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A poltica educacional do governo Fernando Henrique Cardoso


Uma viso comparada
Eunice Ribeiro Durham

Resumo

O artigo avalia comparativamente as polticas educacionais do governo Fernando Henrique Cardoso (19952003) no contexto do perodo entre 19922008. Demonstra os grandes progressos alcanados em termos de acesso aos diferentes nveis de ensino e da reorganizao do sistema educacional promovida a partir da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional. Aponta tambm a importncia da criao de um sistema nacional de avaliao de todo o sistema educacional. Por fim, analisa a questo da qualidade de ensino, que hoje o problema central da educao no Brasil. Palavraschave: Polticas educacionais; governo Fernando Henrique Cardoso; governo Lula; qualidade de ensino.
Abstract

The article offers a comparative analysis of the educational policies of president Fernando Henrique Cardoso (19952003) taking as reference the period between 1992-2008. It demonstrates the great progress towards the universalization of basic education, the expansion of higher education and the reforms based on a new educational law. It also analyses the importance of the implementation of a comprehensive system of evaluation of all levels of education. Finally it analyzes the problems related to the improvement of education quality. Keywords: Educational policies; Fernando Henrique Cardosos presidency; Lulas presidency; quality of instruction.

Toda anlise de polticas educacionais precisa partir do reconhecimento de que nem os seus sucessos nem os seus insuces sos so de responsabilidade exclusiva do governo federal. De fato, todo o ensino bsico, da prescola ao ensino mdio, de responsabilidade de estados e municpios. O desenvolvimento da educao depende, em grande parte, da atuao destas entidades federadas, como mos tra o desempenho diferencial entre estados e regies do Brasil e entre municpios do mesmo estado diante das mesmas polticas nacionais. Parte dessas diferenas devese disponibilidade ou falta de recursos e ao grau de desigualdade social. Mas as polticas estaduais e munici pais so to ou mais importantes do que as intervenes federais para assegurar a frequncia escola e melhorar o desempenho dos alunos.
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Minas Gerais e os estados do Sul, por exemplo, tm tido desempenho melhor que So Paulo, cujo pib maior; no Nordeste, o Cear tem de sempenho melhor que os demais estados. Avanos nos indicadores estaduais paulistas durante o governo Serra, por outro lado, tambm demonstram a importncia das polticas estaduais de educao. No se deve esquecer que, apesar das variaes nas polticas gover namentais, existem tendncias gerais que permeiam todos os gover nos, tendncias que decorrem de amplas transformaes e presses sociais. A principal delas a reivindicao de ampliao de acesso a todos os nveis de ensino. At a dcada de 1980, tratavase do acesso s sries iniciais do ensino fundamental e o analfabetismo ainda era considerado o maior problema do pas. No final desta mesma dcada, a preocupao maior era com o aumento de matrculas nas sries finais do ensino fundamental. Nos anos de 1990, vm tona, adicionalmen te, as questes da ampliao do ensino mdio e da qualidade do ensino. O desempenho escolar depende, tambm, do nvel de renda e de escolarizao dos pais. Os pases com os melhores sistemas educacio nais so aqueles ou muito ricos ou onde h os pequenos desnveis so ciais, ou, ainda, onde a gerao dos pais j completou os nveis iniciais do ensino, o que no o caso do Brasil. Na rea de educao, o desenvolvimento se d a longo prazo e cumulativo. Por esta razo boas polticas desenvolvidas por um gover no frequentemente s apresentam resultados no governo seguinte. O desenvolvimento do ensino mdio depende, por exemplo, do aumen to das matrculas no ensino fundamental e, especialmente, da dimi nuio da repetncia e do abandono escolar nas sries iniciais, permi tindo o aumento de concluintes na 8 srie. Por sua vez, a expanso do ensino superior depende do aumento do nmero de matriculados e de egressos do ensino mdio. O Grfico 1 elaborado pela Fundao Lemann1 demonstra a con sistncia, a longo prazo, do aumento das matrculas entre 1970 e 2000 e a ruptura ocorrida entre 2000 e 2007, advinda provavelmente de mudanas polticas do governo Lula. H de fato, at o ano 2000 e ao longo de diferentes governos, um crescimento constante das matrculas em todos os nveis de ensino, da prescola ao ensino superior. O grande aumento das matrculas entre 1970 e 1980 concentrouse nas sries iniciais do ensino fundamental, e na dcada de 1990 as matrculas de 5 a 8 sries aumentaram signifi cativamente, assim como as do ensino mdio. A tendncia de aumento constante alterase apenas no perodo entre 2000 e 2007, com reduo das matrculas no ensino fundamental e estagnao no ensino mdio. Aumentos significativos das matrculas, neste perodo, ocorrem apenas na prescola e no ensino superior, os dois extremos do sistema, e s neste ltimo que o crescimento maior do que nos governos anteriores.
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[1] O grfico cobre um perodo maior do que aquele que estamos analisando neste artigo e sua periodi cidade no coincide exatamente com mudanas de governo.

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Grfico 1 Evoluo do nmero de matrculas, por nvel de ensino Brasil (1970-2007)

Fonte: Saindo da Inrcia?. Boletim da Educao no Brasil. preal/Fundao Lemann, 2009.

[2] Guimares, Maria Helena de Castro. A educao tem jeito? O desa fio da Qualidade. In: Ituassu, Arthur e Almeida, Rodrigo de (orgs.). O Brasil tem jeito?. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2007, pp. 3573.

[3] H de fato uma tendncia, no Brasil, de se acreditar no poder m gico da lei, ignorando sua exequibili dade e a disponibilidade de recursos para implementla, como no caso da lei de expanso do ensino fundamen tal obrigatrio para oito anos, a qual, promulgada em 1970, s se aproxima da concretizao no final da dcada de 1990.

