1

Sommaire
LISTE DES SIGLES ...................................................................................................................................... 3
LISTE DES SIGLES ...................................................................................................................................... 3
INTRODUCTION ....................................................................................................................................... 8
PREMIERE PARTIE: ................................................................................................................................. 25
LES INSUFFISANCES DEMOCRATIQUES DU PROCEDE ACTUEL DE PRISE DE DECISIONS LOCALES ........ 25
CHAPITRE PREMIER : La reprsentation citoyenne: un modle aux effets critiquables ................... 28
SECTION 1 : La mise en uvre de la dmocratie reprsentative locale et ses effets sur le procd
de prise de dcisions: une politique non dsintresse. .............................................................. 31
SECTION 2 : Le fonctionnement de la dmocratie reprsentative locale : des contre-pouvoirs
dans une situation de subordination. ........................................................................................... 81
CHAPITRE II: La participation citoyenne : une solution aux effets limits ........................................ 99
SECTION 1 : le cadre formel de la participation la prise de dcisions locales. ......................... 101
SECTION 2 : La ralit de la participation citoyenne la prise de dcisions locales. .................. 123
DEUXIEME PARTIE: .............................................................................................................................. 151
LE RENOUVELLEMENT ET LA REACTUALISATION DU PROCEDE DE PRISE DE DECISIONS LOCALES : une
ncessit imparable ............................................................................................................................ 151
CHAPITRE 1 : Lappropriation des thories de la dmocratie participative et dlibrative et leur
mise en application. ........................................................................................................................ 154
SECTION 1 : La porte thorique des notions de dlibration et de participation sur le processus
dcisionnel. .................................................................................................................................. 161
SECTION 2 : Les raisons de se mfier tout en prenant au srieux la dmocratie participative et
dlibrative. ................................................................................................................................. 194
CHAPITRE 2 : Le domaine de la prise de dcisions locales : un renouvellement du cadre pour une
dcision plus dmocratique. ........................................................................................................... 212
SECTION 1 : Les rformes fondamentales dans lorganisation des institutions locales. ............. 215
SECTION 2 : Les rformes pour un autre fonctionnement des institutions locales. ................... 247
CONCLUSION GENERALE ..................................................................................................................... 287
ANNEXES .............................................................................................................................................. 295
Table des matires .............................................................................................................................. 296
2

BIBLIOGRAPHIE .................................................................................................................................... 301



3

LISTE DES SIGLES
AdCF Assemble des Communauts de France

AMF Association des Maires de France

AOC Appellation dOrigine Contrle

ATR Administration Territoriale de la Rpublique

CET Contribution Economique Territoriale

CFDT Confdration Franaise Dmocratique du Travail

CGCT Code Gnral des Collectivits Territoriales

CIADT Comit Interministriel dAmnagement et du
Dveloppement du territoire

CICA Comit dInitiative et de Consultation dArrondissement

CLA Cotisation Locale dActivit

CNDP Commission Nationale de Dbat Public

CVAE Contribution sur la Valeur Ajoute des Entreprises

4

DUP Dclaration dUtilit Publique

EPCI Etablissement Public de Coopration Intercommunale

GAM Groupes dAction Municipale
GRALE Groupement de Recherche sur lAdministration Locale en Europe
IDETCOM Institut du Droit de lEspace, des Territoires, de la Culture et de la
Communication
J .O J ournal Officiel
J .O.RF J ournal Officiel de la Rpublique Franaise

ORU Opration de Rnovation Urbaine
PS Parti Socialiste
PSU Parti Socialiste Unifi
SRU loi sur la Solidarit et le Renouvellement Urbain

SNCF Socit Nationale des Chemins de Fer

TGV Train Grande Vitesse
Editeurs, revues, ouvrages
ACCP
AFDI
AJ DA
AJ DI
AJ FP
Actualit de la commande et des contrats publics
Annuaire franais de droit international
Actualit juridique Droit administratif
L'Actualit juridique - Droit immobilier
L'Actualit juridique. Fonctions publiques.
5

AJ PI
ALD
BICC
BJ CL
BJ DCP
CCC
CMP
CTI
Dal.
DA
DF
Dr. Env.
EDCE
GACEDH
GACJ CE
GADC
GAJ A
GDCC
G. Pal.
IAJ
J CP

J DI
Leb.
LIJ
LPA
Actualit juridique Proprit immobilire
Actualits lgislatives Dalloz
Bulletin d'information de la Cour de cassation
Bulletin juridique des collectivits locales
Bulletin juridique des contrats publics
Cahiers du Conseil constitutionnel
Contrats et marchs publics
Collectivits territoriales Intercommunalit
Dalloz (revue)
Droit administratif
Documentation franaise
Droit de l'environnement
Etudes et documents du Conseil d'Etat
Grands arrts de la Cour europenne des droits de l'homme
Grands arrts de la Cour de justice des Communauts europennes
Les grands arrts du droit de la dcentralisation.
Grands arrts de la jurisprudence administrative
Grandes dcisions du Conseil constitutionnel
Gazette du Palais
Les informations administratives et juridiques
J uris-classeur priodique (La Semaine juridique)
J ournal du droit international
Recueil Lebon (Conseil d'Etat statuant au contentieux, etc.)
Lettre d'information juridique
Les Petites Affiches
6

Quot. J .
RA
RDC
RDCA
RDCL
RDP
RDSS
RDUE
RFAP
RFDA
RFDC
RFDD
RFFP
RGCT
RGDIP
RIDE
RJ E
RJ EP
RLC
RPDA
Sir. (ou S.)
TDP
Quotidien juridique
Revue administrative
Revue des contrats
Rpertoire Dalloz de contentieux administratif
Rpertoire Dalloz des Collectivits Locales
Revue de droit public et de la science politique
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Revue du droit de l'Union europenne
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Revue franaise de droit administratif
Revue franaise de droit constitutionnel
Revue de la dcentralisation
Revue franaise de finances publiques
Revue gnrale des collectivits territoriales
Revue gnrale de droit international public
Revue internationale de droit conomique
Revue juridique de l'environnement
Revue juridique des entreprises publiques
Revue Lamy de la concurrence
Revue pratique de droit administratif
Sirey (revue)
Tribune du droit public (la)
Juridictions
7

CAA
C. Cass
CC
CE
CEDH
CJ CE
TA
TC
Cour administrative d'appel
Cour de cassation
Conseil constitutionnel
Conseil d'Etat
Cour europenne des droits de lhomme
Cour de justice des communauts europennes
Tribunal administratif
Tribunal des conflits

8

INTRODUCTION
Aujourdhui, tout le monde est daccord que, pour quil yait une dmocratie
locale effective, acceptable pour tous, il faut quil y ait une implication des habitants
dans le processus dcisionnel. Cette ide ne date pas dhier et les autorits nationales et
locales ont compris que celle-ci ne peut pas se raliser sans passer par une
dcentralisation de ladministration franaise pour manciper les collectivits
territoriales et leurs populations.
Cest ainsi que dans les annes 1970, alors que la volont de dcentralisation se
prcise, elle est porte, gauche, par des rves autogestionnaires et, droite, par la
moderne fraction giscardienne.
Les lections municipales de 1977 ont fait date. La gauche y remporte un succs
clatant, lissue dune campagne lectorale fortement politise
1
. Les forces de gauche
partagent alors le mme emblme autogestionnaire . Le parti socialiste (PS), le parti
socialiste unifi (PSU), le parti communiste (PC), les groupes daction municipale
(GAM), ont un programme municipal commun avec, au cur, la participation des
citoyens. Si des rticences multiples sexpriment derrire l autogestion , notamment
sur la question de savoir sil faudra lgifrer ou non sur la participation des habitants,
lambition est partage : associer les citoyens de manire permanente aux dcisions,
changer lconomie des relations de pouvoir. Cest le socle commun de lautogestion.
En 1974, aux assises nationales du socialisme, reprsentants du PS, du PSU, et de la
troisime composante (militants de la CFDT et GAM) se rejoignent. Pour vous tous,
ici, les assises sont le confluent o se rejoignent les fleuves
2
, dclare le premier
secrtaire Franois Mitterrand au terme dun discours o lautogestion est sollicite
comme projet transversal. Robert de Caumont, secrtaire national des GAM, devient
membre du comit directeur du PS. Lambition des GAM est ferme : prendre le

1
Malgr le succs de J acques Chirac Paris, les lections consacrent une large victoire de l'Union de la gauche
dans l'ensemble du pays. Ce ci semble plbisciter la stratgie d'union des partis socialiste et communiste. Le total
des voix de gauche s'lve 50.8%, ce qui constitue un succs historique. La majorit elle, s'effondre 41.9%
des voix en moyenne. De nombreuses voix de la majorit sortante se sont portes sur les listes cologistes et sur
les listes de Michel J obert qui ne se situaient ni gauche, ni droite. Au sein de la majorit mme, Valry
Giscard d'Estaing apparait comme le principal perdant, ayant perdu les lections municipales face la gauche et
la mairie de Paris face J acques Chirac. Sur les 221 communes de plus de 30 000 habitants, 155 reviennent la
gauche (dont 72 au PCF et 81 au PS), qui avait dj connu un succs important (+194 cantons) aux lections
cantonales de 1976. Cette victoire profitant au sein de la gauche d'abord au PS, les tensions se renforcent entre
lui et le PCF qui rompt l'accord d'Union de la gauche ; la droite remporte les lections lgislatives de 1978.
2
Discours de Franois Mitterrand le 12 octobre 1974 ; www.psinfo.net.
9

pouvoir pour le rendre aux citoyens . Leur critique des notables, ces personnages
ceints dune charpe tricolore qui incombe lincarnation de leurs villes
3
est froce.
A une dmocratie de dlgation, ils opposent la vraie dmocratie de participation
venir. Pour la droite giscardienne au pouvoir, les projets de dcentralisation avancent,
justifis par la modernit de la dmocratie locale, dfinie la fois comme transfert du
pouvoir vers les lus locaux et participation des habitants. Sous limpulsion du prsident
de la Rpublique, des rapports Guichard et Delmon en 1976 et 1977
4
, sur la ncessit de
dcentraliser en dveloppant la participation des habitants de manire indispensable, ont
t adopts. En 1979 est mme discut au sein du seul Snat un projet de
dcentralisation qui comporte un chapitre entier sur la participation des habitants et
propose le rfrendum dcisionnel local, formule qui paraitra exorbitante et dplace
pour le parlement appel en discuter dans les annes 1990. Le Snat saccorde en
dbut de discussion pour rejeter lensemble du dispositif, et il le fera lunanimit
moins deux voix. Mais il tient discuter, batailler, amender pendant trois jours pour
bien fixer sa dfinition de la dmocratie locale : ds lors que le pouvoir sera dcentralis
vers les lus locaux, la participation se dploiera spontanment, naturellement, elle na
pas besoin dtre organise par des lois car elle relve dune affaire de culture et de
libert locale. Pour les snateurs, en 1979, la dcentralisation est une condition
ncessaire et suffisante la dmocratie locale. Ils se font les dfenseurs dune dfinition
amricaine et sociale de la dmocratie dans laquelle la socit est bonne, fonctionne
naturellement bien et o le pouvoir politique doit tre rduit au minimum. On retiendra
surtout de cette premire discussion dun projet de dcentralisation que rien ne pourra se
faire sans laccord des lus locaux : ce sont les plus professionnaliss dentre eux qui
votent les lois au parlement. La rforme de la dcentralisation, quels quen soient les
initiateurs, sera pilote par les lus locaux.
La loi du 2 mars 1982 constitue pour Gaston Defferre la loi locomotive qui doit
rendre la dcentralisation du pouvoir irrversible. Elle sera suivie de lois wagons .
Elle repose sur trois lments. Dabord, lexcutif du dpartement est transfr du

3
Discours de Franois Mitterrand, op. cit.
4
Pour ces rapports, voir Sorbets CLAUDE. Dmocratie locale, citoyennet et participation : des processus
en questions , in Annuaire des collectivits locales : Lorganisation territoriale de la France de demain,
Tome 22, 2002, pp. 11-23.

10

prfet, reprsentant de lEtat dans le dpartement, au prsident du conseil gnral, lu
par les conseillers gnraux. Ensuite, une nouvelle collectivit locale est cre, la
rgion, dont le conseil sera lu pour la premire fois en 1986, dans le cadre
dpartemental. Enfin, la tutelle du prfet sur les lus locaux est supprime. Dornavant,
les actes pris par les collectivits locales sont excutoires de plein droit, les collectivits
locales doivent les transmettre au service du contrle de lgalit la prfecture qui, a
posteriori, peut saisir le tribunal administratif en cas dirrgularit. Ce changement sur
le contrle de lgalit des actes des collectivits locales est fondamental : les
collectivits locales deviennent majeures. Cest bien, dans son ensemble en trois points,
dune rforme radicale de dcentralisation quil sagit en 1982 : elle confre du pouvoir
aux lus du peuple au dtriment de lEtat au niveau local.
En revanche, il nya rien ou presque sur la participation des citoyens dans cette
grande loi qui fixe le cadre de cette dcentralisation la franaise. En seconde lecture,
un dput alors non inscrit, Adrien Zeller, introduit un amendement qui sera repris
lunanimit sans discussion tellement il parat inoffensif : des lois dtermineront les
conditions de participation des habitants la vie locale . Il faut attendre dix ans aprs
que ce vague engagement soit concrtis dans la loi du 6 fvrier 1992
5
contenant un
chapitre sur la participation des habitants. Les relations gouvernants-gouverns
lchelle locale ne font pas lobjet dune redfinition. La dmocratie locale, cest alors
le pouvoir aux lus avec un dcor citoyen.
Les wagons suivront la locomotive dans les annes 1980. En 1983, il sagit
de donner des comptences aux nouveaux lus : des choses dcider puisquils ont
dornavant le pouvoir de le faire. Comme sont instaurs trois niveaux de collectivits
locales, la commune, le dpartement et la nouvelle rgion, on tentera de les spcialiser
dans un domaine, afin de limiter la prvisible confusion. A la commune revient la
gestion des sols et lurbanisme, au dpartement laction sociale, la rgion la formation.
Cette rpartition par bloc de comptences volera immdiatement en clats. Car, ds
quil sagit de distribuer prcisment les comptences, les reprsentants des collectivits
locales au Parlement, puissamment relays par les associations dlus, marchandent. De
ces marchandages successifs natra au cours du temps une confusion relle quant aux
comptences exerces par chaque collectivit locale. Dautant plus sur le terrain, chacun

5
Loi n92-125 du 6 fvrier 1992 relative l'administration territoriale de la Rpublique J .O.RF n33 du 8 fvrier
1992, p. 2064.
11

se sent matre chez soi et veut tout faire. En 1984 est accroch un nouveau wagon :
la fonction publique territoriale. Les lus ont maintenant un pouvoir de dcision et des
comptences, il leur faut des moyens humains : une technostructure sur laquelle
sappuyer. Ladministration locale crot, cependant moins vite que les cabinets des
prsidents de collectivit locale chargs dassurer les relations entre les prsidents et
ladministration. Dautres wagons suivront. Ainsi va la dcentralisation.
La participation a disparu. Elle sest ringardise . La disparition de la
thmatique participative est dautant plus tonnante gauche que sa passion pour
lautogestion avait t grande. Sur le plan national, ds la locomotive de 1982, il
apparat que les deux assembles parlementaires sont des assembles dlus locaux.
Les choix qui sont faits sont ceux des lus locaux qui contrlent le processus
lgislatif
6
.
Dans les annes 1990, la participation opre un grand retour dans le discours
politique, sous une forme tristement affadie. La dcennie souvre en grande pompe : la
promesse faite en 1982 est tenue. En 1992, pour les dix ans de la dcentralisation, le
Parlement vote une nouvelle loi qui comporte un chapitre entirement consacr la
participation des habitants. Un droit gnral tre consult y est proclam. Il
sincarne dans la Loi ATR (Administration territoriale de la Rpublique)
7
par deux
procdures dune certaine timidit : dune part, les comits consultatifs
8
; dautre part, la
consultation par votation
9
. Dautres lois suivront sur le mme thme. Dans les annes
1990, en matire de participation locale, le lgislateur franais sest mis codifier en
tous domaines : la loi de 1991 sur la ville
10
institue le principe dune concertation avec
les habitants pour toute opration damnagement, la loi de 1992 sur leau
11
institue les
commissions locales de leau, la circulaire Bianco de 1992
12
pose les bases du dbat

6
Pierre SADRAN, le systme administratif franais, Montchrestien , Clefs politiques , Paris, 1996.
7
Loi n 92-125 du 6 fvrier 1992 relative ladministration territoriale de la Rpublique J .O. n33 du 8 fvrier
1992, p. 2064.
8
Un maire peut crer un comit quil prside, au sein duquel il nomme les habitants quil souhaite sur un sujet
relevant des comptences de la commune. La mission du comit se borne transmettre une fois par an un rapport
crit au conseil municipal.
9
Un maire peut soumettre aux lecteurs, par vote mais pour un simple avis, un projet qui concerne la commune.
10
Loi dorientation pour la ville n 91-662 du 13 juillet 1991, J .O du Snat du 13 juin 1992.
11
Loi n 92-03 du 3 janvier 1992 sur leau, J .O du 4 janvier 1992.
12
Circulaire du 15 dcembre 1992 relative la conduite des grands projets nationaux dinfrastructures, J.O. n
48 du 26 fvrier 1992.
12

public pralable toute opration damnagement de grande ampleur, la loi de 1995 sur
lenvironnement
13
prvoit la cration de la commission nationale du dbat public, etc.
Tout le monde, ou plutt le monde des lus locaux et de lEtat, saccorde
reconnatre la difficult de dcider. Comme lcrit Sandrine Rui, Les citoyens se
rebellent, disent non, disent pas chez moi, contestent. LEtat, pour les grands projets
damnagement dont il a la maitrise comme le TGV, dcide, partir de 1992, face la
panne de laction publique, de se faire animateur en participation
14
. Les lus locaux
sont dautant plus volontiers enclins le suivre quils sentent aussi cette crise de la
reprsentation. Le citoyen nest plus ce quil tait : il ne vote plus et serait devenu
individualiste, difficilement gouvernable. Le management participatif, loin de diluer le
pouvoir politique, contribue renouveler son mode de lgitimation. Comme un cho au
management nocapitaliste qui ne cesse de valoriser l implication personnelle , la
participation , les excutifs locaux se convertissent la mme clbration. Avec
cette forme de participation impulse et voulue par les dcideurs, ce sont des objectifs
gestionnaires qui sont recherchs : il sagit damliorer la gestion en prenant des
dcisions efficaces car lgitimes. Lappel la participation des citoyens dans les annes
1990 a ceci de particulier par rapport aux annes 1970 quil mane principalement non
pas des opposants ou de groupes militants mais des titulaires de positions de pouvoir.
La dmocratie locale se fait bavarde. Il nest pas sr quelle devienne plus
dmocratique. Les lus locaux, sigeant au Parlement, sont pour la dmocratie
participative tant quelle reste dans le cadre de la dmocratie reprsentative. Les
procdures, instances, conseils, dispositifs organiss par les lois ne remettent pas en
cause lessentiel : le plus souvent ce sont les excutifs locaux qui dcident de la mise en
uvre de la participation et conservent la maitrise de la dcision finale. Il sagit de faire
parler les participants sans que le lien avec la dcision finale ne soit clairement tabli.
Par ailleurs, le projet participatif local est dans le mme temps largement
compromis par lautre mouvement lgislatif des annes 1990 : celui qui concerne
lintercommunalit. Les principales lois de dcentralisation dans les annes 1990
portent sur la promotion, le dveloppement et le renouvellement dun nouveau type
de collectivit qui ne veut pas dire son nom : les structures intercommunales fiscalit

13
Loi n 95-101 du 2 fvrier 1995 relative au renforcement de la protection de lenvironnement, J.O n 29 du 3
fvrier 1995.
14
Sandrine RUI, La dmocratie en dbat. Les citoyens face laction publique, Armand Colin, Paris, 2004.
13

propre. Par leurs comptences, leurs budgets, les 95 % de territoire quelles couvrent,
les communauts de communes, les communauts dagglomration, les communauts
urbaines, sont les grandes crations des annes 1990. Ces structures qui ne sont pas
lues au suffrage universel direct sont mal identifies par les citoyens. Elles
hypothquent dautant plus toute ide de participation quelles consolident largement
les tendances locales la complexit et au marchandage. Il y a donc quatre niveaux
institutionnels de dcision locale au nom de lensemble des citoyens : communes,
intercommunalits, dpartements, rgions.
Les annes 2000 nont rien arrang. Au tournant du millnaire on a beaucoup
parl de proximit et les lections municipales de 2001 constituant mme une sorte de
baptme pour la proximit. Avec Rmy Lefebvre nous pouvons dire qu travers le
terme de proximit, on valorise un citoyen passif, pris isolment, dont il convient de
prendre en charge les besoins en offrant des services, mais pas forcment des citoyens
actifs et titulaires de droits dans lespace public
15
. Le succs du mot proximit ,
tout en posant comme une vidence que la rponse aux problmes doit soprer au plus
proche, met les prestations individualises, le clientlisme et la relation de service au
cur du mtier politique
16
. La dmocratie de proximit est ainsi en partie en
contradiction avec la dmocratie participative. Le succs rhtorique du terme proximit
na pour autant pas empch, par endroits, le dveloppement de dispositifs participatifs
locaux faisant preuve de volont, dimagination et de rflexion, mme si, en ltat actuel
du systme institutionnel local, la question de leur sens et donc de leur utilit simpose
aux participants, lus et non lus.
Le dbut des annes 2000 a laiss des traces dans la Constitution en matire de
dcentralisation avec le passage de J ean-Pierre Raffarin Matignon. Alors que le
constat semblait tre partag et quun dbut de consensus mergeait quant la ncessit
de rgionaliser laction publique, doprer des choix entre les niveaux de collectivits
locales et dlire les structures intercommunales au suffrage universel direct, le poids
des conservatismes sest impos tout au long de la ngociation de l acte II de la
dcentralisation . Outre la promotion de la Rpublique des proximits et de
la France den bas , le nouveau premier ministre et ancien prsident de la rgion

15
Rmi LEFEBVRE, Rhtorique de la proximit et crise de la reprsentation , Cahiers lillois dconomie et
de sociologie, LHarmattan, Paris, fvrier 2001, p. 115.
16
Christian LE BART et Rmi LEFEBVRE, La proximit en politique. Usages, rhtorique, pratiques, Presses
universitaires de Rennes, Rennes, 2005.
14

Poitou-Charentes, a voulu sa rforme de la dcentralisation. Alors que la
dcentralisation tait plutt jusqu prsent laffaire des socialistes uvrant travers la
loi, J ean-Pierre Raffarin a obtenu du prsident de la Rpublique une rvision
constitutionnelle pour un nouvel lan de la dcentralisation, la mre des rformes
selon lui. Il sagissait de la vingt-deuxime rforme constitutionnelle depuis 1958, celle
dont le texte est dailleurs le plus long.
Le projet, dpos le 16 novembre 2002, discut lhiver, aboutit au printemps
suivant, lorsque le congrs adopte la loi constitutionnelle du 28 mars 2003
17
. Une
rforme dampleur qui fixe le cadre constitutionnel de la dcentralisation. Si le texte
adopt entrine largement les volutions dj vots, consacrant les acquis
dcentralisateurs antrieurs, il y a des innovations : ainsi en va-t-il de la nouvelle
rdaction de larticle premier : la France est une Rpublique indivisible, laque,
dmocratique et sociale. Son organisation est dcentralise . Les innovations peuvent
tre trs conservatrices dans le texte adopt, comme celle constituant confrer au
Snat une priorit dexamen sur les projets de loi ayant pour principal objet
lorganisation des collectivits locales et les projets de loi relatifs aux instances
reprsentatives des franais tablis hors de France
18
. A travers le rle prminent
confr au Snat, le poids des lus locaux dans le processus dcentralisateur est encore
renforc, rebours de ce quil faudrait faire.
Pourtant, lampleur de la rforme se mesure davantage la longueur des articles
quaux aspects vritablement innovants par rapport la pratique. Cette rforme aurait
pu hirarchiser les collectivits territoriales entre elles, car son dessein tait bien de
confrer une inflexion rgionale la dcentralisation. Mais, en inscrivant dans la
Constitution le principe de non tutelle dune collectivit sur une autre, elle a reconduit le
statu quo. Pire, la rforme sest enlise dans les conservatismes et, dans la distribution
ultrieure des comptences. En 2004 le dpartement sest trouv dot de comptences
indites et importantes (dans le domaine des personnes ges, des handicaps, du rseau
routier, de la sectorisation des collges, etc.), alors que la rgion se voyait prive dun
statut dautorit organisatrice, y compris dans le domaine conomique
19
. En fait dacte
II de la dcentralisation, il sagit plutt dun empilement de principes daction publique

17
Loi n2003-276 du 28 mars 2003 relative lorganisation dcentralise de la Rpublique, J.O. n 75 du 29
mars 2003.
18
Art. 39 de la loi n2003-276 du 28 mars 2003 relative lorganisation dcentralise de la Rpublique, op. cit.
19
Laurence LEMOUZY, 2007-2012, les scenarios du possible et du souhaitable, Institut de la dcentralisation,
proposition pour une nouvelle dcentralisation, 2006.
15

dj largement existants, sans relance institutionnelle. Ainsi en va-t-il du principe de
subsidiarit
20
ou mme de la consultation des lecteurs (droit de ptition linitiative
des lecteurs et rfrendum dcisionnel linitiative des collectivits locales). Prenant
acte de lclatement des comptences et des collectivits locales sur le terrain, la
Constitution autorise le lgislateur choisir au cas par cas un chef de file
21
. La rforme
de 2003 semble surtout ouvrir la porte des territoires gomtrie variable et exerant
des comptences la carte. Des collectivits nouvelles pourront tre cres par la loi, les
collectivits pourront elles-mmes, exprimenter des rapprochements, des fusions.
Comme lcrit Jean-Franois Brisson Lclatement des structures, la multiplication
des collectivits statut drogatoire, lies entre elles par une srie de contrats dans la
conduite des politiques publiques, dessinent lhorizon dgag par la rforme
constitutionnelle
22
. Certains peuvent, se rjouir de ce que la physionomie de la
France, quasi gomtrique, que nous avons toujours connu depuis linvention de
lHexagone, aura profondment chang dans les cinq ou dix ans venir
23
. Le modle
sous-jacent est celui de la coalition de projet , cest--dire de regroupements
temporaires dacteurs publics et privs autour doprations spcifiques. Le revers de la
mdaille dune telle flexibilit est pourtant laffaiblissement dinstitutions locales
lgitimes et clairement identifies, gages la fois dautonomie locale et de solidarit
entre collectivits locales. Lillisibilit renforce de laction publique rend alatoire tout
contrle politique des citoyens alors que les dispositions relatives la solidarit entre
collectivits locales riches et pauvres nont aucun caractre obligatoire. En outre, parce
quelle ne sattaque pas au caractre morcel du monde local, mais au contraire le
favorise, la Constitution rend difficile la prquation en raison de la multitude des
collectivits locales.
La libert des collectivits locales est tributaire de leur autonomie financire.
Cest sur ce point que la rforme constitutionnelle devait surtout rassurer le monde des
lus locaux. La compensation financire des transferts de charges rsultant du transfert
aux collectivits locales de comptences exerces na t ni intgrale ni concomitante.

20
Les collectivits territoriales ont vocation prendre les dcisions pour lensemble des comptences qui
peuvent le mieux tre mises en uvre leur chelon , art. 72 de la constitution.
21
Aucune collectivit territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque lexercice
dune comptence ncessite le concours de plusieurs collectivits territoriales, la loi peut autoriser lune dentre
elle ou un de leur groupement organiser les modalits de leur action commune , art. 72 de la constitution.
22
J ean-Franois BRISSON, Les nouvelles clefs constitutionnelles de rpartition matrielle de comptences
entre lEtat et les collectivits locales , AJ DA, n 11 du 24 mars 2003, p. 529.
23
J ean-J acques CHEVALLIER, Guy CARCASSONNE et Olivier DUHAMEL, La Ve Rpublique, 1958-2004 :
histoire des institutions et des rgimes politiques de la France, Armand Colin, Paris, 2005.
16

Elle na pas tenu compte des situations de richesse ou de pauvret des collectivits
concernes. Le systme est complexe, notamment en raison de larticulation entre les
concours financiers de lEtat et la fiscalit locale. LEtat a, au cours des dernires
annes, considrablement recentralis ou nationalis les finances locales, par exemple
en allgeant les diffrentes taxes locales, en supprimant des impts locaux telle que la
taxe professionnelle
24
, en ne compensant pas intgralement les transferts de charges ou
encore par le dveloppement des dpenses obligatoires portant atteinte lautonomie
des collectivits locales. La nouvelle rdaction constitutionnelle, en raison de son flou,
ne garantit pas vritablement lautonomie financire
25
. Ce flou smantique du texte
constitutionnel devait tre clairci par la loi organique postrieure. Cela na pas t le
cas, la question de lautonomie financire des collectivits locales tant toujours
lordre du jour.
Cest toute la rforme constitutionnelle de 2003 qui empile ainsi des principes
flous, faute dune inspiration dmocratique seule mme de fonder une rpartition
claire des rles entre lEtat et les collectivits locales. Jusque dans leurs silences, la
rforme constitutionnelle de mars 2003 et les textes qui lont suivie ne drogent pas aux
invariants qui font la recette dcentralisatrice depuis 1982 : il na pas t question de
prendre au srieux la dmocratie locale ni daffronter une rforme institutionnelle
dampleur qui donnerait une ralit aux ides de sparation des pouvoirs, de
responsabilit, de contrle et de contre-pouvoirs. La rforme ne touche pas au
prsidentialisme local et la toute puissance des excutifs locaux. Elle consacre lide
de la participation des habitants en prenant bien soin de prciser quel point cette
participation doit tre dcide et contrle par les excutifs locaux. Elle nvoque pas le
cumul des mandats, non plus que llection des structures intercommunales. Cest

24
Au 1er janvier 2010, comme l'avait annonc le prsident de la Rpublique le 5 fvrier 2009, la taxe
professionnelle a t supprime sur la totalit des investissements productifs. Les objectifs de la rforme taient
dviter les dlocalisations des entreprises et de permettre aux industriels de se battre armes gales avec les
concurrents trangers. Valide par le Conseil constitutionnel, le 29 dcembre, la suppression de la taxe
professionnelle est effective depuis le 1er janvier 2010. Elle est remplace par une contribution conomique
territoriale (CET), compose d'une cotisation foncire des entreprises (cotisation locale d'activit (CLA) et d'une
cotisation sur la valeur ajoute des entreprises (CVAE). Les investissements des entreprises ne seront donc plus
taxs. Un nouvel impt, qui taxera toutes les entreprises de rseau (rseaux ferroviaires, mais aussi rseaux de
communication et d'nergie), vient complter la CET. Il devrait rapporter 1,5 milliard d'euros. En 2010, pour
compenser les pertes de revenus lies la taxe professionnelle, les collectivits locales devraient recevoir "une
compensation relais avec la garantie" dtre "au moins quivalente au produit reu en 2009, corrig, le cas
chant, des variations du taux de la cotisation locale d'activit", avait prcis le Premier ministre devant le 92e
Congrs des maires et des prsidents de communauts de France.
25
Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivits territoriales reprsentent, pour chaque
catgorie de collectivits, une part dterminante de lensemble de leurs ressources , art. 72-2 de la constitution.
17

pourquoi on peut se poser la question suivante : plus de dcentralisation signifie-t-elle
plus de dmocratie ? La rponse donne des apprciations divergentes sur les mesures
prises. Cest ce quillustre Pierre Sadran : certains voient le verre moiti plein et se
flicitent de la dmocratisation dans la dcentralisation. Dautres voient le verre
moiti vide et dplorent la vacuit de la dmocratie locale. Il sagit dun tat des lieux
contrast mais force est de constater que mme sil ya eu des progrs, la dmocratie
reprsentative prsente encore des lacunes et que la participation citoyenne, cense
apporter des solutions ces lacunes, accumule encore de nombreuses limites
26
.
En 2010, la loi de rforme des collectivits territoriales
27
, inspire des rapports
28

qui lavaient prcd et qui laissaient augurer des volutions plus fondamentales, ne
figurera pas au palmars des grandes rformes qui ont ponctu la dcentralisation. En
effet, mme si elle constitue une avance certaine dans la construction de
lintercommunalit, la loi soulve plus de questions quelle ne fournit de rponses.
La France des collectivits locales est aujourdhui un mille-feuilles qui
superpose des institutions trop nombreuses. Pour lheure, les 36 700 communes
franaises (dont 60 % ont moins de 500 habitants), les 101 dpartements, les 26 rgions,
les multiples structures intercommunales qui couvrent lintgralit du territoire
hexagonal, dcident de pans entiers de la vie quotidienne : emploi, famille, transport,
solidarit, cole, sant, logement, etc. Cette multiplication des institutions locales
engendre une complexit qui affaiblit les institutions reprsentatives alors mme que
cest sur leur organisation dmocratique quil faut fonder leur capacit de prise de
dcision lgitime. Ces collectivits locales tournent le dos aux impratifs de sparation
des pouvoirs et de responsabilit politique au cur de la dfinition de la dmocratie
depuis deux sicles. La confusion des pouvoirs y est systmatiquement organise au
bnfice dun pouvoir excutif puissant (maire, prsidents de structures
intercommunales, de conseils gnraux et rgionaux). Les assembles dlibrantes sont
alors rduites des fonctions de soutien de la majorit, sans droit dinitiative, sans
possibilit dengager la responsabilit de lexcutif local, quil sagisse de lui demander

26
Pierre SADRAN, Dmocratie locale : les carences de lacte II , Cahiers franais, n 318, janvier/ fvrier
2004.
27
Loi n 2010-1563 du 16 dcembre 2010 sur la rforme des collectivits territoriales, J .O. n0292 du 17
dcembre 2010, p. 22146.
28
Notamment le Rapport Balladur sur la rforme des collectivits territoriales remis le jeudi 5 mars 2009 au
Prsident de la Rpublique : www.vie-publique.fr.,dernire visite le 8 dcembre 2011.
18

des comptes ou de le renverser. Lopposition prive de moyens daction ne sert que de
faire-valoir.
On comprend ds lors non seulement quun tel systme politique pour se
maintenir ne cesse dappeler la participation citoyenne, mais aussi le scepticisme que
suscite cet appel. Comment les lieux de dcision que sont les collectivits locales
pourraient-ils efficacement associer les citoyens ? Les possibilits de participation des
habitants la prise des dcisions locales sont dabord tributaires de changements dans
lorganisation des collectivits locales et dune transformation de la dmocratie
reprsentative locale. Les procdures participatives ont vocation sappliquer en
particulier sur des sujets locaux relevant des comptences des collectivits locales. Or,
la conception actuelle du pouvoir local et les modes de dcision entre collectivits
locales et au sein de celles-ci rendent au mieux dcoratif lappel la participation des
citoyens au plan local. Cette distance entre, dun ct, des discours valorisant un citoyen
participant et, de lautre, des institutions locales et des modes de dcision inchangs et
peu favorables la prise en compte dun pouvoir citoyen est devenue aujourdhui
problmatique. Elle renforce la dfiance et le scepticisme non seulement de citoyens
engags dans les dispositifs participatifs proposs, mais aussi des lus et techniciens qui
veulent y croire.
Il sagit bien de rduire cette distance en transformant les institutions locales
dans un sens dmocratique afin que les dispositifs participatifs soient en mesure
daffecter les processus de dcision. Un peuple de citoyens vertueux, dsireux de
participer aux affaires publiques, qui sengagent, pluriels et nanmoins gaux, lesprit
libre dans une discussion rationnelle pour dcider localement ne se dcrte pas certes
par Constitution
29
disait Marion Paoletti. Nanmoins, un texte fondateur peut
favoriser et non pas dcourager le renouvellement de la dmocratie locale. Dans aucun
de ses articles, la Constitution de la Ve Rpublique ne cherche fixer le cadre
dmocratique qui simpose pour les collectivits locales. La constitution dune
Rpublique qui proclame dsormais que son organisation est dcentralise
30
ne
devrait-elle pas dabord sattacher affirmer que les collectivits locales sorganisent
sur le principe de la sparation des pouvoirs et de la responsabilit du pouvoir excutif
face lassemble locale ? Ne devrait-elle pas lier le principe de libre administration des

29
Marion PAOLETTI, Le gouvernement local en question : Dcentraliser dabord, dmocratiser dabord, La
Dcouverte, Paris, 2007, p. 9.
30
Article 1 de la Constitution aprs la rforme de 2003, op. cit.
19

collectivits locales et dautonomie locale au droit la participation des citoyens ? Ne
devrait-elle pas se recentrer sur lorganisation dmocratique des pouvoirs locaux pour
asseoir lautonomie locale et la dcentralisation pour que les citoyens sintressent
davantage aux affaires et aux politiques publiques locales qui les affectent
directement ? Pourtant, ils sont de fait, largement tenus aux marges et leur
participation, quand elle existe, naffecte que de manire rsiduelle le processus de
dcision
31
. Ce hiatus nest pas sans lien avec la fabrique de la loi nationale par les lus
locaux, compte tenu du cumul des mandats. Si, depuis les annes 1990, les mesures
lgislatives sur la participation des citoyens au niveau local se multiplient, les relations
entre gouvernants et gouverns ne se sont pas modifies. La
participation institutionnelle est au mieux facultative et superficielle et ne remet pas
en cause la dcision finale qui revient invariablement aux lus. Comme le soutenait
Ccile Blatrix, le dispositif lgislatif sur la participation donne le change plus quil ne
change la donne
32
. Incapables de favoriser la discussion et la dcision collectives au
sein des assembles lues, comment les textes inciteraient-ils les lus associer de
manire effective la population la plus large possible aux dcisions des assembles ?
La dcentralisation est faite par les lus locaux pour les lus locaux
proclamait Patrick Devedjian, alors ministre des liberts locales, au Snat, pour lancer la
rvision constitutionnelle de 2003. Cette phrase a le mrite de dcrire sans faux-
semblants la ralit. Le corporatisme des lus est puissant et puissamment luvre
depuis le dbut dans la dcentralisation. Les incohrences, les cots et la complexit de
la dcentralisation ne lui sont pas trangers, comme les silences persistants en matire
de dmocratie locale. Le Snat et lAssemble nationale sont composs, pour la plupart,
dlus locaux ; les associations corporatistes dlus locaux sont les groupes dintrt les
plus aptes en France donner force de loi leurs revendications. Alors, il est vrai
que la dcentralisation est faite par les lus locaux pour les lus locaux . Les
pouvoirs sont centrs sur eux, cest leur point commun. La France des collectivits
locales est, en ralit, un systme fodal structur comme un mille-feuilles de fiefs
opaques o le pouvoir sexerce au plus grand profit dune corporation dlus

31
. Dispositifs participatifs , Politix, n 75, 2006.
32
Sandrine Rui, Changer la donne ou donner le change , Economie et Humanisme, n 382, 2007, p. 68.
20

cumulants
33
. Ce nest pas une fatalit. La dcentralisation pourrait tre faite par des
parlementaires pour des citoyens et anime par des lus locaux.
Llection de Nicolas Sarkozy la prsidence de la Rpublique a fait reculer une
nouvelle fois lhorizon pour cette mesure, un mandat unique pour les dputs. Sa
pratique du cumul des mandats et des fonctions entre 2002 et 2007, sa conception de la
politique comme une concentration des pouvoirs en la personne du Prsident signalent
quil ya peu attendre en ce domaine dune rforme qui viendrait den haut. Tant que
les dputs et les snateurs continuent dtre des lus locaux, les frontires de la
dmocratie locales ne seront pas redessines.
Le bilan de la dmocratie locale dans la dcentralisation prte beaucoup de
critiques parce que, depuis 1982, la rforme de la dcentralisation ne sest pas faite au
nom de la dmocratie locale, ou du moins, dans la participation des citoyens la prise
des dcisions locales. En effet, cette dcentralisation a t plus administrative que
politique. Selon les mots de Gaston Defferre en 1981, transfrer un pouvoir de
dcision dans diffrents domaines de lEtat des lus locaux, on gagnerait en efficacit
en se rapprochant des besoins locaux. Et en donnant le pouvoir aux lus locaux, on
allait modifier profondment les relations entre gouvernants et gouverns par une
participation de tous
34
.
Les dizaines de lois, les centaines de dcrets, les rformes constitutionnelles qui
constituent dsormais le maquis dcentralis , se justifient depuis un quart de sicle
par une constante exigence : la dmocratie locale. Depuis des annes apparaissent,
sclipsent, tournent et reviennent ces slogans : participons, participez . Lexamen,
mme rapide, de ces discours en lien avec les grandes tapes de la dcentralisation,
signale combien lappel la participation des citoyens sert asseoir un pouvoir local
assez peu conforme aux standards dmocratiques. De fait, la dcentralisation consiste,
au nom de la dmocratie locale, confrer des responsabilits et des pouvoirs aux
collectivits locales sans rgler pour autant les contraintes dmocratiques de la dcision
locale.
Sur plan juridique enfin, un bilan constitutionnel et lgislatif des rformes
intervenues depuis les grandes lois de dcentralisation des annes 1980 montre que

33
Marion PAOLETTI, Dcentraliser dabord, dmocratiser dabord. Le gouvernement local en question,La
Dcouverte, Paris, 2007, p. 11.
34
Tout nouveau ministre de lintrieur de Franois Mitterrand.
21

celles-ci ont t plus une proclamation de principes quune volont relle dapporter des
solutions la mise en place dun processus dcisionnel local dmocratique. Lanalyse
que nous ferons de lensemble des textes et de la jurisprudence qui dterminent le jeu
politique local nous permettra de mettre laccent sur les avances et les manquements de
ce droit, pour ventuellement y porter nos jugements. En effet, face un droit lectoral
pars et incomplet, le juge administratif a jou un rle trs important pour garantir la
sincrit des oprations lectorales, et cela, au point de violer ce droit.
Linertie et la timidit du lgislateur en la matire ont en quelque sorte, t
masques par les discours sur la dmocratie locale assimilant abusivement
dcentralisation et dmocratie locale. Malgr les nombreuses rformes qui caractrisent
le contexte actuel, il y a une remise en question permanente du systme politique local.
Le mode de fonctionnement des institutions et des espaces de participation ainsi que le
rle des diffrents acteurs de la socit sont remis en question. Ainsi, Comment dans
ces conditions, contribuer la rflexion autour dun procd permettant une
participation dmocratique des citoyens la prise de dcisions locales ?
Cest justement ce qui donne lintrt de traiter un tel sujet. Il sagira de rflchir
sur un certain nombre de critres partir desquels il pourrait tre possible de mettre en
place des institutions locales et des dispositifs de participation dont le fonctionnement
permettrait un processus dcisionnel dmocratique. Ces critres politiques, juridiques et
sociaux sont ceux qui se dgagent de la pratique elle-mme, ceux auxquels se rfrent le
plus souvent les acteurs eux-mmes. Ils croisent galement les proccupations de la
philosophie politique, en particulier les crits des thoriciens de la dmocratie
dlibrative. Chacun de ces critres que nous envisagerons au fur et mesure
correspond une srie de difficults ou de dilemmes, auxquels sont confronts les
acteurs de la participation.
La lgitimit dans nos socits tant indexe sur lide de reprsentativit, cette
question sera au centre de notre rflexion dont les institutions et les dispositifs seront
lobjet. Il va de soi que ces institutions et ces dispositifs se doivent dtre reprsentatifs.
Mais reprsentatifs de quoi ? Sagit-il dune reprsentativit politique, auquel cas il faut
faire en sorte que toutes les opinions y soient reprsentes et quy soient notamment
associs les acteurs mobiliss au sein des associations ? Sagit-il dune reprsentativit
statistique et sociologique, qui peut exiger que toutes les catgories de population soient
reprsentes ? Souhaite-on enfin faire parler les citoyens ordinaires, par voie de tirage
22

au sort ou assurer une reprsentation imprative des groupes les plus dfavoriss, en
favorisant des quotas ? La lgitimit de tels dispositifs est-elle fonde sur le nombre de
ceux qui y participent ou sur la qualit des arguments qui sy changent ? Selon loption
prise et le critre de reprsentativit dont on se proclame, la rponse ces questions
diffrera et les critres dvaluation du dispositif pourront varier.
La rfrence la philosophie politique contemporaine nous permettra galement
de rpondre au dilemme de lgalit concernant la participation des citoyens la prise
de dcisions locales. En effet, dans la plupart des expriences se pose galement la
question de la place des populations les plus faibles et les plus dmunies socialement
face aux politiques. Dans un contexte dloignement croissant lgard du politique, il
est normal que les populations dsertent des dispositifs qui ne feraient que reproduire la
politique classique par dautres moyens. Face au constat quasi-universel selon lequel les
jeunes, les catgories populaires et les personnes dorigine trangres ont tendance
fuir les structures de participation, il sagit dinventer les procdures qui faciliteront leur
intgration. Les questions souleves sont ici les suivantes : une participation
socialement slective est-elle inacceptable en soi auquel cas il faudrait mettre fin la
quasi-totalit des expriences existantes ? Est-il besoin que les groupes les plus
dfavoriss soient prsents physiquement pour que leurs causes soient entendues ?
Quen est-il des populations les plus marginales qui ne seront jamais reprsentes ? La
mise en place de dispositifs participatifs, paradoxalement, ne conduit-elle pas
redoubler leur exclusion ? Vaut-il mieux ds lors recourir, pour reprsenter
politiquement ces populations, aux circuits les plus classiques de la reprsentation :
associations, partis politiques, lus ? Une fois les citoyens appartenant aux groupes les
plus dfavoriss prsents physiquement dans ces enceintes de discussion, comment
rendre possible leur prise de parole ? Comment faire quelle puisse tre entendue et
prise en compte ? Comment les mettre galit de ressources discursives,
argumentatives, rhtoriques et donc politiques avec les reprsentants des groupes
sociaux dominants ? En un mot, comment instaurer les conditions dune galit
dmocratique dans ces forums au sein desquels lasymtrie des positions est toujours la
rgle
35
? Il sera essentiel de sinterroger aussi sur lchelle territoriale laquelle on
souhaite faire participer les habitants. Les instances participatives existantes assignent le
plus souvent les habitants lchelle du quartier et cantonnent la discussion

35
Nous renvoyons ici videmment un dbat amorc de longue date dans la thorie dmocratique dans luvre
Young, cf. notamment YOUNG I.M., Inclusion and Democracy, Oxford, Oxford University Press, 2000.
23

lenvironnement immdiat, comme le disait Loc Blondiaux, aux crottes de chien et
autres problmes de voirie ou dincivilits
36
. Cette forme de dpolitisation des dbats
sert les lus et produit deux types deffets.
En premier lieu, ces assembles de quartier et autres procdures de concertation
se transforment en chambre dcho, dgosmes locaux et sociaux divers.
Le second effet de cette dmocratie participative de proximit est que lespace
de la participation, de la discussion se trouve dconnect de lespace de la dcision.
Aujourdhui toutes les dcisions importantes se prennent un autre niveau que celui du
quartier, celui des agglomrations ou au del. La participation se fait dans les quartiers
mais la politique se fait ailleurs. Comment dans ces conditions ne pas alimenter encore
plus le scepticisme ? En maintenant les citoyens en dehors de ce que lon nomme
parfois dsormais la gouvernance multi-niveaux ne se condamne-t-on pas entretenir
les frustrations de ceux qui auraient un temps accept de jouer le jeu ?
La philosophie politique contemporaine nous permettra, dclaircir le dilemme
de la comptence. Ainsi, au regard des lus et des techniciens, la participation des
habitants se heurte demble un obstacle : celui de lincomptence redoute, prsume
ou avre de ces habitants en matire technique ou politique. Lintervention de ces
derniers met en jeu leur conception de la rationalit, de lefficacit, de lexpertise.
Donner la parole aux habitants cest aussi reconnatre des formes de savoir et
dargumentation dune autre nature que celles qui prvalent dans lunivers politique et
administratif.
Lautre intrt du sujet cest le fait quil nous permettra de rpondre la
question du conflit. Que souhaite-t-on produire dans les dispositifs de participation ? Du
consensus ou du dissensus ? Souhaite-t-on cote que cote dboucher sur un compromis
ou au contraire rvler les zones de conflits ? Souhaite-t-on rallier les habitants au point
de vue des dcideurs ou essayer de trouver une norme acceptable par tous ?
Il importe en tous cas que les rgles du jeu soient claires et si dans lidal il
sagit dassocier les deux dimensions (lexpression du conflit et la recherche dune
norme commune), en pratique la chose nest pas toujours possible. En partie lie cette
question se trouve celle de la publicit. Faut-il toujours privilgier la situation de dbat

36
BLONDIAUX L., citoyennet et dmocratie , confrences de la chaire MCD, novembre 2004,
Chaire de recherche du canada en mondialisation, http://www.chaire-mcd.ca/
24

public et ouverte ou parfois encourager le huis clos ? Ici aussi deux exigences peuvent
saffronter : une exigence de publicit (il nest pas normal que des discussions menes
au nom des habitants se fassent en leur absence) et une exigence defficacit, lie la
qualit du processus dchange et de largumentation. La prsence du public risque de
parasiter les dbats, de faciliter les prises de position caractre dmagogique,
dempcher certains acteurs de changer de point de vue. Entre le modle de lagora, de
lassemble ouverte tous, qui risque souvent de draper ou de rester improductif et
celui de latelier plus ou moins ferm, qui privilgie la dlibration dun petit groupe
dhabitants slectionns, le plus souvent volontaires, quel modle faut-il privilgier, en
vertu de quels objectifs de dmocratie ?
Mais, enfin, la question essentielle reste et demeurera toujours en dmocratie la
suivante : souhaite-t- on rellement un partage du pouvoir et de la dcision politique ? Il
y a l un enjeu videmment fondamental qui offre un nouveau dilemme au reprsentant.
Ne pas tenir compte de lavis des habitants nengendre-t-il pas un risque fondamental,
celui de dcevoir et de renforcer le cynisme, de parvenir somme tout un rsultat
exactement contraire celui recherch ? A linverse, partager le pouvoir et les
responsabilits ne risque-t-il pas de faire perdre laction politique sa lisibilit ? A quoi
sert dsormais le politique, sil renonce lide mme dengagement pour se dissoudre
dans une pratique de consultation tous azimuts ?
La rflexion sur la participation des citoyens la prise de dcisions locales en
France nous permettra, tout dabord, de faire un inventaire des carences dmocratiques
du systme local (premire partie), avant de pouvoir, ensuite, proposer une solution qui
consistera en son renouvellement et sa ractualisation (deuxime partie).





25








PREMIERE PARTIE:
LES INSUFFISANCES
DEMOCRATIQUES DU PROCEDE
ACTUEL DE PRISE DE DECISIONS
LOCALES
26

Comme le disait Alexis de Tocqueville, cest dans la commune que rside la
force des peuples libres. Les institutions communales sont la libert ce que les coles
primaires sont la science ; elles en font goter lusage paisible et habituent sen
servir. Sans institutions communales une nation peut se donner un gouvernement libre
mais elle na pas lesprit de la libert
37
. Le cadre de la cit a toujours paru
particulirement adapt la gestion directe de leurs propres affaires par les habitants.
Cest ainsi que, sous lAncien Rgime, le droit monarchique prservait la gestion des
intrts locaux (essentiellement patrimoniaux) aux gens du village, le gnral des
habitants , ou assemble gnrale, dcidant au nom de la commune jure de toutes
les choses importantes : emprunts, transactions, procs, etc.
Mais la recentralisation du pouvoir au profit de Paris, ds la priode de la
Terreur (1792-1795) jusquaux balbutiements de la IIIe Rpublique, aboutit la
confiscation de la dmocratie au peuple, mme au regard de la reprsentation
38
.
La IIIe Rpublique et laffirmation complte du suffrage universel ont consacr
la dmocratie locale reprsentative. Lorigine monarchiste de la plupart des propositions
visant instituer plus de dmocratie locale directe ne fit du reste que renforcer les
convictions reprsentatives des rpublicains.
La renaissance de la dmocratie directe ou participative partir de 1958 ne sest
pas faite sans mal. En effet, sous la Ve Rpublique, alors que la dmocratie
reprsentative parlementaire tait abaisse, le rfrendum effectuait un retour en force
au niveau national travers les articles 11 et 53 de la Constitution. Larticle 72 de cette
mme Constitution nonant que les collectivits territoriales sadministrent
librement par des conseils lus , a confirm la conception reprsentative de la
dmocratie locale. Il tait donc possible de consulter les lecteurs sur darides sujets de
droit constitutionnel ou communautaire, mais non sur des questions les touchant au plus
prs tels que limplantation ou le passage dun grand quipement (centrale nuclaire,
TGV, autoroute) sur le territoire de leur commune.
La dcentralisation intervenue en 1982 ne sest cependant pas accompagne
dune vritable dmocratisation permettant lmergence dune citoyennet participative

37
Alexis DE TOCQUEVILLE, De la dmocratie en Amrique, tome 1, 1ere partie, chapitre V : Du systme
communal en Amrique, 1836, Gallimard, rdition, 1986, pp. 112-113.
Voir aussi Arnaud COUTANT, Tocqueville et la constitution dmocratique, Ed. Mare et Martin, collection Droit
et Sciences Politiques, 2008.
38
Voir Arnaud COUTANT, De la valeur dun texte introductif : la constitution franaise de 1848 et son
prambule , Revue franaise de Droit Constitutionnel, n 88, PUF, 2011, pp. 681-707.
27

locale, et ce, malgr la vague promesse figurant larticle 1
er
de la loi du 2 mars 1982,
aux termes de laquelle des lois dterminerontle dveloppement de la participation
des citoyens la vie locale .
De la loi dorientation sur la ville du 13 juillet 1991 prcite la loi du 27 fvrier
2002 relative la dmocratie de proximit
39
, en passant par la loi dorientation du 6
fvrier 1992
40
, complte par celle du 4 fvrier 1995
41
, le monopole dcisionnel des lus
locaux na t nullement entach, et ce, parce que ces derniers, encore aujourdhui,
veillent et pensent que mieux vaut leur laisser le maximum dinitiative. En effet, il leur
semble inutile de confier au rfrendum local, et plus gnralement toute forme de
dmocratie de participation, le pouvoir mme partiel de dcision. Finalement, pour
certain lus locaux, la dmocratie de participation doit vivifier la dmocratie de
reprsentation mais ne saurait sy substituer mme partiellement.
Pourtant en France, comme partout ailleurs, sest dveloppe une demande de
plus en plus de participation, en amont ou en aval, au processus de dcisions des
assembles locales.
Cest pourquoi, et il convient de le rappeler avec force, lambigit de la mise en
place de la dmocratie locale participative qui tient son lien la dmocratie locale
reprsentative. En effet, la dmocratie locale participative procde de la dmocratie
locale reprsentative, et ce, parce que tout mcanisme de la premire suppose
lintervention de la seconde, cest--dire le bon vouloir des reprsentants locaux, donc
les tenants de la dmocratie locale reprsentative.
Alors, demander aux lus de promouvoir une forme de dmocratie quils jugent
souvent concurrente de celle quils reprsentent ou de se nier au profit des citoyens ne
se fait pas sans difficults majeures. Cest ce qui fait que la mise en place de la
dmocratie participative en tant que solution au dficit dmocratique dans la prise de
dcisions locales est trs limite (Chapitre II). Et ces difficults concernent avant tout le
cadre originel, la dmocratie reprsentative, qui, cause de la faon dont elle est mise
en place, prsente des dfaillances critiquables quant son fonctionnement (Chapitre I)

39
Loi n2002-276 du 27 fvrier 2002 relative la dmocratie de proximit, J .O n 50 du 28 fvrier 2002.
40
Loi n 92-125 du 6 fvrier 1992 relative ladministration territoriale de la Rpublique, J .O. n 33 du 8 fvrier
1992.
41
Loi n 95-115 du 4 fvrier 1995 dorientation pour lamnagement et le dveloppement du territoire, J .O du 5
fvrier 1995.
28










CHAPITRE PREMIER : La reprsentation citoyenne: un modle aux effets
critiquables
29

La dmocratie lectorale sest impose par lducation au suffrage universel. En
apprenant le jeu dmocratique, les citoyens sy sont plis. La dmocratie reprsentative
est donc subie alors que la vraie dmocratie, la dmocratie pure, doit tre, en principe,
spontane et directe.
Nanmoins, dire que la dmocratie directe, voire semi-directe, doit tre la
dmocratie talon et la dmocratie reprsentative une dmocratie de substitution, il y a
un pas quil faut garder de franchir, car il existe un obstacle pratique de lorganisation
de la dmocratie directe, voire semi directe mme avec le dveloppement des
technologies modernes. Cest pourquoi, lide ce nest pas exiger que la dmocratie
directe soit rige au dtriment de la dmocratie reprsentative, mais cest de trouver
des solutions aux problmes lis limplication des citoyens dans le fonctionnement de
la dmocratie reprsentative. En France, la dmocratie locale a t amnage selon la
logique reprsentative. Quoi quil en soit, la dmocratie reprsentative constitue le
fondement de la dmocratie locale. Dailleurs, la constitution fait de la reprsentation
lhorizon juridique indpassable de notre dmocratie locale
42
. La renaissance de la
dmocratie locale participative rpond un vritable besoin : celui du peuple de
participer, autrement quau seul moment de la dsignation de ses reprsentants,
lexercice du pouvoir politique local.
Cependant, la mise en place et le fonctionnement de la dmocratie reprsentative
locale rpondent une philosophie politique aux effets critiquables quant la prise de
dcisions dmocratiques. La dmocratie locale est, aujourdhui, une dmocratie ayant,
avant tout, un fondement politique et les assembles dlibrantes locales jouissent de
larges comptences quelles exercent seules, avec une moindre intervention du pouvoir
central dans ce domaine, comme le contrle de lgalit a postriori. La dmocratie
locale reprsentative est fonde essentiellement sur la participation des citoyens la
dsignation des autorits locales (excutifs et assembles dlibrantes). Par suite, le
dbat, voire le conflit local, constitue une forme de manifestation de cette dmocratie et
il est dailleurs tranch par lexpression du suffrage universel. Toutefois, symbole
vident de lEtat de droit, le dveloppement des rgles juridiques, en ce domaine
comme dans bien dautres, a partiellement dplac le rglement des conflits du politique

42
Article 72 de la Constitution, Dans les conditions prvues par la loi, ces collectivits s'administrent
librement par des conseils lus et disposent d'un pouvoir rglementaire pour l'exercice de leurs comptences .
30

vers le juridique, ce qui explique laugmentation du recours au juge et, dans certaines
matires du contentieux lectoral, une explosion du nombre des litiges.
Par ailleurs, au-del des manquements politiques et juridiques de la dmocratie
reprsentative locale, il existe de nombreuses limites lies la position dhyper
puissance des excutifs locaux en particulier, et des lus en gnral, qui altre son
fonctionnement.
Ainsi, pour mieux saisir les dficits dmocratiques de la dmocratie
reprsentative locale lis la prise des dcisions, il est avant tout ncessaire de
connatre la philosophie politique qui prside sa mise en uvre (Section I), avant
denvisager son fonctionnement sur le terrain (Section II).


31

SECTION 1 : La mise en uvre de la dmocratie reprsentative locale et ses
effets sur le procd de prise de dcisions: une politique non dsintresse.
A lorigine de tout systme politique ou juridique il y a une philosophie. Le
rgime politique local franais sinspire des grandes thories de la dmocratie de
reprsentation. Les dmocraties contemporaines sont issues dune forme de
gouvernement que ses fondateurs opposaient la dmocratie. Lusage
nomme dmocraties reprsentatives les rgimes dmocratiques actuels. Cette
expression, qui distingue la dmocratie reprsentative de la dmocratie directe, fait
apparatre lune et lautre comme des formes de la dmocratie. Toutefois, ce que lon
dsigne aujourdhui sous le nom de dmocratie reprsentative trouve ses origines dans
les institutions qui se sont progressivement tablies et imposes en Occident la suite
des trois rvolutions modernes, les rvolutions anglaise, amricaine et franaise. Or, ces
institutions ntaient nullement perues, leurs dbuts, comme une varit de la
dmocratie ou une forme du gouvernement par le peuple.
Rousseau condamnait la reprsentation politique par des formules premptoires
qui sont demeures clbres. Il dpeignait le rgime anglais du XVIIIe sicle comme
une forme de servitude ponctue par de brefs instants de libert. Rousseau voyait une
immense distance entre un peuple libre se donnant lui-mme sa loi et un peuple lisant
des reprsentants pour faire la loi sa place. Mais il faut noter que les partisans de la
reprsentation, mme sils faisaient un choix oppos celui de Rousseau, apercevaient
galement une diffrence fondamentale entre la dmocratie et le rgime quils
dfendaient, rgime quils nommaient gouvernement reprsentatif ou
encore rpublique . Deux acteurs dont le rle a t dcisif dans ltablissement de la
reprsentation politique moderne, Madison et Sieys, soulignaient ainsi en des termes
trs proches, le contraste entre le gouvernement reprsentatif et la dmocratie. Cette
proximit est dautant plus saisissante que des diffrences multiples et profondes
sparaient par ailleurs le principal architecte de la constitution amricaine et lauteur de
Quest-ce que le Tiers Etat ?. Madison opposait souvent la dmocratie des cits
antiques o un petit nombre de citoyens sassemblent pour conduire en personne le
gouvernement et la rpublique moderne fonde sur la reprsentation
43
. Selon lui la
diffrence entre les dmocraties anciennes et les rpubliques modernes tenait ce que

43
MADISON, The Federalist Papers, 1787, editions Rossister, New American Library, 1961. Traduit en
franais sous le titre Le Fdraliste , Paris, L.G.D.J ., 1957, p. 386.
32

celles-ci naccordent absolument aucun rle au peuple en corps the total exclusion of
the people in their collective capacity from any share in the latter , non ce que celles-
l naccordent aucun rle aux reprsentants du peuple
44
.
Sieys, de son ct, soulignait avec insistance la diffrence norme entre la
dmocratie o les citoyens font eux-mmes la loi et le rgime reprsentatif dans lequel
ils commettent lexercice de leur pouvoir des reprsentants lus
45
. Toutefois, la
supriorit du rgime reprsentatif ne tenait pas tant, pour Sieys, ce quil produisait
des dcisions moins partiales et passionnelles, mais ce quil constituait la forme de
gouvernement la plus adquate la condition des socits commerantes modernes
o les individus sont avant tout occups produire et distribuer des richesses.
Ce quil faut noter cest que les choix institutionnels faits par les fondateurs du
gouvernement reprsentatif nont pratiquement jamais t remis en cause par la suite.
Le gouvernement reprsentatif sest assurment transform au cours des derniers sicles
avec llargissement du droit de suffrage et ltablissement du suffrage universel mais la
reprsentation demeure la pierre angulaire des rgimes politiques actuels, aussi bien au
niveau national que local. Sa mise en uvre pratique dans le systme local franais
dcoule des thories gnrales de la reprsentation, thories qui ont des effets qui ne
sont pas forcment avantageux pour une prise de dcision dmocratique (paragraphe 1).
Cependant, cette dmocratie de reprsentation, pour quelle soit effective, doit
passer par une lection des reprsentants. Cest pourquoi la priode lectorale est un
moment important dans le systme reprsentatif. En effet, cette priode qui dbute de la
campagne lectorale jusqu la dsignation des lus est encadr par le droit lectoral.
Seulement, ce droit prsente de nombreuses limites et incohrences, qui font que le juge
administratif intervient avec des dcisions qui ne sont pas exemptes de toute critique
(paragraphe 2).

44
Madison, the federalist papers op. cit., p. 387.
45
Dire de lAbb Sieys sur la question du veto royal, 7 septembre 1789, Versailles, Baudoin, Imprimeur de
lAssemble nationale, 1789, p. 12. Cf. aussi, SIEYES : Quelques ides de constitution applicables la ville
de Paris , juillet 1789, Versailles, Baudoin, Imprimeur de lAssemble nationale, 1789, pp. 3-4.
33

PARAGRAPHE 1 : Les thories sur les modes de reprsentation politique
locale et leur application au systme franais.
Il existe plusieurs types de scrutins et plusieurs modes de dsignation des
reprsentants : le scrutin majoritaire, la proportionnelle et les scrutins mixtes.
Le principe du scrutin majoritaire est simple. Le ou les candidats qui obtiennent
la majorit des suffrages exprims sont lus. Il s'agit donc de confier le soin de
reprsenter l'ensemble d'une circonscription aux candidats qui arrivent en tte sans tenir
compte des suffrages recueillis par ses concurrents.
Le scrutin peut tre uninominal s'il y a un sige pourvoir par circonscription.
Les lecteurs votent alors pour un seul candidat. Le territoire national est divis en
autant de circonscriptions qu'il y a de siges pourvoir.
Le scrutin est plurinominal s'il y a plusieurs siges pourvoir par
circonscription. Les lecteurs votent pour plusieurs candidats qui peuvent se prsenter
isolment ou sur des listes : on parle alors de scrutin de liste. Ces dernires sont dites
bloques si le nombre de candidats qui y sont inscrits est obligatoirement gal au
nombre de siges pourvoir, et si les lecteurs n'ont pas la possibilit d'en modifier ni la
composition, ni l'ordre de prsentation. Pour introduire une certaine souplesse, le
panachage ou le vote prfrentiel sont parfois autoriss
46
. Dans le scrutin majoritaire
un tour, le rsultat est acquis ds le premier tour quel que soit le pourcentage des
suffrages exprims obtenu par les candidats, ou la liste, arrivs en tte. La majorit
relative suffit pour tre lu. Ce mode n'existe pas en France.
Dans le scrutin majoritaire deux tours, la majorit absolue des suffrages
exprims est gnralement requise pour tre lu au premier tour. Sinon il y a ballottage
et organisation d'un second tour l'issue duquel le candidat ou la liste arrive en tte
sont lus quel que soit le pourcentage des suffrages obtenus. La prsence au second tour

46
Le panachage permet aux lecteurs de rayer des noms sur la liste pour laquelle ils votent et de les
remplacer par ceux des candidats figurant sur d'autres listes. Le vote prfrentiel donne la possibilit aux
lecteurs de classer les candidats d'une mme liste selon leurs prfrences.

34

peut tre soumise certaines conditions : par exemple avoir obtenu au premier tour un
certain pourcentage des inscrits ou des suffrages exprims.
La reprsentation proportionnelle est un mode de scrutin de liste gnralement
un seul tour. Les siges pourvoir dans une circonscription sont rpartis entre les
diffrentes listes en prsence proportionnellement au nombre de suffrages qu'elles ont
recueillis.
Pour pouvoir participer la rpartition des siges, les listes doivent
gnralement atteindre un certain pourcentage des suffrages exprims. Le calcul
s'effectue ensuite en deux temps.
La premire attribution est faite partir d'un quotient lectoral qui peut tre
dtermin l'avance (quotient fixe) ou, cas le plus frquent en France, tre calcul en
divisant le total des suffrages exprims dans la circonscription par le nombre de siges
pourvoir. Ce quotient est gal au nombre de voix ncessaire pour avoir un sige. Dans
un premier temps, chaque liste obtient donc autant de siges qu'elle a atteint de fois le
quotient lectoral. Mais cette premire rpartition laisse des restes, c'est--dire des
siges non pourvus. La rpartition des restes peut se faire soit au plus fort reste, soit la
plus forte moyenne.
La rpartition au plus fort reste implique que dans chaque circonscription, les
siges non pourvus soient attribus chaque liste selon l'ordre dcroissant des suffrages
inemploys aprs la premire rpartition. Cette mthode avantage les petites formations
notamment celles qui n'ont pas russi obtenir le quotient lectoral mais qui s'en sont
approches et disposent de forts restes.
Dans la rpartition la plus forte moyenne, il s'agit de calculer quelle serait pour
chaque liste la moyenne des suffrages obtenus par siges attribus si on accordait
fictivement chacune d'elle un sige supplmentaire. La liste qui obtient la plus forte
moyenne reoit un sige. L'opration se rpte autant de fois qu'il reste de siges
pourvoir.
Une fois connu le nombre de siges attribus chaque liste, il faut encore
dterminer quels candidats en bnficieront. Gnralement on suit l'ordre de
prsentation de la liste.
Les systmes mixtes combinent les rgles des scrutins majoritaire et
proportionnel. Ils sont rarement utiliss et souvent critiqus pour leur complexit.
35

Depuis 1982, les lections municipales des communes de plus de 3 500 habitants ont un
mode de scrutin mixte introduisant un mcanisme de proportionnel dans un scrutin
dominante majoritaire. En 2004, un systme similaire est appliqu pour la premire fois
aux lections rgionales.
Aprs avoir analys lapplication concrte de ces diffrents modes de scrutins au
systme local franais (A), nous tenterons de nous pencher sur la rforme des
collectivits locales du 16 dcembre 2010 (B)
36


A : Les avantages et les inconvnients des modes de scrutins locaux franais par
rapport la prise de dcisions dmocratiques locales.
Les modes de dsignations des reprsentants locaux se font avec deux sortes de
scrutins, le scrutin suffrage universel direct et le scrutin suffrage universel indirect.
a. Les scrutins suffrage universel direct : communal, cantonal et rgional.
Les membres des conseils municipaux sont lus au suffrage universel direct
pour un mandat de 6 ans renouvelable dans le cadre de la commune. Le mode de scrutin
utilis pour cette consultation n'est pas uniforme sur l'ensemble du territoire. Il diffre
selon la population des communes considres. Il y a lieu, cet gard, de distinguer les
communes de moins de 3 500 habitants, les communes de 3 500 habitants et plus, et les
villes de Paris, Lyon, et Marseille soumises des dispositions spcifiques.
- Les communes de moins de 3 500 habitants :
Les membres des conseils municipaux sont lus au scrutin majoritaire. Au
premier tour, la majorit absolue est requise ainsi que le quart des lecteurs inscrits.
Pour tre lu au second, la majorit relative suffit.
Les candidats se prsentent en listes compltes (sauf pour les communes de
moins de 2 500 habitants o les candidatures isoles et les listes incompltes sont
autorises) et les suffrages sont comptabiliss individuellement. En outre, le panachage
est autoris.
- Les communes de 3 500 habitants et plus :
Le mode de scrutin applicable est le scrutin de liste deux tours, avec dpt de
listes compltes, sans aucune modification possible de la liste par l'lecteur.
Si une liste obtient la majorit absolue au premier tour, il lui est attribu un
nombre de siges gal la moiti des siges pourvoir. Les autres siges sont rpartis
entre toutes les listes la reprsentation proportionnelle la plus forte moyenne. Dans
le cas contraire, il est procd un second tour.
Au second tour, seules peuvent se prsenter les listes ayant obtenu 10 % des
suffrages exprims. Un candidat peut figurer sur une autre liste condition qu 'elle ait
37

obtenu au moins 5 % des suffrages exprims, et qu'elle ne se prsente pas. En ce cas
l'ordre de prsentation des candidats peut tre modifi.
Il est attribu la liste qui obtient le plus de voix, un nombre de siges gal la
moiti des siges pourvoir. Les autres siges sont rpartis entre toutes les listes la
reprsentation proportionnelle la plus forte moyenne.
- Les rgimes particuliers de Paris, Marseille et Lyon :
Les rgles sont les mmes que pour les communes de 3 500 habitants et plus
mais l'lection se fait par secteur. A Paris et Lyon, chaque arrondissement forme un
secteur. A Marseille, il existe 8 secteurs de 2 arrondissements chacun. Les siges de
membres du conseil de Paris ou du conseil municipal de Marseille ou de Lyon sont donc
attribus au regard des rsultats obtenus par secteur et selon les mmes rgles que pour
les communes de 3 500 habitants et plus. Des conseillers d'arrondissement sont, en
outre, lus en mme temps que les membres du Conseil de Paris et des conseils
municipaux de Marseille et de Lyon. Les siges sont rpartis dans les mmes conditions
entre les listes.
- L'lection du maire et des adjoints
L'lection du maire est faite par le conseil municipal qui se runit au plus tt le
vendredi et au plus tard le dimanche qui suit l'lection du conseil au complet.
Pour tre lu maire, il faut obtenir la majorit absolue des suffrages exprims au
deux premiers tours. Si aprs deux tours, aucun candidat n'a obtenu la majorit, on
procde un troisime tour et l'lection a lieu la majorit relative.
Aprs l'lection du maire, le conseil municipal fixe par dlibration, le nombre
des adjoints (au maximum 30 % de l'effectif lgal du conseil municipal), puis procde
leur lection.
Le scrutin municipal aboutit des effets critiquables du fait que dans certains cas
il favorise anormalement le fait majoritaire. Certes, il permet la mise en place dune
majorit stable au sein du gouvernement municipal mais il est excessif du fait quil
va y avoir des cas o beaucoup de citoyens ne pourront pas tre reprsents. Si, dans les
communes de moins de 3 500 habitants, le mode scrutin na gure chang depuis la loi
du 5 avril 1884, il en va autrement dans les communes dau moins 3 500 habitants. En
effet, leur mode de scrutin a t instaur par la loi du 19 novembre 1982 qui a institu
38

un systme majoritaire correctif proportionnel. Ce scrutin deux tours (si aucune liste
nobtient la majorit absolue au premier tour) est assorti de deux conditions qui
favorisent anormalement le fait majoritaire. En effet, en premier lieu, la liste, ayant
obtenu la majorit absolue au premier tour ou la majorit relative au second, se voit
attribuer la moiti des siges (article L. 262 du Code lectoral) et participe aussi avec
toutes les autres listes (celles ayant obtenu au moins 5% des suffrages exprims) la
rpartition de lautre moiti. Cest ainsi que par exemple, si on fait les calculs, une liste
arrive en tte au second tour avec 50,1 % des voix, dans une commune de 150 000
199 999 habitants (article L. 2121-2 du Code gnral des collectivits territoriales) o
59 siges sont en jeu, va bnficier de 45 siges, alors quune autre liste concurrente
obtenant 49,9% des voix ne rcupre que 14.
De plus, en second lieu, seules les listes, ayant obtenu au moins 10 % des
suffrages exprims peuvent participer au second tour, lorsquil savre ncessaire. Cest
ainsi que, dans le cas de la mme commune, si une liste obtient au premier tour 9,9 %
des voix et si un second tour est organis, elle ne peut pas, en ltat, y participer et elle
nobtient alors aucun sige ; mais si une liste obtient la majorit absolue ds le premier
tour et quelle ralise le mme score, elle obtient alors 3 des 59 siges.

A la diffrence des lections communales o un corps lectoral unique dsigne
la totalit des membres du conseil municipal, les lections cantonales se droulent dans
un cadre restreint, le canton, o les lecteurs ne choisissent quun reprsentant.
Le canton a t cr par la loi du 22 dcembre 1789. Il constitue une
circonscription lectorale dans laquelle est lu un conseiller gnral. Les conseillers
gnraux sont lus pour 6 ans au suffrage universel direct. Ils sont renouvels par moiti
tous les trois ans et sont rligibles. Le principe d'un renouvellement partiel a t pos
par la loi du 10 aot 1871. Le scrutin est uninominal majoritaire deux tours.
- Pour tre lu au premier tour, il est ncessaire de recueillir la majorit absolue
des suffrages exprims et le quart des lecteurs inscrits.
- A dfaut, il est procd un second tour et la majorit relative est alors
suffisante pour tre proclam lu. Toutefois, il faut avoir obtenu un nombre de suffrage
au moins gal 10 % des lecteurs inscrits pour tre candidat au second tour. Si aucun
39

des candidats n'atteint ce seuil, les deux candidats ayant obtenu le plus grand nombre de
suffrages au premier tour peuvent rester en lice pour le second.
Le canton, circonscription lectorale des lus du dpartement, a t cre comme
ce dernier par la loi du 22 dcembre 1789
47
. Par suite, il est un hritage gographique de
la France rurale de lAncien rgime. Cest pourquoi, mme si le nombre de cantons a
augment depuis sa cration, il assure aujourdhui une surreprsentation du monde rural
et une sous-reprsentation du monde urbain.
Cest ainsi que certains conseillers gnraux sont lus dans des cantons dau
moins 50 000 habitants alors que dautres nen reprsentent que quelques centaines.
Dailleurs, dans un certain nombre de dpartements, la moiti des citoyens du
dpartement habitant le chef-lieu ne sont reprsents au conseil gnral que par un quart
dlus.
Un triple risque peut venir dune telle situation. Le premier est de faire des lus
dpartementaux des lus dots dun mandat plus impratif que reprsentatif dans le
cadre de leurs rapports avec leurs lecteurs. Le deuxime est de trouver difficilement
des majorits dpartementales. Le troisime, enfin, est dassister au dveloppement de
politiques dpartementales sinon exclusivement, du moins fortement, orientes vers le
monde rural, au dtriment du traitement des problmes urbains. En somme, le
dcoupage lectoral du dpartement est aujourdhui compltement inadapt au dfi de la
socit moderne.

47
La loi du 22 dcembre 1789, reprise dans la constitution de 1791, a divis le royaume (Rpublique en
septembre 1792), en communes, cantons, districts et dpartements. En juin 1793, la Convention a supprim le
canton qui a t rtabli par la constitution du 26 octobre 1795, instituant le Directoire". Les cantons ont t crs
en 1790 avec les dpartements par le Comit de Division du territoire. Ils taient alors regroups en districts
jusqu' la suppression de ceux-ci en 1795 puis en arrondissements lors de leur cration en 1800. La constitution
du 5 fructidor an III (22 aot 1795), qui a supprim les districts, a cr une municipalit de canton avec des
reprsentants des communes. Du 1
er
vendmiaire an VII (22 septembre 1798) au 28 pluvise an VIII (17 fvrier
1800), en vertu de la loi du 13 fructidor an VI (30 aot 1798), les mariages ont t clbrs au chef-lieu de
canton, et plus dans la commune.
En 1790, les cantons taient plus nombreux qu'actuellement (40 60 selon les dpartements). Leur nombre a t
notablement rduit (30 50) par la loi du 8 pluvise an IX (28 janvier 1801) intitule loi portant rduction du
nombre de justices de paix . Les premiers prfets ont d tablir dans le dpartement la rpartition des
communes par canton nouveau. Ces listes, aprs l'aval du gouvernement, ont t publies au Bulletin des Lois
dans les annes 1801-1802 et constituent la base des cantons encore en vigueur. Depuis 1800, des cantons
dpeupls ont t supprims et de nouveaux ont t crs dans les zones en forte croissance dmographique,
principalement urbaine. Au total, le nombre a sensiblement augment.

