieron como propsito explcito financiar el incremento en gastos. La segunda fuente de aumento de los ingresos ha sido de las cotizaciones a la Seguridad Social, las cuales se elevaron utilizando, primero, las facultades del ISS y posteriormente las de la Ley 100 de 1993, que reform de manera integral el sistema de seguridad social en Colombia. De esta manera, las cotizaciones bsicas, como proporcin de los salarios, se elevaron del 13.5% en 1990 al 25.5% en 1996, cuando culmin la etapa de incremento gradual de las contribuciones decretado por la Ley 100. Como reflejo de los mayores ingresos, la expansin del gasto ha estado igualmente concentrada en el Gobierno Nacional y en la Seguridad Social (cuadro 8.6). En el primer caso, las fuentes de expansin han sido fundamentalmente tres: el aumento de los gastos de defensa y justicia, las mayores transferencias a los departamentos y municipios para inversin social, y las transferencias a la seguridad social. Ntese que, aunque los gastos de inversin del Gobierno Nacional se recuperaron en 1991 y han seguido aumentando ligeramente en aos posteriores, siguen siendo muy inferiores a los niveles de 1981-1985, cuando alcanzaron, en promedio, un 3.0% del PIB. Como se puede observar, tres cuartas partes de la expansin del gasto del Gobierno Nacional se han destinado, por va de mayores transferencias, a otras entidades pblicas. De esta manera, el Gobierno Central se ha convertido, cada vez ms, en un canal de generacin de ingresos para otros niveles de Gobierno. Dos de estos procesos, la expansin del aparato judicial y las transferencias regionales, fueron un resultado directo de las decisiones de la Asamblea Constituyente en 1991. Los mayores gastos de defensa reflejan, por su parte, decisiones explcitas de incrementar el pie de fuerza y mejorar las remuneraciones y la dotacin de las fuerzas militares. Las transferencias del Gobierno Nacional a la seguridad social han tenido, por su parte, dos orgenes diferentes: el incremento sustancial en el nmero de pensionados a cargo de la Nacin y la Ley 100, que elev e hizo efectivas las cotizaciones a la seguridad social correspondientes a los trabajadores del Estado y decret unos aportes nacionales a los fondos de solidaridad creados en dicha Ley. Como resultado del incremento en las mesadas pensionales y de las mayores erogaciones en salud, los gastos del sistema de seguridad social tambin han aumentado considerablemente en los aos noventa. Sin embargo, existe una diferencia notoria entre la evolucin de las finanzas del Gobierno Nacional y las de la seguridad social: mientras, en el primer caso, el aumento de los gastos ha excedido el de los ingresos corrientes, generando un dficit creciente, en la seguridad social ha acontecido lo opuesto. De hecho, a mediados de la dcada, el supervit de la seguridad social se haba convertido en una de las fuentes fundamentales de financiamiento del dficit del Gobierno Nacional. La expansin del gasto del Gobierno Nacional y de la seguridad social ha estado acompaada por el crecimiento de los gobiernos regionales y locales. Aunque la fuente ms importante de crecimiento ha sido las transferencias nacionales, esta expansin se ha apoyado tambin en los mayores recaudos tributarios de los municipios ms grandes y en el uso creciente del endeudamiento interno por parte de algunas entidades territoriales. Uno de los reflejos fundamentales de la expansin del gasto pblico ha sido el rpido crecimiento de la inversin (o gasto pblico) social. En efecto, la inversin social, que haba oscilado en Colombia entre 1970 y 1992 entre el 7 y el 9% del PIB, aument rpidamente en los aos siguientes, alcanzando el 12% del PIB en 1995 y se espera que supere el 13% en 1996 (grfico 8.5). El punto de quiebre de esta serie indica claramente los efectos notorios que tuvo la expedicin de las nuevas normas constitucionales en 1991, que ampliaron claramente las responsabilidades sociales del Estado. Este crecimiento ha tenido tres fuentes diferentes: la expansin de la seguridad social, las mayores transferencias de inversin social a los departamentos y municipios y los programas complementarios de la Nacin, que han sido particularmente dinmicos durante la ejecucin del Plan de Desarrollo de la Administracin Samper, El Salto Social. Uno de los elementos tradicionales de la economa colombiana haba sido el tamao reducido del gasto pblico en relacin con los patrones internacionales. La escasez de recursos pblicos era visualizada por muchos analistas como una restriccin esencial para garantizar una provisin adecuada de bienes pblicos. Esto era particularmente cierto de la inversin social. Para mediados de la dcada, era evidente que, aunque la provisin de bienes pblicos enfrentaba todava muchos problemas, las afirmaciones relativas al tamao de los recursos y gastos del Estado, o a la inversin social, haban dejado de ser ciertas. Por el contrario, el sector pblico enfrentaba una verdadera crisis de