A consistncia das tendncias implica o reconhecimento da fora de tradies histricas que antecedem em muito o perodo que esta mos analisando, que continuam a existir e que estiveram na base do patamar institucional atual da educao. Em primeiro lugar, a tradio, que vem desde o Imprio, de atribuir a responsabilidade pelo ensino bsico (ento limitado s escolas pri mrias) a estados e municpios. Como diz Maria Helena Guimares de Castro, o governo federal encarregouse das instituies do topo do sistema, as mais caras e as de melhor qualidade, que tendem a ab sorver a totalidade oramentria do Ministrio da Educao2. Dado o custo dessas instituies, a rede federal permaneceu pequena, aten dendo s faixas superiores de renda da populao e, por esta razo, foi incapaz de absorver o grande aumento da demanda e o atendimento macio do ensino bsico e superior que recaiu, quase que inteiramen te, sobre estados e municpios e sobre o ensino privado. Abordamos tambm, a tendncia do governo federal de controlar todo o sistema de ensino, utilizando como instrumento privilegiado para promover mudanas o recurso a leis, normas e decretos de alcance nacional, que os estados e os municpios devem executar e financiar (apesar de frequentemente serem incapazes de fazlo). Disto resultou um sistema extremamente burocrtico, ao mesmo tempo centralizador, fragmentado e desigual3. Por fim, h uma tendncia histrica de malversao dos recursos destinados educao. De fato, irregularidades na aplicao dos recur sos para a educao so constantes na histria da educao brasileira envolvendo o governo federal, os estados e os municpios.
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Os marcos estruturais do sistema de ensino

At a Constituio de 1988, a estrutura do sistema brasileiro de ensino estava baseada nas profundas reformas promovidas pelo Re gime Militar entre 1964 e 1970, as quais definiram o modelo de uni versidade e reorganizaram todo o ensino bsico, unindo os antigos ginsios e colgios num nico nvel, o fundamental4. Data tambm deste perodo a criao do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (fnde), constitudo por recursos extraoramentrios for necidos pelo Salrio Educao, que permitiu Unio interferir dire tamente no ensino fundamental. A primeira grande mudana do marco estrutural criado pelo go verno militar ocorreu com a Constituio de 1988. Quatro medidas tiveram impacto muito grande no sistema educacional. A primeira, que afetou especialmente o ensino superior, foi a in cluso da autonomia universitria como clusula constitucional. Esta medida, defendida pelo setor pblico, teve impacto maior (e no es perado) sobre o setor privado, liberando as universidades particula res de grande parte dos controles exercidos pelo Conselho Federal de Educao. As repercusses sobre os setores pblicos foram menores, uma vez que a autonomia financeira foi restringida pelas leis oramen trias e a gesto de seu pessoal foi engessada pelo Regime nico do Funcionalismo Pblico, publicado logo depois. Alem dessas medidas, a Constituio incluiu e aumentou a vinculao de percentuais m nimos dos oramentos pblicos destinados educao: 18% para a Unio e 25% para estados e municpios. Mas a medida de maior repercusso na organizao do sistema educacional foi a alterao do pacto federativo, que concedeu autono mia aos municpios para organizar seus prprios sistemas de ensino, independentemente de superviso dos estados ou da Unio. Desta forma, criaramse no Brasil mais de 5,6 mil sistemas educacionais autnomos, dificultando enormemente a formulao e a execuo de uma poltica nacional, ou mesmo estadual, para o ensino bsico. A outra mudana nos marcos estruturais ocorreu j no governo Fernando Henrique, qual seja, a promulgao, em 1996, da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (ldb), depois de oito anos de discusso no Congresso. Embora no se tratasse de iniciativa do governo Fernando Henrique, a atuao do mec foi decisiva para sua aprovao. A ldb fortaleceu a tendncia descentralizao normativa, executi va e financeira do sistema educacional e repartiu a competncia entre as instncias do poder (federal, estadual e municipal), enfatizando a responsabilidade de estados e municpios para com a universalizao do ensino fundamental, que passou a ser responsabilidade de ambos.
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[4] Sobre esta questo, podemos recomendar o livro de Werebe, que faz uma excelente crtica sobre esta reforma, a qual ainda permanece v lida. Werebe, Maria Jos Garcia. 30 Anos depois: grandezas e misrias do ensino no Brasil. So Paulo: tica, 1994.

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[5] Acordo entre os pases da Unio Europeia para a reformulao dos sis temas de ensino superior.