40

La dfinition du mode de scrutin rgional connait depuis 1982 des ttonnements
qui aboutissent aujourdhui bipolariser le scrutin rgional et limiter les possibilits
de reprsentation des diffrentes sensibilits politiques. Pour les lections rgionales de
1986, 1992 et 1998, le mode de scrutin contenait la fois une dimension trs
conservatrice puisque la circonscription en tait le dpartement, interdisant aux
lecteurs didentifier pleinement la rgion, et une dimension novatrice dans le paysage
franais puisquil tait intgralement proportionnel. Depuis 2003, un compromis a
permis de rgionaliser en partie le scrutin : les listes sont rgionales avec une tte de
liste rgionale et des sections dpartementales. Aux motifs de rendre les conseils
rgionaux gouvernables, le mode de scrutin rgional a t partiellement municipalis.
Une premire fois en 1999, avec la mise en place dun scrutin deux tours, avec une
nette prime majoritaire comme pour le modle municipal. Une deuxime fois en 2003,
afin dexclure du second tour toutes les listes qui nauraient pas atteint 10 % des
suffrages exprims au premier tour. Aujourdhui, toute liste arrivant en tte avec plus de
35% des suffrages exprims au second tour est assure de contrler plus de la moiti des
siges et les plus petits partis politiques qui avaient, des degrs divers, perturb le jeu
politique rgional depuis 1986, nont plus cette possibilit. Au soir du scrutin de 1998,
la thse de lingouvernabilit des rgions est relance, justifiant ce nouveau mode
scrutin : dans quatre, faute dune majorit pour lun des deux grands partis de
gouvernement, des accords, publics ou occultes, sont passs entre la droite et le front
national, qui permettent la dsignation, parfois temporaire, de J ean-Pierre Soisson (
Bourgogne), J acques Blanc (Languedoc-Roussillon), Charles Baur (Picardie) et Charles
Million (Rhne-Alpes). Or, il nest pas vident que les conseils rgionaux aient t
ingouvernables et, si tel tait le cas, le problme avait t rsolu en amont par une
procdure constructive : en 1997 avait t vot une procdure de rationalisation du
fonctionnement des conseils rgionaux impliquant que tout refus du budget rgional est
conditionn lexistence dune alternative budgtaire majoritaire. A lpoque, le
problme de lingouvernabilit des rgions apparaissait dj assez thorique. Entre 1986
et 1997, moins de 5% des budgets rgionaux nont pas t adopts et ont t dfrs par
les prfets. Force est de constater quau nom de lefficacit et du risque
dingouvernabilit, le pluralisme rgional a t progressivement limit.
41


b. Le scrutin suffrage indirect : le scrutin intercommunal
La question du dficit dmocratique des EPCI est de plus en plus essentielle car
ceux-ci voient leurs comptences stendre aux domaines fondamentaux des services
publics locaux et ils ont une incidence directe sur la fiscalit locale. Llection des
conseillers intercommunaux au suffrage universel direct a t dfendue et propose par
le rapport Mauroy doctobre 2000. Cette proposition a t officiellement refuse par le
Snat dans le cadre de la discussion sur la loi du 27 fvrier 2002 relative la dmocratie
de proximit.
Bien que dsormais classique, la question du dficit dmocratique des instances
de coopration intercommunales est de plus en plus essentielle. En effet, les
tablissements publics de coopration intercommunale voient leurs comptences
stendre aux domaines fondamentaux des services publics locaux (gestion des
transports en commun, de leau, de lassainissement, ou encore, par exemple, du
traitement des ordures mnagres). De plus, ils ont une incidence directe et consquente
sur la fiscalit locale puisque le prlvement fiscal quils oprent est dj quivalent
celui des rgions (de lordre de 9 10% du total de la fiscalit locale) et connat une
croissance de lordre de 10% par an. En fin, les deux catgories les plus importantes
dEPCI que sont les communauts urbaines et les communauts dagglomration,
exercent leur action sur 18 millions dhabitants et disposent dun budget de 11 milliards
deuros. Est-il alors normal que de telles structures juridiques chappent tout contrle
dmocratique, particulirement celui que constitue llection au suffrage universel ?
Or, jusqu ce jour, les lus aux assembles syndicales et communautaires sont
dsigns au second degr par les conseillers municipaux des communes adhrentes ces
structures en application de larticle L. 5211-7 du code gnral des collectivits
territoriales. Est toutefois rserver le cas particulier vis par larticle L. 5215-10 du
CGCT selon lequel, lorsquil y a plus dun dlgu dsigner au conseil dune
communaut urbaine, le conseil municipal procde la dsignation grce un scrutin de
liste et rpartit les siges selon les rgles de la reprsentation proportionnelle la plus
forte moyenne.
Pourtant, limposition de la dsignation au suffrage universel des conseillers
communautaires en mme temps que les conseillers municipaux est ralisable. Mais elle
42

a t officiellement repousse par le Snat dans le cadre de la discussion sur la loi du 27
fvrier 2002 relative la dmocratie de proximit, aprs avoir t dfendue et propose
par le rapport Mauroy doctobre 2000, et ce parce quil convient de souligner, quau-
del dune mutation dmocratique, linstauration dune telle modalit juridique
implique aussi une vritable mue institutionnelle des EPCI. En effet, ces derniers
passeraient dune logique intercommunale de coopration une logique supra-
communale, c'est--dire la constitution dun niveau territorial part entire
48
. Ce qui
risquerait, dailleurs, de troubler un peu plus la lisibilit du concept dtablissement
public.
En dfinitive, force est de constater que le droit franais a volu sur les points
suivants :
La France est le premier pays avoir adopt une loi en 2000 pour raliser la
parit entre les hommes et les femmes afin de rduire la sous-reprsentation des femmes
dans la vie politique
49
. Cette loi a t applique pour la premire fois aux lections
municipales de mars 2001. Cette loi comprend principalement deux dispositions.
- La premire rend obligatoire le principe de parit pour tous les scrutins de liste.
Ce principe est mis en uvre de d'eux manires diffrentes :
ou bien chaque liste est compose alternativement d'un candidat de chaque sexe
(lections snatoriales et lection des reprsentants au Parlement europen ;
ou bien un nombre gal de candidats de chaque sexe doit figurer au sein de
chaque groupe entier de six candidats dans l'ordre de prsentation de la liste (lections
municipales dans les communes de pus de 3 500 habitants, lections rgionales et lections
l'assemble territoriale de Corse).
- La seconde disposition module l'aide publique verse aux partis politiques en
fonction de l'cart constat entre le nombre d'hommes et le nombre de femmes prsents
par chaque parti l'occasion des lections lgislatives. En effet, lorsque le nombre de
candidats de chaque sexe ayant dclar se rattacher un parti ou groupement politique
dpasse, lors du dernier renouvellement gnral de l'Assemble nationale, 2% du
nombre total de ces candidats, le montant des crdits qui lui est attribu au titre de la

48
Voir le rapport de Pierre Mauroy refonder laction publique territoriale , fait au premier ministre au mois
doctobre 2000, La Documentation Franaise, 192 pages.
49
Loi n2000-493 du 6 juin 2000 tendant favoriser l'gal accs des hommes et des femmes aux mandats
lectoraux et fonctions lectives J .O. Numro 131 du 7 J uin 2000, p. 08560.
43

premire fraction de l'aide publique verss aux partis est diminu d'un pourcentage gal
la moiti de cet cart.
Les scrutins qui ne sont concerns par aucune des deux dispositions de la loi du
6 juin 2000 sont des scrutins uninominaux :
- les lections municipales dans les communes de moins de 3 500 habitants,
- les lections cantonales,
- les lections snatoriales dans les dpartements qui ont 1, 2 ou 3 snateurs.
Le cumul des mandats est la deuxime grande volution du droit lectoral
franais dont le but est de permettre aux lus de se consacrer pleinement leurs
fonctions. Le cumul des mandats est encadr par deux grandes lois : la loi organique
n2000-294 du 5 avril 2000 relative aux incompatibilits entre mandats lectoraux qui
renforce les incompatibilits entre le mandat parlementaire et les mandats locaux et cre
une incompatibilit entre le mandat de dput ou de snateur et le mandat de
reprsentant au Parlement europen. La loi n 2000-295 du 5 avril 2000 relative la
limitation du cumul des mandats lectoraux et des fonctions lectives et leurs
conditions d'exercice renforce les incompatibilits entre mandat de reprsentant au
Parlement europen et mandats locaux ou fonctions excutives locales.
Les lus qui se trouvent en situation de cumul des mandats doivent
obligatoirement rgulariser leur situation et disposent de 30 jours pour dmissionner
d'un mandat. A dfaut d'option, l'un de leurs mandats, le plus souvent le plus ancien,
prend fin de plein droit.
Par ailleurs, la rforme des collectivits territoriales du 16 dcembre 2010 est
venue remettre en cause la plus part de ces modes de scrutins. Cependant, mme si son
application nest prvue quen 2014, il serait logique de tenter de voir si cette rforme
va dans le sens dune amlioration de la dmocratie locale.
44


B : La rforme des collectivits locales du 16 dcembre 2010: une avance
dmocratique partielle.
Dans un discours consacr la crise du capitalisme financier, prononc Toulon le 25
septembre 2008, le prsident de la Rpublique dclarait : Le moment est venu de poser la
question des chelons de collectivits locales dont le nombre et l'enchevtrement des
comptences est une source d'inefficacit et de dpenses supplmentaires. La comptitivit de
notre conomie est capitale. Elle ne peut supporter un poids excessif de dpenses publiques

50
. Aprs deux ans d'intenses rflexions et discussions, au sein des assembles parlementaires
mais aussi en dehors, dans les nombreuses associations d'lus et en doctrine, la loi de rforme
des collectivits n 2010-1563 du 16 dcembre 2010 a t adopte au terme d'un marathon
lgislatif qui a mobilis trois lectures devant les deux assembles, les deux dernires
entrinant l'accord a minima arrach lors de la commission mixte paritaire runie le 3
novembre 2010. Le texte avait t soumis en premire lecture au Snat, par application de
l'alina 2 de l'article 39 qui impose que les projets de loi ayant pour principal objet
l'organisation des collectivits territoriales doivent tre soumis en premier lieu au Snat. Le
Conseil constitutionnel a t saisi par deux saisines parallles et identiques le 22 novembre
2010 par plus de soixante snateurs et par plus de soixante dputs, en application de l'article
61, alina 2 de la Constitution et sa dcision a t rendue publique le 9 dcembre 2010
51
. Le
Conseil n'a censur que le seul article 6 relatif au tableau fixant le nombre des conseillers
territoriaux de chaque dpartement et de chaque rgion. Cette censure partielle n'a pas
empch la promulgation de la loi, et le dernier obstacle mis sur la route de la rforme a donc
t lev par cette dcision.
Seule l'opinion publique est reste un peu en dehors de ce dbat, sur un sujet pourtant
important et susceptible d'intresser la vie quotidienne des administrs des trois niveaux de
collectivits territoriales, c'est--dire tout le monde. Mais il faut dire que la rforme des
retraites qui a, quant elle, mobilis l'opposition et la rue, a plus retenu l'attention, notamment
l'automne 2010
52
. L'adoption de cette dernire a d'ailleurs eu pour effet de retarder de trois

50
Discours du prsident de la Rpublique Nicolas Sarkozy du 25 septembre 2008 sur la crise du capitalisme
financier Toulon , Le Monde du 1
er
octobre 2008.
51
Cons. const., dcision n 2010-618 DC, J .O. 17 dcembre 2010, p. 22181 ; sur cette dcision, v. AJ DA 2010.
n 2396 et M. VERPEAUX, AJ DA, 2011, p. 99.
52
Loi n 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant rforme des retraites, J .O. du 10 novembre 2010, p. 20034.
45

semaines la date de la runion de la commission mixte paritaire, afin de ne pas compromettre
les chances d'un accord entre les deux assembles sur le projet de rforme des collectivits.
Dans son discours prcit du 25 septembre 2008, le prsident de la Rpublique avait
annonc son intention de procder, ds le mois de janvier 2009, une rforme des
administrations locales, afin de rduire les chelons administratifs et de faire des conomies
permettant de supprimer la taxe professionnelle. Les enjeux conomiques de la rforme
taient ainsi clairement poss et celle-ci devait avoir d'autres critres qu'administratifs. Le
Comit pour la rforme des collectivits locales a t nomm par un dcret n 2008-1078 du
22 octobre 2008 et install le mme jour, manifestant la volont prsidentielle d'agir vite, sur
un modle dj utilis pour la rvision de la Constitution. C'est ainsi que le rapport du Comit
de rflexion et de proposition sur la modernisation et le rquilibrage des institutions de la V
e

Rpublique a inspir l'adoption de la loi constitutionnelle prcite du 23 juillet 2008.
L'initiative prsidentielle l'automne 2008 pouvait paratre cependant surprenante, la
fois dans le contexte du discours, consacr aux effets de la crise financire de l'automne 2008,
ce qui ne prdisposait pas ncessairement traiter de la rforme des collectivits territoriales,
et par son objet. La ncessit, qui paraissait vidente pour ses initiateurs, d'une rforme du
droit des collectivits territoriales en 2008, pouvait ne pas aller totalement de soi, notamment
aprs la rvision opre par la loi constitutionnelle n 2003-276 du 28 mars 2003 relative
l'organisation dcentralise de la Rpublique et la promulgation de la loi n 2004-809 du 13
aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales, l'une et l'autre formant le fameux
acte II prenant la suite de l'acte I n avec les lois de dcentralisation des annes 1982-83.
L'utilit d'un acte III n'tait relle, aux yeux des opposants, que s'il contribuait une relle
avance de la dcentralisation
53
. Or, les critiques dnonant le retour de l'Etat ou l'criture
d'un vritable acte I de la recentralisation n'ont pas manqu
54
. Cet acte I viendrait alors fermer
un cycle commenc par les lois qualifies de dcentralisation en 1982, et il constituerait
une raction, au sens premier du terme.
Parmi les nombreuses explications et justifications donnes la rforme territoriale, en
dehors de celles tenant au cot excessif des collectivits territoriales, notamment pour les
entreprises, figurait en premire ligne la suppression du mille-feuilles territorial ou de

53
Voir J .-L. PISSALOUX, rforme des collectivits territoriales et nouveaux modes de scrutins : polmique
autour du conseiller territorial in J .-Cl. NEMERY (dir.), Quelles nouvelle rforme pour les collectivits
territoriales franaises ?, LHarmattan, 2010, p. 205 et s.
54
P. MAUROY, La rforme territoriale, une recentralisation qui n'ose pas dire son nom , Le Monde, 19
janvier 2010.
46

certaines tranches du gteau. Cette rforme tait ncessaire car il y aurait trop, en France, de
niveaux d'administration locale et trop de collectivits chacun des niveaux selon certains. La
rforme s'est assez vite heurte la difficult, peut-tre propre la France, de supprimer
purement et simplement un chelon territorial, qu'il s'agisse du dpartement ou, pire encore,
des communes.
La rforme des collectivits territoriales a suivi une mthode dj utilise pour d'autres
rformes, mais elle a d tenir compte des spcificits propres aux collectivits territoriales.
Mme si elle constitue une rforme globale, elle a t adopte de manire fractionne.
Cependant, bien quil y ait des avances, cette rforme ne rgle pas tout en matire
dmocratique puisquelle serait plus un instrument rationnel des formes du dveloppement
quun moyen dexpression de la dmocratie locale et de la libre administration des
populations
55
.
a. Llection directe des lus communautaires : un pas de franchi vers plus de dmocratie locale.
Il est admis que la formule d'lection directe des conseillers communautaires est la
plus respectueuse de l'identit et de la lgitimit communales ; un pas dcisif a t franchi
pour inscrire l'intercommunalit dans une nouvelle dimension dmocratique. Ecarte
plusieurs reprises, tant en 1999 qu'en 2004, la solution inspire du systme lectoral de la loi
Paris-Lyon-Marseille est apparue la plus adapte aux quilibres institutionnels de
l'intercommunalit. Dans les communes dont les conseillers municipaux sont lus au scrutin
de liste, la dsignation partir de 2014 des reprsentants de la commune au sein de l'organe
dlibrant de sa communaut devrait rsulter directement de l'lection municipale et de l'ordre
de classement sur les listes. Ce systme de haut de liste , ainsi que le seuil dmographique
des communes partir duquel s'appliquera l'avenir le scrutin de listes, demeurent prciser
en 2011 lors de l'examen du projet de loi n 61 relatif l'lection des conseillers territoriaux et
au renforcement de la dmocratie locale. Fix par le projet de loi 500 habitants, ce seuil est
susceptible d'volutions lors des dbats parlementaires mais il amnage d'ores et dj la
cohabitation de deux modes de dsignation distincts des conseillers communautaires en
fonction de la taille des communes. Dans de nombreux cas, les assembles intercommunales
seront composes de manire mixte, associant des membres directement lus par le corps

55
NEMERY J .-Cl, Les mutations de la dmocratie locale , Les rformes et mutations des collectivits
territoriales, in REGOURD S., CARLES J ., GUIGNARD D., collection GRALE, HARMATTAN, 2012, pp. 47-
53.
Voir aussi DENAJ A S., Limpact de la cration des conseillers territoriaux sur la dmocratie et larchitecture
institutionnelle locales , in REGOURD S., GUIGNARD D., CARLES J ., Les rformes et mutations des
collectivits territoriales , op. cit. pp. 81-94.
47

lectoral de leurs communes et des reprsentants dsigns au deuxime degr par leurs
conseils municipaux. Il est notable que ni les parlementaires ni le Conseil constitutionnel ne
se soient mus de cette coexistence.
Des dbats ont, en revanche, port au Parlement sur l'opportunit d'aller plus loin en
amnageant une vritable lection intercommunale spcifique, organise dans le cadre d'une
circonscription communautaire, pour dsigner soit une partie des membres du conseil soit le
seul excutif de la communaut. Repousss sans difficults la demande du gouvernement,
les amendements dposs en ce sens relevaient davantage d'amendements d'appels et
d'invitations au dbat pour l'avenir
56
. Mais nombreux sont les observateurs qui considrent
que l'avance dmocratique propose pour l'intercommunalit demeure ce stade une solution
partielle, au mieux un premier pas vers des approfondissements futurs encore indtermins, au
pire comme une mauvaise rponse un vrai problme en ne garantissant aucunement la mise
en dbat des comptences, dcisions et projets intercommunaux lors des scrutins municipaux.
A cette lecture pessimiste des avances de la loi, peut nanmoins tre oppose une autre
apprciation tenant compte des incidences non ngligeables de la rforme du mode de
dsignation des lus communautaires. Mme s'il ne s'appliquera que dans une partie des
communes
57
, le nouveau mcanisme devrait susciter dans les communes concernes une
nonciation plus explicite des enjeux communautaires et des engagements de mandat lors des
campagnes lectorales. La rforme aura galement pour effets mcaniques d'tendre le
principe de parit un nombre plus large de communes et de le transposer au sein des
assembles intercommunales. Ce sont par ailleurs les oppositions municipales qui
bnficieront d'une reprsentation largie en leur sein par l'application de la reprsentation
proportionnelle. Enfin, la rforme modifie la nature du mandat intercommunal en lui
confrant une relle autonomie. Le conseiller communautaire directement lu ne sera plus
rvocable par son conseil municipal et s'mancipera du mandat impratif et de la
discipline de vote auxquels il tait dans certains cas astreint.
Sans rvolutionner les quilibres et les compromis fondateurs de l'intercommunalit
la franaise - tait-ce souhaitable et raliste ? L'lection conjointe des conseillers municipaux
et communautaires introduit nanmoins une volution majeure, aux effets plus puissants et
plus intgrateurs que cela ne peut le sembler de prime abord.

56
Voir not. J . GOURAULT, Des mandres parlementaires de la rforme des collectivits territoriales
Revue Lamy des collectivits territoriales, n 64, janvier 2011, p. 67 et s.
57
Plus de 20 000 communes franaises n'atteignent pas le seuil dmographique de 500 habitants.
48

La loi revisite en parallle d'autres rgles du jeu en modifiant, d'une part, les modes de
rpartition des siges entre communes au sein de l'organe dlibrant d'une communaut et en
encadrant, par ailleurs, de manire plus stricte le format tant de ce dernier que de son
excutif.
58
Objet de dbats passionns au Snat lors de la premire lecture du projet de loi,
l'article 9 de la loi
59
relatif la rpartition des siges se traduit au final par le maintien
d'importantes liberts statutaires laisses aux lus locaux. Par rapport au droit antrieur, elle
impose nanmoins de tenir compte de la population des diffrentes communes. Elle dtermine
en outre, dfaut d'accord dfini localement entre conseils municipaux, tant le nombre de
membres du conseil communautaire que les modalits prcises d'attribution des siges entre
les communes. Pour s'adapter la diversit considrable de situations locales, un tableau
incorpor au sein de l'article 9 module la taille des assembles en fonction de la population
globale des communauts. Reposant sur un principe de rpartition des siges la
proportionnelle la plus forte moyenne, le mcanisme d'attribution est nanmoins corrig
pour garantir le respect des principes fondateurs de l'intercommunalit : la reprsentation de
chaque commune et le plafonnement moins de 50 % du nombre de siges pouvant tre
octroys une seule d'entre elles. D'un maniement assez sophistiqu, suscitant de nombreuses
interrogations sur la rgle de calcul employer, la mthode de rpartition propose par la loi
n'est plus qu'une alternative subsidiaire en cas de carence d'accord local. Seules les
mtropoles et communauts urbaines seront tenues d'y recourir de manire obligatoire tout en
disposant d'un supplment de siges de 10 % que les communes pourront rpartir selon leurs
propres choix. Pour les autres communauts, la mthode propose par la loi ne devrait tre
retenue que dans de trs rares cas tant ses rigidits sont apparues avec force lors des exercices
de simulation conduits par les associations de collectivits (AdCF, AMF).
Si elle renforce la place du critre dmographique dans les quilibres institutionnels de
l'intercommunalit (objectif peu contestable), la loi prserve au demeurant d'importantes
capacits d'ajustement local et d'adaptation au caractre confdral des communauts.
Nombre de communauts respectent d'ores et dj les nouvelles exigences lgislatives mais
certains statuts seront tenus d'importantes modifications lors des rvisions que la loi impose
avant juin 2013. 16 % des communauts ont par exemple opt ce jour pour une rpartition
strictement galitaire des siges entre communes, ce que le nouveau texte aura pour effet de
prohiber. De mme, l'application du texte conduira une rduction parfois sensible de la taille

58
Double seuil de limitation 20 % des membres de l'organe dlibrant et 15 vice-prsidents.
59
Nouveaux art. L. 5211-6-1 et L. 5211-6-2 du CGCT.
49

des assembles intercommunales mais galement du nombre de vice-prsidents, ce qui ne sera
pas sans incidence sur les quilibres locaux.
Comportant des avances significatives pour l'intercommunalit fiscalit propre de
droit commun, la rforme des collectivits vient sur l'essentiel donner satisfaction aux
propositions formules par l'assemble des communauts de France (AdCF) et dfendues,
pour plusieurs d'entre elles, aussi par l'association des maires de France (AMF).
Gnralisation, rationalisation, mutualisation, dmocratisation, sont les principaux mots
d'ordre auxquels rpond le texte. Fruit d'un consensus assez large sur ses grands objectifs au
Parlement, par-del les diffrentes sensibilits politiques, le volet intercommunal de la loi du
16 dcembre 2010 a d'ailleurs vu ses principales dispositions adoptes dans les mmes termes
par le Snat et l'Assemble nationale ds leur premire lecture. Les principales dceptions
proviennent sans doute de la faible place accorde aux comptences intercommunales et
leurs conditions d'exercice qui, comme on l'a vu, s'en tiennent au transfert des pouvoirs de
police spciale dans des domaines limitativement numrs. L'abandon du projet de loi
spcifique initialement prvu sur la clarification des comptences a certainement port
prjudice au dbat qui aurait pu s'ouvrir ce sujet et qui aurait t sans doute opportun, tant
pour prciser certains partages de responsabilits avec les communes qu'avec d'autres niveaux
de collectivits, dans des domaines tels que l'amnagement et l'urbanisme, le logement, les
transports ou l'action conomique.
Au vu des changements suscits par la rforme sur l'intercommunalit, il aurait t
galement possible d'attendre du texte une vritable clarification smantique travers la
constitution d'une catgorie spcifique pour rassembler les diffrentes formes d'tablissements
publics de coopration intercommunale fiscalit propre et les distinguer plus clairement des
syndicats techniques. Comme le soulignait Olivier Schrameck, le prsident de la section du
rapport et des tudes du Conseil d'Etat, dans un rcent dbat de l'AJ DA sur l'avenir de
l'tablissement public : Il y a une extraordinaire htrognit, des syndicats
intercommunaux vocation unique de l'ordonnance de 1959 aux communauts d'aujourd'hui.
Or tous sont regroups dans la mme catgorie juridique. Il importera de remettre en cause
cette conception dpasse
60
. Dans le mme esprit, le rapprochement des rgles de
fonctionnement des diverses catgories de communauts aurait pu tre entam, notamment en
ce qui concerne l'intrt communautaire. Un souci de simplification s'exprime travers la

60
Portier NICOLAS La coopration intercommunale dans la rforme des collectivits de 2010 , AJ DA, 2010,
p. 1238.
50

programmation de la transformation des syndicats d'agglomration nouvelle (SAN) mais ce
progrs doit tre relativis par l'apparition simultane de nouvelles catgories d'institutions de
coopration, mtropoles et ples mtropolitains dont l'apport au droit positif reste
dmontrer.
b. Le statut juridique du conseiller territorial : une rate pour la fin du dficit dmocratique local.
La dfinition du statut juridique du conseiller territorial n'est pas toute entire
suspendue aux articles de la loi. Dans la mesure o celui-ci est appel succder au conseiller
gnral et au conseiller rgional, ses droits et ses obligations ne seront pas autrement
dtermins que par application sur sa tte des rgles du code gnral des collectivits
territoriales en vigueur pour l'un et l'autre de ses prdcesseurs (convocation aux runions de
chacune des deux assembles, application de leur rglement intrieur...). Nanmoins, le
problme de la succession comportait deux points spcifiques qui, aux yeux des
parlementaires, ne pouvaient tre repousss plus tard et furent amens dans la discussion et
le vote de cette loi par voie d'amendement : celui de la reprsentativit du conseiller territorial
d'abord, celui de son mode de dsignation ensuite.
Le problme de la reprsentativit du conseiller territorial est directement reli au
tableau des effectifs de chacun des conseils gnraux et rgionaux tel qu'annex la loi (art.
6). Celui-ci ne pouvait tre dtermin la convenance des rformateurs. Si, jusqu' prsent, la
dtermination de l'effectif d'un conseil gnral ou rgional n'avait rien de dommageable, cela
est susceptible de le devenir lorsque l'ensemble des conseils gnraux d'une rgion s'absorbent
dans un conseil territorial commun o leur poids en siges doit ncessairement se mesurer au
regard de l'importance de leur population respective. Il fallait donc trouver une cl de
rpartition qui puisse accorder les lois de l'arithmtique aux lois constitutionnelles pour
dfinir un chiffre de conseillers dans chaque assemble apte permettre une bonne
administration sans heurter, pour autant, le principe d'galit de suffrage rclamant une
rpartition des siges entre deux dpartements proportionnelle leur dmographie
respective.
61
A s'en tenir un calcul purement dmographique, le lgislateur aurait d
constituer des conseils gnraux de trois ou quatre membres (Hautes-Alpes et Alpes-de-
Haute-Provence). Voil pourquoi il se voyait condamn aux solutions ttonnantes des
ajustements et des compromis pour limiter, ft-ce arbitrairement, plus ou moins 20 % l'cart
possible de reprsentation d'un dpartement par rapport au quotient lectoral propre sa
rgion (moyenne d'habitants par conseiller territorial), pour dterminer un chiffre minimal de

61
Cons. const. 8 aot 1985, n 85-196 DC, prc., cons. 14 16.
51

conseillers sans lequel une assemble dlibrante n'aurait plus mrit son nom (fix 15),
sachant qu'en valeur gnrale les effectifs des conseils gnraux diminueront de 25 % et ceux
des conseils rgionaux augmenteront de 50 %. Le Conseil constitutionnel a suivi le lgislateur
dans ses calculs en les approuvant, except pour les dpartements dont la reprsentation
s'cartait effectivement du ratio de 20 % (Meuse, Cantal, Haute-Garonne, Aude, Mayenne et
Rhne-Alpes).
Mais la situation s'aggrave et tourne l'inadmissible s'apercevoir que la rforme
porte dans ses flancs l'ingalit de droits entre dpartements. On constate, en effet, des cas
d'appropriation d'une rgion entire par un seul de ses dpartements, la loi offrant aux
conseillers territoriaux de ce dpartement la majorit absolue des siges au sein du conseil
rgional. C'est le cas des rgions bi-dpartementales : ainsi pour le dpartement du Bas-Rhin
(39 conseillers territoriaux) dans la rgion Alsace (66 conseillers territoriaux), du dpartement
du Nord (76 conseillers territoriaux) dans la rgion Nord-Pas-de-Calais (136 conseillers
territoriaux) et du dpartement de la Seine-Maritime (64 conseillers territoriaux) dans la
rgion Haute-Normandie (98 conseillers territoriaux). C'est donc ce dpartement majoritaire
que reviendra la rgion ; encore qu'on voit mal, en pratique, l'ensemble de ses conseillers
voter en bloc dans le seul dessein de faire obstacle aux aspirations essentielles des autres
dpartements. Mais il reste qu'en valeur thorique, un seul dpartement pourra rgler le sort
des autres, ces derniers se trouvant sacrifis sur l'autel du principe sous-jacent que la rgion
est une dmocratie de citoyens, pas une dmocratie de dpartements. Le principe de libre
administration aurait d pouvoir s'interposer entre le principe de la reprsentation
dpartementale de la rgion et sa mise en uvre ingalitaire dans ces trois cas et qui voudrait
que chaque dpartement, en tant que collectivit territoriale, reste un espace protg o le
pouvoir d'un autre ne devrait pas pouvoir porter la main.
Le choix du mode de dsignation du conseiller territorial fut extrmement
mouvement. Mais la dfiance envers tout ce qui pouvait tre regard comme une stratgie du
gouvernement visant s'assurer les victoires lectorales futures a fini par l'emporter. Ainsi, la
loi a-t-elle, avec certains correctifs, repris le systme lectoral de 1871 (toujours en vigueur)
pour lire les conseillers gnraux, le canton devenant dsormais reprsentatif de deux
collectivits territoriales la fois : le dpartement et la rgion. On sait que la solution du
scrutin cantonal, rejete par le rapport Balladur, fut rintroduite dans le projet de loi
gouvernemental : le canton doit permettre de prserver la proximit entre l'lecteur et son lu
et donner ainsi des dpartements et des rgions une vue plus profonde. Mais on sait aussi que
52

ce scrutin cantonal est un des points sur lesquels la critique des partisans de l'quit lectorale
s'exerce le plus fortement : le cadre de cette circonscription englobe aussi bien de petits
regroupements ruraux de quelques dizaines d'habitants que de larges agglomrations de
centaines de milliers d'habitants (rapport actuel estim de un quarante-cinq), ces derniers se
trouvant tout fait dfavoriss par le principe d'galit entre les cantons qui veut que chacun
d'entre eux assure la dsignation d'un conseiller sans donc pouvoir proportionner le nombre
d'lus la population du canton. On nous annonce toutefois une rforme future par voie
rglementaire par laquelle ce dernier devrait se modifier et s'largir sur des bases
dmographiques plus quilibres.
Mais, acceptable pour le dpartement o l'lu tablit son fief, la circonscription
cantonale apparat singulirement trique pour la rgion et inapte assurer la promotion
lectorale des grands enjeux rgionaux. Comme par le pass, le rformateur tatique semble
craindre l'identification entre l'lecteur et sa rgion qu'aurait favorise l'option en faveur d'une
circonscription rgionale unique. La rgion n'aura toujours pas le sacrement dmocratique
qu'elle mrite : elle n'est pas reprsentative par elle-mme mais travers les composantes de
ses dpartements.
Le choix du rgime lectoral pour la dsignation du conseiller territorial fut un des
hauts lieux de la bataille parlementaire qui prsida l'adoption de la rforme : les partisans et
adversaires du scrutin un tour, du scrutin de listes, de l'utilisation des restes dans le cadre
dpartemental et des procds de calculs plus ou moins ingnieux, s'affrontrent dans une
relative confusion. Le premier systme propos, et dfendu par les snateurs centristes,
s'efforait de chercher un rapport plus satisfaisant entre l'importance des cantons et leur
reprsentation au sein des deux assembles lues. Il s'agissait d'un systme mixte par lequel
l'essentiel des lus (80 %) procderait du scrutin majoritaire uninominal un tour dans le
cadre du canton, le reliquat, du scrutin de liste proportionnel au niveau dpartemental (20 %)
aliment par la rcupration et le report des voix des non-lus du niveau cantonal. Il s'en
fallait de beaucoup que l'lection ft proportionnelle. Le systme entretenait plutt une
parent avec la proportionnelle btarde de la loi lectorale du 12 juillet 1919
62
pour la
dsignation des dputs o la proportionnelle n'avait qu'une place trs relative, ne servant qu'

62
Voir, J ean-J acques CHEVALLIER, Histoire des institutions et des rgimes politiques en France de 1789
1958, Armand Colin, collection Classic , Paris, 2001.
53

viter un second tour pour les siges non pourvus au premier
63
. En fait, l'essentiel devait
reposer sur le systme du scrutin un tour qui n'a rien de subtil ni d'abstrait et, mme avec un
correctif de liste, l'accord des dputs ne pouvant se faire au nom d'une certaine conception de
la vie politique qui rclamait le pluralisme et l'intelligibilit du mode de scrutin.
Finalement, la solution du scrutin uninominal majoritaire deux tours, dfendue par
les dputs et qui s'est toujours pratique, devait l'emporter. Elle ne ressemble cependant pas
une abdication des intentions de dpart : la manire de la rajuster par rapport au mode actuel
de dsignation des conseillers gnraux ne procde pas d'un esprit trs diffrent de celui qui
inspirait le scrutin mixte : avec un seuil de 12,5 % d'lecteurs inscrits pour se maintenir au
second tour - et non de 10 % comme aujourd'hui - le scrutin finalement adopt se trouve remis
sous la dpendance des grands partis. Ce relvement du seuil donnera une influence
prpondrante ces grands partis sans l'appui desquels certains notables plus ou moins
indpendants auquel le scrutin cantonal a toujours fait une large place auront des difficults
l'emporter, ce qui laisse moins de chance aux minorits d'tre reprsentes. Ce choix lectoral
favorisera le dessein pour le parti majoritaire en France de devenir majoritaire dans les
assembles dpartementale et rgionale mme si un esprit logique serait tent de voir dans un
tel rsultat une injustice. La diffrence reste, tout de mme, que les voix qui se seraient
parpilles sur des candidats de nuance voisine pourront se regrouper au second tour.
Les infidlits faites la reprsentation paritaire des femmes dcouleront
ncessairement du choix fait en faveur du scrutin uninominal et de l'abandon du scrutin
proportionnel de liste au niveau rgional o la part de 48 % des siges occups actuellement
par elles rgressera certainement. Sauf rendre pratiquement impratif le scrutin de liste, le
juge constitutionnel devait adopter une lecture prudente du premier article de la Constitution :
la loi favorise l'gal accs des femmes et des hommes aux mandats lectoraux... , par
laquelle l'indicatif ne pouvait pas prendre valeur d'impratif
64
mais valait plutt permission

63
La loi du 12 juillet 1919 est une loi de la Troisime Rpublique franaise, vote le 12 juillet 1919. Elle
remplace le mode de scrutin prcdemment en usage (dtermin par la loi du 13 fvrier 1889) par un nouveau,
qui sera utilis pour les lection de 1919 et de 1924 avant d'tre abrog son tour, par la loi du 21 juillet 1927.
Cette refonte de la loi lectorale aboutit un systme btard, plus bcl que rflchi, un compromis entre la
reprsentation proportionnelle et le suffrage majoritaire, qui donne une prime trs forte aux majoritaires .Ce
texte est rendu ncessaire car les lois constitutionnelles de 1875 n'ont pas fix le mode d'lection des dputs
(elles stipulent que la Chambre des dputs est nomme par le suffrage universel, dans les conditions
dtermines par la loi lectorale ).
64
Voir, en ce sens, Cons. const. 24 juillet. 2003, n 2003-475 DC sur la Loi n 2003-697 du 30 juillet 2003 parue
au J .O. n 175 du 31 juillet 2003 portant rforme de l'lection des snateurs, cons. 17.
54

droger au droit commun des suffrages politiques en permettant qu'on rserve des siges
certaines catgories sociales
65
.

PARAGRAPHE 2 : Le rgime juridique de llection des reprsentants locaux :
entre imprcision et inefficacit.
La dmocratie locale reprsentative est fonde essentiellement sur la
participation des citoyens la dsignation des autorits locales. Par suite, le dbat, voire
le conflit local, constitue une forme de manifestation de cette dmocratie et il est
dailleurs tranch par lexpression du suffrage universel. Cest pourquoi llection des
reprsentants locaux est un moment trs important de la dmocratie locale. En effet, le
systme politique local fonctionne sur le mode de la dmocratie reprsentative ; ceux
qui sont censs prendre les dcisions au nom de la population locale sont dsigns selon
un mode de scrutin qui est dfini par le droit lectoral. Ce droit devrait donc tre le plus
prcis et le plus complet possibles pour permettre un scrutin sincre mais, en tudiant le
droit lectoral local, le constat qui simpose est que celui-ci manque dunit. En effet, il
ne figure pas seulement sur le code lectoral car les rgles codifies ne sont plus
adaptes pour encadrer les scrutins modernes. Cest pourquoi le juge administratif, dans
sa fonction de juge de llection, est intervenu tant bien que mal pour essayer
duniformiser et de corriger les manques du droit lectoral. Et pour cela, il va au-del de
la lettre des dispositions relatives aux oprations lectorales pour interprter leur esprit.
En effet, il nhsite pas utiliser, parfois, une dmarche base sur certaines notions qui
violent la lettre des dispositions lectorales. Ses arrts, nombreux, mettent spcialement
en vidence la relation entre les irrgularits des oprations lectorales et les atteintes
la sincrit et aux rsultats du scrutin. Nous nous baserons principalement sur le
contentieux lectoral lors des lections municipales et cantonales de 2001 et 2008 pour
voir la dmarche du juge administratif pour pallier les dfaillances du droit lectoral. Ce
faisant, en voulant garantir la sincrit du scrutin, il viole lui-mme le droit crit.


65
Cons. const. 18 nov. 1982, n 82-146 DC, Loi modifiant le code lectoral et le code des communes et relative
l'lection des conseillers municipaux et aux conditions d'inscription des Franais tablis hors de France sur les
listes lectorales, Cons. const. 7 et 14 janv. 1999, n 98-407 DC, Loi relative au mode d'lection des conseillers
rgionaux et des conseillers l'Assemble de Corse et au fonctionnement des conseils rgionaux, AJ DA, 1999.
149, note J .-E. schoettle; D. 2000. 194, obs. R. ghevontian, RFDA, 2000. p. 109, tude L. Baghestani-Perrey et
M. Verpeaux.
55


A : La lettre du droit lectoral local : imprcision et insuffisance de rgles parses.
Les rgles encadrant la campagne lectorale sont non seulement parses mais
aussi un peu dpasses. Le juge administratif, en essayant de palier ces lacunes, arrive
ds fois les violer lui-mme.
a. lparpillement et linsuffisance des textes encadrant le droit lectoral
Aux termes de larticle L. 240 du Code lectoral, seuls certains moyens de
propagande lectorale, limitativement numrs, sont autoriss durant la campagne
lectorale. Cest ainsi le cas de limpression et lutilisation, sous quelque forme que ce
soit, de circulaires, de tracts, affiches et bulletins de vote .
Les caractristiques de ces moyens autoriss sont dailleurs prcisment dfinies
par les articles R. 27 R. 30
66
dudit Code. Larticle R. 29 fixe les dimensions

66
Article R. 27 Les affiches et circulaires ayant un but ou un caractre lectoral qui comprennent une
combinaison des trois couleurs : bleu, blanc et rouge l'exception de la reproduction de l'emblme d'un parti ou
groupement politique sont interdites.
Les affiches doivent avoir une largeur maximale de 594 mm et une hauteur maximale de 841 mm .
Article R. 28 Le nombre maximum des emplacements rservs l'affichage lectoral en application de l'article
L. 51, en dehors de ceux tablis ct des bureaux de vote, est fix :
- cinq dans les communes ayant 500 lecteurs et moins ;
- dix dans les autres, plus un par 3 000 lecteurs ou fraction suprieure 2 000 dans les communes ayant plus
de 5 000 lecteurs.
Pour les lections o la candidature est subordonne au dpt obligatoire d'une dclaration, les emplacements
sont attribus par voie de tirage au sort par l'autorit qui reoit les candidatures. En cas de second tour, l'ordre
retenu pour le premier tour est conserv entre les candidats restant en prsence.
Dans les autres cas, les demandes sont dposes en mairie au plus tard le mercredi prcdant chaque tour de
scrutin midi et les emplacements sont attribus dans l'ordre d'arrive des demandes la mairie.
Tout candidat qui laissera sans emploi l'emplacement d'affichage qu'il aura demand sera tenu, sauf en cas de
force majeure reconnue par le tribunal, de rembourser la commune les frais d'tablissement .
Article R. 29 Chaque candidat ou liste de candidats ne peut faire adresser chaque lecteur, par la
commission de propagande, qu'une seule circulaire d'un grammage compris entre 60 et 80 grammes au mtre
carr et d'un format de 210 mm 297 mm.
Cette circulaire est soustraite la formalit du dpt lgal .
Article R. 30 Les bulletins doivent tre imprims en une seule couleur sur papier blanc, d'un grammage
compris entre 60 et 80 grammes au mtre carr et avoir les formats suivants :
56

maximales des affiches. Larticle R. 27 pose linterdiction dutiliser, pour les affiches, la
combinaison colore, combien symbolique, bleu-blanc-rouge
67
. Larticle R. 30
indique que chaque candidat ou liste ne peut faire imprimer, pour chaque tour de
scrutin, un nombre de bulletins suprieur de plus de 20 % deux fois le nombre des
lecteurs inscrits . Il convient aussi dajouter, quen matire daffichage, larticle R. 28
prvoit avec prcision le nombre demplacement officiels en fonction de limportance
de la population de chaque commune. Ces emplacements, que larticle L. 51 dcrit
comme spciaux , sont les seuls, qui, en principe, peuvent tre utiliss pour recevoir
des affiches lectorales, et ce, comme le prcise lalina 3 de cet article, parce que tout
affichage relatif llection est interdit en dehors de tels emplacements. Est aussi
voque en tant que moyen autoris de propagande lectorale la runion lectorale en
vertu de larticle L. 47 du mme Code. Cet article renvoie, en particulier, la loi du 30
juin 1881 sur la libert de runion pour les conditions de son organisation. Cette loi
nonce, en son article 1
er
, que les runions publiques sont libres , et son article 5
dispose que leur objet est le choix ou laudition de candidats des fonctions publiques
lectives . En effet, le prt de salle pour les runions lectorales constitue une
mission traditionnelle des communes qui est le fondement du fonctionnement de la
dmocratie locale. En outre, la tenue de runions politiques constitue la forme
classique la plus habituelle du dbat lectoral
68
.

- 105 x 148 mm pour les bulletins comportant un ou deux noms ;
- 148 x 210 mm pour les listes comportant de 3 31 noms ;
- 210 x 297 mm pour les listes comportant plus de 31 noms.
Les bulletins ne peuvent pas comporter d'autres noms de personne que celui du ou des candidats ou de leurs
remplaants ventuels.
Le libell et, le cas chant, la dimension des caractres des bulletins doivent tre conformes aux prescriptions
lgales ou rglementaires dictes pour chaque catgorie d'lections.
Les bulletins de vote sont soustraits la formalit du dpt lgal .

67
Larticle L. 48 du code lectoral interdit aussi lutilisation de la couleur blanche pour les affiches lectorales ;
cette couleur tant rserve pour les documents administratifs officiels.
68
C. MAUGE et R. SCHWARTZ, premier bilan de lapplication de la loi du 15 janvier 1990 relative la
limitation des dpenses lectorales et la clarification du financement des activits politiques , AJ DA, 1993, p.
84.
57

Le juge veille, en gnral, avec rigueur, ce que les diffrents candidats
disposent, en matire dutilisation de salles et dorganisation des runions, de facilits
analogues de la part des communes
69
. Mais, en fonction dun important cart de voix
entre les candidats, il peut parfois tolrer certaines atteintes critiquables au droit de
runion dun candidat.
70

Face tant de prcisions, relativement aux moyens traditionnels de propagande
lectorale, il semble tonnant que les moyens modernes de communication, tels que les
sondages dopinion ou la communication audiovisuelle, ne soient pas expressment
viss, et par l-mme intgres, dans le code lectoral.
Ainsi en est-il, par exemple, pour les sondages dopinion qui ont pourtant fait
lobjet dune rforme lgislative en 1977 et en 2002, relative la publication et la
diffusion de certains sondages dopinion. Cette loi interdit la publication, la diffusion
et le commentaire, par quelque moyen que ce soit, de tout sondage relatif llection, et
ce le jour qui prcde chaque tour de scrutin, ainsi que pendant le droulement de
celui-ci
71
. Une commission des sondages institue par cette loi et constitutive dune
autorit administrative indpendante veille dailleurs ce que les sondages lectoraux
soient effectus dans les conditions qui en garantissent le srieux et lhonntet. Elle
dispose dun pouvoir dinvestigation et de rectification ; elle peut aussi prendre
linitiative des poursuites pnales contre ceux qui contreviennent linterdiction
prcite
72
. Certes, la ralisation des sondages ntait pas prohibe en tant que telle ;
candidats et partis peuvent en commander pour leur propre compte. Seul le fait den
porter le contenu la connaissance de lopinion est vis par la loi mais le juge de
llection est souple sur ce point
73
. De mme, la communication audiovisuelle est tout
autant ignore par le code lectoral, alors mme, quau gr des majorits politiques du
moment, elle a provoqu une multitude dinterventions lgislatives, et cela, de 1982

69
C. MAUGE et R. SCHWARTZ, premier bilan de lapplication de la loi du 15 janvier 1990 relative la
limitation des dpenses lectorales et la clarification du financement des activits politiques , Ibid. p. 84.
70
B. MALIGNER, le contrle du financement des campagne lectorales. Etude des jurisprudences
constitutionnelle, administrative et judiciaire , RFDA, 1995, p. 267. CE 11 mars 2002, Mme Todorovic, req. n
236 542.
71
Article 11 de la loi du 19 juillet 1977 relative la publication et la diffusion de certains sondages dopinion
modifie par la loi du 19 fvrier 2002, sachant quavant la modification lgislative prcite, linterdiction visait
la semaine prcdant le scrutin. CE 23 janvier 1984, Elections municipales dEtampes, Rec. 19, DA 1984 n58,
AJ DA 1984 p. 314.
72
CE 11 dcembre 1992, Socit Le Figaro, Rec. T. 994.
73
CE 27 juillet 2001, Perruchot, LPA, 20 fvrier 2002, n 37, p. 7.
58

nos jours
74
. Ces lois se sont toutes efforces de garantir, avec plus defficacit que par le
pass, le pluralisme de la tlvision et de la radio lapproche dune consultation
lectorale. Bien que le rle de ces moyens de propagande lectorale soit limit, en
particulier dans les communes de moins de 3 500 habitants, ils ne sont pas directement
intgrs au droit lectoral codifi.
Toutefois le code lectoral, malgr son passisme apparent, vise, pour mieux les
interdire au demeurant, les oprations de tlmarketing, en son article L. 50-1. Quoi
quil en soit, ce code apparat particulirement inadapt dans lexpos des moyens de
propagande lectorale, dans la mesure o il se concentre sur des moyens traditionnels et,
par l-mme, ignore quasiment les moyens les plus modernes de communication. Cest
ainsi que si lInternet commence tre utilis dans les campagnes lectorales comme
moyen de propagande, particulirement depuis les municipales de 2001, le code omet
cette technique rcente de communication. Cest donc le juge administratif de llection
qui a prcis ce quil faut entendre par publicit commerciale par tout moyen de
communication audiovisuelle . Le contentieux des lections municipales de 2008 a
permis de vrifier que cette notion recouvre certains des usages de lInternet, mais non
pas tous
75
.
Il a ainsi estim que la ralisation et lutilisation dun site Internet par une liste
constitue une forme de propagande lectorale par voie de communication audiovisuelle
pour lapplication de larticle L. 52-1 du code lectoral
76
. Au surplus le rfrencement
commercial dun site finalit lectorale sur un moteur de recherche sur Internet qui a
pour but dattirer vers lui des internautes qui effectuent des recherches, mme dpourvu
de tout lien avec les lections municipales, revt le caractre dun procd de publicit
commerciale interdit
77
.
A linverse, la mise en ligne de carnets de campagne sur le site dun
quotidien national, son initiative et gratuitement, au profit de candidats de diverses
tendances politiques et de notorit nationale, sous forme de pages accessibles, au sein
de ce site, aux seules personnes qui sy connectent volontairement, na pas constitu, en

74
Loi n 82-652 du 29 juillet 1982 sur la communication audiovisuelle abroge par la loi n 86-1067 du 30
septembre 1986 relative la libert de communication J .O du 1
er
octobre 1986 modifie par la Loi n 89-25 du
17 janvier 1989, J .O du 18 janvier 1989, p. 728.
75
Antrieurement : CE 8 juillet 2002, Elections municipales de Rodez, AJ DA, 2002, p. 858. Le juge avait
estim quun site Internet ne pourrait tre considr comme un procd de publicit commerciale prohibe ds
lors que laccs au site relve du choix des internautes daccder aux messages politiques du candidat.
76
CE 13 fvrier 2009, Elections municipales de Fuveau, n 317 637, AJ DA, 2009, p. 834.
77
CE 13 fvrier 2009, Elections municipales de Fuveau, ibid.
59

lespce, et eu gard la prsentation et au contenu de ces carnets, un procd de
publicit commerciale
78
. De mme, les prises de positions personnelles, favorables
une liste de candidats, de lauteur dun blog ouvert partir dun site Internet dun
hebdomadaire de diffusion nationale ne revtent pas un caractre de publicit
commerciale au sens des dispositions du premier alina de larticle L. 52-1
79
.
Le Conseil dEtat a prcis la notion de publicit commerciale par voie de
presse telle quelle est rgie par le premier alina de larticle L. 52-1 du Code
lectoral. Il rappelle quaucune disposition nencadre les prises de position politiques
de la presse crite durant les campagnes lectorales
80
. Ds lors, les organes de presse
sont libres de rendre compte de la campagne de la manire quils souhaitent,
notamment en offrant certains candidats la possibilit de sy exprimer, sous rserve,
dans ce dernier cas que leurs propos ne contiennent pas, par leur prsentation et leur
contenu, un procd de publicit commerciale
81
. Ce qui est interdit, ce nest ni la prise
de position dun candidat dans la presse, ni la prise de position de la presse par rapport
un candidat ds lors quelle est indpendante
82
. Ce qui est prohib, cest que cette prise
de position prenne la forme dune publicit commerciale au bnfice de certains
candidats et au dtriment des autres. Tel nest videmment pas le cas de la publication
dans les pages dannonces lgales dun grand quotidien, peu avant le premier tour des
lections, de lannonce de la cration dune socit dans la commune
83
. Aujourdhui,

78
CE 20 mars 2009, Elections municipales de Longjumeau, n 322 186, AJ DA, 2009, p. 1725.
79
CE 30 avril 2009, Elections municipales de Grenoble, n 322 149, AJ DA, 2009, p. 1726.
80
CE, section, 8 juin 2009, Elections municipales de Saint-Di-des-Vosges, n 321 911 et 322 298, RFDA,
mars-avril, 2010, p.266.
81
CE 20 mars 2009, Elections municipales de Longjumeau, ibid.
82
CE 15 mai 2009, Elections municipales dAsnires-sur-Seine, n 322 132, Lexpress du 20 mai
2009. Le Conseil d'Etat a dbout, le 15 mai, le dput UMP des Hauts-de-Seine et ancien maire d'Asnires-sur-
Seine, Manuel Aeschlimann, de sa demande d'annulation des lections municipales de 2008. Dans sa dcision,
dont l'AFP a obtenu copie, le Conseil d'Etat souligne que "l'ensemble des incidents et griefs invoqus par M.
Aeschlimann l'appui de sa demande d'annulation n'est pas constitutif d'irrgularits dont le cumul serait d'une
gravit ou d'une ampleur de nature avoir fauss la sincrit du scrutin". Le 30 septembre 2008, le tribunal
administratif de Versailles avait dj dbout Manuel Aeschlimann de sa demande d'annulation des oprations
lectorales et de dclaration d'inligibilit des membres de la liste adverse, conduite par l'actuel maire (PS)
Sbastien Pietrasanta. Manuel Aeschlimann a t maire d'Asnires-sur-Seine de 1999 2008. Trs contest pour
sa gestion municipale, il a t battu, lors des dernires lections, par une coalition atypique mene par un
socialiste de 30 ans, Sbastien Pietrasanta, et regroupant le PS, le MoDem et des divers-droite. M. Aeschlimann,
proche de Nicolas Sarkozy, avait alors dnonc "les trs graves irrgularits qui ont entach" selon lui "toute la
campagne lectorale et plus particulirement durant les deux derniers jours avant le second tour". Le Conseil
d'Etat devait notamment se prononcer sur un "abus de propagande", une "diffusion tardive de tracts et
documents", et une "violation des rgles de financement lectoral".
83
CE 4 mars 2009, Elections municipales dOrmes-sur-Voulzie, n 318 263,
http://www.easydroit.fr/jurisprudence/Conseil-d-Etat-7eme-sous-section-jugeant-seule-04-03-2009-318263-
Inedit-au-recueil-Lebon-31826/J 250187/
60

grce au juge de llection et des textes lgislatifs pars, les moyens modernes de
communication audiovisuelle sont reconnus comme des moyens autoriss de
propagande lectorale, et ce, mme si le code les oublie ; ne serait-ce quune application
du fameux adage qui ne dit mot consent .
En somme, ce que lon peut soutenir, cest que le droit lectoral est dual dans la
mesure o, cot du code lectoral, il existe un trop grand nombre de textes lgislatifs
ou rglementaires affrents aux lections nationales ou locales mais non intgrs au
code. Certes, toutes ces sources constituent le droit lectoral au sens large, toutefois, au
sens strict, le droit lectoral normatif ne devrait tre contenu, pour des raisons de
cohrence et de simplification, que dans le code lectoral. Si, nul nest cens ignorer la
loi , encore faut-il que cette dernire soit simple, claire et accessible. En effet, la
runion dans un seul code lectoral de toutes les dispositions concernant le processus
lectoral, la modernisation des dispositions existantes ou la cration de celles qui font
dfaut au regard de lvolution de la campagne lectorale, constitueraient une avance
importante pour laccessibilit et la connaissance du droit lectoral.
61


b. Lintervention du juge administratif : une dmarche en contre-sens du droit lectoral au nom de
la dmocratie.
Concentr sur lexpos des moyens traditionnels de propagande lectorale, le
droit lectoral codifi innove peu.
Larticle L. 52-1 du Code lectoral fait donc, en quelque sorte, figure
dexception, puisquil encadre les publicits commerciales et les campagnes de
promotion publicitaires des candidats, ainsi que les bilans de mandat.
Toutefois cet article, quelque peu novateur en son objet, au regard de la
campagne lectorale, recle des concepts juridiques, dont la dfinition, mais aussi la
qualification, sont particulirement imprcises. A cet gard, la rforme lgislative de cet
article cense le clarifier, rend la tche du juge de llection, particulirement dlicate
dans lapplication de ce texte.
Cet article comporte dsormais trois alinas. Dans le premier, il est dfendu,
dans le cadre du dbat lectoral, dutiliser la presse ou tout moyen de communication
audiovisuelle pour faire de la publicit politique, et ce, trois mois avant le mois durant
lequel doit se tenir une lection. Cet alina prohibe ainsi toute publicit commerciale
des fins politiques ; toutefois, larticle L. 52-8 droge cette interdiction de principe
dans un cas particulier, la rcolte de dons pour le financement dune campagne
lectorale.
Cette interdiction ne semble pas pour autant effrayer les lus locaux, peut-
tre par mconnaissance involontaire du texte lectoral puisqu une minorit des
candidats des communes, tant de moins de 2 500 que de plus de 3 500 habitants,
lenfreint.
Pourtant, le juge administratif nhsite pas annuler une lection lorsque les
candidats violent larticle L. 52-1, en son alina 1
er
, partir du moment o lcart des
voix les sparant est faible, rduit ou restreint, et ce, parce que cette violation rompt
alors lgalit entre eux
84
.

84
CE 29 novembre 2002, Elections municipales de Cluses, req. n 239 766, Ni les dclarations de
personnalits candidates aux lections, lors dmissions qua diffuses le rseau de tlvision locale, dit Canal
C, exploit sous forme de rgie municipale et qui a pour objet de donner des informations sur la vie locale, ni
lentretien avec le maire sortant diffus sur ce rseau le 29 dcembre 2000, destin faire le bilan de lanne
62

Larticle L. 52-1 alina 2 du code lectoral interdit quant lui, dans les six mois
prcdant une lection, la promotion publicitaire des ralisations dune quipe
municipale sortante ou de la gestion de la commune de cette dernire. Cette prohibition
a t dicte pour viter que, sous couvert de campagne publicitaire, une collectivit
nassure, en fait, une propagande lectorale indirecte en faveur dun candidat qui en
tirerait un bnfice indu. Cette interdiction vise donc, au nom de lgalit, empcher
que le maire sortant promeuve, de manire volontairement logieuse, et par l mme,
considrablement embellie, sa gestion de six ans. Cela serait une faon de raliser la
propagande lectorale, ventuellement sur des fonds publics, et ainsi dsquilibrer la
campagne son profit, ne serait-ce que sur le plan financier. Etant entendu que par
campagne de promotion publicitaire, il faut entendre toute action de communication qui
utiliserait un support commercial ou, a fortiori, une combinaison de supports
commerciaux
85
. Lors des lections municipales de 2008, les arrts du Conseil dEtat
faisant tat du grief fond sur linterdiction de la publicit commerciale sont peu
nombreux. Aucun ne retient lirrgularit. Aucune lection na t annule pour ce
motif mme si le Conseil dEtat a eu prciser tout dabord la notion d utilisation
des fins de propagande lectorale de tout procd de publicit commerciale . Cest
ainsi quil prcise dans deux arrts que seule la publicit commerciale qui prsente un
caractre politique
86
et qui fait rfrence la campagne lectorale
87
est interdite .
Le juge administratif, par deux dcisions importantes
88
, a fait preuve dune
rigueur extrme dans lapplication de cet article, en qualifiant de campagne de
promotion publicitaire , sur ce fondement textuel, tout bilan de mandat financ par les
candidats eux-mmes, voire leurs sympathisants.

coule et prsenter les projets pour lanne 2001, nont constitu, eu gard au contenu de ces missions, une
campagne de promotion publicitaire au sens des dispositions de larticle L. 52-1 du code lectoral , Revue de
lActualit Juridique Franaise du 4 janvier 2003.
85
Rponse ministrielle n 44 559, J .O. AN, 5 aout 1991, p. 3187.CE 24 juillet 2009, Elections municipales de
Montauban, Req. 322221.
86
CE 24 juillet 2009, Elections municipales de Montauban, Req. 322221 : nest pas interdite la publicit
commerciale habituelle ralise par une entreprise prive qui ne prsente, en tout tat de cause, un caractre
politique .
87
CE 11 juin 2009, Elections municipales de Givors, n 321573 : nest pas prohibe la publicit commerciale
parue dans un journal gratuit ne faisant aucune rfrence la campagne lectorale .
88
CE Sect. 2 octobre 1996, Elections municipales de Bassens, Rec. 365. RFDA, 1996, p. 1278, n 31.
CE Ass. 18 dcembre 1996, Elections dans le 16
e
arrondissement des membres du Conseil de Paris et du Conseil
darrondissement, Rec. 503 ; AJ DA, 1997, p. 747.
63

Pour autant, du fait dun cart des voix important entre les candidats, le juge,
dans ces deux affaires, na pas annul les lections contestes sur le fondement de la
violation, pourtant avre, dune telle disposition. En effet linterprtation extensive de
lalina 2 de larticle L. 52-1 na entran des annulations dlections quen cas dcart
rduit de voix
89
; dans le cas contraire, les condamnations taient plus symboliques
queffectives. Cest donc rarement que les annulations dlections, pourtant vicies, et
par suite dmocratiquement irrgulires, taient prononces.
Cette jurisprudence contribuait surtout favoriser les nouveaux candidats, en
limitant les possibilits dexplication des sortants ; en somme, ces derniers pouvaient
rpondre aux critiques relatives leurs bilans et exprimes par leurs opposants, mais ne
pouvaient pas tirer profit de leurs ralisations ! Cette jurisprudence a t unanimement
critique par la doctrine et arrte contrairement aux positions des commissaires du
gouvernement Sanson et Bonichot ; elle risquait dentraver le dbat public local, donc
par-l mme, attenter la dmocratie locale, et ce, alors mme quelle reposait sur une
philosophie visant prserver lgalit entre les candidats, et donc aussi la dmocratie
locale.
Cest pourquoi, un cavalier lgislatif, inclus dans la loi n 2001-2 du 3 janvier
2001 relative la rsorption de lemploi prcaire et la modernisation du recrutement
dans la fonction publique ainsi quau temps de travail dans la fonction publique
territoriale, attnue dsormais le deuxime alina de larticle L. 52-1 du Code lectoral.
En vertu de cette modification lgislative, le 3
e
alina de cet article dispose que
linterdiction pose dans lalina 2 ne sapplique pas la prsentation, par un
candidat ou pour son compte, dans le cadre de lorganisation de sa campagne, du bilan
de la gestion des mandats, quil dtient ou quil a dtenus . Et dans plusieurs arrts,
lors des lections municipales de 2008, le juge a confirm et prcis cette position.
Selon lui, les lettres adresses par le maire sortant aux habitants de la commune
faisant tat de ses ralisations de mme que la publication dun bulletin par la
commune destination gratuite de ses habitants ne sauraient tre regardes, eu gard
notamment leur contenu, comme constituant un procd de publicit commerciale
90
.
Ne tombe pas non plus sous le coup de linterdiction les tracts appelant les lecteurs

89
CE 21 fvrier 1997, Elections municipales de Longuyon, req. n 171 993.
90
CE 30 dcembre 2009, Elections municipales de Colmar, n 328 650, RFDA, mars-avril, 2010, p. 269.
64

voter, sans aucune mention des candidats
91
ni une lettre dinformation par laquelle
une entreprise prive, matre duvre dun projet initi par lquipe municipale
sortante et objet de dbats dans le cadre de la campagne lectorale, se bornait
rpondre des accusations portes contre elle par certains candidats et nappelait
voter pour aucun dentre eux
92
. Dans le mme ordre dide, les tracts prsentant le
bilan de lquipe municipale et le programme de la liste conduite par le maire sortant et
annonant la tenue dune runion lectorale ne revtent pas le caractre dune publicit
commerciale
93
, pas plus qu une lettre de propagande envoye sous enveloppe
praffranchie
94
. Cest le dfaut de caractre commercial de la publicit qui justifie ces
solutions. Aujourdhui, il nest pas moins difficile que hier de bien diffrencier un bilan
de fin de mandat, dont la diffusion est lgalement admise, dune campagne de
promotion publicitaire, interdite quant elle.
En effet, les critres sur lesquels se fonde le juge, dans le silence l encore du
code lectoral, sont dapprciation minemment subjective. Cest ainsi tout dabord
quil sintresse au contenu de lacte incrimin : est par suite qualifiable de bilan, donc
autoris, un document qui eu gard sa prsentation, son contenu, se limite une
numration en terme mesurs, des principales actions entreprises par la municipalit
et qui est dpourvu de toute polmique lectorale
95
. En somme, un document de
propagande lectorale qui doit se borner tre essentiellement informatif
96
alors quest
qualifiable de document de promotion publicitaire un acte prsentant les ralisations
et la gestion de lquipe municipale sortante sous un angle particulirement
favorable
97
.
De mme, les conditions de diffusion dun tel document intresse le juge de
llection tant au regard de lampleur de sa diffusion qu celui de sa priodicit, de la
rgularit de sa distribution. Certes, ce second critre est trs souvent tudi
cumulativement avec le premier par le juge ; ainsi un document massivement

91
CE 1
er
juillet 2009, Elections municipales de Vichy, n 323 902, Lebon.
92
CE 28 novembre 2008, Elections municipales de Cabasse, n 316808, Lebon.
93
CE 5 dcembre 2008, Elections municipales de Montpezat, n 317 382, Lebon.
94
CE 17 dcembre 2008, Elections municipales de Belley, n 318 312, Lebon.
95
CE 21 dcembre 2001, Elections municipales de Kingersheim, GP, 2002, p. 16, Panorama de droit
administratif de P. Graveleau ; CE 6 fvrier 2002, Elections municipales de Montsgur, req. n236 264. CT-
Intercommunalits, 2002, n91.
96
CE 6 mars 2002, Elections municipales de Bagnres-de-Luchon, req. n235 950 et 236 105, GP, 2002, p. 17
Panorama de droit administratif de P. Graveleau.
97
CE Ass. 18 dcembre 1996, Elections dans le 16
e
arrondissement des membres du Conseil de Paris et du
conseil darrondissement, prcites.
CE 6 fvrier 2002, Elections municipales de Pont-de-cheruy, req. n234 903.
65

distribu, de manire exceptionnelle, va plus attirer lattention du juge quant son
contenu quun document distribu de manire rgulire et priodique
98
. Toutefois,
une publication tel un bulletin municipal, peut changer de caractre en fonction de sa
priode de diffusion : de neutre et essentiellement informatif, en priode normale, un tel
document peut devenir plus logieux ladresse de la municipalit sortante et agressif
lencontre de lopposition municipale lectorale. Le critre matriel semble, finalement,
particulirement primant.
En rsum, le bilan de mandat est un document qui, eu gard sa prsentation,
son contenu, sa tonalit et sa priodicit, informe objectivement la population, et ce
mme si plusieurs thmes voqus dans ce bilan sont repris dans les documents de
campagne de lquipe municipale sortante. Toutefois, tout document prsentant les
caractristiques dune campagne de promotion publicitaire nentrane pas
systmatiquement le prononc de lannulation de llection laquelle il a contribu,
dans la mesure o un lment fondamental peut faire chec lapplication de lalina 2
de larticle L. 52-1. En effet, et selon la formule jurisprudentielle usuelle, eu gard
limportance de lcart de voix , la violation dune telle disposition ne peut tre
regarde par le juge comme altrant le scrutin. Elle ne le devient que si, et seulement si,
cet cart est rduit ou troit. Et il est regrettable que le juge ne condamne pas lusage de
plus en plus frquent des bulletins municipaux officiels et des documents assimilables
qui permettent aux municipalits sortantes de dresser peu de frais ou plus exactement
aux frais de tous les administrs leurs propagandes lectorales.
Quoi quil en soit, si lalina 3 de larticle L. 52-1 permet explicitement
dsormais davoir recours aux bilans de mandat, il ne clarifie pas pour autant la question
pose par la jurisprudence prcite Elections municipales de Brassens , du fait quil
ne repense pas larticle dans son ensemble. En effet, dans cette jurisprudence, le
problme litigieux fondamental mettait en cause labsence de dfinition de la notion de
campagne de promotion publicitaire et, donc, lincertitude de son applicabilit.
Loccasion en tait donne au juge lors des municipales de 2008 suite beaucoup de
litiges intervenus dans ce domaine. Le second alina de larticle L. 52-1 du code
lectoral interdit, pendant les six mois prcdant llection, toute campagne de
promotion publicitaire des ralisations ou de la gestion dune collectivit sur le
territoire de laquelle est organis le scrutin. Or, la loi ne dit toujours pas ce quil faut

98
CE 6 fvrier 2002, Elections municipales de la Roque Alric, req. n 235 842.
66

entendre par campagne de promotion publicitaire et ne tranche pas la question de
son mode de financement. Cest l que se situait pourtant la question essentielle. Le
lgislateur mme, lors de la modification du second alina en question, a pris soin de
prciser que ces dispositions ne revtent quun caractre interprtatif
99
.
A noter quune autre modification de cet article L. 52-1 du code lectoral est
intervenue en 2011 sans pour autant rsoudre le problme de la dfinition
de campagne de promotion publicitaire
100




99
Article 23 de la loi n 2001-2 du 3 janvier 2001 relative la rsorption de lemploi prcaire et la
modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi quau temps de travail dans la fonction publique
territoriale, J .O. du 4 janvier 2001, p. 96.
100
Loi n 2011-412 du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du code lectoral et relative la
transparence financire de la vie politique, J .O.R.F. n0092 du 19 avril 2011 en son article 6.

67


B : Lesprit du droit lectoral : ngligence des problmes essentiels de la campagne
lectorale.
Cette fois-ci, en sattachant moins la lettre qu lesprit des quelques
dispositions du code lectoral sintressant au dbat lectoral, il convient de souligner
que, de manire apparemment volontaire, le lgislateur ou le gouvernement ont tant soit
peu nglig certains problmes essentiels du droulement de la campagne lectorale.
Comme le soulignait Stphane Gurard, ces silences sont lourds de sous-entendus et
non-dits qui poussent certains supputer que le droit lectoral est un droit
hypocrite
101
.
Aussi, la technicit des rares dispositions du code lectoral sintressant la
promotion de la propagande lectorale et, donc, labsence de philosophie dmocratique
sous-jacente de ces textes, amnent-elles le juge de llection tre un peu plus souple
lgard de leurs violations.
Par ailleurs, le droit lectoral codifi, relatif au dbat lectoral, nest pas trs
utile la dfense de la dmocratie locale : il semble, au regard de sa pratique
contentieuse, pour le moins inefficace.
a. Lhypocrisie du droit lectoral par rapport aux dcisions juridictionnelles.
Le droit lectoral doit, en principe, veiller rprimer toute ingalit entre les
candidats dans le cadre du dbat lectoral, mais encore faudrait-il, pour ainsi mieux
servir la dmocratie locale, que ce droit embrasse toutes les situations ingalitaires ayant
trait la campagne lectorale. Or, en examinant au fond les rgles qui rgissent le
droulement de la campagne lectorale et le contentieux qui sen suit, on se rend vite
compte que cela ne semble pas tre le cas. Cest en cela que ce droit est hypocrite et
peut-tre aussi pour cela quil est incomplet.
En refusant denvisager certaines questions pratiques et/ou juridiques lies la
propagande lectorale, le code lectoral biaise certains problmes et, par suite, apparat
comme un droit hypocrite.

101
Stphane GUERARD, Crise et mutation de la dmocratie locale, en Angleterre, en France et en Allemagne,
lHarmattan, Paris 2004, p. 41.
68

Ceci se vrifie deux gards : en premier lieu et principalement sur le plan du
financement des campagnes lectorales et, en second lieu, sur le fait que certains
moyens de propagande lectorale comme lInternet, oublis par le code lectoral,
bnficient souvent dun statut jurisprudentiel plus souple que celui des moyens, viss
par ce code, mais dont lutilisation est interdite dans le cadre de la campagne lectorale.
Sur le plan, tout dabord, du financement du dbat lectoral, le droit lectoral
vite de poser clairement la question de lingalit des ressources financires des
candidats, et qui plus est, oublie par voie de consquence de prvoir des mesures
concrtes pour la corriger efficacement.
Jusqu il y a quelques annes, les campagnes lectorales ne subissaient pas
linfluence des mdias comme cest le cas aujourdhui. On assiste aujourdhui une
transformation des campagnes lectorale et elles cotent trs chers. Les sondages sont
innombrables et leur publication dans les jours qui prcdent llection est de nature
influencer llecteur. Le rle des mdias est devenu dterminant. Par ailleurs, les
moyens traditionnels de propagande sont utiliss sur une toute autre chelle
quautrefois. Des moyens nouveaux de propagande apparaissent : distributions de
cadeaux divers aux lecteurs, dners dbats, campagnes dappels tlphoniques voire
campagnes de publicits commerciales menes dans la presse crite, la radio ou la
tlvision Tout cela risque dexclure de la comptition lectorale ceux qui narrivent
pas disposer des ressources ncessaires et de placer ceux qui ont russi en disposer
sous linfluence des bailleurs de fonds aussi gnreux quintresss
102
. Cette
affirmation de Bon reste dactualit.
A cet gard, nous utiliserons ltude ralise par le professeur Gurard
103
pour
voir que la ventilation des dpenses comme des recettes des 16 candidats llection
prsidentielle des 21 avril et 5 mai 2002 est fort instructive. Bien quvidemment la
campagne lectorale prsidentielle na rien de comparable avec celle qui se droule dans
la quasi-totalit des communes franaises, il nempche que les sommes engages
illustrent quel point aujourdhui un dbat lectoral, voire une lection, se gagne en
partie grce au montant pcuniaire avanc par le candidat pour lanimer ; ce qui est vrai
lchelon national ne lest pas moins au niveau local, mme si, en fonction de la taille
de la commune, cela joue dans une moindre mesure. Par ailleurs, bien que cette

102
Bon P., Aspects rcents du contrle des campagnes lectorales en France , RFDC, 1993, pp. 59-60.
103
Voir Annexe 6
69

situation concerne lanne 2002, les rsultats de ces questionnaires peuvent toujours tre
appliqus celle que nous vivons actuellement.
En ce qui concerne les dpenses engages par les candidats llection
prsidentielle, lvidence simpose : lessentiel (68,398 % en moyenne) de celles-ci a
t consacr la communication et la promotion du candidat, plus spcialement de
son image. Se faire connatre, voire, plus incidemment, faire connatre ses ides, cela a
aujourdhui un cot, bien largement suprieur la seule action de penser un projet
socital davenir.
En comparant cette tude de questionnaire
104
, il apparat avec force que largent
est aussi devenu une proccupation cruciale de la campagne lectorale locale et que,
justement, parce quil fait dfaut sur le plan municipal, les candidats collent leurs
affiches et distribuent leurs tracts eux-mmes (questions n 20 et 24). Toutefois, si cela
est frquent dans les communes de moins de 2 500 habitants, dans celles de plus de
3 500 habitants, le rle des militants politiques pallie le manque de temps que les
candidats ont pour raliser ces activits matrielles de propagande.
De mme, et toujours au regard de laspect financier de la campagne lectorale,
sont non moins instructives les rponses aux questions n 35 38 du mme
questionnaire, parce quil ressort de leur analyse quaujourdhui, pour participer au
dbat lectoral local, il faut de plus en plus de moyens financiers personnels. Ceci est
particulirement vrai dans les communes de moins de 3 500 habitants, et plus
globalement dans celles de moins de 9 000 habitants.
Plus regrettable, et heureusement marginale, et rsultant srement dune
mconnaissance involontaire du droit lectoral, cest lutilisation, pourtant
lgislativement prohibe, par les candidats sortants de certaines communes de moins de
2 500 habitants, des moyens financiers et logistiques municipaux pour mener leur
campagne lectorale.
Ce constat financier est peut-tre le rsultat dune prise en compte tardive par le
droit lectoral de cette drive que constitue laugmentation exponentielle, depuis les
annes 70, du cot des campagnes lectorales. Toutefois, les mesures actuelles du droit
lectoral affrentes ce cot ont t prises de manire trop lente, progressive et sans
doute de faon incomplte, tel point quil semble difficile aujourdhui, sans effort

104
Voir annexe 3.
70

financier massif de lEtat, de rattraper le retard. Sil est prvu, en effet, dans certaines
conditions et en fonction de limportance numrique de la population (les communes
dau moins 9 000 habitants) des modalits de remboursement partiel des dpenses
lectorales, il convient de souligner avec force et vigueur quil ne faut pas oublier que,
dans la majorit des communes franaises, ce remboursement est exclu (pour les
communes dont la population est infrieure 9 000 habitants). Ainsi, il semblerait que
la dmocratie soit fonction du nombre dhabitants de la commune considre. Il serait
donc plus honorable dtre candidat dans une grande commune que dans une petite
(moins de 2 500 habitants) ou moyenne (de 2 501 3 500 habitants).
De plus, mme lorsquil est possible, le remboursement est particulirement
limit puisquil ne peut dpasser 50 % des dpenses lectorales engages, elles mme
tant dailleurs plafonnes.
Ce remboursement, sil est possible, nest envisageable quaprs les lections et
qu la condition davoir obtenu au moins 5% des suffrages exprims. En effet, il faut
donc tre mesure de pouvoir avancer largent de la campagne dabord, mme si le
seuil de 5 % est particulirement favorable une expression dmocratique htrogne et
la plus large possible.
Si limiter les dpenses lectorales est une bonne chose, ne pas prvoir une aide
financire publique, mme postrieure llection, nest-ce pas une faon ou un risque
de limiter le dbat lectoral communal, voire pire, pousser certains candidats des
alliances pcuniairement douteuses ? Noublions pas que les collectivits locales sont
pourvoyeuses dun nombre non ngligeable et financirement intressant de marchs
publics.
Cela sest vu dans le pass avant lintervention de la premire loi sur le
financement de la vie politique. Le besoin dune rglementation du financement des
campagnes lectorales est apparu tardivement. Les IIIme et IVme Rpubliques nen
avaient pas ressenti la ncessit, malgr certains scandales politiques : pour les campagnes
lectorales en raison du nombre plus restreint dlections et de leur cot moindre ; pour les
partis en raison soit de la puissance financire des cotisations des membres, soit de la
richesse ou lassise sociale de leurs lus. La multiplication des lections (et donc des
campagnes), lessor des nouvelles techniques de communication, le recours des
instruments de prparation des scrutins comme les sondages, mais aussi le soutien de
certaines entreprises ou collectivits locales et le dveloppement de scandales, lattente de
71

lopinion publique pour plus de transparence ont pouss le lgislateur intervenir partir
de 1988. La France restait alors le seul pays ne pas disposer de loi sur le financement des
campagnes lectorales : le Royaume-Uni, suivi par les dominions, la fin du XIXme
sicle, lAllemagne en 1967, lItalie et lEspagne dans les annes soixante-dix se sont par
exemple dots dune telle lgislation
105
.
Cest ce qui explique que le code lectoral, par son article L. 52-8, a strictement
encadr la provenance des fonds de campagne, depuis la loi n 95-65 du 19 janvier 1995.
En somme, dfaut de rgler un problme crucial sa source, le droit lectoral prfre
rprimer les drives dun systme biais et semble adresser un message clair aux lus. Cest
comme dire faites comme vous le pouvez mais si vous ne respectez pas la norme, ne soyez
pas tonns dtre sanctionns .
Cette attitude est hypocrite. La seule explication rationnelle face un tel
aveuglement est la volont des hommes politiques nationaux de mnager les finances
publiques en laissant linitiative prive le financement dun dbat lectoral public.

105
Loi n 88-227 du 11 mars 1988 vote dans les dernires semaines de la premire cohabitation, la loi du 11
mars 1988 dicte les premires rgles de financement de la vie politique. Le premier ministre J acques Chirac est
l'initiative de cette loi qui lui avait t demande par le prsident de la Rpublique Franois Mitterrand, dans le
contexte de l'affaire Luchaire. La loi du 11 mars 1988 institue ainsi le principe du financement public des partis
politiques, mais le rserve aux seules formations reprsentes l'Assemble nationale et au Snat. Elle reconnat
aux candidats aux lections lgislatives et prsidentielles la possibilit de recevoir des dons et institue le
plafonnement des dpenses lectorales. Loi du 15 janvier 1990 vote dans le cadre de l'affaire Urba, la loi du 15
janvier 1990, dite loi Rocard , efface toutes les infractions commises avant le 15 juin 1989 en relation avec
le financement direct ou indirect de campagnes lectorales ou de partis ou de groupements politiques . La loi
tend le plafonnement tous les types d'lections et ouvre le financement public aux formations politiques non
reprsentes au Parlement. Elle permet aux partis de bnficier de financements privs, dans la limite des
plafonds. Une mme personne morale ne peut cependant verser annuellement plus de 500 000 francs (74 626
euros) aux partis politiques. Une commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques
est cre pour veiller l'application de la loi. Loi du 29 janvier 1993 l'automne 1992, Le gouvernement
socialiste (1988-1993) prsente un projet de loi interdisant aux personnes morales (en particulier les entreprises)
de consentir des dons, tant aux candidats qu'aux partis politiques. Cependant, le Parlement se prononce pour le
maintien du financement priv des partis par des personnes morales en l'assortissant de plafonnement plus strict
et en recherchant une plus grande transparence. Dsormais les comptes de campagne et les comptes annuels des
partis doivent faire figurer la liste des entreprises ayant accord des aides ainsi que leur montant. Loi du 19
janvier 1995 le prsident de l'Assemble nationale Philippe Sguin est l'origine de la loi du 19 janvier 1995,
rdige partir des conclusions du groupe de travail qu'il avait cr, l'automne 1994, aprs la dmission de
trois ministres du gouvernement d'Edouard Balladur mis en cause dans des affaires politico-financires : Alain
Carignon, Michel Roussin et Grard Longuet. Elle interdit les dons des personnes morales aux partis politiques
franais. Cette interdiction vise toutes les personnes morales autres que les partis politiques, que ce soient les
entreprises, les associations, les fondations, les syndicats ou les collectivits locales. Paralllement
l'interdiction de tout financement priv en dehors de celui des individus, le remboursement par l'tat des
dpenses de campagne est augment jusqu' 50 % du plafond de dpenses. Amnagements de 2003 aux termes
de la loi du 11 mars 1988, il suffisait de prsenter au moins cinquante candidats dans plus de trente dpartements
de mtropole. Depuis 2003, l'argent public n'est octroy qu'aux partis dont les candidats auront obtenu chacun au
moins 1 % des suffrages exprims dans au moins cinquante circonscriptions.
72

Cette hypocrisie financire du droit lectoral en matire de propagande se retrouve, dans
une moindre mesure, dans lhypothse de la prise en charge par lEtat des frais
dimpression et de distribution des bulletins de vote et des circulaires.
Larticle L. 241 du Code lectoral prvoit que, dans les communes de 2 500
habitants et plus, sont institues des commissions de propagande dont le rle est
dassurer lenvoi et la distribution des documents de propagande lectorale
106
; cette
obligation est prolonge par les articles R. 31 R. 38 du mme code. Larticle R. 34
dispose que cest lEtat, par lintermdiaire de la prfecture, qui prend en charge le cot
des enveloppes ncessaires lexpdition des circulaires et des bulletins de vote, ainsi
que le cot de leur distribution.
Les obligations financires de lEtat, lgard de lensemble des communes,
sarrte l, puisque larticle L. 241, alina 2, ne prvoit une prise en charge par lEtat du
cot du papier, de limpression des bulletins de vote, affiches et circulaires ainsi que des
frais daffichage que pour les communes de plus de 3 500 habitants. Toutefois, larticle
L. 243 nadmet ces diffrentes formes de remboursement quau profit des seuls
candidats isols ou listes de candidats qui ont obtenu au moins 5 % des suffrages
exprims.
Par suite, dans les communes de moins de 2 500 habitants, le candidat devra
prparer les bulletins et devra assurer lui-mme lacheminement des professions de foi ;
tous les moyens de propagande lectorale quil utilisera seront sa charge. Ds lors, et
dans la mesure o ces communes ne sont pas soumises au contrle financier des
comptes de campagne, certaines dentre elles peuvent connatre des campagnes
lectorales lamricaine , du fait de diffrences considrables de moyens financiers
entre les candidats.
Le non-droit lectoral financier, sappliquant aux communes de moins de 9 000
habitants, aboutit des campagnes lectorales dune moralit douteuse au regard des
impratifs dgalit et de loyaut sous-entendus par le concept de dmocratie locale
reprsentative.
Toutefois, cela ne signifie en rien que les lus des grandes villes sy retrouvent
financirement, bien au contraire : nombreux sont ceux qui reconnaissent que participer

106
Il faut remarquer que ces commissions exercent en toute indpendance leurs missions : CE 21 dcembre
1977, lections municipales de Cransac, Rec. 526.
73

une lection municipale cote de largent. Cest donc une sorte dinvestissement
financier pour ceux qui russissent obtenir un poste rmunr (maire ou adjoints,
principalement) et une perte financire pour les autres.
De plus, la crainte dune politisation du dbat local au dtriment de lvocation
des problmes quotidiens est un risque rel dans les grandes communes franaises du
fait du rle jou par les partis politiques nationaux durant la campagne lectorale. La
dmocratie purement locale est donc victime de conditions de financement ingalitaire,
et surtout, inadapt, des campagnes lectorales communales.
Par suite, le danger est rel, avec un tel systme imparfait de financement du
dbat lectoral local, de dfavoriser les courants dits marginaux ou minoritaires au
profit des courants partisans mieux organiss et plus aiss et, ainsi, privilgier la main
mise des structures partisanes sur la slection des candidats. Certes, la dmocratie
mrite certains sacrifices, mais de telles conditions de remboursement des frais de
campagne lectorale expliquent, partiellement, la reprsentation socio-professionnelle
des lus locaux qui sont particulirement homognes, et ce, en allant vers le haut des
professions intellectuelles et rmunratrices. Pour celui qui narrive pas vivre
dcemment, tel quun smicard , pre de famille, investir ne serait-ce que 500 euros
dans une campagne lectorale municipale, afin de dfendre ses ides, et ce, malgr une
volont srieuse et constructive de raliser des projets pour le plus grand bien de la
collectivit, est souvent hors de sa porte financire. La dmocratie locale est, pour lui
comme pour tant dautres, un luxe sinon inabordable du moins non prioritaire. La
dmocratie locale a un cot et le code lectoral feint de lignorer, ou du moins lignore
partiellement. La doctrine sen soucie peu et tout le monde semble sen satisfaire et
comme le soutient Stphane Gurard qui a pass un questionnaire
107
sur le sujet : en
effet contre toute attente les maires des communes interrogs trouvent mme quelques
vertus ce systme, et par l-mme ltat du droit, voire du non-droit : certains
affirment que cela permet une sorte de slection naturelle, et dautres que la gestion
communale ne doit tre confie qu des gens sreux et comptents
108
. En bref,
lhypocrisie financire du code lectoral sert une forme dlitisme municipal qui ne
porte pas son nom mais qui est pourtant bien relle. Et ce, alors quen principe dans

107
Voir annexes
108
Stphane GUERARD, Crise et mutation de la dmocratie locale, en Angleterre, en France et en Allemagne,
op. cit. p. 47.
74

une dmocratie, lobjet de toute rglementation ne consiste pas limiter les possibilits
de choix des lecteurs mais en garantir la sincrit, de manire ce que les rsultats
de lopration lectorale elle-mme soient indiscutables. La libert de choisir et dtre
choisi, finalit du processus lectoral est, en principe, une donne essentielle
109
.
Ensuite, et de manire secondaire, il convient de souligner une autre forme
dhypocrisie que recle le droit lectoral qui dcoule de son caractre incomplet. En
application de larticle L. 50-1 du code lectoral, le tlmarketing est interdit comme
moyen de propagande lectorale dans les trois mois prcdant le mois du scrutin ; la
violation de cette interdiction est sanctionne par larticle L. 113-1 de ce code. Pourtant,
laccs un site internet, dans le cadre de la campagne lectorale, la veille et le jour
mme du scrutin, est souplement tolr par le juge de llection
110
, partir du moment
o le candidat-internaute ne diffuse pas de nouveaux messages lectoraux partir de la
veille du scrutin zro heure
111
. La seule diffrence entre ces deux moyens de
propagande, cest que linternet suppose une attitude active de llecteur internaute alors
que lusage de la tlmatique peut tre vcu par llecteur comme une agression, le seul
acteur tant alors le candidat ou son entourage. Dans le premier cas, il est difficile voire
impossible dempcher llecteur daller visiter un site internet. Dans le second cas le
citoyen est considr comme un objet de la propagande lectorale, il la subit plus quil
ne la sollicite. Malgr cela, quelle diffrence concrte entre un appel tlphonique et un
tract dpos dans la bote aux lettres ? Dans les deux cas, llecteur subit et, dans les
deux cas, il peut vite sen dbarrasser, sil le dsire. Mme sil y a agression, elle est
bien momentane et dons temporellement limite. Toutefois, la diffrence de lcrit, le
risque de loralit est peut-tre plus sensible pour le juge de llection parce quil est
plus difficilement contrlable, plus dlicat sanctionner. Mais si lon en croit M.
Masclet la raison de linterdiction de la tlmatique est purement financire et celui-ci
de souligner cest parce que laccs ces nouveaux moyens de propagande dpend
des ressources des candidats et quelle rompt de ce fait lgalit des candidatures que
le lgislateur sest dcid intervenir. Il a t amen rglementer lusage de la radio
et de la tlvision et celui des sondages, puis interdire certains procds
particulirement coteux .
112


109
J . CAMBY, la libert et les campagnes lectorales , Mlanges J . Robert, Montchrestien, 1998, p. 67.
110
CE 8 juillet 2002, Elections municipales de Rodez, req. n 239.220 ; AJ DA 2002,p. 858.
111
CE 18 octobre 2002, Elections municipales de Lons, LPA, 27 dcembre 2002, p. 8.
112
J .-C. MASCLET, Propagande lectorale, Dictionnaire du vote, PUF, 2001, p. 766.
75

En dfinitive, lgalit entre les candidats la propagande lectorale semble tre
plus un leurre thorique quune ralit dmocratique. A bien des gards donc, le droit
lectoral est un droit hypocrite. Mais ce nest pas tout, il protge bien mal les candidats
du fait du refus du juge de sanctionner un grand nombre de violations du code lectoral
au prtexte implicite quelles ne sont peut-tre pas facilement sanctionnables. En un
mot, il est de maniement dlicat voire, pire, inefficace.
76


b. Un droit inefficace au profit de la prservation de la dmocratie locale :
Comme cela a t dj voqu prcdemment, les articles R. 26 R.30 du code
lectoral dtaille avec minutie les caractres principaux des moyens traditionnels de
propagandelectorale tels que les affiches ou encore les circulaires envoyes aux
lecteurs. Ces textes qui sont les plus prcis et les plus dvelopps du code, relativement
aux modalits de la campagne lectorale, sont en somme mal, voire peu dfendus par le
juge de llection. Ds lors, se pose la question de lutilit de telles rgles. En effet, soit
elles sont essentielles pour lexpression dmocratique, galitaire, sincre et loyale, et
ds lors, lattitude du juge est attentatoire la dmocratie locale reprsentative. Soit ce
nest pas le cas, et alors, le juge refuse de dfendre cote que cote un texte peu utile,
malgr ses prcisions impratives, pour promouvoir cette dmocratie. Cest donc plus
par rapport lesprit dmocratique, ou plus exactement labsence dun tel esprit, sous-
tendant de telles dispositions, que le juge se rfre implicitement pour les carter
presque systmatiquement. Ce ne sont donc que des rgles contraignantes voire des
interdictions qui ne reposent sur aucune philosophie dmocratique. Elles sont
matriellement techniques et non dmocratiquement penses. Ds lors, le juge de
llection, partir du moment o la campagne lectorale a satisfait cet objectif
fondamental, refuse dannuler une lection loyale au motif que des lments qui ne sont
quaccessoires de la propagande lectorale, nont pas t respects. Cest pourquoi, ce
juge renonce censurer une lection loccasion de laquelle le format des affiches ne
sest pas conform celui impos par larticle R. 26, au motif quune telle
violation na pas exerc dinfluence dterminante lissu du scrutin
113
. De mme,
rejette-t-il tous les moyens ayant trait la couleur des affiches, et donc, refuse-t-il, en
principe, dannuler les lections durant lesquelles ont t apposes par les candidats
des affiches sur fond blanc
114
, contrairement larticle L. 48, ou des affiches
comprenant une combinaison des trois couleurs nationales, malgr linterdiction pose
ce sujet par larticle R. 27. De la mme manire, le juge ne censure pas la violation de
larticle L. 51, prohibant pourtant avec fermet laffichage en dehors des emplacements
rservs
115
et ce depuis 1961 et quil a confirm rgulirement. Le troisime alina de

113
CE 6 mai 1983, Elections cantonales dOrlans-Saint-Marc Argonne, Rec. T. 732.
114
CE 30 dcembre 1996 Election municipales de Rigarda, req. N 173 584 ; CE 18 octobre 2000, Berger, req.
N 219 981 ;
115
CE 27 avril 1961, Elections municipales de Malakoff, rec. T. 1049.
77

larticle L. 51 du Code lectoral interdit, pendant les trois mois prcdant le premier
tour du mois dune lection, tout affichage en dehors des emplacements spciaux
rservs par lautorit municipale pour lapposition des affiches lectorales. Nanmoins
et, de manire gnrale, le juge de llection refuse de sanctionner les violations ds lors
que des abus analogues ont t commis par les listes adverses. Confirmant cette
position, le Conseil dEtat refuse de sanctionner la pratique qui consiste apposer en
grand nombre des affiches en dehors des emplacements rservs ds lors que les autres
listes ont us des mmes pratiques
116
. Le juge de llection a dailleurs la mme attitude
de repli lgard des rgles relatives laffichage lectoral, englobes dans une
conception large du droit lectoral, bien que non comprises directement dans le code
lectoral. Cest ainsi que malgr la clart de larticle 17 de la loi du 29 juillet 1981 sur la
libert de la presse, le juge de llection ne tire que rarement des consquences de droit
sur la violation de cet article. Pourtant cet article punit dune amende ceux qui
enlvent, dchirent, recouvrent ou altrent par un procd quelconque, de manire les
travestir ou les rendre illisibles, des affiches lectorales manent de simples
particuliers, apposes ailleurs que sur les proprits de ceux qui auront commis la
lacration ou laltration. La peine est accrue quand lauteur du dit dlit est un
fonctionnaire ou un agent de lautorit publique, sauf si les affiches ont t apposes
sur un emplacement officiel rserv
117
mais le juge ne sanctionne que rarement les
lections au cours desquelles des affiches lectorales ont t lacres
118
ou ont fait
lobjet dinscriptions injurieuses
119
. Cette attitude jurisprudentielle se retrouve dailleurs
dans toutes les hypothses contentieuses o le juge de llection est confront des cas
daffichages irrguliers
120
. Il en va tout autant, en matire de la prsentation des
circulaires, et malgr des rgles formelles apparemment strictes, poses par larticle R.
29, puisque le juge de llection refuse de tenir compte de tout moyen arguant de la
violation de cet article ; que ce moyen repose sur le nombre de feuillets que doit

116
Conseil dEtat, 8 juillet 2002, Elections municipales dAsnires-sur-Seine, n 239993, RFDA, mars-avril,
2010, p. 290.
117
J .-Y. VINCENT, Elections locales. Organisation. Droulement. Contentieux , J urisclasseur Collectivits
territoriales, Fascicule 515, mai 2000, 47 p. mis jour mai 2001 et mai 2002 n 43.
118
Toute fois un maire peut procder la lacration et ou lenlvement des affiches lectorales lorsque ces
dernires sont apposes sur les emplacements des annonces officielles communales : CE 22 mars 1901,
Elections de Samer, rec. 320.
119
CC 25 juillet 2002 n 2002-2730, M. Pinard, J .O.R.F, 04 aot 2002, p.13 357.
120
CC 29 septembre 1993, n 93 1253, AN Guadeloupe 3
e
, J ORF, 12 octobre 1993, p. 14250.
78

contenir un tel document lectoral
121
(ne violent pas l'article L. 52-8 du code lectoral
les vux manuscrits du maire distribus chaque famille quand cette pratique est
traditionnelle dans la commune ; l'accompagnement d'un cadeau plus coteux que les
cadeaux des annes prcdentes ne constitue pas une manuvre de nature altrer la
sincrit du scrutin) ou sur le nombre de circulaires que chaque candidat peut envoyer
aux lecteurs, sur le nombre dexemplaires de circulaires envoyes, ou encore, sur le
contenu dune circulaire
122
. Mme le dpassement du dlai denvoi dune circulaire, en
violation de larticle R. 34, ne trouve pas grce aux yeux du juge de llection car celui-
ci na pas annul une lection pour ce vice. Ici la dmocratie locale a t entache dans
la mesure o la profession de foi dun candidat a t porte tardivement la
connaissance de llectorat
123
. Quant aux erreurs accidentelles dans lenvoi des
circulaires, bien quelles aboutissent une distribution tardive ou incomplte et
attentent ainsi linformation de llectorat, elles donnent lieu une jurisprudence pour
le moins hsitante : lannulation de llection dpend en effet de la faiblesse de lcart
des voix entre les candidats
124
. A lissu de ces cas despce on constate que le juge
fonde sa dcision dannuler ou pas une lection selon que lcart de voix entre les
candidats est important ou non. Il a la mme attitude lorsquen violation de larticle R.
38, lattitude ngligente dun prsident de commission de propagande a abouti ce que
la circulaire dun candidat ne soit pas envoye : il annule en cas de faible cart des voix,
et malgr la gravit dun tel acte, il nannule pas quand lcart est trop important
125
.
Alors quen principe, en labsence dinformation sur les diffrents programmes
lectoraux, ne serait-ce que dun des candidats en concurrence, lingalit entre eux est
avre, et par consquent, la dmocratie est souille. Pire cest que mme sil sagit
dune violation de larticle L. 52-8 du code lectoral sur les comptes de campagne
126
( un
candidat aux lections cantonales ayant reu des contributions verses par trois
entreprises pour un montant total de 2 800 F, bnficie des dons prohibs par l'article L.
52-8 du code lectoral,) mais eu gard au faible montant des dons consentis, il n'y a pas
lieu de prononcer le rejet de son compte de campagne et son inligibilit. Enfin, et

121
CE 13 fvrier 2002, Elections municipales de Wintzenheim, req. 236029. Elections municipales de Curbans,
req. n 235153.
122
CE 15 mars 2002, Elections municipales de Donjeux, req. 234568.
123
CC 21 juin 1988, n 88-1030, AN Oise 2
e
, Rec. 80.
124
CE 7 dcembre 1983, Elections municipales de Manaud, Rec. T. 732.
CE 27 novembre 1977, Elections municipales de Toulouse, Rec. 461.
125
CE 30 juin 1999, Elections cantonales dAmiens 7 Sud-ouest Somme, req. n 201 493, RFDA 1999 p. 898,
n 37.
126
CE 19 novembre 1999, Elections cantonales de la Somme, prcites
79

malgr larticle L. 50-1 du code lectoral, prohibant avec fermet le tlmarketing
gratuit, le juge de llection ne censure pas la mise disposition de llectorat par un
maire dun numro de tlphone, partir du moment o ce service existe de manire
rgulire mme en dehors des lections
127
.
Nous pouvons faire le tour de la jurisprudence des lections locales et le constat
qui simpose cest qu chaque fois que le droit lectoral est viol, le plus souvent, le
juge qualifie ces violations de regrettables ou de critiquables sans en tirer les
consquences juridiques sur la rgularit de llection. Il estime implicitement quil ne
peut annuler une lection pour si peu . En effet, il convient de souligner que, dans
toutes ces espces, le juge ne rejette que les violations minimes du droit lectoral et,
plus particulirement du code lectoral. Toutefois, il ne le fait quaprs stre assur
que dans les circonstances de lespce , cest dire que dautres irrgularits
lectorales nont pas t repres par lui en sus de la mineure violation tudie , et
quaprs avoir vrifi le fameux critre de lcart important des voix obtenues par
les candidats. Par voie de consquences, rejette-t-il toutes ces violations du code et, par
l mme, refuse-t-il de protger le droit lectoral, qui se trouve alors dot dune
efficacit relative au motif que ces agissements nont pu exercer une influence
dterminante sur lissu du scrutin .
A la lumire de ltude du droit lectoral, codifi ou non, la condamnation de
cette matire juridique semble sans appel. Incomplet, imprcis, hypocrite et
inefficace, voil les dfauts essentiels dun droit qui pourtant, rgit les moments les plus
fondamentaux de la dmocratie tant nationale que locale.
Certains peuvent dire que la critique est facile et que les lacunes de ce droit
peuvent tre dceles dans un grand nombre dautres matires juridiques. Et cela est
vrai, mais, la spcificit des manques de ce droit tient ce quils sont, sinon entirement
voulus, du moins partiellement explicables, et par l mme, peuvent tre volontairement
maintenus. En effet, une poque o le positivisme a droit de cit en droit administratif,
et ce , de manire de plus en plus tendue et habituelle, et o la codification met de
lordre dans un grand nombre de matires juridiques, aux sources difficiles daccs, il
est un peu vite oubli que la rgle crite, si elle peut tre plus protectrice, est aussi trs
contraignante. Ds lors, les silences du droit lectoral lui donnent tant de souplesse

127
CE 9 juillet 1993, Artufel, Elections cantonales de Vitrolles, Rec. T. 786, D.A, 1993, n 406.
80

quils promeuvent ainsi un acteur essentiel, le juge de llection, qui tend y remdier
lorsque ces insuffisances sont dmocratiquement trop sensibles.
Par suite, si le droit lectoral souffre de nombreuses imperfections, ces dernires
sexpliquent, voire se justifient, et le juge de llection les pallie souvent de manire
subtile, parce que circonstancie, que ne pourrait jamais le faire le droit crit, par fois
trop rigide et gnral.

