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Leonardo Avritzer Ftima Anastasia


Organizadores

Belo Horizonte Editora UFMG 2006

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2006, Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento | 2006, Editora UFMG Este livro ou parte dele no pode ser reproduzido por qualquer meio sem autorizao escrita do Editor.

R322

Reforma poltica no Brasil / Leonardo Avritzer, Ftima Anastasia (organizadores). Belo Horizonte: Editora UFMG, 2006. 271 p. ; il. Inclui referncias. ISBN: 85-7041-536-2 1. Brasil Poltica e Governo. 2. Brasil Histria. I. Avritzer, Leonardo. II. Anastasia, Ftima. CDD: 981 CDU: 981

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Apresentao
O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) vem atravs desta publicao contribuir para a discusso sobre as possibilidades de aperfeioamento da democracia no Brasil. O pas hoje uma democracia consolidada e vibrante, exemplo para o continente latino-americano, e objeto de admirao e respeito em todo o mundo. Transcorridas mais de duas dcadas do processo de redemocratizao, no se verifica no pas nenhum temor quanto possibilidade de retrocessos autoritrios. As crises polticas ocorridas nesses anos foram todas superadas dentro do marco constitucional, sem colocar em risco as instituies democrticas, cuja construo uma conquista permanente de toda a nao brasileira. O Brasil tornou-se conhecido internacionalmente tambm pelas inovaes no campo da democracia cidad, isto , na esfera da democracia que vai alm dos processos eleitorais peridicos da chamada democracia representativa. A multiplicao das experincias de oramento participativo no mbito local, a criao de conselhos com participao social no mbito de diversas polticas pblicas, as experincias de descentralizao das polticas sociais e a institucionalizao de uma instncia de dilogo com os movimentos sociais no mbito do Executivo so exemplos de como o Brasil vem contribuindo para o enriquecimento da prtica democrtica no continente e no mundo. O PNUD a favor de um debate qualificado sobre os dilemas e opes do pas no que se refere ao seu sistema poltico. Esta publicao uma contribuio ao dilogo nacional sobre o tema e destinase ao mundo poltico, a organizaes da sociedade civil, s universidades, aos meios de comunicao e sociedade brasileira, em geral. Dado seu carter didtico e informativo, trata-se, tambm, de uma contribuio que no prisioneira de debates marcados pelo imediatismo, pois visa possibilitar escolhas conscientes, uma meta desejvel para a consolidao de processos democrticos fundados essencialmente na disputa poltica. Trata-se de um esforo de contribuio do PNUD ao debate sobre a reforma poltica no Brasil. Este um assunto recorrente desde a Constituio de 1988, sinalizando que algumas das escolhas do pas em relao ao tema ainda no esto consolidadas ou, talvez, devam ser objeto de reconsiderao. A iniciativa constitui-se em um seguimento de duas outras importantes contribuies do PNUD ao debate sobre democracia: o Relatrio Internacional sobre Desenvolvimento Humano de 2002 Aprofundar a Democracia num Mundo Fragmentado e o Informe da Diretoria para Amrica Latina e Caribe Democracia na Amrica Latina Rumo a uma Democracia de Cidados e Cidads, lanado dois anos atrs com o apoio da Unio Europia. Ambos os relatrios alcanaram grande repercusso em escala continental e mundial

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ao abordarem o tema da relao dos sistemas polticos nacionais e a qualidade do processo democrtico. Muito se discute sobre a funcionalidade de sistemas polticos em abstrato. Mas, quando se trata de vincular este debate aos desafios de um pas como o Brasil que enfrenta simultneamente os imperativos de combater a pobreza e crescer , as coisas j no so to simples. Os grandes desafios da democracia brasileira so o combate desigualdade e a promoo do desenvolvimento, simultneamente. A construo de um sistema poltico que favorea um projeto de governabilidade comprometida com estes dois projetos um desafio nacional. A forma que o PNUD encontrou de apoiar esta discusso foi optando por disseminar o debate e os dilemas nele envolvidos. A sociedade precisa apropriar-se das escolhas que conduzem ao sistema poltico que a governa. Optou-se por desagregar os diversos ingredientes da discusso sobre reforma poltica e mapear as posies existentes sobre cada um deles. A inteno foi esclarecer as divergncias, no process-las, porque esta tarefa da sociedade brasileira e de sua classe poltica. O produto deste trabalho, contido no livro, um conjunto de textos que elucidam dilemas e proporcionam anlises do cenrio brasileiro no que se refere

aos desafios afetos ao funcionamento do sistema poltico. A iniciativa foi desenvolvida com o apoio de diversos integrantes da comunidade de cientistas polticos, economistas e socilogos da academia brasileira, que se dispuseram a participar do projeto. A edio deste trabalho se deu em parceria com a Universidade Federal de Minas Gerais, instituio qual pertencem os organizadores desta publicao, que organizaram a estrutura do livro e a articulao das contribuies. A publicao no um documento oficial do PNUD, embora a iniciativa seja de sua responsabilidade, e os textos sejam de responsabilidade dos respectivos autores. A publicao constituda por dois tipos de contribuies: artigos e verbetes. Os artigos que abrem e fecham o livro tratam de questes sobre a democracia cidad e sobre a funcionalidade ou no do sistema poltico brasileiro, alm de uma contribuio ao debate a partir de um outro pas latinoamericano o Mxico que traz um olhar comparativo. Os verbetes referem-se a diversos temas, mais ou menos relacionados com o debate sobre a reforma poltica no pas. O conjunto das contribuies proporciona uma viso do mosaico que a discusso da reforma poltica do pas e das posies em disputa. PNUD Brasil julho 2006

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Sumrio
Introduo
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Parte I
Reforma Poltica no Brasil e na Amrica Latina
A Reforma da Representao
Ftima Anastasia Felipe Nunes 15 17

Reforma Poltica e Participao no Brasil


Leonardo Avritzer

35

Reforma Poltica em Perspectiva Comparada na Amrica do Sul


Carlos Ranulfo Melo

45

Transio e Governabilidade nas Democracias Mexicana e Brasileira


Alberto J. Olvera Traduo: urea Cristina Mota

63

Parte II
Entendendo as Mudanas Necessrias no Sistema Poltico 1. Republicanismo
Republicanismo
Heloisa Maria Murgel Starling 71 73 73

Financiamento de Campanha (pblico versus privado)


Renato Janine Ribeiro

77 82 86 90

Corrupo e Estado de Direito


Newton Bignotto

Voto Obrigatrio
Ccero Arajo

CPIs e Investigao Poltica


Fbio Wanderley Reis

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2. Participao e Opinio Pblica


Iniciativa Popular
Sonia Fleury

94 94 99 103 107 111

Plebiscito e Referendum
Cludia Feres Faria

Poltica de Cotas
Cli Regina Jardim Pinto

Regulao das Pesquisas


Rachel Meneguello

Regulao da Mdia
Regina Mota Francisco Tavares

Corporativismo
Renato Raul Boschi

116

3. Mtodo de Constituio das Instncias Decisrias


Federalismo
Marta Arretche

123 123 128 133

Sistema Eleitoral
Antnio Octvio Cintra

Lista Aberta Lista Fechada


Jairo Nicolau

Nmero e Distribuio de Cadeiras na Cmara dos Deputados


David Samuels Traduo: Cludia Feres Faria

137

Coligaes Eleitorais
David Fleischer

142 147 153 159

Justia Eleitoral
Matthew Taylor

O Financiamento de Campanhas Eleitorais


Bruno Wilhelm Speck

O Bicameralismo em Perspectiva Comparada


Mariana Llanos Francisco Snchez Traduo: Daniela Paiva de Almeida Pacheco

Suplentes de Parlamentares
Charles Pessanha Ana Luiza Backes

165

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4. Regras Decisrias
Poderes de Agenda do Presidente
Magna Incio

170 170

Modalidades e Procedimentos de Votao nas Modernas Casas Legislativas


Sabino Fleury

175 180 183 188 192 197 202 207

Pertencimento do Mandato
Maria Hermnia Tavares de Almeida

Migrao Partidria
Andr Marenco

Clusula de Barreira
Mnica Mata Machado de Castro

Reforma Constitucional
Glucio Soares

Emendas Parlamentares
Marcus Melo

Emendas Constitucionais
Cludio Gonalves Couto

Oramento Pblico no Brasil Democrtico


Paulo Calmon

Autonomia/Independncia dos Bancos Centrais


William Ricardo de S

212

Independncia do Banco Central: Incompatibilidade entre Teoria e Prtica


Marco Aurlio Crocco Frederico G. Jayme Jr.

216

Parte III
O Presidencialismo de Coalizo Precisa ser Mudado?
Governos de Coalizo no Sistema Presidencial: o Caso do Brasil sob a gide da Constituio de 1988
Fabiano Santos 221

223 237

Presidencialismo e Governo de Coalizo


Fernando Limongi

Crticas ao Presidencialismo de Coalizo no Brasil: Processos Institucionalmente Constritos ou Individualmente Dirigidos?


Lucio R. Renn

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Introduo
Leonardo Avritzer Ftima Anastasia

A reforma poltica pode ser entendida, de forma mais restrita, como reorganizao de regras para competies eleitorais peridicas, tal como tem sido o caso no Brasil ps-democratizao, ou pode ser entendida, tambm, como uma reorganizao mais ampla do sistema poltico brasileiro. Neste caso, vale a pena distinguir entre a reforma das instituies polticas, a reforma do comportamento poltico e a reforma dos padres de interao poltica. No Brasil ps-democratizao, a agenda da reforma poltica foi mudando: no comeo dos anos 90 ainda eram discutidos amplos traos da organizao das instituies polticas, como foi o caso do plebiscito sobre o parlamentarismo. A partir do final da dcada de 90, a idia de reforma poltica foi se consolidando em torno de diferentes pontos: a reorganizao ampla das regras do sistema poltico e da forma de financiamento de campanha, a criao de novas instituies capazes de aumentar a participao e os diferentes padres de interao entre instituies representativas e participativas. No existe, at o momento, um consenso sobre quais so as causas das crises peridicas que atravessam o sistema poltico brasileiro. Esta publicao tenta responder a essa indagao, problematizando trs conjuntos de questes: o primeiro deles refere-se maneira como o sistema representativo e as formas de participao esto estruturados no Brasil. A Parte I deste livro busca estabelecer algumas bases para uma compreenso mais ampla do sistema de representao e de participao vigente no pas e apresenta sugestes para o seu aprimoramento. O segundo conjunto de questes, abordado em 31 verbetes apresentados na Parte II, refere-se origem e ao funcionamento das instituies republicanas e democrticas no Brasil e aos temas que freqentam, ou deveriam freqentar, a agenda da reforma poltica no pas. Esses verbetes esto agrupados segundo as diferentes abordagens que os informam. O republicanismo, como interpretao do sistema poltico, oferece instrumentos para uma investigao analtica capaz de trazer tona elementos conceituais prprios s sociedades democrticas, tais como o voto obrigatrio ou facultativo, ou a questo da corrupo. Ele permite, tambm, devolver densidade idia de interesses compartilhados, de ao pblica dos cidados, de definio dos modos de agregao e uso do bem pblico. A anlise institucional, por sua vez, busca identificar os efeitos produzidos pelos procedimentos democrticos, sob certas condies,

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e os impactos provveis das alteraes nas regras do jogo presentes na agenda da reforma, seja sobre o comportamento dos atores polticos e seus padres de interao, seja sobre os resultados do jogo poltico. O terceiro elemento central para o debate sobre reforma poltica diz respeito ao arranjo institucional brasileiro, denominado por Srgio Abranches de presidencialismo de coalizo, e aos seus problemas. Nesse arranjo, o presidente se elege por maioria absoluta, mas o seu partido dificilmente consegue uma bancada com mais de 20% das cadeiras na Cmara dos Deputados. Apesar de boa parte da intelectualidade na rea de cincia poltica no Brasil considerar o presidencialismo de coalizo como um sistema exitoso (Figueiredo; Limongi, 1999), h, tambm, um grupo significativo de crticos do sistema, especialmente na cincia poltica norte-americana, que questionam o sucesso do presidencialismo de coalizo no Brasil (Mainwaring, 1999; Ames, 2003). A crise poltica atual recoloca a discusso sobre o xito do presidencialismo de coalizo por dois motivos: em primeiro lugar porque ela pe em questo o mtodo de formao de coalizes. Coalizes podem ser construdas no processo eleitoral, tendo por principal cimento o voto, que o recurso mais legtimo sob a democracia. Porm, sob o presidencialismo com multipartidarismo e representao proporcional, dificilmente sair das urnas uma coalizo governativa majoritria. Portanto, a transformao da coalizo eleitoral vitoriosa em coalizo governativa majoritria exigir a mobilizao de outros recursos. Embora se saiba que a persuaso e a produo do consenso, resultante do processo deliberativo, so recursos fundamentais da poltica democrtica, sabe-se, tambm, que no Brasil esses recursos tm sido usados de forma parcimoniosa, especialmente dada a natureza das coalizes polticas que tm sido organizadas com vistas ao exerccio do governo: a grande maioria, para no dizer a totalidade, das coalizes construdas no ps-88, no Brasil, caracterizou-se por ser composta por parceiros com pouca afinidade ideolgica e

programtica, situao que veio a tornar-se mais aguda sob o atual governo. A questo do presidencialismo de coalizo remete ao fato de o Brasil ser, entre os pases da Amrica Latina, um dos que consolidou o seu sistema poltico mais tardiamente. O sistema poltico ps-autoritarismo na Argentina, no Chile e no Uruguai implicou a volta ao sistema de partidos existente no perodo democrtico anterior. No caso do Mxico no houve ruptura entre o sistema de partidos que j operava no perodo autoritrio e o sistema ps-democratizao. No caso brasileiro, as identidades partidrias pregressas no foram recuperadas e um novo sistema partidrio emergiu no contexto da redemocratizao da ordem poltica. Nesta publicao, apresentamos diferentes artigos comparando a situao poltica brasileira com a latino-americana dando destaque ao problema da reforma poltica em perspectiva comparada. Finalmente, vale perguntar, reformar para qu? importante sublinhar que a reforma das instituies polticas no Brasil ser bem sucedida se contribuir para o aperfeioamento e o aprofundamento da ordem democrtica, incidindo positivamente sobre o comportamento poltico dos atores em interao e sobre os resultados produzidos.

Estrutura
Este livro sobre reforma poltica no Brasil est dividido em trs partes: uma primeira parte compreende consideraes gerais sobre o funcionamento do sistema poltico no Brasil e na Amrica Latina; a ltima parte procura apresentar a controvrsia que atravessa a cincia poltica brasileira no que se refere ao presidencialismo de coalizo. Entre as duas partes, o conjunto de 31 verbetes tem como objetivo oferecer ao leitor interessado na reforma do sistema poltico uma introduo didtica ao amplo cardpio de questes envolvidas nesse tema. Os verbetes esto organizados em quatro sees: republicanismo, participao, constituio das instncias decisrias e regras decisrias.

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Introduo | Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia

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Os verbetes sobre o republicanismo, tal como foi apontado acima, tm como objetivo mostrar que h uma dimenso republicana que pode estar mais presente na organizao do sistema poltico no Brasil. Eles representam no apenas uma inovao na discusso sobre reforma poltica, que usualmente no aborda esta dimenso, mas, tambm, uma inovao na maneira como a cincia poltica brasileira vem tratando desse tema. Nesse sentido, a concepo que orienta os verbetes a de que as orientaes tericas e os temas amplos da organizao poltica podem ser articulados. O leitor deste livro poder perceber que, freqentemente, no caso do sistema poltico brasileiro, possvel identificar a falta de um elemento cultural ou terico gerando uma prtica poltica pouco produtiva do ponto de vista institucional. O segundo grupo de verbetes trata de diversas dimenses da participao poltica. Esses verbetes abordam desde o funcionamento das instituies participativas no Brasil, tal como o caso dos verbetes sobre plebiscito e referendum, at o caso do corporativismo. Mais uma vez, esses verbetes tratam de questes que usualmente no so consideradas objeto da reforma poltica. No entanto, prticas participativas esto cada vez mais presentes no sistema poltico brasileiro, e o seu papel tende a ser ampliado nos prximos tempos devido ao amplo mandato constitucional que est por trs das formas de participao no Brasil democrtico. Nesse sentido, tanto no caso do republicanismo quanto da participao, a orientao dos coordenadores deste relatrio foi a de ampliar o escopo da reforma de modo a fornecer ao leitor uma viso mais compreensiva dos problemas envolvidos no funcionamento do sistema poltico brasileiro. Temos, ainda, dois grupos de questes relacionadas aos processos de constituio das instncias decisrias e de definio das regras decisrias. Esses so os temas mais usualmente ligados temtica da reforma poltica. Mais uma vez, optamos por um tratamento amplo desses temas com verbetes sobre federalismo; sistema eleitoral; listas;

nmero de parlamentares no Congresso Nacional; coligaes eleitorais; justia eleitoral; financiamento de campanha; bicameralismo e suplncia de Senador. Nesse primeiro grupo de verbetes, relacionados ao mtodo de formao das instncias decisrias, o leitor encontrar para cada tema uma definio do assunto ou das alternativas em pauta e do seu funcionamento no Brasil. O ltimo grupo de verbetes trata das regras que presidem as decises polticas no pas e envolve os seguintes assuntos: poderes de agenda do Presidente; natureza do voto dos parlamentares; pertencimento do mandato; migrao partidria; clusula de barreira; reviso constitucional; emendas parlamentares; emendas constitucionais; oramento pblico; independncia do Banco Central. Nesse caso, temos a presena de assuntos eminentemente polmicos abordados em alguns casos por mais de uma pessoa expressando a diversidade de posies sobre o assunto na comunidade acadmica brasileira. Esta publicao est destinado a membros do sistema poltico, a jornalistas e quela parcela da opinio pblica que se preocupa em pensar como melhorar o sistema poltico no nosso pas. Cada um desses leitores encontrar, nas trs sees do livro, a matria-prima necessria para pensar o sistema poltico brasileiro. Como organizar essa matria-prima para que o resultado final seja diferente daquele que temos hoje uma tarefa a que os organizadores deste volume no se propuseram. Acreditamos que diferentes propostas de reforma possam emergir da sua leitura. Esperamos ter dado a nossa modesta contribuio para que essa reforma ocorra e para que ela seja capaz de produzir um sistema poltico mais transparente, mais cidado e mais em sintonia com o pas e com sua opinio pblica.

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Parte

I Reforma Poltica no Brasil


e na Amrica Latina

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A Reforma da Representao
Ftima Anastasia Felipe Nunes

Introduo
Neste artigo se discutir a reforma da representao poltica. Por representao poltica se entende o conjunto de relaes estabelecidas entre os cidados e os governantes eleitos. Os primeiros so, nas democracias, os sujeitos detentores de soberania poltica e a utilizam para autorizar outros, os governantes, a agirem em seu 1 nome e no nome de seus melhores interesses. Os cidados so os mandantes, os governantes so os mandatrios, estejam eles no Poder Executivo presidente, governador, prefeito ou no Poder Legislativo senadores, deputados federais, deputados estaduais ou vereadores. Segundo Robert Dahl (1991), foi a inveno da representao que permitiu a vigncia da democracia nas sociedades contemporneas, que so complexas e heterogneas, compostas por milhes de pessoas e atravessadas por mltiplas clivagens e fontes plurais de formao de identidades coletivas. Em sociedades como estas o exerccio exclusivo da democracia direta, como se fazia na polis grega, seria invivel. Ainda que fosse factvel considerando-se os recursos tecnolgicos hoje disponveis , a utilizao exclusiva de tal procedimento seria indesejvel, j que no permitiria que as decises tomadas pelas coletividades fossem resultados de processos de discusso e de deliberao poltica, essenciais para a formao e a transformao das preferncias polticas. A democracia exclusivamente direta se restringiria agregao de preferncias dadas e se revestiria de um carter plebiscitrio. A inveno da representao foi a soluo encontrada (Sartori, 2 1994) para diminuir concomitantemente os custos internos e os riscos externos associados ao processo decisrio. Os primeiros (custos internos) crescem com o aumento do nmero de decisores e se referem aos recursos mobilizados para se permitir a participao ampliada dos cidados. Vale citar, a ttulo de exemplo, a quantidade e a variedade de recursos que so empregados para realizar
1

A expresso melhores interesses dos cidados foi retirada de PRZEWORSKI, MANIN e STOKES (1999). Nas palavras dos autores: Governos so representativos se eles fazem o que melhor para o povo, se eles agem no melhor interesse de, pelo menos, uma maioria dos cidados. A argumentao desenvolvida neste pargrafo e no seguinte est baseada em SARTORI, 1994, captulo 8: A teoria da democracia como processo decisrio.

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eleies presidenciais em um pas como o Brasil. Os segundos (riscos externos) crescem com a diminuio do nmero de decisores e so, fundamentalmente, os riscos de tirania, corrupo e incompetncia. Como afirma Sartori, o que seria desejvel a diminuio concomitante dos custos internos e dos riscos externos seria inalcanvel se fosse considerada exclusivamente a varivel nmero de decisores. Porm, a introduo de novas variveis na equao das decises polticas permite que a adoo do mtodo representativo e de regras de deciso baseadas nos princpios da igualdade poltica e da soberania da maioria possibilite a diminuio simultnea dos custos internos e dos riscos externos. A soluo propiciada pelo mtodo representativo ensejou, porm, a produo de novos e diferentes problemas, relacionados: (1) natureza dos laos que unem representados e representantes; (2) capacidade de os primeiros vocalizarem suas preferncias perante os segundos e fiscalizarem e monitorarem suas aes e omisses; (3) e vontade e capacidade de os segundos efetivamente agirem em nome dos cidados e na defesa de seus melhores interesses. Portanto, desde que foi inventada, a representao tem sido objeto de inmeras controvrsias e acirrados debates, alm de ser recorrentemente reinventada, com vistas ao aprofundamento e ao aperfeioamento das ordens polticas contemporneas. Nas democracias representativas a discusso sobre reforma poltica remete imediatamente, ainda que no exclusivamente, ao tema da reforma da representao. O que reformar? Quando se fala em reforma poltica, se pensa, em geral, em reforma das instituies polticas. No entanto, outras acepes podem ser atribudas expresso: reforma do comportamento poltico, reforma dos padres de interao poltica, reforma da correlao de foras polticas, reforma das condies sob as quais atuam as instituies polticas. Todas essas questes constituem importantes dimenses do jogo da representao porque: (1) incidem

sobre as capacidades dos cidados e dos representantes de jogarem tal jogo com legitimidade e eficcia e (2) afetam a distribuio de preferncias e de recursos entre os atores e os resultados do jogo poltico. Por que reformar? Para garantir que a representao seja cada vez mais democrtica. A ampliao e o aperfeioamento da representao democrtica remetem ao desafio de transformar a democracia em um conjunto de interaes iterativas entre representantes e representados, desenvolvidas em um contexto decisrio contnuo e institucionalizado. Como fazer? Transformando as Casas Legislativas em cidades mgicas (Fishkin, 1995), ou seja, locais de deliberao poltica que permitam e incentivem a interao entre representao e participao polticas, que facultem aos cidados a vocalizao continuada de suas preferncias perante os legisladores e que lhes garantam o acompanhamento e o monitoramento permanente dos movimentos de seus representantes. Estas so as questes e os temas tratados neste artigo. Na primeira seo so desenvolvidas algumas consideraes de natureza terica, com vistas a subsidiar a argumentao subseqente (segunda seo), relativa ao processo e produo legislativos e aos seus impactos sobre a representao poltica. A terceira seo aborda o desenvolvimento da agenda da reforma poltica no Brasil, no perodo compreendido entre 1990 e 2006. As concluses trazem um balano das propostas em discusso e dos efeitos esperados de sua aprovao, luz da matriz terica apresentada anteriormente.

1. Lijphart revisitado
Em Modelos de democracia (2003), Lijphart prope interessante esquema analtico que permite classificar as democracias contemporneas em dois diferentes modelos, o majoritrio e o consensual. Para tanto, ele constri dois eixos o primeiro relativo dimenso Executivo/partidos, e o segundo

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A Reforma da Representao | Ftima Anastasia | Felipe Nunes

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expressivo da dimenso federalismo/unitarismo e distribui entre estes eixos dez caractersticas relacionadas distribuio de poderes entre os atores relevantes. O modelo majoritrio desenhado a partir da lgica da concentrao de poderes nas mos de maiorias governativas e o modelo consensual se pauta pela disperso de poderes e pela garantia da expresso poltico-institucional das minorias. Nas palavras do autor:
O modelo majoritrio concentra o poder poltico nas mos de uma pequena maioria, e muitas vezes, mesmo, de uma maioria simples (plurality), em vez de uma maioria absoluta (...) ao passo que o modelo consensual tenta compartilhar, dispersar e limitar o poder de vrias maneiras. Uma outra diferena, relacionada a esta ltima, que o modelo majoritrio exclusivo, competitivo e combativo, enquanto o modelo consensual se caracteriza pela abrangncia, a negociao e a concesso (democracia de negociao) (Lijphart, 2003, p. 18).

O Quadro I sintetiza o esquema analtico de Lijphart:


Quadro I - Modelos Consensual e Majoritrio (Lijphart, 2003) Executivo / Partidos Poder Relao entre Sistema Executivo os Poderes Partidrio
Consensual Grandes Coalizes Governo unipartidrio com maioria estrita Separao com checks and balances Fuso e predomnio do Executivo Multipartidrio Bipartidrio

Federalismo / Unitarismo Grupos de Poder Federalismo/ Interesse Legislativo Unitarismo


Bicameral Simtrico Bicameral Assimtrico (ou Unicameral) Federalismo
Emenda Const./ Veto

Sistema Eleitoral

Reviso Banco Constit. Central


Independ Independ

Representao Corporativistas Proporcional Majoritrio Pluralistas

Maioria Qualific. Maioria Absoluta

Majoritrio

Unitarismo

Depend

Depend

Fonte: Elaborao prpria a partir de Modelos de Democracia de Lijphart, 2003.

Segundo Lijphart, o contraste entre os dois modelos permite constatar que o desempenho do modelo consensual superior ao 3 do modelo majoritrio, seja no que se refere representatividade e legitimidade da ordem, seja no que diz respeito sua eficcia e eficincia. Prope-se, aqui, que a reforma da representao deve orientar-se para a consecuo das caractersticas mais afins ao consensualismo e deve referir-se: (1) reforma do mtodo de formao dos rgos decisrios; (2) reforma das regras de tomada de decises; (3) reforma da composio dos rgos decisrios; (4) reforma do funcionamento, ou da operao efetiva, das instituies polticas.

Nas palavras de Lijphart: as democracias majoritrias, principalmente no que se refere dimenso Executivo-partidos, no ultrapassam o desempenho das de consenso, quanto administrao macroeconmica e ao controle da violncia na verdade, estas ltimas apresentam um resultado ligeiramente melhor , mas as democracias de consenso ultrapassam de fato, claramente, o desempenho das majoritrias quanto qualidade e representatividade democrticas, como tambm quanto ao que eu chamei de generosidade e benevolncia na orientao de suas polticas pblicas. Na segunda dimenso, as instituies federais da democracia de consenso do vantagens bvias aos pases grandes, e os bancos centrais independentes que fazem parte desse mesmo conjunto de caractersticas consensuais servem, de fato, ao propsito de controlar a inflao (p. 339).

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Vale, no obstante, assinalar, a partir da observao do Quadro I, que os critrios utilizados por Lijphart para classificar as democracias atuais em consensuais ou majoritrias no distinguem tais dimenses. Quando ele se refere ao Poder Executivo, por exemplo, o critrio utilizado remete composio da instncia decisria (grandes coalizes versus governo unipartidrio com maioria estrita). J quando trata do Poder Legislativo, o critrio relaciona-se s regras decisrias (bicameralismo simtrico versus assimtrico) ao passo que a classificao do sistema eleitoral est informada pelo mtodo de formao das Casas Legislativas (sistema proporcional versus sistema majoritrio). Partindo-se da suposio de que seja possvel produzir ganhos analticos atravs da distino entre as dimenses mencionadas mtodo de formao das instncias decisrias; regras de tomada de deciso; composio das instncias decisrias; operao efetiva das instituies prope-se, nesta seo, revisitar Lijphart e apresentar um esquema analtico apoiado em quatro eixos de anlise em substituio aos dois eixos propostos pelo autor. O primeiro eixo, relativo ao mtodo de formao das instncias decisrias, englobaria:
1) Formas de Governo (monarquia versus repblica): a distino, aqui, se refere aos procedimentos atravs dos quais so escolhidos os chefes de Estado. Nas monarquias o princpio que informa tal definio a tradio, o procedimento o da sucesso por hereditariedade e o cargo vitalcio, enquanto nas repblicas democrticas o chefe de Estado e o chefe de governo so escolhidos atravs de algum tipo de procedimento eleitoral e os seus mandatos so limitados no tempo e em seu escopo. 2) Sistemas de Governo (presidencialismo versus parlamentarismo): sob o presidencialismo existem mecanismos que garantem a interveno dos cidados na definio dos ocupantes dos cargos executivos, enquanto no parlamentarismo o primeiro-ministro no eleito diretamente pelos cidados.
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O importante a salientar, no que se refere a estes diferentes procedimentos, que no primeiro se constituem duas correntes de accountability, enquanto no segundo h apenas uma corrente de accountability (Amorim; Strom, 2006). O primeiro, portanto, faculta maior disperso de poder do que o segundo, j que pode ensejar, como o tem feito, o fenmeno conhecido por governo dividido, caracterizado pelo fato de o partido ou a coalizo poltica que d suporte ao Presidente no controlar a maioria das cadeiras legislativas. 3) Organizao Poltico-Administrativa (federalismo versus unitarismo): tendo em vista suas caractersticas tendentes descentralizao do poder entre os diferentes entes federativos, o federalismo combina melhor com o modelo consensual e o unitarismo com o modelo majoritrio (Lijphart, 2003). Em ambos os casos, deve-se atentar para os procedimentos (eleies diretas ou indiretas; indicaes; nomeaes, etc.) que informam a escolha dos representantes no mbito subnacional, seja para cargos executivos (governadores, prefeitos), seja para cargos legislativos (deputados estaduais, vereadores). Eleies diretas para todos os cargos e nveis de governo so procedimentos que se coadunam melhor com o consensualismo, enquanto eleies indiretas, indicaes ou nomeaes pelo poder central seriam procedimentos mais afins ao modelo majoritrio. 4) Sistema Eleitoral: define os procedimentos de escolha dos ocupantes das cadeiras legislativas. Sistemas eleitorais podem variar quanto ao tipo proporcional de listas abertas, flexveis ou fechadas; majoritrios; ou combinaes entre eles, denominadas pela literatura de sistemas mistos e quanto s determinaes relacionadas aos critrios de elegibilidade e de realizao de campanha eleitoral, especialmente no que se refere ao seu financiamento e propaganda eleitoral.
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(...) para se ter um regime monrquico necessria a existncia de uma pessoa estvel no vrtice da organizao estatal com as caractersticas de perpetuidade e de irrevogabilidade: o monarca tal desde o momento de sua elevao ao trono at sua morte, exceto o caso de voluntria abdicao. Para expuls-lo do poder preciso uma verdadeira revoluo (COLLIVA, 1986, p. 776).

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5) Tipo de Cameralismo: as democracias contemporneas podem ser unicamerais ou bicamerais. O unicameralismo coaduna-se melhor com o modelo majoritrio. No caso do bicameralismo, trata-se de examinar o mtodo de constituio das Casas Legislativas e verificar se h congruncia ou incongruncia entre os sistemas eleitorais utilizados para a eleio de cada cmara. Considerandose os tipos Proporcional e Majoritrio, seriam possveis as seguintes combinaes:

Quadro II - Bicameralismo Congruente e Incongruente Cmara Alta Proporcional Cmara Baixa Proporcional Majoritrio
Congruente (PP) Incongruente (MP)

simtrico (consensualismo) ou assimtrico (majoritarismo); b) as que distribuem direitos, atribuies e recursos parlamentares, no interior de cada Casa Legislativa, entre legisladores individuais, grupos de legisladores (comisses, bancadas partidrias, Colgio de Lderes, Frentes Parlamentares) e o Plenrio. Poderes concentrados nas mos de lideranas partidrias e processos decisrios que tm no Plenrio seu frum privilegiado combinam com o modelo majoritrio; disperso de poderes entre os parlamentares individuais e sistema de comisses robusto caracterizam o modelo consensual; 3) as regras que definem as relaes entre os poderes Executivo e Legislativo, observando-se se h separao entre os poderes e checks and balances (consensualismo) ou fuso de poderes e predomnio do Executivo (majoritarismo); 4) as regras para proposio e aprovao de emendas constitucionais, se maioria absoluta (majoritarismo) ou qualificada (consensualismo); 5) as regras que informam processos de reviso constitucional, verificando-se se a reviso feita por rgo independente (modelo consensual) ou no (modelo majoritrio); 6) as regras que informam o status do Banco Central, se dependente (majoritarismo) ou independente do governo central (consensualismo).

Majoritrio
Incongruente (PM) Congruente (MM)

Fonte: Elaborao prpria.

No que se refere distribuio de poderes entre os agentes relevantes, pode-se afirmar que o sistema de representao proporcional o mais conducente disperso. O sistema majoritrio caracteriza-se pela concentrao do poder nas mos das maiorias governativas. Portanto, a classificao dos legislativos bicamerais em mais, ou menos, consensuais pode ser visualizada atravs do continuum:
MM Majoritrio MP PM PP Consensual

O segundo eixo refere-se s regras decisrias que presidem a tomada de decises nas democracias e que afetam a distribuio de direitos, recursos e atribuies entre os atores, englobando:
1) as regras que definem as prerrogativas e os poderes legislativos e no legislativos do Poder Executivo. Poderes concentrados nas mos do Executivo so tpicos do modelo majoritrio; 2) as regras que definem a distribuio de atribuies e competncias do Poder Legislativo, englobando: a) as que se referem a cada uma das cmaras, no caso do bicameralismo, produzindo bicameralismo

O terceiro eixo refere-se composio das instncias decisrias, que uma varivel dependente da interao entre o mtodo de formao das instncias decisrias, as regras decisrias e a distribuio de preferncias e recursos entre os atores. Este eixo englobaria:
1) a composio do Poder Executivo, tendo em vista a presena de coalizes governativas seja no parlamentarismo ou no presidencialismo (modelo consensual) ou a presena de governo unipartidrio com maioria estrita (modelo majoritrio); 2) a configurao do sistema partidrio, se multipartidarismo (modelo consensual) ou bipartidarismo (modelo majoritrio), j que

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nas democracias os sistemas bipartidrios no o so por imposio legal, mas resultam da interao entre as instituies e as escolhas polticas dos atores; 3) a composio do Poder Legislativo, se expressiva da pluralidade de identidades, interesses e preferncias presentes na sociedade e aberta representao das minorias ou do predomnio de um partido majoritrio, seja ele governista ou oposicionista; 4) no caso de governos de coalizo, a composio e a natureza das mesmas, observando-se a sua contigidade no espectro poltico-ideolgico (Incio, 2006) e os recursos utilizados para ciment-las. Coalizes contguas e resultantes, fundamentalmente, da competio eleitoral coadunam-se melhor com o consensualismo, por contraste com coalizes ad hoc e/ou intermitentes e construdas a partir de prticas distributivistas.

O quarto eixo refere-se operao efetiva das instncias decisrias, que constitui varivel dependente das interaes entre os trs primeiros eixos. Neste eixo esto englobados:
1) Relao entre os Poderes: Equilbrio entre os poderes x predomnio do Executivo. A concentrao de poderes de agenda e de veto nas mos do Poder Executivo caracterstica do majoritarismo, enquanto a distribuio equilibrada desses poderes entre Executivo e Legislativo coaduna-se melhor com o consensualismo. 2) Padres de interao entre os atores da coalizo governativa: coeso x disciplina x distributivismo (fisiologismo, clientelismo, patronagem). 3) Padres de interao entre governo e oposio(es): cooperao x competio. 4) Sistema Partidrio: dinmica bipartidria x pluralismo moderado x pluralismo polarizado (Sartori, 1994; Santos, 1986).

A anlise do arranjo institucional brasileiro ps-88 luz da matriz analtica proposta permite verificar que tal arranjo expressa uma combinao de caractersticas do modelo consensual, decorrentes do mtodo de cons-

tituio das instncias decisrias, com caractersticas do modelo majoritrio, decorrentes das regras de tomada de decises. O Brasil uma Repblica, presidencialista, federativa, com representao proporcional e multipartidarismo. O Poder Legislativo bicameral: na Cmara dos Deputados, eleita atravs do sistema proporcional de listas abertas, se fazem representar os cidados, enquanto no Senado Federal, eleito atravs do sistema majoritrio, se fazem representar os estados da Federao (trs senadores para cada estado da Federao). Tais caractersticas so, todas elas, tendentes disperso de poder entre os atores relevantes, garantem a participao institucionalizada das minorias e facultam a expresso da heterogeneidade e do pluralismo societais. Portanto, no que se refere ao eixo mtodo de constituio das instncias decisrias, o Brasil pode ser classificado como pertencente ao modelo consensual de democracia. Vale, no entanto, ressaltar que alguns procedimentos adotados nas eleies proporcionais provocam distores na representao e precisariam ser modificados para garantir a observncia do princpio de igualdade poltica entre os cidados. Os distritos eleitorais, no Brasil, coincidem com os estados da Federao, e a Constituio de 1988 determinou um nmero mnimo de oito, e mximo de setenta representantes por cada distrito. Na prtica, isso acarreta uma subrepresentao dos cidados de So Paulo e a sobre-representao dos eleitores dos estados menos populosos, como Acre e Roraima. A legislao eleitoral faculta, ainda, a celebrao de coligaes para eleies proporcionais, gerando uma disjuno entre o sistema partidrio eleitoral e o sistema partidrio parlamentar (Lima Jr., 1993; Lima Jr.; Anastasia, 1999). Quando se analisa o segundo eixo regras de tomada de deciso , percebe-se a operao de um padro bastante distinto. Embora haja procedimentos que se coadunam com o consensualismo, a estes se somam caractersticas mais afins ao modelo

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majoritrio, que comprometem, muitas vezes, a operao efetiva do princpio de disperso de poder que informa o modelo consensual. No mbito do modelo consensual, o arranjo institucional brasileiro prev as seguintes regras decisrias:
1. bicameralismo simtrico; 2. separao de poderes e freios e contrapesos institucionais (checks and balances); 3. regra de maioria qualificada para realizao de alteraes (emendas) constitucionais.

Porm, as caractersticas majoritrias se impem. Como tem sido assinalado pela literatura (Figueiredo; Limongi, 1999; Santos, 2003; Anastasia; Melo; Santos, 2004), a Constituio de 1988 concentra poderes legislativos e no legislativos nas mos do Presidente: poder de decreto constitucional (medidas provisrias) e delegado; prerrogativa de iniciar legislao em determinadas matrias, especialmente aquelas de natureza oramentria; possibilidade de pedir urgncia para a tramitao de proposies legislativas de suas autoria; poder de nomeao de titulares para importantes cargos da burocracia pblica, a comear de todos os ministros de Estado; controle sobre a liberao de recursos oramentrios, dado o carter autorizativo do oramento brasileiro. Ademais, a reviso constitucional feita pelo prprio Poder Legislativo e no por um rgo independente; o Banco Central no goza de autonomia operacional perante o Poder Executivo, e o Regimento Interno da Cmara dos Deputados concentra poderes de agenda nas mos das lideranas partidrias e incentiva o comportamento disciplinado dos legisladores. A composio das instncias decisrias e sua operao efetiva expressam a combinao entre os dois primeiros eixos mtodo de constituio das instncias decisrias e regras de tomada de deciso , e a distri5

buio de preferncias e recursos entre os atores relevantes: cidados, representantes eleitos e burocracia pblica. Como se sabe, tal combinao, no caso brasileiro, ganha a forma de um presidencialismo de coalizo com alta fragmentao do sistema partidrio parlamentar e com predominncia legislativa do Poder Executivo. A formao e a manuteno das coalizes governativas tm se constitudo em grandes desafios para os presidentes brasileiros. As coalizes vencedoras no mbito das eleies tm sido, geralmente, insuficientes para fornecer a base parlamentar de sustentao dos governos. Dito em outras palavras: o recurso mais legtimo, nas democracias, para cimentar tais coalizes, o voto, no tem produzido o nmero necessrio de cadeiras no Congresso Federal. Diante disso, os presidentes tm mobilizado outros recursos para aumentar o nmero de apoiadores, como, por exemplo, distribuio de cargos (patronagem) e liberao de emendas oramentrias. Os fundamentos e os efeitos desse arranjo institucional so motivos de acirrada 5 controvrsia na literatura especializada. Com vistas a identificar o que, nesse arranjo, deve ser modificado, como e em que direo, o presente volume apresenta um conjunto extenso de artigos e verbetes que examinam o tema da reforma poltica. As questes abordadas foram escolhidas seja porque esto presentes na agenda poltica brasileira, seja porque deveriam estar, segundo a opinio de vrios analistas, partindo-se do suposto de que o objetivo buscado o do aperfeioamento da democracia brasileira. As prximas sees deste artigo examinaro mais detidamente um dos aspectos desse arranjo: aquele referido ao exerccio da representao poltica e s suas conexes com a participao poltica institucionalizada. Em sintonia com Lijphart (2003), prope-se que qualquer proposta de reforma da representao deve ter como meta o fortalecimento das caractersticas consensuais da ordem poltica brasileira.

A terceira parte deste volume reproduz e comenta esses debates.

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2. Processo e produo legislativos6


Prope-se, aqui, que o desafio contido na reforma da representao refere-se transformao das Casas Legislativas em cidades mgicas, ou seja, em loci privilegiados de expresso e de processamento institucional do melhor interesse dos cidados. Magic town (Cidade mgica) o nome de um filme de Jimmy Stewart, citado por James Fishkin (1995), sobre uma cidade fictcia do Meio Oeste americano que constitua, por um milagre matemtico, uma amostra representativa da populao americana. Fishkin chama a ateno para o fato de que, quando tal descoberta vem a pblico, a populao da cidade, ciente de seu papel de barmetro perfeito da opinio nacional ou, em outras palavras, de capital da opinio pblica americana, comea a desenvolver um crescente senso de responsabilidade, a se informar o melhor possvel e a debater cuidadosamente todas as questes sobre as quais ela chamada a opinar. Obviamente, esses movimentos exporo os habitantes da cidade a um processo de discusso e de deliberao que resultar na produo de uma opinio pblica, em Magic town, muito melhor fundamentada e mais sofisticada do que a do cidado mediano americano. E, portanto, crescentemente divergente da opinio majoritria na sociedade americana, o que causar um conjunto de problemas e reviravoltas na cidade, que apimentam o enredo do filme, mas no vem ao caso no momento. O exemplo que se tomou emprestado de Fishkin ressalta o impacto provocado nas opinies e preferncias dos cidados de Magic town por sua exposio pluralidade de pontos de vista e de perspectivas que informam os diferentes argumentos. O debate e a deliberao pblica acarretaram alteraes nas definies dos cidados relativamente a quais eram e onde estavam os seus melhores interesses. A transformao das Casas Legislativas em cidades mgicas requer a observncia dos seguintes pressupostos:

1. que elas, assim como todos os rgos decisrios que abrigam, sejam constitudas atravs do mtodo de representao demo7 crtica; 2. que elas promovam, de fato, a realizao da oitava condio das poliarquias, de Dahl, 8 relacionada aos interstcios eleitorais; 3. que elas promovam constantemente a interao dos legisladores com os outros atores cidados, lderes de coalizes atravs de canais institucionalizados e deliberativos; 4. que elas tenham suficiente desenvolvimento institucional para fornecer aos representantes eleitos a base informacional ampliada (Sen, 2000) requerida para a consecuo dos melhores interesses dos cidados.

Como fazer? Sabe-se que, nas democracias representativas, as duas mais importantes atribuies dos parlamentares so as de legislar e de fiscalizar. a eles que cabe a responsabilidade de representar o melhor interesse dos cidados, produzindo polticas expressivas do consenso possvel sobre qual e onde est esse interesse e, ademais, a eles cabe tambm a tarefa de monitorar e fiscalizar o Poder Executivo, para garantir que tais polticas se traduzam em resultados que garantam a consecuo de tais interesses. Para tanto, necessrio formar, no interior das Casas Legislativas, uma opinio informada, constantemente submetida ao debate pblico e passvel de ser alterada
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As trs primeiras pginas desta seo reproduzem trechos do artigo de autoria de ANASTASIA e INCIO, intitulado Democracia, Poder Legislativo, interesses e capacidades, 2006. No prelo. Ver, a respeito, SARTORI (1994, captulo 8). Wanderley Guilherme dos Santos (1998) prope distinguir com clareza o que separa autoritarismos de democracias, por um lado, e sistemas representativos de no representativos, por outro. Afinal, sabe-se, desde os gregos, que logicamente plausvel, e passvel de corroborao no mundo real, a existncia de democracias no representativas a plis grega e de sistemas representativos no democrticos, ou oligrquicos: todos aqueles que no cumprem o requisito bsico da observncia do sufrgio universal (ANASTASIA; MELO; SANTOS, 2004). 8. Durante o estgio entre votaes: 8.1. Todas as decises tomadas entre eleies so subordinadas ou executrias quelas tomadas durante o perodo de eleio, isto , as eleies so, em certo sentido, controladoras; 8.2. Ou as novas decises, tomadas durante o perodo entre eleies, so pautadas pelas sete condies precedentes, operando, no entanto, sob circunstncias institucionais muito diferentes; 8.3. Ou ambas as coisas (DAHL, 1989).

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por conseqncia desta exposio, de forma a aproxim-la, o mximo possvel, da expresso do melhor interesse pblico. As atribuies de legislar e de fiscalizar devem ser realizadas, como sabido desde Stuart Mill, atravs da deliberao entre pares. Porm, a identificao do melhor interesse pblico exige a construo de uma base informacional ampliada (Sen, 2000), capaz de abrigar a multiplicidade de identidades, preferncias e demandas caractersticas das sociedades atuais, e de sinaliz-las para os legisladores, libertando-os dos laos exclusivos com a sua constituency e capacitando-os a falar, agir e decidir em nome do conjunto dos cidados abrangidos pela Casa Legislativa. Para realizar suas atribuies de legislar e de fiscalizar, os parlamentares desempenham atividades variadas que envolvem, em maior ou menor grau, deliberao e deciso poltica e, muitas vezes, interaes continuadas com outros atores, tais como os lderes de coalizes, os titulares de cargos no Poder Executivo e os cidados. No interior do processo legislativo, as comisses so as principais instncias de deliberao. O sistema de comisses existe para proporcionar ganhos informacionais para os legisladores e para o Plenrio. As comisses funcionam como comits: locais especializados de discusso e deliberao sobre determinados temas, com a virtude de propiciar interaes face a face entre os seus membros (Sartori, 1994). Portanto, as comisses so, por excelncia, os loci apropriados para a promoo da interao institucionalizada e deliberativa entre representao e participao poltica. Nas palavras de Arnold:
As comisses so o verdadeiro corao do processo legislativo. A maior parte do suspense sobre o que o Congresso far a cada ano encontra-se mais nas comisses,

que aprovam dez por cento das proposies que so introduzidas, do que no conjunto da Casa, que aprova 98 por cento das leis que chegam ao Plenrio (Arnold, 2004, p. 154).

Ver, a respeito, o artigo de Santos, neste volume.

Cada uma das Casas Legislativas que compem o Congresso Nacional Cmara dos Deputados e Senado Federal possui Comisses Parlamentares, permanentes ou temporrias, com funes legislativas e fiscalizadoras, na forma definida pela Constituio Federal e por seus Regimentos Internos. No cumprimento dessas duas funes bsicas, de elaborao das leis e de acompanhamento das aes administrativas, no mbito do Poder Executivo, as comisses promovem, tambm, debates e discusses com a participao da sociedade em geral, sobre os temas ou assuntos de seu interesse. O papel desempenhado pelas comisses na organizao interna do Congresso Nacional, embora importante, deveria ganhar 9 maior centralidade. Tal postulao se justifica pelo seu carter deliberativo e pelo fato de que nelas se situam os principais mecanismos que facultam a participao dos cidados no processo legislativo, existindo, inclusive, em vrias Casas Legislativas brasileiras, comisses que admitem sugestes de grupos organizados da sociedade civil e, muitas vezes, as transformam em proposies legislativas. A ttulo de exemplo, vale citar a Comisso de Legislao Participativa (CLP) da Cmara dos Deputados. Criada em maio de 2001, a Comisso de Legislao Participativa tem por objetivos facultar aos cidados acesso ao sistema de produo legal do Pas e aproximar representantes e representados no Poder Legislativo Federal. A CLP tem por atribuio o recebimento de sugestes legislativas da sociedade civil organizada (associaes, sindicatos, entidades, rgos de classe, ONGs, etc.), exceto de partidos polticos. Tambm podem apresentar sugestes legislativas os rgos e entidades da administrao pblica direta e indireta, com participao paritria da sociedade civil, como, por exemplo, os conselhos temticos setoriais (da educao, da

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sade, da assistncia social, etc.). Se aprovadas, as sugestes se transformam em proposies de autoria da Comisso e passam a tramitar em regime de prioridade na Cmara dos Deputados. Antes da criao da CLP , a Constituio j previa a possibilidade de apresentao de projetos de iniciativa popular (art. 61, pargrafo 2), mas a norma constitucional exige que a proposta seja subscrita por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional (o que equivale atualmente a cerca de 1,15 milho de eleitores), distribudo por, pelo menos, cinco Estados da Federao, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles. Essa exigncia dificulta a apresentao de propostas. Tanto que, nos 15 anos de vigncia da Carta de 1988, apenas trs projetos de iniciativa popular foram apresentados Cmara os PLs 2710/92, 4146/93 e 1517/99. Por contraste, atravs
desta Comisso, a Cmara dos Deputados abriu sociedade civil um portal de acesso ao sistema de produo das normas que integram o ordenamento jurdico do Pas, chamando o cidado comum, os homens e as mulheres representados pelos Deputados Federais, a levar diretamente ao Parlamento sua percepo dos problemas, demandas e necessidades da vida real e cotidiana (Cartilha da Comisso de Legislao Participativa, 2005, p. 7).

113 transformadas em proposio e encaminhadas Mesa da Cmara para tramitar na Casa. Destas 113, 53,98% se tornaram Projetos de Lei; 5,31% Projetos de Lei Complementar, e 22,12% Emendas ao Oramento. Esses nmeros apontam o bom desempenho da CLP no que se refere incorporao 12 de demandas da sociedade civil. Pretende-se enfatizar, atravs deste exemplo, que nas democracias contemporneas a deliberao no atributo exclusivo quer dos processos representativos, quer daqueles participativos. A deliberao deve estar presente, necessariamente, em ambos os plos representao e participao assim como nos canais atravs dos quais representao e participao se comunicam e interagem. Portanto, no apenas as Casas Legislativas devem ser instncias deliberativas, j que o que nelas se delibera deve ecoar e reverberar, da melhor forma possvel, os processos de deliberao em curso nas entidades de participao poltica da sociedade civil. Para tanto, requer-se que haja canais permanentes, institucionalizados e deliberativos de interao entre as instncias de representao e de participao poltica.

3. A reforma em marcha
Como fazer? No contexto da nova ordem democrtica brasileira, a reforma poltica tem freqentado a agenda pblica brasileira j desde a promulgao da Constituio de 1988, que previa, em seu texto, a realizao

Em cinco anos (2001-2005) de trabalho, a CLP recebeu 362 sugestes legislativas, sendo que 275 delas, ou 75,9%, referem-se a pedidos de alterao ou de incluso de proposies legislativas; 22,3% das sugestes propem emendas ao oramento da Unio, solicitando transferncia de renda para cidades ou instituies especficas. Emendas ao Plano Plurianual e Lei de Diretrizes Oramentrias no somaram 2% das sugestes. importante ressaltar que 2002 e 2005 foram os anos em que a CLP recebeu mais 11 sugestes, 59 e 107, respectivamente. Das 362 sugestes encaminhadas CLP entre 2001 e 2005, 182 foram apreciadas e

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A partir deste pargrafo, sero descritos e analisados alguns dados relativos ao comportamento, aos procedimentos e produo legislativa no Brasil. As tabelas de onde essas informaes foram retiradas esto disponveis no Anexo 1, no final deste artigo. A anlise das sugestes apreciadas na CLP aponta que aproximadamente metade delas foi aprovada (46,15%) e metade foi rejeitada (44,5%). Das 182 sugestes que j foram apreciadas, nove receberam o parecer de prejudicialidade, ou seja, diziam respeito a matrias que j estavam em tramitao via outro Projeto de Lei ou Emenda. O ano em que a comisso conseguiu apreciar o maior nmero de sugestes (70) foi 2003, tendo sido a maioria delas (38) rejeitada. Faz-se necessrio, ainda, analisar o contedo dessas sugestes. Das 275 sugestes encaminhadas CLP , a maioria absoluta refere-se regulao, independentemente de sua autoria.

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de plebiscito sobre forma e sistema de governo e uma reviso constitucional, ambos em 13 1993 (art. 3 das Disposies Transitrias). Ademais desses dispositivos constitucionais, vrias iniciativas sobre a reforma da representao foram propostas considerao dos legisladores. Entre 1989 e 14 2005, cerca de 180 proposies legislativas tramitaram no Congresso Nacional, a grande maioria delas de iniciativa de legisladores individuais (deputados ou senadores). interessante observar que h uma concentrao de apresentao de propostas de reforma no perodo mais recente, especialmente nos trs ltimos anos, o que explica por que tais proposies, em sua maioria, estejam ainda em tramitao e apenas 11 delas tenham sido transformadas em normas jurdicas. Algumas das proposies que se tornaram leis provocaram importantes impactos sobre o comportamento dos atores, a dinmica de interao entre eles e seus resultados: (a) a Proposio 1/1995, que foi transformada em emenda constitucional, permite a reeleio do Presidente da Repblica, dos governadores de Estado e do Distrito
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Art. 3. A reviso constitucional ser realizada aps cinco anos, contados da promulgao da Constituio, pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sesso unicameral. Foi possvel localizar, atravs do site da Cmara dos Deputados, 180 proposies legislativas relacionadas ao tema da reforma da representao, apresentadas entre 1989 e 2005. A ttulo de exemplo, examinem-se as ementas de algumas dessas proposies: Proposio 242/2000 d nova redao aos arts. 17 e 55 da Constituio Federal, que dispem sobre fidelidade partidria, promovendo a perda do cargo eletivo nas hipteses de o ocupante deixar o partido pelo qual foi eleito e de grave violao da disciplina partidria; Proposio 254/2004 retira do texto constitucional a exigncia de filiao partidria como condio de elegibilidade; Proposio 461/2005 cria novo instrumento de democracia participativa na Constituio Federal, a fim de possibilitar a autoconvocao popular para realizao de plebiscito; Proposio 669/1999 altera o artigo 6 da Lei 9.504, de 30 de setembro de 1997, impedindo a celebrao de coligaes para eleio proporcional; Proposio 1974/1999 altera o artigo 9 da Lei 9.504, de 30 de setembro de 1997, aumentando para dois anos o prazo de filiao partidria com vistas a cargo eletivo; Proposio 3949/2000 cria o voto em lista partidria preordenada para eleies proporcionais.

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Pesquisa realizada junto aos deputados federais atravs da cooperao entre o Centro de Estudos Legislativos do Departamento de Cincia Poltica (CELDCP) da UFMG e o Instituto Interuniversitrio de Estdios de Iberoamrica y Portugal, da Universidad de Salamanca, Espanha. Foi construda uma amostra de 134 legisladores, estruturada por quotas partidrias. Os questionrios foram aplicados no perodo compreendido entre julho e dezembro de 2005. As tabelas que apresentam os dados examinados nesta seo encontram-se no Anexo I.

Federal e dos prefeitos; (b) a Proposio 427/ 1997 estabelece critrios para edio e reedio de medidas provisrias (EC 32 de 2001); (c) o Projeto de Iniciativa Popular, que tramitou como Proposio 1517/1999 e foi transformado em norma jurdica, estabelece punio para o crime de compra de votos, prevendo a possibilidade de cassao de registro do candidato que doar, oferecer ou prometer bem ou vantagem pessoal em troca do voto (Lei da Captao do Sufrgio); (d) e, finalmente, a Proposio 548/2002 d o nova redao ao pargrafo 1 do artigo 17 da Constituio Federal, disciplinando as coligaes eleitorais. H temas que tm sido, recorrentemente, objetos de iniciativas dos legisladores: fidelidade partidria, listas partidrias, propaganda eleitoral, pesquisas eleitorais, financiamento de campanhas, coligaes eleitorais, ainda que, muitas vezes, essas 15 iniciativas tenham sinais trocados. Vale, no entanto, assinalar, a partir da anlise de alguns dados produzidos no mbito da Pesquisa sobre Elites Parlamentares 16 Ibero-Americanas (Mdulo Brasil) , que h alguma convergncia de opinies entre os legisladores quanto natureza e desejabilidade de algumas medidas relacionadas ao tema da representao poltica. No que se refere ao sistema eleitoral, verifica-se a existncia de clara preferncia, por parte da maioria dos deputados, pelo sistema proporcional, que garanta a representao eqitativa de todas as foras polticas, por contraste com a adoo de um sistema majoritrio, que garanta governos fortes e efetivos. A questo relacionada ao tipo de lista partidria j desperta maiores controvrsias, ainda que a maior minoria (aproximadamente 40% dos respondentes) declare preferir a lista aberta caracterizada como um sistema de voto personalizado que garanta uma relao prxima entre o eleitor e seus representantes ao sistema de voto de lista fechada, que favorea a formao de partidos fortes e coesos (23%). Cerca de 18% dos legisladores escolheram uma posio

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intermediria da escala, sinalizando suas preferncias, provavelmente, pela adoo de listas flexveis, que sejam previamente ordenadas pelo partido, mas que admitam a interferncia do eleitor no reposicionamento dos candidatos no interior da lista, caso seja de seu interesse. Percebeu-se a existncia de um consenso forte entre os deputados federais quanto s conexes existentes entre democracia e partidos polticos, que sinaliza a concordncia dos mesmos com o exerccio do monoplio da representao pelos partidos polticos. A esmagadora maioria de 80% dos respondentes declarou concordar muito com a frase sem partidos no pode existir democracia. Vale observar que esse consenso atravessa os partidos polticos, s se mostrando um pouco mais frgil no interior do PL. No obstante, 64% dos legisladores concordam com a assertiva de que poucas pessoas identificam-se verdadeiramente com os partidos, e 33% concordam que existe um crescente distanciamento entre sociedade e partido no Brasil. Alm disso, quando perguntados sobre suas escolhas relacionadas a questes que expressem conflitos entre a posio do seu partido e a do seu estado, 45,5% dos parlamentares (a maior incidncia de respostas) declarou votar sempre de acordo com as necessidades de seu estado, por contraste com 20,9% que disseram votar sempre com o partido destacando-se, a, os deputados petistas (52,2%) , e 20,1% que afirmam que sua posio depende dos temas. A pesquisa indagou tambm, dos respondentes, suas opinies relacionadas aos temas da fidelidade e da disciplina partidria. Embora a disciplina seja uma questo mais polmica, que divide a opinio dos filiados a diferentes partidos, a fidelidade partidria parece ser um comportamento valorizado, o que se revela bastante curioso em uma Casa Legislativa que tem na migrao partidria uma prtica recorrente (Melo, 2004): aproximadamente 60% dos respondentes pensam que, ao desvincular-se do partido pelo qual se elegeu, o deputado

deveria renunciar sua cadeira para que outro membro do partido ocupe seu lugar. A opinio declarada pela maioria no conseguiu, no entanto, transformar-se em orientao para a ao, j que as propostas que visam reforar a fidelidade partidria no lograram, at o momento, obter aprovao no plenrio da Cmara dos Deputados.

Concluso: Propostas de reforma da representao e efeitos esperados


Neste artigo foram abordados temas e questes relacionados representao poltica. Na primeira seo props-se revisitar Lijphart, com o intuito de oferecer eixos analticos que permitam distinguir as caractersticas dos modelos majoritrio e consensual que se referem ao mtodo de constituio das instncias decisrias, s regras decisrias, composio e ao funcionamento efetivo de tais instncias. No entanto, o argumento central daquele autor, segundo o qual o modelo consensual mais democrtico do que o modelo majoritrio, foi resguardado e fundamentou as anlises desenvolvidas na segunda e na terceira sees sobre o exerccio da representao poltica no Brasil e sobre as propostas de reforma que freqentam a agenda dos legisladores brasileiros. Portanto, as indagaes sobre o que reformar e como fazer devem ser respondidas tendo por parmetro o objetivo de tornar a representao mais democrtica. Nesta perspectiva, as caractersticas que promovem a disperso de poder entre os diferentes atores devem ser mantidas e, onde necessrio, aperfeioadas: Repblica presidencialista, bicameral, com representao proporcional e multipartidarismo. Porm, os procedimentos responsveis por distores na representao, tais como nmeros mximo e mnimo de legisladores por estado da Federao e coligaes para eleies proporcionais deveriam ser alterados. Alm disso, considera-se que a democracia brasileira ganharia com a substituio

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das listas abertas por listas flexveis ou fechadas, desde que se garantisse a realizao de prvias democrticas para a composio das listas partidrias. Com isso seria possvel fortalecer essas agremiaes, controlar o poder das oligarquias partidrias e ampliar a identificao dos cidados com os partidos polticos. No que diz respeito s regras decisrias seria necessrio promover uma distribuio mais equilibrada dos poderes de agenda e veto entre os poderes Executivo e Legislativo e entre os atores, no interior das Casas Legislativas; aumentar a centralidade do sistema de comisses; aperfeioar os instrumentos de accountability vertical e fortalecer os instrumentos que permitam a vocalizao

de preferncias dos cidados perante os representantes eleitos. Os cidados teriam maior capacidade de fiscalizar seus representantes se os legisladores tivessem que se manifestar sempre 17 atravs do voto aberto e se houvesse mecanismos que aumentassem os custos relacionados s migraes partidrias. A disseminao e o aperfeioamento de mecanismos institucionalizados de interlocuo entre cidados e representantes eleitos, na arena legislativa, diminuiriam a assimetria informacional entre estes atores e tornariam mais plurais as fontes de informao dos legisladores, capacitando-os para conhecer quais so e como representar os melhores interesses dos cidados.

Referncias
AMORIM NETO, O.; STROM, Kaare. Breaking the parliamentary chain of delegation: presidents and nonpartisan cabinet members in European democracies. British Journal of Political Science, Cambridge, Inglaterra, v. 36, n. 2, 2006. ANASTASIA, Ftima; MELO, Carlos Ranulfo Flix de; SANTOS, Fabiano. Governabilidade e representao poltica na Amrica do Sul. So Paulo: Editora UNESP; Rio de Janeiro: Fundao Konrad - Adenauer - Stiftung, 2004. ANASTASIA, Ftima; INCIO, Magna Maria. Democracia, Poder Legislativo, interesses e capacidades. Belo Horizonte, 2006. No prelo. ARNOLD, R. Douglas. The logic of congressional action. New Haven/London: Yale University Press, 1990. ARNOLD, R. Douglas. Congress, the press, and political accountability. Princeton: Princeton University, 2004. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Editora do Senado, 2003. CMARA DOS DEPUTADOS. Cartilha da Comisso de Legislao Participativa. Disponvel em: <www.camara.gov.br/comissoes/clp/publicacao>. Acesso em: 01/06 de 2006. CMARA DOS DEPUTADOS. <www.camara.gov.br>. Acesso em: 25/05 e 05/06 de 2006. COLLIVA, Paolo. Monarquia. In: BOBBIO, N.; MATTEUCCI, N.; PASQUINO, G. Dicionrio de poltica . 2. ed. Braslia: Ed. UnB, 1986. DAHL, Robert. Um prefcio teoria democrtica. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1989. DAHL, Robert. Democracy and its critics. New Haven: Yale University Press, 1991. FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando. Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. So Paulo: Fundao Getlio Vargas, 1999. FISHKIN, James S. The voice of the people: public opinion and democracy. New Haven/London: Yale University Press, 1995. LIJPHART, Arend. Modelos de democracia: desempenho e padres de governo em 36 pases. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003. LIMA JNIOR, Olavo Brasil de. Democracia e instituies polticas no Brasil dos anos 80. So Paulo: Loyola, 1993. 162 p.

17

No Congresso americano, cada legislador deve levantar-se, manifestar-se a favor ou contra determinada proposta (yea ou nay) para que seu voto seja contado e registrado para a posteridade (ARNOLD, 2004, p. 125).

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LIMA JNIOR, Olavo B.; ANASTASIA, Ftima. A participao eleitoral: a ampliao do mercado, indicadores de participao e distores do sistema de representao. Teoria & Sociedade, Belo Horizonte, v. 4, p. 33-104, 1999. MELO, Carlos Ranulfo. A dana das cadeiras. So Paulo: Editora UNESP; Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenauer - Stiftung, 2004. PRZEWORSKI, Adam; STOKES, Susan C.; MANIN, Bernard (Ed.). Democracy, accountability, and representation. New York: Cambridge University Press, 1999. SANTOS, Fabiano. Poder Legislativo no presidencialismo de coalizo. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2003. SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Sessenta e quatro: anatomia da crise. Rio de Janeiro: Vrtice, 1986. SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Poliarquia em 3D. Dados, v. 41, n. 2, 1998. SARTORI, Giovanni. A teoria da democracia revisitada. So Paulo: tica, 1994. SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. So Paulo: Cia. das Letras, 2000.

Anexo I

Tabela 1 - N de sugestes recebidas pela Comisso de Legislao Participativa da Cmara dos Deputados, Brasil, 2001-2005 TIPO
Projetos de Lei, Requerimentos de Audincia Pblica, etc. Emendas de Oramento Emendas ao PPA Emendas LDO TOTAL

2001
24 11 35

2002
59 21 80

2003
57 16 1 74

2004
28 12 40

2005
107 21 5 133

TOTAL
275 (75,9%) 81 (22,3%) 1 (0,27%) 5 (1,43%) 362 (100%)

Fonte: Cartilha da Comisso de Legislao Participativa. Cmara dos Deputados, 2005.

Tabela 2 - N de sugestes apreciadas na Comisso de Legislao Participativa da Cmara dos Deputados, Brasil, 2001-2005 TIPO
Aprovadas Rejeitadas Prejudicadas Devolvidas TOTAL

2001
3 2 5

2002
27 20 1 48

2003
27 38 5 70

2004
13 12 8 33

2005
14 11 1 26

TOTAL
84 (46,15%) 81 (44,5%) 9 (4,94%) 8 (4,39%) 182 (100%)

Fonte: Cartilha da Comisso de Legislao Participativa. Cmara dos Deputados, 2005. Nota: No nmero total de sugestes apreciadas (Tab. 2) no esto computadas as emendas oramentria, LDO e ao PPA.

Tabela 3 - Sugestes Transformadas em Proposies pela Comisso de Legislao Participativa da Cmara dos Deputados, Brasil, 2001-2005 TIPO
Projeto de Lei Projeto de Lei Complementar Emenda a Projeto de Lei Indicao Requerimento de Audincia Pblica e Seminrio Requerimento de Informao Emenda ao Oramento Outros TOTAL

2001
1 1 5 7

2002
20 4 2 2 1 5 34

2003
22 1 1 5 1 30

2004
10 1 1 5 17

2005
8 2 3 5 7 25

TOTAL
61 (53,98%) 6 (5,31%) 3 (2,65%) 3 (2,65%) 6 (5,31%) 1 (0,88%) 25 (22,12%) 8(7,07%) 113

Fonte: Cartilha da Comisso de Legislao Participativa. Cmara dos Deputados, 2005. Nota: A categoria Outros (Tab. 3) inclui 4 emendas ( LDO e ao PPA) e 4 sugestes transformadas em proposies.

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Tabela 4 - Autor de Proposies Relativas Reforma Poltica, por Legislatura, Cmara dos Deputados, Brasil, 1989-2005 Legislatura (ano) Autor de Proposio Total Deputado, Senador, Individualmente Individualmente Comisso
3 1,8% 3 1,8% 18 11,0% 69 42,3% 70 42,9% 163 100,0% 1 7,7% 1 7,7% 9 69,2% 2 15,4% 13 100,0% 1 25,0% 3 75,0% 4 100,0% 3 1,7% 4 2,2% 19 10,6% 79 43,9% 75 41,7% 180 100,0%

1989 1990 - 1994 1995 - 1998 1999 - 2002 2003 - 2005 Total

Fonte: Elaborao prpria, a partir de informaes coletadas em www.camara.gov.br, no perodo compreendido entre 25 de maio e 05 de junho de 2006.

Tabela 5 - Opinies sobre Sistemas Eleitorais, por Deputados Agregados segundo Filiao Partidria, Cmara dos Deputados, Brasil, 2005 Sistema proporcional e sistema majoritrio
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) N.S. Total

PARTIDOS PDT
2 66,7% 1 33,3% 3 100,0%

PT
7 30,4% 3 13,0% 3 13,0% 2 8,7% 2 8,7% 3 13,0% 1 4,3% 2 8,7% 23 100,0%

PTB
6 42,9% 1 7,1% 3 21,4% 1 7,1% 2 14,3% 1 7,1% 14 100,0%

PMDB
8 40,0% 1 5,0% 3 15,0% 1 5,0% 1 5,0% 1 5,0% 1 5,0% 1 5,0% 2 10,0% 1 5,0% 20 100,0%

PL
5 41,7% 1 8,3% 1 8,3% 5 41,7% 12 100,0%

PFL
6 37,5% 1 6,3% 7 43,8% 1 6,3% 1 6,3% 16 100,0%

PSDB
6 50,0% 2 16,7% 4 33,3% 12 100,0%

PCdoB OUTROS
2 100,0% 2 100,0% 15 46,9% 4 12,5% 7 21,9% 2 6,3% 2 6,3% 2 6,3% 32 100,0%

Total
57 42,5% 5 3,7% 15 11,2% 3 2,2% 24 17,9% 7 5,2% 5 3,7% 6 4,5% 1 0,7% 10 7,5% 1 0,7% 134 100,0%

(1) Sistema Proporcional que garanta a representao eqitativa de todas as foras polticas. (10) Sistema majoritrio que garanta governos fortes e efetivos.
Fonte: Elaborao prpria a partir do Banco de Dados Representao Poltica e Qualidade da Democracia Instituto Interuniversitario de Estudios de Iberoamrica y Portugal/Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais, 2005.

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Tabela 6 - Tipo Preferido de Lista Eleitoral, por Deputados Agregados segundo Filiao Partidria, Cmara dos Deputados, Brasil, 2005 PARTIDOS Sistemas de voto
(1) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) N.S. Total

PDT
2 66,7% 1 33,3% 3 100,0%

PT
2 8,7% 1 4,3% 7 30,4% 1 4,3% 4 17,4% 5 21,7% 3 13,0% 23 100,0%

PTB
9 64,3% 1 7,1% 2 14,3% 2 14,3% 14 100,0%

PMDB
6 30,0% 1 5,0% 1 5,0% 3 15,0% 2 10,0% 6 30,0% 1 5,0% 20 100,0%

PL
10 83,3% 2 16,7% 12 100,0%

PFL
3 18,8% 5 31,3% 1 6,3% 6 37,5% 1 6,3% 16 100,0%

PSDB
1 8,3% 4 33,3% 1 8,3% 6 50,0% 12 100,0%

PCdoB OUTROS
2 100,0% 2 100,0% 18 56,3% 1 3,1% 1 3,1% 1 3,1% 3 9,4% 8 25,0% 32 100,0%

Total
53 39,6% 4 3,0% 1 0,7% 24 17,9% 3 2,2% 5 3,7% 8 6,0% 3 2,2% 31 23,1% 2 1,5% 134 100,0%

(1) Sistema de voto personalizado que garanta uma relao prxima entre o eleitor e seus representantes. (10) Sistema de voto de lista fechada que favorea a formao de partidos fortes e coesos.
Fonte: Elaborao prpria a partir do Banco de Dados Representao Poltica e Qualidade da Democracia Instituto Interuniversitario de Estudios de Iberoamrica y Portugal/Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais, 2005.

Tabela 7 - Opinies sobre Democracia e Partidos Polticos, por Deputados Agregados segundo Filiao Partidria, Cmara dos Deputados, Brasil, 2005 Se concorda ou no com a frase: Sem partidos no pode existir democracia
Discorda Concorda Pouco Concorda mais ou menos Concorda muito N.S. N.R Total

PARTIDOS PDT
3 100 % 3 100 %

PT
2 8,7% 3 13,0% 18 78,3% 23 100 %

PTB
3 21,4% 11 78,6% 14 100 %

PMDB
1 5,0% 1 5,0% 18 90,0% 20 100 %

PL
2 16,7% 3 25,0% 7 58,3% 12 100 %

PFL
1 6,3% 15 93,8% 16 100 %

PSDB
1 8,3% 1 8,3% 10 83,3% 12 100 %

PCdoB OUTROS
2 100,0% 2 100 % 3 9,4% 1 3,1% 3 9,4% 23 71,9% 1 3,1% 1 3,1% 32 100 %

Total
8 6,0% 2 1,5% 15 11,2% 107 79,9% 1 0,7% 1 0,7% 134 100 %

Fonte: Elaborao prpria a partir do Banco de Dados Representao Poltica e Qualidade da Democracia Instituto Interuniversitario de Estudios de Iberoamrica y Portugal/Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais, 2005.

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Tabela 8 - Comportamento Parlamentar, por Deputados Agregados segundo Filiao Partidria, Cmara dos Deputados, Brasil, 2005 Quando h conflitos entre a posio do partido e a do seu estado, voc vota:
Sempre com o partido Sempre de acordo com as necessidades de seu estado No comparece votao Depende dos temas N.S.A N.R. Total

PARTIDOS PDT
1 33,3% 1 33,3% 1 33,3% 3 100 %

PT
12 52,2% 3 13,0% 3 13,0% 3 13,0% 2 8,7% 23 100 %

PTB
1 7,1% 10 71,4% 3 21,4% 14 100 %

PMDB
3 15,0% 12 60,0% 4 20,0% 1 5,0% 20 100 %

PL
7 58,3% 1 8,3% 3 25,0% 1 8,3% 12 100 %

PFL
4 25,0% 7 43,8% 2 12,5% 2 12,5% 1 6,3% 16 100 %

PSDB
3 25,0% 3 25,0% 4 33,3% 2 16,7% 12 100 %

PCdoB OUTROS
2 100,0% 2 100 % 5 15,6% 18 56,3% 5 15,6% 3 9,4% 1 3,1% 32 100 %

Total
28 20,9% 61 45,5% 1 0,7% 27 20,1% 12 9,0% 5 3,7% 134 100 %

Fonte: Elaborao prpria a partir do Banco de Dados Representao Poltica e Qualidade da Democracia Instituto Interuniversitario de Estudios de Iberoamrica y Portugal/Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais, 2005.

Tabela 9 - Opinies sobre Disciplina Partidria por Deputados Agregados segundo Filiao Partidria, Cmara dos Deputados, Brasil, 2005 PARTIDOS Disciplina partidria
Deveria se exigir sempre a disciplina de voto na bancada partidria Deveria se permitir sempre que cada deputado d seu voto de Alguns temas deveriam estar sujeitos disciplina partidria Total

PDT
3 100% -

PT
5 21,7% -

PTB
6 42,9% 1 7,1% 7 50,0% 14 100 %

PMDB
10 50,0% 3 15,0% 7 35,0% 20 100 %

PL
3 25,0% 3 25,0% 6 50,0% 12 100 %

PFL
7 43,8% 3 18,8% 6 37,5% 16 100 %

PSDB
7 58,3% 1 8,3% 4 33,3% 12 100 %

PCdoB OUTROS
8 25,0% 12 37,5% 12 37,5% 32 100 %

Total
49 36,6% 23 17,2% 62 46,3% 134 100 %

18 78,3% 23 100,0%

2 100,0% 2 100 %

3 100%

Fonte: Elaborao prpria a partir do Banco de Dados Representao Poltica e Qualidade da Democracia Instituto Interuniversitario de Estudios de Iberoamrica y Portugal/Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais, 2005.

Tabela 10 - Opinies sobre Fidelidade Partidria, por Deputados Agregados segundo Filiao Partidria, Cmara dos Deputados, Brasil, 2005 O que o deputado deveria fazer ao desvincular-se do partido?
Conservar sua cadeira e se integrar a outra bancada Renunciar sua cadeira para que outro membro do partido ocupe seu lugar N.R.

PARTIDOS PDT
-

PT
5 21,7% 16 69,6% 2 8,7% 23 100,0%

PTB
5 35,7% 9 64,3% -

PMDB
6 30,0% 14 70,0% -

PL
8 66,7% 3 25,0% -

PFL
2 12,5% 13 81,3% 1 6,3% 16 100 %

PSDB
6 50,0% 6 50,0% -

PCdoB OUTROS
16 50,0% 15 46,9% 1 3,1% 32 100 %

Total
48 35,8% 80 59,7% 5 3,7% 134 100 %

3 100% -

1 50,0% 1 50,0% 2 100 %

Total

3 100%

14 100 %

20 100 %

12 100 %

12 100 %

Fonte: Elaborao prpria a partir do Banco de Dados Representao Poltica e Qualidade da Democracia Instituto Interuniversitario de Estudios de Iberoamrica y Portugal/Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais, 2005.

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Reforma Poltica e Participao no Brasil


Leonardo Avritzer

O sistema poltico gerado pela Constituio de 1988 um sistema hbrido que incorporou na sua organizao amplas formas de participao no plano do processo decisrio federal, assim como, no plano local. Duas formas principais de participao foram geradas pela Constituio de 1988: uma primeira, a participao direta atravs da expresso da soberania por meio de plebiscitos, referendo e iniciativas populares, parece ter sido a preferncia do legislador constitucional, ainda que o seu exerccio ps-Constituio de 1988 no tenha sido muito grande. Uma segunda forma de participao, centrada no nvel local, proliferou como decorrncia da incorporao da participao exigida por alguns captulos de polticas sociais da Constituio de 1988, em particular, os captulos da seguridade social e da reforma urbana. Neste artigo irei, em primeiro lugar, descrever a institucionalidade participativa presente na Constituio de 1988, para, em seguida, analisar as instituies participativas geradas pela Constituio. A Constituio de 1988 props, na sua arquitetura mais genrica, uma combinao entre formas de representao e formas de participao. Essa combinao est expressa na redao do artigo 14, incisos I, II e III, que assegura que [a] soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: plebiscito; referendo [e] iniciativa popular. Assim, o Brasil, a partir de 1988, passou a integrar um grupo bastante seleto de pases que no tm na representao o monoplio das formas de expresso poltica institucionalizadas. Do ponto de vista da arquitetura poltica, poucos pases tm essa formulao presente no plano constitucional, ainda que um nmero relativamente grande de pases tenha presente essa combinao entre representao e participao na sua 1 estrutura poltica. A tentativa de combinao entre participao e representao est prevista tambm para os estados e municpios no artigo 27 da Constituio de 1988 que estabelece que [a] lei dispor sobre a iniciativa popular no processo legislativo estadual e no artigo 29,
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Os Estados Unidos so o exemplo mais clssico de um pas cuja constituio no fala das formas de participao no nvel local. Formas de participao local existem na regio de New England desde o perodo da colnia e foram preservadas no momento da constituio do poder central enquanto poder representativo. Vide MANSBRIDGE, 1980. A Frana tem uma arquitetura poltica distinta com os governos locais tendo sido proibidos at a reforma poltica realizada por Mitterand em 1981 (GAUDIN, 1999). Entre os pases em desenvolvimento a ndia o pas que mais tem instituies participativas. Veja HELLER; ISAAC, 2002.

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incisos XII e XIII, sobre os Municpios, que dispe que [o] Municpio reger-se- por lei orgnica, (...) atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio, na Constituio do respectivo Estado e os seguintes preceitos: ... iniciativa popular de projetos de lei de interesse especfico do municpio, da cidade ou de bairros, atravs de manifestao de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado.... Assim, no se trata, quando falamos de participao, apenas de um artigo isolado na formulao das formas de expresso da soberania popular mas de uma arquitetura que se desdobra para os entes federados. interessante notar, tambm, que a exigncia de participao no se esgota nos nveis do Poder Executivo, mas abrange tambm o Legislativo. O artigo 61 da Constituio de 1988 assegura que [a] iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao Cmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional distribudo pelo menos por cinco estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles. Sendo assim, as formas de exerccio direto da soberania, plebiscito, referendo e iniciativa popular esto amplamente incorporadas no texto constitucional ainda que elas tenham sido pouco exercidas no Brasil democrtico. H uma segunda forma de participao que est prevista na Constituio de 1988 que a de atores ou entidades da sociedade civil na deliberao sobre polticas pblicas. Essas formas presentes nos captulos da seguridade social e da reforma urbana tornaram-se amplamente difundidas no Brasil democrtico. Em relao gesto das polticas pblicas, o artigo 194, pargrafo nico, inciso VII, a respeito da Seguridade Social, assegura o carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do governo nos rgos colegiados. O artigo 204, inciso II, sobre a Assistncia Social, prescreve a participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas

e no controle das aes em todos os nveis. Finalmente, o artigo 227, pargrafo 1, acerca da Famlia, da Criana, do Adolescente e do Idoso, dispe que [o] Estado promover programas de assistncia integral sade da criana e do adolescente, admitida a participao de entidades no-governamentais (...) (Avritzer; Dolabella, 2005). O artigo 186 sobre a reforma urbana requer a elaborao de planos diretores municipais em todas as cidades com mais de 20 mil habitantes. Nesse caso, apenas a legislao infraconstitucional, o assim chamado Estatuto da Cidade, requer a participao da populao na elaborao dos planos diretores (Caldeira; Holston, 2004; Avritzer, 2006). Assim, o prprio processo constituinte se tornou a origem de um conjunto de instituies hbridas que foram normatizadas nos anos 90, tais como os conselhos de poltica e tutelares ou as formas de participao a nvel local. Em seguida, iremos analisar o impacto de cada uma das legislaes participativas no Brasil democrtico.

Plebiscito e referendum: uma breve incurso sobre o seu uso poltico no Brasil democrtico
Os mecanismos de democracia direta, 2 em especial, o plebiscito, o referendum e a iniciativa popular de lei, no foram as formas de participao ampliada mais utilizadas no Brasil democrtico. Um plebiscito e um referendo foram convocados no Brasil democrtico, o primeiro, acerca da forma de governo, e o segundo, sobre a comercializao das armas de fogo. Foram propostas trs leis de iniciativa popular, todas elas aprovadas ainda que atravs de processos diferenciados na Cmara dos Deputados. Vale a pena, apesar das poucas experincias em curso, discutir os trs tipos de utilizao
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Vale a pena para os objetivos deste artigo diferenciar plebiscito de referendum. Ainda que os dois sejam uma consulta direta populao sobre aspectos polticos, o que os diferencia que o plebiscito uma deciso soberana da populao tomada diretamente, que ir gerar uma lei, ao passo que o referendum uma ratificao pela via eleitoral de uma lei ou de partes de uma lei j aprovada pelo Poder Legislativo.

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dos mecanismos de democracia direta no Brasil democrtico. O primeiro experimento utilizado no Brasil para que a populao se manifestasse diretamente foi o plebiscito da forma de governo, mais conhecido como o plebiscito sobre o parlamentarismo. Apesar do ineditismo da maioria das formas de consulta geradas pela Constituio de 1988, o plebiscito sobre a forma de governo no era, em si, indito. Um outro plebiscito foi feito no Brasil em 1963 no contexto da crise que levou ao final da primeira experincia democrtica (Lamounier, 1991). O plebiscito de 1993 foi realizado em um contexto de construo institucional e sua incluso no debate poltico brasileiro deveu-se mais influncia de alguns cientistas polticos, em particular Juan Linz, no processo de construo insti3 tucional do que a um debate mais expressivo no interior da opinio pblica. No final, o posicionamento da populao acabou obedecendo mais dinmica poltica de curto prazo, na qual Luis Incio Lula da Silva liderava a corrida presidencial naquele momento. A deciso pela manuteno do presidencialismo parece ter sido acertada, pelo menos em relao preocupao de Linz, j que as diversas crises entre o Presidente e o Congresso, em particular a crise atual vivida pelo governo Lula, no parecem ter afetado a estabilidade institucional do pas. No que diz respeito ao referendum, o Brasil democrtico teve apenas um caso, que foi o do referendum sobre a comercializao de armas de fogo, realizado no ano de 2005. A origem do referendum sobre o desarmamento pode ser localizada em um impasse surgido durante a elaborao do estatuto do desarmamento. Naquele momento, entre as
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A principal influncia foi Juan Linz, para quem h uma incompatibilidade entre os poderes do Presidente e o da maioria parlamentar, gerando uma crise no sistema poltico. Veja COUTINHO. possvel argumentar que a derrota da proibio do porte de armas foi a principal derrota dos setores organizados da populao brasileira desde a democratizao. Do lado da sociedade civil organizada existia um consenso quase absoluto a favor da proibio, consenso esse que abrangia todas as principais religies e Igrejas, assim como as entidades laicas mais influentes da sociedade civil. interessante tambm apontar que o padro de voto vigente no pas foi completamente alterado pelo referendum, tanto no que se refere s supostas regies mais progressistas no que diz respeito a assuntos sociais (Rio Grande do Sul e Sudeste) quanto pela composio social do eleitorado. Os setores mais pobres, geralmente chamados de despolitizados, foram os setores a favor da proibio do porte de armas.

diversas iniciativas debatidas para desarmar a populao apareceu a proposta de proibir a comercializao de armas para toda a populao civil, proposta essa que encontrou oposio em grupos conservadores do Congresso Nacional. O referendum foi ento convocado no no sentido de ratificar uma lei e sim com o objetivo de transferir para a populao uma deciso que causava impasse no Parlamento (Brasil, 2003). Mais uma vez o posicionamento da populao no referendum foi influenciado por questes polticas de curto prazo, em particular a forte crise poltica enfrentada pelo governo Lula, que fez com que esse se ausentasse do debate sobre o assunto. O resultado do referendum foi a derrota da proibio do porte e comercializao de armas por civis, uma derrota contundente para os defensores da proibio no interior do sistema poltico e princi4 palmente no campo da sociedade civil. Assim, se analisamos as duas experincias principais de manifestao direta da populao no Brasil democrtico, podemos ver que elas acabaram obedecendo a dinmicas de curto prazo do pas ou do sistema poltico no pouco uso que foi feito desses instrumentos. Entre todas as formas de democracia direta, a mais utilizada no Brasil democrtico foi a iniciativa popular de lei. A iniciativa popular de lei pode ser apresentada ao Congresso Nacional desde que subscrita por 1% do eleitorado distribudo por, pelo menos, cinco estados, com no menos de 0,3% do eleitorado em cada um deles (Pessanha, 2004). Foram apresentados, at o momento, trs projetos de iniciativa popular de lei no Congresso Nacional e alguns poucos projetos nos legislativos estaduais dos estados de Minas Gerais e Rio Grande do Sul, para os quais existem dados disponveis. Os trs projetos apresentados foram: corrupo eleitoral com um milho de assinaturas, projeto apresentado pela CNBB; mudana na lei de crimes hediondos, com 1,3 milho de assinaturas; e projeto sobre o fundo nacional da habitao popular, com um pouco mais de trs milhes de assinaturas. Entre os trs

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projetos, apenas o primeiro se tornou lei a partir de uma rpida tramitao no Congresso Nacional, e os outros dois se tornaram leis a partir da sua proposio por parlamentares. As duas outras iniciativas de lei que foram apresentadas ao Congresso, mudana na lei dos crimes hediondos e o projeto do fundo nacional da moradia, se tornaram leis por processos mistos, envolvendo a iniciativa popular e a ao de parlamentares. No primeiro caso, a iniciativa popular de lei props aumentar a pena para crimes hediondos e suprimir a possibilidade de um segundo julgamento em caso de condenao. Foram coletadas mais de um milho 5 de assinaturas pelos seus patrocinadores, mas o projeto tinha problemas formais ligados coleta de assinaturas. No entanto, o relator do projeto de lei sobre o tema incorporou as sugestes do projeto de iniciativa popular, resultando na Lei 8.930, de 6 de setembro de 1994, que deu nova redao lei dos crimes hediondos (Sgarbi; Assad). O outro projeto, o da moradia popular, foi apresentado em 2004, e aprovado em todas as comisses das Cmaras dos Deputados. Nesse momento ele tramita no Senado Federal. Atravs de uma rpida comparao entre os mecanismos de exerccio direto da soberania popular possvel perceber que o plebiscito e o referendum no foram muito utilizados no Brasil democrtico e, quando foram, acabaram sendo convocados em decorrncia de conflitos internos ao Poder Legislativo. O instituto de soberania direta que realmente se destaca o da iniciativa popular de lei. Ainda que ele no tenha sido muito utilizado, quando o foi, ele acrescentou uma lgica societria ao sistema poltico. Entre os trs casos, pelo menos dois expressam fortes movimentos da sociedade civil, a CNBB e o Movimento Nacional de Luta pela Moradia. O terceiro movimento expressa uma personalidade pblica capaz de dar visibilidade meditica ao movimento. No entanto, no h dvidas de que dada a amplitude da legislao, os trs mecanismos so pouco utilizados no nvel nacional e 6 ainda menos no estadual. Whitaker argu-

menta que na forma atual da legislao sobre a iniciativa popular os casos so poucos, e a possibilidade de anulao posterior da legislao grande devido a incertezas do processo de conferncia de assinaturas. Ele sugere a transferncia para as comisses de participao dos legislativos da sistematizao das iniciativas populares e a sua proposio pelos prprios parlamentares, tal como j acontece no plano federal e em alguns legislativos estaduais (Whitaker, 2003). O que iremos mostrar, em seguida, que os mecanismos participativos efetivamente utilizados no Brasil so aqueles ligados a deliberaes no campo das polticas pblicas.

Conselhos e oramentos participativos: a participao nas polticas pblicas


As instituies participativas que realmente se multiplicaram no Brasil democrtico so os conselhos de polticas e os oramentos participativos. Os conselhos de poltica so resultado das legislaes especficas ou infraconstitucionais que regulamentam os artigos da Constituio de 1988 sobre a sade, a assistncia social, a criana e o adolescente e as polticas urbanas. As principais legislaes participativas surgiram a partir da Lei Orgnica da Sade (LOS), da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), do Estatuto da Criana e do Adolescente e do Estatuto da Cidade. Cada uma dessas legislaes estabeleceu a participao de uma forma diferente, mas a partir dos anos 90, todas essas formas de participao ficaram conhecidas como conselhos. Podemos definir os conselhos como instituies hbridas nas quais h participao de atores

Entre os patrocinadores da iniciativa de lei sobre crimes hediondos encontram-se famlias de pessoas assassinadas de forma brutal. A adeso da autora de telenovelas Glria Prez foi importante para a tramitao da iniciativa popular de lei sobre crimes hediondos. Existem pouqussimos casos de iniciativa popular nos legislativos estaduais. O Movimento Nacional de Luta pela Moradia conseguiu aprovar um fundo estadual da moradia popular em Minas Gerais que , at o momento, a nica iniciativa popular de lei aprovada no estado. O mesmo movimento no conseguiu aprovar uma proposta de lei semelhante no estado de So Paulo. A iniciativa popular de lei proposta pelo movimento de moradia naquele estado foi considerada inconstitucional no seu processo de tramitao.

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do Executivo e de atores da sociedade civil relacionados com a rea temtica na qual o conselho atua. O formato institucional dos conselhos, em todas as reas mencionadas, definido por legislao local, ainda que os parmetros para a elaborao dessa legislao sejam dados pela legislao federal. Todos esses conselhos adotam a paridade como princpio, ainda que a forma especfica da paridade varie de rea temtica para rea temtica. Assim, no caso dos conselhos de sade, os usurios ocuparam metade da representao, no caso da assistncia social e dos conselhos da criana e do adolescente, entidades da sociedade civil ocupam metade das vagas no conselho. O que importante perceber que h uma grande variao no que se denomina de entidades da sociedade civil nesses casos, variao essa que se torna ainda maior no caso dos conselhos de meio ambiente que existem em diversos estados da Federao. O Grfico 1 mostra os dados do IBGE acerca do nmero de conselhos existentes no Brasil em 2001:

Grfico 1 Nmero de Conselhos Municipais no Brasil


Sade Assistncia Social Direitos da Criana e do Adolescente Educao Trabalho Meio Ambiente Turismo Cultura Habitao Poltica Urbana Transportes Oramento Fonte: Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais IBGE, 2001. 98% 93% 77% 73% 34% 29% 22% 13% 11% 6% 5% 5%

O Grfico 1 no deixa dvidas sobre a proliferao de conselhos 8 no Brasil democrtico. De acordo com os dados do IBGE, existem conselhos de sade e de assistncia social na quase totalidade dos municpios brasileiros. Conselhos da criana e do adolescente 9 e de educao so menos presentes no pas, e h uma grande
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Existem alguns poucos conselhos no Brasil que tm representantes do Poder Legislativo, mas na maioria dos casos isso no ocorre. J h jurisprudncia de que eles pertencem estrutura do Poder Executivo. O mtodo atravs do qual o IBGE chegou a esses nmeros questionvel. O IBGE trabalhou apenas com informao das prefeituras sobre a existncia desses conselhos. Esse mtodo limitado uma vez que j existem evidncias na literatura de conselhos formalmente organizados, mas que no se renem nem ao menos uma vez por ano ou de conselhos que so organizados pelo prefeito e no desempenham nenhum papel fiscalizador ou deliberativo na poltica pblica em questo. AVRITZER; CUNHA; CUNHA, 2003. Nem todos os conselhos de educao tm o mesmo papel no Brasil. H uma tendncia dos conselhos de educao de se tornarem em alguns casos instncia normativa e reguladora das instituies educativas existentes no estado. Tal fato mostra que mesmo a legislao atual sobre conselhos no sistemtica e no envolve a adoo de padres semelhantes de tomadas de deciso.