A educao infantil foi atribuda aos municpios e o ensino mdio aos estados. A Unio permaneceu como o principal responsvel pelo de senvolvimento do ensino superior pblico e pelo controle sobre todo o ensino superior privado, mantendo suas antigas funes de coorde nar o conjunto do sistema. Tambm lhe coube a funo redistributiva e supletiva com o objetivo de diminuir as desigualdades regionais e suprir deficincias dos sistemas de ensino As mudanas promovidas pela ldb no ensino superior foram profundas. Em primeiro lugar, a Lei regulamentou e ampliou a autonomia das universidades, inclu sive no que diz respeito possibilidade de reorganizao de sua es trutura interna, at ento obrigatoriamente organizada em departa mentos e institutos. Alm disso, liberou os cursos da obrigatoriedade do currculo mnimo, que definia as disciplinas a serem ministradas obrigatoriamente em cada curso, sistema que foi substitudo por di retrizes curriculares mais gerais, as quais contemplam prioritaria mente os objetivos do curso e o perfil profissional dos formandos. A ldb tentou tambm diversificar a oferta de cursos superiores, at en to totalmente amarrada s licenciaturas e aos bacharelados, criando os cursos sequenciais. Devese reconhecer, no entanto, que a grande liberdade na orga nizao dos cursos e na estrutura do ensino superior propiciada pela ldb, estranhamente, em grande parte foi ignorada pelas universidades pblicas. O ensino privado tirou maiores proveitos das inovaes. Durante o governo Lula houve apenas duas tentativas de criao de novos modelos de universidades pblicas, inspirados nas mu danas que o Protocolo de Bologna5 promoveu na Europa: a reforma proposta pela Universidade Federal da Bahia e a criao da Univer sidade do abc. Tratase, em ambos os casos, de iniciativas que vm encontrando dificuldades de implantao, mas que merecem ser bemsucedidas e replicadas. No caso do ensino bsico, a ldb teve influncia decisiva ao tratar da questo da formao de professores, exigindo que, num perodo de dez anos, no se admitissem mais docentes sem curso superior. Alm disso, reconhecendo as enormes deficincias das licenciaturas, esta beleceu que elas no mais poderiam ser oferecidas como simples ha bilitao de um curso com outros objetivos (como os bacharelados e os cursos de pedagogia), mas que deveriam ser cursos especificamen te destinados formao de professores. Para a docncia nas sries iniciais do ensino fundamental, que a raiz do problema, deveria ser criado um curso novo, o Normal Superior. Foi esta parte da ldb que encontrou os maiores obstculos para sua implantao em virtude da forte resistncia por parte dos cursos de pedagogia das universi dades pblicas e dos sindicatos, e acabou sendo descaracterizada no governo Lula.
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Quanto ao conjunto dos sistemas de ensino, a ldb teve uma in fluncia decisiva, ao exigir avaliaes peridicas de todos os nveis do sistema, que passou a ser responsabilidade da Unio, com a colabo rao de estados e municpios. No caso do ensino superior, a injun o da avaliao foi reforada pela exigncia de renovao peridica do credenciamento das instituies e do reconhecimento dos cursos, baseada em avaliaes prvias. Boa parte das polticas do governo Fernando Henrique foi orientada para a implantao das reformas estabelecidas pela ldb. De fato, uma das maiores realizaes deste governo foi a montagem de um sistema de avaliao a partir do saeb (Sistema de Avaliao do Ensino Bsico), cuja excelncia foi reconhecida internacionalmente, tornandose um instru mento fundamental para a formulao de polticas pblicas. No ensino superior foi institudo, como principal critrio de avaliao, o Exame Na cional de Concluso de Curso, conhecido como Provo. A ldb, lei modernizante e descentralizadora, reconhece que con tedos e competncias podem ser transmitidos por intermdio de diversas combinaes curriculares. No fixa disciplinas obrigatrias, mas reas de conhecimento, permitindo que muitos contedos se jam transmitidos como temas transversais, eliminando a excessiva compartimentalizao dos currculos. Esta lei, no entanto, foi intei ramente descaracterizada durante o governo Lula por mais de vinte emendas, a maioria das quais de interesses particularistas ou corpo rativos, entupindo novamente e descaracterizando a estrutura curri cular do ensino bsico.
o crescimento dos sistemas de ensino

Comearemos esta anlise pelos dados quantitativos, tomando como referncia da extenso das mudanas o ano de 1992, anterior ao perodo Fernando Henrique, e utilizando como indicador no o nme ro de matrculas, como consta do Grfico 1, mas as taxas bruta e lquida de matrculas, que permitem avaliar o nvel de incluso do sistema6. Como os perodos que estamos analisando so de durao desigual (trs anos do governo Itamar, oito anos do governo Fernando Henrique e seis anos do governo Lula),para se obter uma viso mais adequada ne cessrio calcular a mdia anual do crescimento das taxas de matrculas. O ensino fundamental, que j vinha crescendo a nveis elevados durante o governo Itamar, mas com a matrcula concentrada nas sries iniciais, continuou a crescer substancialmente no governo Fernando Henrique, especialmente nas sries finais. De fato, um dos aspectos mais importantes deste crescimento que ele ocorreu da 5 a 8 sries, indicando que mais alunos estavam conseguindo se formar, o que am pliou a procura pelo ensino mdio.
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[6] As taxas bruta e lquida so cal culadas tomando como referncia a faixa etria que, idealmente, estaria cursando aquele nvel de ensino. A taxa bruta indica a relao entre o total de alunos de qualquer idade e o tamanho da faixa etria, sendo fre quentemente maior que 100%, em virtude da incluso de alunos mais velhos ou (o que raro), mais novos. A taxa lquida indica o percentual de crianas e jovens da faixa etria cor respondente matriculados no nvel de ensino teoricamente corretos.

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TABELA 1 Evoluo das taxas bruta e lquida de incluso no Ensino Fundamental, Mdio e Superior Brasil 1992 1995 2002 e 2008

Fonte: pnadibge apud Instituto de Estudos do Trabalho e da Sociedade iets, 19922008.

TABELA 2 Mdia anual de crescimento das taxas bruta e lquida de matrcula no Brasil 19912-2008

Fonte: pnadibge apud Instituto de Estudos do Trabalho e da Sociedade iets, 19922008.