81


SECTION 2 : Le fonctionnement de la dmocratie reprsentative locale : des
contre-pouvoirs dans une situation de subordination.
La mise en place et la structuration des organes de dcision des collectivits
locales semblent tre calques directement de celles des organes au niveau national, (si
on se trouvait dans un rgime parlementaire) alors que, au niveau local les impratifs de
sparation des pouvoirs et de responsabilit politique au cur de la dfinition de la
dmocratie, depuis deux sicles, sont ici totalement mconnus. La confusion des
pouvoirs y est systmatiquement organise au bnfice dun pouvoir excutif puissant
(maire, prsidents de structures intercommunaux, de conseils gnraux et rgionaux).
Les assembles dlibrantes sont alors rduites des fonctions de soutien de la majorit,
sans droit dinitiative, sans possibilit dengager la responsabilit de lexcutif local,
quil sagisse de lui demander des comptes ou de le renverser.
Par ailleurs, si lon considre la proportion qui existe, en gnral, entre la
lgitimit et le degr de puissance ou le nombre de pouvoir, les excutifs locaux sont de
loin avantags par rapport un chef de gouvernement national qui, en plus des contre-
pouvoirs, nest mme pas assur de dtenir la majorit au parlement du fait du mode de
scrutin lgislatif. En effet, au niveau local, comme nous lavons soulign
prcdemment, les modes de scrutin et les instances de dcision sont mis en place de tel
sorte que, dans le fonctionnement de la dmocratie reprsentative locale, lopposition, si
elle arrive se manifester, se heurte toujours lhyper puissance des excutifs
(paragraphe 1). Ainsi lopposition prive de moyens daction ne sert que de faire-valoir
(paragraphe 2).

82


PARAGRAPHE 1 : Une hyper puissance des excutifs locaux.
Dans ce paragraphe il sera question des pouvoirs dont disposent les excutifs
locaux par rapport aux dlibratifs locaux mais aussi par rapport aux autres acteurs
locaux en matire de participation la prise des dcisions. Le maire, le prsident du
conseil gnral, le prsident du conseil rgional ainsi que le prsident dun EPCI
disposent de pouvoirs trs tendus en matire de dcisions dans leurs circonscriptions.
Pourtant vus leur mode dlection ils ne sont en rien plus lgitime que lexcutif
national qui, lui est lu au suffrage universel direct. Alors que ce dernier voit ses
pouvoirs limits par le parlement dont il na pas toujours la matrise, surtout en priode
de cohabitation, lexcutif local lui, dispose de tous les pouvoirs mme si il nest lu
quau suffrage indirect. Ces pouvoirs sont tellement importants quils savrent trs
disproportionns la lgitimit de ces dirigeants locaux qui, en plus du fait de leurs
positions dominantes, contrlent les conseils de quartiers et les associations qui oprent
dans leurs circonscriptions.
83


A : Des pouvoirs disproportionns par rapport la lgitimit.
La dmocratie locale est reprsentative. Il y a lection, concurrence relativement
libre et gale entre organisations politiques pour laccession au pouvoir, et donc
dmocratie politique, au moins pour trois des quatre niveaux actuels de pouvoirs
locaux : la commune, le dpartement, la rgion. Sagissant de lintercommunalit,
llection au second degr empche les lecteurs de se prononcer clairement pour une
quipe et un programme intercommunal. Pour autant, lintrieur de cette dmocratie
reprsentative, le pouvoir est concentr sur une personne unique : le maire, le prsident
de conseil gnral, le prsident de conseil rgional. Le patron de la collectivit cest lui.
Cest dun pouvoir fort quil sagit, pas dune dmocratie forte.
Les assembles dlibrantes des collectivits territoriales sont lues au suffrage
universel direct. Les assembles municipales et rgionales au scrutin de liste, les
assembles dpartementales au scrutin uninominal dans le cadre du canton. Les
prsidents des excutifs locaux sont dsigns dans un second temps par les assembles
locales. Dans la loi lexcutif local mane de lassemble locale et ni le maire, ni les
prsidents du conseil gnral et du conseil rgional ne sont lus au suffrage universel
direct. Sur le papier les uns et les autres se trouvent dans une situation proche de celles
des prsidents de conseil de la IIIe et de la IVe Rpublique. Pour autant, il est difficile
dimaginer un systme plus loign du rgime parlementaire que le systme local.
La prdominance statutaire des assembles dlibrantes ne reflte en rien la
ralit. De fait, les patrons des collectivits locales en sont les seuls agents actifs. Ils
prparent, font voter, excutent les dlibrations de leurs assembles territoriales et
assurent de surcrot, comme cest le cas des maires, un certain nombre de fonctions pour
le compte de lEtat. Ce sont eux qui constituent leur gouvernement, cest--dire
lexcutif local, quils font valider ensuite par lassemble docile . Cet excutif nest
pas responsable devant lassemble, qui ne peut le renverser : ni la municipalit incluant
le maire et les adjoints, ni la commission permanente institue dans le dpartement ne
peuvent tre renverses par leur assemble dlibrante. Les conseillers municipaux,
dpartementaux, rgionaux sont dans un rapport de dpendance troit au leader qui ne
dpend pas deux.
84

Le prsident local, le maire, prsident de dpartement, ou prsident de rgion est
la fois chef de lexcutif local et de lassemble lgislative locale. Cest de lui
dont tout dpend. Il ny a aucune forme de sparation des pouvoirs entre lexcutif et le
dlibratif locaux, mais confusion des pouvoirs entre les mains dune seule personne.
En outre, par les jeux des dlgations, le prsident peut recevoir de lassemble des
pouvoirs tendus sans aucun contrle. Compte tenu de la faiblesse des droits des
assembles et en particulier des oppositions, de la dpendance de la majorit lgard
du leader, le prsident est un homme puissant, trs faiblement contrl, et qui
sappuie sur son cabinet personnel. Il bnficie dun cumul de rles, dune
concentration du pouvoir, et dune longvit politique qui ne lincitent gure la
transparence et au dialogue. Beaucoup dlus sont tenus lcart. La pratique du secret
est courante, pour ne pas dire gnralise. Il en va de mme pour les citoyens.
Il ne faut sans doute pas exagrer la spcificit locale de la confusion des
pouvoirs. Ainsi, dans le cadre national, si les pouvoirs excutifs sont organiquement
spars, le parlement nest pas une entit spare de lexcutif. La majorit
parlementaire et lexcutif qui en est issu constituent bien une structure institutionnelle,
un bloc de pouvoir qui fait et excute la loi, et dispose pleinement de la facult de
statuer
128
. Au niveau national comme au niveau local, la question principale est
dimaginer des contre-pouvoirs, des institutions faisant la balance au pouvoir de statuer
et dans les quelles la facult dempcher peut se raliser. Sans doute la question a
encore plus dacuit au niveau des collectivits locales o les pouvoirs de proposer, de
faire et dexcuter appartiennent une seule et mme personne.
Tout pouvoir mrite contrle et contre-pouvoir en dmocratie. Le contrle de
lexcutif nest pas le fait de lassemble locale cest--dire que les relations entre les
pouvoirs institus au niveau local norganisent pas la responsabilit politique des
excutifs. Ds lors existe-t-il dautres contre-pouvoirs ?
Les patrons des grandes collectivits locales manent majoritairement des deux
principaux partis politiques, le Parti socialiste et Union pour un mouvement populaire.
Les militants de ces partis sont-ils mme dexercer sur eux le contrle que nexerce
pas les assembles locales ? Au nom des valeurs partisanes, ils devraient peser sur leurs
lus et lorientation des politiques publiques menes par les collectivits dont leurs

128
Dominique ROUSSEAU, La Ve Rpublique se meurt, vive la dmocratie, Odile J ACOB, Paris, 2007.
85

reprsentants ont la charge. Or le rapport de dpendance est invers : ce sont les
dirigeants des collectivits qui contrlent les partis politiques que linverse. Ce poids
des lus locaux et leur notabilisation ont pour corollaire la dpolitisation des enjeux
locaux
129
. Les partis politiques tant dcris aujourdhui au point quon les dsigne
comme responsables majeurs de la crise de la dmocratie reprsentative continuent
structurer profondment notre vie politique, ses enjeux. Ils dtiennent un quasi-
monopole sur la dsignation des reprsentants, et, de fait, ce sont les patrons des
collectivits locales qui font les dsignations. Les partis politiques napparaissent pas en
mesure dassurer une quelconque forme de contrle sur les lus, issus de leurs rangs,
qui dirigent les collectivits locales. Ce qui fait que le contrle sur laction des
dirigeants locaux ne relve ni des lus au sein des assembles locales ni des militants au
sein des partis politiques.


129
Rmi LEFEBVRE et Frdric SAWICKI, la socit des socialistes. Le PS aujourdhui, ditions du Croquant,
2006.
86


B : La main mise des autorits locales sur les conseils de quartier et les associations.
Les reprsentants locaux semblent avoir toujours eu comme conviction que les
autres institutions locales telles que les conseils de quartier ou les associations
pourraient leur concurrencer dans leur position de leaders. Et le processus de cration
des conseils de quartier nous permet de renforcer cette ide.
Dans les discours des parlementaires le conseil de quartier reprsente limage
inverse du maire dans un ensemble dopposition binaire. Cette organisation binaire de
la ralit locale fait notamment appel des catgories symboliques immanentes
lhomme.
A loppos du maire, la loi qui entend rglementer le bon agencement local par
la cration de conseils de quartier constitue un lment tranger, par dfinition nocif.
Elle vient en effet remettre en cause le rapport didentit existant entre le maire et ses
habitants. Le corps tranger, limage du conseil de quartier est alors porteur de toutes
les tares, tous les vices, tous les dangers pour la communaut. Lespace local semble
tre constitutif dun espace sacr face ce qui lui est extrieur, le national, lEtat, le
conseil de quartier lgalis, qui appartiennent au domaine du profane, du chaos. On
retrouve ici une des catgories immanentes lhomme dcrit par Mircea Eliade, savoir
lespace. Selon Eliade la conception traditionnelle du monde se prolonge dans le
comportement de lhomme moderne. Ainsi en est-il de lopposition entre le territoire
habit et lespace inconnu et indtermin qui lentoure : le premier, cest le monde,
notre monde, le reste, ce nest plus un cosmos, mais une sorte dautre monde, un espace
tranger, chaotique
130
.
Ainsi, lintrusion de ltranger, correspond larrive de tout un ensemble de
phnomnes venant remettre en cause la quitude, lordre naturel, la srnit passe. En
venant empiter dans un domaine qui nest pas le sien, au sein duquel il na aucune
lgitimit, lEtat semble instaurer des barrages artificielles entre le maire et ses
habitants. Ce faisant, les dispositifs quil entend mettre en place sont priori marqus
du sceau de lillgitimit, du profane.
Ds lors on comprend mieux, ici, lapparent paradoxe quil ya pour les
parlementaires entre, dune part, la ncessit de faire confiance aux maires et de les

130
M. ELIADE, Le sacr et le profane, Paris, Gallimard, 1990, p. 32.
87

laisser agir pour tout ce qui concerne les affaires locales (notamment de les laisser crer
comme il lentendent des conseils de quartier) et, dautre part, le danger
dinstrumentalisation quil auraient laisser des lus municipaux prsider des conseils
de quartier. Ce danger provient moins du pouvoir donn que de linitiateur de cette
rforme, savoir lEtat. Ainsi lors des dbats parlementaires sur la loi relative la
dmocratie de proximit en 2001, certains parlementaires ont estim que lEtat avait une
volont denfermement et dencadrement exprime au travers de cette loi qui fixait
lobligation de crer des conseils de quartier. En effet selon ces parlementaires cette
obligation va lencontre de la libert de llu local incarn par le maire. La volont de
mettre en place obligatoirement des instances de participation dans les communes
semble correspondre aux yeux des parlementaires une volont de recentralisation de
lEtat et donc denfermement. Cest dans ce sens que Jean-Paul Alduy soulignait
lexistence dune contradiction, qui existerait, selon lui, entre dcentralisation et
dmocratie de proximit on va contre-courant de la dcentralisation, dune
dcentralisation qui donne prcisment aux maires, aux lus de terrains, la capacit de
dcider eux-mmes des formes de dbat, des formes dinterpellation, des formes de
participation des citoyens la dcision municipale. Jy vois l tous les relents dun
jacobinisme qui veut que, de Dunkerque Perpignan, on ait le mme cadre, le mme
dispositif
131
.
Ainsi nait lide dun complot qui viserait remettre en cause lexistence de la
commune. Ceci par la volont de lEtat dimposer lexistence de nouvelles instances qui
ne peuvent avoir pour finalit que de mettre en place un contre-pouvoir. Contre-pouvoir
renforc de lintrieur par lexistence dacteurs qui ont la commune ide de remettre en
cause lintrt gnral, le consensus, en un mot lharmonie cre par laction du maire.
Pour la trs grande majorit des parlementaires, sauf les communistes et les verts, la
cration des conseils de quartier constitue un danger pour la dmocratie reprsentative,
y compris pour le dfenseur gouvernemental de la rforme, le ministre de lintrieur de
lpoque Daniel Vaillant. Cest ainsi que les dputs socialistes et le ministre dfendent
la prsidence du conseil de quartier par un lu municipal au nom de la lgitimit du
suffrage universel qui pourrait tre remise en cause. Le rapporteur de la commission des
lois Bernard Derosier sinterrogeait mme Peut-on envisager que le prsident du
conseil de quartier ne soit pas un lu du conseil municipal ? La commission des lois

131
J .O. Snat, Dbat parlementaire, 9 janvier 2002, p. 74.
88

craint que, dans ce cas, ne sinstaure une lgitimit artificielle qui ne correspond plus
avec ce quont voulu les lectrices et les lecteurs en dsignant un conseil municipal et
une majorit
132
. A la suite de celui-ci le ministre de lintrieur, Daniel Vaillant
considrait que toute autre formule risquerait de dsquilibrer ou de porter prjudice
la lgitimit du suffrage universel, mme si ce risque nest pas gnral
133
. En effet
le conseil de quartier napparait quelque peu lgitime qu partir du moment o il se
contente dtre une instance dcoute des problmes et dinformation au profit de la
municipalit. A la lecture des dbats parlementaires, on comprend que les diatribes
lances contre le conseil de quartier par les tenants de la conception du maire
incarnation de la dmocratie, dveloppe par les parlementaires de droite, rejoignent
lide du danger potentiel que recle le conseil de quartier, vhicule par les dfenseurs
socialistes. Derrire la critique gnrale du conseil de quartier, se dveloppent des
attaques quant ses membres, quant ce quils font lors de leurs runions, dont la
nature commune est daller lencontre de lintrt gnral et de la lgitimit du
suffrage universel. Et Andr Vallet (droite) sinterrogeait qui sigera dans ces
conseils ? Vraisemblablement tous les recals du suffrage universel, qui trouveront l
une possibilit de sexprimer quant le suffrage universel ne leur aura pas permis de le
faire quelques mois avant ! Pourquoi leur demander leur avis sur tous les problmes du
quartier ? Le maire a une vue densemble de sa ville. Cest lui qui assure lquilibre de
quartier quartier. Si un avis est demand au divers conseils de quartier sagissant,
par exemple, de limplantation, ncessaire parfois, dune usine de dchets, il sera
obligatoirement ngatif ; par consquent, si le maire suit les avis de chaque conseil, o
pourra t-il implanter lusine ?
134
. Et le snateur J ean-Paul Alduy de renchrir on va
crer des conseils, des petites assembles qui, on la dit tout lheure, risque de
devenir le lieu de recyclage des dus ou des battus du suffrage universel et de membres
dassociations dont lagressivit est inversement proportionnelle la
reprsentativit
135
. Selon les parlementaires les conseillers de quartier ne peuvent tre
que des dus du suffrage universel, qui ne cherche que leur revanche, ou des associatifs
dautant plus belliqueux que leur reprsentativit est faible. Aux proccupations qui ne
peuvent tre que nobles du maire, sopposent les intrts purement gostes,

132
J .O. Assemble nationale, Dbat parlementaire, 3
me
sance, 14 juin 2001, p. 4338.
133
J .O. Assemble nationale, ibid. p. 4339.
134
J .O. Assemble nationale, ibid.
135
J .O. Snat, Dbat parlementaire, 9 janvier 2002, op. cit. p. 66.
89

revanchards, des conseillers. Le syndrome NIMBY
136
ne peut que marquer son
empreinte les avis du conseil. Selon les parlementaires, par ailleurs maires pour la plus
part des cas, on doit rester dans la conception napolonienne du pouvoir qui opposait
laction dun seul, quil soit maire ou ministre, la dlibration. En somme les discours
des parlementaires soulignent la crainte des reprsentants politiques locaux face une
instance quils ne pourraient pas maitriser. Il en ressort la volont des lus, non
seulement, dencadrer au maximum le dispositif, mais aussi de rduire ses comptences.
Cette crainte se traduit aussi par une mainmise des autorits sur les conseils au point de
les transformer en des coquilles vides. Cependant, mme si les prrogatives des conseils
de quartier et des associations restent trs limites, nous pouvons aller au-del de
lanalyse des volonts des autorits locales. Et dans cette dmarche nous partagerons la
rflexion de Loc Blondiaux selon laquelle on ne peut pas lier la pauvret des dispositifs
de participation locaux au seul cynisme des lus municipaux et quil faut prendre en
considration lintrt que les lus peuvent avoir jouer la carte de la dmocratie. En
effet, il serait naf de stonner de lexistence de la volont des lus dinstrumentaliser
les conseils de quartier. La cration des conseils de quartier sur linitiative des maires,
depuis les lections municipales de 1995
137
, na pas pour origine la volont premire
dinstaurer en soi la dmocratie participative, mais vise davantage restaurer une
lgitimit mayorale en perte de vitesse
138
. Ainsi les autorits tentent de se servir des
conseils de quartier au point de leur dtourner de leur objectif pour devenir des porte-
voix de ces dernires.


136
Lacronyme NIMBY signifie no in my backyard littralement pas dans mon arrire cour . Il renvoie
aux associations dhabitants luttant contre limplantation dune installation proximit de leur lieu dhabitation.
137
Georges GONTCHAROV a montr que depuis les lections municipales de 1995, les lus municipaux
tendaient prendre linitiative de la cration des conseils de quartier, alors que dans la priode 1960-1970,
linitiative venait des associations et des habitants : Gontcharov Georges le renouveau des comits de
quartier , PUF, 1999, p.305-327.
138
L. BLONDIAUX, Reprsenter, dlibrer ou gouverner ? Les assises politiques fragiles de la dmocratie
participative de quartier , in L. Blondiaux, G. Marcou, F. Rangeon (dirs.), La dmocratie locale,
Reprsentation, participation et espace public, Paris, P.U.F., 1999, p. 367-404.
90



PARAGRAPHE 2 : Une opposition locale impuissante.
Dans ce paragraphe il sera question de la faible reprsentation de lopposition
dans les assembles locales et des rgles qui font que cette opposition ne peut pas
sexprimer dmocratiquement. Mais galement nous verrons quen plus de cette
faiblesse de lopposition locale face la majorit, les conseils de quartier et les
associations sont souvent coopts par les lus locaux.
91


A : Un pluralisme insuffisant dans les assembles locales.
Des progrs non ngligeables ont t accomplis depuis 1982 par la
modification des modes de scrutin, tant au niveau des communes de plus de 3500
habitants qu' celui des rgions, permettant l'existence et la structuration des oppositions
politiques au sein de ces assembles. Le changement du mode de scrutin municipal a
notamment permis ds 1982 l'entre des oppositions dans les conseils municipaux dans
les communes de plus de 3500 habitants. Avant, la liste qui arrivait en tte remportait
tous les siges. Ce mode de scrutin de liste majoritaire peut tre considr comme
typique des rgimes autoritaires, car il vacue toute possibilit d'existence pour les
oppositions. Il demeure aujourd'hui pour les communes de moins de 3500 habitants, sa
logique autoritaire tant attnue par la possibilit de panachage. Dans la rforme de la
dcentralisation, le seuil de 3500 habitants est rgulirement retenu pour traiter part le
cas des communes rurales, en les exemptant le plus souvent des mesures de
dmocratisation appliques aux autres communes, comme si la dmocratie sy
panouissait naturellement . Or, la proximit n'est pas exempte de paternalisme et
d'autoritarisme dans les communes de petite taille et l'optimisme radical leur propos,
vhicul en particulier par le Snat, empche rgulirement d'organiser le pluralisme en
leur sein. Parmi ses 36 700 communes, la France ne compte pas moins de 34 000
communes de moins de 3 500 habitants, mme si deux lecteurs franais sur trois
habitent les quelques 2 700 communes de plus de 3 500 habitants.
Le mode de scrutin municipal dans les communes de plus de 3 500 habitants est
parfois tenu pour exemplaire parce qu'il allie la logique majoritaire et la logique
proportionnelle, une majorit politique et une reprsentation pluraliste. La liste qui
obtient la majorit absolue au premier tour, ou relative au second, obtient d'emble la
moiti des siges, la moiti des siges restante tant distribue entre les listes ayant
obtenu 5 % des voix, la liste majoritaire tant incluse dans la rpartition de cette
seconde moiti. Il s'ensuit une surreprsentation en siges de la liste arrive en tte, et
une infriorisation quantitative des oppositions, d'autant plus qu'elles sont souvent
divises. Ainsi, dans une ville comme Bordeaux, la liste d'Alain J upp, avec 50,9 % des
voix au premier tour en 2001, obtient prs de 82 % des siges au conseil municipal (50
siges sur 61). Mme scnario lors de l'lection partielle d'octobre 2006, provoque par
la dmission de la majorit municipale la demande d'Alain J upp, suite son anne
92

d'inligibilit pour prise illgale d'intrt dans le cadre des emplois fictifs de la mairie
de Paris. Si 55,2 % des lecteurs bordelais n'ont pas vot, la liste d'Alain J upp obtient
56,2 % des suffrages exprims et seulement 80% des siges, les autres suffrages
ayant t davantage concentrs qu'en 2001 compte tenu des listes deux fois moins
nombreuses. La rforme a conserv un caractre majoritaire affirm, puisque la liste
victorieuse est assure de dtenir les trois quarts du conseil, disons qu'il s'agit d'un
scrutin majoritaire avec reprsentation des minorits.
Le caractre exemplaire du scrutin municipal dans les communes de plus de
3 500 habitants peut tre galement nuanc pour d'autres raisons. Les lecteurs doivent
se prononcer sur des listes bloques, adopter ou rejeter en bloc, sans possibilit
d'exprimer un ordre prfrentiel parmi les colistiers. Ce qui peut tre tenu pour une
limitation la libert d'expression de l'lecteur est particulirement problmatique au
niveau municipal parce que l'lecteur n'a aucun droit de regard sur la dsignation de
ceux qui sigeront au niveau intercommunal. La dsignation des conseillers
communautaires se fait au second degr parmi les conseillers municipaux et le plus
souvent par les ttes de liste. Ces choix ne respectent gnralement pas l'ordre des listes
municipales soumises au vote des lecteurs et leur chappent totalement. Par ailleurs,
comme dans l'ensemble des scrutins franais, le vote blanc n'est pas reconnu. Au lieu de
considrer ce mode de scrutin comme exemplaire, sans doute faut-il l'amliorer, en
exprimentant d'autres possibilits, peut tre d'abord de manire localise,
l'exprimentation dont les collectivits locales ont acquis pleinement le droit par la
rforme constitutionnelle de 2003 ne pouvant se rsumer au seul exercice de nouvelles
comptences.
La dfinition du mode de scrutin rgional connat depuis 1982 des ttonnements
qui aboutissent aujourd'hui bipolariser le scrutin rgional et limiter les possibilits de
reprsentation des diffrentes sensibilits politiques. Pour les scrutins rgionaux de
1986, 1992 et 1998, le mode de scrutin contient la fois une dimension trs
conservatrice, puisque la circonscription en est le dpartement, interdisant aux lecteurs
d'identifier pleinement la rgion, et une dimension novatrice dans le paysage franais
puisqu'il est intgralement proportionnel. Depuis 2003, un compromis a permis de
rgionaliser en partie le scrutin: les listes sont rgionales avec une tte de liste rgionale
et des sections dpartementales. Au motif, relativement incantatoire de rendre les
conseils rgionaux gouvernables, le mode de scrutin rgional a t partiellement
93

municipalis . Une premire fois en 1999, avec la mise en place d'un scrutin deux
tours, avec une nette prime majoritaire comme pour le modle municipal et une
deuxime fois en 2003, afin d'exclure du second tour toutes les listes qui n'auraient pas
atteint 10 % des suffrages exprims au primer tour. Aujourd'hui, toute liste arrivant en
tte avec plus de 35 % des suffrages exprims au second tour est assure de contrler
plus de la moiti des siges et les petits partis politiques qui avaient, des degrs divers,
perturb le jeu politique rgional depuis 1986 n'ont plus cette possibilit. Au soir du
scrutin de 1998, la thse de l'ingouvernabilit des rgions est relance, justifiant ce
nouveau mode de scrutin: dans quatre rgions, faute d'une majorit pour l'un des deux
grands partis de gouvernement, des accords, publics ou occultes, sont passs entre la
droite et le Front national, qui permettent la dsignation, parfois temporaire, de J ean-
Pierre Soisson (Bourgogne), J acques Blanc (Languedoc-Roussillon), Charles million
(Rhne-Alpes). Or il n'est pas vident que les conseils rgionaux aient t
ingouvernables et, si tel tait le cas, le problme avait t rsolu en amont par une
procdure constructive: en 1997 a t vote une procdure de rationalisation du
fonctionnement des conseils rgionaux impliquant que tout refus du budget rgional est
conditionn l'existence d'une alternative budgtaire majoritaire. l'poque, le
problme de l'ingouvernabilit des rgions apparaissait dj assez thorique. Entre 1986
et 1997, moins de 5 % des budgets rgionaux n'ont pas t adopts et ont t dfrs aux
prfets. Force est de constater qu'au nom de l'efficacit et du risque d'ingouvernabilit le
pluralisme rgional a t progressivement limit.
Rien de chang, en revanche, dans l'archasme cantonal. Les conseillers
gnraux sont lus au scrutin majoritaire deux tours, dans le cadre du canton,
favorisant une bipolarisation assez peu reprsentative de la diversit politique des
Franais. La surreprsentation des cantons ruraux au dtriment d'un hypothtique intrt
dpartemental qui peine merger dans les conseils rgionaux. Le Snat veille au
maintien d'un statu quo tout fait insatisfaisant.
Partout, l'infriorisation en nombre des oppositions est d'autant plus
problmatique que leur font dfaut les moyens efficaces de contrle et d'interpellation
de l'quipe majoritaire qui sont ceux des oppositions dans un rgime parlementaire ou
prsidentiel. Pourtant, quelques progrs ont t enregistrs en la matire. La loi du 6
94

fvrier 1992
139
, par exemple, dote les oppositions de quelques moyens, notamment
matriels. Elle pose un principe: Tout conseiller municipal a le droit d'tre inform des
affaires de sa commune
140
. Qu'une telle vidence, salue l'poque comme un progrs
de la dmocratie locale, soit inscrite la fin du XXe sicle dans la loi donne une ide
pratique du pouvoir au sein des collectivits locales. La loi du 27 fvrier 2002 confre
des moyens un peu plus substantiels aux oppositions mais toujours limits au regard de
ce qu'ils devraient tre. Faut-il ricaner parce que les oppositions ont dornavant le droit
de poser des questions orales la majorit sans que celle-ci n'ait obligation de rponse?
Peut-tre pas. Cet lment peut tre l'occasion pour les oppositions de rendre publiques
leurs positions dans des dbats susceptibles d'tre retranscrits par la presse. Ces mesures
peuvent-elles limiter la propension naturelle des dtenteurs d'un excutif
l'autoritarisme et l'excessive personnalisation du pouvoir? C'est peu sr.
D'un ct, l'entre des oppositions dans les conseils municipaux semble avoir
renforc la tendance dcider quelques-uns, au sein d'opaques cabinets, et
n'envisager la discussion devant l'assemble municipale que comme une simple
formalit. D'un autre ct, les conseillers d'opposition, ayant enfin accs au dossier,
dcouvriront nombre d'anomalies qui certes alimenteront la chronique des affaires, mais
produiront aussi sans doute des effets vertueux.

139
Loi dorientation n 92-125 du 6 fvrier 1992 relative ladministration territoriale de la Rpublique, J .O.
n33 du 8 fvrier 1992, p. 2064.
140
Art. 10. Le droit des habitants de la commune tre informs des affaires de celle-ci et tre consults sur
les dcisions qui les concernent, indissociable de la libre administration des collectivits territoriales, est un
principe essentiel de la dmocratie locale. Il s'exerce dans les conditions prvues au prsent titre, sans prjudice
des dispositions en vigueur relatives notamment la publicit des actes des autorits territoriales ainsi qu' la
libert d'accs aux documents administratifs , abrog par la loi n96-142 du 21 fvrier 1996 - art. 12 (V) J ORF
24 fvrier 1996, p. 2992.
95


B : Une opposition en pratique musele.
Nous verrons tout dabord les textes juridiques relatifs aux droits de lopposition
locale avant de montrer la ralit sur le terrain.
Cest dabord la loi du 6 fvrier 1992 qui a constitu une tape importante dans
laffirmation de droits au profit de tous les lus des assembles locales et cest aussi
celle du 27 fvrier 2002 qui a toff les droits de lopposition locale. La loi du 6 fvrier
1992 affirme le droit linformation des affaires qui, doivent faire lobjet dune
dlibration de la collectivit locale
141
et le droit de poser des questions orales en
sance sur les affaires de cette dernire
142
.
Le droit linformation sexprime par lenvoi avec la convocation aux sances
de lassemble dannexes telles quune note de synthse explicative ou un rapport
concernant chaque affaire, soumise dlibration. Il sexerce aussi durant les runions
de lassemble selon le Conseil dEtat
143
.
La jurisprudence a aussi reconnu expressment aux conseillers locaux le droit de
sexprimer durant les discussions de lassemble locale
144
ainsi que le droit
damendement
145
.
Quant la loi du 27 fvrier 2002, elle na apport que des modifications sans
grande importance pratique et dont lefficacit risque dtre dmocratiquement des plus
rduite. En effet, cette loi a, tout dabord, revaloris les seuils de financement des
dpenses du personnel affrentes au fonctionnement des groupes dlus
146
, dont
linstitutionnalisation, dans les seules communes de plus de 100 000 habitants, les
dpartements et les rgions, rsulte de la loi du 19 janvier 1995. Elle a, ensuite, prvu
lobligation de rserver un espace pour lexpression de chaque groupe dlus dans le
bulletin dinformation gnrale de chaque collectivit locale. De plus, elle permet une

141
Conseil municipal : article L2121-12 CGCT ; Conseil gnral : article L 3121-19 CGCT ; Conseil rgional :
article L 4132-18 CGCT.
142
Conseil municipal : article 2121-19 CGCT ; Conseil gnral : article 3121-20 CGCT ; Conseil rgional :
article L 4132-20 CGCT.
143
CE Ass. 23 avril 1997, Ville de Caen, rec. 158, AJ DA 1997, p. 518.
144
CE 22 mai 1987, Tte contre Commune de Caluire-et-Cuire, rec. 179, AJ DA, 1987, p 664.
145
CAA Marseille, 20 novembre 1997, Bernardi, AJ DA 1998, p 214.
CAA Paris 12 fvrier 1998, Tavernier, AJ DA 1998, p 724 et 21 juin 2001, Narbonne, RFDA, 2002 p. 735.

146
Conseil municipal : article L 2121-28 CGCT ; Conseil gnral : article L 3121-24 du CGCT ; Conseil
rgional : article L 4132-23 du CGCT.
96

partie des conseillers locaux de demander une mission dinformation et dvaluation au
sujet de toute question dintrt local ou afin dvaluer un service public local. Enfin,
elle a tendu lobligation pose en 1992 de constituer les commissions municipales la
reprsentation proportionnelle (article L. 2121-22 CGCT : pour les communes de plus
de 3 500 habitants) aux commissions consultatives des services publics locaux (article
L. 1413-1 CGCT : pour les dpartements, les communes de plus de 10 000 habitants et
les EPCI de plus de 50 000 habitants).
Certes, les avances en faveur dun fonctionnement plus dmocratique des
assembles dlibrantes locales sont relles, mais la lenteur et les hsitations qui
accompagnent ces avances sont loin dtre mineures. En effet, le juge administratif,
force dtre trop pragmatique ne garantit pas dune manire assez efficace le droit
linformation des lus locaux, particulirement de ceux de lopposition municipale
147
.
Dans le cadre de cette dcision le droit linformation des lus locaux, dans le cadre de
ladoption dune dlibration dun conseil municipal relative aux indemnits du maire et
de ses adjoints, nest pas reconnu, ds lors que la note explicative de synthse
communique lassemble prcise le taux de ces indemnits et bien que le maire
nait pas t en mesure de prciser en cours de dbat le montant exact de ces
indemnits, leur volution et leur incidence budgtaire.
La loi du 6 fvrier 1992 a institu les droits des lus, membres des assembles
des collectivits territoriales qui avaient t pralablement reconnus par le juge. Le droit
linformation sur les affaires de la collectivit devant faire lobjet dune dlibration
de lassemble figure au premier rang de ces droits. Reprenant la jurisprudence
antrieure du Conseil dEtat
148
, le CGCT dispose en son article L. 2121 alina 13
que tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de ses fonctions, dtre
inform des affaire de la commune qui font lobjet dune dlibration . Mais larrt de
la CAA de Paris du 17 dcembre 2002, commune de Nouma montre que lexercice de
ce droit linformation, avant comme pendant la sance, pose un problme et que le
juge lui-mme, en pratique, en fait des apprciations dlicates. En effet, en lespce le
requrant soutenait que les conseillers nont pas obtenu une information pralable et
suffisante parce quil y a eu mconnaissance des dispositions de larticle L. 121-10-III

147
CAA Marseille, 2 octobre 2001, Socit immobilire du port de Miramar, GP, 1, p. 16.
CAA Paris 17 dcembre 2002, Boyer contre Commune de Nouma, AJ DA 2003 n 15 p.787.
148
CE 9 novembre 1973, commune de Pointe--Pitre, Lebon, p. 630 ; CE 29 juin 1990, commune de
Guitrancourt, Lebon, p. 608.
97

du Code des communes de la Nouvelle-Caldonie selon lesquelles dans les communes
de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthse sur les affaires soumises
dlibration doit tre adresse avec la convocation du conseil municipal . Les lus
locaux sont, en effet, titulaires dun droit une information pralable dont le contenu a
t prcis par la loi du 6 fvrier 1992. Concrtement cette information prend deux
formes. Dune part, elle se manifeste par lenvoi dans un certain dlai dune
convocation crite comportant notamment lordre du jour de lassemble
149
. Dautre
part, elle comprend lenvoi de documents en annexes de la convocation que sont la note
explicative de synthse sur les affaires soumises dlibration dans les communes
150
et
les rapports relatifs chacune des affaires soumises dlibration dans les dpartements
et les rgions
151
. Dans cette affaire la cour considre que linformation communique
aux lus dans la note explicative de synthse tait assez prcise quant son contenu, ds
lors qu elle comportait des indices suffisamment claires et compltes pour permettre
au conseil municipal dapprcier les incidences, en fait et en droit, de la dcision
prendre . Ainsi, bien que la cour raffirme dans ce considrant lexigence du caractre
prcis de la synthse, elle en fait une application peu formaliste par rapport la
jurisprudence passe
152
. En effet, le juge veille ce que la note synthse contienne tous
les lments permettant dapprcier le contexte de la dlibration, ses motifs et sa
porte. Dans cette affaire commune de Nouma de 2003 que nous voquons, le juge
limite linformation pralable une information rpondant lobjet. Il sappuie
uniquement sur le lien qui peut exister entre linformation et lobjet de la dlibration et
exclut donc, de lobligation incombant au maire, toute information qui naurait pas de
rapport strict avec lobjet de la dlibration ; ce qui tait le cas des indemnits, de leur
volution et de leur incidence budgtaire. En procdant ainsi, la cours rduit de manire
significative les obligations de communication incombant lexcutif local.
Par ailleurs la cour avait aussi rejet le moyen tir de la mconnaissance du droit
des conseillers municipaux une information complmentaire. Le requrant invoquait

149
Art. L. 2121-10 pour les communes ; L. 3121-19 pour les dpartements ; L. 4132-18 pour les rgions et art. L.
121-10-I du code des communes de la Nouvelle-Caldonie.
150
Art. L. 2121-12 CGCT et art. L. 121-10-III du code des communes de la Nouvelle-Caldonie.
151
Art. L. 3121-19 et L. 4132-18 du CGCT pour les dpartements et les rgions respectivement.
152
CE 12 juillet 1995, commune de Simiane-Collonque, Lebon tables, p. 680. Dans ce cas despce le juge avait
estim quune note concernant un projet de budget primitif ntait pas suffisamment dtaille ds lors quelle ne
comportait que le montant total des recettes et des dpenses de la section de fonctionnement et la section
dinvestissement . Dans une autre affaire aussi le juge avait estim insuffisante, une note relative un
protocole daccord qui ne prcisait ni les obligations rciproques des parties, ni la porte de lengagement
financier de la commune .
98

le fait que les lus navaient pu obtenir, mme pendant la sance du conseil municipal,
des informations sur le montant exact des rmunrations du maire et de ses adjoints, sur
la nature de leur augmentation par rapport au rgime prcdent, ainsi que les incidences
budgtaire de cette dcision. Le raisonnement de la cour apparait peu formaliste par
rapport la jurisprudence prcdente
153
. Si cette solution devrait tre gnralise, elle
risquerait de limiter la porte du droit linformation complmentaire des lus.


153
CE 5 fvrier 1961, Couquet, Lebon, p. 119 ; TA Paris 27 juin 2002, Gaborit, CTI novembre 2002, n 273, p.
15.
Le juge proclamait dans ces affaires sont ainsi considres dterminantes les informations dont la
dissimulation est de nature induire en erreur lassemble sur les motifs rels de la dlibration .
99












CHAPITRE II: La participation citoyenne : une solution aux effets limits
100

Rcemment en France nous avons assist beaucoup de rformes tendant
lapprofondissement de la dmocratie locale. Mais, loin dune dmocratie locale,
presque semi directe, comme elle se trouve aux Etats-Unis dAmrique, la participation
de la population locale franaise est pour le moins rduite. Pourtant depuis la loi du 27
fvrier 2002
154
, elle est inscrite dans le code de lenvironnement. Ce dernier dispose
dsormais que le principe de participation se dfinit comme celui selon lequel chacun
a accs aux informations relatives lenvironnement, y compris celles relatives aux
substances et activits dangereuses, et le publique est associ au processus
dlaboration des projets ayant une incidence importante sur lenvironnement ou
lamnagement du territoire
155
. Encore faut-il sentendre sur le terme de
participation qui est un terme polysmique. En effet la participation connait divers
degrs dans le rapprochement quelle opre entre les citoyens et les lecteurs. Ainsi
peut-elle tre entendue largement et englober la consultation (les enqutes publiques),
linformation (tant administrative que financire) ainsi que lassociation ( travers
divers organes consultatifs). De mme elle peut aussi sapprhender plus
limitativement, plus strictement loccasion de lexamen des formules de participation
rfrendaire et ptitionnaire.
Quel que soit le sens qui lui est donn, un constat svince avec vidence : la
dmocratie locale participative est pour le moins dfaillante. En effet mme sil ya eu
des avances considrables, limplication citoyenne reste encore limite par des
procds non appropris quant-il sagit dagir sur le terrain. Et ce manque de
participation pour une prise de dcisions dmocratiques nest pas totalement tranger
la volont des autorits politiques. Et cela se voit non seulement dans la mise en uvre
formelle de la participation (Section I), mais aussi dans sa pratique sur le terrain
(Section II).


154
Loi n 2002-276 du 27 fvrier 2002 relative la dmocratie de proximit, J ORF du 28 fvrier 2002 p. 3808.
155
Article L. 110-1 du code de lenvironnement.
101


SECTION 1 : le cadre formel de la participation la prise de dcisions
locales.
La multiplication et linstitutionnalisation des structures de participation des
citoyens ne favorisent pas forcment une dcision dmocratique. En effet, malgr la
constitution et les textes lgislatifs qui prvoient ces formules de participation, nous
avons vu prcdemment que les associations deviennent, dans certains cas, une affaire
de llite locale mais aussi que les lus ont souvent une main mise sur les associations et
les conseils de quartier qui roulent en leur faveur. Mais pour bien comprendre la
faon dont se dfinit cette participation citoyenne, il est avant tout question de son cadre
dans le droit franais. Cest ainsi que nous verrons tout dabord son cadre
constitutionnel avant dtudier son cadre lgislatif tout en prenant soin de mettre
laccent sur ses dfaillances au fur et mesure.

102


PARAGRAPHE 1 : Le cadre constitutionnel de la participation la prise de
dcisions locales: un renforcement de la souverainet populaire mais pas de
la participation.
Celui-ci doit sentendre largement de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003
relative lorganisation dcentralise de la Rpublique, aux diffrentes lois organiques
qui lont suivi jusqu celle du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits
locales.
La loi constitutionnelle de 2003 cre un nouvel instrument de consultation des
lecteurs, le rfrendum local qui devient alors dcisionnel et est tendu lensemble
des collectivits territoriales. Il ne vise pas renforcer la dmocratie participative mais
la souverainet populaire du fait que les citoyens sont privs du droit dinitiative, lequel
reste exclusif lexcutif local. De fait, il ne sagit que dune consultation locale
amliore . Celle-ci continue dexister et la loi du 13 aot 2004 a largit cette
possibilit aux dpartements et aux rgions. De plus, dans la ligne de la Constitution
qui prvoit que la loi fixe les condition dans lesquelles les lecteurs de chaque
collectivit territoriale peuvent, par l'exercice du droit de ptition, demander
l'inscription l'ordre du jour de l'assemble dlibrante de cette collectivit d'une
question relevant de sa comptence
156
, il est dsormais possible que linitiative dune
telle consultation mane des citoyens eux-mmes lorsquun cinquime des lecteurs le
demande (un dixime des lecteurs pour les collectivits autres que la commune).
Toutefois, la dcision finale de recourir ou non cette procdure dpend de lassemble
locale. Il en va de mme pour le rsultat de la consultation qui ne reste quun simple
avis. En laissant coexister les deux formes de consultations, le lgislateur fait subsister
des ambiguts qui, si elles se justifient dun point de vue juridique, ne se justifient pas
politiquement.
Depuis la rforme de 2003, la commune de St Rmy De Provence, a t la
premire mettre en uvre la consultation locale linitiative des lecteurs sagissant
du dplacement dun collge. Elle a suivi lavis mis par ses lecteurs mais met en
exergue les ambiguts subsistantes: comment une commune pourrait justifier
politiquement une dcision contraire ?

156
Article 72-2 de la Constitution de la Rpublique franaise.
103

La plupart des dispositions des lois concernes ont principalement t codifies
dans le CGCT et le code de lenvironnement. Pour bien saisir les problmes
constitutionnels lis au manque de dmocratie locale quant la participation citoyenne,
on tudiera le rfrendum local et la ptition. Ainsi on verra que, malgr lintervention
du juge pour essayer dy remdier, des problmes subjustent.
104


A : Le rfrendum local : Les dconvenues dun procd billonn.
Contrairement aux suisses, qui connaissent les rfrendums communaux
dinitiative populaire (postrieurs aux dcisions prises par les conseils municipaux) ou
aux amricains (dont 21 Etats, surtout lOuest, pratiquent le rfrendum dinitiative
populaire local), la France a t long temps rticente toute ide de consultation
populaire communale.
En effet, un tel procd de dmocratie directe a t juridiquement bauch en
1789 mais supprim ds le 14 juillet 1790 par lassemble constituante.
La loi dorientation du 6 fvrier 1992 est venue autoriser certaines possibilits de
consultations populaires locales. Elle a t complte par la loi dorientation du 4 fvrier
1995 sur le dveloppement et lamnagement du territoire, qui a largi ces
manifestations de la dmocratie citoyenne aux tablissements publics de coopration
intercommunale pour les affaires relevant de leurs comptences en matire
damnagement.
Dans le cadre de cette double lgislation, trois cas de consultation populaire
doivent tre distingus et des prcisions doivent tre apportes tant sur leur objet, sur
leurs modalits dorganisation que sur leurs effets au regard de leur pratique. Enfin il
restera voir les lacunes dmocratiques de la formule de consultation rfrendaire
institue par la rforme constitutionnelle du 28 mars 2003.
Concernant lobjet du rfrendum, la premire hypothse est celle qua
dtermine la loi du 6 fvrier 1992 par larticle L. 242-1 du CGCT. Cest le cas plus
gnral : sur proposition du maire ou dune partie de ses membres (la majorit ou le
tiers, selon que la population communale est ou non infrieure 3500 habitants), le
conseil municipal peut dcider de consulter les lecteurs de la commune sur les
dcisions prendre par les autorits municipales en vue de rgler les affaires relevant de
la comptence de la commune. Quatre limitations son recours ont t poses (articles
L. 2142-6 et 7 du CGCT).
La deuxime hypothse rsulte de la loi du 4 fvrier 1995 qui a pos larticle L.
2142-3 du CGCT. Elle prvoit que ce sont les lecteurs eux-mmes (et, plus
prcisment 1/5 au moins des inscrits) qui peuvent saisir le conseil municipal dune
105

demande de consultation sur une opration damnagement relevant de la dcision des
autorits municipales
157
. Mais, elle connait elle aussi quelques limites quant sa mise
en uvre.
Quant la troisime votation populaire directe, rsultant aussi de la loi de 1995
(article L. 5211-20 du CGCT), elle permet la consultation de la population sur une
opration damnagement relevant de la comptence dun tablissement public de
coopration intercommunale. Elle peut alors avoir lieu : soit sur proposition de
lensemble des maires des communes associes ou de la moiti au moins de lassemble
dlibrative de ltablissement soit sur demande du 1/5
e
au moins des lecteurs de ces
communes. Elle comporte cinq diffrentes limitations quant son utilisation (article L.
5211-20, 23 et 24 du CGCT).
Si toutes ces hypothses de votation rfrendaire sont assorties de limites
aboutissant une vision bien rductrice de la dmocratie participative, cest, en
principe, pour de bonne raisons ; viter le risque de politisation de ces consultations par
lopposition municipale, en particulier. Toutefois, les meilleures raisons aboutissent
parfois, comme ici, aux pires effets dans la mesure o ces contraintes ont abouti une
pratique pour le moins limite de celles-ci.
Quant la pratique rfrendaire, toutes les hypothses sus voques de
consultations connaissent des limites dexercice tenant leur objet ainsi qu leurs
modalits dorganisation voire leurs effets.
En effet, et tout dabord, laffaire, objet de la consultation, doit relever de la
comptence de la commune ou de ltablissement de coopration, et non pas de celle de
lEtat ou dune autre collectivit locale voisine. Cette exigence doit tre comprise
comme signifiant quil ne suffit pas, pour quune consultation y soit possible, quune
commune soit concerne, mme directement, par ce qui est projet. Cest ainsi que,
dans la mesure o ltablissement des autoroutes est de la comptence de lEtat, des
lecteurs communaux ne pourront pas tre consults, mme si lautoroute projet doit
traverser la commune
158
. De mme, relve de la seule comptence tatique la question
de savoir si une population trangre provisoirement dplace (du Surinam en Guyane)
doit demeurer sur le territoire de la commune
159
. La solution est identique pour une

157
Article L. 2142-3 du CGCT.
158
CE 16 dcembre 1994, commune dAvrill, rec. 558, LPA 31-07-1995 n 91, p. 22
159
CE 16 novembre 1994, commune dAwal-Yalimapo, rec. 498, RDP 1995 p. 1081.
106

consultation relative au trac dune ligne de TGV traversant la commune
organisatrice
160
ou pour celle visant interroger la population sur les conditions
dattribution de logements sociaux
161
. Est, au contraire, conforme aux prvisions de la
loi la consultation organise par une commune (Saint-Palais-sur-Mer), relativement la
dlivrance dun permis de construire pour un grand projet immobilier, et cela compte
tenu de la nature de la question pose et des caractristiques du projet
162
.
Toutefois, nest pas un obstacle la consultation le fait que la ralisation du projet ne
dpende pas uniquement des dcisions de lautorit communale
163
. Laffaire de la
rouverture du tunnel du Mont-blanc en 2002 a dmontr, sil en tait besoin, que cette
limite juridique nest pas trs adapte voire attentatoire une logique citoyenne dans
lutilisation de la technique rfrendaire locale
164
(annulation des rfrendums locaux
affrents la rouverture aux poids lourds de la valle de Chamonix et du tunnel du
Mont-blanc). En effet, comment admettre que les citoyens ne puissent pas tre, dans le
ressort de leur commune, interrogs sur le trac, et finalement, le passage dun
quipement public consquent et parfois gnrateur de nuisances nombreuses et
diverses, au seul prtexte que ces projets relvent de la seule comptence tatique ? Si la
logique juridique est ici sauvegarde, la logique dmocratique est compltement
oublie.
Sur le plan des modalits dorganisation des consultations rfrendaires, ensuite,
il convient de souligner avec force pour mieux le regretter que, quelle que soit la
modalit de votation rfrendaire choisie, la main-mise des lus sur son organisation est
prpondrante. Cest ainsi que, mme dans le cadre dun rfrendum consultatif
dinitiative populaire, seul le conseil municipal est libre ou non de donner suite une
demande dorganiser une telle votation. Or, reconnaitre le pouvoir discrtionnaire au
conseil, cest transfrer linitiative de la consultation des lecteurs ces lus locaux et
nier ainsi la distinction faite par le lgislateur.
In fine, il importe de souligner que la porte de la consultation est, elle aussi,
particulirement limite. En effet, il rsulte de larticle 72 de la constitution prcite que
les hypothses de consultation ici tudies peuvent certes prcder la dcision dune

160
CE 14 avril 1995, commune de Ventabren, rec. 683, RDP 1995.
161
CE 21 juin 2000, commune de Charvieu-Chavagneux, RFDA 2001 p. 1082.
162
CE Sect. 29 dcembre 1995, Geniteau, rec. 463, AJ DA 1996 p. 111.
163
CE 1
er
mars1996, Association de dfense du centre ville de Saint-Michel de Maurienne, rec. 58.
164
TA Grenoble 16 aot 2001, Prfet de la Haute Savoie, J CP 2002.n10006.
107

autorit municipale mais en aucune faon sy substituer : elles ne sont que des
demandes davis. Ce qui leur fait perdre grandement de leur intrt.
Toutefois, la rvision constitutionnelle du 28 mars 2003 autorise dsormais le
recours aux rfrendums locaux dcisionnels, ce qui est presque une nouveaut en droit
franais
165
. Cette avance se voit lalina 2 du nouvel article 72-1 de la constitution,
issu de la loi constitutionnelle relative lorganisation dcentralise de la Rpublique
du 28 mars 2003, qui a consacr la possibilit pour toutes les collectivits locales, et non
plus seulement pour les seuls communes et EPCI, dorganiser un rfrendum
dcisionnel. Ce dernier a t organise par la loi organique n 2003-705 du 1
er
aot
2003 ; elle est dsormais insre dans le code gnral des collectivits territoriales, aux
articles L.O. 1112-1 14.
Elle permet aux seuls organes dlibrants de la collectivit territoriale de
soumettre rfrendum un projet local (sur une affaire de la comptence de cette
collectivit) soit spontanment sur ses propres comptences, soit linitiative du maire
au regard de ses comptences propres ( lexception des projets dactes individuels). Il
nya donc pas, en principe, dinitiative populaire mais seulement une initiative
institutionnelle dans les mains du seul organe dlibrant.
Il convient, ds lors, de souligner que linitiative rfrendaire dpend de la seule
assemble dlibrante ; cette dernire bnficie ainsi dune vritable facult
dempcher. Labsence de toute intervention du prfet peut tre grandement pernicieuse
pour la dmocratie locale.
Toutefois, et en vertu du droit de ptition, dcoulant de lalina 1
er
de larticle
72-1 du CGCT, les lecteurs de chaque collectivit locale pourront, une fois que la loi
laura appliqu, exercer ce droit afin de demander linscription lordre du jour de
lassemble dlibrante de cette collectivit dune question relevant de sa
comptence . Par suite, rien nempche dimaginer que par lexercice de ce droit, la
population saisisse le conseil municipal dune demande dorganisation dun
rfrendum.
De plus, il faut prciser que le rfrendum dcisionnel, tant une initiative
totalement lie lexistence de lorgane dlibrant layant dcid, la dmission ou la

165
Yen avait dj : le rfrendum local, institu par la loi 16 juillet 1971 et organis dans le cadre dune fusion
de communes est dcisionnel (article L21136-2 et 3 CGCT)
108

dissolution de ce dernier (par voie ou juridictionnelle) rend caduque la dlibration
ayant dcid la tenue dun tel rfrendum.
Il est aussi prvu un grand nombre de limites au recours la technique
rfrendaire dcisionnelle par le conseil municipal. Ces limites sont au nombre de trois
et sont nonces par larticle LO 1112-6 du CGCT : tout dabord cest quil nya pas de
rfrendum dans les 6 mois prcdant un renouvellement gnral ou partiel de lorgane
dlibrant de la collectivit territoriale intresse ; ensuite il nya pas de rfrendum
dans la priode de la campagne lectorale, et fortiori durant le droulement du scrutin
dun grand nombre dlections cites au 2
e
alina de larticle ; enfin il nya pas de
rfrendum sur le mme objet moins dun an aprs quun rfrendum a t organis sur
cet objet.
En dfinitive, ce que lon peut constater cest que le rfrendum local voulu par
la rforme constitutionnelle de 2003 et la loi organique qui le prcise le 13 aot 2004,
est clairement descendant cest--dire dcid par lexcutif. Cest la seule procdure qui
articule la participation la dcision. Le rfrendum est dcisionnel. Lorganisation du
rfrendum ne peut tre dcide que par les excutifs communaux, dpartementaux,
rgionaux sur les affaires de leurs comptences. Certains considrent que les
comptences sont tellement imbriques que de tels rfrendums sont quasiment
impossibles. Lexcutif dune collectivit territoriale peut seul proposer lassemble
dlibrante de cette collectivit de soumettre rfrendum local tout projet dacte
relevant des attributions quil exerce au nom de la collectivit . Dconnect de
linitiative populaire, le rfrendum sinscrit pleinement dans la prsidentialisation de la
dmocratie locale comme nous lavions soulign dans nos prcdents dveloppements.
En outre, il devrait rester une pratique rare et marginale. Le snat en avait introduit une
innovation indite : Le projet soumis rfrendum local est adopt si la moiti des
lecteurs inscrits a pris part au scrutin et sil runit la majorit des suffrages
exprims . Les opposants nauront qu rejoindre le camp des abstentionnistes pour
faire chouer un rfrendum local, ce qui ne devrait pas encourager les prsidents
dexcutifs dj peu enclins recourir au rfrendum comme une procdure normale de
participation. Dans le mme temps, le dispositif de la consultation par votation
linitiative des lecteurs, dj prvu pour les communes et les EPCI, a t tendu aux
dpartements et au rgions : si un deuxime des lecteurs adresse une ptition pour
109

demander lorganisation dune consultation et que lassemble dpartementale ou
rgionale leur accorde, une telle consultation pour avis peut tre organise.
Au total, le parlement sy est repris quatre fois en douze ans pour tenter de
dfinir le rgime des votations locales la franaise et aboutir un droit trs en retrait
de la plus part des dmocraties europennes locales. Soit le rfrendum est descendant,
plbiscitaire, dcid par les excutifs locaux, et le vote a alors une valeur dcisionnelle.
Soit les lecteurs ont la possibilit (dans des conditions drastiques) dtre linitiative
dune demande de consultation, dont la dcision finale de lorganiser revient toujours
aux lus, et alors le vote na quune valeur consultative. On ne saurait dans ces
conditions parler de dmocratie directe.
110


B : La ptition : un outil aux mains des autorits locales.
Le droit de ptition est constitutionnalis depuis 2003 : les lecteurs de chaque
collectivit territoriale peuvent, par lexercice du droit de ptition, demander
linscription lordre du jour de lassemble dlibrante de cette collectivit dune
question relevant de sa comptence
166
. Ce droit parait dautant plus inoffensif que
lassemble locale nest pas lie par cette saisine, elle reste maitresse dexaminer ou non
la question souleve. Pourtant, la commission des lois du snat, travers son prsident
de lpoque Daniel Hoeffel, sest empresse de prciser quil faudra fixer des seuils
suffisamment hauts afin dviter que les assembles dlibrantes des collectivits
territoriales soient saisies de demandes rptes et abusives
167
. La dfinition de ces
seuils est reste en jachre. Dans la rdaction initiale, les lecteurs pouvaient obtenir
linscription dune question lordre du jour, aprs passage au parlement, ils ne peuvent
plus que demander cette inscription. Les citoyens ne sont pas vus comme des sujets
actifs, titulaires de droits dans lespace public, mais bien comme des mineurs en
position de demandeurs.
Le droit la participation ne bouleverse pas les relations entre gouvernants et
gouverns. La loi ne change rien lhgmonie de la dmocratie reprsentative, elle la
mtine dune plus grande liaison avec les citoyens sans que les rles des uns et des
autres ne soient modifis. La participation reste un instrument juridiquement encadr et
fermement tenu en main par les lus. Bien plus, le droit est une occasion de canaliser
juridiquement les contestations locales de manire trs prcise, comme dans le cas de

166
Article 72-1 de la Constitution. Celui-ci est ainsi rdig : La loi fixe les conditions dans lesquelles les
lecteurs de chaque collectivit territoriale peuvent, par lexercice du droit de ptition, demander linscription
lordre du jour de lassemble dlibrante de cette collectivit dune question relevant de sa comptence
(alina 1er). Dans les conditions prvues par la loi organique, les projets de dlibration ou dacte relevant de
la comptence dune collectivit territoriale peuvent, son initiative, tre soumis, par la voie du rfrendum,
la dcision des lecteurs de cette collectivit (alina 2). Lorsquil est envisag de crer une collectivit
territoriale dote dun statut particulier ou de modifier son organisation, il peut tre dcid par la loi de
consulter les lecteurs inscrits dans les collectivits intresses. La modification des limites des collectivits
territoriales peut galement donner lieu la consultation des lecteurs dans les conditions prvues par la loi
(alina 3). A la simple lecture de ce nouvel article 72-1, il apparat demble que le rfrendum dcisionnel local
et le rfrendum statutaire consultatif ne sont pas expressment des rfrendums dinitiative populaire : il sagit
l apparemment dune limitation apporte la "dmocratie de participation", le Constituant ayant cherch
essentiellement concilier la dmocratie directe locale et la dmocratie reprsentative.
167
Daniel Hoeffel, prsident de la commission des lois du Snat lors de lexamen du projet de loi
constitutionnelle relative lorganisation dcentralise de la Rpublique en 2003, notamment son article
111

linitiative populaire. En outre, le droit dsigne ceux qui parmi les habitants participent
activement la citoyennet locale. On aurait pu penser que la notion de citoyennet
locale sapproche de celle de citoyennet de rsidence, incluant lensemble des habitants
contribuables. Le droit la participation concerne surtout llecteur et non lhabitant.
Parfois lhabitant est envisag, quand il sagit daffirmer une ptition de principe (le
droit gnral des habitants tre consults sur les affaires locales) ou dans certains
dispositifs (les conseils de quartier). Mais cest trs gnralement llecteur qui est
privilgi. Ainsi, le timide droit signer une ptition pour demander lassemble
locale si elle veut bien examiner telle ou telle question est rserv aux seuls lecteurs.
Les rsidents trangers non europens, exclus du droit de vote locale quelle que soient
la dure de leur rsidence sur le sol franais, sont exclus du droit la participation
locale, aussi rachitique soit-il. Cest une conception trs exclusive de la citoyennet et
de la participation qui prvaut.
112


PARAGRAPHE 2 : Le cadre lgislatif de la participation citoyenne la prise de
dcisions locales.
Dans sa dimension juridique, la dmocratie participative doit sentendre
largement comme linformation et la participation du citoyen dune part, et la
dmocratisation des assembles dlibrantes locales dautre part.
Ces textes se sont succd et ont accompagn le processus de la dcentralisation
au gr dinterventions lgislatives ponctuelles et parfois limites dans leur champ
dapplication, mais sinscrivant dans une perspective gnrale dune prise de conscience
que la participation des citoyens est au cur mme de lide de dmocratie
168
. Il faut
alors envisager ces volutions comme sinscrivant dans un processus diffus plus que
dans une continuit partir des premires lois de dcentralisation.
Avant de voir le dcalage entre la volont affiche des dirigeants, aussi
bien nationaux que locaux, de vouloir faire participer les citoyens au processus
dcisionnel local en vue de sa dmocratisation et la ralit sur le terrain, il est important
de faire, avant tout, un historique des lois qui matrialisent cette volont.

168
Formulation reprise dune recommandation du comit des ministres du Conseil de lEurope.
Recommandation Rec. (2001), 19.
113


A : Historique des lois sur la participation citoyenne la prise de dcisions locales.
- Les premires lois de dcentralisation Defferre 1982-1983
Un des objectifs affichs des premires lois de dcentralisation est de rapprocher
le citoyen du centre de dcision. Oprant dimportants transferts sagissant des
comptences au profit des collectivits territoriales, le lgislateur consacre le principe de
subsidiarit selon lequel elles ont vocation prendre les dcisions pour lensemble des
comptences qui peuvent le mieux tre mises en uvre leur chelon
169
. Ce transfert
de comptence ne sest toutefois pas ralis au profit du citoyen malgr lannonce par le
lgislateur dun second volet dit dmocratique de la dcentralisation. Objectif
affich donc, mais qui ne sest pas traduit dans les textes. La marche tant lance, il ne
restait plus quau lgislateur de le concrtiser. Restait savoir dans quelle mesure une
assemble constitue principalement de dput-maires allait-elle pouvoir le faire et avec
quelle audace. La loi dorientation relative lAdministration territoriale de la
rpublique (ATR) du 6 fvrier 1992 est la premire tape fondamentale.
-la loi ATR du 6 fvrier 1992 consacrant la notion de dmocratie locale .
Il aura fallu prs de dix ans pour que la notion de dmocratie locale soit reconnue
par le lgislateur
170
. La loi ATR entend modifier substantiellement la dmocratie
interne de linstitution municipale partant du principe quune participation citoyenne
suppose que soit assure en amont, une information du citoyen quant aux affaires
locales.
Larticle 10 de la loi ATR repris et codifi larticle L.2141-1 du CGCT
prvoit que le droit des habitants de la commune tre inform des affaires de celle-
ci et tre consults sur les dcisions qui les concernent, est un principe essentiel de la
dmocratie locale .
Dsormais, un certain nombre de documents doivent tre accessibles au public
parmi lesquels des documents budgtaires, des tableaux retraant les comptes
administratifs, des bilans certifis des socits dconomie mixte, des listes des
subventions et concours aux associations et de manire plus gnrale, tout document

169
Art.12 alina 2 de la Constitution.
170
Un titre entier lui est consacr : titre II intitul De la dmocratie locale
114

administratif au sens de la loi du 17 juillet 1978 (dossiers, rapports, tudes, procs-
verbaux, avis, dcisions, etc.).
Larticle 18 de la loi ATR repris et codifi par le CGCT: Les arrts du
maire ainsi que les actes de publication et de notification sont inscrits par ordre de
date. Dans les communes de 3 500 habitants et plus, les arrts municipaux caractre
rglementaire sont publis dans un recueil des actes administratifs
171

Il est de priodicit au moins trimestrielle et doit tre consultable la mairie ou
mairies annexes. Le non respect dune telle obligation du fait de linexistence ou de
linsuffisance de la publication peu tre sanctionn par le juge administratif.
Mme si lchelon communal semble privilgi par le lgislateur car plus prs
du citoyen, la mme philosophie prvaut et des dispositions peu ou prou quivalentes
sont applicables aux intercommunalits, conseils gnraux et rgionaux.
En matire de participation, la loi a cr des procdures de consultation. La
consultation des habitants ne reste pourtant qu une simple demande davis
172
des
lecteurs et les comits consultatifs crs, institutionnalisant par ailleurs les pratiques
plus anciennes des commissions extra-municipales, nont aucun pouvoir de dcision en
droit mme si en pratique, ils peuvent tre de vritables lieux de co-laboration de la
dcision.
La convention sur laccs linformation, la participation du public au processus
dcisionnel et laccs la justice en matire denvironnement faite Aarhus le 25 juin
1998173 est le texte international de rfrence.
Enfin, sagissant du renforcement du droit des lus, la loi prvoit que tout
membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, dtre inform des
affaires de la commune qui font lobjet dune dlibration
174
. Tout membre doit donc
tre rgulirement et prcisment inform de lordre du jour de la sance via la note
jointe la convocation
175
et avoir accs aux documents ncessaires pour se

171
A larticle L.2122-29 du CGCT.
172
Art. 21 repris et codifi larticle L.112-17 CGCT.
173
Le dcret n2002-1187 du 12 septembre 2002 porte publication de cette convention
http://aida.ineris.fr/textes/decrets/text2197.htm.
174
Art. 28 repris et codifi larticle L.2121-13 CGCT
175
Conseil dEtat, 4 avril 2005.
115

prononcer
176
. De plus, les lus minoritaires peuvent bnficier, leur demande, du prt
dun local commun.
Bien que significative, en jetant les bases dune dmocratie locale, la loi ATR
nen reste pas moins limite dans sa porte et appelait dj dautres tapes. En effet,
faute dun manque daudace certain, si le lgislateur a parfaitement protg le droit
dinformation des citoyens et des lus minoritaires
177
, quid de la participation effective
du citoyen la dcision locale et du droit dexpression voire de contre-proposition de
lopposition ?
Par la suite, et suivant la mme philosophie de la loi ATR - celle dune
participation du citoyen la dcision, le lgislateur a, par la loi dite Barnier du 2
fvrier 1995, institu la Commission nationale du dbat public (CNDP). Celle-ci est
charge de veiller au respect de la participation du public au processus dlaboration
des projets damnagement ou dquipement prsentant de forts enjeux socio-
conomiques ou des impacts significatifs sur lenvironnement. Elle ne se prononce
jamais sur le fond mais veille sur la forme, ce que la participation du citoyen soit
effective.
La loi Barnier du 2 fvrier 1995 se fait cho aux deux lois plus anciennes
respectivement du 12 avril 1983 dite Bouchardeau dmocratisant les enqutes
publiques en matire denvironnement, et celle du 18 juillet 1985 posant une obligation
de concertation sagissant des grandes oprations durbanisme. Dans le mme sens la loi
dorientation et de programmation pour la ville et la rnovation urbaine du 1er aot
2003 impose dans le cadre des Oprations de rnovation urbaine (ORU), une obligation
de concertation entre les habitants et les acteurs locaux.
Des lois Voynet (29 juin 1999), Chevnement (12 juillet 1999) et
Gayssot (13 dcembre 2000)
Ces trois lois sont importantes puisque du fait de leur succs, elles ont rvl un
engouement certain pour de nouvelles formes de dmocratie de proximit. En effet, au-
del des frontires administratives, est apparu le souci de rechercher lchelon pertinent
dexercice de la dmocratie de proximit.

176
Conseil dEtat en Assemble plnire, 27 mai 2005.
177
En pratique lexercice de ce droit rencontre encore beaucoup de difficults. Le droit dinformation des
citoyens se heurte la mauvaise volont des lus, et le droit dexpression de lopposition au rglement intrieur de
lassemble local.
116

La loi Voynet place la notion de dveloppement durable au cur des
politiques publiques. Partant de la dfinition dun territoire pertinent pour asseoir un
projet de dveloppement durable (territoires de projet) et inspire par le mouvement de
dveloppement local, elle vise par ricochet une dmocratie plus participative. Ainsi, en
affirmant les pays, elle cre les conseils de dveloppement composs de reprsentants
de milieux conomiques, sociaux, associatifs et culturels en les associant llaboration
de la charte qui doit rendre compte dun projet de dveloppement durable.
La loi Chevnement cre lagglomration et dans le but du renforcement de
lintercommunalit, a tendu la possibilit dune consultation locale en faveur des EPCI.
La loi Gayssot dans son volet logement et urbanisme entend notamment
redonner de la cohrence au dveloppement des villes et plus de mixit sociale en
matire dhabitat lintrieur dun primtre de solidarit que doit tre lagglomration.
La loi relative la dmocratie de proximit sinscrit dans la perspective de ces trois
lois.
- La loi relative la dmocratie de proximit (27 fvrier 2002)
Avec cette loi, on ne parle plus de dmocratie locale mais de dmocratie de
proximit. Ce changement terminologique tmoigne-t-il dune rupture avec le pass ?
Pas vraiment, il sagit plutt dune question de commodit afin de sextraire du
dualisme traditionnel entre dmocratie reprsentative et dmocratie locale
178
, mais au
fond, la perspective reste la mme : associer les citoyens aux dcisions locales et
renforcer le droit des lus minoritaires.
Elle entend renforcer la dmocratie participative et cre notamment les conseils
de quartiers obligatoires pour les communes de plus de 80 000 habitants, et facultatifs
sur la base du volontariat pour celles de 20 000 80 000 habitants. Elle relance
galement les commissions consultatives des services publics locaux, issues de la loi
ATR sans vritable succs car peu mises en uvre, en permettant aux usagers
davoir des informations sur le fonctionnement des services publics. Enfin, elle cre
lorsque la commune diffuse un bulletin municipal, un espace rserv lexpression des
conseillers municipaux nappartenant pas la majorit.

178
Ce dualisme ressort clairement dans la circulaire ministrielle ayant pour objet la loi du 27 fvrier 2002 aux
termes de laquelle la loi a pour objet premier lapprofondissement de la dmocratie locale, par le
dveloppement de la dmocratie participative dune part [] et, dautre part par le renforcement de la
dmocratie reprsentative .
117

La loi du 27 fvrier 2002 na donc de rvolutionnaire que lintitul. Loi de fin de
mandat et bien des gards incomplte, elle marque une vritable intention lgislative
sans rellement se donner les moyens de la raliser en laissant tout entire, une fois de
plus, la question dune participation effective du citoyen la dcision. Peut-tre que du
fait dobstacles de nature constitutionnelle le salut ne pouvait-il venir que dune reforme
constitutionnelle ?

118


B : Des lois qui confirment les lus dans leur position dominante en matire de prise
de dcisions locales.
Les mesures supposes favoriser la participation se sont multiplies au cours des
dernires annes de dcentralisation, alors quelles nont jamais t aussi importantes.
Cest que le citoyen, protestataire, serait de moins en moins gouvernable. Il ne se
satisfait pas de la dmocratie locale quon lui propose, il est sceptique sur la valeur de la
participation. Comme nous lavons vu prcdemment le fonctionnement dmocratique
des assembles locales nincite dj pas loptimisme quant la capacit des
principaux responsables faire vivre le dbat. Mais lexamen des mesures lgislatives
sur la participation laisse encore plus rveur : on peut srieusement douter que le
lgislateur veuille faire participer la population.
De manire gnrale, les lois organisent la participation de trois faons
diffrentes. Dabord, elles dictent le principe dune concertation obligatoire et dans ce
cas laissent libres les lus den dfinir les modalits (droit lurbanisme par exemple).
Ensuite, elles promeuvent des instances consultatives dont la composition et le rle
restent lapprciation des lus. Ces crations peuvent tre obligatoires (conseils de
dveloppement, conseils de quartier dans les villes de plus de 80 000 habitants) ou
facultatives (comits consultatifs). Enfin, elles dfinissent de manire trs encadre des
procdures supposes relever de la dmocratie directe dont la mise en uvre est
facultative et dpend des seuls excutifs (cest lexemple des rfrendums locaux). Ces
procdures laissent une place linitiative populaire de manire compltement
subordonne au bon vouloir des excutifs (consultation et droit de ptition par
exemple).
On peut mettre lcart dun examen sur la lgislation en matire de
participation locale linstitutionnalisation du dbat public mise en place successivement
par la circulaire Bianco en 1992, puis la loi Barnier de 1995 et in fine par le titre IV de
la loi dmocratie de proximit en 2002. La commission nationale du dbat public
(CNDP) est en effet une autorit administrative indpendante, charge de veiller au
respect de la participation du public dans llaboration des projet damnagement ou
dquipement dintrt national, ds lors quils prsentent de forts enjeux socio-
conomiques ou ont des impacts significatifs sur lenvironnement ou lamnagement du
119

territoire . La participation dont il est question ne dpend pas des collectivits locales
et les leaders territoriaux sont invits sexprimer, dans le cadre des dbats publics,
aux cots des forces vives
179
comme le soulignait Emile Victoire. Toutefois, elle peut
partager avec la participation suscite par les collectivits locales le risque du double
langage : la parole du public est suscite, mais elle na aucune force contraignante et
nest pas articule la suite du processus de dcision
180
.
La plus part des lois successives incitant les collectivits locales dvelopper
des procdures ou des instances de participation spcialisent cette participation au
niveau communal, bien souvent au-del de 3 500 habitants, comme si les autres niveaux
locaux ntaient pas concerns par la participation citoyenne. Les lois de
dcentralisation sont par ailleurs trs discrtes sur les associations. Si elles
reconnaissent parfois le rle des associations dans les procdures de concertation ou les
dispositifs prvus, aucune loi nest venue depuis 1982 clarifier les relations entre
pouvoir local et association. Sur le terrain, et dans lesprit des lus, la participation
passe prioritairement par leur contact avec les associations organises, les relations entre
pouvoir local et groupes organiss manquant singulirement de distance et de publicit.
La loi sur la dmocratie des enqutes publiques, dite Bouchardeau du nom de
son inspiratrice alors ministre de lenvironnement et issu du milieu associatif et
cologique, constitue en soi un progrs non ngligeable en 1983. Pourtant, les enqutes
sont menes par un commissaire enquteur qui a des pouvoirs tendus, elles passent par
lcrit et des formes solennelles, elles sont peu mobilisatrices et assez formelles. Lavis
du commissaire enquteur, trs rarement dfavorable lissu de lenqute, est de toute
faon consultatif.
La participation relve aussi du droit de lurbanisme : il y a une obligation
dorganiser une concertation avant toute opration durbanisme denvergure.
Lorganisation de cette concertation est totalement libre et la garantie essentielle tient
lencadrement par deux dlibrations. La premire dfinit les objectifs poursuivis et les
modalits de la concertation. Il suffit de dire que larticle L 300-2 du code de
lurbanisme dcide que les autorisation doccuper le sol ne sont pas illgales du seul fait
des vices susceptibles dentacher cette dlibration ou les modalits de son excution

179
Emile VICTOIRE, sociologie de Bordeaux, La Dcouverte, Paris, 2007
180
Ccile BLATRIX, lenqute publique, victime du dbat public ? , Pouvoirs Locaux : Dmocratie
territoriale : enjeux, dfis, urgences, n 62, 2004, p. 85.
120

pour comprendre que cette dlibration peut se rvler vide et lobligation de
participation purement morale. La loi dorientation pour la ville du 13 juillet 1991
largit le champ dapplication de la concertation prvue par la loi du 18 juillet 1985
relative la dfinition et la mise ne uvre de principes damnagement toute action
ou opration qui, par son ampleur ou sa nature, modifie substantiellement les conditions
de vie des habitants dans les quartiers ou ensembles immobiliers. La loi SRU du 13
dcembre 2000 a encore affirm le principe de la concertation sans plus la dfinir ni la
rendre contraignante.
Les trois plus grandes villes franaises, Paris, Lyon et Marseille, ont une
organisation particulirement dfinie par la loi du 31 dcembre 1982.En de du conseil
municipal existent des conseils darrondissement qui ont de faibles pouvoirs. Cest cet
chelon quest organise une forme de participation. Larticle 16 de la loi du 31
dcembre 1982 met en place un comit dinitiative et de consultation
darrondissement (CICA) runissant les reprsentants des associations de
larrondissement qui le veulent. Une fois par trimestre, le comit participe aux dbats du
conseil darrondissement, avec voix consultative si ses reprsentants ont notifi au
pralable aux maires darrondissement les sujets sur lesquels ils souhaitent intervenir.
Peu hardi dans sa dfinition, le dispositif na pas reu de vritables conscrations dans
la pratique.
Dix ans aprs la premire loi de dcentralisation, cest la loi du 6 fvrier 1992
qui est cense rpondre lengagement pris en 1982. La loi dadministration territoriale
de la Rpublique comporte un chapitre entier sur la participation des habitants et une
ptition de principe mise en exergue : le droit des habitants tre consults sur les
affaires qui les concernent . Ce droit sincarne dans la loi de 1992 dans trois
dispositifs. Dabord, les comits consultatifs : le conseil municipal est libre de crer ou
non des comits consultatifs sur tout problme dintrt communal. Prsids par un
membre du conseil municipal, ils sont composs de membres extrieurs au conseil et
tablissent un rapport annuel communiqu au conseil municipal. Ensuite une
commission consultative, comptente pour un ou plusieurs services publics locaux
exploits en rgie ou dlgus. Prside par le maire (ou prsident de lEPCI), elle doit
comprendre parmi ses membres des reprsentants dassociations dusagers des services
publics concerns. Son rle est purement consultatif. Enfin, la consultation locale par
121

votation. Purement consultative, uniquement communale et drastiquement contrle par
les lus majoritaires, il sagit dune simple demande davis qui ne lie pas les lus.
Depuis la loi du 4 fvrier 1995, les EPCI (communaut urbaine, communaut de
communes, communaut dagglomration) peuvent, sur demande de lensemble des
maires des communes membres, sur demande crite de la moiti des membres de
lassemble dlibrante ou sur demande dun cinquime des lecteurs de lEPCI,
organiser une consultation par votation. Celle-ci nest organise que sil y a un vote
majoritaire favorable de lassemble intercommunale et ne constitue quune demande
davis purement consultatif. Elle ne peut porter que sur le domaine de lamnagement et
ne peut se drouler que pendant les deux annes intermdiaires du mandat, sauf sil y a
des campagnes lectorales. Le lgislateur a en outre invent une disposition qui fait
mourir de rire les suisses
181
: dans lanne, tout lecteur ne peut signer quune seule
saisine tendant lorganisation dune ptition . Le lgislateur franais, alors quil rend
matriellement quasi impossible linitiative populaire pour avis, se prend limiter le
droit de signer des initiatives.
La loi du 27 fvrier 2002 est relative la dmocratie de proximit. Les termes de
dmocratie participative ont t explicitement carts en premire lecture lassemble
nationale. Il est vrai que ces termes cadrent mal avec le principal dispositif mise en
place par la loi de 2002, les conseils de quartier. La participation est ainsi spcialise
un chelon sans pouvoir, domestique, le quartier. Le projet de loi proposait initialement
que les conseils de quartier soient obligatoires dans les villes de plus de 20 000
habitants. Aprs une premire lecture lassemble nationale, la cration de conseils de
quartier devient obligatoire dans les villes de plus de 50 000 habitants. Aprs discussion
au snat, lobligation ne concerne finalement que les villes de plus de 80 000 habitants.
Il ya une dizaine de lignes essentielles qui comportent trois fois la formule
suivante : Le conseil municipal fixe . De fait, cest le maire qui fixe la dfinition
gographique des quartiers, la dsignation des conseillers de quartier et les modalits de
fonctionnement des conseils de quartier.
Par ailleurs, la loi du 27 fvrier 2002 a ritr lobligation de crer des
commissions consultatives des services publics locaux, comprenant des associations

181
Marion PAOLETTI, Dcentraliser dabord, Dmocratiser dabord, le gouvernement local en question, La
Dcouverte, Paris 2007, p.69.
122

locales dusagers, en accroissant leurs comptences en matire de gestion des services
publics, tant leur mise en place, pourtant prvue ds 1992, semble laborieuse
182
.

182
Les rgions, les dpartements, les communes de plus de 10 000 habitants, les tablissements
publics de coopration intercommunale de plus de 50 000 habitants et les syndicats mixtes
comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants crent une commission consultative
des services publics locaux pour lensemble des services publics quils confient un tiers par
convention de dlgation de service public, ou quils exploitent en rgie dote de lautonomie
financire . Article L. 1413-1 modifi par la Loi n 2010-788 du 12 juillet 2010, art. 162 mais ce premier
alina na pas chang.

123


SECTION 2 : La ralit de la participation citoyenne la prise de dcisions
locales.
Cette lgislation, si elle nous renseigne sur le contrle quoprent sur la
production lgislative les plus professionnaliss des lus locaux au parlement, elle ne
nous dit pas grand-chose de la manire dont le pouvoir est effectivement exerc
localement.
La dmocratie participative remise l'ordre du jour pour permettre la mise en
place dune vritable dmocratie en vue d'associer les citoyens la prise des dcisions
locales prsente de nombreuses limites. En effet les trois composants essentiels de la
dmocratie participative, savoir linformation, lassociation et la communication ont
besoin dtre repenser autrement. La participation des citoyens au processus dcisionnel
requiert que les moyens et outils, la permettant, soient accessibles et lisibles pour tous.
Or la technicit de linformation et linstitutionnalisation de la participation par des
associations affectent gravement le procd dcisionnel.
La dmocratie participative renvoie lide denrichir la dmocratie
reprsentative par la mise en pratique concomitante dun principe qui ne restreint pas la
citoyennet au droit de vote. Elle considre aussi le citoyen comme un participant actif
la vie de la cit. Si cette problmatique prend une acuit particulire dans la priode,
elle nest cependant pas nouvelle ; la question de la participation des habitants a trouv
ses premiers prolongements lgislatifs ouvrant des droits nouveaux dintervention aux
citoyens dans les annes 1970. On peut citer lintroduction de la procdure denqute
publique pour le plan doccupation des sols (POS) dans la loi dorientation foncire de
1967. Si les concepts auxquels elle se rfre sont dactualit, le contexte dans lequel
sinscrit cette question a, en revanche, volu.
De nouvelles formes de gouvernance mergent ou sont pressenties tous les
niveaux o se dessinent, se dcident ou se dclinent des politiques publiques intressant
la vie des citoyens. Une gouvernance territoriale plus dmocratique doit se construire
permettant aux citoyens de prendre un rle de plus en plus grand en matire
damnagement et de dveloppement des territoires. On peut ce niveau distinguer
quatre degrs dimplication de la part des lus dans leurs rapports aux citoyens ou la
socit civile organise.
124

Linformation, partie intgrante dune stratgie politique de communication :
dans ce cadre, la collectivit informe le public mais sans attendre de retour particulier.
Linformation peut voluer dans le temps ; la qualit de son contenu est variable.
La consultation ; elle peut tre organise en aval dun projet pour recueillir les
avis sur la philosophie gnrale. Ses procdures sont diversifies allant dune procdure
obligatoire (enqute publique) des modalits volontaires (rfrendum, enqute).
Elle peut conduire dfinir des modalits de consultation ou de concertation, voire de
participation durant toute la phase dlaboration.
La concertation : la collectivit se concerte avec le public concern sur un projet.
Les avis recueillis et analyss dans un projet amand, de nouveau soumis lavis du
public lequel peut formuler de nouveau des propositions.
La participation : llaboration collective dun projet est vise. Elle induit la
mthode et la dure, laction pralable de sensibilisation, de cration dun langage
commun, susceptibles de mettre chacun des participants (lus, citoyens,
professionnels) en capacit relle dexprimer ses positons et de contribuer la
rflexion.
Malheureusement, dans la ralit, ce que lon constate cest que les choix des
procdures ne se font pas de faon neutre. Ces choix ne refltent pas souvent les
objectifs affichs par les lus locaux (paragraphe 1) et la participation citoyenne se
rsume en gnral une simple association ou une une simple consultation
(paragraphe 2).