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variao na sua presena nas diferentes regies do pas. As regies Norte e Nordeste so as que ainda no apresentam uma rede completamente constituda de conselhos, com um nmero de conselhos da criana e do adolescente e do meio ambiente significativamente menor do que as demais regies. importante tambm mencionar que os dados do IBGE no distinguem entre a informao sobre a presena de conselhos e sua efetividade pensada, seja em termos do nmero de reunies realizadas por ano, seja pela sua capacidade de pautar a deliberao da poltica pblica a ele vinculada. Dados parciais de pesquisa para algumas regies do pas revelam essa discrepncia, que sugere que alguns conselhos no se renem ou, em alguns casos, no chegam nem ao menos a existir efetivamente (Avritzer, Cunha; Cunha, 2003). Ainda que no existam dados conclusivos sobre o papel dos conselhos na mudana do padro de polticas pblicas nas reas nas quais eles esto melhor estruturados, alguns indicadores parciais merecem ser mencionados. No caso dos conselhos de sade e de assistncia social h uma tendncia democratizadora da ao dos conselhos nos lugares em que eles so mais atuantes. Essa tendncia envolve o levantamento de um conjunto de queixas e demandas sobre o funcionamento de postos de sade, que acaba tendo um efeito positivo sobre a organizao da poltica pblica. Esses casos envolvem principalmente grandes capitais com organizao significativa dos conselhos de sade (Coelho; Verssimo, 2004; Avritzer, 2004; Cortes, 2002). H tambm evidncias de organizao mais eficiente das polticas pblicas na rea da assistncia social. A partir da resoluo do Conselho Nacional de Assistncia Social de redistribuir os recursos de emendas de parlamentares a partir de critrios tcnicos, h uma tendncia mais racional de distribuio dos recursos federais na rea. Assim, ainda que no tenha havido at o momento uma avaliao nacional do papel dos conselhos, existem evidncias parciais de um funcio-

namento exitoso em algumas grandes cidades ou no caso do papel desempenhado por alguns conselhos nacionais, como os da sade e da assistncia social. A outra instituio participativa que tem se destacado no Brasil democrtico o Oramento Participativo (OP), a nica entre as instituies discutidas neste artigo cuja criao no decorrncia direta da Constituio de 1988. O oramento participativo uma forma de balancear a articulao entre representao e participao ampla da populao atravs da cesso da soberania por aqueles que a detm enquanto resultado de um processo eleitoral. A deciso de iniciar o OP sempre do prefeito. A soberania passa a ser partilhada com um conjunto de assemblias regionais e temticas que operam a partir de critrios de livre participao. Todos os cidados so tornados, automaticamente, membros das assemblias regionais e temticas com igual poder de deliberao. A principal experincia de OP , at esse momento, ocorreu na cidade de Porto Alegre a partir de 1990. Belo Horizonte, So Paulo e Recife so outras capitais de porte que tambm tm o oramento participativo. As experincias de oramento participativo tiveram at 1997 um cunho fundamentalmente partidrio, uma vez que a sua grande maioria esteve vinculada ao Partido dos Trabalhadores. A partir de 1997 h uma tendncia expanso do oramento participativo e sua pluralizao no universo partidrio. Existiam em 2004 170 experincias de oramento participativo espalhadas pelo pas da seguinte forma:
Mapa 1 OPs Gesto 2001 - 2004

Fonte: Avritzer, 2006.

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possvel perceber uma concentrao regional dos casos de OP nos estados do Rio Grande do Sul, So Paulo e Minas Gerais e uma baixa presena de casos nos estados das regies Norte e Nordeste. Vale a pena pensar mais vagarosamente sobre os motivos da concentrao de casos de OP nesses estados. A melhor explicao seria um misto de elementos de uma cultura poltica mais participativa (Avritzer, 2006) com elementos da dinmica poltica local. Os casos mais fortes de OP at 2004 estavam concentrados no estado do Rio Grande do Sul, um estado com uma tradio poltica mais igualitria e onde o Partido dos Trabalhadores se destacou no comeo dos anos 90 como introdutor de polticas participativas. Os casos dos estados de So Paulo e Minas Gerais parecem ser bastante diferentes, e a proliferao dos casos de OP parece estar mais ligada dinmica local da vida poltica. No estado de So Paulo, administraes no petistas que se seguiram a administraes petistas, em geral, deram continuidade s experincias de oramento participativo em curso. O mesmo parece ser verdadeiro no estado de Minas Gerais, em cidades importantes como Betim e Ipatinga. possvel tambm perceber uma pluralizao dos partidos cujos prefeitos adotam o oramento participativo. Entre os casos de oramento participativo existentes at 1997, havia 53 experincias no Brasil, 62% entre elas concentradas em administraes do Partido dos Trabalhadores e 72% entre elas concentradas no campo de esquerda (PSB, PDT e PCdoB). Entre 2000 e 2004, foram registradas 170 experincias de OP no Brasil, 47% dentre elas concentradas no Partido dos Trabalhadores e 57% no campo de esquerda. (Avritzer, 2006) O principal fenmeno observado nesse perodo o crescimento do nmero de experincias feitas no espectro poltico centrista, isto , por partidos como o PMDB e o PSDB. Assim, o que possvel perceber em relao s experincias de participao como o OP que elas tm se ampliado no Brasil tanto no seu nmero quanto na sua influncia poltica. Originalmente,

parte de um repertrio poltico limitado a partidos de esquerda, em especial, ao PT, essas experincias hoje atingem o espectro do centro e da esquerda e envolvem um nmero significativo de partidos polticos. No entanto, o que vale a pena avaliar o impacto dessas formas de participao no sistema poltico como um todo, ou seja, se de fato ocorreu no Brasil ps-1988 a combinao entre representao e participao almejada pelo legislador constitucional.

Participao e representao no Brasil democrtico


Como mostramos anteriormente, a arquitetura institucional do Brasil democrtico hbrida, e privilegia a combinao entre representao e participao. No entanto, o fato de combinar representao e participao no quer dizer que as duas formas de soberania poltica foram combinadas nos lugares adequados e na proporo correta. Duas observaes mais gerais podem ser feitas sobre essa combinao no Brasil democrtico: em primeiro lugar, as instituies de democracia semidireta, tais como o plebiscito, o referendum e a iniciativa popular, permaneceram muito mais vinculadas ao funcionamento do Congresso Nacional ou dos legislativos estaduais do que seria desejvel ou do que acontece em outros pases. O plebiscito de 1993 e o referendum de 2005 surgiram a partir de polmicas internas Constituinte de 1988 e ao Congresso Nacional e no conseguiram substituir essa lgica da disputa interna por uma lgica alm da representao, na qual os mecanismos de democracia semidireta obedecem a um nexo mais societrio. A mesma coisa pode ser afirmada em relao iniciativa popular de leis: as poucas experincias de iniciativa de lei foram prejudicadas por um procedimento pouco claro de tramitao no Congresso, que no deu iniciativa prioridade na tramitao legislativa, apesar do enorme esforo envolvido na coleta de mais de um milho de assinaturas. Nesse sentido,

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possvel apontar como o problema maior para a proliferao das formas de participao direta, a dependncia que elas ficaram, na sua formulao constitucional, de autorizao do Congresso Nacional. O ideal em relao a essas formas amplas de consulta da populao que elas sejam amplamente independentes do Poder Legislativo, e que, com o tempo, adquiram uma lgica prpria. O segundo tema analisado neste artigo, o da proliferao das formas de participao no nvel local, parece apontar na direo contrria. Os oramentos participativos e os conselhos se tornaram as formas principais de participao no Brasil democrtico. No entanto, essas novas formas locais de participao no tm se articulado bem com os legislativos locais, que tm sido, via de regra, postos em um segundo plano na sua capacidade decisria. Essas instituies, cujas prerrogativas e capacidade de deciso so, em geral, baixas, no tm sido capazes de se articular com as formas de participao e tm perdido legitimidade na poltica local.

O ideal seria que os arranjos participativos locais tivessem algum tipo de participao de representantes dos Legislativos. Para isso, faz-se necessria uma mudana normativa, j que a legislao existente entende os conselhos de polticas como parte da estrutura do Executivo, o que, a nosso ver, parecer ser um equvoco. Assim, guisa de concluso, podemos afirmar que apesar da inteno do legislador constituinte de criar formas hbridas de relao entre a participao e a representao, esse objetivo ainda no foi alcanado no Brasil democrtico. desejvel que nos prximos anos as formas de democracia semidiretas adquiram autonomia em relao dinmica do Congresso Nacional, assim como desejvel que os arranjos participativos locais se articulem melhor com os legislativos locais. Somente assim cada uma das formas de exerccio da soberania, a participao e a representao, podero complementar dficits ou incompletudes presentes na outra.

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Carlos Ranulfo Melo

Introduo
Os ltimos vinte anos foram marcantes para a Amrica do Sul. Boa parte de seus pases restabeleceu as regras do jogo democrtico, mas, na grande maioria dos casos, teve que faz-lo em meio a um quadro de enorme desigualdade social, agravado por crises econmicas e pela falncia do antigo modelo de desenvolvimento centrado no Estado. Submetidas a duros testes, as jovens democracias da regio atravessaram perodos de intensa crise poltica e sofreram, em alguns pases, ameaas de retrocesso. Mesmo naqueles casos em que a experincia democrtica no chegou a ser interrompida pelo ciclo de golpes militares, como a Colmbia e a Venezuela, o sistema poltico atravessou os anos 80 emitindo claros sinais de instabilidade e perda de representatividade. Em resposta a esse conjunto de fatores, os pases sul-americanos vm passando por um intenso movimento de inovao e experimentao institucional. A depender do pas, esse processo envolveu a convocao de uma Assemblia Constituinte, a realizao de um conjunto de reformas constitucionais e/ou mudanas na 1 legislao ordinria. Este artigo centrar sua ateno em um subconjunto dessas mudanas: as reformas nos sistemas eleitorais. Praticamente todos os pases do continente modificaram algumas das regras sob as quais so eleitos os membros dos Poderes Legislativo e Execu2 tivo. Ocorreram alteraes na forma de eleio do Presidente (se por maioria absoluta ou simples) e/ou na durao do mandato. Em alguns pases a reeleio passou a ser admitida, e eleies diretas para governadores e prefeitos foram introduzidas. Calendrios eleitorais sofreram alteraes, fazendo com que as eleies nos diferentes nveis, nacional ou subnacional, deixassem de coincidir. No que tange ao Poder Legislativo, alguns pases transitaram do bicameralismo para o unicameralismo, extinguindo o Senado. Outros modificaram o nmero de membros e o processo de composio

Brasil (1988), Colmbia (1991), Equador (1998) e Venezuela (1999) convocaram Constituintes. A Venezuela o fez depois de haver experimentado uma srie de reformas pontuais em sua constituio entre o final dos anos 80 e meados dos anos 90. Argentina e Bolvia em 1994, o Uruguai em 1996 e, recentemente, o Chile em 2005, realizaram reformas constitucionais no curso de processos legislativos ordinrios. A afirmao no inclui o Suriname, a Guiana e a Guiana Francesa.

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dessa Casa. Finalmente, no que se refere Cmara dos Deputados, foram registradas a introduo de sistemas eleitorais mistos, a modificao no nmero dos representantes e a alterao do nmero de cadeiras em disputa nos distritos. O texto est organizado da seguinte maneira: na primeira seo feita uma breve abordagem acerca dos problemas envolvidos nos processos de reforma poltico-eleitoral e das condies que podem favorecer, ou dificultar, a sua ocorrncia. A seguir so discutidos e comparados os casos da Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Uruguai e Vene3 zuela. Para cada pas so apresentados os atores responsveis pela conduo das reformas, o tipo de constrangimento institucional e/ou social sob o qual atuavam, e analisados os resultados. Na concluso, feito um rpido balano dos seis processos reformistas.

O jogo da reforma eleitoral


A democracia pode ser entendida como um tipo de jogo em que a incerteza institucionalizada (Przeworski, 1994). Arranjos institucionais possuem impacto sobre o resultado dos conflitos polticos, fazendo com que determinados resultados sejam descartados, delimitando o leque dos desfechos possveis e apontando aqueles que so os mais provveis. Isso tanto mais verdadeiro quanto mais consolidado se mostre determinado arranjo: a institucionalizao o processo atravs do qual as organizaes adquirem valor e estabilidade (Huntington, 1975, p. 24). Um processo de reforma eleitoral um tipo de mudana institucional que pode envolver, nas palavras de Tsebelis (1998), alteraes no conjunto de jogadores, nas jogadas permitidas, na seqncia do jogo e/ou na informao disponvel para cada jogada. Trata-se, geralmente, de um jogo marcado pela incerteza (Norris, 2000). O conhecimento adquirido pelos atores polticos que aprenderam a lidar com as re-

gras vigentes e sob estas condies estabeleceram suas estratgias perde parte de seu valor. A mudana nas regras exigir um novo aprendizado. Mais importante, ainda, sob as novas regras, os resultados podem ser de difcil previso. Mesmo que seja possvel avaliar a possibilidade de ganhos imediatos ligados ao contexto em que se realiza a reforma, a situao pode se alterar com o tempo: no se pode prever como reagir o conjunto dos atores medida que todos se familiarizem com as novidades; no se sabe exatamente como se combinaro (em termos de efeito sobre o processo poltico) as novas e as antigas instituies; no se pode impedir a interferncia de fenmenos diversos que anulem ou minimizem os efeitos esperados. Em outras palavras, como toda mudana institucional, uma reforma eleitoral um tipo de investimento de longo prazo (Tsebelis, 1998), o que torna mais difcil o controle do processo e aumenta a chance de que sejam produzidas conseqncias no intencionais. A experincia recente das democracias consolidadas fornece exemplos de reformas eleitorais cujos objetivos foram plenamente alcanados e outras onde o fracasso foi retumbante. No primeiro caso encontra-se a Nova Zelndia que, a partir de 1993 e aps a realizao de dois referendos, transitou de um sistema eleitoral majoritrio de tipo ingls para um sistema misto, ao estilo ale4 mo. O objetivo dos reformadores era possibilitar o acesso dos partidos minoritrios House of Representatives e, com isso, conferir maior representatividade ao sistema poltico (Denemark, 1996; Lima Jnior, 1999).

Como ficar claro, os pases sero agrupados dois a dois: Argentina e Uruguai; Bolvia e Venezuela; Brasil e Chile. A escolha dos pases se justifica por serem expressivos de diferentes contextos de reforma. Os deputados neozelandeses eram eleitos at ento em 99 distritos, cada um deles elegendo um representante para a Cmara. A partir das eleies de 1996, metade dos deputados passou a ser eleito por meio de voto proporcional em lista fechada. A outra metade continuou a ser eleita de forma majoritria. O eleitor passou a contar com dois votos, um reservado disputa no distrito e outro disputa entre as listas partidrias. O nmero de votos dados nas listas serve como referncia para o clculo das cadeiras atribudas aos partidos, o que assegura que os resultados da eleio sejam proporcionais, corrigindo a distoro tpica dos sistemas majoritrios puros. O sistema misto foi introduzido pelos alemes em 1949.

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O objetivo foi alcanado, e a partir das eleies seguintes a Nova Zelndia passou a 5 apresentar um sistema multipartidrio. A Itlia ilustra o segundo caso. Tambm em 1993 e novamente aps a realizao de referendos, os legisladores italianos substituram o sistema de representao proporcional em vigor desde o ps-guerra por um 6 sistema misto. O objetivo era reduzir a fragmentao partidria e aumentar o grau de estabilidade governamental (Morlino, 1996). Mas a mudana no sistema, segundo Pasquino (1997), apenas reforou uma tendncia, j em curso, de desalinhamento eleitoral e crise do sistema partidrio, que terminou, como se sabe, por implodir pouco tempo depois. A partir de 1994 as eleies italianas passaram a ser polarizadas por duas grandes coalizes, de centro-esquerda e centro-direita, dentro das quais se abrigava um enorme nmero de novas organizaes partidrias. Em 2005 a Itlia, por iniciativa do governo Berlusconi, voltou a adotar o sistema de representao proporcional para 7 Cmara e Senado. A incerteza inerente ao processo reformista pode dificultar a construo de uma coalizo capaz de conduzi-lo. Mesmo que tais coalizes contem com apoios no poder Executivo e na sociedade, a adeso de uma maioria de congressistas se mostra essencial para o sucesso da empreitada. Legisladores, como se sabe, so especialmente preocupados com sua reeleio, e no se deve esperar que adiram a projetos que coloquem em risco sua sobrevivncia poltica. Dessa forma, os atores interessados em liderar processos reformistas devem lanar
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O domnio absoluto dos partidos Trabalhista e Nacional foi questionado. Nas eleies de 2002, a Cmara dos Deputados neozelandesa chegou ao seu momento de maior fragmentao, apresentando um nmero efetivo de partidos (N) igual a 4,6. Em 2005, a fragmentao voltou a diminuir e o valor de N baixou para 3,0. O sistema misto na verso italiana distingue-se da matriz alem pelo fato de que 75% dos eleitos so escolhidos nos distritos, restando apenas 25% das vagas a serem preenchidas a partir das listas partidrias. O novo sistema italiano traz como inovao um bnus de maioria, de modo a garantir que a coalizo mais votada no possua menos do que 340 (em 630) cadeiras na Cmara dos Deputados. Evidentemente, Berlusconi esperava que sua coalizo chegasse em primeiro lugar. O sistema estabelece ainda que coalizes partidrias necessitam obter pelo menos 10% da votao nacional (votos vlidos) para ter direito a assento no Legislativo. No caso de partidos que concorram sozinhos, a exigncia cai para 4%.

mo de estratgias de persuaso e de modificao (Arnold, 1990). O objetivo das primeiras no s o de convencer os legisladores quanto justeza das propostas em pauta, mas principalmente o de tranqiliz-los quanto a seus impactos eleitorais. Quanto s segundas, trata-se de modificar aspectos da proposta ou de tornar sua implementao gradual, de modo a contemplar as preferncias de seus liderados, atrair novos adeptos e, se possvel, dissuadir oponentes. Finalmente, preciso levar em conta o arranjo institucional em tela. Democracias que se organizam com base em arranjos consensuais (Lijphart, 2003), ou proporcionais (Powell, 2000), tendem a ampliar o nmero e a pluralidade dos representantes presentes no processo de produo de polticas, o que aponta para a necessidade de conformao de maiorias mais amplas e para processos decisrios mais negociados e incrementais. Democracias que, por outro lado, se baseiam em uma concepo majoritria tendem a concentrar poderes nas mos de uma maioria estrita, diminuindo o nmero de atores com poder de negociao e, em funo disso, podendo tornar mais fceis os processos de mudanas, ainda que, no limite, tambm possam gerar decises menos representativas. O impacto do arranjo institucional pode ainda ser maior ou menor a depender do grau de desinstitucionalizao exigido pela proposta reformista. Evidentemente, reformas polticas baseadas em projetos de lei ordinria so mais fceis de serem aprovadas do que aquelas que exigem alteraes constitucionais. Neste ltimo caso, o sucesso da empreitada reformista poder depender, ainda, do qurum necessrio para a realizao de emendas constitucionais. Exigncias de maiorias mais elevadas conferem s diferentes minorias maior poder de veto sobre as mudanas. Apesar de permanecerem cercadas de incertezas, reformas eleitorais tm sido freqentes nos ltimos vinte anos. E se isso ocorre deve-se a que os resultados obtidos pelos arranjos eleitorais vigentes passam a

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ser percebidos como desvantajosos para atores polticos dotados de poder de agenda e veto. E ainda que estes no se lancem de imediato em busca de novas regras, trataro de introduzir o tema e iniciar o processo de construo de uma coalizo reformista. Nesse caso, a possibilidade de que o projeto reformador avance aumenta medida que tais atores possuam preferncias institucionais alternativas plenamente desenvolvidas (Tsebelis, 1998). A percepo quanto indesejabilidade dos resultados gerados por determinado sistema eleitoral pode estar restrita elite poltica ou disseminada pela sociedade. No primeiro caso, trata-se de verificar se o incmodo grande o suficiente para que os atores arquem com o custo de construir uma coalizo. No segundo, preciso verificar a ocorrncia ou no de um movimento de opinio pblica capaz de sensibilizar o sistema representativo. Se o movimento de reforma eleitoral restringe-se ao universo da elite poltica, sendo dbil a presso advinda da sociedade, o grau de liberdade da primeira aumenta. Nesse caso, sempre que a maioria articulada em torno da proposta reformista se sentir em condies de prever as suas conseqncias ela procurar desenhar instituies que a beneficiem em detrimento de outros interes8 ses. Como veremos, possvel enquadrar os casos da Argentina e do Uruguai nesta situao. Diante de um movimento na opinio pblica forte o suficiente para exigir as mudanas, a margem de manobra dos representantes diminui. Ainda que estes, temendo pela perda de legitimidade do sistema e pela sua prpria sobrevivncia poltica, procurem assumir a dianteira do processo, o grau de incerteza quanto aos resultados e a possibilidade de perda de controle sobre a dinmica do jogo aumentam de modo considervel. Dos pases aqui analisados, Venezuela e Bolvia exemplificam essa possibilidade. Finalmente, possvel tambm que, na 9 ausncia de presses sociais e diante da incapacidade dos atores polticos em construir uma coalizo estvel, a agenda

reformista mantenha-se na pauta, mas as reformas no se viabilizem, ou se realizem de forma pontual, ou muito tardia. Aqui possvel se encaixar os casos do Brasil e do Chile.

O processo de reforma em seis pases sul-americanos


Argentina e Uruguai
Argentina e Uruguai realizaram uma reforma constitucional nos anos de 1994 e 1996, respectivamente. Nos dois casos, a iniciativa partiu do governo Carlos Menem, no primeiro, e Julio Maria Sanguineti, no segundo. A Constituio argentina determina, tanto hoje como poca, que a necessidade da reforma seja declarada por 2/3 de seus membros, sendo ento convocada uma Constituinte exclusiva. No Uruguai, a reforma deve ser aprovada por 2/3 da Assemblia e submetida a referendo. O principal impulsionador da reforma argentina foi o presidente Carlos Menem, do Partido Justicialista (PJ), que buscava introduzir na Constituio o direito reeleio. Ocorre que a Unio Cvica Radical (UCR) aliada a alguns partidos de centro-esquerda controlava mais de 1/3 da Cmara dos Deputados, o que tornava necessria a negociao. Menem tinha como for-la podia convocar um referendo no vinculatrio do qual certamente sairia vitorioso , mas no como evit-la. Do outro lado, ainda que encontrasse alguma resistncia no interior de seu partido (UCR), Ral Alfonsn interessava-se por negociar algumas mudanas. O resultado foi o chamado Pacto de Olivos, assinado pelos dois lderes no final de 1993.

De acordo com TSEBELIS (1998), quando atores polticos que projetam instituies podem prever suas conseqncias para determinados grupos, a tendncia que as instituies resultantes sejam de tipo redistributivo, ou seja, seu objetivo seria o de melhorar a situao de um grupo em detrimento de outro. Evidentemente, nunca possvel eliminar a incerteza e tanto os atores podem errar no seu exerccio de projeo, como aquilo que se apresenta vantajoso no curto prazo pode se tornar prejudicial mais adiante. Em todos os pases aqui analisados, o tema da reforma poltica encontra-se sempre presente na imprensa, nos meios acadmicos, e nos crculos onde se discute poltica sem que, necessariamente, d origem a um movimento de opinio pblica capaz de sensibilizar o sistema poltico.

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No que se refere ao sistema eleitoral, as principais modificaes na Constituio argentina foram (Jones, 1997; Novarro, 2001; Anastasia; Melo; Santos, 2004):
A reeleio passou a ser permitida, mas o mandato presidencial foi reduzido de seis para quatro anos. Alm disso, o Presidente passou a ser eleito de forma direta e em sistema de dois turnos, desde que o primeiro colocado no obtenha pelo menos 45% dos votos vlidos, ou um mnimo de 40%, acrescido de uma vantagem de pelo menos 10% sobre o segundo colocado. At 1989, a eleio do chefe do Executivo Federal era feita em um s turno por um Colgio Eleitoral cujos eleitores eram escolhidos em 24 distritos plurinominais (23 provncias mais a capital federal), sob as mesmas regras vigen10 tes para a Cmara dos Deputados. No Senado, cada provncia passou a contar com trs senadores eleitos diretamente para mandatos de seis anos. As duas primeiras cadeiras so reservadas ao partido que obtm a maioria dos votos, enquanto a terceira vaga cabe primeira minoria. A cada dois anos, um tero das 24 provncias renovam seus representantes. At ento eram eleitos dois senadores por provncia para um mandato de nove anos. A eleio ocorria de forma indireta nas assemblias provinciais. No contexto de um reforo organizao federativa do pas, Buenos Aires adquiriu maior autonomia administrativa e passou a ter seu prefeito eleito diretamente. At ento o ocupante do cargo era indicado pelo Presidente da Repblica.
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No Uruguai, a reforma da Constituio foi patrocinada pelos dois partidos tradicionais 11 Nacional e Colorado e apoiada por uma pequena organizao de centro-esquerda, o Nuevo Espacio. Juntos, os trs partidos controlavam pouco mais de 2/3 do Congresso. A motivao imediata da reforma era clara: dificultar o acesso da Frente Ampla (FA) ao governo. A FA, originada de uma confluncia de organizaes de esquerda, emergira como terceiro partido uruguaio em 1971 e, aps o fim da ditadura militar (1973-1984), manteve crescimento ininterrupto, chegando a pouco mais de 30% dos votos em 1994. Na eleio presidencial daquele ano, realizada em um s turno, a votao de seu candidato, Tabar Vzquez, ficou a menos de 2% do primeiro colorado, Sanguinetti, do partido Colorado. Sofrendo a oposio da FA, a reforma foi aprovada, e submetida a referendo, venceu com 50,4% dos votos, pouco mais do que o exigido pela Constituio (Lanzaro, 2001). As principais modificaes no sistema eleitoral uruguaio foram as seguintes:
Adoo da regra de dois turnos para a eleio presidencial; Estabelecimento de uma candidatura nica por partido. Tradicionalmente o sistema poltico uruguaio admitia que as faces partidrias lanassem candidaturas prprias para a presidncia da Repblica, assim como listas distintas para a Cmara e Senado. O total de votos de cada partido na eleio presidencial era obtido pela soma de seus diversos candidatos, sendo vitorioso o partido cujo somatrio fosse majoritrio e declarado presidente o candidato mais votado no interior deste; Obrigatoriedade de que os candidatos presidenciais sejam escolhidos por meio de eleies internas abertas. As eleies passaram a ser realizadas simultaneamente em todos os partidos no ltimo domingo do ms de abril anterior s eleies gerais; Modificao no calendrio eleitoral, de forma que as eleies municipais passaram a 12 se realizar seis meses aps a presidencial.

Alm disso, o Presidente passou a contar com poder de veto parcial e teve explicitamente reconhecido o direito de editar decretos de urgncia. De acordo com a lei, o decreto deveria ser submetido em dez dias considerao de uma comisso bicameral a quem caberia analis-lo antes da apreciao pelo plenrio. Passados mais de onze anos aps a reforma essa comisso no foi criada (QUIROGA, 2005). Ao mesmo tempo, e atenuando parcialmente a transferncia de poderes ao Executivo, a nova Constituio institui a figura do Chefe de Gabinete, o qual indicado pelo Presidente, mas pode ser removido pelo voto da maioria absoluta nas duas Casas Legislativas (JONES, 1997). O regime uruguaio sempre se caracterizou pela fora de seus dois partidos, criados ainda no sculo 19, e pelo seu carter consociativo. O pas experimentou perodos de governo colegiado, e aps os anos 30 passou a ser comum a participao da oposio no governo, qualquer que fosse o partido vencedor. Ademais das modificaes no sistema eleitoral, a reforma reforou a posio do Poder Executivo diante do Legislativo elevando para 3/5 o qurum necessrio para derrubada do veto (LANZARO, 2001; ANASTASIA; MELO; SANTOS, 2004).

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Nos dois pases os objetivos de curtssimo prazo dos atores que conduziram o processo de reforma foram alcanados. Carlos Menem se reelegeu presidente em 1995, mas as mudanas realizadas em 1994 ampliaram o espao institucional da oposio (Jones, 1997) e contriburam para que pela primeira vez na histria argentina um terceiro partido ultrapassasse uma das organizaes tradicionais. O candidato presidencial da FREPASO uma organizao de centro-esquerda que contava entre seus fundadores com dissidentes do PJ superou a votao da UCR e praticamente igualou a sua fora na Cmara dos Deputados. Nas eleies seguintes, em 1999, uma aliana entre a UCR e a FREPASO imporia ao justicialismo sua maior derrota em todos os tempos (Anastasia; Melo; Santos, 2004). A comparao entre os arranjos institucionais antes e depois de 1994 no deixa margem para dvida. A reeleio, a introduo do segundo turno e o fim do Colgio Eleitoral nas eleies presidenciais, as eleies diretas para a prefeitura de Buenos Aires e para o Senado, bem como a ampliao deste ltimo, fizeram com que o sistema poltico argentino ganhasse pontos em termos de representatividade e accountability. Tais mudanas no foram suficientes, no entanto, para evitar que no calor da crise que se abateu sobre o pas em 2001 e que levou renncia do presidente De la Rua, os argentinos sassem s ruas aos gritos de que se van todos. Ainda que a crise tenha sido resolvida por meios institucionais, no resta dvida de que os acontecimentos abalaram profundamente a legitimidade dos 13 partidos e de lderes polticos nacionais. No Uruguai, os partidos Colorado e Nacional conseguiram impedir que Tabar Vzquez chegasse presidncia da Repblica em 1999. O candidato da Frente Ampla venceu o primeiro turno, com 38,5% dos votos, mas perdeu no segundo para o candidato do partido Colorado, apoiado pelo Nacional, Jorge Batlle, por 54,1% a 45,9%. Na eleio seguinte, contudo, a esquerda manteve sua trajetria ascendente, e Vzquez venceu as eleies no primeiro turno, obtendo ainda

maioria de 51,5% na Cmara e 56,7% no Senado. Resultados eleitorais parte, as mudanas no arranjo institucional tambm reforam a democracia uruguaia nos quesitos de representatividade e accountability. Com a introduo do segundo turno e da candidatura nica por partido deixou de existir a possibilidade da eleio de presidentes minoritrios no pas. Nas eleies de 1989 e 1994, os presidentes uruguaios haviam sido eleitos com 22,6% e 24,7% dos votos, respectivamente. Da mesma forma, a introduo de eleies internas abertas para a escolha dos candidatos presidenciais representou uma considervel oxigenao de um sistema poltico desde sempre acostumado dinmica das listas fechadas. Trata-se de medida que contribui para o aumento do grau de inclusividade do sistema poltico; de um avano na direo apontada pela quarta con14 dio da poliarquia de Dahl (1989), na medida em que aumenta o nmero de pessoas com algum poder de definio das alternativas colocadas votao (Anastasia; Melo; Santos, 2004).

Venezuela e Bolvia
De acordo com Robert Dahl (1989), sob determinadas condies no h arranjo democrtico que consiga se estabilizar. Os casos da Venezuela e, em menor grau, da Bolvia so exemplos de situaes em que a elite poltica, ao perceber a reduo do grau de legitimidade do arranjo institucional em tela e sentindo aumentar a presso social por mudanas, assume a dianteira do processo de reformas, mas termina por perder o controle do processo. Os dois casos merecem um pouco mais de ateno.

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A crise de 2001 levou ao desmantelamento da FREPASO e ao encolhimento expressivo da UCR, que na eleio presidencial de 2003 conseguiu apenas 3% dos votos, embora tenha mantido alguma fora no Congresso. Carlos Menem tambm sentiu o gosto da crise: nas eleies de 2003 obteve pouco mais de 20% dos votos, muito longe dos 49,7% de 1995. De acordo com Dahl, entre as condies que permitem o avano das poliarquias rumo aos objetivos de soberania popular e igualdade poltica est a de que qualquer membro que perceba um conjunto de alternativas, pelo menos uma das quais considera prefervel a qualquer daquelas na ocasio apresentadas, pode inseri-la(s) entre as apresentadas votao (1989, p. 72).

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A estabilidade do presidencialismo venezuelano, aps o pacto de Punto Fijo, em 1958, e at o final dos anos 80 guardava forte relao com uma brutal concentrao de poder 15 no eixo Poder Executivo/sistema partidrio. Em regime de duoplio, Ao Democrtica (AD) e Comit de Organizao Poltica Eleitoral Independente (COPEI) partilharam o controle do processo poltico formal e da organizao da sociedade civil, partilha definida com base nos resultados das eleies presidenciais. O Presidente, alm de portavoz da nao, era tambm o rbitro desta disputa particular, cabendo-lhe as decises referentes partilha do poder o que se desdobrava na nomeao de ministros, governadores, dirigentes de empresas estatais e um sem-nmero de cargos na mquina administrativa. No arranjo institucional resultante, os poderes Legislativo e Judicirio perdiam autonomia. As condies vigentes na Venezuela comearam a se modificar na dcada de 80. A economia entrou em declnio, a inflao subiu e a renda caiu, frustrando as expectativas da populao quanto melhoria do nvel de vida. Ao mesmo tempo, como decorrncia de trs dcadas de estabilidade e recursos abundantes, a sociedade havia alterado o seu perfil, ensejando o

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Em 1958, um acordo firmado entre os trs maiores partidos venezuelanos permitiu que a Venezuela superasse uma longa sucesso de governos caudilhescos e/ou militares e inaugurasse um perodo de grande estabilidade democrtica. O pacto de Punto Fijo, como ficou conhecido, alm de oferecer uma srie de garantias a empresrios, sindicalistas, Igreja e militares, estabelecia que os trs partidos aceitariam os resultados das eleies, trabalhariam para a formao de governos de unidade nacional, nos quais haveria compartilhamento de cargos e responsabilidade e acionariam mecanismos de consulta sobre os assuntos mais importantes. Tal acordo implicou grandes concesses por parte do maior partido, a AD, e gerou dissidncias sua esquerda. Sob o governo Prez verifica-se a primeira fissura no duoplio partidrio. A segunda viria com Rafael Caldera, eleito logo aps, por uma recm-criada Convergncia Nacional. Rompido com o COPEI, e tendo montado o primeiro governo da histria democrtica da Venezuela sem a presena de nenhum membro dos dois grandes partidos (AMORIM NETO, 2002), Caldera apenas iria oferecer mais do mesmo (JMENEZ, 2003). Enfrentaria uma ameaa de colapso do sistema bancrio, o que lhe fez declarar estado de emergncia econmica e assumir poderes de decreto antes que o Congresso os delegasse (McCOY, 1999); veria seu capital poltico ser rapidamente corrodo e sua frgil base parlamentar desconstituda ao adotar medidas antipopulares e apresentar um plano de reformas de corte liberal; e teria que, finalmente, recorrer AD para evitar a paralisia do governo. Preocupada com o agravamento da crise, mas ao mesmo tempo no disposta a conceder a Caldera mais do que o necessrio para a sobrevivncia, a AD empresta-lhe apoio apenas para reformas de curto flego (CORRALES, 2000; JMENEZ, 2003).

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surgimento de associaes e de movimentos que no mais dependiam dos partidos e no se mostravam dispostos a se submeter s suas redes. Finalmente, os casos de corrupo passaram a se tornar mais freqentes, ao passo que aumentava a percepo, por parte da sociedade, de que o sistema poltico, em especial os partidos, era incapaz de lidar com o problema (Anastasia; Melo; Santos, 2004). Conforme relata Lucena (2003), as presses da sociedade civil se faziam no sentido de reivindicar mais poder aos cidados e menos aos partidos polticos. A absteno, que nunca havia ultrapassado os 13%, fechou a dcada na casa dos 50%. E em 1989 uma revolta popular contra medidas adotadas pelo presidente Carlos Andrz Prez (AD) foi brutalmente reprimida pelo Exrcito nas ruas de Caracas, gerando 350 mortos (Uchoa, 2003) e alargando o fosso entre a sociedade civil e o sistema poltico. Prez, que havia firmado um acordo com o FMI sem consultar sequer seu partido e pretendia implementar um pacote de reformas econmicas de carter neoliberal, no conseguiu terminar seu mandato: depois de enfrentar duas tentativas de golpe militar lideradas pelo ento coronel Hugo Chvez, em fevereiro e novembro de 1992, o Presidente foi destitudo sob a acusao de malversao 16 de dinheiro pblico. A primeira resposta oficial ao descontentamento crescente veio ainda em 1984, quando o presidente Jaime Lusinchi criou a Comisso Presidencial para a Reforma do Estado (COPRE), composta por intelectuais e acadmicos sem filiao partidria, por um grupo de notveis e por representantes dos partidos. A partir de ento, e at que o processo fosse interrompido com a vitria de Hugo Chvez nas eleies de 1998, a elite poltica venezuelana colocou em curso uma srie de modificaes no sistema poltico nacional. As principais mudanas realizadas at 1998 foram:
Estabelecimento, em 1988, de eleies diretas para governadores e prefeitos, simultaneamente escolha das Assemblias

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Legislativas e Cmaras Municipais. Anteriormente, os governos subnacionais eram nomeados pelo Presidente da Repblica; Introduo, em 1989, de um sistema eleitoral misto, nos moldes do adotado na Alemanha, em substituio ao sistema de representao proporcional de lista fechada. Diferentemente do sistema alemo, o clculo dos votos dados aos partidos passou a ser feito nos estados e no no plano nacional, o que diminui a proporcionalidade dos resultados alcanados. Como forma de corrigir parcialmente tal distoro, foi mantida uma sistemtica de alocao de cadeiras compensatrias; Modificao na composio do Conselho Supremo Eleitoral, que tambm teve seu nome alterado para Conselho Nacional Eleitoral, de forma a torn-lo independente dos partidos polticos. At 1993, o CSE era composto por nove membros, sendo cinco indicados pelos partidos com maior votao nas ltimas eleies e quatro cidados sem vinculao partidria eleitos pelo Con17 gresso; Alterao, em 1998, do calendrio eleitoral, de forma que as eleies para o Congresso, governadores e Assemblias Legislativas passaram a se realizar um ms antes da es18 colha presidencial.

Como dito na introduo, o processo de reforma poltica na Venezuela, pelo menos em sua primeira fase, redundou em absoluto fracasso. Condutores do processo, os dois grandes partidos (AD e COPEI) pretendiam reassentar as bases de legitimidade do sistema. Para tanto tinham que torn-lo mais aberto e competitivo. A estratgia reformista visava, em especial, diminuir a centralizao poltica no plano federal e reduzir o controle dos partidos sobre o processo eleitoral e legislativo. A expectativa era de que o conjunto das iniciativas adotadas apontasse para um cenrio no qual: a) os recursos de patronagem disposio do Presidente e dos lderes partidrios diminuiriam com a introduo das eleies diretas nos planos subnacionais; b) estas mesmas eleies gerariam a abertura de novos espaos para a

competio poltica possibilitando, em conseqncia, a emergncia de lderes nos planos regionais e abrindo espao para que pequenos (ou novos) partidos crescessem pela periferia do sistema, modificando, em mdio prazo, o seu funcionamento; e, finalmente, d) os representantes eleitos nos distritos passariam a ter incentivos no sentido de patrocinar interesses locais ou, pelo menos, articul-los queles definidos e perseguidos pelos lderes partidrios no Congresso. O desafio, para os condutores do processo reformista, estava em conciliar essa tendncia disperso de poderes com a manuteno de sua proeminncia no interior do sistema poltico (Kornblith; Levine, 1995; Crisp, 1997; Lucena, 2003). A dinmica da reforma seria, no entanto, superada pela da crise, que rapidamente assumiria um carter sistmico, atropelando as intenes dos reformadores e desmontando o regime de Punto Fijo antes que a estratgia reformista lograsse algum resultado. No contexto de uma crise institucional da democracia e do Estado, de um esgotamento das identidades conectadas com o regime de partidos e de um contundente repdio ao antigo regime, Hugo Chvez venceu a eleio presidencial de 1998 com 56% dos votos vlidos, sem que AD e COPEI conseguissem apresentar candidaturas compe19 titivas. Uma vez no governo, Chvez deu origem a outro processo de reformas, muito mais radical do que o anterior e em direo oposta, com o objetivo de fundar uma nova repblica no pas. Aproveitando-se de seu enorme prestgio, da fragilidade e desarticulao daqueles que poderiam fazer-lhe oposio, o presidente eleito conduziu a Venezuela a sucessivas escolhas eleitorais, por meio das quais imps seu projeto.
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Segundo JMENEZ (2003) o controle da AD e do COPEI ia alm do CSE uma vez que eram os partidos, e no a Justia Eleitoral, os responsveis por recrutar os membros das mesas escrutinadoras. As eleies subnacionais nem sempre coincidem com as nacionais, uma vez que a durao dos mandatos distinta. Governadores e prefeitos so eleitos por trs anos. AD e COPEI, depois de conseguirem 30% e 13% das cadeiras nas eleies para o Congresso, realizadas um ms antes das presidenciais, desistiram de suas respectivas candidaturas e passaram a apoiar a candidatura do empresrio Salas Roemer, do ento criado Projeto Venezuela.

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Do ponto de vista das regras do jogo, o sucesso de Chvez na conduo de seu projeto reformista foi facilitado pela forma como foi convocada e posteriormente eleita a Assemblia Nacional Constituinte em 1999. De acordo com a Constituio ento vigente, reformas constitucionais s poderiam ser realizadas por meio de emendas aprovadas por 2/3 do Congresso. Em evidente ato de ruptura institucional (Amorim Neto, 2002), Chvez convocou por decreto um referendo sobre a convocao da ANC. Sob intensa presso poltica, a Suprema Corte Venezuelana aceitou o referendo convocatrio, mas posicionou-se contrariamente a que os poderes da ANC fossem alm de escrever a nova Constituio (McCoy, 1999). Por outro lado, correspondendo ao exacerbado majoritarismo que passaria a caracterizar a democracia bolivariana, os 131 membros da ANC foram eleitos por pluralidade, ou seja, um por cada distrito e em maioria simples.

Majoritrio em quase todos os distritos, o chavismo obteve 94% das cadeiras, ficando com as mos livres para fazer a Constituio que quisesse sem qualquer interferncia da 20 oposio. No que diz respeito ao sistema eleitoral, as principais modificaes introduzidas por Chvez foram:
Dissoluo do Senado; Reduo do nmero de membros do Congresso Nacional; Elevao da durao do mandato presidencial de cinco para seis anos; Introduo da reeleio; Instituio da revogabilidade de todos os cargos eleitos, mediante convocao de referendo por pelo menos 20% dos eleitores da circunscrio que o elegeu, depois de transcorrida metade de seu mandato.

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O primeiro referendo foi realizado em 25 de abril de 1999 e autorizou a convocao da ANC, concordando em conceder-lhe poderes para, inclusive, dissolver o Congresso, a Suprema Corte de Justia, os governadores e as Assemblias Legislativas. Menos de 38% do eleitorado participaram, e 88% concordaram com os termos propostos por Chvez. As eleies para a ANC se realizaram em 25 de julho do mesmo ano. Com uma absteno de 54% do eleitorado, Chvez obteve vitria ainda mais retumbante: dos 131 deputados eleitos, 123 pertenciam sua coligao. Em 25 de dezembro de 1999, um outro referendo aprovou a nova Constituio. Dos que foram s urnas a absteno foi de 56% 71,8% disseram sim. Em janeiro de 2000 o Congresso Nacional foi dissolvido e eleies gerais foram convocadas para junho (presidente, Congresso, governadores e Assemblias Legislativas), e outubro (prefeitos) daquele ano. Concluindo a maratona eleitoral, Chvez foi reeleito em 2000 agora para um mandato de seis anos com direito reeleio com 59,7% dos votos. A absteno ficou em 44% (JMENEZ, 2003; AMORIM NETO, 2002; UCHOA, 2003; McCOY, 1999). No que se refere aos poderes legislativos do Presidente, o contraste entre os dois regimes ntido. No regime anterior, os poderes do Presidente eram limitados a um veto de tipo suspensivo, revogvel por maioria simples dos presentes, e ao poder de decreto delegado, a chamada Ley Habilitante (CAREY; SHUGART, 1992; CRISP , 1997). No regime atual, alm de manter o decreto delegado, o Presidente: a) pode fazer comentrios, vetar total ou parcialmente uma lei aprovada pelo Legislativo exigindo-se maioria absoluta dos presentes para a derrubada; b) possui exclusividade de iniciativa legislativa nas matrias referentes a oramento, endividamento pblico, organizao da administrao pblica e do Conselho de Ministros; c) pode convocar sesses extraordinrias da Assemblia; d) divide com o Legislativo a autoridade para convocao de referendo; e) pode dissolver a Assemblia Nacional, e convocar eleies em 60 dias, se houver remoo de trs vice-presidentes executivos no mesmo perodo constitucional em conseqncia de moes de censura (TSEBELIS; ALEMN, 2002; ANASTASIA; MELO; SANTOS, 2004). Em 1978, ainda sob governo do General Hugo Banzer, as liberdades democrticas foram restabelecidas e realizadas eleies gerais. A vitria de uma frente de esquerda, contudo, ocasionou novo golpe de Estado. At 1982, quando assume Hernn Siles Suazo, em uma coalizo liderada pelo MNR, nada menos do que oito generais estiveram frente do pas (GAMARRA, 1997; ARANIBAR, 2005).

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O sucesso de Chvez na conduo de seu projeto poltico implicou um regime marcado por um grau de concentrao de poderes ainda maior do que o anterior. Se o poder poltico na Venezuela at 1998 encontrava-se concentrado no eixo Executivo/AD/ COPEI, nos dias de hoje estes ltimos j no contam tampouco se pode dizer que exista um sistema partidrio minimamente estruturado , ao passo que o primeiro adquiriu maiores poderes de agenda e veto em face de um Legislativo to pouco robus21 to quanto antes. Na Bolvia, o processo de reforma poltica teve seu momento decisivo em 1994. O pas havia retomado a vida democrtica em 1982, aps uma incrvel sucesso de gol22 pes militares. Na dcada seguinte, aps o fracasso do primeiro governo democrtico uma coalizo de centro-esquerda que terminou por levar o pas a uma hiperinflao tem incio uma srie de governos baseados em pactos realizados entre os cinco maiores partidos inicialmente Movimento Nacionalista Revolucionrio (MNR), Ao Democrtica Nacionalista (ADN) e Movimento de Esquerda Revolucionria (MIR), aos quais se juntaram a Unio Cvica Solidariedade (UCS) e o Conscincia de Ptria (CONDEPA)

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(Gamarra, 1997; Mayorga, 2001). A dinmica moderada da competio entre os partidos permitiu que o processo de democratizao fosse conduzido paralelamente introduo de drsticas medidas de austeri24 dade econmica. Mas em que pese a relativa estabilidade poltica dos primeiros dez anos, a poltica econmica neoliberal no se mostrou capaz de evitar o declnio das condies de vida da grande maioria da populao. Como resultado, em 1995, o governo de Gonzalo Snchez de Lozada (MNR) eleito em 1993 teve que enfrentar uma srie de conflitos envolvendo trabalhadores, estudantes, professores, plantadores de coca e um movimento de carter separatista. Durante 180 dias o pas esteve sob estado de stio (Gamarra, 1997). O processo de reformas teve incio antes da ecloso dos protestos. Em 1993, o governo fez aprovar no Congresso a Ley de Declaratria de Necesidad de Reforma de 25 la Constitucin Poltica del Estado. Em 1994, foi apresentado um amplo e ambicioso projeto de modernizao, o Plan de Todos, que inclua em sua agenda poltica uma srie de mudanas no sistema poltico e eleitoral. As modificaes efetivamente realizadas no sistema eleitoral foram:
Determinao de que o segundo turno das eleies para a presidncia da Repblica, que na Bolvia realizado no Congresso sempre que nenhum candidato alcana a maioria absoluta dos votos, se realizasse entre os dois primeiros colocados e no entre os trs primeiros como anteriormente; Ampliao do mandato presidencial de quatro para cinco anos; Introduo de eleies diretas para prefeito, com o segundo turno sendo realizado, se necessrio, nas Cmaras Municipais. Os mandatos foram ampliados para cinco anos, sem que, no entanto, as eleies nacionais e subnacionais coincidissem; Introduo do sistema eleitoral misto em substituio representao proporcional de lista fechada. O novo sistema s seria definitivamente regulamentado em 1996, entrando em vigor nas eleies de 1997;

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Estabelecimento de uma clusula nacional de barreira de 3% nas eleies para a Cmara dos Deputados.

Percebendo o agravamento das tenses sociais, os proponentes das reformas pretendiam: a) aumentar a representatividade do sistema poltico atravs da introduo de 26 deputados eleitos em distritos uninominais; b) reduzir a fragmentao partidria por meio da clusula de barreira; c) descentralizar o processo poltico e d) diminuir a possibilidade de impasses por ocasio do segundo turno das eleies presidenciais (Jost, 1998). Tal como na Venezuela, embora de maneira menos espetacular, as tenses acumuladas ao longo dos anos 80 e 90 fizeram com que o multipartidarismo moderado boliviano entrasse em crise levando de roldo a estabilidade poltica e o otimismo dos reformadores. Snchez de Lozada havia sido 27 eleito pela coalizo MNR/MRTK. A aliana com o MRTK (Movimento Revolucionrio Tupac Katari) permitiu que pela primeira vez um lder indgena, Vctor Hugo Crdenas, assumisse a vice-presidncia do pas e representou uma tentativa de Lozada e do MNR de recuperar o prestgio perdido entre as massas pobres e reatar o elo com a Bolvia profunda (Arzabe, 1998; Gamarra, 1997). A aliana MNR/MRTK gerou um governo que, ao mesmo tempo, mantinha a poltica econmica liberalizante e assumia como objetivo estabelecer uma democracia autntica, real y participativa em contraposio democracia formal (Jost, 1998, p. 452).

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MNR e MIR poderiam ser, nos anos 80, classificados como organizaes de centro-esquerda. A conservadora ADN foi criada pelo General Hugo Banzer. UCS e CONDEPA surgiram como organizaes de carter populista, articuladas em torno de prefeitos eleitos em algumas cidades importantes na Bolvia. Em 1985, o governo de Paz Estensoro (MNR), com o apoio da ADN, introduz a Nova Poltica Econmica, que inicia o processo de liberalizao da economia boliviana (GAMARRA, 1997). Essa poltica representava o reverso da estratgia de desenvolvimento implementada pelo prprio MNR nos anos 50. A Constituio boliviana , dos casos aqui analisados, a que menos obstculos coloca sua reforma: o processo de emendamento exige apenas a concordncia de 2/3 dos membros presentes no Congresso (ANASTASIA; MELO; SANTOS, 2004). Esta era a inteno dos reformistas, o que no significa que seja possvel assumir que a introduo de distritos uninominais seja, de fato, conducente a um aumento do grau de representatividade do sistema poltico. Alm do MRTK, Lozada incluiu em seu governo um pequeno partido de esquerda, o Movimento Bolvia Livre (MBL) e a UCS.

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Ao final do governo, no entanto, as esperanas da populao indgena e camponesa se frustrariam. Em 1997 Hugo Banzer venceria as eleies presidenciais e conduziria um governo conservador amparado por uma coalizo to ampliada quanto inconsistente (Mayorga, 2001). Diante da incapacidade da esquerda, ou pelo menos o que havia sobrado da tradicional esquerda boliviana representada pelo MNR, MIR e MBL, de expressar minimamente as reivindicaes populares, a Bolvia veria surgir novos atores sociais e novas formas de protestos, envolvendo os povos indgenas e os plantadores de coca, que passariam a questionar de forma radical a ordem estatal e colocariam em xeque a poltica pactuada pelos grandes partidos (Anastasia; Melo; Santos, 2004). Em 2002, o sistema partidrio boliviano emergiu das urnas drasticamente modificado (Ballivin, 2003). Trs dos cinco grandes partidos UCS, CONDEPA e ADN praticamente desapareceram do Congresso Nacional. Ganharam representao o Movimento ao Socialismo (MAS), cujo candidato presidencial (Evo Morales) chegou em segundo lugar no primeiro turno, e a Nova Fora Revolucionria (NFR). Snchez de Lozada (MNR) foi novamente eleito, renunciando um ano depois em funo de um levante popular. Finalmente, em 2005, Evo Morales vence, no primeiro turno, as eleies para a presidncia da Bolvia. No Congresso, o MIR perdeu toda a sua representao e o MNR conquistou apenas 5,3% das cadeiras. O sistema partidrio ps-democratizao havia se desconstitudo, e a Bolvia adentraria um outro perodo de sua histria.

Chile e Brasil
Entre os pases aqui analisados, Brasil e Chile so aqueles em que a agenda de reforma poltica apresenta mais dificuldades para ser implementada. Podemos iniciar pelo Brasil, onde o tema mantm-se na pauta desde o fim dos trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte. Grosso modo podese distinguir entre duas agendas de reforma. A primeira, e mais ambiciosa, advoga a introduo do parlamentarismo, de um sistema distrital misto com clusula de barreira de 5% para a Cmara dos Deputados e do voto facultativo. Tal agenda parte do diagnstico de que o sistema poltico brasileiro padece de crnica instabilidade poltica, advinda da combinao entre presidencia28 lismo e multipartidarismo. Uma segunda agenda, centrando a ateno no aperfeioamento da representao proporcional no Brasil, prope: a) corrigir a desproporcionalidade gerada pelo atual critrio de distribuio das cadeiras na Cmara dos Deputados entre os estados; b) instituir algum mecanismo de fidelidade partidria ou que iniba a troca de legenda entre uma eleio e outra; c) proibir as coligaes para as eleies proporcionais; d) substituir o sistema de lista aberta por um outro, de listas preordenadas, fechadas ou flexveis; e) suprimir o preceito que define o quociente eleitoral como clusula de excluso (Tava29 res, 1998; Lima Jnior, 1997; Melo, 2006). Nenhuma das agendas logrou grande sucesso. A proposta de parlamentarismo foi derrotada no plebiscito de 1993. O sistema distrital misto esteve em discusso na fracassada Reviso Constitucional de 1994. Durante o primeiro governo FHC, a Comisso de Estudos para a Reforma da Legislao Eleitoral do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e o Relatrio Final da Comisso Temporria Interna encarregada de estudar a reforma poltico-partidria, de autoria do Senador Srgio Machado (1997), voltaram ao tema, sem sucesso. Alm disso, desde 1982, em todas as legislaturas, parlamentares apresentaram propostas contendo alguma

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No dizer de LESSA (1997), trata-se de uma agenda marcada por uma teoria da representao mnima. De acordo com SANTOS (1998), trata-se pura e simplesmente de uma tentativa de retomar o controle oligrquico sobre a competio poltica no Brasil, controle esse que estaria, segundo o autor, ameaado na ltima dcada pelo acentuado crescimento numrico do eleitorado e do pblico atento. Alm dos autores citados, vale mencionar os excelentes trabalhos de NICOLAU (2003 e 2006). Neles, o autor procura, de maneira parcimoniosa, discutir os aspectos positivos e negativos das propostas de reforma do sistema de representao proporcional no Brasil.

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forma de sistema misto (Nicolau, 1999). No que se refere primeira agenda mencionada, o nico avano registrado foi a aprovao da Lei 9.096, de 1995, que estabelece a obteno de 5% dos votos vlidos para a Cmara dos Deputados distribudos em, pelo menos, um tero dos estados, com um mnimo de dois por cento do total em cada um deles como condio para o funcionamento parlamentar, em qualquer Casa Legislativa, e critrio para acesso ao Fundo Partidrio e propaganda gratuita no rdio e na TV. A clusula ir vigorar a partir das eleies de 2006. Durante o governo Lula, a Cmara dos Deputados instituiu a Comisso Especial da Reforma Poltica. Essa Comisso, aps realizar 26 reunies, sete audincias pblicas e fazer um vasto levantamento de todas as propostas existentes no Congresso, encaminhou em dezembro de 2003, Comisso de Constituio e Justia, o Projeto de Lei 2.679, propondo: a) a adoo do sistema de listas fechadas; b) a proibio de coligaes para as eleies proporcionais; c) a criao de federaes partidrias com durao de pelo menos trs anos aps a posse; d) a instituio de uma clusula de barreira de 2% dos votos vlidos; e) o financiamento pblico exclusivo das campanhas eleitorais (Soares; Renn, 2006). Em agosto de 2005, a proposta estava pronta para ser includa na ordem do dia e votada, o que acabou no ocorrendo. Dezoito anos aps a nova Constituio, foram as seguintes as modificaes no sistema eleitoral brasileiro:
Reduo, por ocasio da Reviso Constitucional de 1993, do mandato presidencial de cinco para quatro anos; Excluso dos votos brancos do clculo do quociente eleitoral (o que provocava sua elevao artificial); Instituio, em 1996, da reeleio para os cargos executivos; Extino, em 1998, da regra que definia os deputados como candidatos natos (independentemente da vontade das convenes

partidrias) s eleies imediatamente subseqentes; Aprovao, em 2006, do fim da verticalizao obrigatria das coligaes partidrias; Aprovao, em 2006, de regras mais rgidas sobre o financiamento das campanhas eleitorais, as quais determinam: a) o cancelamento de registro de candidatura ou cassao de mandato no caso de uso comprovado de caixa 2; b) a divulgao de dois relatrios parciais de arrecadao e gastos por parte dos candidatos durante a campanha, sem necessidade de revelar doadores; c) a proibio de que entidades beneficentes e religiosas, entidades esportivas e organizaes no-governamentais que recebam recursos pblicos, organizaes da sociedade civil de interesse pblico, faam doaes de campanha; d) a proibio de showmcios e distribuio de brindes pelos candidatos.

Como se percebe, so modificaes pontuais, nada que permita dizer que qualquer uma das duas agendas anteriormente mencionadas esteja sendo efetivada. Em dois casos, nos votos brancos e no quociente eleitoral, foram realizados aperfeioamentos incrementais na legislao. O fim da verticalizao significou uma reao do Congresso a uma interpretao do TSE no que concerne s coligaes para as eleies 30 majoritrias. A reduo do mandato presidencial teve como objetivo principal eliminar a figura da eleio solteira, fazendo coincidir as eleies estaduais e a nacional. Somente as modificaes aprovadas nos mecanismos de financiamento eleitoral, em 2006, guardam relao com momentos de crise poltica e levam em conta os humores da

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A verticalizao foi instituda pelo TSE para as eleies de 2002 por meio de uma interpretao da legislao j existente. Determinava que as coligaes estabelecidas para as eleies estaduais fossem coerentes com aquelas definidas para a disputa da presidncia da Repblica. Longe de garantir coerncia s coligaes, a verticalizao apresentou duas conseqncias no previstas: a) a proliferao de alianas informais nos estados entre partidos, ou setores de partidos, que no plano nacional concorriam em coligaes diversas e, b) a desistncia, por parte de alguns partidos, de participar formalmente da disputa presidencial lanando candidato ou coligando-se como forma de manter a liberdade para as coligaes estaduais. Em 2006, o Congresso aprovou legislao especfica sobre o assunto, liberando as coligaes a partir de 2008.

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opinio pblica. E em apenas uma ocasio, a introduo da reeleio, o Poder Executivo mobilizou sua maioria no Congresso com o objetivo de alterar a legislao, nesse caso, a seu favor. Esta ltima observao remete a um ponto levantado por Soares e Renn (2006). Segundo esses autores, a discusso sobre reforma poltica no Brasil faz parte da agenda do Poder Legislativo, geralmente tem origem em iniciativas individuais dos congressistas, e raramente chega ao plenrio. Ora, como se sabe (Figueiredo; Limongi, 1999), o Executivo brasileiro quem apresenta cerca de 85% das proposies legislativas aprovadas no Congresso Nacional. Isso certamente ajuda a entender por que a reforma poltica no pas no vai muito alm dos debates, no Congresso e na academia, e dos noticirios na imprensa. O ltimo pas a ser analisado, o Chile, o caso de maior estabilidade institucional dentre os seis e, certamente, em toda a Amrica do Sul. De 1989, ano que marca a eleio do primeiro presidente aps a ditadura do General Pinochet, at 2005, o sistema eleitoral chileno havia passado por apenas duas modificaes dignas de registro, ambas por ocasio do processo de redemocratizao: o aumento do nmero de senadores eleitos e a diminuio do mandato presidencial de oito para seis anos. Ao longo de todo esse perodo, uma coalizo de centro-esquerda, a Concertacin por la Democracia, venceu as eleies presidenciais, derrotando a coalizo conservadora, mas nunca conseguiu maioria suficiente nas duas Casas Legislativas 3/5 dos membros para modificar vrios dos artigos da Constituio imposta por Pinochet em 1980.
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Embora as mudanas tenham sido aprovadas pelo Congresso a menos de um ano das eleies de 2006, o TSE decidiu por sua aplicabilidade imediata. Segundo declarao do ministro Marco Aurlio de Mello ao jornal Estado de So Paulo do dia 26 de maio de 2006, o anseio popular por mudanas pesou na deciso, referindo-se s expectativas de mudana geradas por ocasio do escndalo do mensalo. Outras modificaes devem vigorar a partir de 2008: a) definio, a cada ano, de um limite dos gastos de campanha para cada cargo em disputa; b) proibio de divulgao de pesquisas nos 15 dias que antecedem as eleies; c) definio do tempo de televiso de cada partido com base na bancada eleita e no na existente por ocasio da posse. Nos anos 1989 e 1991, relata SIAVELIS (2001), algumas reformas limitaram o alcance do poder presidencial, como a eliminao da capacidade do Presidente de dissolver a Cmara dos Deputados.

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Entre os maiores problemas merecem destaque: os excessivos poderes do Conselho de Segurana Nacional, a inamovibilidade dos comandantes das Foras Armadas, a presena de nove membros no eleitos no Senado e o sistema eleitoral baseado em 32 distritos binominais. Parte da explicao para a longevidade da constituio ditatorial est na fora eleitoral da direita chilena, cujos dois maiores partidos Unio Democrtica Independente (UDI) e Renovao Nacional (RN) sempre obtiveram votao suficiente para atuar como atores com poder de veto sobre qualquer mudana constitucional proposta pelos governos da Concertacin. Particularmente, como assinala Garretn (2001), a iniciativa do veto sempre coube UDI, extremamente fiel ao legado pinochetista e capaz de manter sob sua influncia a RN. A outra parte da explicao, no entanto, reside na prpria herana constitucional da ditadura. De um lado, a presena dos nove senadores no eleitos, entre eles membros designados pelas Foras Armadas e pelos Carabineiros, sempre favoreceu a bancada conservadora. De outro, o sistema eleitoral sempre beneficiou a fora minoritria, no caso a coalizo direitista. o caso de explicar melhor. Nas eleies chilenas, tanto para a Cmara como para o Senado, so eleitos dois representantes por distrito sendo 60 distritos para a primeira casa e 19 para a segunda. As duas cadeiras so destinadas para o partido ou coalizo majoritria apenas quando esta obtm mais do que o dobro de votos da segunda colocada. Quando esta ltima obtm pelo menos 1/3 + 1 dos votos, sua representao iguala-se da coalizo majoritria. Isso terminou por garantir coalizo conservadora, na maioria das vezes, a segunda colocada nos distritos, mais cadeiras do que votos no Congresso chileno. Apenas recentemente, em setembro de 2005, aps um longo processo de negociao, os resqucios autoritrios puderam ser retirados da Constituio. Ainda que a coalizo conservadora tivesse condies de continuar a exercer seu poder de veto, optou por

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no faz-lo, certamente tentando se desvencilhar do passado e entrar na disputa presidencial de 2006 em melhores condies. Foi devolvida ao governo civil, atravs do Presidente da Repblica, a prerrogativa de convocar o Conselho de Segurana Nacional e de nomear, bem como remover, os comandantes das Foras Armadas e dos Carabineiros. Foi ainda ampliada a composio do Tribunal Constitucional, rgo encarregado de resolver os conflitos entre os poderes de Estado, que deixou de contar com a presena do representante das Foras Armadas. Quanto ao sistema eleitoral, no houve acordo para que fosse modificado o sistema eleitoral assentado em distritos binominais. Dessa forma puderam ser realizadas duas alteraes:
A reduo do mandato presidencial de seis para quatro anos; A extino das vagas reservadas aos sena33 dores designados ou vitalcios.

Concluso
Reformas eleitorais costumam ser fenmenos complexos. Qualquer sistema, aps razovel tempo de funcionamento e mesmo que apresente problemas, tem a seu favor a inrcia. Os atores polticos conhecem sua estrutura de escolha, tm sua disposio estratgias de ao conhecidas e podem se antecipar s aes dos adversrios. A alterao, ainda que temporria, desse quadro sempre motivo de preocupao e, muitas vezes, razo suficiente para bloquear processos reformistas, por mais bem-intencionados que estes sejam. Por outro lado, seja porque as experincias de reforma deste tipo so muito recentes, seja porque o desempenho de um sistema poltico invariavelmente multideterminado, difcil prever com segurana quais sero os efeitos da mudana proposta, ou seja, no h como ter certeza de que os objetivos iniciais dos reformadores sero alcanados. Desse modo, possvel prever que processos reformistas, na ausncia de presses

advindas da sociedade, tm poucas chances de serem iniciados at que: a) os resultados gerados pelo sistema vigente passem a desagradar a um nmero expressivo de atores dotados de poder de agenda e, b) as vantagens de se optar por novas regras ou por um novo sistema estejam claras para o partido ou coalizo majoritria. Na Argentina e no Uruguai, a reforma eleitoral teve incio por deciso de parcela da elite poltica, sem que houvesse outro constrangimento que no aquele estabelecido em lei, ou seja, os respectivos quruns necessrios para a mudana constitucional. Na Argentina, a motivao inicial das reformas foi a disposio do presidente Carlos Menem de conseguir o direito reeleio. Para superar o constrangimento institucional, no entanto, foi necessria a negociao com o principal partido de oposio. Dessa forma, o processo assumiu as caractersticas de um jogo de soma positiva. As mudanas foram aprovadas, a situao conseguiu seu objetivo imediato a reeleio do Presidente , a oposio ampliou o seu espao institucional, e o sistema poltico tornou-se mais representativo e accountable. Nada disso impediu que poucos anos depois a sociedade argentina se levantasse furiosa contra todos os seus representantes, e o pas mergulhasse em profunda crise. No Uruguai, os partidos Colorado e Nacional, pressionados pelo crescimento da Frente Ampla, possuam a maioria necessria para dar incio ao processo de reforma e trataram de faz-lo. Mas as mudanas no foram capazes de modificar, e nem seria de se esperar que o fossem, a tendncia de realinhamento eleitoral ento em curso no pas. A Frente Ampla continuou a avanar no eleitorado at ento cativo dos partidos tradicionais. No venceu as eleies que se seguiram reforma constitucional de 1994, mas o fez de forma inapelvel no pleito seguinte. Tambm nesse caso, como na Argentina, o processo reformista acabou gerando efeitos positivos para o sistema de representao no pas.
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Eram considerados senadores vitalcios os ex-presidentes a partir do General Pinochet.

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Na presena de presses sociais que expressam uma perda de legitimidade do sistema poltico, os processos de reforma so cercados de maior grau de incerteza. Mesmo que se estabelea uma coalizo reformista, seus membros tero que agir sob circunstncias que no escolheram, sero forados a abandonar ou modificar regras que lhes eram favorveis e obrigados a apostar em outras, cujas vantagens podem no lhes ser muito claras. Venezuela, de modo mais dramtico, e Bolvia ilustram essa possibilidade. Ali os reformadores foram simplesmente atropelados pela evoluo do processo poltico, e as reformas iniciais fracassaram na sua inteno de recuperar a legitimidade dos partidos e do regime poltico. No caso da Venezuela possvel sustentar que parte da explicao residiu no carter essencialmente endgeno do processo reformista. Desde o incio, a Comisso encarregada de conduzir os trabalhos era formalmente responsiva apenas ao Presidente da Repblica. Suas propostas tinham que ser aceitas pelos dois partidos que controlavam o Congresso e contavam com recursos suficientes para minimizar os riscos de quebra de seu duoplio. Embora pudesse ser evidente para polticos dotados de uma viso mais ampla que, em termos de estabilidade, os benefcios gerados pelo sistema j no eram os mesmos, certamente, no havia consenso quanto parcela de poder a ser cedida e quais seriam as conseqncias disso (Anastasia; Melo; Santos, 2004). Isso ajuda a explicar por que, ao longo de todo o perodo em que as modificaes foram sendo
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De acordo com o PNUD, 43% dos latino-americanos expressam convico democrtica, 26,5% possuem tendncia claramente no-democrtica e 30,5% so ambivalentes, ou seja, esto, a priori, de acordo com a democracia, mas consideram vlido tomar decises antidemocrticas na gesto de governo se, na sua opinio, as circunstncias assim exigirem (2004, p. 142). No que se refere exigidade das maiorias, cabe destacar o elevado grau de absteno que tem caracterizado o processo eleitoral venezuelano nos ltimos anos. Nas eleies legislativas de 2005, boicotadas pela oposio, o ndice chegou a 75%. A relao de Chvez com as massas bem exemplificada na constituio dos Crculos Bolivarianos. Definidas como uma forma de organizao social que materializa o princpio da democracia participativa, tais organizaes seriam a base do poder popular. Mas por trs da fachada cvica, esconde-se o brao armado do chavismo, uma tropa de choque mobilizvel para a defesa do Presidente e a hostilizao da oposio nas manifestaes de rua. (MAIGON, 2003; ANASTASIA; MELO; SANTOS, 2004, p. 154).

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debatidas e implementadas, as organizaes independentes da sociedade civil tiveram seu acesso ao processo sistematicamente negado (Lucena, 2002). Havia uma enorme distncia entre a expectativa prevalecente na sociedade e a ao dos reformistas. Sob Chvez, esse vazio seria parcialmente preenchido. O sucesso do chavismo na conduo de seu projeto de reformas explica-se no apenas pelo atropelo e manipulao das regras que lhe possibilitaram folgada maioria na Constituinte e, posteriormente, no Congresso. preciso levar em conta a capacidade do presidente venezuelano em vincular sua plataforma poltica ao sentimento amplamente difundido de ruptura com o antigo regime e de um novo comeo para o pas. Assentado nesta base, Chvez conduziu uma reorganizao institucional e concentrou poderes em suas mos. Os procedimentos adotados para a chamada refundao da repblica venezuelana encontraram respaldo em expressiva parcela da sociedade. Como se sabe (PNUD, 2004), a adeso democracia, em que se pese a inexistncia de regimes no regidos pela competio eleitoral, est longe de ser universal na Amrica Latina. Mesmo entre os que se declaram adeptos do regime democrtico, so muitos os que se deixam seduzir pela idia de governos fortes, ou seja, dispostos e em condies de, sempre que necessrio, ignorar partidos, Congresso e outros obstculos a efetiva resoluo dos problemas 34 nacionais. Em mdio prazo possvel prever problemas para a Venezuela em decorrncia da estratgia levada a cabo por Hugo Chvez. Os traos mais marcantes do atual arranjo institucional venezuelano so o exacerbado majoritarismo e o plebiscitarismo (Weber, 1997). Um regime poltico em que os freios vontade da maioria, mesmo da mais exgua, no existem e que se apia na relao direta entre o lder carismtico e as mas35 sas. Um processo de concentrao de poderes que, longe de conferir estabilidade, mantm o pas em uma dinmica marcada

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por acentuado grau de polarizao poltica. O arranjo institucional venezuelano afastou-se do sistema de segurana mtua que, de acordo com Dahl (1997), caracteriza uma poliarquia. Cada um dos lados, chavistas e antichavistas, trabalha para retirar o outro de cena, reduzindo o espao para a tolerncia e o dilogo. Como afirmam Anastasia, Melo e Santos:
possvel que Chvez se mantenha no poder a despeito da oposio. Mas pouco provvel que a Venezuela desfrute de alguma estabilidade nos prximos anos. Falta um mnimo de consenso, seja quanto s alternativas de poltica, seja quanto aos procedimentos para dirimir os conflitos. Tampouco se pode apostar que o recm-inaugurado arranjo institucional se consolide. O novo regime tem a fragilidade peculiar das construes apoiadas em lideranas carismticas; Chvez o seu alfa e o seu mega, e a sobrevivncia de ambos encontra-se intimamente conectada (2004, p. 156).

Na Bolvia, como pode ser visto, o primeiro governo de Snchez de Lozada (MNR) se aliou a um partido de origem indgena na formulao do projeto reformista, numa tentativa de recuperar os vnculos com a grande massa de excludos do pas. Dez anos depois, o mesmo Lozada seria forado a renunciar de seu segundo governo devido a um levante popular. A aliana MNR/MRTK, firmada em 1993, primava pela incongruncia. De um lado, bradava por uma democracia participativa, de outro, oferecia ao povo boliviano um cardpio ortodoxo em termos de poltica econmica. O governo seguinte, do ex-ditador Hugo Banzer, encarregou-se de minimizar o impacto democratizante de algumas das reformas contidas no Plan de Todos. Ao fim e ao cabo, a estratgia reformista revelou-se incapaz de conter o processo de eroso do sistema partidrio e do prprio regime representativo. No vcuo gerado pela crise, a eleio de Evo Morales trouxe a esperana de que as reivindicaes da Bolvia profunda sejam levadas em conta. Do sucesso ou fracasso de seu governo e no caso de sucesso, dos procedimen-

tos adotados pode depender o destino da (frgil) democracia boliviana. Chile e Brasil fornecem exemplos de situaes em que a ausncia de presses sociais e a inexistncia de uma coalizo capaz de contornar os obstculos institucionais fizeram com que a agenda reformista, ainda que se mantivesse na pauta, se realizasse de forma muito precria. A reforma da Constituio de 1980 sempre esteve na agenda da coalizo de centroesquerda que governa o Chile desde 1989 e, certamente, sempre foi uma aspirao de seu eleitorado. Mas ainda que vitoriosa em todas as eleies presidenciais, a Concertacin nunca conseguiu os 3/5 de votos em ambas as Casas Legislativas, necessrios para levar seu projeto frente. As mudanas realizadas em 2005 s foram possveis graas a um acordo com a oposio. Mas as negociaes no permitiram que fosse alterada uma das peas centrais do arranjo imposto por Pinochet: o mtodo de constituio da Cmara dos Deputados. A existncia de distritos binominais responsvel pelo vis acentuadamente majoritrio do sistema eleitoral chileno. No Brasil, a explicao para que as reformas no sistema eleitoral tenham ocorrido de forma pontual, na forma de pequenos aperfeioamentos de carter incremental ou como resposta a questes conjunturais, repousa no fato de que o ponto, simplesmente, no constou da agenda de nenhum dos Executivos eleitos desde 1989. FHC e Lula, por exemplo, conseguiram constituir maioria legislativa e aprovaram, com maior ou menor grau de dificuldade, parte expressiva de sua agenda. Alm disso, os partidos formadores de ambas as coalizes PSDB e PT possuam projetos de reforma poltica. No obstante, tais projetos no puderam ser transformados em projetos de governo, pelo simples e bom motivo de que no eram compartilhados pelos seus parceiros de coalizo. Na nica ocasio em que a reforma poltica foi incorporada agenda de um governo foi aprovada a reeleio do ento presidente Fernando Henrique Cardoso. Alguns

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anos depois, ironicamente, o PSDB tentou patrocinar a revogao do mecanismo, sob o argumento de que o mesmo beneficiava em demasia os detentores dos postos executivos... Este artigo procurou mostrar que a ocorrncia de um processo de reforma poltica, sua direo e seus resultados, depende de como se combinam presses sociais e cons-

tituio de maiorias legislativas. A depender de como isso se d, as reformas podem ser bem-sucedidas, ainda que os objetivos imediatos dos reformadores sejam suplantados pela dinmica poltica, fracassar completamente em seus objetivos, simplesmente, no acontecer ou faz-lo de forma muito limitada. Os casos estudados ilustraram as trs possibilidades.

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Transio e Governabilidade nas Democracias Mexicana e Brasileira


Alberto J. Olvera

A natureza da transio mexicana


Uma vasta mobilizao cidad pelo respeito aos direitos polticos, que marcou todo o pas de norte a sul e de leste a oeste, caracterizou a histria do Mxico durante a dcada de 90 do sculo passado. A resistncia do regime autoritrio, mais antigo do mundo, em realizar uma verdadeira reforma poltica obrigou os cidados a investir uma energia social imensa em um prolongado processo de transio democrtica que culminou nas eleies presidenciais em 2000. Um efeito colateral dessa centralidade da luta poltica em torno da arena eleitoral foi a perda de visibilidade de outras formas de ao coletiva e de outras reas de democratizao da vida pblica. Com efeito, esse processo coincide com uma perda de visibilidade do poder dos movimentos sociais populares, com exceo do zapatismo, o qual, sem dvida, no conseguiu articular um verdadeiro movimento indgena nacional (Olvera, 2003). O resultado foi uma transio extremamente prolongada (1988 a 2000) e de natureza puramente eleitoral (Cansino, 2000), pois sua base foi a negociao, em curto prazo, de conflitos eleitorais locais e a realizao de numerosas reformas eleitorais parciais nas esferas estadual e federal (Eisenstadt, 2004). O ponto culminante desse processo foi, ao trmino de 1996, o acordo entre os trs principais 1 partidos polticos, PRI, PAN e PRD, que tinha como intuito formalizar uma nova reforma eleitoral federal. Um dos eixos desse acordo estava voltado para a garantia da autonomia poltica e institucional do Instituto Federal Eleitoral (IFE), a entidade pblica que cuida da organizao das eleies federais, e o outro, para o estabelecimento de um generoso financiamento pblico aos partidos, o qual, supostamente, deveria permitir-lhes ficar ilesos influncia dos interesses privados e do prprio governo federal (Merino, 2003). Mediante uma interessante inovao institucional, que consistiu na nomeao de um conjunto de conselhos eleitorais cidados, formado por personagens pblicos sem partido, que tinham como responsabilidade a direo efetiva da organizao das eleies (IFE) e a assinatura dos subsdios pblicos aos partidos, foi possvel terminar com os conflitos ps-eleitorais em nvel federal. Como garantia adicional criou-se um Tribunal Federal Eleitoral, que seria a ltima instncia jurdica para dirimir os conflitos eleitorais de toda ordem.
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Respectivamente, Partido Revolucionrio Institucional (primeira fora de oposio do pas), Partido da Ao Nacional (conservador) e Partido da Revoluo Democrtica (centro-esquerda). [N.T.]

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Essa forma limitada de transio conseguiu passar pela prova prtica nas eleies de 2000, nas quais, pela primeira vez em 70 anos, o PRI perdeu a Presidncia da Repblica. Nos estados da Federao o processo prolongou-se mais, pois as entidades pblicas que eram responsveis pela organizao das eleies estaduais e municipais continuavam sendo controladas pelos partidos no poder local em algumas partes do pas. To grande foi este dficit que boa parte das eleies locais, posteriores a 2000, acabaram sendo decididas pelo Tribunal Federal Eleitoral, em um processo conhecido hoje como judicializao da poltica, que, na realidade, no abarca somente o terreno eleitoral, mas sim quase todos os conflitos internos de uma elite poltica incapaz de dirimir suas diferenas por meio da negociao (Merino, 2003). A onipresena do conflito est garantida por um calendrio eleitoral incoerente, no qual todos os anos h, pelo menos, trs ou quatro eleies locais (eleies de governador e/ou de Congresso Local em algum estado e de presidentes municipais, que ficam neste cargo somente por trs anos). Alm do mais, a cada trs anos so realizadas eleies de deputados federais, e a cada seis anos eleies para senadores e Presidente da Repblica. A proibio da reeleio em todos os nveis coloca em estado de permanente fluidez aos partidos e s elites polticas, que no tm diante de si nenhum incentivo para negociar acordos, e, sim, um sistema que serve para aprofundar os conflitos e marcar as diferenas. Devido a esses obstculos de ordem institucional, a transio no tocou, at agora, nos fundamentos do Estado, ou seja, nas instituies, nas leis e, inclusive, nos programas do velho regime. Em termos tericos rigorosos, pode-se dizer que o antigo regime no foi completamente destitudo, na medida em que ele ainda no foi desmontado em seus fundamentos legais, institucionais e culturais, e o novo regime no conseguiu ser efetivamente institudo, pois a inrcia do passado domina as escassas inovaes existentes (Cansino, 2000). A ex-

ceo dessa regra geral foi a perda do poder do Presidente da Repblica, que, com efeito, era o grande rbitro de todos os conflitos at 1997. Nesse mesmo ano, a perda da maioria absoluta na Cmara dos Deputados por parte do PRI ps fim tradio no escrita de que o Presidente dominava por completo o Congresso e o Poder Judicirio. Este ltimo, por sua parte, comeou a ganhar um espao de autonomia graas s reformas constitucionais de 1994 e nomeao de uma Suprema Corte completamente nova em 1995 (Gonzlez Plascencia, 2005). Esse processo radicalizou-se em 2000, quando o partido do presidente Vicente Fox, o PAN, ficou com minoria na Cmara dos Deputados nas eleies daquele ano (41,2% a 42,2% do PRI), e, inclusive, perdeu poder nas eleies legislativas de 2003 (30,4% a 44,8% do PRI). Assim, a aliana entre o PRI e o PRD foi capaz de vetar no Congresso as iniciativas importantes do Presidente e, inclusive, impor algumas decises de poltica pblica e em matria oramentria. Essa transio democrtica ainda frgil e inacabada, e no pode consolidar-se sem uma profunda reforma do Estado, ou seja, uma reavaliao das relaes entre os cidados e o governo, e entre as foras do velho regime e os partidos que representam a oposio poltica frente a ele. O empate de foras polticas determinadas pelo carter incompleto da derrota do partido do velho regime conduziu ausncia de um pacto poltico de transio, j que o processo legislativo no abordou as reformas centrais que requerem a construo de um regime poltico fundado em um conceito mais amplo de democracia. A ausncia de um pacto explica tambm a persistncia de um ambiente de confrontao. A reconstruo do vnculo entre legitimidade e legalidade conquistada atravs da realizao de eleies limpas fica debilitada quando todos os atores polticos recorrem a prticas imorais, ilegais e clientelistas com o propsito de permanecer no poder e ampliar seus espaos. A experincia da transio deixou claro que o Estado mexicano ficou relativamente

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debilitado, primeiramente, com as reformas neoliberais implementadas pelos governos do PRI entre 1985 e 1997, e, tambm, pelo colapso do velho modelo de presidencialismo autoritrio, que estava fundado em uma srie de acordos metaconstitucionais, que careciam de uma base jurdica firme (Crespo, 2005). Com efeito, o Estado mexicano tem problemas estruturais de desenho constitucional, j que o sistema presidencialista legalmente precrio, pois o Presidente carece de poderes de controle do Poder Legislativo (seu poder de veto fraco) e de capacidade significativa de promulgao de decretos (que podem ser questionados diante da Suprema Corte); o Poder Legislativo no profissional, pois no existe reeleio dos legisladores, seus regulamentos internos so obsoletos e trabalham poucos dias ao ano; o Poder Judicirio econmica e administrativamente frgil, alm de pouco transparente, o que propicia a corrupo. Por outro lado, o governo tem grandes espaos de fragilidade institucional, uma vez que alguns de seus aparatos e organismos esto colonizados por uma densa rede de interesses privados, que vo desde sindicatos, empreiteiros, mfias de polticos profissionais, grupos delituosos e at alguns grupos organizados da sociedade civil, que atuam como meros grupos de interesses. fisicamente precrio, pois sua capacidade de cobrar impostos uma das mais baixas da Amrica Latina (11,8% do PIB). O governo, em sentido amplo, tem uma profunda incapacidade de inovao. Em outras experincias histricas, a transio foi o momento de fundao de um novo regime, na maioria dos casos, atravs de novas constituies e de novos pactos polticos. Se, por um lado, um novo ordenamento jurdico no garante a criao de um novo sistema de governabilidade democrtica, pelo menos permite uma reordenao institucional que pode ter efeitos inovadores. Precisamente nesse ponto, as transies do Mxico e do Brasil divergem. A ausncia de um processo constituinte no Mxico, to radical que nem uma modesta reforma do

Estado foi possvel, assinalou o limite poltico de um processo incompleto que, na prtica, foi reduzido a uma pluralizao poltica das elites no contexto de uma continuidade essencial do regime poltico. No Brasil, o processo constituinte que desemboca na Constituio de 1988 marca uma clara separao entre o velho e o novo regime e abre brecha jurdica e poltica para as inovaes democrticas que distinguem o Brasil no cenrio internacional.

O sistema partidrio e os problemas de governabilidade


A transio mexicana teve a particularidade de criar um sistema com trs partidos principais, nenhum dos quais majoritrio no Poder Legislativo federal; e trs partidos pequenos, com escassa representao parlamentar. At 1997, o PRI havia sido um partido hegemnico, com uma prolongada fase de partido quase nico. O PRI controlava a presidncia, as duas Cmaras Legislativas, os governos dos estados e as presidncias municipais. Nesse carter quase monoplico fundava-se o poder metaconstitucional do Presidente da Repblica, sendo ele o diretor de todo o sistema. Nas eleies federais de 1997, o PRI perdeu pela primeira vez a maioria absoluta da Cmara dos Deputados, e, nas eleies de 2000, perdeu, tambm, o controle da Cmara dos Senadores. Desde 1989 os partidos PAN e PRD comearam a ganhar os governos de alguns estados e de vrios municpios e, em 1997, conseguiram dar um salto qualitativo, j que o PRD ganhou a primeira eleio de um chefe de governo da Ciudad de Mxico (que at ento era designado pelo Presidente). E o PAN ganhou o governo do estado de Nuevo Len, o mais poderoso economicamente, e que, somado a outros governos estatais ganhados anteriormente por este partido, permitiam-no governar mais de 30% da populao do pas. Enquanto isso, o PRD tambm avanava, sobretudo em nvel municipal (Lujambio, 2000).

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Nas eleies de 2000, na qual o PAN ganhou a presidncia, o PAN e o PRI empataram suas foras parlamentares, e o PRD quase se converteu em um partido minoritrio, j que sua fracassada aliana com vrios partidos pequenos o fez perder posies. Sem dvida, seus votos eram estratgicos para constituir uma maioria parlamentar. O PRD considerou que o trunfo do partido de direita era perigoso para o pas, e dado que no havia uma agenda poltica comum com o PAN, as reformas polticas necessrias para dar governabilidade ao pas ficaram pendentes. O PAN desejava, antes de tudo, terminar o ciclo das reformas neoliberais atravs de trs reformas pendentes: a trabalhista (flexibilidade na contratao, penses), a energtica (para permitir investimento privado na indstria eltrica) e a fiscal (novos impostos ao consumo). O PRD no apoiava nenhuma, e o PRI, que at 1999 impulsionou o projeto neoliberal, decidiu, como ttica poltica, passar para a oposio, pois nenhuma das trs reformas eram populares. Em 2000, diversos fruns de intelectuais e de polticos discutiram os contedos de uma Reforma do Estado que, na realidade, era uma sntese de uma grande quantidade de propostas de reforma constitucional, uma agenda de novas leis, que inclua uma reforma poltica que mudava o calendrio eleitoral (fazendo-o mais racional), uma reforma do regulamento do Congresso, uma reforma do Poder Judicirio e algumas idias para impulsionar a participao cidad, atravs da introduo de formas de democracia direta (plebiscito, referendum e iniciativa popular). Sem dvida, nenhum partido apoiou realmente esta agenda de reformas, pois, dado que no poderiam controlar o processo legislativo, nem estavam dispostos a correr o risco de convocar um Congresso Constituinte, era melhor aguardar e contar com uma conjuntura mais favorvel. Em verdade, no havia uma mobilizao social que exigisse reformas, pois no imaginrio cidado prevalecia a errnea idia de que a derrota do PRI seria suficiente para mudar radicalmente a vida poltica.

Diante desse quadro, o governo do presidente Fox decidiu seguir o caminho da continuidade, o que s foi possvel devido ao tamanho e complexidade do Estado mexicano, eficcia das novas polticas sociais criadas no ltimo governo do PRI e do presidente Ernesto Zedillo (1994-2000), fora da inrcia burocrtica e ao poder das congregaes de funcionrios pblicos. Diferentemente de outros pases latinos, o Estado mexicano tem presena e controle em todo territrio nacional e, atravs da poltica de subsdios para o combate pobreza, chega at aos povos mais afastados do pas. Mover ou mudar esse enorme Estado uma tarefa complicada e de longo prazo. Devido a essas condies, durante esses anos de transio, no se experimentou uma verdadeira crise de governabilidade no Mxico, porm, tampouco, uma reforma da vida poltica. Marcado por certo conflito permanente, o caso mais prximo de uma crise foi a tentativa da Cmara dos Deputados de impor ao Presidente um oramento pblico nacional diferente do que ele havia enviado Cmara para aprovao nos anos de 2004 e 2005. Durante esses dois anos, os Poderes Executivo e Legislativo se enfrentaram seriamente, e a lei parecia dar razo ao Legislativo, j que a Constituio indica que de sua exclusiva responsabilidade a aprovao do oramento. O Presidente somente pode vetar as leis que tenham passado por ambas as Cmaras Legislativas, o que no o caso do oramento. Sem dvida, a Suprema Corte da Nao, atendendo um recurso do Presidente, considerou que o Primeiro Mandatrio pode, sim, ter capacidade de reviso do oramento aprovado pela Cmara dos Deputados. Com efeito, nem o Presidente nem os partidos de oposio quiseram levar ao extremo seus conflitos, calculando que os cidados castigariam, nas urnas, o partido que causasse uma verdadeira crise de governabilidade. A Suprema Corte de Justia assumiu o papel de juiz dos conflitos entre os trs poderes da Unio, entre os poderes estatais e os municipais, e entre estes e a Federao.

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Este ativismo permitiu desafogar os principais conflitos apesar da ausncia de um novo marco constitucional. Entre 2001 e 2005, pelo menos 25 problemas muito importantes foram resolvidos por essa via. (Gonzlez Plascencia, 2005) , assim, evidente que o presidencialismo mexicano difere do brasileiro em vrios pontos essenciais. Em primeiro lugar, no Mxico no h coalizes de governo, somente eleitorais, que so, por sua prpria natureza, conjunturais. O nmero limitado de partidos protagonistas tambm influi decisivamente: todos tm presena nacional e gozam de um relativo equilbrio de foras, o que um incentivo ao bloqueio das reformas essenciais. Um presidente com minoria parlamentar pode governar, conquanto que no tente fazer reformas fundamentais. Esse fato coloca um grave limite inovao poltica e jurdica, que no pode durar indefinidamente, sob pena de deslegitimar, em curto prazo, a limitada democracia mexicana. Por outro lado, o presidencialismo de coalizo brasileiro obriga a criar alianas entre partidos baseadas em um programa de governo, porm o custo disso muito alto devido ao fato de que a disperso programtica e de foras entre os numerosos partidos induz formao de coalizes frgeis, oportunistas e de tendncia centrista. As coalizes limitam o horizonte das reformas possveis e elevam o custo poltico em nveis tais que deterioram a legitimidade dos acertos polticos. Em segundo lugar, o presidencialismo mexicano mais debilitado que o brasileiro, pois o Presidente conta com poucos elementos legais para opor-se s decises do Congresso e carece de poder para legislar de maneira paralela, que uma via de escape, ainda que seja temporal, da chantagem parlamentar. No Mxico os partidos tm avanado com numerosas reformas parciais por meio de um ativismo legislativo sem paralelo. Como , os partidos tm apresentado mais se pode observar no Quadro 1, de 2000 iniciativas na atual legislatura, cinco vezes mais do que na primeira legislatura, sem maioria do PRI, e 15 vezes mais do que na poca do Poder Legislativo subordinado (Casar, 2006).
Quadro 1 - Iniciativas Apresentadas Cmara dos Deputados (1982-2006) Origem Legislaturas
LII 1982-1985 Executivo Senadores Partidos Comisses Legis. Locais Vrios Partidos Total 139 159 10 ND 308 LII 1985-1988 128 60 352 16 03 ND 559 LIV 1988-1991 70 15 1997 12 ND 294 LV 1991-1994 84 47 117 02 10 206 LVI 1994-1997 56 24 163 02 02 03 250 LVII 1997-2000 37 46 493 29 34 34 673 LVIII 2000-2003 63 53 909 17 85 82 1209 LIX* 2003-2006 42 60** 2139 14 97 36 2388

* Os dados da LIX legislatura podem variar, posto que as informaes ainda no esto totalizadas na pgina da Cmara dos Deputados. ** No considera minutas provenientes do Senado.
Fonte: Para 1982-1997, CASAR (2006) e NACIF (2005). Para 1997-2006, a elaborao foi feita pelo prprio autor a partir da Gazeta Parlamentar.

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Obviamente, nem todas iniciativas se processam e so aprovadas, razo pela qual a taxa de eficincia legislativa relativamente baixa (ver Quadro 2). Mas, o certo que h mais criatividade e, mesmo que de maneira fragmentria, mltiplas leis acabam se reformando, e outras novas so aprovadas, fazendo mais complexo, porm, de certo modo, menos incoerente, o sistema legal. As alianas dos partidos para permitir a aprovao das leis so variadas, o que demonstra que os partidos esto dispostos a cooperar mesmo em temas que no consideram centrais para sua imagem (Nacif, 2005).

Quadro 2 - Taxa de Eficincia Legislativa (1982-2006)


Legislatura LII LIII LIV LV LVI LVII LVIII LIX* Iniciativas Apresentadas 308 559 294 260 250 673 1209 2388 Iniciativas Aprovadas 166 223 131 158 108 1985 292 513 Porcentagem (%) 53,9 39,89 44,56 60,77 43,2 28,97 22,65 21,48

* Os dados da LIX legislatura podem variar, posto que as informaes ainda no esto totalizadas na pgina da Cmara dos Deputados
Fonte: Para 1982-1997, Casar (2006) e Nacif (2005). Para 1997-2006, a elaborao foi feita pelo prprio autor a partir da Gazeta Parlamentar.