As taxas de crescimento anual das matrculas no ensino funda mental decaem no governo Lula, no s nas sries iniciais, que j esta vam praticamente universalizadas, mas tambm nas finais, nas quais ainda era necessrio um aumento significativo. Por outro lado, o ndice de crescimento anual do ensino mdio, mui to pequeno at o governo Itamar, acelera substancialmente durante o governo Fernando Henrique e cresce muito pouco no governo Lula. O ensino superior, por sua vez, cujo crescimento estagnou entre 1985 e 1995, comea a crescer novamente no governo Fernando Hen rique e continua seu movimento ascendente no governo Lula, espe cialmente no que diz respeito taxa bruta.
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preciso considerar, entretanto, que em todos os perodos de cres cimento quanto mais perto se chega da universalizao, mais difcil manter o ritmo de crescimento, porque h menos crianas a serem incorporadas e as que esto fora do sistema se encontram nos rinces mais pobres, mais marginalizados e mais isolados e, portanto, mais difceis de serem atendidos. Alm disso, tem havido uma queda na natalidade, o que afeta a demanda para as sries iniciais. Isto explica em parte o fato de que a taxa de matrculas nas sries iniciais tenham decrescido no governo Lula, mas no justifica a diminuio das matr culas nas sries finais (ver Grfico 1). O ensino mdio, apesar do cres cimento excepcional ocorrido durante o governo Fernando Henrique, est ainda muito longe da universalizao, e a diminuio do ritmo de crescimento durante o governo Lula preocupante. O crescimento de um nvel de ensino depende do crescimento anterior do nvel abaixo dele. Dessa forma, o crescimento do ensino mdio, no governo Fernando Henrique, beneficiouse do cresci mento do ensino fundamental ocorrido no governo anterior e ainda em marcha durante sua prpria gesto. O aumento das taxas de inclu so no ensino mdio promoveram, por sua vez, um aumento de matr culas no nvel superior, como de fato ocorreu durante o governo Lula. Mas esse crescimento ser certamente prejudicado no futuro, dada a pequena expanso do nvel mdio.
O Pblico e o Privado

No caso do ensino superior, necessrio analisar tambm o cres cimento relativo dos setores pblico e privado. Esta relao entre os setores pblico e privado permanece relativamente estvel no perodo entre 1933 e 1965, com predomnio do setor pblico. Em 1965, no in cio do governo militar, o setor privado comea a crescer mais vigoro samente do que o pblico, ultrapassandoo em nmero de matrculas em 1970. A partir desta data, o predomnio do setor privado cresce continuamente at 1980 e cai (embora muito pouco) entre 1985 e 1995. O perodo do governo Fernando Henrique marcado por uma nova expanso do setor privado que continua a crescer at 2008, du rante o governo Lula, embora em ritmo menor7. No houve nenhuma alterao de polticas nem criao de dificul dades para o setor privado entre 1980 e 1988 (ano da nova constitui o); no entanto, a participao deste setor decresceu nesse perodo, provavelmente em funo da crise econmica, iniciando ento um novo crescimento que vai at 2008. Na verdade, o crescimento do setor privado parece operar por ciclos que so em grande parte independentes de estmulos federais mas que dependem da demanda do mercado, o qual condicionado pelo nvel
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[7] A periodizao que escolhemos adequada para mostrar a ocorrncia de inflexes na relao pblicopriva do. Para um tratamento mais extenso sobre o assunto, ver Durham, Eunice. Educao superior, pblica e priva da (18082000). In: Brock, Colin e Schwartzman, Simon (orgs). Os desafios da Educao no Brasil. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2005, Sam paio, Helena. Ensino superior no Brasil: o setor privado. So Paulo: Hucitec/Fa pesp, 2000.

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TABELA 3 Evoluo das matrculas em estabelecimentos pblicos e privados no ensino superior brasileiro, por perodos de crescimento (1933-2008)

Fonte: Censo e Sinopses Estatsticas mec/inep.

[8] O prouni isenta de diferentes impostos instituies privadas lu crativas que ofeream um percentual de vagas gratuitas a estudantes pro venientes do ensino mdio pblico, com bom desempenho no Exame Nacional de Ensino Mdio (enem) e obriga as no lucrativas, que j gozam de iseno de impostos, a oferta do mesmo percentual de vagas gratuitas. [9] No encontrei nenhum estudo nem consegui dados sobre o custo real do prouni para o pas em termos de iseno de impostos. Dado o grande peso dos impostos sobre o setor priva do, suponho que seja bastante elevado.

de renda da populao e pelo nmero de egressos do ensino mdio. Em perodos de crise econmica, o setor privado cresce muito pouco ou de cresce. Em perodos de desenvolvimento, ele aumenta vigorosamente. No houve nenhuma medida durante o governo Fernando Henri que que justifique a acusao que lhe tem sido feita de favorecimento ao setor privado. Pelo contrrio, as duas medidas que afetaram este setor tiveram influncia negativa A primeira, paradoxalmente, consistiu no reconhecimento e na permisso de instituies privadas lucrativas. Isto desmascarou um segredo de Polichinelo: o fato de que instituies pri vadas de ensino superior estavam se tornando, de fato, negcios extre mamente rendosos, utilizando falhas na legislao. O reconhecimento do carter lucrativo retirou a iseno de impostos, da qual gozavam, o que as tornou muito menos rentveis. A segunda envolveu o Provo, que, informando o pblico sobre o desempenho dos mesmos cursos em diferentes instituies, diminuiu a procura nos cursos mal avalia dos e aumentou o nmero de candidatos naqueles mais bem avaliados. Paradoxalmente, dada a orientao do pt de criticar qualquer repas se de recursos pblicos para o setor privado, a nica medida que benefi ciou este setor ocorreu no perodo Lula, com a criao do prouni 8, que socorreu, por meio da iseno fiscal, boa parte das instituies priva das lucrativas, boas e ms, que enfrentavam dificuldades financeiras. Eliminouse assim a clara distino no tratamento conferido s insti tuies lucrativas e no lucrativas estabelecido no governo Fernando Henrique, porque ambas foram isentas de impostos e ambas tiveram que aceitar os alunos do prouni 9.
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Se esta mudana de fato aumentou o acesso ao ensino superior por parte da populao mais pobre, perdeuse no entanto a oportu nidade de incentivar a qualidade do ensino privado, o que poderia ser feito restringindose o prouni aos cursos e s instituies mais bem avaliados. Por fim, preciso reconhecer que, com o grande aumento da carga de impostos, foi possvel para o governo Lula, depois de muitos anos, aumentar substancialmente o nmero de universidades pblicas e expandir as vagas nas j existentes. O programa Reuni uma contri buio do governo Lula para o aumento do setor pblico da educao superior. Se isto era importante e necessrio, h que se lamentar no ter havido o estabelecimento de critrios de expanso que corrigis sem a grande desigualdade de oferta de ensino superior federal entre as diferentes unidades da federao, levandose em considerao o nmero de egressos do ensino mdio em cada uma delas. Podese lamentar tambm que a expanso no tenha sido utilizada para di versificar o sistema de ensino superior, o que se torna cada vez mais necessrio dada a crescente heterogeneidade dos egressos do ensino mdio em termos de competncia acadmica, interesses e vocaes. Foi mantido o modelo nico de universidades voltadas para a asso ciao entre ensino e pesquisa, contrrio do que vem ocorrendo nos pases desenvolvidos10. Vale lembrar que o crescimento quantitativo crucial para a de mocratizao do ensino, como se verifica no Grfico 2, que compara a taxa lquida de matrcula nos diferentes nveis de ensino por faixa de renda, entre os anos de 1995 e 2005, perodo quase todo coberto pelo governo Fernando Henrique (Grfico 2). O crescimento das matrculas e da taxa lquida beneficia primor dialmente as camadas mais pobres,e h um inegvel movimento em direo maior equalizao do sistema. O acesso s sries iniciais dos 20% mais pobres foi praticamente igualado ao dos 20% mais ricos. Nas sries finais, a diferena no desaparece, mas diminui muito. No ensino mdio houve um grande crescimento na participao dos 20% mais pobres, mas estamos muito longe da universalizao. por esta razo que o decrscimo no ndice de crescimento durante o governo Lula nas sries finais e no ensino mdio, apontado nas tabelas 1 e 2, to preocupante.
A qualidade do ensino e os sistemas de avaliao