125


PARAGRAPHE 1 : labsence de volont des lus et la technicit des outils de
participation citoyenne la dcision locale.
En ce qui concerne les procdures de participation citoyenne, la dmarche des
lus locaux nest pas impartiale et leurs choix sont souvent lis leurs objectifs
politiques poursuivis. Ces choix peuvent aussi rsulter des exigences exprims par les
publics concerns qui relvent de pratiques locales intressantes mais sans de vritables
dbats structurs lchelle o se posent les enjeux collectifs. Or, la nature et les
finalits des projets influent aussi sur le dsir et la capacit des publics en comprendre
les enjeux, exprimer leurs avis et simpliquer dans le processus. Une attention
particulire se doit dtre porter lexplicitation des choix et des objectifs du projet,
ainsi quaux mthodes, lorganisation, la qualit de linformation et aux outils pour
accompagner le processus dcisionnel. En matire de dmocratie participative, il faut
distinguer diffrents niveaux dintervention possible pour les citoyens, notamment dans
les agglomrations : le niveau de la prospective et de la stratgie dagglomration ; le
niveau des politiques sectorielles : habitat, transport, services publics locaux ; le
niveau des services de proximit. Chacun de ces niveaux ncessite des cadres adapts
favorisant lexpression et la participation des citoyens. Diffrentes lois ont impos la
mise en place dinstances participatives mais sans la volont des autorits locales cette
participation nest que de faade.
126


A : Une volont qui cadre mal avec la pratique de participation la prise de dcision
locale.
Les limites locales en matire de participation sont nombreuses, mais leur
contenu reste flou. La participation est valorise, elle est la mode. Lassemblage est
relativement htroclite (forums, conseils de dveloppement, carrefours citoyens,
ect). Plaqus sur un systme local la fois prsidentialiste et en rseau, les
instruments de la dmocratie participative courent bien videmment le risque de ntre
que dcoratifs. Faire participer les citoyens est difficile et demande un volontarisme
politique qui cadre mal avec ltat actuel des pratiques et des cumuls des mandats. Pour
quelques dmarches vertueuses, combien doprations qui ne visent que des objectifs
de communication et de lgitimation ? Pour quelques pratiques de coproduction de
dcisions, combien de repas de quartier et de ftes municipales sous couvert de
participation ? Les lus locaux sollicitent la participation des habitants mais ils ne
conoivent pas ncessairement cette participation en lien avec les dcisions et rappellent
que le pouvoir de la dcision finale leur revient. Limprcision continue rgner sur le
sens et lutilit de tous les dispositifs dploys.
Il est difficile de gnraliser tant les pratiques sont multiples et recouvrent des
ralits diffrentes relevant de procdures, dinstances ou de runions. Aujourdhui
que les initiatives en termes de participation fleurissent, les acteurs de terrain nont nul
lieu pour dfinir les bonnes pratiques, mutualiser les expriences, valuer les
exprimentations, corriger le tir
183
. Une association telle que lADELS (association
pour la dmocratie et lducation locale et sociale), de la proposition qui est la sienne,
cherche depuis des annes diffuser un guide des bonnes pratiques. Les savoirs se
construisent au jour le jour et les adjoints la dmocratie locale, les chefs de projet et
autres agents en dveloppement, parfois les cabinets de consultants, inventent des rgles
pragmatiques alors que manquent des lieux pour en dbattre et les consolider.
Par exemple sous le mme label conseil de quartier , les ralits sont
multiples et ont peu voir entre elles : ici, des instances composes dlus et de
sympathisants de la mairie dlibrent huis clos, l certaines municipalits organisent

183
Loc BLONDIAUX, lide de dmocratie participative : enjeux, impenss et questions rcurrentes , in
Marie-Hlne BACQUE, Henri REY et Yves SINTOMER, gestion de proximit et dmocratie participative.
Une perspective comparative, La Dcouverte, Paris, 2005.
127

des shows grand spectacle confrontant le maire aux habitants, ailleurs encore des
municipalits dlguent une poigne de citoyens danimer et dorganiser ces
dispositifs, les abandonnant leur triste sort. Ce qui parait runir toutes ces initiatives
ou presque, cest qu la diffrence des annes 1960, o la dmocratie participative tait
porte par les mobilisations associatives, il sagit dune dmocratie descendante. Depuis
les annes 1960, elles sont dployes par les autorits publiques qui sont lorigine de
la quasi-totalit des initiatives quelles mettent en place et contrlent. Il sagit dun
mouvement qui part des autorits, dabord municipales, vers les citoyens : conseils
municipaux denfants ou de jeunes, conseils de rsidents trangers, conseils de sages,
comits consultatifs dassociations, commissions extra-municipales, conseils
municipaux interactifs, forums de discussion internet Il en va de mme des ateliers
urbains, le plus souvent initis et contrls par la municipalit et qui nont pas grand-
chose voir avec les ateliers populaires durbanisme clos dans les annes 1970 et lis
aux luttes urbains, limage de celui de lAlma-Gare de Roubaix.
Quels sont les objectifs viss par les lus locaux qui mettent en place tous ces
dispositifs ? En tout cas il yen a des objectifs qui sont inavouables : quadriller le
terrain, recruter dventuels sympathisants, pratiquer le clientlisme une chelle
organise, par exemple. Mais ceux affichs sont clairement managriaux : dans le cadre
dune bonne gestion publique aujourdhui et en suivant les prceptes du nouveau
management public, il est indispensable pour un prestataire de service public de
connaitre lavis des usagers et des consommateurs afin danticiper les conflits et de
garantir une bonne acceptation de la dcision. Nous sommes ici dans lordre de la
gestion publique, pas forcment dans lordre de la dmocratie. Nombreux sont
galement les lus qui affichent des objectifs sociaux ces dispositifs. Selon une
thmatique trs rpandue dans la politique de la ville, la participation aurait vocation
recrer le lien social , animer les quartiers, rapprocher les citoyens. La politique de
la ville est ainsi particulirement soumise limpratif participatif, certains allant
jusqu parler dun impt participatif pesant sur les plus dmunis. Mais nest-ce pas
trop demander la participation politique que crer du lien social et nest-ce pas de
la dtourner de son objectif dmocratique qui vise transformer les relations civiques ?
Est-on bien certain que le lien social ne se reconstruit pas dabord par laccs
lemploi et lgale dignit de tous les habitants ?
128

Il est tout sauf certain que les objectifs de renouvellement dmocratique
prsident la mise en place des dispositifs participatifs. La rhtorique de la
participation, largement pratique par les lus, contraste le plus souvent avec les moyens
rels qui sont mis la disposition de ces structures, ne serait-ce quau niveau municipal.
Sans moyens matriels ni possibilit daction juridique, souvent confis des
mdiateurs contractuels, relevant de dlgations dvalorises au sein des conseils
municipaux, sans vritable poids politique, les instances participative font figure de
parents pauvres dans les structures politiques municipales. Le risque dun tel paradoxe
est bien de faire perdre ces dispositifs leur capacit impliquer des citoyens, ou de
renforcer le scepticisme, la frustration et la dception des citoyens leur gard
184
.
Sur le terrain et dans lesprit des lus, leurs relations avec la socit locale
passent traditionnellement par les groupes organiss et parfois mobiliss que sont les
associations. Si les nouveaux dispositifs sont dabord la recherche des citoyens, dits
ordinaires, pris individuellement, lchange entre socit locale et socit politique
sorganise de manire privilgie par cette formule hybride quest le rseau associatif
local. Il ya bien en quelque sorte trois catgories dacteurs dans la dmocratie locale.
Les reprsentants politiques lus au suffrage universel, les acteurs associatifs
reprsentant des diffrents milieux organiss au niveau local, les lecteurs pris
individuellement. Or la loi est trs silencieuse sur les relations lus/associations. Les
associations peuvent tre ici ou l mentionnes dans tel ou tel dispositif lgislatif (les
conseils de quartier, les CICA ou les commissions consultatifs des services publics).
Mais il nya pas de loi pour prciser les relations entre pouvoirs publics et associations,
organiser un espace commun et public entre associations et entre associations et pouvoir
politique. Une importante charte dengagements rciproques et de partenariat entre les
pouvoirs publics et les associations a t signe en 2001, loccasion du centenaire de
la loi de 1901. Pour autant, elle a eu peu dimplication concrte sur les pouvoirs locaux.
Le dput laisse le soin au maire, quil est souvent, de grer comme il lentend ses
relations avec les associations et de subventionner celles quil souhaite. Tel maire, tel
prsident de conseil gnral peut organiser un forum local des associations ou
formaliser une procdure de concertation avec le tissu associatif. Mais ces initiatives
sont encore rares, en tout cas libres et facultatives, car les relations sont plutt
empreintes de secret que de publicit.

184
Sandrine RUI, La Dmocratie en dbat. Les citoyens face laction publique, Armand Colin, Paris, 2004.
129

Les relations entre associations et pouvoir municipal apparaissent assez
immuables. Des lus locaux, issus de milieux associatifs, entretiennent des rapports
affectifs, voire militants avec certaines associations. Ils ont fortement besoin des relais
auprs de lopinion publique que sont les organisations, notamment en vue de leur
rlection. Lattribution de subventions constitue une transaction politique classique
entre lus et associations. Ces rapports de dpendance rciproque entre associations et
lus ont pu se renforcer depuis plus de vingt ans, au dtriment de lindpendance des
premires. Globalement, les associations finances par les collectivits locales sont de
plus en plus des prestataires de services, des partenaires dpendants des collectivits
locales dans la mise en uvre de politiques publiques. La slection ou laccrditation
dpend des collectivits locales. Les associations protestataires ou simplement politises
sont presque incongrues dans le paysage local. Souponnes davoir les moyens de
noyauter runions publiques et conseils de quartier, de faire cran entre les lecteurs et
leur lus, ces associations inspire aux pouvoirs publics davantage de mfiance que de
considration, ce qui dvalorise encore le phnomne politique aux yeux des citoyens,
tant le fait associatif est rpandu.
Les associations, quelles quelles soient, ont de toute faon au mieux un rle
consultatif. Les collectivits locales pourraient pourtant se donner des rgles pour lier
un processus dlibratif large, incluant les associations, au processus de dcision
politique. En crant des espaces publics de confrontation et de discussion entre
associations, elles encouragent un largissement de la participation populaire.
Il ne faut pas certes pas mythifier les organisations associatives et leur
fonctionnement dmocratique. En particulier, le phnomne de cumul et de captation
des postes principaux par quelques-uns est luvre dans le milieu associatif et militant
local de la mme manire quen politique, freinant les processus dapprentissage
politique et de renouvellement. La population implique est bien moindre que celle
quelle pourrait tre. En donnant de limportance ceux qui proposent, dbattent et
dlibrent en dehors des assembles locales, on irait vers un partenariat politique entre
socit politique et socit civile. Par cette valorisation, on agrandirait le cercle de ceux
qui partage un lien associatif.
130


B : des instruments trop techniques qui suscitent le manque dintrt des citoyens
en matire administrative et financire aux conseils de quartier qui ne sont que des
associs.
La loi dorientation du 6 fvrier 1992 est venue proclamer par son article 10,
dsormais larticle L 2141-1 CGCT , que le droit des habitants de la commune (mais
aussi dpartement et rgion ) tre informs des affaires de celle-ci, indissociable de la
libre administration des collectivits territoriales est un principe essentiel de la
dmocratie locale et sexerce sans prjudice des dispositions en vigueur relatives
notamment la publicit des actes des autorits territoriales ainsi qu la libert
daccs aux documents administratifs . Cependant nous verrons que cet accs ne se fait
pas facilement et la faute ne vient pas seulement de ladministration car peu de citoyens
demandent y accder. Ainsi, dans les communes de 3 500 habitants et plus
185
, un
dbat a dsormais lieu au sein de lorgane dlibrant sur les orientations gnrales du
budget dans un dlai de deux mois prcdent lexamen de celui-ci et dans les conditions
fixes par le rglement intrieur. Cette modalit de transparence financire est aussi
prvue dans les rgions
186
, mais dans un dlai de dix semaines prcdant lexamen du
budget. disposition du public dans les quinze jours qui suivent leur adoption ou
ventuellement leur notification aprs rglement par le prfet. Le publique est avis de
la mise disposition
De mme, les budgets de la commune restent dposs la mairie, ou le cas
chant la mairie annexe, o ils sont mis la de ce document par tout moyen de
publicit au choix du maire
187
. Les documents budgtaires sont, de plus, assortis de
nombreuses annexes.
Tous ces documents font lobjet dune insertion dans une publication locale
diffuse dans la commune, comme le prvoit larticle L. 2313-1 CGCT. Cette
disposition vaut galement pour les dpartements et les rgions
188
. Une copie peut tre
obtenue au frais du demandeur de tous ces documents.

185
Article L. 2312 -1 du CGCT.
186
Article L. 4311-1 du CGCT.
187
Article L. 2313-1 du CGCT.
188
Article L. 3313-1 du CGCT pour les dpartements et article L. 4312-1 du CGCT pour les rgions.
131

Enfin, toujours dans les communes de 3 500 habitants et plus, les dlibrations
caractre rglementaire doivent tre publies dans un recueil des actes administratifs
189
.
Alors, mme si tre inform est important, sur le plan dmocratique, tre associ, voire
participer la gestion des affaires locales, savre tre beaucoup plus essentiel.
Toutefois, il faut reconnaitre que des efforts certains dinformation ont t accomplis,
linitiative de lEtat, ladresse des habitants. Mais, o le bt blesse, cest
essentiellement au regard de la complexit et de la technicit des documents mis
disposition, alors quen principe, la qualit du dbat implique la clart, laccessibilit et
la lisibilit du dossier rendu public. En effet, les documents budgtaires, par exemple,
sont certes disponibles pour la population mais ltat brut ; aucun effort de
vulgarisation nest fait par les autorits locales, mme si cela nest pas impos par les
textes lgislatifs.
Par suite, il convient dtre raliste : trs rares sont les administrs qui sont
mme de maitriser et de comprendre de telles informations.
Sagissant des conseils de quartier larticle L 2143-2 du CGCT, pose par la loi
du 6 fvrier 1992, stipule que sont officialiss les comits de quartier et les
commissions extra-municipales .
Ainsi le conseil de quartier peut crer des comits consultatifs, prsids par un
de ses membres et comprenant des citoyens non lus et des reprsentants dassociations
locales. Ces comits sont cres pour rflchir sur tout problme dintrt communal
concernant tout ou partie du territoire de la commune. Ils tablissent chaque anne un
rapport pour le conseil municipal.
La loi relative la dmocratie de proximit du 27 fvrier 2002, en vertu de
larticle L 2143-1 du CGCT, est mme alle plus loin en obligeant linstitution des
conseils dans toutes les communes de plus de 80 000 habitants ; leur cration est
facultative dans les communes dau moins 20 000 habitants.
Toutefois, il ne faut pas minorer, non seulement la main mise de certaines
catgories de population sur ces conseils (personnes dge mrs et de classe
suprieures), mais aussi celle des lites politiques locales. En effet, nous avons vu
prcdemment que ce sont les lus municipaux qui dterminent leurs modalits

189
Article L. 2121-24 du CGCT.
132

dorganisation et de fonctionnement et qui dterminent librement les moyens matriels
quils dsirent leur accorder (tel quun local par exemple).
Certes, cette libert dorganisation laisse aux lus locaux concide avec une
certaine conception de la libre administration des collectivits locales mais elle laisse
craindre que les conseils de quartier se retrouvent dans une situation de sujtion
lgard du conseil municipal et du maire. En effet, parce que leur composition, par
exemple, reste la discrtion des conseils municipaux et nest pas fixe par la loi, on
peut craindre une rcupration de ce systme par des proches de la municipalit. De
plus, et peut tre surtout, leur rle effectif peut tre rduit rien si la commune en
dcide ainsi puisque larticle L 2143-1 CGCT prvoit que cest le maire qui dcide de
les consulter ou de les associer llaboration, la mise en uvre et lvaluation des
actions du quartier ; de mme quils peuvent lui faire des propositions sur toute question
concernant le quartier ou la ville. Mais, le risque est grand de voir ces conseils de
quartier, en fonction de lattitude du maire, devenir soit des relais de laction municipale
au niveau du quartier, soit des coquilles vides.
Si les structures dmocratiques se multiplient voire, pire, sinstitutionnalisent, en
compliquant ainsi la lisibilit citoyenne de ladministration locale, cela prouve que le
peuple nest toujours pas ou mal entendu. Ce ne sont pas les porte-voix de la population
quil faut multiplier, ce sont les couteurs des lus locaux quil faut faire fonctionner.

133


PARAGRAPHE 2 : Des procdures de participation loin des objectifs affichs :
un chec de la mise en uvre par l'Etat du principe de participation.
La participation des populations la rflexion portant sur des sujets les concernant,
dment codifie, principalement sous la forme de dbats publics ou d'enqutes publiques,
a fait la preuve de son chec. Il devient donc indispensable que les lus, mais aussi les
associations, mettent en place de nouvelles formes de participation citoyenne.
Le discours sur l'environnement du Prsident Chirac Orlans le 3 mai
2001
190
s'est rvl remarquable, tant par la justesse des vues exprimes, parfois de faon
prophtique, que par les contradictions internes qu'il recle et qui sont inhrentes une vue
trop conomiste de la situation la fois nationale et mondiale, et, avec le recul, par la claire
dmonstration de l'absolue ncessit de ne pas limiter l'action politique au discours, mais
de transcrire dans des actes tout le contenu, et en premier lieu la philosophie profonde du
discours.
Ainsi, exprimant ses vues sur le principe de participation, le Prsident a dclar
qu'il faut permettre aux citoyens, et aux acteurs de la vie conomique et sociale, de
participer directement aux dcisions, dans la transparence. La France a besoin d'un
vritable dispositif de dbat public. A l'chelon national, il doit comporter
l'organisation rgulire de confrences de citoyens. A l'chelon local, il exige un
renforcement des procdures d'enqutes publiques. National ou local, le dbat public
doit commencer le plus en amont possible des dcisions. Il faut aider les associations
s'impliquer de faon efficace et responsable. La participation des associations aux
commissions prvues par la loi doit, sans aucun doute, tre facilite
191
. Qui pourrait
trouver redire sur un point quelconque d'une philosophie participative aussi
volontariste et exprime de faon aussi complte ? Nul ne peut donc s'tonner de la
dception des citoyens face des engagements tenus dans la forme, mais bafous dans
le fond.
La trop grande restriction du champ du dbat public
192
et son peu de prise en
considration dans les dcisions finales ainsi que la lente agonie de l'enqute publique
qui n'est plus dsormais qu'une formalit coteuse laissant les riverains indiffrents,

190
RJ E 2003, numro spcial, la Charte constitutionnelle en dbat, spcial, pp. 77 87.
191
Jacques Chirac, discours dOrlans, 3 mai, 2001, RJ E, 2003, ibid,
192
Sur le dbat public, voir R. PEYLET, quelques enseignements dun dbat public , AJ DA, 2006, p. 2328.
134

mettent en vidence les limites de la participation citoyenne aux dcisions publiques. Il
devient donc indispensable de mettre en uvre une autre politique accordant une place
vritable aux citoyens, aux cts des lus et des dcideurs privs, dans la gestion des
affaires publiques et conomiques les concernant.
L'abme sparant les louables intentions exprimes dans les textes de l'effectivit
de la participation nonce se rvle particulirement dans la procdure beaucoup plus
technique de l'enqute publique (A), mais aussi celle du dbat public (B).
135


A : Les enqutes publiques ou la dmocratie consultative.
Lenqute publique peut se dfinir comme une procdure consultative pralable
la prise de dcision administrative.
La loi Bouchardeau n'a pas pu assurer, si ce n'est de faon purement formelle, la
dmocratisation de l'enqute publique. Instaure en 1810, complte par la loi du 7
juillet 1833 et rforme en 1959, l'enqute publique se bornait dfendre le droit des
propritaires et entriner les projets de l'administration. La loi Bouchardeau devait ouvrir
largement le dbat citoyen, l'enqute publique tant ouverte tous, permettant au public
non seulement d'accder une large information mais galement d'exprimer ses remarques
et suggestions
193
. Cependant, ds son article 1
er
elle dmontre les contradictions entre les
principes participatifs et la ralit de l'emprise dcisionnaire sans partage rel des pouvoirs
publics.
Cet article nonce ainsi dans son premier alina que la ralisation
d'amnagements, d'ouvrages ou de travaux est prcde d'une enqute publique lorsqu'en
raison de leur nature, de leur consistance ou du caractre des zones concernes, ces
oprations sont susceptibles d'affecter l'environnement . Mais son second alina tempre
grandement le premier, mme si, dans la pratique, aucun abus de celui-ci ne peut tre
relev. Il dclare que la liste des catgories d'oprations vises l'alina prcdent et
les seuils et critres techniques qui servent les dfinir sont fixs par dcret en Conseil
d'Etat . L'Etat est ainsi seul juge de la dcision, pour une catgorie d'oprations, d'ouvrir
ou non une enqute publique. Une fois l'enqute publique termine, le rapport et les
conclusions motives du commissaire enquteur ou de la commission d'enqute sont
rendus publics. Le rapport doit faire tat des contre-propositions qui auront t produites
durant l'enqute ainsi que des rponses ventuelles du matre d'ouvrage
194
.
On voit ici toute la difficult de la mise en uvre effective de la loi. Tout repose
sur la bonne volont relle des acteurs. Le point crucial de cet article rside dans le dpt
de conclusions motives, afin de juger de l'impartialit de l'enqute. Or, l'expos des
motivations est de fait laiss la libre apprciation du commissaire enquteur et peut donc

193
Article 2 de la loi n 83-630 du 12 juillet 1983 relative la dmocratisation des enqutes public et la
protection de lenvironnement, J.O. du 13 juillet, 1983.
194
Article 4 de la Loi cite n 83-630 du 12 juillet 1983 prcite.
136

tre plus ou moins complet et plus ou moins sincre. Quant aux rponses du matre
d'ouvrage, fondamentalement intressantes, notamment en cas de travaux alternatifs
proposs, elles ne sont dclares qu' ventuelles , donc clairement non obligatoires.
Dans le cadre de l'enqute publique, il faut apprcier la volont participative
exprime l'aune des actes ayant eu lieu, la couleur des mots travers la ralit des faits.
La dception est immense. Un exemple prcis relatif un projet de grande envergure
permet d'en prendre toute la mesure et d'en analyser toutes les fissures, celui de la DUP du
trac du TGV Mditerrane. Un dcret du 8 octobre 2001
195
a dclar d'utilit publique
et urgents les acquisitions foncires et les travaux d'amnagement de la nouvelle liaison
ferroviaire entre Perpignan et le Perthus et les installations terminales de ladite ligne .
Le peu de considration des dommages environnementaux et, par suite, de la ncessit de
prserver le patrimoine national environnemental mais aussi le cadre de vie des habitants
du dpartement, apparat dans cet acte final qui est suppos tre enrichi des observations
riveraines. Il prcise ainsi que si, le matre d'ouvrage est tenu de remdier aux
dommages causs aux exploitations agricoles par l'excution de ces travaux
196
, mais
rien n'est dit sur la rparation des dommages environnementaux. A l'vidence, seules les
considrations conomiques sont rellement prises en compte. On voit ici clairement se
manifester l'importance prpondrante des lobbies, en l'espce les lobbies viticoles, ce qui
ne laisse pas prsager d'une bonne mise en uvre de la participation du public.
La gense du projet est difiante quant la dcision de la dlimitation du trajet
prise en dehors de toute concertation citoyenne, dlimitation qui devra tre dans sa quasi
intgralit accepte par les populations, seuls quelques amnagements de dtail pouvant
ventuellement tre apports.
Si l'enqute publique a t ouverte le 11 septembre 2000, le projet de voie grande
vitesse est dj mentionn dans le journal L'indpendant du 19 dcembre 1986 sous le titre
: Montpellier-Perpignan, le TGV l'horizon. Un premier biais la participation citoyenne
est noter, la dfinition du trac en dehors d'une relle concertation et mme de toute
information. Ainsi, les maires eux-mmes fulminent de n'avoir pas t consults ou
suffisamment informs. Les particuliers comme les lus dnoncent vigoureusement

195
Article 1
er
du dcret du 8 octobre 2001, J .O. du 9 octobre 2001, p. 15860.
196
Article 3 du dit dcret.
137

l'absence totale d'informations et dplorent la politique du fait accompli
197
. Dix ans
avant l'ouverture de l'enqute publique, le trac dfinitif est dj retenu, quelques dtails
prs. En octobre 1989, il y avait trois tracs. Il n'en reste plus qu'un. Ds le mois d'avril
1990 la carte comportant un seul trac existait dj
198
.
Le directeur de la SNCF dclarait d'ailleurs que le trac du rapport d'tape
devrait rester en l'tat quelques dizaines de mtres prs
199
. Un trac l'chelle de la
plaine du Roussillon est d'ailleurs publi dans l'Indpendant du 16 novembre 1990. Bien
que pratiquement dfinitif, la dlivrance d'une photocopie l'chelon local de ce trac est
systmatiquement refuse par la SNCF, mme aux lus locaux. Le 12 juillet 1991,
L'Indpendant publie un nouveau plan du trac dont on ne dcle pas de diffrence
significative avec le premier, confirmant donc les propos prcdemment tenus par la
SNCF sur l'intangibilit de celui-ci.
Un deuxime biais, l'influence de certains lobbies et lus, apparat l'tude des
documents fournis lors de l'enqute publique. A l'chelon local, deux tracs pouvaient tre
envisags, distants de quelques kilomtres, un fuseau Ouest et un fuseau Est. Or, selon les
documents de l'enqute publique, le fuseau Ouest avait surtout le dsavantage d'exercer de
fortes emprises sur le vignoble AOC Ctes du Roussillon
200
et n'a donc pas t retenu,
bien qu'il soit plus court que le fuseau Est (27 km au lieu de 28 km). En d'autres termes les
lobbies viticoles ont russi imposer, avant toute enqute, un trac conforme leurs
intrts.
En outre, G. Bonnet et J . Mettay ont mentionn comme ce fuseau Ouest avait la
trs fcheuse particularit de passer proximit immdiate d'un petit village, dont un des
habitants fort influent avait un rle minent au sein du Conseil Gnral et devait
souhaiter conserver la quitude des lieux, retenir ce trac et alors t totalement
inconvenant . Ils ont not encore cet gard que si les propos d'A. Daugnac (snateur-
maire et prsident de la Commission rgionale des transports) sont conformes la ralit,
cela accrditerait la thse selon laquelle certains lus ont eu accs des documents
beaucoup plus prcis que le plan au 25/1000
e
qui figure dans le rapport d'tape de la

197
G. BONNET, J . METTAY, Lavenir avec le TGV , LIndpendant, 12 dcembre 1990. J. Morand-Deviller
voque ainsi un savoir intouchable, dans le huis-clos de bureaux dtudes ne livrant au public que des
rsultats soigneusement slectionns .
198
G. BONNET, J . METTAY, idem
199
G. BONNET, J . METTAY, idem
200
Etude d'impact, tome 3, p. 5.
138

SNCF
201

Ainsi, dix ans avant l'enqute publique, un trac dfinitif a t retenu dans la plus
totale opacit, sous des pressions jamais exerces au grand jour. L'intrt gnral ne
semble pas avoir prsid au trac retenu. L rside bien le problme. Le Conseil d'Etat se
limite une lecture stricte et donc superficielle des documents rdigs de faon
tendancieuse, sans faire excuter de contre-expertise pour estimer la justesse des
arguments avancs. Il ne peut ds lors que se borner constater qu'un tel projet revt un
caractre d'utilit publique et que les inconvnients ne sont pas excessifs eu gard aux
avantages que l'opration prsente
202
. Le refus du Conseil d'Etat d'intervenir dans le
choix du trac retenu n'est en fait pas conforme l'intrt gnral, ce trac n'ayant pas t
labor de faon transparente et en dehors de toute intervention partisane dissimule. Il
dclare qu'il n'appartient pas au Conseil d'Etat de discuter l'opportunit de ce trac
203
.
Le droulement de l'enqute publique ne s'avre pas davantage satisfaisant. Il
repose sur la comptence des commissaires enquteurs. Le faible montant de la vacation
horaire, 38,10 , et la limitation du montant annuel global de celles-ci, 2014 , semble
avoir eu pour consquence d'induire une prminence crasante de retraits au sein de
cette population (plus de 70 %). On peut alors lgitimement douter de leurs comptences
en ce qui concerne les toutes dernires connaissances scientifiques et techniques de pointe.
Lors de l'enqute publique ici analyse, 6 des 7 membres de la commission d'enqute
taient des retraits, trois relevaient de l'agriculture, un de l'arme, un des travaux publics,
un tait simplement mentionn ingnieur retrait. Quant au seul membre de la commission
en activit, il tait ingnieur-expert, spcialis dans les sinistres et prjudices. Alors que la
seule inquitude vritable des futurs riverains concernait les nuisances phoniques,
l'vidence, aucun des membres de la commission d'enqute n'avait pour spcialit
l'acoustique. Seules des considrations lnifiantes et bien sr rassurantes ont donc t
exposes en rponse aux lgitimes inquitudes de la population. Ds lors, aucun retour
argument ne pouvait apparatre dans le rapport dpos par la commission d'enqute et
clairer ainsi les pouvoirs publics, si tant est que cela ft vritablement souhait.
A cet gard, l'tude d'impact peut laisser rveur. En effet, l'incidence future de la
ligne est labore partir de 7 points seulement de mesurage des ambiances acoustiques

201
G. BONNET, J . METTAY L'avenir avec le TGV , 12 dc. 1990, op. cit.
202
CE 30 juillet 2003, Association de dfense des intrts des habitants de Toulouges, req. n240850.
203
CE 28 avril 1976, prfet de LYonne c/ Demoiselle Blumoviyz ; CE 28 mars 1997, Association pour la
protection du patrimoine et de lenvironnement de la commune de Bosqouet, req. n 164365
139

initiales
204
pour un trajet allant de Perpignan la frontire espagnole.
Dabord, le manque de pertinence du logiciel utilis pour tablir la future gne
acoustique en raison des conditions climatiques trs particulires de la plaine du
Roussillon, notamment la prsence presque permanente de vent, est clairement reconnu
dans l'tude d'impact. Il y est dit que les dveloppements (du logiciel MITHRA) se
poursuivent, afin d'amliorer encore son adaptation aux exigences de la rglementation,
notamment vis--vis des effets de la mtorologie sur la propagation sonore
205
.
Ensuite, le flou le plus total prside quant l'valuation du trafic venir, donc de
la gne supporter par les futurs riverains. Selon le directeur de la SNCF, en 1990 on
estimait qu'il y aura une vingtaine de trains quotidiens dans chaque sens, soit une
quarantaine de passages en vingt-quatre heures
206
. L'tude d'impact prvoyait en
priode de jour 25 trains de voyageur et 14 trains de fret ; en priode de nuit 16 trains de
voyageur et 22 trains de fret
207
, soit 77 trains par 24 heures. J usqu'en 2006, aucune lettre
adresse la prfecture des Pyrnes-Orientales et demandant le nombre rellement prvu
dans les tudes de trains circulant sur la ligne TGV n'a reu de rponse chiffre. Loin des
organes de presse et sans confirmation crite, les chiffres rels donns sont de 200 trains
de jour et 100 de nuit, soit un total de 300 trains.
Enfin le citoyen se trouve totalement dsarm devant la technicit de documents,
les donnes fournies ne pouvant tre comprises que par des spcialistes chevronns :
l'information n'existe pas, la communication est impossible. Ainsi, le tome 4 de l'tude
d'impact prcise que, pour tre capable d'apprcier, pour l'homme, le risque de gne
produit par les infrastructures de transport, il est fait appel un indicateur not LAeq. Il
est calcul, comme le prvoit la loi sur le bruit de dcembre 1992, sur la priode jour
entre 6h et 22h, et sur la priode nuit entre 22h et 6h. Il correspond un niveau d'nergie
quivalent sur un intervalle de temps T. On le note LAeq
208
,T. La dfinition du LAeq

204
Tome 4, p. 142.
205
Tome 4, p. 31.
206
G. BONNET, J . METTAY L'avenir avec le TGV, 12 dc. 1990, op. cit.
207
Tome 4, p. 30.
208
LAeq : Le bruit de la circulation, quelle soit routire ou ferroviaire, est un phnomne essentiellement
fluctuant. La mesure instantane (au passage dun camion par exemple), ne suffit pas pour caractriser le niveau
dexposition des riverains. Les enqutes et tudes menes ces vingt dernires annes dans diffrents pays ont
montr que ctait le cumul dnergie sonore reue par un individu qui tait lindicateur le plus reprsentatif des
effets du bruit sur lhomme et, en particulier, de la gne issue du bruit de trafic. Ce cumul est traduit par le
niveau nergtique quivalent not LAeq. Il peut tre caractris par une valeur sur un temps donn qui rpond
la dfinition suivante : le niveau quivalent LAeq dun bruit variable est gal au niveau dun bruit constant
qui aurait t produit avec la mme nergie que le bruit peru pendant la mme priode. Il reprsente lnergie
acoustique moyenne perue pendant la dure dobservation .
140

est donne par la norme NFS 31-110
209
. Le calcul de bruit prvisionnel est men au
moyen du logiciel MITHRA dans sa version adapte aux circulations ferroviaires
210
. Les
mesures ont t ralises titre indicatif selon les normes NFS 31-010 et NFS 31-085

211
.
Ainsi, une tude approfondie de la mise en place d'un projet de grande envergure
conomique permet de mesurer l'abme existant entre les mots gnreux d'information, de
participation du public, de concertation et la dcevante ralit de projets imposs sans
concertation aux populations, influencs par les lobbies et quelques lus dans des vises
partisanes et non dans un but d'intrt gnral. L'attitude rserve du Conseil d'Etat n'en
est que plus regrettable. Il en rsulte un inquitant dsintrt des populations pour les
grands travaux et plus gnralement pour la chose publique. L'enqute publique ici tudie
le dmontre amplement. Le nombre de remarques consignes dans le cahier mis la
disposition du public a t en effet de 2 Banyuls dels Aspres (1007 habitants), 9
Canohs (4416 h), 3 au Boulou (4500 h), 2 au Perthus (636 h), 13 au Soler (5836 h), 1
Les Cluses (219 h), 10 Montesquieu des Albres (824 h), 11 Perpignan (105 115 h), 8
Ponteilla (1844 h), 1 Saint-J ean-Laseille (472 h), 37 Toulouges (5393 h), 10 Tressere
(641 h), 5 Trouillas (1424 h) et 38 Villemolaque (931 h), soit 150 observations pour
toute la plaine du Roussillon, soit une personne sur mille concernes.
Comment alors s'tonner des mots trs durs de E. Le Cornec selon lesquels notre
droit national est incompatible avec la Convention d'Aarhus. (...) La participation du
public est un leurre donnant croire au public qu'il peut encore exercer, au stade des
procdures, une relle influence sur le processus dcisionnel. (...) L'institution du
commissaire enquteur (...) ne constitue qu'une dcoration dans le paysage juridique
212
.
Loin dtablir un inventaire, il est vident que depuis les annes 1980, et plus
particulirement depuis la refonte du rgime juridique de lenqute publique, de droit
commun par la loi du 12 juillet 1983 dite Bouchardeau, les nouvelles hypothses de
consultation des habitants nont cess de se dvelopper. Cest ainsi, par exemple, que la loi
du 18 juillet 1985, codifie larticle L. 300-2 du code de lurbanisme, a impos aux
collectivits locales, pour un certain nombre doprations damnagement et durbanisme,


209
p. 29
210
p. 31
211
Tome 2, p. 142
212
E. LE CORNEC, La participation du public , RFDA, 2006. p. 770.
141

la dfinition dobjectifs, la mise en place dune concertation et la prsentation dun bilan ;
ces obligations se rajoutent dailleurs la procdure denqute publique lorsque celle-ci
est exige.
La consultation a dailleurs pris tant dimportance que la loi du 27 fvrier 2002,
complte par un dcret du 22 octobre 2002, lui a consacr un titre complet (le titre IV)
et a rig la commission nationale des dbats publics en autorit administrative
indpendante. Mais ce titre na pas remis de lordre dans le foisonnement des
procdures des enqutes publiques qui sont aujourdhui pour certaines htroclites,
voire dpasses en matire de participation la dcision locale. Pourtant, la concertation
en amont est une exigence contemporaine de la dmocratie ; elle est aussi une condition
de lefficacit. Mais il importe de souligner avec force que ladministration franaise
nest pas organise pour les discuter directement avec les citoyens. Cest dailleurs la
raison pour la quelle les associations se positionnent souvent comme les seules
interlocutrices des lus locaux, bien quelles nassurent pas une reprsentativit
obligatoirement objective.
Par suite, et malgr leur profusion, et leur confusion, les diverses modalits
dassociation de la population au processus dcisionnel local ne remettent nullement en
cause le pouvoir de dcision des lus locaux. Cest bien ainsi que sexprimait Mme
Bouchardeau, lors de la discussion de la loi prcite de 1983 : la procdure denqute
a pour objet dclairer la dcision et damliorer les projets compte tenu de lensemble
des intrts exprims, la dcision appartenant en dernier aux autorits issues du
suffrage universel. La nouvelle rpartition des comptences a confi des pouvoirs
importants aux maires. Il aurait t incompatible avec la dcentralisation de les
dessaisir de leur pouvoir de dcision en cas davis ngatif du commissaire
enquteur
213
. En effet, que ce soit la loi de 1983 ou les lois postrieures celle-ci qui
ont, elles aussi, rendu obligatoire une concertation associant habitants, associations
locales et autres personnes concernes, avant toute dcision damnagement urbain,
elles ont certes t utiles mais nont pas permis une gestion plus dmocratique des
collectivits locales, particulirement des communes, et ce, pour trois raisons.
Tout dabord, parce que le statut juridique de la concertation reste des plus
incertains ; il suffit pour sen convaincre de relever comment le juge administratif

213
J .O. AN, 21 avril 1983, p. 424.
142

sanctionne rarement ce qui semble tre une violation vidente de lobligation de
concertation pose par larticle L 300-2 du code de lurbanisme.
Ensuite, en matire denqute publique, les commissaires enquteurs, de par leur
profil socio-professionnel sont plus souvent proches des industriels, porteurs de projets
que de lintrt gnral ; cet gard, rares sont les avis dfavorables, mais nombreux
sont les avis favorables assortis dun nombre de rserves difiantes tant
quantitativement que qualitativement, tel point que lon peut lgitimement se
demander si lavis favorable rserv nest pas un avis dfavorable cach. Dailleurs, le
juge administratif ne sy est pas tromp en rinterprtant un avis favorable assorti dun
trop grand nombre de rserves en avis dfavorable
214
. Mais, combien davis sont
juridiquement prservs, au regard des rares sanctions juridictionnelles dpendantes de
la saisine du juge administratif, alors quils sont concrtement critiquables. La rforme
du mode de dsignation du commissaire enquteur na dailleurs rien chang cet tat
critiquable des choses.
Enfin, lenqute intervient trop tard dans le processus dcisionnel, un stade o
tout est jou, ou presque. Il nest dj plus le temps de mettre en doute une dcision
parvenue son terme. Ds lors, il ne sagit pas tant de discuter du bien-fond dun choix
que de le faire connaitre.
La graduation dmocratique (information, association, consultation, et au
sommet la vraie participation) serait parfaite si chacun de ces chelons ltait. Ceci est
loin dtre le cas bien que des progrs salutaires aient toutefois t raliss ces dernires
annes particulirement au regard du premier chelon, celui de la dmocratie
informative. Procd plus certain et plus dmocratique, la participation la prise de
dcisions locales semble aujourdhui prolonger peu efficacement la simple association
et ne pas vritablement concurrencer la traditionnelle dmocratie reprsentative


214
CE 14 fvrier 1986, Association de dfense des expropris Orange, DA 1986 n165 ; CE 13 mars 1989,
Commune de Roussillon, rec. 851. ; CE 19 dcembre 1990, Commune dAvrill et 7 janvier 1991, Verdire,
RDP, 1991, p.1755.
143


B : Le dbat public : des imperfections structurelles l'ignorance des pouvoirs
publics.
La loi relative la dmocratie de proximit
215
a transform la Commission
nationale du dbat public (CNDP), cre en 1995 par la loi Barnier
216
, en autorit
administrative indpendante charge de veiller au respect de la participation du public
au processus d'laboration des projets d'amnagement ou d'quipement d'intrt national
de l'Etat
217
. Sans mettre en cause aucunement l'indpendance d'esprit des membres de la
Commission, on doit bien admettre qu'il y a une dpendance de fait de ses membres
l'gard de l'Etat. On y relve la prsence d'un Prsident, prfet, d'un dput et un snateur
nomms respectivement par le Prsident de l'Assemble nationale et par le Prsident du
Snat, de six lus locaux, d'un membre du Conseil d'Etat, d'un membre de la Cour de
cassation, d'un membre de la Cour des comptes, d'un membre du corps des membres des
tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel et, parmi les deux
personnalits qualifies, l'une est Prsident d'honneur de la SNCF
218
, soit quatorze
membres lis l'Etat sur vingt, mme si cette liaison peut tre plus ou moins troite selon
la configuration du parlement. Il y a l une contradiction structurelle : une commission
dont les membres sont lis l'Etat doit veiller l'indpendance des dbats entre l'Etat et le
public dans des projets dfendus par l'Etat. L'indpendance relle ne peut tre affirme
qu'en prsence de membres dsigns parit par l'Etat et des organisations indpendantes,
principalement les associations reprsentatives. Rappelons qu'une expertise crdible ne
peut tre que contradictoire et qu'il en est de mme de l'organisation d'un dbat qui ne peut
donc dpendre que d'organisateurs ayant des origines, des trajectoires et des opinions
divergentes.
L'importance de la diversit des points de vue se manifeste ds l'apprciation de la
ncessit du dbat. En effet, la Commission apprcie, pour chaque projet, si le dbat
public doit tre organis (...). Si la Commission estime qu'un dbat public n'est pas
ncessaire, elle peut recommander au matre d'ouvrage (...) l'organisation d'une

215
Loi n 2002-276 du 27 fvrier 2002 relative la dmocratie de proximit, J O du 28 fvrier, p. 3808.
216
Loi n 95-101 du 2 fvrier 1995 relative au renforcement de la protection de lenvironnement, J.O. du 3
fvrier, p. 1840, art. 2.
217
Art. 134 ; v. aussi code de lenvironnement, art. L. 121-1.
218
Code de lenvironnement, article L. 121-3 ; dcret 5 septembre 2002 portant nomination du prsident et des
vices prsidents de la CNDP, J .O. du 23 octobre, p. 17553.
144

concertation selon les modalits qu'elle propose
219
. Ainsi, rien n'aurait interdit la
Commission, d'aprs les textes, de refuser l'organisation d'un quelconque dbat public.
Rien non plus ne contraint le matre d'ouvrage mettre en uvre une concertation, ni
suivre les propositions de la Commission. L'aspect purement consultatif, pour les
dcisionnaires, du dbat restreint considrablement l'intrt que peuvent y voir les
populations pour ce dernier. En effet, l'article L. 121-13 nonce que lorsqu'un dbat
public a t organis sur un projet, le matre d'ouvrage ou la personne publique
responsable du projet dcide (...) du principe et des conditions de la poursuite du projet. Il
prcise, le cas chant, les principales modifications adoptes au projet soumis au dbat
public .
Pas plus que l'enqute publique qui fait normalement suite au dbat public, ce
dernier ne respecte le point 8 de l'article 7 de la Convention d'Aarhus qui stipule que
chaque Partie veille ce que, au moment de prendre sa dcision, les rsultats de la
procdure de participation du public soient dment pris en considration . La
Commission nationale du dbat public rappelle d'ailleurs trs clairement sur son site
Internet
220
que le dbat public n'est ni le lieu de la dcision ni mme de la ngociation,
mais un temps d'ouverture et de dialogue au cours duquel la population peut s'informer et
s'exprimer sur le projet selon les rgles dfinies par la CNDP et l'enqute publique
une procdure (...) qui permet au public d'tre inform et d'exprimer ses apprciations,
suggestions et contre-propositions sur un registre d'enqute .
Le Conseil d'Etat ne se prononce clairement sur ce sujet que dans un seul arrt,
mais de la faon la plus nette. Il rappelle que le dbat public dont la possibilit est,
certaines conditions, prvue par la loi du 2 fvrier 1995 constitue une facult ouverte
l'administration et non une obligation pour celle-ci en ce qui concerne les projets entrant
dans le champ de la loi ; (...) l'association requrante (...) n'est ainsi et en tout tat de
cause pas fonde contester l'absence d'organisation d'un dbat public autour de ce
projet
221
.
La procdure repose donc dans son ensemble sur le bon vouloir de la Commission
et le pralable d'une information sincre de celle-ci par le matre d'ouvrage. Tel ne semble

219
Code de lenvironnement, article L. 121-9.
220
www.debatpublic.fr.
221
CE 30 juillet 2003, Association de dfense des intrts des habitants de Toulouges, req. n 240850.
145

pas toujours tre le cas. En tmoigne ainsi l'arrt du Conseil d'Etat du 20 avril 2005
222
qui
rapporte que les associations requrantes soutiennent que les tudes d'avant-projet
sommaire ne sont pas acheves et que Rseau Ferr de France n'a pas fait connatre tous
les lments d'informations utiles la Commission.
La volont des lus de ne pas vouloir se dessaisir d'un pouce de pouvoir dans la
prise de dcisions l'issue du dbat public conduit, selon B. Delaunay, des actes
particulirement maladroits tels l'annonce par le gouvernement, l'issue du Comit
interministriel d'amnagement et de dveloppement du territoire (CIADT) du 18
dcembre 2003, de l'inscription sur la liste des cinquante grands amnagements raliser
(...) du projet de liaison autoroutire Amiens-Lille-Belgique de mme que l'annonce par le
ministre de l'Amnagement du trac retenu pour la ligne grande vitesse Provence-Alpes-
Cte d'Azur, quelques jours avant la clture du dbat, en juillet 2005
223
. Le jugement du
Tribunal administratif de Bordeaux relatif au projet de contournement autoroutier de
Bordeaux a cependant dmontr que l'interruption prmature du dbat public par
l'annonce d'une dcision prise en Comit interministriel d'amnagement et de
dveloppement du territoire d'engager les travaux faisant l'objet du dbat public avant la
fin de celui-ci, tait bien plus qu'une maladresse, il entachait la dcision ministrielle de
ralisation de travaux d'un vice procdural substantiel qui justifiait son annulation
224
.
D'autres faiblesses du dbat public, inhrentes l'expertise, la sociologie ou au
droulement lui-mme, peuvent galement tre mises en lumire l'examen du compte
rendu du dbat public sur les options gnrales en matire de gestion des dchets
radioactifs de haute activit et de moyenne activit vie longue (CNDP, 27 janvier 2006).
Saisie sur ce sujet le 16 fvrier 2005 par le ministre de l'Industrie et le ministre de
l'Ecologie et du Dveloppement durable, la Commission nationale du dbat public, runie
le 2 mars, a dcid d'organiser elle-mme un dbat public.
Ce dbat prsentait la caractristique d'tre le premier que la CNDP organisait
sur des options gnrales en matire d'environnement ou d'amnagement. Tous les autres
dbats organiss prcdemment concernaient en effet des projets particuliers, prsentant

222
CE 20 avril 2005, collectif contre les nuisances du TGV de Chasseneuil du Poitou et Migne-Auxences, Lebon
T. 974, AJ DA, 2005, p. 1787.
223
B. DELAUNAY, Le Dbat Public , in Dossier Information et participation du public, AJ DA 2006. p.
2322.
224
TA Bordeaux, 2
e
chambre, 1
er
mars 2007, Association Aquitaine alternatives et autres, req. n 0603435 ; M-F.
Delhoste, Dbat public : illgalit dune dcision interministrielle prise avant la fin de la procdure, RFDA
2007. p. 754.
146

des caractristiques physiques et concernant un territoire donn, gographiquement plus
ou moins tendu
225
. Les rsultats n'ont pas t la hauteur des ambitions affiches
puisque les auditions du public n'ont eu lieu que dans quatre villes (Bar-le-Duc, Saint-
Dizier, Pont-du-Gard et Cherbourg) et durant une journe, les runions thmes
scientifiques et techniques spcifiques abords dans un seul lieu (Cit des sciences et de
l'industrie, 3 journes), thmes sur la dmocratie et les dchets dans quatre (J oinville,
Caen, Nancy et Aix-en-Provence, une journe). Les runions synthtiques ont eu lieu dans
des lieux fort loigns des premiers (Dunkerque, Blois et Toulouse, une journe) pour se
terminer par la clture Lyon (une journe). Le dbat national s'est ainsi limit un
saupoudrage gographiquement restreint, sans solution de continuit.
On comprend ds lors mal la dception des organisateurs constatant que la
runion de Marseille n'ait que trs faiblement attir le public
226
et qu'au total, 3000
personnes seulement ont assist aux diffrentes runions
227
. L'explication donne selon
laquelle, malgr une couverture presse importante, seules les personnes concernes par
une ventuelle dcision se mobilisent en nombre
228
parat quelque peu insuffisante. Il
faut certes temprer la critique car 54 000 visiteurs se sont rendus l'exposition de La
Villette et le site Internet a reu 15 000 visites
229
. Mais cela semble peu rapport
l'ensemble de la population franaise. Le nombre de questions poses (500 en runion et
200 sur Internet) a d'ailleurs t trs faible
230
. Cet chec relatif provient de la difficult
raliser un dbat public national un cot raisonnable, le montant de celui portant sur la
gestion des dchets radioactifs s'levant dj 2,46 millions d'euros
231
.
Le point d'achoppement du dbat ci-dessus voqu portait principalement sur la
question des risques sanitaires. Or, on ne peut que relever la faiblesse rpte de la presque
totalit des expertises et dbats portant sur la sant publique et le nombre restreint, voire
l'absence, de personnalits spcialistes dans ce domaine, dirigeant les dbats ou expertises.
Dans la Commission particulire prsentement runie, ne figurait aucun mdecin, aucun

225
Compte rendu, p. 13, www.debatpublic.fr,
226
Ibid., p. 22.
227
Ibid., p. 19.
228
Ibid., p. 6.
229
Ibid., p. 24.
230
Id.
231
ibid., p. 24.
147

universitaire biologiste ni spcialiste en cologie
232
. En outre, les experts, appartenant trop
souvent exclusivement des organismes investis dans des projets relatifs au nuclaire, ont
suscit la remarque amre de M. Sen qui constate qu' en trente ans, l'expertise plurielle
s'est impose dans sa ncessit mais pas dans son application
233
. On note donc sans
surprise que l'interpellation adresse avec force par un participant aux dcideurs prsents :
comment voulez-vous qu'on vous croie ? n'ait pas quitt les quatre mois du dbat
234

et que fort malheureusement trs peu de reprsentants de la jeune gnration
235
ont
particip ce dbat, augurant mal d'un avenir serein de la dmocratie.





232
Ibid., p. 14.
233
Ibid., p. 55.
234
CNDP, Rsum du compte-rendu, p. 1.
235
Ibid., p. 3.
148


Conclusion de la premire partie
Au cur de lactualit et des pratiques politiques, les systmes de dmocratie
participative et reprsentative locaux traversent une crise et se heurtent de nombreuses
limites. Ces limites sont inhrentes leurs mises en place, aussi bien sur le plan
thorique que pratique. La lgislation encadrant la dmocratie locale va dans le sens
dune augmentation des moyens mis la disposition des habitants pour sexprimer sur
les sujets qui les concernent. Mais en la matire, le droit savre tre en totale dcalage
avec la pratique. Et ceci se constate du choix des reprsentants (la priode lectorale)
lexercice de la dmocratie locale (son fonctionnement).
Les imperfections du droit lectoral ne sont excusables qu partir du moment o
la dmocratie locale reprsentative est sauvegarde. Cest ce que sefforce de faire le
juge administratif aujourdhui. Deux explications appuient ce constat.
Tout dabord, les manquements du droit lectoral lui confrent une grande
souplesse dans sa mise en uvre, et par suite, le dbat lectoral bnficie plus quil ne
ptit de ces insuffisances. Cest ainsi quil existe des lments de la campagne lectorale
qui chappent au droit parce quils sinscrivent trop dans une ralit, o latteinte porte
la dmocratie ou la sincrit des lections sont exclues. Et ce, parce que ces lments
sont souvent lexpression mme de la dmocratie locale reprsentative. Ainsi, en est-il
de la constitution des listes. Certes, quelques rgles, comme le respect impos par la loi
n 2000-493 du 6 juin 2000 sur la parit
236
, nourrissent son gard le droit lectoral,
mais cest tout. En effet, constituer une liste, runir au tour dun projet local de socit
des femmes et des hommes, nest-ce pas lexpression la plus parfaite dune forme de
dmocratie locale ? Lencadrer par un carcan lgislatif et ou rglementaire ne
conduirait-il pas attenter cette dernire qu la prserver ? Dailleurs, la raction des
maires, mme de sexe fminin, lgard de la parit dmontre que la multiplication de
ce type de contraintes, mme si elle repose sur des intensions particulirement louables
et justifies, risquerait court terme de dcourager les meilleures volonts
dmocratiques.
En suite les lacunes les plus importantes du droit lectoral, au demeurant pas si
nombreuses, sont celles qui sont directement attentatoires la dmocratie locale

236
Article L. 264 du Code lectoral
149

reprsentative. Mais pour lutter efficacement contre elles, le juge de llection a
dvelopp une jurisprudence particulirement adapte un terrain mouvant, voire
glissant, le terrain lectoral. Pragmatique, parce que circonstancie et souple, la
jurisprudence administrative affrente aux lections municipales fait de son auteur, le
juge de llection, lun des meilleurs artisans de ce droit. Cest ainsi que le juge
administratif de llection, linstar du juge constitutionnel
237
, a estim que la
ralisation et lutilisation dun site internet par une liste constitue une forme de
propagande lectorale par voie de communication audiovisuelle
238
. De mme, dune
manire gnrale, ds lors quil constate quun document de propagande lectorale, dont
le contenu a pu influencer le vote des lecteurs, a t largement diffus, et ce, de
manire tardive avant le scrutin, lissu duquel lcart de voix est, qui plus est, faible, le
juge annule llection, en vertu dune jurisprudence ancienne
239
.
De plus, le silence de ce droit est aussi, pour lui, une manire de prserver une
part de sa crdibilit ; en effet, trop tre dtaill, le droit lectoral risquerait dtre
systmatiquement viol.
Par ailleurs, le rle de la presse, sil est essentiel dans le dbat lectoral local, se
fonde sur un principe hautement dmocratique constitutif dune libert publique : la
libert dexpression des ides et des opinions ; ce dernier est distinct de ceux sur
lesquels repose la dmocratie locale reprsentative et ne se concilie pas obligatoirement
et videmment avec eux. Ceci peut dailleurs justifier le maintien, en dehors du code
lectoral, de la loi du 29 juillet 1881, sur la libert de presse, dont lobjet dpasse
largement les seules oprations lectorales. De surcroit, lattitude du juge de llection
conforte le respect, dans le dbat lectoral, de la presse, et ce, mme si certaines
lgislations ou rglementations ont encadr, principalement pour les lections de niveau
national, les manifestations audiovisuelles dans le cadre des campagnes lectorales.
Le droit lectoral est le produit dun constat : le dbat lectoral est non
seulement loccasion dchanger des ides et de poser des projets, mais aussi, pour
certains, de polmiquer de manire parfois excessive voire diffamatoire. Cest pourquoi,

237
CC 25 juillet, n2002-2682, M. Moreau, J O du 04 aot 2002, p. 13 354.
238
CE 8 juillet 2002, lections municipales de Rodez, req. n 239 220, AJ DA 2002, p.858.
239
CE 9 janvier 1897, Elections municipales de Paris, rec. 15 ; CE 26 fvrier 1961, Elections municipales de
Cannes, rec.55 constamment confirme depuis : CE10 juillet 2002, Elections municipales dEragny-sur-Oise,
req. n 239 516.

150

le juge de llection a une jurisprudence en ce domaine, dont la dimension moralisatrice
est rgulirement souligne par la doctrine. Mais est-ce vraiment au juge de dfinir le
jeu lectoral local sous prtexte de le rendre souple et volutif ?
Quant lintgration de la dmocratie participative au fonctionnement avant tout
reprsentatif du systme local franais, pour pallier au dficit dmocratique de la prise
des dcisions locales, elle sest faite de manire progressive. Elle a ncessit une
succession de lois et des outils qui ont vu leur efficacit limite par la constitution tout
dabord. En effet selon larticle 72 de la constitution les collectivits territoriales
sadministrent librement par les conseils lus et les conditions prvues par la loi .
Nous avons vu que cet article laisse le monopole dcisionnel aux lus et non aux
citoyens, en opposition larticle 2 de cette mme constitution qui nonce que la
souverainet nationale appartient au peuple qui lexerce par ces reprsentants et par
voie du rfrendum .
Ensuite cette participation la prise de dcisions locales ne se fait pas dune
manire effective dans la mesure o, sur le terrain, en plus de la position trop dominante
des autorits et de leur main mise sur les conseils de quartier et des associations, les
citoyens manque dintrt, dcourags par la technicit et le manque de lisibilit des
outils de participation. Cest pourquoi, pour une prise de dcision dmocratique, des
rformes simposent pour ractualiser le processus dcisionnel local.
151







DEUXIEME PARTIE:
LE RENOUVELLEMENT ET LA
REACTUALISATION DU PROCEDE DE
PRISE DE DECISIONS LOCALES : une
ncessit imparable
152

La solution aux insuffisances dmocratiques du procd de prise de dcisions
locales constates dans la prcdente partie se trouve dans le cadre des instances de
dcisions locales mais aussi dans les conceptions idologiques qui fondent
lorganisation et le fonctionnement de celles-ci. Pour permettre la mise en place dun
cadre dmocratique de prise de dcisions locales, il va falloir passer par des rformes de
ces instances de dcisions aussi bien dans leur mode de formation que dans leur mode
de fonctionnement. En effet, la composition et le fonctionnement des assembles
locales, montrent que le droit qui s'applique celles-ci est trs complexe et ne favorise
pas un procd dcisionnel dmocratique. Sans fondement rationnel, les rgles
applicables au fonctionnement et la composition des autorits des diffrents niveaux
d'assemble ne sont pas les mmes, ceci, malgr les diffrentes retouches ponctuelles et
l'engagement du lgislateur corriger progressivement les diffrences entre ces rgimes.
Mme si la dmocratie locale en France se caractrise essentiellement par la
reprsentation, il est possible de mettre en place des procds qui permettront d'arriver
une reprsentation plus lgitime. L'on sait que la vie des assembles locales en France
se traduit par une forte concentration du pouvoir entre les mains de l'excutif local
soutenu par sa majorit qui peut tre tent d'agir dans le secret. Ceci n'est pas favorable
l'exigence de transparence qui doit caractriser le fonctionnement des assembles.
Do une ncessit de rformes aussi bien formelles quinstitutionnelles.
Par ailleurs, les interrogations contemporaines sur la dmocratie participative
marquent une inflexion notable des discours mais font cependant cho des dbats et
des pratiques anciennes. La dmocratie est certes un rgime de lindtermination, o les
fondements de la lgitimit de lordre social et politique ne peuvent trouver de
dfinition positive incontestable. Le propre de la dmocratie est dtre perptuellement
en dbat. La dmocratie implique la fois lactivit civique au sens large, un rgime qui
implique un quilibre des pouvoirs incarnant des principes distincts, une forme de
socit garantissant le fait du pluralisme et un mode de gouvernement associant les
citoyens la prise des dcisions. Pour certains plus radicalement, la dmocratie remet
en question les titres qui autorisent gouverner (quils soient bass sur la richesse, la
naissance ou le savoir), car elle prsuppose la contingence radicale de la rpartition du
pouvoir et des richesses. Dans ces approches, la politique et la dmocratie ne seraient en
tout tat de cause la comptition des lites pour le pouvoir gouvernemental et au
gouvernement reprsentatif. Bernard Manin disait que le gouvernement reprsentatif
153

comporte intrinsquement des traits aristocratiques (seule une minorit distincte de la
masse gouverne) et dmocratiques (les gouvernants sont lus et soumis aux pressions
publiques des gouverns) . A cette aune, le dveloppement rcent des dispositifs
participatifs en France peut sinterprter comme une simple inflexion du gouvernement
reprsentatif ou comme un complment celui-ci incluant des formes de dmocratie
directe. Lobjectif est de rendre mieux acceptable la reprsentation mais le processus
dcisionnel nest pas pour autant dmocratique. Alors, pour que ce gouvernement
reprsentatif soit dmocratique il doit incarner lmergence dune dmocratie
dlibrative base sur la discussion publique et un idal participatif guid par la volont
dorganiser une discussion argumente et celle de maximiser un engagement et une
formation civique des citoyens. Aussi Internet apparat-il aujourdhui comme un
prodigieux outil pour rsoudre le problme du dficit dmocratique dans le processus
dcisionnel local. En effet il sagira, avant tout, de renouveler le cadre et, ensuite, le
procd de prise de dcisions en rformant ce cadre et en instaurant de nouvelles
mthodes que nous offrent les diffrents outils
240
. En dautres termes, pour un processus
dcisionnel local dmocratique, il est impratif de sapproprier, en les mettant en
pratique, les thories de la dlibration et de la participation. Cette mise en application
de ces thories entrainerait forcement un renouvellement du cadre de la dcision locale.
Avant de traiter la question des changements qui simposent pour dmocratiser le cadre
de la prise de dcisions locales, nous nous intresserons, dabord, aux diffrentes
thories sur la dmocratie participative et dlibrative ainsi que leurs apports concrets
sur le processus dcisionnel local notamment.


240
Ces outils cest lensemble des dispositifs participatifs et lInternet.

154








CHAPITRE 1 : Lappropriation des thories de la dmocratie
participative et dlibrative et leur mise en application.
155

Les premiers thoriciens de la dmocratie participative, dans le contexte amricain des
annes 1970 et 1980, comme Carol Pateman, C. B. MacPherson ou Benjamin Barber
241
,
sinscrivent clairement dans une filiation philosophique qui est dabord celle de Jean-J acques
Rousseau et de J ohn Stuart Mill. Ils fondent leur dmarche sur une critique de la
reprsentation et font a contrario de lengagement de chacun dans les affaires de la cit une
condition de la libert et de lpanouissement individuel. Ils pensent la participation, linstar
dHannah Arendt, dans des termes proches de ceux prvalant dans la dmocratie
athnienne
242
, et prconisent, dans le sillage du philosophe pragmatiste amricain J ohn
Dewey, la formation dun public actif , capable de dployer une capacit d enqute et de
rechercher lui-mme une solution adapte ses problmes
243
.
La citoyennet, souligne Benjamin Barber, doit tre conue dans la dmocratie
forte quil appelle de ses vux comme une faon de vivre , dans le cadre dune
communaut dmocratique vivante, dun nous constamment recr par la
discussion
244
. Cette participation est galement et surtout pense lchelle locale, mme si
les nouvelles technologies de linformation et de communication peuvent laisser envisager
une participation distance. En prconisant galement la rotation des postes et la
dsignation des reprsentants par tirage au sort , Barber se veut galement fidle lide de
la dmocratie athnienne
245
.
Selon cette source dinspiration lenjeu principal de la participation porte sur la
formation dune citoyennet active et informe. Cet idal de dmocratie participative est
oppos au fonctionnement ordinaire des socits de masse modernes : les masses font du
bruit, les citoyens dlibrent ; les masses ont un comportement, les citoyens agissent ; les
masses se heurtent et se croisent, les citoyens sengagent, partagent et contribuent
246
,
crivait Barber. Face des dmocraties librales reprsentatives accuses de favoriser
lapathie politique et lalination politique du plus grand nombre, des fins de conservation
de lordre existant, il importe dans ces conditions que le maximum de personnes puisse tre
impliqu dans des activits de participation. Il importe, en particulier, que puissent

241
C. PATEMAN, Participation and democratic theory , Cambridge University Press, 1970 ; C. B.
MACPHERSON, Principes et limites de la dmocratie librale, Paris, La Dcouverte, 1985.
242
Hannah ARENDT, Condition de lhomme moderne, Paris, Calmann-Lvy, 1983, 1ere dition 1958.
243
J ohn DEWEY, Le public et ses problmes, Paris, Publication de luniversit de Pau/Farrago, 2003, 1ere
dition 1927.
244
Benjamin BARBER, Dmocratie forte, traduction franaise de J .-L. Piningre, Paris Descle de Brouwer,
1997 p. 170.
245
Benjamin BARBER, ibid.
246
Benjamin BARBER, ibid., p. 175.
156

rapparaitre dans cet espace public de discussion, ceux des citoyens que lordre libral
moderne maintient ordinairement en lisire de la chose publique.
Cette motivation de la participation reste aujourdhui vive, notamment dans les
multiples expriences qui tentent dimpliquer localement des publics fragiles principalement
en milieu populaire. Diffrentes techniques sont mobilises pour produire un effet de
politisation aux prs de ces groupes. Cest ce que montre Marion Carrel dans sa thse de
doctorat soutenue en 2004
247
. Cette finalit de la participation se trouve surtout dans les
multiples initiatives qui cherchent renforcer les capacits dexpression et daction de leurs
participants et qui ne sont pas suscites cette fois par les pouvoirs publics, dans cette
dmocratie participative par le bas qui excde trs largement les efforts raliss pour
lapprovisionner.
Depuis une vingtaine dannes, une autre formulation de lidal participatif a
commenc merger avec un succs croissant dans le monde anglo-saxon, autour du concept
de dmocratie dlibrative . Ce courant, inspir des crits de J rgen Habermas et de J ohn
Rawls
248
, dveloppe lide selon laquelle en dmocratie la lgitimit et la rationalit des
dcisions collectives reposent sur un processus de dlibration collective conduit
rationnellement et quitablement entre des individus libres et gaux
249
. Ces auteurs tracent
les contours dune dfinition procdurale de la lgitimit, dans laquelle celle-ci ne repose
plus seulement sur la nature de lautorit qui prend la dcision, mais aussi sur la manire
dont elle est produite, sur la procdure dans laquelle elle sinscrit
250
.
Laccent est mis ici, dune part, sur la capacit de la dlibration fonder la lgitimit
de la dcision et, dautre part, sur les comptences dployes par les participants la
discussion, leur aptitude formuler des arguments rationnels susceptibles de convaincre
lautre et de sinscrire dans un processus de comprhension intersubjective , pralable
une entente rationnellement motive , selon les termes utiliss par Habermas. Cette
dmocratie dlibrative suppose, en pratique, que diffrentes conditions soient remplies afin
que la force du meilleur argument puisse prvaloir dans lchange.

247
M. CARREL, Faire participer les habitants ? La politique de la ville lpreuve du public , thse de
doctorat en sociologie, universit Paris v, 2004.
248
J . HABERMAS, Droit et dmocratie. Entre faits et normes, Paris, Gallimard, 1997 ; J ohn RAWLS,
Libralisme politique, PUF, Paris, 2006.
249
S. BENHABIB, Towards a Deliberative Model of Democratic Legitimacy in S. Benhabib Edition,
Democracy and Difference. Contesting the Bundaries of the Political, Princeton, Princeton University Press,
1996.
250
B. MANIN, Volont gnrale ou dlibration ? Esquisse dune thorie gnrale de la dlibration
politique , Le Dbat, n 33, 1985.
157

Elle exige en premier lieu des participants actifs, orients vers lentente et ouverts aux
arguments de lautre, dessinant une figure de lhomo politicus aux antipodes de celle qui a t
place au centre des dmocraties nolibrales actuelles, savoir celle dun individu
minimalement intress par les affaires politiques, aux prfrences stables et attach la
dfense exclusive et rsolue de ses intrts
251
. La dlibration doit par ailleurs tre exempte
de toute forme de contraintes internes ou externes susceptibles de porter atteinte aux chances
gales des participants de se faire entendre. Elle doit tre inclusive et publique. En principe,
nul ne peut en tre exclu ; toutes les personnes susceptibles dtre concernes par les
dcisions prises ont des chances gales dy accder et dy participer
252
comme le soulignait
Habermas.
Cet idal de dmocratie participative propose un horizon rgulateur pour les
dmocraties contemporaines. Il connait aujourdhui un succs sans prcdent dans la pense
politique anglo-saxonne, au point que certains auteurs ont pu parler ce sujet de tournant
dlibratif
253
. Si ces premiers thoriciens ce sont assez peu soucis des conditions pratiques
dactualisation dun tel idal, nombreuses sont aujourdhui les expriences concrtes qui sen
rclament, implicitement ou explicitement. Un dispositif comme le sondage dlibratif ,
invent par le politologue amricain James Fishkin, et qui se propose dinformer sur une
question donne et de faire dialoguer dans deux jours un chantillon de population de
quelques centaines de personnes afin de savoir ce que les gens pensent lorsquils sont
incits se conduire comme des citoyens idaux
254
, se prsente, par exemple, comme une
exprimentation directe de cette philosophie de la dlibration.
Les philosophies de la dmocratie dlibrative constituent aujourdhui lune des
sources dinspiration majeures des expriences de dmocratie participative, dans le monde
anglo-saxon et en Europe du nord notamment
255
notaient J ohn Gastil et Peter Levine. La
France, qui nen a pas encore import le concept, y semble moins permable. Jean Philippe
Heurtin souligne deux raisons qui peuvent tre avances : le sens franais du mot
dlibration, qui est toujours associ une prise de dcision effective et semble devoir tre
rserv aux jurys criminels ou aux assembles reprsentatives. La seconde tient sans doute

251
W. BROWN, Les habits neufs de la politique mondiale. No-libralisme et no-conservatisme, Paris, Les
Prairies ordinaires, 2007.
252
J rgen HABERMAS, Droit et Dmocratie, op. cit, p. 330.
253
Simone CHAMBERS, Deliberative Democratic Theory , Annual Review of Political Science, n 6, 2003.
254
J ames FISHKIN, vers une dmocratie dlibrative : lexprimentation dun idal , Hermes, n 31, 2001,
p. 212.
255
J ohn GASTIL, Peter LEVINE, The Deliberative Democracy Handbook. Strategies for Effective Civic
Engagement in the 21
st
Century, San Francisco, J ossey Bass, 2005.
158

un moindre attachement culturel aux vertus de la dlibration. Cette valorisation du dbat
contradictoire en tant que tel, un temps au cur de l'idal parlementaire semble moins
prsente ici
256
. Et Dian Mutz ajoute que L'absence d'apprentissage scolaire de la
discussion tout comme la faible attention gnralement prte aux conditions pratiques de
l'change constituent diffrents symptmes de cette situation .
257

Les thories de la dmocratie participative et de la dmocratie dlibrative partagent
de nombreux prsupposs communs, en particulier l'insatisfaction l'gard d'une dfinition de
la dmocratie et de la citoyennet limite au principe majoritaire et au seul accomplissement
du vote. Elles se croisent sans cesse. Elles se distinguent cependant par leur finalit principale.
Les premires recherchent la formation de communauts citoyennes actives, mettent l'accent
sur l'engagement et la politisation des participants. Les secondes visent mieux fonder la
dcision politique en liant cette dernire un processus d'argumentation rationnelle
impliquant des points de vue contradictoires. Si la distinction entre ces perspectives, entre ces
finalits possibles de la participation, a t parfois exagre
258
, elle nen est pas moins relle.
Aujourdhui les thmes de la dmocratie participative et de la dlibration simposent
comme une vidence, ou comme une ncessit, aux lus mais galement aux citoyens des
socits dmocratiques. Cela procde du sentiment que les voies par lesquelles on cherche,
traditionnellement, produire une reprsentation de lintrt gnral ne donnent pas
entirement satisfaction, que ces dernires doivent donc tre largies et plus ouvertes. La
dmocratie participative recouvre donc toutes les formes de dispositifs visant aller au
contact direct des citoyens pour tenter de commencer de produire directement leur niveau
cette reprsentation de lintrt gnral
259
. Lide qui la justifie est ancienne. Nous pourrions
la rattacher une perspective de type aristotlicien qui stipule que le citoyen est au fond le
mieux plac pour valuer une dcision qui le concerne au premier chef. Aprs tout, nous
expliquait ainsi Aristote dans ses Politiques, si nous voulons savoir si un plat est bon, on peut
certes demander lavis dun expert (en loccurrence le cuisinier), mais il est encore plus
pertinent de demander lavis de celui qui le mange Autrement dit, sur les questions dintrt

256
Sur le caractre central de la dcentralisation dans la conception originelle du travail parlementaire, cf J ean
Philippe HEURTIN, Lespace public parlementaire. Essai sur les raisons du lgislateur, Paris, PUF 1999. Sur
une pisode oublie de valorisation de la dlibration populaire aux origines de la IIIe Rpublique, cf Paula
COSSART, Des dlibrations aux manifestations de force, socio-histoire des runions politiques (1868-
1939) , thse de sciences politiques, Universit Paris I, 2006.
257
Dian MUTZ, Hearing the other side. Deliberative versus Participatory Democracy, Cambridge, Cambridge
University Press, 2006.
258
Dian MUTZ, ibid.
259
Pour un exemple situ dans le contexte de la ville de Lille, voir le tmoignage dun acteur, Michel FALISE,
La dmocratie participative. Promesses et ambiguts, prface de Martine AUBRY, Editions de lAube, 2003.
159

gnral qui concernent les grandes orientations donner la vie collective, le citoyen est le
meilleur des experts qui soient.
Plus fondamentalement, toutefois, cette approche est induite par un dplacement
important survenu dans la manire de se reprsenter la rationalit pratique et publique
260
et les
ressorts de la lgitimit politique. La lgitimit de la loi notamment dans le contexte de ce que
J ean-Fabien Spitz a appel le paradigme galitariste noclassique de la seconde moiti du
XVIIIe sicle franais
261
tait fonde sur sa conformit une reprsentation donne du bien
commun ou de lintrt gnral, elle-mme indexe sur un consentement si ce nest exprim
au moins postul des citoyens, puisque le corps politique ne peut pas ne pas vouloir (si sa
volont est telle quelle doit tre) ce bien commun ou cet intrt gnral. Lide de dmocratie
dlibrative sloigne dune telle manire de fonder la lgitimit en parachevant une
conception plus procdurale de celle-ci laquelle lthique habermassienne de la discussion et
sa postrit sont venues apporter des lments majeurs de justification dordre thorique.
Dsormais, ce qui importe ce sont les conditions prsidant la production des dcisions
collectives
262
.
Lide de dmocratie dlibrative va bnficier de cette rorientation plus strictement
procdurale, laquelle va se doubler dune exigence de plus grande ouverture des processus
dlibratifs eux-mmes. Nous nignorons pas que larticulation troite que nous faisons ici
entre la thmatique de la dlibration et celle de la participation ne va pas de soi. De bons
auteurs ont montr de manire convaincante que les deux dmarches peuvent requrir des
conditions qui les loignent lune de lautre, voire parfois les opposent
263
. De mme, Bernard
Manin a-t-il soulign juste titre qu il est erron de penser que toute dlibration implique
ncessairement la discussion ou que toute discussion, ou change darguments, soit, par
principe, de nature dlibrative
264
. Pour autant, il est peu contestable que lengagement

260
J rgen HABERMAS, Morale et communication (1983), traduction Ch. BOUCHINDHOMME, Paris, Cerf,
1986, pp. 63-130; aussi, Droit et dmocratie. Entre faits et normes,1992, traduction R. ROCHLITZ et Ch.
BOUCHINDHOMME, Paris, Gallimard, 1997.
261
J ean-Fabien SPITZ, LAmour de lgalit. Essai sur la critique de lgalitarisme rpublicain en France 1770-
1830, Paris, Vrin, 2000.
262
Bernard MANIN, Volont gnrale ou dlibration ? Esquisse dune thorie de la dlibration politique ,
Le Dbat, n 33,1985.
263
Bruce ACKERMANN et J ames FISHKIN, Deliberative Day, New Haven, Yale University Press, 1994;
J oshua COHEN et Archon FUNG, Radical Democracy , Revue suisse de science politique, vol. 10, n 4,
2004, pp. 23-34; Yves SINTOMER, Le Pouvoir au peuple, Paris, La Dcouverte, 2007, pp. 165-166.
264
Bernard MANIN, Dlibration et discussion , Revue suisse de science politique, vol. 10, n 4,2004, pp.
180-192.
160

politique en faveur de la dmocratie dlibrative se soit surtout pens par rapport un
objectif dintensification de la participation populaire et ait gnr des attentes dans ce
registre
265
, nuanait Loc Blondiaux qui souligne ce titre que sil existe des dispositifs
dlibratifs non participatifs ( lexemple des tribunaux ou des parlements) et des procdures
participatives qui peuvent ntre pas dlibratives ( lexemple du rfrendum ou du sondage
traditionnel), les nouvelles formes dmocratiques ont pour caractristique principale de
croiser ces deux dimensions, de relever tout la fois de la dmocratie participative et de la
dmocratie dlibrative. Lide est bien, la fois sur le plan thorique et pratique, de
dvelopper la conception dune participation dlibrative ou plus justement dune
dlibration dmocratique, cest--dire ouverte au plus grand nombre
266
.
10 Dans cette perspective et notamment dans le domaine de lamnagement urbain et
de la prservation de lenvironnement, des rsultats concrets tout fait probants ont t
obtenus, lis notamment au fait que les dcisions publiques prises au terme de ces processus
participatifs jouissaient dun taux dadhsion collectif plus significatif (la justification et la
pdagogie de la dcision tant incluses dans le processus mme de son laboration). Avec le
recul dont nous disposons dsormais, nous pouvons nanmoins identifier trs clairement
certaines des limites de cette inflexion participative dans les principales formes
institutionnelles quelle prit.
11 Une de ses raisons dtre tenait la volont politique de rpondre la demande de
participation et de meilleure prise en compte des points de vue minoritaires que marginalisent
invitablement les rgles de la dmocratie reprsentative. Elle avait galement pour objectif,
dans un contexte o la socit et les rapports sociaux paraissent stre opacifis et les
changements sociaux stre acclrs, dinscrire le contrle de laction publique dans une
continuit que laisse videmment chapper le principe de lgitimation par llection. Cette
approche plus inclusive ne reproduit-elle pas cependant certaines des difficults quelle avait
pour vocation de rsoudre par lvacuation des lments de conflit susceptibles de structurer
lespace proprement politique ? Cest une question que se sont pose certains thoriciens qui,
dailleurs, ont rpondu par laffirmative en critiquant les thses dlibrative et participative.
Ces critiques, justes certains points, ne suffisent pas pour autant pour classer laffaire de ces
thories vue leur porte dmocratique sur le procd de prise de dcisions.

265
Loc BLONDIAUX, Prendre au srieux lidal dlibratif , Revue Suisse de science politique, vol. 10, n
4, 2004, pp. 158-168.
266
Ibid. p. 160.
161


SECTION 1 : La porte thorique des notions de dlibration et de
participation sur le processus dcisionnel.
Loc Blondiaux disait Depuis quelques mois et lirruption de cette thmatique dans
le dbat politique franais, il sest dit tout et peu prs nimporte quoi au sujet de la
dmocratie participative. Cette notion, peu claire en elle-mme, a fait lobjet dun traitement
politique et mdiatique calamiteux, oscillant entre la confusion pure et lignorance
manifeste
267
. En effet, lors de llection prsidentielle de 2007, ce concept mis en avant par
lun des candidats, en loccurrence Sgolne Royale, a t caricature par ses adversaires.
Dvoye dans le commentaire politique, ce concept na cess dtre associ ceux, plus flous
encore et ouvertement polmiques, de dmocratie dopinion ou de populisme . Derrire
cette apparence de conscration politique, il se pourrait malheureusement quau terme de cet
improbable dbat ce soit la notion mme qui soit dfinitivement discrdite et avec elle la
recherche de dispositifs susceptibles dlargir et dencourager la participation citoyenne la
prise de dcision. Encore faut-il distinguer, parmi les critiques adresses la dmocratie
participative , plusieurs cas de figures. Les propos tantt condescendants et tantt incendiaires
ports par certains ditorialistes, grands intellectuels ou responsables politiques lencontre
des jurys de citoyens ou des dbats participatifs projets ou mis en place par Sgolne
Royal nont eu de vrai mrite que de rappeler que lide mme dune intervention lgitime des
citoyens ordinaires dans laction publique ou dans llaboration dun projet politique
nallait nullement de soi dans certains milieux. Ce retour du refoul, cette critique radicale et
viscrale du droit du peuple prendre part la discussion daffaires juges trop srieuses pour
lui tre laisse doit tre analys pour ce quil est, savoir un symptme de cette haine de la
dmocratie toujours vivace chez une fraction non ngligeable de nos lites politiques et
intellectuelles
268
. Ce qui est plus tonnant cest quen France, des personnes considres
comme des dmocrates sincres manifestent des suspicions srieuses lgard de la
thmatique de dmocratie participative et pensent, parfois maladroitement, que celle-ci est
contraire aux principes dmocratiques. Et cest ces gens l que Loc Blondiaux semble
sadresser quant il a crit Sil est dusage de distinguer ceux qui croient en la dmocratie

267
Loc BLONDIAUX, Dmocratie dlibrative vs. Dmocratie agonistique ? , Le statut du conflit dans les
thories et les pratiques de participation contemporaines , Presses de Sciences Po, Raisons politiques, vol. 2,
n 30, 2008, pp. 131-147.
268
J . RANCIERE, La haine de la dmocratie, Paris, La Fabrique, 2005.
162

participative , de ceux qui ny croient pas, ce rabattement de la discussion sur une affaire de
croyance individuelle nest pas satisfaisant. Il ne saurait y avoir dun ct, les nafs,
proslytes de lide participative, toujours suspects de prendre les vessies du marketing pour
des lanternes politiques et de lautre les sceptiques, revenus de tout et arms contre toute
forme dillusion politique, incapables de trouver la moindre vertu ces procdures
prtendument participatives, nouveaux piges c de la gouvernance dmocratique
269
.
Lopposition, si elle possde un fond de vrit, est caricaturale. De tels positionnements a
priori, en faveur ou lencontre de la dmocratie participative , ne sont possibles quen
situation dignorance ou daveuglement face ce qui se joue autour des procdures dites de
dmocratie participative en France mais aussi et surtout ltranger depuis une vingtaine
dannes au moins. La pauvret des dbats suscits par les initiatives de Sgolne Royal
tmoigne pourtant dune telle mconnaissance. Lors des dbats sur la campagne prsidentielle
de 2007, beaucoup dintellectuels ont pris position contre lide suscite par Sgolne Royal
de mettre en place des dispositifs participatifs. Mais comment affirmer que le terme de
dmocratie participative nexiste quen franais, comme la fait rcemment lun de ceux
que certains considrent comme lun des plus grands sociologues franais
270
. Comment
comparer une institution telle que les jurys de citoyens , qui existent sous des formes
diffrentes aux tats-Unis et en Allemagne depuis les annes 1970, des soviets ou des
tribunaux maostes, comme cela a t fait par exemple par Max Gallo ? Dans le quotidien Le
Figaro du 23 octobre 2006 Max Gallo affirmait, en rpondant la question suivante : Que
pensez-vous de lide de Sgolne Royal dinstaurer des jurys de citoyens pour valuer le
travail des lus ? Quil faille une valuation du travail des lus, pourquoi pas ? Que les lus
aient rendre des comptes, pourquoi pas ? Mais, en dmocratie, on na pas trouv mieux
pour rendre des comptes que le suffrage universel au terme dune dure fixe par la loi. Je ne
connais quun seul jury populaire digne de ce nom : celui que compose le corps lectoral. Ce
qui est capital pour la dmocratie, cest quelle fonctionne sur le base du suffrage universel et
que lon respecte les chances lectorales . Et le mme auteur de ces propos de renchrir
suite la deuxime question : Quelle diffrence y a-t-il avec lide dun jury de citoyens ?
Lexpression de jury de citoyens tirs au sort minquite beaucoup. Car ce moment l,
il faut tre concret. Quest-ce que a veut dire ? Tir au sort parmi quel corps lectoral ?

269
Loc BLONDIAUX, Dmocratie Dlibrative vs. Dmocratie agonistique , op. cit. p. 132.
270
R. BOUDON, in Le Monde, 11/ 02/ 06. Voir galement la rponse dYves Sintomer, Le Monde, 15/02/2007.

163

Comment tire-t-on au sort ? Qui organise le tirage au sort ? Qui sont ces citoyens ? Combien
seront-ils ? On entre dans une imprcision, dans un flou quil faut qualifier de dmagogique,
et, si jtais excessif, je dirais que cela me fais penser quau terme de ce type de mise en
uvre, en apparence, de la dmocratie, on a la rvolution culturelle du prsident Mao, qui
voulait tirer sur le quartier gnral et faire juger les professeurs et les reprsentants par
le peuple, reprsent par les militants qui viennent juger et condamner ceux qui sont lus.
Donc, la seule dmocratie qui fonctionne, je le rpte, cest celle qui est base sur le suffrage
universel qui fonctionne chance fixe par la loi . Il martela, enfin, en rponse la
troisime question : Cest le principe mme du jury citoyen qui vous parat contestable ? On
peut craindre que, dans le cadre politique, les jurys citoyens deviennent trs rapidement des
tribunaux populaires. On sait quoi cela peut conduire
271
. Comment imaginer que la
France soit singulire ou pionnire en la matire, l o elle ne fait que suivre une voie
emprunte depuis dj deux dcennies par les pays scandinaves, (o ont t inventes les
confrences de consensus)
272
, anglo-saxons (o sont parus deux gros manuels universitaires,
consacrs lun et lautre aux diffrentes technologies et rgles de la dmocratie
participative)
273
ou latino-amricains (berceaux des budgets participatifs) ? Cest pour ces
raisons quil nous semble trs important dclaircir ces notions de dmocratie participative et
de dmocratie dlibrative tout en levant le paradoxe entre elles, avant de montrer leur porte
sur le procd de prise de dcision. Dans un second paragraphe, nous verrons que le
dveloppement des thories de la dmocratie dlibrative sest accompagn dune ambigut
profonde dans la faon darticuler dlibration et participation, une tension se marquant
particulirement entre les approches centres sur la dlibration dmocratique de mini-
publics et celles qui, se revendiquant dune dmocratie dlibrative , entendent placer la
focale sur la participation du grand public
274
.