crecimiento. La capacidad para sostener el crecimiento de la inversin social de los ltimos aos y, especialmente, para racionalizar y aumentar la eficiencia del gasto pblico sern, as, las tareas esenciales del manejo fiscal en el ltimo lustro del siglo. 2. Los cambios en la estructura del Estado El crecimiento del Estado ha estado acompaado de grandes cambios en su estructura. Entre las mltiples transformaciones que se han experimentado, conviene, sin embargo, resaltar dos procesos. El primero es la descentralizacin. El segundo es la privatizacin de entidades pblicas y la apertura al sector privado de reas tradicionalmente reservadas al Estado. Al igual que en otros pases, las tendencias descentralistas se han expresado en Colombia en pocas recientes por dos vas diferentes: la primera ha estado asociada al debate sobre la racionalizacin del gasto pblico en un proceso de modernizacin estatal; la segunda a las discusiones sobre apertura democrtica. El primero de estos debates tiene como punto de partida la creacin, en 1968, del situado fiscal y de la cesin del impuesto a las ventas. El situado fiscal fue creado en la reforma constitucional de 1968 y desarrollado mediante la Ley 46 de 1971, como una renta de carcter nacional, destinada a la financiacin de la salud y la educacin que se prestaba, en ese momento, de manera desconcentrada a travs de los Fondos Educativos Regionales y los servicios seccionales de salud. La Ley 33 de 1968, por su parte, asign, a partir de 1969, el 10% del impuesto a las ventas a los departamentos, municipios y el Distrito Especial de Bogot, previendo un aumento de dicha participacin al 20% en 1970 y 30% en 1971. La Ley 43 de 1975, de nacionalizacin de la educacin, destin una parte de dicha cesin al Ministerio de Educacin para financiar los costos correspondientes. Posteriormente, la Misin de Finanzas Interguber-namentales hizo en 1981 un anlisis detallado de la relacin entre ingresos y gastos de los distintos niveles de gobierno, presentando propuestas sobre la forma de aumentar la eficiencia del gasto pblico y promover la generacin de recursos propios en todos los niveles de Gobierno. Muchas recomendaciones de la Misin se plasmaron en las Leyes 14 de 1983 y 12 de 1986. La primera busc dotar a las entidades territoriales de nuevos recursos, mediante el incremento y modernizacin de sus principales rentas. La Ley 12 de 1986, por su parte, increment al 50% la transferencia del impuesto a las ventas (IVA) hacia los municipios, con el propsito de fortalecer los servicios de carcter local. Esta ley, as como sus decretos reglamentarios, apuntaron tambin a la reduccin de la participacin del Gobierno Central en una serie de tareas y servicios de tipo local, en cuya prestacin los municipios presentan ventajas comparativas por su relacin directa con la comunidad. Este proceso se complement con el de la apertura democrtica, cuyo primer gran resultado fue la expedicin del Acto Legislativo nmero 1 de 1986, mediante el cual se restableci en Colombia la eleccin popular de alcaldes. Esta Reforma Constitucional y la Ley 12 del mismo ao evidenciaron, por lo dems, un sesgo municipalista, que slo sera parcialmente superado por la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, que intent rescatar el papel de los departamentos en el ordenamiento poltico. La nueva Constitucin consolid definitivamente el proceso de descentralizacin en Colombia, estableciendo un Estado unitario y descentralizado, con autonoma de las entidades territoriales y mecanismos de participacin y control ciudadano a la gestin pblica en todos los niveles de gobierno. Para fortalecer la inversin social territorial, la Constitucin estableci que una proporcin creciente de los ingresos corrientes de la Nacin debera ser transferida a departamentos y municipios. Como resultado de esta norma, que fue desarrollada por la Ley 60 de 1993, las transferencias a las entidades territoriales pasaron de representar menos del 30% del total de los ingresos corrientes totales de la Nacin en 1990 a ms del 40% en 1996. De acuerdo con las normas vigentes, estas transferencias debern seguir aumentando hasta el ao 200113. Este proceso ha estado acompaado, adems, de la transferencia efectiva de la administracin de los servicios de educacin y salud a los departamentos y municipios. De esta manera, se ha pasado de manera progresiva, pero relativamente rpida, de una administracin desconcentrada a una descentralizacin efectiva de dichos servicios. A travs de todo este proceso, se ha ido consolidando en Colombia un tipo de la descentralizacin que puede caracterizarse como un modelo hbrido entre los dos extremos que se discuten generalmente en la literatura internacional sobre el tema: el modelo de agente-principal, en el cual los gobiernos territoriales son esencialmente ejecutores de polticas diseadas en el nivel central y deben rendir, por tanto, cuentas al Gobierno Nacional por los resultados de su gestin; y el de eleccin pblica local, en el cual los entes locales gozan realmente de autonoma en la definicin de sus polticas, obtienen la mayor parte de sus ingresos directamente de los contribuyentes y son, por ende, responsables directamente ante la ciudadana por los servicios colectivos que prestan.