A eleio presidencial de julho de 2006 reflete este contexto de empate poltico entre as trs foras principais. Quem quer que seja eleito presidente ter que enfrentar a mesma situao da falta de maioria de seu partido nas Cmaras de Senadores e Deputados, e, portanto, a mesma necessidade de formar alianas. O ambiente poltico de confrontao eleitoral no favorece as negociaes que poderiam conduzir a tais alianas. Diante disso, dois cenrios se delineiam claramente: o primeiro diz respeito possibilidade de se produzir um relativo colapso do PRI, que implica sua converso no terceiro partido no Parlamento, no mais o primeiro. Isso possvel dada a polarizao da competio eleitoral entre o PRI e o PRD. Caso isso ocorra, as foras centrfugas que j h algum tempo atravessam o partido podem conduzir, num prazo relativamente curto, diviso do PRI, j que tanto o PRD como o PAN atraem quadros de destaque tendendo, assim, a conformar um sistema que, dentro de algum tempo, poderia ser bipartidrio, rodeado de trs ou quatro partidos pequenos, que dificilmente sobreviveriam em longo prazo. O segundo cenrio possvel seria o PRI conseguir manter-se unido e colocar-se no centro do espectro poltico. Porm, para isso, seria necessria uma mudana dos dirigentes e uma autntica institucionalizao como partido, o que parece muito difcil de ser alcanado. O PRI seria, assim, o partido fiel da balana. Dependendo desse processo, e de quem ganhe a presidncia, o impasse atual pode prolongar-se mais ou menos e provocar, num

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certo prazo, o desgaste da sociedade e o incio de um novo ciclo de ativao da mobilizao popular.

guisa de concluso
A transio democrtica no Mxico incompleta. As leis, instituies e cultura poltica do velho regime seguem vigentes. Sem dvida, a competio entre os partidos autntica, e de se esperar que o impasse atual, criado pelo empate de foras, seja superado num tempo razovel. Como se observa, o prximo governo enfrentar, ainda, um cenrio de poderes divididos, com ausncias de regras e de incentivos para a formao de coalizes de governo. Se a esquerda ganhar, ela enfrentar um cenrio parecido com que o PT teve que lidar no caso do Brasil: altas expectativas da populao, um governo com minoria que deve negociar cada poltica pblica, restries oramentrias enormes e uma separao crescente entre o partido, as foras e o movimento da sociedade civil que lhe deram origem e legitimidade poltica. Sem dvida, a esquerda no Mxico pode alegar a seu favor que o regime poltico que

herdou uma camisa de fora que lhe impede de transformar o pas, e existe a possibilidade de que eles peam aos cidados para se mobilizarem a favor de uma reforma do Estado. As condies podem ser favorveis para gerar um processo de mobilizao orientado para concluir uma mudana de regime que, sem dvida, est pendente. No est claro, no entanto, qual sentido pode seguir tal mobilizao, muito menos qual seria sua fora e seu poder. Porm, est certo que a esquerda teria legitimidade para encabe-la. Por outro lado, o partido de direita no poderia, nem gostaria de fazer tal coisa, o que garantiria a continuidade da paralisia. A mobilizao tambm necessria para abrir espao poltico para a demanda de novas formas de participao cidad que permitam aprofundar a limitada democracia mexicana. Sem uma mudana na correlao de foras polticas que v mais alm do plano eleitoral no ser possvel, ao Mxico e ao Brasil, sairem dos dilemas em que se encontram sistemas de governo que tendem a cristalizar os equilbrios e convertem os governos em refns dos interesses dos partidos.
(Traduo: urea Cristina Mota)

Referncias
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Parte

II Entendendo as
Mudanas Necessrias no Sistema Poltico

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Republicanismo
Republicanismo
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O retorno da reflexo poltica e historiogrfica contempornea ao horizonte de idias em que se movimenta uma tradio to antiga como a do republicanismo serve a trs propsitos principais. Em primeiro lugar, oferece instrumentos para uma investigao analtica capaz de trazer tona elementos conceituais prprios ao exame da natureza das sociedades democrticas no contexto atual; em segundo lugar, indica o propsito de devolver densidade idia de interesses partilhados, de ao pblica dos cidados, de definio dos modos de agregao e uso do bem pblico, de solidariedade poltica e de virtudes civis, entendendo que essa compreenso original de vida comum decisiva para o futuro da democracia nas sociedades contemporneas; em terceiro lugar, fornece elementos histricos e conceituais pertinentes interpretao da realidade especfica de um pas como o Brasil, que ainda no conheceu uma experincia poltica capaz de ser legitimamente chamada de republicana. Res publica: a expresso latina e retoma o sentido e a histria das instituies romanas. Mas o termo que lhe serve de paradigma politia grego e procura dar conta da formulao de uma Constituio ou regime poltico, de natureza inclusiva e plural, formado por homens livres, ricos e pobres, empenhados numa vida partilhada entre todas as partes da comunidade. Tanto para Aristteles quanto para Plato, essa idia traduziu a busca por um regime capaz de contemplar necessariamente os interesses da polis: coibir os excessos; evitar os

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extremos; garantir a justa medida na qual se realiza a justia poltica; no se confundir com a manifestao da expresso poltica da maioria ou da minoria, vale dizer, com os dois regimes dominantes na Grcia clssica, a democracia e a oligarquia. Foi o termo politia, nome de uma obra de Plato, que Ccero traduziu para o latim res publica. Assim, os conceitos e as questes prprias tradio do republicanismo pretendem acentuar, na expresso res publica, a referncia natureza poltica da comunidade que designa sua agregao em vista do bem, dos direitos e dos interesses comuns, o koinon sympheron dos gregos. Com efeito, o fim visado pela tradio no diretamente a virtude dos cidados , ao contrrio, a efetivao da polis como forma especfica de organizao do convvio dos homens, vale dizer, a existncia mesma da cidade vista como uma espcie de totalidade poltica capaz de indicar, desde sua origem grega, a possibilidade de agregao de seus membros, tendo em vista o bem, os direitos e os interesses comuns. essa finalidade que nos remete, no fundamental, significao de coisa pblica, de esfera dos interesses comuns, do bem comum. Respublica, res populi: o que pertence ao povo, o que se refere ao domnio pblico, o que de interesse comum e se ope ao mundo de coisas e assuntos privados, mundo relativo alada dos particulares, grupos, associaes ou indivduos. A rigor, tambm decorre da referncia natureza poltica da comunidade, a relao que a tpica do republicanismo manteve com determinadas caractersticas particulares a um tipo muito especfico de cidade a cidade que adquiriu a liberdade de administrar seus prprios assuntos. Nesse ponto existe, sem dvida, um componente indissocivel de um certo ideal de cidade que a tradio republicana retomou do Quattrocento italiano, em especial dos trabalhos produzidos pela gerao dos humanistas cvicos de Florena, preocupados em encontrar novos parmetros para o significado da vida ativa no interior das comunidades polticas.

Contudo, certo que a diviso entre o mundo dos interesses comuns e a esfera dos assuntos privados no ocorre de maneira espontnea. A rigor, ela se impe, justamente, pela postulao de um espao pblico, dotado dos instrumentos que asseguram seu reconhecimento, o carter coletivo de sua apropriao e suas regulaes. Assim, o conceito repblica, visto na perspectiva da tradio do republicanismo, no designa apenas a existncia de uma esfera de bens comuns a um certo conjunto de homens, mas tambm, de imediato, a constituio mesma de um povo, o lugar ptrio, suas instituies, regras de convivncia e agncias de administrao e governo, cujas orientaes derivam de um momento de instituio ou fundao poltica. Repblica se diz, ento, sobretudo dos regimes constitucionais de governo, daqueles em que as leis e regulaes ordinrias, bem como as disposies do governo, derivam dos princpios que conferem sua forma sociedade e, postos acima de todos, protegem a comunidade de todo interesse particular ou transitrio, de toda vontade caprichosa ou arbitrria. Desse modo, o conceito repblica, na raiz de sua tradio, nos remete particularmente idia de governo de leis (e no de homens), de imprio da lei e mesmo de estado de direito, expresses que declaram, na sua acepo mais imediata, a prescrio de que os que mandam tambm obedeam, mesmo nos casos em que a forma de governo no seja democrtica e em que apenas alguns, ou mesmo um s, ocupam as posies de mando e os postos de governo. A preocupao com a esfera pblica pensada como lugar de efetiva ao dos cidados oferece ao republicanismo uma concepo ativa de liberdade associada ao vivere civili invocado por Maquiavel vale dizer, associada a um movimento constante de expanso que, articulado cena da cidade, permite a todos exercerem suas potencialidades na qualidade de cidados. Como se v, trata-se de uma certa concepo de liberdade capaz de combinar-se tanto com a

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ausncia de dependncia da vontade arbitrria de um ou de muitos homens quanto com a dimenso da ao e da participao dos indivduos na vida da polis. Dessa concepo ativa de liberdade os sculos 18 e 19 retiraram algumas conseqncias. Uma delas, uma certa percepo do que poderia ser definido a poltica da liberdade, como se costumava dizer poca da Revoluo Americana: a idia, por exemplo, que o poder estava na periferia, nos diversos estados soberanos, livres e independentes; ou, ento, que esse poder se concentrava nos legislativos e, em particular, nas cmaras baixas; ou, ainda, que a liberdade s florescia em Estados pequenos. De outro lado, a noo de que organismos governamentais secundrios como, por exemplo, estados ou provncias , poderiam efetivamente compartilhar soberania com o poder central. Uma outra ordem de conseqncias muito caracterstica da sensibilidade republicana que se formou na vertente anglo-sax da tradio veio da intuio de que havia algo muito pertinente na defesa do direito do indivduo desfrutar os prprios bens com imunidade contra a ao arbitrria do prncipe ou de seus representantes. Dito de outro modo: essa tpica colocou em relevo a possibilidade de uma conduta poltica orientada pela utilidade, pela concepo da liberdade como um bem que permite gozar todos os outros bens para usar o argumento e a linguagem de Montesquieu e pela idia de que a forma republicana inclua o reconhecimento compreensivo de que os interesses tambm possuem valor agregativo. A idia de associar bem pblico ao que Tocqueville definiu como o exerccio do interesse bem compreendido produziu uma atualizao, para a modernidade, do antigo princpio republicano da virtude. As virtudes possuem dois traos gerais: so qualidades de carter reais e raras, capazes de exprimir as paixes humanas em feitos nobres e singulares. Articuladas ao mundo pblico implicam civismo, isto , oferecem um ideal

de excelncia no exerccio da cidadania. Contudo, nos tempos modernos, em que ocorre uma perda considervel das antigas virtudes, a oportunidade de se romper o cordo de isolamento da concentrao do indivduo em seu espao privado estaria menos na reativao do ideal moral e mais na identificao racional dos interesses particulares com aqueles da cidadania. Em qualquer dos casos, porm, o elemento dinmico central do republicanismo no tanto a virtude cvica ou o interesse bem compreendido, mas o resultado do seu exerccio como modo de conduzir a vida na polis. Contudo, no caso brasileiro, o percurso do republicanismo durante o sculo 18 e, especialmente, ao longo do sculo 19, no traduziu a possibilidade histrica da sua afirmao na vida poltica do pas aps o golpe republicano de 1889. Com efeito, a idia de ausncia, de vazio, parece ter aderido fortemente s pretenses de enraizamento e ancestralidade da Repblica no Brasil, projetando um cenrio que se desdobraria nos perodos subseqentes, marcados por forte negatividade quanto possibilidade de se recorrer a uma tradio do republicanismo para enfrentar os problemas que afligem a formao histrica brasileira. Assim, um engano supor que o golpe de Estado de 15 de novembro de 1889 foi a materializao de um projeto lentamente amadurecido por um longo perodo de ao republicana. No por acaso, a trajetria de consolidao da Repblica at os anos 30 pode ser conhecida entre ns a partir da observao dos processos de sucesso presidencial, momentos em que a no institucionalizao dos procedimentos de escolha dos candidatos tornava a estabilidade do experimento republicano dependente da habilidade dos caciques brasileiros, e revelava as condies de forte retrao da esfera pblica, oligrquica e hieraquizada, controlada por um nmero reduzido de polticos em cada estado, principal sustentculo do federalismo desigual vigente no Brasil. Essa foi sua marca de origem: a Repblica se tornou vitoriosa em 1889 sem a

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vocao da incorporao dos princpios do republicanismo diante da sociedade que emergia com a expanso da vida mercantil; e permaneceu fiel a essa marca, liberal em economia, excludente em poltica e no social, administrada por homens de frgeis convices republicanas. Com efeito, a distncia entre o iderio formador de suas matrizes e o exerccio de sua prtica poltica persistiu ao longo da nossa histria poltica contempornea: a Revoluo de Trinta refundou a Repblica impondo o predomnio da Unio sobre a Federao, das corporaes sobre os indivduos e a procedncia do Estado sobre a sociedade civil. O preo da modernizao autoritria e da ampliao do escopo do Estado a fim de abrigar os novos personagens sociais nascidos do mundo urbano e industrial importou na perda da autonomia da sociedade quanto ao Estado e uma herana do autoritarismo poltico a pesar sobre a histria republicana desse Brasil moderno como ocorreria no regime militar ps-1964 que obedeceu em linhas gerais a esse modelo deixando para trs, como um elo do republicanismo ainda a ser retomado, o desafio da construo de uma experincia efetivamente republicana sob condies democrticas.

Referncias
BIGNOTTO, Newton (Org.). Pensar a Repblica. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2000. CARDOSO, Srgio (Org.). Retorno ao republicanismo. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2004. MAQUIAVEL, Nicolau. Comentrios sobre a primeira dcada de Tito Lvio. Braslia: Editora da UnB, 1982. MONTESQUIEU. Do esprito das leis. So Paulo: Abril Cultural, 1979. LESSA, Renato. A inveno republicana. Rio de Janeiro: IUPERJ/ Vrtice, 1988. POCOCK, J. G. A. The machiavellian moment: florentine political thought and the atlantic republican tradition. Princeton: Princeton University Press, 1975. VIROLI, Maurizio. Republicanism. Princeton: Princeton University Press, 1999. TOCQUEVILLE, Alexis de. Democracia na Amrica. Belo Horizonte: Itatiaia; So Paulo: Edusp, 1977.

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Financiamento de Campanha (pblico versus privado)


Renato Janine Ribeiro

Se as campanhas polticas devem ser financiadas com dinheiro pblico ou privado uma das discusses discretas que ocorrem na poltica brasileira. No um debate to ruidoso como, por exemplo, o do voto facultativo ou obrigatrio. Alis, o problema da reforma poltica brasileira que poucos assuntos, nela, assumem vulto e so considerados, pela opinio pblica, como relevantes. Uma discusso sobre reforma poltica deve comear indagando se a prpria discusso poltica, em dois sentidos: no de saber se o demos, ns, o povo, efetivamente a assume como sua, em vez de confinar-se ela ao grupo dos especialistas, como se estes fossem engenheiros da vida social e poltica e no de saber se estabelece um recorte entre as posies polticas, sobretudo entre direita e esquerda. Nos dois casos, o debate da reforma poltica brasileira pouco poltico, porque confinado a especialistas e porque apartado das divises partidrias. So raros, no debate da reforma poltica brasileira, os temas que polarizam os partidos, ou que chegam arena pblica, sociedade, com forte contedo poltico eu enfatizaria apenas o carter obrigatrio ou facultativo do voto (Ribeiro, 2003), a corrupo e o financiamento das campanhas. Uma questo relevante como a do voto distrital ou proporcional, que em vrios pases ope direita a esquerda, aqui levantada quase que s tecnicamente, por cientistas polticos. No empolga sequer os parlamentares, quanto mais o povo. Mas na Frana, por exemplo, a eleio distrital dos deputados foi introduzida, em comeos dos anos 1870, para evitar que a cada poucos

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meses, sempre que surgia uma vaga na Cmara, a eleio se desse no mbito de um departamento inteiro e, assim, marcasse sucessivos tentos da esquerda republicana contra a direita monarquista que, na poca, controlava um Parlamento eleito s pressas, logo aps a vitria prussiana na guerra de 1870. Cada pleito era, assim, um plebiscito, e concorria para enfraquecer o peso dos versalheses que haviam esmagado a Comuna de Paris e desejavam restaurar a monarquia em sua vertente legitimista (cf. Halvy, 1930 e 1937). Ora, o paradoxo do presente debate brasileiro que a reforma poltica, aqui, no uma questo poltica . Uma das raras excees a essa dupla indiferena poltica partidria e popular est no financiamento pblico das campanhas eleitorais. um dos temas que mais divide a esquerda e a direita. Enquanto o voto proporcional ou distrital, obrigatrio ou facultativo, pode ter apoios e crticas em todos os lados da poltica, e sua discusso parece, sobretudo, tcnica (uma espcie de engenharia da legislao eleitoral com o fito de resolver os grandes problemas polticos do Pas), no caso do financiamento pblico a direita contrria, e a esquerda favorvel. Os argumentos bsicos so simples. Os oponentes do financiamento pblico afirmam que dinheiro precioso seria desviado de fins mais nobres a educao, a sade, a segurana para alimentar a atividade poltico-partidria. Considerando a m imagem que os polticos tm no Brasil e que se agravou nos ltimos tempos, quando o Partido dos Trabalhadores perdeu a aura que o distinguia das demais agremiaes compreensvel que essa oposio ao financiamento pblico tenha apoio popular. J os defensores do financiamento pblico sustentam que este reduziria a corrupo e a desigualdade entre os contendores. Qualquer anlise do financiamento das campanhas deve remeter primeiramente corrupo. Na literatura especializada, a

discusso do financiamento uma espcie de finale de anlises ou relatos mais longos sobre a corrupo. Faamos uma tipologia desta ltima, ento. Propomos que seja dita antiga, moderna e ps-moderna. A corrupo antiga era dos costumes. Dos cidados se exigia que fossem austeros, pondo a res publica acima do interesse privado. A repblica antiga era machista, enfatizando a censura lassido dos costumes e abertura feminina aos sentimentos que arriscavam destruir um Estado que tinha de ser varonil. J a corrupo moderna a da apropriao privada de fundos pblicos. Tem uma verso, talvez mais amena, que o patrimonialismo. Este, se for entendido como a apropriao do bem pblico como patrimnio privado, geralmente opera em duas vias. O rico apropria-se da coisa pblica, mas cede alguns bens para uso pblico. O emprstimo, no Brasil colonial, de prdios privados para sediar cmara e cadeia, o que em tese at mereceria elogio, acarretava a recproca, isto , a percepo de que o aparato estatal poderia servir a seus patrocinadores privados. Formas diversas de patrimonialismo perduram na sociedade brasileira, inclusive algumas muito elogiadas pela mdia, como quando o cuidado com o verde pblico jardins, praas, grama assumido por empresas privadas. Mas a corrupo moderna no se esgota, nem tem sua figura cannica, no patrimonialismo. Sua maior diferena em face da antiga est em substituir a figura da degradao dos costumes e da degradao feminina dos costumes pela do furto. A corrupo moderna apenas o furto da coisa pblica, reduzida ao errio. A idia antiga de bem pblico , assim, substituda, quando se fala do ataque a ele isto , quando o bem comum considerado a partir da corrupo, que seu negativo, seu princpio de morte , pela idia moderna de bens pblicos de ordem material. Em vez de um conjunto de valores imateriais, agregados na convico qualitativa de uma ptria ou um coletivo pelo qual valia a pena morrer (pro patria mori) ou matar (pugna pro

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patria), passamos a quantificar o bem pblico, mensurando a subtrao dos bens pblicos. Isso debilita o conceito de corrupo. A acusao, hoje constante, de que os polticos seriam ladres e a reduo, brasileira e internacional, do debate poltico discusso da honestidade pessoal dos polticos, acompanham esse downsizing moderno da corrupo. Mas convm empregar moderno entre aspas, porque essa corrupo aparece j no Antigo Regime lembre-se a condenao do filsofo e chanceler ingls, Francis Bacon, em 1621 e sua denncia, como atesta a Arte de furtar , de Manuel da Costa (1601-1667), tambm anterior s revolues que constituem a modernidade poltica. A corrupo , pois, moderna no sentido da modernidade em geral, que se inicia com as Navegaes, mas no moderna no sentido poltico, especfico dos regimes mais republicanos e democrticos que surgiram posteriormente. Assim, h uma certa continuidade conceitual entre a corrupo do Antigo Regime e a da modernidade poltica. Apesar das alteraes de escala e mesmo qualitativas entre a corrupo na monarquia absoluta e nos governos eleitos modernos, h sculos no se percebe a corrupo, majoritariamente, como sendo a dos costumes e, sim, como furto. Na verdade, por tentador que seja retomar a idia antiga de corrupo, enfrentando pois a corrupo mediante uma educao solidria voltada para um bem comum qualitativamente definido e no apenas por medidas de auditoria efetuadas por especialistas sobre os atos e instituies estatais , por tentador que seja devolver gora o papel de combater a corrupo em vez de deleg-lo a peritos, fazendo-o incompreensvel para o leigo, isto , para o cidado e a Cidade , o risco da retomada do conceito antigo seria ameaar o que Benjamin Constant chamou liberdade moderna. Pois, muito da corrupo antiga o que hoje chamamos a liberdade dos modernos, ou liberdade negativa (Isaiah Berlin), a liberdade de divergir de um padro de vida socialmente imposto (Cons-

tant, 1958). Talvez por isso, o conceito restrito e moderno de corrupo seja mais adequado, que o antigo, a nosso tempo. Contudo, em nossos dias cresce uma corrupo ps-moderna. Esta no um furto aos cofres pblicos efetuado por indivduos ou classes gananciosos. , em seu cerne, uma corrupo fruto da busca do poder pelo poder, que portanto se auto-alimenta, porque a praticam grupos que tm por finalidade principal reeleger-se e assim necessitam de recursos pingues para serem competitivos no prximo pleito. ps-moderna porque se joga no plano das imagens. Grassa num ambiente de massas, em que os eleitores se libertaram das amarras que antes decretavam em quem votassem, mas no vm a formular seu voto de maneira iluminista, pelo exame das diferentes propostas, e, sim, movidos pelo afeto. legtimo votar seguindo o afeto, porque o que se decide no voto so essencialmente valores, e escolher um projeto individualista (ou liberal) e social (ou socialista) em ltima anlise excede o que a razo pode gerar. Mas o problema est no seqestro do afeto pela mdia, inflacionando os custos das campanhas mesmo quando a propaganda gratuita e se veda, como no Brasil (mas no nos Estados Unidos, na Argentina e no Uruguai, para citarmos alguns exemplos), a publicidade paga na telinha. Com isso se gera uma nova corrupo, que se distingue da moderna por no beneficiar necessariamente o bolso do corrupto, mas um projeto poltico que pode at ser justo e honrado. O terrvel da corrupo ps-moderna que ela se torna quase a nica maneira de sobreviverem, na cena poltica tornada espetculo, mesmo os honestos. S cabe estudar o financiamento pblico das campanhas pensando na e contra a corrupo. Ele defendido sobretudo pelas esquerdas, que, mais que isso, propugnam o financiamento pblico exclusivo das campanhas, proibindo-se o privado. Isso lgico, porque as esquerdas, se no abrirem mo de seus ideais, dificilmente arrecadaro

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grandes fundos junto aos maiores financiadores, isto , os ricos e as empresas privadas. Sem um financiamento amplamente pblico das candidaturas, essas tendero a ser refns dos grupos de interesse que as apiem. O custo social pode ser maior do que a economia no gasto pblico resultante do financiamento privado. Grupos de interesse cobraro, depois, com forte gio, o que pagaram. Por outro lado, quase impossvel as direitas aceitarem uma proposta cortando os recursos que podem obter dos indivduos mais ricos e das maiores empresas. A essa razo pragmtica, soma-se outra: extremamente difcil fiscalizar a entrega de recursos s campanhas. Ser fcil burlar as leis existentes ou futuras o que, por sua vez, como apropriadamente comenta Delia Ferreira 1 Rubio, requer a criao de rgos capacitados para acompanhar a boa arrecadao e uso do dinheiro, o que, acrescentamos, leva mais uma vez a uma soluo burocrtica (sem sentido pejorativo) do problema, por meio de algum rgo pblico, como um tribunal ou uma agncia, independente dos poderes eleitos. Em face disso, Rubio prope uma soluo intermediria: o financiamento pblico, sem proibio da contribuio privada, mas com forte fiscalizao desta ltima (e do uso do dinheiro de ambas). Na verdade, a discusso sobre a doena e seu remdio, isto , sobre a corrupo e o financiamento das campanhas, tem-se tornado altamente especializada e prope cada vez mais a criao de rgos tecnicamente capacitados, para coibir as formas de seqestro privado da coisa pblica. Trabalhos 2 como os de Fleischer, em que pese sua qualidade, apresentam o reforo dos controles como a principal sada para um ambiente corrupto. Este ponto contrasta com o que dissemos no incio do verbete, quando comentamos que o debate sobre o financiamento pblico um dos poucos capazes de inflamar os nimos polticos na discusso brasileira sobre a reforma. Pois, como bem expressa Rodolfo Terragno em seu Proyecto 95,

Se as pessoas no confiam nos partidos, a misso da poltica se torna ilusria: para mobilizar e orientar, os partidos precisam ser confiveis. Como confiar em partidos que operam s escuras? Como esperar que administrem bem o Estado quando no podem (ou no querem) mostrar sua prpria administrao? Se hoje recebem fundos clandestinos, como acreditar que, amanh, tenham independncia e autoridade para punir a clan3 destinidade?

Porm, se o debate quase candente, as propostas o esfriam. Praticamente no h projeto de soluo de sada que enfatize a soluo republicana seja esta forte, isto , propondo que caiba gora, aos cidados, enfrentar a corrupo, seja ela fraca, confiando numa imprensa livre e pluralista para equilibrar os pontos de vista opostos. Nesse sentido, o que se prope em termos de equilbrio de chances entre os partidos, no Brasil, no destoa muito de uma legislao eleitoral e um sistema judicial eleitoral cujas principais preocupaes mais parecem consistir em coibir a discusso e a expresso de idias e seus exageros do que em liberar o debate para os cidados. No fundo, h uma certa amargura ou decepo no interior desses debates polticos: a renncia expectativa de que a res publica possa prevalecer e, na sua falta, a aposta numa burocracia weberiana que d conta dos excessos. Para aqueles que pensam a poltica como um excesso (Rancire, por exemplo, e os lacanianos), evidentemente, aqui h um erro de base, uma reduo da poltica administrao e livre concorrncia entre os partidos, como se crissemos um conselho que, a exemplo do CADE, evitasse os monoplios e assegurasse a competio.

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Notas
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Ante esse panorama [uma imagem de desonestidade dos polticos de 87% na Amrica Latina, contra 63% na mdia mundial], a primeira reao a proposta de solues normativas (RUBIO, Delia Ferreira. Financiamento de partidos e campanhas: fundos pblicos versus fundos privados. Novos Estudos Cebrap. n. 73, p. 6-16, nov. 2005). Acrescenta que A nosso ver, a divulgao pblica da origem e do destino dos fundos que financiam a poltica muito mais importante que o estabelecimento de limites e restries de difcil aplicao e controle, mas conclui: a efetividade das restries legais depende essencialmente da capacidade e eficcia dos rgos de controle. Ver, por exemplo: Uma das razes para que a corrupo poltica seja praticada com uma relativa impunidade no Brasil a total falta de mecanismos internos e externos de controle. In: FLEISCHER, David. Political corruption in Brazil. The delicate connection with campaign finance. Crime, law and social change , 25: 311, 1997; ver, tambm, seus Corruption in Brazil defining, measuring, and reducing. Washington: CSIS Report; e, especialmente: O impacto da Reforma Poltica sobre a Cmara Federal. Plenarium, 1: 123-41, 2004. Citado, sem indicao do nome de Terragno, no interessante trabalho de CAMPOS, Mauro Macedo. Financiamento de campanhas eleitorais e accountability na Amrica do Sul: Argentina, Brasil e Uruguai em perspectiva comparada. Programa de Cincia Poltica da UFMG, 2004.

Referncias
CAMPOS, Mauro Macedo. Financiamento de campanhas eleitorais e accountability na Amrica do Sul: Argentina, Brasil e Uruguai em perspectiva comparada. Programa de Cincia Poltica da UFMG, 2004. CONSTANT, Benjamin. A liberdade dos antigos comparada dos modernos. In: BERLIN, Isaiah. Quatro ensaios sobre a liberdade. Braslia: Editora da UNB, 1958. FLEISCHER, David. Political corruption in Brazil. The delicate connection with campaign finance. Crime, Law and social change, 25: 311, 1997. FLEISCHER, David. Corruption in Brazil defining, measuring, and reducing. Washington: CSIS Report, 2002. FLEISCHER, David. O impacto da reforma poltica sobre a Cmara Federal. Plenarium, 1: 123-141, 2004. HALVY, Daniel. La Fin des Notables. 1930. HALVY, Daniel. La Rpublique des ducs. 1937. RIBEIRO, Renato Janine . Sobre o voto obrigatrio. In: BENEVIDES, Maria Victoria; VANNUCHI, Paulo; KERCHE, Fbio (Org.). Reforma poltica e cidadania. So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2003. RUBIO, Delia Ferreira. Financiamento de partidos e campanhas: fundos pblicos versus fundos privados. Novos Estudos CEBRAP, n. 73, p. 6-16, nov. 2005.

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Corrupo e Estado de Direito


Newton Bignotto

Quando se discute reforma poltica no Brasil, um dos obstculos mais citados para o pleno desenvolvimento da vida democrtica no pas a corrupo freqente dos agentes do Estado e os prejuzos causados pelo que muitos acreditam ser um fato generalizado na vida pblica. Essa percepo do senso comum acompanha a maneira como alguns cientistas polticos definem o fenmeno da corrupo nas sociedades contemporneas. Gianfranco Pasquino no conhecido Dicionrio de Poltica, editado dentre outros por Norberto Bobbio, afirma que corrupo designa o fenmeno pelo qual um funcionrio pblico levado a agir de modo diverso dos padres normativos do sistema, favorecendo interesses particulares em troco de recompensa. Corrupto , portanto, o comportamento ilegal de quem desempenha um papel na estrutura estatal. Ao colocar assim o problema, o autor restringe seu alcance aos atores diretamente relacionados com a ao governamental e sugere que a corrupo primariamente um ato ilegal, perpetrado por aqueles que deveriam zelar pelo bom funcionamento do aparelho estatal, notadamente os funcionrios. O mbito de ao dos corruptos , pois, essencialmente o Estado. A abordagem da questo tal como apresentada mostra que o principal remdio para a corrupo deve ser de natureza legal, uma vez que ela antes de tudo um ato de ilegalidade. Isso sugere que uma reforma poltica deveria se concentrar na modificao da legislao vigente, visando adequ-la ao carter generalizado que o fenmeno parecer ter adquirido na sociedade brasileira. Ocorre que, se estudarmos o problema desse ponto de vista, ser mister reconhecer

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que o aparato legal brasileiro, como o de muitas naes democrticas, est longe de ser omisso em relao aos funcionrios que transgridem a lei. O cdigo de conduta do funcionalismo, assim como a legislao brasileira em suas vrias formas, prev uma srie de punies, que so aplicadas com maior ou menor sucesso pelas corregedorias pblicas, assim como pela justia comum. A reforma da legislao certamente pode torn-la mais eficiente diante dos muitos desmandos que dominam nossa vida pblica. O que se deve perguntar, entretanto, se a anlise por esse vis abarca todos os aspectos do problema, mesmo na forma como percebido pelo senso comum. O mal-estar que domina muitos setores da sociedade brasileira, quando confrontadas com a pergunta sobre o funcionamento do Estado, no parece se esgotar na queixa contra a ineficincia dos mecanismos legais em punir os transgressores. A corrupo tida como um problema para a sociedade brasileira, em grande medida, porque percebida como parte de nossa vida poltica em toda sua extenso e no apenas em uma de suas dimenses. Quando se fala da corrupo dos polticos, o fenmeno ganha uma amplitude que no est prevista na anlise de muitos cientistas sociais. A restrio da questo, no entanto, como aquela operada por Pasquino, tem o mrito de apontar para solues possveis pelo uso de mecanismos tradicionais de controle das atividades do Estado, que se torna muito mais difcil, quando tomamos a corrupo em sua acepo mais larga, que afeta a relao dos cidados de um Estado com a vida poltica em geral e no apenas com uma de suas instncias mais facilmente identificveis. No caso brasileiro, parece-nos, entretanto, que o conceito alargado de corrupo est mais prximo das preocupaes dos cidados comuns, do que a abordagem restritiva proposta por alguns cientistas sociais. Historicamente o problema da corrupo faz parte do vocabulrio da filosofia poltica desde a Antiguidade. Plato abordou a ques-

to no oitavo livro da Repblica. Para o pensador grego cada regime poltico corresponde a um tipo de homem. Assim, numa aristocracia, um determinado grupo social restrito ocupa o poder e governa segundo seus interesses e valores. Quando os filhos dos aristocratas perdem a capacidade de reproduzir o comportamento de seus pais, o regime se corrompe e se transforma em outra forma de governo. O importante nessa mudana de regime que ela inevitvel aos olhos do filsofo e se tornava inexorvel com o passar do tempo. A herana platnica foi recebida por Aristteles que a ela dedicou pginas luminosas no quinto livro de sua Poltica , e depois foi popularizada pelo historiador grego Polbio, que viveu no segundo sculo de nossa era. Ele afirmava que os regimes mudavam segundo uma ordem predeterminada e sempre num mesmo sentido. Dos melhores regimes passa-se para os piores at que preciso regenerar inteiramente o corpo poltico. Para resistir a essas mudanas, necessrio misturar na constituio do regime elementos oriundos das trs formas no degeneradas de governo: a realeza, a aristocracia e a democracia. Com isso pretende-se evitar que a simples passagem do tempo destrua o corpo poltico sem que os homens possam fazer algo para det-la. No entanto, mesmo num regime misto, a corrupo um fato inexorvel, que pode ser retardado, mas no evitado para sempre. Para os antigos havia, portanto, uma relao direta entre o comportamento dos homens e a corrupo do corpo poltico, mas ela dizia respeito essncia dos regimes. O que se corrompia eram as formas polticas, mas a origem do processo estava nos homens, nos costumes degradados e na violao freqente da lei. Durante o Renascimento, os humanistas italianos, Maquiavel em particular, retomaram o problema do estudo da corrupo, insistindo sobre o fato de que se os homens fracassam em defender os valores republicanos, a corrupo ganha terreno e destri o corpo poltico.

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Na modernidade Montesquieu abordou, no oitavo livro de seu Do esprito das leis, o tema da corrupo de uma maneira que lembra a dos antigos. Para ele : A corrupo de cada governo comea quase sempre pela dos princpios. Mas o que um princpio? Para o pensador, princpio o que faz um regime poltico agir, a seta que guia os homens em suas aes, quando devem fazer escolhas na cena pblica. Numa repblica o princpio sempre a virtude. Isso no significa dizer que num regime republicano que para ele engloba as democracias os homens ajam virtuosamente ou sejam sempre virtuosos. Montesquieu, no livro quarto de Do esprito das leis, afirma que: Podemos definir esta virtude como o amor pelas leis e pela ptria. Este amor. Exigindo sempre a supremacia do interesse pblico sobre o interesse particular, produz todas as virtudes individuais; elas nada mais so do que esta supremacia. Ao se corromper o princpio de uma repblica o que se constata que os homens deixam de agir por amor ptria, ou param de defender os interesses pblicos acima de tudo, e passam a se guiar por outros ideais, que tanto podem ser os desejos individuais, quanto a honra, que move as monarquias. No sculo 19, essa maneira de abordar o problema da corrupo deixou de ser considerada e foi aos poucos perdendo terreno para anlises mais prximas daquelas que dominam hoje as cincias sociais. Que sentido tem ento recorrer ao passado? Certamente no podemos mais nos referir corrupo como a um fenmeno natural, nem mesmo esperar da mistura de diversos modelos de governo a soluo para as graves questes suscitadas pela corrupo dos agentes do Estado. O que cabe reter a idia de que ao se corromper o corpo poltico perde sua identidade e deixa de oferecer a seus membros a proteo de suas leis. Para manter viva essa herana devemos, pois, ver de que maneira a modernidade alterou nossa forma de pensar a natureza dos corpos polticos e sua forma de funcionar.

O primeiro passo para efetuar o vnculo entre a tradio e a modernidade reconhecer que a identidade das naes contemporneas garantida por sua Constituio conjunto de leis fundamentais que no pode ser modificado pelos governantes particulares e no mais por princpios abstratos ou transcendentes. Embora possamos pensar a Constituio de diversas maneiras, o que rene as diversas concepes a idia de que os Estados modernos so estruturados em torno de leis fundamentais, que garantem seu funcionamento e limitam os poderes dos governantes. Tanto para aqueles que, como Rousseau ou Hegel, enxergam na Constituio um organismo jurdico, que confere unidade ao Estado, quanto para os que, como Locke e Rawls, vem no aparato legal constitucional uma maneira de garantir os direitos individuais pela limitao dos poderes, a afirmao da identidade do Estado moderno por sua Constituio parte do princpio da superioridade das leis sobre as vontades individuais. Nesse sentido, ao criar o mecanismo constitucional, seja pela preservao dos costumes e leis tradicionais (Burke), seja pela expresso escrita da vontade do povo (Thomas Paine, Rousseau), os cidados assumem que desejam viver segundo seus princpios e que estes no podero ser destrudos sem que o Estado tambm o seja. Uma das conseqncias dessa maneira de abordar o problema da fundao das formas polticas que no h Estado de direito e Constituio sem que aja delimitao das fronteiras entre o domnio pblico e o domnio privado. Da mesma forma, nessa lgica, a Constituio o marco ltimo para decidir da legalidade ou ilegalidade de uma ao. Para pensar o problema da corrupo no Brasil importante fugir de sua interpretao corriqueira, levar em conta as relaes complexas, que se estabeleceram ao longo dos anos entre rgos estatais e grupos privados. Dentre ns, a Constituio nunca chegou a ocupar o lugar que tem na vida poltica de naes como os Estados Unidos. Embora tenhamos uma rica histria constitucional,

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a separao entre o pblico e o privado nem sempre percebida como um fato derivado das leis fundamentais e nela refletidos. De um lado, grupos ou partidos polticos que chegam ao poder costumam desconhecer o fato de que o aparato constitucional constitui um limite instransponvel para suas aes. Agindo como grupo privado, vrios atores polticos se comportam como se a vitria nas eleies significasse a posse da totalidade dos poderes do Estado. A confuso entre a esfera do governo e os domnios do Estado conduzem crena de que a soberania popular, origem das leis em uma democracia, apenas uma referncia ideal, sem correspondncia na realidade. Por outro lado, o prprio Estado parece reproduzir seus quadros, como mostrou Faoro, criando um grupo dirigente, que no reconhece limites para suas prticas, alm daqueles inerentes s disputas polticas. Olhando para esse quadro, possvel concluir que no Brasil, se a corrupo em grande medida o efeito do comportamento ilegal de funcionrios pblicos, ela um fenmeno que atinge setores muito mais amplos de nossa sociedade e ameaa romper o equilbrio constitucional atentando contra alguns de seus princpios fundamentais. Atacar o problema de frente implica retomar o debate sobre as definies entre o pblico e o privado e pensar numa reforma da legislao que contemple o conjunto das foras polticas, e no apenas os agentes do Estado. Essa ampliao dos horizontes da anlise ajuda a ver que a corrupo um risco para os fundamentos da democracia. Ao preferir os interesses privados aos interesses pblicos, mais do que transgredir a lei, atinge-se o ncleo mesmo do Estado: sua Constituio. Uma reforma da legislao ter pois necessariamente que levar em conta a ameaa representada pelos corruptos e o fato de que a corrupo diz respeito maneira como a sociedade como um todo lida com a coisa pblica. O Estado de direito no sobrevive sem que todos os atores envolvidos no processo sejam responsabilizados e sem a afirmao da superioridade do

bem pblico sobre o bem privado. claro que os crimes cometidos por funcionrios e cidados devem ser punidos segundo a legislao vigente. Mas, se quisermos levar em conta a natureza verdadeiramente poltica da corrupo, ser preciso prestar ateno a seu nascedouro nas relaes promscuas entre os interesses de agentes particulares e as aes governamentais. Sem uma definio clara das fronteiras entre o pblico e o privado e a extenso da punio a todos os agentes corruptores, as diversas prticas ilegais, que caracterizam a corrupo no Brasil, sero uma ameaa constante manuteno do Estado de direito. A idia dos antigos de que a corrupo dos homens leva destruio do corpo poltico serve, assim, como uma indicao dos riscos que corremos, quando abandonamos o marco das leis fundamentais, para gerirmos a vida pblica com a lgica imediata das disputas eleitorais.

Referncias
ARISTOTE. La politique. Paris: J.Vrin, 1982. BOBBIO, N. et al. Dicionrio de Poltica. Braslia: EDUNB, 1992, 2 v. FAORO, R. Os donos do poder. Rio de Janeiro: Globo, 2001. LOCKE, J. Two treatises of government. Cambridge: Cambridge University Press, 1960. MONTESQUIEU. Do esprito das leis. So Paulo: Editora Abril, 1979. PLATO. A Repblica. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 2001. RAWLS, J. A theory of justice. Oxford: Oxford University Press, 1973. ROUSSEAU, J.J. O contrato social. Rio de janeiro: Martins Fontes, 1999.

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Voto Obrigatrio
Ccero Arajo

O voto obrigatrio aquele em que a participao eleitoral no deixada ao arbtrio do eleitor, mas determinada por lei, que assim prev sanes no caso de no-cumprimento. Seu oposto o voto facultativo. Desde sua introduo em pases europeus, no final do sculo 19 a regra adotada no Brasil desde 1934 , o voto obrigatrio objeto de aceso debate, que incide sobre o prprio carter da participao poltica num regime democrtico. O presente verbete dar um panorama desse debate. As razes a favor ou contra o voto obrigatrio podem ser classificadas em dois tipos: I) razes de princpio, que levam em conta o significado e o estatuto mesmo do ato de votar; e II) razes prudenciais, que consideram os efeitos benficos ou danosos da obrigatoriedade (ou no) da participao. I) Os crticos costumam argumentar que, se o voto um direito, por definio ele no poderia ser obrigatrio. Das duas, uma: ou possumos um direito, caso em que est em nosso poder exerc-lo ou no; ou somos compelidos por lei a fazer algo, e ento isso de fato uma obrigao, no um direito. Porm, grande parte dos defensores do voto obrigatrio concebem que o voto um direito do cidado, o que seria uma contradio patente. H duas respostas distintas a essa objeo conceitual. Pode-se simplesmente deixar de lado a idia de que o voto um direito, para passar a v-lo como um dever do cidado, passvel da compulso da lei. Nesse caso, faz-se necessria uma linha de argumento para explicar por que no seria um direito. Mas h ainda outro tipo de resposta: pensar num sentido de direito compatvel com a simultnea idia de obrigao. O voto

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seria, por exemplo, assemelhado ao direito educao, no qual se faz necessrio distinguir o acesso a algo, de seu desfrute efetivo. Todo cidado tem direito de acesso educao no sentido de que pode exigi-la do Estado , mas, uma vez obtido, no est ao arbtrio do favorecido exerc-lo ou no. Tanto que, nos pases em que a educao declarada um direito, ela tambm obrigatria para os seus beneficirios. Em outras palavras, um direito e um dever legal ao mesmo tempo. Mas seria mesmo adequado aproximar o voto educao? A compulsoriedade da educao est relacionada tutela que o Estado reivindica sobre sua populao mais jovem. Na verdade, o Estado obriga os pais a exercerem sua funo de tutores dos filhos; em caso de falha paterna nessa tarefa, o Estado se encarrega de cumpri-la diretamente. A tutela, porm, dirigida a pessoas que ainda no atingiram a maioridade, isto , a plena autonomia e responsabilidade por seus atos. Mas essa idia no se aplica ao voto, que justamente pressupe a autonomia, no a tutela. No se concede o voto a quem precisa de tutor. E isso nos remete ao cerne do problema de conceber o voto como uma obrigao legal. John Stuart Mill, num clebre ensaio sobre o governo representativo, props que, em vez de pens-lo como um direito individual que pode ser exercido ou no, ou mesmo transferido, ao arbtrio de seu possuidor , o voto deveria ser considerado o resultado de um ato pblico de confiana (trust), que lanaria a seu receptor certas responsabilidades, a comear o prprio ato de votar.
O exerccio de qualquer funo poltica, seja como um eleitor ou como um representante, um poder sobre os outros. Aqueles que dizem que o sufrgio no um ato de confiana, mas um direito, dificilmente aceitaro as concluses a que sua doutrina conduz. Se um direito, se pertence ao eleitor em seu prprio benefcio, com que base poderamos culp-lo por vend-lo, ou por us-lo para recomendar a si prprio a quem seja de seu interesse agradar?

Atribuir a algum um ttulo de eleitor, portanto, no o mesmo que atribuir-lhe um ttulo de propriedade, mas antes oficiar-lhe a obrigao de fazer jus confiana nele depositada, que tambm um reconhecimento de sua capacidade para contribuir com uma atividade necessariamente concertada. Mais do que da educao, poder-se-ia argumentar, o voto se aproximaria de atividades como o servio militar: de um tipo de servio que, ou se realiza coletiva e cooperativamente, ou perde sua eficcia. Como no se trata de tutela, no seria contraditrio falar aqui de uma mesma pessoa ter um direito de acesso que, sendo algo distinto de um ttulo de propriedade, complementado por um dever de exerccio. Quanto transformao desse dever numa obrigao legal, esta poderia ser justificada como uma forma de evitar que uma parte dos cidados jogue nas costas dos demais um servio pblico. Seria, em suma, um modo de desestimular aquilo que os cientistas polticos costumam chamar de efeito do carona. Contudo, h um problema que esse argumento parece no levar em considerao: a qualidade do voto. Num regime democrtico, o voto define a qualidade de suas decises, especialmente no que diz respeito escolha dos representantes da comunidade. Nesse sentido, querer que todos participem de uma eleio implica supor que o voto de cada participante faz diferena, e, portanto, que cada voto expressa uma deciso independente. por isso que a quantidade de votos no deve servir de substituto para a sua qualidade. Note-se que, sob essa perspectiva, o direito de sufrgio incompatvel com a obrigao legal, mas no preciso que o seja com o dever cvico, contanto que pensado em termos morais, e, no, jurdicos. O cidado tem o direito (legalmente garantido) e tambm o dever (moral) de votar, mas de votar com sua conscincia. Esse o significado crucial de uma eleio livre e da que tenha de ser formulada em termos de um direito: a livre conscincia do eleitor, sua espontaneidade, digamos assim, define a qualidade de seu voto. Mas exatamente

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isso que o instituto da obrigatoriedade parece desprezar. E, ao induzir o voto leviano e alienado, a regra provoca a ampliao de prticas clientelsticas na relao candidato-eleitor, cada lado vendo nela uma oportunidade de troca de favores. II) As ponderaes de princpio, no entanto, no esclarecem toda a questo. Mesmo que argumentos dessa ordem venham a nos fazer pender na direo do voto facultativo, seria imprudente desconsiderar os efeitos, reais ou possveis, de sua instituio numa sociedade com tais ou quais caractersticas. Se desprezamos esse aspecto, uma medida, em tese, bem-intencionada pode revelar-se perversa na prtica. Ou, ainda que correta conceitualmente, a depender da estrutura social sobre a qual se ergue, acabe produzindo efeitos danosos que superem muito os benficos. esse o ponto em que se fixam certos defensores do voto obrigatrio. Tomemos, por exemplo, os efeitos da participao/absteno eleitoral sobre a representao poltica. H quase um consenso entre os cientistas polticos de que a maior ou menor extenso e variedade dessa participao tem seus reflexos no comportamento dos representantes. Quanto mais um determinado grupo social alijado do voto, menor a chance de encontrar agncias polticas dispostas a fazer ecoar suas queixas ou defender seus interesses. J o simples fato de um representante saber que essa participao existe, altera seu modo de proceder na arena pblica. De modo que uma participao eleitoral diferenciada de grupos sociais causa efeitos distintos na atuao dos governantes. Quem participa menos recebe menos ateno. isso que parece ocorrer quando o voto torna-se facultativo. Grupos marginalizados da sociedade marcados desfavoravelmente pela escolaridade, pela distribuio de renda ou pelo preconceito racial tendem a participar menos das eleies. Seu prprio alijamento social os torna mais descrentes das instituies polticas, logo, menos estimulados a votar. No votando,

contudo, esses grupos acabam reforando sua marginalizao social, pelas razes expostas acima. O voto obrigatrio seria ento uma poltica de Estado que, mesmo no eliminando a desigualdade poltica derivada da estrutura social, pelo menos a atenuaria. E isso j compensaria as desvantagens da prpria compulsoriedade. De fato, a srie histrica de eleies nos Estados Unidos, onde o voto facultativo, revela uma menor proporo de comparecimento eleitoral da populao negra em relao branca. No Brasil, uma pesquisa de opinio recente indica que as faixas de menor escolaridade compareceriam menos do que as de maior escolaridade, se lhes fosse dada a opo de no votar. O caso dos Estados Unidos, especialmente, um alerta para o perigo de que a defesa do voto facultativo se torne um libi para justificar o descompromisso deliberado para com as camadas mais preteridas da sociedade. Quanto aos efeitos da absteno sobre as decises de governo, em especial as polticas pblicas, os dados empricos no so claros. Mesmo com informaes inconclusivas, h quem pondere, tendo em conta, por exemplo, a histria do desempenho de Estados como o brasileiro para diminuir as desigualdades sociais mesmo em tempos de democracia, mas com voto obrigatrio , que o impacto de um comparecimento eleitoral amplo e variado nulo ou irrelevante. Os porta-vozes dessa opinio at sugerem que, no fundo, os grupos marginalizados tm um motivo bem razovel para se abster ou desejar se abster: a percepo, geralmente confirmada, de que seu voto faz pouca diferena. No votar seria, portanto, um sinal de protesto. Mas se um protesto contra as prticas da representao poltica, por que no votar em branco ou nulo, em vez de se abster? Essa pergunta remete relao entre o comparecimento eleitoral e o grau de compromisso dos cidados com a sustentao de um regime democrtico. Ser que esse compromisso deve depender exclusivamente do desempenho satisfatrio dos representantes?

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Suas falhas, ainda que graves, deveriam levar rejeio do prprio regime poltico? Aps uma experincia recente e dolorosa de ditadura militar, essa uma questo inquietante para muitos brasileiros sinceramente preocupados em preservar do esvaziamento uma democracia frgil e ainda em construo. certo que a rejeio da representao poltica corrente no implica a condenao do regime democrtico em si, diferena que poderia ser muito bem marcada pelo comparecimento com voto nulo ou em branco. Porm, boa parte do eleitorado potencial no a percebe, o que acaba facilitando o caminho da absteno. O voto obrigatrio, por sua vez, no parece ser capaz de corrigir essa deficincia, na medida em que seja fator de participao pouco refletida. Retornamos ento ao ponto crucial: a quantidade no substitui a qualidade. O compromisso com o regime no funo de nmeros expressivos de comparecimento que se possam apresentar no final de um pleito como faziam os governos socialistas autoritrios do Leste Europeu , mas do engajamento consciente e deliberado na sua sustentao. Assim, desde que os efeitos da participao/absteno so bastante incertos, tanto os defensores quanto os crticos do voto obrigatrio no teriam motivos para se entrincheirar to rigidamente em suas posies. J as vises de princpio, embora muito importantes para iluminar o caminho da discusso, no deveriam permanecer imunes s conseqncias prticas da adoo de uma norma institucional, que certamente variam de acordo com o contexto, social ou histrico, por mais inconclusivas que sejam as pesquisas empricas sobre como elas variam. No fim das contas, ambos os lados tm de reconhecer que a definio institucional do carter do voto no substitui a necessidade de esclarecer a cidadania, atravs dos partidos, dos meios de comunicao e do prprio sistema educacional, a respeito do que est em jogo nesse gesto aparentemente simples, mas to emblemtico da disposio cvica das naes democrticas.

Referncias
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CPIs e Investigao Poltica


Fbio Wanderley Reis

As informaes sobre as origens das comisses parlamentares de inqurito so variadas e desencontradas. H mesmo interpretaes que as fazem remontar prpria conquista normanda da Inglaterra. Mais usualmente, porm, elas so ligadas aos desdobramentos da Revoluo Gloriosa de 1688 e do desenvolvimento do parlamentarismo naquele pas, apesar de que gradualmente a indicao de comisses especiais tenha ento sido substituda pela atuao do prprio Gabinete na realizao das investigaes sobre eventuais desvios de conduta em assuntos governamentais. Na primeira metade do sculo 19 as comisses parlamentares de inqurito se estabelecem mais nitidamente na tradio britnica, com seu papel decaindo em seguida at a implantao, em 1921, dos Tribunais de Inqurito, destinados a funcionar em bases mais permanentes e menos sensveis ao facciosismo ou partidarismo poltico. Mas nos Estados Unidos que as comisses parlamentares de inqurito mais se desenvolvem. Isso pode ser visto como decorrncia da importncia adquirida pelo recurso a comisses, em geral, no Congresso estadunidense, a qual, por sua vez, pode ser vinculada peculiar dinmica partidria do pas. Girando em torno de partidos correspondentes ao que Maurice Duverger designou como partidos de quadros (de coeso precria e funcionamento praticamente restrito ao prprio Parlamento ou Congresso, a no ser nos momentos eleitorais), essa dinmica tende a favorecer a operao de comisses suprapartidrias, em contraste com o efeito produzido no mbito parlamentar pelo longo predomnio, em diferentes pases da Europa, de partidos coesos e disciplinados, de orientao ideolgica mais marcada e mais prximos ao modelo dos partidos de

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massas de Duverger. Seja como for, as constituies de vrios estados norte-americanos j contemplavam, desde a independncia, o mecanismo das comisses parlamentares de inqurito, e elas continuam a ter papel destacado, tanto no mbito estadual, quanto no federal. A influncia da experincia dos Estados Unidos foi certamente a de maior importncia para a introduo do mecanismo das comisses parlamentares de inqurito no Brasil. Mas elas so tambm importantes em vrios outros pases, podendo-se citar Alemanha, Grcia, Irlanda e Austrlia como exemplos de relevo. Um conveniente resumo do status das comisses parlamentares de inqurito nas sucessivas constituies brasileiras fornecido por Srgio Resende de Barros em texto recente (Barros, 2006). Ausentes das duas primeiras constituies, as de 1824 e 1891, elas vo aparecer pela primeira vez na constituio de 1934, que previa a CPI em seu artigo 36. A CPI era a restrita, porm, Cmara dos Deputados, enquanto o poder para criar comisses de inqurito estava restrito, no Senado, parte dele que funcionava durante o recesso parlamentar, a Seo Permanente. Omitido, naturalmente, na Constituio de 1937, imposta por Getlio Vargas, o instrumento da CPI retorna na Constituio de 1946, sendo previsto para ambas as Casas legislativas. J a Constituio de 1967, no artigo 39, prev a CPI mista de deputados e senadores, alm da CPI de cada Casa, introduzindo, ainda, a exigncia de prazo certo para o funcionamento da CPI, ademais de reafirmar a exigncia de que ela tenha fato determinado como seu objeto, que j vinha desde a Constituio de 1934. A Constituio em vigor, promulgada em 1988, dispe sobre comisses parlamentares de inqurito no pargrafo 3 do artigo 58, relativo a comisses permanentes e temporrias do Congresso Nacional. Diz o pargrafo 3:
As comisses parlamentares de inqurito, que tero poderes de investigao prprios das autoridades judiciais, alm de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, sero criadas pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um

tero de seus membros, para a apurao de fato determinado e por prazo certo, sendo suas concluses, se for o caso, encaminhadas ao Ministrio Pblico, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.

A avaliao a ser feita do instrumento representado pelas comisses parlamentares de inqurito e do papel que tm cumprido na vida poltica brasileira equvoca. Em princpio, elas certamente podem trazer contribuies positivas e importantes na exposio pblica de conduta imprpria em reas variadas e no seu eventual esclarecimento. Contudo, dada precisamente a publicidade que tende a cerc-las, e que afim s prprias razes de que existam, a atuao das CPIs se v exposta tambm s complicaes e dificuldades que, do ponto de vista do ideal democrtico, envolvem a operao da opinio pblica e as relaes entre maiorias e minorias. Assim, as comisses parlamentares de inqurito so com freqncia, como sugerido acima, objeto de partidarizao e facciosismo excessivos, com conseqncias negativas. Esse aspecto de facciosismo pode ser ligado, na atualidade brasileira, ao prprio dispositivo do artigo 58 da Constituio que estende s comisses, includas as CPIs, o princpio da proporcionalidade na representao dos partidos ou dos blocos parlamentares que participam da respectiva Casa legislativa. Embora o dispositivo possa, sem dvida, pretender justificar-se em termos democrticos, sua vigncia redunda em que os partidos ou blocos majoritrios possam, com freqncia, estabelecer ou bloquear a instalao de CPIs, ou condicionar fortemente o seu funcionamento uma vez implantadas. A justificao democrtica do dispositivo remete importncia da regra da maioria como meio, que parece natural ou mesmo inevitvel, de traduzir em termos operacionais a idia da vontade da coletividade, seja qual for a escala em que esta se defina. Mas os problemas se introduzem se temos em conta, com referncia coletividade poltica abrangente, o contraste entre o modelo da democracia direta, que tende a consagrar

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sem mais a vontade da maioria em cada momento, e o modelo da democracia constitucional, empenhado na construo institucional complexa em que regras bsicas limitam o peso das maiorias cambiantes (e da maioria suposta, a difusa opinio pblica) e tornam possvel garantir os direitos liberais e civis, includos os direitos das minorias (como se sabe, a idia dos direitos civis no existia, por exemplo, na Atenas clssica, o grande exemplo de democracia direta). Ora, as democracias modernas, includa a brasileira, so, com boas razes, democracias constitucionais e representativas (com os partidos polticos cumprindo papel indispensvel no processo de representao), ainda que haja experimentao mais ou menos intensa com mecanismos de democracia direta em diferentes casos experimentao que se v cercada tanto de aspectos positivos e promissores quanto de conseqncias problemticas. Por outro lado, elas so tambm democracias em que a opinio pblica se faz sentir fortemente e de modo peculiar, tendo em vista a importncia, a diversidade e o dinamismo crescente dos meios de comunicao de massas. Tudo isso traz dificuldades avaliao das comisses parlamentares de inqurito. Alguns pretendem ligar a atuao das CPIs justamente ao fato seja como causa ou como efeito de que haja clamor pblico a respeito de determinados assuntos ou problemas, clamor este que mesmo visto como um fator de legitimao delas, particularmente no caso de certos desdobramentos especiais, como o do impeachment de governantes. Mas no cabe ignorar a tenso sugerida entre o clamor pblico (ou a opinio pblica) e os princpios que a democracia constitucional e representativa consagra. A presso em favor da unanimidade e a tendncia a suprimir a divergncia que se podem apontar na dinmica da opinio pblica so, na verdade, traos que, juntamente com presses de outro tipo, no s dificultam a manifestao das preferncias privadas e autnticas dos prprios cidados e eleitores: elas so obstculos, igualmente, livre deliberao pelo representante ou

parlamentar no exerccio de suas funes, incluindo o trabalho das comisses parlamentares de inqurito. Se ningum questiona que o voto secreto seja uma conquista democrtica quando se trata do cidado em seu papel de eleitor, pretender algo distinto com respeito s decises no mbito parlamentar redundaria em defender o chamado mandato imperativo, em que o parlamentar simplesmente faria o que quisessem os eleitores em cada momento e cuja impropriedade nas condies da democracia constitucional e representativa evidente ainda que ponhamos de lado a diversidade de presses a que pode estar sujeito o parlamentar e as dificuldades adicionais que vm da. Mas os embaraos envolvidos nesses temas complicados (vejam-se, por exemplo, Elster; Slagstad, 1993; Kuran, 1995) contaminam tambm, naturalmente, o prprio recurso regra da maioria e proporcionalidade partidria no que se refere implantao e ao funcionamento das comisses parlamentares de inqurito, transformando-as em instrumento sempre disponvel e fatalmente esprio, em algum grau para atores de motivao politicamente mope ou mida. A experincia com as comisses parlamentares de inqurito na histria poltica mais ou menos recente do pas respalda a ambivalncia em sua avaliao. Tomemos, para comear, um exemplo relativo s turbulncias do perodo democrtico de 1945 a 1964. Temos, em abril de 1953, a instalao, sob o controle da oposicionista Unio Democrtica Nacional (UDN) e a inspirao da campanha sem trguas empreendida contra o governo constitucional de Getlio Vargas por Carlos Lacerda, deputado e dono do jornal Tribuna da Imprensa, da CPI destinada a apurar o suposto favorecimento financeiro que teria sido prestado ilicitamente pelo governo ao jornal ltima Hora, de Samuel Wainer, que competia com a Tribuna e atacava Lacerda ferozmente. Embora nada se tenha provado sobre o envolvimento do governo, inviabilizando-se uma eventual proposta de impeachment, o fato que a CPI foi um fator saliente do tumulto poltico que culminou no suicdio de Vargas em agosto do

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ano seguinte. E o episdio tem o interesse de permitir salientar de forma singularmente dramtica o carter problemtico do recurso opinio pblica, com suas idas e vindas: qual, na conjuntura, a verdadeira opinio pblica, a que vociferava com Lacerda e a UDN ou a que se viu mobilizada em seguida, com a comoo popular causada pela morte do presidente? Mais recentemente, h vrios exemplos de CPIs cuja atuao pode ser apreciada de maneira positiva, embora a ligao entre a maior ou menor legitimidade de suas decises e o clamor pblico ocorrido em torno delas no seja menos problemtica. Tivemos a CPI de Paulo Csar Farias, tesoureiro da campanha de Fernando Collor Presidncia, que se dedicou a apurar denncias de corrupo e resultou, em 1992, no impeachment do presidente, que, em seu ineditismo, redunda em claro reforo do quadro institucional ao fazer-se sem tropelias ou violncias extralegais. Na esteira desses acontecimentos, e com desdobramentos institucionais que devem igualmente ser vistos com bons olhos, tivemos em 1993 a CPI do Oramento, em que a Cmara foi levada a cortar na prpria carne, como se ressaltou ento, com a cassao de vrios deputados os quais incluam, porm, o deputado Ibsen Pinheiro, posteriormente inocentado pela Justia. Levantamento realizado por Bertha Maakaroun em matria recente no jornal Estado de Minas (Maakaroun, 2006.) v com grandes reservas os ganhos obtidos com as 125 CPIs criadas no Congresso Nacional nos ltimos 22 anos: no s so poucas as punies efetivas de culpados, mas so tambm grandemente escassos os avanos legais resultantes de suas recomendaes. E os problemas acarretados pelo facciosismo partidrio continuam a mostrar-se claramente em vrios casos: destaquem-se a CPI do Banestado, levada a sequer produzir um relatrio final em conseqncia do enfrentamento partidrio entre o presidente e o relator (apesar da gravidade das denncias contidas em material recebido do Ministrio Pblico sobre os bilhes de reais em contas de servidores pblicos no exterior); e a CPI dos Bingos, conduzida no Senado, na qual o controle exercido pela

oposio ao governo Lula tem permitido que assuma a feio de CPI do fim do mundo, como tem sido chamada na imprensa, com atuao legalmente questionvel. Mas h, na direo contrria, o contra-exemplo de outra CPI recente, a CPI dos Correios, que inegavelmente ajudou a lanar luz sobre os desmandos do PT quanto compra de apoio no Congresso, no obstante o governo ter supostamente seu controle total, como registrava a imprensa em meados de junho de 2005. Uma indagao final sobre os matizes na ligao entre CPIs e opinio pblica. Ela sugerida, entre outras coisas, pelos dados sobre o persistente apoio popular a Lula que as pesquisas apontam, apesar da derrocada petista de 2005: a continuada exposio pblica das refregas que tm as CPIs como cenrio no concorrer para a intensificao do desgaste da atividade poltica como tal, com conseqncias, ao cabo, certamente negativas?

Referncias
BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Teoria geral das comisses parlamentares. 2. ed. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2001. BARROS, Srgio Resende de. A CPI como instrumento de apurao da corrupo. Disponvel em: <www.raul.pro.br/artigos/cpi.htm>. Acesso em: 13 maio 2006. COUTO, Cludio Gonalves. Voto aberto e prestao de contas. Folha de S.Paulo, 02 de maio de 2006, p. 3. DICIONRIO Histrico-Biogrfico Brasileiro. Verbete Lacerda, Carlos. CPDOC/FGV. Disponvel em: <http://www.cpdoc.fgv.br/dhbb/ verbetes_htm/2684_1.asp>. Acesso em: 12 maio 2006. ELSTER, Jon; SLAGSTAD, Rune (Ed.). Constitutionalism and democracy. Nova York: Cambridge University Press, 1993. KURAN, Timur. Private truths, public lies: the social consequences of preference falsification. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1995. MAAKAROUN, Bertha. Muita poltica e pouco resultado. Estado de Minas, p. 1, 3-6, 5 mar. 2006. REIS, Fbio W. Voto secreto, opinio pblica e democracia. Folha de S.Paulo, p. 3, 26 abr. 2006. REIS, Fbio W. Constitucionalismo e opinio pblica. Folha de S.Paulo, p. 3, 11 maio 2006. SCHWARTZ, Bernard. Direito constitucional americano. Rio de Janeiro: Forense, 1966.

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Participao e Opinio Pblica


Iniciativa Popular
Sonia Fleury

Iniciativa popular designa, em termos genricos, diferentes maneiras de participao popular no exerccio dos poderes Legislativo e Executivo incluindo o plebiscito, referendo, conselhos gestores, oramento participativo, conselhos em termos estritos, ou iniciativa popular legislativa, o poder de acesso de um grupo de cidados na elaborao de um Projeto de Lei, cumpridos certos pressupostos legais, a ser submetido apreciao do Poder Legislativo. Trata-se, em ambos os casos, da conjugao de mecanismos de democracia representativa com instrumentos de democracia direta ou de participao popular. No Brasil, como em outros pases, a soberania popular se exerce, primordialmente, por meio da representao da cidadania obtida atravs de eleies de seus representantes no Poder Legislativo e no Poder Executivo. No entanto, cada vez mais, tornam-se presentes mecanismos de participao popular que demonstram a possibilidade e a necessidade de convivncia da democracia representativa com a democracia participativa. A Constituio Federal de 1988 CF/88 consagra ambas modalidades de exerccio da soberania no artigo primeiro, pargrafo nico, onde se l: Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio. Os cinco mecanismos de participao popular mais conhecidos e utilizados no mundo so o plebiscito, o referendo, a iniciativa popular, o recall, e o veto popular. No Brasil, apenas os trs primeiros foram inscritos no artigo 14 da CF/88:

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A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I plebiscito; II referendo; III iniciativa popular.

A trajetria da inscrio da participao popular nos marcos legais no Brasil tem sido mais retrica que efetiva, s mesmo representando um novo patamar de exerccio da democracia a partir da CF/88. Benevides (1991) historia a participao popular nas Constituies brasileiras desde a existncia do princpio da revogao dos mandatos de representantes no Imprio, em relao possibilidade de perda de mandato dos eleitos para o Conselho de Procuradores do Estado. No entanto, este instituto previsto em 1822, durou apenas um ano. Tambm menciona a ao popular na Constituio de 1824, que previa a responsabilizao penal dos juzes de direito e dos oficiais de justia em casos de suborno, peita, peculato e concusso. No entanto, recorre interpretao do historiador Francisco Iglesias para analisar esta iniciativa como uma forma de disfarar a outorga da Constituio de 1824. A Constituio Federal de 1891 no continha instrumentos de democracia semidireta, embora as primeiras constituies republicanas de alguns estados da Federao, como a de So Paulo, admitiam no s a revogao dos mandatos legislativos como tambm o veto popular, ou seja, a anulao das deliberaes das autoridades municipais mediante proposta de um certo nmero de eleitores. J as constituies republicanas dos estados do Rio Grande do Sul, de Gois e de Santa Catarina, tambm introduziram o princpio do recall , isto , o poder do eleitorado para cassar o mandato de seus representantes. Enquanto a Constituio Federal de 1934 no acolheu os mecanismos de democracia semidireta, apenas introduzindo a inovao da representao classista, a Carta Outorgada de 1937 estabelecia quatro modalidades de plebiscito, relativas alterao da diviso territorial, atribuio de poderes legislativos ao Conselho de Economia Nacional,

aprovao de eventual emenda ou projeto de alterao da Constituio e, finalmente, rezava que o prprio texto constitucional deveria ser submetido a plebiscito, o que jamais ocorreu. O perodo democrtico que se inaugura em 1945 e se consubstancia na Constituio de 1946 privilegiou a opo por uma democracia representativa sem participao popular, vistas como concorrentes, sendo que apenas o plebiscito foi previsto para os casos de alterao da diviso territorial. Por essa razo, o plebiscito que ocorreu em 1963, foi, por muitos, considerado sem respaldo jurdico. O clima poltico conturbado pela renncia do presidente Jnio Quadros e a edio de Emenda Constitucional (n 4 de 1961), alterando o sistema de governo com a instaurao do parlamentarismo, propiciaram a convocao do plebiscito no qual a populao aprovou, mais do que tudo, a retomada dos poderes pelo presidente Joo Goulart. A atmosfera hostil democracia presente na confeco da Constituio de 1967 e da Emenda n 1 de 1969 no permitiu avanos em relao participao popular, apenas acrescentando a consulta prvia populao para a criao de municpios. A exploso da participao popular como tema de debates e como prtica poltica vem a ocorrer com a redemocratizao e a mobilizao e a organizao da sociedade civil em torno das grandes campanhas polticas como as Diretas J em 1985 e as lutas por uma Assemblia Nacional Constituinte ANC exclusiva e soberana. Apesar das derrotas sofridas em relao s duas propostas, com a instalao da ANC congressual em 1987, h uma intensa campanha pelo direito de apresentao de emendas populares que termina vitoriosa. O regimento da ANC garantiu o direito emenda popular, (artigo 24) alm da possibilidade de apresentao de sugestes e de audincias pblicas nas comisses temticas. As organizaes da sociedade civil participaram ativamente do processo cons1 tituinte fazendo uso destes instrumentos, levando os constituintes a tomarem contato

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com a efervescncia dos movimentos sociais e com suas propostas de institucionalizao da participao popular. Os argumentos em defesa da participao popular so resumidos por Sgarbi e Assad (2006):
1- a democracia semidireta ou participativa um processo permanente de educao para a cidadania ativa; 2- o regime democrtico fortalecido com a cobrana e o controle da populao; 3- corrige os vcios de sistemas de governo desassociados da opinio pblica; 4- os pequenos partidos, apoiados pela opinio pblica, so fortalecidos; 5- no mbito municipal, o cidado pode decidir sobre questes que lhe dizem respeito; 6- criao de novas lideranas a partir de pequenas comunidades; 7- fonte de legitimao e recuperao da esfera poltica, podendo evitar cises.

As crticas em relao democracia participativa esto baseadas na idia de que ela restringiria a prpria existncia do regime democrtico, ao solapar a legitimidade dos representantes eleitos, alm de ser passvel de manipulao da populao pelo governante, fortalecendo, assim, sua autoridade em situaes de conflito com o Legislativo. Em termos histricos encontramos evidncias que comprovam a veracidade de argumentos tanto favorveis quanto desfavorveis democracia participativa: enquanto na Sua a participao popular tem sido importante fator de fortalecimento dos pequenos partidos ou blocos partidrios contribuindo para superao de impasses, favorecendo a negociao e, assim, aproximando governo e opinio pblica, a Frana viveu a experincia traumtica de utilizar a participao popular exclusivamente como meio de fortalecer o poder pessoal do governante (Napoleo e De Gaulle). A experincia brasileira recente rica em inovaes em relao combinao de democracia representativa e participativa, embora ainda resista em relao regulamentao das formas de participao. Em primeiro lugar, resta lembrar que na votao em primeiro turno da Constituio,

alm do plebiscito, do referendo e da iniciativa popular, tambm foi includo o veto popular, que, no entanto, terminou sendo eliminado no segundo turno da votao. O veto popular pode ser entendido como um referendo revocatrio, pois estabelece as condies nas quais a populao pode derrubar uma legislao j aprovada pelo Congresso. A ausncia do veto popular e do instrumento do recall que garante populao o direito de cassar um representante eleito que no atua da forma prevista tem sido denunciada como restries soberania popular. Com o aumento do descrdito em relao ao comportamento de parlamentares, identificados como sendo movidos por interesses muito distantes do interesse pblico, cresce na sociedade civil organizada a demanda pela introduo destes instrumentos que poderiam coibir prticas legislativas escusas. Dentro da Campanha Nacional em Defesa da Repblica e 2 da Democracia, os senadores Pedro Simon e Eduardo Suplicy lideram uma proposta de emenda constitucional que institui a revogao de mandatos eletivos no Executivo e nas diversas Casas Legislativas. Em relao aos instrumentos includos na CF/88 o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular so muitas as dificuldades para implement-los de forma mais rotineira no exerccio da democracia, em funo das vrias lacunas no texto constitucional, da demora em promulgar uma legislao infraconstitucional que regulasse estas prticas e, finalmente, da ausncia de uma cultura cvica amplamente disseminada entre a populao. A legislao que regulamentou os instrumentos constitucionais de participao popular tardou uma dcada a ser promulgada (Lei 9.709 de 18/11/1998), sendo que praticamente repetiu o que estava no texto constitucional. O plebiscito utilizado como uma forma de consulta sobre qualquer questo de inte3 resse pblico, no tendo feio normativa, mas servindo para se avaliar a repercusso de uma medida futura a ser tomada. J o referendo um instrumento concernente a

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ato normativo, de nvel constitucional ou infraconstitucional, podendo anteceder ou no feitura da norma, com carter necessariamente vinculativo. Enquanto a doutrina clssica considera que no referendo consultivo, o qual antecede a qualquer lei ou ato normativo, no h garantia de que as autoridades iro acatar a manifestao popular, a opinio atual mais corrente que os referendos devem ter sempre carter vinculante, caso contrrio, seriam plebiscitos (Benevides, 1991). Outra polmica diz respeito convocao de plebiscitos e referendos, j que a Lei 9.709/98, ao regulamentar estes instrumentos, determinou que em ambos os casos, apenas o Congresso Nacional (mnimo de 1/ 3 dos membros da Cmara ou do Senado) poder faz-lo. Enquanto na CF/88 (artigo 49, XV) o legislador dita que competncia exclusiva do Congresso Nacional autorizar referendo e convocar plebiscito, na legislao infraconstitucional o termo utilizado, em ambos os casos convocar. Esta alterao substancial, na medida em que fica assim vetada a possibilidade de que o povo solicite a realizao de plebiscitos e referendos, pois esta deciso uma prerrogativa exclusiva do Congresso Nacional. Sobre este tema, tramita na Cmara dos Deputados o Projeto de Lei 4.718/2004 de autoria do jurista Fbio Konder Comparato, como parte da Campanha Nacional em Defesa da Repblica e da Democracia. O projeto pretende resgatar o princpio constitucional da soberania popular, ao permitir que plebiscitos e referendos sejam convocados seja por iniciativa popular (1% do eleitorado), seja por iniciativa de um tero dos membros de uma das Casas do Congresso. Alm disso, o projeto prev a extenso do referendo s emendas constitucionais e aos tratados e outros acordos internacionais, bem como a obrigatoriedade de referendo sobre matrias eleitorais. Tais projetos devero ter prioridade em sua tramitao e a revogao ou alterao de uma lei oriunda de iniciativa popular s poder ocorrer se submetida a referendo popular. Este projeto pretende ampliar a participao popular nos termos previstos na CF/

88, alm de preencher as lacunas na legislao atual. So elas: subjetividade embutida na definio do que so temas de relevncia nacional; carter no vinculativo das decises submetidas deciso popular; indefinio do mbito da participao popular; ausncia de procedimentos que garantam a prioridade na tramitao e na aprovao de iniciativas populares legislativas. Em 1993 ocorreu o plebiscito sobre a forma e o sistema de governo, vencendo a forma de governo republicana e o sistema de governo presidencialista. J em 2005 houve o primeiro referendo, previsto no Estatuto do Desarmamento, no qual a populao rejeitou a proibio de comercializao de armas de fogo. A iniciativa popular legislativa foi inscrita na CF/88 (artigo 61, pargrafo 2.) e regulada pela Lei 9.709/98, estabelecendo que ela pode ser exercida pela apresentao Cmara dos Deputados de Projeto de Lei subscrito por, no mnimo, 1% do eleitorado, distribudo em pelo menos cinco estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores em cada um deles. Estas condies so consideradas por muitos como altamente restritivas, j que requerem um elevado percentual de participao em uma sociedade que, em muitos lugares, carece de informaes, educao e cultura cvica. Alm disso, no existe regulamentao sobre a tramitao, sobre a obrigao de o Congresso votar estas matrias e prazos para sua regulamentao. A legislao em vigor tambm no esclarece se a Presidncia poder exercer seu poder de veto. Mesmo assim, a partir de uma situao de comoo desencadeada pela tragdia que acometeu a escritora Glria Perez e, com o apoio da mdia, foi promulgada lei de iniciativa popular (Lei 8.930/94) que ampliou o rol dos crimes hediondos inafianveis e insusceptveis de graa ou anistia. Outro Projeto de Lei de iniciativa popular contra a corrupo eleitoral foi aprovado (Lei 9.840/99) a partir de intensa mobilizao da sociedade civil, dando maiores condies Justia Eleitoral para coibir a compra de votos.

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A principal polmica em relao ao uso da iniciativa popular diz respeito impossibilidade atual de que seja usado para propor ao Congresso Nacional emenda Constituio Federal, embora algumas Constituies Estaduais e Leis Orgnicas Municipais assegurem este direito populao. As lacunas apontadas no tm sido, entretanto, impeditivas da participao popular, mesmo no caso em que a proposta de iniciativa popular esbarrou em um quesito de constitucionalidade, por conter disposies que afrontaram prerrogativas exclusivas do Presidente. o caso de lei de iniciativa popular, de 2005, com proposta de criao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Popular, do Fundo Nacional de Habitao e de seu Conselho Gestor. Foi vitorioso o entendimento de que o projeto originado de iniciativa popular constituiria exceo ao princpio da reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, sendo o projeto sancionado pelo Presidente da Repblica. Este caso se assemelha experincia de implantao dos Oramentos Participativos OP em diferentes municpios brasileiros, nos quais o Poder Executivo abre mo de sua prerrogativa de formular a lei oramentria de forma exclusiva e convoca a populao para, dentro de critrios e regras previamente acordados, participar na formulao e acompanhamento de sua execuo. O carter vinculativo da deciso no estabelecido legalmente, mas por meio de um compromisso moral dos governantes do Executivo e da presso inerente a este mecanismo, para a aprovao do Legislativo. Alm desta inovao no sentido do estabelecimento de mecanismos de co-gesto social, muitas outras modalidades foram introduzidas a partir da CF/88 e da legislao infraconstitucional, no campo das polticas pblicas, onde governo e membros da sociedade civil participam conjuntamente do processo de sua formulao, controle e acompanhamento da execuo. Tendo como parmetro a criao do SUS Sistema nico de Sade, desenhou-se, a partir da CF/88, um novo padro de polticas sociais nas quais foram assegurados mecanismos de participao da populao em todos os nveis

governamentais, por meio das instncias colegiadas de co-gesto (Conselhos) e do mecanismo ascendente de formao da poltica (Conferncias). Estas experincias tm se expandido para outros setores de polticas pblicas e, mais recentemente, passaram a incluir a participao popular na discusso do PPA Plano Plurianual 2004-2007 e no debate das polticas econmicas com a criao do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (Fleury, 2006).

Notas
1

Foram apresentadas 160 emendas subscritas por 12 milhes de eleitores em temas diversos. Lanada pela Ordem dos Advogados do Brasil, com o apoio da CNBB e do MST. No caso de criao de territrios ou sua transformao em Estado, bem como na criao, incorporao, fuso e desmembramento de municpios, a CF/88 exige a realizao de plebiscitos (artigo 18, pargrafos 2 e 3). No h proibio expressa sobre o assunto na CF/88 nem na Lei 9.907/98, mas ambas mencionam apenas projetos de lei de iniciativa popular.

Referncias
BENEVIDES, Maria Vitoria de Mesquita. A cidadania ativa referendo, plebiscito e iniciativa popular. So Paulo: tica, 1991. FLEURY, Sonia. O Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social do governo Lula. In: _____. Estado e gesto pblica vises do Brasil contemporneo. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 2006. SGARBI, Adrian; ASSAD, Chistianne C. Democracia semidireta no Brasil, plebiscito, referendo, iniciativa popular legislativa. Teor comunicativo e procedimento. Disponvel em:<www.puc-rio.br/direito/revista/online/ rev05_adrian.html>. Acesso em: 19 abr. 2006.

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Plebiscito e Referendum
Cludia Feres Faria

Uma vez que a representao poltica, embora indispensvel, mostra-se insuficiente como mecanismo de expresso da vontade popular nas sociedades complexas, formas institucionais adicionais de expresso dessa vontade so bem vistas, tanto do ponto de vista terico quanto prtico. neste sentido que o referendo e o plebiscito abrem novas oportunidades para a participao e a deliberao direta dos cidados em questes concernentes elaborao e reviso de leis, implementao de polticas pblicas e ao controle dos atos dos representantes no Legislativo e no Executivo. No obstante, como veremos a seguir, a utilizao destes institutos varia de conjuntura para conjuntura e de constituio para constituio.

Origens etimolgicas dos termos


Plebiscito Latim: plebiscitum plebis: povo comum e scitum: decreto. Expresso da vontade do povo sobre questes polticas por votao direta. Na antiga Roma, significava uma lei implementada por uma assemblia do povo, presidida por um tribuno ou outro magistrado plebeu, independentemente do Senado ( Websters New Twentieth Century Dictionary, 1979). Referendo Latim: referendum. Submisso da lei, proposta ou em vigor, ao voto direto do povo; direito do povo de votar diretamente esta lei (Websters New Twentieth Century Dictionary, 1979).

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Diferena conceitual entre plebiscito e referendo


Uma clara distino conceitual entre os dois institutos motivo de controvrsia tanto no meio poltico quanto jurdico. Segundo Benevides (1991, 2003), os termos padecem de uma ambigidade semntica. Gemma (1991), por exemplo, mostra que existem aqueles que defendem a existncia do plebiscito quando o povo delibera sobre um assunto sem ato prvio dos rgos estatais, cuja presena caracterizaria o referendo. Outros afirmam que o plebiscito existe quando o povo se pronuncia sobre determinados fatos ou acontecimentos (como, por exemplo, sobre a escolha de formas de governo) e no sobre atos normativos, e existem ainda aqueles que apresentam o plebiscito como a escolha de um homem, enquanto o referendo diz respeito a um problema (p. 927).

Quanto ao momento da convocao: o plebiscito consiste em uma manifestao popular sobre medidas futuras, referentes ou no s normas jurdicas. O referendo sempre convocado depois da edio de atos normativos, seja para confirmar ou rejeitar normas legais ou constitucionais em vigor (idem).

Exemplos de experincias contemporneas


A Sua um dos pases que mais utilizam o referendo, mas o encontramos tambm nas Constituies de vrios outros pases, como Austrlia, ustria, Canad, Dinamarca, Espanha, Finlndia, Frana, Grcia, Inglaterra, Irlanda, Itlia, Luxemburgo, Noruega, Pases Baixos, Sucia e alguns pases da frica de expresso francesa. Nos EUA, o referendo estadual existe em quase todos os estados. Na Amrica do Sul, temos na Bolvia, Chile, Colmbia, Uruguai, Equador, Guatemala, Panam, Venezuela, Peru, Paraguai, Panam e Brasil. O referendo est presente tambm na maioria das Constituies dos pases do Leste Europeu. O contedo e o tipo de referendo variam conforme a conjuntura e a Constituio. Assim que o referendo pode ser utilizado para ratificar uma nova constituio, como na Rssia em 1993 e na Polnia em 1997, ou para ratificar revises constitucionais, como prev a Constituio espanhola (Silva, 2005, p. 192). Existem ainda tipos distintos de referendos, como o Referendo Constituinte (relativo aprovao de uma Constituio), Constitucional (relativo reviso da Constituio), Legislativo ou Administrativo (concernente s leis ou atos administrativos), Vinculantes ou Consultivos (relativos ao compromisso das autoridades com o resultado das consultas), Obrigatrios ou Facultativos (relativos necessidade ou no da convocao), Constitutivo ou Revocatrio (relativo a uma norma que passa ou deixa de existir) e/ou aqueles referentes eficcia territorial (Gemma, 1991; Benevides, 1991).

Sentido moderno dos termos


Plebiscito trata-se, de um modo geral, de uma consulta prvia populao sobre questes de interesse coletivo. Referendo votao popular sobre objetos de disciplina constitucional e que ocorre com maior regularidade, podendo ser facultativo ou obrigatrio (Gemma, 1991). A regularidade ou no das questes submetidas consulta popular no , para Benevides (1991, 2003), necessariamente um critrio distintivo, aparecendo de formas diferenciadas em vrias Constituies. O que distingue os dois termos , segundo esta autora, a natureza da questo que motiva a consulta popular se normas jurdicas ou qualquer outro tipo de medida poltica e o momento de convocao. Quanto natureza da questo em causa: o plebiscito diz respeito a qualquer tipo de questo de interesse pblico, no necessariamente ordem normativa, incluindo a polticas governamentais. O referendo concerne unicamente a normas legais e constitucionais (Benevides, 1991, p. 40).

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Em que pese a existncia dessa variedade de tipos, Silva (2005) chama ateno para algo que os une a todos: o fato de o referendo ser um direito poltico. Segundo a autora, o que permite reunir todas essas modalidades de referendo sob o mesmo nome que todas elas, exceto o referendo consultivo, constituem um modo de associar a vontade do povo a um ato normativo, de tal sorte que essa vontade seja imprescindvel para a existncia do ato (p. 195). Da a importncia destes institutos enquanto expresses adicionais da soberania popular. Por meio deles, nos afirma a autora, os cidados tornam-se menos dependentes da vontade dos representantes, podendo expressar diretamente suas vontades (p. 196). Esta importncia foi relativamente obscurecida em funo de episdios histricos, como os plebiscitos napolenicos (1799, 1850), aquele convocado por Hitler em 1938, entre outros, atravs dos quais as tcnicas plebiscitrias foram utilizadas para instituir e/ou manter governos despticos. O temor instituio de governos totalitrios com base no apelo popular fez com que o termo assumisse um sentido pejorativo e sua prtica fosse vista com desconfiana. importante ressaltar, entretanto, que aquilo que est em questo menos o mecanismo de consulta em si e mais a regulamentao do instrumento. Dessa forma, tais institutos podem ou no se tornar uma arma nas mos do Executivo, dependente que esto das formas adequadas de regulao (Benevides, 1991, p. 57).

Brasil
No Brasil, a Constituio de 1988 inaugurou, de forma indita no pas, a prtica da democracia direta. Fruto de um processo intenso de participao da populao e de seus aliados institucionais na Constituinte, o artigo 14 dessa Constituio instituiu a prtica do referendo, do plebiscito e da iniciativa popular legislativa nos trs nveis de governo federal, estadual e municipal.

Juntamente com a previso desses mecanismos de democracia direta, a Constituio reservou ao Congresso Nacional a competncia exclusiva para autorizar referendo, convocar plebiscito (art. 49, inciso XV) e para decidir sobre a relevncia dos temas submetidos consulta popular. Ela manteve a exigncia de plebiscito para questes territoriais, ou seja, para a criao de estados e territrios federais (art. 18, pargrafo o 3 ) e para criao, incorporao, fuso e desmembramento de municpios (art. 18, o pargrafo 4 ). Ela no se pronunciou sobre a possibilidade de referendo constitucional (reforma, reviso ou emenda) e excluiu matria constitucional do mbito da iniciativa popular (art. 60). Ela no especificou se as consultas so obrigatrias ou facultativas e no esclareceu se o resultado das consultas vinculante ou indicativo. Dez anos depois, foi promulgada a Lei 9.709/98, que visava regulamentar os mecanismos diretos de participao popular no pas. Esta norma legal prev que o plebiscito ser convocado com anterioridade ao ato legislativo ou administrativo e que caber ao povo aprovar ou denegar, pelo voto, o que o lhe foi submetido. Seu artigo 3 manteve a convocao do plebiscito sob responsabilidade do Congresso Nacional, mediante decreto legislativo, com proposta de, no mnimo, 1/3 dos integrantes de qualquer uma das Casas. Nos mbitos estadual e municipal, o plebiscito deve ser convocado em conformidade com a respectiva Constituio Estadual e com a Lei Orgnica Municipal. A mesma lei prev que o referendo ser convocado com posterioridade ao ato legislativo ou administrativo, cumprindo ao povo a respectiva ratificao ou rejeio. A Lei 9.709/98 mostrou-se insuficiente em vrios aspectos. Ela no contribuiu para dissipar a aludida ambigidade semntica que caracteriza os dois termos, uma vez que a diferena entre os dois institutos limitou-se somente ao aspecto temporal: o plebiscito convocado antes do ato legislativo ou administrativo, e o referendo convocado depois. Alm disso, ao manter nas mos do

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Congresso Nacional a prerrogativa de convocar o processo de consulta popular sobre matria de acentuada relevncia, ela inviabilizou tanto a possibilidade de o povo solicitar a realizao de um plebiscito ou referendo quanto de decidir qual assunto considera importante para ser discutido e consultado no mbito nacional, uma vez que permaneceu nas mos do Congresso a tarefa de dizer o que ou no relevante (Auad, p. 32). Em funo dos limites dessa Lei, presentes tambm na Constituio de 1988, Benevides (2003) insiste na necessidade de se debater e regular devidamente certas questes para que os mecanismos de democracia direta possam tornar-se, na prtica, meios efetivos de expresso da vontade popular. Para tal, sugere a autora, a discusso e a regulao deve abranger questes referentes ao objeto e tipos de consulta e aos procedimentos para sua realizao. No que diz respeito ao objeto e aos tipos, Benevides chama ateno para questes como o carter obrigatrio ou facultativo das consultas; se facultativo, sobre o carter indicativo ou vinculante de seus resultados e sobre a abrangncia dos temas, ou seja, quais sero includos e quais sero excludos das consultas. No que concerne aos procedimentos para sua realizao, a autora sugere questes referentes a quem pode autorizar (ou convocar) referendos e plebiscitos, sobre os prazos para convocao, o nmero mnimo de assinaturas necessrias, o processo de coleta, a formulao da questo, a veiculao das informaes, a abrangncia e a qualidade do debate, o financiamento das campanhas, a utilizao dos meios de comunicao de massa, bem como sobre a continuidade do processo e os meios para enfrentar o bloqueio dos poderes constitudos (p. 94-95).

definir a permanncia ou no do sistema parlamentarista, instaurado em setembro de 1961, como soluo para a crise provocada pela renncia de Jnio Quadros. Votao: Sim para o Regime Presidencialista: 82,02%; No: 17,98%; votantes: 66,23%; votos registrados: 18.565.277 (http://c2d.unige.ch/Brasil). Depois de 30 anos e conforme previsto no artigo 2 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, tivemos o Plebiscito de setembro de 1993 sobre a forma (repblica ou monarquia constitucional) e o sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo). Votao sobre a forma de governo monarquia: 13,40%; repblica: 86,60%; votantes: 74,24%; votos registrados: 90.256.552. Votao sobre sistema de governo parlamentarismo: 30,80%; presidencialismo: 69,20%; votantes: 74,24%; votos registrados: 90.256.552 (http://c2d.unige.ch/Brasil). Em 2005, tivemos o primeiro referendo da histria do pas, sobre a proibio da comercializao das armas de fogo e munies com vistas aprovao (ou no) do artigo 35 da Lei 10.826 de 23/12/2003, conhecido como Estatuto do Desarmamento. Votao Sim: 36,10%; No: 63,92%; votantes: 78,16%; votos registrados: 122.000.000 (http://c2d.unige.ch/Brasil).

Referncias
AUAD, Denise. Mecanismos de participao popular no Brasil: plebiscito, referendo e iniciativa popular. [s.d.]. Disponvel em: <www.unibero.edu.br/ revistaeletronica/>. BENEVIDES, Maria Vitria. A cidadania ativa referendo, plebiscito e iniciativa popular. So Paulo: tica, 1991. BENEVIDES, Maria Vitria. Ns, o povo: reformas polticas para radicalizar a democracia. In: BENEVIDES, M. V., VANNUCHI; P.; KERCHE, F. (Org.). Reforma poltica e cidadania. So Paulo: Instituto Cidadania; Fundao Perseu Abramo, 2003. CENTRE DTUDES ET DE DOCUMENTATION SUR LA DMOCRATIE DIRECTE. Universit de Genve. Disponvel em: <http://c2d.unige.ch/>. GEMMA, Gldio. Verbetes plebiscito e referendum. In: BOBBIO, N. et al. Dicionrio de Poltica. Braslia, DF: Editora da UnB, 1991. p. 927, 1074-1077. PRESIDNCIA DA REPBLICA. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Disponvel em: <www.presidencia.gov.br/CCIVIL/Constituio>. SILVA, Daniela Romanelli da. Democracia e direitos polticos. So Paulo: Instituto de Direitos Polticos, 2005. WEBSTERS NEW TWENTIETH CENTURY DICTIONARY. 2. ed. Published by Prentice Hall Press, 1979.