271
Le Figaro, 23/ 10/ 06.
272
D. BOURG, D. BOY, Confrences de citoyens : mode demploi, Paris Descartes, 2005.
273
J . -L. CREIGHTON, The Public Participation Handbook, making better decisions through citizen
involvement, San Francisco, J ossey-Bass, 2005.
274
S. CHAMBERS, Rhtorique et espace public : La dmocratie dlibrative a-t-elle abandonn la
dmocratie de masse son sort ? , in Sintomer Y., Talpin J . (dir.), Dmocratie dlibrative, Raisons politiques,
n 42, 2011, pp. 15-45.
164


PARAGRAPHE 1 : Dlibration et participation : essai de mise au point dun
certain paradoxe.
Karl Marx disait Le rgime parlementaire vit de la discussion, comment
linterdirait-il ? Chaque intrt, chaque institution sociale y sont transforms en ides
gnrales, discutes en tant quides. Comment un intrt, une institution quelconque
pourraient-ils slever au-dessus de la pense et simposer comme article de foi ? [...] Les
reprsentants, qui en appellent constamment lopinion publique, habilitent cette mme
opinion publique exprimer son opinion relle. [...] Quand, au sommet de ltat, on joue du
violon, comment ne pas sattendre voir danser ceux qui sont en bas ?
275

Depuis quelques dcennies, la littrature sur la participation, tout comme les
expriences relles quelle analyse et quelle nourrit en partie, ont largement intgr les
principaux apports de lnorme littrature sur la dlibration dmocratique. La dmocratie
participative, en ce dbut du troisime millnaire, se veut procdurale et dlibrative, loin des
tumultes de lassemble gnrale qui semblaient constituer sa rfrence dans les annes 1970.
Parmi des acteurs ou des observateurs peu informs, voire chez certains analystes, les notions
de dlibration et de participation peuvent sembler sinon synonymes, du moins
complmentaires ou appartenant une mme famille. Dans une certaine mesure, elles
dveloppent dailleurs une affinit lective, chacun des deux lments exerant sur lautre une
attraction et se modifiant son contact. Pourtant, ces notions sont en mme temps dans un
rapport de tension qui dbouche souvent sur des divergences, voire sur lopposition de deux
paradigmes comme lexplique Held
276
. Gnralement, leurs thoriciens optent pour des
rfrences conceptuelles et politiques contrastes et se penchent sur des expriences concrtes
qui ne sont pas les mmes. Intuitivement, participation du grand public et dlibration de
qualit ne semblent dailleurs pas si faciles conjuguer. Dans ce paragraphe nous tenterons de
rendre compte de ce paradoxe.
Notre objectif ne sera pas de rendre compte des pratiques, mais danalyser les crits
produits par les socits voques ou rdigs aprs coup pour comprendre celles-ci. Le rle du
dbat public et la faon dont le petit nombre et la multitude peuvent sy engager constituent
un problme que se sont pos toutes les expriences dmocratiques ou rpublicaines. Les
termes de ce problme ont cependant vari selon les poques. Tout en prsentant les thories

275
Karl MARX, Le 18 Brumaire de Louis Napolon Bonaparte.
276
D. HELD, Models of Democracy, Cambridge, Polity Press, 2006, 3e Edition.
165

anglo-saxonnes de la dmocratie dlibrative, notre propos visera les mettre en perspective
avec dautres apports
277
.
Il sagira tout dabord deffectuer quelques coups de sonde sur la faon dont les
thoriciens des rpubliques antiques et modernes ont pos le rapport entre dlibration et
participation, en insistant plus particulirement sur la conceptualisation de Durkheim,
symbolique dun certain paternalisme rpublicain. Nous retracerons ensuite comment
lmergence dune thorie de lespace public partir dHabermas a constitu une rupture
dmocratique par rapport cette tradition, tout en mettant lordre du jour une conception
sociologiquement et historiquement raliste de lespace public.

277
Pour une prsentation systmatique des thories de la dmocratie dlibrative, cf. GIRARD C., LE GOFF A.
(dir.), La dmocratie dlibrative. Anthologie de textes fondamentaux, Paris, Hermann, 2010 ; LE GOFF A.,
Dmocratie dlibrative et dmocratie de contestation. Repenser lengagement civique entre rpublicanisme et
thorie critique, Thse prsente pour le doctorat de philosophie, Universit de Paris X, 2009 ; GIRARD C.,
Lidal dlibratif lpreuve des dmocraties reprsentatives de masse, Thse prsente pour le doctorat de
philosophie, Universit de Paris I, 2010.
166


A : Rpublique et dlibration : entre participation dmocratique et une crainte du
grand public.
Lide que le dbat public constitue une dimension clef de la cit est consubstantielle
lexprience rpublicaine, en tant quelle constitue prcisment un rgime qui repose sur une
communication politique institutionnalise entre citoyens. Cependant, les mots qui dsignent
ce dbat public, sa place exacte et, en particulier, la faon dont il peut impliquer la multitude
ont diffr grandement selon les contextes. La dlibration dmocratique au sens o lentend
la thorie politique contemporaine
278
na rien dune vidence.
a. Dlibration et participation dmocratique dans les rpubliques antiques.
On se rappelle les mots fameux de Pricls tels quils furent reconstitus par
Thucydide, alors que le dirigeant athnien se livrait une dfense du rgime politique de sa
cit loccasion de lloge funbre des soldats tombs Marathon : Nous sommes en effet
les seuls penser quun homme ne se mlant pas de politique mrite de passer, non pour un
citoyen paisible, mais pour un citoyen inutile. Nous intervenons tous personnellement dans le
gouvernement de la cit au moins par notre vote ou mme en prsentant propos nos
suggestions. Car nous ne sommes pas de ceux qui pensent que les paroles nuisent laction.
Nous estimons plutt quil est dangereux de passer aux actes avant que la discussion nous ait
clairs sur ce quil y a faire
279
.
Dans lhistoire qui nous est connue, les Grecs furent les premiers penser un dbat
public impliquant lensemble des citoyens. Cette pratique avait partie lie avec la cit ; cest
ce qui ressort des uvres de certains auteurs
280
. Elle impliquait un effort pour convaincre
lauditoire et fut conceptualise sous le nom de rhtorique, en particulier par Aristote
281
. Les
pratiques dlibratives des Athniens furent certes loin de ressembler parfaitement lidal

278
ce stade du raisonnement, nous pouvons nous contenter dune dfinition trs large de la dlibration, celle
dun dbat public sur les choses de la cit, sans prciser plus avant ses modalits, qui feront progressivement
lobjet de dveloppements spcifiques.
279
THUCYDIDE, La guerre du Ploponnse, II, 40, in HERODOTE, THUCYDIDE, uvres compltes, Paris,
Gallimard, 1964, p. 813.
280
J . P. VERNANT, Les origines de la pense grecque, Paris PUF, 1983, cinquime dition ; P. LEVEQUE, P.
VIDAL-NAQUET, Clisthne lathnien. Essai sur la reprsentation de lespace et du temps dans la pense
politique grecque de la fin du VIe sicle la mort de Platon, Paris, Macula, 1983, 1
re
dition 1964 ; M.
HANSEN, La dmocratie athnienne lpoque de Dmosthne, Paris, Les Belles Lettres, 1995.
281
ARISTOTE, Rhtorique, Paris, LGF, 1991.
167

civique invoqu par Pricls
282
. Elles nen taient cependant probablement gure plus
lointaines que ne le sont les pratiques contemporaines au regard des normes constitutionnelles
qui les encadrent
283
. Surtout, elles donnrent naissance la notion de politique, comprise
comme impliquant non seulement des luttes pour le pouvoir dtat (un trait commun la
plupart des socits), mais encore une discussion publique institutionnalise des choses de la
cit
284
. De ce point de vue, politique et dlibration publique constituent des notions
intrinsquement lies. Demble cependant, la question se posa de savoir si ces dispositifs
favorisaient une prise de dcision raisonnable ou linverse la manipulation des opinions dun
peuple ignorant, une thse dfendue par la grande majorit des crits de lpoque, et
notamment par Platon
285
. Une dlibration publique bien mene tait-elle compatible avec la
participation du grand nombre ? Avant mme dtre philosophique, la question constituait un
enjeu politique fondamental.
Si la Rpublique romaine constitua un autre moment fort de la thorisation du dbat
public et de la rhtorique, notamment travers luvre de Cicron
286
, les pratiques
dlibratives dbouchant sur la dcision et impliquant le peuple furent nettement plus rduites
qu Athnes
287
. la Renaissance, la rfrence largement mythifie la Rpublique romaine
fut tout autant mobilise que luvre dAristote pour donner une fondation idologique aux
pratiques rpublicaines des cits-tats italiennes
288
. Si linvocation de la participation de tous
les citoyens au gouvernement de la cit tait constitutive de la florentina libertas
289
, la
dlibration au sens du dbat public, pour autant quelle tait institutionnalise, tait rserve
un petit nombre, et il fallut attendre la cration dun Grand Conseil en 1494, quelques
dcennies avant la chute dfinitive de la Rpublique, pour quelle souvre vraiment. Cette

282
F. RUZE, Dlibration et pouvoir dans la cit grecque de Nestor Socrate, Paris, Publications de la
Sorbonne, 1997 ; V. AZOULAY, Lespace public. Un concept opratoire en histoire grecque ? , Repenser
lespace public travers lhistoire. Deuxime journe dtude du cycle LEspace public au Moyen ge , 31
mai 2005, IUF, http://expedito.univ-paris1.fr /lamop /lamop /espacepublic /citesgrecques.pdf, dernier accs le 4
juin 2011 ; N. VILLACEQUE, Histoire de la dmocratie comme spectacle. Politique et thtre Athnes
lpoque classique , Thse pour le doctorat dhistoire, Universit de Toulouse le Mirail, 2008.
283
I. M. FINLEY, Dmocratie antique et dmocratie moderne, Payot, Paris, 1976.
284
C. CASTORIADIS, Domaines de lhomme, Paris, Seuil, 1986 ; FINLEY M. I., Linvention de la politique,
Flammarion, Paris, 1985, 1
re
dition 1983 ; MEIER C., Die Entstehung des Politischen bei den Griechen,
Frankfurt/Main, Suhrkamp, 1995.
285
PLATON, Gorgias, in uvres compltes, 1, Paris, Gallimard, 1950.
286
CICERON, De lorateur, 3 volumes, Paris, Les Belles Lettres, 2003 (55 av. J .-C.).
287
D. HIEBEL, Rles institutionnels et politique de la contio sous la Rpublique romaine (287-49 av. J.-C.),
Paris, De Boccard, 2009 ; C. NICOLET, Le mtier de citoyen dans la Rome rpublicaine, Paris, Gallimard, 1976
; Millar F., The Crowd in Rome in the Late Republic, Ann Arbor, University of Michigan Press, 1998.
288
J .G.A. POCOCK, The Machiavellian Moment: Florentine Political Thought and the Atlantic Republican
Tradition, Princeton/Londres, Princeton University Press, 1975 ; SKINNER Q., The Foundations of Modern
Political Thought, Cambridge, Cambridge University Press, 1978.
289
N. RUBINSTEIN, Florentina libertas , Rinascimento, Florence, Leo S. Olschki, 1986, 2e srie, 26.
168

extension ne fut pas sans tre conteste. Dans la pense politique de lpoque, la discussion
des lois et leur adoption constituaient deux fonctions distinctes, et nombreux taient ceux qui
refusaient quelles soient toutes deux exerces par le grand nombre. Le terme de
deliberazione, comme dans le vieux franais
290
, renvoyait essentiellement la prise de
dcision dun corps collectif et nimpliquait pas forcment une discussion. Francesco
Guicciardini, lalter ego de Machiavel et lun des premiers dfenseurs modernes du
gouvernement reprsentatif, pouvait ainsi crire : Jaccepte aisment que la dlibration des
lois soit prise par le Grand Conseil, parce quelles ont un caractre universel et quelles
concernent tous les membres de la cit ; japprcie cependant le fait quil soit impossible de
les discuter publiquement, ou du moins seulement en suivant les ordres de la Signoria et en
pouvant seulement se prononcer en faveur des projets dposs par celle-ci car sil tait
permis nimporte qui de persuader ou de dissuader les autres, cela mnerait une grande
confusion
291
.
b. Dlibration et participation dans les visions modernes : du durkheimisme la dlibration des
masses.
1 : Dlibration et communication dans la vision durkheimienne
Dans lexprience dmocratique moderne, cest aussi une vision litiste que
dfendirent les courants majoritaires : ils soulignrent limportance de la discussion raisonne
dans le fonctionnement dun gouvernement rpublicain tout en la confiant de faon
privilgie une aristocrate lective distincte du peuple dans son ensemble : la
dlibration (cette fois au sens de langlais moderne, savoir un dbat bien men
considrant toutes les donnes dun problme et menant le cas chant la prise de dcision)
ne pouvait tre laffaire que dun corps choisi de citoyens, lopinion des masses tant
toujours suspecte de verser dans lirrationnel
292
. Ils ajoutrent que ladoption des lois devait
pour cette raison tre confie aux reprsentants. Cette base idologique servit justifier les
rgimes censitaires, puis les mcanismes extra-juridiques qui aboutirent la monopolisation
des fonctions lectives par les couches suprieures
293
. De nombreuses versions du

290
B. MANIN, Volont gnrale ou dlibration? Esquisse dune thorie de la dlibration politique , Le
Dbat, n 33, janvier 1985, pp. 72-94.
291
F. GUICCIARDINI, Discours de Logroo , (1512), in FOURNEL J . L., ZANCARINI J . C. (trad. et dir.),
crits politiques : Discours de Logroo, Dialogue sur la faon de rgir Florence, Paris, PUF, 1997.
292
J . MADISON, To the People of the State of New York , The Federalist, 10, in Hamilton A., J . MADISON,
M. J AY, The Federalist Papers (1787-1788), New York, Bantam Books, 1982, pp. 46-47 ; E. J . SIEYS, Dire
sur la question du veto royal , in crits politiques, Paris, dition des archives contemporaines, 1985, p. 236.
293
D. GAXIE, Le cens cach , Paris, Seuil, 1978 ; P. BOURDIEU, La distinction. Critique sociale du
jugement, Paris, Minuit, 1979 ; A. GARRIGOU, Le vote et la vertu. Comment les Franais sont devenus
169

rpublicanisme furent cependant sensibles au fait que les foules devaient bnficier des
lumires du dbat public, ne serait-ce que pour tre inities aux mystres de ltat et pour
viter quelles ne se mobilisent contre lui. Outre-Rhin, Hegel sinscrivait dans une telle
perspective, imprgne par les Lumires mais rsolument paternaliste
294
.
En France, la fin du XIXe et au dbut du XXe sicle, Durkheim rsume bien lesprit
dun certain rpublicanisme
295
. Il avance que la dmocratie se caractrise avant tout par
lintensit particulire de la communication entre gouvernants et gouverns et par le rle
croissant jou par la rflexion dans laction publique. Mais Durkheim donne cette thse une
tournure trs particulire. Pour lui, la communication dmocratique se dploie sur trois
canaux distincts : lintrieur de ltat, entre ltat et la socit et au sein de la socit
296
. Le
premier est celui que le sociologue place sur le devant de la scne, et cest aussi le seul pour
lequel il emploie le terme de dlibration . Durkheim joue inconsciemment sur le double
sens du mot en franais (discussion collective et prise de dcision dune instance collective),
crivant par exemple : Ltat, comme lindividu, se trompe souvent sur les motifs qui le
dterminent, mais que ses dterminations soient ou non mal motives, ce qui est essentiel,
cest quelles soient quelque degr motives. Il y a toujours, ou gnralement au moins, un
semblant de dlibration, une apprhension de lensemble des circonstances qui ncessitent
la rsolution, et lorgane intrieur de ltat est prcisment destin prendre ces
dlibrations. De l ces conseils, ces assembles, ces discours, ces rglements, qui obligent
ces reprsentations ne slaborer quavec une certaine lenteur. Nous pouvons donc dire en
rsum : ltat est un organe spcial charg dlaborer certaines reprsentations qui valent
pour la collectivit. Ces reprsentations se distinguent des autres reprsentations collectives
par leur plus haut degr de conscience et de rflexion
297
.
Le second canal dchange discursif et idel passe entre ltat et la socit, et
lintensit du flux va de pair avec la dmocratisation : Plus la communication devient troite
entre la conscience gouvernementale et le reste de la socit, [] plus la socit a un
caractre dmocratique
298
. Cest ce canal quest presque exclusivement rserv le terme

lecteurs, Paris, Presses de la FNSP, 1992. Carl SCHMITT fera en consquence de la dlibration publique une
caractristique du parlementarisme libral ; C. SCHMITT, Parlementarisme et dmocratie, Seuil, Paris, 1988,
1
re
dition 1923.
294
G. F. HEGEL, Principes de la philosophie du droit, Paris, Vrin, 1986, 1
re
dition 1821.
295
J . F. SPITZ, Le moment rpublicain en France, Paris, Gallimard, 2005.
296
E. DURKHEIM, Leons de sociologie, Paris, PUF, 1990 ; Y. SINTOMER, Emile Durkheims Begriff der
Demokratie: zwischen Republikanismus und deliberative Demokratie , Berliner J ournal fr Soziologie, 2009,
pp. 205-226.
297
E. DURKHEIM, Leons de sociologie, ibid. pp. 86-87.
298
Ibid., p. 118.
170

de communication . Celle-ci relve avant tout dune dynamique pdagogique, dont on
trouve des chos dans les pratiques ducatives de la Troisime Rpublique
299
. Cette fonction
dcoule du fait quune part croissante des dlibrations politiques sont publiques. Les
citoyens y assistent de loin, mais ils peuvent y rflchir, sen imprgner, faire leur la rflexion
gouvernementale. Cest l ce qui fait la supriorit morale de la dmocratie. Parce quelle est
le rgime de la rflexion, elle permet au citoyen daccepter les lois de son pays avec plus
dintelligence, partant avec moins de passivit. Cette cole de citoyennet implique une
asymtrie entre les matres et ceux qui nont pas encore atteint la maturit. Il ne sagit pas
dun dialogue ou dune construction partage : ltat doit en effet tre un foyer de
reprsentations neuves, originales, qui doivent mettre la socit en tat de se conduire avec
plus dintelligence que quand elle est mue simplement par les sentiments obscurs qui la
travaillent
300
. Cependant, la communication dmocratique implique galement un retour des
citoyens vers ltat. Durkheim est moins prcis sur ce point. En systmatisant des annotations
parses, il faut comprendre que la remonte de la communication vers ltat repose dune
part sur la gestion administrative, qui permet de prendre le pouls des administrs et de
recueillir leurs besoins et dolances, et dautre part sur lopinion publique. Durkheim
nemploie cependant pas le terme et na pas de substantif spcifique pour qualifier cette
dernire. Ce processus peut sappuyer sur des institutions comme la presse, sur la libert
dopinion et de discussion, sur les lections et autres consultations rgulires : Le
pouvoir gouvernemental, au lieu de rester repli sur lui-mme, est descendu dans les couches
profondes de la socit, y reoit une laboration nouvelle, et revient son point de dpart. Ce
qui se passe dans les milieux politiques est observ, contrl par tout le monde, et le rsultat
de ces observations, de ce contrle, des rflexions qui en rsultent, ragit sur les milieux
gouvernementaux
301
.
Le troisime canal de communication dmocratique concerne la socit elle-mme, il
stablit entre les simples citoyens. Cest celui qui est le plus vanescent dans les textes
durkheimiens, o il nest pas de mot unifiant pour le dcrire. Ce qui apparat clairement, cest
que ce canal ne se joue pas dabord dans les communications interindividuelles, mme si
Durkheim voque en passant le rle de la presse, non plus que dans les associations
volontaires. Le fondateur de LAnne sociologique sattarde beaucoup plus sur la pr-
socialisation que permettent les corps intermdiaires entre les individus et ltat. Il en

299
Y. DELOYE, cole et citoyennet. Lindividualisme rpublicain de Jules Ferry Vichy : controverses, Paris,
Presses de la FNSP, 1994.
300
E. DURKHEIM, Leons de sociologie, op. cit. pp. 125-126.
301
Ibid., p. 115.
171

envisage principalement deux types, les autorits locales et surtout les corporations : on
retrouve sur ce plan politique un quivalent des clbres raisonnements tenus sur la division
sociale du travail.
la dmocratie comme forme politique spcifique correspondent trois pathologies
propres. La premire rside dans une dlibration insuffisante des organes de ltat.
Durkheim ne sy attarde gure, en partie parce quil considre le problme comme
essentiellement empirique. La deuxime surgit lorsque ltat ne trouve pas assez de rpondant
dans la socit et que le retour de la communication dmocratique vers les organes
dlibratifs est insuffisant. Cela peut provenir dune ducation civique trop peu dveloppe ou
de carences propres ltat, travers une mauvaise administration ou parce que les
consultations rgulires que celui-ci doit mettre en uvre se rarfient ou sont mal organises.
Trop spar des besoins et des sentiments populaires, ltat perd alors un lment essentiel
de ses dlibrations
302
. La troisime pathologie politique est plus dangereuse encore. Elle
intervient lorsque la dlibration tatique est submerge par la communication politique
venant de la socit. En effet, le rle de ltat nest pas dexprimer, de rsumer la pense
irrflchie de la foule, mais de surajouter cette pense irrflchie une pense plus mdite

303
. Ltat, cest lintelligence mise la place de linstinct obscur
304
. Sil abandonne son
rle dducateur pour tre la trane de lopinion publique, la dlibration rgresse
invitablement des formes de pense plus primitives et cde la place aux penses de court
terme, aux motions, aux passions. Cest sur cette pathologie que lauteur du Suicide est le
plus prolixe : il est pour lui fondamental que ltat soit protg contre la pression des
opinions.
2 : Le rpublicanisme face la dlibration des masses
Au-del de certaines spcificits, la topique durkheimienne peut tre considre
comme exemplaire de la faon dont le rpublicanisme franais a articul dlibration et
participation. Bien sr, les pratiques ont t infiniment plus varies et plus riches. Il nen reste
pas moins que lorsque la loi de 1881 lgalisa enfin la libert de runion, cette mesure ne fut
pas seulement conue comme labolition de lun des vestiges de lautoritarisme napolonien.
Sa promulgation participa aussi du travail gouvernemental de matrise des masses
305
. Il

302
Ibid., p. 134.
303
Ibid., p. 125.
304
E. DURKHEIM, Ltat, in Textes 3 : Fonctions sociales et institutions, Paris, Minuit, 1975, p. 174.
305
D. REYNIE, Le triomphe de lopinion publique. Lespace public franais du XVIe au XXe sicles, Paris,
Odile J acob, 1998 ; COSSART P., Sassembler pour dlibrer ou dmontrer sa force ? (1868-1939) , in M.-
172

sagissait dencourager le dbat public pour dcourager laction de rue, toujours suspecte de
subversion, de favoriser la pacification de lopinion et de contribuer domestiquer les
passions populaires. Si le dbat public en face--face tait conu comme permettant au
meilleur argument de triompher, il tait aussi pens en opposition aux clubs des annes
rvolutionnaires et aux agitations quils produisirent. Il ntait en outre pas li la prise de
dcision. Ce programme (qui finit par chouer, le meeting politique voluant progressivement
du dbat contradictoire la dmonstration de force
306
) tait consubstantiel au rpublicanisme
la franaise et lest en partie demeur jusqu nos jours
307
. Cette crainte des masses
308

non encadres par ceux qui savent ntait dailleurs pas le monopole des rpublicains : elle fut
partage par de nombreux socialistes
309
.
En France comme aux tats-Unis, dautres courants, libraux ou rpublicains,
thmatisaient autrement le rgne de lopinion publique . Tocqueville, qui tait loin dtre
un dmocrate convaincu et qui partageait la crainte des masses et nombre de ses
contemporains, soulignait certes lui aussi que les dlibrations des jurys populaires amricains
au dbut des annes 1830 avaient une valeur ducative. Le jury, en forant les citoyens
soccuper dautre chose que de leurs propres affaires [] combat lgosme individuel, qui
est comme la rouille des socits. Le jury sert incroyablement former le jugement et
augmenter les lumires du peuple. Cest l, mon avis, son plus grand avantage. On doit le
considrer comme une cole gratuite et toujours ouverte
310
.
Cependant, dans son analyse du systme amricain, Tocqueville rompait avec les
visions paternalistes de lducation du peuple. Dans lAmrique jacksonienne avec laquelle il
fut en contact, la dmocratie tait beaucoup plus dveloppe quen Europe. Il eut le mrite de
souligner la dimension dautogouvernement que favorisait la dlibration dmocratique : le
jury, qui est le moyen le plus nergique de faire rgner le peuple, est aussi le moyen le plus
efficace de lui apprendre rgner
311
.

B. BACQUE, Y. SINTOMER, (dir.), La dmocratie participative : histoire et gnalogie, Paris, La Dcouverte,
2011.
306
P. COSSART, Le meeting politique. De la dlibration la manifestation (1868-1930), Rennes, PUR, 2011.
307
P. ROSANVALLON, Le peuple introuvable. Histoire de la reprsentation dmocratique en France, Paris,
Gallimard, 1998 ; La dmocratie inacheve. Histoire de la souverainet du peuple en France, Paris, Gallimard,
2000.
308
E. BALIBAR, La crainte des masses, Paris, Galile, 1997.
309
P. ROSANVALLON, Le sacre du citoyen. Histoire du suffrage universel en France, Paris, Gallimard, 1992.
310
A. DE TOQUEVILLE, De la dmocratie en Amrique, 2 vol., Paris, Garnier Flammarion, 1981, 1
re
dition
1835-1840, livre 1, deuxime partie, VIII.
311
A DE TOCQUEVILLE, Ibid.
173

Au reste, les expriences tatsuniennes du dernier tiers du XIXe et de la premire
moiti du XXe sicle furent sans doute plus riches que leurs homologues franaises du point
de vue de la dlibration populaire, malgr les nombreuses ressemblances qui unirent sur cette
question les deux cts de lAtlantique
312
. Plongeant leurs racines dans la tradition encore
vivante, quoiquen recul, du town meeting
313
, mais aussi dans les mouvements dducation
populaire des lyceums ou des chautauquas
314
, certaines initiatives furent certes assez proches
du meeting politique contradictoire des dbuts de la Troisime Rpublique, comme en
tmoigne le mouvement des forums, qui stala des annes 1890 la Seconde Guerre
mondiale
315
. Le mouvement des centres sociaux de lre progressiste, qui culmina dans les
annes 1910, impliquait cependant une conception plus active de limplication du public dans
les dbats
316
. Dailleurs, le mouvement progressiste qui aboutit institutionnaliser le
rfrendum, linitiative et le recall dans nombre des tats de lOuest amricain partageait avec
les partisans des forums ou des centres sociaux une mme confiance dans les vertus
ducatrices de la discussion publique. Les frontires militantes entre ces mouvements furent
poreuses. Le combat pour linstauration de mcanismes de dmocratie directe se sparait
pourtant radicalement des versions majoritaires du rpublicanisme franais
317
en pensant que
la dmocratie directe pouvait participer de cette dynamique, et que les dbats dans lesquels le
peuple sengageait ou auxquels il assistait pouvaient dboucher sur une prise de dcision
318
.

312
W. KEITH, P. COSSART, The Search for Real Democracy: Rhetorical Citizenship and Public
Deliberation in France and the US, 1870-1940 , in Ch. KOCK, L. VILLADSEN (dir.), Rhetorical Citizenship
and Public Deliberation, Penn State University Press, 2011 ; P. COSSART, Historiciser les experiences
dlibratives. Lducation civique par la discussion aux tats-Unis (annes 1820-annes 1930) , Revue
franaise de science politique, n60, 2010, pp. 136-141.
313
J . F. ZIMMERMAN, The New England Town Meeting. Democracy in Action, Westport, Praeger, 1999.
314
A. G. RAY, The Lyceum and Public Culture in the Nineteenth Century United States, East Lansing, Michigan
State University Press, 2005 ; A. C. RIESER, The Chautauqua Moment. Protestants, Progressives, and the
Culture of Modern Liberalism, New York, Columbia University Press, 2003; K. CMIEL, Democratic
Eloquence: The Fight for Popular Speech in Nineteenth-Century America, New York, William Morrow, 1990.
315
W. M. KEITH, Democracy as Discussion. The American Forum Movement and Civic Education, New York,
Rowman and Littlefield, Lexington Books, 2007 ; W. M. KEITH, Faonner un public dlibrant : les forums
comme outils dducation civique dans lhistoire des tats-Unis , in M.-H. BACQUE, Y. SINTOMER (dir.),
La dmocratie participative, pp. 210-229.
316
K. MATTSON, Creating a Democratic Public. The Struggle for Urban Participatory Democracy during the
Progressive Era, University Park, Pennsylvania State University Press, 1998 ; K. MATTSON, Consolider les
fondements de la dmocratie : le mouvement des centres sociaux aux USA durant lre progressiste , in M.-H.
BACQU, Y. SINTOMER (dir.), La dmocratie participative, pp. 191-209; D. GOODMAN, Democracy and
Public Discussion in the Progressive and New Deal Eras: From Civic Competence to the Expression of Opinion
, Studies in American Political Development, 18, 2004, pp. 81-111.
317
P. ROSANVALLON, La dmocratie inacheve, op. cit., p. 285.
318
P. COSSART, Initiative, rfrendum, recall : progrs ou recul dmocratique ? (tats-Unis, 1880-1940) ,
in M.-H. BACQUE, SINTOMER, (dir.), La dmocratie participative, pp. 174-189 ; T. GOEBEL, A Government
by the People. Direct Democracy in America, 1890-1940, Chapel Hill, The University of North Carolina Press,
2002 ; D. SCHMIDT, Citizen Lawmakers. The Ballot Initiative Revolution, Philadelphia, Temple University
Press, 1989; J . F. ZIMMERMAN, The Initiative. Citizen Law-Making, Westport, Praeger, 1999.
174

La dlibration ntait dans cette perspective ni cantonne dans le consultatif, ni rserve
une lite lue. Ctait prcisment ce que rcusaient les adversaires de la dmocratie directe.
175


B : La thorie de lespace public et son volution.
Dans le contexte de lre progressiste, le mouvement des centres sociaux fut
profondment influenc par la dmocratie radicale de Dewey. Celui-ci labora conjointement
une thorie de lducation et une thorie de la dmocratie comme enqute sociale, le public se
construisant partir de lexprience des communauts locales plutt que par en haut
319
.
Jusqu la priode du New Deal et de laprs-guerre, il initia un courant pragmatiste qui eut
une influence durable sur les pratiques politiques de participation. Cependant, ce courant na
jusquici marqu que de faon secondaire les thories de la dmocratie dlibrative
320
. Ces
dernires se sont dabord construites partir et en raction aux laborations habermassiennes
sur lespace public.
La notion despace public dans les annes 1960.
Cest au dbut des annes 1960 que J. Habermas publie sa thse dhabilitation sur
lespace public
321
. Dans le cadre thorique de lcole de Francfort, louvrage value les
idaux des Lumires laune de leur ralisation dans la socit civile-bourgeoise (brgerliche
Gesellschaft). Il sagit danalyser les contradictions propres lidal et de mesurer lcart
entre celui-ci et la ralit prsente, dans une veine dautocritique dmystificatrice.
Le mrite de la thse est davoir fait ressortir thoriquement pour une audience allant
au-del des historiens des Lumires un fait social, smantique et politique majeur, lapparition
la fin du XVIIe et au XVIIIe sicle dun public distinct de ltatique, voire tourn contre lui.
Alors quavec lessor des monarchies absolues, ladjectif public signifiait tatique (le
franais contemporain en garde encore la trace dans une expression comme les pouvoirs
publics ), le substantif public dsigne partir de cette poque un espace et une couche
sociale spcifiques. Il renvoie non plus la communaut des chrtiens ou aux sujets du
souverain, mais celle des personnes prives faisant usage public de leur raison
322
. Pour
Habermas, cette couche sociale est pour lessentiel compose des bourgeois clairs, et le lieu

319
J . DEWEY, Le public et ses problmes, Paris, Gallimard, 2010 (1927) ; Zask J ., Lopinion publique et son
double, 2 vol., Paris, LHarmattan, 2000.
320
Cf. notamment J . BOHMAN, Public Deliberation. Pluralism, Complexity and Democracy , Cambridge,
MIT Press, 1996 ; Raliser la dmocratie dlibrative comme mode denqute : le pragmatisme, les faits
sociaux et la thorie normative , Tracs, n 15, 2008 ; Le Goff A., Dmocratie dlibrative et dmocratie de
contestation.
321
J . HABERMAS, Lespace public. Archologie de la publicit comme dimension constitutive de la socit
bourgeoise, traduit par M. de Launay, Paris, Payot, 1993, premire dition 1962.
322
Ibid.
176

la fois abstrait et concret (notamment travers les salons) dans lequel se dploient leurs
discussions constitue lespace public. Le terme allemand dffentlichkeit dsigne la fois
cette sphre de la dlibration publique et la force dont elle est le mdium (cette seconde
signification rejoignant celle d opinion publique en franais). Lespace public se prsente
comme libre, galitaire et marqu par une confrontation publique des opinions qui permet de
faire jouer la publicit kantienne. Lide forte qui sen dgage est que laction tatique doit
tre lgitime par des raisons qui soient la fois publiques et profanes, devant un espace
extrieur, ce tribunal de lopinion dont parlera lhistorien Baker
323
. La lgitimit de ltat
ne dpend plus de lui-mme ou dun ordre divin mais, prcisment, de la faon dont son
action y est value. Au XVIIIe sicle, cette logique ne prend pas automatiquement une
signification dmocratique : lespace public peut conseiller le souverain (absolutisme clair),
le contrler (monarchie parlementaire) ou le fonder (souverainet populaire).
Lautre frontire de lespace public est celle qui le spare du priv : les personnes qui
y parlent viennent dun espace prexistant, mme si elles sont censes laisser leurs
caractristiques sociales au vestiaire. Cette structure dichotomique pose un double problme :
comment effectuer le saut du particulier, de lindividu pris dans la socit des besoins ,
luniversel, celui de lhomme tourn vers le bien commun ? Comment thmatiser les rapports
de pouvoir internes la socit civile-bourgeoise, notamment ceux qui sont lis au
capitalisme naissant et la domination masculine ?
Dans les annes 1960, Habermas voit dans cette topique une contradiction structurelle
qui porte en elle la dcadence de lespace public tel quil existait lpoque des Lumires,
travers sa refodalisation suite la pntration des intrts privs en son sein et du fait de
la substitution des dynamiques plbiscitaires la publicit critique. Cependant, contrairement
ce quaffirmerait une critique des idologies, il avance galement que cet idal a produit des
effets historiques rels et quil reprsente un appel normatif permettant de critiquer le prsent.
En effet, une certaine poque, les intrts de la bourgeoisie ont pu concider avec le progrs
de lhumanit en gnral. Par ailleurs, cet idal a gnr des lans utopiques. Enfin, il sest au
moins partiellement concrtis dans les constitutions des tats de droit dmocratiques
modernes
324
.

323
K. M. BAKER, Au tribunal de lopinion. Essais sur limaginaire politique au XVIIIe sicle, Paris, Payot,
1993, 1
re
dition 1990.
324
J . HABERMAS, Lespace public op. cit.
177


b. La reformulation de la notion habermassienne et sa reprise par les sciences sociales et
humaines.
Jusquau milieu des annes 1970, lespace public ne suscite gure de controverses au-
del des historiens spcialiss sur la question. Louverture ne vient qu partir du moment o
Habermas soumet sa thse une triple rinterprtation. Dune part, lespace public se voit
dissoci de la socit civile-bourgeoise (brgerliche Gesellschaft) et devient lune des
dimensions de ce que les allemands vont nommer, en utilisant un nologisme form partir
de langlais et des langues latines, la Zivilgesellschaft, la socit civile tout court.
Linfrastructure de lespace public nest ds lors plus la sphre de lconomie prive et de la
famille bourgeoise mais le monde vcu structur communicationnellement. Il reprsente la
dimension publique dun mode de socialisation qui pousse les individus dpasser leurs
points de vue particuliers dans lagir coopratif. Face ltat bureaucratique et au march,
lespace public constitue un contrepoids critique
325
. Cette perspective fait cho laffirmation
des luttes autogestionnaires de la seconde moiti des annes 1970 et, plus durablement,
lmergence des nouveaux mouvements sociaux partir des annes 1970-1980
326
.
Deuximement, la logique de publicit nest plus renvoye par Habermas une conjoncture
historique dpasse. Au contraire, elle constitue dsormais le cur dune stratgie
mancipatrice pour le prsent et son dploiement progressif est cens donner le sens du
progrs. Enfin, la fresque historique se voit fonde sur une anthropologie philosophique de
lagir communicationnel, lespace public constituant lmergence progressive dune
potentialit toujours dj contenue dans la structure langagire de la sociabilit humaine.
Ce dernier volet de la rinterprtation habermassienne ne va gure avoir dchos dans
les sciences sociales et humaines, o la thorie de lagir communicationnel reste une
cathdrale dans le dsert. En revanche, les deux premiers volets contribuent de faon dcisive
la postrit impressionnante de la notion despace public. La rception des historiens et des
sociologues est cependant critique, et la notion en sort restructure sur trois plans au moins.
Dune part, au-del du terme, lide que lespace public surgit lge des Lumires et naurait

325
J . HABERMAS, Thorie de lagir communicationnel, Paris, Fayard, 1987, 1
re
dition 1981 ; La
souverainet populaire comme procdure. Un concept normatif despace public , in Ch. GIRARD, A. LE
GOFF, (dir.), La dmocratie dlibrative, 1989, pp. 167-202.
326
C. OFFE, Les nouveaux mouvements sociaux : un dfi aux limites de la politique institutionnelle , in OFFE
C., Les dmocraties modernes lpreuve, Paris, LHarmattan, 1997, pp. 98-133.
178

gure de prcdent historique est fortement critique
327
, tandis que la description trs idalise
quen faisait Habermas se voit prcise
328
, voire rectifie, notamment quant la
comprhension du monde des salons comme matrialisation de lespace civil public-
bourgeois
329
. Dautre part, la conception du dbat public comme reposant fondamentalement
sur lchange argument se voit conteste et de multiples formes dlibratives sont
explores, en particulier lorsque sont tudies les modalits dexpression des couches
populaires. Des espaces publics diffrents sont ainsi mis en lumire
330
. Enfin, alors que J .
Habermas gardait dans sa reconstruction une dfinition de lespace public comme constituant
une sphre o les acteurs font abstraction de leurs appartenances sociales, sans dispositions
(au sens de lhabitus de Bourdieu) et o ne compte que la force du meilleur argument,
lanalyse des changes discursifs est resocialise et les multiples biais par lesquels les
diffrences sociales psent sur les interactions dlibratives sont souligns
331
. Par ailleurs, une
partie des travaux croise de faon plus ou moins serre linspiration habermassienne avec les
conceptualisations pragmatistes issues de Dewey, enrichissant considrablement la
description des dlibrations publiques rellement existantes et mettant laccent sur les
effets de la coprsence des personnes rassembles en public
332
. Paralllement, des travaux
issus de la philosophie sociale tentent de reformuler le concept pour le rendre plus raliste.
Cest ainsi que N. Fraser reproche la version habermassienne de mettre entre parenthses les
ingalits sociales, de postuler un espace public unifi, de limiter les discussions publiques au
bien commun et de se cantonner des espaces publics non dcisionnels quelle nomme
espaces publics faibles sans prendre en compte la possibilit que dautres se voient dots

327
Cf. notamment le cycle de confrences Repenser lespace public travers lhistoire organis par
Patrick BOUCHERON et Nicolas OFFENSTADT lIUF en 2005.
328
K. BAKER, Au tribunal de lopinion ; M. OZOUF, Lopinion publique , in OZOUF M., Lhomme
rgnr: essai sur la Rvolution franaise, Paris, Gallimard, 1989.
329
A. LILTI, Le monde des salons. Sociabilit et mondanit Paris au XVIIe sicle, Paris, Fayard, 2005.
330
R. CHARTIER, Les origines culturelles de la Rvolution franaise, Paris, Seuil, 1990 ; A. FARGE, Dire et
mal dire, Lopinion publique au XVIIIe sicle, Paris, Seuil, 1992 ; R. DARNTON, The Forbidden Best-sellers of
Pre-revolutionnary France, New York/Londres, Norton, 1995 ; L. BLONDIAUX, La fabrique de lopinion. Une
histoire sociale des sondages, Paris, Seuil, 1998 ; J . BARBOT, Les Malades en mouvements. La mdecine et la
science lpreuve du sida, Paris, Balland, 2002 ; O. NEGT, Lespace public oppositionnel, Paris, Payot, 2007 ;
P. BOUCHERON, N. OFFENSTADT, (dir.), Lespace public au Moyen ge, Paris, PUF, 2011.
331
La littrature franaise sur les dispositifs participatifs et dlibratifs contemporains, quil serait ici trop long
de citer, a particulirement insist sur cet aspect. Du ct de lhistoire, cf. J . B. LANDES, Women and the Public
Sphere in the Age of the French Revolution, Ithaca (NY), Cornell University Press, 1988.
332
L. QUERE, Des miroirs quivoques (aux origines de la communication moderne), Paris, Aubier, 1982 ; D.
CEFA , D. PASQUIER, Les sens du public : publics politiques, publics mdiatiques, Paris, PUF, 2004 ; N.
ELIASOPH, Lvitement du politique. Comment les Amricains produisent lapathie dans la vie quotidienne,
Paris, Economica, 2010, 1
re
dition 1998 ; M. CARREL, C. NEVEU, J . ION, (dir.), Les intermittences de la
dmocratie. Formes daction et visibilits citoyennes dans la ville, Paris, LHarmattan, 2009.
179

dune capacit de dcision et deviennent ainsi des espaces publics forts
333
.
La notion despace public gagne ainsi en paisseur sociologique et historique. Reformule,
elle perd en univocit, mais elle dpasse entre autres la dichotomie raison/passion et permet
de prendre en compte les formes multiples par lesquelles le grand nombre peut participer la
dfinition publique des orientations de ltat. Les gouvernants peuvent certes influencer les
dbats, voire tenter de les instrumentaliser, et ils ne sen privent pas. Cependant, ds lors que
se dploie un espace public, ils sont en mme temps contraints de se soumettre au tribunal
de lopinion . Celui-ci nest pas manipulable volont, il offre des rsistances et dploie des
capacits dautonomie qui varient selon les poques et les lieux, et font quil existe du
politique, au sens o nous lavons dfini plus haut. Lexistence dun tel espace constitue une
donne tout aussi fondamentale que celle de ltat moderne bureaucratique. Sans lui,
lexprience dmocratique serait tout simplement impossible. Cette thse semble simple, mais
elle est mconnue ou rejete par les thories polarises sur les lites et le primat de loffre
politique. Dans cette mesure, et jusque dans ses rinterprtations par les sciences sociales et
humaines, lespace public constitue une notion dote dune porte normative autant que
cognitive. De vastes enqutes empiriques peuvent tudier le dgrad des formes de
communication dans lespace public, les tendances la fragmentation ou lunification de
celui-ci, la participation plus ou moins grande des individus issus des groupes domins, et la
faon dont ces trois niveaux senchevtrent. En arrire-plan ou sur le devant de la scne, le
raisonnement en termes de devoir-tre repose sur lide que, dans un contexte donn,
certaines modalits de lespace public permettent un approfondissement de la dmocratie. Sil
faut prendre garde ne pas confondre lidal-type dun espace public de qualit avec la
ralit, il est possible dvaluer celle-ci au regard de celui-l
334
. Reste que la dfinition de ce
en quoi consiste la qualit dun espace public, des formes de dlibration sur lesquelles il
repose et du type de participation quil implique varie en fonction des auteurs.

333
N. FRASER, Repenser lespace public : une contribution la critique de la dmocratie rellement
existante , in RENAULT E., SINTOMER Y. (dir.), O en est la thorie critique ?, Paris, La Dcouverte, 2003,
pp. 103-133. Voir aussi I. M. YOUNG, Justice and the Politics of Difference, Princeton, Princeton University
Press, 1990.
334
L. BLONDIAUX, Y. SINTOMER, Limpratif dlibratif , in Blondiaux L., Sintomer Y. (dir.),
Dmocratie et Dlibration, Politix, 57, Paris, Herms, 2002, pp. 17-36.
180


Paragraphe 2 : Lide dune dmocratie procdurale.
Dans la Thorie de lagir communicationnel en 1981, la rinterprtation
habermassienne est postmarxiste : la dmocratie radicale dont lespace public constitue le
cur est ce qui reste du socialisme une fois disparus les espoirs rvolutionnaires
335
crivait
Yves Sintomer. Dans cette perspective, Habermas propose la notion de dmocratie
communicationnelle
336
, dont lusage restera surtout acadmique et dont la dure de vie sera
brve. Dans la seconde moiti des annes 1980, il prend cependant de la distance avec le
spontanisme des flots de communication dans lespace public quil avait auparavant mis au
centre de son analyse. Il sattache la faon dont la dlibration sinstitutionnalise dans les
procdures de ltat de droit dmocratique et soutient que lide de lgitimation
procdurale nest pas seulement formelle puisquil sagit dune matrialisation de principes
dlibratifs riches de contenus thiques. Les thoriciens qui sinscrivent dans cette ligne
adopteront rapidement le terme de dmocratie dlibrative pour dsigner ce paradigme.
La problmatique dveloppe par Habermas, trs normative, entend fonder une
perspective idale mais partiellement incarne dans la ralit prsente de ltat de droit
dmocratique. Elle se positionne comme une tentative daller au-del du rpublicanisme et du
libralisme classique, la rfrence au socialisme restant implicite. Son originalit est
didentifier le pouvoir constituant lespace public, et de voir dans ce dernier le cur de la
socit politique. Le pas thorique dcisif est dabattre la cloison entre opinion publique et
dlibration. Au lieu de faire de cette dernire, linstar de Durkheim, un quasi-monopole des
reprsentants et de lopposer lopinion publique irrationnelle de la masse, la dmocratie
dlibrative habermassienne sancre rsolument dans les discussions ordinaires des citoyens.
Le moment fondateur nest plus llection mais la formation de lopinion publique.
Lambition est de montrer que volont dmocratique et raison pratique ne sont pas
antithtiques. Plus exactement, les rsultats auxquels aboutissent les processus dmocratiques
de formation de la volont et de lopinion sont faillibles, mais ont pour eux une prsomption
de rationalit du fait de leur gense ( travers lchange darguments) et peuvent toujours tre
rectifis dans les discussions ultrieures. La dlibration politique est tourne vers le
consensus raisonnable, mme si elle ny parvient pas forcment dans les faits. La dynamique

335
Y. SINTOMER, La dmocratie impossible ? Politique et modernit chez Weber et Habermas, Paris, La
Dcouverte, 1999.
336
J . HABERMAS, Thorie de lagir communicationnel op. cit..
181

de la publicit modifie les positions de chacun, permet dintgrer le point de vue des autres et
de monter en gnralit. Elle transmet la dmocratie sa rationalit propre, qui est la fois
fonctionnelle et normative. Dans cette optique, la dmocratie dlibrative procduralise le
concept rousseauiste de volont populaire et reformule dans une perspective dialogique la
constitution de lindividu et de ses droits
337
. Cette dmocratie dlibrative avance que les lois
ne sont lgitimes que si les citoyens qui y sont assujettis en sont galement les sujets actifs,
mais se diffrencie du rousseauisme en ce que la dlibration permet lauto-organisation
dtre raisonnable et de sinstitutionnaliser dans la dmocratie reprsentative. Elle accepte le
postulat libral et rpublicain de limpossibilit de la dmocratie directe dans des tats de
masse et regarde avec scepticisme la cit antique. Certes, la participation dmocratique
constitue une fin en soi
338
. La lgitimit de la dlibration repose sur le fait que toutes les
parties concernes y aient pris part, car cest seulement ainsi que lensemble des points de vue
peuvent tre pris en compte et que les consensus susceptibles de stablir ne soient pas
excluants. De mme est repris en partie lidal de la dmocratie athnienne, avec laffirmation
que tout un chacun peut dlibrer de faon raisonnable : cette activit nest pas le monopole
des lites. Cependant, il sagit dune participation la formation de lopinion et non dune
implication directe dans les dcisions : celles-ci relvent des instances reprsentatives ou des
tribunaux, qui sont eux aussi structurs par des procdures dlibratives. Le fait que des
reprsentants soient lus et que les dcisions ne soient pas prises directement par les citoyens
nest plus envisag comme une source de distorsion dans la perspective de lauto-
organisation dune communaut juridique
339
. Paralllement, la volont de passer dune
rflexion centre sur les acteurs une thorie base sur les procdures et la
dsubstantialisation de la politique sont pousses si loin que la proccupation dune possible
dformation de la dlibration par les ingalits sociales ou culturelles passe compltement
larrire-plan.

337
J . HABERMAS, Droit et dmocratie, Paris, Gallimard, 1997, 1
re
dition 1992.
338
J . HABERMAS, Lintgration rpublicaine. Essais de thorie politique, Paris, Fayard, 1998, 1
re
dition 1996,
p. 76.
339
J . HABERMAS, Droit et dmocratie, ibid.
182


A : La procduralisation de la dmocratie participative.
Comment expliquer que cette thorie ait eu une influence importante sur les tenants de
la dmocratie participative, malgr un tel dcalage avec les analyses sociopolitiques ? Il faut
prciser demble que lintgration de la thmatique procdurale et dlibrative sest effectue
sur le mode dune adaptation trs libre comme lavait t limportation de la notion despace
public dans les sciences sociales et humaines. Au-del, la construction habermassienne a sans
doute t llment le plus visible et le plus raffin conceptuellement dun tournant dlibratif
et procdural plus ample, qui inclut notamment, comme nous le verrons plus bas, la
dmocratie dlibrative langlo-saxonne.
La notion de dmocratie participative (participatory democracy) avait merg dans le
mouvement tudiant tatsunien des annes 1960. Sinscrivant dans loptique dune nouvelle
gauche radicale, elle tait influence par le socialisme et le libralisme de gauche (dans la
ligne pragmatiste de Dewey), la grassroots democracy, le dveloppement communautaire et
lempowerment
340
. Elle renvoyait aux traditions politiques nord-amricaines que nous avons
voques (town meetings, rfrendums, jurys populaires, centres sociaux, etc.).
La notion simpose dans le monde acadmique nord-amricain avec la vague de
radicalisation des annes 1970
341
. Elle vise fondamentalement sattaquer au dcalage
gouvernants/gouverns. Elle entend faire pice aux enqutes empiriques de la sociologie
politique, qui montrent que llecteur moyen est plutt mal inform, passif, peu intress par
la politique et donc beaucoup plus proche du citoyen thoris par les approches litistes de
Lippmann ou Schumpeter
342
que de celui invoqu par Dewey. Des thoriciens comme
Pateman et MacPherson raffirment la valeur clef de la participation civique. Condition sine
qua non dun autogouvernement dmocratique, celle-ci a une porte ducative, elle instaure
un cercle vertueux : plus on participe et plus on est en mesure de participer efficacement, car
lhorizon des acteurs slargit, leurs connaissances sur le monde en gnral et sur lunivers
politique se dveloppent, leur confiance en eux saccrot. Cest pourquoi il importe de
comprendre les causes de lapathie civique et de rflchir aux moyens de la surmonter. Les

340
M.-H. BACQUE, Empowerment et politiques urbaines aux tats-Unis , Gographie, conomie, socit,
vol.8 n 1, 2006, pp. 107-124.
341
C. PATEMAN, Participation and Democracy, Cambridge, Cambridge University Press, 1970 ; MacPherson
C. B., Principes et limites de la dmocratie librale, Paris, La Dcouverte, 1985, 1
re
dition 1977.
342
B. LATOUR, W. LIPPMANN, Le public fantme, Paris, Dmopolis, 2008, 1
re
dition 1922 ;
SCHUMPETER J ., Capitalisme, socialisme et dmocratie, Paris, Payot, 1951, 1
re
dition 1942.
183

structures autoritaires ou hirarchiques qui existent dans la socit civile sont les facteurs
majeurs qui handicapent la participation politique du grand nombre. Il faut penser la politique
au-del de la sphre du gouvernement. La frontire entre le public et le priv sur laquelle
sappuyait le modle libral doit tre subvertie et les rapports de pouvoir dans lconomie ou
la famille questionns.
La dmocratie dont il sagit est participative en ce quelle vient coupler aux
structures de la dmocratie reprsentative des structures fondes sur la dmocratie directe. Ces
dernires sont surtout conues sous la forme dune pyramide conseilliste, dans les usines et au
niveau local. Lextension de lusage du rfrendum dinitiative populaire, pourtant largement
pratiqu dans le pays, nest voque quen passant et lide du tirage au sort est absente. Les
raisons de prserver les structures classiques de la dmocratie reprsentative ne sont pas
clairement dveloppes. La problmatique de Pateman et MacPherson laisse dans lombre une
srie de questions. Elle est trs faible sur larticulation de la dmocratie reprsentative et de la
dmocratie directe. En se rduisant linvocation des conseils ouvriers et des soviets, ses
propositions institutionnelles ne sont ni particulirement prcises, ni particulirement
innovantes. La question de la transition entre la socit actuelle et une dmocratie
vritablement participative nest pas vritablement dveloppe. Enfin, la conceptualisation de
la dlibration politique est presque inexistante. La participation semble conue comme ayant
en soi des effets positifs mais il nest pas expliqu pourquoi elle est cense aboutir des
rsultats raisonnables, en quoi elle peut opposer une rationalit gale ou suprieure aux
formes marchandes, bureaucratiques ou technocratiques, comment elle peut faire face aux
problmes dchelle ou pourquoi elle dboucherait forcment sur des politiques justes,
respectant par exemple les droits des minorits. Sous cette forme, la thorie de la dmocratie
participative semble assez contradictoire avec la philosophie habermassienne et, plus
gnralement, peu hospitalire une problmatique fonde sur la dlibration
343
.
Or, lorsque la notion de dmocratie participative refait surface dans les annes 1990
aprs deux dcennies dclipse et quelle se diffuse dans le monde, notamment en rfrence
lexprience de Porto Alegre, au Brsil, elle intgre largement les thmatiques procdurales et
dlibratives. Les influences sont souvent directes : les intellectuels organiques et les
universitaires qui analysent lexprience brsilienne ont par exemple largement recours la

343
S. HAYAT, Dmocratie participative et impratif dlibratif : enjeux dune confrontation , et Y.
Sintomer, Dmocratie participative, dmocratie dlibrative : lhistoire contraste de deux catgories
mergentes , in M.-H. Bacqu, Y. Sintomer, La dmocratie participative, La Dcouverte, 2011,pp. 102-112 et
113-135.
184

notion despace public et discutent pour savoir si celui qui nat du budget participatif a une
nature tatique ou non tatique, plbienne ou critique, etc.
344
La renaissance de la
problmatique participative se fait partir dune exprience pragmatique dont les rsultats
sont thoriss ex post. Les rfrences idologiques la Commune de Paris, aux Soviets ou
la pdagogie de lopprim de Paolo Freire se mlent la filiation habermassienne tandis que
le paternalisme du rpublicanisme ou du socialisme traditionnels sont vivement rcuss.
Les partisans de ce cadre thorique dfendent lide que la participation amliore la
gestion publique. Ils acceptent le cadre constitutionnel de la dmocratie reprsentative, mais
entendent le renouveler et lenrichir par des procdures de dmocratie directe. Ils sappuient
sur des formes institutionnelles prcises et, en particulier, sur celle du budget participatif.
Loutil mthodologique, avec ses rgles formalises, est la source de la problmatique et au
cur de la rflexion. Cette nouvelle dmocratie participative est procdurale ; elle
institutionnalise les valeurs de justice sociale ou dgalit civique dans ses critres de
rpartition des ressources, et la procdure est conue comme un instrument de justice
distributive. Du mme coup, la qualit de la discussion dans les assembles participatives peut
tre assez contraste sans que cela ne nuise la dynamique densemble. Le budget participatif
tranche sur ce point avec la version spontaniste de la dmocratie participative des annes
1970
345
. Cependant, lexprience de Porto Alegre reste conceptualise comme faisant partie
dun mouvement social plus global de mobilisation des couches populaires en vue dune
transformation profonde de la socit. Le politique nest pas dcoupl du social. Ainsi
redfinie, la notion acquiert une forte popularit dans les annes 2000
346
.
En Europe continentale, sa rception est ambivalente. Tous les auteurs ou presque endossent
la nouvelle dimension procdurale de la participation, accentuant mme son importance par

344
L. AVRITZER, Democracy and the Public Space in Latin America, Princeton/Oxford, Princeton University
Press, 2002 ; L. AVRITZER, Participatory Institutions in Democratic Brazil, Baltimore, The J ohns Hopkins
University Press, 2009 ; L. FEDOZZI, Oramento participativo. Reflexes sobre a experincia de Porto Alegre,
Porto Alegre, Tomo, 1999; L. FEDOZZI, O Poder da aldeia, Porto Alegre, Tomo, 2000 ; T. GENRO, U. DE
SOUZA, Quand les habitants grent vraiment leur ville. Le Budget Participatif : lexprience de Porto Alegre
au Brsil, Paris, Fondation Charles Lopold Meyer, 1998 1
re
dition 1997 ; S. BAIERLE, Urban Struggles in
Porto Alegre: Between Political Revolution and Transformism, Porto Alegre, ONG Cidade, 2007.
345
Si elle partage loptique radicale dun J. Rancire (La msentente, Paris, Galile, 1995) quant la
transformation des rapports de domination, cette problmatique de la dmocratie participative se distingue ainsi
du philosophe franais par son procduralisme et sa prise en compte du poids des hirarchies sociales dans la
participation dmocratique.
346
Cf. notamment B. SANTOS. (dir.), Democratizing Democracy. Beyond the Liberal Democratic Canon,
London/New York, Verso, 2005; A. FUNG, E. O. WRIGHT, (dir.), Deepening Democracy. Institutional
Innovations in Empowered Participatory Governance, Londres/New York, Verso, 2003.
185

rapport aux brsiliens
347
. En France, linfluence des thories de lespace public et des
problmatiques brsiliennes de la dmocratie participative se mle celle des thories
anglo-saxonnes de la dmocratie dlibrative, des sociologies pragmatistes qui mettent
laccent sur la description des discussions publiques et de la sociologie des sciences
348
. Une
littrature empirique mais thoriquement informe sattache diffrencier prcisment le rle
des procdures et les interactions dlibratives, tudier leurs relations, analyser leurs effets
sur les politiques publiques ou sur les relations sociales. Dans cette perspective, participation
et dlibration sont troitement articules, laccent tant selon les auteurs davantage plac sur
lun ou lautre terme. La qualit du corps de connaissances et danalyses ainsi produites
mrite dtre souligne
349
. Comme au Brsil et dans le monde anglo-saxon, les recherches
universitaires dialoguent assez troitement avec les rflexions portes par les acteurs de
terrain, tandis que les analyses thoriques et les expriences pratiques senrichissent
mutuellement
350
.
Cependant, la dimension de mobilisation populaire, de lutte pour la justice sociale et pour une
transformation qualitative de la socit fait dfaut dans la plupart des expriences de
dmocratie participative en France et en Europe. De mme, le lien de la participation la
dcision est plus vanescent, en particulier dans lHexagone o la dynamique reste
gnralement de lordre de lcoute slective, les dcideurs effectuant seuls la synthse des
dbats. Si le terme de dmocratie participative simpose la fin des annes 2000,
remplaant lappellation autochtone de dmocratie de proximit labellise par la loi en
2002, les pratiques relles restent globalement dans le paradigme que celle-ci imposait, encore
largement imprgn dun rpublicanisme de type durkheimien . Les dispositifs les plus
rpandus en France, comme les conseils de quartier ou la Commission nationale du dbat
public
351
, sy rattachent. Cela nest pas sans influer la littrature sur la participation : la
majorit des auteurs prennent plus ou moins consciemment des distances par rapport la

347
J . FONT (dir.), Ciudadanos y decisiones pblicas, Barcelone, Ariel, 2001 ; L. BLONDIAUX, Y. SINTOMER
(dir.), Dmocratie et Dlibration ; M.-H. BACQUE, H. REY, Y. SINTOMER, Gestion de proximit et
dmocratie participative, Paris, La Dcouverte, 2005.
348
L. BOLTANSKI, L. THEVENOT, De la justification, Paris, Gallimard, 1991 ; CALLON M., LASCOUMES
P., BARTHE Y., Agir dans un monde incertain. Essai sur la dmocratie technique, Paris, Seuil, 2001 ;
CARDON D., HEURTIN J .-Ph., LEMIEUX C. (dir.), Parler en public , Politix, n 26, 1994 et n 31, 1995 ;
CEFA D., TROM D. (dir.), Les formes de laction collective. Mobilisations dans des arnes publiques, Paris,
ditions de lEHESS, 2001.
349
Pour une synthse nuance et systmatique de ces travaux, cf. Blondiaux L., Le nouvel esprit de la
dmocratie, Paris, Seuil, 2008.
350
Lun des lieux de ce croisement est la revue Territoires, publi par lassociation ADELS.
351
M. REVEL, C. BLATRIX, L. BLONDIAUX, J .-M., FOURNIAU, B., HERARD-DUBREUIL, R.
LEFEBVRE (dir.), Le dbat public : une exprience franaise de dmocratie participative, Paris, La Dcouverte,
2007.
186

perspective dune dmocratie radicale. La rfrence aux thories de la dlibration venues
doutre-Atlantique reprsente du coup une alternative assez naturelle.
187


B : La dmocratie dlibrative et les modes de participation.
Paralllement aux laborations contenues dans Droit et dmocratie et influences par
elles, un nouveau paradigme simpose en effet dans la thorie politique anglo-saxonne, qui
supplante rapidement ceux qui dominaient dans les annes prcdentes dans les pays de
langue anglaise puis, en peu de temps, au niveau mondial
352
. Cest la dmocratie dlibrative.
a. La notion de dmocratie dlibrative et la signification de la dlibration.
Le terme dmocratie dlibrative apparat pour la premire fois en anglais en
1980
353
, avant dtre popularis par des thoriciens souvent actifs dans les dpartements de
science politique. Si la filiation habermassienne est dcisive, elle est loin dtre exclusive.
Linfluence de Rawls, qui retravaille son concept de raison publique, est particulirement
notable
354
, tandis que des livres ou articles prcurseurs de J . Mansbridge, B. Manin et J . Elster
contribuent de faon originale complexifier la problmatique
355
. La littrature sur la
dmocratie dlibrative connat une vritable explosion partir des annes 1990. Les uns font
rfrence la philosophie habermassienne, quitte sen dmarquer
356
. Dautres tentent

352
Cf. par exemple L. BOBBIO, (dir.), Amministrare con i cittadini, Rome/Naples, Edizioni Scientifiche
Italiane/Dipartimento della Funzione Pubblica, 2008 ; BOBBIO L., GIANNETTI D. (dir.), Rivista Italiana di
Politiche Pubbliche, vol. 2, aot 2007, numro spcial sur les jurys citoyens. Pour une prsentation en franais,
cf. LEYDET D. (dir.), La dmocratie dlibrative, Philosophiques, vol. 29, n 2, automne 2002 ;
PAPADOPOULOS I. (dir.), i, Swiss Journal of Political Science, vol.10, n 4, hiver 2004 ; URFALINO Ph.
(dir.), Dlibration et ngociation, Ngociations, vol. 2, n 4, Paris, De Boeck, 2005 ; BOUVIER A.,
BORDREUIL S. (dir.), Dmocratie dlibrative, dmocratie dbattante, dmocratie participative, Revue
europenne de sciences sociales, vol.14, n136, 2007 ; REBER B. (dir.), Vertus et limites de la dmocratie
dlibrative, Archives de philosophie, vol.74 n2, 2011 ; TALPIN J ., Schools of Democracy. How Ordinary
Citizens (Sometimes) Become More Competent in Participatory Budgeting Institutions, Colchester, ECPR Press,
2011.
353
J . BESSETTE, Deliberative Democracy: the Majority Principle in Republican Government , in
GOLDWIN R.A., SCHAMBRA W.A. (dir.), How Democratic is the Constitution?, Washington, American
Enterprise Institute, 1980, p. 101-116.
354
J . RAWLS, Political Liberalism, New York, Columbia University Press, 1993 ; RAWLS J ., The Idea of
Public Reason Revisited , The University of Chicago Law Review, vol.64, n 3, t 1997, p. 765-807.
HABERMAS J ., RAWLS J ., Dbat sur la justice politique, Paris, Le Cerf, 1997.
355
J . MANSBRIDGE, Beyond Adversary Democracy, New York, Basic Books, 1980 ; MANIN B., Volont
gnrale ou Dlibration ? ; ELSTER J ., Le march et le forum. Trois varits de thorie politique , in
GIRARD Ch., LE GOFF A. (dir.), La dmocratie dlibrative, 1986, p. 115-166.
356
J . S. DRYZEK, Discursive Democracy. Politics, Policy and Political Science, Cambridge, Cambridge
University Press, 1990 ; DRYZEK J . S., Deliberative Democracy and Beyond: Liberal, Critics, Contestations,
Oxford, Oxford University Press, 2000 ; ELSTER J ., Argumenter et ngocier dans deux assembles
constituantes , Revue Franaise de science politique, vol.44, n 2, avril 1994, p. 187-256 ; ELSTER J . (dir.),
Deliberative Democracy, Cambridge, Cambridge University Press, 1998 ; BOHMAN J ., Public Deliberation.
Pluralism, Complexity and Democracy, Cambridge, MIT Press, 1996 ; CHAMBERS S., Reasonable Democracy.
Jrgen Habermas and the Politics of Discourse, Ithaca (NY), Cornell University Press, 1996.
188

galement dintgrer les rapports de Rawls
357
. De nombreux critiques radicaux prennent les
deux philosophes comme ples de rfrence tout en les attaquant de faon virulente
358
.
Dautres enfin construisent la notion partir de rfrences plus politologiques
359
. Il est
difficile de rsumer en quelques lignes la problmatique qui prend ainsi forme, car les
approches qui sen rclament sont fort diverses. Certains lments se retrouvent cependant
dans la plupart des travaux. Premirement, le cur de lintuition habermassienne, savoir le
fait que la lgitimit dmocratique surgit fondamentalement du processus de dlibration, se
trouve raffirm. Pour reprendre les mots de Manin, la dcision lgitime nest pas la volont
de tous, mais celle qui rsulte de la dlibration de tous
360
. En consquence, plus la qualit
et lintensit de cette dlibration seront grandes, et plus les dcisions seront dotes dune
prsomption de lgitimit. Lambition est de proposer une voie dpassant lopposition entre
conceptions agrgatives et conceptions fusionnelles du bien commun. Deuximement, la
vision habermassienne de la dlibration (discussion claire tourne vers le bien commun et
oppose au simple marchandage, modification des prfrences des locuteurs au cours des
changes, postulat de rationalit de ceux-ci, objectif consensuel) reste une rfrence centrale,
quelle soit revendique, nuance ou critique. La philosophie sociale sur laquelle se fondait
Habermas est en revanche abandonne au profit de rfrences des disciplines empiriques,
principalement la psychologie exprimentale. Troisimement, la perspective se fait moins
exclusivement normative que dans le schma habermassien. En particulier, si laccent est mis
sur les capacits de jugement ordinaire des citoyens, et donc sur la lgitimit de leur
participation la discussion publique, le fait que ces capacits ncessitent pour se dployer un
cadre procdural adquat est fortement soulign. Les conditions dune bonne dlibration, qui
permettent celle-ci dtre vritablement informe, inclusive et galitaire, sont au centre de
lattention. Cette inflexion vise rpondre la critique qui avance que dans le monde rel, la
situation sociale des locuteurs et les relations de pouvoir dans lesquels ils sont pris influent sur
la dlibration, et que celle-ci saurait difficilement tre rduite la force du meilleur
argument. Les procdures et la faon de rguler les interactions discursives visent alors
neutraliser les distorsions produites par les ingalits sociales. Quatrimement, cest dans

357
J . COHEN, The Economic Basis of Deliberative Democracy , Social Philosophy & Policy, vol.6, n 2,
printemps 1989, p. 25-50 ; COHEN J ., Dlibration et lgitimit dmocratique (1989), in Girard Ch., Le Goff
A. (dir.), La dmocratie dlibrative, p. 203-241.
358
L. M. SANDERS, Against Deliberation , Political Theory, vol. 25, n 3, juin 1997, p. 347-76 ; YOUNG I.
M, Inclusion and Democracy, Oxford/New York, Oxford University Press, 2002 ; MOUFFE Ch., Deliberative
Democracy or Agonistic Pluralism , Social Research, vol. 66, n 3, 1999, p. 745-758.
359
J . FISHKIN, Democracy and Deliberation, New Haven/London, Yale University Press, 1991.
360
B. MANIN, Volont gnrale ou Dlibration ? , op. cit. p. 83.
189

cette optique quest soulign le potentiel dinnovation institutionnelle qui peut soutenir la
formation dune opinion publique claire. Les dispositifs auxquels sintressent ces
chercheurs sont en particulier ceux qui permettent des mini-publics composs de personnes
ordinaires de sengager dans une dlibration de qualit, comme les jurys citoyens, les
confrences de consensus ou les sondages dlibratifs.
Concernant la signification de la dlibration, sur quatre points au moins, les
laborations de ces thoriciens enrichissent ou rectifient considrablement la vision
habermassienne de la dlibration.
Dune part, la suite de B. Manin
361
, une srie dauteurs vont penser celle-ci sur le
mode de la rhtorique, au sens quAristote donnait ce terme, savoir un change destin
convaincre un auditoire. Les arguments avancs dans la dlibration politique diffrent de
ceux noncs dans le champ scientifique en ce quils ne sont pas susceptibles de preuve
rigoureuse, quils sont plus ou moins forts (ou faibles), plutt que plus ou moins vrais (ou
faux). En outre, le temps de la dcision politique est marqu par la ncessit de trancher le
moment venu entre des options divergentes sans quil soit ensuite possible de revenir en
arrire, car les choix politiques sont pour une part irrversibles. La dlibration politique na
pas une dynamique aussi universalisante que dans la perspective habermassienne, elle est plus
attache au contexte, elle dbouche sur des identits de groupes plutt que sur des normes
universelles
362
. Certains auteurs dfendent en consquence une optique prudentielle ou au
moins consquentialiste plutt que dontologique pour le dire avec une autre conceptualit, en
se rfrant une thique de la responsabilit plutt qu une thique de la conviction. La
rhtorique dlibrative nquivaut pourtant pas une simple sophistique, elle se diffrencie
dune rhtorique plbiscitaire , ou de ce que la langue quotidienne appelle un argument
purement rhtorique , en ce quelle ne vise pas manipuler stratgiquement les auditeurs :
pour Aristote, la rhtorique dlibrative peut captiver le public tout en stimulant le
jugement raisonn. Autrement dit, la bonne rhtorique incite les gens penser, elle les aide
percevoir les choses diffremment, elle vhicule de linformation et des connaissances et elle
augmente leur capacit rflexive
363
.

361
B. MANIN, Ibid.
362
Cette optique no-aristotlicienne diffre cependant des approches pragmatistes ou phnomnologiques qui
pensent comme Arendt la dlibration politique partir du modle de la raison esthtique et de la troisime
critique kantienne.
363
S. CHAMBERS, Rhtorique et espace public , op. cit. p. 32.
190

Outre une prise en compte plus raliste de la dynamique effective des changes
politiques, la conceptualisation de la dlibration comme rhtorique offre lavantage de
pouvoir intgrer de faon cohrente un deuxime type de rectification. Une srie de critiques
portent en effet le fer contre la rduction de la dlibration largumentation en arguant que
cela restreint indment la richesse possible des changes dans lespace public. Cette vision
intellectualiste tend dvaloriser des formes dexpression auxquels les individus dots dun
moindre capital culturel ont souvent recours, comme le tmoignage ou le discours
dindignation. De mme, la lgitimit de formes plus militantes dengagement risquerait
dtre amoindrie par une valorisation indue de la discussion dpassionne. Conue de faon
trop trique, la dlibration pourrait tre retourne comme une arme contre la dmocratie
364
.
Pense comme rhtorique, elle peut plus facilement intgrer le registre des motions et des
passions et savre moins inhospitalire la participation du grand nombre.
Le troisime apport, lui-aussi plus facilement intgrable dans la perspective dune
dlibration pense comme rhtorique, doit cependant davantage linsistance place par le
libralisme politique sur le fait du pluralisme qui caractrise les socits modernes.
Habermas tendait penser la dlibration politique comme menant tendanciellement au
consensus. Une srie de dispositifs dlibratifs, des jurys populaires tatsuniens aux jurys
citoyens anglo-saxons ou allemands, inscrivent effectivement le consensus comme une
condition ncessaire de ladoption dun avis ou dune dcision
365
. Or la majorit des
thoriciens de la dmocratie dlibrative abandonnent cette perspective au profit dun
dissensus raisonnable o les parties prenantes acceptent des rgles du jeu labores
dans une dynamique dlibrative tout en renonant lambition, mme contrefactuelle,
darriver un accord sur le fond des questions en dbat
366
. Dautres argumentent de faon
convaincante sur le fait que les procdures fondes sur lunanimit ne requirent en tout tat
de cause quun consensus apparent dans lequel les minoritaires renoncent utiliser leur droit
de veto
367
comme le soutenait Ph. Urfalino.

364
I. M. YOUNG, La dmocratie dlibrative lpreuve du militantisme , in Sintomer Y., Talpin J . (dir.),
Dmocratie dlibrative, Raisons politiques, vol. 2, n42, 2011, p. 100-126.
365
Voir P. DIENEL, Die Planungszelle, Wiesbaden, Westdeutscher Verlag, 1997.
366
Une tentative parallle revendiquant une prise en compte de la lgitimit des intrts particuliers dans la
perspective dune dmocratie dlibrative est dfendue dans MANSBRIDGE J. et AL., La place de lintrt
particulier et le rle du pouvoir dans la dmocratie dlibrative , in SINTOMER Y., TALPIN J . (dir.),
Dmocratie dlibrative, op. cit., p. 48-82.
367
PH. URFALINO, La dcision par consensus apparent. Nature et proprit , Revue europenne des
sciences sociales, vol. 45, n 1, 2007, p. 47-70.
191

Enfin, de faon plus rcente, des auteurs comme Manin et Urfalino ont argu du fait
que la dlibration ne pouvait se rduire la discussion et que le dbat contradictoire dans
lequel les citoyens coutent des orateurs opposs dfendant le pro et contra constitue une
forme dlibrative privilgie
368
. L encore, cet largissement de la perspective a des
incidences sur le lien de la participation et de la dlibration, en ce quil permet de penser une
dlibration qui inclut le grand nombre : celui-ci reste dans un statut dauditeur, muet mais
non passif car il fait usage de sa raison en pesant les arguments contradictoires voqus
devant lui pour se forger une opinion. Cela constitue un point dappui pour rendre compte de
formes historiques comme lassemble athnienne, le meeting contradictoire, les forums ou
les centres sociaux voqus plus haut, et pour penser la dlibration dans des socits o les
mdias de masse constituent une ralit incontournable
369
.
b. Dlibration dmocratique et dmocratie dlibrative
Un problme peut cependant surgir de la focalisation exclusive de la dlibration sur
la modalit du dbat contradictoire : celui-ci tend du mme coup tre dsencastr des
multiples discussions quotidiennes sur les choses de la cit, tandis que sont ngliges des
pratiques discursives horizontales, comme celles qui se dveloppent dans certains
mouvements sociaux, dans le cadre des forums sociaux altermondialistes o dans le nouvel
espace public fond sur Internet
370
. Cette focalisation est justifie par les tudes de
psychologie sociale qui tendent prouver que la discussion pousse la polarisation des
opinions ; lintensification des changes politiques ordinaires conduirait en outre les individus
sexposer des argumentations dont ils partagent les prsupposs plutt qu mettre
lpreuve la validit de leurs opinions prtablies en les confrontant des raisons
opposes
371
comme le soulignait Sunstein. Ce raisonnement psychologisant semble peu
probant au regard de nombres denqutes historiques ou sociologiques. Il perd de vue que
lessentiel de ce qui se joue dans la dlibration publique est peut-tre le cadre normatif qui
surgit de linteraction et auquel les participants doivent se conformer sous peine que leur
parole ne soit pas coute, et ce quelle que puisse tre par ailleurs leur opinion individuelle.

368
B. MANIN, Comment promouvoir la dlibration dmocratique ? Priorit du dbat contradictoire sur la
discussion , in SINTOMER Y., TALPIN J . (dir.), Dmocratie dlibrative, op. cit., p. 127-157 ; URFALINO
Ph., La dlibration nest pas une conversation. Dlibration, dcision collective et ngociation , in Urfalino
Ph. (dir.), Dlibration et ngociation, 2007, p. 99-114.
369
CH. GIRARD, Lidal dlibratif lpreuve des dmocraties reprsentatives de masse, thse de doctorat en
philosophie politique, Paris I, Sorbonne, 2010.
370
Voir en ce sens D. CARDON, La dmocratie Internet. Promesses et limites, Paris, Seuil, 2010.
371
CASS. SUNSTEIN, Y a-t-il un risque dlibrer ? Comment les groupes se radicalisent , in GIRARD
Ch., LE GOFF A. (dir.), La dmocratie dlibrative, Hermann, 2010, p. 381-440.
192

Plutt que de sonder les mes, les tudes sur la dlibration ne devraient-elles pas enquter
sur les cadres du dbat, qui font par exemple quen fonction des contextes, on tend
considrer de faon diffrente ce que signifie tre un bon citoyen ?
372
Sinterrogeait
Talpin.
Plus gnant encore, les dispositifs interactifs auxquels sintressent la majorit des
thoriciens de la dlibration sont avant tout des instruments permettant des mini-publics de
discuter de faon claire. Sondages dlibratifs, jurys citoyens, confrences de consensus et
assembles citoyennes ayant recours au tirage au sort sont particulirement tudis, mme si
dautres dispositifs, comme le town meeting et la e-democratie base sur des forums internet,
sont galement pris en compte. La caractristique de la plupart de ces instruments dlibratifs
est que leur mise en place rpond une dynamique top-down et des logiques dexperts
plutt que de mouvements sociaux. Lopinion claire contrefactuelle ainsi valorise tend en
outre se diffrencier, voire sopposer lopinion publique des masses. Cela est clairement
perceptible lorsque J ames Fishkin prsente la logique du sondage dlibratif, un instrument
quil a invent : Prenez un chantillon national reprsentatif de llectorat et rassemblez
ces personnes venues de tout le pays dans un mme lieu. Plongez cet chantillon dans le
thme en question, avec un matriel informatif soigneusement quilibr, avec des discussions
intensives en petits groupes, avec la possibilit dauditionner des experts et des responsables
politiques ayant des opinions opposes. lissue de plusieurs jours de travail en face--face,
sondez les participants de faon dtaille. Le rsultat offre une reprsentation du jugement
clair du public
373
. Lobjectif est de se dmarquer de la logique pistmologique et
politique des sondages classiques : alors que ceux-ci ne reprsentent quune agrgation
statistique dimpressions vagues formes la plupart du temps sans connatre rellement les
argumentaires contradictoires en comptition , les sondages dlibratifs veulent permettre
de savoir ce que le public penserait sil avait vritablement lopportunit dtudier le sujet
dbattu
374
.
Avec la focalisation sur la dlibration dmocratique de mini-publics et le quasi-
abandon dune dmocratie dlibrative tourne vers le grand public
375
, un point clef des
thories de lespace public passe ainsi la trappe. Le fondement pistmologique qui postule
que chaque citoyen est en principe capable dapporter une contribution raisonnable et utile

372
J . TALPIN, Schools of Democracy.
373
J . FISHKIN, The Voice of the People, Public Opinion and Democracy, New Haven/Londres, Yale University
Press, 1996, p. 162.
374
Ibid., pp. 89-162.
375
S. CHAMBERS, Rhtorique et espace public , op. cit. p. 36.
193

dans la rsolution des problmes collectifs est certes dmontr de faon quasi-exprimentale.
La vraie dlibration nest plus rserve seulement aux lites qui composent la tte de ltat,
comme chez Durkheim, puisquelle est tendue de petits groupes de citoyens ordinaires
runis dans des circonstances particulires. Elle reste cependant hors de porte de la
multitude, et la tentation dinsulariser les dispositifs dlibratifs contre les intrusions
irrationnelles des masses est forte. Cette problmatique peut amener rcuser toute publicit
des dbats afin den favoriser la qualit ou proposer des dispositifs visant contourner les
mobilisations sociales. Au total, la grande majorit des travaux sur la dmocratie dlibrative
oscillent entre trois alternatives. Un premier courant se focalise sur des mini-publics
phmres constitus au travers de procdures visant limiter le poids des ingalits sociales
et culturelles qui psent sur la communication dmocratique, et oublie dtudier comment ces
niches pourraient avoir de relles incidences sur le monde social. Les dispositifs qui reposent
sur le tirage au sort, en particulier, impliquent que se rassemblent des citoyens qui sont
dsencastrs de leurs liens sociaux pralables et sont mis artificiellement en prsence.
Tant que leur convocation dpend du bon vouloir des autorits publiques, il est improbable
que de tels dispositifs puissent subvertir vraiment les structures de pouvoir et de domination.
La deuxime perspective voque la dlibration du grand nombre mais se garde de ltudier
concrtement (ou la pense exclusivement sous langle du dbat contradictoire). Enfin, une
troisime option gnralise les analyses tires de ltude de dispositifs quasi-exprimentaux
lespace public largi sans prendre en compte les rapports de pouvoir et les effets structurels
de domination. Ainsi, J . Fishkin et B. Ackerman proposent-ils dinstituer une journe de la
dlibration avant chaque lection nationale importante, au cours de laquelle les citoyens
seraient pays pour discuter des questions publiques en dbat pour un cot de 15 milliards de
dollars qui seraient sans doute mieux investis en favorisant lempowerment des individus des
couches domins, laction associative ou des pratiques systmatiques de contre-expertise
376
.

376
B. ACKERMAN, J . FISHKIN, La journe de la dlibration , in GIRARD Ch., LE GOFF A. (dir.), La
dmocratie dlibrative, op. cit., p. 441-490.
194


SECTION 2 : Les raisons de se mfier tout en prenant au srieux la
dmocratie participative et dlibrative.
Beaucoup de thoriciens ont tent de dcrdibiliser les notions de participation et de
dlibration cause de certains de leurs effets politiques et dmocratiques. Lhypothse est
que les principaux dispositifs participatifs ne permettent pas lexpression politique des conflits
structurant les socits dmocratiques contemporaines parce quils tendent toujours rduire
la diversit dont ces conflits se nourrissent. Pierre Rosanvallon a trac, dans La Contre-
Dmocratie, les contours dun ge de l impolitique qui serait marqu par une tendance la
dissolution du politique . Cette tendance, dont il nous dit quelle ne doit pas tre assimile
une banale dpolitisation , sexprimerait selon deux modalits : la distanciation, tout
dabord, lgard des institutions qui a pour objectif daffaiblir les gouvernants en les
situant en quelque sorte dans un rapport dextriorit par rapport la socit;
lexacerbation, ensuite, de la fonction de contrle et de surveillance du pouvoir politique qui,
parce quelle se polarise sur des segments du champ de la politique, aurait pour effet de
rendre plus malaise une apprhension globale de laction politique
377
. Ce qui ressort de
son ide cest que face une telle monte en puissance du citoyen-surveillant , et afin de
lutter contre les effets de dfiance quinduit son intense activisme, les gouvernants sont
naturellement ports sinvestir plus ou moins rsolument dans la mise en place et le
fonctionnement de dispositifs participatifs. Ce cheminement sexplique en premier lieu par la
volont de contrecarrer les tendances la distanciation ainsi que le dploiement et la
multiplication des axes partir desquels leurs actions se trouvent dsormais critiques. Il en
rsulte une tension au sein mme de ces dispositifs, qui tient au fait quils sont le plus souvent
institus pour capter les ressources de la souverainet ngative , alors mme quils
cherchent abolir cette distanciation et recadrer la fonction de surveillance assume par le
citoyen pour le conduire rintervenir dans le cadre des contraintes inhrentes au rle de
producteur (mme trs indirect) de la dcision collective. Malgr la pertinence de ces
remarques, la dmocratie participative et dlibrative est devenue imprative pour la
lgitimit de la dcision politique.

377
Pierre ROSANVALLON, La Contre-Dmocratie, op. cit. , p. 258.

195


PARAGRAPHE 1 : Les critiques contre la dmocratie dlibrative et la
dmocratie participative.
Les critiques adresses la dmocratie dlibrative et la dmocratie participative
sont nombreuses et fondes sur diffrents points. Il convient de prendre au srieux les
critiques qui remettent en cause de manire souvent radicale le principe mme du recours
ces techniques de participation et de dlibration. Ces critiques ont diffrentes provenances.
Elles manent pour certaines de la philosophie politique et des sciences sociales, pour dautres
des acteurs eux-mmes, confronts, par lexprience, aux limites et aux effets pervers de ces
procdures. Ces remises en cause se recoupent pourtant dans leurs fondements principaux et il
importe den relever les plus fortes.
A : Les critiques thoriques de la dmocratie dlibrative
Les critiques de la philosophie habermassienne de la dmocratie nont cess de pointer
lun de ses prsupposs majeurs : savoir la possibilit de parvenir par la communication et la
discussion un consensus rationnel
378
. Lide selon laquelle il est impratif que chaque
participant la discussion mette en suspens ses diffrences pour pouvoir rechercher un accord
rationnel avec lautre, se situerait au cur dun tel projet philosophique. Or, il importe
prcisment, selon un auteur comme I.M. Young, que toutes les diffrences puissent tre
reconnues et respectes dans la discussion dmocratique, mme si cela conduit renoncer
la possibilit dun tel accord
379
.
Pour dautres, la politique doit se penser essentiellement sur le mode du conflit et ils
prconisent de substituer un modle de dmocratie agonistique lidal dlibratif
380
. Ce qui
est en jeu, au plan normatif, dans les critiques adresses la dmocratie dlibrative par
Chantal Mouffe, Melissa Williams, Nancy Fraser et Iris Marion Young peut se rsumer en
quelques points.
Ces critiques remettent en cause la prtention de ce modle, dans sa version
rawlsienne comme dans sa version habermassienne, faire prvaloir : la rationalit dans le
processus dchange argumentatif; la rciprocit des arguments, au sens o les raisons

378
N. FRASER, Repenser lespace public , in Quest-ce que la justice sociale ? Reconnaissance et
redistribution, Paris, La Dcouverte, 2005.
379
I. M. YOUNG, Inclusion and Democracy, Oxford, Oxford University Press, 2000.
380
C. MOUFFE, Deliberative Democracy or Agonistic Pluralism? Social Research, vol. 3, 1999.
196

avances dans la discussion seraient susceptibles dtre acceptables par tous ; limpartialit
des participants auxquels simposerait lobligation de mettre distance leurs prjugs et dtre
capables de souvrir aux autres sans parti pris ; luniversalit dun accord final, susceptible de
transcender les points de vue particuliers.
Derrire ces critiques, ce sont les finalits de cette dmocratie dlibrative qui sont
vises. Celle-ci se donnerait dabord pour objectif de fabriquer de meilleurs citoyens, plus
clairs, plus vertueux, plus empathiques, alors mme que les critres qui simposent la
discussion les supposent au pralable. Dans ces conditions, cette dmocratie dlibrative
crerait de lexclusion ds lors que certains groupes ou certains individus ne remplissent pas
ces critres. Que faire, souligne Mlissa Williams, lorsque les raisons qui sous-tendent les
critiques que formulent les groupes marginaliss de ces pratiques ne fonctionnent pas comme
des raisons pour les membres des groupes privilgis ?
381
. De mme, laccent mis sur la
rationalit et la gnralit des arguments avancs renvoie la dlibration vers un idal de
discussion beaucoup plus proche de lchange savant que de toute autre ralit sociale. Ce
faisant, les thoriciens de la dmocratie dlibrative ne feraient que projeter un idal de
discussion acadmique sur la ralit politique, ngligeant ainsi le fait que la position
scolastique de dtachement et dapesanteur du savant na strictement rien de comparable
avec celle du citoyen engag
382
.
Aussi ce modle de participation dlibrative serait-il la fois irraliste et inacceptable
pour ceux quil contraint dune manire excessive. On comprend mieux dans ces conditions
pourquoi les auteurs de cette critique proposent diffrentes chappatoires aux groupes
marginaliss : satteler rduire au pralable les ingalits structurelles qui prdterminent la
discussion ; subvertir ces dispositifs par la contestation des rgles qui les rgissent ; former
des contre-publics et autres lieux alternatifs ; y faire reconnatre dautres formes de
communication, moins contraintes et plus ouvertes...