Este modelo hbrido se ha caracterizado por la dificultad para definir en forma precisa las responsabilidades de los distintos niveles de gobierno y para coordinar las distintas fuentes de financiamiento. Las dificultades que se han enfrentado en una y otra rea, as como mltiples obstculos de carcter institucional, han dado lugar a agitados debates, que debern servir de base para consolidar un ordenamiento estable de las relaciones entre los gobiernos Nacional, departamental y municipales, preferiblemente con base en la expedicin de una ley de ordenamiento territorial, que defina en forma precisa las competencias y recursos, tal como lo ordena la Carta Poltica. El proceso de privatizacin y de apertura de espacios para la actividad privada ha cubierto todas las reas de accin del Estado, pero en particular cuatro: el sector productivo, el financiero, la seguridad social y la infraestructura. En el sector productivo, este proceso ha cobijado en particular a inversiones estatales en la industria manufacturera y en la minera. Cabe recordar, sin embargo, que las inversiones estatales en el primero de estos sectores, realizadas fundamentalmente a travs del Instituto de Fomento Industrial, IFI, nunca fueron muy importantes en Colombia en relacin con otros pases y tendieron a perder importancia relativa desde comienzos de los aos setenta. No aconteci lo mismo con el sector minero, donde las inversiones estatales apoyaron desde entonces nuevos desarrollos en carbn y ferronquel y continuaron hacindolo en el sector de hidrocarburos, fundamentalmente a travs de contratos de asociacin con empresas multinacionales. Con el proceso de privatizacin en marcha, las inversiones del Estado se mantendrn nicamente en este ltimo. En el sector financiero, el primer lustro de los noventa se ha caracterizado por la privatizacin de las entidades financieras nacionalizadas durante la crisis financiera de 1982-1983, as como la programacin de la privatizacin de otras que han sido tradicionalmente estatales (Bancos Cafetero y Popular, en particular). No obstante, el sector pblico ha continuado jugando un papel decisivo en la banca de segundo piso (o de redescuento), a travs de cinco instituciones, que cubren ampliamente las reas tradicionales de la banca de fomento: el Fondo de Fomento del Sector Agropecuario (Finagro), el Instituto de Fomento Industrial (IFI), Banco Colombiano de Comercio Exterior (Bancoldex), la Financiera Energtica Nacional (FEN) y la Financiera de Desarrollo Territorial (Findeter). Por otra parte, el Estado ha continuado siendo el agente fundamental en la oferta de servicios financieros en regiones apartadas del pas, a travs de la Caja Agraria. La Ley 100 de 1993 abri la posibilidad de participacin privada en el sistema de seguridad social. En materia pensional, cre un sistema mixto, en el cual fondos privados de pensiones compiten con el Instituto de Seguros Sociales, aunque a travs de sistemas pensionales diferentes: el de capitalizacin individual, en el primer caso, y el tradicional de prima media, en el segundo. En el sector salud, dise tambin un sistema en el cual entidades privadas y pblicas compiten en la promocin y en la prestacin directa de servicios de salud. Ambos sistemas, pero particularmente el de salud, incluyen mecanismos de solidaridad para permitir el acceso a la seguridad social de las familias ms pobres. La apertura de espacios a la participacin privada ha abarcado, por ltimo, la infraestructura. Este proceso se inici durante la administracin Barco con la reestructuracin del sector frreo en 1988-1989, que abri la posibilidad de que el sector privado participara en las sociedades de transporte ferroviario, y la reforma del sector de telecomunicaciones de 1989-1990, que abri la posibilidad de participacin privada en la prestacin de nuevos servicios (de valor agregado) o en reas tradicionalmente reservadas al Estado. La Constitucin de 1991 fue lejos en esta materia, al establecer tres principios interrelacionados: la posibilidad de que el sector privado pudiera participar en la prestacin de servicios pblicos; el principio de eficiencia para la prestacin de dichos servicios por parte del Estado, con la obligacin de enajenar o liquidar las