Exemplos da prtica de referendo e plebiscito no Brasil


Nacionalmente, tivemos no pas, embora no previsto constitucionalmente, um Plebiscito, ocorrido em Janeiro de 1963, para

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Poltica de Cotas
Cli Regina Jardim Pinto

A poltica de cotas uma forma de ao afirmativa que reserva, para um grupo especfico, um nmero definido de lugares em eleies de todas as ordens, em vagas para preenchimentos de concursos pblicos e vagas de trabalho em empresas privadas. A poltica de cotas atribuda a grupos que, por suas histrias, encontram-se em condies de inferioridade em relao ao conjunto da populao. Sua aplicao resultado, na grande maioria das vezes, da luta destes grupos por direitos. Nas ltimas dcadas do sculo 20 e nos primeiros anos do sculo 21, mulheres, populaes afro-descendentes, nativos em pases de colonizao europia, pessoas com dificuldades especiais tm conquistado espao nos locais de trabalho, no sistema de ensino e na poltica institucional, principalmente nos parlamentos, atravs da poltica de cotas. A poltica de cotas para mulheres nos parlamentos uma das polticas de ao afirmativa mais presentes no mundo ocidental, decorrncia, em grande parte, da fora do movimento feminista. As cotas parlamentares concretizam-se de duas formas: nas listas partidrias ou como reservas de assentos nos parlamentos. A primeira ainda divide-se em espontneas e compulsrias: a espontnea, muito presente nos pases europeus, resultado de polticas internas dos partidos, que resolvem reservar um nmero especfico de lugares para mulheres em suas listas nas eleies legislativas. Nas cotas compulsrias h leis que definem o percentual de candidatos do mesmo sexo nas listas partidrias, como o caso do Brasil, da Argentina e da Blgica. A segunda forma de implementar cotas definir o nmero de cadeiras no Parlamento para mulheres. Na primeira forma, a presena da

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mulher nos parlamentos depende, em grande medida, dos votos que somam em disputa com os candidatos homens (dentro ou fora do partido). No ltimo caso, as mulheres chegam ao Parlamento sem disputar votos com os homens. A luta pelas cotas no sistema partidrio para as mulheres est estreitamente ligada ao movimento feminista, disseminado no mundo ocidental a partir da dcada de 70, e ao concomitante descrdito na democracia liberal, que parte do ideal iluminista da igualdade entre todos os indivduos como a base da justia entre os seres humanos, independentemente do sexo e de outras diferenas. Mulheres, afro-descendentes e nativos em pases colonizados constituram-se ao longo do ltimo quartel do sculo 20 como sujeitos polticos demandantes de um direito negado pelas democracias liberais que, no considerando a diferena, haviam deixado esses grupos historicamente fora dos parlamentos e dos cargos de mando poltico. Todos eram iguais, mas os parlamentos e os cargos executivos estavam sendo preenchidos, repetidamente, por homens brancos. As cotas aparecem como uma forma de compensar pontos de partida muito diferentes, que deixavam mulheres e outros grupos dominados em condio de grande inferioridade na disputa por cargos polticos. O sistema de cotas, como de resto outras formas de aes afirmativas, sempre foi envolvido em polmicas. Trs delas so significativas: o perigo da naturalizao da diferena, no reconhecendo as razes histricas, isto , mulheres, negros, nativos no devem ser sujeitos de polticas de cotas por suas naturezas de serem mulheres, negros ou nativos, mas pelas posies em que as condies histricas os colocaram. Portanto, a luta deve ser para superar esta condio e, conseqentemente, a necessidade das cotas; a segunda delas diz respeito a uma desqualificao da representao ou mesmo da presena de segmentos, que seriam eleitos em decorrncia das cotas e no por qualidades pessoais. Tal polmica desconhece que qualidades pessoais no

so necessariamente as razes pelas quais os no diferentes esto nas posies de representao: recursos econmicos, acesso mdia, redes familiares, muitas vezes, so muito mais poderosos que qualidades pessoais para determinar o lugar de homens brancos nos parlamentos e nos postos do Poder Executivo. A terceira polmica, a mais terica delas, diz respeito ao que a cientista poltica inglesa Anne Phillips chamou de poltica de presena e poltica de idias, isto : para defender os interesses de um determinado grupo essencial que este grupo esteja presente, ou basta que algum, ou um partido, ou um grupo parlamentar independentemente de sua origem defenda suas idias? Esta questo particularmente sensvel, pois a poltica de cotas no garante que as mulheres, os afro-descendentes e os nativos eleitos para cargos legislativos ou executivos, necessariamente, venham a defender as demandas dos movimentos feministas, negros ou indgenas. H duas lutas concomitantes nesta questo, a luta para que cidads e cidados discriminados tenham acesso ao mundo da poltica e luta para que cidados e cidads discriminados constitudos como sujeitos de luta pelos direitos de seus grupos tenham acesso s posies de poder. Phillip tem reflexes fundamentais sobre o tema, afirmando que a presena fundamental para a idia, mas que uma no exclui a outra, isto , mais fcil que os direitos das mulheres sejam defendidos pelas mulheres parlamentares, mas isto no exclui a possibilidade de que as idias estejam presentes nos representantes homens. Portanto, a eficcia das cotas pode ser medida a partir de dois parmetros: o nmero de mulheres que alcanam a eleio e a qualidade da presena em relao s demandas dos grupos que deram origem s cotas. Pode haver casos em que as cotas sejam absolutamente cumpridas, e os interesses dos grupos que as geraram no sejam representados. Em qualquer uma destas situaes h uma questo anterior que a da possibilidade

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da poltica de cotas realmente concretizar a presena da mulher. Estudiosos da questo so bastante unnimes em afirmar que as cotas em si podem modificar, ou no, as condies das mulheres, a partir de combinaes com uma srie de outros fatores, tais como culturais, histricos e mesmo de engenharia poltica. Por exemplo, nos pases escandinavos, as cotas foram negociadas no interior dos partidos, o que resultou em um avano muito significativo no nmero de mulheres no Parlamento. Esta negociao, entretanto, s possvel ser feita em condies em que as mulheres tm voz reconhecida e onde existe uma cultura com valores igualitrios fortes, como o caso destes pases. Em cenrios onde as cotas so impostas por lei sua eficcia varia muito segundo o sistema eleitoral. No sistema proporcional onde os candidatos so eleitos a partir de uma lista em grandes regies eleitorais, como o caso do Brasil, na proporo dos votos de cada partido, as mulheres tm mais possibilidade de ser eleitas, do que nos sistemas majoritrios, onde cada partido enfrenta a eleio em distritos com um nico candidato. No sistema proporcional tambm h diferenas entre listas abertas e fechadas. Qualquer uma delas oferece vantagens e desvantagens, conforme o cenrio em que estejam: as listas abertas, aquelas onde os partidos apresentam candidatos sem nenhum tipo de ordenamento, e o eleitor vota em um nome, teoricamente, trariam grandes vantagens para as mulheres, pois possibilitariam a votao a partir de campanhas especficas. Entretanto, a possibilidade de uma campanha vitoriosa est estreitamente ligada ao apoio partidrio e capacidade de angariar fundos privados, quando no h o financiamento pblico das campanhas. Nas listas fechadas a situao apresenta trs nuances importantes. Quando o sistema atribui ao partido o direto de ordenar a lista, as mulheres, se no tiverem poder dentro do partido, podem ficar na base desta lista, sem nenhuma possibilidade de eleio. Uma situao distinta quando o partido ordena

os candidatos e o eleitor pode mudar esta ordem, o que daria mais chances s mulheres e, finalmente, uma terceira situao constitui-se de listas compostas alternadamente com um nome de homem e um nome de mulher. Uma outra varivel dentro do sistema eleitoral que pode pesar na presena das mulheres no Parlamento o nmero de partidos. Em democracias estabelecidas com um nmero reduzido de partidos mais difcil para a mulher se apresentar com sucesso como candidata, do que em democracias que aceitam um nmero maior de partidos, onde novas foras polticas esto muitas vezes mais abertas presena da mulher. A histria da lei de cotas para mulheres no Brasil tem uma trajetria interessante, pois o pas chega a 1997 com a garantia de 30% de mulheres nas listas partidrias para as eleies legislativas em todos os nveis, sem que este fosse um grande tema do movimento feminista, e sem que os partidos, por sua vez, tivessem oferecido resistncia aprovao da lei. De iniciativa da deputada federal petista Marta Suplicy, a lei vigorou pela primeira vez nas eleies de 1996 garantindo 20% para as mulheres (Lei 9.100/95). Em 1997 com a nova legislao eleitoral (9.504/1997), este percentual passou para 25% nas eleies de 2000 e 30% a partir de 2002. Esta lei tambm aumentou para 1,5 o nmero de candidatos para cada vaga nos legislativos federal e estadual, e trs para cada vaga nas cmaras municipais. A pouca resistncia dos partidos lei das cotas est estreitamente ligada a duas de suas caractersticas. A primeira se refere no-obrigatoriedade do preenchimento da cota de 30% nas listas: o partido no pode preench-la com candidatos homens, mas no sofre nenhuma sano se no a preencher com candidatas mulheres. A segunda razo o aumento do nmero de candidatos. Podendo apresentar 1,5 candidato para cada vaga nas diversas Casas Legislativas, os partidos tm espao de sobra para acomodar todos os candidatos, no causando

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problema a cota de 30%. Esta segunda razo est diretamente relacionada forma como as campanhas eleitorais so financiadas no Brasil. O financiamento privado desobriga os partidos de apoiarem de forma igualitria o conjunto de seus candidatos, da que a presena das mulheres, devido s cotas, no muda de forma significativa as possibilidades dos candidatos homens. A poltica de cotas em suas diferentes formas tem sido fundamental para o aumento da presena das mulheres nos legislativos, nos mais diferentes pases do mundo. No Brasil, estes efeitos ainda so muito tnues. Para as legislaturas federal, estadual e municipal, que correspondem aos anos de 2003-2006, as mulheres representam 8,7% dos congressistas, 12% nas Assemblias estaduais e 11,7% nas Cmaras de Vereadores. Do exposto, duas questes merecem ateno: a primeira diz respeito ao fato de que as possibilidades de o sistema de cotas mudar o quadro da ausncia das mulheres no Parlamento esto estreitamente relacionadas a um conjunto de variveis, que dependem tanto da prpria ao na direo de garantir cotas, como da legislao eleitoral e partidria. A segunda questo relaciona-se qualidade da representao feminina e este um tema particularmente complexo, pois uma posio defender a presena das mulheres porque elas so mais de 50% dos eleitores no caso do Brasil, por exemplo, outra, defender a presena de mulheres que entram na poltica com uma plataforma de defesa dos direitos das mulheres. O melhor dos mundos seria a coincidncia entre essas duas presenas, mas isso, na maioria das vezes, no acontece, grande parte das mulheres que se elegem tem pouca ou nenhuma ligao com o movimento ou causa feminista. No Brasil tem sido muito raro mulheres que se apresentam como candidatas defendendo uma plataforma feminista, entretanto, interessante acompanhar o comportamento das mulheres parlamentares eleitas para o Congresso Nacional desde 1988. Estas deputadas e senadoras, dos

mais diversos partidos, tm atuado como bancada quando os temas so de interesses das mulheres. A primeira experincia neste sentido foi na Constituinte, quando 26 mulheres eleitas sem qualquer ligao com o feminismo superaram suas divergncias partidrias, se autodenominaram Bancada Feminina e apresentaram 30 emendas sobre os direitos das mulheres, englobando praticamente todas as reivindicaes do movimento feminista poca. A quase totalidade dessas emendas est presente em forma de artigos na Constituio de 1988.

Referncias
ARAJO, Clara. Mulheres e representao poltica: a experincia das cotas no Brasil. Revista de Estudos Feministas, v. 6, n.1, 1998. DOSSI MULHERES NA POLTICA, MULHERES NO PODER. Revista de Estudos Feministas, v. 9, n. 1, 2001. SOARES, Glucio; RENN, L.. Reforma poltica lies da histria recente. So Paulo: FGV, 2006. MIGUEL, Luis Felipe. Teoria poltica feminista e liberalismo: o caso das cotas de representao. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 15, n. 44, out. 2000. PHILLIP, Anne. Gnero y teoria democrtica. Mxico: UNAM, 1886.

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Regulao das Pesquisas


Rachel Meneguello

A regulao das pesquisas um tema controverso que traz o debate da Reforma Poltica para o campo tico do acesso s informaes de campanha e das normas de sua produo, e impe sua definio sobre o papel da opinio pblica na conformao do jogo democrtico. Desde 1965, a regulao das pesquisas tem estado presente na legislao eleitoral brasileira. No Cdigo Eleitoral definido no incio do regime militar, estavam estabelecidos os 15 dias anteriores eleio como o perodo de restrio para a divulgao de prvias eleitorais (Lei 4.737/1965, art. 255). Essa medida foi mantida e ampliada aps a democratizao em 1985, quando a legislao estabeleceu a proibio para o perodo dos 21 dias anteriores eleio de 1986 (Lei 7.508/1986), para os 30 dias anteriores ao 1 turno da eleio presidencial de 1989 e para os 10 dias anteriores ao 2 turno (Lei 7.773/1989). Apenas em 1990 as restries divulgao seriam retiradas da legislao (Resoluo 16.402/1990). Contudo, j em 1988, atravs de recursos apresentados pelos meios de produo e divulgao de pesquisas, com base no direito constitucional liberdade de expresso e de informao, a proibio fora suspensa e a divulgao sem restrio de tempo passou a orientar as campanhas eleitorais desde ento. Com o fim das restries de tempo, a legislao eleitoral brasileira estendeu seu campo de ao para a regulao das informaes tcnicas e polticas consideradas relevantes para a compreenso correta dos resultados divulgados, e que procuravam conferir transparncia tanto quanto aos agentes

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envolvidos no processo poltico quanto sobre os parmetros metodolgicos de produo dos dados. Assim, a divulgao das pesquisas passou a ser condicionada ao registro, no Tribunal Eleitoral, das informaes sobre o contratante da pesquisa, a fonte pagadora, o valor e a origem dos recursos, e das informaes sobre metodologia, perodo de realizao, questionrio e amostra. A regulamentao relativa s exigncias tcnicas e metodolgicas acompanham a divulgao das prvias em todos os pleitos eleitorais do perodo. A livre divulgao das pesquisas, no entanto, manteve seu carter polmico entre a classe poltica. Na dcada de 90, algumas propostas de emenda constitucional buscaram definir restries de tempo para divulgao, chegando at a quatro meses antes da eleio (PEC 43/99). Os trabalhos subseqentes da Comisso Especial de Reforma Poltica indicariam que o foco de ateno da regulao tambm seria metodolgico, detalhando as informaes tcnicas da pesquisa realizada, ampliando as possibilidades de controle pela Justia Eleitoral sobre a qualidade dos dados e garantia da transparncia do jogo poltico para o eleitor (Relatrio da Comisso Especial, n 1.767, 22/10/03). Com a Reforma Poltica parcial realizada nos anos de 2005 e 2006 foram definidas novas regras para a realizao das campanhas eleitorais e, especificamente para as pesquisas, foi resgatada a restrio da divulgao para o perodo dos 15 dias anteriores ao pleito. No caso das pesquisas, entretanto, contrariando a definio do Congresso e a sano da Presidncia da Repblica, o Tribunal Superior Eleitoral definiu que as novas regras de campanha tero validade apenas a partir da eleio municipal de 2008 (Lei 11.300 de 10/05/06, com alteraes pelo Tribunal Superior Eleitoral de 23/ 05/2006). Em termos comparados, com a mais recente alterao sobre os prazos de restrio da divulgao, a legislao brasileira passa a ser uma das mais rigorosas em um conjunto dos pases democrticos. As infor-

maes do Relatrio elaborado em 2003 pela ESOMAR/WAPOR (Spangenberg, 2003), a respeito da existncia de restries para divulgao de resultados de pesquisas eleitorais em 66 pases, mostram que para 30 deles vigorava algum tipo de restrio. Segundo o Relatrio, os pases com legislao mais rigorosa so Luxemburgo, com a restrio de 30 dias; Repblica da Coria, com 23 dias; Itlia e Grcia, com restrio de 15 dias; e a Eslovquia, com 14 dias. Nos demais pases, as restries variam para o perodo entre um e sete dias anteriores eleio. A nova legislao retira o Brasil do grupo em que figurava no referido Relatrio, ao lado de 36 democracias em que vigora a livre divulgao de prvias eleitorais. As mudanas nas determinaes legais traduzem a polmica central sobre a qual reside este tema, qual seja, a discusso sobre o quanto as pesquisas pr-eleitorais influenciam o eleitorado, informam ou desinformam os cidados, e este debate estendese para o entendimento sobre o papel que a opinio pblica deve ter no funcionamento da dinmica democrtica. Em grandes linhas, o debate sobre a regulao das pesquisas desdobra-se em duas principais dimenses. A primeira delas relaciona-se ao significado poltico da opinio pblica. A defesa da livre divulgao de prvias eleitorais tem como principal argumento o direito bsico informao e ao conhecimento pelos eleitores do movimento das foras polticas durante a campanha. Esse argumento reconhece a opinio pblica como um importante agente poltico das sociedades democrticas, que intervm e regula as instituies e que expressa a autonomia dos indivduos na sua relao com o sistema poltico. Dessa forma, quando so apropriadamente realizadas e utilizadas pelos meios de comunicao, as pesquisas tm um papel significativo na dinmica da democracia e constituio dos poderes. Por outro lado, para os que so contrrios divulgao das pesquisas, o argumento central reside em considerar a opinio pblica um espao sem autonomia, que no

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expressa uma sociedade articulada em interesses, resumindo-se expresso de indivduos atomizados, facilmente manipulveis pelos agentes do jogo poltico. Em linhas gerais, afirma-se que a dinmica democrtica da sociedade de massas deve constituir suas bases de legitimidade em estruturas mais slidas do que os efeitos promovidos por informaes de momento, que conduzem os cidados a atitudes meramente reativas nos processos polticos. Nesse sentido, como fontes de informao dos eleitores, os resultados das pesquisas exerceriam uma influncia indevida nas eleies, dadas as possibilidades de erros e de manipulao das informaes pelos agentes do jogo poltico. A segunda dimenso da polmica sobre as pesquisas diz respeito ao impacto das informaes sobre o processo de deciso do eleitor. No parece haver dvida quanto ao fato de que os resultados das pesquisas exercem algum tipo de efeito sobre a deciso de voto. A absoro dos resultados pelos agentes de socializao e intermedirios culturais que realizam a incluso do eleitorado na esfera da disputa poltica, sobretudo os meios de comunicao, torna praticamente impossvel que as prvias eleitorais no sejam somadas ao amplo conjunto de informaes que orientam as preferncias dos cidados. A discusso reside, portanto, na intensidade do efeito das pesquisas e aqueles que defendem as restries de divulgao tm a seu favor uma extensa produo bibliogrfica que aponta o real impacto das predies eleitorais sobre o comportamento do eleitor. A tese mais freqente baseia-se na idia de que sua divulgao conduz parte significativa do eleitorado a votar no candidato que est frente nas pesquisas, contaminando a opinio pblica e distorcendo o curso natural dos resultados. Essa hiptese de influncia denominada bandwagon effect uma metfora que faz aluso ao vago de circo que conduz a banda, colocado sempre frente da caravana afirma que os resultados das prvias eleitorais colocam uma presso social sobre os eleitores inde-

cisos, que so conduzidos a votar no candidato apresentado com chances de vitria. As hipteses da influncia abordam ainda outros efeitos da percepo das informaes das pesquisas pelo eleitor, como a hiptese do underdog effect, que define a tendncia do voto no candidato que est em ltimo lugar, e a hiptese do voto estratgico (o voto til), que resulta do clculo das chances de evitar uma maioria especfica e define o voto do eleitor em uma segunda opo. Por outro lado, alguns estudos tm mostrado que os efeitos do conhecimento pelo eleitorado de resultados de pesquisas eleitorais tm um impacto menor sobre o processo de deciso do voto. Esses estudos apontam que esse impacto dependente de situaes especficas do jogo poltico, e ocorrem em geral quando as situaes de disputa eleitoral so acirradas. Alm disso, a influncia das pesquisas depende em parte do grau de confiabilidade estabelecido no contexto das campanhas polticas. No caso brasileiro, alguns estudos sobre o papel das pesquisas nas campanhas indicam que h uma superestimao do seu impacto sobre o processo de deciso do voto. Anlises realizadas sobre as eleies presidenciais de 1989 e 1994 indicam que seu papel foi limitado, e que as fontes interpessoais e a propaganda televisiva, notcias e debates, foram meios muito mais poderosos de influncia potencial sobre a deciso eleitoral. Os estudos mostram ainda que as pesquisas no figuravam como principal meio de informao poltica, e detinham razovel desconfiana e indiferena de parcelas considerveis do eleitorado quanto aos resultados divulgados (Olsen; Cavallari; Straubhaar, 1993; Venturi, 1995). O efeito predominante da propaganda poltica, sobretudo veiculada pela mdia eletrnica, foi da mesma forma identificado para a eleio presidencial de 2002, mas, neste contexto, o grande nmero de pesquisas eleitorais realizadas, o acompanhamento constante pelos institutos de pesquisas do movimento das preferncias por candidatos

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e seu papel na composio da pauta dos meios de comunicao permitiram sugerir a presena de um grau significativo de influncia sobre a deciso do voto (Figueiredo; Coutinho, 2003). A dificuldade em dimensionar o impacto de meios de informao poltica sobre o processo de escolha poltica em contextos complexos um dos pontos que alimenta a polmica da regulao das pesquisas. Os resultados no so consumidos de forma pura, interagem com a mdia e produzem, a partir da, uma realidade especfica sobre o jogo poltico. O caso brasileiro potencializa essas dificuldades, as campanhas ocorrem em um cenrio composto por mltiplos meios de informao livre e so ainda orientadas por uma legislao que permite uma intensa exposio diria propaganda eleitoral pelo rdio e televiso, impossibilitando avaliar o efeito isolado de cada um dos meios com que o eleitor se orienta e decide.

Referncias
CAVALLARI, M.; OLSEN, O.; STRAUBHAAR, J. 1993. O uso de pesquisas eleitorais em decises de voto. Opinio Pblica, 1, 2: 98-119. CECI, S.; KAIN, K. 1982. Jumping on the bandwagon with the underdog: the impact of attitude polls on polling behavior. Public Opinion Quarterly, 46, 2: 228-242. FIGUEIREDO, R.; COUTINHO, C. 2003. A eleio de 2002. Opinio Pblica, 9,2:93-117. GLYNN, Carrol J.; HERBST, S.; OKEEFE, Garret J.; SHAPIRO, R.Y. 1999. Public Opinion, Westview Press. LAZARSFELD, K. P .; BERELSON, B.; GAUDET, H. 1948. The peoples choice. How the voter makes up his mind in a presidential campaign. New York: Columbia University Press. MARSH, C. 1984. Back to the Bandwagon: the effect of opinion polls on public opinion. British Journal of Political Science, 15, 1:51-74. SIMON, H. A. 1954. Bandwagon and underdog effects in election predictions. Public Opinion Quarterly, 18, 245-253. SKALABAN, A. 1988. Do the polls influence elections? Some 1980 evidence. Political Behavior, 10, 2: 136-50. SPANGENBERG, F. 2003. The freedom to publish opinion polls results: report on a worldwide update. The Foundation for Information, ESOMAR/WAPOR (European Society for Opinion and Marketing Research/World Association for Public Opinion Research). VENTURI, G. 1995. Pesquisas pr-eleitorais: legitimidade, influncia e contribuies cidadania. Opinio Pblica, 3, 2:129-145.

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Regulao da Mdia
Regina Mota Francisco Tavares
(colaborador)

Regulao da mdia a relao que se estabelece entre os mecanismos de controle do Estado, por meio de normas e de sua fiscalizao, e a propriedade, circulao e produo de informao dos meios de comunicao na sociedade. Existem outras medidas que podem ser estabelecidas pelo prprio mercado da auto-regulao, demanda e participao da sociedade civil, em conselhos editoriais, conselhos de curadores e ouvidorias. O direito liberdade de expresso o princpio sob o qual se baseia a publicidade de fatos que so do interesse de leitores de jornais, radiouvintes, telespectadores e internautas, caracterizando a circulao de informao e de idias, bem como a formao da opinio pblica em um Estado democrtico. A funo publicitria da mdia tem impacto nas escolhas polticas que sero tomadas pelos cidados, conseqncia da construo de suas preferncias ideolgicas e partidrias. Aparentemente, existe uma contradio entre o conceito de regulao e o direito fundamental liberdade de expresso, o que impede a obteno de acordo entre os diversos atores sociais com interesses na questo, tais como empresrios, movimentos sociais, trabalhadores do ramo da comunicao e agentes polticos. A tenso entre esses conceitos, entretanto, apenas aparente. Toda mdia alvo de alguma regulao. A fronteira entre regulao dos veculos de comunicao e censura reside no grau de legitimidade das decises e disposies normativas, mais do que na presena do Estado. Nos ltimos vinte anos, desde o processo constituinte (1986-1988), grupos da sociedade

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civil organizada (FNDC, OAB, ABI, sindicatos e universidades) tm pautado o tema do controle pblico dos meios de comunicao, com apoio de parlamentares e com encaminhamento de propostas a serem submetidas a debate, a fim de se tornarem leis. O caso mais notvel da atual Lei Geral das Comunicaes, que nos ltimos vinte anos colecionou mais de trinta verses, e aguarda um Projeto de Lei que possa convergir os interesses inconciliveis do setor. Apesar da constncia dessas iniciativas nenhuma delas teve sucesso, no conseguindo vencer o fortssimo lobby das emissoras de radiodifuso comercial e empresas jornalsticas dentro do Congresso Nacional, no qual um nmero significativo de deputados e senadores proprietrio de emissoras de rdio, televiso e jornais (Stadinick, 1991; Bayma, 2001).

Regulao da mdia e democracia


Por meio de estudos comparados possvel estabelecer uma relao bastante elucidativa entre regulao da mdia e processo democrtico. A observao da legislao que limita e controla a propriedade e das barreiras impostas circulao e concentrao da informao, em um conjunto de pases (Querino, 2002), demonstra que naqueles de tradio democrtica consolidada (Noruega, Canad, Alemanha, Inglaterra e Frana) h muito mais regulao do que em democracias mais recentes, como o caso da Espanha, Portugal, Mxico, Argentina e Brasil. Um caso parte a Itlia, onde no h regra alguma que proba polticos de serem titulares de licena de radiodifuso, o que no ocorre na lei brasileira (n 4.117), apesar de no haver notcia de uma nica cassao de concesso a titular de diploma parlamentar, no Brasil. As legislaes da Noruega, Alemanha e Frana no apenas impem limites rgidos propriedade cruzada e ao monoplio de mdia, como controlam limites de audincia de emissoras de televiso, a fim de garantir a diversidade cultural e de

informao, determinando a veiculao de produo independente, a ser transmitida em horrio nobre e em canais capazes de cobrir pelo menos 50% dos domiclios da rea licenciada (Querino, p. 162, 2002). A lei norueguesa impede que uma sociedade possa controlar mais de 20% de circulao nacional de jornais e um tero do mercado nacional de radiodifuso de sons e imagens. Em qualquer um dos casos analisados, a questo fundamental diz respeito ao rgo regulador e, ou fiscalizador. A Frana se preocupa em articular suas duas agncias, o Conselho de Concorrncia e o CSA Conselho Superior de Audiovisual, por meio de um guia legal para as aes dessas autoridades. A lei do depsito legal, instituda para os documentos impressos em 1537 e em 1992 para o rdio, vdeo e televiso, facilita a fiscalizao j que toda e qualquer informao deve ser depositada para registro em rgo governamental antes de entrar em circulao no pas. possvel dizer que nas democracias consolidadas a regulao da mdia uma condio para a garantia da pluralidade e da diversidade de formao de opinio e do respeito s diferenas lingsticas, tnicas, culturais e sociais que coexistem dentro de uma unidade geopoltica.

A regulao da mdia no Brasil


Existem importantes conquistas legais nos mecanismos de regulao da mdia no Brasil, cuja pouca eficcia conseqncia da cultura jurdico-normativa, do descumprimento das leis ou de seu esvaziamento por portarias e decretos, em desrespeito hierarquia estabelecida no direito. Os principais dispositivos sero apresentados a seguir.

1. Dispositivos Constitucionais Gerais de Regulao da Mdia no Brasil


Estabelecido o vnculo entre o direito humano liberdade de expresso e a regulao da mdia, necessrio mencionar os

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dispositivos consignados no mais importante texto jurdico do pas, a Constituio Federal: Vedao censura. No lcita, no Brasil, qualquer censura de natureza poltica, ideolgica e artstica (art. 220 da Constituio). Do mesmo modo, livre a manifestao do pensamento, sendo vedado o o anonimato (art. 5 , IV) e livre a expresso da atividade intelectual, artstica, cientfica e de comunicao, independentemente de o censura ou licena (art. 5 , IX). Direito de resposta. Com vistas promoo do debate e reparao de danos ou ofensas perpetrados por meio da mdia, assegura-se o direito de resposta, proporcional ao agravo, alm de indenizao por o dano material moral ou imagem (art. 5 , V). O direito em referncia regulamentado pela Lei de Imprensa (5.250/67) e deve obedecer ao seguinte: a) igual dimenso ofensa, com mnimo de cem linhas para veculo impresso, e um minuto, para radiodifuso; b) atendimento em 24 horas ou no prximo nmero ou programa. Imunidade tributria. A Constituio determina a no instituio de impostos sobre livros, jornais, peridicos e o papel destinado sua impresso (art. 150, IV, d). uma medida que visa reduzir o valor desses produtos no pas e popularizar o acesso aos livros e mdia impressa. Seu impacto efetivo, como se sabe, muito reduzido. Merece destaque o fato de que os tribunais brasileiros tm dado pouca guarida ao direito de resposta. Constitui exceo o pronunciamento por escrito do ento governador do Rio de Janeiro, Leonel Brizola, cuja ao judicial obrigou a Rede Globo de Televiso a colocar no Jornal Nacional e na boca do seu apresentador Cid Moreira uma contundente critica emissora. Dois outros fatos levados a julgamento pelo Ministrio Pblico de So Paulo demonstram a possibilidade de acionamento dos atuais mecanismos, sendo o primeiro a suspenso do Programa Domingo legal, do SBT por uma semana, em 2003, e a retirada do ar do Programa Tardes quentes, da RedeTV, com sub-

seqente veiculao de programao de defesa de direitos humanos, durante sessenta dias, em novembro e dezembro de 2005.

2. Temas sujeitos Regulao Especial


Publicidade Governamental No Brasil, o Poder Pblico um dos maiores anunciantes da mdia e no cumpre sistematicamente o estabelecido pela Constituio, que limita o uso de recursos para fins publicitrios a peas informativas, de orientao social e de carter educativo. Nesse ponto pode-se observar um abuso, por parte dos governos, do uso publicitrio-persuasivo em detrimento da expresso informativa, a qual deveria munir os cidados de dados que lhes permitissem exercer maior controle sobre seus governantes. Pensando na transparncia da administrao pblica, seria desejvel: a) a existncia de normas que determinassem menor volume de gastos com publicidade e vedao expresso meramente propagandstica; e, b) o acesso, por parte dos cidados, aos dados referentes ao volume de recursos gastos com cada veculo de comunicao. Essas medidas seriam coerentes com o princpio da publicidade da administrao pblica, prescrito no caput do artigo 37 da Constituio. Radiodifuso No Brasil, o acesso aos meios de comunicao desigual do ponto de vista do domnio da lngua escrita (11,4% da populao analfabeta), do acesso a revistas, livros, jornais e Internet (14,3% da populao est conectada), restando aos pobres e incultos as informaes exclusivamente veiculadas por rdio e televiso, que chegam a 87,8% e 90,0% dos domiclios brasileiros, respectivamente (IBGE/2004). A televiso atinge mais a populao brasileira do que a maioria dos servios pblicos (gua e esgoto, por

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exemplo), sendo a principal e mesmo nica fonte de lazer, cultura e contato com o mundo para inmeras comunidades distantes de centros urbanos. Assim, seja em funo do massivo alcance, seja em decorrncia das limitaes tcnicas para que todos se expressem por meio do rdio e da televiso, denota-se que esses meios de comunicao devem ser especial e peculiarmente regulados em um pas democrtico. A operao de estaes de rdio e de televiso no Brasil um servio pblico, cujo exerccio deve atender a condies objetivas e subjetivas. A primeira diz respeito ao recurso natural pblico e limitado chamado espectro de radiofreqncia, a ser utilizado para atender os seguintes princpios: a) contedos que atendam a finalidades educativas, artsticas, culturais e informativas; b) promoo da cultura nacional e regional e estmulo produo independente; c) regionalizao da produo cultural, artstica e jornalstica, conforme percentuais estabelecidos em lei; d) respeito aos valores ticos e pessoais da pessoa e da famlia, conforme transcrito do artigo 221 da Constituio da Repblica. No necessria uma demonstrao emprica para se afirmar, com segurana, que a quase totalidade dos radiodifusores privados do Brasil operam seus servios de modo invlido juridicamente, uma vez que no atendem aos critrios, limites e condies acima reproduzidos. Quanto aos critrios subjetivos, a Constituio prev um complexo sistema de concesso, permisso ou autorizao pblicas. O Executivo pode outorgar e renovar a concesso, cuja validade depende de uma ratificao por parte do Congresso e cujo cancelamento depende de deciso do Poder Judicirio. razovel concluir, ento, que a Constituio prescreve interessantes mecanismos de accountability horizontal, ao assegurar que os concessionrios de radiodifuso sejam escolhidos por representante da maioria da populao (Executivo), sob ratificao do Poder que conta com representantes populares das maiorias e minorias

(Congresso), e se submetam ao direito vigente, sob pena de perderem a concesso por fora de deciso judicial. Tem-se, ainda, que as empresas de radiodifuso no podem ser objeto de monoplio ou oligoplio e devem contar com pelo menos 70% de seu capital votante e capital total pertencendo a brasileiros natos ou naturalizados h mais de dez anos. Quanto ao modo de explorao da atividade, devem coincidir o pblico, o privado e o estatal. Mais uma vez, evidente que o texto constitucional freqentemente ignorado. Propaganda eleitoral Outro aspecto polmico e especfico no campo da regulao da mdia no Brasil a propaganda eleitoral. A lei determina os perodos de emisso televisual e outras formas de propaganda, tendo como regulador o Tribunal Superior Eleitoral, que recebe e investiga as denncias de prticas irregulares e procede s sanes. H, em nosso Direito, ditames rgidos acerca da utilizao da mdia nas eleies, desde divulgao de pesquisas at a promoo de debates na televiso. A intensa fiscalizao recproca entre partidos e candidatos a cargos eletivos explica a peculiar eficcia dos dispositivos de regulao da comunicao social no mbito das eleies. Assim, mecanismos como o direito de resposta e a coibio de condutas, como calnia, injria e difamao, so mais freqentemente aplicados em processos judiciais de natureza eleitoral do que em aes congneres julgadas pela justia comum. Conselho de Comunicao Social A observncia, a regulao e o aprimoramento aplicativo e interpretativo das normas constitucionais apresentadas esto a cargo de um rgo auxiliar do Congresso: o Conselho de Comunicao Social. Esse rgo foi instalado em 22 de maio de 2002, apesar da Lei 8.389, de dezembro de 1991, ter estabelecido um prazo de sessenta

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dias para a sua instalao. O Conselho composto por representantes da sociedade civil, de empresrios e de trabalhadores e tem como misso pensar polticas pblicas para o setor, sugerir legislao e regulamentao, analisar as outorgas de concesso e renovao de emissoras e dar visibilidade ao debate da comunicao junto sociedade. O CCS, entretanto, no cumpre devidamente seus objetivos, provavelmente em funo de sua composio exacerbadamente corporativa e alheia complexidade da sociedade brasileira.

Referncias
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Concluso
A regulamentao da mdia no Brasil carece de novos instrumentos regulatrios e do cumprimento e vigilncia de princpios constitucionais e leis vigentes, assegurando o exerccio dos direitos difusos. A ao de grupos sociais junto ao Ministrio Pblico tem conseguido, por meio da justia, fazer valer esses direitos, ao aplicar as sanes existentes a empresas privadas de comunicao e rgos pblicos, como nas causas citadas. Por outro lado, falta uma dinmica comunicacional que inclua telespectadores, e outros leitores da mdia num debate sobre essas questes to vitais para a democracia e, principalmente, pesquisa sistemtica sobre o universo da mdia no Brasil, com a colaborao dos meios de comunicao e informao.

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Corporativismo
Renato Raul Boschi

Corporativismo, num sentido mais abrangente, refere-se a uma modalidade de representao de interesses definida em torno de categorias sociais especficas, geralmente a partir da atividade ocupacional, organizadas coletivamente para a defesa ou realizao de seus interesses. O termo tem suas origens nas corporaes de ofcio surgidas na Idade Mdia em algumas reas da Europa como as guildas dos Pases Baixos que se constituam em grupos organizados, em funo de suas categorias profissionais, para o exerccio de atividades produtivas e comerciais. Ao longo do tempo, com a transio da ordem feudal para o modo de produo capitalista, a organizao corporativa de interesses adquiriu tambm uma conotao de classe social, separando de um lado capitalistas e, de outro, trabalhadores. Tal distino em funo da localizao dos grupos no processo produtivo e na estrutura social veio marcar definitivamente o significado do termo corporativismo como se reportando a uma dinmica poltica particular, associada regulao dos conflitos entre capital e trabalho. Mais especificamente, tal dinmica se relacionava, primeiro soluo harmnica dos conflitos de interesse e, por extenso, mais tarde, possibilidade de controle do conflito por parte das autoridades polticas constitudas. Nesse veio, a noo de organizao de interesses corporativos foi apropriada pelo pensamento autoritrio, tendo encontrado expresso formal na Carta del Lavoro e aplicada, na prtica, com a ascenso do fascismo ao poder na Itlia. Foi essa a verso do corporativismo que acabou se difundindo e que foi implantada em alguns pases por governos de propenso autoritria, sobretudo na Pennsula Ibrica e, depois, na Amrica Latina.

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Nesse sentido, corporativismo acabou sendo identificado como a estrutura capaz de viabilizar a soluo dos conflitos de classe atravs de um ordenamento hierarquizado dos interesses, organizados por categorias profissionais ou classe social, com o monoplio da representao legitimamente reconhecido e controlado pelo Estado. Em alguns casos, como no Brasil onde tal estrutura foi implantada pelo governo Vargas durante a dcada de 30 o ordenamento foi feito, ainda, segundo critrios territoriais, envolvendo uma hierarquizao do plano municipal, passando ao plano estadual, at o federal, com a criao de sindicatos patronais, de trabalhadores e outras categorias profissionais no mbito municipal, federaes no mbito estadual e confederaes na esfera federal. A frmula de ordenamento e monoplio da representao de interesses foi tambm adotada em outros contextos, sobretudo por governos social-democratas nos pases nrdicos, mais ou menos mesma poca. Mas, diferentemente dos pases onde a estrutura corporativa foi imposta, a chegada dos partidos social-democratas ao poder foi pautada pela realizao de pactos, a partir dos quais estruturas abrangentes de representao foram implantadas para viabilizar a concertao entre os setores do trabalho e do capital com arbitragem estatal, assegurando assim, tanto a governabilidade, quanto a consecuo de metas de desenvolvimento. O reconhecimento emprico da diferena entre os processos acima descritos ocasionou a cunhagem dos termos corporativismo estatal e corporativismo societal, os quais tiveram ampla vigncia na literatura especializada a partir dos anos 70, originando tambm a noo de neocorporativismo para se referir modalidade de pactos que viabilizaram a expanso do Estado de Bem-Estar da chamada Era Dourada. As conseqncias da ao coletiva organizada e do associativismo, em geral, foram objeto de inmeras reflexes tericas, tanto do ponto de vista do funcionamento da democracia, quanto do ponto de vista do

desenvolvimento econmico. dentro desta linha de questes que se insere a discusso mais acadmica sobre o corporativismo, na medida em que se trata, em ltima anlise, de uma forma especfica de ao coletiva organizada com os objetivos de controlar o conflito entre capital e trabalho, por um lado, e de se assegurar o crescimento econmico, por outro. Na sua verso mais tradicional (que antecede aos feitos da social-democracia do ps-guerra e a qual, posteriormente, veio a ser identificada com o fascismo e o autoritarismo), o corporativismo foi a frmula utilizada para se superar o atraso econmico atravs da estruturao e do ordenamento dos interesses de classes, do controle do conflito aberto e da participao poltica e, ao mesmo tempo, constituindo-se no mecanismo bsico de regulao econmica atravs da criao de rgos consultivos envolvendo governo e setor privado. Os pases de industrializao retardatria (que incluem a segunda leva de industrializao na Europa e, depois, os pases da Amrica Latina) no apenas se deparavam com o problema de criar ou estruturar uma classe empresarial eficiente, como tambm uma classe operria colaborativa e disposta s tarefas inerentes ao desenvolvimento. Da que se tenha implantado arranjos corporativistas em pases como a Alemanha, Itlia, ustria, depois os pases nrdicos, bem como na Argentina, no Mxico, no Chile e no Brasil. No Brasil, este formato permitiu a incorporao poltica dos trabalhadores sob controle do Estado, bem como a organizao do empresariado e sua incluso em alguns rgos consultivos. Alm da estrutura que se implantou no formato descrito anteriormente, aps a Revoluo de 1930, para os trabalhadores, tal controle se efetivou atravs da concesso de direitos sociais com a promulgao da Legislao Trabalhista, a CLT at hoje em vigor na letra, num processo de extenso da cidadania pela via da regulao do mercado de trabalho. A Legislao Sindical que presidiu a criao da estrutura de representao de interesses foi, contudo,

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assimtrica no que diz respeito s limitaes sobre a capacidade de organizao dos setores do trabalho em comparao ao patronato. Enquanto aos primeiros s era permitido se organizar em sindicatos segundo os critrios da legislao em vigor, aos segundos foi facultada a possibilidade de manuteno de algumas associaes preexistentes e, sobretudo, a criao de novas associaes paralelas estrutura oficial, sem as amarras relativas a critrios territoriais ou ao monoplio da representao. Tal fato teve profundas implicaes no que diz respeito maneira como a estrutura de representao de interesses do empresariado evoluiu subseqentemente: primeiro no que concerne sua maleabilidade e flexibilidade para adaptao a novas conjunturas, num sentido positivo; segundo, quanto sua fragmentao e disperso, numa direo menos positiva, por exemplo, como um obstculo criao de associaes abrangentes capazes de viabilizar a formulao de plataformas de curto e longo prazo para o conjunto da classe. A questo mais contundente se refere, porm, aos diferenciais de recursos para a ao coletiva entre as classes: enquanto para os trabalhadores a organizao dos interesses estrategicamente mais relevante e s pode se dar dentro de regras rgidas que implicam a compulsoriedade de afiliao individual a um nico sindicato, alm da dependncia aos recursos estabelecidos na legislao, o empresariado, dotado de mais recursos organizacionais e para quem a ao coletiva menos central, pode se valer de dois mecanismos, sendo um marcado por essas mesmas normas que regem o funcionamento da estrutura oficial corporativa em bases compulsrias, e o outro, tpico de uma modalidade voluntria de ao coletiva para a afiliao de empresas. A lgica envolvida nessa ltima modalidade mais eficaz no sentido de controlar o acesso aos benefcios, por parte daqueles que no contriburam para a produo do bem coletivo resultante. Assim, num quadro de ao compulsria, a lgica da ao coletiva fica extremamente pautada pela dependncia a

recursos externos, como o imposto sindical, que desde a implantao da estrutura corporativa oficial financia as atividades das entidades a ela pertencentes. O imposto sindical continua sendo, por essa razo uma das peas-chave na discusso das reformas atualmente em curso, tanto para as entidades de trabalhadores, quanto patronais, j que financia vrias atividades com base na contribuio do valor de um dia de trabalho deduzidos do salrio em folha para os primeiros e uma contrapartida que varia de 0,02 a 0,8%, proporcional ao capital social da empresa para os segundos. Como se viu, no em todos os pases a frmula de corporativismo adotada implicou a restrio de direitos polticos, a concesso de direitos sociais como forma de controle da participao poltica ou a adoo pura e simples de instituies centralizadoras e de cunho autoritrio. Assim, se do ponto de vista econmico importa a relao entre interesses organizados e desempenho, do ponto de vista poltico, o eixo de discusses se situa nas dimenses democrticas ou autoritrias do corporativismo. Essa conseqncia tambm estrutura o debate na Cincia Poltica, demarcando campos analticos distintos em funo do papel dos grupos de interesses e do associativismo, em geral, na dinmica poltica. O pluralismo de veio democrtico e o corporativismo de cunho autoritrio se constituram como duas tradies analticas distintas, conquanto em ambos os casos a atuao de grupos de interesse esteja presente e possa ser vista como inerente dinmica poltica do Estado capitalista. No primeiro caso so destacados, contudo, os aspectos positivos da atuao de grupos especficos no contexto da democracia. No caso do corporativismo salientam-se, mais freqentemente, os perigos inerentes concentrao dos interesses em grupos hierarquizados e controlados a partir do Estado. Os casos do corporativismo dos pases nrdicos da social-democracia negam a verso autoritria que se atribuiu ao corporativismo, tendo se instaurado, de fato, uma polmica na fase urea do Estado de Bem-Estar, sobre

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se o arranjo tripartite da negociao de polticas a partir de associaes centralizadas representando os interesses do capital de um lado, do trabalho, de outro e tendo o Estado como um rbitro, se caracterizavam ou no como instituies democrticas. Argumentava-se, de um lado, que a centralizao contribua para a politizao das lideranas e, portanto, para a criao de uma elite que progressivamente se afastava das bases dentro de cada organizao de carter abrangente. Tambm apontado como negativo, nesse particular, era o carter compulsrio das decises para a totalidade das categorias representadas por uma associao de topo. Posteriormente, com a expanso de direitos sociais do Estado de Bem-Estar, os resultados positivos de concertaes tripartites foram destacados, tanto nas suas dimenses polticas (reduo do conflito), quanto econmicas (estabilidade macroeconmica, controle inflacionrio e at mesmo como a alternativa para assegurar a competitividade de pequenas naes no cenrio internacional). Pode-se dizer que o corporativismo destacado na maioria dos estudos sobre o Estado de Bem-Estar como a varivel central na explicao dos aspectos virtuosos daquele modelo. Embora a verso mais difundida do termo corporativismo, recentemente, guarde a conotao de interesses especficos como sendo ilegtimos na poltica por dizerem respeito tentativa de se fazer valer os interesses de minorias, nos Estados Unidos inexiste tal conotao, sendo considerados legtimos os interesses especiais organizados e sua interferncia na vida poltica, como seja, por exemplo, a atuao de lobbies no Congresso. A existncia de inmeros grupos de interesses e outras associaes at mesmo apontada em seus aspectos positivos do ponto de vista do sistema poltico, como uma das caractersticas centrais da democracia e a base mesma para a instaurao do paradigma polirquico de corte anglo-saxo. A competio entre mltiplos grupos de interesses , assim, uma das caractersticas do sistema democrtico pluralista, no qual se

resguarda a possibilidade de representao de distintos interesses em vista da sua fragmentao, disperso e da eventual alternncia de orientaes polticas e dos grupos que disputam o poder pela via das eleies. No veio do debate mais contemporneo que se travou no contexto da retrao do Estado de Bem-Estar, da concomitante implementao de polticas neoliberais e da globalizao, retomam-se as conseqncias da ao coletiva e do associativismo sobre o desempenho econmico das naes. Mas, aqui tambm, de um lado, uma corrente enfatiza fortemente a atuao das chamadas coalizes distributivas no sentido de se apropriar de rendas em seu benefcio e gerar ineficincia, enquanto outra destaca a forte relao existente entre recuperao econmica, intervencionismo estatal e formatos corporativos de relacionamento entre Estado e sociedade. Inicialmente, a partir dos dilemas cruciais acerca da ao coletiva propostos por Mancur Olson em seu clssico A lgica da ao coletiva, esse autor se questiona sobre a relao entre interesses de grandes grupos, a apropriao de rendas e, numa linha contrria descrita anteriormente do corporativismo como motor do desenvolvimento, sobre a possibilidade de declnio econmico. Uma srie de estudos posteriores corroborando essa relao nefasta entre interesses organizados e apropriao de rendas postulam que o conluio entre interesses corporativos e Estados altamente intervencionistas e dotados de burocracias ampliadas constituiria um entrave ao desempenho econmico. Tais estudos serviram de base para a adoo das reformas neoliberais, voltadas reduo do Estado e ao controle do chamado rent-seeking. Pode-se aventar que a acepo mais corrente de corporativismo enquanto defesa de interesses especiais de determinadas corporaes e sua encampao pelo Estado tenha se difundido a partir dessa corrente, no seio do debate mencionado. Por outro lado, estudos recentes focalizando o sucesso de estratgias de desenvolvimento em cenrios restritivos e

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altamente competitivos tm salientado que a explicao do xito se deve ao estabelecimento de sinergia e redes de comunicao entre burocracias especializadas e um setor empresarial organizado, ambos resguardando sua autonomia relativa. Tal o caso do ressurgimento do Japo no ps-guerra, bem como dos pases do Sudeste Asitico, mais recentemente, os quais desenvolveram enormes capacidades de coordenao entre Estado e grupos empresariais para a execuo de polticas industriais no contexto da globalizao. Estudos comparativos sobre a retrao do Estado de Bem-Estar mostram, tambm, que a existncia de estruturas corporativas ou de um forte associativismo empresarial explica tanto menores graus de retrao das polticas sociais e maior capacidade de recuperao econmica, quanto menor desarticulao das atividades sindicais, posteriormente implementao de reformas neoliberais. Outros trabalhos focalizando estratgias de desenvolvimento na globalizao mostram como os regimes produtivos que se definem a partir de incentivos das instituies de mercado e uma certa coordenao estatal desenvolvem vantagens institucionais comparativas, tendo como base as relaes associativas que se estabelecem entre empresas individuais localizadas em determinadas cadeias produtivas. Tudo isso sugere a importncia de graus de intervencionismo estatal e articulao de interesses organizados ou seja, modalidades de corporativismo como um fator positivo no desempenho econmico. Neste sentido, embora a primazia das relaes de mercado e a nfase na no-interferncia de fatores polticos preconizadas como condio para o sucesso econmico minimizem e, de fato, desloquem a importncia poltica do vetor trabalho, na realidade toda a dinmica da globalizao tende a se situar ao redor desse eixo. Desde as migraes internacionais dos pases menos desenvolvidos para os desenvolvidos, as polticas de imigrao restritivas que surgem em contrapartida, a flexibilizao de direitos sociais voltada atrao de capitais, os

movimentos sociais e os protestos coletivos que surgem em decorrncia, as reaes de cunho nacionalista que opem cticos da globalizao aos seus mais radicais defensores, a competitividade no comrcio internacional e at mesmo o sucesso de estratgias de desenvolvimento, so, todos eles, processos determinados por fatores direta ou indiretamente ligados ao emprego. Toda essa dinmica est marcada por uma contradio entre a necessidade de reforo das instituies de mbito nacional e territorial, por um lado (como o caso das leis de imigrao e restrio de direitos de cidadania a populaes migrantes), e, por outro lado, do enfraquecimento de outras (como os direitos sociais institudos pelo corporativismo). O capital tende a fluir para os contextos onde o custo do trabalho se minimiza a partir da flexibilizao de instituies corporativas e dos direitos sociais. Ao mesmo tempo, a perspectiva do desemprego est na raiz da instabilidade e do conflito social contemporneo, no apenas em pases em desenvolvimento, mas tambm em alguns pases desenvolvidos como Frana e Alemanha, os quais experimentaram o xodo de investimentos nacionais para outros contextos, com a conseqente perda de postos de trabalhos e tambm reformas na legislao social. essa a dinmica que informa os processos de reforma que esto sendo propostos na maioria dos pases, entre eles o Brasil, onde a necessidade de atrao de investimentos impe, por um lado, medidas de flexibilizao, mas tambm medidas para conter o aumento do desemprego, que pode ter conseqncias sociais e polticas desastrosas. As reformas em discusso no Frum Nacional do Trabalho, criado em 2003, se propem a um acordo equilibrado tripartite em que se procura atender as reivindicaes de trabalhadores, empresrios e redefinir o papel de arbitragem do Estado. As propostas em discusso, porm, parecem ter resultados bastante assimtricos para os atores envolvidos. O projeto procura flexibilizar alguns pontos da Legislao

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Trabalhista em termos de direitos e, ao mesmo tempo, mantm intocados outros pontos da Legislao Sindical, como o imposto e a unicidade sindicais, cuja eliminao se constituiu numa das bandeiras histricas de centrais sindicais como a CUT, desde os anos 80. Na realidade, o projeto de emenda constitucional prvio possibilidade de aprovao do anteprojeto de reforma determina a extino da unicidade sindical e dos conceitos de categoria profissional e econmica como critrios para a formao de sindicatos, mas estabelece outras condies draconianas em seu lugar, sobretudo do ponto de vista do papel e do reconhecimento das centrais sindicais. Tambm quanto ao direito de greve, o anteprojeto amplia os limites impostos por legislao anterior, bem como mantm a Justia do Trabalho como rbitro dos conflitos capital/trabalho. Enquanto a imposio de perdas de direitos pode afetar negativamente os trabalhadores, a manuteno do imposto sindical (ou apenas a sua eliminao gradual e escalonada) reivindicada por ambos, empresrios e trabalhadores, na medida em que se constitui em um dos pilares de financiamento das suas respectivas entidades corporativas. O anteprojeto privilegia, ainda, uma das demandas empresariais que defende que o contrato coletivo determinado pelo Estado deve ser objeto de acordo entre as partes envolvidas, priorizando, assim, o negociado sobre o legislado. Em resumo, a reforma proposta mantm algumas das caractersticas bsicas do corporativismo tradicional, na medida em que refora o poder do Estado, atende prioritariamente os interesses do patronato e restringe a liberdade de organizao dos segmentos do trabalho. A no se chegar a um ponto de equilbrio, porm, em funo dos determinantes mais conjunturais que cercam o processo, como o contexto da globalizao, perdem os trabalhadores, perdem os empresrios, perde o pas. Na prtica, porm, independentemente das decises a que se chegue no FNT, a Legislao Trabalhista vem sendo tratada como letra morta e, nos casos de litgio, os empregadores tm

optado por encaminhar os casos Justia do Trabalho, reforando a dimenso da judicializao da poltica. Em outros casos tem prevalecido a utilizao de subterfgios que contornam as exigncias da legislao, como, por exemplo, a prtica de evitar contrataes com carteira de trabalho negociando com os candidatos a postos de emprego uma contratao de servios atravs do registro de empresas fictcias, tudo dentro da legislao em vigor. Constata-se, assim, um quadro de desrespeito legislao por parte dos empresrios, de fraqueza dos sindicatos em fazerem valer os seus direitos e, ao mesmo tempo, de ausncia de fiscalizao por parte do Estado no sentido de aplicar a lei vigente. Como uma das instituies republicanas mais estveis, o corporativismo foi objeto de diferentes interpretaes, tanto nos momentos iniciais de sua implantao como, mais recentemente, quando se observa a desconstruo das instituies que presidiram todo o perodo do Estado desenvolvimentista. Para o primeiro perodo, os aspectos negativos foram francamente enfatizados em detrimento dos aspectos positivos. Prevaleceu a nfase no controle das atividades sindicais pelo Estado, em detrimento da nfase na institucionalizao de direitos e polticas sociais razoavelmente compreensivas. Prevaleceu a nfase no gigantismo do Estado e na ineficincia do intervencionismo em detrimento do foco nos ndices expressivos de crescimento econmico durante todo o perodo desenvolvimentista e na criao de uma razovel estrutura de suporte estatal ao setor privado. Assim, no perodo das reformas orientadas ao mercado, a completa superao das instituies da Era Vargas foi salientada como um imperativo. Embora as reformas efetivadas na dcada de 90 tenham introduzido uma radical mudana de curso nas caractersticas do Estado e nos padres de intervencionismo estatal, com a conseqente adaptao de muitas das instituies anteriores ao novo contexto, permanecem aspectos do legado corporativista anterior, tanto nas caractersticas estruturais, quanto em

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termos do relacionamento Estado/sociedade, como at mesmo em termos do contedo das reformas propostas, em alguns de seus aspectos negativos, como se viu acima. O cenrio institucional resultante ainda se encontra indefinido em termos de um regime produtivo mais tipicamente coordenado por instituies de mercado, ou de coordenao mais centralizada no Estado. Conquanto distinto, o novo modelo guarda uma certa linha de continuidade com o modelo anterior, por um lado, em termos da constituio de alguns ncleos consultivos para a discusso de diretrizes gerais de desenvolvimento (como o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social) e de implementao de polticas industriais no mbito de agncias de suporte ao setor privado (como o BNDES). Por outro lado, se instituram mecanismos de coordenao pelo mercado, com o reforo autoridade monetria ainda no sancionado legalmente, a implantao de agncias regulatrias autnomas e a operao de algumas organizaes de interesses em moldes mais pluralistas. Um conjunto expressivo de outras organizaes permanece em estruturas de representao organizadas nos mesmos moldes hierrquicos e territoriais do corporativismo anterior, porm exibindo novas formas de atuao. As organizaes empresariais pertencentes a esta estrutura como o caso da CNI (Confederao Nacional da Indstria) e de algumas federaes (FIESP , FIRJAN, etc.) se modernizaram bastante e atuam de maneira gil e eficiente para fazer face aos novos desafios impostos por uma economia aberta e pela globalizao. Os sindicatos operrios vm passando por um declnio em sua capacidade de mobilizao e de organizao, mas ainda tm voz e espao poltico na estrutura do Estado em governos recentes com representantes escolhidos para o Ministrio do Trabalho. Mas se se retm parte do legado, talvez se configure uma nova modalidade de corporativismo, principalmente porque se trata de instituies operando num contexto nacional e sobretudo internacional totalmente distinto.
(Escrito durante permanncia no Graduate Center da

City University of New York como professor visitante e pesquisador associado ao Bildner Center, com bolsa snior CAPES/Fulbright, no primeiro semestre de 2006.)

Referncias
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Mtodo de Constituio das Instncias Decisrias


Federalismo
Marta Arretche

A cincia poltica est longe de ter um consenso quer sobre a definio de Estado federativo quer sobre as relaes entre este e os ideais democrticos. H concordncia geral quanto ao postulado de que Estados federativos so aqueles em que um governo central convive com unidades federativas independentes, sejam elas provncias, estados, municpios, cantes, etc. Entretanto, diferentes instituies polticas so destacadas como essenciais para garantir a estabilidade dessa forma de Estado, bem como para caracterizar o que lhe especfico. A multiplicidade de conceitos deriva do fato de que a distribuio de autoridade entre as unidades federativas e a Unio, bem como seu equilbrio, so alcanados por diferentes instituies polticas, tais como as regras de representao das unidades federativas nas arenas decisrias nacionais; as regras que regem sua autonomia poltica; a distribuio de recursos tributrios e fiscais; a distribuio de competncias. Finalmente, de fundamental importncia so as instituies polticas que garantem a estabilidade da frmula adotada, impedindo que a Unio invada a autoridade das jurisdies, transformando-as em meras unidades administrativas ou, por outro lado, que a autoridade central seja enfraquecida a

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ponto de ameaar a unidade do Estadonao. A variedade de arranjos adotados pelos Estados federativos resiste a uma nica, definitiva, definio do conceito. Por conseqncia, as diferentes teorias tendem a privilegiar este ou aquele tipo de instituio poltica como essencial. Igualmente, no h consenso nos julgamentos acerca das relaes entre esta forma de Estado e a distribuio de direitos e de representao poltica, bem como para a garantia dos atributos de estabilidade e accountability da ordem democrtica. No campo da garantia dos direitos, as posies variam entre plos opostos: de autores que defendem que esta a forma de Estado mais adequada garantia das liberdades individuais, dado que a competio entre as jurisdies manteria os governos necessariamente limitados (Buchanan, 1995) a autores que defenderam no haver nenhuma relao entre federalismo e liberdade, de vez que nos EUA este permitiu que minorias no nvel nacional os escravocratas se mantivessem como maioria no nvel local, preservando a escravido (Riker, 1975). Os Estados federativos freqentemente adotam alguma modalidade de sobre-representao das minorias, vale dizer, grupos tnicos ou religiosos concentrados espacialmente, ou ainda estados/regies menos populosos ou mais pobres. As frmulas so muito variadas, envolvendo, na maior parte dos casos, a formao da Cmara Alta, que representa as unidades federativas. Diferem bastante as interpretaes sobre o significado desta regra para o ideal representativo. Stepan (1999) considera que a frmula fere o princpio democrtico de que um homem = um voto. Lijphart (1984), ao contrrio, considera que a sobre-representao uma instituio que garante o respeito vontade da minoria e impede a tirania da maioria. Fillipov et al. (2004) vo alm e consideram que a estabilidade democrtica em federaes assimtricas depende essencialmente de regras de sobre-representao; caso contrrio, o domnio da maioria nas decises

nacionais implica grandes chances que a minoria opte pela secesso. Com relao estabilidade da ordem democrtica, h autores que enfatizam os efeitos negativos dessa forma de Estado, argumentando que em contextos de congestionamento da agenda dos governos, em que muitas e rpidas decises so necessrias, o poder de veto das unidades federativas impediria a tomada de decises, produzindo paralisia decisria e, por extenso, instabilidade democrtica (Lamounier, 1992). Para outra perspectiva, essa forma de Estado seria mais propensa a produzir estabilidade democrtica em sociedades caracterizadas por profundas divises sociais, raciais, tnicas ou religiosas, de vez que preservaria espaos de autonomia e de representao para as minorias (Lijphart, 1984; Fillipov et al., 2004). Concluses igualmente no definitivas presidem o debate sobre accountability . Embora muitos autores afirmem que a proximidade entre governantes e governados derivada da descentralizao da autoridade poltica permite maior controle dos cidados sobre as decises dos eleitos (Tocqueville, [1835]1977; Tiebout, 1956), h autores que demonstram que a disperso da autoridade poltica permite que os governantes transfiram a responsabilidade de seus atos para governantes de outras jurisdies, evitando, assim, as sanes de seus prprios eleitores (Pierson; Weaver, 1993). O Brasil adota a frmula federativa desde 1891, ainda que nos perodos de exceo (Revoluo de 30, Estado Novo e Regime Militar) princpios federativos tenham sido suprimidos, particularmente a autonomia poltica de governadores e prefeitos. Do arranjo federativo adotado pela Constituio de 88, a agenda de reformas concentra-se nas dimenses relativas distribuio de recursos fiscais e de competncias, ao passo que so bastante estveis as instituies polticas que garantem a unidade do Estado federativo, bem como aquelas relativas autonomia poltica e representao dos governos subnacionais.

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So estveis as instituies orientadas a garantir a unidade e estabilidade do estado federativo. A proibio de secesso uma clusula ptrea da CF/88, o que quer dizer que no podem os entes federativos retirar-se da Unio, nem esta regra pode ser objeto de emenda constitucional. O Supremo Tribunal Federal desempenha na prtica, entre outras funes, o papel da Suprema Corte, qual seja, opera como uma instncia de arbitragem nos conflitos de interesse entre a Unio e os Estados, interpretando a Constituio. H grande estabilidade nas regras que regem a autonomia poltica das unidades federativas. No Brasil, estados e municpios so unidades federativas autnomas, tendo autonomia para eleger os membros dos Poderes Executivo e Legislativo. Isto significa que os governos locais tm autoridade poltica prpria, derivada de seus prprios eleitores. Respeitada a distribuio constitucional de competncias, tm autonomia legislativa para adotar suas prprias polticas pblicas, bem como, simetricamente, tm autonomia para aderir (ou no) quelas propostas pelos demais nveis de governo. Entretanto, diferentemente de outros Estados federativos, o sistema de governo, bem como as regras eleitorais e de representao so homogneos em todo o territrio nacional . Os governos estaduais e municipais seguem o princpio da separao de poderes e no tm autonomia para definir suas prprias regras e procedimentos eleitorais. Estas so definidas por legislao federal e pelo Supremo Tribunal Eleitoral. Do mesmo modo, as unidades federativas no tm autonomia para estabelecer suas prprias regras de representao legislativa. A Constituio Federal define o nmero de representantes das Assemblias Legislativas estaduais e das Cmaras Municipais. No est na agenda de reformas polticas modificao neste padro homogneo de escolha de governos e representantes. Confirmando este padro, a nica reforma aprovada no perodo recente diz respeito

alterao do nmero de vereadores nas Cmaras Municipais, aprovada em 1992, vlida para todo o territrio nacional. So igualmente estveis as regras que regem a representao dos estados nas cmaras nacionais, bem como as que definem o unicameralismo no mbito estadual. Este ltimo definido pela Constituio e deve ser adotado por todas as unidades federativas. Para o Senado, cada estado tem trs cadeiras. Esta a Casa que representa os Estados, o que justifica o princpio de equivalncia, independentemente da populao. Para a distribuio das cadeiras na Cmara dos Deputados, o artigo 44 da CF 88 tambm estabelece um princpio de no-proporcionalidade em relao populao: um mnimo de oito, e um mximo de 70 representantes por estado. Na prtica, a frmula sub-representa os estados mais populosos e sobre-representa aqueles com populao mais reduzida. A regra foi adotada na Constituio de 1934 e reiterada por todas as Constituies posteriores (Nicolau, 1997). Mudou o princpio de proporcionalidade vigente na Repblica Velha, que garantia o controle da Cmara dos Deputados pelos estados mais populosos. Atualmente, apenas o estado de So Paulo est sub-representado e os pequenos estados do Norte, sobre-representados; mas, na histria brasileira, variaram os estados beneficiados e penalizados (Nicolau, 1997). O tema tem sido objeto de vivo e intenso debate acadmico, por suas relaes com os ideais normativos de representao democrtica, bem como de garantia dos direitos das minorias. Entretanto, no entrou para a agenda de reformas polticas, revelando, ao contrrio, grande estabilidade desde sua adoo. A estabilidade das regras que dizem respeito distribuio do poder poltico entre as unidades da Federao contrasta com a centralidade dos temas relativos distribuio de recursos tributrios fiscais, bem como de competncias na rea social, na agenda de reformas.

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Parte expressiva da agenda de reformas do arranjo federativo adotado pela CF 88 refere-se s reformas tributria e fiscal. As questes centrais desta agenda dizem respeito autonomia dos governos subnacionais para legislar sobre seus prprios impostos e s regras que regem a distribuio de recursos fiscais. As regras fiscais e tributrias da CF/88 implicaram perda de receitas e de autoridade tributria para a Unio. Na dcada de 90, esta recuperou parte do terreno perdido, aumentado a carga tributria via elevao de alquotas das contribuies sociais, criando novos impostos, e retendo parte das transferncias constitucionais. Alm disso, aprovou a legislao federal que regula com razovel detalhe o gasto dos governos subnacionais nas reas de sade, educao, previdncia, pessoal ativo e inativo, bem como suas condies de endividamento. Tais reformas aumentaram as receitas da Unio e limitaram a autonomia de gasto dos governos locais. Permanece na agenda a questo da autonomia dos governos locais para legislar sobre seus prprios impostos. O debate ope, de um lado, os que defendem a necessidade de uma legislao federal que evite os efeitos nocivos da guerra fiscal e, de outro, os que defendem sua manuteno como instrumento de desenvolvimento econmico das reas menos desenvolvidas. Parte desta agenda j foi adotada por emenda constitucional aprovada em 2003, que estabelece alquotas mnimas para o principal imposto municipal (ISS). Por outro lado, o projeto de unificao do ICMS do governo Lula no foi aprovado. Presena igualmente visvel na agenda de reformas tm as alquotas dos impostos federais de repartio obrigatria, que constituem os fundos constitucionais. Estes so instrumentos de redistribuio vertical de tributos e de equalizao fiscal, adotados desde a Constituio de 1946. H intensa barganha federativa em torno da distribuio desses recursos. De um lado, estados e municpios pressionam sistematicamente pela ampliao dos recursos de distribuio

automtica, tendo conseguido algumas vitrias legislativas pontuais. De outro lado, o reconhecimento do limitado efeito equalizador do sistema fiscal vigente tem justificado uma agenda de reviso do modelo de federalismo fiscal, com vistas melhoria de seus efeitos redistributivos, bem como da capacidade de investimento do governo federal. Intensa inovao legislativa e institucional caracterizou o perodo recente no que diz respeito distribuio federativa de competncias na rea social. Os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competncias comuns para as polticas de sade, assistncia social, cultura e educao, . Alm disso, privihabitao e saneamento. legiaram a adoo de um modelo descentralizado e democrtico. Ademais, o Brasil adota o princpio da uniformidade de benefcios, isto , os tipos e valores dos servios oferecidos pelo Estado devem ser homogneos em todo o territrio nacional. Na prtica, isso significou que estas polticas sejam executadas preferencialmente por estados e municpios, com a participao da sociedade civil em conselhos setoriais. Para tanto, transferncias fiscais so mobilizadas para induzir a oferta de bens e servios. Grandes expectativas relacionadas a ideais cvicos e democrticos so postas no formato descentralizado e participativo. Espera-se que este crie condies favorveis a accountability dos governos, bem como mecanismos de controle e fiscalizao de sua ao. Desde o incio da dcada de 90, parte importante das iniciativas de reforma nestas reas envolveram a implantao dos sistemas descentralizados por poltica setorial, bem como a implantao de milhares de conselhos setoriais. Estes conselhos, por sua vez, espelham a estrutura federativa do Estado, qual seja, esto organizados em mbito municipal, estadual e federal. No tocante distribuio das funes entre os nveis de governo, a CF/88 no alterou a estrutura centralizada de gesto das polticas sociais, herdada do regime militar.

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Tampouco as reformas implementadas na dcada de 90 alteraram esta estrutura prvia. Para as reas de sade, habitao e saneamento, esta estrutura era e permanece centralizada, qual seja, o governo federal controla as principais fontes de recursos e normatiza seu desembolso, pautando a agenda dos governos locais. Na rea de educao fundamental, esta estrutura historicamente descentralizada, cabendo ao governo federal a atribuio de normatizar condies gerais. Finalmente, os programas de transferncia de renda tiveram forte expanso a partir de 2000. Nestes, os governos locais so executores de programas formulados e financiados pelo governo federal. No constam da agenda de reformas propostas para reverter o padro uniforme de oferta de servios bsicos no territrio nacional. Ao contrrio, as propostas em pauta particularmente no tocante ao SUS e criao do FUNDEB visam elevar a redistribuio de recursos da Unio, de modo a tornar o princpio mais efetivo. Isso ocorre em funo da reconhecida desigual capacidade de oferta de servios entre as unidades da Federao, derivada de sua desigual capacidade de gasto. Tais desigualdades so avaliadas como injustas, o que revela a supremacia do princpio moral que considera necessria a igualdade de oferta de servios sociais no territrio nacional. Por outro lado, tem presena permanente no debate poltico a contestao do formato centralizado de organizao federativa das competncias comuns, pelo qual a Unio tem elevada ingerncia na agenda social dos governos locais, limitando na prtica sua autonomia para definir seus prprios programas. Argumenta-se que esta fere o princpio federativo da autonomia poltica, bem como limita a capacidade de os governos locais atenderem s demandas de seus cidados, adaptando-se s necessidades locais. Tais princpios orientam os debates internos organizao de cada poltica setorial e representam uma tenso permanente nas relaes entre os nveis de governos no que diz respeito distribuio de autoridade na prestao de servios sociais.

Referncias
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Sistema Eleitoral
Antnio Octvio Cintra

As eleies desempenham papel essencial na constituio do poder nas democracias representativas. semelhana das demais atividades polticas que se do no regime democrtico, tambm elas devem se pautar por normas cuja aplicao garanta a justeza, a transparncia e a imparcialidade dos resultados. A literatura da cincia poltica sobre as eleies tem reservado a denominao sistema eleitoral ao conjunto de normas que definem: 1) a rea geogrfica em que os representantes sero eleitos e em que os votos sero coletados e computados as circunscries ou distritos ; 2) os graus de liberdade disposio do eleitor na votao e, sobretudo; 3) a forma de traduzir os votos em cadeiras parlamentares ou em postos no Executivo. Dos sistemas eleitorais, como de outros institutos polticos, esperam-se efeitos diversos, muito difceis de obter, de modo satisfatrio, numa soluo equilibrada, que os concilie e seja aceita pelos vrios grupos em competio pelo poder. A forma dos sistemas eleitorais e as mudanas que sofrem ao longo da histria resultam de conflitos e de negociaes entre as vrias foras polticas. Os sistemas eleitorais concretos so reavaliados de tempos em tempos pelos participantes do jogo poltico, em funo do que eles ganham ou perdem com suas estipulaes. Alguns sistemas, porm, tm-se mostrado duradouros, como o britnico e o norte-americano, porque os vrios competidores polticos aprenderam, ao longo da histria, a us-los estrategicamente, de forma que nem perdas, nem ganhos, recaiam sistematicamente sobre um nico grupo. Conquanto resultem da prpria luta poltica, os sistemas eleitorais devem, enquanto instituies democrticas, satisfazer

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certas exigncias normativas, como, entre outras, as de dar representao aos diferentes grupos, fortalecer os vnculos entre a representao e os cidados, aumentar a capacidade do sistema poltico de decidir e governar, e tornar os resultados do pleito inteligveis para o eleitor.

Dois princpios eleitorais


Na definio de seus sistemas eleitorais, as democracias se deparam com a escolha entre os princpios majoritrio e proporcional. O princpio majoritrio, de longa tradio histrica, pode encarar-se tanto como um critrio para a tomada de deciso em grupos, quanto como um critrio de representao poltica (Nohlen, 1981). Nas deliberaes coletivas, freqentemente se tomam decises por maioria de votos, sendo essa regra encarada como concorde com os postulados democrticos. Assim, nas duas Casas do Congresso brasileiro, tomam-se as deliberaes por maioria. Os primeiros sistemas eleitorais usados pelas modernas democracias para as eleies parlamentares aplicaram o princpio majoritrio. O territrio nacional era dividido em circunscries (distritos) e, nelas, se aplicava alguma modalidade de regra majoritria para conhecer a quem caberiam as cadeiras em disputa em cada circunscrio. Na verdade, a maioria suscetvel de definio varivel: existe a maioria relativa (tambm chamada pluralidade ), a absoluta (conhecida tambm como maioria simples) e as maiorias qualificadas (a exigncia, por exemplo, de 2/3 dos votos). A finalidade, explcita ou implcita, da adoo do princpio majoritrio a de representar as maiorias de cada circunscrio no Parlamento. Uma maioria parlamentar resulta, assim, da agregao de diversas maiorias distritais. Como, em cada distrito, aproveitam-se apenas os votos da maioria, pequenas diferenas percentuais entre a votao do partido majoritrio e a do minoritrio em nvel nacional podem traduzir-se,

no resultado global do pleito, em grandes diferenas no nmero de cadeiras parlamentares. O sistema eleitoral majoritrio preocupa-se, pois, com a formao de maiorias significativas no corpo de representantes, vistas como indispensveis para haver governo, sobretudo no sistema parlamentarista. Os defensores do sistema majoritrio sustentam, contudo, que tambm as minorias conseguiro representar-se. Apesar de os votos minoritrios se perderem na maioria dos distritos, pois s os candidatos mais votados levam as cadeiras, nada impede que, em outros distritos, os candidatos do partido nacionalmente minoritrio constituam maioria e conquistem vagas. Agregados, os representantes do partido ou partidos minoritrios podem exercer sua funo parlamentar de oposio e lutar para convencer os eleitores a neles votar em futuras eleies, para se tornarem maiorias. E no se trata de um desiderato vazio, pois h real revezamento no poder em pases que adotam o sistema majoritrio, como o caso do Reino Unido. Sustenta-se, tambm, que o sistema majoritrio leva eleio de representantes com responsabilidade claramente definida perante eleitorados geograficamente circunscritos, argumento vlido, sobretudo, no caso norte-americano. A maioria relativa ou pluralidade adotada nos sistemas eleitorais britnico e norteamericano (critrio conhecido como o do first past the post). Outros pases, como a Frana, requerem a maioria absoluta, sendo muitas vezes necessrio, para obt-la, proceder a um segundo turno eleitoral, em que apenas os dois candidatos mais votados no primeiro turno podem concorrer em cada distrito. Freqentemente se disputa apenas uma vaga por distrito, mas pode haver distritos em que se eleja uma representao maior so os distritos plurinominais , seja votando-se em chapas partidrias, ganhando a mais votada, seja em candidatos, ganhando os que obtenham a maioria dos votos, at serem distribudas todas as cadeiras.

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Alm de seu uso na representao parlamentar, o sistema majoritrio se usa em algumas eleies senatoriais (caso brasileiro e norte-americano) e nas eleies presidenciais, nas quais se adota seja o critrio da maioria relativa seja o da maioria absoluta, com possibilidade de segundo turno (Nicolau, 2004, p. 30). Os argumentos favorveis aos sistemas majoritrios no calaram as crticas dos que os consideravam fechados aos novos eleitorados, surgidos ao longo do sculo 19 na Europa, com a expanso da franquia, como tambm dos setores da elite, temerosos diante da possibilidade da perda de poder no confronto com as novas maiorias. Em conseqncia, a partir da segunda metade daquele sculo, ganhou fora a demanda de outro princpio de deciso e representao, o proporcional. Segundo o princpio proporcional, a deciso sobre uma eleio deve atender s propores dos votos conquistados pelos vrios competidores. Na prtica, o princpio de deciso proporcional se traduz em frmulas eleitorais mediante as quais os partidos conquistam uma cadeira parlamentar cada vez que atinjam certo montante de votos, o qual pode ser, por exemplo, o quociente eleitoral, a mdia maior ou o resto maior. Como princpio de representao, o sistema proporcional considera que as eleies visam representar no Parlamento, na medida do possvel, todas as foras sociais e grupos polticos existentes na sociedade, na mesma proporo de seu respectivo apoio eleitoral. O parlamento deve ser um mapa acurado das divises e tendncias da sociedade, reproduzindo-as em seus tamanhos relativos. Para seus propugnadores, ele mais justo, representativo e atende melhor ao imperativo democrtico de dar voz s minorias, do que o princpio majoritrio. O sistema proporcional hoje praticado, sobretudo, mediante o uso de listas partidrias. Contudo, por sua significao histrica, meno deve ser feita ao sistema do voto nico transfervel, inventado pelo jurista Thomas Hare, em 1859, e atualmente usado

nas eleies de deputados na Repblica da Irlanda. Esse pas se divide em 41 distritos eleitorais, em que se elegem trs, quatro ou cinco representantes. Os eleitores numeram seus candidatos em ordem de preferncia. O total de votos dividido pelo nmero de cadeiras a preencher, para calcular o quociente eleitoral. Os candidatos cujas primeiras preferncias permitem igualar ou superar o quociente so eleitos. Os votos desses candidatos que excederem o quociente so dados s segundas preferncias do eleitor, os votos que sobrarem destes so dados s terceiras preferncias, e assim sucessivamente, at se preencherem todos os lugares. A seguir, apresentamos alguns elementos cuja combinao faz variarem os sistemas proporcionais concretos:
a. Os representantes podem se eleger na circunscrio ou distrito nacional como ocorre em Israel ou em pores menores do territrio, que podem ser os estados ou provncias (caso brasileiro) ou parcelas destes. b. Em cada distrito, pode-se eleger nmero varivel de representantes. O tamanho da representao eleita por um distrito sua magnitude e, quanto maior, maior a proporcionalidade dos resultados. c. Pode-se dar ao eleitor maior ou menor influncia na escolha dos representantes. Como, no sistema proporcional, cada distrito elege certo nmero deles, os partidos apresentam seus candidatos em listas, de caractersticas variveis. Umas do maior liberdade ao eleitor, ao lhe permitir escolher um candidato dentre os arrolados pela lista do partido, outras, maior fora ao partido, sendo o eleitor obrigado a votar na lista elaborada pelo partido e no em candidatos individuais. No voto em candidato, contam, na distribuio de cadeiras, os votos por ele conquistados pessoalmente. No voto partidrio (voto na lista, tal como o nosso voto de legenda), vota-se no conjunto dos candidatos, ou seja, numa chapa partidria.

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d. Um tipo polar de lista a lista fechada e preordenada, cabendo ao eleitor votar pela lista tal como se lhe oferece, ou rejeit-la por inteiro. invarivel a ordem de precedncia dos candidatos, fixada pelo partido antes da eleio. Na distribuio das cadeiras pelo partido, segue-se a ordem previamente estipulada por este e conhecida do eleitor. Temos, nesse tipo, o caso extremo do voto partidrio, no personalizado. Outros tipos de lista flexibilizam a lista fechada e preordenada. O eleitor pode, em alguns casos, mexer com a ordem prefixada, seja colocando um nmero diante do nome dos candidatos, para indicar quem deseja em primeiro lugar, segundo, terceiro, etc., diferentemente da ordem prefixada, seja dando um voto personalizado a um ou mais candidatos da lista (chamado voto preferencial). Em outros casos, pode tambm riscar nomes de candidatos que no deseja na lista, que se torna, ento, semiaberta. Na lista aberta, no apenas o eleitor pode introduzir as transformaes acima mencionadas, como tambm pode combinar, numa nova ordenao, candidatos de listas diferentes (chama-se a isto panachage) ou introduzir nomes novos. Caso extremo de lista aberta o adotado no Brasil. A lista partidria , aqui, apenas uma relao oficial dos candidatos registrados, cabendo ao eleitor escolher um nome entre os apresentados (podendo, porm, optar por votar na legenda partidria, em vez de num candidato). Aps o pleito, os candidatos so ordenados pela sua votao pessoal, sendo eleitos os mais votados, at preencher o nmero de vagas do partido (Nicolau, 2004, p. 42-61; Nohlen, 1981, p. 106-151). e. Alguns pases distribuem as cadeiras proporcionalmente, mas em duas fases. Na primeira, distribuem-nas em nvel de distrito (estados, provncias ou divises menores). Para corrigir eventuais desproporcionalidades surgidas nessa primeira rodada, fazem uma segunda distribuio de cadeiras em nvel nacional, usando as cadeiras restantes da primeira distribuio. f. Para a distribuio proporcional das cadeiras entre os partidos, adotam-se regras

matemticas, chamadas frmulas eleitorais, divididas em dois grandes grupos: o dos divisores e o dos quocientes. Quando se adotam os divisores, os votos dos partidos, totalizados no distrito, so divididos por uma srie crescente de divisores, sendo os mais conhecidos os divisores dHondt (1, 2, 3...) e os Sainte Lagu (1, 3, 5...). Os quocientes da diviso, conhecidos como mdias, so dispostos em ordem decrescente, e permitem sucessivas rodadas de distribuio das cadeiras disponveis, cabendo sempre a cadeira ainda no distribuda ao partido que, em cada rodada, apresentar a maior mdia (donde a denominao de mtodo das maiores mdias). No caso dos quocientes eleitorais, divide-se o total de votos pelo nmero de cadeiras a preencher (quociente Hare). O resultado da diviso o quociente eleitoral, pelo qual se divide o total de votos de cada partido, para calcular quantas cadeiras cada um conquistou (seu quociente partidrio). preciso ainda uma regra para distribuir as cadeiras restantes, aps a primeira distribuio. No Brasil, adotamos o quociente Hare na primeira operao, mas se usam os divisores dHondt para distribuir as sobras (Lei 4.737/1965, art. 109).

Sistemas mistos
No perodo imediatamente posterior Segunda Grande Guerra, a Alemanha Ocidental concebeu um sistema eleitoral que busca conciliar os princpios proporcional e majoritrio. Decide-se a eleio de metade dos representantes ao Parlamento Federal pelo critrio majoritrio, aplicado em distritos uninominais. A eleio da outra metade segue o princpio proporcional, cabendo aos eleitores votar em listas fechadas e preordenadas, apresentadas em nvel estadual. Contudo, o clculo do nmero de cadeiras de cada partido (ou seja, o quociente partidrio ) segue a frmula proporcional, com base na votao partidria obtida nas listas, razo de o sistema ser classificado entre os proporcionais.

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Em anos mais recentes, sistemas mistos tm sido implantados em numerosos pases, tais como a Itlia, a Nova Zelndia ou a Rssia, nem todos procurando, como o alemo, seguir os cnones da proporcionalidade na atribuio de cadeiras aos partidos. Elegem-se, na verdade, dois estratos de representantes, um, segundo o princpio majoritrio, o outro, segundo o proporcional (Cintra, 2005, p. 75-90; Nicolau, 2004, p. 63-76).

Sistemas eleitorais e sistemas partidrios


Entre as razes do interesse pelo estudo dos sistemas eleitorais esto seus possveis impactos sobre o sistema partidrio, em particular sobre o nmero de partidos polticos. A cincia poltica considera o nmero de partidos um importante fator para a capacidade governativa e a estabilidade do prprio sistema poltico (Przeworski et al., 2000). Nos anos 50, Maurice Duverger deu formulao geral relao entre o sistema eleitoral e o nmero de partidos. O sistema majoritrio, de maioria simples, levaria ao bipartidarismo, e o proporcional, ou o majoritrio de dois turnos, ao multipartidarismo. Trata-se do presumvel efeito das restries do sistema eleitoral sobre o clculo eleitoral do votante. Na pluralidade, o eleitor no desperdiar o voto em candidatos com poucas chances de vitria, e tal comportamento induzir, ao longo do tempo, ao estreitamento do leque partidrio em dois partidos, primeiro em nvel distrital e, eventualmente, em nvel nacional. No sistema proporcional, as barreiras so menores e, portanto, no dissuadem o voto em candidatos e em partidos menos populares. Desde a sua formulao original, inmeros autores testaram essas generalizaes e tentaram delimitar-lhes a validade. preciso considerar, por exemplo, a prpria presena, na sociedade, de um sistema partidrio, com maior ou menor estruturao e polarizao interpartidria, ou a existncia de clivagens sociais, entre elas as de car-

ter tnico, e sua distribuio geogrfica, para que os sistemas eleitorais possam ou no exercer um efeito redutor sobre o nmero de partidos (Sartori, 1996). Esses condicionantes impem, at mesmo, s vezes, inverter a direo da causalidade. Como observa Vernon Bogdanor, a representao proporcional, em vez de necessariamente causar a multiplicao no nmero de partidos, foi mero reconhecimento da prvia existncia de um sistema multipartidrio (Bogdanor, 1993, p. 197).

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Lista Aberta - Lista Fechada


Jairo Nicolau

Um aspecto fundamental no sistema de representao proporcional a definio de quais nomes da lista que o partido apresentou nas eleies sero eleitos. Uma opo a lista fechada, sistema no qual os partidos definem antes das eleies a ordem dos candidatos na lista. Neste caso, os eleitores no podem votar em nomes especficos, mas apenas no partido. As cadeiras que o partido obtiver vo para os primeiros nomes; por exemplo, se um partido elege dez representantes, os dez primeiros nomes ocuparo as cadeiras. Entre as democracias que utilizam a lista fechada esto Israel, Espanha, Portugal, Argentina e frica do Sul. A Itlia utilizou a lista fechada pela primeira vez nas eleies de 2006. Uma outra opo a lista aberta, sistema em que a deciso de quais candidatos sero eleitos depende exclusivamente dos eleitores. Os partidos apresentam uma lista de candidatos e o eleitor vota em um dos nomes. As cadeiras obtidas pelo partido so ocupadas pelos nomes mais votados da lista. A lista aberta utilizada no Brasil, na Finlndia, no Chile e na Polnia. Uma terceira opo a lista flexvel. Neste sistema, os partidos definem a ordem dos candidatos antes das eleies, mas os eleitores podem votar em um determinado nome da lista. O voto dado na legenda confirma o ordenamento dos candidatos definido pelos partidos. Caso um candidato obtenha um nmero significativo de votos (os critrios de contagem variam em cada pas) ele pode mudar sua posio na lista. Esse sistema utilizado na ustria, Holanda, Blgica, Sucia, Dinamarca e Noruega. Nestes pases, em geral, o eleitor confirma a lista partidria, por isso, reduzido o contingente de candidatos

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que conseguem mudar suas posies na lista. O Brasil adotou o sistema de lista aberta em 1945, antes de outros pases que se notabilizaram por utiliz-la (ela foi adotada na Finlndia em 1955 e no Chile em 1958). O sistema atualmente em vigor no pas oferece duas opes aos eleitores: votar em um nome (voto nominal) ou em um partido (voto de legenda). As cadeiras obtidas pelos partidos (ou coligaes entre partidos) so ocupadas pelos candidatos mais votados de cada lista. importante sublinhar que as coligaes entre os partidos funcionam como uma nica lista; ou seja, os mais votados da coligao, independentemente do partido ao qual pertenam, se elegem. Diferentemente de outros pases (Chile, Finlndia e Polnia) onde os eleitores tm que obrigatoriamente votar em um nome da lista para ter o seu voto contado para o partido, no Brasil os eleitores tm a opo de votar em um nome ou em um partido (legenda). O voto de legenda contado para distribuir as cadeiras entre os partidos, mas no tem nenhum efeito na distribuio das cadeiras entre os candidatos. J na dcada de 1950 o sistema de lista aberta brasileiro passou a receber crticas de alguns polticos e estudiosos. Dois pontos apareceram com mais freqncia nestas crticas. O primeiro que durante a campanha eleitoral, ao invs de cooperarem entre si, os candidatos seriam estimulados a competirem pelas possveis cadeiras obtidas pelos partidos. O segundo que os candidatos teriam fortes incentivos para pedir voto para si, mas poucos incentivos para enfatizar a campanha partidria, o que contribuiria para promover a personalizao e enfraquecer os partidos. Em geral, essas crticas estavam associadas a outras dirigidas a outros aspectos do funcionamento da representao proporcional no Brasil (a distoro na representao das cadeiras dos estados na Cmara dos Deputados; os efeitos da frmula eleitoral e a regra das coligaes).

Por essa razo, as propostas de reforma eleitoral procuravam ser uma opo no para a lista aberta em particular, mas sim representao proporcional. Durante as dcadas de 1960 e 1970 o sistema majoritrio (conhecido no meio poltico como voto distrital) foi a opo dominante nas propostas de reforma eleitoral. Nas dcadas de 1980 e 1990 houve uma preferncia por propostas que defendiam a adoo de alguma variao de sistema misto (conhecido no meio poltico como voto distrital-misto). Em 2003, a Comisso Especial de Reforma Poltica da Cmara dos Deputados, presidida pelo deputado Ronaldo Caiado (PFL), sugeriu a substituio do sistema de lista aberta pelo de lista fechada nas eleies para Cmara dos Deputados, Assemblias Legislativas e Cmaras Municipais. Segundo os defensores da proposta, a lista fechada deveria ser adotada por duas razes. A primeira o fortalecimento dos vnculos entre os eleitores e os partidos. A segunda que apenas a lista fechada compatvel com o financiamento exclusivamente pblico das campanhas eleitorais, outra proposta que constava do relatrio. O argumento que seria impossvel controlar os gastos do fundo de campanha devido ao grande nmero de candidatos que disputam as eleies. A proposta de adoo da lista fechada no Brasil gerou controvrsia entre estudiosos, polticos e jornalistas. Entre os argumentos apresentados trs merecem ser discutidos com mais cuidado. Reduo da escolha dos eleitores. O sistema de lista aberta permite que o eleitor faa duas escolhas simultaneamente: por um determinado partido (ou coligao) e por um determinado candidato que concorre por esse partido (ou coligao). No sistema de lista fechada o eleitor poderia apenas votar no partido. Assim, nas situaes em que o eleitor tivesse alguma restrio por um ou mais nomes dispostos nos primeiros lugares da lista (e que provavelmente seriam eleitos) ele no teria nada a fazer. Portanto, o eleitor teria a sua margem de escolha reduzida.

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Os defensores da lista fechada argumentam que o funcionamento do sistema representativo no Brasil j tem vrios mecanismos que afetam a escolha dos eleitores. O primeiro a coligao entre os partidos, que permite que o voto dado em um candidato de um partido acabe contribuindo para eleger um candidato de outro. O segundo a constante troca de partido por parte dos deputados durante o mandato, o que viola a noo de representao partidria; cerca de 1/3 dos deputados abandonam a legenda pela qual eles foram eleitos durante o mandato. O terceiro um limitado controle da atividade parlamentar: os eleitores tm a liberdade de escolher o seu candidato, mas essa deciso no passa da cabine eleitoral, j que meses depois da eleio j muito reduzido o contingente de eleitores que se lembram do nome do candidato em quem votaram a pesquisa Estudo Eleitoral do Brasil (ESEB) realizada em dezembro de 2002, dois meses depois da eleio, revelou que apenas 44% dos eleitores lembravam do nome do candidato a deputado federal. A oligarquizao dos partidos. Para muito crticos, o principal efeito da introduo da lista fechada no Brasil seria a oligarquizao dos partidos. Os dirigentes de cada seo partidria passariam a ter o poder de controlar a indicao dos nomes que comporiam a lista, priorizando seus aliados para ocuparem os primeiros lugares na lista e deixando os adversrios na parte inferior da lista. O risco existe, mas importante lembrar que alguns pases utilizam os sistemas de lista fechada com relativo sucesso. Portugal e Espanha, por exemplo, a adotaram ainda na fase de redemocratizao e conseguiram organizar um sistema partidrio consistente. A frica do Sul e Israel tm utilizado o sistema de lista fechada para favorecer determinados grupos tnicos e religiosos, e a Argentina para garantir a representao feminina na Cmara dos Deputados. A Sucia utilizou com sucesso a lista fechada at 1994. No h nenhuma evidncia de que os partidos nestes pases sejam menos democrticos do que os de outras democracias.

Poder-se-ia esperar que a lista fechada estivesse associada a uma menor renovao parlamentar (uma evidncia indireta de oligarquizao). A pesquisa feita pelos cientistas polticos ingleses Richard Matland e David Studlar, comparando 25 diferentes pases, mostrou que no h nenhuma relao entre o sistema eleitoral e a taxa de renovao parlamentar. Outra premissa equivocada da crtica da oligarquizao imaginar que o processo de seleo de candidatos no mudaria sob a vigncia de um novo sistema eleitoral. Hoje os eleitores podem votar em um dos candidatos, mas a lista de nomes selecionada pelos partidos de maneira fechada. Em geral, os nomes so escolhidos pelos dirigentes partidrios e aprovados nas convenes. Com a maior importncia conferida aos partidos no sistema de lista fechada, tambm plausvel imaginar que poderamos ter partidos menos oligarquizados (com primrias e convenes mais disputadas, por exemplo), do que os que temos hoje. Alm disso, possvel criar instrumentos para reduzir o controle dos lderes, tais como: assegurar que a lista ser formada proporcionalmente entre as diversas chapas que disputaro a conveno; garantir que a escolha pelos delegados (ou filiados) dos nomes que comporo a lista ter que ser feita pelo voto secreto. Ausncia de prestao de contas personalizada. Uma crtica mais consistente lista fechada que ela no incentiva uma ligao direta dos representantes com os seus eleitores. Neste modelo, a principal motivao do deputado cultivar o trabalho partidrio (pois esse que garante a boa posio da lista na eleio seguinte), e o parlamentar tem muito pouco interesse em prestar contas de seu mandato populao em geral. Essa a principal crtica feita ao funcionamento da lista fechada na Argentina, em Israel e na Espanha. No sistema de lista aberta em vigor no Brasil os deputados so movidos pela necessidade de sempre estarem conectados s suas bases. Os crticos da lista

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aberta alegam que essa conexo nem sempre feita de maneira eficiente: algumas reas do estado ficam sem representao direta, j que no conseguem eleger representantes, enquanto outras ficam sobre-representadas; alguns deputados passaram a representar interesses de grupos muito especficos (movimentos sociais, grupos econmicos, igrejas, corporaes) em detrimento de interesses mais gerais; sem contar o disvirtuamento do mandato com envolvimento em esquemas de corrupo. Grande parte das reformas feitas recentemente em outras democracias tem procurado alguma combinao que garanta simultaneamente o voto partidrio e algum tipo de accountability pessoal. Muitos pases (Itlia entre 1993 e 1995, Japo, Nova Zelndia, Bolvia e Venezuela) adotaram sistemas mistos, que combinam a lista fechada e o voto majoritrio-distrital. A Sucia, depois de uma longa discusso, abandonou o sistema de lista fechada por um sistema de lista flexvel, que permite que o eleitor altere a lista. Um passo importante na discusso de reforma eleitoral no Brasil foi trazer a opo de adoo da lista fechada baila. Esse movimento serviu para discutir com mais cuidado as mazelas e as virtudes do sistema em vigor no Brasil. Um passo adiante ser olhar com cuidado a experincia dos pases que utilizam a lista flexvel. Observar particularmente como a Blgica, a Sucia e a ustria escolhem seus deputados pode abrir novos caminhos para a discusso sobre a reforma eleitoral. A proposta de fortalecer o vnculo dos eleitores com os partidos, sem perder a possibilidade do voto individual, uma opo que deve ser considerada no atual debate sobre qual a melhor forma de escolher os representantes no Brasil. Um fator que facilita que a lista aberta brasileira j permite os dois tipos de voto (nominal e de legenda); restando apenas criar um mecanismo para que o voto de legenda possa favorecer os primeiros nomes da lista.