381
Mlissa WILLIAMS, Reprsentation de groupe et dmocratie dlibrative : une alliance malaise ,
Philosophiques, vol. 29, no 2, 2002, p. 231.
382
Pierre BOURDIEU, Mditations pascaliennes, Paris, Seuil, 1997.

197


B : Les critiques sociologiques des dispositifs participatifs de la dmocratie
participative.
Cette question de la place et de la possibilit du conflit se pose galement dans la
pratique mme de ces dispositifs, dont la plupart sont orients vers la recherche dun
assentiment et ont souvent pour finalit principale lacceptation de solutions labores
pralablement, rationnelles ou prtendument videntes . Dans la gestion pratique de
ces procdures, cette question de lmergence toujours possible dun conflit, sous la forme par
exemple dmeutes ou de discours violents de contestation, est constamment prsente et
oblige les organisateurs prvenir, sous diffrentes formes, lirruption de tels vnements.
Au final, il importe effectivement de se demander, face telle ou telle exprience, ce
quelle autorise ou interdit, si elle privilgie lunification des points de vue ou tient compte de
leur diversit et parfois de leur irrductibilit. Au total, quatre arguments sont avancs
lencontre de la dmocratie participative.
a/La dmocratie participative comme instrument de renforcement des ingalits sociales.
La dmocratie participative , telle quelle est couramment pratique, ne conduirait au
final qu renforcer les positions acquises, et ce de diffrentes manires. En privilgiant par
exemple certaines rhtoriques et certains types darguments propres aux groupes dominants,
au dtriment des modes de communication habituels des groupes domins. Comment se faire
entendre dans un dbat participatif lorsque lon a des difficults daccs la parole publique ?
Comment faire droit aux tmoignages individuels et aux expriences singulires ? Comment
viter la marginalisation de ceux que le dbat politique classique ignore dj ?
De manire plus gnrale, cest la capacit quont les dispositifs de dmocratie
participative de faire surgir et reconnatre le point de vue et les intrts des plus faibles qui est
interroge. Font-ils mieux sur ce point que les dispositifs de reprsentation classique ? Rien
nest moins sr dans certains cas. Si, lorsque lon dbat des jeunes, des SDF, des prostitues
ou des trangers dans une assemble de quartier ceux-ci ne sont pas reprsents physiquement
ou politiquement dans la discussion, comment ne pas voir dans ces forums des lieux qui
contribuent renforcer leur exclusion politique ? Il y a ici un enjeu fondamental, qui va au
del de la simple recherche de reprsentativit statistique. Si les droits dentre dans les
dispositifs de participation sont trop forts, si leurs modes de fonctionnement ne font que
singer ceux des assembles politiques classiques, si la question des absents nest jamais pose,
198

comment penser ds lors quils puissent contribuer changer la donne politique ? Valent-ils
dans ces conditions une heure de peine ?
La dmocratie participative comme instrument contre les groupes organiss.
La dmocratie participative , sous certaines de ces modalits, consacre une figure
politique nouvelle : le citoyen ordinaire , le profane, le citoyen lambda , requis de se
prononcer, suppos capable de se positionner politiquement lissue dun dbat plus ou moins
contradictoire. Dans certains cas, lexemple des confrences de citoyens telles quelles sont
pratiques en France ou du sondage dlibratif, il est mme fait recours des instituts de
sondage pour slectionner et recruter ces perles rares. Or, le citoyen ordinaire est trs
largement une fiction politique. Tout acteur, y compris lorsquil joue le rle du profane dans
tel ou tel de ces dispositifs, est dj plus ou moins engag, plus ou moins inform. Or,
plusieurs de ces dispositifs reposent sur cette fiction, sur lide selon laquelle il est possible,
laide dune information adquate, de former un tel citoyen afin quil se forge un jugement
clair.
Dans dautres dispositifs, plus ouverts, force est de constater labsence de ces
citoyens ordinaires . Ninterviennent et ne sexpriment dans la plupart des cas que des
citoyens intresss, informs et souvent organiss sous une forme associative ou sous une
autre. Lhypothse selon laquelle il serait possible dintresser, de mobiliser, de faire parler
dans ces instances un chantillon reprsentatif, ou un improbable grand public na gure
de fondement. La constitution dun public dmocratique, au sens o lentend le
philosophe amricain J ohn Dewey par exemple, ne se dcrte pas
383
. Plus gnralement, et si
lon se penche cette fois sur lintrt quauraient les organisations de gauche et les catgories
populaires investir de tels dispositifs, la question se pose de savoir sils ne constituent pas
des piges, dans la mesure o ils promeuvent un type de citoyennet individuelle, atomise
qui ne passe par aucune mdiation et prosprent sur laffaiblissement des groupes organiss
que sont les associations, les partis et les syndicats
384
. La question de savoir sil nest pas plus
efficace de continuer promouvoir la lutte organise plutt que de succomber ce pige se
pose lgitimement.

383
J . DEWEY, Le public et ses problmes , Publications de luniversit de Pau, Farrago/Leo Scheer, 2003
premire dition 1927.
384
P. BOURDIEU, Le mystre du ministre ; Des volonts particulires la volont gnrale , Actes de la
recherche en sciences sociales, vol. 140, 2001.


199

La dmocratie participative comme instrument de manipulation
Largument renvoie ici lextrme sophistication de la plupart de ces procdures.
Certaines sapparentent des jeux dmocratiques dans lesquels tout est rgl, cadr, anticip,
scnaris. La part dinitiative laisse aux participants y est rduite au minimum. Tel est
souvent le cas des diffrentes assises participatives ou dbats publics que mettent en place
les autorits politiques, afin le plus souvent de se placer en position symbolique dcoute,
mais qui ne relvent en aucun cas dune participation authentique.
Dans dautres cas, la discussion avec les citoyens sinscrit dans des dispositifs
prrgls qui font lobjet, limage des confrences ou des jurys de citoyens, de procds
standard auxquels il est impossible de droger. Certains, aux tats-Unis par exemple font
mme, linstar du sondage dlibratif, lobjet dun copyright. Dans ce cas, le citoyen-cobaye
est souvent plac dans une situation passive, quasi-exprimentale. Sa marge de manuvre
reste limite. Si, dans lidal, il est cens sapproprier la procdure et pouvoir linflchir, il na
pas, le plus souvent, la possibilit pratique de le faire. Comment rsister un dispositif dans
lequel tout a t prvu lavance et au sein duquel on ne fait que transiter pour quelques
heures ou quelques week-ends ? Dans ces conditions, la question des rgles du jeu, du
cadrage de la procdure, de leur animation se pose fortement. Dans quelle mesure ces
formes de dmocraties assistes par les sciences sociales ninstrumentalisent pas ceux qui
acceptent de participer ? Ces derniers ne sont-ils pas dpossds de toute capacit dinitiative
ou de rsistance contre le dispositif lui-mme ?
La dmocratie participative comme trompe-lil
Mais largument privilgi par les acteurs eux-mmes reste celui du simulacre. En
remettant en cause la capacit de ces procdures influencer le processus de dcision, ils
pointent ce qui serait leur limite principale : leur absence deffectivit. De fait, cette question
de larticulation de la participation sur la dcision reste la question principale. Est-il possible
de prtendre faire droit la participation des citoyens tout en laissant aux reprsentants le
monopole final de la dcision ? Dans quelle mesure dmocratie participative et dmocratie
reprsentative sont sur ce point compatibles dans la mesure o il est clair que la dcision
finale restera, et pour longtemps encore, le fait des reprsentants ? La plupart de ces
dispositifs sont-ils dailleurs conus pour inflchir la dcision ? Celle ci est trs rarement mise
en jeu, sur le fond. la discussion sont laisss laccessoire, laccompagnement et trs
rarement lessentiel.
200

Larticulation de la participation et de la dcision nest pas pense et ne peut pas, dans
la plupart des cas ltre. Dans ces conditions il nest pas draisonnable daffirmer quil ne se
joue dans ces forums et ces procdures rien dessentiel. Pire encore : en formulant des
promesses quils ne peuvent pas tenir, ces instruments ne feraient que renforcer le cynisme
dune population dj revenue de tout.

201


PARAGRAPHE 2 : Les contre-critiques et les raisons de prendre au srieux la
dmocratie dlibration et participative.
Llment crucial de la lgitimit dmocratique est la capacit des individus
concerns par une dcision collective de participer aux dbats dans le cadre de la
production de cette dcision. Daprs les thories sur la dmocratie dlibrative, la
dlibration, plus que les lections, doit tre considre comme le mcanisme fondamental
dans le processus politique. Les partisans de la dmocratie dlibrative sont tous daccord
sur le fait que la dlibration suppose des discussions et des changes dides, au cours
desquels les individus justifient leurs opinions et se montrent disposs revoir leurs
prfrences. Les participants discutent des problmes et des solutions proposes ces
problmes. Le processus dlibratif suppose un raisonnement public libre, une galit,
linclusion des diffrents intrts et le respect mutuel. Comme nous lavions vu
prcdemment, la dmocratie reprsentative et les modes de participation, tels quils se
pratiquent en France sont de plus en plus remis en question. Les structures dcisionnelles
complexes dans lesquelles de nombreux acteurs interviennent, et le dclin de la fonction
reprsentative des partis politiques par exemple la participation lectorale en baisse et
laugmentation de la volatilit lectorale, favorisent les dbats sur la lgitimit de la
dmocratie et ont emmen les gens exiger de nouvelles formes de participation
citoyenne. Sur le plan thorique, le rle de la participation citoyenne dans la dmocratie est
une question qui est essentiellement examine par les dmocrates participatifs et
dlibratifs.
Nous voudrions montrer dans ce second paragraphe que les critiques qui prcdent, en
dpit de leur justesse et de leur force, ne portent cependant que sur certaines versions de la
thorie dlibrative et ne sauraient conduire invalider tous les dispositifs et situations que
lon range habituellement sous la notion de dmocratie participative .
202


A : Les arguments en dfaveur des attaques contre la dmocratie dlibrative et
participative.
a. La possibilit de concevoir une approche non rationaliste de la dlibration
Il est dabord intressant de souligner que certaines des critiques les plus fortes
adresses aux approches habermassienne et rawlsienne de la dlibration viennent des rangs
de thoriciennes rputes favorables cette notion. Iris Marion Young ou J ane Mansbridge,
par exemple, nont jamais cess de promouvoir dans leurs crits une dfinition de lidal
dlibratif plus ouverte au conflit des intrts et des identits. Tout en reprochant aux autres
thoriciens de la dlibration de navoir pas suffisamment t attentifs la manire dont les
normes de la discussion contribuaient marginaliser les individus et les groupes les plus
faibles de la socit, Iris Young propose de promouvoir, au sein de ces espaces de
dlibration, des formes de communication autres que la seule argumentation rationnelle,
linstar du tmoignage
385
.
J ane Mansbridge en appelle une redfinition des critres dvaluation de la bonne
dlibration. Elle plaide pour une discussion qui tolre les formes dexpression les plus
conflictuelles et les moins civiles en soulignant que parfois seule lintensit de
lopposition peut abattre les barrires du statu quo et forcer les groupes dominants
couter
386
.
Mais parmi les finalits de la dlibration, la recherche dun consensus rationnel nest
pas la seule concevable.
Dautres approches mettent en avant au contraire l exploration dun monde
commun et lapprofondissement des controverses travers la prise en compte de la plus
grande diversit des points de vue
387
.

385
I. M. YOUNG, Inclusion and Democracy, op. cit..
386
J . MANSBRIDGE, Everyday Talk in the Deliberative System , in S. Macedo (dir.), Deliberative Politics.
Essays on Democracy and Disagreement, New York, Oxford University Press, 1999, p. 223.
387
Cf. dans le mme sens, Archon FUNG, Deliberation Before the Revolution. Towards an Ethics of
Deliberative Democracy in an Injust World , Political Theory, vol. 33, n 3, 2005, p. 397-419.
Michel CALLON, Pierre LASCOUMES, Yannick BARTHE, Agir dans un monde incertain. Essai sur la
dmocratie technique, Paris, Seuil, 2001.
203

Pour dautres, lenjeu principal sera le renforcement des pouvoirs des acteurs les plus
fragiles, par lexercice effectif de la participation, dans une perspective proche de celle de
J ohn Stuart Mill ou de J ohn Dewey
388
.
De manire plus gnrale et sans aller plus en avant dans la rflexion thorique, une
tension existe au sein des thories de la dlibration entre trois types de perspectives : celles
qui promeuvent une rationalisation de la dcision ; celles qui se focalisent sur la
transformation des acteurs de participation et visent avant toute chose leur socialisation
politique sous des formes qui peuvent varier : il peut sagir pour certains de faire advenir des
citoyens vertueux , sensibles la contradiction et lcoute de lautre ou, dans dautres
perspectives, de contribuer lavnement dacteurs mieux arms et mme de dfendre leurs
droits ; celles qui prconisent enfin larticulation de lidal participatif sur un idal de justice
sociale et font prvaloir la reconnaissance et linclusion dans la dcision des points de vue des
groupes les plus dfavoriss.
De la mme faon, les thoriciens ne mettront pas laccent sur les mmes pr
conditions de la participation. Si, pour Rawls ou pour Gutmann et Thompson, il importe que
prvalent chez les participants la discussion, lempathie, la raison et le souci de sentendre
avec lautre, pour Fung et Wright au contraire les diverses forme de dlibration
participative seront gnralement incapables dengendrer les bnfices anticips par leurs
partisans en labsence de contre-pouvoirs substantiels
389
.
Cest la position de force relative acquise par les groupes les plus faibles qui rtablit la
symtrie dans la discussion et dtermine la russite de la dlibration.
Si ladhsion aux principes de base (argumentation, inclusion, publicit) de la
dlibration est la mme, laccent est mis, selon les courants, sur des dimensions diffrentes.
Au point que lon peut se demander si cette ambivalence du modle nest pas la raison
principale de son succs dans la pense politique anglosaxonne contemporaine.
Si lon sefforce enfin denvisager les contenus pratiques de cet idal, (ce que ne font
pas forcment, loin sen faut les thories prcites), dans tous les cas de figure, et y compris
dans une variante habermassienne de la dlibration, la dimension inclusive contrebalance la

388
A. FUNG et E. O. WRIGHT, Thinking about Empowered Participatory Governance , in Archon Fung et
Erik Olin Wright (dir.), Deepening Democracy. Institutional Innovations in Empowered Participatory
Governance, Londres, Verso, 2003. p. 3-44.
389
A. FUNG et E. O. WRIGHT, Le contre-pouvoir dans la dmocratie participative et dlibrative , in M.-H.
BACQUE, H. REY et Y. SINTOMER (dir.), Gestion de proximit et dmocratie participative, op. cit., p. 57.
204

dimension argumentative. En pratique, le principe selon laquelle chaque individu concern
par la dcision a le droit de prendre la parole et de se faire entendre se rvle contraignant. Il
rend plus difficile lexclusion a priori de certains acteurs et de certains points de vue.
b. Les pratiques conflictuelles dans les dispositifs de participation
Dans la pratique ordinaire des dispositifs participatifs, il est clair par ailleurs que
linstrumentalisation de la participation par les organisateurs de la discussion nest pas
toujours possible. Elle est mme moins rpandue quon ne le croit gnralement. Il faut cet
gard rappeler plusieurs vidences issues de lobservation sociologique de ces dispositifs.
La participation aux dispositifs ne dsarme en aucun cas la critique et nest en mesure
de dtourner de leurs fins les acteurs les plus mobiliss. Ceux-ci ont toujours la possibilit de
pratiquer lexit ou la contestation des rgles du jeu. La plupart des expriences rcentes de
dbats publics mens par la Commission nationale du dbat public ont vu certaines
associations jouer de la menace ou pratiquer effectivement le boycott de la procdure. Elles
nont pas empch ces dernires de continuer le combat par dautres moyens et sur dautres
scnes (mobilisations dans la rue, actions en justice, interventions dans les mdias)
390
.
La plupart des dispositifs participatifs, en second lieu, sont contests de lintrieur, par
les participants eux-mmes. Ce dbat sur les rgles du dbat
391
opre un retournement contre
les organisateurs du dbat des principes dont ils se rclament. Ce sont ces interpellations et
ces revendications dgalit et de transparence qui font le caractre dmocratique de ces
expriences et leur porte relle
392
. Les critiques des dispositifs et de leurs usages, telles que
les formulent les activistes, contribuent peser sur leurs organisateurs et jouent un rle de
garde-fou
393
. Dans lhypothse o cette participation ne serait quun simulacre, une
mobilisation par raction, une forme de politisation ngative est attendre, comme dans le cas

390
Loc BLONDIAUX et Laura MICHEL, Lexpertise en dbat : jeux dacteurs et conflits de savoirs autour
dun dbat public dans le Lot , in Fabrizio Cantelli et al. (dir.), Les constructions de laction publique, Paris,
LHarmattan, 2006, p. 181-201.

391
J .-M. FOURNIAU, Citoyen en tant que riverain : une subjectivation politique dans le processus de mise en
discussion politique des projets damnagement , in M. Revel, Le dbat public, op. cit., p. 67-77.
392
Sandrine RUI, La dmocratie en dbat. Les citoyens face laction publique, Paris, Armand Colin, 2004.
393
Peter Levine, ActivistsViews of Deliberation , J ournal of Public Deliberation, vol. 3, n 1, 2007.
205

du dbat rcent sur lEPR
394
. Il reste par ailleurs une arme suprme la disposition de ceux
auxquels ces pseudo-consultations sont destines : lindiffrence, la dsertion, le refus
dentrer dans le jeu. Ds lors quil ny a rien discuter ou ngocier, que tout est jou
lavance, lironie ou le refus dtre dupe deviennent la norme
395
.
Lexprience des conseils de quartier du XXe arrondissement a montr que le retrait
offrait une solution aux citoyens tirs au sort, convaincus de linanit de leur rle. Nul hasard
non plus si les groupes absents de ces enceintes sont ceux qui se savent le moins arms pour
sy faire entendre (les jeunes, les catgories populaires, les personnes dorigine trangre).
Au regard de ces quelques notations, il est mme possible de formuler lhypothse
selon laquelle ces dispositifs nont de chance dexister politiquement que sil existe un conflit
pralable ou que sils parviennent susciter par eux-mmes de la conflictualisation. Nous
nous baserons sur Loc Blondiaux
396
pour en tirer trois conclusions :
1/ Au plan pratique, lexistence dune controverse ou dun conflit pralable garantit en
effet une participation minimale du public. La mise en place dune procdure participative
hors de tout objet de controverse, comme cela arrive souvent, aboutit gnralement des
niveaux de mobilisation trs faibles.
2/Au plan normatif, cest la capacit de la dlibration ainsi construite de structurer
la controverse et de reflter fidlement les positions en conflit, quil convient de juger ces
dispositifs participatifs.
3/ Au plan des effets politiques enfin, ces dispositifs ayant peu de chances dexercer un
impact direct sur la dcision, ils nont paradoxalement dinfluence sur les acteurs politiques
que sils parviennent susciter une mobilisation suffisante, produire du conflit. Au final, et
dans des proportions diffrentes selon le type de dispositif envisag, les dispositifs
participatifs et dlibratifs contemporains constituent autant des lieux de polarisation et de

394
tienne BALLAN, Vincent BAGGIONI, J ulie METAIS et Anne LE GUILLOU, Anticipation et contrle
dans les dbats publics : le cas des premiers dbats nuclaires , in M. REVEL, Le dbat public..., op. cit., p.
123-133..
395
Rmi BARBIER, Quand le public prend ses distances avec la participation. Topiques de lironie
ordinaire, Natures Sciences Socits, vol. 13, 2005, p. 258-265.
396
Loc BLONDIAUX, Dmocratie dlibrative vs Dmocratie agonistique : le statut du conflit dans les
thories et les pratiques de participation contemporaines , Raisons politiques, vol. 2, n 30, 2008, p. 131-147.
206

conflit que dapaisement et de consensus. Sy exprime toujours, comme dans les thories de la
dlibration, une tension entre des forces politiques adverses.
Il faut cependant cet gard distinguer le cas des dispositifs les plus artificiels et les
plus formaliss (confrences de consensus, sondages dlibratifs...) des lieux les plus ouverts
(dbat public, instances participatives de quartier...). Dans le premier cas, lextrme
formalisation de la procdure, la dure limite de lexprience, labsence dinterconnaissance
pralable entre les membres du panel de profanes rendent improbable le surgissement
dun dbat sur le dbat et la contestation de lintrieur du dispositif lui-mme. Les techniques
danimation mobilises, la forte scnarisation du dispositif sur lequel les participants nont
quune trs faible prise peuvent contribuer placer ces derniers dans une position passive. Les
organisateurs de lvnement, sils nexistent pas de garde-fous institutionnels suffisants, y
disposent galement des moyens dorienter la discussion vers le consensus, quil soit dfini ou
non lavance. Ici, louverture de la bote noire , lanalyse la plus fine de la manire dont
le cadre de la discussion interfre avec cette dernire, simposent comme des impratifs pour
comprendre ce que le dispositif produit.
En contrepartie, cest gnralement dans les dispositifs du type atelier ou
confrences de citoyens que la question de la prise de parole des membres des groupes les
plus loigns de la sphre publique est la mieux pose. En favorisant le travail en petits
groupes, en recherchant systmatiquement leur cohsion, en accompagnant la parole de
chacun, ces procdures contribuent trs fortement abaisser les cots sociaux de la prise de
parole politique.
Certains dispositifs participatifs de ce type sont mmes parvenus, sous conditions,
des formes intressantes de politisation
397
, au prix de la constitution despaces publics
relativement artificiels.

397
Marion CARREL, Politisation et publicisation : les effets fragiles de la dlibration en milieu populaire ,
Politix, vol. 19, no 75, 2006, p. 33-52.

207


B : Les raisons de prendre au srieux la dmocratie participative et dlibrative.
Les observations sociologiques qui ont pu tre menes au cours de ces dernires
annes sur diffrentes expriences et dispositifs de participation obligent nuancer ce constat.
Elles dmontrent que, sous certaines conditions, ces innovations procdurales peuvent avoir
un impact significatif sur les pratiques politiques. Mieux, quelles peuvent enclencher parfois
un processus de changement politique vertueux et compenser leffet des ingalits
structurelles face la participation politique. Il sagira simplement ici, en puisant dans
quelques exemples, desquisser quelques rponses aux interpellations formules par la
critique.

a. Lavantage thorique de la participation et de la dlibration sur le procd de prise de dcisions
locales.
Comme nous lavions vu prcdemment, la dmocratie reprsentative et les modes de
participation, tels quils se pratiquent en France sont de plus en plus remis en question. Les
structures dcisionnelles complexes dans lesquelles de nombreux acteurs interviennent, et le
dclin de la fonction reprsentative des partis politiques par exemple la participation
lectorale en baisse et laugmentation de la volatilit lectorale, favorisent les dbats sur la
lgitimit de la dmocratie et ont emmen les gens exiger de nouvelles formes de
participation citoyenne. Sur le plan thorique, le rle de la participation citoyenne dans la
dmocratie est une question qui est essentiellement examine par les dmocrates participatifs
et dlibratifs.
Les partisans de la dmocratie participative soutiennent que la dlgation du pouvoir
dcisionnel amne les citoyens se sentir exclus de la vie politique. Ils considrent la
participation citoyenne comme essentielle la dmocratie. Cette notion vient de Rousseau
qui, en mettant lide que la participation de chaque citoyen au processus dcisionnel
politique est indispensable au fonctionnement de lEtat, a jet les bases des thories sur la
dmocratie participative. Selon Rousseau, le fondement du systme politique est le contexte
social. Dans le cadre de ce contrat, les individus oublient leurs dsirs propres et dcident de
travailler ensemble et dtre libres en formulant les lois qui les rgissent. Les thoriciens
modernes de la dmocratie participative ne veulent pas limiter la participation la prise des
dcisions politiques, mais soulignent que la participation doit stendre des domaines tels
208

que le lieu de travail et les communauts locales. La dmocratie participative de Carole
Pateman et Benjamin Barber tmoigne en faveur de lautonomie Rousslienne en tant
quobjectif de transformation. Selon Pateman la thorie de Rousseau constitue un point de
dpart et la matire de base toute analyse de la thorie participative de la dmocratie ; la
socit idale cre ses propres citoyens modles par la socialisation et la formation sociale
afin de pouvoir dvelopper les attitudes individuelles et les qualits psychologiques
ncessaires. Ce dveloppement est rendu possible par le processus de participation lui-
mme
398
. Lopinion de Barber est similaire. Il soutient que lautonomie nest pas la
condition de la dmocratie mais cest linverse qui est vrai. La libert, la justice, lgalit et
lautonomie sont toutes des produits dune pense commune et de la coexistence ; cest la
dmocratie qui les engendre
399
. Barber soutient que lexcs de libralisme a fragilis nos
institutions dmocratiques et favoris le cynisme propos des lections et une alination des
citoyens. De vastes groupes de citoyens ne votent jamais, alors que ceux qui sont actifs sur le
plan politique participent essentiellement en lisant des personnes qui font ensuite le travail
proprement dit.
Les partisans de la dmocratie participative sont convaincus que la participation
permet aux citoyens davoir leur mot dire dans le processus dcisionnel et donc dexercer
une influence sur ce processus. Ils pensent aussi que la participation a plusieurs autres
fonctions dans la dmocratie. La premire est une fonction ducative : les citoyens amliorent
leurs comptences civiques et globales lorsquils participent au processus dcisionnel public.
Deuximement, la dmocratie participative a une fonction intgrative. La participation
contribue au dveloppement des vertus civiques, elle donne aux citoyens le sentiment dtre
des citoyens publics et de faire partie de leur communaut. Ils se sentent donc aussi plus
responsables personnellement des dcisions publiques. Et troisimement, la dmocratie
participative contribue renforcer la lgitimit des dcisions. Comme lindique Rousseau, la
participation joue un rle important dans la production de rgles acceptables pour tous.
On trouve des ides similaires dans louvrage consacr au capital social du sociologue
amricain Robert Putnam. Dans son clbre livre Bowling Alone de 2000, il dmontre de
faon dtaille que les amricains sont de plus en plus dconnects des structures sociales,
comme lEglise, les organisations culturelles, les clubs sportifs, ou les organisations
politiques. Mme si les lments attestant de cette dconnection par rapport aux structures

398
Carole PATEMAN, participation and democratic theory, Cambridge, Cambridge University Press 1970, pp.
36-42.
399
Benjamin BARBER, Liberal democracy, California University Press, 1984, p. 65.
209

sont moins nombreux dans dautres pays, largument normatif est important cet gard.
Putnam considre que la participation aux rseaux sociaux et aux associations bnvoles est
importante pour la satisfaction individuelle et surtout, dans ce contexte, pour la dmocratie.
La participation citoyenne dans les rseaux sociaux permet aux individus de communiquer
leurs intrts et leurs besoins au gouvernement. Elle permet leurs membres et aux autres
personnes de se faire entendre et suscite par consquent une plus grande inclusion.
Les rseaux dengagement civique rendent aussi les citoyens plus comptents. Ces
associations bnvoles sont des coles de dmocratie, o lon apprend les comptences
civiques. Les participants apprennent dbattre de questions de questions publiques et
parler en public ou animer une runion. Ils se familiarisent en outre avec les vertus civiques,
comme la participation active la vie publique, la loyaut et la rciprocit (donner et
recevoir).
A ct de ces arguments, les partisans de la dmocratie dlibrative soutiennent que
llment crucial de la lgitimit dmocratique est la capacit des individus concerns par une
dcision collective de participer aux dbats dans le cadre de la production de cette dcision (
Dryzek et List en 2003)
400
; (Gastil et Levine, 2005)
401
. Daprs les thories sur la dmocratie
dlibrative, la dlibration, plus que les lections, doit tre considre comme le mcanisme
fondamental dans le processus politique (Gutmann et Thompson, 2004)
402
; Fishkin et Laslett,
2002)
403
. Ils sont cependant tous daccord sur le fait que la dlibration suppose des
discussions et des changes dides, au cours desquels les individus justifient leurs opinions et
se montrent disposs revoir leurs prfrences. Les participants discutent des problmes et
des solutions proposes ces problmes. Le processus dlibratif suppose un raisonnement
public libre, une galit, linclusion des diffrents intrts et le respect mutuel.
Mme si les dtracteurs avancent que la dlibration entraine des contraintes
nombreuses et peu ralistes pour les citoyens (Mutz, 2006)
404
, les partisans de la dlibrative
estiment que la dlibration produit des rsultats collectifs rationnels. En outre, dans la
mesure o tous les individus sont mis sur un pied dgalit et ont la possibilit de convaincre
dautres participants, la dlibration permet aussi aux groupes minoritaires et aux diffrents

400
DRYZEK J ., LIST C., Social Choice Theory and Deliberative Democracy: A Reconciliation, British
J ournal of Political Science, vol. 33, n. 1, 2003, pp. 1-28.
401
GASTIL J ., LEVINE P. The Deliberative Democracy Handbook: Strategies for Effective Civic Engagement in
the Twenty-First Century, ed. J ossey-Bass, 2005.
402
GUTMANN A., THOMPSON D., Why deliberative democracy?, Princeton University Press, 19 juil. 2004.
403
FISHKIN J ., LASLETT P., Introduction ,J ournal of Political Philosophy, vol. 10, n 2, 2002, pp. 125-128.
404
MUTZ D., Hearing the other side. Deliberative vs Participative Democracy, Pennsylvania University Press,
2006.
210

individus de se faire entendre. Par ailleurs elle contribue la lgitimit des dcisions
(Hendriks et Al., 2007).

b. Limpact pratique de la dlibration et de la participation sur la prise de dcisions locales.
La participation citoyenne lie aux politiques en dehors du processus lectoral peut
prendre diffrentes formes (Barnes, 1999 ; Smith, 2009). Lon peut prsenter ces diffrentes
formes au moyen de deux distinctions essentielles. La premire distinction, entre participation
individuelle et participation collective, concerne la question de savoir si les citoyens sont
abords et interrogs sur leurs opinions individuelles en tant quindividus ou sils le sont de
manire collective, en tant que groupe. La seconde distinction, entre issue et processus,
concerne lobjet de la participation citoyenne. Certains types dinnovations dmocratiques
privilgient les rsultats et garantissent que les dcisions vont tre prises au srieux, tandis
que dautres privilgient le processus proprement dit. Dans ce second type de participation, la
formation des opinions est plus importante ; rien ne garantit que les dcisions vont tre prises
au srieux. Si lon combine ces deux distinctions, on distingue quatre types dinnovation
dmocratiques : les rfrendums, la formulation participative des politiques, les enqutes
dlibratives et les forums dlibratifs (voir tableau 1)
Les rfrendums permettent aux individus de se prononcer directement sur des
dcisions politiques. Ils peuvent tre contraignants ou non (rfrendums consultatifs). Dans
les enqutes ou les sondages dlibratifs, tout comme dans les rfrendums, on demande aux
citoyens leur opinion sur des questions bien prcises. Mais contrairement aux rfrendums, il
ny a pas de relation directe avec la prise de dcision. Un chantillon alatoire et reprsentatif
de la population est dabord interrog sur une question particulire. Les membres de
lchantillon sont ensuite invits se runir pour discuter du dossier en jeu. Au terme des
dlibrations, pendant lesquelles les gens ont le temps et loccasion den apprendre
davantage sur le dossier, lchantillon est nouveau invit rpondre aux mmes questions
afin de voir si les opinions ont volu
405
.
Contrairement aux rfrendums et aux enqutes dlibratives, la formulation
participative des politiques et les forums dlibratifs abordent les citoyens plus comme un
groupe que comme des individus. La caractristique de la formulation participative des
politiques, ou gouvernance interactive, est la prsence dun lien clair avec la prise de

405
Voir Fishkin, http://cdd.stanford.edu
211

dcisions, en ce sens que les citoyens et les parties prenantes sont invits conseiller le
gouvernement. Lobjectif principal est dentendre les opinions ou dassocier la population au
processus politique avant de prendre des dcisions. Lon fait gnralement intervenir un large
groupe de personnes. Contrairement la formulation participative des politiques, les forums
dlibratifs sont conus dans lide dtre dlibratifs, ce qui veut dire que le but est de suivre
les procdures dlibratives idales ; la formation dopinions et lchange dides sont plus
importants que la prise de dcision. En gnral, les forums dlibratifs ne font intervenir
quun groupe restreint de personnes, qui tentent de parvenir un consensus.
La distinction entre les diffrents types dinnovations dmocratiques constituent le
point de dpart de lanalyse de linfluence de la participation. Ltude de Michels dont nous
nous aiderons nous permet dobserver, en examinant la forme et lobjet de la participation (les
rsultats par opposition la formation dopinions), une forte influence sur la formulation des
politiques et une influence plus grande sur la dlibration pour les formes dlibratives. Cette
tude nous montre les rsultats pratiques de la participation citoyenne pour une prise de
dcisions dmocratiques. Ainsi pour bien apprhender les consquences positives de la
dmocratie participative et de la dmocratie dlibrative sur la prise des dcisions, il est
important de se reporter aux analyses des tableaux suivants :

212










CHAPITRE 2 : Le domaine de la prise de dcisions locales : un
renouvellement du cadre pour une dcision plus dmocratique.
213

Suite aux manquements que nous avons vus dans la premire partie, nous sommes en
mesure daffirmer quil reste beaucoup faire en France pour rendre le cadre et le procd de
prise de dcisions locales plus dmocratiques. Cest pourquoi nous proposerons un cadre
citoyen dans lequel l'ide gnrale est de prendre au srieux l'ide de dlibration collective et
d'offrir les conditions institutionnelles et formelles son panouissement ; ce qui est loin
d'tre le cas aujourd'hui. La philosophie politique contemporaine offre un certain nombre de
points de repre qu'il faut expliciter car ils servent autant juger qu' proposer.
Dans la sphre des ides politiques, la rfrence la dmocratie dlibrative
connat aujourd'hui un succs croissant, largement mondialis. Dans sa formulation premire,
drive de la philosophie de J rgen Habermas, cette philosophie politique met en avant une
dfinition procdurale de la lgitimit. Selon un tel point de vue thorique, la norme n'est
lgitime que si elle est fonde sur des raisons publiques rsultant d'un processus de
dlibration inclusif et quitable, auquel tous les citoyens peuvent participer et dans lequel ils
sont amens cooprer librement
406
.
Loc Blondiaux y voyait mme un double mouvement, la fois pragmatique,
dploy par les dcideurs publics, et thorique port par la philosophie politique, qui tend
transformer en profondeur les formes et les registres de justification de la dcision
dmocratique . Ces deux mouvements ne sont pas trangers l'un l'autre. Ils se nourrissent
mme mutuellement. L'ensemble des discours et pratiques politiques appelant la
participation des citoyens rejoignent, amplifient, transforment les acquis de la philosophie
contemporaine. Les avances de la philosophie politique sont d'autant plus facilement
investies par les dcideurs publics que ceux-ci sont aux prises avec des modles de
lgitimation en crise.
Toutefois, on ne peut manquer d'tre frapp par le contraste souvent saisissant entre les
ambitions de la rhtorique et la modestie de la mise en uvre. Cet cart parat invitable au
niveau local tant la structure institutionnelle du pouvoir local tourne le dos aux prrequis
thoriques de la dlibration. En mettant au cur de la dmocratie locale les principes de
responsabilit politique, de contre-pouvoir et de discussion, contrairement aujourd'hui,
l'organisation des institutions locales dans un autre cadre rduirait cet cart et produirait les
conditions de possibilit d'une dmocratie dlibrative locale.

406
Loc BLONDIAUX, Lide de dmocratie participative : enjeux, impenses et questions rcurrentes, Gestion
de proximit et dmocratie participative, in Marie-Hlne Bacqu, Henry Rey et Yves Sintomer (dir.), La
Dcouverte, Paris, 2005. p. 139-138.
214

Il ne s'agit pas pour autant de ftichiser des notions telles que celle de dlibration,
ni les multiples avantages thoriques d'un nouveau principe de lgitimit. Les travaux de
sociologie politique, notamment sur la participation des habitants rvlent des tendances
oligarchiques constamment renouveles et la dmocratie dlibrative n'chappe pas aux
apories qui caractrisent par ailleurs la dmocratie reprsentative. La tension est constante
entre les idaux poss par la philosophie et les tendances oligarchiques que rvle la
sociologie politique. Toutefois, on a souvent gagner tenter de se rapprocher de l'idal. Et il
y a urgence rduire aujourd'hui l'cart entre les discours sur la participation des habitants et
la ralit de la dmocratie locale. Une telle rduction passe par une transformation en
profondeur des institutions et des rgles du jeu locales. Et pour se faire, il est indispensable,
avant tout, de lever les verrous idologiques et institutionnels qui constituent le fondement de
notre dmocratie locale et la figent au dtriment de tout renouveau.
215


SECTION 1 : Les rformes fondamentales dans lorganisation des
institutions locales.
Les conditions poses pour arriver ses rformes sont certes complexes runir dans
la mesure o, il faut changer lidologie dominante qui fonde nos modes de gouvernement
mais aussi notre conception de la citoyennet. Mais il est possible denvisager un modle qui
peut guider un certain nombre de rformes institutionnelles, formelles et fonctionnelles pour
le local. Information des citoyens, dbat entre citoyens, dcision prise par les citoyens, tels
sont les trois piliers de la dmocratie. Invente cinq sicles avant J . C., la dmocratie s'est
acheve sans avoir termin son volution mais avec des principes solidement tablis. Pour
mettre fin la primaut de l'antique conseil aristocratique, le pouvoir politique avait t
entirement lgu au peuple travers deux institutions majeures : l'Assemble et le Conseil.
De l'Assemble, laquelle chaque citoyen pouvait participer lorsqu'elle se runissait,
dpendaient tous les magistrats, lesquels taient tirs au sort l'exception des stratges. Les
stratges, au nombre de dix, taient lus, non pas en tant que reprsentants, ils taient lus
pour leurs comptences militaires. La plupart des charges taient limites une anne non
renouvelable, deux ans pour les membres du Conseil. Seuls les stratges pouvaient tre
rlus chaque anne. Afin que toutes les charges soient ouvertes l'ensemble des citoyens
sans distinction de fortune, un systme d'indemnits journalires fut institu. Les runions de
l'Assemble avaient lieu au dbut du Vme sicle quarante fois par an, puis moins
frquemment par la suite, et duraient au maximum une journe. Contrairement l'Assemble,
le Conseil, compos de 500 citoyens tirs au sort, tait permanent. Les propositions de lois
taient dposes le plus souvent par le Conseil mais pouvaient l'tre par n'importe quel
citoyen. (La boul) prolongeait l'ecclsia dans l'exercice de la souverainet populaire, en
veillant l'application de ses dcisions, en jouant le rle d'un pouvoir excutif capable de
rgler les problmes de technique administrative
407
. Si les cas d'homicides taient toujours
jugs par les anciens tribunaux aristocratiques (aristocratie de sang), la plus grande partie des
affaires taient juges par l'Hlie, tribunal populaire compos pour chaque cause d'une
fraction de 6000 jurs tirs au sort parmi des volontaires. Exceptionnellement, l'Assemble et
le Conseil pouvaient se constituer en tribunal.
Les citoyens athniens n'avaient pas de recette a priori, ils procdaient par essais et

407
M. MEULEAU et L. PIETRI, Le monde et son histoire, Robert Laffont, Paris, 1971.
216

correction des erreurs, le systme connaissait une volution incessante et peut-tre est-ce une
des caractristiques de la dmocratie, l'adaptation permanente au peuple qui la cre, un
monde changeant. La dmocratie impose en revanche l'isgoria et l'isonomia, l'galit de
parole et l'galit devant la loi. Pas simplement l'galit de prise de parole mais aussi l'gale
valeur politique des paroles, des opinions, des jugements, quel que soit le statut social, le
niveau d'instruction, l'hrdit. Cette galit ne se rsume pas un temps de parole ou la
libert d'expression mais elle engendre une prise de part gale dans la direction de la cit. Le
peuple gouverne, le peuple a le pouvoir et l'exerce. La dcision clt le dbat, la premire tant
le prolongement direct du second.
Poser la question de l'articulation entre le dbat public et la dcision politique
dmocratique, la dcision politique prexistant au dbat public, pourrait sembler incongru si
nous n'avions depuis longtemps naturalis l'ide que l'alliance dmocratie et reprsentation est
incontournable. L'idal dmocratique serait intact, empch simplement techniquement de se
concrtiser en raison du nombre de citoyens et de l'tendue du territoire. Alors, toute
entreprise destine rduire ce frein et introduire plus de dbat public, serait accueillie
favorablement. A y regarder de plus prs cependant, le systme politique local est moins
dmocratique que ne l'est le systme national malgr le moins grand nombre de citoyens et la
moins grande surface territoriale. La dcision des citoyens se limite l'lection du conseil
municipal tous les six ans. Cela, parce que, tout simplement dans lidologie du moment, cest
la reprsentation qui doit constituer la base de notre systme de prise de dcisions. Nous
tenterons de montrer quon peut penser autrement pour faire de ce systme plus dmocratique.
Par ailleurs, il existe un clivage entre l'ide que l'on se fait de la participation, et sa
pratique. Le systme dcisionnel est soumis ngociation, concertation, participation et
dlibration. Les logiques sociales sont trop fortes, on a souvent un deux contre un , selon
les degrs de persuasion des uns et des autres. Le processus dcisionnel est en perptuel
mouvement: les rapports entre les acteurs peuvent tre modifis par l'exclusion ou l'entre de
nouveaux acteurs.
L'acteur politique et l'acteur social sont tous deux placs dans un phnomne
d'identification aux objectifs. Or, s'identifier aux objectifs est toujours une erreur. Les logiques
des uns et des autres se parasitent et s'influencent rciproquement, pour aboutir l'issue des
confrontations, une rvaluation profonde des objectifs. Ce n'est qu'une fois toutes les
donnes intgres et tous les objectifs confronts que le systme dcisionnel bascule.
Naturellement, les acteurs ont puis leur position dans la confrontation. Inconsciemment,
217

l'ide s'est impose et est admise par tous. C'est quelque chose d'irrationnel. C'est ce stade
que la discussion deviendra un systme de signification et obligera reconsidrer l'ensemble
du processus dcisionnel sous un clairage nouveau. Cependant, il se peut que rien n'merge.
Dans ce cas, le processus dlibratif s'achve sans conclusion (mais pas sans dcision). Le
dblocage pourrait tre possible au prix d'une restriction des objectifs originels et d'une
rduction du champ de la dcision. Le dbat, c'est l'exprience de la discussion publique,
pralable la rationalit juridique dans laquelle s'inscrivent les formes dlibratives. Pour la
russite dune dcision locale dmocratique il est avant tout indispensable de rduire le foss
entre le champ socio-conomique (cest--dire la sphre civile) et le champ politique afin de
dvelopper une citoyennet politique et administrative participative.
218


PARAGRAPHE 1 : Le renouvellement du cadre formel de la prise dcision
locales.
Dans lidologie qui fonde la mise en uvre le procd de prise de dcisions locales, il
n'existe aucune procdure de rfrendum. Seule la consultation est de mise dans des
conditions trs restrictives quant aux personnes interroges, quant l'initiative de la
consultation, quant l'objet de la consultation, quant aux nombres de saisines, quant la
nature de la rponse. Dote d'autant de limites lgales, cette institution semble tre conue
pour tre inusite. Si l'on compare le principe constitutionnel de l'article 3 alina 1 de la
Constitution de 1958 La souverainet nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses
reprsentants et par la voie du rfrendum , admettant l'galit du peuple et de ses
reprsentants quant l'exercice de la souverainet nationale, avec le principe rgissant la
dmocratie locale, Le droit des habitants de la commune tre informs des affaires de
celle-ci et tre consults sur les dcisions qui les concernent, indissociable de la libre
administration des collectivits territoriales, est un principe essentiel de la dmocratie
locale
408
, on ne peut qu'tre frapp du manque de pouvoir formel de dcision accord aux
citoyens dans la direction des affaires locales. La consultation n'est qu'une demande d'avis et
l'avis mis n'engage en rien juridiquement les lus. La liste des manquements dmocratiques
indpendants de la faisabilit technique est longue, autant l'chelon local qu' l'chelon
national. Mais cela ne nous dcouragerait pas de rpertorier les manquements fondamentaux,
au niveau idologique et dans la conception de la citoyennet, quil faudra faire sauter avant
toute russite dans la mise en place dun procd dmocratique de prise de dcisions. Ces
barrages idologiques ont fait que la conception de la citoyennet pour la participation au
procd de prise de dcisions locales fausse le jeu et cest pourquoi il est impratif de la
changer.

408
Art. L. 2141-1 du Code Gnral des Collectivits Territoriales
219


A : Le dverrouillage idologique.
Limperfection des institutions ne relve pas de problmes techniques. Imparfaites
pour un systme dmocratique, elles sont la rponse technique un idal oligarchique. Si l'on
s'accorde dire que tout modle organisationnel est bas sur une idologie alors l'introduction
de dbats publics, leur articulation avec la dcision politique, posent en premier lieu la
question de leur acceptation par l'idologie dominante. L'ventail des modles de rencontres
dlibratives, s'il est dpendant des contraintes technologiques, l'est plus encore des
contraintes idologiques. L'volution institutionnelle favorable l'existence de rencontres
dlibratives, de confrences de citoyens, la cration d'une Commission Nationale de Dbat
Public, sembleraient nanmoins indiquer la place croissante de l'idal dmocratique. Si l'on
considre cependant que l'volution de la socit se fait l'unisson de celle des entreprises
passant du modle industriel au modle post-industriel, l'analyse s'en trouve change. En
effet, la demande croissante d'informations en provenance de la base, de runions avec les
personnels n'a pas pour but de rendre la prise de dcision plus dmocratique mais plus
productive. Les informations et les connaissances de la base, jadis dconsidres, reprsentent
dsormais une valeur conomique importante pour les dirigeants. Les cadres sont devenus
animateurs de groupes, veillant l'expression de tous et la motivation de chacun pour une
plus grande efficacit. Il faut faire fructifier les ressources humaines en tirant le meilleur parti
des informations, des savoirs-faires, des connaissances et des ides des employs pour
amliorer le fonctionnement de l'entreprise moindre cot. Autre difficult : faire partager
l'idal de l'entreprise pour obtenir du travail, des avantages supplmentaires et diminuer les
risques de rupture, de rotation de personnel trop importante ou de grve. Les runions
formelles et informelles sont autant de lieux de persuasion, de contrle et de manipulation. De
quel ordre est cette volont politique d'instauration de rencontres dlibratives ? Cder du
pouvoir ou ne pas en perdre voire en acqurir plus ? Quel est l'idal de celui qui propose un
modle d'espace public ? Modifier le systme politique en profondeur ou proposer une
soupape de nature viter la rupture ?
Reprenons l'exemple du systme politique local puisqu' il pourrait sembler faire l'objet
des avances dmocratiques les plus marques. Comment ne peut-on pas s'tonner que le
rfrendum local ne soit pas l'ordre du jour des travaux parlementaires et gouvernementaux,
que le rfrendum d'une manire gnrale ne soit pas d'initiative populaire ? Le lgislateur a
prfr organiser par la loi n 96-987 du 14 novembre 1996 la cration de comits consultatifs
220

dont la composition dpend totalement du conseil municipal et de son maire. La loi n 2002-
276 du 27 fvrier 2002 a poursuivi cette politique en imposant aux conseils municipaux des
villes de plus de 80 000 habitants de fixer le primtre de chacun des quartiers constituant sa
commune et de les doter d'un conseil de quartier. Le conseil municipal en fixe la
dnomination, la composition, les modalits de fonctionnement. Du maire dpendent ses
attributions, il peut les associer l'laboration, la mise en uvre et l'valuation des actions
intressant le quartier, en particulier celles menes au titre de la politique de la ville. Assimils
une avance dmocratique, ces conseils de quartiers ne sont cependant ni composs
dmocratiquement, ni transparents. A la diffrence des conseils municipaux, leurs membres ne
sont pas lus, leurs fonctions et la dure de leurs actions ne sont pas dtermines. Ce nouvel
outil de pouvoir pour le maire n'est pas univoque, il dpend de celui qui l'utilise et de le
transformer en outil de propagande, de contrle, ou alors en moyen de redonner la parole aux
citoyens en tenant compte des avis mis. Cet outil, comme tous les autres, peut servir des fins
opposes et seule l'tude des pratiques locales en indiquera l'usage rel. Fonder l'usage et les
limites prcises d'un pouvoir sur la vertu de ceux qui le dtiennent n'est souhaitable dans
aucun systme politique modr : C'est une exprience ternelle, que tout homme qui a du
pouvoir est port en abuser ; il va jusqu' ce qu'il trouve des limites. Pour qu'on ne puisse
pas abuser du pouvoir, il faut que, par disposition des choses, le pouvoir arrte le
pouvoir
409
.
Le bond technologique ralis par les rseaux lectroniques a permis la cration de
nouveaux modles de rencontres dlibratives et de nombreux forums de discussion
informels. Ces agoras virtuelles ont suscit espoirs et craintes et eu l'immense mrite de faire
couler beaucoup d'encre sur la dmocratie. L'lite constitue de gouvernants, d'enseignants, de
chercheurs, de journalistes, s'est mise donner la dfinition de la dmocratie. Peu nombreux
sont ceux qui se dfinissent comme antidmocrates ou non dmocrates. A ct de l'excuse du
nombre et de la surface du territoire, peu pertinente en l'tat actuel de la technique l'chelon
local et potentiellement peu convaincante sous peu l'chelon national en raison de
l'volution rapide des rseaux de communication, l'ide fort rpandue que la socit devient
si complexe qu'elle ne peut plus tre dirige que par des spcialistes. Finalement la
reprsentation s'imposerait non pas cause du nombre de citoyens mais en raison de leur
incapacit traiter correctement les informations. Y. Papadopoulos, par exemple, dit souscrire

409
Montesquieu, L'esprit des lois, 1748.

221

pleinement aux propos de R. Dahl lorsqu'il prtend que les comptences des citoyens sont
totalement insuffisantes pour traiter des questions relatives aux systmes "dmocratiques"
transnationaux et probablement dj inadquates au niveau national
410
. Lautorit directe
des citoyens est devenue une option peu raliste face la complexit grandissante des socits
de masse au cours du XXe sicle. Les dmocraties occidentales sont ainsi devenues des
dmocraties reprsentatives, dans lesquelles des reprsentants lus prennent des dcisions. Il
convient de noter que beaucoup de penseurs politiques ont eux aussi dfendu la dmocratie
reprsentative, la considrant comme loption la plus raliste pour les dmocraties modernes.
Selon Schumpeter, la dmocratie est une mthode, et sa caractristique la plus importante
est la concurrence pour le pouvoir. Le rle de la population consiste simplement produire
un gouvernement
411
. Et, mme si lidal dmocratique de la dmocratie populiste est
clairement prsent dans A Preface to Democratic Theory de Dahl en 1956, cet auteur
soutient aussi quil faut se montrer raliste. En dautres termes, le mieux faire est de tenter
de mettre en place un ensemble de conditions qui seraient ncessaires et suffisantes pour
dvelopper au maximum la dmocratie dans le monde rel. Selon Dahl, les lections sont
essentielles pour dvelopper au maximum la dmocratie. Tandis que Dahl recherche des
conditions, en termes dinstitutions et de procdures, pour dvelopper la dmocratie populiste,
dautres, et en particulier les partisans de la thorie des choix sociaux, ont dmontr quil tait
impossible de dfinir la volont de la majorit tant donn que les lecteurs se prononcent
sur des programmes de partis contenant des ides sur tous types de questions, les lections
rvlent rarement les prfrences des lecteurs au sujet de questions bien particulires
412
.
Certains thoriciens qui privilgient une conception restrictive de la participation
politique mettent laccent sur les aspects ngatifs de la participation et considrent mme la
participation massive comme dangereuse. Dahl soutient quun renforcement de lactivit
politique parmi les classes socio-conomiques plus faibles risquerait de dboucher sur des
ides plus autoritaires et donc sur un dclin du consensus sur les rgles de base de la
dmocratie
413
. Cette ide est partage par Sartori, qui craint que la participation massive
de la population puisse mme dboucher sur le totalitarisme
414
.
L. Scheer relve que mme un participationniste comme C. Macpherson admet que
le problme de la comptence des citoyens est incontournable, et ne voit pas comment quelles

410
Y. PAPADOPOULOS, Dmocratie directe, Paris, Economica, 1998, p. 237.
411
SCHUMPETER, 1956 : 269
412
RIKER ? 1982 ; RAE et DAUDT, 1976, 1964.
413
DAHL, 1956 : 89
414
SARTORI, 1987
222

que soient les innovations technologiques, la vox populi pourrait se traduire en politiques
publiques prcises .
415
J .-C. Kaufmann affirme quant lui que Gouverner est devenu un
exercice dune complexit inoue, qui exige dsormais des bataillons dexperts
416
et que,
logiquement, ce peuple incapable de gouverner faute dexpertise devient aussi incapable de
juger laction dun gouvernement. De l remettre en cause le suffrage universel et la
dmocratie, il n'y a qu'un pas que peu franchissent, prfrant soutenir que la comptence du
peuple est gomtrie variable. Incapable de prendre les bonnes dcisions en matire de
gouvernance, le peuple devient trs clairvoyant dans le choix de ses gouvernants. La
dmocratie serait prserve en ce qu'elle donnerait l'gale possibilit de choisir les
gouvernants (et de les renvoyer)
417
. Abandon du statut thorique de gouvernant, jamais mis
en pratique, pour une servitude choisie et impose par l'usage.
La dmocratie athnienne paraissait singulirement mal outille face la complexit
sociale
418
pour Y. Papadopoulos. Sans doute les athniens de cette poque seraient-ils en
peine de diriger notre socit contemporaine mais nos contemporains ne sont-ils pas "outills"
pour comprendre les enjeux de leur poque ? La socit athnienne ne nous semblerait-elle
pas complexe si nous devions y tre confronts actuellement ? Nous pensons pouvoir affirmer
sans optimisme bat que nous sommes au moins aussi adapts notre monde que les grecs
l'taient au leur. Pour R. de Sizif, trouver vident qu'il y ait des narques en politique revient
confondre maon et architecte ou soutier et capitaine de bateau
419
. Cette confusion des
rles n'existait pas dans la dmocratie athnienne. Les experts, qu'ils fussent ou non esclaves,
taient subordonns aux magistrats tirs au sort. L'absence de qualification particulire pour
exercer les magistratures du temps de la dmocratie grecque n'tait en rien rdhibitoire,
chaque citoyen tait l'gal de l'autre quel que soit sa fortune et son niveau d'instruction.
L'absence d'expertise pouvait mme tre considre comme une qualit : Clon dfendait la
dmocratie en soutenant que l'intrt de la cit tait mieux dfendu par cette majorit
(plthos) de gens ordinaires, ignorants certes, mais modrs et senss (sphrones), capables
donc de transformer leur ignorance en qualit
420
. L'existence du suffrage universel, du
rfrendum, des jurys de Cours d'Assises, nous rappelle qu'y compris sur des questions

415
L. SCHEER, La dmocratie virtuelle, Paris, Flammarion, 1994.
416
J .C. KAUFMANN, Les nouveaux barbares , in Le Monde, 26 avril 2002, p.12.
417
B. MANIN, Principes du Gouvernement reprsentatif, Paris, Flammarion, 1995.
418
Y. PAPADOPOULOS, op. cit. p.239.
419
R. DE SIZIF, 1998, op. cit. p. 17.
420
A. FOUCHARD, Aristocratie et dmocratie : idologie et socits en Grce ancienne , Besanon,
Annales littraires de l'Universit de Franche-Comt, 1997.
223

importantes, le peuple peut trancher entre diffrents avis d'experts. Il n'est pas certain en outre
que des experts, tous sortis du mme moule scolaire et familial, soient aptes grer la
complexit et la ncessit de multiplier les angles d'approche d'un problme nouveau pour le
rsoudre. L'homognisation de la classe politique conduit l'appauvrissement de la pense,
au manque d'esprit critique, au conformisme. Si la question tait seulement celle de
l'expertise, le moule do sortent nos lites politiques devrait accrotre la proportion
dindividus dorigine modeste, puisque les moyens dinformation et de formation gagnent en
performance technique, au lieu de la restreindre. Voici ci-aprs un tableau donnant la
proportion d'tudiants d'origine populaire (enfants de paysans, ouvriers, employ, artisan et
commerant) en pourcentage dans quatre grandes coles :
Annes 1951
-1955
1973
-1977
1989-
1993
cole polytechnique 21 12,2 7,8
cole Nationale
d'Administration
18,3 15,4 6,1
cole Normale Suprieure 23,9 16,4 6,1
Hautes tudes Commerciales 38,2 ? 11,8
Sources :Euriat M., Thlot C., 1995, Le recrutement social de l'lite scolaire en
France. volution des ingalits de 1950 1990, Revue franaise de sociologie, 36, 3, 403-
438.
Ce mouvement constant ne laisse aucun doute sur la volont de renforcement du
systme reprsentatif au dtriment de la dmocratie. Les prtextes pour l'imposer ne
manquent pas, nous l'avons vu. Il en irait, selon certains auteurs, de la survie mme de la
dmocratie : l'affaiblir pour mieux la prserver. La sauvegarde de la dmocratie ncessiterait
d'loigner le peuple de la gouvernance. Si on ne valorise pas les communauts partielles
traditionnelles, de nouvelles s'imposeront, autrement plus radicales et beaucoup plus proches
d'une contestation de l'espace public dmocratique []. Bref, recrer des distances, alors que
le mouvement dmocratique depuis deux sicles s'est efforc de les rduire
421
. Pour A.

421
D. WOLTON, Penser la Communication, Paris, Flammarion, 1997.
224

Touraine, la dmocratie est constitue par le triptyque, socit civile, systme politique et Etat
: la dmocratie signifie qu' la logique qui descend de l'tat vers le systme politique puis
vers la socit civile se substitue une logique qui va de bas en haut []; ce qui n'enlve leur
autonomie ni l'tat ni au systme politique. Un gouvernement national ou local qui serait
directement au service direct de l'opinion publique aurait des effets dplorables
422
. Trs
loigne de ce modle systmique, la dmocratie ne propose pas de mettre un gouvernement
au service direct d'une opinion publique mais de donner au peuple, toutes classes confondues,
l'exercice du pouvoir. Si la dfinition et la formation de l'opinion publique restent
mystrieuses et abstraites, cette dernire ne peut tre assimile aux dcisions que le Conseil
tait charg de faire appliquer. Ces dcisions faisaient suite des dbats publics clos par un
vote majoritaire. Il ne s'agissait ni du rsultat d'un sondage, ni d'une collection d'opinions
individuelles avant confrontation et dcentration.
Des chercheurs ont travaill sur des expriences de "Dmocratie lectronique" et leurs
analyses ont montr quel point le travail scientifique lui-mme et l'apprciation des
diffrents modles de rencontres dlibratives est biais aussi par l'idologie de l'observateur.
A titre d'exemple, ce commentaire sur une exprience mene aux Etats-Unis, le Santa
Monica's Public Electronic Network (PEN) : L'exprience de Santa Monica indique que la
rvolution Internet et multimdia ne remdiera pas aux problmes majeurs comme l'apathie
du public. La plupart des gens Santa Monica ou ailleurs ne sont pas intresss par la
participation qu'elle soit relle ou virtuelle
423
. Alors que les gouvernants ne participent plus
du tout depuis des annes aux confrences du PEN, l'apathie et le manque d'intrt sont
attribus au public malgr la longvit de sa participation.
Les chercheurs qui condamnent toute ide de participation ne traiteront pas les
expriences de dmocratie participative, si tant est que ce terme ait un sens, de la mme
manire que ceux pour qui le systme reprsentatif est un pis-aller. Ici, l'analyse plbiscite le
silence du peuple en matire de gouvernance : l'tude est conduite par des chercheurs
affirmant que sans reprsentation il n'y aurait ni volont individuelle, ni bien commun et
que la reprsentation n'est pas un pis-aller, un ersatz de dmocratie directe. Elle est la
pierre angulaire de la dmocratie, []. Tous ceux qui ont insist sur le rle constitutif de la
coupure entre le reprsent et son reprsentant ont mille fois raison
424
. L, le silence impos

422
A. TOURAINE, Quest-ce que la Dmocratie ?, Paris, Fayard, 1994.
423
S. DOCTER, W. DUTTON, Santa Monica's Public Electronic Network, in Cyberdemocracy, dit par R.
Tsagarousianou, D. Tambini et C. Brian. Routledge en 1998.
424
M. CALLON, P. LASCOUMES, et Y. BARTHE, Agir dans un monde incertain, Paris, Seuil, 2001.
225

aux citoyens, malgr la faisabilit technique des changes, est condamn : Cette incapacit
ou ce manque de volont d'explorer au maximum le potentiel d'interactivit inhrent la
nouvelle technologie pose des questions comme celle de savoir pourquoi les promesses n'ont
pas t tenues
425
, ou encore D. Tambini
426
qui dplore le manque de volont des quipes
dirigeantes d'intgrer l'Internet dans leurs pratiques et d'changer via le courrier lectronique
avec les citoyens. Bien que les objets exprimentaux et les observateurs appartiennent des
pays diffrents, ce facteur culturel oriente moins l'analyse que l'idologie qui la sous-tend.
Pour conclure sur ce point, disons que toute tentative de transformation du systme
dlibratif ncessite au pralable la dfinition claire et prcise de l'idal poursuivi la fois par
ceux qui cherchent instaurer des rencontres dlibratives, par ceux qui laborent des
modles de rencontres et par ceux qui en tudient l'efficacit. Sagit-il de renforcer la
dmocratie en tendant vers plus de dbat public ou au contraire de renforcer le systme
reprsentatif en sollicitant lexpression du peuple sans pour autant cder ce dernier une part
de gouvernance stratgique ? Il se pourrait que llite daujourdhui, dans sa grande majorit,
comme hier Athnes cinq sicles avant J .-C., dsapprouve la dmocratie.
Ensuite il faut viter dopposer la dmocratie reprsentative la dmocratie
participative. A bien des gards, nous nous sommes habitus, comme le rappelle Bernard
Manin, nommer dmocratie ce qui relve du gouvernement reprsentatif et que les
anciens n'auraient pas eu l'ide d'appeler dmocratie
427
. Le rgime reprsentatif repose sur
l'lection, la dlgation un corps de reprsentants et l'indpendance relative de ces
reprsentants l'gard des lecteurs. Dans l'histoire et les rgimes concrets, le gouvernement
reprsentatif a largement triomph de l'autogouvernement du peuple. Des dispositifs
institutionnels, comme le tirage au sort ou le mandat impratif, un temps prconis par des
thoriciens ou des acteurs politiques, ont fini par apparatre absurdes ou impossibles. Une
dichotomie plus soft a remplac l'ancienne: le couple dmocratie reprsentative/dmocratie
participative
428
.
C'est la participation qui est cense incarner la dimension populaire, absente du rgime

425
R. TSAGAROUSIANOU, Electronic democracy and the public sphere, in Cyberdemocracy, dit par R.
TSAGAROUSIANOU, D. TAMBINI et C. BRIAN. ROUTLEDGE, Etude sur le rseau Pricls, Grce, 1998.
426
D. TAMBINI, Civic Networking and universal rights to connectivity, in Cyberdemocracy, dit par R.
TSAGAROUSIANOU, D. TAMBINI et C. BRIAN. ROUTLEDGE, Etude sur le projet IperBolE Bologne,
Italie, 1998.
427
Bernard MANIN, Volont gnrale ou dlibration , op. cit. p. 80.
428
Marie-Hlne BACQUE, Henri REY et Yves SINTOMER, la dmocratie participative, un nouveau
paradigme , in Gestion de proximit et dmocratie participative, une perspective comparative, op. cit...
226

reprsentatif. Toutefois, le contenu de cette participation reste largement flou et ne remet pas
en cause le principe reprsentatif. On demande aujourd'hui la dmocratie participative de
venir conjurer les dimensions litistes et spcialises de la dmocratie reprsentative. Or, dans
les discours politiques comme dans la lgislation, un pralable est toujours rappel : la
dcision finale revient aux lus. Ds lors, un doute s'installe quant la valeur de cette
participation. Une chose est certaine, cette participation est bien loigne de la conception
rousseauiste, l'exercer personnellement pour le vote de chacune des dcisions parce qu'il est
dtenteur d'une parcelle de la souverainet qu'il ne peut dlguer.
Ailleurs, par exemple en Amrique latine, la thmatique de la dmocratie participative
peut recouvrir des rfrences la dmocratie directe, l o en France la thmatique de la
dmocratie participative doit rester compatible avec la dmocratie reprsentative et lui servir
d'appoint. La dmocratie directe, dont la dmocratie antique constitue un exemple, ne se
dfinit pas uniquement par le concours direct des citoyens l'expression de la loi. Elle se
dfinit aussi par le tirage au sort des gouvernants, profondment galitaire, chaque citoyen
devant successivement tre en position de commander ou d'obir. Pour les Athniens,
inventeurs de la dmocratie, l'lection instituait une logique aristocratique l o le tirage au
sort slectionnait l'inverse un chantillon reprsentatif de la population et contribuait la
formation d'une citoyennet active
429
.
Les ractions, viscralement hostiles, d'une grande partie du milieu politique la
proposition mise par Sgolne Royal pendant la campagne prsidentielle de 2007 de
rintroduire le tirage au sort en politique pour composer des jurys valuant l'action des lus et
les politiques publiques tmoignent de sa rsistance ce que les rapports entre gouvernants et
gouverns soient modifis. De manire prvisible et paresseuse, Pol Pot, Mao et Boulanger
ont t convoqus pour disqualifier la modeste proposition de jurys citoyens, au nom de
l'invitable populisme
430
. Ce faisant, les principaux professionnels de la politique qui ont
pris la parole en ce sens ont rvl combien ils restaient attachs au mcanisme de distinction
diffrenciant les gouvernants de la masse du peuple.
Prompts valoriser la participation , ils restent attachs une dfinition sans doute
obsolte de la reprsentation politique travers laquelle le monopole de la dcision publique
reste aux mains de la classe politique au nom de la division du travail politique, de sa

429
Yves SINTOMER, Le Pouvoir au peuple, Jurys citoyens, tirage au sort et dmocratie participative, La
Dcouverte, Paris, 2007.
430
Maryse SOUCHARD, J ean-Claude PINSON, J ean-Michel VIENNE et J ol GAUBERT, Le Populisme
aujourd'hui, m-editer, 2007.
227

comptence et de la dfiance l'gard du peuple.
C'est le propre de la notion de peuple que de se dfinir d'abord par son ambigut et
de donner lieu, simultanment, des usages contrasts
431
: le peuple est la fois celui qui
sait et qui est ignorant, celui qui est ignorant, celui qui est mpris et celui dont on attend le
salut, celui qui confre une unit la vie politique et celui qui est ptri de divisions et de
dterminismes sociologiques. En rcusant tout lment de dmocratie directe, aussi tnu soit-
il comme dans le cadre des rfrendums locaux ou des jurys populaires, la plupart des
professionnels de la politique, au nom de la dfense de la dmocratie reprsentative assimile
dfense de la dmocratie, figent le peuple dans une vision ngative, celle d'une populace
inorganise, ignorante et incomptente.
Dans le mme temps, aujourd'hui plus qu'hier, la crise du modle reprsentatif est
conjure par l'appel la participation des citoyens, dans les limites que l'on sait. C'est une
bien curieuse manire de rsoudre la tension entre participation des citoyens et
reprsentation par des dlgus que de tordre la premire pour la rendre compatible avec la
seconde. Une autre manire d'envisager cette opposition entre dmocratie participative et
dmocratie reprsentative consiste tenter de la dpasser par des formes dlibratives de
dmocratie
432
.
Enfin il faudra viter le pige de la proximit. La dmocratie participative se voit le
plus souvent confondue avec une dmocratie de proximit, sinon denclaves. La monte en
puissance du thme de la participation accompagne dailleurs celle du thme de la proximit
dans laction publique contemporaine. Lide selon laquelle les dcisions doivent tre prises
au plus prs de ceux quelles touchent et sajuster leurs demandes et besoins immdiats
simpose dsormais comme une catgorie gnrale de lentendement politique
433
. Les
politiques sont invits faire proche , dans la posture sinon dans laction. Dans ce nouvel

431
J ean-Michel VIENNE, Pourquoi en appeler au peuple? , in le Populisme aujourd'hui, 2007.

432
Loc BLONDIAUX, Dmocratie locale et participation citoyenne: la promesse et le pige , Mouvement,
n18, 2001; La dlibration: norme de l'action publique? , Projet, dcembre 2002; L'ide de dmocratie
participative; enjeux, impenss et questions rcurrentes , in Marie-Hlne BACQUE, Henri REY et Yves
SINTOMER (dir.), Gestion de proximit et dmocratie participative. Une perspective comparative, op.cit.
Bernard MANIN, Volont gnrale ou dlibration , Le Dbat, n33, janvier 1985; entretien, La
dmocratie n'est pas un systme apais , Mouvement, n18, 2001, p. 44-51;entretien, L'ide de dmocratie
dlibrative dans la science politique contemporaine. Introduction, gnalogie et lments critiques ,
Politix, n57, 2002. Yves SINTOMER, La Dmocratie impossible, Politique et modernit chez Weber et
Habermas, La Dcouverte, Paris, 1999.
433
Christian LE BART, Rmi LEFEBVRE, La proximit en politique. Usages, rhtoriques, pratiques ,
Presse universitaires de Rennes, 2005.
228

environnement idologique, la dmocratie de proximit simpose comme une solution
naturelle.
Dans la pratique, la participation spanouit le plus souvent lchelle micro-locale,
travers la gnralisation des conseils de quartier, notamment dans les villes. La discussion
avec les citoyens sy trouve gnralement rduite des problmes denvironnement
immdiats (bords de trottoirs usage des lieux publics, crottes de chiens). Les participants y
sont apprhends comme des habitants plutt que comme des citoyens , ce qui
influence la nature mme de la dlibration
434
. La participation y prend la forme dune gestion
urbaine de proximit dans laquelle le rle des conseils de quartier se limite essentiellement au
relais de plaintes localises. Cette dpolitisation de la discussion se pratique avec
lassentiment, sinon lencouragement des lus, qui se rservent ainsi la matrise des conditions
de politisation des problmes.
Cette matrise nest cependant jamais totale. Des objets aussi locaux en apparence que
limplantation dun centre dhbergement pour toxicomanes, linstallation de grilles dentre
dans les cours dimmeuble ou la limitation des places de stationnement peuvent donner lieu
des changes fortement politiss, dans lesquels des visions opposes de la socit et de la
justice saffrontent. Peuvent sy exprimer des mobilisations collectives portes par un
sentiment de dinjustice et sy dployer une interpellation collective des pouvoirs locaux.
Il nen reste pas moins que cette restriction de la participation lchelle du quartier
emporte deux types de consquences majeures. Elle contribue en premier lieu, en bornant
ainsi lhorizon de la discussion exacerber les gosmes locaux et sociaux. Les habitants sont
fortement incits rclamer un traitement plus favorable pour leur quartier et rejeter toute
contrainte nouvelle. Faute de pratiquer la concertation une chelle plus vaste, celle de
lagglomration par exemple, les lus gardent le monopole de larbitrage entre ces diffrentes
demandes et les points de vue de ces diffrentes enclaves dmocratiques ne sont jamais
invits se confronter. La rencontre avec lautre na nulle raison de soprer et cette
fragmentation de la dmocratie pose dautant plus problme que les quartiers sont
homognes socialement
435
. Chaque groupe est incit pratiquer la surenchre voire

434
Catherine NEVEU, citoyennet et espace public. Habitants, jeunes et citoyens dans une ville du nord,
Lille , Presse universitaires du septembre, 2003.
435
Daniel CEFAI, Claudette LAFAYE, Lieux et moments dune mobilisation collective. Le cas dune
association de quartier , les formes de laction collective. Mobilisations dans les arnes publiques, Paris,
Editions De lEHESS, 2001, pp. 195-228 ; Loc Blondiaux et Sandrine Lvque, la politique locale
lpreuve de la dmocratie. Une exprience de dmocratie participative , in Catherine Neveu, espace public et
engagement politique. Enjeux et logique de la citoyennet locale, Paris, lHarmattan, 1999.
229

lintimidation. Ds lors, lintrt public ne se compose pas dans la dlibration mais dans le
rapport de forces.
Lautre consquence de cette localisation de la dlibration est que lespace de la
participation se trouve aujourdhui largement dconnect de lespace des problmes et de la
dcision. Aujourdhui les dcisions les plus importantes se prennent un niveau, lchelon
intercommunal, o la concertation se pratique de manire pour le moins ingale selon les
lieux. Les structures intercommunales ne sont pas, on le sait, lues au suffrage universel
direct. Dans ces conditions, les habitants sont invits participer un niveau o les dcisions
ne se prennent pas. Lessentiel se joue ailleurs, dans des instances de ngociation entre lus,
sur lesquelles ils nont quune information et une prise trs faibles. La dmocratie
mtropolitaine se pratique sur une base reprsentative
436
.
Plus fondamentalement encore, il est douteux que les transformations contemporaines
de laction publique allaient forcment dans le sens dune plus grande ouverture la
participation citoyenne. La multiplication des niveaux de dcision, de lagglomration
lEurope, la gnralisation de formes de coopration entre acteurs publics et acteurs privs, les
partenariats qui les associent dsormais soprent gnralement hors de toute intervention
citoyenne organise. La complexification et lopacification des processus de dcision qui en
rsultent semblent mme tre un obstacle lexercice dun contrle dmocratique externe.
Faut-il se rsoudre ds lors nenvisager la participation qu moindre chelle ?
Certains voquent les obstacles matriels innombrables qui sopposeraient toute tentative de
faire participer directement lensemble des citoyens sur une chelle plus vaste. Robert Dahl
souligne ainsi quil faudrait plus de 200 jours, raison de 8 heures de dlibration par jour
pour que chacun puisse sexprimer 10 minutes sur un sujet donn dans une ville de 10 000
habitants
437
. Largument technique est-t-il toujours forcment probant ? Il existe
aujourdhui des dispositifs, linstar des confrences de citoyens, qui se proposent de composer
des mini-publics susceptibles de dlibrer devant, sinon la place de collectivits plus
larges. Les nouvelles technologies dinformation et de communication permettent
aujourdhui, en thorie, un dsenclavement de la discussion jusqu laisser esprer certains

436
Bernard J OUVE dmocraties mtropolitaines. De la grande transformation la grande illusion , in
Bernard Jouve et Philippe Booth, Dmocraties mtropolitaines, Qubec, Presses de luniversit du Qubec,
2004, pp. 293-328.
437
Robert DAHL, On Democracy, New Haven, Yale University Press, 1998, p. 107.
230

lavnement dune dmocratie lectronique directe et sans entraves
438
. Des expriences de
dlibration lchelle multinationale ont mme t tentes linstar du sondage dlibratif
portant sur lavenir de lUnion europenne ralis en 2007 avec la participation de citoyens
venus des 27 pays de lUE
439
.
Le caractre plus ou moins concluant de ces diffrents prcdents doit-il conduire
toutes recherches de mthodes de participation et de dlibration populaires donnant la
possibilit ceux qui sy impliquent de poser des questions allant au-del de leur
environnement immdiat ? Confondre dmocratie participative et dmocratie de proximit,
comme il est dusage de le faire, revient limiter considrablement limpact de ces nouvelles
formes politiques, suggrer comme J oseph Schumpter que la comptence des citoyens
ordinaires ne peut sexercer que sur des questions locales, les seules qui seraient la porte de
leur intelligence
440
et entriner par la mme occasion le caractre inluctable de la
spcialisation des rles politiques dans nos socits.

438
Thierry VEDEL, lide de dmocratie lectronique, Origines, visions, questions , in Pascal Perrineau. Le
dsenchantement politique, La dAigues, Editions de lAube, 2003, pp. 243-266.
439
Sous lgide du think tank Notre Europe et avec le financement de lUnion europenne, cf.
http://www.notre europe.eu
440
J oseph SCHUMPETER, Capitalisme, Socialisme et Dmocratie, Paris, Payot, 1967, p. 354.
231


B : Le changement de la conception de la citoyennet pour une citoyennet
politique et administrative relle.
Si, dans une dmocratie dlibrative largie, les citoyens sont reconnus comme des
acteurs adultes, c'est qu'ils disposent d'un savoir citoyen . Yves Sintomer disait ils vivent
concrtement les consquences des dcisions publiques et disposent ce faisant d'un savoir
d'usage qui chappe aux experts
441
. Le savoir d'usage enrichit le savoir technique. Certains
jugements sont la porte de tous les citoyens normalement duqus. En raison de son
exprience quotidienne d'habitant, de professionnel, de consommateur, le citoyen dispose
d'une expertise qu'il peut mettre profit pour la collectivit dans le dbat public.
Cette plus-value des usagers ne s'impose pas forcment comme une vidence pour
des lus confronts la mdiocrit de certains temps participatifs. Si les citoyens peuvent tre
dus, la charge dceptive n'est pas ngligeable chez des lus pointant la faible implication
mais aussi l'gosme, le repli sur des intrts individuels, qui maneraient principalement des
citoyens dans les instances participatives. Mais, alors que le lien politique local est jusqu'
prsent de manire prdominante fond sur une relation de clientle entretenue par les lus,
est-ce bien srieux d'attendre d'emble un saut dans la vertu de la part des citoyens? Il revient
la qualit des procdures dlibratives dployes par les collectivits locales d'amener les
citoyens distinguer l'intrt gnral de leurs intrts particuliers et de soumettre ceux-ci
celui-l quand cela s'impose.
Selon Philippe Corcuff Plutt que de dplorer sans cesse les effets de
l'individualisme contemporain sur la dsaffection des formes traditionnelles d'organisation
(partis et syndicats), sans doute vaut mieux voir combien cet individualisme est aussi porteur
de formes renouveles d'engagement politique
442
. Nos contemporains veulent peser, chacun,
dans l'environnement et les dcisions qui les concernent, ils ne souhaitent pas ou plus s'en
remettre des organisations charges de vouloir pour eux et en leur nom. Mais pour que
l'individu contemporain consacre du temps aux affaires publiques, il faudrait que ces espaces
de discussion et de dlibration offerts par les institutions comptent rellement. Qu'il soit
aussi valorisant pour un individu de consacrer une soire discuter des affaires locales avec

441
Yves SINTOMER, Du savoir d'usage au mtier citoyen , J ourne d'tude franco-allemande du CIERA, Y
a-t-il un savoir citoyen mobilisable dans la dmocratie participative? , Paris, 27 fvrier 2006.
442
Philippe CORCUFF, La question dmocratique, entre prsupposs philosophiques et dfis individualistes ,
in Alain CAILLE (dir.), Quelle dmocratie voulons-nous? Pices pour un dbat, La Dcouverte, Paris, 2006.