[10] Ver mais adiante a discusso so bre ensino tecnolgico.

Ensino bsico

A questo da qualidade de ensino, o maior problema do sistema educacional brasileiro hoje, foi a rea na qual o governo Fernando Henrique encontrou suas maiores dificuldades.
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Grfico 2 Taxa lquida de matrcula, por nvel de ensino, segundo a renda

Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios/ibge (1995 e 2005). Elaborado pelo Ncleo de Estudo de Polticas Pblicas da Unicamp.

At o governo Fernando Henrique no havia indicadores que medis sem a qualidade do ensino. No sabemos, portanto, quando se inicia a queda da qualidade do ensino nem sua amplitude. Foi apenas com a re gularizao e o aperfeioamento do saeb a partir de 1995,e a incluso do Brasil na avaliao internacional feita pela oecd (Organization for Econo mic CoOperation Development) com o pisa (Programa Internacional de Avaliao de Alunos), aes realizadas pelo governo Fernando Henrique, que tivemos dados objetivos sobre desempenho escolar. A importncia dessa iniciativa precisa ser reconhecida porque a construo deste sistema de avaliao representa, de fato, uma mudana de patamar nas polticas educacionais do pas.O governo Fernando Henrique no foi marcado pelo incio da queda da qualidade do ensino,mas pela possibilidade de medila.
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O problema da qualidade j vinha sendo apontado desde a dcada de 1980 por pesquisadores da rea de educao. Embora no houves se ainda indicador de desempenho propriamente dito, estes pesqui sadores, muitos dos quais do prprio mec, percebiam claramente o problema da m qualidade de ensino por meio da anlise de dados referentes repetncia e ao abandono escolar que ela promove. O grande pioneiro nesse tipo de anlise foi Srgio Costa Ribei ro, que criou o termo pedagogia da repetncia para caracterizar a concepo pedaggica que embasava o carter altamente seletivo do sistema de ensino tradicional11. Estudo realizado por Goldemberg e Durham em 199312 aponta com clareza a gravidade do fenmeno da repetncia, demonstrada no fluxo escolar. A Tabela 4 mostra muito claramente o grau de excluso escolar vigente em 1985: de cada 100 ingressantes, apenas 18 concluam a 8 srie. Esses dados, no entanto, no atingiam o grande pblico. Foi s com a regularizao e a institucionalizao do saeb realizada pelo go verno Fernando Henrique e com a ampla divulgao dos seus resul tados, promovida pelo mec, que a questo da qualidade passou a ser discutida na grande imprensa, conscientizando a populao sobre a gravidade do problema. Mas a anlise do fenmeno da repetncia aju danos a entender por que a ampliao das matrculas est associada a uma queda da qualidade do ensino. Costumase dizer, e verdade, que o Brasil possua antigamente um excelente sistema de ensino pblico (especialmente no ginsio e no co lgio) e que o desempenho dos alunos diminuiu de modo alarmante. Mas preciso considerar que, naquele tempo, as altssimas taxas de re provao e evaso escolar, (assim como os antigos exames de admisso ao ginsio) funcionavam como um sistema de peneiras cada vez mais finas, que excluam precocemente do sistema de ensino a enorme maio ria dos alunos provenientes de famlias menos escolarizadas e de me nor renda, como ficou patente no Grfico 2 e na Tabela 613. Neste sistema, a evaso decorrente das reprovaes macias no ensino fundamental, especialmente nas sries iniciais, fazia com que apenas os melhores alunos (de acordo com os padres ento aceitos) chegassem at o final da quarta srie e, com o exame de admisso ao ginsio, apenas os melhores entre esses lograssem terminar a oitava. Ascendia ao ensino mdio um nmero ainda mais restrito de alunos. Este tipo de processo seletivo assegurava que apenas uma pequena parcela dos alunos, os de melhor desempenho, sobrevivesse no sis tema educacional at o final do ensino fundamental e mdio. Criase assim a iluso de um ensino de qualidade que resulta da eliminao precoce dos alunos com maiores dificuldades de corresponder s ex pectativas dos professores.
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[11] Ribeiro, Sergio Costa. A peda gogia da repetncia. Estudos Avanados, vol. 5, n 12, 1991, pp. 722. [12] Goldemberg, Jose e Durham, Eunice R. A educao no Brasil. So Paulo: Instituto de Estudos Avana dos da Universidade de So Paulo, 1993.