Referncias
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Nmero e Distribuio de Cadeiras na Cmara dos Deputados


David Samuels

Segundo as pesquisas de opinio pblica, os brasileiros tm uma apreciao negativa dos membros do Congresso. Esse sentimento comum no mundo todo. No meu pas, (EUA), escndalos persistentes comprometem tanto a Cmara dos Deputados quanto o Senado. Alguma coisa pode ser feita para melhorar a qualidade e a consistncia da representao democrtica? Este verbete considera duas reformas potenciais: a mudana no nmero dos deputados e na distribuio deles nos estados brasileiros. As preocupaes relativas ao nmero dos representantes coincidem com o nascimento da prpria democracia. Os autores dos Federalist Papers (ver especialmente nmeros 55 e 56) artigos que debatiam a forma que a Constituio dos Estados Unidos deveria assumir durante a conveno constitucional americana original sugeriam que a legislatura deveria ser grande o suficiente para retratar os diversos interesses da populao, a fim de construir coalizes, e, assim, tornar a corrupo mais difcil, porm, no to grande que resultasse em confuso e na inabilidade para tomar decises. Mudar o tamanho da Cmara de Deputados do Brasil mudaria a qualidade da representao democrtica? Eu sou ctico. Em uma perspectiva comparada, o nmero de Deputados na Cmara no muito grande. De fato, como a Tabela 1 sugere, poderia se argumentar que a Cmara de Deputados muito pequena. Esta tabela mostra a populao de vrios pases, o nmero dos membros da Cmara dos Deputados de uma determinada legislatura e a relao entre a

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populao e o nmero dos deputados. Na maioria dos pases que constam nessa tabela, essa relao muito menor do que no Brasil. Apenas em pases muito grandes, como os Estados Unidos e a ndia, essa taxa maior. So muito grandes os parlamentos de pases como Israel, Holanda e Nova Zelndia? De fato, a relao entre a populao e o nmero de cadeiras na Cmara no diferencia muito da mdia mundial, sugerindo que o tamanho da Cmara no nem muito grande nem muito pequeno. (Analistas tm mostrado que existe uma relao estatstica extremamente forte entre o logaritmo do nmero de cadeiras e o cubo do logaritmo da populao, conhecida como a Lei do Cubo. O nmero de cadeiras na Cmara dos Deputados tem historicamente conformado a Lei do Cubo.) Deixe-me examinar historicamente a evoluo dessa relao no Brasil. A Figura 1 ilustra essa tendncia. O eixo horizontal indica o nmero de cadeiras na Cmara dos Deputados. Isto se relaciona com a populao estimada do Brasil no momento da eleio, no eixo vertical. O primeiro ponto, na posio mais baixa esquerda, busca estes dois nmeros no ano de 1872. A linha que conecta os pontos do grfico segue a evoluo do tamanho da Cmara at 2006. A linha s rompe com sua tendncia de crescimento quando, em 1970, ela se volta mais para a esquerda. O regime militar no poder, neste perodo, reduziu o tamanho da Cmara como parte de seu esforo para control-la. Entretanto, uma vez iniciado o processo de transio para a democracia, a linha retornou ao seu curso normal de crescimento na medida em que a populao aumentava. Se os militares no tivessem reduzido o tamanho da Cmara, no haveria razo para supor que a Cmara brasileira seria, hoje, maior ou menor do que ela realmente . Se examinarmos a evoluo histrica da relao entre populao e o nmero de cadeiras no Brasil mais de perto, ns chegaremos novamente concluso de que o tamanho da Cmara muito pequeno. A

Tabela 2 mostra que, em 1872, a Cmara possua um deputado para aproximadamente 81 mil brasileiros. Essa relao foi diminuindo at 1893, o que significa que a taxa de crescimento da populao na Cmara de Deputados superou a de crescimento da populao brasileira como um todo. Entretanto, de 1993 em diante, a situao se inverteu: a taxa de crescimento da populao brasileira tem superado, em muito, o crescimento do tamanho da Cmara. O tamanho da Cmara se fixou em 513 deputados desde 1994, mas a populao brasileira aumentou em mais de 30 milhes de pessoas desde ento. Um argumento a favor do aumento do tamanho da Cmara poderia ser feito hoje, principalmente porque a populao brasileira continua a crescer. Diminuir o tamanho da Cmara, em contraste, muito provavelmente no redundaria em uma economia significativa do oramento federal. Dado que os brasileiros acreditam pouco nos membros do Congresso, reduzir o tamanho da Cmara poderia torn-los ainda mais distantes de seus representantes. Ademais, a teoria democrtica sugere que a representao poltica aumenta a proximidade que as pessoas sentem em relao aos seus representantes. Dificilmente uma pessoa pode esperar representar fielmente os interesses de 363 mil pessoas. No lugar de ajustar o tamanho da Cmara, os brasileiros podem considerar ajustar a forma atravs da qual so alocadas as cadeiras no interior da Cmara. Um fato freqentemente mencionado sobre as legislaturas brasileiras seu alto grau de desproporcionalidade. Desproporcionalidade o grau atravs do qual a proporo da populao em relao s cadeiras varia segundo cada estado. Se a populao de todos os estados brasileiros fosse a mesma e o nmero de cadeiras alocadas para cada um deles fosse o mesmo, no haveria desproporcionalidade na Cmara de Deputados. Entretanto, dado que a Constituio brasileira estabelece um mnimo de oito, e um mximo de setenta cadeiras para cada estado, isto est longe de ser o caso. So Paulo possui cerca de 35 milhes de pessoas

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e tem 70 cadeiras na Cmara, uma proporo de 500 mil cidados para cada deputado. Essa proporo muito diferente daquela encontrada no Amap, por exemplo, onde temos cerca de 600 mil pessoas e oito cadeiras, uma proporo de 75 mil cidados para cada deputado. Muitas das democracias consolidadas tm realizado reformas na proporcionalidade das cadeiras nas Cmaras dos Deputados com o objetivo de alcanar aquilo que conhecido como a norma da proporcionalidade, uma pessoa, um voto, ou seja, o voto dos cidados nos diferentes distritos deve ser igualmente representado na legislatura. Embora a desproporcionalidade no Brasil seja quase dez vezes pior do que a desproporcionalidade nos Estados Unidos ou no Reino Unido, por exemplo, ela no a pior no mundo: as Cmaras dos Deputados da Argentina, do Chile, do Equador e da Bolvia so muito mais desproporcionais do que a brasileira. O Brasil deveria corrigir a proporcionalidade na Cmara dos Deputados? Fazer isto significaria dar para So Paulo mais cadeiras, tirar cadeiras de alguns estados sobrerepresentados nas regies Nordeste e, especialmente, Norte, ou em ambas. Este objetivo, do ponto de vista da teoria democrtica, pode ser normativamente desejvel, mas ele praticamente vivel? A desproporcionalidade no Brasil apresenta uma longa raiz histrica. A Cmara j era altamente desproporcional antes da queda do Imprio. A Constituio brasileira de 1891 institucionalizou a desproporcionalidade existente ao alocar um mnimo de quatro deputados para cada estado. A Constituio de 1933 buscou reduzir o poder dos estados de Minas Gerais e So Paulo, que conformavam a poltica do caf-com-leite, e as injustias contra So Paulo e Minas Gerais continuaram quando as eleies competitivas e o sufrgio universal foram estabelecidos depois da queda de Vargas em 1945. Membros da Assemblia Constituinte de 1946 decidiram aumentar para sete o nmero mnimo de deputados federais de cada estado. Os estados com mais

de 20 deputados ganharam ainda um deputado adicional, num total de 150 mil cidados. Em uma manobra visando atingir So Paulo, foi institudo que o estado que obtivesse mais de 20 deputados s teria direito a mais um, num total de 250 mil cidados. A Constituio de 1946 aumentou, assim, a desproporcionalidade, principalmente contra So Paulo. A desproporcionalidade teve conseqncias polticas importantes no perodo de 19451964. Vrios cientistas polticos sugeriram que ela contribua para distanciar o Executivo do Legislativo, uma vez que a composio majoritria e dominante de cada Casa diferia substancialmente: uma base urbana para o Executivo e uma base rural para o Legislativo. Dessa forma, a desproporcionalidade pode ter contribudo para a tenso entre Executivo-Legislativo nesse perodo. Durante a ditadura brasileira (1964-1985), os militares mudaram as leis eleitorais vrias vezes com o objetivo de fortalecer a ala conservadora do Congresso e enfraquecer principalmente a oposio urbana. Em 1977, o regime estabeleceu um mximo de deputados por estado. Essa deciso s afetou negativamente So Paulo, mas ao limitar So Paulo, ela conseqentemente aumentou o peso poltico das regies rurais e mais pobres, onde o apoio ao governo era mais forte. Em 1982, um pouco antes do restabelecimento das eleies democrticas para deputado federal, o regime aumentou o mnimo de nmero de cadeiras para 18 por estado e, o mximo, para 60. Essa mudana favoreceu ainda mais os estados j sobre-representados e melhorou apenas marginalmente a situao de So Paulo, pois em um sistema proporcional justo, So Paulo teria obtido 101 cadeiras no lugar de 60 cadeiras. (Nessa mesma poca, Minas Gerais j no era mais sub-representada porque sua populao no tinha crescido to rapidamente quanto a de So Paulo.) Alm disso, os militares criaram o novo estado de Rondnia, na regio mais pobre e mais conservadora do Nordeste, acrescentando, assim, outros 8 deputados e 3 senadores ala conservadora.

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O aumento da desproporcionalidade na Cmara no terminou com o fim do regime militar. Em 1988, a nova Constituio democrtica aumentou o nmero mximo de deputados por estado para 70, embora So Paulo no tivesse elegido esse nmero de deputados at 1994. Entretanto, entre 1985 e 1990 seis novos estados foram criados, acrescentando 48 deputados (cerca de 10% do total) e 18 senadores (cerca de 20% do total) para as regies menos desenvolvidas, rurais e menos populosas do Brasil. Por contraste, So Paulo nunca conseguiu estabelecer uma boa negociao no sentido de aumentar o tamanho de sua delegao de deputados. So Paulo continua o nico estado substantivamente sub-representado na Cmara, embora vrios estados permaneam sobre-representados. Concretamente, os estados que pertencem s regies subdesenvolvidas do Norte, Nordeste e CentroOeste possuem 42% da populao e controlam 51% das cadeiras da Cmara. A reproporcionalidade das cadeiras mudaria a natureza ou a qualidade da representao democrtica no Brasil? Equalizar a relao entre populao e cadeiras nos estados brasileiros tem um apelo normativo: os tericos h muito tempo vm sugerindo que a democracia deve buscar considerar cada voto de forma mais igualitria possvel. A existncia de um Senado torna claramente esse objetivo impossvel, uma vez que os territrios possuem direito representao igual no Senado, independentemente de suas respectivas populaes. Entretanto, isso sugere que a Cmara deva ser mantida como a Cmara do Povo enquanto o papel da Cmara dos Territrios deve ser limitado ao Senado. No Brasil, a distribuio de cadeiras na Cmara favorece os interesses polticos dos estados e das regies sobrerepresentadas. O resultado disso que o povo e os polticos desses estados possuem, desproporcionalmente, mais poder para afetar as polticas pblicas, especialmente a distribuio dos recursos oramentrios, do que os cidados e os polticos em outros estados. Isto , certamente, injusto do ponto

de vista normativo, mas sobre-representar os interesses das regies mais pobres s expensas das regies mais ricas uma prtica bem sedimentada no Brasil. Nessa troca, So Paulo paga um preo poltico. Talvez isto no seja timo do ponto de vista terico, mas muito funcional para o Brasil do ponto de vista prtico.

Tabela 1 - Mdia do Tamanho das Cmaras dos Deputados Pases


Brasil Canad Frana Alemanha ndia Israel Itlia Japo Holanda Nova Zelndia Portugal Espanha Reino Unido Estados Unidos

Populao
186.000.000 33.000.000 61.000.000 82.000.000 1.100.000.000 6.000.000 58.000.000 127.000.000 16.000.000 4.000.000 10.000.000 40.000.000 60.000.000 295.000.000

Deputados
513 308 577 614 545 120 630 480 150 120 230 350 646 435

Pop./Deputados
363.000/1 107.000/1 106.000/1 134.000/1 2.000.000/1 50.000/1 92.000/1 265.000/1 107.000/1 33.333/1 43.000/1 114.000/1 93.000/1 678.000/1

Tabela 2 - Mdia do Tamanho das Cmaras no Brasil Ano


1872 1881 1890 1893 1933 1934 1945 1950 1954 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006

Populao
9.930.477 120.000.000 14.333.915 14.333.915 35.000.000 35.000.000 46.000.000 51.943.813 58.000.000 69.546.751 80.000.000 93.137.796 100.000.000 110.000.000 125.000.000 135.000.000 146.825.472 150.000.000 165.000.000 175.000.000 186.112.794

Deputados
122 125 205 212 214 250 286 304 326 404 409 310 364 420 479 487 503 513 513 513 513

Pop. Dep.
81.397 96.000 69.922 67.613 163.551 140.000 160.839 170.868 177.914 172.145 195.599 300.445 274.725 261.905 260.960 277.207 291.900 292.398 321.637 341.131 362.793

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Figura 1 - Populao X N de Deputados

(Agradeo ao Professor Jairo Nicolau do IUPERJ por disponibilizar as informaes sobre o nmero de cadeiras nas Cmaras de Deputados desde o sculo 19.) (Traduo: Cludia Feres Faria - DCP-UFMG)

Referncias
NICOLAU, Jairo M. 1997. As distores na representao dos estados na Cmara dos Deputados Brasileiros. DADOS: Revista de Cincias Sociais, 40(3):441-464. SAMUELS, David; SNYDER, Richard. 2001. Devaluing the vote in Latin America. The Journal of Democracy, 12(1): 146-159. SNYDER, Richard; SAMUELS, David. 2004. Legislative malapportionment in Latin America: Historical and Comparative Perspectives. In: GIBSON, Edward (Ed.). Representing regions: federalism and territorial politics in Latin America. Baltimore: Johns Hopkins University Press. TAAGEPERA, Rein; SHUGART, Matthew. 1989. Seats and votes. New Haven: Yale University Press.

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Coligaes Eleitorais
David Fleischer

As primeiras teorias sobre as coligaes e as motivaes dos partidos polticos em participar dessas estratgias polticas foram elaboradas no incio dos anos 60 (Gamson), e subseqentemente ampliadas e adaptadas para incluir dados novos e outras experincias. No campo da cincia poltica encontramos dois enfoques sobre coligaes: 1) alianas entre partidos polticos para formar ou compor chapas de candidatos em comum para concorrer s eleies [coligaes partidrias ou eleitorais] (Krause; Schmitt; Oliveira; Soares); e 2) alianas ou coalizes de partidos (no perodo ps-eleitoral) para sustentar um governo com uma maioria efetiva e confivel no Poder Legislativo. Porm, nem sempre um decorre do outro ou seja, muitas vezes a coligao eleitoral que ajudou eleger um grupo de partidos no se converte numa coalizo partidria no Legislativo, para sustentar o governo recm-eleito principalmente em sistemas presidencialistas, pluripartidrios com representao proporcional (RP) e especialmente quando essa RP usa coligaes com listas abertas como no caso brasileiro. Ainda, os estudiosos que analisam a formao e a operao de coligaes eleitorais dividem seus enfoques:
1) Entre presidencialismo e parlamentarismo; 2) Quanto ao grau de pluralismo no sistema partidrio (Dalmoro; Fleischer); 3) Entre os diversos sistemas eleitorais praticados (Schmitt); 4) Entre as listas abertas ou fechadas no sistema proporcional (Dalmoro; Fleischer); 5) Se sublistas so permitidas (na eleio proporcional e/ou majoritria);

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6) Entre a coincidncia (ou no) de eleies majoritrias e proporcionais (Sousa); 7) Entre os impactos de uma clusula de barreira (Machado); e 8) Se existe algum mecanismo ou regra de fidelidade partidria na fase ps-eleitoral.

Na Europa, comum a formao de coligaes eleitorais abrangentes, como na ltima eleio italiana, onde duas coligaes praticamente empataram Unio de Romano Prodi e Casa das Liberdades (CDL) de Slvio Berlusconi. Na Alemanha, tambm em 2006, nenhum dos dois grandes blocos Social Democracia (SPD) e a Democracia Crist (CDU/CDS) elegeu uma maioria absoluta de cadeiras no Bundestag e no conseguiu articular uma coalizo majoritria com os partidos menores. Assim, os dois formaram uma grande coalizo nacional para governar.

Coligaes eleitorais
Embora haja um forte vnculo entre coligaes eleitorais e coalizes de governo, especialmente em sistemas parlamentaristas onde a fidelidade partidria muito forte, a presente anlise vai abordar a fase eleitoral deste fenmeno como e por que os partidos se associam em coligaes eleitorais? Em 2002 e 2006 no Brasil, temos os casos de coligaes (ou alianas) eleitorais informais em funo da verticalizao das coligaes federais/estaduais imposta pelo TSE em maro de 2002 e mantida em 2006 (Santos). Embora a coligao PSDB-PMDB fora formalmente verticalizada em 2002, em apoio a candidatura de Jos Serra Presidncia da Repblica, em vrios estados o PMDB traiu este artifcio e mobilizou votos o em favor de Lula j no 1 turno. Em 2006, muitos partidos evitaram participar de coligaes presidenciais, para garantir maior liberdade de organizar coligaes diversas nos 27 estados, inclusive o PMDB, que repetiu a sua deciso de 1998 no lanou candidato presidencial e no participou de nenhuma coligao presidencial, justamente

para ficar livre da verticalizao em nvel 1 estadual. Esta tendncia seria a composio informal de coligaes esdrxulas [termo usado pelo TSE em 2002 para justificar a verticalizao]. Mas, por quais razes os partidos procuram participar de coligaes? Em geral, nos sistemas proporcionais, a razo dos pequenos partidos a sobrevivncia eleitoral, frente a barreira do quociente eleitoral quanto menor a bancada estadual, maior esta barreira para os pequenos partidos. No Brasil, os menores estados tm uma bancada de oito deputados federais, e assim o quociente eleitoral um oitavo (12,5%) dos votos vlidos, maior ainda que a barreira dos 5%. J nos estados maiores, como So Paulo com 70 deputados federais, o quociente eleitoral menor proporcionalmente 1/70 ou 1,4% dos votos vlidos para eleger um deputado. Logo, seria de se esperar uma maior freqncia de coligaes proporcionais nos estados menores, e uma menor freqncia nas unidades maiores. Tambm, a sobrevivncia das legendas pequenas [micropartidos] seria facilitada em circunscries maiores (Schmitt). Por exemplo, no perodo 19451964, os pequenos partidos (PTN, PST, PRP , PRT e MTR) sempre conseguiram eleger alguns poucos deputados em So Paulo e outros no Rio de Janeiro (ex-Distrito Federal/ Estado da Guanabara) justamente grandes colgios eleitorais naquela poca (Oliveira). Mas, por que ento os grandes partidos aceitaram os pequenos como parceiros em coligaes proporcionais? Aparentemente, para conseguir uma mobilizao eleitoral um pouco maior contra os outros partidos grandes em cada estado antes de 1964, freqentemente havia apenas duas grandes coligaes em nvel estadual em torno dos dois mais importantes partidos locais (PSD, UDN e PTB). A partir de 1994, no Brasil, as eleies majoritrias (Presidente, Governador e Senador) so coincidentes com os pleitos proporcionais. Porm, em 1954, 1958 e 1962, metade dos estados brasileiros tinham eleies coincidentes (Governador e Deputados, ambos

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com mandatos de quatro anos) enquanto na outra metade havia mandatos no-coincidentes (Governador, cinco anos e Deputado, quatro anos). Neste modelo quase experimental, Sousa mostrou que em 1962, 42,4% dos deputados federais foram eleitos por coligaes. Mas, nos 11 estados com eleies coincidentes, 61,7% dos deputados foram eleitos via coligaes eleitorais, porm, nos outros 11 estados (com eleies no-coincidentes) apenas 28,3% dos deputados foram eleitos via coligaes. Tambm cabe lembrar que em 1962, havia duas vagas para senador na agenda eleitoral. Assim, nestes 11 estados com eleies coincidentes, alm da coligao para deputado, o partido lder negociava os cargos de vice-governador e senador, alm dos suplentes deste. Muitas vezes, os grandes partidos procuram atrair mdios e pequenos partidos para a sua coligao eleitoral para aumentar o tempo disponvel no horrio eleitoral gratuito, especialmente para os cargos majoritrios. Outra razo o efeito do federalismo partidrio brasileiro onde alguns partidos so mais fortes em alguns estados, e outros no. Por exemplo, o PDT (um partido mdio) mais forte no Rio Grande do Sul e no Rio de Janeiro. O PSDB e o PFL so fortes em muitos estados, mas fracos no Rio Grande do Sul, enquanto o PMDB forte em quase todos os estados. J o PT conquistou a maior bancada na Cmara dos Deputados em 2002, mas somente elegeu trs governadores em estados menores (Acre, Mato Grosso do Sul e Piau) (Braga). importante ressaltar que no Brasil nunca se usou a sublegenda em eleies proporcionais, como em outros pases, por exemplo, a Argentina. No modelo brasileiro, quando os partidos formam uma coligao para deputado (com listas abertas) estas agremiaes perdem a sua identidade, como se a coligao fosse um balaio grande. Na Argentina, para exemplificar, numa coligao, cada partido participante tem a sua sublista prpria que apurada separadamente. Assim, conforme a votao obtida, aloca-se a cada coligao os assentos proporcionais sua

votao, e depois se processa um novo clculo proporcional entre as sublistas para ver quantos destes assentos conquistados cabem a cada sub-lema. No Brasil, usou-se o artifcio de sublegenda apenas para cargos majoritrios durante o regime militar (1964-1985) para eleger senadores e prefeitos. Neste caso, a ARENA e o MDB poderiam lanar at trs candidatos a estes cargos, e o partido que recebia o maior nmero de votos vencia, e a sublegenda deste elegia o senador ou o prefeito, embora o candidato (sublegenda) do outro partido talvez tenha alcanado a maioria simples dos votos. Este mecanismo da sublegenda foi um casusmo que favorecia a ARENA, que tinha dificuldades em acomodar suas alas (ex-PSD, ex-UDN, ex-PR, etc.) nestas eleies majoritrias. Nas eleies majoritrias anteriores a 1964, as alianas partidrias eram seladas pela composio das chapas presidente/vice-presidente, governador/vice-governador, senador/suplentes e prefeito/vice-prefeito lembrando que naquela poca os vices eram candidatos independentes (desvinculados do cargo titular), e de suplentes a senador. A partir de 1985, os vices passaram a constar numa chapa nica com o titular, mas estes cargos ainda eram negociados para formar coligaes. No perodo pr-1964, o contedo das alianas eleitorais tambm era esdrxulo [na linguagem do TSE, em 2002] , conforme o estado. Por exemplo, o PTB aliava ao PSD contra a UDN em alguns estados (como Cear), e, em outros, a UDN coligava com o PSD contra o adversrio comum (PTB), como no Rio Grande do Sul. Em 1950, Getlio Vargas e Adhemar de Barros selaram uma aliana PTB-PSP para o retorno de Vargas Presidncia (o PSP lanou o candidato a vicepresidente) e ainda queriam a adeso do PSD. Porm, o presidente General Eurico Gaspar Dutra vetou essa idia e obrigou o seu PSD a lanar candidato prprio o pouco conhecido deputado mineiro Christiano Machado. No entanto, na maioria dos estados, o PSD apoiou a eleio de Vargas informalmente. Assim, o PSD foi cristianizado (Soares).

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Nas eleies proporcionais de 1994, por exemplo, vrias coligaes exibiam uma falta de consistncia ideolgica nas suas composies por exemplo: o PSDB de F.H. Cardoso se aliou com o PDT em sete estados, o PCdoB, em seis, e o PPS em quatro; e o PFL de Marco Maciel aliou-se ao PDT em seis estados. O PT tinha uma poltica de coligaes mais consistente naquele ano e se aliou com o PSDB em apenas um estado. Naquela eleio, o PCdoB coligado com o PT conseguiu eleger 10 deputados federais, mas oito destes s custas do PT em funo da lista aberta onde o PCdoB mandava seus eleitores concentrar seus votos em um s nome, enquanto eleitores do PT dispersavam seus votos na legenda.

Reforma poltica e coligaes eleitorais


Vrias propostas de reformar a legislao partidria e eleitoral tm sido apresentadas nos ltimos anos. Algumas dessas modificaes propostas teriam impactos sobre o artifcio de coligaes eleitorais:
1) simplesmente proibir coligaes nas eleies proporcionais; 2) adotar listas fechadas e preordenadas pelos partidos/coligaes; 3) utilizar sublegendas dentro destas listas fechadas; e 4) adotar o mecanismo de federaes de partidos em vez de coligaes.

A simples eliminao de coligaes nas eleies proporcionais seria o fim da maioria dos pequenos e micropartidos no Brasil inclusive os chamados partidos histricos, como o PCdoB e o PPS. Talvez, apenas sete ou oito partidos maiores sobrevivessem a esta regra (Dalmoro; Fleischer). Adotar listas fechadas outra mudana cogitada nessas propostas para enquadrar o Brasil na variante do sistema proporcional mais freqentemente usado mundialmente. Porm, duas alternativas so apresentadas com ou sem sublistas ou sublegendas.

No modelo com sublegendas, cada partido participante da coligao apresentaria a sua lista de candidatos previamente ordenada (do 1 nome ao 20 nome, por exemplo) e na subdiviso das vagas conquistadas pela coligao a parcela alocada a cada sublegenda participante obedeceria ordem preestabelecida em cada sublista. Na alternativa sem sublegendas, os partidos participantes da coligao balaio grande teriam que decidir quantos candidatos caberia a cada legenda e a ordem em que estes entrariam na lista nica. Tanto uma como outra alternativa teriam um impacto negativo sobre as chances de os pequenos partidos aproveitarem a coligao para eleger seus candidatos, comparado com a simples lista aberta. Finalmente, a proposta de transformar as tradicionais coligaes eleitorais no Brasil em federaes de partidos foi formalizada atravs do Projeto Lei 2.679/03 aprovado pela Comisso Especial da Cmara dos Deputados em 3 de dezembro de 2003. Alm de fechar a lista proporcional para a eleio de deputados, esse PL enquadrou os partidos participantes de coligaes [federaes] num esquema de fidelidade ps-eleitoral. Cada federao de partidos [coligao] teria que ficar unida durante trs anos aps a eleio, e seus deputados eleitos seriam impedidos de mudar de partido. De uma vez, esse mecanismo tentaria preservar os pequenos partidos e, ao mesmo tempo, evitar o troca-troca de legendas pelos deputados aps o pleito. Em 2002, por exemplo, a coligao que elegeu o presidente Lula (em segundo turno) havia eleito 218 deputados no primeiro turno mas at 1 de fevereiro de 2003 (data da posse dos eleitos) a bancada governista havia recebido 34 migrantes e contava com 252 deputados. Mais tarde, com a adeso do PMDB e do PP , a bancada governista chegou a 370 deputados em junho de 2003. Na legislao atual de coligaes, esta aparente unio se desfaz no dia aps o pleito, e cada deputado eleito, cada partido, toma seus rumos de uma maneira independente como um ficar na linguagem dos

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jovens. Com a federao de partidos, seria como uma unio estvel de trs anos. Porm, o PL 2.679/03 colocou alguns condicionantes para formar tais federaes, inclusive a norma de candidato nato (os atuais deputados teriam lugar cativo no topo da lista fechada da federao) obviamente, para facilitar a aprovao pelos deputados eleitos em 2002. Mesmo com a insero de vrios agrados para os deputados, esse Projeto de Lei no entrou na pauta de votao na Cmara dos Deputados por causa de ameaas de trs partidos mdios PP , PTB e PL (os ltimos dois muito beneficiados pela migrao de deputados em 2002 e 2003). Quem sabe, com uma grande renovao, a nova Cmara consiga, em 2007, votar uma reforma poltico-partidrio-eleitoral e modificar este mecanismo de coligaes eleitorais.

SOARES, Glucio Ary Dillon. 1964. Alianas e coligaes eleitorais: notas para uma teoria. Revista Brasileira de Estudos Polticos, Belo Horizonte, 17:95-124. SOUSA, Vivaldo de. 2005. O comportamento das coligaes eleitorais entre 1954-1962: pleitos majoritrios coincidentes com proporcionais. In: KRAUSE; SCHMITT (Org.). Partidos e coligaes. p. 27-41.

Nota
1

Nos cdigos eleitorais de 1950 e 1965, estes conjuntos de partidos para fins eleitorais eram chamados de alianas, j na legislao eleitoral a partir de 1985 a denominao passou a ser coligaes. Braslia, 5 de junho de 2006.

Referncias
BRAGA, Maria do Socorro. 2006. Dinmica de coordenao eleitoral em regime presidencialista e federativo: determinantes e conseqncias das coligaes partidrias no Brasil. In: SOARES, G. A. D.; RENN, L. R. (Org.). Reforma poltica: lies da histria recente. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. p. 228-245. DALMORO, Jefferson; FLEISCHER, David. 2005. Eleio proporcional: os efeitos das coligaes e o problema da proporcionalidade. In: KRAUSE; SCHMIDTT (Org.). Partidos e coligaes, p. 85-113. GAMSON, William A. 1961. A theory of coalition formation. American Sociological Review, 26:373-382. KRAUSE, Silvana; SCHMITT, Rogrio (Org.). 2005. Partidos e coligaes eleitorais no Brasil. Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenauer; So Paulo: Editora UNESP. MACHADO, Aline. 2005. A lgica das coligaes no Brasil. In: KRAUSE; SCHMITT (Org.). Partidos e coligaes. p. 43-83. OLIVEIRA, Isabel Ribeiro de. 1973. Notas sobre o comportamento das coligaes eleitorais no Brasil (1950-1962). Dados, Rio de Janeiro, 10:166-183. SANTOS, Fbio. 2006. Verticalizao: a confuso no colo do STF. Primeira leitura, 3 de maro de 2006. <http://www.primeiraleitura.com.br>. SCHMITT, Rogrio. 2005. Os estudos sobre alianas de coligaes eleitorais na Cincia Poltica brasileira. In: KRAUSE; SCHMITT (Org.). Partidos e coligaes. p. 11-25.

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Justia Eleitoral
Matthew Taylor

A Justia Eleitoral foi criada em 1932, como parte de uma ampla reforma no processo eleitoral incentivada pela Revoluo de 1930. Sua criao foi um grande avano institucional garantindo, pela primeira vez na histria brasileira, que as eleies tivessem o aval de um rgo teoricamente imune influncia dos mandatrios (Silva Bohn et al., 2002). Esta instituio foi extinta com o advento do Estado Novo, mas foi reerguida em 1945 e manteve-se em funcionamento contnuo desde ento, mesmo durante o regime militar de 1964 a 1985. Durante este ltimo perodo, deve-se ressaltar o fato de o processo eleitoral no raras vezes ter sido manipulado pelo regime militar. Entretanto, esta manipulao geralmente se dava no mbito da legislao eleitoral, e no no plano de maior atuao da Justia Eleitoral, o processo eleitoral em si (Sadek, 1995). Talvez devido a esta histria, a Justia Eleitoral pde exercer o papel importante que desempenhou na transio para a democracia, possibilitando a adoo de novas regras e de novos padres de participao eleitoral distintas daquelas traadas pelo regime militar, alm de proporcionar um nvel mnimo de confiabilidade ao novo sistema de administrao e controle do processo eleitoral (Sadek, 1990, 1995). No exagero afirmar que a Justia Eleitoral foi uma das instituies mais relevantes em termos de providenciar as garantias necessrias para uma transio estvel, tanto nas eleies indiretas de 1985, quanto nas primeiras eleies diretas de 1989, episdio no qual a instituio foi diretamente responsvel pela implementao e o julgamento dos critrios para o registro de novos partidos polticos e candidatos aos diversos nveis de governo.

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A Justia Eleitoral como instituio


A Justia Eleitoral desempenha uma importante funo na administrao e conduo das eleies, cuidando tanto da iseno e lisura do processo quanto da sua abrangncia e celeridade. Cuida do controle do alistamento eleitoral; do registro das candidaturas; do controle das campanhas e, em especial, da propaganda eleitoral; da contagem e processamento dos votos; da anlise das contas das campanhas; e da diplomao dos vitoriosos. Apesar de ser uma instituio da Justia, a Justia Eleitoral no somente adjudica disputas no mbito eleitoral, mas tambm rene atribuies dos poderes Executivo e Legislativo: administra e gerencia as eleies e estabelece regras legais atravs da emisso de instrues normativas. A Justia Eleitoral composta de forma parecida aos outros rgos da Justia no Brasil, isto , por um Tribunal Superior Eleitoral (TSE), Tribunais Regionais Eleitorais (TREs) na capital de cada estado e no Distrito Federal, juzes eleitorais, e juntas eleitorais (Constituio de 1988, art.118). O TSE, rgo mximo da Justia Eleitoral, composto por sete membros, sendo que trs destes so indicados dentre os ministros do Supremo Tribunal Federal (STF), dois dentre os ministros do Supremo Tribunal de Justia, e dois so nomeados pelo Presidente da Repblica, entre advogados indicados pelo STF. As decises do TSE so irrecorrveis, salvo aquelas que so inconstitucionais ou denegatrias de habeas corpus ou mandado de segurana (art. 119). Os juzes eleitorais so juzes de Direito, e as juntas eleitorais so presididas por um juiz vitalcio e mais dois cidados nomeados pelo TRE local. Com exceo das juntas eleitorais, todos os rgos da Justia Eleitoral so permanentes, mas embora os funcionrios sejam de carreira, os juzes tm cargo temporrio, sendo que a nomeao para o prazo de dois anos com uma possibilidade de renovao para um segundo binio.

Em termos do poder institucional da Justia Eleitoral, so vrias as garantias da provvel continuidade da Justia Eleitoral como poder independente e de razovel influncia dentro do sistema poltico. Alm do histrico geralmente positivo da Justia Eleitoral como rbitro da contestao poltica, e da nomeao de integrantes da Justia Eleitoral oriundos de um Judicirio que j razoavelmente independente diante dos poderes Executivo e Legislativo, a instituio tambm se beneficia por possuir amplas competncias administrativas que lhe outorgam o poder de regulamentar as leis eleitorais. Adicionalmente, as regras eleitorais so estabelecidas em nvel federal e tm validade em todas as unidades da Federao, ao contrrio da praxe na maior parte dos sistemas federativos (Silva Bohn et al., 339), o que proporciona Justia Eleitoral uma facilidade de agir de forma uniforme em toda o territrio brasileiro.

Fraquezas na Justia Eleitoral


Em geral, o desempenho da Justia Eleitoral tem sido extremamente positivo em termos da eficincia e autonomia com a qual cumpriu sua funo no perodo ps-autoritrio. No entanto, esse desempenho mostra alguns desequilbrios. De um lado, a Justia Eleitoral tem se mostrado extremamente eficaz na melhoria do processo eleitoral, isto , em relao apurao do voto e participao generalizada dos eleitores. No pairam grandes dvidas sobre fraudes na urna no dia da votao: a introduo da urna eletrnica (comeando em 1996, e tornando-se quase universal em 2000) ajudou a tornar o processo de votao mais clere e transparente. A capacidade de organizao logstica das eleies tambm formidvel: o processo pelo qual as cdulas e urnas so colocadas at nos povoados mais remotos um feito que comprova a extenso e a capacidade do Estado brasileiro. Ainda do lado positivo, o TSE tem mostrado uma capacidade de absorver um eleitorado que cresceu continuamente ao longo do ltimo

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sculo, tanto em seus nmeros absolutos (atualmente em torno de 122 milhes), quanto como porcentagem da populao, culminando na outorga do voto aos analfabetos em 1985, que tornou o sufrgio adulto universal. Enfim, o processo pelo qual os eleitores participam do processo de votao, supervisionados pela Justia Eleitoral, beneficia-se de alta taxa de credibilidade. De outro lado, no entanto, o desempenho da Justia Eleitoral deixa muito a desejar, avanando pouco no sentido de fiscalizar a participao dos partidos ou dos candidatos nas mesmas eleies, e muito menos ainda na punio de eventuais erros decorrentes da atuao destes atores polticos. Tendo em mente o propsito desta coletnea, de oferecer subsdios para aprimorar as instituies polticas, essencial assinalar as principais fraquezas da Justia Eleitoral. Estas se resumem principalmente na dificuldade de monitorar e detectar irregularidades e na dificuldade de punir efetivamente os envolvidos em eventuais crimes eleitorais. Embora a Justia Eleitoral seja eficaz na punio de algumas manipulaes do processo eleitoral, como abusos por parte da mdia ou abusos no horrio eleitoral gratuito, deixa muito a desejar na fiscalizao e punio de irregularidades relativas ao financiamento irregular de campanhas (caixa dois) e ao uso indevido da mquina governamental. De acordo com um levantamento parcial das representaes feitas diante da Justia Eleitoral, 70% dos procedimentos so relativos ao horrio eleitoral, e apenas 0,3% resulta em condenao por crime eleitoral (Santos, 2003). Estas fraquezas da Justia Eleitoral resultam de dois males maiores: o fato de mudanas na legislao sobre campanha e sobre as eleies estarem justamente nas mos dos que mais se beneficiam de uma legislao pouco rigorosa; e a dificuldade de se monitorar eleies efetivamente diante de um sistema poltico-partidrio que incentiva um nmero imenso de candidaturas e partidos. O TSE j concedeu registro definitivo a 29 partidos polticos, o que lhes permite participar das eleies e da propaganda

eleitoral gratuita, alm de receber recursos do Fundo Partidrio. Foram quase 380 mil candidatos a cargos municipais, estaduais e federais nas eleies de 2004, sendo que muitos destes concorreram com seus correligionrios partidrios, inflando o custo e a agressividade das campanhas. Diante das reconhecidas deficincias tcnico-materiais e de recursos humanos da Justia Eleitoral (Sadek, 1995, p. 67), o elevado nmero de candidatos e partidos e a acirrada concorrncia entre eles dificultam imensamente a fiscalizao. A coibio preventiva da prtica de crimes eleitorais, atravs do monitoramento efetivo dos candidatos e partidos polticos, difcil, em vista das inmeras possveis contravenes, tais como o uso da mquina do governo para favorecer candidatos, o financiamento ilcito de campanhas, e as tentativas de compra de votos, fenmeno que pesquisa nacional estima ter atingido um em cada sete eleitores (Speck, 2003). O monitoramento de tais infraes pela Justia Eleitoral depende quase inteiramente de denncias advindas da sociedade civil. A nica exceo a esta regra se d no monitoramento pr-ativo do financiamento de campanha, pelo qual todos os candidatos apresentam as contas da campanha para considerao pela Justia Eleitoral at trinta dias aps o pleito. Mas a combinao de campanhas carssimas (Silva Bohn et al., 2002 estimam o custo de se eleger deputado federal em torno de 4,5 a 6 milhes de dlares), regras incuas ou frouxas tanto de declarao de gastos quanto do autofinanciamento da campanha pelo prprio candidato (o que dificulta o monitoramento de ingressos suspeitos), e a falta de uma legislao mais rigorosa, que permita a rejeio de contas suspeitas, tende a dificultar o trabalho da Justia Eleitoral. Como concluem Silva Bohn et al. (2002, p. 351), devido a esses fatores, as contas de campanha acabam se tornando uma pea de fico, e a prestao de contas vista como um acordo de cavalheiros, no qual cada partido ratifica a lisura da contabilidade alheia, para que, em troca, possa ter

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as prprias contas aprovadas. O resultado, no surpreendentemente, um uso generalizado do chamado caixa dois, pelo qual as doaes e gastos verdadeiros de campanha so feitos longe do olhar da Justia Eleitoral. A dificuldade em se punir infraes devese, em parte, a separao institucional da Justia Eleitoral de outras instituies jurdicas: isto , da existncia de esferas diferentes da Justia para tratar de assuntos de corrupo por polticos governantes, e, outra, para tratar de irregularidades eleitorais, mesmo que a prtica da corrupo pelos governantes muitas vezes seja incentivada pelas demandas do sistema eleitoral. Deve ser realada, tambm, a existncia de uma justia privilegiada para alguns polticos, como deputados e ministros, que detm o privilgio de foro especial, ao contrrio de seus pares no eleitos.

Pensando uma nova Justia Eleitoral


Qualquer reforma a ser pensada para a Justia Eleitoral deve achar um equilbrio entre diversas metas: aumentar o grau de transparncia disponvel ao eleitorado sobre a real relao entre candidatos polticos e seus financiadores; fortalecer os partidos polticos de forma que eles representem de fato uma tendncia discernvel ao eleitor, e no um emaranhado de interesses diversos e, muitas vezes, internamente conflitantes; e finalmente, criar regras claras, transgresses s quais possam ser monitoradas, investigadas e eficientemente punidas de maneira que desestimulem futuros crimes. Mas estes objetivos apresentam duas complicaes: a primeira a possibilidade de um excesso de regras que possam ser ignoradas pela sua complexidade e pelas dificuldades de implement-las efetivamente. A segunda, de ordem mais imediata, que estas mudanas requerem reformas em trs nveis bem distintos do sistema jurdico e poltico.

O primeiro nvel, no qual as reformas podem ser promovidas, interno Justia Eleitoral. Essas mudanas podem ser avanadas dentro do TSE atravs de resolues de cunho prprio ou de acordos de cooperao com outras partes da burocracia estatal para tentar aprimorar o controle e a transparncia das eleies. Esforos neste sentido variam desde iniciativas burocrticas, como o recadastramento de eleitores ou a criao de um novo ttulo de eleitor que iniba as fraudes, at esforos que j esto em andamento para aprofundar a cooperao e a troca de informaes com outras instituies do Estado. Estes ltimos incluem tentativas de melhorar o monitoramento das campanhas polticas atravs da cooperao entre a Justia Eleitoral, a Receita Federal e os Tribunais de Conta, e o aprofundamento da cooperao com a Polcia Federal e os Ministrios Pblicos, nos esforos de investigao e efetiva punio de eventuais transgresses. No caso da cooperao com a Receita, j est em curso uma inovadora tentativa de acompanhamento conjunto da prestao de contas nas eleies de 2006, que poderia ser aprofundada tanto com a Receita quanto com os Tribunais de Conta para desvendar gastos e receitas no declaradas. Outras mudanas internas Justia j foram propostas por uma comisso de notveis convocada pelo TSE em 2005, mas ainda no foram implementadas. Entre estas esto a melhoria na prestao de contas partidrias, que hoje em dia no se colocam disposio na Internet, dificultando, assim, o acompanhamento pblico, e uma melhor divulgao dos doadores de campanha, com nfase na identificao pblica destes, antes das eleies. Ambas as propostas ajudariam a fechar o cerco aos doadores que se aproveitam da no publicidade das contas partidrias para fazer doaes ao partido que no raramente so diretamente repassadas a um determinado candidato. Finalmente, uma mudana de efeito prtico poderia ter efeitos imediatos: a realocao dos recursos internos da Justia Eleitoral. Por via de exemplo, o TSE gastou em tornou de

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R$1 milho no ano passado para renovar sua frota de carros oficiais, mas disps de somente cinco funcionrios para realizar todo o controle nacional das despesas partidrias. O segundo nvel de reformas inclui mudanas na prpria instituio da Justia Eleitoral e na legislao relativa s eleies. Ambas haveriam de ser aprovadas pelo Congresso. Em relao primeira, de longa data a crtica investidura temporria dos membros dos tribunais eleitorais, que apresenta o inconveniente de impedir uma maior especializao nos assuntos atinentes ao contencioso eleitoral (Sadek, 1995, p. 38). Neste mesmo sentido, a Justia Eleitoral como instituio tambm poderia ser fortalecida atravs de maiores dotaes oramentrias para a Justia Eleitoral e o Ministrio Pblico eleitoral, permitindo a ampliao de sua capacidade (se combinado com a racionalizao e realocao de seu gasto na linha recomendada acima). Entre as propostas para aprimorar o controle dos gastos legtimos de campanha, o aumento da fiscalizao, a criao de benefcios para os contribuintes legais, e um aumento na efetiva punio so essenciais. Em relao fiscalizao, uma proposta seria a contratao temporria de auditores externos pela Justia Eleitoral durante perodos eleitorais. Estes auditores poderiam ser tanto do setor privado quanto servidores pblicos emprestados durante o perodo eleitoral (do Ministrio da Fazenda, dos Tribunais de Contas, etc.) para incorporar comisses temporrias de fiscalizao de contas. Tal proposta no implicaria aumento permanente no tamanho da burocracia, mas garantiria uma divulgao mais rpida das fontes financiadoras legtimas e da relao entre gastos efetivos e rendas declaradas. Uma segunda proposta, do Professor Marcos Cintra, centralizaria o oramento dos candidatos na Justia Eleitoral: qualquer doao ou gasto declarado teria que passar pelo crivo da burocracia eleitoral, permitindo maior fiscalizao da fonte e destino dos recursos declarados. Qualquer gasto extra-oficial seria facilmente reconhecido por no ter

passado pela Justia Eleitoral. Em relao a benefcios, uma proposta recorrente a iseno fiscal dos contribuintes, que criaria incentivos para tirar as doaes das sombras e aumentaria a transparncia das campanhas. Finalmente, em termos de punio, o aumento das penalidades para a prtica de caixa dois j foi proposto, com um aumento na pena mxima de cinco a oito anos e a elevao das multas. Mas essas punies deveriam ser estendidas, na prtica, no somente aos polticos envolvidos, mas tambm aos doadores, que quase nunca sofrem as conseqncias pela prtica de caixa dois. Reformas mais profundas na legislao relacionada Justia Eleitoral tendem a ser de difcil implementao, especialmente porque a presso pblica a favor da reforma chega a seu apogeu exatamente no auge das crises polticas, quando os congressistas esto geralmente distrados pelo acompanhamento do escndalo. Mas no se deve esquecer que mudanas mais profundas na legislao eleitoral, como o aumento da eficcia das penalidades, podem ser efetivadas atravs dos esforos da sociedade civil. Nesse sentido, a aprovao da Lei 9.840 de 1999 exemplar: um grupo de organizaes civis, liderado pela Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) e a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), conseguiu mais de um milho de assinaturas para aprovar uma iniciativa popular de lei mudando as penalidades impostas para a compra de voto, impondo no somente uma multa, mas tambm e talvez de maior efeito dissuasor para os polticos permitindo que a Justia Eleitoral rapidamente invalide a candidatura de polticos envolvidos. difcil acreditar que o Congresso teria tomado a iniciativa de promover esta reforma sem uma presso mais direta da sociedade. Finalmente, embora no seja imediatamente relevante a questo da Justia Eleitoral, mudanas mais amplas no sistema poltico-partidrio tambm poderiam ajudar a melhorar a transparncia do sistema eleitoral. As trs propostas mais comuns so

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de trocar a representao proporcional para um sistema de voto distrital misto, criar listas fechadas de candidatos dentro de cada partido e introduzir regras mais rgidas de fidelidade partidria. Juntas, estas propostas criariam um vnculo mais direto entre eleitores e seus representantes distritais, diminuiriam a competio entre candidatos do mesmo partido, e fortaleceriam os partidos polticos. Em suma, poderiam diminuir o alto custo das campanhas, eliminando um incentivo muito relevante no problema do financiamento ilegal atravs de caixa dois, alm de aumentar os custos eleitorais de transgresses eleitorais, tanto para candidatos especficos quanto para seus partidos polticos. Enfim, no faltam propostas para melhorar a transparncia do processo eleitoral. Algumas, como o financiamento pblico das campanhas, no parecem ser solues eficazes, porque reduziriam pouco os incentivos ao financiamento no contabilizado pelas campanhas. Outras propostas, como um aumento nas penalidades impostas aos infratores, dificilmente alcanaro o sucesso se no forem implementadas conjuntamente com outras medidas que fortaleam a Justia Eleitoral na sua capacidade fiscalizadora e punitiva. Finalmente, importante realar a dificuldade de qualquer iniciativa reformista prosperar sem macio apoio popular. Tendo em vista a ampla reao popular ao atual escndalo poltico, talvez seja uma hora propcia para se pensar as alternativas que possam criar um sistema mais efetivo e capaz de coibir as piores contravenes das leis eleitorais, garantindo, assim, a legitimidade do sistema democrtico brasileiro.

SANTOS, Reinaldo dos. Mdia e democracia na legislao eleitoral brasileira: um levantamento dos mecanismos legislativos de controle e compensao do uso dos meios de comunicao em contextos eleitorais (1974-2000). Trabalho apresentado no XXVI Congresso Anual em Cincia da Comunicao, 02-06 de setembro de 2003. SILVA BOHN, Simone Rodrigues da; FLEISCHER, David; WHITACKER, Francisco. A fiscalizao das eleies. In: SPECK, Bruno Wilhelm (Org.). Caminhos da transparncia. So Paulo: Editora da Universidade Estadual de Campinas, 2002. p. 335-354. SPECK, Bruno Wilhelm. A Compra de votos uma aproximao emprica. Opinio Pblica IX, n. 1, p. 148-169, 2003.

Referncias
SADEK, Maria Tereza. A Justia Eleitoral no processo de redemocratizao. In: LAMOUNIER, Bolivar (Org.). De Geisel a Collor: o balano da transio. So Paulo: Sumar, 1990. SADEK, Maria Tereza. A Justia Eleitoral e a consolidao da democracia no Brasil. So Paulo: Konrad Adenauer Stiftung, 1995.

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O Financiamento de Campanhas Eleitorais


Bruno Wilhelm Speck

O que compreende o financiamento de campanhas eleitorais?


Por financiamento de campanhas eleitorais entendem-se os recursos materiais empregados pelos competidores em eleies populares (partidos e candidatos) para organizar a campanha e convencer os cidados a lhes conferirem o voto. No compreende os custos da organizao do processo eleitoral, como o registro de eleitores, a instalao das urnas, os profissionais e voluntrios recrutados para servir no dia da eleio, a adjudicao de processos, etc. que correm por conta do Estado. Tambm no compreendem o financiamento ordinrio das organizaes partidrias ou a remunerao dos representantes eleitos, apesar de ambas as fontes terem muitos vasos comunicantes com o financiamento de campanhas. Por outro lado, todos os gastos com a finalidade de convencer eleitores a votarem a favor de determinado projeto poltico, partido ou candidato podem ser considerados gastos de campanha. Um dos problemas de delimitao do fenmeno de financiamento de campanhas eleitorais diz respeito identificao do perodo de campanha. Mesmo que a legislao em muitos pases defina um perodo oficial para a campanha, atravs de uma definio legal, a dinmica da realidade poltica muitas vezes se impe com fora maior. As prcampanhas dentro dos partidos, para competir pela nomeao como candidato, so uma tendncia do processo de democratizao dos partidos em muitos pases.

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Mesmo que ainda no tenham atrado a ateno dos observadores em muitos pases, elas igualmente envolvem recursos e so parte do financiamento eleitoral. Outro problema de desenhar uma linha divisria se refere aos atores envolvidos no financiamento eleitoral. A arrecadao, administrao e alocao dos recursos correm, tipicamente, por conta ou dos partidos polticos ou dos candidatos, dependendo do sistema eleitoral e da cultura poltica. Em reao legislao eleitoral, outras modalidades de financiamento se tornaram freqentes. Alguns financiadores efetuam gastos com bens ou servios em favor de candidatos ou partidos, evitando a contabilizao desses valores como doao. Outras iniciativas so comits em apoio a determinados candidatos ou temas, administrando recursos e atuantes com finalidade eleitoral. Ambos os fenmenos, muitas vezes originados para driblar restries impostas pela legislao eleitoral, igualmente configuram financiamento eleitoral. Apesar de que os recursos financeiros tendem a se tornar a moeda mais freqente no apoio material a campanhas eleitorais, formas de apoio material so bastante comuns. Empresas colocam veculos disposio dos candidatos, fornecem camisetas ou outros bens. Prestadores de servios ajudam com descontos em pesquisas, anncios ou outros recursos valiosos em campanhas. Como a liquidez dos recursos pode ser um problema grande em campanhas, crditos financeiros por bancos ou outras instituies so um recurso importante para os partidos polticos. O pagamento de um fornecedor ou prestador de servio poder adquirir o carter de um crdito, ou, caso esse pagamento nunca ocorra, dever ser contabilizado como contribuio. Os aportes em espcie, os descontos e servios gratuitos bem como os crditos financeiros, mesmo que de difcil contabilizao, so parte do financiamento da poltica.

Necessidade de recursos e riscos decorrentes do financiamento de campanhas


O assunto do financiamento da competio poltica se tornou um tema sensvel em todas as democracias modernas. Em sistemas com eleies competitivas, a propaganda eleitoral um ingrediente necessrio para a comunicao entre os cidados e os candidatos a cargos polticos. A competio por votos seria impossvel sem os recursos necessrios para convencer o eleitor. O dinheiro tem um papel positivo na competio poltica, mas tambm h riscos decorrentes do financiamento poltico. As crticas dirigidas ao tema do financiamento da competio eleitoral se referem a problemas de naturezas diferentes. Uma primeira crtica se refere possvel distoro da competio eleitoral pelo peso dos recursos financeiros em campanhas ou pela distribuio desses recursos entre os competidores. Na primeira variante a acusao se refere ao encarecimento das campanhas eleitorais como indicador de uma crescente manipulao do eleitorado pelas modernas tcnicas de propaganda e comunicao. O objetivo da diminuio da importncia do dinheiro na poltica coincide com o ideal de uma relao mais orgnica e consciente entre os partidos polticos e o seu eleitorado. A mera influncia do dinheiro vista como uma influncia malfica sobre o processo eleitoral. A segunda variante dessa mesma preocupao com o processo eleitoral diz respeito distoro da competio eleitoral a partir da distribuio dos recursos. As causas mais importantes de distoro da competio eleitoral por um desequilbrio nos recursos disponveis para a campanha so: o poder econmico dos candidatos que autofinanciam as suas campanhas; o abuso de recursos do Estado para financiar unilateralmente candidatos ou partidos governistas; e o acesso desigual ao financiamento privado. Um dos problemas na busca por solues para essa distoro reside na dificuldade de identificar qual seria uma distribuio

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justa dos recursos entre os candidatos. A distribuio totalmente eqitativa dos recursos entre todos os candidatos ou partidos raramente defendida. A prpria distribuio desigual dos recursos expressa tambm o enraizamento social de alguns partidos e a falta de apoio popular para outros. A segunda crtica ao financiamento poltico se refere subverso do princpio da igualdade dos cidados quanto sua influncia sobre a representao poltica. A ampliao do sufrgio a todos os cidados, processo consolidado na maioria dos pases modernos durante o sculo 20, est baseada no princpio da igualdade do voto. A possibilidade de influenciar o processo de representao pela via de doaes a partidos e candidatos abre novamente a questo das garantias mnimas para assegurar a eqidade dos cidados. Em sistemas de financiamento poltico sem regulao os cidados tm capacidade muito desigual de aportar recursos para campanhas eleitorais. Adicionalmente, a legitimidade de entidades estrangeiras, empresas, organizaes sociais ou instituies em influenciarem o processo eleitoral por meio de doaes pode ser questionada. Em defesa desse princpio da igualdade, muitos pases vetam qualquer contribuio de determinados atores ou estabelecem tetos mximos para as doaes para restabelecer parcialmente o princpio da igualdade. A terceira crtica diz respeito possvel dependncia dos candidatos eleitos dos seus financiadores, que poder se expressar na futura concesso de favores, vantagens ou na representao privilegiada dos interesses, uma vez que os candidatos se elegeram como chefes de governo ou representantes da sociedade. Esta relao de trocar apoio financeiro campanha por benefcios aos financiadores, claramente, viola os deveres de representao e tem um nus para a sociedade. Estas doaes que compram acesso ao poder ou outras vantagens se aproximam da definio da corrupo na rea administrativa.

Variaes em torno da corrupo da representao poltica pelo financiamento de campanha incluem tambm situaes inversas, em que a concesso de contratos vantajosos ou outros favores ocorre antes da campanha eleitoral. H tambm situaes onde empresas privadas sofrem presso por meio de rgos de fiscalizao, de licenas concedidas ou contratos mantidos com o Estado, aproximando o financiamento da extorso. Em ambos os casos o problema do financiamento privado se mescla fortemente com a questo do abuso da mquina governamental para fins eleitorais. A regulao do financiamento poltico e a discusso sobre a sua reforma esto fortemente vinculadas questo dos objetivos da reforma. A discusso sobre as ferramentas de regulao mais adequadas se desenvolve em grande parte em funo dos riscos percebidos como mais prementes e dos valores que devem ser fortalecidos pela reforma: a garantia de uma competio eleitoral mais equilibrada, a independncia entre financiadores e doadores ou o fortalecimento da eqidade cidad no financiamento das campanhas. Mesmo que estes objetivos no sejam mutuamente excludentes, as ferramentas a serem escolhidas para enfrentar cada um destes desafios variam bastante.

A regulao e reforma do financiamento da competio eleitoral no Brasil


Numa perspectiva comparativa a regulao do financiamento abrange trs abordagens, cada uma com ferramentas diferentes, cuja combinao caracteriza o sistema de financiamento poltico de cada pas. A primeira abordagem se baseia na idia de impor limites e vedaes ao financiamento, de forma a minimizar os riscos decorrentes do financiamento. Isto inclui a vedao de doaes estrangeiras, de empresas em geral ou somente das que mantm relaes contratuais, que dependem de licenas ou permisses do Estado, e a proibio de doaes annimas. Os limites

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s doaes permitidas assumem vrias formas, desde a definio de valores mximos que doadores individuais podem usar para influenciar o processo eleitoral; limites para as contribuies desses a candidatos ou partidos individuais; a definio de tetos para os gastos permitidos aos candidatos e partidos; a limitao do total dos recursos privados permitidos nas campanhas. Outra vedao importante no financiamento poltico se refere ao uso unilateral de recursos pblicos nas campanhas eleitorais. Hoje, na maioria dos pases, o uso arbitrrio de recursos do governo a favor de partidos ou candidatos vedado por lei. Mas na prtica a efetiva coibio do abuso da maquina estatal em favor de determinados candidatos freqentemente ultrapassa o Cdigo Eleitoral. Ele est fundamentado na construo de um servio pblico livre de ingerncias arbitrrias sobre o quadro de funcionrios. Adicionalmente, a coibio do abuso da mquina passa pela reforma dos sistemas de compras pblicas, dos sistemas tributrios e de outras reas de fiscalizao e controle onde a arbitrariedade governamental abre margem para o abuso da mquina. Programas sociais de assistncia individual a populaes carentes podem induzir ao mesmo tipo de abuso, condicionando o voto dos eleitores. Recentemente a questo da alocao dos recursos para a publicidade governamental com fins eleitorais se tornou um tema de crticas em muitos pases. O sistema brasileiro, definido na Lei dos Partidos Polticos de 1995 e na Lei Eleitoral de 1997, estabelece que entidades ou governos estrangeiros, instituies pblicas da administrao direta ou indireta; empresas pblicas e sociedades de economia mista, entidades subsidiadas com recursos pblicos; entidades de utilidade pblica; concessionrias e permissionrios de servios pblicos, e entidades de classe ou sindical so vedadas de contriburem com recursos para partidos e campanhas. As definies entre as duas normas quanto s vedaes variam ligeiramente (Lei dos Partidos Polticos 9.096/ 95, art. 31; Lei Eleitoral 9.504/97, art. 24).

Em uma comparao internacional a vedao do financiamento por entidades de classe e sindicatos, herdada ainda da ditadura militar no Brasil, poderia ser considerada anacrnica. A influncia do conflito entre capital e trabalho sobre a representao poltica e o sistema partidrio talvez seja menos preocupante em funo da existncia de certo equilbrio de foras. Contrariamente, a omisso da legislao brasileira quanto a contribuies por empresas que prestam servios ou realizam obras para o Estado questionvel, pois o risco de uma troca de favores entre o doador e o futuro governante iminente. A discrepncia entre a Lei dos Partidos e a Lei Eleitoral grande no que diz respeito ao estabelecimento de limites s doaes. Enquanto a primeira no estabelece nenhum tipo de limite para o aporte de recursos privados, a segunda define tetos para as contribuies de pessoas fsicas (10% da renda) e jurdicas (2% do faturamento). Esta norma causa estranheza por dois motivos: primeiro, a definio do teto de contribuies em funo do poder econmico dos doadores est em conflito com a idia de garantir a eqidade entre os doadores. A atual legislao brasileira transforma a iniqidade social e econmica em norma para o financiamento eleitoral. Quem tem uma renda menor poder doar menos s campanhas no s por fora da realidade, mas tambm pela lei. Por outro lado, a inexistncia destes limites para o financiamento dos partidos em combinao com a possibilidade de que partidos transfiram recursos para campanhas eleitorais criam um forte incentivo para contornar esta norma legal, utilizando os partidos polticos como intermedirios. Esta brecha na lei torna o financiamento poltico menos transparente. Finalmente, no existe um limite estabelecido pela legislao acerca de tetos para os gastos. A Lei Eleitoral apenas estabelece que os candidatos devam auto-estipular um teto para os seus gastos e comunicar esse valor Justia Eleitoral (Lei Eleitoral 9.504/97, art. 18). Essa regra de difcil compreenso, pois no serve ao propsito de nivelar o

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montante dos recursos gastos em campanhas, tornando as eleies menos custosas. Em resumo, o financiamento poltico no Brasil atualmente se caracteriza por ser muito permissivo quanto origem e aos volumes dos aportes para os partidos e campanhas eleitorais. A segunda abordagem na regulao do financiamento da poltica consiste na proviso de recursos pblicos aos candidatos e partidos. A justificativa destes aportes pblicos aos partidos pode ser o seu papel intermedirio entre a sociedade e o poder pblico. Os partidos seriam remunerados pelo servio que prestam ao sistema poltico. Outro motivo pragmtico seria o provimento de recursos para substituir parcialmente as outras fontes de financiamento e diminuir os riscos decorrentes do uso ilegal da mquina ou do financiamento privado. Neste caso a justificativa instrumental. Os partidos recebem recursos pblicos para manter a sua independncia. As formas de financiamento pblico se dividem em trs grupos: as isenes de impostos aos partidos e aos doadores; o acesso gratuito ou subsidiado a servios pblicos e instalaes; os recursos oramentrios diretos. No caso brasileiro, a relevncia econmica da iseno do imposto de renda concedido aos partidos polticos limitada. No entanto, o acesso gratuito concedido aos meios eletrnicos de comunicao representa uma forte interveno do Estado na competio eleitoral. O horrio eleitoral gratuito em rdio e televiso foi introduzido em 1962, e durante a ditadura militar a legislao foi complementada em 1974, proibindo a contratao de propaganda adicional paga nestes meios. Desde ento o sistema brasileiro se caracteriza pela concesso de amplo espao gratuito aos partidos antes da eleio. Os 100 minutos dirios concedidos durante 45 dias antes da eleio aos partidos em rdio e televiso representam uma dotao generosa, se comparada a outros pases. O valor comercial deste espao de propaganda, estimado em 2,4 bilhes de reais, ilustra a importncia deste canal de comunicao na sociedade brasileira (Speck, 2005). O ho-

rrio eleitoral gratuito concedido durante as eleies nacionais, estaduais e municipais. A distribuio deste espao gratuito em um canal de comunicao to importante quanto rdio e televiso de central importncia para os competidores, principalmente levando em conta a proibio do espao adicional pago (Lei Eleitoral 9.504/97, art. 44). A Lei Eleitoral aloca 1/3 do espao em fraes iguais entre todos os partidos que apresentam candidatos na eleio e tiverem representao na Cmara dos Deputados. Com o nmero grande de partidos este espao acaba sendo extremamente fracionado. Outros 2/3 do tempo so distribudos de forma proporcional composio da Cmara no incio do perodo legislativo. A vinculao de um dos mais importantes recursos na eleio ao sucesso eleitoral no passado tende a perpetuar a relao de foras entre os partidos. Outro fator de financiamento vai na mesma direo. Desde 1995 os partidos polticos recebem anualmente recursos diretos do fundo partidrio no valor total de aproximadamente 1 real por eleitor (2005: 120 mil reais). Estes recursos no so destinados explicitamente s eleies, mas por outro lado a lei no probe tal utilizao, exceto a 20% do Fundo Partidrio que deve ser destinado a fins educativos. A distribuio de 99% dos recursos do Fundo Partidrio se d pelo critrio do sucesso eleitoral na ltima eleio, perpetuando outra vez a relao de fora entre os partidos atravs dos subsdios pblicos (Lei dos Partidos 9.096/95, art. 41). Os projetos sobre a ampliao do fundo partidrio e a proibio dos recursos privados em anos eleitorais devem levar em conta a necessidade de se intensificar a fiscalizao para coibir de forma eficiente o caixa dois. Outra preocupao a importncia dos critrios de distribuio dos recursos do Fundo, quando estes se tornam hipoteticamente o nico recurso na campanha. Um desequilbrio nesta alocao dos recursos pblicos influenciar profundamente as chances dos competidores polticos.

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A terceira abordagem na regulao do sistema de financiamento de campanhas consiste na criao de maior transparncia sobre o financiamento da poltica. A justificativa para tal aposta na transparncia inclui a necessidade de prestao de contas para verificao do cumprimento da legislao vigente, bem como a prestao de contas sobre a utilizao dos subsdios pblicos. A divulgao da informao sobre os financiadores permite que outros atores possam participar da fiscalizao dessas declaraes, denunciando informaes incompletas ou falsas Justia Eleitoral. Tambm se argumenta que a forma como os partidos tratam da questo dos recursos durante a campanha dar pistas sobre a futura gesto dos recursos pblicos. Porm, a justificativa central para a maior transparncia sobre o financiamento das campanhas o voto informado. A idia bsica que o financiamento das campanhas parte integral e essencial das propostas polticas que esto sendo apresentadas pelos partidos e candidatos. Para que os cidados possam fazer uma escolha baseada em informaes, necessrio que saibam antes da eleio os principais dados sobre o financiamento. Poucos pases conseguiram avanar nesta direo da produo e divulgao de informaes sobre o financiamento antes das eleies. No caso do Brasil, os avanos na prestao de contas foram grandes desde o escndalo em torno do ex-presidente Fernando Collor e seu coordenador de campanha Paulo Csar Farias. A Lei Eleitoral de 1997 obriga os candidatos e partidos a prestarem contas de forma detalhada sobre a origem e destino dos recursos utilizados na campanha. As doaes so identificadas individualmente, incluindo nome dos doadores, o cdigo da Receita Federal (CNPJ/CGC) e a data da doao. Tambm obrigatrio registrar as doaes em espcie, estimando o seu valor em dinheiro. Todos os recursos de campanhas devem ser administrados em uma conta bancria nica de cada candidato. A Justia Eleitoral, responsvel pela organizao do processo eleitoral, completou este sistema com a introduo da prestao de

contas sobre o financiamento eleitoral em formato eletrnico e a divulgao dos dados para a sociedade. Os escndalos polticos que sacudiram o pas durante o ano 2005 tiveram forte vinculao com o tema do financiamento da poltica. Parte das revelaes se referiu s prestaes de contas incompletas de partidos e candidatos. Este fenmeno do caixa dois indica srias falhas quanto fiscalizao da prestao de contas e punio de transgresses. Por outro lado, importante notar que os recursos declarados pelos candidatos somam mais de um bilho de reais em cada uma das ltimas eleies nacionais (2002) e municipais (2004). Com isso a fiscalizao dos dados do caixa um pela imprensa e pela sociedade civil se tornou uma real possibilidade. Por outro lado a lei ainda falha no Brasil no que diz respeito tempestividade da prestao de contas. A obrigao de prestao de contas concomitante ao processo eleitoral se limita ainda aos partidos polticos que durante as eleies devem prestar contas mensalmente Justia Eleitoral. Tecnicamente o sistema brasileiro est preparado para exigir informaes detalhadas sobre o financiamento tambm dos seus candidatos durante a campanha. Para tornar o tema do financiamento um assunto para o voto informado do cidado, seria necessrio que estes dados sobre a origem e uso dos recursos em campanha estivessem amplamente disponveis antes da eleio.

Referncias
BOHN, Simone Rodrigues da Silva; FLEISCHER, David; WHITACKER, Francisco. A fiscalizao das eleies. In: SPECK, Bruno Wilhelm. Caminhos da transparncia. Campinas: Editora Unicamp, 2002, p. 335-354. FLEISCHER, David. Reforma poltica e financiamento das campanhas eleitorais. Cadernos Adenauer, ano 1, n. 10, p. 79-103, 2000. KINZO, Maria DAlva Gil. Funding parties and elections in Brazil. In: BURNELL, Peter; WARE, Alan (Ed.). Funding Democratization . Manchester: Manchester University Press, 1998. p. 116-136. SAMUELS, David J. Pork Barreling Is Not Credit Claiming or Advertising: Campaign Finance and the Sources of the Personal Vote in Brazil. The Journal of Politics, v. 64, n. 3, p. 845-863, August 2002. SPECK, Bruno Wilhelm. Reagir a escndalos ou perseguir ideais? A regulao do financiamento poltico no Brasil. Cadernos Adenauer, ano 6, n. 2, p. 123-159, 2005.

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O Bicameralismo em Perspectiva Comparada


Mariana Llanos Francisco Snchez

A atual agenda de reformas polticas no Brasil encontra-se dominada por temas vinculados aos partidos polticos: listas abertas ou fechadas, migrao partidria, confederaes de partidos ou o tipo de financiamento. Nesse contexto, a ausncia de formulaes vinculadas ao bicameralismo e ao papel das cmaras legislativas no sistema poltico, sobretudo o do Senado, no resulta, em princpio, surpreendente. Entretanto, desde uma perspectiva continental, essa ausncia pode, sim, resultar chamativa. De fato, nos ltimos anos o papel das cmaras altas tem sido freqentemente objeto de debate poltico e (em menor medida) acadmico, em vrios pases da regio. Como resultado, em alguns casos, importantes reformas institucionais foram levadas a cabo. Em um extremo, as reformas impulsionadas pelos presidentes Alberto Fujimori e Hugo Chvez acabaram suprimindo as cmaras altas no Peru (1994) e na Venezuela. Em ambos os casos, a abolio do Senado sinalizou claros objetivos de concentrao do poder poltico: um Congresso dividido mais difcil de controlar do que um unificado. Sem chegar supresso, e com objetivos diversos, nos outros pases bicamerais da Amrica Latina efetuaram-se reformas que afetaram aspectos da estrutura e do funcionamento do bicameralismo, tais como o tamanho das cmaras, a durao dos mandatos legislativos ou a eleio direta dos senadores, para citar alguns exemplos. O objetivo destas pginas no agregar mais uma dimenso j extensa agenda de reformas, nem efetuar recomendaes a favor ou contra o bicameralismo. Nosso propsito apenas trazer cena o tema, por

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duas razes principais. Em primeiro lugar, apesar das reformas propostas no Brasil relacionarem-se basicamente aos partidos polticos, elas tambm esto destinadas a impactar o funcionamento do sistema legislativo, mbito institucional em que os partidos atuam. Assim, no poderamos desconsiderar a existncia de duas cmaras que, com atribuies similares, participam da complicada engrenagem de elaborao das leis. Em segundo lugar, sabe-se que no apenas os sistemas eleitorais geram incentivos institucionais que afetam o comportamento dos atores polticos. As regras internas do Parlamento tambm o fazem, e, neste sentido, dever-se-ia ter em conta que papel desempenha a instituio do bicameralismo, ou alguma de suas dimenses, como varivel explicativa de tal comportamento. Por esses motivos, consideramos importante comear examinando as caractersticas bsicas do bicameralismo na Amrica Latina, a fim de identificar seus pontos fortes e fracos e oferecer elementos de anlise para uma melhor compreenso do caso brasileiro. A seguir, mostraremos as mltiplas dimenses que compem essa instituio e os mltiplos propsitos perseguidos por elas. Da mesma maneira, nos referimos sua inter-relao com outras instituies. Dessa forma estaremos em condies mais adequadas de avaliar melhor o impacto das propostas de reforma, como tambm de considerar se o bicameralismo no seu conjunto ou se algum de seus componentes deveria desempenhar tambm um papel em futuros processos de reforma institucional.

Bicameralismo, federalismo e presidencialismo


As legislaturas bicamerais quais sejam, aquelas em que as deliberaes acontecem em duas cmaras distintas (Tsebelis; Money, 1997, p. 1) so um modelo legislativo bastante difundido na Amrica Latina. A metade dos pases da regio conta hoje em dia com esse tipo de legislatura: Mxico

e Repblica Dominicana, alm de sete pases da Amrica do Sul, Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Paraguai e Uruguai. H poucos anos, o bicameralismo prevalecia inclusive em um nmero maior de pases. Aos casos do Peru e da Venezuela mencionados acima se somam as abolies das cmaras altas que aconteceram no Equador e na Nicargua nos anos 70, e em Cuba, em 1959. Desse modo, nos ltimos cinqenta anos na Amrica Latina se suprimiram mais cmaras altas que nas democracias avanadas. Ainda assim, o bicameralismo continua sendo uma instituio com grande 1 presena no continente. Os sistemas bicamerais hoje vigentes constituem um grupo homogneo no que se refere a dois elementos bsicos: a legitimao democrtica das cmaras altas atravs 2 da eleio direta dos seus membros e poderes constitucionais quase equivalentes para ambas as cmaras. De acordo com essas caractersticas, os bicameralismos do continente encontram-se entre os mais poderosos do mundo. Para entender melhor o significado e os efeitos que trazem consigo os bicameralismos poderosos podemos comear remetendo a Lijphart (1984, 1999), que distinguiu trs tipos bicameralismo forte, intermedirio e dbil segundo o posicionamento das cmaras legislativas em torno de dois eixos. Primeiro, o da simetria/assimetria, conforme o qual o bicameralismo simtrico se ambas as cmaras so eleitas popularmente e possuem poderes constitucionais similares, e segundo, o da incongruncia/congruncia, indicando que ambas as cmaras so incongruentes e diferem em sua composio poltica. Desse modo, os bicameralismos fortes so ao mesmo tempo simtricos e incongruentes; os dbeis combinam assimetria com congruncia; e os intermedirios so casos de assimetria e incongruncia, ou de simetria e congruncia. A classificao de Lijphart um ponto de partida importante, mas suas categorias resultam demasiado agregadas ao ser aplicadas aos estudos de caso relativamente

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homogneos como os latino-americanos. Por isso, em um trabalho anterior (Llanos; Nolte, 2004) as desagregamos e percebemos que tal procedimento era fundamental para se compreender o papel do bicameralismo, e das segundas cmaras em particular, no sistema poltico. Efetivamente, nossos resultados constataram que a maioria dos bicameralismos da Amrica Latina encontra-se entre as legislaturas mais simtricas existentes. Isso inclui tanto pases federais (Argentina, Brasil e Mxico) como unitrios (Paraguai, Colmbia, Repblica Dominicana, 3 Peru sob a Constituio anterior). Os poderes dos Senados latino-americanos so comparveis ao menos nos textos constitucionais com o do Senado norte-americano, o qual tem sido geralmente considerado o corpo legislativo mais poderoso do mundo (Smith, 2000) e uma exceo entre as cmaras altas por possuir o mesmo poder legislativo que as cmaras baixas (Sinclair, 1999). O poder das cmaras altas do continente reside em seus poderes constitucionais que, segundo explicamos no nosso estudo, devem ser avaliados levando em conta no apenas a participao de cada cmara no processo legislativo, como tambm as regras de resoluo de desacordos intercamerais e as atribuies de cada cmara para controlar o Poder Executivo. Tratando do primeiro ponto, todos os Senados tm faculdades para iniciar seus prprios projetos de lei e para modificar ou rechaar qualquer outro projeto. Sobre as bases desses importantes poderes que todos os Senados tm em comum, alguns so mais dbeis/ poderosos que outros devido a alguns fatores adicionais que tm a ver com o trmite das leis. Por exemplo, algumas cmaras baixas possuem mais atribuies para iniciar os processos legislativos. No Brasil, todos os projetos do Poder Executivo iniciam-se pela cmara baixa enquanto em outros pases o ingresso desses projetos repartido entre ambas as cmaras. Da mesma forma, no caso de desacordos entre as cmaras, algumas Constituies acabam favorecendo a cmara baixa mais do que ao Senado, como acontece com as disposies para as

sesses conjuntas na Bolvia e no Uruguai. Mas, como apontamos, estas diferenas entre bicameralismos, por si s, so muito simtricas no tratamento da legislao. Adicionalmente, os Senados possuem extensas faculdades de controle. Assim como as cmaras baixas, eles podem efetuar interpelaes, apresentar pedidos de informao, criar comisses de investigao, etc., faculdades que, nos bicameralismos que operam sob sistemas parlamentares, correspondem apenas Cmara Baixa j que o gabinete politicamente responsvel 4 ante esta Cmara. Alm disso, todos os Senados contam com faculdades exclusivas para confirmar as nomeaes propostas pelo Poder Executivo nas diversas reas como o Poder Judicirio, o servio exterior, as agncias reguladoras. Essa faculdade prpria dos senados da regio e provm do exemplo da Constituio norte-americana. Com essas caractersticas, no restam dvidas de que estamos diante de senados poderosos ou veto players, ou seja, atores institucionais que podem bloquear a adoo das polticas (Tsebelis, 1995). Em outras palavras, os Senados so um ator central na complexa engrenagem de pesos e contrapesos ao duplicar os controles do Poder Legislativo sobre o Executivo e oferecer contrapesos frente ao perigo de uma tirania da maioria ou 5 uma tirania da cmara baixa. Na Amrica Latina, esses casos correspondem tanto a sistemas federais como unitrios. Pode-se afirmar, assim, que o bicameralismo simtrico encontra-se correlacionado com o presidencialismo, e no com o Federalismo, como se acreditava e ainda se costuma argu6 mentar (Liphart, 1984; Sartori, 1997). Por certo, a forma como esses poderes do Senado operam efetivamente depende, em grande medida, de como opera a outra varivel que Lijphart definiu como crucial para os bicameralismos: a congruncia/ incongruncia. Segundo o autor, quando ambas as cmaras so congruentes, ou seja, esto ocupadas por maiorias polticas similares, tendero a comportar-se de maneira similar, diminuindo, assim, o impacto de suas faculdades de veto. Entretanto, essa

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, no nosso entendimento, uma definio um tanto restritiva de congruncia. Apesar das maiorias polticas serem, em geral, um bom preditor do comportamento legislativo, maiorias polticas similares no necessariamente implicam que a atuao das cmaras ser semelhante e coordenada. De fato, as opinies podem variar dentro de um mesmo partido, ou o mesmo partido pode representar diferentes constituencies em ambas as cmaras, ou ambas as cmaras podem diferir quanto s suas regras de deciso interna (Tsebelis; Money, 1997, p. 53-54). Ainda, outras variveis institucionais, tais como o tamanho das cmaras, o tamanho dos mandatos e os requisitos para ser eleito senador/deputado podem afetar o comportamento dos membros de cada Cmara Legislativa. Se definirmos a congruncia de maneira mais ampla, observamos que a paisagem ainda mais variada na Amrica Latina do que o que ocorre com a simetria. Brasil, Argentina e Chile (antes da ltima reforma) so os pases nos quais ambas as cmaras mais se diferenciam porque o 7 sistema de eleio difere para ambas, a durao do mandato maior para os senadores, h mais requisitos para ser senador do que deputado, o Senado renova-se parcialmente, e a Cmara De Deputados totalmente (ou em diferentes propores, como ocorre na Argentina). Se a isso se soma que os Senados so muito menores do que as Cmaras Baixas, principalmente no caso brasileiro, podemos concluir que a lgica com que operam ambas as cmaras muito distinta e que provvel que algumas diferenas intercamerais persistam, inclusive se ambas contam com a mesma composio poltica. Em geral, os membros das cmaras altas se encontram em estados avanados de suas carreiras polticas e costumam ter posies de liderana nos seus partidos. Alm disso, graas ao tamanho menor da cmara alta, suas relaes com outros senadores so informais e diretas, o que favorece as negociaes e os consensos polticos. Com isso, observamos que o papel do bicameralismo e das cmaras altas no sistema poltico muito mais amplo e complexo

de avaliar do que habitualmente se acredita. Primeiro, com seus poderes simtricos, as Cmaras Altas contribuem ao sistema de pesos e contrapesos no apenas ao fazer mais difcil a concentrao de poder no Executivo como tambm ao permitir evitar o predomnio de uma maioria escassa e/ou circunstancial na outra Cmara, a qual poderia violar os direitos da minoria no processo legislativo. Segundo, os sistemas bicamerais, particularmente os simtricos, dificultam as mudanas do status quo, outorgando estabilidade produo legislativa. Terceiro, o bicameralismo incentiva um mtuo controle de qualidade (Tsebelis; Money, 1997, p. 40) entre as cmaras e um aumento da informao disponvel no trabalho legislativo. Os mandatos mais longos e requisitos mais exigentes para os candidatos a senador so, alm da discusso das leis em duas cmaras distintas, elementos que as constituies incorporaram para lograr uma melhor qualidade das leis. Finalmente, o bicameralismo permite a representao de interesses distintos nas duas cmaras, tipicamente os interesses de entidades territoriais nos sistemas federais, e diferentes distritos como a representao da nao na sua totalidade no senado e nos distritos menores por deputados em sistemas unitrios. Concluindo, ainda que habitualmente se associe automaticamente o bicameralismo forte e os Senados com a representao dos estados em sistemas federais, esta uma simplificao errnea que carece de reviso. Como exposto acima, a representao dos estados uma funo a mais entre outras de igual envergadura, como a contribuio do bicameralismo ao sistema de pesos e contrapesos. Esse um ponto a se ter em conta em todo o processo de reforma poltica: a presena de duas Cmaras Legislativas d mais complexidade ao processo de elaborao de leis e formao de maiorias de governo, alm de aumentar as instncias de controle do Poder Executivo. Por outra parte, a representao dos estados no exclusiva dos Senados nos sistemas federais da Amrica Latina j que a Cmara Baixa est

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tambm integrada por representantes desses distritos. Alm disso, os estados pequenos j se encontram sobre-representados na Cmara Baixa, efeito que normalmente buscado nas Cmaras Altas atravs da contribuio de cada estado ou provncia com o mesmo nmero de senadores.

Algumas reflexes para o caso do Brasil


A reforma do sistema bicameral no toma parte da atual agenda de reformas no Brasil, mas os objetivos dessa agenda giram em torno de temas que, de um modo ou de outro, esto vinculados diviso do Legislativo em duas cmaras: a formao de maiorias estveis no Parlamento para garantir a governabilidade... (Hofmeister, 2005, p. 11); ou, segundo expressou tambm o presidente do Senado, a criao de condies para um relacionamento produtivo e eficaz entre os Poderes da Repblica, especialmente entre o Executivo e o Legislativo. De modo que o governo possa, de fato, governar. E que o Parlamento possa, de fato, legislar (Calheiros, 2005, p. 2). Como o Poder Legislativo est composto de duas cmaras, possvel prever que as reformas do sistema eleitoral que se relacionem principalmente ao comportamento dos partidos na Cmara Baixa tero um impacto mais amplo. Ocorre-nos pelo menos uma forma em que isso pode chegar a acontecer. Se considerarmos que uma parte importante da reforma pretende diminuir a infidelidade do parlamentar durante seu mandato e aumentar o controle dos lderes partidrios sobre o comportamento dos seus liderados, no se pode perder de vista que as mudanas nesse sentido introduziro uma maior rigidez na poltica parlamentar. Os governos que chegarem ao poder com maiorias prprias na Cmara Baixa podero gozar delas, mas os que no as tenham 8 enfrentaro dificuldades em alcan-las. Adicionalmente, em um sistema bicameral simtrico, se as duas cmaras tm diferente composio, ou se ambas ou alguma

delas tem uma conformao poltica diferente do Poder Executivo (divided government), requer-se uma grande vontade negociadora para superar bloqueios. O exemplo da Argentina, com um Senado com maioria do Partido Justicialista desde o retorno da democracia em 1983, ilustrativo das falhas a este respeito: os dois presidentes no justicialistas da terceira onda (Ral Alfonsn; Fernando de la Rua) enfrentaram srios bloqueios legislativos. Nenhum dos dois logrou terminar seu mandato constitucional. Este apenas um exemplo de como as reformas que apontam para um objetivo especfico (como pode ser a consolidao de partidos polticos fortes) podem produzir, ao mesmo tempo, efeitos no desejados. A combinao de partidos polticos fortes com presidencialismo e bicameralismo simtrico pode trazer novos problemas, como o das maiorias divergentes. Esses problemas iro requerer, por sua vez, novas solues: talvez a necessidade de modificar algum aspecto do sistema bicameral para tornar mais vivel a convergncia de interesses interinstitucionais. Seria conveniente, ento, considerar esses riscos no momento de encarar as reformas planejadas.
(Traduo: Daniela Paiva de Almeida Pacheco)

Notas
1

Por exemplo, no Peru a discusso sobre um eventual retorno ao bicameralismo renovou-se recentemente. A Argentina foi o ltimo pas a incorporar a eleio direta de senadores na Reforma Constitucional de 1994, enquanto a reforma constitucional ocorrida no Chile em agosto de 2005 acabou com os senadores designados nesse pas, os quais constituam aproximadamente 20% cento da Cmara Alta. Adicionalmente, os outros casos estudados Bolvia, Chile, Uruguai, Venezuela sob a Constituio anterior so menos simtricos que aqueles mencionados no texto principal, mas, ainda, notavelmente simtricos, se comparados com outros bicameralismos fora da regio. Apenas no Chile o Senado no tem estas faculdades. The Federalist Papers, principalmente o n. 62.

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Consultar tambm NEIVA (2004) para concluses similares sobre a relao entre presidencialismo e bicameralismo forte. Claro, tanto na Argentina como no Brasil, o distrito eleitoral a provncia/estado, mas enquanto o nmero de senadores por distrito permanece estvel, o de deputados varia (com um mnimo de cinco deputados na Argentina, e oito no Brasil). Na mesma linha de pensamento FLEISCHER (2005, p. 89) cita L.M.Rodrigues: O eleitor no se incomoda com a infidelidade dos parlamentares migrantes, j que de alguma maneira ajudam o governo a construir maiorias no Legislativo depois de cada eleio.

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Suplentes de Parlamentares
Charles Pessanha Ana Luiza Backes

A Constituio Federal CF determina a substituio dos deputados ou senadores por suplentes nos casos de vacncia definitiva do cargo (ocorrida por motivos de morte, renncia ou perda de mandato) ou afastamento temporrio do titular (licenciado em caso de doena ou para tratar, sem remunerao, por no mximo cento e vinte dias, de interesses particulares, ou ainda para exercer cargos de Ministro de Estado, Governador de Territrio, Secretrio de Estado, do Distrito Federal, de Territrio, de Prefeitura de capital ou chefe de misso diplomtica temporria) (art. 56). Na hiptese de vacncia, no havendo suplente, farse- eleio para o cargo se faltarem mais de 15 meses para o trmino do mandato (art. 56, pargrafo 2). Cada uma das duas Casas Legislativas tem regras prprias para a escolha dos suplentes, refletindo as diferenas dos processos de recrutamento: os membros da Cmara dos Deputados, representantes do povo, so eleitos pelo sistema proporcional (art. 45); os do Senado Federal, representantes dos Estados e do Distrito Federal, pelo princpio majoritrio (art. 46). A regra de preenchimento da suplncia para deputado federal est definida no Cdigo Eleitoral, juntamente com a frmula da representao proporcional (Lei 4.737, de 15 de julho de 1965, arts. 105 a 113). Aps a eleio, a lista partidria de cada partido ou coligao ordenada de acordo com o resultado das urnas, na ordem da votao recebida por cada candidato (art. 108). Os mais votados, em nmero equivalente ao do quociente partidrio, so eleitos, e os demais passam a constituir a lista de suplncia, vlida para o partido ou coligao durante

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todo aquele mandato (art. 112). A ordem de chamada a definida pelo desempenho de cada candidato na eleio, mesmo que, nos casos de coligao, o suplente seja de outro partido coligado, e, no oriundo da mesma legenda do deputado substitudo. Vale lembrar que a regra se aplica tambm se o suplente convocado tiver trocado de partido aps o pleito o critrio para o preenchimento das vagas aquele resultante da eleio, consagrado na lista de suplentes. J para o Senado Federal, a Constituio determina que cada senador ser eleito com dois suplentes (art. 46, pargrafo 3). O mtodo adotado para essa eleio o de chapa nica cada candidato ao Senado concorre com seus dois suplentes, implicando sua eleio, necessariamente, a eleio dos substitutos. O grande problema dessa frmula que ela acaba por ocultar os candidatos suplncia, cujos nomes no so divulgados durante a campanha, no so votados diretamente e permanecem assim quase sempre desconhecidos dos eleitores. O que se observa na prtica que para a indicao do cargo prevalecem escolhas de parentes, de financiadores de campanha e at acordos para diviso de mandato. No raro, so eleitos suplentes que jamais exerceram cargos pblicos e/ou que no teriam condies de disputar, perante o eleitorado, uma cadeira no Senado. A situao torna-se mais sria pelo fato de as vacncias permanente e provisria no serem incomuns no Senado Federal. Desde a promulgao da Constituio de 1988, por exemplo, vrios senadores renunciaram ao mandato para assumir cargo de Ministro do Tribunal de Contas (1/3 da composio do Tribunal indicada pelo Senado Federal, que costuma optar por senadores ou ex-senadores); outros renunciaram por razes diversas ou tiveram os mandatos cassados, pela Justia Eleitoral ou por seus pares. No mesmo perodo, vrios senadores se afastaram para exercer cargos previstos na Constituio, principalmente de ministros de Estado, ou por licenas mdicas ou ainda para tratar de interesses particulares. O mandato de senador nesses casos foi exercido por substitutos que, na

maior parte dos casos, no participaram das campanhas e, portanto, no assumiram compromissos com o eleitorado, que os elegeu sem conhec-los e nem a suas propostas.

Outras Constituies
O preenchimento de vacncia em eleies majoritrias no , realmente, to simples quanto no caso das eleies proporcionais em que, como foi visto, as listas partidrias criam, automaticamente, uma lista de suplncia (sejam as listas abertas, ordenadas pelo voto do eleitor, ou preordenadas). As frmulas mais usadas para a substituio de representantes oriundos de eleies majoritrias so a convocao de um novo pleito ou a previso de eleio conjunta de suplentes para os cargos. Nos Estados Unidos, cujos desenhos institucionais tiveram grande importncia para os pases sul-americanos, a Emenda Constitucional 17, de 1912 que revogou as eleies indiretas para a Cmara Alta, pelas Assemblias Legislativas, e estabeleceu eleies diretas para o Senado regulamentou o problema da suplncia ao dispor que, ocorrendo vagas na representao de um Estado no Senado, a autoridade executiva do Estado convocar eleies para o seu preenchimento. Todavia, a Assemblia Legislativa poder autorizar a autoridade executiva a proceder a nomeaes temporrias enquanto o povo no preencher a vaga por eleio, nos termos previstos pela Assemblia Legislativa. No Brasil, j foram experimentadas algumas frmulas. A Constituio de 1891, um pouco antes dos Estados Unidos, usou a frmula da nova eleio, para suprir as vacncias, ao determinar que o senador eleito em substituio de outro exercer o mandato pelo tempo que restava ao substitudo (art. 31, pargrafo nico). A Constituio de 1946 partidariza a eleio para o Senado ao criar a figura do suplente ligado ao candidato, determinando que substituir o Senador, ou suceder-lhe- nos termos do artigo 52, o suplente com ele eleito (art. 60, pargrafo

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4). Na eventualidade da inexistncia de suplente, cabia ao presidente da Casa solicitar ao Tribunal Superior Eleitoral para providenciar a eleio, salvo se faltarem menos de nove meses para o trmino do perodo. Nesse caso, o eleito exerceria o mandato pelo tempo restante (art. 52). A Constituio de 1967 determinou que cada Senador ser eleito com seu suplente (art. 43, pargrafo 2). O pronome reforou a ligao do suplente ao titular. Em 1977, no bojo do pacote de abril, foi includa a frmula de eleio do Senador com dois suplentes (art. 41, pargrafo 3 da Emenda Constitucional 1/69, com redao dada pela Emenda Constitucional 8/77). Ao mesmo tempo, foi estendido para as eleies do Senado o mecanismo da sublegenda partidria (a Lei 5.453, de 14 de junho de 1968 havia institudo o sistema de sublegendas nas eleies para Governador e Prefeito), atravs do Decreto-Lei 1.541/77, permitindo o lanamento de mais de um candidato por partido para cada vaga de senador. Segundo o mtodo adotado, os candidatos no eleitos eram transformados em suplentes. O instituto da sublegenda facultava aos partidos polticos o lanamento de at trs candidatos para o Senado e para as Prefeituras, sendo os votos de todos os candidatos do mesmo partido somados, destinando-se a cadeira ao mais votado dentre eles. O objetivo da frmula, contudo, no era resolver o problema da suplncia, mas dar aos partidos, durante a vigncia do bipartidarismo forado, a possibilidade de expressar divergncias.

trs candidatos (sendo eleito o mais votado, os outros dois convertendo-se em suplentes). No caso da opo pela sublegenda, teramos a vantagem de obrigar os suplentes a disputarem eleies. Do ponto de vista formal, no h nada que impea a criao de um instituto semelhante para a eleio de senadores hoje. Enquanto alternativa para os problemas da suplncia dos senadores, contudo, a soluo deixa a desejar, pois a superao do sistema atual seria facultativa, ou seja, dependeria da opo adotada pelo partido. Alm disso, para que se concretizem as vantagens (que os candidatos a suplente sejam obrigados a buscar apoio junto ao eleitorado), torna-se necessria a existncia de diversas candidaturas no interior do partido. Esse sistema estimularia divises nas nossas j frgeis agremiaes partidrias, transformando as eleies em uma disputa interna entre as legendas. Os inconvenientes gerados por essas disputas provavelmente superariam as vantagens associadas s mudanas que se pretendem na forma de escolher a suplncia. b) Tornar suplentes os candidatos mais vota. Uma alternativa freqentemente avendos. tada como soluo para o problema a de transformar em suplentes os segundos e terceiros candidatos mais votados para o Senado, no respectivo estado. Essa frmula, para ser implantada, exige a mudana da Constituio, j que contraria a letra do pargrafo 3 do artigo 46. H vrias Propostas de Emenda Constitucional em tramitao na Cmara, propondo justamente essa alterao (ver PECs 142/95, 541/97, 362/2001, 149/ 2003, 312/2004). Essa mudana seria de fcil implantao, pois aproveita o sistema de eleio nos moldes atuais, sem necessitar de muitas adaptaes nos mecanismos eleitorais, o que talvez explique o grande nmero de propostas que visam institu-la. Entretanto, no parece ser a melhor soluo, pois significaria substituir o eleito pelo candidato derrotado, cuja proposta pode ter sido amplamente repudiada pelo eleitorado. Alm disso, rompida a afinidade partidria entre o substituto e o titular, podendo gerar todo tipo de atrito na hora da substituio, levando mesmo o Senador a evitar o afastamento

Propostas em discusso no Congresso


a) Reviver a sublegenda. Uma alternativa em exame a de reviver a sublegenda para a eleio de senador, por via de lei ordinria (ver PL 2.876/2004, do Deputado Costa Ferreira, em tramitao na Cmara). Segundo a proposta, maneira do que fazia o Decreto-Lei 1.541/77, os partidos poderiam optar pelo sistema atual (indicando um candidato e seus dois suplentes) ou lanar at

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para no alterar a participao de seu partido no Senado (impedindo, por exemplo, que se candidate a governador de seu estado, ou que participe de ministrios). c) Criar a candidatura a suplente. Uma terceira alternativa em discusso no Congresso a de permitir ao eleitor votar diretamente no suplente, escolhendo entre as alternativas apresentadas pelo partido. A idia que cada candidato ao Senado seria registrado com vrios candidatos a suplente, e caberia ao eleitor escolher quais deles iriam efetivamente se credenciar a substituir o senador eleito. Vale esclarecer que as eleies do titular e de seus suplentes no seriam independentes entre si, pois o eleitor escolheria os substitutos dentre os oferecidos na chapa do partido, os suplentes concorreriam vinculados candidatura principal. Essa nos parece ser a melhor frmula para solucionar o problema da suplncia, pois obriga os partidos a tornar pblicos os nomes dos candidatos a suplente, entregando ao eleitor a sua escolha. E no tem os inconvenientes das duas anteriores: nem criar suplentes com antagonismos irreconciliveis com os titulares, nem obrigar diviso dos partidos em sublegendas. J foram apresentadas no Congresso Nacional propostas contendo essa frmula, uma implantando a mudana por via de emenda Constituio, e a outra por legislao infraconstitucional. A PEC 67/ 2003, cujo primeiro signatrio o deputado Maurcio Rands, prope alterar a Constituio para adotar um sistema desse tipo, estabelecendo que o eleitor faa diretamente a escolha de um suplente, dentre as alternativas apresentadas pelo partido. Cumpre registrar que a proposta reduz o nmero de suplentes para um, pois altera tambm o mandato dos senadores, que seria reduzido a quatro anos (o nmero de dois suplentes, que est em vigor hoje, est relacionado ao longo mandato de oito anos, para o qual se considerou que apenas um suplente poderia ser muito pouco). No Senado, por sua vez, tramitou um Projeto de Lei visando instituir essa alterao por via de lei ordinria: o PL 29/1995, apresentado pelo Senador Eduardo Suplicy, o qual foi arquivado. Era defendido no projeto que no seria necessrio alterar a

Constituio, pois a redao dada ao pargrafo 3 do artigo 46 no impede que se proceda a uma escolha direta dos suplentes (ao contrrio do que ocorre com a eleio dos vices para os cargos executivos, inseparveis dos titulares, conforme o disposto no pargrafo 1 do artigo 77). Essa argumentao parece capaz de resistir ao exame de constitucionalidade requerido para a adoo da medida por legislao infraconstitucional. O projeto do Senador Suplicy afrontava a Carta Magna em outro ponto, porm, j que previa a escolha de apenas um suplente, ao invs dos dois expressamente determinados na Constituio. d) Suplente assume apenas at nova eleio para senador. Vrios projetos em tramitao no Senado criam novas regras de substituio: o suplente substituiria o titular apenas nos afastamentos temporrios; nos casos de vaga, seria eleito novo senador com mandato-tampo nas prximas eleies gerais subseqentes (ver PECs 11/2003 e 8/2004), ou seriam convocadas novas eleies (ver PECs 5/2001 e 24/2001). A proposta no resolve o problema de suplentes desconhecidos do eleitor, mas pelo menos evita que eles venham a exercer longos mandatos. necessrio considerar, contudo, que a realizao de um novo pleito pode significar custos excessivos; a melhor alternativa, no caso, parece ser a de aguardar at a prxima eleio geral. e) Impedir registro de parentes para suplncia. Outra proposta de alterao s regras de suplncia foi tentada pela Senadora Marina Silva (SF PLS 00190/99) propondo alterar a Lei Complementar 64 (Lei de Inelegibilidade), para vedar o registro de suplentes que fossem parentes do candidato ao Senado, at o segundo grau. A proposta, contudo, foi rejeitada no Plenrio do Senado (em 17/10/2001). Em 2003 foi apresentado projeto com idia semelhante, dessa vez, como proposta de alterao constitucional (ver PEC 11/2003).