empresas monopolsticas del Estado cuando no cumplan dichos requisitos; y el establecimiento de claros principios antimo-noplicos que abarcan la prestacin de servicios por parte del Estado. En parte como continuacin del proceso iniciado por la Administracin Barco y en parte como desarrollo de los nuevos principios constitucionales, las esferas de accin del sector privado en infraestructura se ampliaron considerablemente durante la Administracin Gaviria. En 1991 se inici el proceso de privatizacin de la administracin portuaria. En 1992 se abrieron espacios a la participacin privada en la generacin elctrica (permitiendo la venta de excedentes de autogeneradores y el libre acceso a las redes de transmisin y distribucin) y

se sentaron las bases para otorgar concesiones de obras pblicas. Este ltimo principio que fue desarrollado ampliamente en 1993 en las nuevas leyes de contratacin pblica y de transporte. Tambin en este ao se reglament la telefona mvil celular, cuya licitacin se llev a cabo en 1994, al tiempo que Telecom iniciaba la era de contratos de riesgo compartido con empresas privadas de telefona. Finalmente, en este ltimo ao se aprobaron las leyes de servicios pblicos y elctrica, que consolidaron los principios de libre acceso y competencia en los sectores de infraestructura. Como elemento esencial de este proceso, la primera de estas leyes cre la Superintendencia de Servicios Pblicos prevista en la Constitucin y reorganiz el sistema de regulacin del sector, que se haba estructurado en 1992, y que incluye tres comisiones, encargadas respectivamente de regular la competencia y vigilar las posiciones dominantes en la prestacin de servicios de energa y gas, telecomunicaciones y agua potable. El proceso de apertura al sector privado ha continuado bajo la administracin Samper. En 1994, esta Administracin promovi la nueva ley que permite la operacin de canales privados de televisin y continu las acciones iniciadas por la administracin anterior para privatizar la administracin de los principales aeropuertos del pas. Por otra parte, en 1995 puso en marcha la Superintendencia de Servicios Pblicos e inici los estudios que llevaran a la apertura de los procesos de concesin de la red ferroviaria, de apertura de larga distancia nacional e internacional a dos nuevas empresas y de venta de los principales activos elctricos de la Nacin. La apertura de espacios para la participacin privada ha permitido elevar significativamente la inversin en las reas tradicionales de infraestructura. En efecto, segn lo muestra el cuadro 8.7, la inversin en infraestructura bsica se haba estabilizado desde mediados de los aos ochenta en torno a un 2.6-2.7% del PIB, un nivel claramente insuficiente para los patrones internacionales. En efecto, esta inversin era ms baja que el promedio latinoamericano de los aos ochenta (2.8%) y muy inferior al de Amrica Latina en los setenta (3.7%) o el de AsiaPacfico en los ochenta (4.3%)14. Gracias al mantenimiento de los niveles tradicionales de inversin pblica pero, ante todo, al complemento del sector privado, la tasa de inversin en infraestructura se elev al 3.9% en 1995 y se espera que supere el 5% del PIB a partir de 1996. Las inversiones privadas recientes han abarcado todas las reas de infraestructura, aunque han sido proporcionalmente elevadas en gas y telecomunicaciones, intermedias en generacin elctrica y menos importantes en el sector transporte. El sistema de desarrollo y prestacin de servicios de infraestructura que se ha venido desarrollando en el pas es, en cualquier caso, un esquema mixto, en el cual siguen participando empresas pblicas en diversas reas, tanto nacionales como locales. Las modalidades de participacin son muy diversas, e incluyen el manejo de monopolios naturales de servicios (interconexin elctrica nacional) competencia con empresas privadas (telefona de larga distancia y generacin elctrica) o asociacin con ellas (exploracin de petrleo y gas y telefona local). As las cosas, este proceso slo se consolidar y asumir su perfil definitivo en los ltimos aos del siglo.

MARTHA IBETH CARRILLO JIMENEZ Fecha y hora Direccin Usted debe asistir a su cita el jueves, 06 de junio de 2013 10:40 a. m. AV.CL.26 NO.66A-48 PISO 5 (516)