[13] Neste sistema, a evaso decor rente das reprovaes macias no en sino fundamental, especialmente nas sries iniciais, fazia com que apenas os melhores alunos (de acordo com os padres ento aceitos) chegassem at o final da 4 srie e, com o exame de admisso ao ginsio, apenas os melhores entre esses lograssem ter minar a oitava. Ascendia ao ensino mdio um nmero ainda mais res trito de alunos. Este tipo de processo seletivo assegurava que apenas uma pequena parcela dos alunos, os de melhor desempenho, sobrevivesse no sistema educacional at o final do ensino fundamental e mdio. Criase assim a iluso de um ensino de quali dade que resulta da eliminao preco ce dos alunos com maiores dificulda des de corresponder s expectativas dos professores. Sobre esta questo, ver tambm Gomes, Candido. A. e Sobrinho, Jos Amaral (orgs.). Qua lidade, eficincia e equidade na edu cao bsica. Srie Ipea, n 136. ipea/ bsb, 1992.

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TABELA 4 Nmero e percentual de matrculas na seqncia de oito sries do ensino fundamental tomando como referncia a 1 srie de 1978

Fonte: Goldemberg e Durham. A educao no Brasil, 1993.

[14] Como o saeb aplicado a cada dois anos, no temos dados para 2002, ltimo ano do governo anterior.

O Sistema de Avaliao do Ensino Bsico (saeb) aplicado a cada dois anos de 1995 a 2005 mostra a continuidade da queda no desem penho dos alunos at o penltimo ano do governo Fernando Henrique. Os primeiros sinais de melhoria e de inverso da curva decrescente da qualidade do ensino ocorrem apenas entre 2001 e 200314, quando os indicadores melhoram tanto em matemtica como em portugus, em todas as sries. A nica exceo a da mdia em portugus na oita va srie, a qual apresenta uma queda, embora muito pequena, de 0,2 pontos. Sendo o saeb aplicado a cada 2 anos, no inclui 2002 ltimo ano do governo Fernando Henrique. Embora os resultados tenham sido obtidos em 2003, j no governo Lula, devem ser atribudos aos esforos do governo anterior, uma vez que o ano de 2003 foi muito tumultuado no mec em funo de trocas de ministros, no tendo sido possvel, durante este ano, elaborar e implementar polticas voltadas para a melhoria da qualidade do ensino. Esta hiptese reforada pelo
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fato de que no perodo entre 2003 e 2005, j superadas as dificuldades iniciais no governo Lula, se as sries iniciais continuaram a apresentar uma pequena melhoria, tanto em matemtica como em portugus, as sries finais e o ensino mdio retomam um movimento descendente. Isto significa que as dificuldades encontradas pelo governo Fernando Henrique no esforo de melhorar o ensino persistiram pelo menos durante o primeiro mandato do governo Lula. Alm do saeb, contamos tambm, a partir de 2000, com a incluso do Brasil no pisa realizado pela oecd ; uma avaliao internacional compara da do desempenho dos alunos de 15 anos que aplicada a cada trs anos. A anlise comparativa entre o Brasil e outros pases, possibilitada pelo pisa oferece, pela primeira vez, uma demonstrao cabal da gravidade do problema da qualidade de ensino. A publicao destes resultados contri buiu enormemente para que a questo da qualidade do ensino atingisse o grande pblico. A Tabela 5 apresenta uma relao de alguns dos pases avaliados, que indica claramente o fosso que separa o Brasil no s dos pases desenvolvidos, mas de outros dois pases latino americanos15. Em 2006, 55,5 % dos alunos brasileiros de 15 anos matriculados na 8 srie do ensino fundamental ou na 1 srie do ensino mdio esto classificados nos nveis 1 e abaixo de 1, considerados crtico e abaixo do crtico. Em comparao, apenas 5,7% dos coreanos e 11% dos cana denses encontramse nesta categoria. Inversamente, apenas 5,8% dos estudantes brasileiros atingem os nveis 4 e 5, ao passo que nos dois pases citados, 54,4% e 41,7% se situam nos dois nveis mais elevados. Isto obviamente repercute no ensino superior. Podemos inferir que os alunos dos nveis 1, abaixo de 1 e at 2, isto , 75% dos concluin tes do ensino fundamental, no tm condies de enfrentar o ensino superior com sucesso e estaro excludos deste nvel de ensino16. Resultados to desastrosos no podem ser atribudos a falhas do governo Fernando Henrique: so uma herana maldita bem mais antiga, que no conseguimos ainda superar. Por fim, a enorme impor tncia do sistema de avaliao do desempenho escolar, de grande cre dibilidade, criado no governo Fernando Henrique permitiu anlises e denncias no que diz respeito qualidade do nosso ensino. No se pode deixar de admirar a coragem e a honestidade na apresentao de dados que poderiam prejudicar sua imagem poltica. A partir de 2006 o novo governo introduziu profundas modifi caes no saeb. A primeira a substituio do carter amostral do exame por uma prova universal para as 4 e 8 sries do ensino funda mental, a Prova Brasil foi positiva. A vantagem da prova universal que, utilizando metodologia semelhante do saeb, com pequenas diferenas, permite avaliar no apenas estados e regies mas, inclu sive, municpios e escolas, oferecendo um novo instrumento, mais detalhado, para orientar as polticas educacionais.
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[15] O pisa classifica os alunos em 56 categorias que vo de 1, ou crtico, a mais baixa, a 5, ou avanada, a mais elevada, incluindo ainda uma sexta categoria, sem numerao, a do abai xo do crtico ou 1. Sobre esta questo, ver Soares, J. F. Qualidade e equida de na educao bsica brasileira: fatos e possibilidades. In: Brock, Colin e Schwartzman, Simon (orgs), op. cit.