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Regras Decisrias
Poderes de Agenda do Presidente
Magna Incio1

O poder de agenda refere-se capacidade de determinado ator influenciar ou determinar as alternativas consideradas nos processos decisrios, em relao ao contedo e aos procedimentos a partir dos quais tais alternativas se convertem em decises polticas (Figueiredo; Limongi, 1999; Cox, 2003). Essa influncia exercida, portanto, por meio da restrio e seleo das alternativas de polticas e mediante a reduo das oportunidades para a modificao ou substituio dessas alternativas pelos demais participantes do processo decisrio. O sistema de separao de poderes vigente no Brasil atribui ao Presidente da Repblica um conjunto de competncias e prerrogativas institucionais, que lhe confere recursos e vantagens estratgicas na definio da agenda legislativa e uma forte influncia sobre a produo legal. A abrangncia das iniciativas legislativas e as condies de participao do Poder Executivo na produo legal garantem ao Presidente amplos poderes de agenda. Tais iniciativas incluem o uso de poder de decreto constitucional e delegado, a competncia para propor Emenda Constitucional, a iniciativa legislativa exclusiva em diferentes matrias, alm da iniciativa concorrente em legislao ordinria e complementar. A regulamentao desses poderes legislativos assegura ao Presidente a capacidade de alterar o contexto decisrio, com a adoo de movimentos que afetam os procedimentos e a dinmica do processo legislativo.

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A edio de legislao emergencial, por meio de medidas provisrias (MP), constitui um dos principais poderes legislativos do Presidente. O recurso ao poder de decreto permite ao mandatrio intervir diretamente sobre o contedo e o ritmo do trabalho parlamentar (Figueiredo; Limongi, 1999; Pessanha, 2002). A Carta Constitucional de 1988 incluiu dispositivos para disciplinar o uso dessas medidas: um papel ativo do legislador, que pode apresentar emendas ao projeto de Lei de Converso da MP , e do Legislativo, j que a aprovao do Legislativo necessria para a manuteno da sua eficcia legal. Embora a autorizao constitucional limite o uso das MPs s situaes de relevncia e urgncia, a edio abusiva dessas medidas incentivou mudanas na regulamentao do dispositivo, embora essas tenham sido lentas e pontuais. As modificaes se concentraram na restrio das matrias suscetveis a esse tipo de ao legal na reviso do rito de tramitao das MPs nas casas legislativas. O ritmo e a natureza dessas modificaes revelam um movimento reativo dos legisladores diante do uso ascendente das MPs e dirigido para a regulao de um campo mais vasto de matrias. Essas iniciativas, no entanto, pouco contriburam para inibir o uso intensivo do poder de decreto presidencial, potencializado pelo recurso reedio de MPs no apreciadas. A Emenda Constitucional 32, de 2001, consolidou a regulamentao do uso das medidas provisrias, mas tambm inovou em alguns aspectos: a extenso do perodo de vigncia legal da medida (de trinta para sessenta dias, prorrogveis), mas com a proibio de reedio, na mesma sesso legislativa, de MP que tenha sido rejeitada ou que no foi apreciada no prazo legal; proibio de edio de MP sobre matria j disciplinada em Projeto de Lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sano ou veto do Presidente da Repblica (CF, artigo 62, IV); e, regulao dos efeitos de medidas que resulte em instituio ou majorao de impostos (CF , artigo 62, pargrafo 2). Dentro desse novo enquadramento legal, a medida provisria tem fora de lei por um

perodo de sessenta dias, sendo prorrogvel uma vez por igual perodo, mas perde a eficcia legal se no for convertida em lei dentro dos prazos previstos. A tramitao dessas medidas impacta diretamente o processo legislativo, pois elas entram em regime de urgncia, caso no sejam apreciadas em at 45 dias desde a sua publicao, com conseqente suspenso das demais deliberaes legislativas at que se conclua a votao. A participao do Presidente no processo legislativo ampliada pela posio monoplica que este ocupa em relao iniciativa de determinadas leis. Cabe privativamente ao Presidente da Repblica a iniciativa de propor legislao sobre matrias oramentrias, tributrias, de organizao da administrao pblica, relacionadas criao e extino de ministrios e rgos da administrao, alterao de efetivos das Foras Armadas, aos servidores pblicos da Unio e dos territrios. Ou seja, a ao legislativa sobre reas cruciais de polticas pblicas somente pode ser deflagrada pela iniciativa deliberada do Poder Executivo. No que tange capacidade de alocar os recursos pblicos de acordo com as suas preferncias e prioridades, as vantagens estratgicas do Poder Executivo so observadas ao longo de todo o ciclo oramentrio. Alm de iniciativa exclusiva, o poder de agenda do Presidente ampliado diante das restries a que as emendas parlamentares esto sujeitas, as quais devem ser compatveis com o Plano Plurianual e Lei de Diretrizes Oramentrias e no podem criar despesas (Santos, 2003). Ou seja, as emendas devem indicar os recursos necessrios, sendo admitidos aqueles decorrentes de anulao de despesas e que no incidam sobre as dotaes para pessoal e seus encargos, servio da dvida e transferncias tributrias constitucionais para Estados, Municpios e o Distrito Federal (CF , artigo 166, pargrafo 3, inciso II). O carter autorizativo do oramento confere ampla discricionariedade ao Presidente na sua execuo das dotaes previstas na lei aprovada pelo Legislativo.

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Essas prerrogativas asseguram ao Presidente as vantagens de first-mover na arena legislativa (Cox; Morgenstern, 2002), o que o torna capaz de submeter deliberao legislativa propostas mais prximas de suas preferncias. Alm disso, na ausncia de iniciativa concorrente, o Presidente pode escolher o timing de apresentao dessas propostas diante da antecipao do seu impacto junto aos legisladores, embora, como no caso das leis oramentrias, haja previso de prazos para que a legislao seja iniciada. No caso das leis complementares e ordinrias, a iniciativa legislativa compartilhada com diferentes participantes do sistema poltico: membro ou comisso da Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da Repblica, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da Repblica, alm dos cidados, atravs da iniciativa popular. Alm da abrangncia das prerrogativas presidenciais na proposio de leis, o poder de agenda do Presidente exercido mediante a modificao dos procedimentos deliberativos, por meio da solicitao de urgncia na tramitao de projetos de sua autoria. O regime de urgncia restringe o tempo disponvel para a deliberao legislativa, afetando as condies de exerccio das atribuies de verificao e controle do Executivo por parte do Legislativo. Quando a proposio tramita em regime de urgncia e a Cmara dos Deputados e o Senado Federal no se manifestarem sobre a proposio, cada qual sucessivamente, em at quarenta e cinco dias, sobrestar-se-o todas as demais deliberaes legislativas da respectiva Casa, com exceo das que tenham prazo constitucional determinado, at que se ultime a votao (CF, artigo 64, pargrafo 2, pargrafo com redao dada pela Emenda Constitucional n 32, de 2001). Cabe destacar que as regras regimentais da Cmara dos Deputados prevm que o Presidente pode solicitar o regime de urgncia depois da remessa do projeto e em qualquer fase de seu andamento (RICD, artigo 204, pargrafo1).

A prerrogativa de vetar total ou parcialmente os Projetos de Lei aprovados pelo Poder Legislativo outro componente crucial do poder de agenda do Presidente. Tais dispositivos permitem ao chefe do Executivo bloquear a alterao do status quo, ou seja, a legislao em vigor, por meio do veto total deliberao legislativa, ou alter-la seletivamente, atravs da supresso de partes do projeto aprovado. Embora o veto seja sujeito apreciao do Congresso e, portanto, passvel de ser rejeitado ou mantido, a prerrogativa do Presidente para sancionar as partes no vetadas ampliam a sua capacidade de moldar a legislao de acordo com as suas preferncias, inclusive pela supresso das alteraes interpostas ao projeto original pelos legisladores. O quadro resultante da extenso desse poder de agenda a predominncia do Presidente na produo legal, que se expressa tanto pelo volume de legislao emergencial decorrente do uso ordinrio do poder de decreto (Pessanha, 2002), como tambm envolve mudanas significativas do status quo operadas no nvel constitucional. Em termos de produo legal, no perodo psconstitucional, o sucesso presidencial atinge patamares elevados no Brasil: cerca de 80% das leis sancionadas tiveram origem no Executivo (Figueiredo; Limongi, 1999; Pessanha, 2002; Santos, 2003; Incio, 2006). Parte importante da agenda da reforma poltica so as iniciativas voltadas para alterar o arranjo institucional e os efeitos distributivos das regras no que tange ao equilbrio das prerrogativas dos Poderes Legislativo e Executivo na arena congressual. Desde a promulgao da Constituio em 1988, o foco dessa agenda tem se deslocado das mudanas relativas ao sistema de governo para as alteraes nas regras constitucionais e infraconstitucionais que regulam os poderes legislativos do Presidente. Embora no Congresso tramitem propostas para a adoo do semipresidencialismo ou do parlamentarismo, o apoio ao presidencialismo manifestado no plebiscito de 1993 pode ser associado ao deslocamento das

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agendas de reforma para as questes relativas aos processos eleitorais, organizao partidria e s bases institucionais da relao entre o Legislativo e o Executivo. Um volume considervel de iniciativas legislativas tem como foco a distribuio de poderes legislativos e a capacidade assimtrica do Presidente para implementar a sua agenda legislativa vis--vis os parlamentares. Diversas proposies buscam alterar as bases constitucionais de exerccio do poder de decreto do Presidente, por meio das MPs, a despeito da sua recente regulamentao pela Emenda Constitucional 32, de 2001. Trs grupos podem ser diferenciados: (1) proposies que buscam definir as matrias insuscetveis de regulao atravs desse dispositivo; (2) proposies introduzindo regras para a admisso e a eficcia legal das MPs, e (3) proposies voltadas para a extino do instituto. Entre as proposies do segundo grupo, algumas iniciativas introduzem a exigncia de aprovao de parecer de uma comisso mista sobre a observncia dos pressupostos da urgncia e relevncia para que se atribua fora de lei MP; redefinem os prazos para a perda desta eficcia e propem a restrio do nmero de MPs tramitando simultaneamente no Congresso. Um aspecto a destacar diz respeito s condies de verificao e controle entre as casas legislativas no que tange apreciao das MPs. Nessa direo, a discusso sobre a mudana no rito de tramitao das MPs passou a abranger tambm aspectos relacionados aos legislative checks no interior do sistema bicameral. Em relao casa iniciadora da votao, uma proposta em debate a alternncia entre as Casas legislativas, atualmente uma prerrogativa da Cmara dos Deputados. Outra alterao proposta de zeramento de prazos, ou seja, a contagem, em separado, do perodo de tramitao das medidas em cada Casa legislativa, de forma a garantir ao Senado um prazo adequado de discusso da matria. Essas propostas apontam no s para as iniciativas individuais dos legisladores, mas evidenciam algum grau de mobilizao

das casas legislativas em torno dessa agenda, pois parte dessas propostas integra o relatrio de comisso mista especial formada para a anlise do rito de tramitao das MPs. Um outro item da agenda de reformas, com impacto sobre os poderes de agenda do Presidente, diz respeito execuo do oramento autorizado pelo Congresso. Um dos focos do movimento parlamentar pela reforma oramentria consiste na limitao da discricionariedade do Poder Executivo na redefinio das prioridades de gasto conduzida por meio do contingenciamento das dotaes autorizadas na lei oramentria. Nesta direo, tramitam propostas relativas execuo obrigatria das dotaes previstas na Lei Oramentria Anual LOA, tornando o oramento impositivo ao invs de autorizativo, como vigente atualmente. Um desdobramento dessa agenda a visibilidade crescente de propostas voltadas para a integrao das comisses temticas ao processo oramentrio. Essas iniciativas tm como foco a descentralizao do poder de deliberao oramentria e o desenvolvimento de capacidades difusas de acompanhamento e de fiscalizao pelas comisses temticas. O desenvolvimento dessas capacidades revela-se decisivo no s pelo poder de agenda presidencial em matria oramentria, mas tambm devido s exigncias decorrentes da adoo de um marco legal de planejamento fiscal plurianual, pautado no princpio de conservao do equilbrio oramentrio, o que introduziu novos desafios para a deliberao e a tomada de deciso acerca das prioridades na alocao dos recursos pblicos. Diante desse quadro pode-se concluir que as proposies acima apontam para uma agenda em que o fortalecimento da posio institucional do Poder Legislativo ganha centralidade, indo alm da simples reduo ou extino de prerrogativas e de competncias do Presidente. Se orientadas para o desenvolvimento de capacidades institucionais do Poder Legislativo relativas ao conjunto das atribuies parlamentares

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(legislar, fiscalizar e controlar), essas iniciativas podero contribuir para a construo de bases mais adequadas de cooperao entre o Executivo e Legislativo e o fortalecimento desses Poderes como mecanismos de verificao e controle recprocos dentro do arranjo democrtico brasileiro.

Nota
1

Com assistncia de pesquisa realizada por Pedro Lucas de Moura Palotti e Lvia Maria Alves Cndido Pereira, alunos da EG/FJP .)

Referncias
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Modalidades e Procedimentos de Votao nas Modernas Casas Legislativas


Sabino Fleury

O processo decisrio no interior das modernas Casas Legislativas admite modalidades e procedimentos distintos de votao: o voto dos representantes pode ser ostensivo ou secreto, simblico ou nominal. A existncia tanto de modalidades quanto de procedimentos distintos de votao relaciona-se diretamente com a concepo que se tem acerca da natureza da moderna democracia representativa e com as prticas consolidadas dela decorrentes. Nas antigas democracias diretas, dos quais o exemplo grego o mais conhecido e citado, a condio imperativa quanto participao nos negcios da polis implicava, para aqueles que eram considerados cidados, exigncia da manifestao livre e aberta da sua vontade. O segredo na manifestao da vontade dos cidados que decidiam diretamente sobre os rumos da poltica ou julgavam seus concidados era algo que no teria nem significado lgico e nem aplicabilidade prtica. Examinar, portanto, as formas e os tipos de votao previstos normalmente nos regimentos internos das Casas Legislativas implica, preliminarmente, assumir como realidade histrica atual a moderna predominncia da representao sobre a participao direta e, a partir dessa premissa, analisar as possibilidades de variao no processo decisrio, as quais tm importantes desdobramentos na definio das regras do jogo no interior do Poder Legislativo. Pode-se considerar que a democracia moderna, representativa, tem como elemento

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terico comum, presente nas obras de importantes pensadores como Hobbes, Locke e Montesquieu, entre outros, nos sculos 17 e 18, o reconhecimento de que parte da soberania popular deve ser transferida para um nico ou para um colegiado especfico de representantes, que lhes garante a segurana individual ou a estabilidade coletiva das relaes econmicas e sociais. Essa transferncia implica o reconhecimento da legitimidade de atribuies especficas de rgos polticos especializados e, portanto, a inevitabilidade da representao dos interesses gerais por meio de mandatos conferidos a representantes escolhidos pela coletividade. Qualquer forma de representao (mandato) tem como elemento intrnseco o estabelecimento de vnculos jurdicos e sociais entre duas categorias de sujeitos: os representados (mandantes) e os representantes (mandatrios). Nos casos mais comuns nas sociedades atuais, em determinadas ocasies algumas pessoas conferem poderes especficos a outras para que pratiquem, em seu nome, certos atos que so normalmente especficos e bem definidos. Esse o caso, por exemplo, das procuraes que so outorgadas por determinados indivduos para que outros pratiquem, em seu nome, atos jurdicos especficos. Aqui, o mandante delimita as condies do exerccio do mandato, acompanha a execuo das atribuies pelo mandatrio e, caso no as considere adequadas, pode, por ato unilateral, extinguir a relao entre as partes, com a revogao do mandato. A natureza das relaes entre mandante e mandatrio imperativa: o descumprimento das condies pactuadas razo jurdica e fundamento vlido para a revogao dessa modalidade de contrato. A lgica dessa relao assenta-se, portanto, na ampla clareza das decises e na inexistncia de qualquer possibilidade de sigilo entre as partes. O exemplo apresentado diz respeito a relaes que se estabelecem preferencialmente no plano das atividades privadas e normalmente regulado pelas leis civis. No campo da representao poltica a questo no se apresenta historicamente resolvida,

ainda que haja, atualmente, o predomnio da concepo que admite a natureza no-imperativa dos mandatos parlamentares. Esse predomnio est associado aos conceitos consolidados no decorrer do processo histrico de construo das limitaes democrticas ao exerccio do poder dos governantes. Como j se disse, o surgimento do Estado moderno est amplamente associado transferncia de parte da soberania individual ao corpo coletivo, fundamentada no reconhecimento de que somente assim poderia ser assegurada a vigncia de determinados valores e bens coletivos considerados indispensveis para a existncia da sociedade. Nesse contexto, a questo dos limites da delegao, quando colocada, relacionava-se diretamente com o objetivo primordial do contrato: a princpio, seriam intolerveis apenas os atos que pudessem afetar diretamente a prpria sobrevivncia da coletividade. Ao longo do processo histrico de construo liberal da democracia moderna, a principal maneira encontrada para resolver o problema da responsabilizao dos governantes no se relaciona, portanto, com a demarcao dos limites de sua atuao, e sim com o reconhecimento da necessidade de alternncia no exerccio do poder. A delimitao temporal dos mandatos, possvel com a existncia de processos peridicos de substituio dos mandatrios, possibilitaria, em tese, aos mandantes o exerccio do controle sobre o exerccio das atribuies dos governantes. A predominncia do controle dos mandatos por meio de eleies peridicas contribui para o reforo da tese da autonomia da representao: obedecidos os limites pactuados no contrato, a sua execuo, por parte dos mandatrios, passa a ser objeto de um elevado nvel de discricionariedade. Como conseqncia desse processo, poder-se-ia considerar que, em determinadas situaes, a exposio aberta e ampla dos procedimentos de deciso no seria condio absolutamente necessria, pois a validao do mandato aconteceria no momento eleitoral e teria como principal objeto o exame dos resultados obtidos pelos seus executantes.

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Alm dessa caracterstica, um outro fator importante interfere na elaborao das normas regimentais relacionadas com os procedimentos de votao. Autores como David Mayhew (1974) e Douglas Arnold (1990), estudando especialmente o Congresso norte-americano e o comportamento dos representantes eleitos, apontam como principal motivao para a sua atuao a busca da reeleio. Entre as estratgias adotadas com vistas a alcanar esse objetivo, os congressistas adotam mecanismos que permitem maior ou menor rastreamento, por parte dos eleitores, no que diz respeito s suas decises e votaes: escolhas consideradas pouco vantajosas eleitoralmente tendem a ser ocultadas, ao passo que as lucrativas devem ser amplamente expostas. As modalidades e os procedimentos distintos de votao esto, portanto, relacionados, por um lado, ao processo histrico de construo da moderna democracia representativa, marcado pela natureza no-imperativa dos mandatos, e, por outro, lgica da ao dos parlamentares, orientada para a continuidade de suas carreiras polticas. Examinando-se o caso brasileiro atual, encontramos duas modalidades distintas de votao, previstas constitucionalmente e aplicadas em todas as Casas Legislativas, seja no nvel da Unio, no dos Estados ou dos municpios. So elas a ostensiva e a secreta. Como regra geral adota-se a votao ostensiva, na qual o representante abertamente manifesta a sua deciso quanto ao fato ou norma em exame. A votao secreta constitui uma exceo e ocorre, em princpio, em situaes expressamente previstas no texto constitucional perda de mandato parlamentar, suspenso de imunidades parlamentares durante o Estado de Stio, eleio para membros da Mesa Diretora, deciso sobre veto presidencial. O Regimento Interno da Cmara dos Deputados prev, tambm, a possibilidade da adoo de votao secreta quando seja aprovado requerimento nesse sentido, apresentado por um dcimo dos parlamentares ou lderes.

Ao lado das modalidades apontadas h, tambm, dois tipos de procedimentos diferenciados de votao: o simblico e o nominal. O procedimento simblico, no qual a manifestao de vontade do representante se d por gestos ou palavras proferidas concomitantemente por toda a coletividade, constitui a regra geral. No Congresso brasileiro, uma vez anunciado o incio do processo de votao os parlamentares favorveis a uma determinada proposio so instados a permanecerem como se encontram (assentados ou de p); no Congresso norteamericano a manifestao se faz em primeiro lugar pela manifestao de voz por todos os presentes (pronuncia-se aye quando se favorvel e no, quando se contrrio) e, em caso de dvida quanto ao volume do som, por procedimento anlogo ao brasileiro. O procedimento de votao nominal adotado, no caso brasileiro, quando se exige quorum especial para a aprovao de determinada matria. Isso acontece nos casos de proposta de emenda Constituio, de Projeto de Lei Complementar, de anlise de veto presidencial e em algumas outras situaes especficas mencionadas nos regimentos internos, normalmente relacionadas com a aprovao de indicaes para o exerccio de funes pblicas relevantes ou a remoo dos ocupantes de determinados cargos. Os resultados apurados em votao ostensiva e pelo procedimento simblico regra geral podem ser co-validados por meio de apurao por procedimento nominal, a partir de requerimento aprovado para que se tenha a sua verificao, desde que o fato seja solicitado por seis centsimos dos parlamentares, tanto no Congresso brasileiro, quanto no norte-americano (31 deputados no caso brasileiro, 44, no norte americano). Deve-se notar que a modalidade secreta de votao exige sempre o procedimento nominal, pois o simblico pressupe que se tenha alguma forma de manifestao pblica, embora diluda na coletividade. Nesse caso, divulga-se apenas o resultado final do processo de votao, sem a discriminao da orientao de cada um dos parlamentares considerados individualmente.

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Para a efetivao das votaes nominais podem ser utilizados sistemas distintos de apurao da vontade dos parlamentares. Os mais modernos, adotados no Congresso Nacional e em praticamente todas as Assemblias Legislativas estaduais, so os eletrnicos, nos quais os representantes registram sua deciso em sistemas computadorizados, protegidos por senhas individuais de acesso. Na impossibilidade tcnica de utilizao dos sistemas eletrnicos ou nos casos de eleio para postos de direo no Legislativo, utilizam-se cdulas de papel, que so depositadas em urnas. No Senado brasileiro, o regimento interno prev a opo de utilizao de bolas (branca para aprovao, preta para rejeio), nos casos de falha no sistema eletrnico. O Quadro I permite a visualizao da tipologia descrita.
Quadro I - Modalidades e Procedimentos de Votao no Congresso Brasileiro Modalidade de Votao
Ostensiva

Procedimento de Votao
Simblico Nominal

Matria (exemplos)
Leis e proposies em geral Normas com quorum especial Quando decorrente de requerimento previamente aprovado Quando decorrente de verificao de votao

Secreta

Nominal

Perda de mandato parlamentar Suspenso de imunidades durante o Estado de Stio Exame de veto presidencial Quando decorrente de requerimento previamente aprovado

Aceitando-se como vlidas as formulaes de Mayhew e Arnold acerca da convenincia da exposio ou do ocultamento da atividade parlamentar e de sua relao com a continuidade nas carreiras polticas, podemos pensar em uma associao entre o processo de votao e o interesse principal dos ocupantes dos cargos eletivos, o que leva predominncia de uma forma que associa a mdia visibilidade do posicionamento individual com a alta freqncia no processo. A regra geral que determina a votao ostensiva pelo procedimento simblico exemplifica claramente essa opo: resguarda-se o princpio da publicidade, inerente moderna

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democracia representativa, mas dilui-se a apurao da atividade individual e conseqente responsabilizao em um ato aparentemente coletivo e indistinto. O Quadro II sintetiza essa situao.
Quadro II - Tipos de Votao: Freqncia e Visibilidade Tipo de Votao Freqncia (n de Ocorrncias)
Ostensiva simblica Ostensiva nominal Secreta nominal Alta (regra geral) Baixa (situaes especficas) Rara (situaes excepcionais)

Referncias
ARNOLD, R. Douglas. The Logic of congressional action. New Haven: Yale University Press, 1990. BRASIL. Cmara dos Deputados. Resoluo n 17, de 1989: Regimento Interno da Cmara dos Deputados. BRASIL. Senado Federal. Resoluo n 93, de 1970: Regimento Interno do Senado Federal. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988. CONGRESSO DOS ESTADOS UNIDOS DA AMRICA. Organization of the Congress: final report of the Joint Committee on the Organization of Congress, December, 1993. DAHL, Robert. Poliarchy: participation and opposition. New Haven: Yale University Press, 1971. MAYHEW, David. Congress: the electoral connection. New Haven/London: Yale University Press, 1974. U.S. HOUSE OF REPRESENTATIVES. How our laws are made. Washington, DC, Jun. 2003.

Visibilidade
Mdia Alta Inexistente

Considerando-se que o acompanhamento das atividades dos representantes e a instaurao de uma dinmica permanente de responsabilizao no se limitam apenas ao momento eleitoral, pode-se discutir um modelo de transparncia que varia desde a alta visibilidade, presente nas votaes do tipo ostensiva-nominal, at a inexistente, no tipo secreta-nominal. No h, no entanto, como se julgar a priori a validade de um ou outro tipo: deve-se conjugar a sua aplicabilidade com a natureza dos assuntos a serem decididos. Nesse sentido, pode-se considerar inadequada para a responsabilizao dos representantes e para o funcionamento da moderna democracia a alternativa existente no Congresso brasileiro em que se permite a substituio de uma votao ostensiva-simblica por uma secreta-nominal, tendo como fundamento apenas a aprovao de requerimento decorrente de convenincias polticas. Mas, por outro lado, no se pode condenar a adoo deste ltimo tipo de votao nos casos de eleio dos membros das mesas diretoras, situao em que o processo guarda grande semelhana com aquele que regulamenta a prpria eleio geral dos parlamentares e que tem no sigilo do voto um dos elementos centrais para a livre manifestao da vontade dos eleitores.

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Pertencimento do Mandato
Maria Hermnia Tavares de Almeida

O mandato est no cerne das relaes entre representantes e representados em um sistema poltico democrtico. Logo, a discusso sobre sua natureza e amplitude ocupa lugar especial nas controvrsias sobre o que e o que deve ser a democracia representativa. Mandato eleitoral pode ser entendido como um conjunto de poderes concedidos pelo eleitor, por meio do voto, a um candidato a represent-lo, habilitando-o a tomar decises de governo, tanto no Legislativo quanto no Executivo. Sendo o mandato uma delegao de poderes, pertence, em ltima instncia, a quem o concede. Em uma democracia representativa, por definio, o mandato pertence aos cidados que, a cada eleio, podem reafirm-lo ou revog-lo. Presume-se que os mandatrios correspondam s aspiraes dos eleitores e lhes prestem contas. Mas a maneira como o fazem e o grau com que o fazem so objeto de controvrsia muito antiga. O mandato tanto pode ser entendido como autorizao ampla para agir, como pode ser circunscrito por uma definio precisa dos objetivos almejados e dos meios e condutas preferidos para atingi-los. As discusses sobre a latitude dos mandatos eleitorais acompanharam a histria dos sistemas representativos que terminaram dando origem s democracias contemporneas. A idia de mandato como autorizao ampla est associada ao pensador e poltico ingls Edmund Burke (1729-1797). Em seu famoso Discurso aos eleitores de Bristol, de 1774, Burke afirmou que os parlamentares no devem ser agentes ou advogados de interesses determinados nem o Parlamento, um congresso de embaixadores de interesses diferentes e hostis. Ao eleger um

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representante por seu distrito, os eleitores esto escolhendo um parlamentar que no deve abrir mo da sua opinio imparcial, de seu juzo maduro e da sua conscincia ilustrada. Por trs dessa concepo est a premissa de que a eleio um procedimento de escolha dos melhores entre todos, que recebero um mandato aberto para decidir entre alternativas de polticas de acordo com sua conscincia e seu discernimento. Raciocnio semelhante o dos autores de Os artigos federalistas, de 1787. No captulo 10, James Madison (1751-1836) argumenta que uma das razes da superioridade da repblica (representativa) sobre a democracia (direta) precisamente o mecanismo da delegao do governo a um pequeno nmero de cidados eleitos pelos demais. O sistema assim concebido permite que as opinies do povo sejam filtradas por uma assemblia seleta de cidados, cuja sabedoria pode melhor discernir o verdadeiro interesse de seu pas e cujo patriotismo e amor justia sero menos propensos a sacrific-lo a consideraes temporrias e parciais. O mandato como autorizao ampla seria, assim, a condio da deliberao poltica livre das injunes de interesses particulares e do esprito de faco. No outro extremo, no foram poucos os que, desde os primrdios do governo representativo, defenderam o mandato imperativo, ou seja, uma delegao limitada, por meio da qual o titular estabelece o modo pelo qual o mandatrio dever agir em seu nome. O governo representativo e, a seguir, a democracia representativa desde o incio foram perseguidos pela sombra de uma outra idia de democracia, aquela que postulava a participao direta dos cidados nas decises pblicas e negava a legitimidade de uma organizao poltica assentada no mandato. O mandato imperativo a revanche da democracia direta sobre o princpio vitorioso da representao. J que a delegao inevitvel, que seja mnima sua amplitude e mximo o controle do titular sobre o mandatrio. O povo deve reter o poder em suas mos, entreg-lo apenas com parcimnia e s sob a mais estrita superviso, afirmava James

Burgh (1714-1775), filsofo ingls que exerceu poderosa influncia sobre os antifederalistas, durante as discusses que acompanharam a votao da Constituio norte-americana, na Conveno da Filadlfia (1787), e sua ratificao pelos Estados, no ano seguinte. Da mesma forma, os autores de Cattos Letters (1748), outra influncia importante sobre os que se opunham Constituio, afirmavam que O cime poltico (...) no povo uma Paixo necessria e merecedora de aplauso. Os governantes devem ser estritamente vigiados, e contrabalanados com Restries mais fortes do que sua Tentao de romp-las. Posio semelhante tiveram as correntes democratas radicais e socialistas europias. O mandato imperativo e a revocabilidade dos mandatos por deciso dos eleitores foram adotados pelos revolucionrios da Comuna de Paris em 1871 e saudados como instrumentos da democracia socialista, em oposio democracia burguesa, por Karl Marx (1818-1883), em seu estudo A Guerra Civil na Frana (1871). Nos sculos 18 e 19, as discusses entre partidrios do mandato de contedo amplo e do mandato imperativo tiveram um carter eminentemente normativo. Tratava-se de estabelecer que tipo de mandato era mais adequado para realizao de um dado ideal de democracia. Os estudiosos da democracia, no sculo 19, sem abandonar de todo as preocupaes normativas, deslocaram a discusso para o terreno das condies que favorecem o maior ou menor controle dos eleitores sobre os representantes eleitos. Os argumentos situam-se em nveis variados de abstrao e dizem respeito a duas questes: a inteligibilidade da vontade dos eleitores e a capacidade dos eleitores para efetivamente controlar seus representantes. Joseph Schumpeter (1883-1950) ps em dvida a possibilidade de se atribuir um contedo preciso escolha dos eleitores. Em Capitalismo, socialismo e democracia (1942) negou que o povo tivesse uma opinio definida e racional sobre todas as questes individuais e que objetivasse essa opinio numa democracia

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escolhendo representantes que zelariam para que essa opinio fosse seguida. Afirmou, ao contrrio, que o nvel de informao e o discernimento dos eleitores eram baixos e, em conseqncia, nula a sua capacidade de controlar a ao dos eleitos, a no ser recusando-se a reeleg-los. Dessa forma, todo mandato seria necessariamente delegao ampla e vazia de contedo. Em outro registro, a discusso sobre a natureza e a amplitude do mandato explora os problemas inerentes a toda delegao de poderes e atribuies. Assim, a teoria do titular-agente, desenvolvida por economistas, assenta-se na idia de que a contratao de um agente sempre ocorre em circunstncias de informao incompleta e assimtrica, que beneficiam o agente em detrimento do controle do titular sobre seu desempenho. O mandatrio sempre sabe algo que o titular desconhece e que lhe permite agir em benefcio prprio s expensas dos interesses ou expectativas do titular. Aplicada relao especfica entre eleitor e mandatrio eleito, essa teoria afirma que o representante tem interesses prprios no necessariamente coincidentes com os dos eleitores e que ele sempre goza de significativa liberdade de ao em relao queles que lhe conferiram o mandato. Isto porque o mandatrio conhece mais do que o eleitor as alternativas efetivamente disponveis e as condies em que as decises so tomadas. Como lembra Giovanni Sartori a distino crucial quando se trata de poder entre os titulares que o detm e os que na realidade o exercem, pois o poder , em ltima instncia, exercitium: exerccio do poder. Em outros termos, o mandatrio tem sempre a possibilidade de exercer os poderes que lhe foram delegados sem muita considerao pelas expectativas dos eleitores que lhes outorgam a delegao. Titular do mandato, o eleitor, em uma democracia representativa, de fato tem pouco controle sobre como ele efetivamente exercido. Mantm o poder de punir o mandatrio, ex post, votando pela no renovao de seu mandato. Alguns sistemas democrticos dispem do mecanismo constitucional do recall, que

possibilita a cassao dos eleitos diretamente pelos eleitores, por meio da convocao de eleio com esse objetivo especfico. Considerado um instrumento de democracia direta, o recall no uma instituio muito difundida fora dos Estados Unidos, onde foi adotado por 26 estados. Alguns cantes suos possuem uma forma de recall, o aberrufungrecht, que possibilita a revogao do mandato de toda a assemblia legislativa. A constituio venezuelana de 1999 adotou o procedimento, que possibilitou o referendo sobre o governo Chavez em 2004. Entretanto, tanto o poder de punir o mandatrio no o reelegendo quanto o de revogar seu mandato por meio do recall, onde ele existe, dependem da quantidade e da qualidade de informaes de que o eleitor disponha e de sua capacidade de process-la para formar um juzo sobre o desempenho de seu representante.

Referncias
BURGH, J. 1975. Political disquisitions or an Enquiry into public errors, defects and abuses. Filadelfia, v. II, p. 36, apud MAIN, J. T. Antifederalists critics of the Constitution 1781-1788. New York: W.W. Norton & Co., 1974. p. 9. MADISON J. ; HAMILTON A.; JAY, J. Os artigos federalistas 17871788. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1987. p. 137. MAIN, J. T. Anti-federalists critics of the Constitution 1781-1788. New York: W.W.Norton & Co., 1974. p. 9. SARTORI, G. The theory of democracy revisited. Trad. da autora. New Jersey: Chatham House Publ. Part one, 1987. p. 29. SCHUMPETER, J. Capitalismo, socialismo e democracia. 3. ed. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1984. p. 336.

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Migrao Partidria
Andr Marenco

Migrao partidria corresponde estratgia individual de troca de partido, adotada por candidatos ou parlamentares, buscando incrementar suas oportunidades de carreira poltica. Pode ocorrer durante o mandato para o qual o representante tenha sido eleito ou, ainda, como infidelidade partidria registrada em algum ponto ao longo de sua carreira. Pelo menos um em cada quatro deputados federais eleitos no Brasil, entre 1986 e 2002, abandonou o partido responsvel por sua eleio para a Cmara dos Deputados (Melo, 2004). Considerando-se a fidelidade partidria registrada ao longo da carreira poltica, 53% dos deputados federais eleitos em 2002 possuam registro de filiao a mais de um partido durante sua trajetria pblica. A proporo de deputados que mudam de legenda alguns, vrias vezes na mesma legislatura tem contribudo para o reforo de uma imagem negativa do Legislativo brasileiro, relacionada fragilidade dos partidos, ao governismo e ao predomnio de ambies particulares e comportamento antitico. Referncias migrao partidria em outras instituies, como o Congresso americano (Grose, 2003), o Parlamento europeu (McElroy, 2003) e Legislativos da Itlia (Heller; Mershon, 2005) e do leste da Europa (Kreuzer, 2004; Thames, 2005) indicam que sua ocorrncia nesses casos se verifica em escala residual. Este tambm foi o caso do Brasil, nas legislaturas eleitas entre 1946 e 1962, quando as raras ocorrncias de mudana de sigla no chegaram a afetar significativamente a composio das bancadas partidrias no Congresso Nacional (Nicolau, 1996; Marenco dos Santos, 2001). Da mesma forma, uma rgida legislao em vigor durante o regime autoritrio (1964/1985) estabelecia penas severas para a infidelidade

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partidria, inibindo a adoo dessa estratgia. Contudo, a expanso do multipartidarismo e a crise do PMDB e, em menor medida, do PFL, durante a legislatura eleita em 1986, contriburam para incrementar a freqncia nas trocas de legenda, convertendo esse comportamento em um fenmeno endmico na dinmica legislativa e nas carreiras polticas no Brasil. Isso significa que os altos ndices de migrao no esto relacionados apenas a processos de realinhamento poltico, como a criao do PSDB, em 1988, ou o colapso do PRN, aps o processo de impeachment do ex-presidente Collor de Mello. Mesmo com a estabilidade do sistema partidrio verificada a partir de 1994, sem cises nos principais partidos, a freqncia das trocas de legenda manteve-se elevada, revelando no se tratar de fenmeno de reacomodao de identidades ideolgicas, mas comportamento individual visando maximizar oportunidades de carreira poltica.

Conseqncias
Quando a defeco partidria ocorre durante o mandato parlamentar, a principal conseqncia institucional desse comportamento implica uma alterao na correspondncia entre votos e cadeiras, violando uma regra bsica da representao poltica, de que a distribuio de preferncias dos eleitores constitua a condio e medida para definir as oportunidades de acesso a postos pblicos. Para entendermos isso, devemos lembrar que apenas um pequeno nmero de candidatos s cadeiras legislativas obtm sufrgios nominais em nmero igual ou superior ao quociente eleitoral (a relao entre o nmero de votos vlidos e as vagas em disputa), assegurando sua eleio com os seus prprios votos. A grande maioria dos eleitos, embora tendo obtido votos nominais em proporo inferior ao quociente, conquista sua vaga beneficiando-se dos votos partidrios: os votos excedentes dos deputados que alcanaram o quociente eleitoral, os votos dos candidatos partidrios que no so eleitos e os votos conferidos legenda

partidria (Santos, 2003). Assim, mesmo que afirme que sua eleio deveu-se sua reputao individual e ao voto pessoal de seus eleitores, esses votos foram insuficientes para assegurar a eleio da maioria dos deputados eleitos. Mais uma vez, vale repetir: o xito eleitoral de um candidato a mandato legislativo depende do desempenho de seu partido e da cota de vagas que este ter direito com base na soma dos votos de todos os seus candidatos. Por outro lado, a regra de voto preferencial, operando no Brasil, permite que o eleitor, com um nico voto, interfira sobre a distribuio de poder em dois planos: 1) escolhendo o candidato de sua preferncia e definindo a ordem dos eleitos; e 2) determinando o tamanho de cada bancada partidria nas Cmaras Legislativas. Quando troca de legenda, o parlamentar despreza os votos responsveis por sua eleio e viola a distribuio de poder poltico entre os partidos, tal como determinada originalmente pelos eleitores. Considerando a observao de uma tendncia governista presente na migrao partidria, especialmente em contextos de governos de coalizo e com alta popularidade presidencial (Melo, 2004), pode-se concluir que este processo interfira, ainda, sobre a disposio e a capacidade do Legislativo em adotar comportamento pr-ativo, na produo legislativa e no monitoramento e controle sobre agncias governamentais, inibindo processos de accountability horizontal. Duas outras conseqncias negativas podem ser associadas migrao partidria, seja quando ocorre durante o mandato ou ao longo da carreira poltica. Infidelidade partidria revela que os partidos no so ao menos para os deputados que trocam de legenda condies indispensveis para a gerao de oportunidades de carreira poltica. Quando se pode trocar de partido e ainda assim assegurar uma reeleio, ou, ainda, a mobilidade nos cargos polticos, indica que a fidelidade partidria possui pouco valor na definio das estratgias da elite poltica. Ou, ainda, que os insumos para a maximizao de carreiras so obtidos junto a outras agncias (como acesso patronagem

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e a recursos distributivos alocados pelo Poder Executivo, vnculos com organizaes sociais ou meios de comunicao), s quais asseguram-se lealdades preferenciais. Em contraste, a durabilidade temporal nos vnculos de fidelidade partidria representa uma situao em que a filiao partidria prov meios relevantes para a manuteno do posto poltico, implicando custos maiores para sua ruptura, sendo racional para o parlamentar cultiv-la. Outra conseqncia associada ao fenmeno da troca de legendas pode ser identificada no incremento do custo da informao para os eleitores sobre reputaes partidrias. Repetidamente, ouve-se a frase que, no Brasil, os eleitores votam na pessoa e no no partido. O que pode ser vlido, sobretudo, quando se considera o volume de informao necessria para que o eleitor possa estabelecer as diferenas entre cada legenda, dificuldade potencializada pelo nmero de partidos e candidatos que incrementa os custos de monitoramento dos eleitos pelos eleitores (Nicolau, 2002). A estabilidade eleitoral associada fidelidade partidria pode, em longo prazo, gerar a informao necessria para a produo de reputaes partidrias medida que ao votar uma eleio aps a outra, em seu candidato preferido, o eleitor resulte por associ-lo legenda, e com isso, termine por constituir identidade partidria. Ao mudar de partido, o representante introduz custo adicional para a gerao de identidades partidrias, uma vez que torna mais difcil a converso de sua reputao pessoal em reputao partidria.

Causas
Explicaes para a infidelidade partidria entre os polticos brasileiros costumam identificar como causas para tal comportamento a reduo da incerteza associada manuteno da carreira poltica e os incentivos oferecidos pelas regras eleitorais e os procedimentos que regulamentam o funcionamento interno das Casas Legislativas.

Assim, para Mainwaring (1991), a regra eleitoral de lista aberta, ao no promover uma ordem prvia dos candidatos partidrios a postos legislativos, teria estimulado a autonomia dos candidatos em relao a seus partidos, uma vez que sua eleio no dependeria da indicao partidria, mas da quantidade de votos personalizados que cada postulante seja capaz de conquistar, condio para o ranqueamento dos candidatos, uma vez conhecida a cota proporcional de cada partido. A partir de um estudo comparativo buscando medir o efeito de diferentes modelos de listas eleitorais sobre a robustez dos sistemas partidrios, Carey e Shugart (1996) propuseram um escore para mensurar os meios de controle disposio da liderana partidria: controle das nominaes e da ordem dos eleitos, transferncia de votos, restries competio intrapartidria e existncia de barreiras formao de novos partidos, promovida pela magnitude dos distritos eleitorais. Nesta direo, a combinao lista aberta com elevada magnitude das circunscries eleitorais (tal como observado no Brasil) incrementaria o potencial de competio intrapartidria, reduzindo, simultaneamente, o controle da liderana partidria sobre seus membros e candidatos, com conseqncias presumveis sobre a infidelidade partidria. Analisando as trocas de partidos na Cmara dos Deputados, Melo (2004) observou que este fenmeno apresenta regularidades, associadas: 1) ao ciclo eleitoral, sendo mais provveis no primeiro e terceiro ano de cada legislatura; 2) a ocorrncia entre parlamentares com menor acesso aos recursos de Poder Legislativo (Mesa, liderana partidria, presidncia de comisso ou cargos no Executivo); e 3) a uma direo que varia conforme a natureza e a popularidade do governo: migrao governista, quando de governo de coalizo e com popularidade presidencial em alta, ou migrao no-governista, em governos de cooptao ou apartidrios e, ainda, baixa popularidade. Analisando os registros de migrao partidria com base em variveis de recrutamento eleitoral (Marenco dos Santos, 2003,

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2006), pode-se verificar que a adoo de estratgias de infidelidade no constitui fenmeno homogneo, variando segundo: 1) caractersticas da circunscrio eleitoral de cada candidato (os estados), positivamente relacionadas com as taxas estaduais de volatilidade eleitoral (a flutuao partidria do eleitorado entre uma eleio e a anterior), sendo irrelevante o efeito provocado pela magnitude eleitoral; 2) o tempo de filiao partidria prvio conquista da cadeira legislativa. Maior probabilidade de defeco partidria pode ser verificada entre deputados filiados a menos de quatro anos no partido responsvel pela vaga, e, quando a troca de partido seguida pela tentativa de reeleio para a legislatura seguinte, so observadas menores taxas de reeleio entre os infiis e pior desempenho eleitoral (votos e posio na ordem final) entre aqueles que trocaram de legenda aps perodos de filiao partidria prvia mais longos (acima de quatro anos).

sentao poltica enfrenta o desafio eleitoral atravs de esforos e estratgias individuais, inclusive no financiamento de campanhas, certamente, seu comportamento em relao ao partido no ter as mesmas caractersticas que teria, caso o partido fosse relevante para a escolha dos eleitores. (Projeto de Lei 2.679, Comisso Especial de Reforma Poltica, 2003.)

Paralelamente, propostas de reformas incrementais supem que medidas focalizadas que ampliem o custo para a infidelidade, como o aumento do tempo mnimo de filiao partidria, poderiam inibir estratgias de migrao, sem os efeitos perversos eventualmente associados ao reforo de mquinas partidrias.

Referncias
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Alternativas
As proposies de reformas polticas visando neutralizar os incentivos migrao partidria obedecem a escopos distintos quanto sua amplitude e seguem os diagnsticos sobre as causas responsveis pela adoo desta estratgia. A exposio de motivos do Projeto de Lei 2.679 correlaciona voto preferencial com precrio controle exercido pela liderana dos partidos sobre as carreiras polticas de seus membros e adota uma proposta de reforma poltica mais radical, com a introduo de procedimento de listas fechadas, nas quais o ordenamento dos candidatos a ocupar a cota proporcional de cadeiras partidrias ocorre antes da eleio e com base em decises tomadas pelos rgos partidrios:
O voto em candidato, em vez de em partido, tem sido diagnosticado, de longa data, inclusive por eminentes lderes polticos, como nocivo disciplina e coeso partidrias. Na medida em que boa parcela de nossa repre-

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NICOLAU, Jairo (2002). Como controlar o representante? Consideraes sobre as eleies para a Cmara dos Deputados no Brasil. Dados, Rio de Janeiro, v. 45, n. 2. NICOLAU, Jairo (1996). Multipartidarismo e democracia. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. SANTOS, Fabiano (2003). O Poder Legislativo no presidencialismo de coalizo. Belo Horizonte: Editora UFMG. THAMES, Frank (2005). Parliamentary party switching in the Ukrainian Rada, 1998-2002. Paper presented at the Annual Meeting of the Midwest Political Science Association, Chicago, IL.

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Clusula de Barreira
Mnica Mata Machado de Castro

A clusula de barreira , hoje, um dos elementos da Lei Eleitoral brasileira. O Cdigo Eleitoral estabelece que os partidos polticos alcancem certo patamar de votos, alm do j exigido pelo quociente eleitoral, para ter direito ao funcionamento parlamentar. Esse instituto , at certo ponto, diferente da clusula de excluso, adotada em alguns sistemas eleitorais do mundo, como os da Alemanha, Grcia e Argentina, onde um partido excludo da competio por cadeiras nos parlamentos e no elege representantes se no superar determinado limiar de votao em termos nacionais. Esse mecanismo foi concebido como um antdoto contra a tendncia de fracionamento do sistema partidrio, caracterstica dos sistemas eleitorais de representao proporcional: impede-se, por meio da clusula de excluso, a possibilidade da existncia de diversos partidos pequenos com representao nos parlamentos, o que dificultaria a formao de governos de maioria estvel e prejudicaria, conseqentemente, a chamada governabilidade ou estabilidade do sistema poltico. Nos pases em que essa norma foi adotada, como a Alemanha, impediu-se, de fato, a proliferao de partidos pequenos ao longo do tempo, promovendo-se a concentrao partidria. No Brasil, no fim do regime militar (19641985), tentou-se instituir a clusula de excluso, por meio da Emenda Constitucional 25, de 27 de novembro de 1985, que, modificando o artigo 152, pargrafo 1 da Constituio de 1967, estabeleceu que no teria direito a representao no Senado Federal e na Cmara dos Deputados o partido que no obtivesse o apoio, expresso em votos, de 3% do eleitorado, apurados em eleio geral

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para a Cmara dos Deputados e distribudos em, pelo menos, cinco estados, com o mnimo de 2% do eleitorado de cada um deles. No pargrafo seguinte, entretanto, acrescentou-se: Os eleitos por partidos que no obtivessem os percentuais exigidos pelo pargrafo anterior tero seus mandatos preservados, desde que optem, no prazo de sessenta dias, por qualquer dos partidos remanescentes. Mais ainda, de acordo com o artigo 5 da mesma Emenda, esse dispositivo no se aplicaria s eleies de 15 de novembro de 1986, quando foi escolhida a Assemblia Nacional Constituinte. Essas normas nunca entraram em vigor, porque a Constituio promulgada em 1988 nada disps sobre votao mnima em partidos polticos para obterem representao parlamentar, impedindo, dessa forma, a instituio da clusula de excluso por meio de lei ordinria. Assegurou-se, no texto constitucional, o funcionamento parlamentar dos partidos polticos, a ser estabelecido em lei, de acordo com o inciso IV do artigo 17. Foi a Lei 9.096, de 19 de setembro de 1995, que, ao regulamentar o artigo 17 da Constituio Federal de 1988, estabeleceu a chamada clusula de barreira, ao dispor, no captulo II, artigo 13, que:
Tem direito a funcionamento parlamentar, em todas as Casas Legislativas para as quais tenha elegido representante, o partido que, em cada eleio para a Cmara dos Deputados obtenha o apoio de, no mnimo, cinco por cento dos votos apurados, no computados os brancos e os nulos, distribudos em, pelo menos, um tero dos Estados, com um mnimo de dois por cento do total de cada um deles.

No perodo entre o incio da prxima Legislatura [a de 1999] e a proclamao dos resultados da segunda eleio geral subse-qente para a Cmara dos Deputados, ser observado o seguinte: 1 direito a funcionamento parlamentar ao partido com registro definitivo de seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral at a data da publicao desta Lei que, a partir de sua fundao tenha concorrido ou venha a concorrer s eleies gerais para a Cmara dos Deputados, elegendo representante em duas eleies consecutivas: a) na Cmara dos Deputados, toda vez que eleger representante em, no mnimo, cinco Estados e obtiver um por cento dos votos apurados no Pas, no computados os brancos e nulos.

Entretanto, nas Disposies Finais e Transitrias, a mesma lei, no artigo 57, abrandou as exigncias para o funcionamento parlamentar dos partidos polticos na Cmara dos Deputados, Assemblias Legislativas e Cmara dos Vereadores, nas duas legislaturas subseqentes, ou seja, at 2007, ao dispor que:

Para ter funcionamento nas Assemblias Legislativas e nas Cmaras de Vereadores, durante o mesmo perodo, as exigncias, em geral, eram as mesmas: o partido devia obter 1% dos votos apurados na Circunscrio, no computados os brancos e nulos. Assim, a clusula de barreira, tal como instituda na Lei 9.096, somente entra em vigor a partir da eleio de 2006: na prxima legislatura, apenas os partidos que alcanarem, no mnimo, 5% dos votos vlidos para deputado federal, em pelo menos nove estados, com pelo menos 2% do total de votos em cada um, tero direito ao funcionamento parlamentar nas Casas Legislativas (Senado, Cmara dos Deputados, Assemblias Legislativas e Cmara dos Vereadores). Ter funcionamento parlamentar exigncia, estabelecida na mesma lei, para participar da distribuio de 99% do Fundo Partidrio, na proporo dos votos obtidos pela sigla para deputado federal (art. 41, inciso II da Lei 9.096). Alm disso, somente partidos com funcionamento parlamentar tero assegurado o acesso gratuito ao rdio e televiso: podero realizar um programa nacional e um em cadeia estadual e no Distrito Federal em cada semestre, com vinte minutos de durao e utilizar quarenta minutos, por semestre, para inseres de trinta segundos ou um minuto nas redes nacionais e emissoras estaduais (art. 49).

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Somente os partidos que atingirem a clusula de barreira tero direito a uma bancada no legislativo federal, com estrutura de liderana, salas e assessores. E somente os partidos com liderana podem pedir a palavra a qualquer tempo em sesses do Congresso e escolher representantes para presidir as comisses de trabalho. Os partidos que no atingirem a clusula de barreira participaro da distribuio de somente 1% do Fundo Partidrio e tero direito a apenas um programa gratuito de dois minutos por semestre, em rede nacional. Esses partidos pequenos elegero deputados se alcanarem o quociente eleitoral, mas seus parlamentares no tero direito a toda a infra-estrutura existente nas Casas Legislativas para garantir o funcionamento partidrio. Sem acesso aos recursos assegurados na Cmara dos Deputados aos partidos mdios e grandes, os congressistas eleitos por partidos pequenos que no tenham atingido a clusula de barreira vo trabalhar quase como se fossem avulsos. A assessoria da Cmara dos Deputados calcula que, se a clusula de barreira tivesse sido adotada para a legislatura de 2003, considerados os votos da eleio de 2002, somente sete partidos teriam garantido seu funcionamento parlamentar: PT, PSDB, PFL, PMDB, PP , PSB e PDT. Depois da eleio, tambm PL e PTB incorporaram deputados eleitos por outros partidos e atingiram as exigncias da clusula de barreira. Pode-se afirmar que a clusula de barreira, como instituda na lei brasileira, funcionar como verdadeira clusula de excluso, na melhor das hipteses, no mdio prazo. No afetar diretamente a representao poltica num primeiro momento, j que os parlamentares eleitos pelos partidos pequenos que alcanarem o quociente eleitoral podero assumir seus cargos. Mas, sem acesso a recursos, esses polticos s tero provavelmente duas alternativas: mudar de partido, o que afeta a representao poltica e aumenta a desproporcionalidade da distribuio das cadeiras nos parlamentos, ou trabalhar com uma srie de limitaes, de

forma isolada e sem visibilidade. A tendncia, com o tempo, que esses partidos deixem de existir, incorporando-se ou fundindo-se com outros partidos. Especialmente para os pequenos partidos ideolgicos tradicionais no Brasil, a clusula de barreira pode significar uma sentena de morte. J os membros dos partidos nanicos, de aluguel, se eleitos, provavelmente se adaptaro mais facilmente s novas circunstncias, inscrevendo-se em partidos mdios e grandes. Diversos projetos em tramitao na Cmara dos Deputados modificam as exigncias da clusula de barreira: h propostas de reduo do percentual de votos exigidos para o funcionamento parlamentar dos partidos dos atuais 5% para 2% ou mesmo 1% dos votos nacionais para a Cmara dos Deputados; h projeto que garante funcionamento parlamentar ao partido que tenha elegido pelo menos um deputado em cinco estados da Federao; outro revoga os dispositivos da clusula de barreira; h, ainda, a proposta de se considerar superada a clusula de barreira quando o partido preencher uma ou outra das duas exigncias: 5% dos votos nacionais ou 2% dos votos em 1/3 dos Estados. Esses projetos foram elaborados por deputados do PCdoB e do PL, mas tambm tramita na Cmara um projeto de deputado do PSDB que reduz de 5% para 2% dos votos vlidos nacionais a exigncia da clusula de barreira para o partido ter funcionamento parlamentar. Esses projetos, se levados votao e aprovados ainda em 2006, supostamente no afetaro o funcionamento parlamentar tal como previsto na lei de 1995, cujas exigncias passam a vigorar somente agora. Dessa forma, tudo indica que ser experimentada, pela primeira vez na democracia brasileira, a chamada clusula de barreira.

Agradeo a Felipe Nunes dos Santos, aluno do Curso de Cincias Sociais, que recolheu informaes para este verbete, em pesquisa no stio da Cmara dos Deputados.

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Referncias
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Reforma Constitucional
Glucio Soares

As posies relativas reforma constitucional formam um contnuo desde as que nos dizem que a Constituio de 1988 no precisa de reformas e sim de tempo; passando pelas que preconizam mudanas pontuais, pequenos ajustes, mantendo a atual estrutura e at as que afirmam que a Constituio reflete uma concepo errada do Estado e das suas relaes com a cidadania, devendo ser amplamente reformada ou substituda. Este texto usa a experincia de outros pases para analisar a questo da reforma constitucional a partir de trs consideraes:
A extenso da Constituio O carter da Constituio A representao dos partidos no Congresso

O tamanho das Constituies varia, e muito. A do Brasil das maiores, como o so a da Argentina, a da ndia e a do Mxico. Do lado curto, esto as constituies de pases como a Frana (1958; 1982), a Coria do Sul, a Indonsia e a de Hong Kong (de 1990). Algumas so breves, mas de cobertura ampla, como as do Canad, da Austrlia, e de Singapura. Muitos acham que uma constituio deve ser breve e direta, usando como exemplo a Constituio dos Estados Unidos, que se destaca pela sua durao e brevidade, tem sete artigos e vina te e sete emendas. A XXVII emenda foi proposta em 25 de setembro de 1789 e ratificada em 7 de maio de 1992, mais de dois sculos depois. Nos ltimos cinqenta anos apenas quatro emendas, de nmeros XXIII a XXVI, foram propostas e aprovadas; do lado oposto, a da ndia, com 395 artigos, j teve 93 emendas (at 14 de fevereiro de 2006).

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Historicamente, as constituies tenderam a crescer. Sartori, comentando a Constituio da ndia, que tem 395 artigos, e a nossa, com 245 artigos, afirmou que existe uma tendncia ao crescimento das constituies desde o fim da Segunda Guerra Mun1 dial. O nmero das constituies funo do surgimento de novas naes: mais da metade das constituies existentes so posteriores a 1974. H mais constituies, mas elas tambm so maiores. A tendncia ao crescimento das constituies tambm se observa no nvel estadual. Robert Luce, um importante poltico que era um estudioso das constituies estaduais americanas, concluiu que na primeira dcada elas tinham, na mdia, dez pginas e meia; nas trs dcadas seguintes, 12 pginas, e de 1815 a 1845, 16 pginas. Outros estados aumentaram o tamanho das suas constituies: Pensilvnia de 11 para 31 e Delaware de 6 para 36. A brevidade depende da cobertura, de quantos temas diferentes esto na Constituio. Uma, bem escrita, direta, com ampla cobertura ser maior do que outra, igualmente bem escrita e direta, mas de cobertura estreita. Uma deciso crucial, que afeta o tamanho das constituies, o que incluir e o que deixar de fora, para leis menores. As primeiras constituies eram polticas e dispunham sobre como deveria ser o Estado, suas divises e seus poderes. Em muitos casos, foram seguidas por emendas e disposies sobre os direitos e liberdades individuais. A americana introduziu o famoso Bill of Rights. Muitas constituies posteriores adotaram essa modificao. Porm, como notaram Sicat e Sicat, analisando as Constituies tomando a americana como ponto de partida, a extensa presena de direitos econmicos e sociais e garantias nas constituies mais recentes, demonstra que a nfase nas liberdades individuais no era mais suficiente. Direitos sociais e econmicos foram introduzidos. Essas incorporaes, de inspirao progressista, cresceram com as vrias formas de estados socialistas e social-democratas, mas foram

sendo incorporadas por outros estados. A crise financeira dos estados trouxe baila a necessidade de moderar alguns desses direitos. Uma linha recente de pensamento incorpora a noo de equilbrio entre direitos e deveres. possvel ter uma idia de se o equilbrio existe numa Constituio simplesmente contando artigos ou palavras relacionados com os direitos e os deveres. Os direitos e os deveres esto desigualmente representados na Constituio de 1988 por esse critrio. Os deveres aparecem apenas nove vezes, e destas, os deveres esto imediatamente precedidos por direitos em sete; as outras duas se referem ao Poder Judicirio e ao Ministrio Pblico. J direitos (no plural) aparecem 93 vezes. Outras presenas freqentes so garantia (ias, etc.), que surge 85 vezes, aposentadorias, etc. surge 65 vezes; sua parenta prxima, penses (incluindo penso e pensionistas) outras 41; os benefcios tm forte presena, 81 vezes; a proteo e semelhantes outras 48 vezes, e assim por diante. A forte presena de direitos, combinada com a escassez de deveres, sugere que pode haver um desequilbrio na concepo da Constituio. No uma imagem de ns, o povo, mas de uma instituio externa que est l para servir a quem tem direitos sobre ela. Vrios itens que, em muitos pases, so objeto de lei ordinria esto presentes na Constituio de 1988.
Figura 1 Direitos e Deveres na Constituio de 1988

O equilbrio entre direitos e deveres uma ampliao da posio de Hayek de que a criao de direitos acarreta, simultaneamente, a criao de deveres e que os que

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tero esses novos deveres precisam dos meios para cumpri-los. Com meios adequados, os direitos constitucionais tm um impacto positivo, como demonstraram Lorenz Blume e Stefan Voigt da Universidade de 2 Kassel . Blume e Voigt analisaram muitos indicadores de direitos humanos, polticos e sociais, chegando a quatro fatores, um dos quais tem que ver com direitos de propriedade, outro com direitos especficos, emancipatrios (de mulheres e de trabalhadores) e dois que se relacionam com direitos polticos e com estruturas democrticas. Todos se relacionam com a renda per capita em 2000 (log), mas os direitos de propriedade foram os que mais se correlacionaram; foram, tambm, os nicos que se correlacionaram significativamente com outros indicadores, como o crescimento da renda per capita entre 1993 e 2000. Contrariamente ao mito, as ditaduras e regimes opressivos so economicamente ineficientes. O carter paternalista, protecionista e assistencialista do Estado se revela na freqncia com que certos temas aparecem na Constituio.
Figura 2 Outros tipos de Protecionismo e Assistencialismo na Constituio

pases com alta renda per capita. A previdncia do setor pblico causa um desequilbrio maior do que a privada, que se refere a um nmero muito maior de pessoas. Essa discriminao um dos fatores que levam a cidadania a um afastamento em relao ao ideal de ver no Estado e na Constituio ns, o povo. Estado, Constituio, polticos e poder integram a alteridade. A falta de identidade com eles gerou uma espcie de lei de Gerson em relao a eles e as conseqentes atitudes reivindicatrias. O corporativismo impede que o Estado e suas instituies sejam percebidos como nossos; a Nao, sim, o Estado, no.

Como saber se uma constituio boa ou no?


O teste do tempo tem sido enfatizado como critrio para avaliar a qualidade das Constituies. Hague, Harrop e Breslin, em 2001, reforam a imagem das constituies como produtos da engenharia poltica, que devem ser julgadas por quo bem resistem ao teste do tempo. Esses autores acham que freqentes emendas constitucionais indicam um sistema poltico sob presso. No devemos esquecer que h dois parmetros importantes na anlise das emendas (e reformas) constitucionais, o tempo e a dimenso. H mais o que emendar e reformar em Constituies de ampla cobertura, e se espera que as emendas diminuam depois de certo tempo. A maneira de emendar as constituies varia muito. No Brasil, as emendas constitucionais exigem maioria de 60% em cada Casa:
Art. 60, III - 2 - A proposta ser discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, trs quintos dos votos dos respectivos membros.

No Brasil, a herana corporativista pesou muito sobre os gastos do Estado, concedendo ao funcionalismo privilgios e prerrogativas no encontrveis na maioria dos

Esta maioria nas duas casas no fcil de ser obtida em temas que separem governo e oposio devido pulverizao partidria. Os dados referentes Cmara dos

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Deputados mostram que, em 1990, era necessrio que os cinco maiores partidos se unissem para garantir a aprovao de emendas constitucionais e quatro para obter maioria simples; em 1994, eram necessrias as cadeiras dos trs maiores partidos para a maioria simples e quatro para obter os 60%; situao que se repetiu em 1998. Em 2002, tanto a maioria simples quanto as emendas necessitavam de todos os votos dos quatro maiores partidos.
Figura 3 - Nmero de partidos necessrios para obter maioria simples e para Emendas Constitucionais na Cmara dos Deputados

No obstante, esse apenas um exerccio ilustrativo. Em 2002, a segunda maior bancada, a do PFL, e a quarta, do PSDB, eram da oposio. Situao semelhante se configurou nas legislaturas que se iniciaram em 1998, 1994 e 1990. Com base, apenas, nos partidos, este exerccio analtico sugere que a distribuio de cadeiras na Cmara dos Deputados tornou difcil governar e mais fcil fazer bloquear a ao do governo e que apenas as mudanas constitucionais quase consensuais so aprovadas. No obstante, a Constituio trazia embutida a necessidade de muitas emendas, haja vista a que a palavra emenda aparece nada menos do que 759 vezes no seu texto. As emendas e reformas constitucionais podem ter um impacto sobre o crescimento econmico como argu3 mentam Sicat e Sicat. A tentativa de obter maioria para poder governar se reflete nos dados sobre a mudana de partidos, muito bem estudada por

Carlos Ranulfo. Antes mesmo de iniciadas as sesses, assim como nos primeiros meses de cada legislatura, observa-se uma debandada de deputados de vrios partidos na direo de partidos da base governista. Esse movimento s existe porque as cadeiras so consideradas como pertencentes ao deputado e no ao partido e porque as trocas so permitidas. Pensar a formao de maiorias governistas estveis com base em partidos , apenas, a primeira aproximao. Os arranjos institucionais brasileiros estimulam outra caracterstica, a infidelidade partidria, que pulveriza as negociaes para a formao de maiorias estveis com que governar. Alm de negociar com partidos e grupos, o governo forado a negociar individualmente com os parlamentares. Reformas constitucionais de interesse do governo podem, com relativa facilidade, ser bloqueadas pela oposio; no obstante, as mais necessrias so as relativas crise financeira do Estado, porque tocam no seu carter assistencialista, as que eliminem privilgios e as que corrijam o desequilbrio entre direitos e deveres. Um ponto importante de uma reforma constitucional seria aumentar o controle dos eleitores sobre os eleitos. Lars P . Feld e Marcel R. Savioz (1997) estudaram os efeitos da democracia direta e do maior controle sobre o desempenho econmico na Sua, concluindo que existe uma associao robusta entre os dois. Num sistema eleitoral em que alguns interesses corporativos e particulares garantem a eleio de parlamentares, difcil alterar a concepo do Estado, tal qual refletida na Constituio, de representao muito desigual de interesses, com privilgios e prerrogativas espalhados no seu texto, a um Estado onde todos sejam, efetivamente, iguais perante a Lei e onde direitos e deveres, gastos e receitas, se equilibrem. E, mais importante, que tenhamos uma atitude de paternidade e responsabilidade pelo Estado e no uma atitude exclusivamente reivindicatria. Ns, o povo...

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Notas
1

No obstante, h vrias revises que reduziram o nmero de artigos, como a da Somlia de 156 para 130, e a da Coria do Sul de 171 para 166. The Economic Effects of Human Rights, Paper N 66/04.

3 Ver, da mesma srie, The Constitution and economic progress: when more is less and less is more. Discussion Paper No. 0413, September 2004.
4

Ver Retirando as cadeiras do lugar: migrao partidria na Cmara dos Deputados (1985/2002). Belo Horizonte: Editora UFMG, 2004. 212 p.

Referncias
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Emendas Parlamentares
Marcus Melo

Juntamente com o trabalho em comisses, a apresentao de emendas parlamentares representa parte essencial do trabalho legislativo. Uma emenda qualquer proposio apresentada como acessria a proposta de emenda Constituio, a Projeto de Lei ordinria, de lei complementar, de decreto legislativo ou de resoluo (estes ltimos se referem a competncias privativas do Legislativo, e tm pouca relevncia poltica em sentido mais amplo). As emendas apresentadas visam influenciar as decises de poltica pblica e, como tal, so iniciativas legtimas no processo legislativo. No Brasil, no entanto, as emendas ao oramento passaram a ser vistas como mecanismos ilegtimos e escusos de barganha poltica em virtude de sua estreita vinculao com jogos de patronagem e corrupo. Em sistemas presidencialistas, principalmente os multipartidrios, como o caso brasileiro, em que so freqentes os governos de coalizo, as emendas e sua eventual incorporao representam, potencialmente, mecanismos importantes de negociao entre os membros da coalizo. O desenho institucional hbrido do pas em que traos proporcionalistas (por exemplo, sistema eleitoral proporcional) coexistem com caractersticas majoritrias (presidentes com amplos poderes) implica maior espao para o trabalho das oposies ou para a barganha que ocorre durante a tramitao legislativa de uma proposio no seio da prpria coalizo de governo. O espao privilegiado para o emendamento so as comisses congressuais, embora as emendas tambm possam ser apresentadas no plenrio das Casas Legislativas, seja a de origem da emenda ou a revisora, conforme o caso.

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Em pases cujos sistemas polticos apresentam corte majoritrio h pouca atividade de emendamento. Isso se deve, fundamentalmente, a trs fatores. Em primeiro lugar, nesses sistemas so freqentes os governos majoritrios de partido nico, em que os partidos tambm so fortes e disciplinados (por exemplo, Reino Unido ou Frana). Em segundo lugar, o(s) partido(s) de oposio interfere(m) muito pouco na atividade legislativa e governativa, seja porque as regras de organizao dos trabalhos legislativos conferem grande poder ao partido no governo, convertendo os partidos de oposio em expectadores da atividade governativa, ou em virtude de o trabalho das comisses ser inexpressivo. Em terceiro lugar, nos sistemas majoritrios de tipo parlamentarista, h pouco incentivo para o emendamento, o qual, em muitos casos, se confunde com o voto de desconfiana do Legislativo. Em muitos pases que adotaram as instituies parlamentaristas britnicas a prtica de apresentao de emendas a Projetos de Lei ou ao oramento virtualmente desconhecida. Ela substituda por negociao no plano intrapartidrio entre lideranas partidrias e suas bases. Esse padro de baixa atividade de emendamento ainda mais expressivo no caso de emendas ao oramento. A despeito de alguns traos que so universais como, nos casos onde h a possibilidade de apresentao de emendas, a exigncia de no se exceder o teto fixado na lei do Executivo, h grande variao quanto ao papel do legislador no processo oramentrio (OECD/World Bank, 2003). Em alguns pases de claro desenho majoritrio como Austrlia, Irlanda, Japo, Grcia e Nova Zelndia (alm de outros, como Israel e Uruguai), vedado ao Legislativo alterar ou emendar o oramento, cabendo-lhe apenas rejeit-lo ou aprov-lo na ntegra. Em outros casos, embora no haja vedao, os parlamentares nunca introduzem mudanas no oramento (por exemplo, Reino Unido, Sucia, Blgica). H ainda casos em que a proposio de uma emenda ao oramento equivale a um voto de des-

confiana (seis pases em conjunto de 37 pases do survey OECD/World Bank). Em alguns pases permitida a apresentao de emendas, mas se isso no ocorrer, a proposta do Executivo aprovada por decurso de prazo (por exemplo, Chile). Em pases como a Colmbia e o Brasil, as emendas parlamentares devem ser aprovadas pelo Executivo para terem efeito legal (no caso brasileiro esto sujeitas ao veto presidencial, sendo passveis, portanto, de serem ainda derrubadas). H variaes tambm quanto ao grau de agregao do oramento. Em muitos casos, permitem-se emendas apenas no que se refere a agregados, e no no nvel programtico e setorial (idem). Com as mudanas introduzidas desde a Constituio de 1988, o Brasil tornou-se particularmente permissivo no que se refere ao ativismo parlamentar na rea do oramento cerca de 70 mil emendas foram apresentadas ao oramento em 1993 (em franco contraste com a Constituio de 1967 que, em seu artigo 65, vedava a apresentao de emendas parlamentares). Aps sucessivas medidas restritivas, adotadas depois do escndalo do oramento, os parlamentares podem apresentar emendas limitadas quanto ao valor total da apropriao, ao nmero e ao tipo de emenda (individual, coletiva e de relatoria), e com elevado nvel de desagregao (em nvel de projeto). No entanto, essa relativa liberalidade compensada pelo fato de que o oramento apenas autorizativo e, no, mandatrio (caso dos EUA, entre outros). O Executivo tem o poder negativo de deixar de executar emendas, o que lhe permite selecionar o oramento a ser executado conforme suas preferncias (Alston et al., 2005). As emendas parlamentares adquiriram grande centralidade no debate pblico recente, e na literatura de cincia poltica brasileira, em trs contextos distintos, dois dos quais marcados por forte crise institucional. Em primeiro lugar, durante o processo de reforma constitucional na dcada de 90, quando a questo do suposto abuso do processo de emendamento por parte dos

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partidos de oposio foi colocada na agenda. A principal questo, neste contexto, referese ao impacto do processo de emendamento sobre a capacidade governativa, especialmente no que se diz respeito aprovao e implementao da agenda de reformas do governo. Neste contexto, o atribulado processo de tramitao de emendas constitucionais na rea da previdncia social, da administrao pblica e da reforma tributria, pelo seu passo relativamente errtico e sua extenso no tempo, levou a crticas e propostas de reforma institucional. Essas crticas tambm estavam vinculadas ao rito processual de aprovao de emendas, que incluam dispositivos sobre a apresentao de destaques para votao em separado (DVS) as quais favoreciam a obstruo por parte da oposio ao governo. O segundo contexto foi o do escndalo do oramento no incio da dcada de 90, que revelou os mecanismos de corrupo na apresentao de emendas. Finalmente, os escndalos ocorridos durante o governo Luiz Incio Lula da Silva, a chamada crise do mensalo e a crise da mfia dos sanguessugas envolvendo a execuo de emendas ao oramento na rea da sade. O debate na cincia poltica brasileira e internacional em torno dessas questes teve como eixo articulador as relaes ExecutivoLegislativo e o papel das emendas ao oramento na formao da base de apoio parlamentar ao Executivo. Esse debate se inscreve em uma discusso mais ampla sobre as instituies polticas e seus efeitos sobre a governabilidade. Duas perspectivas rivais podem ser identificadas. O argumento geral que conclui que as instituies polticas produzem ingovernabilidade focaliza os seguintes aspectos e relaes de causalidade: acredita-se que o presidencialismo produz ingovernabilidade devido s origens separadas dos mandatos do Executivo e Legislativo, abrindo-se, dessa forma, a possibilidade de existncia de executivos sem sustentao parlamentar (Ames, 1995). Argumenta-se, tambm, que esses efeitos so potencializados pelo uso de regras

eleitorais que produzem incentivos para o comportamento individualista dos parlamentares, como o voto proporcional com lista aberta adotado no pas (idem). Esses incentivos minariam, segundo essa perspectiva analtica, a coeso e a disciplina partidrias. A regra proporcional com clusulas de barreira excessivamente permissivas tambm impactaria a governabilidade por produzir um quadro de fragmentao partidria, expresso em um elevado nmero de partidos efetivos, exacerbando os problemas de formao de base de apoio para o governo. O federalismo, por sua vez, contribuiria para a ingovernabilidade por fortalecer as lealdades polticas de carter local e regional. Nessa perspectiva, portanto, executivos dbeis seriam refns de um congresso fragmentado e voltado para questes de carter localista e paroquial. As emendas parlamentares seriam, ainda, nessa perspectiva analtica, os exemplos paradigmticos de comportamento de tipo localista. Na perspectiva rival, argumenta-se que os executivos dispem de um conjunto de instrumentos institucionais que garantem ao Executivo preponderncia nas relaes com o Congresso (Figueiredo; Limongi, 2002). Dentre esses, destacam-se as medidas provisrias, as competncias privativas na rea administrativa financeira e oramentria, e o controle da agenda dos trabalhos congressuais. Segundo tal perspectiva analtica, os incentivos existentes na arena extracongressual arena eleitoral, por exemplo tm pouca influncia no comportamento parlamentar no Congresso. Nesta ltima arena, as regras de funcionamento do Congresso conferem forte primazia ao Executivo e aos lderes partidrios, possibilitando previsibilidade ao resultado da interao entre o Executivo e o Legislativo: poder-se-ia prever efetivamente grande sucesso do Executivo na aprovao de sua agenda. Como a questo das emendas parlamentares pode ser analisada nessas distintas linhas argumentativas? Trs aspectos podem ser destacados. O primeiro refere-se relao entre execuo de emendas e apoio

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ao Executivo. A questo fundamental se h efetivamente uma correlao entre essas duas variveis e qual o mecanismo causal envolvido. Os parlamentares so premiados com a execuo de suas emendas pelo seu apoio ao Executivo ou passam a apoiar o Executivo porque tm suas emendas executadas? Mueller e Pereira (2002) encontram evidncias para ambas as hipteses, eliminando os problemas de endogeneidade nessa correlao com o uso de variveis instrumentais. Limongi e Figueiredo (2005) contestam a plausibilidade dessas hipteses, argumentando que a filiao partidria seria um preditor mais importante do comportamento de apoio do parlamentar, embora o modelo estatstico que testam seja inconclusivo sobre o papel isolado da varivel apoio ao Executivo na explicao. Como as duas variveis esto correlacionadas, permanecem problemas metodolgicos para a explicao. A questo tambm no pode ser adequadamente discutida considerando-se o comportamento de parlamentares da oposio (que, supostamente, seriam aqueles propensos a serem cooptados pela execuo estratgica de suas emendas). Afinal, grande parte do jogo oramentrio envolve parlamentares da prpria base do governo. Ou seja, no h incongruncia entre a correlao entre apoio ao governo e partido, por um lado, e premiao ao parlamentar com base no seu comportamento. Algumas questes ainda no esto adequadamente respondidas pela literatura, como, por exemplo, a existncia de parlamentares que no apresentam emendas ao oramento, mas apiam o governo. No possvel concluir, com base no conhecimento existente, que o governo depende exclusivamente da liberao de verbas para governar. A refutao dessa tese tambm exigiria, obviamente, a considerao de outras variveis para mensurar o efeito isolado desta varivel. O segundo aspecto da discusso referese interpretao da natureza do jogo poltico em torno do oramento. Uma interpretao

desse jogo que os parlamentares tentam maximizar suas chances de reeleio e, para tanto, buscam fundamentalmente apresentar emendas que maximizem essas chances. Essa premissa comportamental tem como implicao que as agendas do Executivo Federal e dos parlamentares individuais so distintas em virtude do imperativo da chamada conexo eleitoral. Como a base eleitoral do presidente abrange o pas como um todo, o Executivo Federal busca maximizar seu desempenho nas questes para as quais responsabilizado nas eleies: questes fiscais, desempenho macroeconmico e nvel de desemprego (e, crescentemente, tambm para programas de transferncia de renda). Os parlamentares individuais concentram seus esforos em patrocinar emendas que atraiam benefcios tangveis para as suas bases (microrregies ou estados, ou setores). Essas transferncias freqentemente representam um custo para o governo federal (ou um desvio em relao ao ponto que expressa melhor sua preferncia em uma representao espacial de alternativas de polticas). Crticos dessa viso sustentam no haver uma agenda parlamentar e outra do Executivo Federal, mas, sim, uma agenda de governo e uma da oposio. No limite, argumenta-se que o Executivo Federal domina o processo oramentrio e ele prprio, atravs de suas lideranas (no caso do oramento, os relatores da comisso), define parte importante do contedo das emendas parlamentares que j so parte da agenda poltica (e por extenso eleitoral) do Executivo (Limongi; Figueiredo, 2005). O terceiro aspecto refere-se ao papel das emendas individuais no comportamento parlamentar. Aps as mudanas voltadas para racionalizar o processo oramentrio e que foram introduzidas desde 1996, as emendas individuais diminuram sua importncia no conjunto das emendas. Sua pouca expresso em termos de valores quantitativos alocados e em termos relativos vis--vis as emendas coletivas (cerca de 20% do total) e de relatoria tem levado a crticas sobre seu

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papel no jogo entre o Executivo e o Legislativo. No entanto, permanece o enigma de por que tantos parlamentares se envolvem ativamente com o emendamento e a constatao de que, embora diminutas em valores, as emendas influenciam as chances de reeleio. A agenda de pesquisas sobre essa questo deve considerar outros aspectos em anlises que controlem o efeito potencial de um amplo nmero de variveis explicativas do apoio parlamentar ao Executivo. Dentre esses se destacam a distribuio de portflios ministeriais, de postos de comando nas empresas estatais e cargos na administrao pblica federal, nos fundos de penso das empresas, como tambm alocao de contratos e concesso de crdito. Uma anlise mais fina deveria desagregar os parlamentares por categorias, uma vez que razovel supor que o jogo das emendas individuais ao oramento envolve um conjunto especfico de parlamentares provavelmente os que no tm acesso a outros recursos polticos, tais como os citados acima. Outra varivel que deve ser considerada a distncia ideolgica entre os membros da coalizo pode-se hipotetizar que os membros mais distantes do partido hegemnico seriam mais propensos a trocar apoio por votos. Por sua vez, a operacionalizao dos testes para confirmao dessas hipteses freqentemente envolve o uso dos registros de votaes nominais para matrias em que haja encaminhamento conhecido do Executivo sobre a matria. O uso de votaes nominais tambm apresenta problemas metodolgicos conhecidos, de forma que o debate em torno dessas questes dever perdurar. Em sntese, possvel identificar potencialmente um trade off entre eficincia governativa e extenso da atividade de emendamento. Se, por um lado, o processo de emendamento pode levar ao aprimoramento tcnico de propostas e, conseqentemente, a um maior alinhamento ou consistncia entre as preferncias da sociedade (ou do chamado eleitor mediano), ele tambm pode comprometer a eficcia de

governos, ao produzir uma demora indesejvel no processo de tomada de decises, sobretudo em contexto de choques adversos ou crises, e ao afetar a racionalidade na alocao de recursos. Contudo, como assinalado, as emendas parlamentares passaram a representar, simbolicamente, as distores e as mazelas da democracia brasileira e as vicissitudes de governos de coalizo.

Referncias
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Emendas Constitucionais
Cludio Gonalves Couto

Sucintamente, emendas constitucionais so mudanas pontuais do texto constitucional, efetuadas de acordo com procedimentos especficos, que so, eles mesmos, fixados na Constituio. Em regra, tais procedimentos so mais exigentes do que os necessrios aprovao de leis, demandando consensos polticos mais amplos do que os que propiciam a formao de maiorias parlamentares estritas (50% + 1), requeridas para que leis sejam aprovadas pelo Legislativo. Isso ocorre por ser a Constituio mais importante do que as demais normas legais que a ela se subordinam , pois serve de base vida poltica. Por isso, entende-se que deva possuir maior permanncia, razo pela qual se dificulta sua modificao, conferindo-lhe estabilidade e preservando-a de alteraes freqentes, suscetveis de ocorrer no calor das disputas polticas momentneas. Sua condio de mudanas pontuais distingue as emendas de processos especiais chamados de Reviso Constitucional, que por vezes tm carter mais abrangente e so capazes de alterar mais profundamente a Constituio. Tanto as emendas como a reviso podem servir, em princpio, para corrigir imperfeies do texto constitucional (Levinson, 1995), sejam elas decorrentes da perda de atualidade diante das mudanas sociais, seja em virtude do que possa ser considerado a posteriori um erro dos constituintes. De qualquer modo, tanto a importncia da distino entre emenda e reviso, quanto os procedimentos exigidos para o emendamento constitucional variam muito entre os pases, sendo impossvel estabelecer um modelo nico, vlido para todos os casos. Tal variao decorre dos diversos entendimentos sobre o

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significado da prpria Constituio para o regime poltico que embasa. Podemos considerar uma Constituio de duas perspectivas, uma ideal, outra emprica. Do ponto de vista ideal, Constituio o ordenamento jurdico supremo e primrio do Estado, determinando (1) suas estruturas fundamentais, (2) as regras bsicas de seu funcionamento e (3) os direitos essenciais de seus cidados. Logo, normas que no correspondam a esses trs elementos no so constitucionais e ficam foram do texto da Constituio, sendo remetidas s leis. este o caso de normas que: (a) entrando em mincias, no contemplam exclusivamente o que fundamental, essencial ou bsico nos trs elementos tipicamente constitucionais, mas especificam seu funcionamento; ou (b) simplesmente no tratam desses trs aspectos, referindo-se a outros assuntos. Tambm no so constitucionais as normas que regulamentam de forma partidariamente controversa aspectos dos trs elementos constitucionais mencionados. Ao deixar de estipular normas bsicas, as leis estabelecem, ao invs disso, normas de carter secundrio, tercirio, etc. Estas devem ser, contudo, logicamente compatveis com as normas fundamentais que compem a Constituio. A importncia da compatibilidade decorre da supremacia da Constituio sobre as demais normas: estando hierarquicamente submetidas Constituio, podem variar apenas dentro dos limites que a normatividade constitucional admite. Por exemplo, se a Constituio fixa que X > Y, a normatividade infraconstitucional pode variar infinitamente na sua regulamentao de X, fixando X, X, X, etc., mas sempre sob a condio de que todo X > Y. Se alguma norma infraconstitucional uma lei, um decreto implicar que X < Y, ento ela ser considerada inconstitucional. Desse modo, se os atores polticos desejarem que X < Y, eles no podero faz-lo por meio de leis ou atos administrativos, que so hierarquicamente inferiores Constituio, precisando mud-la, emendando-a ou revisando-a.

Entretanto, empiricamente uma Constituio pode se afastar desse modelo ideal de duas formas distintas. Na primeira, alm do ordenamento jurdico primrio, uma Constituio pode conter normas de carter secundrio, tercirio, etc., com isso: a) adentrando ao detalhamento dos elementos fundamentais da organizao de um Estado; b) tratando de matrias referidas a esses elementos fundamentais de um modo sujeito a controvrsias partidrias contnuas; ou c) normatizando assuntos estranhos aos elementos fundamentais da organizao estatal. Neste caso, o critrio de contedo para distinguir o que diz ou no respeito Constituio perde importncia, e resta apenas verificar qual texto legal formalmente designado como sendo a Constituio, independentemente do que possa conter (Couto; Arantes, 2006). A segunda maneira pela qual uma Constituio realmente existente se afasta do modelo ideal quando ela no , na prtica, o ordenamento jurdico supremo do Estado, no ocupando efetivamente uma posio superior na hierarquia das normas (Kelsen, 1990). Isso ocorre caso a normatividade constitucional no estabelea limites ao que pode ser feito nas arenas legislativa ou executiva, deixando legisladores ou membros do Executivo livres para decidir normas que contrariam a Constituio e mesmo assim so vlidas. Embora em democracias tal latitude decisria dificilmente seja desfrutada pelo Executivo, ela em vrios casos o pelo Parlamento, considerado soberano e, portanto, habilitado a modificar ilimitadamente todo o direito em vigor. Em tais casos, sendo a Constituio equiparada legislao comum, no mais se verifica uma hierarquia de normas ao menos na prtica , e a modificao das determinaes constitucionais ocorre facilmente. A facilidade se deve possibilidade de: a) criar normas que contrariam a Constituio sem a exigncia de que esta seja emendada ou revisada; b) passar emendas cuja dificuldade de aprovao a mesma da aprovao de leis; c) aprovar leis que contrariam a Constituio, mas no so derrogadas em

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funo disso. A primeira situao vale naqueles pases que no tm uma Constituio escrita, sendo o direito constitucional costumeiro renovvel e revogvel por decises parlamentares comuns (Reino Unido, Nova Zelndia); a segunda, naqueles casos que, mesmo dispondo de uma constituio escrita, exigem-se para sua modificao procedimentos equivalentes aos da aprovao de leis (ustria); a terceira se verifica onde uma lei que contrarie a Constituio no possa ser derrogada seno pela vontade do mesmo Parlamento que a aprovou (Frana). Outra conseqncia da soberania do Parlamento nos pases sem supremacia constitucional que no haver outro rgo capaz de derrogar leis inconstitucionais. Porm, onde a Constituio for soberana, a derrogao da legislao e de outras normas jurdicas ocorrer pela interveno dos tribunais. Esta pode ocorrer: a) apenas de forma localizada, para o caso concreto, quando algum requer o direito de no cumprir leis inconstitucionais, sem, contudo, implicar a anulao da lei, que continua valendo para os demais; ou b) de forma geral, abstrata, por meio de um tribunal constitucional ou de uma corte suprema, que se torna instrumento-chave para assegurar sua prevalncia sobre as demais normas, anulando decises parlamentares majoritrias que porventura estejam em desacordo com disposies constitucionais. Portanto, o controle judicial da constitucionalidade das leis impede que decises legislativas contrariem preceitos constitucionais, requerendo a aprovao de emendas constitucionais. Da que, na tentativa de explicar os processos de mudana constitucional, costume-se relacionar estreitamente as regras de emendamento forma como as cortes controlam (ou no) a constitucionalidade da legislao. Todavia, essa relao complicada para o funcionamento da democracia, pois o Judicirio pode agir no apenas como um protetor da Constituio contra normas inconstitucionais, mas tambm como um ator constituinte no-eleito. Donald Lutz (1995) observa

que quanto mais difcil for mudar uma Constituio por meio de emendas, mais provvel ser a interveno dos juzes na poltica cotidiana. O Judicirio torna-se uma vlvula de escape para mudanas constitucionais desejadas por setores da populao, porm difceis de realizar pelos trmites polticos normais. Levando para os tribunais a redefinio dos limites constitucionais legislao transforma-se a interpretao judicial num atalho para mudanas: constitucionalizam-se ou inconstitucionalizam-se judicialmente normas vigentes que permaneceriam inalteradas at que se conseguisse modificar o prprio texto da constituio mediante emendamento. Cria-se, porm, um srio problema de legitimidade democrtica, j que juzes no tm representatividade, pois no so eleitos. Esse quadro caracteriza a situao dos Estados Unidos, onde a Constituio pouqussimo emendada, e a Suprema Corte possui papel importantssimo na poltica cotidiana. engano supor que o ativismo judicial nos EUA decorra de ser a Constituio desse pas muito sucinta e genrica, tornando-se alvo fcil da interpretao das cortes e facilitando sua intromisso na vida poltica. O problema no est no carter genrico do texto, mas na dificuldade de emend-lo. As exigncias para modificar formalmente o texto constitucional nos EUA so rigorosssimas: requer-se o apoio de 2/3 de cada uma das cmaras do Congresso (Casa de Representantes e Senado) para se iniciar uma proposta que, depois disso, deve ser aprovada por trs quartos dos estados da Federao nas Assemblias Legislativas ou em convenes convocadas somente para isso. No casual que se aprovaram apenas 27 emendas em 220 anos; ou 17 emendas em 215 anos, desconsiderando-se as 10 primeiras, aprovadas num nico pacote negociado quatro anos antes, quando da aprovao do texto original. Noutro extremo est o Brasil: em apenas 18 anos a Constituio foi emendada 58 vezes. O que explica essa diferena? O Brasil apresenta uma situao peculiar, comparado a outros pases. A Constituio

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de 1988 no contm apenas normas fundamentais, mas uma srie de disposies, que so: a) detalhamentos de normas fundamentais; b) regulamentaes partidariamente controversas delas; ou c) normas completamente estranhas s fundamentais. Nos trs casos, a Carta brasileira, em vez de estabelecer apenas disposies constitucionais propriamente ditas, estipula polticas pblicas. Isto traz duas conseqncias, uma prtica, outra de princpio. Conseqncia prtica: a constitucionalizao de polticas pblicas restringe a liberdade de governos e maiorias parlamentares estritas para implementar suas agendas. A modificao de qualquer dispositivo da Carta exige maiorias ampliadas de 3/5 dos legisladores na Cmara dos Deputados e no Senado Federal, em duas votaes em cada Casa, sendo que qualquer modificao efetuada por uma delas naquilo decidido pela outra obriga a uma nova apreciao do ponto alterado, at haver concordncia. Isto requer coalizes parlamentares ampliadas, bem mais onerosas do que as normalmente necessrias para que partidos eleitoralmente vencedores sustentem seus governos e implementem suas agendas. Porm, como as exigncias para o emendamento constitucional no Brasil so relativamente menores do que em outros pases, verifica-se um elevado ndice de emendamento constitucional em termos comparativos cerca de 3,13 emendas por ano. Assim, nossa Constituio apresenta grande volatilidade formal, embora o grosso das modificaes incida no sobre provises verdadeiramente constitucionais, mas sobre polticas pblicas constitucionalizadas (Couto; Arantes, 2003). Conseqncia de princpio: a constitucionalizao de polticas pblicas antidemocrtica. Em decorrncia dos trmites mais exigentes para o emendamento constitucional em relao aprovao de leis, a constitucionalizao de matrias que so alvo da controvrsia cotidiana dos partidos na poltica competitiva obstaculiza a alterao do status quo por governos e maiorias parlamentares eleitas para faz-lo. Curiosamente,

tal situao foi gerada por uma Assemblia Nacional Constituinte que decidiu com base numa regra de maioria estrita (50% + 1) em sesso unicameral, mas que determinou a necessidade de 3/5 dos votos em duas cmaras para alterar suas decises no futuro. Portanto, criou-se no Brasil um problema de legitimidade intertemporal: uma maioria estrita constitucionalizou matrias de natureza infraconstitucional, permitindo que no futuro apenas maiorias ampliadas pudessem modific-las, onerando governos e maiorias legislativas com o nus de construir consensos ampliados, caso desejassem implementar agendas conflitantes com as polticas herdadas. De fato, os governos brasileiros empenharam-se em construir supermaiorias para governar mudando a Constituio. Fernando Henrique Cardoso construiu coalizes que lhe deram cerca de 75% das cadeiras nas duas casas do Congresso; aprovaram-se 35 emendas. Luiz Incio Lula da Silva chegou a deter apoio semelhante na Cmara, mas jamais ultrapassou 60% dos votos no Senado; aprovaram-se 13 emendas. As 48 emendas aprovadas durante os mandatos desses dois presidentes do uma mdia de quatro por ano, idntica do perodo Itamar Franco, quando oito emendas passaram em pouco mais de dois anos, seis delas (Emendas Constitucionais de Reviso) durante a Reviso Constitucional agendada no prprio texto da Carta de 1988 para ocorrer cinco anos aps sua promulgao, indicando que os prprios constituintes anteviam que disposies como as da Constituio brasileira necessitariam de mudanas, mesmo que pouco tempo aps sua aprovao. Como negociaes para a aprovao de mudanas sobre disposies de teor partidrio geram muita barganha, essas emendas freqentemente inseriram ainda mais polticas pblicas na Carta, sendo raras as emendas que desconstitucionalizaram polticas. Durante o perodo FHC a Constituio brasileira cresceu 15,3%, e a maior parte dessa taxa decorre de novos dispositivos de polticas pblicas (Couto; Arantes, 2003).