232

ses semblables que de passer cette soire en amoureux, au cinma, en famille, devant la
tlvision, devant l'ordinateur...
Sans doute y a-t-il des attentes contradictoires chez nos concitoyens, entre dsirs de
dlgation un leader et volont de peser personnellement sur des institutions critiques. Les
institutions locales actuelles renforcent la premire tendance par le culte du chef et un lien
politique d'abord conu comme une relation de clientle. D'autres institutions pourraient
enclencher une dynamique vertueuse. Si l'on veut bien concevoir que l'individu n'est pas qu'un
consommateur de richesse m par l'appt du gain, mais aussi un tre dsireux d'exercer ses
capacits au mieux, de s'lever donc, et par la mme de contribuer l'lvation collective de
la socit, la mthode dlibrative offre une issue et ce faisant offre au peuple une dynamique
d'organisation et donc d'existence
443
.
C'est cette conception dlibrative de la dmocratie que la V me Rpublique
tourne le dos car elle a t construite autour de l'excutif, des experts et de la technocratie, au
plan national comme au plan local, relguant les citoyens en position de mineurs. C'est
pourquoi la mise en uvre des principes dlibratifs suppose la refondation des institutions,
notamment locales. Cet idal dlibratif pourrait ne concerner que la seule activit des
reprsentants, runis ensemble au sein des assembles locales. La dimension dlibrative n'est
pas intrinsquement lie celle de la participation populaire. La dlibration peut se
concevoir uniquement dans des cercles restreints comme ceux des assembles locales. Rien
n'est plus loign de cet idal que l'actuel fonctionnement des assembles locales. Sont en
cause l'autorit excessive d'un seul sur l'ensemble des pouvoirs dans les collectivits locales
comme la multiplication des collectivits locales induisant un fonctionnement en rseau
articul par les lus les plus cumulants, et au sein desquelles les dcisions se prennent sans
publicit mais au marchandage: je vote pour une piscine dans ta commune si tu votes pour
une mdiathque dans la mienne . A l'inverse de ce qui se passe sous la Ve Rpublique,
l'objectif est triple s'agissant de la dmocratie reprsentative locale: il faut d'abord des
reprsentants qui reprsentent vraiment, c'est--dire davantage l'image de la socit. Il faut
ensuite des institutions politiques lgitimes, dment identifies et au sein desquelles se
prennent les dcisions qui soient soumises des changes d'arguments dans le cadre d'un
modle parlementaire qui reste inventer au niveau local, enfin.
Cette dimension dlibrative gagne fusionner avec la dimension populaire,
insistant sur l'inclusion des citoyens ordinaires, en particulier au plan local. Des dispositifs et

443
Marc CREPON et Bernard STIEGLER, De la dmocratie participative, Fondements et limites, op. Cit.
233

des procdures favorisant l'appel une participation politique continue des citoyens, assis sur
les principes de publicit, d'argumentation et d'inclusion sont souhaitables. La dlibration
n'est pas forcment lie au niveau local. Et pourtant, c'est sur des sujets locaux que les
procdures participatives ont vocation s'appliquer en priorit car c'est ce niveau
notamment que le savoir d'usage des citoyens peut tre le plus efficace. Ds lors, l'opposition
traditionnelle entre, d'un ct, l'invitable dmocratie reprsentative et, de l'autre, le
souhaitable autogouvernement du peuple y apparat, plus que dans d'autres espaces politiques
proposs par les collectivits locales. Cette opposition ne devrait pas se fonder sur une
hypothtique dmocratie de proximit qui enferme le citoyen dans un rle d'usager et
enferme la participation dans le micro-local. Il s'agit plutt de faire du local, travers la
promotion d'une citoyennet active et dote d'effets, un tremplin pour poser les questions
d'ensemble.
Reconnatre les citoyens comme des adultes suppose galement de leur laisser
ouverte la possibilit d'imposer des dbats, des dcisions dans le cadre d'une dmocratie qui
n'est pas forcment consensuelle. Si la dmocratie dlibrative ne se confond pas avec la
dmocratie directe, elle n'exclut pas des dispositifs de dmocratie directe par lesquels des
citoyens peuvent obtenir des rfrendums locaux ou obtenir des reprsentants qu'ils mettent
l'ordre du jour de leur assemble une question relevant de leurs comptences. Or, en l'tat
actuel du droit et des pratiques, les citoyens franais, en matire d'initiative populaire, sont
rellement traits comme des mineurs irresponsables, le contraste avec la situation en Europe
ne manquant pas de frapper
444
.
On peut s'inspirer de certaines expriences franaises ou trangres mais aussi
d'outils proposs par certains sociologues du politique. Aujourd'hui, il n'est pas certain que ce
soit rellement pour largir le cercle des participants ou transformer les modes de fabrication
de la dcision publique que les reprsentants politiques appellent la participation. Il s'agit
bien plus pour eux de faire face ce qu'il est dsormais convenu d'appeler la crise de la
dmocratie reprsentative et, plus encore, la panne de l'action publique. C'est ce rapport la
population qu'il convient de transformer dans une autre Rpublique, non pas seulement du
point de vue politique, mais aussi, du point de vue administratif. J ustement sur le plan
administratif J ean Rivero soutenait il est de la dmocratie comme de tout absolu : la

444
Petyo TSEKOV, Direct Democracy, An Overview of history and practices, Balkan Assist, 2005.
234

certitude de ny pouvoir atteindre ne doit pas dcourager leffort de sen approcher
445
. Cet
auteur sest en effet trs tt aperu que, si la dmocratie prsidait la dsignation du pouvoir
politique, la mise en uvre de celui-ci par ladministration laissait ladministr en situation de
sujet. Cest pourquoi il conclura dans son prcis de droit administratif que L'inspiration
dmocratique exige non pas la soumission passive de l'administr une dcision qui,
labore dans le secret, s'impose lui par la seule contrainte, bien plutt, la recherche de
l'adhsion raisonne qui transforme le sujet en citoyen
446
. Cette conclusion tardive et
personnelle rsume donc l'essence de sa doctrine. La dmocratisation de l'action
administrative, tant par l'explication
447
que par la participation, consiste transfrer dans
le chef de l'administr les droits dont il dispose en tant que citoyen face au pouvoir politique.
La citoyennet manifeste l'appartenance de l'individu la communaut nationale et lui
confre, par le lien que cre ce statut, le droit de participer l'expression de la souverainet
nationale. Ds lors, il tait logique de concevoir l'administr comme un citoyen, les deux
notions tant aussi lies que l'taient alors la loi et le rglement. Le rglement tant considr
comme un simple acte d'excution de la loi, il tait ais d'en dduire que l'assujettissement de
l'administr tait la contrepartie de sa citoyennet sur le plan politique. La rupture de cette
liaison, qui trouve sa cause dans la complexit croissante des affaires confrant
l'Administration une marge de discrtionnarit toujours plus importante et dans la
conscration d'un pouvoir rglementaire autonome, contribue dissocier les situations de
citoyen et d'administr. J ean Rivero constatera en effet trs vite le dveloppement de la
comptence normative de l'Administration, relevant que si la tyrannie d'une majorit [tait]
en gnral accidentelle et passionne, la toute-puissance de l'Administration lgifrante, au
rebours, s'inscrit dans une continuit . Sitt le constat d'un lien bris entre le pouvoir
administratif et la loi opr, l'assujettissement de l'administr ne se justifiait plus par la seule
citoyennet politique. Rivero, suivi dix ans plus tard par Achille Mestre
448
, ne pouvait que
conclure la ncessit d'tendre l'administr face au pouvoir administratif les droits dont il
disposait face au pouvoir politique en dmocratie. Sous l'angle qu'il a toujours adopt, il
rappelait en 1986 qu'en pratique, pour la grande majorit des citoyens, le pouvoir, c'est

445
J . RIVERO, propos des mtamorphoses de ladministration daujourdhui : dmocratie et
administration in Mlanges J . Savatier, p. 821.
446
J . RIVERO, in D. 1947, Chroniques XXXIII, prcis, Mlanges J . Savatier, 1964, prcis ; Mlanges J . Dabin,
1963, prcis ; Droit social, n3, mars 1965, p. 166 et s.
447
Lauteur soutient que lexplication est une premire tape vers la dmocratisation de laction publique. Sans
remettre en cause la dfinition formelle de lacte administratif, lexplication notamment par la motivation, en
permet la comprhension par ladministr et en garantit, par l mme, une meilleure acceptabilit.
448
A. MESTRE, La dmocratie administrative , Mlanges P. Couzinet, 1975, p. 562.
235

avant tout l'Administration
449
. De quoi s'agit-il alors sinon de crer, par la participation de
l'administr l'action administrative, une citoyennet administrative ?
On peut rpondre par laffirmative et que le droit administratif doit reconnaitre
l'administr une citoyennet administrative . J ean Rivero a peru trs tt la tendance vers
laquelle devait voluer le droit administratif. Il inscrivait ses constats doctrinaux dans un
mouvement qui lui semblait inluctable en raison des mtamorphoses de l'Administration .
En tout cas sa vision a fait lobjet dune confirmation par le lgislateur par la loi du 12 avril
2000 qui consacre la citoyennet administrative et lui confre un rgime juridique
450
. En
cherchant amliorer les relations des citoyens avec l'Administration, en leur confrant un
statut protecteur dans le cadre des procdures administratives non contentieuses, la loi vient
consacrer ce droit l'explication.
La notion de citoyennet administrative , qui tend les droits du citoyen la
situation de l'administr, a fait l'objet d'tudes doctrinales
451
. Deux caractres la dfinissent.
D'une part, la citoyennet administrative permet de faire participer l'individu l'exercice du
pouvoir administratif. Elle permet d'associer celui-ci celui-l comme consquence de sa
qualit de citoyen. D'autre part, elle implique que l'Administration donne au citoyen les
moyens d'exercer sa citoyennet en accdant l'Administration et au droit, et par un droit de
regard sur son fonctionnement. Autrement dit, par sa finalit, la citoyennet administrative
trouve un fondement dans les propositions doctrinales de J ean Rivero, d'une action
administrative faisant place l'explication et la participation.
La participation qu'appelait de ses vux Jean Rivero se place aujourd'hui au cur de
la bonne gouvernance des institutions publiques
452
. Ce concept, labor par la Banque
Mondiale dans les annes 1990 pour valuer l'efficacit de l'action publique des tats et
conditionner l'octroi de financements, fut repris par le droit communautaire
453
, et produit
aujourd'hui toujours plus d'effets en droit franais
454
. Reposant sur la collaboration et la

449
J . RIVERO, Ibid. p. 826 et s.
450
Loi n 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les
administrations, J .O. du 13 avril 2000, p. 5646.
451
J . CHEVALLIER, La gouvernance, un nouveau paradigme tatique ? , RFAP, 2003, p. 203 et s.
452
Banque Mondiale, governance and development, Washington, November 1992; governance. The world
banks experience, Washington, 1994.
453
La constitution prend de plus en plus en compte des droits tirs de la gouvernance participative : article 7 de
la charte de lenvironnement ; droit de ptition citoyenne. Et plus largement en droit franais : renforcement des
partenariats publics-privs ; loi n 2002-276 du 27 fvrier 2002 relative la dmocratie de proximit,
organisation du dbat public
454
Sur la participation : L. DUBIN, R. NOGUELLOU, la participation des personnes prives dans les
institutions administratives globales , in 3
e
session du sminaire: droit administratif compar, europen et
236

recherche d'adhsion, la gouvernance implique la participation des personnes prives la
dtermination des dcisions publiques. Le concept permet de justifier l'volution de l'intrt
gnral, mais aussi le recours la concertation dans l'laboration des actes unilatraux. Au
bout du compte toutes ces thories se concluent par l'insuffisance de la seule contrainte et la
ncessit de garantir cette fameuse adhsion raisonne qui transforme le sujet en citoyen ,
do l'efficacit du droit et de l'action administrative.

global ; Lmergence dun droit administratif global, Sciences-Po, chaire Mutation de laction publique et du
droit public, 11 mai 2007, in http://chairemadp.sciences-po.fr.
237


PARAGRAPHE 2 : Le renouvellement institutionnel du cadre de prise de
dcisions locales.
A : Le dverrouillage institutionnel.
Le dfaut de sparation et d'quilibre des pouvoirs : au niveau national tout dabord la
dpendance de l'autorit judiciaire et la domination du lgislatif par l'excutif taient vitables
techniquement. Le texte de la loi constitutionnelle du 3 juin 1958
455
, pralable la rdaction
de la Constitution et au vote rfrendaire, annonce les principes d'indpendance et d'quilibre
des pouvoirs que la Constitution devait mettre en uvre mais des principes leur mise en
texte, le pas est important. L'numration des pouvoirs du premier ministre montre toute la
latitude donne au gouvernement pour agir et surtout pour intervenir dans le domaine
parlementaire. Bien sr, il faut comprendre le mot "pouvoir" dans certains cas comme
"possibilit de" mais si le gouvernement dcide d'utiliser les procdures de vote bloqu et
d'ordonnances il peut gouverner par dcret dans les domaines qui normalement relvent de la
seule comptence de la loi. Il reste bien peu de pouvoir au Parlement dont l'ordre du jour est
fix en toutes circonstances par le gouvernement. Le dsquilibre est d'autant moins
dmocratique qu'il privilgie un organe non lu par rapport un organe lu. Il est vrai que le
Parlement peut refuser ces procdures mais comment ne pas suivre un gouvernement issu de
sa majorit parlementaire. Autre entorse majeure aux principes dmocratiques : le peu de
respect de la souverainet populaire. Le gouvernement de la Rpublique Franaise, aux
termes de la Constitution de 1958, est cependant un gouvernement du peuple, qui se fait par le
peuple et pour le peuple (Art. 2 - Titre I). La souverainet nationale appartient au peuple qui
l'exerce par ses reprsentants et par la voie du rfrendum (Art. 3 - Titre I). Les citoyens
peuvent ainsi tre amens voter par rfrendum en dehors des lections en vertu des articles
11 et 89 de la Constitution. Le peuple dclar souverain est empch de rgner tant que ses

455
Art. unique. Par drogation aux dispositions de son Art. 90, la Constitution sera rvise par le Gouvernement
investi le 1er juin 1958 et ce dans les formes suivantes : Le Gouvernement de la Rpublique tablit un projet
de Loi constitutionnelle mettant en uvre les principes ci-aprs :1.Seul le suffrage universel est la source du
pouvoir. C'est du suffrage universel ou des instances lues par lui que drivent le pouvoir lgislatif et le
pouvoir excutif ; 2.Le pouvoir excutif et le pouvoir lgislatif doivent tre effectivement spars de faon
que le Gouvernement et le Parlement assument chacun pour sa part et sous sa responsabilit la plnitude de
leurs attributions ; 3. Le Gouvernement doit tre responsable devant le Parlement ; 4.L'autorit judiciaire doit
demeurer indpendante pour tre mme d'assurer le respect des liberts essentielles telles qu'elles sont
dfinies par le Prambule de la Constitution de 1946 et la Dclaration des Droits de l'homme laquelle il se
rfre. "La rvision doit tre dcide par une rsolution adopte la majorit absolue des membres
composant l'Assemble nationale."
238

reprsentants ne lui ont pas permis de reprendre sa couronne. Le peuple est donc un souverain
qui n'a de pouvoir que lorsqu'il est sollicit par d'autres que lui pour l'exercer. Il n'a t convi
se prononcer par rfrendum quune dizaine de fois depuis 1958 sur des questions qu'il
n'avait pas souleves lui-mme et auxquelles il ne pouvait rpondre que par oui ou non.
Autre entorse de taille, en admettant que techniquement la reprsentation seule soit
possible on voit la non reprsentativit des lus et des gouvernants en gnral. Si les citoyens
sont gaux en droits et ont un droit d'accs gal aux charges publiques, en pratique, il s'avre
plus problmatique de quitter un emploi salari dans le secteur priv qu'un emploi dans le
secteur public o l'on peut retrouver sa place la fin de son mandat. De la mme faon, il est
plus facile pour quelqu'un qui exerce une profession librale de se faire remplacer le temps de
son mandat et de reprendre sa place ensuite. La longueur des mandats renforce cette ingalit
d'accs aux charges publiques. Voici les pourcentages que donne R. de Sizif, des professions
occupes par nos reprsentants l'Assemble nationale : 52 % de fonctionnaires, 21 % de
professions librales, 6% de capitaines d'industrie qui ne peuvent se mettre eux-mmes la
porte, et une grosse poigne de rentiers
456
.
Plus qu'une crise de la reprsentation, il s'agit d'une crise de manque de reprsentation.
Pour faire simple disons que la crise de la monarchie absolue n'avait pas pour socle une
reproche d'insuffisance de monarchie ou d'insuffisance d'absolutisme. Au contraire, ce que
l'on reproche volontiers aujourd'hui la dmocratie reprsentative est d'tre insuffisamment
dmocratique et insuffisamment reprsentative
457
. Le manque de reprsentativit
socioculturelle des lus ou des membres du gouvernement n'est pas en soi incompatible avec
la reprsentation de la volont populaire. Quelle que soit sa formation ou son origine sociale
tout mandataire est rput agir conformment la volont de ses mandants. Les hommes au
pouvoir sont lus en tant que reprsentants du peuple, ils ne sont pas choisis en tant qu'lite
plus apte que le peuple gouverner. La distance sociale entre gouvernants et gouverns rend
plus difficile la ncessaire ressemblance entre les uns et les autres. Mais le transfert de volont
sur lequel est base la reprsentation est-il seulement possible ? L'ide de reprsentation
implique que la volont de l'un puisse tre transmise la volont de l'autre. Or il s'agit l
d'un transfert psychologiquement et historiquement impossible
458
. L encore lexcuse
technique semble incontournable car comment instaurer un systme de mandat impratif sans

456
R. DE SIZIF, La Stochocratie, Les Belles Lettres, 1998.
457
G. VEDEL, La dmocratie continue, (prface), Paris, Bruylant, 1995.
458
Raymond POLIN, La Rpublique - Entre dmocratie sociale et dmocratie aristocratique, Paris, P.U.F., 1997,
p. 138.
239

rigidit excessive, qui tienne compte de lavenir tant national quinternational ? Le mandat
des lus est idalement impratif et pratiquement reprsentatif mais [...] une chose est
d'admettre "sagement" que dlibrants et dcideurs ne sont pas imprativement mandats,
une autre qu'ils chappent au contrle des mandants dont ils ignorent superbement les
aspirations
459
.
Enfin, l'institution des partis politiques, cre en raison du grand nombre de citoyens et
ncessairement intermdiaire entre lus et lecteurs. Les partis dfinissent le mandat auquel
seront attachs les lus et permettent ces derniers de rester en contact avec leurs lecteurs.
Chaque parti est sens reprsenter une fraction de la population dont il met en forme les
aspirations, les ides, en leur donnant une cohrence thorique. Les partis choisissent les
candidats et mme s'ils n'ont pas le monopole dans ce domaine, trs rares sont les candidats
qui peuvent se prsenter sans l'appui d'un parti. Aux termes de l'article 4 de la Constitution de
1958 : Les partis et groupements politiques concourent l'expression du suffrage. Ils se
forment et exercent leur activit librement. Ils doivent respecter les principes de la
souverainet nationale et de la dmocratie . Cette libert laisse aux partis leur permet un
fonctionnement gnralement peu dmocratique et une architecture pyramidale. Ce moule
hommes politiques est peu propice la formation de dmocrates. Pour Maurice Duverger,
malgr leurs dfauts, les partis politiques permettent de dvelopper la conscience politique
des citoyens et d'expliciter plus clairement les choix politiques
460
. Un rle d'ducateurs en
somme. Les partis ont un norme pouvoir d'influence sur les lecteurs comme sur les lus
sans pour autant tre reprsentatifs de l'ensemble de la population. L'homognisation de la
formation et de l'origine sociale des hommes politiques se double d'une homognisation de la
pense propre aux partis politiques. Le parti est toujours une institution ferme qui organise
sa vision du monde sur le mode amis/ennemis. [...] la diffrence devient fraction, le courant,
la tendance se rduit la banale expression des intrts sectaires et particuliers. Pour
l'exprimer en raccourci, le parti ne tolre pas la partie
461
. La bipolarisation induite par le
mode de scrutin accrot l'appauvrissement de la pense politique. On fabrique artificiellement
deux courants de pense aux ides d'autant plus floues, larges et englobantes qu'il faut sduire
le plus grand nombre de citoyens. Les mots se vident de leur sens ou deviennent ce point
polysmique que libert, galit, fraternit et dmocratie s'appliquent des concepts opposs.

459
E. PISIER, Les Modernes , in Dmocratie, sous la dir. de R. Darnton et O. Duhamel. Paris, Editions du
Rocher, Paris, 1998
460
M. DUVERGER, Institutions politiques et Droit Constitutionnel 1/ les grands systmes politiques, P.U.F.
Paris, 1975.
461
DONEGANI, J .M. SADOUN, La dmocratie imparfaite. Paris, Gallimard 1994.
240

La rduction structurelle du nombre de partis renforce mcaniquement les quelques partis
restant sans accrotre leur reprsentativit. Plus un parti devient puissant, plus il s'organise,
plus il se centralise, plus il devient encombrant, dangereux, voire nfaste
462
. J . J . Rousseau
son poque, dans Du Contrat Social ou Principes du Droit Politique de 1762 mettait dj en
garde contre les brigues , les socits partielles , les associations en ce qu'elles
s'identifient chacune la volont gnrale et dvoient le sens du bien commun : mais quand
il se fait des brigues, des associations partielles aux dpens de la grande, la volont de
chacune de ces associations devient gnrale par rapport ses membres, et particulire par
rapport l'Etat; [...]. Il importe donc pour avoir bien l'nonc de la volont gnrale qu'il n'y
ait pas de socit partielle dans l'Etat et que chaque citoyen n'opine que d'aprs lui
463
. Pour
J . J . Rousseau, s'il n'tait pas possible de supprimer ces socits partielles au moins fallait-
il les multiplier afin que la volont gnrale ne se transformt pas en une seule ou quelques
volonts particulires. Les partis, s'ils sont indispensables au fonctionnement de la
reprsentation politique
464
, sont potentiellement dangereux lorsqu'ils deviennent puissants.
Le risque tant qu'ils crent l'opinion, la volont gnrale, au lieu de la reprsenter. Alors quel
contre-pouvoir ce pouvoir qui, comme tout pouvoir sans contre-pouvoir efficient n'est qu'un
abus de pouvoir venir ? Le manque de reprsentativit d'un parti suffit-il lui faire perdre
son influence ? Formellement oui, le manque de reprsentativit se traduisant par une perte
d'adhrents et donc une perte de puissance financire. Il se trouve qu'en pratique, le
financement des partis politiques ne tient pas aux seuls adhrents et que leur puissance n'est
pas proportionnelle leur reprsentativit.

462
Raymond POLIN, La Rpublique entre dmocratie sociale et dmocratie aristocratique, op. cit., p.138.
463
J -J . ROUSSEAU, Du Contrat Social ou Principes du Droit Politique, Chapitre III, 1762.
464
M. DUVERGER, Sociologie de la politique , Revue Franaise de sciences politiques, volume 25, n 4,
1975, p.91.
241


B : La transformation des espaces publics civils en un espace public politique.
Certaines approches dmontrent comment l'action publique se dveloppe sur un
territoire donn, travers les rseaux et partir du concept de gouvernance. Toutefois, ces
notions restent limites et oublient notamment le rapport entre le politique et le citoyen.
Celles-ci ne font pas rfrence, en rgle gnrale, la relation entre le politique et la
population. L'existence d'un ordre social structur et cohrent rduit le champ des possibilits
des rformes administratives, donnant aux rationalits en prsence un poids diffrent. On ne
peut en aucun cas ignorer les conditions sociales et culturelles qui prsident la dcision. Les
pesanteurs que constituent les appartenances des catgories sociales sont des freins aux
rformes. Le ramnagement incessant des politiques publiques atteste de la volont des
acteurs politiques et aussi de l'administration de rpondre aux attentes sociales. Cependant, la
rhtorique du changement ne doit pas tre exagre: on ne peut pas innover pour innover. Le
projet rformateur, toujours ambitieux au dpart, se heurte la mobilisation ractive d'autres
forces qui s'emploient maintenir le statu quo. C'est pourquoi toute politique publique passe
par des marchandages et des compromis dans lesquels s'englue l'ardeur rformatrice. Au bout
du compte, l'essentiel est de montrer qu'il y a eu rforme, tentative. Le dbat public
s'interprte ds lors comme la recherche d'un consensus avec les intrts en prsence. Les
enjeux de pouvoir ont obscurci le processus. La rationalisation pratique qui domine la vie
des affaires suppose un univers prvisible, calculable et donc contrlable; elle suppose une
systmatisation de la connaissance scientifique et du droit par une meilleure maitrise
conceptuelle et s'accompagne d'une conduite de vie mthodique oriente par les valeurs
unificatrices d'une thique. Chaque sphre de valeurs s'autonomise de telle faon qu'elle se
dveloppe selon sa propre logique et ses propres lois de fonctionnement; ce faisant elle
produit un systme de valeurs et de normes qui lui sont spcifiques et qui risquent d'entrer en
conflit avec d'autres sphres de valeurs qui se sont rationalises selon une autre logique.
L'autonomie interne des sphres particulires entraine ainsi un degr de tension rciproque
demeur inconnu tant que le rapport au monde tait naturel et sans contrainte. Le conflit qui
nait alors est objectif car il dpend de diffrence dans la structure logique des formes de
l'action sociale
465
.
On dit qu'il faut articuler d'avantage toutes les forces locales (le priv, le public,

465
Henry MENDRAS et J ean ETIENNE, Les grands thmes de la sociologie par les grands sociologues,
Armand Colin, Paris, 1999, p.158
242

l'conomie, le religieux) dans un systme ouvert et non autoritaire, et ce, galement pour
dpasser le systme notabilire. Le foss entre le champ social (rduit en artisanat technico-
fonctionnel) et celui du politique est inquitant : un premier problme que soulve A. M.
Fixot
466
, c'est le pouvoir qu'exerce le maire serial leader et superstar sur une sous-
citoyennet : en thorie et en pratique, d'un point de vue lgislatif et rglementaire,
l'information des sphres politiques et socio-conomiques est surtout diffuse par les autorits
et les associations, par voie de concertation et de codcision, avis, saisine ou auto-saisine. Ces
modalits institutionnelles devraient s'adapter la dmocratie reprsentative et participative,
pour intgrer le citoyen la vie publique, selon qu'il est considr comme un habitant, un
lecteur, un contribuable, un usager des services publics, un administr...
467

Les oppositions entre les divers acteurs intervenants sur le territoire urbain, entre les
lus et les responsables administratifs d'un ct, et les reprsentants d'association de l'autre,
entre service de l'Etat, intervenants conomiques, communes, collectivits locales
intermdiaires, etc., sont un obstacle au dveloppement de la citoyennet participative. Si
l'homme politique doit accepter la confrontation publique, d'vidence, l'laboration des
projets en vase clos
468
fait que le principe de dcision ultime reste irrationnel
469
. Les
experts, et les fonctionnaires politiques ont en permanence des objectifs et des besoins
budgtaires et maintiennent fermement un cap dcisionnel: or, ds que les problmes de la
vie en socit sont l'objet d'une rgulation autoritaire, on entre dans la spirale de la
dresponsabilisation avec sa suite naturelle, l'assistanat sociale. [] Les rgles technico-
administratives doivent faire place au jeu de cette logique d'appartenance civique. Or, ce
sentiment d'appartenance la collectivit est lie l'attitude que les responsables des
instances politiques qui la symbolisent tmoignent son gard
470
. Il ne peut y avoir
gouvernance s'il n'y a pas de dbat public il faut donc un espace public qui permette aux
citoyens de consulter les dossiers.
L'Etat devient un Etat ngociateur: la gouvernance traduit des systmes de ngociation
et non pas des systmes de force (par la recherche de la rgle, sans imposer la loi), dont le
rsultat n'est pas prdfini et sera le fruit d'un contrat. La gouvernance va de pair avec la

466
Anne-Marie FIXOT : l'exhortation dmocratique de la politique de la ville : ville bonne vivre, ville
invivable, revue de Mauss, numro 14, second semestre 1999, p. 244.
467
Politique de participation et participation au politique : les habitants dans la dcision locale , territoire, les
dossiers 2001, sept.-oct.1999, p.8.
468
Anne Marie FIXOT, ibid., p. 248.
469
H. MENDRAS et J . ETIENNE, op. cit., p.163.
470
Anne-Marie FIXOT, Ibid. pp.248-252.
243

contractualisation: la gouvernance, c'est le gouvernement par contrat entre les diffrents
acteurs publics et privs sans toutefois distinguer public et priv ce qui laisserait entendre qu'il
y aurait que des gouvernants sans gouvernement surplombant (ex: la notion de projet urbain,
ses principes de consultation et de contractualisation, non pas synallagmatique, avec une
contractualisation de laquelle il est permis de sortir sans pnalisation mais en s'excluant du
jeu). Le PACS est ainsi une forme de gouvernance; on vite une institutionnalisation juridique
mais cela constitue une institutionnalisation sociologique. La gouvernance ne se juridicise
pas: c'est le vouloir rester ensemble . Toutefois, si le groupe se dsunit, la manne de
l'Etat disparat. Les incitations tatiques sont fortes... mais il n'y a ni maire d'agglomration,
de communaut de communes, seulement de prsidents. Les formes de gouvernance ne sont-
elles pas en train de prendre les formes que les formes politiques prendraient? (ex: l'Etat en
France n'est pas capable de rformer les communes, de changer la carte; tout ce fait dans un
processus ngoci).
On se tourne vers une vision habermassienne d'une socit communicationnelle,
fonde sur la dmocratie, la discussion publique. Le contrat social nait du dbat public. La
gouvernance est un concept se voulant tre un paradigme, en rupture avec celui de
centre/priphrie marxiste. Y'a t'il avnement d'un nouveau mode de gouvernement ou
s'agit il d'une nouvelle conomie des pouvoirs agissant sur les dcisions? Une premire
critique peut tre mise propos de l'optique consensuelle comme axiome de base de la
gouvernance. Les gens souhaitent vivre ensemble, les fractures sociales ne sont pas des
fractures dcisives, les contradictions sociales seraient pour l'heure toujours contournable, et
nous ne sommes plus dans une socit de classe certes, mais les diffrences demeurent sous
forme de fragmentation irrmdiable. Cependant tous les membres de la socit sont
potentiellement acteurs rels, des acteurs qui, d'une faon ou d'une autre jouent dans la
balance.
L'analyse librale vhicule par l'idologie de la gouvernance voit en blocs la socit
comme une socit d'entrepreneurs capables d'adopter un point de vue collectif et de dpasser
leur point de vue strictement. Les analyses marxisantes ne sont toutefois pas vacuer. Sans
faire du marxisme, il est possible de laisser les clivages sociaux et les hirarchies prendre
parts aux ralits sociales (ne pas tomber dans ce que l'on dnonce). Une deuxime critique
concerne ce qui est propre l'individualisme amricain, inscrit culturellement et prgnant
dans toute l'organisation amricaine, aboutit la dfense des liberts individuelles et
religieuses. La dfense du secteur priv est l'axiome de base du concept de gouvernance aux
244

tats Unies: le rapport entre priv et public fait du secteur public l'espace devant garantir les
liberts prives. Cet individualisme se comprend historiquement aux tats Unies, mais pas en
France dans un tat rpublicain qui, plus est une chelle locale... Le systme politique
amricain relve du principe de subsidiarit (l'tat intervient en dernier recours en se
substituant aux chelons premiers dans l'incapacit d'agir), ce qui n'entre que difficilement
dans la vision occidentale.
Or, en France, comme dans la pense dHabermas, la communication publique doit
tre inclusive et slective en mme temps; elle doit tre conduite de telle sorte que des sujets
pertinents mergent, des contributions intressantes et des informations fiables apparaissent,
de bons arguments ou des compromis quitables en rsultent. La libert de communication
des citoyens, est suppose conduire l'usage public de la raison. Des acteurs collectifs de la
socit civiles qui sont suffisamment autonome et une sphre publiques qui est suffisamment
sensible et inclusive peuvent tous deux percevoir des problmes pertinents l'chelle de toute
la socit, les transcrire en termes de questions publiques et donc engendrer, travers divers
rseaux, l' influence de l'opinion publique. Mais une telle influence n'est transforme
en pouvoir que par l'interaction de cette communication publique informelle et diffuse
avec les processus formellement organiss de formation de l'opinion et de la volont, d'abord
incarns dans le complexe parlementaire et judiciaire. Le pouvoir communicationnel est
produit selon les procdures dmocratiques dans des dcors dlibratifs, puis il est
transform, via des programmes lgislatifs et des dcisions de cours, et un pouvoir
administratif , disponible fin d'implmentation. Cela est bien videment, l'image officielle
dont s'carte grandement le rel circuit du pouvoir
471

Le dbat, c'est l'exprience de la discussion publique, pralable la rationalit
juridique dans laquelle s'inscrivent les formes dlibratives. Seul l'intrt gnral prime,
discutable par tous les citoyens, du moins ceux placs en position de discussion. Comme
Castoriadis le souligne, le problme des diffrences de conditions socio-conomiques, propres
la structure productive de la socit, entrane invitablement des iniquits. Il y a
l'exclusion et mme en dehors de l'exclusion, il y a la situation relle des gens qui fait qu'ils
n'ont effectivement pas d'intrt pour cela; mais mme, s'ils en avaient, ils n'ont pas vraiment
le temps de s'en occuper activement. Il y a le fait que toute la structure de la socit empche

471
J . HABERMAS, Morale et communication, op. cit. p, 46.

245

les gens de participer, et a va de la structure du travail jusqu' ce qu'on appel le droit
472
.
Les principes dmocratiques, n'empchent pas qu'il faille dcider de ce qui est dcidable
par la collectivit et de ce qui n'est pas dcidable
473
. Enfin tout s'organise autour de
l'espace des non consacrs . L'opinion publique devrait pouvoir construire un rseau
d'influence, pour porter les problmes de la sphre civile la sphre politique. Mais, au-del
des principes dmocratiques, Weber observe deux types de domination, exercs dans toutes
relations de pouvoirs: par constellation d'intrts et par autorit
474
. En fait, l'isolement
de chaque niveau de dbat entraine la monte de pouvoirs parallles, observables, entres
autres, sur le territoire urbain: finalement, ceux qui dcident ne connaissent gnralement
pas les problmes qu'ils ont trancher, tandis que ceux qui les connaissent n'ont pas le
pouvoir de dcider
475
. La loi du 24 fvrier 2002 relative la dmocratie de proximit
476
est
la premire traduction lgislative d'une nouvelle tape de la dcentralisation annonce par le
Premier ministre Lionel J ospin le 27 Octobre 2001 Lille. Ce texte s'inspire des conclusions
de la Commission en concertation avec les principales associations dlus locaux, tout en
tenant compte du dbat parlementaire sur la dcentralisation qui a suivi la dclaration du
gouvernement, le 17 janvier 2001. La rforme vise quatre objectifs essentiels:
-Associer plus largement les citoyens aux dcisions locales,
-Renforcer les droits des lus locaux, notamment ceux de l'opposition,
-Faciliter l'accs aux mandats locaux et l'exercice des fonctions lectives,
-Assurer la participation du public l'laboration des grands projets
Ainsi, ce texte favorise une plus grande participation des citoyens la vie de leurs
quartiers et de leurs communes, notamment au travers des conseils de quartiers. Leur cration
est facultative dans les communes de 20 000 80 000 habitants mais obligatoire pour les
communes de plus de 80 000 habitants. Dans les quartiers des communes de 100 000
habitants et plus, des annexes de la mairie devront tre cres. La dmocratie est un rgime
o il y a des droits, o il y a un habeas corpus, o il y a la dmocratie directe, et o la
transformation des conditions sociales et conomiques permet la participation des citoyens.
Par exemple, qu'est ce que a veut dire la libert ou la possibilit pour les citoyens de

472
C. CASTORIADIS, la dmocratie, villes bonnes vivre, villes invivables , revue du MAUSS n14, 2
nd

semestre 1999, p. 212.
473
C. CASTORIADIS, Ibid., p. 210.
474
H. MENDRAS ; J . ETIENNE, op.cit. p. 179.
475
H. MENDRAS ; J . ETIENNE; ibid., pp.179-181.
476
Loi n2002-276 relative la dmocratie de proximit publie au J O du 28 fvrier 2002.
246

participer, le fait de s'lever contre l'anonymat d'une dmocratie des masses, s 'il n'y a pas
dans la socit dont nous parlons quelques chose quelque chose qui passe l'as dans les
discussions contemporaines, y compris chez Lefort d'ailleurs qui est l'ducation du citoyen
[] ? Personne ne nait citoyen. [] Mais on l'apprend en regardant d'abord la cit dans
laquelle on se trouve
477
. Cest pourquoi aprs avoir transform lespace ou les espaces
civiles en un espace politique, il est indispensable de transformer les citoyens en des citoyens
politiques et administratifs.

477
C. CASTORIADIS, villes bonnes vivre, villes invivables , op.cit., pp. 197- 198.
247


SECTION 2 : Les rformes pour un autre fonctionnement des institutions
locales.
Pour dmocratiser la dmocratie locale, il faut d'abord que le pouvoir s'exerce au sein
des collectivits locales lues et ne se fragmente pas en de multiples lieux et rseaux non
identifis. Certains peuvent se rjouir que des dynamiques territoriales gomtrie variable
s'enclenchent en fonction de projets, associant partenaires extrieurs, acteurs publics, toujours
plus nombreux et au statut htrogne, entreprises prives et groupes d'intrts multiples. Si le
pouvoir local tend devenir pluriel, concurrentiel, dilu et peu identifi, au risque
d'hypothquer tout exercice de la citoyennet locale, il le doit en partie la faiblesse des
institutions politiques locales. Identifier les pouvoirs locaux est la condition d'une
dcentralisation russie: les collectivits locales doivent pouvoir tre des contre-pouvoirs un
Etat qui reste puissant, bureaucratique et tentaculaire, et, en mme temps, le recours
l'instance suprieure, ltat garant de l'intrt gnral, doit tre toujours possible. Ce sont des
collectivits locales identifies et un Etat garant de l'intrt gnral qui rendent possible
l'exercice de la dmocratie locale.
La question de la multiplication des structures locales ne pourra pas tre rsolue
indfiniment en rajoutant toujours de nouvelles. C'est bien la simplification des niveaux
d'administration qu'il faut s'atteler. Le pouvoir local identifi doit tre organis selon un
modle conforme la tradition parlementaire avec des droits pour l'assemble et les
oppositions politiques. Il s'agit notamment pour cela d'inscrire dans une nouvelle Constitution
les principes de sparation des pouvoirs et de responsabilit politique: Les collectivits
territoriales s'administrent par des conseils lus et dans des conditions prvues par la loi qui
garantit la sparation des fonctions excutive et dlibrante. L'excutif de chaque collectivit
territoriale est responsable devant son assembles
478
.
Les reprsentants, lus au suffrage universel, doivent tre davantage reprsentatifs
de la population et plus frquemment renouvels. Il n'est pas interdit de rflchir aux modes
de scrutin et de nouveaux modes de dsignation des reprsentants, faisant une part au tirage
au sort et confrant un poids au vote blanc. C'est surtout le statut de l'lu qui constitue l'outil
principal pour favoriser la rotation des reprsentants. L'actuel statut doit tre revisit, pour
tre consolid et pour l'envisager comme un vritable contrat de mandat , dfinissant les

478
Bastien FRANCOIS et Arnaud MONTEBOURG, La Constitution de la VIme Rpublique. Rconcilier les
Franais avec la dmocratie, Odile J acob, Paris, 2005.
248

relations entre lus et population.
PARAGRAPHE 1 : Dans la reprsentation.
Les collectivits territoriales nont pas toutes le mme statut : depuis la rvision
constitutionnelle de 2003, larticle 72 de la constitution prvoit que les collectivits
territoriales de la Rpublique sont les communes, les dpartements, les rgions, les
collectivits statut particulier et les collectivits doutre-mer rgies par larticle 74 de la
mme constitution. En dehors des rgions, la catgorie des collectivits statut particulier a
donc t ajoute, et leur existence constitutionnalise dans le mme temps. Cette rvision a
permis la reconnaissance de la diversit des collectivits territoriales, leur a autoris
lexprimentation de comptences nouvelles et a consacr le principe de leur autonomie
financire. Toutefois, des difficults ont t mises en avant, linstar du comit Vedel qui a
voqu une situation proccupante caractrise par la confusion des attributions et a attir
lattention des pouvoirs publics sur les excs de toutes natures engendrs si ce nest par le
nombre des communes franaises, du moins par la multiplication des chelons territoriaux
dadministration du pays
479
.
Ds lors, nous pourrions envisager une refonte de lorganisation actuelle des
collectivits territoriales pour permettre une mise en place dun pouvoir local clair et identifi
dans un Etat recentr dans ses pouvoirs rgaliens.
La parlementarisation des assembles territoriales, logique si lon admet que les
collectivits territoriales sont des cadres de la dmocratie politique, tend confirmer
lmergence dune conception politique et plus seulement administrative des collectivits
locales. Les intrts de la collectivit ne sont plus seulement lobjet dune gestion
administrative, ils sont de surcrot lobjet dune gestion politique
480
remarquait Sylvie
Castanier. Son enjeu majeur est alors dinstaurer avant tout une vritable
responsabilisation politique : celle de lexcutif face lassemble et celle, plus large, des
lus face leurs lecteurs. La dynamique de rapprochement des rgles de fonctionnement

479
Le Comit consultatif pour la rvision de la Constitution, dit commission ou Comit Vedel, tait un comit
de rflexion institu le 2 dcembre 1992 sous la prsidence du juriste franais Georges Vedel et charg de
proposer des rformes institutionnelles pour la Cinquime Rpublique. Il a rendu le 15 fvrier 1993 son rapport
au prsident de la Rpublique, Mitterrand. Il a propos dinstaurer un rfrendum dinitiative minoritaire qui
aurait pu tre dclench par 1/5me des parlementaires et 1/10me des citoyens inscrits sur les listes lectorales.
480
Sylvie CASTANIER, La parlementarisation des assembles locales : Linstitutionnalisation territoriale du
pluralisme politique, PUF de Pau et des Pays de lAdour, 2002, p. 26.
249

des diffrentes assembles politiques doit se traduire alors par lextension aux collectivits
territoriales de rgles et/ou mcanismes constitutionnels initialement prvus pour les seules
assembles parlementaires, selon un processus de constitutionnalisation exogne
481
.
Celui-ci rsulte de lapplication aux collectivits locales de rgles constitutionnelles non
prvues pour les collectivits locales, mais que le lgislateur souhaite leur appliquer. Cette
constitutionnalisation nest par ailleurs accepte par le juge constitutionnel que dans la
mesure o elle nentre pas en contradiction avec la constitutionnalisation endogne
482
.
Concentre principalement sur le fonctionnement des organes locaux, la
constitutionnalisation exogne tend appliquer aux collectivits territoriales les rgles
fondamentales de la dmocratie. Participant du mouvement plus large duniformisation du
champ politique, ce processus doit apparatre parfaitement dans la dynamique de
parlementarisation des assembles locales, tant pour leurs rgles de fonctionnement que
pour celles rgissant les rapports entre organes locaux, confirmant lintgration des
collectivits territoriales dans le fonctionnement de la dmocratie globale.




481
Celui-ci soppose la constitutionnalisation endogne , qui correspond ce que nous qualifions plus
simplement dinscription constitutionnelle ; il sagit donc de linscription constitutionnelle de dispositions
relatives aux collectivits territoriales. Sur cette distinction, v. J -M. PONTIER, Lemprunt des techniques du
droit constitutionnel par le droit des collectivits territoriales , in AUBY J .-B., FAURE B. (Sous la direction),
Le droit des collectivits locales. Les mutations actuelles, Paris, Dalloz, Actes , 2001, p. 84.
482
Ibid
250


A : Un pouvoir local identifi avec un Etat recentr dans ses missions rgaliennes.
Des institutions dmocratiques, identifiables, fondes sur l'lection sont raffirmer
dans un monde local en rseau. Les collectivits locales sont d'abord troitement lies entre
elles, mais le sont aussi avec des tablissements publics, des entreprises, des associations par
une srie de contrats temporaires pour la ralisation de politiques publiques. La question du
qui fait quoi a de moins en moins de rponses satisfaisantes. De cette complexit est
suppose natre une rgulation spontane: c'est ce qu'on appelle la gouvernance. Elle tient la
masse des citoyens aux marges et si elle intgre certaines associations, notamment juridiques,
il sagit de certains de leurs membres. Peut-tre peut-on parler de participation , mais en la
qualifiant tout de suite d'litiste.
Contre ces visions, il convient de raffirmer que la dcentralisation consiste centrer
le pouvoir sur des collectivits locales lues, lgitimes parce que connues et investies par les
citoyens, avec des actions lisibles et susceptibles d'tre publiquement values.
La non-lection actuelle des structures intercommunales qui lvent directement
l'impt et grent des comptences importantes est une grave anomalie. Lors des lections
municipales de 2001, les activits des intercommunalits taient peu prsentes, quelques
exceptions prs, dans les programmes des candidats. En tout tat de cause leur lection doit
tre urgemment envisage en mme temps que celle des communes, par exemple par un vote
prfrentiel pour les conseillers communautaires, le jour de l'lection municipale. Inutile
d'tablir des seuils: les habitants, communes et structures intercommunales en milieu rural ont
tre concerns par ces mesures de dmocratisation. Seul le mandat unique pour les dputs,
en mettant fin cette concurrence mortifre entre collectivits locales au Parlement, permettra
d'oprer un choix entre les diffrents niveaux au lieu d'en ajouter toujours sans en enlever.
Est-il normal que, lorsqu'en 2003 on confre de nouveaux pouvoirs aux collectivits locales
(droit d'tre chef de file, droit l'exprimentation, pouvoir rglementaire...), on les octroie de
manire uniforme tous les chelons? Le principe, dsormais grav dans la Constitution, de
non-tutelle d'une collectivit locale sur les autres est-il bien srieux au regard des objectifs de
cohrence des politiques publiques? Le systme actuel n'est gure tenable, personne ne le
dfend rellement, mais personne au sein du milieu politique professionnel ne se risque le
modifier activement. Pourtant, des propositions nombreuses, qui ont pour elles la force de
l'vidence, sont mises en faveur d'un effacement progressif du dpartement et d'une
251

affirmation de la rgion.
Le dcoupage des dpartements a t en partie fond sur la volont de permettre
chaque habitant de faire l'aller-retour entre son domicile et la prfecture en une journe de
cheval.
C'est aujourd'hui la rgion qui correspond cette proccupation pratique. Les villes et
les mtropoles sont directement affectes par les comptences exerces par le dpartement
aussi importantes par exemples le social ou les routes, sans droit de regard sur ces questions
fondamentales pour leur dveloppement. Le dpartement exerce les comptences de
solidarit, au risque que les droits et les prestations soient bien diffrents d'un dpartement
l'autre. Ces comptences de solidarit ne relvent-elles pas de ltat? Ltat n'a-t-il pas une
vocation affirmer en matire de solidarit au lieu de sous-traiter la question aux
dpartements sans les moyens correspondants? Les comptences des dpartements pourraient
tre transfres d'une part aux agglomrations et aux pays, d'autre part aux rgions, sans
s'interdire, conformment aux principes de subsidiarit, un droit d'ingrence de ltat pour
contraindre ou suppler la collectivit dfaillante, notamment en matire de solidarit
483
.
Il faut certes tenir compte de l'histoire et de l'anciennet de l'institution
dpartementale. Tant que les pays ne sont pas plus visibles, le dpartement est difficilement
effaable en milieu rural. En revanche, dans les zones urbaines denses, il contribue
complexifier le systme institutionnel et hypothquer la matrise de leur dveloppement par
les agglomrations urbaines
484
. D'ores et dj, l'effacement du dpartement dans les zones
urbaines peut tre engag par la loi, avec un transfert des comptences vers les chelons
rgional et intercommunal.
La disparition des conseillers gnraux, aujourd'hui en charge de l'intrt de leur
canton bien plus que de celui du dpartement, donnera aux conseillers rgionaux une visibilit
qu'ils n'ont pas aujourd'hui. Les conseillers gnraux sont toujours rlus ou presque, le mode
de scrutin, uninominal dans le cadre du canton, les incitant des pratiques clientlistes
renforces par leur histoire. Les conseillers rgionaux, lus au scrutin de liste, paraissent bien
davantage porteurs de l'intrt de la collectivit rgionale. Ils sont invisibles ou presque
aujourd'hui, noys qu'ils sont dans le peuple des lus locaux.
Le constat de la petitesse des rgions l'gard de leurs homologues europennes, du

483
Franois ASCHER, La socit volue, la politique aussi, Odile J acob, Paris, 2007.
484
Institut de la dcentralisation, Propositions pour une nouvelle dcentralisation, 2007.
252

caractre inachev et partiel des transferts de comptences leur niveau est devenu rcurrent.
Il est probablement clair dans les esprits que la rgion a vocation tre une collectivit locale
particulire en raison de sa situation intermdiaire entre l'Union europennes et ltat d'une
part, et les collectivits infrargionales d'autre part. Tout justifie que, comme dans la plupart
des dmocraties europennes, elle soit dote d'un statut d'autorit organisatrice dans un certain
nombre de domaines d'une part et qu'elle dispose d'autre part d'un pouvoir normatif autonome
pour l'exercice de ses comptences
485
. Ce saut qualificatif dans la dcentralisation pralable
des rgions: davantage de pluralisme dans le mode de scrutin, sparation des pouvoirs
excutif et dlibratif, responsabilit politique du prsident devant l'assemble rgionale,
statut de l'opposition, outils performants pour la participation des citoyens, valuation externe
et publique des politiques rgionales, interdiction de tout cumul de mandats et fonctions pour
les membres des excutifs rgionaux.
Si la rgionalisation est une vidence, elle ne sera pas une ralit tant que, par la
force du nombre et du cumul des mandats, les dfenseurs du dpartement et du statu quo
seront les plus nombreux au Snat, l'assemble nationale, mais aussi dans les associations
corporatistes d'lus locaux. Le contexte politique n'est certainement pas favorable une telle
volution. Aprs les lections rgionales de 1986 et 1992, seules deux rgions taient
gauche. Depuis 2004, avec deux rgions droite, le scnario est identique mais invers. La
trajectoire de l'actuel prsident de la Rpublique le porte plutt la dfense des dpartements.
Les rgions sont prsentes abusivement, au regard de leurs comptences, pouvoirs, budget,
comme des contre-pouvoirs la matrise par l'UMP des principales institutions de la
Rpublique
486
. Pour autant, le constat de l'opacit du systme local et de la dfaillance dans la
dfinition des rles des diffrentes collectivits publiques transcende les clivages politiques et
mane de tous les milieux. La volont d'un prsident de la Rpublique, dispos la rupture
par ailleurs, et disposant des moyens institutionnels pour agir, peut seule en l'tat actuel sortir
le pays de son imbroglio institutionnel. Il en va aussi de la dfinition du rle de ltat dans
une Rpublique dcentralise.
Les collectivits locales ont vocation grer le quotidien. La dmocratie locale est
incompatible avec les initiatives concurrentes et non coordonnes des collectivits locales qui
suscitent une incomprhension gnralise. Ltat doit renoncer ses tentations prsentes:

485
Franois ASCHER, Ibid.
486
Avec la victoire de la gauche et le basculement de la majorit snatoriale dans son camp lors des lections du
dimanche 25 septembre 2011, on peut nuancer cette affirmation. Rien nest encore clair mais tout ne sera plus
comme avant.
253

abandonner toute une srie de comptences aux collectivits locales tout en exerant sur elles
un contrle technique tatillon voire bureaucratique sans rgler la question de la lisibilit de
l'action publique locale. Ltat, dans la Rpublique dcentralise que rend possible une autre
Constitution que celle de 1958, a des missions stratgiques de rgulation et de dfense de
l'intrt gnral qui comportent plusieurs dimensions.
Le principe de subsidiarit, promu par l'Union europenne, sert souvent justifier la
dcentralisation alors qu'il comporte aussi une obligation d'agir et d'intervenir activement pour
l'autorit suprieure, en l'occurrence ltat. Une autorit quelconque ne doit s'exercer que
pour pallier l'insuffisance d'une autorit plus petite. Si cette insuffisance est avre, elle a par
contre non seulement le droit, mais le devoir de s'exercer
487
. Dans cette affaire de
dcentralisation, recentrer ltat sur sa mission d'intrts gnral suppose surtout qu'il
intervienne activement pour garantir la solidarit nationale. Les incitations financires, par
exemple dans le cas de la mixit sociale et de l'obligation thorique pour chaque commune
d'avoir au moins 20 % de logements sociaux sur son sol, ne sont pas suffisantes pour rendre
obligatoires ces mesures justes. Avec la loi SRU, la planification urbaine s'est dissoute dans
des territoires qui comptent parfois des centaines de communes et plusieurs
intercommunalits de nature diffrente. De mme, la solidarit entre collectivits riches et
pauvres est insuffisante parce que les lus locaux au Parlement veulent toujours prserver leur
marge de manuvre et que les collectivits locales sont trop nombreuses.
Une assemble compose de dputs exerant ce seul mandat, ce faisant mme de
lgifrer dans un sens conforme l'intrt gnral, rendra contraignantes la solidarit et la
prquation entre collectivits.
Le droit l'information est sans aucun doute assur aujourd'hui. On peut s'enqurir
sans difficult du budget de telle ou telle collectivit. Ce n'est pas pour autant que
l'information, disponible, soit lisible et transparente et qu'elle permette de rpondre la
question de l'efficacit de telle politique locale. Dans l'extraordinaire superposition de
structures, de politiques et de rseaux locaux, qui mne l'valuation aujourd'hui? Qui exerce
les activits d'inspection, d'audit, de contrle? Qui permet de rpondre la question de
l'efficacit, de l'adquation des objectifs et des rsultats? Qui compare les politiques menes
ici ou l et propage les expriences les plus intressantes? L'tat central, dans un contexte o
tout ce qui relve du quotidien est confi aux collectivits territoriales, doit renforcer son

487
Franois RANGEON, Peut-on parler d''un intrt gnral local? , in Christian Le Bart et Rmi Lefebvre
(dir.), La Proximit en politique. Usages, rhtoriques, pratiques, 2005, p. 45-65.
254

action dans des domaines stratgiques tels que la dfense de l'intrt gnral. C'est L'tat et
ses agents que pourraient revenir les activits d'audit et d'valuation, par exemple travers un
outil fdrateur promouvoir. Localement, la question de l'valuation des politiques
publiques doit tre aussi l'affaire des citoyens et pas seulement celle des experts. Le conseil
conomique et social rgional, sortant de son rle purement consultatif, pourrait utilement
prendre en charge l'valuation de l'action publique en assurant son caractre public. En
particulier, chaque assemble locale devrait avoir annuellement un dbat sur le rapport
d'valuation qui lui serait remis.
S'il tait lui-mme crdible dans les procdures participatives qu'il promeut, L'tat,
toujours dans un rle stratgique de rgulation dfinir, pourrait, travers ses agents locaux,
voluer vers une fonction d'arbitre et de garant des dbats locaux organiss par les
collectivits locales. Or il n'est pas en mesure aujourd'hui de jouer ce rle tant la conception
qu'il a lui-mme de la dlibration est restrictive. Dans les dbats publics organiss par la
Commission nationale du dbat public dont il a la charge, le sens du dbat est incertain. La
prise de parole citoyenne n'a aucune force contraignante sur la suite de la dcision. Pire, le
dbat peut tre brutalement interrompu si les dcideurs se mettent d'accord entre eux. A
bordeaux, un tel dbat avait t engag sur le projet de contournement autoroutier de la ville.
Or le premier ministre annonait la dcision en dcembre 2003, un mois avant la clture du
dbat citoyen, court-circuitant ainsi des centaines de citoyens frustrs. A la condition que
L'tat soit crdible dans son rle d'animateur de dbats citoyens, ses administrations
dconcentres, comme la direction rgionale de l'Equipement, pourraient tre garantes des
dbats locaux organiss par les collectivits locales et notamment de la mise disposition de
l'information.
Par ailleurs, afin de donner une importance et une garantie qu'elles n'ont pas
aujourd'hui aux procdures participatives dployes au sein des collectivits locales, le statut
de la fonction publique territoriale devra intgrer une nouvelle catgorie d'emploi: charg des
procdures dmocratiques. En suivant les objectifs de lisibilit de l'action publique locale et
de concentration de L'tat sur ses missions stratgiques de rgulation, le contrle de lgalit
pourrait voluer profondment. Une fois les niveaux et les responsabilits clarifis, le contrle
de lgalit pourrait effectivement, comme en Belgique, sanctionner les empitements de
comptences d'une collectivit sur l'autre qui ont tant obscurci la dcentralisation alors que la
sanction de tels empitements reste essentiellement thorique aujourd'hui.
L'assemble, vritablement nationale grce au mandat unique des dputs, saura mieux
255

assurer les missions de L'tat et mieux lgifrer. Aujourd'hui, les lois sont tatillonnes,
changeantes, le suivi de leur application n'est pas assur. L'intervention de la loi est ncessaire
chaque fois qu'est en cause l'encadrement de l'action des collectivits locales. Il en rsulte des
ajustements permanents de la lgislation applicable pour les diffrentes comptences
transfres.
Des ajustements qui, par leur excessive frquence, n'ont pas contribu dessiner un
paysage administratif lisible pour les citoyens. Le code gnral des collectivits territoriales
compte 4 492 articles sur lesquels sont intervenue 3 029 modifications entre le 1er septembre
1996 et le 1er septembre 2005 pour la seule partie lgislative. Compltes par une srie de
dcrets, pris loin de l'Assemble, ces lois font peser sur les collectivits locales, en mme
temps qu'une forme d'incertitude, de lourdes tutelles techniques.
Ce n'est sans doute pas un hasard si les citoyens dsertent les conseils municipaux,
dont l'activit consiste pour une part voter des dlgations de comptences aux structures
intercommunales, et pour une autre part acter des dcisions techniques imposes de manire
trs prcise. Si un maire peut prendre un arrt municipal sans dbat ni vote, en revanche la
moindre dcision technique sur laquelle un conseiller municipal n'a aucune prise exige son
vote. C'est l'ide mme de dlibration, de choix collectif, au sein des assembles locales qui
est en cause. Le soin mis par l'Etat conserver des tutelles techniques nombreuses sur les
collectivits locales n'est pas remis en cause par le lgislateur. Sans doute ceci s'explique par
la volont des grands lus locaux, cumulant souvent la prsidence d'un excutif avec un
mandat de parlementaire, de garder leurs prrogatives en occupant leurs assembles
dlibrantes avec des ordres du jour techniques plutt qu'en organisant des dbats
d'orientation politique. L'Etat a aussi la mainmise sur les finances locales: en 1998, le budget
des rgions s'autofinanait aux deux tiers par la fiscalit locale. En 2002, il ne s'autofinance
plus qu' hauteur d'un tiers. Des impts locaux ont t supprims ou revus la baisse. En
2005, avec 79,5 milliards d'euros inscrits au budget, la premire dpense de l'Etat est le
soutien aux collectivits locales. Dans ces conditions, la dcentralisation des comptences est
surtout un processus coteux de complexification de la dcision publique qui ne rime pas
forcment avec l'autonomie des collectivits locales. C'est aussi contre de tels travers que le
mandat unique nous prmunit, en recentrant le rle de l'Etat sur ses missions stratgiques.
L'autonomie des collectivits locales est souhaitable dans la mesure o, au pralable, leur
fonctionnement et leur rapport aux citoyens seraient profondment revus.

256

B : La parlementarisation des assembles locales avec des modes de scrutin unifis.
Une fois les institutions locales et nationales comme leurs rles identifis, le mme
objectif de clarification radicale doit guider les transformations de la dmocratie
reprsentative locale. La confusion actuelle des pouvoirs sur une personne qui est le chef tout-
puissant de la collectivit locale n'est pas une fatalit. On doit envisager des mcanismes de
sparation de l'excutif local et de l'assemble dlibrante en amnageant des mcanismes de
contrle et de contre-pouvoir. Dans notre projet dune autre Rpublique, le principe de la
sparation des pouvoirs excutif et dlibratif locaux doit tre constitutionnalis, de mme
que le principe de la responsabilit de l'excutif devant l'assemble locale.
La dmocratie qubcoise offre un exemple assez stimulant puisqu'elle permet par
certaines rgles simples une rgnration rgulire de la reprsentation politique. A la fois par
une limitation stricte du cumul des mandats, un systme de contrle des prsences
l'Assemble nationale, mais aussi une vritable culture de la relve dans les partis politiques.
L'originalit de ce modle tient aussi la souplesse de son organisation territoriale susceptible
de se rformer facilement, comme en tmoigne la fusion des communes qui s'est opre vers
la fin des annes 1990. Au Qubec, le mme jour, ont lieu sparment l'lection de
l'assemble locale et celle de son prsident. Le chef de l'excutif, par ce mode de dsignation,
est clairement distinct de l'assemble qui a vocation le contrler. En France, sans remettre en
cause le principe de dsignation du Premier ministre local en tant que tte d'une liste et
d'une quipe, gardons en tte le principe de sparation des pouvoirs. Il faut que l'excutif soit
a minima clairement distinct de l'assemble qui a vocation dlibrer et la contrler. Une
fois l'lection passe, un excutif est constitu, en faisant remonter de la liste victorieuse
autant de membres que nomms dans l'excutif. Les membres de l'excutif ne prennent pas
part au vote, et, dans le cadre de cette sparation, le prsident de l'excutif ni aucun de ses
membres ne peut prsider l'assemble, qui choisit son prsident en son sein.
Il convient alors d'organiser les relations entre ces deux pouvoirs distincts sur le mode
parlementaire afin de permettre un contrle et un dbat indit. Il faut d'abord instituer le
couple de base du rgime parlementaire: l'assemble locale a la possibilit, si une minorit le
demande et une majorit absolue le vote, de renverser l'excutif; en contrepartie le prsident
peut dissoudre l'assemble. Ce systme existe dans certaines rgions espagnoles. Peu
employ, il a le mrite d'inspirer l'excutif un minimum de respect l'gard de son
assemble et de le rendre attentif aux propositions qui en manent comme aux dbats qui s'y
droulent. La nouvelle assemble locale aurait les moyens d'action d'une assemble
257

parlementaire qui contrle et prend des initiatives: questions crites et orales avec obligation
de rponse, possibilits de crer des commissions prsides par un membre de l'opposition,
possibilit de saisine de la chambre rgionale des comptes et du tribunal administratif,
matrise d'une partie de l'ordre du jour.
Nos parlements locaux seront dots d'un statut de l'opposition. Aujourd'hui, une fois
lue, une majorit dispose d'une grande latitude pour diriger. Les droits de l'opposition se
limitent, en l'tat actuel, pour l'essentiel des rgles d'affichage et d'information dans les
publications des collectivits. Tout comme au plan national, les oppositions sont relgues au
rang de simple figurant. Les lus minoritaires doivent au contraire jouer un rle constructif
pour assurer la vitalit de la dmocratie. C'est pourquoi un statut de l'opposition est
indispensable pour renforcer la dmocratie locale et, sans la paralyser, assurer un contre-
pouvoir efficace et un contrle du fonctionnement des instances. A titre d'exemple, la
prsidence de la commission d'appel d'offres des marchs publics, ou des commissions des
finances, ou encore une prsence obligatoire dans les conseils d'administration des HLM
pourraient figurer dans le volet des droits de l'opposition, associs de nouveaux moyens
matriels pour participer la vie de la cit.
Enfin, les territoires ruraux ne seront plus considrs comme des territoires hors
pluralisme dmocratique et les modes de scrutin assurant diversit politique et entre des
oppositions seront uniformiss.
Dans une autre Rpublique, les rgles du jeu pour dsigner les reprsentants seront
plus stables qu'elles ne le sont aujourd'hui. Elles relveront des lois organiques et ne pourront
donc pas donner lieu des ajustements circonstancis.
Les modes de scrutin doivent tre unifis au niveau local, toujours dans le souci d'une
plus grande lisibilit pour les citoyens: aujourd'hui, on ne compte pas moins de cinq modes
diffrents de dsignation des reprsentants locaux (les communes de moins de 3 500
habitants, les communes de plus de 3 500 habitants, les EPCI, les dpartements, les rgions).
Le mode de scrutin mixte entre scrutin majoritaire et scrutin proportionnel, qui allie stabilit
gouvernementale et pluralisme dmocratique, peut tre retenu comme mode unique de
dsignation, pour peu qu'il soit davantage quilibr qu'il ne l'est aujourd'hui dans les
communes de plus de 3 500 habitants. Aujourd'hui, mme dans le cadre d'un scrutin dit mixte
comme pour les communes de plus de 3 500 habitants, la proportionnelle sert le plus souvent
de repoussoir dans les dbats. Seule la logique majoritaire serait mme de dgager une
majorit et de mener des politiques. Cet argument a ses limites. En Allemagne, par exemple,
258

la proportionnelle intgrale et l'absence de majorit n'empche pas de gouverner localement:
elles peuvent mme stimuler le dbat contradictoire, favoriser la participation de tous les
conseillers municipaux et la constitution de majorits circonstancielles en fonction des projets
locaux dbattus. C'est vers des modes de scrutin unifis et plus quilibrs entre logique
majoritaire et reprsentation proportionnelle qu'il faut tendre.
Des innovations dans le mode de dsignation des reprsentants peuvent tre
envisages. En particulier, si gnralisation il y a de tels scrutins de liste, la libert de
l'lecteur doit tre accrue. Aujourd'hui, l'lecteur qui vote pour dsigner le conseil municipal
d'une commune de plus de 3 500 habitants, ou un conseil rgional, ne dispose d'aucune
latitude pour exprimer son choix. Il vote sur des listes bloques, qu'il doit accepter en bloc ou
rejeter en bloc, sans pouvoir d'intervention. Les possibilits de panachage propres aux
communes de moins de 3 500 habitants pourraient tre utilement tendues d'autres chelons
afin que les citoyens choisissent vritablement leurs reprsentants.
Quelques rgimes dmocratiques ont institu le vote obligatoire (Belgique, Australie).
En France, la question n'est jamais envisage au nom de la libert de l'lecteur. Or, dans une
dmocratie forte, les citoyens n'ont pas que des droits, ils ont aussi des devoirs. Et, en ralit,
la libert de l'lecteur ne s'en trouve pas substantiellement amoindrie ds lors que le secret du
vote lui permet de voter blanc , ce qui revt, dans un contexte de vote obligatoire, une
signification analogue celle de l'abstention.
Le corollaire du vote obligatoire serait de confrer une puissance au vote blanc. Nous
pouvons parfaitement imaginer que, lors d'lections locales, le pourcentage de votes blancs
donne lieu une dsignation proportionnelle de reprsentants par tirage au sort parmi une liste
de citoyens volontaires. Les reprsentants locaux seraient ainsi dsigns d'une part travers
l'lection active et libre sur des listes prsentes aux lecteurs, le plus souvent par des partis
politiques, et pour une autre part, par un tirage au sort correspondant aux votes blancs
exprims de ces listes. Les reprsentants prsents au suffrage des lecteurs utilement rejoins
par des reprsentants dsigns par tirage au sort. Le tirage au sort peut tre considrs comme
une caractristique de la dmocratie: il permet la rotation des charges et des rles (par
l'alternance du commandement et de l'obissance), il fonde la lgitimit du commandement, il
tient distance le professionnalisme, il donne corps l'ide majeure selon laquelle la politique
est l'affaire de tous, il ralise l'galit entre citoyens. N'oublions pas que le local a vocation
tre le lieu d'exprimentations et de tentatives. Vote obligatoire, vote blanc et reprsentation
politique trouveraient alors ainsi force et cohrence.
259

Le statut de l'lu n'a de sens que s'il vise amliorer la rotation des mandats, non pas
crer un mtier protg ou une activit statutairement protge en sus de l'activit
professionnelle. Un statut de l'lu non coupl une limitation, dans le temps et dans l'espace,
des mandats a peu de chance d'aider au renouvellement du personnel politique. Il en va de
mme de la rforme paritaire. Au moment de son baptme, aux lections municipales de 2001,
on a beaucoup entendu que les femmes feraient de la politique autrement, au risque de durcir
une prtendue identit fminine faite d'abord de dvouement. S'il convient d'tre pragmatique
par rapport ce pari bien fond, les femmes ayant historiquement, socialement, culturellement
comme charge spcifique la prise en main de l'univers domestique, elles ont peu de raisons de
cumuler spontanment moins que les hommes et de moins s'engager dans une carrire
politique. C'est pourquoi le non-cumul des mandats, la parit, le statut de l'lu constituent un
trio indissociable pour un objectif de renouvellement permanent des reprsentants.
Toute volution du statut de l'lu doit dsormais comprendre des obligations afin de
l'inscrire dans une rforme visant dmocratiser les institutions. La notion de contrat de
mandat est dans la ralit plus pertinente que celle de statut . D'abord, elle renvoie
l'ide que la fonction lective n'est pas dfinitive tout en installant des garanties nouvelles en
termes de droits ncessaires pour gommer les disparits de traitement entre lus. C'est aussi la
garantie d'une amlioration certaine de la comptence et d'une recherche de rsultats pour
celui ou celle qui doit dsormais rendre des comptes, comme un cadre dirigeant d'entreprise,
dcideur mais responsable. Ce nouveau principe ne retient de la dimension professionnelle
que son utilit rationnelle en mme tant qu'elle scurise l'lu dans la fonction en garantissant
ses droits, ainsi que son retour l'emploi dans la mesure o ce contrat est pass avec la
collectivit publique. Tout en favorisant le retour l'emploi, il est enfin indispensable de ne
pas concevoir une indemnit comme un salaire ou une rente, mais comme la seule
compensation du service rendu la collectivit? Sans doute faut-il saisir cette nouvelle
manire d'envisager le statut de l'lu pour renouveler le vocabulaire. Le terme mme d'
lu , qui renvoie en France plus qu'ailleurs la dimension aristocratique de l'lection,
gagnerait tre progressivement remplac par celui de dlgu qui implique davantage
comptences et responsabilits.
Ce contrat de mandat s'inscrit dans le cadre de relations renouveles entre gouvernants
et gouverns et n'a de sens que dans une transformation globale de la dmocratie intgrant
simultanment non cumul des mandats et dispositions crdibles en matire de participation
citoyenne. Le contrat de mandat exige contre-rendus contraignants de mandat, temps consacr
260

l'exercice du mandat, temps consacr faire vivre de manire crdible les dispositifs de
participation, comptences et professionnalisme dans l'exercice du mandat. En contrepartie, il
s'agit d'un ensemble de rgles rgies par des dispositions du code des collectivits locales, du
code civil, du code du travail, comprenant au moins 5 principes.
- Une formation obligatoire: Le droit la formation des lus locaux est garanti par les
articles L 2123-12 L 2123-16 du code gnral des collectivits territoriales. En l'tat actuel,
la loi prvoit que les collectivits locales doivent consacrer obligatoirement des moyens la
formation des lus. Ceux-ci sont libres de les utiliser... ou pas. Aujourd'hui, il s'agit d'un droit
individuel propre chaque lu et la formation doit tre adapte ses fonctions. La formation
doit tre dispense par un organisme agr.
Trente jours avant le stage de formation, l'lu salari prsente sa demande de cong
son employeur qui doit en accuser rception. Si celui-ci ne refuse pas cette demande au plus
tard le quinzime jour prcdant le dbut du stage, le cong est considr comme accord. La
perte de revenus occasionne par sa participation au stage est compense par la collectivit
locale sur la base d'une fois et demie la valeur horaire du Smic sur production par l'lu de
justificatifs.
Selon ces rgles, la formation pour les lus repose essentiellement sur un principe de
droit social plus que de droits et d'obligations politiques. Ainsi, jugerait-on acceptable que,
aprs plusieurs annes de mandat, un lu ne sache toujours pas garantir la transparence dans
l'attribution d'un march public? Pourtant, comment se passer de formation quand on est face
des dcisions qui engagent l'avenir de ses concitoyens ou face des problmes que l'on ne
sait pas rsoudre? Quand les collectivits locales engagent prs de 70 % de l'investissement
public? l'inverse, il faut gnraliser l'change entre lus d'horizons diffrents (territoires
ruraux ou urbains, lus jeunes ou vieillissants, relevant de zones touristiques ou dsertes,
dynamiques ou en dclin, etc.), entre lus de professions varies croisant leurs expriences et
leurs expertises avec des chercheurs, des tmoins engags, des spcialistes.
Selon le principe du contrat du mandat, la formation ne serait plus seulement un droit,
mais une vritable obligation. Ainsi le militant qui devient lu comme le citoyen tir au sort
est assur d'avoir accs une offre de formation en matire de finances publiques locales,
marchs publics, etc. Seule cette obligation ancrera un principe simple: une personne gale un
mandat, gale une exprience. Cette formation sera assure par un organisme indpendant.
Aujourd'hui les fonds affects la formation des lus, au contenu incertain, vont trop une
nbuleuse d'association d'amis. Il ne faut pas confondre militante et formation aux fonctions
261

lectives publiques.
-De nouvelles garanties professionnelle: selon l'actuel statut de l'lu, la suspension du
contrat de travail n'est valable que pour les maires des communes de 10 000 habitants au
moins pendant la dure de leur mandat. Ils peuvent ensuite, la fin de leur mandat et sur leur
demande, bnficier d'un stage de remise niveau. Les fonctionnaires sont quant eux placs,
sur leur demande, en position de dtachement.
Ces dispositions sont injustes et ingalitaires vis--vis de certains travailleurs et des
maires des plus petites communes, des adjoints, conseillers gnraux ou rgionaux qui
consacrent par exemple une mi-temps leur mandat. Le retour l'emploi doit alors tre
garanti pour tout lu qui en fait la demande et s'tendre bien au-del des protections actuelles
contre les absences l'gard de certains lus. Le Code du travail constitue un levier pour faire
voluer le statut des lus. Il doit reconnatre un cong lectif, prvoyant la rintgration du
salari son poste de travail avec un systme de variations permettant le temps partiel et des
modulations indemnitaires possibles.
-Favoriser le retour l'emploi aprs un mandat parlementaire: l'ingalit de situation
entre les lus locaux et les parlementaires conduit bien souvent n'envisager l'amlioration de
leur statut que pour les premiers. Toutefois, une des raisons qui poussent les parlementaires au
cumul des mandats dans le temps, et ce faisant la professionnalisation politique, est bien
qu'ils perdent progressivement toute possibilit de retour une activit professionnelle en
dehors de la politique. Les professions librales perdent leur clientle, les salaris du priv
n'actualisent pas leurs comptences techniques et peuvent vite tre dconnects de leur
profession d'origine: seuls les fonctionnaires sont assurs d'un retour l'emploi par le biais de
la mise en disponibilit. Il y a certes des motifs psychologiques qui poussent se maintenir en
permanence dans le milieu politique par le cumul des mandats: difficile de revenir une vie
civile lorsqu'on a connu la distinction lie l'lection. Toutefois, il ne faut pas sous-
estimer les raisons pratiques qui poussent s'installer durablement dans une carrire politique.
Aussi, et d'autant plus ncessairement qu'une limitation du cumul dans le temps sera tablie
dans une prochaine Rpublique, il faut prvoir un droit au reclassement pour les
parlementaires. Une cellule de reclassement, empruntant ses mthodes la gestion des
ressources humaines, peut et doit tre installe au sein de l'Assemble nationale et du Snat
dans l'objectif de renouveler les parlementaires. Un tel rgime est prfrable au rgime de
protection que se sont accords les dputs en 2003 en cas de non-rlection l'Assemble
nationale, trop exorbitant par rapport la situation des travailleurs qu'ils ont vocation
262

reprsenter.
-Un plafonnement rel et la rvaluation des indemnits d'lus: les indemnits des lus
locaux pour frais de mission et de reprsentation sont prvues aux articles L. 2123-18 et L.
2123-19 du code gnral des collectivits territoriales. Les indemnits pour frais de
reprsentation sont accordes aux seuls maires. Le remboursement de frais est en principe
exonr d'impt. Les articles L. 2123-20 L. 2123-24 rgissent les indemnits de fonction
pour les maires, maires dlgus, adjoints et conseillers municipaux des communes de 100
000 habitants et plus, qui peroivent, dans le cas d'un exercice effectif de ces fonctions, une
indemnit destine compenser leur perte de revenus rsultant de la rduction ou de la
cessation de leurs activits professionnelles et couvrir les frais inhrents l'exercice de leur
mandat. Sur le plan lgal, un plafonnement des indemnits de fonction est prvu mais, dans la
ralit, la pratique de l'crtement permet de reverser un lu de son choix la somme au
dessus du plafond lgal d'indemnits. Cette pratique doit tre abolie, afin de lever les effets de
seuil et d'empcher tout clientlisme ou rente de situation entre lus.
Nous proposons d'instaurer un plafond effectif et de rvaluer les indemnits pour les
lus des petites communes qui ont les charges les plus importantes. Souvent, aujourd'hui, les
lus des petites communes rurales renoncent une partie de leurs faibles indemnits, par
sentiment de culpabilit l'gard d'un budget communal fortement contraint. Ces indemnits
ne doivent pas tre facultatives mais garanties.
- Le renforcement des droits sociaux pour les lus: ces droits sont fixs en matire de
Scurit Sociale et de retraites aux articles L. 2123-25 du Code Gnral des collectivits
territoriales. Les lus locaux qui ont cess d'exercer leur activit professionnelle sont affilis
au rgime gnral de la Scurit Sociale pour les prestations en nature des assurances maladie,
maternit et invalidit. Les cotisations sociales de la commune et de l'lu sont calcules sur la
base des indemnits perues par l'lu.
S'agissant de la retraite des lus locaux, deux cas de figure existent: les lus qui ont
une activit salarie et sont normalement affilis au rgime gnral de la Scurit Sociale,
ceux qui ont une indemnit et cotisent au rgime spcial. Dans un grand nombre de cas, les
variations de cotisations privent d'une partie de leurs droits des lus qui connaissent la
prcarit. A minima il faut instaurer une cotisation systmatique pendant le cong lectif et
durant l'indemnisation, ainsi que le versement d'une allocation de fin de mandat pour les lus
qui n'auraient pas retrouv une activit professionnelle.
263

Aujourd'hui, la dcentralisation a un cot de fonctionnement lev, qu'on l'value en
terme de superposition des structures ou d'illisibilit de l'action publique. Les dpenses de
fonctionnement de l'intercommunalit laissent pantois. Le cot de la complexit locale
pourrait tre employ pour faire vivre une dmocratie locale conue comme un service public
et assurant rotation des mandats, responsabilit des lus et participation des citoyens.
Le contrat de mandat doit tre envisag comme le moyen d'incarner une ide: l'lu ne
devient pas un super-citoyen au-dessus des autres grce l'lection, c'est une personne qui se
spciale un temps sur la chose publique et laquelle les citoyens dlguent une parcelle de
leur souverainet. En ce sens, le contrat de mandat est insparable de contrle, de sanction et
de rgles thiques. Par exemple, un lu condamn pour corruption, trafic d'influence, prise
illgale d'intrt dans l'exercice de son mandat ne pourrait plus tre ligible. Les prsences,
non seulement au sein des structures lues mais aussi au sein des organismes publics dans
lesquelles les lus reprsentent une institution, peuvent tre contrles et, comme dans
d'autres pays, donner lieu des jetons de prsence qui modulent l'indemnit de fonction.
D'autres rgles permettraient de renouveler symboliquement le pacte rpublicain comme le
fait, pour les dlgus politiques, de prter serment en dbut de mandat sur la Constitution.
Aujourd'hui le statut des lus locaux dpend des Assembles locales, donnant lieu
une application trs variable. Demain c'est l'tat, via le prfet, qui en sera le garant. Les plus
petites communes notamment pourront mieux ainsi garantir les droits et devoirs des lus
locaux.
Certes, il ne suffira pas de changer les institutions pour changer la politique.
l'inverse, nous ne changerons pas les pratiques sans changer de systme politique. L'esprit
public est trop souvent malmen l o le clientlisme et l'exacerbation des communautarismes
sont entretenus par des lus locaux plus soucieux de rlection que de cohsion citoyenne.
C'est aussi en proclamant la participation la vie politique comme une vertu en soi qu'une
nouvelle Constitution peut encourager des changements dcisifs en dmocratie participative.
264


PARAGRAPHE 2 : Dans la participation
Comme nous lavons vu, nombreux sont les pays qui organisent de plus en plus des
rfrendums, des forums citoyens, des jurys citoyens, des modalits de gouvernance
collaborative, de budgtisation participative et dautres modles dans lesquels les citoyens
interviennent directement. La participation citoyenne est gnralement considre comme un
lment important de la citoyennet dmocratique et du processus dcisionnel dmocratique.
De nombreux thoriciens soutiennent que la participation citoyenne a une influence positive
sur la qualit de la dmocratie. Nos observations ont indiqu que la participation citoyenne a
une srie deffets positifs sur la dmocratie : elle permet une meilleure connaissance des
dossiers, elle amliore les comptences civiques et la participation publique, et elle contribue
susciter ladhsion des participants aux dcisions. Nous avons distingu diffrents types
dinnovations participatives et avons vu leur influence positivement dmocratique. Notre
analyse a rvl galement comme nous le souligne Ccile Blatrix, que la contribution de la
participation la dmocratie varie selon le type dinnovations dmocratiques, et que, quel
que soit ce type dinnovation, cette contribution concourt la lgitimation de la dcision
488
.
Cependant, comme nous lavions soutenu prcdemment aussi, en France la participation,
malgr un contexte politique, juridique et institutionnel favorable, nest pas satisfaisante pour
permettre un processus dcisionnel dmocratique. Dans ce paragraphe, aprs un bref rappel de
ce contexte
489
, nous proposerons une solution pour son volution dmocratique, savoir la
crdibilisation des instances de participation et nous prnerons un changement du cadre lgal
de la participation citoyenne.
A : Un contexte dj favorable pour la participation citoyenne la prise de dcisions locales
Nous nous situons en premier lieu dans un double contexte, politique et lgislatif,
extrmement favorable en apparence lide de participation dmocratique
490
.

488
Ccile BLATRIX La dmocratie participative en reprsentation , Socits contemporaines, vol .2, n 74,
2009, pp. 97-119
489
Nous avions voqu lessentiel de ce contexte dans la premire partie de la thse cest pourquoi ce bref
rappel.
490
En tmoigne par exemple, lactualit ditoriale de ce thme, cf. notamment pour la France, BEVORT A.,
Pour une dmocratie participative, Paris, Presses de sciences po, 2002; NEVEU C., Citoyennet et espace
public. Habitants, jeunes et citoyens dans une ville du Nord, Lille, Septentrion, 2003 ; Espaces et socits, 112,
Ville et dmocratie, 2003 ; RUI S., La dmocratie en dbat. Les citoyens face laction publique, Paris, Armand
Colin, 2004 et, dans un registre non savant : Falise M., Dmocratie participative : promesses et ambiguts,
Editions de laube, 2004. Pour une bonne revue de ces travaux, cf. Lefebvre R., NONJ ON M., La dmocratie
locale en France. Ressorts et usages , Sciences de la Socit, 60, 2003, pp. 10-28. Pour un aperu du
265

a. Sur le plan politique et lgislatif
Au plan politique, le consensus est fort autour de lide dune dmocratisation de la
sphre publique locale. Lintrt suscit par lexprience de Porto Alegre sur le budget
participatif, devenu la rfrence politique dune grande partie de la gauche mondiale, la
prolifration des dispositifs de participation ou la rsurgence du rfrendum local semble en
attester. Mais nous montrerons quil sagit dun consensus de faade, derrire lequel les
ambiguts demeurent nombreuses. Les contenus placs derrire cette ide de participation
varie trs fortement selon les interlocuteurs.
Au plan lgislatif, le contexte sest considrablement renouvel au cours de ces quinze
dernires annes
491
. Deux squences lgislatives peuvent tre distingues.
- Le dbut des annes quatre-vingt-dix a vu surgir une srie de textes emblmatiques
qui ont pos le principe de la consultation, de linformation et de la concertation avec les
habitants. La Loi dOrientation sur la Ville en 1991 a pos en principe la ncessit dune
concertation pralable pour toute action ou opration de politique de la ville modifiant
substantiellement les conditions de vie des habitants du quartier. Si lon sait les espoirs qua
pu faire surgir la politique de la ville en cette matire, on sait aussi les difficults rencontres
et lchec de leur traduction en actes
492
. Deuxime texte emblmatique : la Loi sur
ladministration territoriale de fvrier 1992 qui elle aussi reconnat le droit des habitants de la
commune tre informs et consults. Cette loi accouchera cependant dune souris juridique,
les dispositions quelle porte en matire de participation restant extrmement timides
(possibilit de crer des commissions extra-municipales, rfrendum consultatif). La Loi
Barnier du 2 fvrier 1995 enfin, qui invente le dbat public la franaise se prsente
comme le troisime texte emblmatique de cette premire priode, en obligeant la
concertation pour tous les grands projets ayant des incidences sur lenvironnement
493
. La
caractristique principale de cette premire vague lgislative elle, est de se situer presque
exclusivement au niveau des principes. Elle ne prvoit gure dobligation formelle, sauf en

dynamisme de la rflexion sur ces questions dans le monde anglo-saxon, cf. FUNG A., OLIN WRIGHT E.
(eds.), Deepening Democracy. Institutional Innovations in Empowered Participatory Governance, Londres,
Verso, 2003.
491
Pour plus de dtails sur cette matire lgislative Cf. RASERA M., La dmocratie locale, Paris, Librairie
Gnrale de Droit et de J urisprudence, 2002 ; BLONDIAUX L., MARCOU G., RANGEON F. (dirs.), La
dmocratie locale. Reprsentation, Participation et espace public, Paris, P.U.F., 1999.
492
Cf. par exemple, BACQUE M-H., SINTOMER Y., Gestion de proximit et dmocratie participative , Les
annales de la recherche urbaine, n90, septembre 2001, p. 148-155.
493
Sur cette lgislation, cf. RUI S., La dmocratie en dbat, op. cit. et VALLEMONT S., Le dbat public : une
rforme dans lEtat, Librairie Gnrale de Droit et de J urisprudence, Paris, 2001.
266

matire de dbat public. Le contenu rel de ce droit la participation et linformation
reste indniablement obscur.
- Depuis la fin des annes quatre-vingt dix, nous assistons l introduction, en droit
positif, de mesures un peu plus contraignantes. Trois autres textes peuvent servir ici de jalons.
La loi Voynet pour lAmnagement du territoire et le dveloppement durable de juin 1999
introduit les conseils de dveloppement dans le cadre de la mise en place des pays et auprs
des agglomrations. Ces conseils de dveloppement auxquels participent des membres de la
socit civile ont vocation notamment tre associs llaboration des chartes de Pays. La
loi sur la solidarit et le renouvellement urbain, de dcembre 2000 prvoit quant elle une
concertation obligatoire dans le cadre de llaboration des plans locaux durbanisme. La loi
Vaillant du 27 fvrier 2002 enfin, traite notamment des conseils de quartier et du dbat public.
Elle oblige la cration de tels conseils dans les villes de plus de 80 000 habitants et donne
la Commission nationale du dbat public le statut dautorit administrative indpendante.
Lensemble de cette lgislation va dans le sens dun renouvellement des formes de la
dmocratie contemporaine, quillustre galement la multiplication des dispositifs de
concertation qui se mettent en place aujourdhui dans les collectivits locales ou tendent
accompagner de manire de plus en plus systmatique les grands projets damnagement
494
.
b. Sur le plan de la forme de la participation citoyenne.
Des dispositifs varis mettent aujourdhui lpreuve cet impratif de concertation ou
de dlibration.
Trois familles de procdures peuvent tre ici distingues.
- La participation des habitants aux affaires locales se matrialise sous la forme
dassembles ou de conseils qui empruntent aux formes les plus traditionnelles de la
dmocratie locale. Il en va ainsi des conseils de quartier, qui sinscrivent dans des traditions
plus anciennes. Aux Etats-Unis, les town meetings, forme qui remonte au XVIII sicle, ont
subsist jusque de nos jours, notamment en Nouvelle Angleterre
495
. Les neigborhood councils
ou assembles de voisinage constituent une ralit encore vivace dans de nombreuses villes

494
Nous avons formul en dbut de cette 2
e
partie lhypothse selon laquelle la monte de cet impratif
dlibratif pourrait correspondre un changement en profondeur de la conception dominante de la lgitimit et
de lintrt gnral, cf. BLONDIAUX L., SINTOMER Y., Limpratif dlibratif , Politix, 57, 2002, p. 17-
35.
495
BRYAN F.M., Real Democracy. The New England Town Meeting and How it Works, Chicago, The Chicago
University Press, 2004

267

amricaines
496
. En Europe, les conseils de quartier sinscrivent dans une tradition plus rcente.
Cest au cours de la seconde moiti des annes soixante que les comits de quartier se sont
multiplis notamment en France et en Italie. Cette premire poque, qui na malheureusement
pas encore trouv ses historiens
497
contraste cependant fortement avec les expriences
actuelles de conseils de quartier. L o, dans les annes soixante, la dmocratie participative,
porte par les mobilisations associatives, rsultait dun mouvement ascendant ou
bottom-up lexemple des Groupes dAction Municipale, les annes quatre-vingt dix sont
marqus par un mouvement descendant ou top-down : ce sont les autorits
municipales qui sont lorigine de la quasi-totalit des expriences, quelles initient et
contrlent
498
. Il en va de mme pour les diffrentes formules dateliers urbains : la plupart des
ateliers urbains daujourdhui nont plus grand chose voir avec les ateliers populaires
durbanisme clos dans les annes soixante-dix et lis aux luttes urbaines
499
.
De ces formes classiques peuvent tre rapproches aujourdhui les multiples
dclinaisons qui tentent dassocier toute ou partie de la population dune municipalit la
discussion des affaires locales : conseils municipaux denfants ou de jeunes ; conseils de
rsidents trangers ; conseils de sage ; comits consultatifs dassociation ; commissions extra-
municipales, conseils municipaux interactifs, forums de discussion internet
500
. Il convient
de mettre part le budget participatif, tel quil se pratique notamment Porto Alegre, le seul
aujourdhui articuler efficacement la discussion qui seffectue au sein dassembles
populaires avec la dcision politique, en loccurrence les choix budgtaires
501
.

496
Cf. BERRY J .M. et al., The Rebirth of Urban Democracy, WASHINGTON D.C., Brookings Insitutions,
1993.
497
Sur loubli de cette premire vague dexpriences de dmocratie participative Cf. HATZFELD H., Les
annes 1970 entre politique et histoire. La construction dune priode de transition , Communication au
colloque de lAFSP Science politique et histoire , 6 mars 2004.
498
GONTCHAROFF G., Le renouveau des comits de quartier , in Blondiaux (L.) et al., La dmocratie
locale, op. cit., p. 305-328.
499
Cf. HATZFELD H., Municipalit socialiste et associations. Roubaix : le conflit de lAlma -Gare , Revue
franaise de science politique, vol. 35, n 3, 1986, p. 374 -397; NEVEU C., Citoyennet et espace public.
Habitants, jeunes et citoyens dans une ville du Nord, op. cit., p. 71 et ss. Sur un exemple datelier durbanisme
aujourdhui, cf. NONJOU M., Participation des habitants et rgles du jeu municipal , Cahiers lillois
dconomie et de sociologie, n35, 2001, p. 205-220.
500
Jusqu prsent, seuls les conseils municipaux denfants ont fait lobjet dinvestigations srieuses : cf.
notamment BLATRIX C., Les conseils municipaux denfants et de jeunes , in E. DARRAS (dir.), La politique
ailleurs, Paris, P.U.F., 1998. Sur le rle des NTIC, cf. les numros spciaux des revue Herms, www.
Dmocratie locale. Fr, n26, 2000 et de Sciences de la Socit, Dmocratie locale et internet, n60, 2003.

501
Sur cette exprience, voir GRET M. et SINTOMER Y., Porto Alegre. Lespoir dune autre dmocratie, Paris,
La dcouverte, 2002; ABERS R., Inventing Local Democracy. Grassroots Politics in Brasil, Londres, Lynn
Rienner Publishing, 2000.
268

- De ces formules dassociation des habitants aux affaires locales se distinguent les
dispositifs de consultation accompagnant un projet damnagement ou la cration dune
infrastructure susceptible de menacer lenvironnement
502
. Lenqute publique, mme
rforme par la loi Bouchardeau en 1983, nest que lune des modalits dune telle
concertation, la plus embryonnaire et la plus critiquable
503
. La multiplication, au cours de ces
dernires annes, des conflits ouverts autour de projets damnagement, quils soient locaux
ou transversaux (Lignes THT, TGV, Autoroutes)
504
, a conduit les autorits politiques
gnraliser le recours au dbat public comme mode danticipation ou de rgulation des
conflits
505
. Mieux encore : linstar de certaines expriences qubcoises, comme celle du
BAPE
(Bureau dAudience Publique sur lEnvironnement)
506
, la lgislation franaise autour
du dbat public ouvre de nouveaux champs ce type de participation. La Commission
nationale du dbat public, aux moyens renforcs par la Loi du 27 fvrier 2002, tente
aujourdhui de fixer les cadres de rfrence dune telle dmarche. A minima, une obligation
dinformer et de dbattre se met progressivement en place en ces domaines
507
. A maxima,
ce sont les conditions dlaboration et dadoption des projets qui pourraient tre affects par
ces procdures de concertation.
- Depuis quelques annes sont apparues enfin des constructions dmocratiques plus
originales, pour la plupart issues directement ou indirectement des sciences sociales, linstar
des Jurys de citoyens, issus dune innovation allemande ne dans les annes soixante-dix et

502
ROMI R., Les pratiques de concertation en matire denvironnement , in L. Blondiaux et al., La
dmocratie locale, op. cit., p. 149-160.
503
Nous lavions vu plus haut dans la premire partie, mais cf Blatrix (C.), Le maire, le commissaire enquteur
et leur public . La pratique politique de lenqute publique , in L. Blondiaux et al., La dmocratie locale, op.
cit., p. 161-176 ; PIECHACZYK X., Le rle des commissaires enquteurs et lintrt gnral , Politix, n 42,
1998, p. 93-122.
504
Sur la monte des conflits : J OBERT B., Lamnagement en politique, ou ce que le syndrme Nimby nous
dit de lintrt gnral , Politix, 42, 1998, p. 67-92; CATHERIN V., La contestation des grands projets publics,
Paris, LHarmattan, 1999 ; LOLIVE J., Les contestations du TGV Mditerrane, Paris, LHarmattan, 1999; RUI
S., La dmocratie en dbat, op. cit.
505
Cf. notamment BLATRIX C., Devoir dbattre. Les effets de linstitutionnalisation de la participation sur
les formes de laction collective , Politix, 57, 2002, p. 79-103 ; FOURNIAU J .M., Participation et
dlibration : lexprience des dbats publics dans le domaine de lamnagement , in castagna B. et al. , La
situation dlibrative dans le dbat public, Tours, Presses de lUniversit Franois Rabelais, 2004 ; SIMARD L.,
Lapprentissage comme ressource pour la rgulation des projets : quels effets sur le dbat public , in Ibid.
506
GAUTHIER M., Dbat public, concertation et mdiation environnementale au Qubec , in Ibid.
507
LASCOUMES P., Lobligation dinformer et de dbattre : une mise en public de laction collective , in
Gerstl (J .) (dir.), Les effets dinformation en politique, Paris, LHarmattan, 2001.
269

mis au point par le sociologue Paul Dienel
508
, de la confrence de consensus ne au Danemark
et introduite timidement en France
509
ou du sondage dlibratif
510
. Ces dispositifs relvent
dune dmarche commune et procdent dune mme intention: associer le temps dune
consultation se droulant sur quelques jours un groupe de citoyens ordinaires, tirs au sort
et/ou volontaires, llaboration dun choix collectif portant sur un projet prcis (jurys de
citoyens), dampleur locale ou nationale (jurys de citoyen, confrence de consensus) ou une
question largement dbattue au plan national (confrence de consensus, sondage
dlibratif).Ce groupe de citoyens (dune dizaine dans le cas du jury de citoyens plusieurs
centaines dans le cas du sondage dlibratif) a charge de produire un jugement clair,
susceptible denrichir le point de vue de lautorit en charge. Ces dispositifs ont dmontr,
notamment en relation avec des controverses sociotechniques, que la perspective dune
dmocratisation des choix scientifiques commenait devenir crdible
511
. Ces trois grandes
familles de dispositifs diffrent sous de nombreux aspects, quil sagisse des publics adresss,
des formes de reprsentativit mise en uvre ou du lien avec les autorits. La principale ligne
de partage tient leur degr de formalisation et dinstitutionnalisation. Il semble essentiel de
ce point de vue de distinguer les dispositifs ad hoc, lis une opration donne (dbat public,
concertation) ou une controverse particulire (jurys de citoyens, sondage dlibratif,
confrence de consensus), des dispositifs qui cherchent au contraire institutionnaliser la
participation ou la dlibration en relation avec un territoire (conseils de quartier, conseils de
dveloppement) un service public ou un ensemble dquipements (commissions locales de
leau ou des services publics). Dans le premier cas, il sagit le plus souvent de prvenir et
dorganiser un conflit prsent ou latent. Dans le second cas, la perspective est tout autre et la
question pose est la suivante : comment assurer la participation des citoyens sur le long
terme, dans la dure et hors de toute perspective daction ? Tout change ainsi selon que le

508
Cf. par exemple DIENEL P., Die Plannungzelle, Westdeutscher, Opladen, 1997 ; SMITH G., WALES C.,
Citizen Juries and Deliberative Democracy , Political Studies, n 48, 2000 ; SINTOMER Y., KOEHL E., Les
jurys de citoyens berlinois, Rapport pour la D.I.V., Aot 2002, 135 p.
509
MARRIS B., J OLY P.B, La gouvernance dmocratique par consultation , Les Cahiers de la scurit
intrieure, n 38, 1999 ; BOY D., DONNET-KAMEL D., ROQUEPLO P., Un exemple de dmocratie
participative : la confrence franaise de citoyens sur lusage des OGM dans lalimentation , Revue franaise
de science politique, vol. 50, n 4-5, 2000.
510
Mis au point par le politiste amricain J ames Fishkin, cf. FISHKIN J ., The Voice of the People, New Haven,
Yale University Press, 1995. Cf. BLONDIAUX L., Sondage et dlibration , Politix, n 57, 2002, p. 167-180.
; PRICE V., NEIJ ENS P., Deliberative Polls : Toward Improved Measures of Informed Public Opinion ,
International J ournal of Public Opinion Research, vol. 10, n 2, 1998.
511
Cf. CALLON M., LASCOUMES P., BARTHE Y., Agir dans un monde incertain. Essai sur la dmocratie
technique, Paris, Seuil, 2001; ROWE G., FREWER L., Public Participation Methods : A Framework for
Evaluation , Science, Technology and Human Values, vol. 25, n 1, 2000.