[16] O saeb tambm foi importante na medida em que inclua uma srie de outras informaes teis como in fraestrutura da escola, formao ini cial e continuada do corpo docente, formao e atuao dos diretores, en tre outras. Essas informaes deram origem a pesquisas sobre as variveis internas ao sistema escolar que influ am positivamente no desempenho dos estudantes, chegando conclu so que a mais relevante era a atuao do diretor da escola. Por outro lado, a formao em nvel superior dos do centes possua uma influncia bem menor e o fato de o professor possuir ou no licenciatura (em oposio ao bacharelado) no era significativo. Por fim, um resultado surpreenden te dessas pesquisas foi o de que no havia uma forte associao entre o salrio dos docentes e o desempenho dos estudantes.

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Grfico 3 Mdias de proficincia em lngua portuguesa Brasil (1995-2005)

Fonte: Sinopses Estatsticas do mec/inep.

Grfico 4 Mdias de proficincia em matemtica Brasil (1995-2005)

Fonte: Sinopses Estatsticas do mec/inep.

Como houve ligeiras variaes da metodologia entre saeb e a Prova Brasil, os dados de 2007 no so estritamente comparveis aos de 2005, e a melhoria apresentada neste ano pode ser ilusria. Mas encorajador o fato de a Prova Brasil haver finalmente registrado, no segundo governo Lula, entre 2005 e 2007, uma substancial melhoria no desempenho em portugus nas trs sries avaliadas. No entanto, a melhoria muito pequena no que diz respeito prova de matemtica, na 8 srie e no ensino mdio. A partir de 1996, alm da Prova Brasil, o mec passou a utilizar um novo indicador, o ideb (ndice de Desenvolvimento Educacional Bra sileiro), que apresenta resultados melhores do que o saeb. O ideb no pode ser comparado ao saeb porque combina, num nico ndice, duas variveis: o desempenho na Prova Brasil e o fluxo escolar
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(isto , a repetncia). Isto significa que um aumento na nota tanto pode significar que a repetncia diminuiu como que o desempenho escolar melhorou. Essas duas variveis so importantes, mas uma avaliao comparativa dos resultados entre os dois governos s poder ser feita se os resultados da Prova Brasil forem desagregados do problema do fluxo (Grfico 4). Como a grande melhoria nos ndices de reprovao se deu no governo Fernando Henrique, como se v na Tabela 7, o clculo de um ideb para o governo anterior mostraria resultados muito mais elevados do que o apresentado apenas pelas notas do saeb, como vinha sendo feito.
Ensino superior

No incio do governo Fernando Henrique, havia uma conscincia generalizada da queda de qualidade do ensino superior, especialmente daquele oferecido por instituies privadas. Tambm neste caso no havia dados seguros que comprovassem este fato. Os nicos momentos de avaliao no ensino superior ocorriam por ocasio do credenciamento de instituies e o reconhecimento dos cursos feitos pelo ento Conselho Federal de Educao, atribuio assumida depois pelo Conselho Nacional de Educao em 1995. No caso das instituies estaduais esta avaliao recaa sobre os Conse lhos Estaduais. Aps uma instituio ser credenciada e seus cursos reconhecidos, no passava por nenhuma outra avaliao. Alm do mais, como os processos eram sempre individuais, no havia nenhum instrumento de comparao entre os cursos existentes.

TABELA 5 Avaliao do desempenho dos alunos de 15 anos na prova de leitura do PISA Brasil e outros pases (2006)

Fonte: Education at a glance. oecd: 2006.


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Grfico 5 Desempenho Prova Brasil/SAEB

Fonte: ideb/mec.

A ideia de criar uma avaliao de desempenho dos alunos atravs de um exame de final de curso, como fazia o saeb, foi audaciosa. Criouse, ento, o Exame Nacional de Concluso de Curso (enenc), utilizando os mtodos de avaliao mais modernos, o qual ficou conhecido popular mente como Provo. No primeiro ano de funcionamento, foram avalia dos cinco cursos e o nmero foi aumentando anualmente at atingir, em 2002,75% dos alunos matriculados no ensino superior.Os exames eram universais, isto , abrangiam todos os alunos concluintes dos cursos ava liados. Isto permitiu, pela primeira vez, uma comparao da qualidade da formao obtida pelos alunos em cursos de diferentes instituies. Apesar da intensa oposio, o governo insistiu na ampla divulga o dos resultados, no s no site do mec, mas tambm pela imprensa, o que contribuiu muito para tornar a questo da qualidade do ensino superior um objeto de discusso pblica. Alm disso, o Provo permi
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tiu e orientou uma avaliao in loco e mais aprofundada das institui es com os piores resultado, exigindo reformas internas no sentido de melhorar a formao oferecida. Sem dvida, o Provo precisava de revises, que estavam sendo estudadas no final do governo Fernando Henrique, mas foi um ins trumento crucial para realizar a passagem de um sistema de controle baseado em critrios formais para um outro, centrado na avaliao de desempenho. Na passagem para o governo Lula, considerouse im possvel manter o Provo porque havia sido uma das iniciativas mais criticadas pelo pt em relao ao governo anterior. Mas j era impossvel tambm ignorar a necessidade de um sistema de avaliao, alm do fato de o Provo ter contado com grande apoio popular. Criouse ento um novo sistema extremamente complexo de avaliao de cursos e instituies, o sinaes incorporando a autoavaliao avaliao externa e um novo sistema de exames que inclua, alm dos formandos, tam bm os ingressantes, tentando medir o valor agregado. Alm disso, o exame passou a ser feito por amostragem. A implantao do sinaes, pela sua prpria complexidade, encontrou inmeras dificuldades. Talvez por esta razo seus resultados no tm sido amplamente divulgados. Incluindo variveis diferentes num mes mo ndice,no possui a clareza do Provo sobre o que,de fato,est sendo avaliado. Alm disso, sendo feito por amostragem, no permite a comparao entre as instituies, tornandose vlido apenas quando se comparam estados e regies. Com isto, o resultado mais utilizado do sinaes tem sido o exame realizado com os concluintes, o enad, isto , o mais semelhante ao Provo, embora mesmo esta prova venha encon trando dificuldades na sua elaborao e aplicao. Pareceme indispensvel que, aproveitando as experincias dos governos anteriores, um novo governo institua um novo sistema de avaliao sem as fragilidades do sinaes e mais semelhante ao Provo.