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Essa dinmica engendrar novas tentativas de modificao no futuro, e, conseqentemente, permaneceremos longamente presos a uma agenda constituinte. A hiptese inversa, da desconstitucionalizao de polticas pblicas, parece bastante improvvel.

Referncias
COUTO, Claudio; ARANTES, Rogrio Bastos. Constitucin o polticas pblicas? Una evaluacin de los aos FHC. In: PALERMO; Vicente (Comp.). Poltica brasilea contempornea: de Collor a Lula en aos de transformacin. Buenos Aires: Siglo Veintiuno, 2003. p. 95-154. COUTO, Claudio; ARANTES, Rogrio Bastos. Constituio, governo e democracia no Brasil. Revista Brasileira de Cincias Sociais, So Paulo, v. 21, n. 61, 2006. No prelo. KELSEN, Hans. Teoria geral do Direito e do Estado. So Paulo: Martins Fontes; Braslia: Editora UnB, 1990. LEVINSON, Sanford. Responding to imperfection: the theory and practice of constitutional amendment . Princeton: Princeton University Press, 1995. LUTZ, Donald. Toward a theory of constitutional amendment. In: LEVINSON, Sanford. Responding to imperfection: the theory and practice of constitutional amendment . Princeton: Princeton University Press, 1995.

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Oramento Pblico no Brasil Democrtico


Paulo Calmon

O oramento pblico o documento que consolida as estimativas das receitas e despesas do governo. Nesse sentido, o oramento pode ser considerado como um plano que orienta as decises do governo sobre mobilizao e o destino a ser dado aos recursos a serem extrados da sociedade. O oramento pblico resolve um problema recorrente no governo, isto , a definio do perfil de alocao de seus recursos. Problemas recorrentes no governo tendem a gerar solues institucionalizadas. Esse processo institucionalizado de alocao de recursos pblicos chamado de processo oramentrio. Cabe enfatizar que alm da fase de elaborao das estimativas de receitas e despesas, o processo oramentrio inclui tambm as fases de execuo e avaliao da alocao desses recursos. O estudo da evoluo dos processos oramentrios no tarefa simples. Ele vai alm da anlise centrada apenas na evoluo das tcnicas de gesto das finanas pblicas. Isso porque o processo oramentrio revela muito sobre a natureza do Estado e do regime poltico existente. Algumas das perguntas mais interessantes desse estudo dizem respeito evoluo das regras que regem as diferentes formas de organizao desse processo. Esse conjunto de regras tambm chamado de estrutura de governana do processo oramentrio. As caractersticas gerais da estrutura de governana do processo oramentrio so normalmente especificadas na Constituio de um pas, sendo posteriormente complementadas por um conjunto de normas adicionais. A estrutura de governana do processo oramentrio tem vrias funes, das quais se destacam: a) a definio das arenas

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decisrias; b) a certificao dos atores que participaro dessas arenas; e c) a estruturao das normas e procedimentos que orientaro a negociao entre esses atores. Os processos oramentrios tm um papel muito importante na sociedade. Em ltima instncia, eles geram decises que iro definir os ganhadores e perdedores da ao do Estado. No por acaso que algumas das grandes revolues na histria tiveram, entre suas principais causas, o descontentamento com os tributos e o perfil do gasto pblico. Como bem afirmou Joseph Schumpeter, um dos grandes pensadores do sculo XX e pai da sociologia fiscal,
O esprito de um povo, seu nvel cultural, sua estrutura social, o resultado das suas polticas tudo isso e muito mais est refletido em sua histria fiscal, desnudada de todas as frases. Aquele que consegue ouvir sua mensagem tambm capaz de discernir, com maior clareza, os troves da histria.

Considere, por exemplo, as duas diferentes origens da palavra que usualmente utilizada para denominar o oramento pblico e como estas refletem, em grande medida, diferentes percepes do que deveria ser a estrutura de governana do processo oramentrio. Na lngua portuguesa, a palavra orar um termo originalmente relacionado tentativa de direcionar uma embarcao, estimando onde se encontra a linha do vento. Nesse sentido, orar uma atividade voltada para a resoluo de um problema tcnico. No entanto, em grande parte dos pases europeus o termo mais utilizado para se referir ao oramento pblico a palavra budget. Trata-se de palavra com origem curiosa: budget era a pasta de couro que o Chanceler do Errio ingls levava ao Parlamento contendo a estimativa das receitas e despesas do Rei. O Parlamento ento requeria que o Chanceler abrisse sua pasta (open the budget) revelando as intenes do Rei e submetendo-as ao crivo dos representantes eleitos pelo povo. A prtica de submeter o oramento pblico ao Legislativo prevaleceu na Inglaterra desde o incio do sculo 13.

Ela se fundamentava no princpio de que sem representao no haveria taxao. Esse princpio se consolidou e passou a estabelecer um dos pilares dos sistemas polticos de vrios outros pases. O oramento entendido como budget fundamentalmente um ato de natureza poltica, refletindo a natureza e a dinmica das instituies democrticas nesses pases. E no Brasil? Que estrutura de governana adotada no processo oramentrio brasileiro? Como essa estrutura evoluiu ao longo do tempo? Qual a relao entre a evoluo do processo oramentrio e a trajetria da democracia representativa no pas? O processo oramentrio no Brasil tem peculiaridades que esto diretamente relacionadas sua estrutura social, econmica e poltica. Primeiramente, h que se considerar a evoluo do Estado e como ela afetou a capacidade de programar e controlar as finanas do governo. Ao longo dos anos, o setor pblico brasileiro foi se tornando maior e mais complexo. Em funo disso, os conflitos dentro do Estado se multiplicaram e tornou-se cada vez mais difcil estabelecer mecanismos eficazes para a coordenao da ao pblica. Apesar dos avanos nas tecnologias de gesto do setor pblico, a tarefa de elaborar e executar o oramento hoje muito mais difcil e complexa do que era h dcadas. Em segundo lugar, mas igualmente importante, h que se considerar tambm as condies socioeconmicas do pas. O Brasil um pas em desenvolvimento cujo processo de crescimento foi marcado pela gerao de externalidades sociais importantes que aprofundaram um perfil desigual de distribuio de renda e riqueza, somado a uma trajetria da atividade produtiva caracterizada por perodos de grande instabilidade macroeconmica. Tais condies impem ao governo uma enorme presso. H sempre a expectativa de que este seja capaz de preconizar e implementar aes que resolvam os problemas sociais e econmicos do pas. Essas presses afetam as condies de governabilidade democrtica e criam constante incerteza na gesto dos recursos pblicos.

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Finalmente, pode-se examinar as particularidades da trajetria do sistema poltico e como estas reverberaram na evoluo da estrutura de governana do oramento pblico. De maneira geral, pode-se constatar a existncia de um movimento pendular nessa estrutura, cuja dinmica regida pela tentativa de elevar a participao do Legislativo nas decises sobre alocao de recursos e pelas frustraes que esse processo gerou, resultando em um movimento oposto, de centralizao de poder no mbito do Executivo. No entanto, o que se constata que esse movimento pendular afetou mais os aspectos instrumentais da estrutura de governana do processo oramentrio do que sua substncia. Em outras palavras, o processo de construo da estrutura de governana do processo oramentrio tem ocorrido em dois nveis. Em um primeiro nvel, que define a distribuio de poder decisrio entre o Executivo e o Legislativo, h um movimento pendular que reflete a trajetria do sistema poltico brasileiro. Em um segundo nvel, h restries de carter estrutural, associadas dinmica do Estado brasileiro e evoluo da democracia no pas. Nesse segundo nvel manifesta-se, de forma consistente ao longo do tempo, a existncia de um profundo hiato de capacidade no setor pblico, evidenciando as dificuldades enfrentadas pelo Estado brasileiro em mobilizar e programar recursos, assim como em coordenar, controlar e avaliar adequadamente suas aes no sentido de atender s expectativas e demandas da sociedade. Se considerarmos apenas o primeiro nvel, isto , o movimento pendular de concentrao ou desconcentrao do poder decisrio, nota-se que ele ocorre de maneira no harmnica. De forma muito sumria, poderamos destacar os seguintes marcos principais nesse movimento:
A aprovao das Constituies de 1824 e 1891, que estruturam o processo oramentrio brasileiro, dando papel de destaque ao Legislativo, mas concedendo ao Ministrio da Fazenda a iniciativa de elaborar a proposta oramentria.

O veto presidencial proposta oramentria aprovada pelo Legislativo em 1922, em funo do uso abusivo das emendas parlamentares, no episdio que marcaria o fim das chamadas caudas oramentrias e se constitui na primeira tentativa de disciplinar sistematicamente a interveno do Legislativo em matria oramentria. A tentativa de concentrar o poder decisrio nas mos do Executivo ao longo do Estado Novo e a iniciativa frustrada de transferir a funo de elaborar o oramento do Ministrio da Fazenda para o DASP . A recuperao da influncia do Legislativo no perodo de vigncia da Constituio de 1946 e as dificuldades de ordenar o processo oramentrio em funo da sucesso de conflitos envolvendo partidos polticos, congressistas e burocratas. A reforma oramentria instaurada pela Constituio de 1967 e a Emenda 01/69, que preconizava um papel meramente cerimonial ao Legislativo, estabelecia a Comisso Mista de Oramento, com poder terminativo para aprovar o oramento e criava o oramento plurianual de investimentos (OPI). Paralelamente, se transferiu para Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica, hoje Ministrio do Oramento, Planejamento e Gesto a responsabilidade de elaborar a proposta oramentria.

De maneira geral, a centralizao preconizada pela reforma oramentria de 1967 teve pouco sucesso. Na verdade, as estimativas contidas na dobradinha formada pelo Oramento Geral da Unio e pelo OPI se tornavam rapidamente obsoletas em funo das altas taxas de inflao que prevaleceram nos anos 70 e 80. Com isso, o oramento era continuamente redesenhado ao longo do ano a partir de reestimativas da receita e da concesso de crditos suplementares. Alm disso, o oramento tinha abrangncia muito limitada, ficando de fora uma srie de despesas e receitas importantes para o governo. Em suma, a despeito da existncia de um regime autoritrio e, supostamente, gerido de forma hierrquica, a capacidade do governo de programar suas

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despesas era pequena e sujeita a diferentes tipos de manipulao e manobras. A Assemblia Constituinte de 1987 almejou modificar a estrutura de governana do processo oramentrio, com intuito de tornar esse processo mais transparente e democrtico. Com esse intuito objetivou-se restaurar a influncia do Legislativo nas decises e deliberaes sobre o oramento pblico. Ao mesmo tempo, se intentou aumentar a abrangncia do oramento, que passaria a incluir as receitas e despesas com a previdncia social e os investimentos das empresas estatais. Por outro lado, mantiveram-se vrios dos elementos estabelecidos anteriormente, tais como uma Comisso Mista de Oramento separada das demais comisses permanentes do Legislativo, que teve seus poderes ampliados. Embora tivesse perdido seu poder terminativo, a Comisso Mista de Oramento passou a centralizar todas as decises sobre matria oramentria, constituindo, na prtica, quase como uma terceira casa no Congresso Nacional. Em termos de instrumentos, conforme j mencionado, a Lei Oramentria Anual (LOA) teve seu escopo ampliado e o OPI foi substitudo pelo PPA (Lei do Plano Plurianual), que proporcionava uma perspectiva de mdio prazo (quatro anos) sobre os investimentos governamentais. Esses instrumentos foram complementados pela Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO). A funo da LDO era fixar metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo a meta para o supervit primrio e orientando a elaborao da LOA e do PPA. Havia grande esperana de que a nova estrutura de governana pudesse tambm inaugurar uma nova fase no processo oramentrio. No entanto, a prpria Assemblia Constituinte de 1987 reconheceu a necessidade da elaborao de uma lei complementar, que complementasse e especificasse os vrios dispositivos fixados na Constituio. At o momento, tal lei ainda no foi submetida ao Congresso Nacional. Isso significa que a reforma oramentria de 1988 permanece at hoje fundamentalmente incompleta.

Em 2006 a estrutura de governana do processo oramentrio completar 18 anos de vigncia. Ao atingir a maioridade, evidencia-se a frustrao daqueles que esperavam que as reformas implementadas pela Constituio de 1988 proporcionariam uma maneira mais eficiente e democrtica de planejar, executar e avaliar os gastos governamentais. No entanto, ao longo desses anos foram inmeros os escndalos envolvendo a m alocao de recursos pblicos, muitos desses tendo atores no Legislativo como principais protagonistas. Esses escndalos tm afetado no apenas a imagem do Legislativo, mas a prpria crena nas instituies democrticas. Portanto, urgente e fundamental que se faa uma reflexo crtica sobre a atual estrutura de governana do processo oramentrio. Dentre as muitas questes que poderiam pautar essa reflexo, cabe citar as seguintes:
a) Como estabelecer mecanismos transparentes e democrticos para negociao do ajuste fiscal, reduzindo a rigidez oramentria hoje existente, manifesta em um grande nmero de vinculaes e despesas mandatrias, mas ao mesmo tempo garantindo um perfil de gastos pblicos que seja politicamente sustentvel, economicamente coerente e justo do ponto de vista social? b) Como integrar melhor as funes de planejamento e oramento, gerando uma programao de gastos que verdadeiramente reflita as prioridades definidas no Congresso Nacional e que seja factvel de ser implementada, tanto do ponto de vista da administrao financeira, quanto do ponto de vista da anlise e avaliao das polticas pblicas? Como criar condies para o estabelecimento de um oramento impositivo, e no apenas autorizativo como existe hoje, mas que ao mesmo tempo gere um perfil de gastos coerente com os recursos disponveis e as prioridades elegidas? c) Como fortalecer o controle e a avaliao da ao governamental, reduzindo a oportunidade de ocorrncia de desvios ou o uso inapropriado dos recursos pblicos, mas tambm evitando o surgimento de um estilo

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de auditoria ineficiente ou predatria, que consuma tempo e recursos disponveis, mas que gere pouco impacto substantivo em termos de efetividade das polticas pblicas? d) Como estruturar cronogramas, procedimentos, regras e arenas decisrias do processo oramentrio que viabilizem uma participao substantiva, e no apenas cerimonial, do Congresso Nacional nas decises? E, de semelhante forma, como estruturar canais de deliberao e participao direta da sociedade nas discusses e debates sobre os vrios aspectos do oramento pblico? e) Como estabelecer uma trajetria coerente e sustentvel para criao de capacidade no setor pblico federal, estadual e municipal para elaborao, implementao e avaliao das aes preconizadas no apenas nos seus oramentos? Como capacitar a sociedade para participar desse processo de uma forma construtiva?

BIDERMAN, Ciro; ARVATE, Paulo. Economia do setor pblico no Brasil. So Paulo: Campus, 2005. FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando. Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1999. GIACOMONI, James. Oramento pblico. 13. ed. So Paulo: Atlas, 2005. LOPREATO, Francisco Luiz. O colapso das finanas e a crise da federao. So Paulo: UNESP, 2003. MONTEIRO, Jorge Vianna. Lies de economia constitucional brasileira. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 2004. OLIVEIRA, Fabrcio Augusto. Autoritarismo e crise fiscal no Brasil. So Paulo: Hucitec, 1995. REZENDE, Fernando; CUNHA, Armando. O oramento pblico e a transio de poder. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 2004. SENADO FEDERAL. Planos e oramentos pblicos: conceitos, elementos bsicos e resumos dos projetos de leis do Plano Plurianual 2004-2007 e do Oramento 2004. Editado pela Consultoria de Oramentos, Fiscalizao e Controle CONORF do Senado Federal. Obtida, por meio eletrnico, em 9 de Junho de 2006 no endereo: <http://www.senado.gov.br/sf/orcamento/sistema/CARTILHA2004.pdf.>.

Tais questes exigiro mudanas que no podero ser geradas apenas pela adaptao do processo oramentrio hoje existente. Elas requerem transformaes estruturais, que esto diretamente associadas s mudanas no sistema poltico do pas. Portanto, as discusses sobre a reforma oramentria e a reforma poltica deveriam caminhar lado a lado. Elas se complementam e se reforam. O xito ou o fracasso dessas reformas afetar, de maneira muito importante, os limites e as possibilidades da governabilidade democrtica do pas.

Referncia
SCHUMPETER, J.A. 1918. The crisis of the tax state. In: SWEDBERG, R.A. (Ed.). Joseph A. Schumpeter: the economics and sociology of capitalism. Princeton, NJ: Princeton University Press, 1991.

Sugesto de 10 textos para serem consultados sobre o tema


AZEVEDO, Sergio; FERNANDES, Rodrigo. Oramento Participativo: construindo a democracia. Rio de Janeiro: Revan, 2005. BEZERRA, Marcos Otavio. Em nome das bases: poltica, favor e dependncia pessoal. Rio de Janeiro: Relume-Dumar, 1999.

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Autonomia/ Independncia dos Bancos Centrais


William Ricardo de S

O estado-da-arte do debate normativo sobre o desenho e a implementao da poltica monetria indica como recomendvel um alto grau de autonomia dos bancos centrais, por razes tericas e pela evidncia emprica disponvel. Conceitualmente, a autoridade monetria dita independente quando autnoma na definio de seus objetivos e instrumentos de atuao. Se sua liberdade restrita escolha desses instrumentos, trata-se de um banco central com autonomia operacional ou com independncia de instrumentos (Fischer, 1994; Maziero; Werlang, 2004). Como indicadores de independncia ou autonomia so usualmente considerados os processos de indicao das diretorias dos bancos centrais e a eventual existncia de mandatos para os seus membros, bem como o seu tempo de permanncia no cargo. Tambm importam os objetivos e a formulao da poltica monetria, assim como as definies quanto concesso de crditos pelo banco. Mandatos mais longos e legalmente definidos de modo a impedir ou dificultar a demisso dos seus diretores sinalizam maior autonomia, assim como a eleio da defesa da estabilidade de preos como o objetivo exclusivo do Banco Central, que teria a palavra final quando este conflitasse com outras preferncias do governo. Outros objetivos ou a incapacidade de decidir entre prioridades concorrentes implicariam menor autoridade. Por fim, a maior restrio ao papel de emprestador do Banco Central o tornaria mais autnomo. Se o acesso aos seus recursos restrito ao governo central, menos mal. Caso se estenda a outros nveis

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de governo, a empresas pblicas e ao setor privado, perde-se no quesito autonomia (Cukierman et al., 1992; Grilli et al., 1991). Contudo, a diversidade de atribuies e arcabouos legais entre Bancos Centrais no d conta das variaes na sua autoridade de facto. Tal fica evidente, por exemplo, quando se constata que mesmo sem alteraes no indicador de independncia legal do Banco Central brasileiro entre 1964 e 1989, tenha cado tanto a sua autoridade de facto a partir de 1967 (Maxfield, 1997). H, pois, que tambm ter em conta indicadores informais. Nessa linha, Cukierman e Webb (1995) desenvolvem um ndice de vulnerabilidade poltica dos Bancos Centrais que indica que parcela das transies polticas implica a troca da direo da autoridade monetria em um prazo de at seis meses. Quanto maior aquela, maior a vulnerabilidade. Em termos tericos, um primeiro argumento a favor da maior autonomia destaca os prazos para que se manifestem os efeitos da poltica monetria, primeiro sobre o crescimento da renda ou produto e, depois, sobre os nveis de inflao. A no visualizao dos benefcios de mdio e longo prazo da poltica, aliada evidncia de seus custos mais imediatos ainda que passageiros sobre os nveis de renda e emprego, poria em risco a sua continuidade. Um risco maior em conjunturas eleitorais, quando mais importaria angariar suporte poltico j (Blinder, 1999). Alm disso, a desinflao tende a implicar custos concentrados e benefcios difusos, propensos a angariar apoios menos decididos e oposio mais acirrada, tanto mais se considerada a sua incidncia temporal. Mas a maior autoridade dos Bancos Centrais no seria um bom antdoto apenas para os excessos dos polticos: sem barreiras ao uso eleitoral da poltica monetria, abre-se nos mercados a possibilidade do ganho especulativo em um ambiente de incertezas. Fugas de capitais, desvalorizao cambial e mais inflao so os problemas que se evitam se esvaziadas essas incertezas por um Banco Central comprometido com a estabilidade dos preos. Afinal, a sua correo

aps as eleies sempre impe custos sobre os investimentos, a renda real e o emprego, como no Brasil em 2002-2003, quando da eleio e do primeiro ano do governo Lula. Assim, um guardio da moeda com autonomia ou independncia tambm seria um bom antdoto para os excessos dos mercados! Alm disso, destaque-se o argumento sobre o vis inflacionrio dos governos que se preocupam tanto com a estabilidade de preos quanto com a taxa de desemprego, do que resultaria um nvel pretendido de emprego maior do que o que se considera a sua taxa natural aqui entendida como o limite a partir do qual mais emprego acarretaria presses inflacionrias. Essa discrepncia entre taxa natural e pretendida resultaria do peso morto (custo social) da tributao (Barro; Gordon, 1983) ou da obteno pelos sindicatos de salrios reais maiores do que os que permitiriam ajustar o mercado de trabalho, gerando desemprego excessivo (Cukierman, 1992, cap. 3). A busca de sua diminuio pela expanso monetria que daria vis inflacionrio poltica econmica. Sabe-se, contudo, que s uma inflao inesperada teria impacto sobre o nvel do emprego ou da renda real, e uma vez reconhecido que os agentes econmicos tm ampla capacidade de prever as aes do governo, daquela expanso monetria apenas resultaria, ao fim e ao cabo, a manuteno da taxa natural de desemprego combinada com um mais alto nvel de preos. Porm, a expanso monetria motivada pela busca de alta do nvel de emprego seria mais tpica de pases desenvolvidos. Nos outros, em especial pela pequena dimenso de seus mercados de capitais, seria outra a razo mais provvel das expanses monetrias e do vis inflacionrio dos governos: a monetizao de seus dficits, dada a impossibilidade de se financi-los a custos razoveis, sem uma alta concomitante e significativa dos juros (Cukierman, 2006, p. 4). Tambm se tem boa evidncia emprica de suporte defesa da autoridade dos Bancos Centrais. Alesina e Summers (1993);

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Cukierman et al. (1992); Eijffinger e Hann (1996) e Fischer (1994) deixam claro que pases desenvolvidos com Bancos Centrais com maior independncia de jure convivem com ndices mdios de inflao mais baixos, sendo que em Alesina e Summers (1993) tambm se demonstra que tal no implica menores ndices de crescimento econmico. Alis, a evidncia de que a ao dos Bancos Centrais no tem impacto sobre o crescimento real da economia tambm corroborada por Grilli et al. (1991) e Cukierman et al. (1993). Porm, a correlao negativa entre a autonomia legal do Banco Central e a inflao no prevalecia quando tambm considerados os pases em desenvolvimento. Nesses, contudo, mais precria a justaposio entre indicadores de facto e de jure da autonomia dos Bancos Centrais, o que sugeriu duas qualificaes abordagem inicial: por um lado ter-se em conta indicadores informais relevantes e, por outro, a eventual constitucionalizao do status da autoridade monetria, de modo a reduzir-se a distncia entre suas dimenses legal e real. Quando indicadores como a rotatividade das direes dos Bancos Centrais e a sua vulnerabilidade poltica foram considerados, tambm para os pases em desenvolvimento reapareceu a correlao negativa entre inflao e autonomia da autoridade monetria (Cukierman, 1992, cap. 19; Cukierman et al., 1992; Cukierman; Webb, 1995). Na linha da segunda qualificao acima referida, Gutirrez (2003)
considera no ndice de independncia as medidas constitucionais com relao aos objetivos (...), formulao da poltica, autonomia econmica e poltica e prestao de contas da autoridade monetria, sob a alegao de que para pases em desenvolvimento, mudanas constitucionais refletem melhor a independncia de fato do Banco Central do que leis ordinrias (Maziero; Werlang, 2004, p. 330).

Isso feito, tambm para o conjunto considerado de pases da Amrica Latina e do Caribe obtm-se a correlao negativa entre

inflao e independncia da autoridade monetria, nesses casos garantida por proviso constitucional (Gutirrez, 2003, p.1 e 24). No que respeita relao entre status do Banco Central e crescimento econmico nos pases em desenvolvimento, Cukierman et al. (1993) apontam duas evidncias: se considerada a autonomia legal (infraconstitucional), no se verifica qualquer relao, como no caso dos pases desenvolvidos; se a varivel a autonomia de facto do Banco Central, constata-se que a vulnerabilidade da sua direo bem como a freqncia da sua substituio esto negativamente associadas ao crescimento da renda per capita. Ou seja, quanto maiores aquelas e menor a autonomia da autoridade monetria , menor o crescimento per capita. Mais ainda, em alguns casos verifica-se tambm um impacto negativo similar sobre a parcela do investimento no total do PIB. Destaque-se que tais resultados esvaziam uma das mais eloqentes e pouco fundamentadas crticas autonomia dos Bancos Centrais, a de que esta comprometeria o crescimento econmico, por seu foco na estabilidade de preos. Ou no h evidncia nesse sentido ou existe evidncia contrria, ainda que no generalizvel para todos os pases e variveis consideradas. Uma constatao alinhada com o consenso macroeconmico a respeito de que a poltica monetria no afeta, no longo prazo, as variveis reais da economia, como o crescimento do produto e da renda, que devem ser (...) o objetivo da poltica econmica como um todo. (...) A maior contribuio da poltica monetria aos objetivos de crescimento sustentado de longo prazo a estabilidade do nvel de preos da economia (Maziero; Werlang, 1994, p. 326). Outra crtica usual ao aumento da autoridade dos Bancos Centrais destaca o seu carter supostamente antidemocrtico. Mas, ainda quando da referncia ao propsito de independncia que implicaria dar autoridade monetria inclusive a definio dos seus objetivos , cabe reconhecer que sua adoo em qualquer democracia teria

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de cumprir todo um rito prvio de legitimao poltica no Executivo e no Legislativo, por representantes eleitos. Em se tratando de autonomia do Banco Central, permanece a aprovao prvia por polticos eleitos e ainda se restringe a sua autoridade mera escolha dos instrumentos para perseguir objetivos definidos por governos tambm eleitos. Alm disso, h que considerar a fartura de mecanismos de informao e prestao de contas tpica da atuao da autoridade monetria independente ou autnoma nas modernas democracias. Em especial com a difuso do uso das chamadas metas de inflao, a partir dos anos 90, criou-se um indicador facilmente monitorvel do desempenho dos Bancos Centrais. No caso brasileiro, por exemplo, a grande disponibilidade de informaes e a periodicidade da prestao de contas sobre a atuao do Banco Central uma exceo em um universo de grande opacidade decisria. Assim, cabe reconhecer na autonomia do Banco Central a real possibilidade de representao prioritria das preferncias mais permanentes da sociedade sobre o controle da inflao frente s dos governos, eventualmente mais orientadas pela busca do sucesso eleitoral de curto prazo. Por fim, cabe lembrar as palavras de Lijphart (2003):
Dar poder independente aos Bancos Centrais tambm outra forma de dividir o poder, e se enquadra no grupo de caractersticas da diviso do poder (a segunda dimenso) do modelo consensual de democracia. Os Bancos Centrais subservientes ao Executivo se enquadram na lgica do poder concentrado da democracia majoritria (p. 265, 266).

Referncias
ALESINA, A.; SUMMERS, L. (1993). Central bank independence and economic performance: some comparative evidence. Journal of Money, Credit and Banking, 25, p. 151-162. BARRO, R.; GORDON, R. (1983). A positive theory of monetary policy in a natural rate model. Journal of Political Economy, 91, p. 589-610. BLINDER, A. (1999). Bancos centrais: teoria e prtica. So Paulo: Editora 34. CUKIERMAN, A. (1992). Central bank strategy, credibility and independence: theory and evidence. Cambridge, MA: MIT Press. _______. (2006). Central bank independence and policy results: theory and evidence. Lecture prepared for the International Conference on Stability and Growth: The role of the Central Bank. Mexico City, November, 14-15. _______. et al. (1992). Measuring the independence of central banks and its effect on policy outcomes. The World Bank Economic Review, 6, p. 353-398, September. _______. et al . (1993). Central bank independence, growth, investment and real rates. Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy, 39, 95-145, Autumn. _______ ; WEBB, S. (1995). Political influence on the central bank: international evidence. The World Bank Economic Review, 9, 3, p. 397-423, September. EIJFFINGER, S.; HAAN, J. (1996). The political economy of central bank independence. Princeton Studies in International Economics, 19, International Finance Section, Princeton University. FISCHER, S. (1994). Modern central banking. In: CAPIE, F. et al. The future of central banking. New York: Cambridge University Press. GRILLI, V. et al. (1991). Political and monetary institutions and public financial policies in the industrial countries. Economic Policy, v. 6, n. 13, p. 341-392. GUTIRREZ, E. (2003). Inflation performance and constitutional central bank independence: evidence from Latin America and the Caribbean. Washington: IMF Working Paper 03/53. LIJPHART, A. (2003). Modelos de democracia. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira. MAXFIELD, S. (1997). Gatekeepers of Growth. Princeton: Princeton University Press. MAZIERO, P.; WERLANG, S. (2004). Poltica monetria e autonomia do Banco Central. In: GIAMBIAGI et al. Reformas no Brasil : balano e agenda. Rio de Janeiro: Nova Fronteira.

Por tudo isso, tambm a crtica ao carter supostamente antidemocrtico da maior autonomia dos Bancos Centrais deve ser vista com reservas.

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Independncia do Banco Central


Incompatibilidade entre Teoria e Prtica
Frederico G. Jayme Jr. Marco Aurlio Crocco

A teoria
O tema da independncia do Banco Central ganhou corpo no final dos anos 70, aps a publicao de um importante artigo sobre a questo da inabilidade dos policy makers em lidar com o problema do tradeoff entre inflao e desemprego (Kydland; Prescott, 1977). Conhecido como o problema de inconsistncia dinmica, o argumento central o de que se a inflao esperada baixa, de modo que o custo marginal de uma inflao adicional seja baixo, os policy makers estaro estimulados a produzir polticas que aumentem o produto temporariamente alm de seu nvel de equilbrio de longo prazo. O problema que o pblico conhece esse incentivo e no ir esperar inflao mais baixa. O resultado que haver mais inflao sem crescimento do produto. A soluo para essa inconsistncia dinmica a delegao da poltica monetria para algum ou alguma instituio extragoverno, no caso, um currency board ou um Banco Central Independente. Posteriormente, Barro e Gordon (1983) sofisticaram o modelo ao incluir o problema da credibilidade da poltica monetria. Do ponto de vista terico, um primeiro aspecto que merece uma anlise mais detalhada a hiptese da existncia de uma taxa natural de desemprego para a qual a economia tende no longo prazo. Admitir essa hiptese significa admitir que os diversos mercados de bens, servios, crdito e de trabalho se ajustam automaticamente,

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fazendo com que a economia caminhe para seu ponto de equilbrio natural. Um segundo pressuposto terico est relacionado ao comportamento dos agentes econmicos, que formariam suas previses acerca do futuro de acordo com a teoria das expectativas racionais. Desse modo, qualquer atitude discricionria do Banco Central produz rudos que podem levar os agentes formadores de preos a errar. Os erros diminuem a credibilidade do Banco Central, ao mesmo tempo em que produzem efeitos sobre o nvel de produto e emprego somente no curto prazo. No longo prazo, no entanto, a moeda neutra, ou seja, no capaz de afetar os nveis de emprego e renda, mas somente o nvel de preos. Esse argumento, portanto, justifica eventuais polticas de juros altos porque a taxa de juros, que a contrapartida de uma poltica monetria, deve servir aos objetivos de manter a inflao baixa. Os efeitos de curto prazo sobre emprego e renda, no entanto, tendem a se dissipar no longo prazo. Este um ponto central na argumentao e que ser retomado adiante. Segundo Kydland e Prescott (1977), sendo a moeda neutra no longo prazo, a poltica monetria deve se submeter ao objetivo precpuo de garantir inflao constante e baixa. Com efeito, a inabilidade dos formuladores de poltica econmica em se comprometerem com uma poltica econmica de inflao baixa conduzir a um crescimento excessivo da inflao. Segundo esses autores, os polticos so incentivados, sistematicamente, a produzir mais inflao atravs de uma poltica monetria mais expansiva (com taxas de juros abaixo da taxa de equilbrio). Em geral, tendem a fazer isso principalmente em perodos pr-eleitorais. No obstante possam ter sucesso em algum momento, como o aumento do emprego e da renda, porque os agentes no esperariam esta atitude do governo, este sucesso ocorre apenas no curto prazo. Como visto, no longo prazo, a poltica monetria expansionista produziria apenas aumento de preos sem efeito sobre emprego e renda. medida que o governo vai repetindo esta estratgia, e os agentes no

cometem erros sistemticos, o Banco Central perde credibilidade, e a tentativa de aumentar emprego e renda via poltica monetria no tem nenhum efeito, causando apenas aumento da inflao. Essa a essncia do argumento. A reputao e a credibilidade para se manter uma poltica monetria crvel, e que no produza vis inflacionrio, central para o argumento aqui apresentado (Barro; Gordon, 1983). Para lidar com o problema da reputao e da credibilidade dos formuladores de poltica, trs seriam as possibilidades, quais sejam, regra fixa de poltica monetria; Currency Board (o Banco Central se compromete a manter o cmbio fixo, e a poltica monetria toda ela dependente do volume de reservas internacionais disponveis) ou Banco Central Independente. Neste caso, o presidente do Banco Central deve ser escolhido entre pessoas de reconhecida capacidade tcnica e que seja avesso inflao. A suposio implcita que este critrio de escolha seja dado, ou seja, no se discute quem e o porqu dessa escolha. Segundo Cukierman (1992), ao apresentar os argumentos tericos que sustentam a tese de independncia, um Banco Central que esteja comprometido com a inflao baixa acabaria atuando positivamente sobre os agentes privados, via credibilidade e reputao. Esses efeitos positivos na performance econmica ocorreriam devido ao fato de que estando livre de presses polticas, o Banco Central pode promover a estabilidade, principalmente devido ao isolamento da poltica monetria dos ciclos polticos eleitorais. Veja que aqui tambm est implcita a suposio, com limitados resultados empricos, de que baixa inflao garante maior estabilidade do crescimento. Importante observar que toda a construo terica acima apresentada pressupe, implcita ou explicitamente, que a interferncia da autoridade monetria para aumentar o nvel de produto e emprego necessariamente deletria no curto ou no longo prazos. Mais do que isso, pressupe um sistema de dominncia monetria, ou seja, que a poltica fiscal dependente da poltica monetria.

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Neste caso, a poltica fiscal expansionista gera, cedo ou tarde, a necessidade de aumentar a oferta monetria para financiar gastos, ou mesmo para monetizar a dvida. O corolrio do fundamento terico que d sustentao tese da Independncia (bem como da autonomia) do Banco Central que o Estado deve evitar intervir na atividade econmica, principalmente atravs da poltica monetria, pois no ter qualquer efeito sobre produto e renda. As evidncias empricas no demonstram que a independncia do Banco Central seja a panacia para se obter crescimento virtuoso via mercado. Essas evidncias so ainda mais problemticas em pases em desenvolvimento, que em sua maioria sofrem de restries estruturais de divisas. De fato, pases que possuem Bancos Centrais mais ou menos independentes, EUA e o Banco Central Europeu so os exemplos mais tpicos, possuem moedas conversveis e com liquidez internacional.

Crticas proposta de Banco Central independente


Sem esgotar as diversas vises crticas sobre independncia do Banco Central, podemos levantar dois grupos, quais sejam: crtica aos pressupostos tericos e crtica ao conceito de credibilidade e insuficincia de evidncias empricas.

Pressupostos tericos
O primeiro aspecto terico a ser analisado a suposio da existncia de uma taxa natural de desemprego. Vrios questionamentos podem ser feitos a esta hiptese. Em primeiro lugar, esto os fatos empricos. Na histria do capitalismo so raros para no dizer inexistentes os perodos em que a economia operou na sua respectiva taxa 1 natural de desemprego. Em segundo lugar, h a discusso sobre em que medida os diversos mercados funcionam da forma supracitada. Limitando-se apenas ao caso

do mercado de trabalho, amplamente conhecido o fato de que no existe um mecanismo automtico de ajuste que reduza, ou aumente, os salrios reais de acordo com a oferta e procura por mo-de-obra. possvel observar em vrios pases, em diversos momentos, a existncia de trabalhadores desempregados que esto dispostos a trabalhar por salrios mais baixos do que os vigentes. Esto desempregados no porque exista uma suposta falha de mercado, mas sim porque os empresrios no esto dispostos a contratar, mesmo com salrios rebaixados. No o fazem porque contratam em funo de sua expectativa de demanda de seus produtos e no em funo do custo de sua produo. O importante aqui ter claro que trabalhadores e empresrios no se confrontam com a mesma correlao de foras. Em ltima instncia, quem define quando e quanto contratar so os empresrios. Isto nos leva ao questionamento de um segundo aspecto do ponto de vista terico: o de que a poltica monetria s afetaria as variveis monetrias no longo prazo. A aceitao dessa hiptese implica utilizar a poltica monetria, e principalmente a taxa de juros, com o nico objetivo de controlar a inflao. Alm disso, em conjuno com a primeira hiptese, isto supe admitir que a utilizao da poltica monetria para tentar alterar o nvel de atividade econmica seria incua, uma vez que a economia sempre tenderia a voltar a operar no nvel de sua taxa natural de desemprego, apenas agora com nveis de inflao mais elevados. Se entendermos a economia capitalista como sendo aquela em que capitalistas buscam preservar, e aumentar, sua riqueza atravs da posse de ativos diversos, como bens de capital, ativos financeiros, ativos fixos e, at mesmo, a posse de moeda, a poltica monetria teria o poder de alterar a rentabilidade de diversos ativos. Dependendo do resultado dessa poltica, expresso na rentabilidade comparada da posse de cada um destes ativos, possvel existir situaes que faam com que os capitalistas prefiram valorizar sua riqueza em ativos cuja ampliao de sua oferta no implique na gerao de

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emprego, como o caso dos ativos financeiros. Ou seja, a poltica monetria tem o poder de permitir que a valorizao do capital ocorra no chamado circuito financeiro e no no circuito produtivo (produo de bens e servios). Alm disso, no existiria mecanismo algum em uma sociedade capitalista que garantisse, naturalmente, a alterao desse quadro. A poltica monetria poderia, indefinidamente, possibilitar aos capitalistas a ampliao de sua riqueza demandando ativos cuja oferta no implicasse na contratao de mo-de-obra. Aceitar que a poltica monetria possa afetar permanentemente o nvel de atividade econmica implica tambm aceitar que necessria uma coordenao entre esta e a poltica fiscal. A no coordenao pode determinar o surgimento de duas situaes altamente prejudiciais ao desempenho da economia. Em primeiro lugar, poderia surgir uma situao de conflito entre a poltica monetria e a fiscal. Por exemplo, poderia ocorrer de o Executivo estar conduzindo uma poltica fiscal expansionista, enquanto, no mesmo momento, o Banco Central estaria implemen2 tando uma poltica monetria contracionista. Finalmente, do ponto de vista terico, faltaria discutir os determinantes da inflao. A proposta do BCI pressupe que a inflao seja um fenmeno puramente monetrio, onde a quantidade de moeda na economia determinaria o nvel geral de preos. Essa hiptese questionvel. Aceitando esse questionamento, a explicao sobre os determinantes da inflao deve ser buscada em outra matriz terica. Entre as diversas explicaes para este fenmeno se destaca aquela que trata a inflao como resultado de um conflito distributivo, principalmente entre capital e trabalho, sobre o excedente produzido na sociedade.

A fragilidade do conceito de credibilidade


Um dos argumentos fundamentais para a tese de independncia a suposta credibilidade que esta deciso daria poltica

monetria, facilitando, assim, o combate inflao. Sem dvida, uma poltica governamental confivel, qualquer que seja ela, facilita a sua implementao e a obteno de seus objetivos. No entanto, o que deve ser discutido como esta credibilidade obtida e o que ela significa. Existem vrios problemas com esta interpretao que merecem uma anlise mais detalhada. Inicialmente necessrio reconhecer que o conceito de poltica econmica que tenha credibilidade incorre em um problema de circularidade. Uma poltica para ter credibilidade deve atingir seus objetivos. No entanto, segundo os adeptos do Banco Central Independente, para atingir seus objetivos, a autoridade monetria deve possuir credibilidade. Ou seja, credibilidade condio e resultado de uma poltica monetria. A necessidade de se implementar polticas confiveis para a obteno dos resultados desejados faz com que polticas alternativas dominante sejam excludas a priori. A possibilidade de se testar outras polticas descartada por definio. Ou seja, a prpria reao de setores da sociedade faz com que alternativas no possam ter o tempo necessrio para atingir seus objetivos, no conseguindo, assim, a credibilidade necessria para se sustentarem no decorrer do tempo. O comportamento de setores da sociedade anteriormente descrito nos leva ao segundo ponto a ser destacado, vale dizer, a credibilidade de uma poltica econmica determinada por fatores endgenos sociedade onde implementada, e no determinada, exogenamente, por um manual de economia qualquer. No atual mundo de liberalizao financeira e globalizao, a credibilidade de polticas econmicas assegurada pela mobilizao de poderes polticos e econmicos. Como salienta Grabel (1998), programas econmicos no neoliberais se tornam endogenamente no confiveis uma vez que aqueles governos que os pem em prtica, normalmente, so incapazes de impedir que o capital, tanto domstico, quanto internacional, se engaje em atividades que minem tais programas, como, por exemplo,

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fuga de capital, suspenso de linhas de crdito ou ajudas financeiras. Uma ressalva importante: no se est afirmando aqui que apenas as polticas neoliberais possam ter sucesso no atual contexto, mas, sim, que o critrio de credibilidade no econmico, mas poltico. (Blinder, 1997).

Notas
1

A dificuldade em encontrar qual seria a taxa natural de desemprego motivou pesquisadores a utilizar um conceito mais moderno de NAIRU (Non accelerating inflationary rate of unemployment), que consiste na taxa de desemprego compatvel com a no acelerao da inflao. Esse um problema recorrente na relao entre o Banco Central e o Tesouro Nacional. No caso do Brasil, a dificuldade em coordenar a poltica fiscal e a poltica monetria visvel. Mas mesmo Alan Blinder, um observador acima de qualquer suspeita com relao sua vinculao terica, aponta que um Banco Central independente no conseguiria lograr xito em sua poltica monetria sem a coordenao com o Tesouro. Neste caso, sua proposta seria uma poltica fiscal sempre equilibrada intertemporalmente, o que, em ltima instncia, impediria o governo de fazer poltica econmica no curto prazo (Blinder, 1997).

Referncias
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Parte

III O Presidencialismo de
Coalizo Precisa Ser Mudado?

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O Caso do Brasil sob a gide da Constituio de 1988

Fabiano Santos

1. Introduo
A reforma poltica no Brasil se tornou uma espcie de superstio modificaes, de preferncia radicais, so vistas como capazes de grandes e revolucionrias transformaes na cultura cvica de candidatos e eleitores. Recentemente, volta s colunas dos jornais e discursos de polticos a questo do sistema de governo. No basta a populao ter se pronunciado duas vezes e com ampla maioria a favor do atual modelo colocam-se os presidencialistas, mais uma vez, na defensiva. Ora, qual a grande diferena entre os dois sistemas? De imediato, importante assinalar aquilo que no os distingue: estudos recentes e rigorosos sobre o assunto, bem como, atenta observao da histria recente dos pases democrticos comprova que no existem vantagens de um sistema sobre o outro quanto aos quesitos transparncia e honestidade. Ademais, tambm verdade que a suposta superioridade do parlamentarismo, no que concerne a estabilidade do regime, foi contestada de maneira vigorosa pelas anlises do cientista poltico Jos Antonio Cheibub, da Universidade de Yale (2005): a aparente instabilidade dos regimes presidenciais no passa de uma correlao espria, iluso alimentada pelo fato de serem os pases presidencialistas, em sua maioria, membros do continente sul-americano e naes vtimas de ditaduras militares, estas sim, as naes herdeiras de ditaduras militares, parlamentaristas ou presidencialistas, mais propensas a enfrentar crises e retrocessos em sua trajetria de redemocratizao. Mas, ento, a pergunta retorna: qual a diferena entre os sistemas de governo? Vale a pena, ainda, explorar aquilo que, embora aparea como diferena, no distingue os dois sistemas em sua essncia. Diz-se que os sistemas parlamentares garantem a emergncia de governos majoritrios, ao passo que os presidenciais permitiriam a formao de governos minoritrios. Nada mais longe da verdade em torno de 40% dos governos formados nos pases parlamentaristas da Europa Ocidental do ps-guerra no eram compostos por partidos que controlavam a maioria das cadeiras no

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Legislativo. Em uma palavra, a incidncia de governos de minoria to comum no parlamentarismo, quanto no presidencialismo. Argumenta-se, alm disso, que os sistemas presidenciais no geram incentivos para a formao de governos de coalizo, o que, mais uma vez, longe est de corresponder aos fatos da vida. S para ficarmos em nosso continente, desde a ltima onda de redemocratizao, o modelo institucional por excelncia na Amrica do Sul o presidencialismo de coalizo, experincia rica na qual se observam exemplos de slida estabilidade com a Concertacin no Chile, convivendo com momentos fugazes e turbulentos, como foi o caso, indito na Argentina, de governo de coalizo com os radicais e a FREPASO. Voltemos, ento, ao tema das diferenas. Uma pergunta talvez elucide a dvida fundamental: Como possvel a formao de governos de minoria em sistemas parlamentaristas, se a confiana da maioria do Parlamento necessria para a sustentao do governo? A explicao simples: ter a confiana do Parlamento significa basicamente existir uma maioria partidria que pelo menos tolera o governo. Ora, tolerar um governo no o mesmo que dele participar. Portanto, freqentemente, governos se formam sem que do gabinete faam parte partidos cuja soma das bancadas alcance a maioria das cadeiras. assim a prtica mais comum na Escandinvia, em algumas ocasies na Frana, na Espanha e em vrios outros pases da Europa. Contudo, quando uma oposio no tolera o governo, derrotando-o em algum ponto importante de sua agenda ou, mais explicitamente, votando uma moo de desconfiana, a, sim, novas eleies so convocadas ou nova coalizo de governo se forma e aqui que reside diferena fundamental entre um e outro sistema. Quando em um sistema parlamentar a maioria legislativa formada por partidos que fazem oposio, o Parlamento pode votar uma moo de desconfiana e haver a convocao de novas eleies, ao passo que esta possibilidade no existe no sistema presidencial, isto , o governo pode sobreviver,

mesmo enfrentando uma oposio majoritria no Legislativo outra no a experincia predominante nos EUA do ps-guerra, os chamados governos divididos, nos quais a maioria que controla o Congresso no formada pelo partido ao qual filiada e pelo qual se elegeu o presidente. Do ponto de vista da conduo do processo poltico e de negociao da agenda, governos divididos so certamente marcados por idas e vindas, negociaes e, s vezes, conflitos abertos, todavia, isto em nada autoriza a concluso segundo a qual as chances de estabilizao do processo democrtico, de sucesso econmico dos governos, da capacidade maior ou menor de aprovar agendas sejam maiores no parlamentarismo. De novo, todos os fenmenos que tornam o processo governativo mais lento e negociado, como, por exemplo, governos de minoria, de coalizo, ou os dois, ocorrem com a mesma freqncia num e noutro sistema. O que os diferencia, sim, que no parlamentarismo o Executivo possui a prerrogativa de dissolver o Parlamento quando lhe parecer de convenincia poltica, na expectativa de aumentar seu poder de barganha no Legislativo. Ademais, nesse sistema, uma maioria parlamentar tem o poder de derrubar os mandatrios do Executivo, nas ocasies em que a mesma decide no tolerar a situao. No presidencialismo, por seu turno, a nica forma de interrupo de mandatos parlamentares e do chefe do Executivo, guardados casos extremos de m conduta que levam ao impedimento ou cassao, o velho e bom voto popular. A partir destas consideraes, toda uma agenda de pesquisa surge em torno das experincias presidencialistas com foco na dinmica de montagem e manuteno de apoios no Legislativo ao chefe do Executivo. Basicamente, duas prticas institucionais no contexto desse sistema de governo tm chamado a ateno dos analistas: os governos divididos e o presidencialismo de coalizo. Neste texto, a nfase recair sobre a segunda prtica institucional.
1

O estudo clssico sobre o tema de STROM (1990).

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2. Definio e prtica do presidencialismo de coalizo na Amrica do Sul


O que o presidencialismo de coalizo? O termo, que aparece no ano de 1988 em artigo clssico de Srgio Abranches (1988), descreve o modelo institucional tpico da Amrica do Sul: o presidente constri base de apoio concedendo postos ministeriais a membros dos partidos com representao no Congresso, e estes, em troca, fornecem os votos necessrios para aprovar sua agenda no Legislativo. Assim definido, de fato, a prtica do presidencialismo de coalizo bastante difundida em nosso continente. Evidncias coletadas e analisadas por Anastasia, Melo e Santos (2004) revelam que, durante a dcada de 90, apenas a Argentina no montou governos desse tipo. Bolvia, Brasil e Chile, por outro lado, somente conheceram governos com apoio multipartidrio no Legislativo. Colmbia e Uruguai tambm podem ser contabilizados como pases com prtica predominante de gabinetes de coalizo. A incidncia de governos minoritrios no desprezvel: nada menos do que 42 gabinetes contaram com partidos cujo nmero de cadeiras ficou abaixo dos 50% da cmara baixa. Destes, 19 foram gabinetes unipartidrios (alm da Argentina, com a participao da Colmbia, Equador, Peru e Uruguai). Equador e Venezuela sempre foram governados por presidentes com apoio minoritrio no Parlamento. Alguns pases, como Brasil, Bolvia, Chile, Colmbia e Uruguai praticam de forma bastante consolidada a poltica de montagem de governos majoritrios ou supermajoritrios de coalizo. Nesse aspecto, as experincias so dspares: enquanto o Brasil navega preferencialmente entre coalizes com maiorias amplas e alguns poucos experimentos minoritrios (caso isolado do governo Collor), os presidentes chilenos no montaram governos minoritrios, oscilando entre maioria estrita e maiorias amplas, sendo tambm rara esta experincia na Bolvia. De outra forma, enquanto na Colmbia prepondera o formato

quase consensual, no Uruguai a prtica est bem distribuda entre os diversos formatos. Ainda segundo Anastasia, Melo e Santos (2004), as condies estruturais para uma relao conflituosa entre presidente e Assemblia esto dadas em poucos casos, mais especificamente, Equador e Peru nos quais existem presidentes com escasso apoio no Legislativo, mas dotados de considerveis poderes de agenda, como, por exemplo, o poder de decreto. Em menor medida, algo semelhante aconteceu no Brasil de 1991 a 1992, perodo durante o qual o pas foi governado de maneira claramente apartidria, o que contribuiu decisivamente para o impedimento do presidente Collor. Nas prximas sees, o objetivo ser, num primeiro momento, o de examinar o perfil das coalizes partidrias de apoio ao Presidente no Brasil, assim como os mecanismos auxiliares de governabilidade constantes da Carta de 1988. Num segundo momento, detectar as conseqncias do presidencialismo de coalizo no Brasil no que concerne ao comportamento dos partidos no Legislativo. Cumpre notar ainda que o intuito da anlise , basicamente, o de descrever processos, apoiada em dados agregados e na literatura contempornea sobre relaes entre Executivo e Legislativo em nosso pas.

3. Coalizes parlamentares e a montagem de ministrios no presidencialismo brasileiro


Vrios estudiosos criticam os efeitos da combinao entre presidencialismo e multipartidarismo sobre a governabilidade. Segundo Mainwaring, o sistema partidrio brasileiro devido ao alto grau de fragmentao e indisciplina no consegue compensar os poderes institucionais conferidos ao presidente se este tenta estabelecer uma base estvel de apoio: De forma resumida, a combinao de presidencialismo, sistema multipartidrio fragmentado e federalismo robusto , na maioria das vezes, difcil. (1997, p. 56). Outra predio corrente na

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literatura que o parlamentarismo forneceria forte incentivo formao de coalizes majoritrias (somada ao fato de que os partidos representados nos gabinetes agiriam de forma disciplinada no plenrio), enquanto que nos regimes de separao de poderes o resultado mais provvel seria a formao de bases de apoio instveis e dependentes da formao de coalizes ad hoc. Pois bem, no caso brasileiro possvel demonstrar que nos dois perodos democrticos os governos se empenharam em maior ou menor grau em formar ministrios levando em conta a fora e o peso relativo dos partidos no Parlamento (Abranches, 1988; Meneguello, 1998; Amorim Neto, 2000). Apesar de no dispor da ameaa de dissoluo do gabinete tal como no parlamentarismo, os presidentes podem promover mudanas ministeriais para 2 recompor suas bases de apoio.
Tabela 1 Gabinetes presidenciais Presidente e Gabinete
Sarney I Sarney II Sarney III Collor I Collor II Collor III Collor IV Itamar I Itamar II Itamar III Itamar IV Itamar V FHC I (1) FHC I (2) FHC II (1) FHC II (2) FHC II (3) FHC II (4) Lula I

Durao do governo
03/85 - 02/86 02/86 - 01/89 01/89 - 03/90 03/90 - 10/90 10/90 - 01/92 01/92 - 04/92 04/92 - 10/92 10/92 - 01/93 01/93 - 05/93 05/93 - 09/93 09/93 - 01/94 01/94 - 01/95 01/95 - 04/96 04/96 - 12/98 01/99 - 03/99 03/99 - 10/01 10/01 - 03/02 03/02 - 12/02 01/03 - 12/03

Partidos representados no ministrio


PMDB-PFL-PTB-PDS PMDB-PFL PMDB-PFL PMDB-PFL-PRN PFL-PDS-PRN PFL-PDS PFL-PDS-PSDB-PTB-PL PMDB-PFL-PSDB-PTB-PDT-PSB (s/partido) PMDB-PFL-PSDB-PTB-PDT-PSB-PT PMDB-PFL-PSDB-PTB -PSB PMDB-PFL-PSDB-PTB -PP PMDB-PFL-PSDB -PP PSDB-PMDB-PFL-PTB PSDB-PMDB-PFL-PTB-PPB-PPS PSDB-PMDB-PFL-PTB-PPB-PPS PSDB-PMDB-PFL-PPB-PPS PSDB-PMDB-PFL-PPB PSDB-PMDB-PPB PT-PSB-PDT-PPS-PCdoB-PV-PL-PTB

Taxa de 3 coalescncia
0,66 0,64 0,41 0,40 0,40 0,30 0,46 0,62 0,59 0,51 0,48 0,22 0,57 0,60 0,70 0,59 0,68 0,37 0,64

Tamanho (%) nominal do gabinete - CD


93,5 69,3 53,3 50,3 29,6 26,2 43,7 61,6 67,4 53,3 58,6 55,3 56,3 76,6 74,3 68,2 62,0 45,1 49,3

% ministros sem filiao partidria


18 14 35 60 60 60 45 20 38 38 52 76 32 32 23,8 37,5 31,6 63,2 17,2

Fonte: Amorim Neto (2004).

Segundo MENEGUELLO (1998) a necessidade de adequar a formao ministerial heterogeneidade de interesses conduz os governos a modificarem, com certa freqncia, a estrutura organizacional dos rgos ministeriais aumentando o seu nmero, desmembrando ministrios, fato que visa muito mais presso da diversidade de interesses do que propriamente critrios tcnicos. AMORIM NETO (2000) usa o indicador taxa de coalescncia para indicar o desvio de proporcionalidade da relao entre postos ministeriais e o tamanho das diversas bancadas na Cmara. O ndice varia de 0 indicando nenhuma correspondncia entre as variveis a 1, indicando uma alocao perfeitamente proporcional. Ver a coluna taxa de coalescncia da Tabela 4. A ltima coluna da tabela indica a porcentagem de ministrios em que os ocupantes no esto filiados a nenhum partido poltico.

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A Tabela 1 fornece dados sobre as coalizes formadas entre 1985 e 2003. Nela podemos observar o empenho da maioria dos governos em formar gabinetes com fora parlamentar suficiente para a futura aprovao de suas agendas tal fato pode ser notado na percentagem total de cadeiras controladas (nominal) pelos partidos pertencentes coalizo governamental. No Senado estas porcentagens so mais significativas; para se ter uma idia, nas formaes ministeriais de incio de mandato as coalizes governamentais no governo Sarney, Collor e FHC detinham o controle de cerca de 81,7%, 58,1% e 68,6% das cadeiras respectivamente. Mesmo o governo Collor que tentou se afastar da referida estratgia, com sua postura antipartidria, num momento seguinte foi obrigado a se render a ela, e isto pode ser observado pela sua tentativa final de formar um gabinete mais inclusivo. Tanto o governo FHC quanto o governo Lula se empenharam em tornar correspondentes a distribuio de ministrios com o peso dos partidos na coalizo, embora o tamanho da bancada parlamentar de apoio montada por FHC fosse bem superior. O indito governo de esquerda eleito em 2002 detinha 49,5% das cadeiras na Cmara, mas j no incio de governo negociava a entrada do PMDB na coalizo, o que aumentaria a bancada em mais 14,4%, quase alcanando o requerimento de 3/5 para mudanas no texto constitucional. A participao formal atravs da ocupao de pastas ministeriais no se consumou, mas, mesmo assim, o governo contou com o apoio
4

H algumas premissas subjacentes s hipteses que bom esclarecer. A hiptese principal quanto maior o grau de coalescncia, mais disciplinado o comportamento dos partidos pertencentes coalizo governante implica motivaes office-seeking. No entanto, partidos tambm tm outras motivaes: maximizao de votos e/ou de polticas. A primeira checada pela hiptese 2: medida que avana o mandato, a disciplina diminui (devido a consideraes eleitorais futuras formam-se faces de oposio), e a outra, pela hiptese 3: quanto mais ideologicamente diversa a composio da coalizo, mais baixa a disciplina. A escassa autonomia do Poder Legislativo na formulao de polticas pblicas torna a participao no governo ainda mais importante para os parlamentares interessados em garantir retornos eleitorais. Sendo assim, o controle de cargos fornece mecanismos que permitem cobrar disciplina partidria. Os parlamentares podem incorrer em custos, votando a favor de medidas contrrias aos seus interesses imediatos, em funo dos ganhos que podem auferir como membros da coalizo de governo (FIGUEIREDO; LIMONGI, 1999, p. 38).

do PMDB e do PP agenda presidencial nos dois primeiros anos de governo. Ademais, alm dos critrios partidrios os governos tambm se empenham em responder diversidade federativa (Abranches, 1988; Meneguello, 1998). Tanto no meio jornalstico como no acadmico so comuns as referncias relativas influncia dos governadores sobre as bancadas parlamentares na Cmara. Segundo Meneguello, no que tange a formao ministerial, pode-se observar que a composio partidria das coalizes governamentais federais acompanha o controle partidrio dos governos estaduais no perodo (Meneguello, 1998, p. 77). Os subsistemas partidrios regionais so, portanto, outro parmetro relevante para a construo de maiorias governativas. A regio Sudeste tem sido de forma crescente, ao longo do perodo, a maior beneficiria no processo de formao ministerial no governo FHC a regio chegou a ocupar 67% dos ministrios seguida em menor medida pela regio Nordeste (Meneguello, 1998). Tal fato tambm deveria ser considerado relevante para aqueles que insistem no debate sobre a desproporcionalidade representativa dos estados e regies no Parlamento. No caso brasileiro evidencia-se, ento, que quase todos os gabinetes comandam uma maioria nominal na Cmara; mas o que dizer dos nveis de disciplina partidria? Nas diversas coalizes analisadas por Amorim Neto (2000) a disciplina partidria foi funo principalmente do grau de coalescncia do ministrio e do desenrolar do mandato presidencial e, dependendo do partido, da dis4 tncia ideolgica em relao ao Executivo. O resultado final indica que uma maior proporcionalidade entre o peso dos partidos no ministrio e sua contribuio em cadeiras para a coalizo governamental no Legislativo tem efeitos positivos sobre a disciplina dos partidos governantes, mas a disciplina decresce durante o mandato presidencial. 5 Alm da distribuio de ministrios, o presidente e os lderes partidrios possuem prerrogativas em suas esferas de atuao que induzem os parlamentares a cooperarem. Este ser o tema da prxima seo.

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4. Poderes de agenda do Presidente


Na Repblica de 46 o principal recurso de poder disponvel ao presidente era a utilizao da patronagem num ambiente em que o Legislativo possua importantes prerrogativas decisrias e, por isso, compartilhava a agenda com o Executivo (Santos, 1997). Comparativamente, a Constituio de 1988 alterou drasticamente o equilbrio entre os poderes atravs de vrias prerrogativas de agenda concedidas ao governo. Como provam os indicadores referentes proporo de leis iniciadas e aprovadas na mesma administrao no perodo pr-64 o Executivo apresentava taxas de sucesso em torno de 30% e no perodo ps-88 esse ndice se inverte. Mais impressionante ainda a grande variao no primeiro perodo dos percentuais entre diferentes governos (entre 9,8% e 45%); enquanto que no perodo ps88, ao contrrio, observa-se uma maior estabilidade ou uma menor variao nas taxas 6 de sucesso (entre 65,4% e 72%); indicando que esses novos fatores institucionais tm exercido um importante peso, a despeito de fatores circunstanciais e da variao do tamanho dos partidos dos diversos presidentes (Figueiredo, 2000). O perodo atual se diferencia tambm pelo maior grau de disciplina dos partidos que pertencem coalizo de governo. Parte da explicao encontrada no fato de a agenda ser quase toda originada no Executivo e, geralmente, aprovada em regime de urgncia o que a qualifica como uma agen7 da imposta. A grande diferena, entre os dois perodos democrticos, que a patronagem acompanhada de poder de agenda 8 fornece uma base mais segura de apoio parlamentar do que o recurso isolado primeira. Os atuais poderes de agenda do presidente derivam do monoplio do Executivo na iniciao de projetos (na rea oramentria e administrativa), no recurso a requerimentos de urgncia e, principalmente, na possibilidade de emitir medidas provisrias com vigncia imediata a partir de sua publi9 cao.

Figueiredo e Limongi (1999) fornecem evidncias de que a taxa de aprovao de legislao em que o Executivo detm monoplio de iniciativa altssima apenas quatro leis referentes a matrias oramentrias (pedido de abertura de crdito) foram rejeitadas em 10 anos na Cmara! Por sua vez, o direito de requerer urgncia confere outras vantagens estratgicas ao presidente e altamente correlacionada com as taxas de aprovao das leis, pois: 1) estipula prazos para apreciao da matria, independentemente da complexidade do assunto e dos interesses envolvidos (a apreciao deve ser feita em 45 dias em cada uma das Cmaras; no havendo manifestao sobre a matria ela vai imediatamente para a ordem do dia); 2) altera o fluxo Legislativo ordinrio ao retirar a matria das comisses, onde vinham sendo apreciadas, e remet-las diretamente ao plenrio; 3) quanto maior o nmero e o tempo gasto para apreciar matrias oriundas do Executivo, menor o tempo para a Cmara discutir e votar seus prprios projetos. Portanto, o requerimento de urgncia permite a interveno na agenda do plenrio, independentemente da vontade dos parlamentares (j que o mesmo no submetido votao), contrariamente ao caso norte-americano em que o Legislativo controla a agenda autonomamente (Amorim Neto; Cox; McCubbins, 2003).

6 7

Essa menor taxa ocorreu durante o governo Collor. Para a comparao entre os perodos atual e o de 1946-1964, ver SANTOS (2003). Uma boa definio de poder de agenda: definio dos temas substantivos a serem apreciados e determinao dos passos e da seqncia de procedimentos a serem seguidos ao longo do processo decisrio (FIGUEIREDO; LIMONGI, 1999, p. 69). lcito supor, ento, que a dinmica da interao Executivo-Legislativo assumir feio inteiramente distinta na ausncia do poder de agenda em favor do presidente. Sem que seja possvel ao governo manipular estrategicamente a distribuio de preferncias dos deputados e ocupar a agenda do plenrio, retirando tempo para a tramitao de matrias originadas no Legislativo, podese imaginar um cenrio de extrema incerteza para as pretenses do presidente. No s os deputados adquirem maior influncia legislativa, como tambm a taxa de cooperao com o presidente tende a ser sistematicamente menor (SANTOS, 1997, p. 477). O presidente tem tambm o poder de veto total ou parcial em relao s leis aprovadas pelo Congresso, que podem ser derrubados por uma maioria absoluta.

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Medidas Provisrias . Os poderes de agenda anteriores tm efeitos modestos se comparados com aqueles provenientes das medidas provisrias (MP), ou seja, referentes capacidade do Executivo de emitir decretos com fora de lei imediata e sem consulta ao Legislativo. O seu uso, a princpio, seria limitado a questes de urgncia e relevncia, mas com o tempo passou a englobar inclusive problemas administrativos e rotineiros. Segundo a Constituio de 1988, a MP teria vigncia a partir da data de sua publicao e deveria ser apreciada pelo Congresso em trinta dias, caso contrrio perderia sua validade. Na prtica, no entanto, o Executivo freqentemente reeditava as medidas e, por meio disso, obtinha sucesso ao contornar a necessidade de submet-las a votao. A edio e as freqentes reedies evitavam que o Executivo incorresse nos custos de formao de maiorias, ao contrrio, estes encargos da ao coletiva eram repassados ao Legislativo. Compreendidos estes aspectos bsicos das MPs, abre-se o debate sobre suas conseqncias no padro de relao entre o Executivo e o Legislativo. Tal padro depende muito das estratgias escolhidas pelos presidentes; se ele opta por montar um governo de coalizo concedendo postos ministeriais em proporo fora dos partidos no Parlamento, provavelmente ao emitir MPs ele tentar observar o interesse da maioria governativa que lhe d sustentao (e tentar governar por meios ordinrios). O caso do governo FHC emblemtico, pois alm de montar um gabinete com razovel grau de coalescncia, permitiu que os textos legais de diversas reedies sofressem alteraes negociadas (Amorim Neto; Tafner, 2002). Collor deu o exemplo oposto ao formar, no primeiro ano de governo, um ministrio no inclusivo e ao abusar da edio de MPs originais. O Congresso, por sua vez, reagiu ao colocar em discusso uma lei com o objetivo de regular a utilizao dessa forma de poder de agenda, fato que repercutiu de maneira didtica sobre o presidente, diminuindo seu mpeto de tentar governar unilateralmente (Power, 1998).

As medidas provisrias tinham, por outro lado, o efeito de proteger os membros da coalizo da repercusso de medidas impopulares. Segundo Figueiredo (2000), com as reedies, os lderes partidrios no assumiam diretamente a responsabilidade pblica pela aprovao das MPs, embora participassem das modificaes feitas no texto legal. Por isso, as freqentes reedies no podem, por outro lado, ser consideradas como abdicao por parte do Legislativo.
Poder de agenda e controle sobre o processo legislativo so instrumentos dos governos para a proteo de sua maioria de apoio de decises impopulares e preservao de acordos em torno de polticas. Neste sentido, forjam aes concertadas entre o governo e a maioria que o apia, elevando, conseqentemente, a cooperao (Figueiredo, 2000, p. 12).

Em 2001, contudo, o Congresso Nacional aprova o projeto de Emenda Constitucional N 32, conferindo nova regulamentao ao uso das medidas provisrias. Sob a nova metodologia, a MP passou a ter validade de 60 dias, prorrogveis por mais 60, findos os quais o Congresso obrigado a se manifestar em at 45 dias, sob pena de ter sua pauta trancada. O intuito da PEC 32 era mitigar o mpeto do Executivo em legislar via MPs. Pressupunha-se que os governos selecionariam medidas relevantes e urgentes de modo a no paralisar os trabalhos legislativos. A realidade, como comumente ocorre com matrias relacionadas a reformas polticas, mostrou-se bem diferente. A nova regra, ao invs de inibir, produziu um nmero maior de emisses tanto no final do governo FHC como no atual governo Lula. Ao mesmo tempo, fato de certa forma raro sob a antiga regra, foram rejeitadas 14 MPs no governo FHC e, at agora, sete no governo Lula o que corrobora o ponto a respeito do manto protetor do mecanismo das reedies. Em suma, a eliminao da possibilidade de reedio, assim como a obrigatoriedade da manifestao do plenrio, traz tona a possibilidade de conflito aberto e pblico.

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A Tabela 2 apresenta as MPs emitidas em cada governo com as respectivas mdias mensais, e revela, de outro lado, o contraste entre a emisso das MPs sob a antiga regulamentao e a atual a PEC 32.
Tabela 2 - Medidas Provisrias Originais por Governo Fernando Collor 1990 1991 mar./dez. jan./dez.
N Mdia mensal Total Mdia por governo 76 8 9 0,75 89 2,92

Itamar Franco 1992 jan./out.


4 0,44

Fernando H. Cardoso 1994 jan./dez.


91 7,58 142 5,26

1992 out./dez.
4 1,33

1993 jan./dez.
47 3,92

1995 jan./dez.
30 2,5

1996 jan./dez.
41 3,42

1997 jan./dez.
34 2,83

1998 jan./dez.
55 4,58 160 3,33

FHC II 1999 jan./dez.


N Mdia mensal Total Mdia por governo 47 3,92

FHC II - aps PEC 32/2001 2000 jan./dez.


23 1,92

Lula Sob regras da PEC 32/2001 2003 jan./dez.


56 4,7

2001 jan./set.
33 3,67 103 3,12

2001/2002 (15 meses)


102 6,8 102 6,8

2004 jan./dez.
73 6,1

2005 jan./dez.
42 3,5

2006 2 meses
4 X 175 4,6

Fonte: Secretaria Geral da Presidncia da Repblica.

Se tomarmos como base os dois primeiros anos do mandato, o 10 governo Lula, em mdia, emitiu muito mais MPs do que os governos anteriores. Os dados so mais impressionantes se levarmos em conta a excepcionalidade dos anos de implantao dos planos de estabilizao em 1990 e 1994, que empurraram as mdias dos governos Collor e Itamar para cima. Neste sentido, os nmeros absolutos nesses anos poderiam ser justificavis sob a tica da relevncia e urgncia. No entanto, uma anlise cuidadosa da Tabela 2, nos revela que tal fato pode ter a ver mais com o novo tipo de regulamentao das MPs do que com o particular ocupante da presidncia. Ou seja, ocorreu um maior nmero de emisses sob as regras da PEC 32, no final do mandato de FHC e incio do governo Lula. Este aspecto, os efeitos no antecipados da PEC 32, mereceria anlise mais detida em outra oportunidade. Devido ao renovado mpeto de Lula em continuar emitindo grande nmero de MPs, sob o funcionamento das regras da PEC 32, os parlamentares agitam-se de novo para propor um novo freio institucional. Estas propostas de uma nova PEC, para regular o instituto das MPs, vm de deputados tanto de fora como de dentro da base de governo. No de se admirar, j que Lula no s manteve o mesmo padro de governos anteriores, qual seja, de usar as MPs para legislar tambm sobre matrias no relevantes e urgentes, 11 como tambm os excedeu em nmero.
10

A partir do terceiro ano o governo tem sua agenda emperrada devido s acusaes de corrupo e s investigaes das Comisses Parlamentares de Inqurito.

11

Devemos reiterar, inclusive pela anlise feita do contedo das proposies, que no haveria motivos justificveis para o excessivo nmero de emisses de MPs no governo Lula.

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5. Centralizao decisria no Legislativo


Outro fator, que ajuda a tornar concentrado o processo de formulao de polticas pblicas a centralizao do processo legislativo ordenado pelo Regimento Interno da Cmara dos Deputados. Na Cmara dos Deputados, a distribuio de direitos parlamentares feita sob critrios partidrios: o princpio da proporcionalidade partidria determina a composio da Mesa Diretora e a distribuio dos parlamentares pelas comisses. O regimento reconhece a existn12 cia do Colgio de Lderes, instncia decisria, que atua de forma centralizada na determinao da pauta dos trabalhos legislativos juntamente com o presidente da Mesa Diretora. 13 Os lderes, na prtica, controlam o fluxo de trabalhos legislativos e os direcionam ao plenrio, que passa a ser o principal locus decisrio, neutralizando, assim, as comisses como locus de poder descentralizado. Isto feito atravs do requerimento de urgncia (tem que ser votado e aprovado, ao contrrio da urgncia constitucional; mas, em compensao, seus prazos so bem menores), que retira a lei da comisso competente e a envia 14 imediatamente ao plenrio. Para o requerimento so necessrios 1/3 dos membros da Cmara ou o apoio dos lderes que representem esse nmero ou 2/3 dos membros
12

O Colgio de Lderes um rgo decisrio composto pelas lideranas partidrias e pelo lder do governo. Suas decises devem se dar por consenso. Se isto no ocorre, os votos dos lderes passam a ter o peso proporcional sua bancada, sendo sob esse critrio obtida a maioria absoluta (PACHECO; MENDES, 1998).

13

Segundo o Regimento Interno, os lderes podem usar a palavra nas sesses durante um tempo proporcional ao tamanho de sua bancada; podem sem direito a voto participar dos trabalhos de qualquer comisso; encaminhar votaes em plenrio; indicar os membros a compor as comisses; registrar os candidatos do partido aptos a concorrerem aos cargos da Mesa; inscrever membros para as comunicaes parlamentares antes da ordem do dia e podem, ainda, indicar os vice-lderes da sua bancada (PACHECO; MENDES, 1998). Para os lderes, h a preocupao com a reputao coletiva do partido. Assim, nomeaes para comisses com amplas jurisdies quelas cujo impacto afeta a imagem pblica do partido e altas externalidades (suas decises afetam membros que no participam da comisso) so objeto de interesse primordial para os lderes. As comisses apresentam significativas taxas de rotatividade, o que dificulta o desenvolvimento endgeno de expertise.

14

15

de uma comisso ou da Mesa Diretora. Na prtica, essa prerrogativa acaba se restringindo aos lderes, pois h bvios problemas de coordenao e formao de maioria, o tempo reduzido e difcil reunir o contingente necessrio antes que o assunto seja dado por encerrado. Dessa forma, os parlamentares individuais tm capacidade muito reduzida de direcionar os trabalhos legislativos, o que contrasta com a assinatura do lder, que representativa, ou seja, suficiente para expressar a vontade do partido (Figueiredo; Limongi, 1999). O requerimento de urgncia limita, ainda, o direito de propor emendas em plenrio: necessrio 1/5 dos membros para garanti-lo. A maioria dos pedidos de urgncia feita no interesse do Executivo, sendo que cerca de 70% deles so feitos pelo prprio Congresso (Pereira; Mueller, 2000). Outro fato interessante, avalizando o papel das lideranas no perodo 1995-1998, que quanto mais extrema foi a preferncia mediana da comisso em relao s preferncias do plenrio, maior foi probabilidade da utilizao do requerimento de urgncia (Pereira; Renn, 2001). A nomeao de parlamentares para as comisses feita pela Mesa Diretora de acordo com a indicao dos lderes partidrios. Segundo Santos (2003), a seleo daqueles que vo compor as comisses baseada na lealdade dos membros posio do partido nas votaes em plenrio. Esse, no entanto, no o nico critrio, pois os lderes se preocupam com a qualidade informacional das leis, principalmente em relao s comisses-chave. Ento, a par da lealdade partidria, entra tambm no clculo dos l15 deres a questo da policy expertise, ou seja, leva-se em conta a especializao prvia dos parlamentares. Na Cmara, as duas comisses que preenchem este requisito (e so de extrema importncia tanto para a agenda presidencial como para os membros da coalizo governamental) so as comisses de Constituio e Justia e de Redao, que so responsveis pela constitucionalidade das leis aprovadas; e a Comisso de Finanas e Tributao responsvel pelas leis que tm impacto fiscal

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(que afetam as polticas distributivas); ambas com poder de veto sobre a apreciao de leis (Santos, 2003). Para os partidos, a preocupao, em virtude de sua posio estratgica, de indicar para a presidncia dessas comisses lderes cujas preferncias sejam representativas do partido. No trabalho de Pereira e Mueller (2000) verificou-se que, na composio da maioria das comisses no perodo entre 1995 e 1998, o membro mediano apresentava altos ndices de lealdade ao Executivo. Isso implica que a coalizo governante dispe de timo mecanismo para barrar leis contrrias aos seus interesses e, ainda, de forma complementar, evitar confrontos no plenrio. Esses no so os nicos mecanismos de que dispem os lderes partidrios vis--vis s comisses, pois os lderes podem a qualquer momento substituir seus membros ou ainda mitigar as comisses permanentes atravs da cria16 o de comisses especiais (Pereira; Mueller, 2000). 17 As comisses e o plenrio so esvaziados como instncias decisrias na medida em que as discusses substantivas so deliberadas no Colgio de Lderes. A participao dos parlamentares , ento, restrita fase final do processo, quando a lei submetida votao. A centralizao decisria no Colgio de Lderes favorece o Executivo ao diminuir as incertezas prprias de um processo de negociao descentralizado (Figueiredo; Limongi, 1999). Outro bom indicador do reduzido direito dos parlamentares o curtssimo tempo de tramitao das matrias aprovadas, o que indicaria que os parlamentares se limitam a votar matrias previamente acordadas entre os lderes e o Executivo. Alm disso, as leis introduzidas pelo Legislativo, geralmente por parlamentares individuais, demoram trs vezes mais tempo para serem aprovadas do que as do Executivo: h problemas de seleo e apreciao devido quantidade e ao tempo a organizao legislativa no foi otimizada para tratar as demandas dos parlamentares individualmente (Figueiredo; Limongi, 1999).

6. Os partidos polticos na Cmara dos Deputados


As duas prximas sees sero dedicadas ao estudo das conseqncias do presidencialismo de coalizo em termos de comportamento partidrio. Dois temas, em particular, interessam na anlise a seguir: a disciplina partidria e a indicao das lideranas partidrias em votaes em plenrio. Figueiredo e Limongi (1999) observaram ser possvel, seguindo a indicao dos lderes partidrios no perodo 1989-1998, dispor os partidos num continuum ideolgico como se segue: PPB, PFL, PTB na direita, PMDB e PSDB como partidos de centro, e PDT e PT como partidos de esquerda disposio esta consistente com outros estudos. A idia sugerida por esta ordenao que partidos adjacentes tm maior probabilidade de encaminharem votos semelhantes; e essa probabilidade decresce medida que aumenta a distncia entre eles considerando aquela ordenao como a disposio ideolgica dos partidos num espao unidimensional. Em linhas gerais, considerando o contraste entre a coalizo de governo de centro-direita e a oposio, podemos aceitar esta hiptese, adicionando o fato de que os partidos referidos respondiam por quase 90% das cadeiras da Cmara.

16

As comisses especiais so obrigatrias quando se sobrepem jurisdies ou estiverem em tramitao projetos de emendas constitucionais.

17

S para enfatizar: o papel de destaque dos lderes partidrios no depende exclusivamente do Colgio de Lderes; depende do peso ponderado de suas assinaturas para requerimentos, destaques de votao, apresentao de emendas, mas, principalmente, atravs dos requerimentos de urgncia (acordados antes de ir a plenrio) que alteram o fluxo normal de tramitao das matrias, retirando-as das comisses e incluindo-as na ordem do dia; o que dificulta a apreciao crtica de seu contedo pelo plenrio (retira das comisses sua prerrogativa decisria). Vale notar que, por outro lado, os constituintes tinham dotado as comisses com poder terminativo ou seja, com o poder de aprovar projetos em carter final sem passar pelo plenrio (que evitaria a centralizao dos trabalhos no plenrio, ocasionaria ganhos de qualidade por meio de especializao e desafogaria a pauta), exceto se houvesse recurso contra. As comisses como instncia primeira e obrigatria de passagem dos projetos, onde se emitem pareceres e se selecionam aqueles aptos considerao do plenrio, no deixam de ter sua funo tcnica. Mas os dados evidenciam que apenas 29% das leis passam pelo fluxo ordinrio (at chegar ao plenrio) e apenas 16% so aprovadas em carter terminativo. A imensa maioria tramita em regime de urgncia (entre 1988-1994, cerca de 55%) e, em sua maioria, urgncia urgentssima; desconsiderando o trabalho das comisses e esvaziando-as (FIGUEIREDO; LIMONGI, 1999).

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Pode-se replicar este mtodo para o segundo mandato de FHC e para os dois primeiros anos do governo Lula, com a diferena de que inclumos dois partidos o PL e o PSB. Esses partidos representavam menos de 6% das cadeiras na Cmara no perodo 19942001, logrando, todavia, uma ampliao nesta participao para 10% no governo Lula. Ou seja, a incluso dos dois partidos se deve importncia que adquiriram recentemente. O padro de contraste entre a centro-direita e a esquerda, considerando a indicao de voto das lideranas semelhante nos dois mandatos de FHC. O exame da Tabela 3 confirma a hiptese da consistncia ideolgica no segundo mandato do presidente FHC, mas no no governo Lula. A liderana do PL, no perodo 1999-2002, na maior parte das vezes, indicou votos conjuntamente com a esquerda, entretanto, neste nterim era um partido irrelevante que representava, em mdia, 2,4% das cadeiras na Cmara (e que alm disso sofreu um esvaziamento devido migrao partidria, ao contrrio do que ocorreu quando se tornou o parceiro eleitoral preferencial de Lula).
Tabela 3 - Indicaes Semelhantes de Voto pelas Lideranas Partidrias (%) Governo FHC II (1999-2002) PFL
PPB PFL PTB PL PSDB PMDB PDT PSB 93

18

Governo Lula (2003-2004) PMDB


94 92 81 41 97

PTB
82 79

PL
39 40 42

PSDB
95 94 83 39

PDT
16 18 32 69 20 21

PSB
13 16 23 69 17 17 82

PT
21 22 31 65 25 26 82 85

PFL
27

PTB
90 22

PL
88 23 95

PSDB
32 74 25 27

PMDB
88 26 92 92 30

PDT
78 27 85 87 28 82

PSB
86 18 94 92 22 89 87

PT
87 19 94 93 23 90 88 98

Fonte: Banco de dados NECON.

Este padro de consistncia se desfaz justamente com a ascenso presidncia de um partido fortemente estruturado e ideolgico o PT , ao incorporar dois partidos de direita coalizo de governo, o PL e o PTB. Alm disso, outro partido de direita, o PPB, tambm se alinha com o governo nas votaes, mesmo sem participao em ministrios. O PMDB, como de praxe, segue a reboque do governo. A popularidade do governo e a atratividade exercida pelo Executivo podem ser a explicao desse alinhamento informal dos dois ltimos partidos. Por sua vez, PSDB e PFL apresentaram baixo nvel de coordenao no primeiro ano, indicando encaminhamentos semelhantes em apenas 61% das votaes (e 86% no segundo).

18

A amostra utiliza as votaes que apresentam algum nvel de conflito em plenrio, eliminando aquelas consensuais. Uma votao definida como consensual se os lderes dos maiores partidos PT, PFL, PMDB, PSDB, PP , PTB, PL, PSB e PDT sinalizam a mesma indicao de voto e, ao mesmo tempo, quando no ocorre a oposio de pelo menos 10% do plenrio. No entanto, bom advertir o leitor de que foram necessrias algumas adaptaes. Por isso, so seguras as observaes das tendncias gerais dentro de cada mandato, mas no to rigoroso quando se comparam governos diferentes. Por exemplo, seguro observar que o PL, no segundo mandato FHC II, votou a maior parte das vezes com a esquerda, mas no to aconselhvel comparar a diferena numrica entre esse mandato e o de Lula. Neste ltimo, os partidos de oposio entraram constantemente em obstruo.

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De imediato percebe-se que um fenmeno muito interessante ocorre no governo Lula: se durante todo o perodo de redemocratizao, passando pelos governos Sarney, Collor, Itamar Franco e FHC, predominou um claro padro ideolgico no modo pelo qual os lderes se posicionavam diante das questes postas votao, isto no mais se verifica no perodo que se inicia em janeiro de 2003. O padro atual sofre alterao significativa, pois o tom do posicionamento dos partidos deixa de ser ideolgico, tornando-se mais propriamente governo (com partidos de esquerda e direita) e independentes (PMDB e PPB) versus oposio. Aqui, j podemos observar uma mudana significativa na operao do presidencialismo de coalizo.

7. Disciplina partidria
Segundo Ames (2001), o sistema eleitoral brasileiro de representao proporcional com lista aberta produz o custo de gerar partidos fracos e uma poltica personalizada, que se reflete em indisciplina generalizada dentro da arena legislativa. O PR brasileiro enfraqueceria, ento, o controle partidrio no momento eleitoral durante a campanha e posteriormente no controle do comportamento dos deputados no Legislativo e impediria a emergncia de uma agregao de interesses coerentes. Uma outra vertente, encampada inicialmente por autores como Figueiredo e Limongi (1999), insiste na tese de que a impossibilidade de punio aos membros indisciplinados no Congresso no implica na irrelevncia do partido. Como vimos, o presidente e os lderes partidrios possuem uma srie de prerrogativas decisrias que induzem os parlamentares a um comportamento cooperativo. A Tabela 4 apresenta a percentagem mdia de deputados que declararam o mesmo voto que a liderana partidria. H diversas formas de interpretar estes dados, uma delas afirmando de que os ndices de disciplina so maiores do que aqueles encontrados
Tabela 4 - Disciplina Partidria Sarney 1986-1989
PT PDT PSDB PFL PPB PTB PMDB Mdia 98,8 93,5 86,8 88,2 85,2 79,5 83,7 88,0
19

por Governo % Itamar 1993


97,8 91 87 87,4 87,4 83,9 91,2 89,4

Collor 1990-1992
96,7 92,9 88,3 90,3 90,9 84,6 87,5 90,2

FHC I 1994-1998
97,1 91,5 92,9 95,1 84,3 89,7 82,3 90,4

FHC II 1999-2002
98,9 94,3 96,4 95 91,2 87 86,8 92,8

Lula 2003-2004
95,8 86,4 84,6 84,3 83,7 91,3 83,1 90,0

Fonte: Figueiredo e Limongi (1999), com exceo dos dados referentes FHC II e Lula (Banco de dados Necon).

19

Na seleo das votaes, optei pelo mtodo sugerido por FIGUEIREDO e LIMONGI (1999) de considerar como expressando algum grau de conflito as votaes onde pelo menos um partido dos sete maiores colocar uma posio contrria aos outros, e quando ocorrer a oposio de pelo menos 10% no plenrio. No entanto, algumas adaptaes se fizeram necessrias a fim de incluir outros partidos menores.

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no perodo 1946-1964. Santos (1997) afirma que uma diferena fundamental entre os perodos que a partir da Constituio de 1988, a patronagem conjugada com os poderes de agenda ajudara a construir uma base mais segura de apoio parlamentar e incidiram de forma mais incisiva sobre a disciplina partidria. Contrasta tambm a mudana de uma agenda partilhada na primeira experincia democrtica para uma agenda imposta, quase toda originada no Executivo e, em sua maioria, aprovada em regime de urgncia. Por outro lado, podemos analisar os dados em si mesmos. Para todo o perodo 1986-2004 a mdia de disciplina ficou em torno de 90%. Considerando apenas o perodo mais recente, observamos que nos dois mandatos de FHC o padro de disciplina dos partidos muito semelhante, exceo do PPB, que aumentou seu nvel de adeso no segundo mandato de FHC. Nos dois primeiros anos do governo Lula a queda da mdia de disciplina foi causada pelo aumento da indisciplina no PPB e no PDT, e em maior grau nos dois principais parceiros da ex-coalizo no governo FHC, agora na oposio. Dito de outra forma, h evidncias de que a presena no governo dos partidos de esquerda pode produzir quedas nos indicadores de disciplina; nos partidos de direita, ao contrrio, seria a no-participao formal no governo o fator que causaria impacto negativo sobre a disciplina. Entretanto, ainda cedo para afirmarmos isto com segurana. As duas vertentes apresentam elementos importantes ao debate sobre o carter e intensidade da disciplina partidria. Por um lado, os ndices de disciplina calculados em relao s votaes nominais podem representar a ltima fase de um processo intenso de barganha, como aponta Ames (2001), e este fato no irrelevante, pois os ndices podem no revelar os custos de transao incorridos. No entanto, de outro lado, fundamental considerar que os ndices do perodo ps-Constituio de 1988 so consistentemente mais elevados do que no perodo democrtico anterior (que tambm era um regime presidencialista, federal e com representao proporcional de lista aberta).

Ou seja, o argumento de Ames no ajuda a explicitar a variao entre os perodos. A levar em conta, principalmente, os trabalhos de Figueiredo e Limongi (1999) e Santos (2003) a explicao residiria na centralizao do processo decisrio na presidncia e nas lideranas partidrias.

8. Concluso
A anlise at o momento pode transmitir a impresso de acordo com a qual no existem riscos de instabilidade no sistema presidencial baseado em coalizes. Uma questo que vem imediatamente tona diz respeito crise aguda no relacionamento do Executivo com o Legislativo, a partir de meados do mandato do presidente Luiz Incio Lula da Silva. O atual quadro de instabilidade possui pelo menos duas dimenses fundamentais: 1) em primeiro lugar, o conflito poltico-partidrio que se desenvolve no Congresso; 2) em segundo lugar, o conflito no interior da base de apoio ao governo. A observao do processo poltico em outras partes do mundo indica, ao contrrio do que supuseram, durante boa parte da dcada de 1990, os tericos liberais e de esquerda encantados alguns, desanimados outros, pelo fenmeno da globalizao econmica uma acentuao da clivagem entre conservadores e trabalhistas, liberais e social-democratas, direita e esquerda. Seja nos EUA, com a polarizao entre republicanos e democratas, seja no Parlamento Europeu, com a diviso dos grupos partidrios entre liberais e social-democratas, seja na Amrica do Sul, com a emergncia dos socialistas no Chile, com o Frente Amplio no Uruguai e o PT no Brasil, o fato que as divergncias no que tange base social, aos interesses e s idias dos partidos posicionados direita e esquerda do espectro poltico s tm se aprofundado. Inmeros analistas e polticos brasileiros insistem em olhar apenas para a poltica monetria e, a partir da, verificando a convergncia no tratamento da poltica cambial e de juros, concluir que no existem diferenas significativas entre os interesses e a coalizo

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social dos que apiam o governo Lula e dos que lhe fazem oposio. Entretanto, sem considerar tais diferenas no conseguimos entender as motivaes e as estratgias dos partidos de oposio, notadamente, PSDB e PFL. CPIs, para a oposio, so um instrumento de combate poltico, combate que tem em sua raiz uma disputa pelo poder de definir as polticas de distribuio e redistribuio de recursos e incentivos administrados pelo Estado. O segundo tpico refere-se aos conflitos no interior da base de sustentao do governo Lula administra um conjunto grande e heterogneo de atores partidrios. Alm disso, herda uma agenda de problemas cujo enfrentamento divide aliados e seu prprio partido. Partidos como PL, PTB e PP , de fora intermediria e lutando com todos os meios para sobreviver, dado o espectro da reforma poltica, acabaram disputando espao no esplio ministerial com atores to diversos quanto o PT, o PSB, PCdoB e, num primeiro momento, PDT, PPS e PV. Mtodos e concepes to diversos acabaram por dificultar o trabalho de coordenao da base, surpreendido sistematicamente com denncias, fogo amigo e derrotas no plenrio e nas comisses congressuais. O atual quadro de instabilidade nos ensina o quanto o contexto em que se desenrola o conflito partidrio importante. Boa parte das dificuldades pelas quais passa o governo decorre do manejo de uma coalizo com parceiros muito distantes em termos de insero social, trajetria poltica e viso de mundo. O preo que partidos como PP e PL cobram para se associar a um partido com o perfil do PT parece alto demais aos olhos do presidente. O ideal, nestas situaes, que o governo organize um ministrio mais homogneo e negocie a aprovao de sua agenda com os partidos de oposio nas comisses do Congresso. Nestas condies, o ganho em termos de transparncia das negociaes e coordenao intragovernamental superar, certamente, os custos em termos de conflitos intrabase no Legislativo e das disputas por espao de poder no Executivo. Em outras palavras, a prtica de coalizes no Brasil tem dado enorme

contribuio ao processo governativo, todavia, alternativas podem e devem ser buscadas quando o contexto no to propcio para a montagem de ministrios to amplos. A experincia europia de governos de minoria e a norte-americana de governos divididos esto a para provar que a participao no Executivo no condio necessria para a viabilizao da agenda governamental no Legislativo.