270

dispositif sinscrit ou non dans le cadre dun conflit, au point quil faille peut-tre sinterroger
sur le sens de formes dmocratiques qui chercheraient prenniser la participation sans
relation avec un projet, une controverse ou un conflit particulier.
Mais ces procdures partagent un certain nombre de traits en commun, qui autorisent
leur rapprochement :
Tous ces dispositifs ont dabord pour enjeu dassurer une forme de participation des
citoyens ordinaires la discussion denjeux collectifs. Ils se prsentent comme un moyen
douvrir la reprsentation et de transgresser les frontires classiques de la dmocratie
reprsentative. Ils visent galement, on la dit, produire du jugement public au travers de la
discussion collective et de la rencontre entre acteurs dorigines diffrentes. Ce sont bien en ce
sens des forums hybrides (Callon) o se rencontrent des acteurs trs diffrencis :
citoyens, lus, experts. Seule change la manire dont cette discussion est organise, son
caractre plus ou moins public et contraint. Tous ces dispositifs ont ensuite un caractre
consultatif. Ils ne sont jamais en prise directe avec la dcision dmocratique, lexception,
mais dans certaines limites, du budget participatif de Porto-Alegre ou des enveloppes de
quartier dont certaines municipalits dotent parfois leurs structures de participation locale.
Il est noter enfin que les concepts auxquels font rfrence ces procdures (ceux de
participation, de dbat, de discussion, de concertation, de proximit) ont pour particularit
dtre flous, ambivalents et de pourtant faire lobjet dune trs forte valorisation symbolique.
La rhtorique participative , repose sur un investissement fort de ces vocables et une
inflation qualificative soutenue. Cette rhtorique de la participation, largement pratique par
les lus, contraste le plus souvent avec les moyens rels qui sont mis la disposition de ces
structures ne serait-ce quau niveau municipal. Sans moyens matriels ni possibilit daction
juridique, souvent confis des mdiateurs contractuels ou des emplois jeunes, relevant de
dlgations dvalorises au sein des conseils municipaux, sans vritable poids politique les
instances participatives de font figure dinstitutions pauvres dans les structures politiques
municipales.
Un tel paradoxe mrite tout le moins dtre creus.
Les consquences potentilles de ce renouvellement des formes dmocratiques sont
pourtant considrables. A travers la gnralisation de ce type de procdures, il est possible de
faire lhypothse selon laquelle samorce un changement substantiel dans la conception de la
lgitimit qui prvaut dans nos socits politiques. La lgitimit dune mesure ne dpendrait
271

plus seulement de la nature de lautorit qui la prend mais de la manire dont elle est prise, de
la procdure dans laquelle elle sinscrit
512
. Toute dcision semble devoir aujourdhui avoir fait
lobjet dune concertation pralable, dune dlibration incluant lensemble des acteurs
concerns par la dcision. Cest galement notre conception mme de lintrt gnral qui
pourrait tre en jeu derrire ce mouvement en faveur de la participation. En faisant droit
diffrentes conceptions de lutilit collective, on retire par la mme aux lus et lEtat,
adosss sur leur systme dexpertise, le monopole de la dfinition de lintrt gnral.
Dans le cadre franais, tout particulirement, cette volution implique une
transformation des attitudes et des procdures qui ne peut quavoir des rpercussions
importantes sur lensemble des acteurs concerns par laction publique. Les experts,
commencer par les services techniques des municipalits, ont lobligation aujourdhui de se
justifier, dargumenter nouveaux frais, de se confronter aux habitants et dintgrer dans leurs
choix des craintes juges autrefois irrationnelles .
Au regard des habitants, ceux ci sont lobjet dune injonction participative qui
contraste pour le moins avec le rle presque exclusivement passif qui leur a t dvolu depuis
plus de deux sicles dans nos systmes politiques o une stricte division du travail politique
entre gouvernants et gouverns a toujours t respecte. La plupart de ces dispositifs ont
lambition au contraire de faire participer les habitants la dfinition des enjeux, la
prparation des solutions voire mme lvaluation des dcisions. Cest enfin notre
conception du rle de llu qui pourrait terme changer : peut-il se contenter dtre un chef
dorchestre, un animateur de procdures de dbat public, ou reste-t-il pleinement matre de la
dcision ? Lui aussi se trouve contraint de changer ses manires de faire, dargumenter,
sexposer au risque de la confrontation dans un processus de justification et de confrontation
qui est dsormais public et ne se limite plus seulement llection.


512
Cf. sur ce point MANIN B., Lide de dmocratie dlibrative dans la science politique contemporaine
(entretien avec L. Blondiaux), Politix, n 57, 2002, pp. 37-56; MANIN B., Volont gnrale et dlibration.
Esquisse dune thorie gnrale de la dlibration dmocratique , Le Dbat, n 33, 1985.
272

B : La crdibilisation et ladaptation des instances de participation la prise de
dcisions locales.
a. La crdibilisation des outils de participation la prise de dcisions locales.
Avec les instances citoyennes, il ne s'agit pas d'une participation ad hoc, ponctuelle,
dans le cadre d'une mobilisation sur un enjeu prcis ou de runions cibles sur une dcision
donne. Il s'agit d'une participation qui dure dans le temps, et ces instances sont
particulirement soumises au risque de la fossilisation.
S'agissant des instances de participation mises en place par les collectivits locales, les
conseils de quartier, institus par la loi de fvrier 2002, sont aujourd'hui les formules les plus
en vue. Leur cration, obligatoire dans les villes de plus de 80 000 habitants, est maitrise par
les maires qui fixent la dlimitation des quartiers, la composition des conseils de quartier,
leurs relations avec la mairie. Ils reposent sur un pari: c'est partir du quotidien et du
voisinage qu'il est possible d'impliquer les individus.
Il n'est pas certain qu'en termes d'instances citoyennes les conseils de quartier soient
les plus pertinents. La participation des citoyens est spcialise un chelon sans pouvoir (le
quartier) alors que l'articulation de ces niveaux aux chelons de pouvoir, notamment
l'intercommunalit, n'est pas assure. Aujourd'hui on nomme conseils de quartier des
choses infiniment diffrentes selon les endroits, comme le rvlent les enqutes de
sociologues du politique, et notamment Loc Blondiaux. Certaines instances participatives de
quartier s'apparentent une simple dconcentration de l'administration municipale. Les
conseils de quartier servent alors d'interlocuteurs de base, de guichet pour l'action municipale,
et il n'y a pas vritablement de dimension de dbat public. D'autres ont visiblement t mises
en place dans le but de quadriller et d'encadrer la population sous prtexte de mieux cerner ses
attentes. Dans d'autres cas enfin, elles jouent un rle pleinement politique et remplissent a
minima cette fonction essentielle en dmocratie, parfois oublie, l'interpellation des lus.
Pour qu'elles n'aient pas de participatives que le nom, ces instances pourraient, en
suivant les exemples dploys Porto Alegre et Qubec, chercher remplir un certain
nombre de critres dans leur organisation. Ces points de repre sont d'autant plus utiles que,
dans les conseils de quartier, la participation est institue.
D'abord, faire face au premier risque que comportent les conseils de quartier: limiter la
participation une activit dcorative non relie aux chelons de dcisions que sont les
mairies et les structures intercommunales. La participation dans le quartier cantonne la
273

discussion l'environnement immdiat, aux crottes de chien et autres problmes de voierie ou
d'incivilit. Cette forme de dpolitisation transforme les assembles de quartier en chambre
d'cho d'gosmes locaux et fait courir le risque de marginaliser les populations absentes de
ces instances. Lorsqu'un conseil de quartier se mobilise contre l'implantation d'un centre de
toxicomane, lorsque des riverains mettent en avant la prservation de leur environnement pour
refuser un projet d'amnagement, lorsque le syndrome nimby (not in my back yard, pas
dans mon jardin) s'exprime sans nuance, o est le gain dmocratique? Les dcisions
importantes se prennent un autre niveau que celui du quartier. La participation se fait dans
les quartiers, mais la politique, ailleurs. moins de prendre le risque de renforcer le
scepticisme des citoyens et de consolider les gosmes, les conseils de quartier doivent tre
relis aux niveaux de dcisions et l'environnement plus large. L'harmonisation des points de
vue et des intrts l'chelle plus large de la ville et de la structure intercommunale peut tre
organise. Cette articulation ne se dcrte pas. L'exemple de Porto Alegre montre qu'elle
rsulte d'un mcanisme savant, en perptuelle volution et li la pratique. A minima, une
coordination des reprsentants des quartiers l'chelle de l'agglomration peut aider sortir
de la proximit pour monter en gnralit un chelon politique.
Ensuite, il faut tre conscient de ce que les habitants ne participeront pas sans un
minimum de dlgation. En maintenant les citoyens dans un dcor participatif, on se
condamne renforcer les frustrations de ceux qui auraient un temps accepts de jouer le jeu.
Certaines municipalits prtendent aujourd'hui mettre en place des budgets participatifs en
se contentant d'attribuer ces conseils de maigres enveloppes d'investissement tout juste
susceptibles d'acheter un banc ou quelques jardinires. l'inverse, le conseil de quartier doit
dcider librement d'un budget d'quipement et de fonctionnement pour le quartier avant
d'imaginer, sur le modle brsilien, un budget municipal construit en partie partir de la
participation. De la mme manire, pour que compte la participation, les dlgus de quartier
ne doivent pas seulement avoir les lus pour interlocuteurs pisodiques. Le projet participatif
suppose que l'administration locale soit pleinement intgre. Les processus participatifs
modifient les processus dcisionnels, les rallongent, introduisent de la complexit. Il ne faut
pas avoir peur de ralentir la dcision. Si les agents administratifs ne sont pas concerns par les
dispositifs participatifs, n'interviennent pas comme interlocuteurs dans les conseils de quartier,
ceux-ci courent le risque de ne s'inscrire que dans un processus de communication politique.
Par ailleurs face au constat quasi-universel selon lequel les jeunes, les catgories
populaires et les personnes d'origine trangre ont tendance fuir les structures de
274

participation, il s'agit d'inventer les procdures qui facilitent leur intgration tout en lgitimant
toutes les formes de prise de parole. Les formules pour dsigner les dlgus des conseils de
quartier qui associent les acteurs mobiliss au sein des associations et les citoyens ordinaires
paraissent les prometteuses, surtout quand elles sont fondes sur le tirage au sort. Afin d'viter
la transformation des conseillers de quartier en nouveaux notables ainsi que leur
essoufflement, la rotation des conseillers de quartier mi-mandat est souhaitable. Une fois les
citoyens appartenant aux groupes les plus dfavoriss prsents physiquement dans ces
enceintes de discussion, comment rendre possible leur prise de parole? Plus largement,
comment rendre utiles et possibles toutes les prises de parole? Aujourd'hui, bien des gards,
les citoyens sont dans une situation difficilement tenable. On leur demande de s'exprimer,
mais ds qu'ils le font un peu trop fort, la parole leur est retire. On leur demande d'tre des
citoyens ordinaires, mais aussi de connatre parfaitement les dossiers et d'tre informs des
arcanes de la lgislation et de l'action publique. On leur demande de s'investir dans leur cit,
mais en faisant abstraction de leur intrts particuliers et sans tre le moins du monde
rmunrs!
A minima, pour surmonter ces contradictoires qui risquent d'aboutir une dsertion
pure et simple des participants les conseillers de quartier doivent bnficier de moyens,
notamment de formation, et surtout d'expertise. Aujourd'hui, la rhtorique de la participation
largement pratique par les lus contraste avec la faiblesse des moyens qui sont mis la
disposition de ces structures. Or, pour tre en mesure de proposer un projet pour leur quartier,
voire un contre-projet celui de la municipalit, pour retirer pour eux-mmes des
gratifications participer, les conseillers de quartier doivent pouvoir bnficier de l'aide
d'architectes, d'urbanistes, de sociologues, de gographes, de consultants.
Enfin, afin d'intresser le public plus large que celui des participants, des comptes
rendus des conseils de quartier doivent tre diffuss largement dans le quartier, par tous les
moyens de diffusion existants, sans omettre de rendre publiques les diffrences qui s'y
expriment.
Par ailleurs il faut quil ait une nouvelle culture de la formalisation. cot de ces
dispositifs qui cherchent institutionnaliser la participation en relation avec un territoire
(conseil de quartier, conseil de dveloppement) ou en lien avec un service public (commission
locale des SP), se dveloppe le principe gnral d'une concertation en tous domaines qui
s'incarne ponctuellement dans des dbats ad hoc, lis une opration donne (dbat public,
runion publique, etc.). Des runions publiques sur tel ou tel projet, ventuellement pour faire
275

face une controverse, sont organises, et on en reste l.
Or, si l'objectif est d'articuler la discussion publique la dcision politique, il faut
dvelopper une culture de la formalisation, assez trangre la culture franaise la
diffrence de ce qui se joue Qubec. Pour que la prsence et la prise de parole de telles
runions ne soient pas inutiles, il faut des traces de ce qui a t dit, des ordres du jour et des
comptes rendus. Tous ces lments formels de la discussion doivent tre tablis et diffuss.
Les diffrences exprimes doivent tre rendues publiques et rpercutes vers un public plus
large que les seuls participants. Il ne s'agit pas de rejouer un rve consensuel o tout le monde
serait d'accord. La dmocratie a peu voir avec le consensus a priori, sauf si la dlibration
commune est fructueuse. Tous les canaux (affiches, journaux, Internet) doivent tre utiliss
pour rpercuter cette information plurielle. La publicisation rpte des dbats, des
diffrences dans le temps fait exister et compter une opinion publique majoritaire. Une telle
formalisation est la clef qui permettra de relier l'expression publique la dcision. Il est a
priori plus facile de faire participer les citoyens une opration ponctuelle voire conflictuelle
que d'assurer la participation des citoyens sur le long terme, dans la dure et sans relation avec
un projet, une controverse. Encore faut-il que les dispositifs ponctuels ne soient pas des
oprations de communication, mais bien des procdures qui informent la dcision.
Des outils nouveaux sont inventer notamment pour les collectivits locales dont le
territoire est le plus vaste. Les rgions se targuent de faire de la dmocratie participative
alors qu'elles fonctionnent souvent sur un mode trs classique et litiste de dcision publique.
Bien souvent, une fois qu'il a rencontr un chef d'entreprise ou un directeur de laboratoire, un
prsident de rgion est persuad d'avoir bien uvr dans le sens de la dmocratie
participative. C'est ainsi qu'on finit par spcialiser la dmocratie participative au niveau
communal et bien souvent au niveau du quartier, chelon sans pouvoir de dcision.
276


b. Ladaptation des outils de participation aux diffrents niveaux de dcisions.
Des outils restent inventer pour les collectivits les plus importantes. Des
constructions plus originales ont parfois merg au cours des annes rcentes, pour la plupart
issues des sciences sociales, comme les jurys de citoyens ou les sondages dlibratifs. Dans
ces deux cas, il s'agit de construire un panel reprsentatif de la population impliqu dans un
processus dlibratif long et contradictoire. Les participants sont invits se prononcer sur
une politique ou un enjeu rgional. Ils se runissent de manire rpte dans le temps,
entendent une expertise contradictoire, discutent et peuvent idalement arriver un avis
unanime. Ce groupe de citoyens (une dizaine dans le cas de jurys de citoyens, une centaine
dans le cas des sondages dlibratifs) a pour charge de produire un jugement clair,
susceptible d'enrichir le point de vue de l'autorit en charge.
Il faut que le processus et ses rsultats soient rendus publics afin d'tre articuls la
dcision. Il ne s'agit pas d'en faire une aide la dcision secrte, confidentielle et ne liant pas
l'autorit. Celle-ci peut certes faire des choix finals opposs, mais en connaissance de cause et
en assumant son engagement contraire. Ces constructions dmocratiques originales allient les
avantages d'une participation quantitative (des participants reprsentatifs de la population) et
d'une participation qualitative (un avis construit suite une discussion informe et
contradictoire). Elles pourraient tre particulirement privilgies pour les niveaux de
dcisions publiques qui mettent en avant l'tendue de leur territoire et le nombre des habitants
qui y rsident pour rcuser dans les faits la pertinence de la participation des habitants.
Parmi les collectivits locales, les rgions sont des commanditaires rguliers de
sondages sur les attentes de la population, et d'audits oprs par des cabinets de consultants
sur l'tat d'un secteur et les politiques mener. Ces donnes restent le plus souvent
confidentielles et c'est ce niveau que pourrait aussi se dvelopper une culture de la publicit.
En outre, si l'on veut articuler participation citoyenne et lieux de pouvoir, sans doute la
promotion de conseils conomiques et sociaux intercommunaux est-elle souhaitable. De tels
conseils feraient en partie chapper les intercommunalits leur dimension litiste, non
contrles, et au marchandage entre lus qui les caractrise. Ils ne seraient pas forcment et
exclusivement dsigns par un prfet au nom d'une reprsentativit sociale ou conomique
comme au niveau rgional. Le tirage au sort, parmi les citoyens dits ordinaires, les incite
s'impliquer bien plus qu'ils ne le feraient spontanment et largit ce faisant l'origine sociale
277

des reprsentants.
Mais galement il ne faut plus avoir peur de la dmocratie directe locale. Il faut en
finir avec cette mfiance absolue de la dmocratie directe au niveau local vue comme une
sorte d'hrsie dangereuse par les lus locaux au Parlement. Aujourd'hui, dans la loi, si les
excutifs rgionaux, dpartementaux, municipaux peuvent dcider d'organiser des
rfrendums dcisionnels, cela doit tre sur leur strict domaine de comptences. En l'tat
actuel du croisement des comptences, il est quasiment impossible de dgager des domaines
propres de comptences. En outre, les rsultats ne sont pris en compte que si la moiti des
lecteurs a vot. L'initiative populaire, elle, est rendue quasi impossible par la loi au regard
des seuils ncessaires, elle ne concerne que certains objets communaux et intercommunaux,
les excutifs restent libres d'organiser ou non la votation et de suivre ou non les rsultats de
vote. Une initiative populaire russie ne peut aboutir qu' l'organisation d'une consultation
pour avis dont la mise en uvre dpend des collectivits locales. Les lecteurs ont par ailleurs
un droit de ptition pour demander l'inscription d'une question l'ordre du jour
l'assemble locale.
Le rfrendum local n'a d'intrt que si une initiative populaire en la matire est
possible, comme en Suisse, en Allemagne, au Portugal, en Italie, aux Pays-Bas... Pas s'il est
uniquement un outil de dcision descendant aux mains des lus. La seule existence de
l'initiative suffit entrainer un gouvernement inclusif, soucieux de tenir compte des
oppositions et des diffrences. L'initiative doit tout la fois tre crdible et protge des
initiatives trop minoritaires: si 20% des habitants de plus de 18 ans signent une demande de
rfrendum, celui-ci doit pouvoir avoir lieu sans maitrise de la dcision d'organisation par
l'assemble locale. Une initiative russie donne lieu rfrendum. Dans le mme sens, le
droit d'initiative doit tre rel et non formel. Il s'agit d'affirmer une obligation pour
collectivits locales de se saisir du problme soulev et d'organiser un dbat au sein de leur
conseil ds que 10 % des habitants du territoire le leur demandent.
La dmocratie directe doit pouvoir trouver toute sa place dans les petites communes
rurales. Pour l'instant, la logique consiste faire valoir le faible nombre d'habitants dans les
villages pour les exclure systmatiquement des rgles dmocratiques ou amnager celles-ci
dans un sens toujours restrictif au nom de l' vidence de la dmocratie locale dans les
petites communes. Mieux vaudrait oprer un renversement complet de perspective et saisir les
conditions rares de dmocratie directe qu'offrent les villages. La dmocratie directe requiert le
rassemblement de l'ensemble des citoyens sur un mme lieu. Par exemple sur le modle de la
278

grassroots democracy anglo-saxonne, on pourrait imaginer qu'un maire de commune de
moins de 3 500 habitants ait l'obligation d'organiser deux fois par an une assemble gnrale
de son village sur les questions en cours, dont le budget. La dmocratie locale tire sa force
symbolique de la possibilit mythique de la dmocratie directe. L o matriellement de tels
rassemblements de citoyens sont possibles, il serait dommage de s'en priver. Et les assembles
gnrales de village viendraient ainsi utilement complter les ftes de village, l' tre
ensemble pourrait tre articul au dcider ensemble .
Enfin il faudra tenir les promesses de la dmocratie lectronique. Le contraste entre
des blogs de citoyens sur la vie municipale et des sites municipaux est parfois saisissant. Les
collectivits locales ont cr leur site Internet. Si quelques cas emblmatiques tels que
Parthenay ou Issy-les-Moulineaux, inscrits d'emble dans un registre citoyen, ont t
mdiatiss, la plupart de ces sites restent conus selon le modle d'une vitrine technologique.
L'actuelle dmocratie lectronique subit les travers de la dmocratie dans laquelle elle
s'inscrit: communication, contrle, etc. Les ralisations viennent quelques peu contredire les
propos euphoriques antrieurement tenus sur l'inluctabilit de la dmocratie lectronique,
comme sur l'imaginaire politique li la participation citoyenne qui devait la caractrise.
Les collectivits dotes d'un site Internet ouvrant des espaces de discussion publique
travers des forums sont minoritaires et ceux-ci sont alors presque toujours modrs. Le peu de
message qu'ils reoivent rvle leur stade embryonnaire. Enfin la participation des lus est
rarissime: ils sont les grands absents de ces forums. La crdibilit de ces forums de
discussion comme outil de dialogue entre lus et citoyens est affecte par l'incertitude relative
la relle prise en considration des messages par les lus eux-mmes et au devenir des
requtes ou suggestions ainsi formules. Dans le cadre du fonctionnement quotidien des
forums se pose un problme identique celui rencontr pour le courrier la mairie . Les
dlais de rponse peuvent paratre rdhibitoires. Cette absence de ractivit directe des lus
soulve galement le problme de l'utilit et du rle du forum.
Pour dvelopper les potentialits de la dmocratie lectronique , il faudrait que les
collectivits locales offrent des accs publics gratuits Internet afin de dvelopper une
communication lectronique. Qu'elles publient les comptes rendus des conseils municipaux,
intercommunaux, dpartementaux, rgionaux sur leur site. Que ces comptes rendus puissent
donner lieu des dbats sur des forums o les lus interviennent pour expliquer leur position
et ragir aux commentaires. Qu'une synthse en soit faite et mise en ligne. Bref, il faudrait que
les outils qu'offre la technique soient investis par les responsables politiques dans un sens
279

participatif.
Il faut surtout que l'expression puisse tre libre. Les seules limitations lgitimes sont
celles relatives la loi ou aux bonnes murs. En l'tat actuel des forums modrs, rien ne
garantit qu'il n'existe pas des modrations problmatiques. Les sites sont conus comme des
outils de communication et de promotion des collectivits locales. Quand il y a forum
possible, les encadrements se justifient par le souci de ne pas publier de critiques diffusant
une image moins radieuse que celle que les communicants souhaitent promouvoir. La parole
est en partie encadre et l'usage des forums par les internautes entrav par deux types de
limitation. Les internautes doivent se conformer des thmes que la collectivit publique a
pralablement dfinis sous peine de voir leur contribution supprime ou non diffuse. Sur les
forums non thmatiques ou libres , les internautes peuvent aborder les sujets de leur choix,
sous rserve du respect d'une charte ditorielle formelle ou implicite dfinie par la collectivit.
Ces diffrentes limitations permettent la collectivit (via le modrateur) de tracer les
frontires d'un espace d'expression dans lequel elle seule peut juger de la lgitimit de tel ou
tel propos.
Les rares forums Internet refltent ainsi la conception gnrale qui prvaut lors de la
mise en place d'un outil destin amliorer la participation la gestion des affaires publiques
locales. Ils illustrent ds lors la tension toujours vive dans les dispositifs participatifs mis en
uvre par l'autorit politique entre la manifestation des revendications citoyennes et le souci
des responsables de maitriser cette expression en vue d'viter les conflits ou les
dbordements qui pourraient en rsulter. Aujourd'hui, le rle prminent du webmestre sur
les sites des collectivits locales inhibe les potentialits de la dmocratie lectronique. Nul
doute que, dans le cadre institutionnel rgnr de la dmocratie locale, elles trouveront
s'panouir.
Aujourd'hui, les blogueurs sont venus crer vie et dbats lectroniques sur la vie
politique locale l o les sites officiels ne le permettent pas, ou le permettent peu ou mal. La
cration des sites personnels et des blogs bouleverse la diffusion des donnes publiques. En
particulier, blogueurs et autres adeptes de la Toile n'hsitent plus sur leurs sites ou pages
personnelles rapporter et diffuser par crit, par le son et par l'image des informations
publiques au sens o elles manent d'une personne publique ou la concernent. L'information
publique n'est plus seulement transmise par les mdias traditionnels mais aussi par ces
nouveaux mdias dont se sont empars bon nombre de citoyens.
Cette irruption citoyenne a perturb le traitement traditionnel de l'information entre
280

lus et professionnels de l'information, au point que certains diles se sont saisis de l'arme
juridique pour tenter de se prmunir contre ces nouveaux Gutenberg.
Face aux incertitudes contemporaines, il est souhaitable d'affirmer que le principe
selon lequel la libre diffusion des informations publiques locales est un lment de la
participation des citoyens la vie de la collectivit locale, sous la rserve vidente du respect
de la lgislation protgeant la vie prive, en particulier pour les tiers (non membres des
conseils et prsents dans l'assistance, par exemple). Cette publicit s'applique l'ensemble des
collectivits disposant d'un conseil lu et dlibrant.
c. Linstauration de nouvelles rgles de la participation citoyenne.
Ces changements doivent se faire en rigeant un cadre constitutionnel et lgal fiable
pour une participation effective des citoyens la prise de dcisions locales.
En effet, avant tout dabord le mandat unique pour les dputs permettra une
lgislation en matire de droit de la participation locale qui aura peu voir avec l'actuelle. On
pourra toujours dire que les pratiques ne dcoulent pas du droit, on aura du mal faire croire
que des pratiques dlibratives largies peuvent surgir d'un systme institutionnel litiste et
purement reprsentatif.
Ensuite des assembles locales lgitimes, habitues la dlibration travers des
mcanismes de type parlementaire, avec des relations aux gouverns renouveles par la
rotation des mandats, diffuseront une culture de la dlibration travers toute la socit
locale. Il y a peu de raisons que l'actuel systme prsidentialiste gnre d'autres relations
politiques que celles qu'il suscite: des relations de clientle.
Enfin, les principes constitutionnels ont une valeur. Plutt qu'un vague droit des
citoyens tre consults sur les affaires locales comme actuellement, la Constitution peut
comporter un article: Le droit des habitants participer aux dcisions qui les concernent est
indissociable du principe de libre administration des collectivits locales . Si une telle
rdaction peut apparatre superftatoire, elle a le mrite de lier clairement et symboliquement
autonomie locale et participation des habitants, dcentralisation et dmocratie locale.
1/ La constitutionnalisation du droit de participation des citoyens la prise de dcisions
locales.
Participer c'est prendre part, en l'occurrence, la dcision. Ceux qui proposent,
dbattent et dlibrent ne sont pas forcment ceux qui votent les textes, ni ceux qui les
281

appliquent dans une dmocratie. Il faut en finir absolument avec cette sorte de schizophrnie:
la clbration de la participation d'un ct, floue et non moins contraignante, et la dcision
la papa de l'autre, rserve quelques uns. Il faut localement laisser la place des
initiatives citoyennes dont les effets soient en lien avec la prise de dcision. Il faut organiser
des dlibrations crdibles et dont les rsultats informent et produisent de la dcision. Il faut
que l'action publique soit guide par les prfrences des citoyens afin que les citoyens aient
prises sur les dcisions.
Associer dans la Constitution le droit la participation des habitants au principe de
libre administration n'empche pas de prserver un article dcisif: les collectivits locales
s'administrent librement par des conseils lus et dans les conditions prvues par la loi
513
.
Seulement, la coexistence de ces deux articles modifie sensiblement le rle des lus en
mettant sous tension la dmocratie reprsentative et participative. Les dlgus politiques ont
alors pour mission de promouvoir des espaces de dlibration autour de leurs propositions.
Cette discussion libre, ouverte, galitaire, partir d'hypothses formules par des lus, peut
dboucher sur du consensus ou un point de vue largement majoritaire. Aux lus alors de
prendre acte de l'avis des habitants, quitte abandonner leur point de vue initial, et de le
porter dans toutes les arnes o ils ont reprsenter leur collectivit locale. Cette discussion

513
Article 72 de la Constitution Les collectivits territoriales de la Rpublique sont les communes, les
dpartements, les rgions, les collectivits statut particulier et les collectivits d'outre-mer rgies par l'article
74. Toute autre collectivit territoriale est cre par la loi, le cas chant en lieu et place d'une ou de plusieurs
collectivits mentionnes au prsent alina.
Les collectivits territoriales ont vocation prendre les dcisions pour l'ensemble des comptences qui peuvent
le mieux tre mises en uvre leur chelon.
Dans les conditions prvues par la loi, ces collectivits s'administrent librement par des conseils lus et
disposent d'un pouvoir rglementaire pour l'exercice de leurs comptences.
Dans les conditions prvues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles
d'exercice d'une libert publique ou d'un droit constitutionnellement garanti, les collectivits territoriales ou
leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le rglement l'a prvu, droger, titre exprimental et
pour un objet et une dure limits, aux dispositions lgislatives ou rglementaires qui rgissent l'exercice de
leurs comptences.
Aucune collectivit territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l'exercice d'une
comptence ncessite le concours de plusieurs collectivits territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles
ou un de leurs groupements organiser les modalits de leur action commune .
Dans les collectivits territoriales de la Rpublique, le reprsentant de l'Etat, reprsentant de chacun des
membres du Gouvernement, a la charge des intrts nationaux, du contrle administratif et du respect des lois

282

peut dboucher sur du dissensus, des points de vue opposs dont aucun ne s'impose avec la
force du nombre. Aux lus, une fois exprimes et rendues publiques ces diffrences, de
prendre leurs responsabilits et d'oprer des choix en rendant compte, conformment l'ide
d'engagement politique qui fonde l'lection.
Aujourd'hui, les lus locaux se prsentent volontiers comme des animateurs du dbat
local, cette nouvelle casquette fait pleinement partie de la rhtorique politique locale moderne,
sauf que les conditions institutionnelles ne sont pas runies pour transformation cette figure
rhtorique en nouveau modle d'action publique.
Un tel droit dans la Constitution ferait de la citoyennet une valeur en soi. Aujourd'hui
bien des citoyens qui s'engagent un temps dans des runions, des instances ou des procdures
de participation proposes par les autorits locales ont des doutes srieux quant la valeur de
cette participation. Ils sont plutt enclins au scepticisme et rapidement tents par le retrait,
tant ces procdures ont d'abord pour objet d'assurer des fonctions de communication et de
lgitimation pour le pouvoir local. Les gens ne participeront pas sans un minimum de
dlgation. Si on appelle les habitants participer des runions le soir, il faut que cette
participation compte, qu'elle soit dsirable.
Une nouvelle constitution, loin de celle crite par et pour de Gaulle en 1958, placerait
la citoyennet en son cur et favoriserait l'implication des citoyens. Cette constitution,
valorisant la citoyennet en soi et s'appuyant sur une organisation bien diffrente des pouvoirs
publics, appellerait, en cohrence avec elle, une srie de lois pour rendre effectif le droit la
participation qui transformerait notablement la dmocratie.
2/ Le renouvellement des lois encadrant la participation citoyenne la prise de dcisions
locales.
Les arnes de discussion publique se sont multiplies depuis quelques annes. Cette
offre participative doit tre maintenant clairement relie la dcision finale, ce qui suppose un
certain nombre d'inflexions quant la manire de les concevoir. Les outils possibles sont
multiples et ils sont repenser dans un sens articul la dcision pour sortir des ambiguts et
lever les difficults du public situer la place de ces dispositifs. On ne participe pas la
participation . On participe des instances, des groupements, des associations, des dbats,
des votes, etc. Chacune de ces possibilits doit tre mise sous tension avec la dmocratie
reprsentative pour cesser de jouer comme outil de lgitimation et de communication des lus.
Ces lois et ces pratiques renouveles ne se dtaillent pas dans une Constitution, qui
283

doit rester un texte court et lisible organisant les rapports entre les pouvoirs publics, dont celui
des citoyens. En revanche, elles sont rendues possibles par un nouveau texte qui ferait sauter
les verrous que pose fermement la Ve Rpublique.
Pour cela il faut tout dabord discuter et fixer la rgle participative en dbut de mandat.
En effet au dbut de chaque mandature, l'ensemble des collectivits locales pourraient se
trouver dans l'obligation de procder une discussion publique qui consignerait dans une
charte les mthodes et modalits de la concertation retenues jusqu' la prochaine lection,
chaque territoire restant ainsi libre d'inventer sa rgle du jeu. Il s'agit d'une proposition du
CANARCQ (carrefour national des associations d'habitants et des comits de quartier). Une
loi pourrait organiser cette obligation. La loi n'a certes pas contraindre, figer trop
mticuleusement les modalits de participation, sa crdibilit reposant sur le renouvellement
des outils, dans une perspective vivante, volutive, affine au cours du temps. La loi doit pour
autant offrir les garanties d'une dmocratie participative crdible.
En l'absence actuelle d'une loi, rien n'empche cette construction collective d'une rgle
du jeu de la concertation publique et dote d'un statut officiel entre deux lections. En matire
de participation, il y a beaucoup de questions qui se posent, ncessitant d'tre dbattues et
tranches. Les procdures de participation peuvent toucher l'ensemble des citoyens comme
dans les runions, les assembles, les conseils de quartier. Elles peuvent concerner un
chantillon reprsentatif des citoyens, comme dans les jurys citoyens et les sondages
dlibratifs. Elles peuvent aussi s'adresser des citoyens mobiliss et organiss dans des
associations. La participation peut passer par des structures et conseils et/ou par des
procdures ponctuelles. Les questions sont nombreuses, difficiles, elles doivent donc tre
dbattues. Quel modle privilgier ? Le modle de l'assemble ouverte tous ou celui du
petit groupe d'habitants slectionns ? Comment faire venir les jeunes, les catgories
populaires et les personnes d'origine trangre ? Comment faire pour que leur parole soit
entendue et prise en compte ? Comment articuler les chelles ? Comment relier les enceintes
de la discussion aux lieux effectifs de la prise de dcision ? Les dispositifs se doivent d'tre
reprsentatifs. Mais reprsentatifs de quoi ? Quelle reprsentativit ? Comment renouveler les
dispositifs ? Les participants ?
Cette charte a plusieurs vocations. Notamment, celle de fixer des observatoires locaux
de la dmocratie locale. Rares sont les municipalits qui se sont dotes, comme Poitiers et
Paris, d'un observatoire de la dmocratie locale capable de produire de la rflexivit, d'aider
l'valuation des dispositifs et au cumul des savoirs. Pourtant, ce regard critique, permanent,
284

d'un observatoire confre sa crdibilit la dmarche participative. Les acteurs de terrain sont
le plus souvent dmunis face aux problmes rcurrents que soulve la mise en uvre des
dispositifs de participation.
Une telle charte a vocation clarifier les relations avec les associations. Quelles sont
les associations finances par les pouvoirs publics locaux ? Quels sont les choix en matire de
politique associative ? Avec quels objectifs ? Si on s'attache promouvoir l'avenir des
instances de coordination entre les diffrents acteurs publics pour rpondre au dfi de la
complexit locale, quelles associations y sigeront et sur quels critres ? Par exemple le
prsident de la collectivit peut s'engager rendre compte annuellement de la politique
associative et de ses choix budgtaires dans des forums publics auxquels est convi le monde
associatif local dans son ensemble.
En outre, une telle charte peut rsoudre une des questions majeures relatives
crdibilit de la dmarche participative. Quelle garantie d'indpendance l'animation des
dispositifs participatifs? Aujourd'hui, ce sont les adjoints la dmocratie locale, les chefs de
projet et autres agents en dveloppement, parfois les cabinets de consultants positionns en ce
domaine, qui ont le plus souvent en charge l'animation des dbats. Cette animation dans des
cabinets de consultants, mme rmunrs sur les fonds publics, est sans doute gage
d'indpendance. Mais est-ce la bonne formule? Il convient a minima de discuter et fixer une
rgle pour l'animation des dbats.
Il en va de mme de l'indpendance de l'valuation de l'action des responsables
politiques. La question de la responsabilit politique des lus devant les citoyens a t souvent
rsolue par la pratique volontaire, encore ingale, des comptes rendus de mandats, organiss
des rythmes variables. Ces face--face organiss de responsables politiques avec des citoyens,
prompts l'interpellation, ne sont pas sous-estimer mais leur porte est limite. Si l'on
souhaite donner aux dlgus politiques les moyens de faire valoir combien ils ont bien
respect le programme sur lequel ils s'taient engags, et, dans le mme mouvement, aux
lecteurs le pouvoir de vrifier ce qu'il en est effectivement, alors sans doute faut-il tre prt
organiser un pouvoir d'expertise indpendant.
La charte participative de dbut de mandat a vocation clarifier la situation, oprer des
choix, fixer une rgle du jeu.
Ensuite il faudrait gnraliser la prsence citoyenne. Il faut introduire des citoyens
partout. Des efforts ont t faits depuis quelques annes, notamment pour les services publics
285

locaux travers les commissions intgrant des usagers. Il faut largir et amplifier la
dmarche, en particulier en introduisant une prsence citoyenne dans les commissions d'appel
d'offres. Certes, les citoyens qui veulent participer, consacrer du temps et de l'nergie leurs
institutions politiques sont aujourd'hui minoritaires. Il est difficilement contestable que l'offre
intresse diffremment la population selon ses caractristiques sociales. Mais on peut parier
sur un largissement civique dans une dmocratie locale renouvele. En attendant, la prsence
de quelques citoyens dans la rgulation des biens collectifs a des effets vertueux pour
l'ensemble des citoyens.
De nombreuses associations prennent ici ou l le relais d'un pilotage politique
dfaillant de la gestion de certains services publics locaux. C'est le cas de la gestion de l'eau,
encore souvent dlgue des socits prives qui ont parfois verses des pots-de-vin et
aliment les caisses noires des partis politiques pour obtenir des marchs publics par le pass.
Peu prolixes sur les marges qu'elles ralisent encore aujourd'hui, ces socits cherchent
d'abord raliser des profits travers l'exploitation d'un bien public vital pour l'humanit, et
c'est souvent l'un des premiers postes de dpenses des collectivits sur lequel les lus
n'exercent pas toujours leur pouvoir de contrle. Au niveau dcentralis, dans les bassins
d'eau, les associations d'usagers peinent encore trouver leur place, mais peu peu comme
Grenoble, Castres, Cherbourg, elles poussent leurs lus changer d'orientation politique et,
dans certains cas, faire le choix d'un retour en rgie publique directe pour la gestion des
eaux de leur collectivit.
Dans ce secteur, la dmocratie locale se fait jour, dans les autres elle se cherche
encore. Il faut l'institutionnaliser, notamment en prvoyant la prsence des associations
d'usagers dans toutes les instances et leur confrer un poids dcisif.
Il ne s'agit pas de remettre en cause la dmocratie reprsentative, mais de la guider,
d'impulser voire d'inflchir le choix des reprsentants de la population en exerant un droit de
regard permanent sur les pratiques de la gestion publique. Ainsi, contre la fatalit du
dsamour de la politique, le partenariat entre les lus et les citoyens qui uvrent directement
pour permettre aux dcideurs publics de garder la maitrise des choix de gestion qu'ils font (ou
qui ont t effectus avant leur entre en fonction par leurs prdcesseurs) produits des effets
encourageants. Et ce qui vaut pour l'eau doit tre de mise pour le logement social, par
exemple en renforant le poids des amicales de locataires , mais aussi en prvoyant la
prsence des associations pour le droit au logement dans les commissions d'attribution de
manire faire en sorte que ce droit soit effectif et opposable l o les actuels reprsentants
286

dsigns par les prfets sont souvent sous contrle des maires. Dans ce domaine aussi la
limitation du cumul des fonctions est indispensable, un maire ne doit plus avoir en main la
distribution des logements sociaux, les socits d'conomie mixte et les marchs publics. Les
citoyens et l'opposition doivent y trouver leur place.
Enfin il faudra promouvoir une citoyennet de rsidence. En effet, il faut en finir avec
l'actuelle conception restrictive de la citoyennet et de la participation locales. Le fait que le
timide droit actuel la participation ne puisse concerner que les lecteurs constitue une insulte
pour les rsidents contribuables locaux non europens. Par exemple, le droit de ptitionner
pour demander une collectivit locale de se saisir d'une question, au-del de ses drastiques
conditions, n'a t juridiquement ouvert qu'aux seuls lecteurs. Il apparat pour le moins
dlicat dans ces conditions d'exclusion de demander aux trangers une meilleure intgration.
Les Europens peuvent participer aux lections locales et europennes depuis 1996.
L'ensemble des droits la participation, y compris celui de dsigner les reprsentants
politiques d'un territoire, doit concerner tous ses habitants. La France est maintenant en retard
sur le droit de vote des trangers aux lections locales par rapport la plupart des autres pays
europens qui ont conditionn le plus souvent l'octroi du droit de vote une dure minimale
de prsence de cinq ans, conformment la convention du Conseil de l'Europe de 1992 sur ce
sujet. La citoyennet de rsidence est la seule envisageable dans la dmocratie participative
locale venir.










287








CONCLUSION GENERALE
288

Le systme politique local actuel n'est gure tenable. Au nom de la dmocratie
locale , la politique institutionnelle de dcentralisation construit depuis trente ans un
pouvoir politique la fois fort par son caractre fodal et faible du fait de sa fragmentation et
de sa dilution. Le processus dcentralisateur a surtout montr combien la Ve Rpublique est
assise sur un puissant corporatisme mme de faire triompher les intrts professionnels les
plus puissants dans le cadre d'une dcentralisation fodale. L'AMF et les autres associations
d'lus locaux sont considrer comme de vritables institutions de la Rpublique. Elles font
prvaloir leurs intrts corporatistes en amont des textes de loi, au moment de leur discussion
et de leur vote, en aval dans la ngociation des dcrets et l'application des lois. Ce
corporatisme, associ la surreprsentation des lus locaux dans le processus de fabrication
de la loi, l'Assemble nationale comme au Snat, aboutit une dcentralisation faite par les
lus locaux et pour les lus locaux. Une dcentralisation coteuse, extraordinairement
complexe, concurrentielle, o s'enchevtre structures multiples, financements croiss, rseaux
divers sans logique, sans transparence vritable et sans prendre la dmocratie locale au
srieux.
Le systme est plus ou moins rgul par des grands cumulants, la dmocratie
participative se rsumant actuellement la coexistence d'un systme politique hyper
reprsentatif, d'une intense rhtorique valorisant la participation et d'une floraison
d'expriences dont le sens est pour l'instant incertain. Il ne faudrait pas que les lus qui portent
les dispositifs participatifs, et qui occupent souvent des positions dominantes dans la
hirarchie municipale, s'puisent dans ce dcalage entre leur ambition participative et les
possibilits qu'offre la participation citoyenne l'actuel systme politique local.
L'lection de Nicolas Sarkozy la prsidence de la Rpublique constitue une ironique
dfaite pour ceux qui dfendaient une VIe Rpublique citoyenne, adapte aux aspirations
contemporaines de la dmocratie. Elle aboutit un effet exactement contraire, et si l'on doit
dsormais parler de nouvelle Rpublique, c'est pour caractriser la concentration des pouvoirs
dont il a voulu faire sa marque. Ce faisant, cette personnalisation fait cho l'actuelle
conception du pouvoir au sein des collectivits locales. En outre, son lection a favoris, a
priori, le statu quo en matire de cumul des mandats d'une part. Dautre part, le systme
institutionnel local, malgr la rforme du 16 dcembre 2010, na pas beaucoup volu dans le
sens dune dmocratisation de la dcision pour les raisons que nous avons vues plus haut. Or,
dans les deux cas, le maintien en l'tat est nfaste la dmocratie. D'ailleurs, nul ne dfend
vritablement le statu quo sur ces deux points. Mais personne ou presque, dans le milieu
289

politique professionnel, ne souhaite activement les rformer.
La commission sur la rforme des institutions, mise en place par le prsident de la
Rpublique l'issue de son discours d'Epinal, le 12 juillet 2007, sur le thme d'une
dmocratie irrprochable , sest rvle une structure peu utile parce quelle na pas fait
des propositions fortes en matire de limitation du cumul des mandats dans la Ve Rpublique.
Il est possible, probable, qu'elle a jug ce point trop en contradiction avec les intrts, les
croyances et les pratiques du milieu politique professionnel et a prolong l'pais silence qui a
recouvert cette question depuis le second tour de l'lection prsidentielle de 2007. Aprs la
victoire de Nicolas Sarkozy il ny a pas eu un mot lors du discours d'Epinal sur cette
spcificit franaise nuisible, ni un commentaire journalistique sur la pratique cumulante des
nouveaux dputs alors mme que le mandat unique des dputs avait sembl merger comme
un enjeu dans la campagne lectorale. Il y a eu peu de ractions face au retour en arrire qu'
constitu l'autorisation pour les nouveaux ministres de demeurer prsidents de collectivits
locales. Il est sans doute significatif que le geste indit de Sgolne Royal s'appliquant elle
mme une limitation dans l'exercice de ses mandats en ne se reprsentant pas la dputation
n'ait pas t comment ni port son crdit. Les primaires socialistes de 2011 pour la
candidature prsidentielle de 2012 ont vu triomph Franois Hollande qui est lun des grands
cumulards.
C'est pourquoi il incombe sans doute aux citoyens d'enclencher eux-mmes une
dynamique vertueuse de leurs institutions en se saisissant de leur bulletin de vote pour
imposer progressivement un mandat unique pour les dputs. Lors des lections municipales
de 2008, les lecteurs pouvaient faire du cumul des mandats un critre de vote pour qu'aucun
dput ne soit rlu maire, mais il nen fut rien. Si une rforme des institutions pour une
dmocratie irrprochable ignore cette question centrale, si les dputs ne sont pas
capables de s'autocontraindre dans leurs vellits de cumul, si les partis politiques ne sont pas
capables de faire voluer d'eux-mmes les rgles d'investiture, sans doute revient-il aux
citoyens de les contraindre tre des reprsentants nationaux. La dmocratie locale est une
affaire trop srieuse pour en laisser la dfinition aux seuls lus locaux professionnels.
Or le niveau local offre des conditions suffisamment rves pour prendre la dmocratie
au srieux et faire des citoyens les bnficiaires de la dcentralisation. La participation locale,
si elle est effective, constitue ce premier pas partir duquel la dmocratie peut reprendre pied
l o les conditions de proximit (un nombre restreint d'habitants sur un territoire dlimit) la
rendent possible. De ce point de dpart aussi simple qu'incontournable, des exigences
290

citoyennes toujours renouveles peuvent se propager vers le pays entier, l'Europe, le monde.
Pour fabriquer de la dmocratie, il faut produire une mcanique institutionnelle vertueuse
dans laquelle la responsabilit politique, associe l'exercice d'un contre-pouvoir citoyen, est
au cur de la vie publique. C'est cette condition que le couple dmocratique citoyens-lus
pourra se rconcilier. Autrement dit, pour changer la politique, il faut changer les institutions,
faire des rformes nationales et locales. Pour changer la dmocratie, il faut inventer de
nouvelles rgles de fonctionnement de la politique nationale et locale. Quelques mesures
simples, entre souplesse et efficacit, permettraient une transformation radicale du pouvoir
politique local, c'est--dire de la manire dont on s'organise et dcide. Sans remettre en cause
le principe de l'lection, ces rgles feraient exister de vritables parlements et gouvernements
locaux. Une dmocratie dlibrative associant le plus grand nombre, articule la dcision et
devenant un impratif, pourrait alors s'panouir. Cet impratif participatif et dlibratif a
partie lie lmergence concomitante de questionnements au sein du monde social, qui ont
pu les faire apparatre comme des rponses pertinentes aux transformations structurelles de la
socit et de la politique. Il naurait pu en tre ainsi sans le travail dune large nbuleuse
rformatrice autour de la question dmocratique, qui a jou un rle de passeur entre monde
acadmique et politique
514
. Souvent, les universitaires participent plus ou moins directement
la conception et la mise en uvre de dispositifs innovants, qui rpondent leurs vux
normatifs et qui constituent des laboratoires o mettre lpreuve leurs conceptions.
Nombre des chercheurs sur la dmocratie dlibrative et la dmocratie participative
peroivent celles-ci comme un troisime ge du gouvernement reprsentatif, succdant la
rpublique parlementaire et la dmocratie partidaire, favorisant une prise de dcision et un
consentement plus clairs et sopposant la monte en puissance dune dmocratie
dopinion purement mdiatique. Il est indniable que le rpublicanisme de type durkheimien
est en perte de vitesse. Lide classique selon laquelle llection slectionne les meilleurs ,
et donc un groupe qui serait le seul pouvoir vraiment dlibrer, aux deux sens que le
franais sonne ce terme, ne semble plus crdible. Linflexion communicationnelle du
gouvernement reprsentatif constitue une tendance relle, mme si elle se voit contrebalance
par des tendances plbiscitaires. On peut cependant douter que les mutations actuelles sy
rduisent, surtout dans leurs pointes les plus dynamiques. En tmoigne notamment
lAssemble citoyenne tire au sort parmi les citoyens de Colombie britannique, au Canada.

514
En tmoigne notamment le manuel succs J . GASTIL, P. LEVINE, (dir.), The Deliberative Democracy
Handbook. Strategies for Effective Civic Engagement in the Twenty-First Century, San Francisco, J ossey-Bass,
2005 op. cit.
291

Elle fut charge en 2004 dlaborer la proposition de rforme du mode de scrutin qui fut
lanne suivante soumise rfrendum
515
. Gordon Gibson, conseiller du Premier ministre et
crateur de lAssemble citoyenne, justifia cette innovation de la faon suivante : Nous
sommes [] en train dintroduire de nouveaux lments aux cts de la dmocratie
reprsentative et de la dmocratie directe. Ces nouveaux lments diffrent dans le dtail
mais ils ont une chose en commun. Ils apportent lensemble un nouveau type de
reprsentants, diffrents de ceux que nous lisons. lheure actuelle, les deux voies
permettant la prise de dcision sont profondment influences, voire sous la coupe dexperts
et dintrts particuliers. Lide de dmocratie dlibrative est essentielle pour faire entrer en
lice lintrt public, port par des panels de citoyens tirs au sort. Les reprsentants
traditionnels que nous lisons sont choisis travers un consensus majoritaire, pour une
priode de temps longue, en tant que professionnels, avec une comptence lgale illimite
pour agir en notre nom. Le nouveau type de reprsentants dont nous parlons sont choisis au
hasard, pour une courte priode, en tant que citoyens ordinaires et pour des tches
spcifiques et limites
516
.
Paralllement, la diffusion des procdures de dmocratie directe, initiative populaire,
rfrendum et recall, sest notablement accrue dans les pays dmocratiques au cours des
dernires dcennies, dans une vague parallle celle qui a port des procdures de dmocratie
dlibrative, les mmes acteurs tant souvent actifs sur ces deux fronts. Des expriences
comme le budget participatif de Porto Alegre ont articul gouvernement reprsentatif et
mcanismes de dmocratie directe, tandis que lide dun quatrime pouvoir participatif a
t discute lors des rformes constitutionnelles en Bolivie et en quateur.
De tels phnomnes excdent le gouvernement reprsentatif tel quon peut le dfinir
en suivant Bernard Manin : lection des gouvernants intervalles rguliers, libert daction
par rapport aux gouverns, libert symtrique de lopinion publique par rapport aux
gouvernants et processus de prise de dcision incluant lpreuve de la dlibration
publique
517
. Comme le disait Rosanvallon : Il faut penser cette vague dinnovation comme
partie prenante dune pluralisation des modes de la lgitimit dmocratique
518
. Llection
au scrutin majoritaire de reprsentants tranchant leur tour par vote les questions en dbat se

515
M. E. WAREN, H. PEARSE, (dir.), Designing Deliberative Democracy. The British Columbia Citizens
Assembly, Cambridge, Cambridge University Press, 2008.
516
G. GIBSON, LAssemble citoyenne de Colombie britannique , in SINTOMER Y. (dir.), La dmocratie
participative, Problmes politiques et sociaux, Paris, La Documentation franaise, n 959, avril 2009, pp. 62-63.
517
B. MANIN, Principes du gouvernement reprsentatif, Paris, Flammarion, 1996.
518
P. ROSANVALLON, La lgitimit dmocratique. Impartialit, rflexivit, proximit, Paris, Seuil, 2008.
292

voit englobe dans une dynamique plus complexe. Les dispositifs participatifs et dlibratifs
pourraient tre en passe de constituer un pendant citoyen la monte en puissance des
cours constitutionnelles, des autorits administratives indpendantes ou des formes de
gouvernance internationale qui ne ressortent pas elles non plus du gouvernement reprsentatif.
Si certains auteurs radicalisent lopposition entre les thories de la dlibration et
celles de la participation, il est plus fructueux de travailler des synthses au moins partielles
entre ces deux paradigmes. Plusieurs pistes souvrent dans cette perspective. Jusquaux
annes 2000, la littrature sur les mouvements sociaux et celle sur la participation et la
dlibration se sont largement ignores. Une premire piste passe en consquence par ltude
des parallles entre les dispositifs institutionnaliss, participatifs et dlibratifs, et les
mouvements sociaux, les modalits de dlibration au sein de ces derniers mritant une
attention toute particulire. La seconde piste consiste analyser des expriences qui jouent sur
la participation et sur la dlibration, comme le budget participatif de Porto Alegre ou
lAssemble citoyenne de Colombie britannique, en particulier lorsquelles sont en lien direct
avec la prise de dcision ; sinterroger sur larticulation potentielle des mini-publics et du
grand public
519
ou encore tudier les rapports entre le dbat contradictoire devant un public
muet et les discussions plus interactives sur les choses de la cit. Les chercheurs franais
pourraient y jouer un rle particulier en confrontant systmatiquement les thories de la
dlibration avec les travaux issus de la sociologie de la critique , une rencontre qui ne
sest jusquici gure faite qu la marge. La troisime piste serait de croiser les travaux sur la
dmocratie dlibrative et ceux sur lespace public. Mens jusqu prsent dans des champs
acadmiques largement diffrents, ils gagneraient se fconder mutuellement.
En tout tat de cause, de telles synthses ne rsulteront pas simplement de travaux
acadmiques. Des expriences sociopolitiques dampleur constitueront des incitations et des
terrains indispensables dans la tentative de dpassement des tensions entre ces deux notions
que sont la participation et la dlibration.
Nous ne disposons aujourdhui en France que de deux concepts pour qualifier ces
expriences dmocratiques, ceux de Dmocratie reprsentative et de Dmocratie participative.
Il est intressant de souligner au passage que, sauf exceptions, semble avoir t quasiment
abandonne en France la rfrence lautogestion ou la dmocratie directe, la diffrence

519
R. E. GOODIN, J . DRYZECK, Deliberative Impacts: The Macro-Political Uptake of Mini-Publics ,
Politics and Society, n 34, 2006, pp. 219-244; FUNG A., Minipublics : Deliberative Designs and their
Consequences , in SHAWN W. ROSENBERG (dir.) Deliberation, Participation and Democracy: Can the
People Govern? Londres, Palgrave, 2008, pp. 159-182.
293

de ce qui peut se jouer autour de cette notion de dmocratie participative, en Amrique latine
par exemple
520
. De manire significative, la notion dempowerment est galement reste
jusquici non traduite
521
. Le problme avec le couple de notions notre disposition, cest que
si nous savions bien ce quest la dmocratie reprsentative et ce quen sont les principaux
caractres
522
, nul ne sait vritablement ce que recouvre la notion de dmocratie
participative. A quoi sagit-il de faire participer les citoyens ? A la dcision, la discussion
ou une opration de communication mise sur pied par des autorits ? Certains lus ou matre
douvrages ont vu ainsi lopportunit de communiquer sur la dmocratie, jusqu thoriser
pour certains lide d vnementiel dmocratique pour reprendre les termes entendus
rcemment de la bouche dun consultant
523
. Sil existe aujourdhui un ftichisme de la
proximit dans le discours politique franais
524
, la rhtorique de la participation na rien
lui envier. Nombreux sont les acteurs qui communient au long de colloques, de sminaires et
de discours autour de ce mot ftiche quest la participation. Bien peu la pratiquent rellement.
A ce vocable se rfrent des initiatives trop diffrentes pour que le terme ne finisse pas par
tre purement et simplement galvaud.
En France, les acteurs de la participation se reposent parfois sur une chelle issue de la
sociologie des organisations anglo-saxonne des annes soixante et qui distingue quatre
chelons de la participation selon le degr dimplication des habitants : linformation, la
consultation, la concertation et la codcision
525
. Mais cette chelle nest pas des plus stables
conceptuellement. Les catgories en sont floues et ne possdent aucune valeur juridique ou
normative. Cette chelle na pas fait non plus lobjet dun travail de conceptualisation
politique vritable, qui permettrait de dgager clairement les critres dune bonne concertation
ou dune vritable codcision, par exemple.

520
Sur labandon de la thmatique de lautogestion, cf. VIVERET P., Lautogestion : un mort bien vivant ! ,
Mouvements, n 18, 2001, pp. 38-43.
521
Voire sur ce point lanalyse discutable mais intressante de DONZELOT J ., MEVEL C., WYEKENS A.,
Faire socit. La politique de la ville aux Etats-Unis et en France, Paris, Seuil, 2003. Pour une approche plus
nuance du mme objet cf BACQUE M-H., Gestion de proximit et dmocratie participative : une
comparaison entre la politique de la ville en France et le dveloppement communautaire aux USA dans le
prsent volume. Pour une comparaison France-Pays Bas voir le travail intressant de BEVORT A., CHARASSE
D., Performances institutionnelles et traditions civiques compares aux Pays Bas et en France, Paris, La
Documentation franaise, 2002.
522
Cf. MANIN B., Principes du gouvernement reprsentatif, Paris, Calmant Lvy, 1995.
523
Sur le lien entre communication locale et participation, cf. Pouvoirs Locaux, n 52, 2002, Communication,
mdias et dmocratie locale .
524
LEFEBVRE R., Rhtorique de la proximit et crise de la reprsentation , Cahiers lillois dconomie et
de sociologie, n 35, 2001, p. 111-132.
525
ARNSTEIN S., A Ladder of Citizen Participation , The J ournal of American Institute of Planners, n 35,
1969, pp. 216-224.
294

Cest la raison pour laquelle il convient de sintresser lmergence depuis une
dizaine dannes dans la philosophie politique anglo-saxonne dune nouvelle catgorie, celle
de dmocratie dlibrative , dveloppe notamment partir des rflexions de deux
philosophes politiques parmi les plus importants du XXe sicle : J rgen Habermas et J ohn
Rawls
526
. Sans reprendre en dtail les attendus de cette notion, les thoriciens de la
dmocratie dlibrative sentendent a minima sur trois principes :
- Un principe dargumentation : le dbat dmocratique doit consister avant tout en un
change de raisons. Cest la force du meilleur argument qui doit prvaloir. Largumentation
qui prvaut dans le forum est ici oppose, comme chez Elster, la ngociation qui opre sur le
march. Il convient ds lors dorganiser des procdures qui permettront de faire surgir les
meilleurs arguments et permettront de sloigner dune conception exclusivement agrgative
de la lgitimit.
- Un principe dinclusion : la discussion doit tre ouverte au plus grand nombre, et
dans lidal tous ceux qui sont susceptibles dtre affects par la dcision. Cest ce critre
qui distingue la dlibration dmocratique dautres formes de dlibration (ce qui en
particulier dans un pays comme la France o la notion de dlibration est traditionnellement
associe aux assembles reprsentatives ou aux jurys rend lassociation de ces deux termes
problmatique). Il faut rechercher dans la mesure du possible les conditions dune discussion
galitaire, libre, non violente et ouverte.
- Un principe de publicit ou de transparence, qui distingue cette dlibration dautres
formes de dlibration moins dmocratiques et ouvertes.
Cette approche de la dlibration a pour elle le mrite de dfinir clairement ce que
pourrait tre un horizon rgulateur des pratiques dans les dmocraties existantes. A la
diffrence de lide de dmocratie participative , il ne sagit plus de laisser croire aux
habitants quon les fait participer la dcision au risque de produire de la frustration et du
cynisme.
Voil des pistes pour mettre en place un procd dmocratique de prise dcisions
locales.

526
Cf. sur lensemble de cette littrature BLONDIAUX L., SINTOMER Y., Limpratif dlibratif , op. cit.
et MANIN B., Lide de dmocratie dlibrative , op. cit.
295













ANNEXES
296
297
298
299
300
301
302
303
304
305
306
307
308
Cnejac norme nf s 31
010
L'utilisation de la Norme
NFS 31- 010 lors d'une
expertise judiciaire fin
NFS 31-010
Caractrisation et
mesurage des bruits de
l'environnement -.
http://www.cnejac.org
Sonometrie v4 site cnejac
rev 08 02 05
norme NF S 31 010 Afnor
sonomtre de classe 1 pour
la mesure d'expertise.
http://www.cnejac.org
Bruits - nouvelles
exigences
reglementaires 2006
les mesures sont
effectues
conformment la
norme NFS 31 010
relative la
caractrisation et au
mesurage des bruits de
l'environnement.
http://www.cnidep.com
La normalisation
acoustique en france
NF S 31-010 Rvision
Caractrisation et
mesurage des bruits de
lenvironnement
Mthodes particulires
de mesurage FD S 31-
115 Guide sur les.
http://media.lcpc.fr
Livre 3
Livre Mesurer le bruit dans
l'environnement - NF S31-
010, Bruit dans
lenvironnement - Tome 1
normes gnrales - Bruit
des machines - Tome 2
bruit des.
http://pepr44.free.fr
Telecharger le
questionnaire -
questionnaire relatif a
la norme nf
1 Vous tesun
utilisateur habituel de la
norme NF S 31-010.
http://www.dbstop.com
Fiche technique etudes
acoustiques
3 Etude d'impact
acoustique
prvisionnelle, mesures
selon NFS 31 - 010 et
NFS 31 - 084 puis
modlisation et calcul
prvisionnel.
http://www.kietudes.co
m
Code de la sante
publique
Art.1334-34 du code de la
sante publique, sont
effectues selon les
dispositions de la norme
NF S 31-010 relative a la
caractrisation et au
mesurage des bruits.
http://corenc.reseaudescom
munes.fr
Reglementation
relative aux bruits de
voisinage -
reglementations
Norme NF S 31-010
Caractrisation et
mesurage des bruits de
l'environnement -
Mthodes Particulires
de mesurage Norme NF
S 31-085.
http://ingenierieacoustiq
ue .eu
AFNOR 2002 AFNOR 2002 1er tirage 2002-11-F2
309
310

Table des matires
LISTE DES SIGLES ...................................................................................................................................... 3
INTRODUCTION ....................................................................................................................................... 8
PREMIERE PARTIE: ................................................................................................................................. 25
LES INSUFFISANCES DEMOCRATIQUES DU PROCEDE ACTUEL DE PRISE DE DECISIONS LOCALES ........ 25
CHAPITRE PREMIER : La reprsentation citoyenne: un modle aux effets critiquables ................... 28
SECTION 1 : La mise en uvre de la dmocratie reprsentative locale et ses effets sur le procd
de prise de dcisions: une politique non dsintresse. .............................................................. 31
PARAGRAPHE 1 : Les thories sur les modes de reprsentation politique locale et leur
application au systme franais. ............................................................................................... 33
A : Les avantages et les inconvnients des modes de scrutins locaux franais par rapport
la prise de dcisions dmocratiques locales. ........................................................................ 36
a. Les scrutins suffrage universel direct : communal, cantonal et rgional. .................. 36
b. Le scrutin suffrage indirect : le scrutin intercommunal.............................................. 41
B : La rforme des collectivits locales du 16 dcembre 2010: une avance dmocratique
partielle. ................................................................................................................................ 44
a. Llection directe des lus communautaires : un pas de franchi vers plus de
dmocratie locale. ............................................................................................................. 46
b. Le statut juridique du conseiller territorial : une rate pour la fin du dficit
dmocratique local. ........................................................................................................... 50
PARAGRAPHE 2 : Le rgime juridique de llection des reprsentants locaux : entre
imprcision et inefficacit. ........................................................................................................ 54
A : La lettre du droit lectoral local : imprcision et insuffisance de rgles parses. ........... 55
a. lparpillement et linsuffisance des textes encadrant le droit lectoral ...................... 55
b. Lintervention du juge administratif : une dmarche en contre-sens du droit lectoral
au nom de la dmocratie. ................................................................................................. 61
B : Lesprit du droit lectoral : ngligence des problmes essentiels de la campagne
lectorale. .............................................................................................................................. 67
a. Lhypocrisie du droit lectoral par rapport aux dcisions juridictionnelles. ................. 67
b. Un droit inefficace au profit de la prservation de la dmocratie locale : ................... 76
311

SECTION 2 : Le fonctionnement de la dmocratie reprsentative locale : des contre-pouvoirs
dans une situation de subordination. ........................................................................................... 81
PARAGRAPHE 1 : Une hyper puissance des excutifs locaux. ................................................... 82
A : Des pouvoirs disproportionns par rapport la lgitimit. ............................................. 83
B : La main mise des autorits locales sur les conseils de quartier et les associations. ........ 86
PARAGRAPHE 2 : Une opposition locale impuissante. .............................................................. 90
A : Un pluralisme insuffisant dans les assembles locales. ................................................... 91
B : Une opposition en pratique musele. .............................................................................. 95
CHAPITRE II: La participation citoyenne : une solution aux effets limits ........................................ 99
SECTION 1 : le cadre formel de la participation la prise de dcisions locales. ......................... 101
PARAGRAPHE 1 : Le cadre constitutionnel de la participation la prise de dcisions locales: un
renforcement de la souverainet populaire mais pas de la participation. ............................. 102
A : Le rfrendum local : Les dconvenues dun procd billonn. .................................. 104
B : La ptition : un outil aux mains des autorits locales. ................................................... 110
PARAGRAPHE 2 : Le cadre lgislatif de la participation citoyenne la prise de dcisions
locales. ..................................................................................................................................... 112
A : Historique des lois sur la participation citoyenne la prise de dcisions locales. ......... 113
B : Des lois qui confirment les lus dans leur position dominante en matire de prise de
dcisions locales. ................................................................................................................. 118
SECTION 2 : La ralit de la participation citoyenne la prise de dcisions locales. .................. 123
PARAGRAPHE 1 : labsence de volont des lus et la technicit des outils de participation
citoyenne la dcision locale. ................................................................................................. 125
A : Une volont qui cadre mal avec la pratique de participation la prise de dcision locale.
............................................................................................................................................. 126
B : des instruments trop techniques qui suscitent le manque dintrt des citoyens en
matire administrative et financire aux conseils de quartier qui ne sont que des associs.
............................................................................................................................................. 130
PARAGRAPHE 2 : Des procdures de participation loin des objectifs affichs : un chec de la
mise en uvre par l'Etat du principe de participation. .......................................................... 133
A : Les enqutes publiques ou la dmocratie consultative. ................................................ 135
B : Le dbat public : des imperfections structurelles l'ignorance des pouvoirs publics. .. 143
312

Conclusion de la premire partie......................................................................................... 148
DEUXIEME PARTIE: .............................................................................................................................. 151
LE RENOUVELLEMENT ET LA REACTUALISATION DU PROCEDE DE PRISE DE DECISIONS LOCALES : une
ncessit imparable ............................................................................................................................ 151
CHAPITRE 1 : Lappropriation des thories de la dmocratie participative et dlibrative et leur
mise en application. ........................................................................................................................ 154
SECTION 1 : La porte thorique des notions de dlibration et de participation sur le processus
dcisionnel. .................................................................................................................................. 161
PARAGRAPHE 1 : Dlibration et participation : essai de mise au point dun certain paradoxe.
................................................................................................................................................. 164
A : Rpublique et dlibration : entre participation dmocratique et une crainte du grand
public. .................................................................................................................................. 166
a. Dlibration et participation dmocratique dans les rpubliques antiques. .............. 166
b. Dlibration et participation dans les visions modernes : du durkheimisme la
dlibration des masses. ................................................................................................. 168
1 : Dlibration et communication dans la vision durkheimienne ............................. 168
2 : Le rpublicanisme face la dlibration des masses ............................................. 171
B : La thorie de lespace public et son volution. .............................................................. 175
La notion despace public dans les annes 1960. ........................................................... 175
b. La reformulation de la notion habermassienne et sa reprise par les sciences sociales et
humaines. ........................................................................................................................ 177
Paragraphe 2 : Lide dune dmocratie procdurale. ............................................................ 180
A : La procduralisation de ladmocratieparticipative. ...................................................... 182
B : La dmocratie dlibrative et les modes de participation. ............................................ 187
a. La notion de dmocratie dlibrative et la signification de la dlibration. ............... 187
b. Dlibration dmocratique et dmocratie dlibrative ........................................... 191
SECTION 2 : Les raisons de se mfier tout en prenant au srieux la dmocratie participative et
dlibrative. ................................................................................................................................. 194
PARAGRAPHE 1 : Les critiques contre la dmocratie dlibrative et la dmocratie
participative. ............................................................................................................................ 195
A : Les critiques thoriques de la dmocratie dlibrative ................................................. 195
313

B : Les critiques sociologiques des dispositifs participatifs de la dmocratie participative.197
a/La dmocratie participative comme instrument de renforcement des ingalits
sociales. ........................................................................................................................... 197
La dmocratie participative comme instrument contre les groupes organiss. ............. 198
La dmocratie participative comme instrument de manipulation ................................. 199
La dmocratie participative comme trompe-lil .......................................................... 199
PARAGRAPHE 2 : Les contre-critiques et les raisons de prendre au srieux la dmocratie
dlibration et participative. ................................................................................................... 201
A : Les arguments en dfaveur des attaques contre la dmocratie dlibrative et
participative. ........................................................................................................................ 202
a. La possibilit de concevoir une approche non rationaliste de la dlibration............ 202
b. Les pratiques conflictuelles dans les dispositifs de participation ............................... 204
B : Les raisons de prendre au srieux la dmocratie participative et dlibrative. ............ 207
a. Lavantage thorique de la participation et de la dlibration sur le procd de prise
de dcisions locales. ........................................................................................................ 207
b. Limpact pratique de la dlibration et de la participation sur la prise de dcisions
locales. ............................................................................................................................. 210
CHAPITRE 2 : Le domaine de la prise de dcisions locales : un renouvellement du cadre pour une
dcision plus dmocratique. ........................................................................................................... 212
SECTION 1 : Les rformes fondamentales dans lorganisation des institutions locales. ............. 215
PARAGRAPHE 1 : Le renouvellement du cadre formel de la prise dcision locales. ............... 218
A : Le dverrouillage idologique. ....................................................................................... 219
B : Le changement de la conception de la citoyennet pour une citoyennet politique et
administrative relle............................................................................................................ 231
PARAGRAPHE 2 : Le renouvellement institutionnel du cadre de prise de dcisions locales. . 237
A : Le dverrouillage institutionnel. .................................................................................... 237
B : La transformation des espaces publics civils en un espace public politique. ................ 241
SECTION 2 : Les rformes pour un autre fonctionnement des institutions locales. ................... 247
PARAGRAPHE 1 : Dans la reprsentation. ............................................................................... 248
A : Un pouvoir local identifi avec un Etat recentr dans ses missions rgaliennes. ......... 250
314

B : La parlementarisation des assembles locales avec des modes de scrutin unifis. ...... 256
PARAGRAPHE 2 : Dans la participation ................................................................................... 264
A : Un contexte dj favorable pour la participation citoyenne la prise de dcisions
locales .............................................................................................................................. 264
a. Sur le plan politique et lgislatif .................................................................................. 265
b. Sur le plan de la forme de la participation citoyenne. ............................................... 266
B : La crdibilisation et ladaptation des instances de participation la prise de dcisions
locales. ................................................................................................................................. 272
a. La crdibilisation des outils de participation la prise de dcisions locales. .............. 272
b. Ladaptation des outils de participation aux diffrents niveaux de dcisions. ........... 276
c. Linstauration de nouvelles rgles de la participation citoyenne. ............................... 280
1/ La constitutionnalisation du droit de participation des citoyens la prise de
dcisions locales. ......................................................................................................... 280
2/ Le renouvellement des lois encadrant la participation citoyenne la prise de
dcisions locales. ......................................................................................................... 282
CONCLUSION GENERALE ..................................................................................................................... 287
ANNEXES .............................................................................................................................................. 295
BIBLIOGRAPHIE .................................................................................................................................... 301




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Loi du 12 juillet 1919 portant modification aux lois organiques sur llection des
dputs et tablissant le scrutin de listes avec reprsentation proportionnelle la
chambre des dputs et au Snat fr.wikisource.fr
Loi du 13 fvrier 1889 rtablissant le scrutin uninominal pour l'lection des dputs
J ORF du 14 fvrier 1889 page 765.
LOI du 21 juillet 1927 tendant complter la loi du 6 mai 1919 relative la protection
des appellations d'origine, J .O. du 27 juillet 1927, p. 7763.
Dcret 5 septembre 2002 portant nomination du prsident et des vices prsidents de la
CNDP, J .O. du 23 octobre, p. 17553.
Dcret n2002-1187 du 12 septembre 2002 portant publication de cette convention
Circulaire du 15 dcembre 1992 relative la conduite des grands projets nationaux
dinfrastructures, J .O., n 48 du 26 fvrier 1992.

B : Articles de lois
Article 23 de la loi n 2001-2 du 3 janvier 2001 relative la rsorption de lemploi
prcaire et la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi quau
temps de travail dans la fonction publique territoriale, J .O. du 4 janvier 2001, p. 96.
Article 6 de la loi n 2011-412 du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du
code lectoral et relative la transparence financire de la vie politique.
340

Article 2 de la Loi n 95-101 du 2 fvrier 1995 relative au renforcement de la protection
de lenvironnement, J.O. du 3 fvrier, p. 1840.
Article 39 de la loi n2003-276 du 28 mars 2003 relative lorganisation dcentralise
de la J .O. AN, 21 avril 1983, p. 424.
Articles L.112-17 ; L. 2121-10 ; L. 2121-12 ; L. 2121-24 ; L. 2141-1 ; L. 2312-1 ; L.
2313-1 ; L. 3121-19 ; L. 3313-1 ; L. 4132-18 du CGCT.
Articles L. 121-10-I ; L. 121-10-III du code des communes de la Nouvelle-Caldonie.
Article 11 de la loi du 19 juillet 1977 relative la publication et la diffusion de
certains sondages dopinion modifie par la loi du 19 fvrier 2002
Articles 2 et 4 de la loi n 83-630 du 12 juillet 1983 relative la dmocratisation des
enqutes public et la protection de lenvironnement, JO du 13 juillet, 1983.
Articles 1
er
et 3 du dcret du 8 octobre 2001, J O du 9 octobre 2001, p. 15860.
Article L. 264 du Code lectoral
Articles L. 112-17 ; L. 121-1 ; L. 121-3 ; L. 121-9 ; L. 134 Code de lenvironnement,
Article 12 de la loi n96-142 du 21 fvrier 1996 J ORF 24 fvrier 1996
Article 72 de la constitution.

341

V : dcisions de justice
A : Conseil constitutionnel
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CE 30 juillet 2003, Association de dfense des intrts des habitants de Toulouges, req.
n 240850.
Cons. Const. 24 juillet. 2003, n 2003-475 DC, Loi portant rforme de l'lection des
snateurs, cons. 17.
Cons Cons. Dcision du 25 juillet, n2002-2682, M. Moreau, J O du 04 aot 2002, p.
13 354.
Cons Cons. Dcision du 25 juillet 2002 n 2002-2730, M. Pinard, J ORF, 04 aot 2002,
p.13 357.
Cons. Const., n 98-407 DC 14 janv. 1999, Loi relative au mode d'lection des
conseillers rgionaux et des conseillers l'Assemble de Corse et au fonctionnement
des conseils rgionaux, cons. 12.
Cons. Cons. Dcision du 29 septembre 1993, n 93 1253, AN Guadeloupe 3
e
, J ORF, 12
octobre 1993, p. 14250
Cons. Const. 18 nov. 1982, n 82-146 DC, Loi modifiant le code lectoral et le code des
communes et relative l'lection des conseillers municipaux et aux conditions
d'inscription des Franais tablis hors de France sur les listes lectorales, cons. 7.
Cons. Cons. Dcision du 21 juin 1988, n 88-1030, AN Oise 2
e
, Rec. 80.

B : Conseil dEtat
CE 13 fvrier 2009, Elections municipales de Fuveau, n 317 637, AJ DA 2009, p. 834.
CE 20 mars 2009, Elections municipales de Longjumeau, n 322 186, AJ DA, 2009, p.
1725.
342

CE 30 avril 2009, Elections municipales de Grenoble, n 322 149, AJ DA, 2009, p.
1726.
CE 15 mai 2009, Elections municipales dAsnires-sur-Seine, n 322 132, Lexpress du
20 mai 2009.
CE, section, 8 juin 2009, Elections municipales de Saint-Di-des-Vosges, n 321 911 et
322 298, RFDA, mars-avril, 2010, p. 266.
CE 11 juin 2009, Elections municipales de Givors, n 321573
CE 1
er
juillet 2009, Elections municipales de Vichy, n 323 902, Lebon.
CE 24 juillet 2009, Elections municipales de Montauban, req. 322221
CE 30 dcembre 2009, Elections municipales de Colmar, n 328 650, RFDA, mars-
avril, 2010, p. 269.
CE 28 novembre 2008, Elections municipales de Cabasse, n 316808, Lebon.
CE 5 dcembre 2008, Elections municipales de Montpezat, n 317 382,
CE 17 dcembre 2008, Elections municipales de Belley, n 318 312.
CE 20 avril 2005, collectif contre les nuisances du TGV de Chasseneuil du Poitou et
Migne-Auxences, Lebon T. 974, AJ DA, 2005, p. 1787.
CE 30 juillet 2003, Association de dfense des intrts des habitants de Toulouges, req.
n240850.
CE 6 fvrier 2002, Elections municipales de Montsgur, req. n236 264. CT-
Intercommunalits, 2002, n91.
CE 6 fvrier 2002, Elections municipales de Pont-de-cheruy, req. n234 903.
CE 6 fvrier 2002, Elections municipales de la Roque Alric, req. n 235 842.
CE 13 fvrier 2002, Elections municipales de Wintzenheim, req. 236029. Elections
municipales de Curbans, req. n 235153.
343

CE 6 mars 2002, Elections municipales de Bagnres-de-Luchon, req. n235 950 et
236 105, GP, 2002, p. 17 Panorama de droit administratif de P. Graveleau.
CE 11 mars 2002, Mme Todorovic, req. n 236 542.
CE 15 mars 2002, Elections municipales de Donjeux, req. 234568.
CE 8 juillet 2002, Elections municipales de Rodez, req. n 239.220 ; AJ DA 2002,p. 858.
CE10 juillet 2002, Elections municipales dEragny-sur-Oise, req. n 239 516.
CE 18 octobre 2002, Elections municipales de Lons, LPA, 27 dcembre 2002, p. 8.
CE 29 novembre 2002, Elections municipales de Cluses, req. n 239 766
CE 27 juillet 2001, Perruchot, LPA, 20 fvrier 2002 n 37 p. 7.
CE 21 dcembre 2001, Elections municipales de Kingersheim, GP, 2002, p. 16
Panorama de droit administratif de P. Graveleau
CE 21 juin 2000, commune de Charvieu-Chavagneux, RFDA 2001 p. 1082.
CE 30 juin 1999, Elections cantonales dAmiens 7 Sud-ouest Somme, req. n 201 493,
RFDA 1999 p. 898, n 37.
CE 19 novembre 1999, Elections cantonales de la Somme, prcites
CE 21 fvrier 1997, Elections municipales de Longuyon, req. n 171 993.
CE 28 mars 1997, Association pour la protection du patrimoine et de lenvironnement
de la commune de Bosqouet, req. n 164365
CE Ass. 23 avril 1997, Ville de Caen, rec. 158, AJ DA 1997, p. 518.
CE 1
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mars1996, Association de dfense du centre ville de Saint-Michel de Maurienne,
rec. 58.
CE Sect. 2 octobre 1996, Elections municipales de Bassens, Rec. 365. RFDA, 1996, p.
1278, n 31.
344

CE Ass. 18 dcembre 1996, Elections dans le 16
e
arrondissement des membres du
Conseil de Paris et du Conseil darrondissement, Rec. 503 ; AJ DA, 1997, p. 747.
CE 30 dcembre 1996 Election municipales de Rigarda, req. N 173 584 ; CE 18
octobre 2000, Berger, req. N 219 981
CE 14 avril 1995, commune de Ventabren, rec. 683, RDP 1995.
CE 12 juillet 1995, commune de Simiane-Collonque, Lebon tables
CE Sect. 29 dcembre 1995, Geniteau, rec. 463, AJ DA 1996 p. 111.
CE 16 novembre 1994, commune dAwal-Yalimapo, rec. 498, RDP 1995 p. 1081.
CE 16 dcembre 1994, commune dAvrill, rec. 558, LPA 31-07-1995 n 91, p. 22
CE 9 juillet 1993, Artufel, Elections cantonales de Vitrolles, Rec. T. 786, DA, 1993, n
406.
CE 11 dcembre 1992, Socit Le Figaro, Rec. T. 994.
CE 29 juin 1990, commune de Guitrancourt, Lebon, p. 608.
CE 19 dcembre 1990, Commune dAvrill et 7 janvier 1991, Verdire, RDP, 1991,
p.1755.
CE 13 mars 1989, Commune de Roussillon, rec. 851. ;
CE 22 mai 1987, Tte contre Commune de Caluire-et-Cuire, rec. 179, AJ DA, 1987, p
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CE 14 fvrier 1986, Association de dfense des expropris Orange, DA 1986 n165
CE 6 mai 1983, Elections cantonales dOrlans-Saint-Marc Argonne, Rec. T. 732.
CE 7 dcembre 1983, Elections municipales de Manaud, Rec. T. 732.
CE 27 novembre 1977, Elections municipales de Toulouse, Rec. 461.
CE 9 novembre 1973, commune de Pointe--Pitre, Lebon, p. 630 ;
345

CE 5 fvrier 1961, Couquet, Lebon, p. 119.
CE 26 fvrier 1961, Elections municipales de Cannes, rec.55.
CE 27 avril 1961, Elections municipales de Malakoff, rec. T. 1049.
CE 23 janvier 1984, Elections municipales dEtampes, Rec. 19, DA 1984 n58, AJDA
1984 p. 314.
CE 28 avril 1976, prfet de LYonne c/ Demoiselle Blumoviyz.
CE 22 mars 1901, Elections de Samer, rec. 320.
CE 9 janvier 1897, Elections municipales de Paris, rec. 15
C : Cours et tribunaux
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CAA Marseille, 2 octobre 2001, Socit immobilire du port de Miramar, GP, 1, p. 16.
CAA Paris 12 fvrier 1998, Tavernier, AJ DA 1998, p 724 et 21 juin 2001, Narbonne,
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CAA Marseille, 20 novembre 1997, Bernardi, AJ DA 1998, p 214.
TA Bordeaux, 2
e
chambre, 1
er
mars 2007, Association Aquitaine alternatives et autres,
req. n 0603435 ; M-F. Delhoste, Dbat public : illgalit dune dcision
interministrielle prise avant la fin de la procdure, RFDA 2007. p. 754.
TA Paris 27 juin 2002, Gaborit, CTI novembre 2002, n 273, p. 15.
TA Grenoble 16 aot 2001, Prfet de la Haute Savoie, J CP 2002.n10006.
VI : Dbats parlementaires
Dbat parlementaire, 9 janvier 2002, J .O. Snat, p. 74.
Dbat parlementaire, 3
me
sance, 14 juin 2001, J .O. Assemble nationale p. 4338.
346

Dbat parlementaire, 9 janvier 2002, J .O. Snat, p. 66.
Rponse ministrielle n 44 559, J .O. AN, 5 aout 1991, p. 3187.
VII : Sites web
http://aida.ineris.fr/textes/decrets/text2197.htm
www.debatpublic.fr dernire consultation le 24 janvier 2012.
http://cdd.stanford.edu
www.vie-publique.fr
http://www.notre europe.eu
www.uqtr.ca/screg/accueil.html
http://www.cerasprojet.com/index.php?id=1884
http://chairemadp.sciences-po.fr.
http://expedito.univ-paris1.fr /lamop /lamop /espacepublic /citesgrecques.pdf dernier
accs le 4 juin 2011
http://lectures.revues.org/5217 mis en ligne le 15 avril 2011, consult le 13 dcembre
2011
www.uqtr.ca/screg/accueil.html