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Presidencialismo e Governo de Coalizo


Fernando Limongi

De uns tempos para c, referir-se ao sistema poltico brasileiro nomeando-o como presidencialismo de coalizo se tornou comum. A adjetivao que passou a acompanhar nosso presidencialismo deixa subentendido que este tem algo de peculiar, de especial. No praticaramos um presidencialismo qualquer, vulgar. Teramos um regime com caractersticas prprias. Para o bem ou para o mal, o presidencialismo brasileiro funcionaria dessa forma particular; como um presidencialismo de coalizo. E esse modo peculiar de operar do sistema poltico invocado tanto em tempos de calmaria quanto de turbulncia. Se o cenrio de tranqilidade e o governo tem sucesso em suas iniciativas, o presidencialismo de coalizo convocado para dar conta do que se passa. Em momentos de crise, recorre-se a ele para explicar os acontecimentos pouco abonadores que se l nas pginas dos jornais e/ou dificuldades enfrentadas pelo governo para aprovar esta ou aquela medida. A entrada em voga do termo, seu uso generalizado no interior da literatura acadmica e entre jornalistas, relativamente recente, levando-nos a concluir que esse formato peculiar de operar teria tomado corpo h pouco. Uma nova denominao que se prestaria a uma nova realidade, ou mais precisamente, para dar conta de uma mutao ocorrida nos ltimos anos. No to claro, no entanto, o que est por detrs dessa convergncia terminolgica. O que afinal seria um presidencialismo de coalizo? Qual sua forma peculiar de operao? Os dois termos que compem a expresso, presidencialismo e coalizo, so bem conhecidos e de uso generalizado. Sabemos ou deveramos saber o que um sistema de governo presidencialista. Sabemos ou tambm deveramos saber como operam os governos baseados em coalizes partidrias. No h nada de especial em um sistema presidencialista e em governos mantidos por coalizes partidrias. Mas, ento, cabe se indagar por que a juno dos termos seria capaz de nomear algo novo? A primeira parte deste artigo dedicada a investigar as razes que poderiam explicar esta aspirao originalidade, isto , s possveis especificidades do sistema poltico brasileiro que justificariam tom-lo como um novo tipo de regime, como um presidencialismo de coalizo com direito a grifo e itlico. A segunda parte trata do funcionamento do sistema poltico brasileiro, de sua estrutura, procurando mostrar como o sistema presidencial brasileiro

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opera de forma similar a regimes parlamentaristas. A produo legal em um e outro regime controlada pelo Executivo a partir de seu controle sobre o processo decisrio. O exame da produo legal mostra que o presidente brasileiro no apenas controla a produo legal como tambm tem altas taxas de sucesso em suas proposies. Esses traos, usualmente associados a governos parlamentaristas, desmentem boa parte dos diagnsticos existentes acerca da paralisia governamental. No h evidncias de que o governo brasileiro se veja paralisado em funo dos obstculos que o Congresso anteporia s suas pretenses. Se algo, o verdadeiro, oposto: o Congresso coopera com o Executivo. A dominncia e o sucesso legislativo do governo se devem ao apoio consistente dos partidos que participam do governo. Em sistemas multipartidrios como o brasileiro, quando o Executivo no controla a maioria das cadeiras, recorrer formao de uma coalizo partidria para governar uma op1 o usual. No h nada de excepcional nesta estratgia. Governos de coalizo um resultado corriqueiro onde no existe um partido majoritrio tanto em regimes presidencialistas como em parlamentaristas. As suspeitas de que governos de coalizo seriam inviveis no presidencialismo no resistiram ao exame emprico e terico. Ainda assim a possibilidade de que partidos atuem e o faam de forma consistente, votando de forma coesa e seguindo as orientaes do governo, desafia a credulidade da maioria dos observadores da cena poltica brasileira. A despeito destas convices arraigadas, isto que se passa. Ou seja, a concluso a que se chega, portanto, que no precisamos recorrer a especificidades ou caractersticas singulares para explicar o funcionamento do governo brasileiro. A terceira parte examina as objees usualmente levantadas caracterizao e explicao oferecida na segunda parte. Suspeita-se que o governo brasileiro carece das bases mnimas para operar recorrendo ao apoio consistente de uma coalizo partidria.

O fato de o governo aprovar a maioria das alteraes do status quo legal ocorridas desde a promulgao da Constituio de 1988 e de sofrer poucas derrotas na arena legislativa tendem a ser minimizados. As objees usuais, a de que a anlise no considera as alteraes impostas pelos legisladores e tampouco leva em conta a parcela da agenda do governo no submetida em funo da antecipao da derrota, so consideradas e discutidas a fundo. Retoma-se tambm nesta seo o debate acerca das bases do apoio consistente s propostas governamentais em votaes nominais. Qual o preo pago pelo presidente para manter unida a sua base de governo? Pode-se dizer que as negociaes polticas so levadas a cabo por partidos? Por fim, a ltima seo oferece concluses a partir da reconstituio do argumento desenvolvido. O presidencialismo de coalizo no deve tomar foro de mais uma destas realidades que s teriam lugar no Brasil. Governos de coalizo so ocorrncias normais onde nenhum partido controla a maioria das cadeiras no Legislativo. O poder de agenda com que Executivos tendem a ser dotados, seja em sistemas presidencialistas, seja em parlamentaristas, reverte em controle sobre o processo decisrio. Este mesmo controle, permite a estruturao e a proteo da base legislativa de apoio ao governo que se expressa no suporte dos parlamentares em votaes das matrias de interesse do Executivo. A coeso da base do governo explica o sucesso e o domnio do Executivo na arena legislativa.

Parte 1: Da denominao
Quando o General Ernesto Geisel desencadeou o processo de distenso, as expectativas entre os acadmicos quanto ao futuro poltico de um possvel regime civil eram francamente pessimistas. As chances de que
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Outras possibilidades devem ser consideradas, por exemplo um governo de minoria comandado pelo presidente ou, em um caso extremo, a formao de uma coalizo legislativa majoritria por partidos de oposio.

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aquele processo culminasse em uma democracia estvel, de acordo com a maioria dos analistas, eram diminutas. As razes invocadas para prognsticos to negativos eram as mais variadas. Esta certeza da inviabilidade de uma ordem democrtica plena tendeu a crescer ao longo do penoso e tortuoso processo. Com a proximidade do retorno dos militares aos quartis, ganhou importncia crescente o diagnstico institucional, segundo o qual a combinao do presidencialismo e do multipartidarismo condenaria a democracia instabilidade e ao fracasso. Quando da convocao da Constituinte, isto , quando a distenso j havia desembocado em uma democracia, parece-me correto afirmar que havia se formado um consenso no interior das elites intelectuais e polticas do pas. Reformas polticas seriam condies sine qua non para a consolidao 2 da democracia. Tais reformas pediriam dois passos essenciais e fundamentais, a saber, o abandono do sistema de governo presidencialista e a revogao da representao proporcional. O mantra repetido por todos era: a consolidao da democracia requer partidos fortes e estes so inviveis sob presidencialismo e representao proporcional com lista aberta. A insistncia nas velhas frmulas levaria o pas a conviver permanentemente com a crise de governabilidade. No havia consenso quanto frmula alternativa a abraar se o melhor seria adotar o parlamentarismo puro ou semipresidencialismo, se o sistema eleitoral misto ou o majoritrio mas havia convico de que mudar era vital. Qualquer outro modelo institucional seria melhor do que o adotado pela Constituio de 1946. No mais das vezes, a condenao do presidencialismo seguiu as pegadas do trabalho clssico de Juan Linz (1990 e 1994). Como fartamente sabido, o cientista poltico espanhol oferece uma pletora de razes e argumentos em favor do parlamentarismo.
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Outro ponto consensual era o de que a democracia sem avanos substantivos imediatos, isto , sem ganhos concretos em termos sociais para a populao mais carente tambm seria invivel, no sobreviveria. Em boa parte das anlises, estes dois pontos estavam intimamente relacionados.

Para fins da discusso desse texto, importante salientar que o exame aprofundado das condies apontadas revela que estas s se sustentam se for verdade que presidentes no podem ser apoiados por uma coalizo partidria no Congresso. Dito de maneira inversa: se presidentes, maneira dos primeiros-ministros em governos parlamentaristas multipartidrios, puderem contar com o apoio de uma maioria formada a partir de uma coalizo de partidos, se isso for possvel ento, no h razo para supor que a separao de poderes leve, necessariamente, a conflitos insuperveis entre o Executivo e o Legislativo (ver Figueiredo; Limongi, 1999 e Cheibub e Limongi, 2000 para a reconstituio desse argumento). O ponto de partida do raciocnio de Linz conhecido. O presidencialismo um regime baseado no princpio da separao dos poderes e, portanto, o Executivo e o Legislativo devem concordar para que alteraes do status quo legal venham a ocorrer. No h garantias de que a maioria dos legisladores esteja em acordo com a vontade do Executivo. Mais do que isso, no h incentivos gerados pelo prprio sistema para que a cooperao entre os poderes ocorra. Isto se deve, fundamentalmente, ao fato de os mandatos serem obtidos e mantidos de forma independentes. Assim, esta a concluso, salvo condies excepcionais, o presidencialismo tende a gerar conflitos insolveis entre os poderes. A separao de poderes igualada, assim, a conflito entre poderes com vontades e pretenses polticas diversas, conflito este que no pode ser arbitrado por nenhum frum legtimo. Ambos os poderes tm origem na vontade popular e no esto submetidos a qualquer outro poder. H situaes em que tal conflito no deve emergir. Se o partido do presidente controlar a maioria das cadeiras no Legislativo, espera-se que ambos os poderes sejam capazes de adotar uma agenda poltica comum. Quando esta feliz coincidncia no ocorrer, argumenta Linz, o chefe do Executivo estar condenado ao fracasso legislativo, e o pas, paralisia decisria. No caso de

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pases que adotam a representao proporcional, como o nosso caso, a possibilidade de presidentes cujos partidos sejam majoritrios, para todos os efeitos, pode ser descartada. Para fins de argumentao, no entanto, preciso reter esta possibilidade. Partidos polticos podem estabelecer o elo entre os poderes, a razo para que a ao dos poderes seja coordenada. certo que nestes argumentos, mesmo esta possibilidade qualificada ou minimizada na medida em que se postula que o presidencialismo no favorece a emergncia de partidos disciplinados. Deixando esta objeo para considerao posterior, cabe ento indagar por que presidentes minoritrios no recorreriam formao de uma coalizo partidria para obter o apoio da maioria dos legisladores? Afinal, governos apoiados por coalizes partidrias so algo normal e corriqueiro em pases parlamentaristas multipartidrios. Por que presidentes no lanariam mo do expediente a que recorrem primeiros-ministros? Linz e seguidores oferecem duas razes, ambas singelas e diretas, para rejeitar esta possibilidade. Primeira: presidentes no o faro porque no querem. Simplesmente, relutaro em dividir o poder aps terem conquistado o grande prmio. Assim, inebriados pelo poder obtido nas urnas, em lugar de buscar apoio partidrio no Congresso, presidentes preferiro apelar diretamente aos eleitores, ou melhor, s massas, para recuperar o tom do argumento, para pressionar o Legislativo e impor sua agenda. A segunda razo oferecida por Linz que se por ventura o fizerem, isto , se buscarem formar uma coalizo, os presidentes ouviro respostas negativas de todos os partidos convidados. Estes preferiro apostar no fracasso do governo, esperando assim conquistar o grande prmio, o cargo de presidente, nas eleies vindouras. Logo, buscar o apoio do povo, usando-o para pressionar o Congresso, seria a nica alternativa poltica vivel deixada a presidentes em exerccio. Presidencialismo, portanto, levaria a um tipo 3 de poltica plebiscitria.

Retornando ao tema deste artigo: o uso corrente da expresso presidencialismo de coalizo pode ser interpretado como o reconhecimento de que o Brasil teria superado os obstculos vislumbrados por Linz. Da a necessidade de qualificar o presidencialismo brasileiro, de tom-lo como especial. Combinar presidencialismo e coalizes no o normal, o esperado. Na realidade, a expresso Presidencialismo de Coalizo foi cunhada por Srgio Abranches em artigo que hoje um verdadeiro clssico da literatura poltica nacional. Para Abranches, a estrutura institucional brasileira seria problemtica e tendente a gerar crises no pelo fato de combinar presidencialismo e multipartidarismo, como argumentavam os adeptos das proposies de Linz, mas sim da adio de um terceiro elemento a esta frmula, a saber, o federalismo. Da presena do federalismo, cuja anlise pelo autor no se limita a seus aspectos puramente institucionais, cobrindo tambm a diversidade e heterogeneidade socioeconmica, Abranches deriva que as coalizes para apoiar o chefe do Executivo teriam que atender a critrios extrapartidrios. Isto , ao construir sua base de apoio parlamentar, o presidente teria que combinar critrios partidrios e federativos, levando em conta, sobretudo, o poder dos governadores. A conseqncia deste recurso a composio de uma coalizo de apoio que, do ponto de vista socioeconmico e poltico, ser marcada pela heterogeneidade. Para que sejam capazes de atender este duplo critrio o partidrio e o federal as coalizes sero necessariamente, sobredimensionadas e, mais importante, dada a diversidade dos interesses sociais que abarcam, fadadas ineficincia governamental. Ou seja, ainda que as coalizes sejam concebidas com o objetivo de superar o conflito entre os Poderes Executivo e Legislativo, a grande coalizo partidria-regional acabar
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Note que o argumento depende fortemente de que os atores polticos relevantes mantenham sua crena de que s h um prmio a disputar e obter: a presidncia. Se presidentes souberem que dependem da cooperao do Congresso e congressistas souberem que podem influenciar a poltica participando do governo, torna-se impossvel sustentar que o presidencialismo seja um jogo de soma zero. Para o desenvolvimento desse argumento, consultar LIMONGI, 2003.

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reduzida impotncia. Muito dificilmente ela ser capaz de garantir a aprovao de uma agenda presidencial consistente. Assim, na viso de Abranches, o presidencialismo de coalizo seria uma forma peculiar de funcionamento de governos pre4 sidencialistas encontrado apenas no Brasil, ainda que a amostra de regimes presidencialistas com que trabalhe seja reconhecidamente limitada. O fundamental, no entanto, notar que o presidencialismo de coalizo, dada a natureza heterognea das coalizes formadas, seria de um regime com alta propenso a se defrontar com crises polticas. Nas palavras do prprio autor, o presidencialismo de coalizo seria
um sistema caracterizado pela instabilidade, de alto risco e cuja sustentao baseia-se quase exclusivamente no desempenho corrente do governo e de respeitar estritamente os pontos ideolgicos ou programticos considerados inegociveis, os quais nem sempre so explcita e coerentemente fixados na fase da formao da coalizo (1988, p. 27).

O texto original repleto de referncias impossibilidade de funcionamento normal e corriqueiro desta forma peculiar de regime poltico. Na raiz dos problemas enfrentados, estaria a falta de mecanismos ou instncias para superar os provveis conflitos entre o Executivo e o Legislativo:
Governos de coalizo tm como requisito funcional indispensvel uma instncia, com fora constitucional, que possa intervir nos momentos de tenso entre o Executivo e o Legislativo, definindo parmetros polticos para resoluo de impasses e impedindo que as contrariedades polticas de conjuntura levem ruptura do regime (1988, p. 31).

Abranches escrevendo antes da elaborao da Constituio de 1988, tomando a experincia da Repblica de 46 e os anos 5 iniciais do governo Sarney como exemplos,
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O autor reconhece ao longo do texto a existncia de outros dois tipos de presidencialismos, o bipartidrio e o de gabinete. Abranches recorre ao seu modelo para explicar as dificuldades do segundo governo Fernando Henrique Cardoso. Ver ABRANCHES, 2001, p. 263 et seq. Uma discusso sobre o termo pode ser encontrada em Insight/Inteligncia VII (8), 2005.

via poucas chances de sucesso do presidencialismo de coalizo. Ao recorrer a coalizes heterogneas, o presidente se tornaria prisioneiro de compromissos mltiplos, partidrios e regionais, situao em que sua autoridade pode ser contrastada por lideranas dos outros partidos e por lideranas regionais, sobretudo os governadores (1988, p. 26). A outra opo, uma coalizo concentrada, tambm no seria a soluo, posto que esta se, por um lado, lhe confere maior autonomia em relao aos parceiros menores, por outro, obriga o presidente a manter mais estreita sintonia com seu prprio partido. Se o partido majoritrio heterogneo interna e regionalmente, obtm-se o mesmo efeito: a autoridade presidencial confrontada pelas lideranas regionais e faces intrapartidrias (1988, p. 26). Em ltima anlise, a leitura destes excertos revela que, qualquer seja o curso adotado, presidentes no contam com a possibilidade de obter apoio partidrio. Partidos so sempre caracterizados por sua heterogeneidade e pelas consideraes regionais. Linz e Abranches, portanto, discordam quanto possibilidade da formao de coalizes sob presidencialismo. Pouco provvel para o primeiro, inevitvel para o segundo. A despeito dessa discordncia de fundo, h pontos comuns a notar. Ambos partem da mesma suposio, a de que a separao de poderes pode ser equiparada a conflito entre poderes. As relaes entre o Poder Executivo e o Legislativo so pensadas a partir de uma perspectiva vertical, assumindo-se que estes poderes tm vontades divergentes e, em ltima instncia, inconciliveis. Um segundo aspecto comum deve ser notado: a ausncia da considerao da hiptese de que partidos possam oferecer bases suficientes para a constituio de coalizes legislativas. Afinal, por que as coalizes consideradas por Abranches devem ter como eixo consideraes federativas? Por que o simples critrio partidrio no seria suficiente? A razo para tanto decorre da rgida linha demarcatria traada para distinguir os regimes parlamentaristas dos

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presidencialistas. Neste caso, em verdade, h sobredeterminao, isto , duas razes para que essa hiptese sequer seja cogitada. De um lado, a suposta incompatibilidade entre presidencialismo e partidos fortes. De outra, a fragilidade notria dos partidos polticos no Brasil, decorrncia no apenas do sistema de governo, mas tambm da legislao eleitoral e da, no caso de Abranches, heterogeneidade social. A possibilidade de que partidos brasileiros possam ser plos a organizar e estruturar o apoio poltico ao presidente parece ser inimaginvel. A hiptese no sequer cogitada, quanto mais, testada. No entanto, se no chega a ser objeto de anlise sistemtica, cabe perguntar, de onde vem tamanha certeza? Pesquisas recentes mostram que no h razes para descartar a viabilidade de coalizes partidrias sob o presidencialismo. Em primeiro lugar, do ponto de vista emprico, Linz estava redondamente enganado. Presidentes minoritrios formam coalizes para governar (Deheza, 1998; Amorim Neto, 1995, Chasquetti, 1998). Em segundo lugar, Cheibub, Przeworski e Saiegh (2004) mostraram que a lgica que regula a formao de governos em uma e outra forma de governo no radicalmente diversa. No fundamental, o modelo usado para dar conta do processo que organiza a distribuio de pastas ministeriais e obteno de apoio legislativo no parlamentarismo pode ser estendido ao presidencialismo. Em sendo assim, resta indagar se permanece algo que poderia justificar o tom especial com que o termo presidencialismo de coalizo vem sendo empregado no Brasil. Se coalizes so normais sob presidencialismo por que usar o termo presidencialismo de coalizo como se ele denotasse algo muito especial? Resta examinar o funcionamento, a operao cotidiana do governo brasileiro. Seguindo as pistas oferecidas por Abranches, preciso investigar a natureza das coalizes formadas. Estas so as tarefas a que se volta a seo seguinte.

Parte 2: Da estrutura e funcionamento


A distino entre as lgicas de funcionamento dos regimes em que h fuso dos Poderes Executivo e Legislativo (parlamentarismo) e aqueles em que vigora a separao de poderes (presidencialismo) est no cerne dos argumentos poltico-institucionais correntes. No entanto, cabe perguntar se a distino entre estes dois sistemas de governo , de fato, to radical quanto normalmente se apregoa. Sobretudo, para o caso em discusso, preciso reconsiderar os efeitos e significado que a separao de poderes tm nos atuais sistemas presidencialistas. Executivo e Legislativo tm origem distintas sob o presidencialismo. No segue que sejam dois poderes a operar de forma totalmente independente. A definio de presidencialismo oferecida por Shugart e Carey (1992) aponta nesta direo. Segundo esses autores, o presidencialismo seria definido pela independncia dos mandatos do presidente e dos legisladores, pela durao predeterminada e fixa desses mesmos mandatos e, este o ponto a ressaltar, pelo fato de o chefe do Poder Executivo possuir considerveis poderes legislativos. Considerveis poderes legislativos um tanto impreciso para figurar como critrio em uma definio. Ainda assim, o fato que, em regimes presidencialistas, presidentes so, por definio, dotados de poderes legislativos. No tm assento na Legislatura mas so legisladores. O qualificativo considerveis necessrio para dar conta da variao destes poderes. O mnimo garantido pela Constituio norte-americana, que reserva ao presidente apenas o poder de veto. Em geral, esta opo minimalista no foi seguida pelos demais regimes presidenciais. Do ponto de vista de seus poderes legislativos, quando comparados ao presidente norte-americano, os demais presidentes tendem a ser consideravelmente mais poderosos. Na realidade, as constituies recentes tm ampliado, e muito, os poderes legislativos

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presidenciais, conferindo ao chefe do Executivo a prerrogativa exclusiva de iniciativa das propostas legislativas nas reas mais importantes, como tributao e proposio do oramento. Alm disso, presidentes passaram a deter meios para forar a incluso de suas propostas na agenda do Poder Legislativo, por meio, por exemplo, da solicitao de apreciao sob regime de urgncia ou em casos extremos, por recurso ao poder de decreto. Assim, onde o presidente dotado de considerveis poderes legislativos, o significado e as conseqncias da separao precisam ser considerados. Presidentes, por fora dos textos constitucionais vigentes em boa parte dos pases presidencialistas, tm presena garantida no interior do Poder Legislativo. Ao lhe conferir prerrogativas exclusivas de iniciar legislao nas reas mais importantes, estas constituies acabam por lhe reservar o papel de principal legislador do pas. A prerrogativa exclusiva para iniciar legislao confere ao chefe do Executivo vantagens estratgicas que podem ser usadas para estruturar o apoio s suas medidas no interior do Poder Legislativo. Isto , podem ser usados da mesma forma que se supe sejam usados por primeiros-ministros. No h boas razes para supor que estes poderes sero usados de forma diversa em um e outro regime. A suposio de que sero usados para confrontar e submeter a oposio do Legislativo parte de uma leitura equivocada do significado da separao de poderes. Nestas, o Legislativo sempre pensado como um ator nico, dotado de um interesse comum cuja realizao o coloca em confronto com o Executivo. No entanto, legisladores tm interesses polticos diversos e conflitantes entre si, expressos em sua filiao partidria. Alguns se beneficiam do sucesso do Executivo, outros de seu fracasso. Logo, para os primeiros, os poderes de agenda do Executivo so bem-vindos. A comparao entre a estrutura da produo legislativa brasileira com a que tem lugar em pases parlamentaristas mostra quo prximo o nosso presidencialismo se

encontra desses regimes. Espera-se que governos parlamentaristas controlem a produo legislativa. Esse controle demonstrado computando-se dois ndices, o de sucesso e o de dominncia das iniciativas legislativas do Executivo. Os dois ndices so simples de ser construdos e sua interpretao imediata. Quanto ao primeiro, medese basicamente a capacidade do Executivo de aprovar as propostas que envia ao Legislativo. A maneira bvia de medir o sucesso do governo dada pela razo entre o que logra aprovar sobre o total que envia. A dominncia mede o controle exercido pelo executivo sobre a produo de novas normas legais, o que pode ser mostrado dividindo as leis aprovadas cuja proposio se deve ao Executivo pelo total de leis aprovadas.
Tabela 1 - Successo e Dominncia do Executivo na Produo Legislativa Democracias Parlamentares (1971-1976) Sucesso * Dominncia **
Alemanha Austrlia ustria Bahamas Canad Dinamarca Finlndia Inglaterra Irlanda Israel Japo Malta Nova Zelndia 69,2 90,6 86,7 97,6 71,0 89,4 84,3 93,2 90,1 76,4 80,0 90,0 84,6 81,1 100,0 84,1 100,0 83,0 99,4 84,3 83,1 88,2 94,4 83,2 100,0 88,3

* Proporo dos Projetos de Lei do Executivo aprovados. ** Proporo de leis propostas pelo executivo sobre o total de leis. Fonte: Brasil: Banco de Dados Legislativos, Cebrap; outros pases: Inter-Parliamentary Union, Parliaments of the World, 1976.

O sucesso e a dominncia do Executivo so tanto maiores quanto mais estes ndices se aproximam de 100. As expectativas de que o Executivo tenha altos ndices de sucesso e de dominncia em regimes parlamentaristas, como mostra a Tabela 1, so amplamente confirmadas pelos dados. Estes ndices so resultados da inter-relao entre o monoplio exercido pelo governo sobre a

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agenda dos trabalhos legislativos, e o comportamento disciplinado do(s) partido(s) que apoia(m) o governo. Passemos ao Brasil. Os dados, como mostram a Tabela 2, no so radicalmente diferentes. Antes o contrrio. Aqui, como nas demais democracias consideradas anteriormente, cabe ao Execu6 tivo legislar. Do total de 3.165 leis ordinrias aprovadas entre a promulgao do novo texto constitucional em outubro de 1988 e dezembro de 2004, o Executivo foi responsvel pela iniciativa de nada mais nada menos que 2.710 delas, isto , o ndice de dominncia aplicado ao Brasil chega a 85,6%. Dito de maneira direta: do ponto de vista legal, o que muda no pas, muda por iniciativa do 7 Executivo. Mas no apenas isto. O Executivo raramente derrotado. A taxa de sucesso das iniciativas do Executivo de 70,7% para as leis ordinrias. Isto , sete em dez projetos submetidos so aprovados durante o termo do presidente que fez a proposta. Rejeies explcitas so raras: apenas 25 projetos do Executivo foram rejeitados em todo o perodo. Ou seja, a maioria dos projetos no aprovados no foi rejeitada. Obviamente, o Congresso no precisa rejeitar uma proposta para barrar as pretenses do Executivo. Projetos podem ser engavetados ou barrados em pontos estratgicos de sua tramitao por minorias ativas sem que seja necessrio votar o projeto. No entanto, o oposto tambm verdadeiro: no segue que todo projeto no aprovado do Executivo tenha sido barrado. Por vezes, o Executivo lana bales de ensaios, trata de uma mesma matria em dois projetos paralelamente, retirando um deles quando o outro aprovado. H ainda projetos retirados pelo prprio autor, isto , projetos apresentados por presidentes no final de seus mandatos e retirados pelos seus sucessores. Alm disso, entre os projetos no aprovados encontram-se ainda os que estavam tramitando no momento da coleta dos dados.
Tabela 2 - Legislao Ordinria. Produo Legislativa por Governo Brasil (1989-2004) Partido do Presidente Coalizo de Governo na Cmara dos na Cmara dos Deputados Deputados Sucesso do Governo (% Cadeiras) (% Cadeiras) Executivo (%)
Sarney Collor Franco Cardoso I Cardoso II Lula Total 36,8 8,0 0,0 15,3 18,5 17,5 14,7 64,4 34,8 58,7 73,4 72,8 50,4 59,1 71,3 65,0 66,0 73,0 70,4 79,8 70,7

Dominncia do Executivo (%)


77,9 76,5 91,0 84,6 84,4 95,6 85,6

Fonte: Banco de Dados Legislativos, Cebrap.

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Excluindo as 206 leis de origem do Judicirio. A dominncia, em realidade, se estende a produo de outras normas como Leis Complementares e Emendas Constitucionais.

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A anlise detida dos projetos de lei propostos pelo Executivo e que no foram aprovados revela que, em geral, no possvel creditar esse resultado ao dos congressistas. O Legislativo est longe de ser um obstculo s pretenses manifestas pelo Executivo. (Para uma anlise detalhada destes casos, consultar Figueiredo e Limongi, 1996. Para uma anlise cuidadosa da legislao referente rea de trabalho e sindical, ver Diniz, 2005). Possveis objees ao significado destes dados sero tratadas adiante. H dois pontos cruciais a frisar no momento. A dominncia e o sucesso do Executivo na arena legislativa so traos estruturais do atual sistema poltico brasileiro. Se assim no fossem, se dependessem do tipo de coalizo formada pelo presidente ou de suas qualidades pessoais como negociador, como querem alguns, apresentariam maior variao governo a governo. Deve-se ressaltar que estes so traos do nosso sistema atual, posto que no era assim sob o regime de 1946, como mostra a Tabela 3. Ou seja, h diferenas significativas entre os dois textos constitucionais no percebidas pela maioria dos analistas. O sistema de governo e a legislao partidria e eleitoral no foram mudados. No entanto, o texto de 1988 trouxe consigo modificaes de fundo na estrutura e na relao entre os poderes. O poder presidencial foi enormemente reforado, mantendo-se o esprito e as alteraes impostas pelo regime militar para fortalecer o Poder Executivo (ver Figueiredo; Limongi, 1995).
Tabela 3 - Legislao Ordinria. Produo Legislativa por Governo Brasil (1949-1964*) Partido do Presidente Coalizo de Governo na Cmara dos na Cmara dos Deputados Deputados Sucesso do Governo (% Cadeiras) (% Cadeiras) Executivo (%)
Dutra Vargas Caf Filho Nereu Ramos Kubitschek Quadros Goulart* Total 52,8 16,8 7,9 33,9 33,9 2,1 23,5 24,3 74,0 88,0 84,0 66,0 66,0 93,0 72,0 77,1 30,0 45,9 10,0 9,8 29,0 0,80 19,4 29,5

Dominncia do Executivo (%)


34,5 42,8 41,0 39,2 35,0 48,4 40,8 38,5

* At 31 de maro de 1964. Os trs primeiros anos da administrao Dutra (1946-1948) foram excludos por falta de informao sobre a origem das leis. Fonte: Banco de Dados Legislativos, Cebrap.

Os poderes de agenda que a Constituio de 1988 confere ao presidente no so, em si mesmos, suficientes para garantir sua predominncia e sucesso legislativo, mesmo na sua verso mais extrema, o poder de alterar unilateralmente o status quo legal via Medida provisria. O chefe do Executivo no pode legislar sem o apoio da maioria. Medidas Provisrias, por exemplo, s se tornam leis se aprovadas pelo plenrio. O mesmo se d em reas de iniciativa exclusiva, como taxao e leis relativas ao oramento. Sem o apoio da maioria, presidentes, simplesmente, no governam.

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A observao pode parecer bvia, mas necessria diante de duas objees comuns, ainda que conflitantes. Primeiro, no se pode equiparar ou confundir o recurso a poderes de agenda com expedientes antidemocrticos. Ou seja, os dados apresentados no indicam que estaramos diante da reedio de algum tipo de caudilhismo ou autoritarismo disfarado. Tampouco se justifica falar em um novo tipo de regime, a democracia delegativa, por exemplo. Poderes de agenda incidem sobre a capacidade do presidente de formar e manter unida a coalizo partidria que o apia. Segundo: a referncia para medir se o governo ou no capaz de governar no pode ser a vontade do Executivo. Isto , se em determinada matria no prevalecer a vontade do Executivo, no se pode inferir da que tenhamos mau funcionamento do governo ou qualquer tipo de obstculo estrutural governabilidade. Se a vontade do Executivo prevalecesse, a despeito da preferncia da maioria, ento, a sim, poderamos definir o governo brasileiro como uma ditadura disfarada. No este o caso, o governo depende da maioria, isto , governa porque esta lhe apia. O fato que os dados relativos ao sucesso e dominncia do governo apontam para uma grande proximidade entre a forma de operar do presidencialismo brasileiro e os governos parlamentaristas. A presuno usual a de que a dominncia e sucesso legislativo dos governos parlamentaristas dependem do apoio disciplinado dos partidos que sustentam o governo. Podemos estender esta presuno ao governo brasileiro? Esta possibilidade pede, ao menos, considerao. Vejamos. O objetivo identificar qual a base e a natureza do apoio poltico com que conta o Executivo para aprovar sua agenda legislativa, o que pode ser feito recorrendo a dados relativos s votaes nomi8 nais que tiveram lugar na Cmara dos Deputados. Se o apoio poltico ao governo brasileiro segue os padres usuais em sistemas parlamentaristas, ento presidentes distribuem posies no ministrio aos partidos polticos para obter apoio no Legislativo. Presidentes, ento, devem formar governos, montar sua base de apoio congressual. Se as coisas se passarem dessa forma, ento partidos que recebem postos ministeriais passam a fazer parte do governo e, como conseqncia, passam a apoiar as suas propostas. Faz-se necessrio, portanto, identificar a coalizo formada e testar se esta, de fato, d suporte ao governo nas votaes nominais. A Tabela 4 traz informaes relevantes sobre as coalizes de governo formadas pelos presidentes no perodo ps-1988. A norma tem sido a de formar coalizes majoritrias. Somente Fernando Collor no o fez, j que em nenhum momento chegou a contar com uma maioria na Cmara dos Deputados. Fernando Henrique e Lula, de outra parte, buscaram formar governos que lhes assegurassem

Inclui as votaes dos deputados nas Sees Conjuntas do Congresso Nacional. A quase totalidade dessas votaes se refere a medidas provisrias que tramitavam pelo Congresso Nacional at setembro de 2001.

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super maiorias em razo da importncia que reformas constitucionais tiveram em seus governos. Note-se, por fim, que apenas o primeiro governo civil formou uma coalizo composta por apenas dois partidos, os demais formaram coalizes multipartidrias.

Tabela 4 - Coalizes de Governo no Brasil 1988-2004 Presidente


Sarney 2 Collor 1 Collor 2 Collor 3 Itamar 1 Itamar 2 Itamar 3 FHC I 1 FHC I 2 FHC II 1 FHC II 2 Lula 1 Lula 2

Partido do Presidente
PMDB PRN PRN PRN Sem Partido Sem Partido Sem Partido PSDB PSDB PSDB PSDB PT PT

Partidos nas Coalizes de Governo


PMDB-PFL PRN-PDS-PFL PRN-PDS-PFL (BLOCO1)* PDS-PTB-PL-PFL (BLOCO2)* PSDB-PTB-PMDB-PSB- PFL (BLOCO3)* PSDB-PTB-PMDB-PP- PFL (BLOCO3)* PSDB-PP-PMDB-PFL (BLOCO4)* PSDB-PTB-PMDB-PFL PSDB-PTB-PMDB-PFL-PPB (BLOCO5)* PSDB-PMDB-PPB-PTB-PFL (BLOCO6)* PMDB-PSDB-PPB PT-PL-PCdoB-PDT PPS-PSB-PTB-PV PT-PL-PCdoB-PPS-PSB PTB-PV-PMDB (BLOCO7)*

Incio da Coalizo
06/10/1988 15/03/1990 01/02/1991 15/04/1992 01/10/1992 31/08/1993 25/01/1994 01/01/1995 26/04/1996 01/01/1999 06/03/2002 01/01/2003 23/12/2004

Fim da Coalizo
14/03/1990 31/01/1991 14/04/1992 30/09/1992 30/08/1993 24/01/1994 31/12/1994 25/04/1996 31/12/1998 05/03/2002 31/12/2002

Durao da Coalizo Dias Meses


529 322 438 168 333 146 340 449 979 1.159 300 17,5 10,5 14,5 5,5 11 5 11 16 32 38 10 12,5 11,5

% Cadeiras na Cmara (na data de incio)


64,40 29,70 34,59 43,54 60,04 55,64 55,27 57,26 77,19 76,61 45,22 41,91 61,21

22/01/2004** 355 31/12/2004 343

* Composio dos Blocos Parlamentares: BLOCO 1 = PFL, PRN, PMN, PSC e PST; BLOCO 2 = PFL, PSC, PRN e PL; BLOCO 3 = PFL, PSC e PRN; BLOCO 4 = PFL, PSC e PRS; BLOCO 5 = PPB, PL, PMDB, PMN, PSC, PSD e PSL; BLOCO 6 = PFL, PL, PMN, PSC, PSD, PSL e PST; BLOCO 7 = PL e PSL. As cadeiras dos membros dos partidos componentes do bloco s so contabilizadas quando os partidos permanecem no bloco por todo o perodo da coalizo. ** O PDT rompe oficialmente com o governo Lula e deixa a base aliada em 12/12/2003. No entanto, mantivemos o critrio de mudana ministerial com a sada do ministro Miro Teixeira em 23/01/2004. Fonte: www.planalto.gov.br; Meneguello, 1998; Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaborao: Argelina Figueiredo e Fernando Limongi. Critrios: 1. mudana de mandato e mudana na composio partidria do ministrio (sada ou entrada de ministro de um novo partido formalmente membro da coalizo); 2. incio de nova legislatura ou de bloco parlamentar, alterando, portanto, a porcentagem de cadeiras da coalizo no Congresso.

Uma vez definidas as coalizes de apoio ao governo, o segundo passo testar empiricamente sua fora no plenrio. O teste facilitado pelo fato de os lderes do governo e dos grandes partidos encaminharem votos antes das votaes nominais. Assim, sabese como votam o governo e os principais partidos, sejam eles membros da coalizo do governo ou no. Dessa forma, pode-se analisar o comportamento tanto das bancadas partidrias como da coalizo do governo.

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Evidentemente, nem todas as votaes nominais envolveram matrias de interesse do Executivo. S so consideradas na anlise as votaes em que houve manifestao explcita do lder do governo. Estas formam a agenda legislativa do Executivo. Podemos verificar o funcionamento da base do governo examinando a relao entre a posio do lder do governo e a dos partidos que 9 integram a base de apoio ao governo. importante ressaltar que no h uma correspondncia unvoca entre os projetos aprovados e as votaes nominais. Leis ordinrias podem ser aprovadas por votao simblica. Alm disso, uma mesma matria pode ser objeto de mais de uma votao, uma vez que, por exemplo, emendas s proposies apresentadas podem ser objeto de votao nominal. Alm disso, definies da pauta e do prprio processo deliberativo solicitaes de urgncia, encerramento de discusso, etc. tambm podem provocar votaes nominais. As decises mais importantes e controversas do ponto de vista poltico tendem a provocar votaes nominais. Isto porque esse modo de votao obrigatrio em matrias cuja aprovao exige qurum qualificado, como o caso das emendas constitucionais e das leis complementares. Quando a aprovao da matria depende de apoio de maioria simples, votaes nominais ocorrem somente quando solicitadas pelos lderes partidrios. Nestes casos, como o Regimento Interno estabelece um prazo mnimo de uma hora entre o trmino de uma votao nominal e a apresentao de um novo requerimento, lderes devem usar estratgica e comedidamente este recurso escasso, isto , reservam seus requerimentos s matrias mais importantes e politicamente sensveis. Vejamos, ento, se de fato, a coalizo partidria formada pela distribuio de pastas ministeriais age no interior do Legislativo. Para tanto, a Tabela 5 distingue duas situaes: quando todos os lderes dos partidos da coalizo indicam posio similar do lder do governo e quando ao menos um dos lderes de um dos partidos que faz parte da coalizo anuncia posio contrria do governo. O primeiro caso classificado como uma votao em que a coalizo age unida, e a segunda, como um caso de diviso na coalizo. Como se v, em poucas ocasies, 142 em 786 votaes, h conflitos entre os partidos da coalizo do governo, mesmo se utilizando um critrio deveras exigente para tomar a coalizo como unida. Ou seja, pode-se concluir que, ao menos do ponto de vista das lideranas e das posies pblicas dos partidos, a coalizo ministerial corresponde a uma coalizo legislativa. Resta analisar como se comportam os parlamentares.
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Para evitar distores na composio da amostra, foram usadas duas regras adicionais para compor a agenda legislativa do Executivo. Em primeiro lugar, foram includas as votaes de matrias introduzidas pelo governo mesmo quando o lder do governo no encaminha voto. Nestes casos possvel deduzir a posio do governo. Com isso, procura-se sanar dois problemas: omisses estratgicas, isto , o lder do governo no indicaria voto ao antecipar derrotas e perodos em que o governo no conta com um lder em plenrio. Alm disso, foram excludas as votaes em que no h conflito partidrio, isto , as votaes consensuais ou unnimes, evitando no inflar artificialmente as taxas de apoio ao governo. Operacionalmente, uma votao classificada como unnime se h consenso na orientao dos lderes dos sete grandes partidos e a minoria representa menos do que 10% dos votos vlidos.

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Tabela 5 - Apoio da Coalizo de Governo Agenda Legislativa do Executivo, Segundo a Indicao dos Lderes e os Votos das Bancadas Coalizo de Governo Coalizo Unida* N votaes Projetos do % de Governo Disciplina***
Sarney 2 Collor 1 Collor 2 Collor 3 Itamar 1 Itamar 2 Itamar 3 FHC I 1 FHC I 2 FHC II 1 FHC II 2 Lula 1 Lula 2 Total 6 22 24 9 9 2 3 81 209 159 14 77 29 644 90,7 95,0 93,1 94,6 90,7 93,9 95,9 90,0 87,8 93,8 92,4 95,6 90,1 91,4

Coalizo Dividida** N votaes Projetos do % de Governo Disciplina***


2 1 17 1 23 1 1 13 22 46 1 7 7 142 41,57 40,21 55,1 77,3 72,3 78,3 69,6 62,0 69,9 79,6 64,8 67,4 67,3 70,1

Total N votaes Projetos do % de Governo Disciplina***


8 23 41 10 32 3 4 94 231 205 15 84 36 786 78,4 92,6 77,4 92,9 77,5 88,7 89,4 86,2 86,1 90,7 90,5 93,2 85,7 87,6

* Todos os lderes dos partidos da coalizo de governo indicam de acordo com a indicao de voto do lder do governo. (Inclui casos em que pelo menos um lder libera a bancada. ** Pelo menos um lder dos partidos da coalizo de governo se ope indicao de voto do lder do governo. *** % de votos dos membros dos partidos da coalizo de governo. Fonte: PRODASEN, Cmara dos Deputados. Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos do Cebrap.

A resposta est nos dados contidos na Tabela 5. Parlamentares filiados a partidos formalmente vinculados ao governo votam com seus lderes. Em mdia, 90,8% dos parlamentares votam favoravelmente agenda do governo, quando a coalizo est unida sem que se verifiquem variaes significativas sob diferentes presidncias. Quando a coalizo est dividida, a disciplina dos parlamenta10 res em relao ao governo cai para 66,8%. Isto sugere que o apoio dado ao governo pelos membros dos partidos da coalizo no incondicional. Quando lderes partidrios se colocam contra o governo, parte dos parlamentares vota com seus partidos. Segue a concluso: o apoio ao governo tem bases partidrias. Em outras palavras, o governo negocia apoio com os partidos, e no individualmente. O apoio do partido, em geral, garante o voto da bancada. Partidos polticos so atores decisivos no interior do processo legislativo brasileiro. O processo decisrio est longe de ser catico ou ser governado por interesses individuais. O plenrio altamente previsvel. Se as posies dos lderes partidrios so conhecidas, possvel antecipar os resultados das votaes nominais. O governo no derrotado por revoltas do plenrio ou pela indisciplina da sua base. Derrotas tendem a ocorrer quando o governo no conta com o apoio da maioria, quando acordos no so fechados partidariamente. Por exemplo, o maior nmero de derrotas do governo em votaes nominais ocorreu sob a presidncia de
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Notem que esta mdia no pondera o tamanho da bancada do partido dissidente.

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Fernando Collor: 14 derrotas em 58 votaes em que a maioria simples era exigida. Como vimos, Collor no formou uma coalizo majoritria e, em muitas votaes, apostou na vitria contando com a indisciplina da bancada do PMDB. Assim, das derrotas que sofreu, 12 eram previsveis, isto , o governo no tinha apoio dos partidos que controlavam a maioria das cadeiras. Quando Collor negociou e obteve o apoio do PMDB, no foi derrotado. O contraste com a performance de Fernando Henrique Cardoso no poderia ser maior. Em seus oito anos de presidncia, o governo FHC amargou 11 derrotas em 191 votaes de matrias que dependiam de qurum simples para sua aprovao. A base do governo foi testada em 221 ocasies em votaes constitucionais, colhendo 11 apenas 17 derrotas. E preciso entender o significado de derrotas quando estamos falando das matrias constitucionais: significa, na verdade, incapacidade para aprovar uma alterao do status quo constitucional. Isto , o governo no conseguiu reunir os 3/5 dos votos necessrios para aprovar uma proposta. Derrotado, derrotado mesmo, no sentido da oposio lograr impor uma alterao da constituio contrria aos seus interesses, o Executivo no foi uma vez sequer. Em anlises recentes, tem sido comum reconhecer que o governo FHC se mostrou bem sucedido na arena legislativa ao ser capaz de introduzir modificaes profundas no quadro legal do pas. No entanto, mantm-se o diagnstico de que as instituies vigentes tornariam o pas ingovernvel, atribuindo o sucesso do presidente s suas qualidades pessoais, quando no sua virt para dar tons mais elevados explicao. O sucesso legislativo do governo FHC no tem nada de especial. Sarney, Itamar e Lula colheram resultados similares. Em resumo, no h razes para tratar o presidencialismo de coalizo como significativamente diverso dos governos de coalizo praticados sob regimes parlamentaristas. Estamos diante de um governo de coalizo em seus moldes clssicos, isto , em que partidos organizam e garantem o apoio ao

Executivo. Este no prisioneiro ou refm da sua base. Negociaes polticas garantem a aprovao da agenda legislativa definida pelo governo.

Parte 3: Das objees


Pode-se argumentar que os dados apresentados no so suficientes para comprovar a capacidade do governo implementar sua agenda. H inmeras qualificaes a fazer que permitem suspeitar do alcance dos dados apresentados e das interpretaes avanadas. A dominncia do Executivo sobre a produo legislativa contaria apenas parte da histria, uma vez que nada se disse sobre possveis alteraes feitas por parlamentares por meio de emendas. Como emendas podem representar desde pequenas modificaes e ajustes at a completa desfigurao da proposta original, o mero cmputo do nmero de emendas aprovadas por projeto no basta para responder questo. Cabe observar que no seria de se esperar ou mesmo desejvel que os projetos enviados pelo Executivo passassem inclumes pelo Congresso. O Legislativo tem autoridade e legitimidade para participar da elaborao das polticas pblicas. Ou seja, a anlise da objeo pede mais do que a identificao imediata de qualquer interveno dos legisladores como um obstculo s pretenses do Executivo. A questo de fundo, portanto, no se emendas so ou no aprovadas, mas sim como so, isto , qual o processo que leva aprovao de uma emenda. A forma como os trabalhos legislativos so organizados, mais especificamente, como so regulados o direito a apresentao e apreciao de emendas crucial para entender a questo. A grande maioria

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Para evitar confuses: uma emenda constitucional envolve um sem-nmero de votaes. Derrota no o mesmo que rejeio da PEC proposta, mas sim no aprovao de um de seus pontos especficos.

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das propostas ordinrias apresentadas pelo governo aprovada sob regime de tramitao urgente. Isso implica a retirada do projeto da comisso, diminuio dos prazos de apreciao e, este o ponto a frisar, imposio de restries para considerao das emendas apresentadas. Nestes casos, em ltima anlise, so apreciadas apenas as emendas que contam com apoio dos lderes partidrios. O fato que o processo decisrio no interior do Poder Legislativo se organiza em torno das instncias partidrias. A possibilidade de participao individual na definio do contedo das proposies legislativas limitada. O Regimento Interno da Cmara dos Deputados favorece os lderes partidrios cuja assinatura em questes procedimentais tem o peso proporcional sua bancada, ou seja, lderes so tomados como agentes perfeitos das bancadas que representam, minimizando os custos da ao coletiva dos partidos. Nestes termos, partidos, representados por suas lideranas formais, so peas centrais para qualquer negociao poltica envolvendo os interesses do Executivo. Note-se ainda que o Executivo conta com uma poderosa arma para lidar com emendas indesejveis ou contrrias ao seu interesse: o veto parcial e o total. Caso o projeto seja subvertido por meio da aprovao de emendas, o presidente pode simplesmente no promulg-lo, vetando-o na ntegra. Em casos menos dramticos, em que legisladores alteram aspectos especficos do projeto ou aproveitam para us-lo para pegar carona, o Executivo pode recorrer ao veto parcial. O presidente faz amplo uso de ambos os recursos. O veto parcial presidencial usado, sobretudo, em suas prprias propostas, indicando que o presidente capaz de impedir mudanas indesejadas. Do total de projetos aprovados de iniciativa do Executivo, 9,6% foram objeto de veto parcial. Quanto aos projetos propostos por legisladores submetidos sano presidencial, nada mais nada menos que 31,4% foram objeto de veto total (Moya, 2006).

O significado dos vetos no interior das relaes Executivo-Legislativo vai alm dos aspectos notados acima. Isso porque, em geral, os vetos presidenciais raramente chegam a ser considerados formalmente pelo Congresso Nacional. Isto , no h um esforo visvel para reverter a deciso presidencial. Se, de fato, tivessem expectativas de ver as propostas que aprovaram sancionadas, por que no procurar derrubar o veto? Uma possvel explicao que parlamentares sabem que a proposta ser vetada, mas deixam ao Executivo o custo de faz-lo. Outra possibilidade de que os custos para aprovar uma medida sejam sensivelmente menores dos que os envolvidos para a considerao de um veto, afinal, vetos so analisados pelo Congresso Nacional em Sesses Conjuntas, cuja convocao pede procedimentos prprios. Consideraes estratgicas que envolvem a antecipao da ao do outro ator, que, obviamente, no se encerram na questo do veto, sero discutidas a seguir. Seja como for, o fato que a taxa de dominncia do Executivo sobre a produo legislativa e o amplo uso que o presidente faz do veto sem que este seja contestado mostra que o Legislativo no capaz de aprovar uma agenda alternativa do Executivo. O nmero de projetos aprovados cuja iniciativa se deve a legisladores pequeno. Estudos de caso e eles existem em bom nmero mostram que as leis aprovadas a partir de propostas dos legisladores visam atender interesses midos e paroquiais (Almeida; Moya, 1997; Lemos, 2001; Ricci, 2003; Diniz, 2005; Amorim Neto; Santos, 2003). Como j foi dito anteriormente, esta assimetria um produto direto das prescries constitucionais que garantem ao Executivo a prerrogativa exclusiva de iniciar a legislao nas reas de maior importncia. A vedao constitucional para a aprovao de legislao que envolva gastos sem a previso de seus recursos neutraliza os incentivos com que contariam deputados para propor medidas que beneficiem diretamente suas clientelas eleitorais. Os direitos legislativos para tanto foram subtrados dos parlamentares.

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O significado das taxas de sucesso das iniciativas presidenciais tambm pode ser objeto de questionamento. perfeitamente possvel observar um presidente que raramente derrotado e, ao mesmo tempo, que encontre no Congresso um obstculo intransponvel para sua verdadeira agenda. Basta que o presidente reconhea quais so as objees do Congresso s suas pretenses e no o desafie. Isto , se o presidente antecipar corretamente quais as preferncias do Congresso, s enviar as propostas que sabe, de antemo, sero aceitas. Seriam aprovadas apenas medidas andinas, sem maior importncia. A objeo, uma vez mais, pede considerao aprofundada e, em ltima anlise, no pode ser respondida satisfatoriamente. Se atores forem capazes de antecipar corretamente, se as relaes forem modeladas como um jogo em que atores tm informao completa e perfeita, em equilbrio, o presidente s enviaria as propostas que sabe sero aprovadas (ver, por exemplo, Cameron, 2000). Rejeies no deveriam ocorrer. Mas tambm no deveriam ocorrer vetos, o Congresso tambm deveria ser capaz de antecipar as preferncias do Executivo, no aprovando as emendas que sabe sero vetadas. No entanto, tanto rejeies das propostas enviadas pelo Executivo quanto vetos ocorrem. Portanto, um modelo de informao completa e perfeita no capaz de captar as relaes envolvidas. Algumas possibilidades podem ser consideradas. Considere-se, por exemplo, que a informao seja gerada pela prpria repetio das relaes travadas no passado. A cada proposta enviada e apreciada pelo Congresso, o presidente recebe uma nova informao sobre as preferncias dos legisladores. Se o presidente usar a experincia anterior como guia, isto , o resultado das propostas submetidas no passado, h poucas razes para suspeitar que ele seja levado a refrear significativamente suas pretenses. Para definir a estratgia do Presidente, preciso levar em conta ainda o fato de que o custo em que incorre em funo de uma derrota legislativa relativamente pequeno.

Seu mandato, diferentemente do que se passa com primeiros-ministros, no est em jogo. Ou seja, presidentes podem arriscar (Cheibub; Przeworski; Saiegh, 2004, p. 577). O jogo no se encerra na arena legislativa. Tanto o presidente quanto os legisladores esto de olho nas repercusses eleitorais de seus atos e decises. Neste campo, uma vez mais, o presidente conta com incentivos para tomar a dianteira e colocar o Congresso em posio desvantajosa. Presidentes podem apelar com maior facilidade opinio pblica, invocando o interesse nacional de longo prazo, para obter concesses do Congresso. Logo, a taxa de sucesso do Executivo um indicador limitado de uma realidade mais complexa. Ainda assim, quando estes fatores so considerados, eles no justificariam a impotncia do Executivo em virtude de uma antecipao de uma oposio renhida e crvel do Congresso. Para que essa resistncia seja invocada, preciso que sejamos capazes de identificar sinais da sua existncia. At onde eu saiba, isto nunca foi mostrado de maneira convincente. Recorrer a juzos e opinies de membros 12 do governo e/ou inventariar as propostas 13 do Executivo veiculados pela imprensa no suficiente para comprovar a existncia de

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STEPAN (1992, p. 242) pergunta o que mais importante, se a aprovao da maioria das propostas enviadas pelo presidente ao Congresso, ou a deciso presidencial de no submeter formalmente ao Congresso a maior parte das medidas que deseja aprovar porque enxerga a existncia de grupos de obstruo?. A resposta a seguinte: Com base nas entrevistas que realizei com ministros do governo Cardoso, no incio de seu mandato e dois anos depois, acho que a ltima opo politicamente mais significativa. AMES (2003, p. 242) procura identificar a verdadeira agenda legislativa do presidente para, assim, estudar o problema da no-deciso. Ames se pergunta Como saber que proposies os presidentes iriam mandar ao Congresso se a aprovao lhes parece uma hiptese remota? O autor argumenta que a maioria das propostas razoveis [do Executivo] pelo menos ventilada na imprensa. Em flagrante contradio com os supostos que informam sua anlise, o autor afirma em nota que a agenda compilada por este mtodo parte da hiptese de que as proposies originais do Executivo so sinceras, e no estratgicas. Para alm desses problemas, difcil entender o mtodo de coleta de dados do autor. Ames chega a avaliar o sucesso de declaraes de ministros. Por exemplo, o que fazer com a seguinte proposta (Tabela 16, 25/11/1993): FHC diz que quer acelerar as privatizaes e os cortes dos gastos do governo. Mais difcil, ainda, saber qual o critrio para avaliar o sucesso dessa proposta, quanto mais quando o contedo da deciso correspondente : Estoura o escndalo do oramento, enfraquecendo a capacidade de o Congresso impor obstculos s proposies do Executivo.

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uma agenda no submetida pela antecipao da obstruo do Congresso. Este recurso desconsidera os aspectos estratgicos invocados para justificar a antecipao de reaes. O anncio de propostas e, mesmo, seu envio ao Congresso, parte da estratgia do Executivo. O Executivo pode radicalizar na proposta para depois ceder, recorrer a bales de ensaio, ameaar mexer aqui para obter vantagens acol, etc. (ver Diniz, 2005, para uma anlise desse ponto). Em resumo, preferncias so reveladas ao pblico como parte da relao estratgica em que os atores esto envolvidos. Do ponto de vista metodolgico, fica claro que identificar a verdadeira agenda do Executivo no uma tarefa fcil. A identificao da segunda face do poder h muito desafia os cientistas polticos. Alguns pontos, no entanto, podem ser estabelecidos. Revelar uma suposta verdadeira ou sincera preferncia dos atores polticos, expressa privadamente, no de qualquer interesse. Interessa estudar as propostas que de fato integram o mundo poltico. Polticos atuam em um mundo repleto de restries postas pelo aparato institucional e pelas preferncias dos demais atores. Para que uma proposta seja considerada como parte da agenda do Executivo deve-se requerer um mnimo de formalizao. Objetivos e intenes no significam o mesmo que uma agenda. Por ltimo, deve-se notar que proposies devem ser testadas tendo em vista sua prpria formulao.

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Ames inicia seu livro propondo a seguinte reflexo: Imaginemos o seguinte enigma: um pas formalmente democrtico enfrenta durante anos crises de inflao, desperdcio e corrupo no governo, dficits no sistema previdencirio, servios sociais de m qualidade, violncia e desigualdade social. Parcelas importantes da populao apiam os projetos destinados a combater estas crises. No Congresso, poucos parlamentares se opem s propostas por razes programticas ou por presso do eleitorado. E, apesar disso, os projetos raramente saem inclumes do processo legislativo. Muitos sem qualquer chance de aprovao, jamais chegam s portas do Congresso. Outros morrem nas comisses. Alguns acabam sendo aprovados, mas a demora na deciso e concesses de substncia minam seu impacto. Raramente o Executivo pode evitar o alto preo a pagar, em benefcios clientelistas e patronagem, para obter apoio parlamentar (2003, p. 15).

A tese de que o pas viveria imerso em permanente crise de governabilidade postula que o Congresso barrar as propostas feitas pelos presidentes. As evidncias empricas nos mostram que tal obstculo simplesmente no existe. Somente diante dessa constatao que os analistas procuraram identificar uma agenda no apresentada. Na realidade, muitas vezes, a agenda no apresentada inferida a partir dos resultados no obtidos. Por exemplo, Ames invoca a persistncia da inflao, pobreza e desigualdade de renda como indicadores dos obstculos postos pelo Congresso aos projetos presidenciais. O mnimo que se pede a identificao de projetos efetivos com este fim no aprovados pelo 14 Congresso. Na verdade, o exemplo do combate inflao deve nos alertar para os equvocos contidos neste tipo de raciocnio. O Plano Real foi aprovado sob a mesma estrutura institucional que explicaria o fracasso dos Planos Vero e Collor. Logo, o problema do fracasso do combate inflao deve ser creditado a outros fatores. No foi necessrio reformar o sistema poltico para dar fim hiperinflao. Custa a crer que projetos consistentes e apoiados pela maioria da populao no sejam submetidos ao Congresso porque sua rejeio seja antecipada com certeza. Sobretudo porque o presidente no pode ter suas pretenses barradas por minorias. Seu poder de agenda, expresso, no caso, na prerrogativa de editar medidas provisrias e de solicitar urgncia para apreciao dos projetos, impede que sua agenda legislativa seja engavetada. Isto , o presidente est em condies de forar o Congresso a rejeitar explicitamente a sua proposta. Por que o presidente deveria ceder s ameaas veladas de congressistas? Por que no transferir o nus da rejeio de uma proposta ao Congresso? Em ltima anlise, no h boas razes para supor que as taxas de sucesso e dominncia legislativa dos presidentes brasileiros escondam um governo acuado e paralisado. O significado destes ndices no diverso daquele que normalmente lhe atribudo em

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regimes parlamentaristas. Do ponto de vista analtico, as objees discutidas acima se aplicam igualmente Inglaterra, Frana, Dinamarca, etc. A mera possibilidade de que o funcionamento dos governos citados acima seja equiparado ao do brasileiro desafia a credulidade de grande parte dos analistas. Existira uma diferena radical entre estes dois mundos, um mundo em que h partidos digno deste nome e outro em que estes, simplesmente, inexistem. Dito de outra forma, a diferena de fundo estaria na forma como as taxas de dominncia e sucesso legislativo so obtidas. Na Inglaterra e demais pases citados acima, o primeiro-ministro teria como antecipar a reao do Legislativo, uma vez que o Parlamento povoado por partidos disciplinados. J foi mostrado acima que no tocante sua manifestao emprica, isto , aos ndices de coeso dos partidos, os presidentes brasileiros contam com o mesmo tipo de apoio. O funcionamento da base do governo, sua capacidade de garantir a aprovao das matrias de interesse presidencial est acima de qualquer disputa. Em havendo acordo com os partidos, a expectativa de voto da base presidencial da ordem de 90% dos presentes. Ou seja, o plenrio perfeitamente previsvel. As margens de incerteza quanto ao resultado da votao so mnimas, e isto que importa para o Presidente. Anlises feitas com as mais diversas metodologias e seleo de casos revelam o 15 mesmo cenrio: partidos so coesos. O que est aberto discusso o modo como este apoio obtido. A base funciona, mas o que a move? Qual o combustvel usado? Que o Presidente, ou melhor, que o partido presidencial seja forado a fazer concesses para a montagem da sua coalizo no motivo de alarme. da ordem das coisas em governos democrticos. Para obter apoio, o governo cede pastas ministeriais e movimenta as polticas no espao decisrio na direo dos parceiros que atrai. assim que a se formam coalizes em qualquer parte do mundo (Austen-Smith; Banks, 1988; Cheibub; Saiegh; Przeworski, 2004).

As denncias feitas por Roberto Jefferson acerca da existncia de pagamentos mensais para azeitar o funcionamento da base do governo teriam apenas provado o que todos j saberiam. Sem vantagens diretas e palpveis para os membros da base de apoio do governo, os parlamentares no votariam com o governo. O mensalo veio ocupar o papel que se atribua liberao de verbas para a execuo de emendas dos parlamentares. Ambos os expedientes revelariam um governo frgil, sempre pronto a ceder s ameaas dos parlamentares. Mas por que o Presidente seria forado a ceder? Seria, de fato, o Presidente o lado mais fraco nesta negociao? Custa crer. Est claro que o Presidente no far concesses de substncia ou pagar um preo em benefcios clientelistas e patronagem para obter apoio parlamentar que excedam o valor esperado do projeto. Se o Presidente sabe calcular, est claro que no far concesses que inviabilizem ou contrariem o projeto. Mesmo que se assuma que os parlamentares no tenham qualquer interesse real pelas polticas pblicas, que s lhes interessa obter vantagens, sejam elas eleitorais ou mesmo diretas para seus bolsos, a realizao desses interesses passa pelo acesso aos recursos controlados pelo Executivo. Logo, na oposio, parlamentares no recebem nenhum desses benficos e devem aguardar a prxima eleio. Esta a nica ameaa real que podem fazer, juntar-se oposio e esperar a prxima eleio. Logo, se so to interessados em benefcios, se estes so to necessrios para sua sobrevivncia poltica, basta ao governo oferecer

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A no ser que se recorra a raciocnios dbios como a classificao proposta por AMES (2003, p. 262, nota 269) para votaes contestadas e incontestadas. difcil entender por que quando o PMDB, PFL e PSDB, membros da coalizo do governo FHC, votam, da mesma maneira o voto dos lderes definido como incontestado e, dessa forma, passa a ter menor peso na anlise dos coeficientes. Mais difcil ainda saber qual critrio que o levou a tomar o PDT e o PFL por referncias para definir os votos incontestados do PPB. J para o PDT, indicao similar ao PFL, representou ausncia de contestao. Note-se que as votaes unnimes so excludas da anlise que adota o corte usual, isto , maioria menor que 90%.

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qualquer valor maior que zero para obter cooperao. Deputados competem pelos recursos escassos controlados por uma nica fonte, o Executivo, este que fica em condies de explorar esta situao em seu favor. Tratar os parlamentares dotados de um mesmo interesse, mesmo que seja o da reeleio, desafia os fatos. Parlamentares competem por votos e, por isso mesmo, esto divididos em partidos. O poder de barganha dos partidos cresce com o tamanho da sua bancada e com suas perspectivas eleitorais futuras, isto , com a possibilidade de ganhar as prximas eleies presidenciais. Logo, pequenos partidos no constituem um problema para a construo da base do governo. Antes o contrrio. Por definio, tm poucos votos a dar para o Presidente, e suas perspectivas eleitorais futuras no so propriamente auspiciosas. Partidos maiores tm que pesar os prs e contras de fazer parte do governo. O acesso mquina do governo e a formulao de polticas traz dividendos, mas tambm envolve custos eleitorais. Partidos com chances de vitria em eleies futuras podem preferir aguardar. Ou, de outra parte, para que os ganhos compensem os custos, podem no interessar ao governo, que conta com melhores opes para formar sua base. Por isso mesmo, pequenos e mdios partidos so mais facilmente atrados para a base do governo do que os partidos grandes. Na realidade, a experincia brasileira mostra que fazer oposio ao governo uma opo que se reserva a poucos partidos, restrita aos partidos que podem aspirar dirigir o governo em futuro prximo. Este foi o caso do PT sob FHC e do PSDB/PFL sob Lula. O PMDB, em ambos os perodos, ficou a meio caminho. A possibilidade de viabilizar uma candidatura presidencial prpria foi sempre o argumento dos que defenderam que o partido fizesse oposio ao governo. O reconhecimento da inviabilidade dessa alternativa alimentava os que propunham a adeso. O combustvel que sustenta a coalizo de governo no Brasil no diverso do encontrado em outros pases. O processo decisrio desenhado de forma a favorecer as

iniciativas do governo. Este tem o direito de propor e, com isso, capaz de estabelecer os termos da barganha com sua base de sustentao. Em resumo, a concluso a mesma a que se chega ao se examinar as objees relativas s taxas de sucesso e dominncia legislativa. Em geral, salvo os preconceitos, os argumentos normalmente apresentados para questionar o significado real das taxas de apoio agenda legislativa do Presidente brasileiro so igualmente aplicveis aos demais pases parlamentaristas. O Executivo brasileiro est longe de estar paralisado. descabido insistir na tese da crise de governabilidade aps o governo ter se mostrado capaz de aprovar tantas Emendas Constitucionais. Resta se apelar para o carter inconcluso ou incompleto das reformas como prova das dificuldades do governo. As reformas aprovadas, tornou-se usual argumentar, foram parciais e, provavelmente, as menos importantes. H sempre uma reforma que poderia ter sido aprovada. A agenda de reformas, no entanto, no tem fim. A cada reforma feita, uma nova agenda de reformas proposta pelas agncias multilaterais. Segundo a ltima contabilidade, o desafio atual promover com sucesso a terceira gerao de reformas (ver Melo, 2005). E novas geraes de reformas nascem do reconhecimento das falhas das propostas anteriores. Ou seja, o sucesso na implementao da segunda gerao no nos livra da necessidade de passar pela gerao seguinte. A concluso bvia: o problema pode estar na formulao das propostas. Dito de outra maneira, o resultado das polticas aprovadas e, mesmo, a sua qualidade, no pode ser o critrio para mensurar o desempenho do governo. Estas so discusses de outra ordem, isto , que independem da estrutura do sistema poltico.

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Parte 4: Das concluses


O que tomamos hoje como a definio do parlamentarismo, a saber, a fuso e interdependncia dos poderes Executivo e Legislativo uma evoluo no esperada e no teorizada de formas de governos monrquicos. Para que o ponto fique claro, vale a pena recorrer caracterizao do governo ingls de meados do sculo XIX oferecida por Bagehot:
A breve descrio dos mritos caractersticos da Constituio Inglesa reside no fato de que suas partes relevantes so muito complicadas, antigas, venerveis e, de certa forma, impositivas; enquanto sua parte eficiente, pelo menos enquanto grandes e crticas aes, decididamente simples e moderna. () O segredo da eficincia da Constituio Inglesa encontra-se na proximidade, na fuso quase completa dos poderes Executivo e Legislativo. Segundo a teoria tradicional, a qualidade da nossa Constituio consiste na completa separao das autoridades executiva e legislativa, mas, na verdade, seu mrito consiste na sua aproximao singular. O elo que conecta o gabinete. Esta nova palavra significa, segundo nosso entendimento, um comit do corpo legislativo selecionado para ser o corpo executivo. () A legislatura escolhida para, em tese, elaborar a lei considera, de fato, como sua principal funo construir e manter o Executivo.

O presidencialismo tradicionalmente caracterizado como um sistema em que prevaleceria a separao de poderes. A nfase nessa caracterstica leva a que se desconsiderem as conseqncias dos poderes legislativos com que contam os chefes do Executivo nos regimes presidenciais. No entanto, quando estes so considerados, desaparece a rgida linha que dividiria o parlamentarismo do presidencialismo. Como mostrado nas sees anteriores, o Presidente brasileiro , de jure e de fato, o principal legislador do pas. De jure, porque a Constituio de 1988 confere ao Presidente a prerrogativa exclusiva de propor a alterao

da legislao nas reas mais importantes, como oramento, taxao e modificao da burocracia pblica. Por isso, 85,6% das leis aprovadas aps a promulgao da Constituio de 1988 foram apresentadas pelo presidente da Repblica. Alm disso, 71% de todos os Projetos de Lei submetidos ao Congresso pelos diferentes presidentes foram aprovados durante o seu mandato, a grande maioria deles no mesmo ano em que foi enviado. ndices semelhantes de domnio e sucesso so encontrados nas democracias parlamentaristas. A aprovao dos projetos presidenciais fruto do apoio sistemtico e disciplinado de uma coalizo partidria. Em contraposio s vises folclricas vigentes, parlamentares seguem as orientaes de seus lderes. O governo governa com apoio parlamentar estruturado e disciplinado. As votaes nominais do perodo 1989-2004 mostram que os partidos da coalizo do governo, ou seja, os que tm pastas ministeriais, apoiaram os projetos do governo. A disciplina mdia das bancadas que compem a coalizo que apia o governo foi de 90% ao longo do perodo, isto , em uma votao qualquer, nove em dez deputados da base do governo seguem a indicao de voto do lder do governo. As coalizes de governo no Brasil so formadas e obedecem a uma lgica que no difere da que se verifica em sistemas parlamentaristas multipartidrios. O presidencialismo de coalizo, portanto, no assim to especial. O sistema poltico brasileiro produz decises de acordo com a mesma lgica que rege os demais sistemas polticos. O Executivo tem a prerrogativa da proposio, e suas iniciativas so aprovadas se apoiadas pela maioria. O presidente no pode ir contra a vontade do Congresso. Por isso, precisa formar uma coalizo legislativa que lhe garanta a maioria necessria. Como lhe cabe se movimentar primeiro, o Executivo pode explorar ao mximo as vantagens estratgicas que tal prerrogativa lhe confere. Sobretudo, o Presidente pode usar o seu poder de agenda para formar e manter unida a sua base de apoio.

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O debate sobre a necessidade de reformas polticas no Brasil tem tonalidades surrealistas. Baseado em um diagnstico institucional, ainda que consideraes acerca da estrutura social do pas no fossem descartadas, advogou-se que reformas seriam necessrias para obter governabilidade. Presidencialismo combinado representao proporcional com lista aberta seria uma frmula explosiva, destinada a gerar partidos fracos e um Executivo impotente. Os defensores dessa frmula no se deram conta dos efeitos das modificaes que a Constituio de 1988 adotou em relao ao quadro vigente sob a experincia democrtica anterior. O Poder Executivo foi reforado, dotando-o do poder de agenda necessrio para estruturar o processo decisrio. O Poder Legislativo no ficou imune a essas transformaes, passando tambm por uma redefinio de sua estrutura organizacional e institucional que recolocou a participao dos partidos no seu interior. Sobretudo, o Regimento Interno da Cmara e do Senado tomam os partidos polticos como as peas centrais em torno das quais o processo decisrio organizado. Ou seja, do ponto de vista dos resultados, o Brasil tem o que as reformas preconizadas pretendem obter. O governo conta com as armas institucionais necessrias para governar. Nada que se assemelhe crise de governabilidade pode ser detectado pelas evidncias empricas disponveis. Se democracias pedem partidos fortes, nos termos dessa formulao, os partidos brasileiros atendem esta exigncia. O Brasil, por certo, no um pas desenvolvido ou em que a pobreza e a desigualdade tenham sido erradicadas, ou mesmo, talvez, enfrentadas com a seriedade e a firmeza esperadas. Na verdade, as reformas polticas permanecem na agenda na medida em que seus objetivos se transformam na velocidade dos acontecimentos. As mesmas medidas so propostas para sanar qualquer problema, dos riscos da radicalizao poltica paralisia governamental, do combate inflao erradicao da pobreza, dos problemas da previdncia ao combate violncia urbana.

Seja como for, o fato que os governos brasileiros ainda tero que se haver com inmeras geraes e ondas de reformas. At o momento, para as geraes e ondas j propostas, o sistema poltico brasileiro no foi um empecilho. No frigir dos ovos, h de se convir, o que constava no manual, foi aprovado. Se as reformas, as j aprovadas e as futuras, traro os benefcios prometidos uma outra questo. Uma questo que, com base nas evidncias disponveis, no passa pela estrutura institucional adotada. Nem todos os resultados de polticas podem ser derivados das instituies. A poltica no se resume escolha das instituies. H mais, muito mais, em jogo.
(Este texto retoma temas desenvolvidos em trabalhos anteriores em co-autoria com Argelina Figueiredo. Sou responsvel pela redao deste texto particular e, portanto, dos equvocos existentes.)

Referncias
ALMEIDA, Maria Hermnia Tavares; MOYA, Maurcio. A reforma negociada: o Congresso e a poltica de privatizao. Revista Brasileira de Cincias Sociais, 12(34), p. 119-32, 1997. BAGEHOT, Walter. The English Constitution. Cambridge: Cambridge University Press, 2001, p. 8, 9. Edio original de 1867. CHEIBUB, J. A.; PRZEWORSKI, A.; SAIEGH, S. Government coalition and legislative success under presidentialism and parliamentrism. British Journal of Political Science, v. 34, p. 565-587. DINIZ, Simone. Interaes entre o Executivo e o Legislativo no processo decisrio: avaliando o sucesso e o fracasso presidencial. Dados, v. 48(2), p. 333-369, 2005. FIGUEIREDO, A.; LIMONGI, F. Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1999. FIGUEIREDO, A.; LIMONGI, F. O Legislativo e a ncora fiscal. In: REZENDE, Fernando; CUNHA, Armando (Ed.). O oramento pblico e a transio do poder. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 2002a. p. 55-92. FIGUEIREDO, A.; LIMONGI, F. Incentivos eleitorais, partidos e poltica oramentria. Dados Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, IUPERJ, v. 45, n. 2, p. 303-344, 2002b. HUBER, John D. Rationalizing parliament. Cambridge: Cambridge University Press, 1996. LEMOS, Leany Barreiro. O Congresso Brasileiro e a distribuio de benefcios sociais no perodo 1988-1994. Dados, v. 46(4), p. 699-734, 2001. LAMOUNIER, Bolvar. A democracia brasileira de 1985 dcada de 1990: a sndorme da paralisia hiperativa. In: VELLOSO, Joo Paulo dos Reis (Org.). Governabilidade, sistema poltico e violncia urbana. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1994. p. 25-64. PRZEWORSKI, A.; CHEIBUB, J.; ALVAREZ, M.; LIMONGI, F. Democracy and development: political institutions and well-being in the world, 1950-1990. Cambridge: Cambridge University Press, 2000. 312 p.

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Processos Institucionalmente Constritos ou Individualmente Dirigidos?
Lucio R. Renn

1. Introduo
O termo presidencialismo de coalizo foi cunhado por Srgio Abranches, em artigo publicado em 1988, e redescoberto recentemente por vrios autores que se debruam sobre o tema da relao Executivo/Legislativo e a questo da governabilidade no Brasil. Segundo Abranches, o sistema poltico brasileiro tem caractersticas hbridas (1988). A fim de evitar o trauma da paralisia decisria que, segundo interpretao dominante da crise de 1964 (Santos, 1986), em grande medida, resultou no golpe de Estado liderado por militares, o sistema poltico brasileiro na Nova Repblica tem um presidencialismo forte. Contudo, combina-se a isso uma maior capacidade de veto, de investigao e de influncia na formulao de leis do Poder Legislativo. Estabelece-se um sistema que prev um Executivo com vrios recursos de poder, como controle sobre o oramento, uma burocracia repleta de cargos comissionados e mecanismos legislativos que facilitam o controle da agenda do legislativo, mas que define o Poder Legislativo como o local de negociao poltica ltima para a 1 aprovao de leis. Esses recursos facilitam que o Executivo seja o iniciador das propostas legislativas e de formulao de polticas pblicas. Mas, as novas regras deixam claro que o Executivo necessita do apoio do Legislativo para governar. O Legislativo volta a ser a arena de debate poltico por excelncia e o lcus onde se d a palavra final sobre as propostas legislativas. O Executivo precisa negociar com o Legislativo para ter sua agenda aprovada. O eixo da questo, portanto, passa a ser a formao de maiorias no Congresso. Um fator a mais, que a construo de apoio legislativo se d em um ambiente de mltiplos partidos polticos. Essa a grande diferena no funcionamento da relao Executivo/Legislativo no perodo democrtico atual em contraste com o regime autoritrio anterior. Durante a ditadura militar, a dominncia do Legislativo pelo
1

No irei aqui discutir a relao Executivo-Legislativo nos estados da Unio. Para esse fim, ver SANTOS (2001). Para uma discusso sobre o hiperpresidencialismo brasileiro no nvel estadual, ver ABRUCIO (1998).

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partido que apoiava o regime autoritrio era praticamente completa. Hoje, nenhum partido do Presidente, aps as eleies presidenciais de 1989, isoladamente obteve maioria dos assentos no Congresso. Isso significa que o Executivo precisa de coligaes com diversos partidos para poder aprovar seus projetos de interesse no Legislativo. Surge justamente da o carter de coalizo do presidencialismo brasileiro. O jogo passa a ser centrado na negociao entre Executivo e partidos polticos para construo de apoio legislativo. Uma relao que antes era de apoio incondicional, aps a redemocratizao passa a ser de apoio negociado. A questo-chave do debate atual sobre o funcionamento do presidencialismo de coalizo justamente sobre os termos em que se d a negociao entre Executivo e Legislativo e se os parmetros da negociao variam pelas diversas administraes, desde 1988, ou se so constantes, constritos institucionalmente. Na verdade, esse debate talvez um dos mais interessantes e sofisticados da literatura sobre poltica brasileira e tem prestado contribuio significativa para a discusso sobre poltica comparada na Amrica Latina. O enfoque deste trabalho ser discutir as crticas acerca do funcionamento do presidencialismo de coalizo no Brasil. A nfase, portanto, recai nas limitaes, entraves e possveis implicaes negativas que o desenho institucional presente possa ter para a democracia no Brasil. Isso no quer dizer que no haja aspectos positivos no funcionamento do sistema atual. H, na verdade, um esforo por parte de alguns de demonstrar os lados positivos do presidencialismo de coalizo. Tais argumentos fundamentam, inclusive, um ponto de vista desfavorvel necessidade de reformas no sistema poltico brasileiro (Santos; 2006, Cheibub; Limongi; 2006). Os aspectos positivos no sero exaustivamente discutidos aqui, pois so explorados em outros artigos deste volume. Contudo, h diversos autores que apontam para problemas no presidencialismo de coalizo. Segundo essa viso, h limitaes

no atual arcabouo institucional e espao para reformas polticas. As vises crticas podem ser divididas em trs perspectivas: a primeira afirma que o sistema no permite a governabilidade. Os incentivos institucionais simplesmente levam paralisia decisria ou ao alto custo de negociao entre Executivo e Legislativo, negociao essa que se d de forma individualizada entre deputados e Presidente. A segunda no nega que o sistema funcione com base na troca de recursos (cargos, emendas oramentrias) e no apenas na discusso programtica entre partidos, mas que essa troca intermediada por lideranas partidrias. Ou seja, lideranas partidrias da base aliada e o Executivo discutem os aspectos programticos das propostas legislativas e utilizam recursos financeiros legais a fim de criar um incentivo a mais para a obteno de cooperao dos deputados. Essas duas vises tm em comum o enfoque na construo de maiorias dentro do Legislativo. Discutem os mecanismos usados pelo Executivo para obter cooperao dos deputados federais. A terceira viso crtica enfoca principalmente a discusso sobre qual a natureza da relao entre Executivo e Legislativo, se uma de delegao ou de ao unilateral, e se h variao no tempo nos termos dessa relao. O ponto central, nesse caso, que o presidencialismo de coalizo no funciona de forma uniforme atravs das distintas administraes que governaram o pas. O desenho institucional no condiciona de forma fixa o comportamento dos atores, gerando incentivos contraditrios que ampliam em demasia a margem de manobra de governantes e do muito espao para que a capacidade individual dos governantes tenha papel central no gerenciamento da base de apoio no Congresso e na formao de maiorias. Cada uma dessas vises ser explorada em seqncia no texto. Mas, antes, cabe uma rpida reviso da viso mais favorvel ao presidencialismo de coalizo.

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2. As vantagens de coordenao do Executivo


Argelina Figueiredo e Fernando Limongi desenvolveram em sua pioneira e vasta obra um argumento muito forte favorvel ao funcionamento do atual sistema poltico brasileiro (1995; 1999; 2000). A idia central que a predominncia do Executivo prov ordem ao funcionamento do sistema poltico e garante a governabilidade. Tal predominncia deve-se, principalmente, s regras de funcionamento interno da Cmara, que geram incentivos para a atuao legislativa ativa do Executivo. Os incentivos institucionais existentes dentro da Cmara so o principal determinante da relao Executivo/Legislativo, na viso desses autores. O Executivo tem direito a apresentar medidas provisrias e a pedir urgncia, dois mecanismos que facilitam o controle da agenda legislativa. Alm disso, o processo decisrio dentro da Cmara dos Deputados muito centrado nas lideranas partidrias e na mesa diretora. Comisses Permanentes da Casa tm poderes decisrios e de alocao de recursos bem mais restritos do que no perodo de 1946 a 1964 (Santos; Renn, 2004). Deputados que no exercem uma das poucas posies de poder na hierarquia da Casa 2 no tm influncia sobre o processo de tomada de deciso. Portanto, o arcabouo existente favorece a predominncia legislativa do Executivo. A Figura 1 no deixa margem para dvidas de que o processo de produo de leis no Brasil liderado pelo Executivo. No perodo de 1946 a 1964, o Poder Legislativo era o principal legislador no pas. O Legislativo tinha mais instrumentos de poder, como alocao de mais recursos oramentrios e maior capacidade decisria
Figura 1 - Produo Legislativa no Brasil por Instituio Iniciadora

Executivo

Legislativo Judicirio

Dentre as posies de poder no Legislativo, a Presidncia da Mesa Diretora ganha relevncia maior, pois esse posto que controla a agenda da Casa. Por isso, no surpreende que o Executivo se preocupe tanto em ter um aliado, preferencialmente de seu partido ou um elemento de confiana de outro partido, mas da base governista, na presidncia das duas Casas. Tambm no surpreende as constantes tentativas de revolta do baixo clero, os deputados que no tm posies de influncia no Congresso e que se sentem excludos do processo decisrio. A vitria surpreendente do Deputado Severino Cavalcante para a Presidncia da Cmara dos deputados foi, em grande parte, um sinal claro da insatisfao de um grande nmero de deputados que se sentem mudos no processo decisrio.

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das comisses permanentes. Prevalecia um padro muito mais claro de fragmentao do poder dentro do Poder Legislativo e de limitao da capacidade do Executivo de liderar o processo legislativo. Segundo Wanderley Guilherme dos Santos a fragmentao do poder dentro do Congresso, naquele perodo, que est na essncia da existncia de impasses sobre polticas necessrias e da paralisia decisria que contribuiu decisivamente para o golpe (1986). O que se v, durante o regime militar, uma centralizao muito grande de poder nas mos do Executivo e a completa usurpao de poder do Legislativo. O Legislativo passa a ser figura decorativa no Brasil e existe apenas para dar aparncia democrtica ao que, de fato, era um regime de excluso poltica, social e econmica. Com o retorno de governos civis ao poder e com a Constituio de 1988, mantm-se vrios instrumentos de poder nas mos do Executivo, mas se d maior capacidade de influncia legislativa e de investigao ao Congresso que no regime militar. o arcabouo do presidencialismo de coalizo. Uma diferena tambm significativa entre o perodo democrtico atual e o anterior, que indica a maior centralizao de recursos de poder nas mos do Executivo e de lideranas partidrias, diz respeito ao funcionamento interno dos partidos polticos. O grau de lealdade partidria, de deputados votarem de forma idntica aos seus companheiros de legenda e de seguirem as indicaes dos lderes, muito maior no perodo atual. As Figuras 2 e 3, originalmente apresentadas em Santos e Renn (2004), mostram que, no plenrio como um todo, a mdia dos deputados que votam junto com a linha partidria de 1991 a 1998 bastante superior mdia do perodo de 1946-1964. Alm disso, no perodo mais recente, uma grande parte dos deputados se encontra acima da mdia (Santos; Renn, 2004).

Figura 2 - Lealdade Partidria, 1951-1963

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Figura 3 - Lealdade Partidria, 1991-1998

Alm disso, h uma grande previsibilidade no comportamento de partidos polticos dentro da Cmara. Segundo Figueiredo e Limongi (1995), os partidos polticos se alinham em um espectro ideolgico claro que distingue uma coalizo de apoio ao Presidente e um conjunto de partidos de oposio. Saber o partido de um deputado, segundo essa perspectiva, permite prever as escolhas que o deputado far frente s propostas em discusso na Casa. Por ltimo, uma crtica comum que se faz aos partidos dentro da Cmara refere-se s constantes mudanas partidrias de seus membros. Muda-se de partidos com muita freqncia, o que tido por alguns como um sinal de fragilidade das lideranas partidrias em controlar os membros do partido (Mainwaring, 1999). Scott Desposato, contudo, demonstrou recentemente que as mudanas so, de fato, indicaes de depurao dos partidos polticos (2006). Os polticos que mudam de partido j tendiam antes da mudana a votar de forma mais similar aos membros do partido para o qual eles/elas se transferiram do que o partido de origem (Desposato, 2006). Portanto, partidos passam a ser vistos como atores-chaves no processo legislativo que tem como ator principal o Poder Executivo. A centralizao gerada pelos mecanismos institucionais que existem dentro do Congresso que impede a paralisia decisria e que fica como um contraponto a outras dinmicas institucionais que estimulam a fragmentao de poder, tambm existentes no Brasil. Contudo, a pergunta que fica no ar o que, de fato, gera a cooperao de membros do partido (backbenchers) com as lideranas partidrias, e, em ltima anlise, com o Executivo? essa pergunta que se fazem os principais crticos do funcionamento do presidencialismo de coalizo no Brasil.

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3. Os entraves democracia no Brasil


Os crticos mais cidos do funcionamento do sistema descrito acima argumentam que ele gera incentivos para a descentralizao de poder dentro da Cmara e fragiliza a capacidade de coordenao e agregao das preferncias, reduzindo a capacidade de formao de maiorias e gerando paralisia decisria (Lamounier, 1994; Novaes, 1994; Ames, 1995, 2001; Mainwaring, 1999; Samuels, 2003). Segundo essa viso, o Congresso o universo do parlamentar individualizado. Os incentivos eleitorais gerados pelo sistema proporcional de lista aberta reduzem os incentivos para a cooperao de deputados frente s lideranas partidrias e engendra uma negociao direta entre deputados e Presidente. Por que o Executivo controla o oramento da Unio, que autorizativo ao invs de mandatrio, e por que o encaminhamento de recursos oramentrios tem papel importante no sucesso eleitoral de deputados, deputados trocam apoio s propostas legislativas do Presidente por liberao de recursos oramentrios pelo Executivo que sero destinados s bases eleitorais dos deputados (Pereira; Mueller, 2002, 2003; Pereira; Renn 2001, 2003). Segundo essa viso, a troca de recursos pblicos por apoio que permite que o sistema funcione. Provavelmente, o crtico mais veemente do funcionamento da relao Executivo/Legislativo no Brasil Barry Ames (1995; 1995a; 2001). Para ele, o que define essa relao a tentativa exaustiva do Executivo e dos lderes partidrios em obter a cooperao dos membros do partido nas votaes de propostas do Executivo. Para Ames, o sistema ineficiente porque gera incentivos para a no-cooperao e para a proliferao 3 de atores polticos com capacidade de veto. A negociao, ento, passa a ser cara e ineficiente, levando, se no paralisia decisria, pelo menos ao atraso na aprovao de reformas necessrias e modificao das propostas originais, s vezes alterando de forma radical seu contedo e seu efeito prtico. Para

Barry Ames, os sucessivos fracassos na aprovao de reformas necessrias durante o governo FHC, a despeito de uma coalizo de apoio bastante grande e consistente, sinal que o apoio no era automtico e orientado pelas lideranas partidrias. A pergunta que Ames coloca o que explica a cooperao de deputados s lideranas partidrias. A resposta simples: pork barrel. Pork barrel o termo utilizado pela literatura americana para se referir, de forma pejorativa, a polticas distributivistas, que Theodore Lowi define como tendo benefcios concentrados e custos difusos 4 (1963). So as trocas de apoio por polticas distributivistas, na forma de emendas oramentrias, que fazem com que o sistema poltico brasileiro funcione, mas esse funcionamento subtimo, ineficiente. Pior, o Legislativo, principalmente pelos incentivos de carter personalista e descentralizador do sistema eleitoral, foca muito mais na formulao de polticas localistas, de carter clientelista, do que de polticas nacionais. As implicaes, portanto, da troca de apoio entre o Legislativo e o Executivo bastante prejudicial democracia brasileira. Essas trocas favorecem a continuidade de prticas antigas, mas ainda arraigadas, de clientelismo, fisiologismo e patrimonialismo, que podem, em ltimo caso, estar na base de prticas corruptas. Para Ames, um dos problemas centrais do arcabouo institucional brasileiro que ele no restringe suficientemente essas prticas que podem resultar em perdas coletivas graves e que um pas em desenvolvimento e necessitando dramaticamente de reformas estruturais no se pode dar ao luxo. Diferentemente de Limongi e Figueiredo, que do maior importncia para os componentes centralizadores do sistema poltico brasileiro e enfatizam a predominncia do Executivo, Barry Ames enfoca muito mais os componentes de descentralizao de

A interpretao de Ames bastante influenciada pela discusso terica de TSEBELIS (2002). Para uma discusso sobre o impacto de polticas de pork barrel nos Estados Unidos, veja STEIN e BICKERS (1994).

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Crticas ao Presidencialismo de Coalizo no Brasil ... | Lucio R. Renn

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poder, atravs do destaque dado ao impacto do sistema eleitoral. Fica claro, portanto, que o arcabouo poltico brasileiro gera incentivos contraditrios para os atores polticos. Elementos de centralizao coexistem com dinmicas que descentralizam o poder. justamente nesse ponto, a existncia de dinmicas institucionais contraditrias, que se embasa a segunda viso crtica sobre o funcionamento do presidencialismo de coalizo.

4. Incentivos institucionais contraditrios


Para Pereira e Mueller (2003), o sistema poltico brasileiro tem dimenses contraditrias. H elementos que descentralizam o poder e h outros que centralizam o processo de tomada de deciso nas mos de poucas lideranas. O sistema eleitoral, a estrutura federativa e o sistema pluripartidrio, sem dvida, aumentam o nmero de atores polticos com poder de veto e dificultam a construo de apoio legislativo ao Presidente. J as regras internas da Cmara dos Deputados e as prerrogativas legislativas do Presidente centralizam o processo decisrio nas lideranas partidrias e no Executivo. Essa dinmica contraditria, por exemplo, leva Pereira e Mueller a argumentarem que os partidos polticos so fortes na arena legislativa e, simultaneamente fracos, na arena eleitoral. Dentro do Legislativo, partidos polticos coordenam a negociao pelo apoio s propostas do Executivo e influenciam o contedo programtico dessas decises. Fora do Poder Legislativo, quando da competio em eleies, partidos no funcionam claramente como mecanismos de orientao do voto e no afetam determinantemente a sorte eleitoral de seus membros. Essa dualidade possvel porque as leis que regulam eleies e que levam fragilidade eleitoral de partidos so contrabalanadas pelas leis que regulam a interao entre partidos e Executivo dentro do Legislativo. Diferentemente de Barry Ames, essa viso reconhece que h

mecanismos de centralizao de poder. Barry Ames os desconsidera em sua anlise, argumentando que mecanismos com o Colgio de Lderes no tm autonomia decisria dentro da Cmara dos Deputados. De forma similar a Barry Ames, no entanto, Pereira e Mueller (2002; 2003) argumentam que dentro do Legislativo, a relao entre lideranas partidrias e o chamado baixo clero se d com base na redistribuio de polticas distributivas e cargos em troca de apoio s propostas acordadas entre as lideranas partidrias da base governista e o Presidente. A diferena principal dessa viso em relao posio de Ames que a troca de recursos pblicos controlados pelo Executivo por apoio no Legislativo no se d de forma descentralizada, mas intermediada pelas lideranas partidrias. O Executivo discute com as lideranas partidrias o contedo programtico das propostas encaminhadas ao Legislativo, fornece os recursos pblicos que iro facilitar aos lderes partidrios a obteno de apoio e, posteriormente, premia os deputados que, de fato, votaram favoravelmente ao Executivo seguindo a indicao dos lderes partidrios. O mais importante na argumentao de Pereira e Mueller (2002) que o custo de se governar baseado na distribuio de recursos pblicos baixa. Embora o sistema privilegie as trocas localistas e clientelistas, isso no significa que o Legislativo no participe na discusso sobre temas nacionais e no acarreta custos altos ao Executivo, tendo em vista que o gasto com emendas oramentrias individuais de deputados federais pequeno, comparado com outros gastos do governo. Mais ainda, Pereira e Renn (2001; 2003) argumentam que o fato de emendas oramentrias terem papel central nas chances de sobrevivncia eleitoral de deputados federais no indica que no haja algum tipo de controle dos eleitores sobre seus representantes. Esse controle existe e enfoca o papel do deputado na alocao de recursos que melhoram a qualidade de vida de localidades que no receberiam esses recursos por outro meio. Em um pas que necessita

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de melhoras infra-estruturais urgentes, o papel de deputados federais em trazer benfeitorias para localidades sem recursos deve ser visto de forma positiva. Segundo essa viso, como concluso, o sistema se encontra em um equilbrio que permite a governabilidade e que d aos partidos polticos na esfera legislativa espao para negociar com o Executivo o contedo e o timing das propostas apresentadas. A viso, portanto, tenta combinar a anlise de Figueiredo e Limongi, que enfoca as instituies internas da Cmara e seus incentivos centralizadores, com a viso de Ames que enfatiza os incentivos descentralizadores gerados pelo sistema eleitoral. A combinao dessas duas perspectivas resulta em uma viso menos negativa do que a de Ames sobre o funcionamento do sistema brasileiro, mas uma que ainda ressalta de forma contundente que uma das moedas centrais de troca entre o Executivo e o Legislativo so cargos na burocracia e a execuo de emendas oramentrias.

5. Delegao, ao unilateral e processos individualmente orientados


Por ltimo, uma terceira viso crtica ao funcionamento do presidencialismo de coalizo enfoca a natureza da relao entre Executivo e Legislativo no Brasil. A pergunta que se coloca se o Executivo age ao largo dos interesses do Legislativo ou se h uma comunho de preferncias entre os dois poderes que resulta no Legislativo delegando ao Executivo a tarefa e os custos de apresentar propostas legislativas que so do interesse de ambos. A idia que o Executivo, por conta de seus recursos de poder, como cargos e controle do oramento, tem mais facilidade para resolver problemas de coordenao dentro do Legislativo. Alm disso, o Executivo tem instrumentos legislativos que o prprio Legislativo no dispe como medidas provisrias (MPs) e pedidos de urgncia, que aceleram o processo de tomada de deciso.

Na verdade, a discusso sobre delegao e ao unilateral problematiza o papel das MPs na relao Executivo/Legislativo e se preocupa menos com a formao de maiorias dentro da Casa, que o foco dos debates resumidos nas sees anteriores.