TABELA 6 Taxas de defasagem idade/srie

Fonte: iets (Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade), 20022008, em www.iets.org.br.

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Ensino Tcnico e Tecnolgico

[17] Cludio Moura Castro vem h anos denunciando este desvio. Ver Brock, Colin e Schwartzman, Simon (orgs). Os desafios da Educao no Brasil. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2005.

Precisamos agora mencionar uma parte do sistema educacional que se torna cada vez mais relevante e que, at h pouco tempo, era ignorado nas anlises. Tratase do ensino tcnico e tecnolgico para a formao de uma mo de obra mais qualificada para o mercado de tra balho. O governo federal havia criado, ainda durante o regime militar, uma rede de escolas tcnicas de excelente nvel e muito bem equipa das, as quais integravam o ensino mdio propedutico e uma forma o tcnica e operavam em tempo integral. A qualidade do ensino era igual ou superior das melhores escolas particulares de nvel mdio, e eram mais caras do que estas, custando de cinco a dez vezes mais do que as escolas secundrias estaduais. Dado o elevado custo de instalao e manuteno dessas escolas, a rede sempre foi muito pequena e atendeu a uma minoria muito reduzi da dos alunos de nvel mdio. O problema mais srio, no entanto, que vinha sendo apontado desde antes do governo Fernando Henrique, que, oferecendo, alm da formao tcnica, um excelente curso mdio regular propedutico, tornavase uma tima preparao para o vesti bular. Em virtude disso, as vagas passaram a ser disputadas por alunos provenientes das classes mdias, que haviam cursado o ensino funda mental em escolas particulares, os quais, ingressando diretamente na universidade aps a concluso do curso tcnico, no se dirigiam para o mercado de trabalho. Diante da grande procura, exigiam exame para ingresso, cuja disputa era to grande como a que ocorria nos vestibula res das universidades pblicas, com os mesmos resultados elitizantes. Dessa forma, em lugar de formar trabalhadores e tcnicos altamen te qualificados e bem remunerados para atender s novas necessida des do mercado de trabalho, transformaramse em cursos prvesti bulares, atendendo a uma minoria privilegiada17. O governo Fernando Henrique tomou a iniciativa de separar a for mao para o trabalho, oferecida nas escolas tcnicas, da formao propedutica, que deveria ser obtida nos cursos mdios regulares. Isto permitia uma ampliao imediata nas vagas para o ensino tcnico, afas tando boa parte da clientela cujo interesse estava centrado no vestibular. A resistncia das escolas tcnicas foi enorme, porque se orgulhavam da excelncia de seu ensino e da excelente formao dos que nela ingres savam. A reforma implicava deixarem de ser instituies de elite. Em face dessa resistncia, a reforma foi iniciada, mas de forma parcial. Cedendo presso das escolas, o governo Lula reintroduziu a juno de ensino propedutico junto ao tcnico, mantendo sua excelente qualidade e seu elitismo. O acerto da orientao da proposta do governo anterior pode ser avaliado pelo que ocorreu nas escolas tcnicas estaduais de So Paulo, onde se manteve a separao. Os alunos cursam o ensino mdio regular,
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de carter propedutico, na rede comum e fazem a formao para o traba lho nas escolas tcnicas. Com isto, o nmero de ingressantes nas escolas tcnicas provenientes da rede pblica passou de cerca de 45% para mais de 70%, com colocao imediata no mercado de trabalho. Quanto ao ensino tecnolgico de nvel superior, que , em todos os pases desenvolvidos, uma excelente alternativa aos cursos universit rios, os problemas dizem respeito ao pequeno tamanho da rede, que ab sorviam at 2008, no conjunto do pas, apenas o equivalente a 3% das matrculas. Foi s nos ltimos dois anos (perodo no coberto pelas es tatsticas que estamos utilizando) que o governo Lula tomou a iniciativa de propor um plano para promover uma grande expanso da rede federal de ensino tcnico e tecnolgico, mas j sem tempo para sua implantao. Se implantado pelo prximo governo, certamente ser uma excelente contribuio para a diversificao do sistema de ensino superior18. No entanto, apenas a educao tcnica de nvel mdio e a tecnol gica de nvel superior no satisfazem as necessidades do mercado nem as do grande nmero de jovens e adultos que no conseguiu completar o ensino mdio, ou o fez com aproveitamento muito insatisfatrio. Esta populao precisa de alguma qualificao que lhes permita exer cer um trabalho mais bem remunerado. O Ministrio do Trabalho e os sistemas S19 podem satisfazer esta demanda com cursos vocacionais, de curta durao, que no demandam escolaridade anterior. A drstica diminuio de recursos para a oferta destes cursos durante o governo Lula muito estranha, quando se considera a postura ideol gica do Partido dos Trabalhadores. Reportagem do Estado de So Pau lo20 que teve acesso a estudo elaborado pelo Ministrio do Planejamento mostra que os gastos do governo federal, de 2003 a 2008, com progra mas de qualificao financiadas pelo Fundo de Amparo ao Trabalhador (fat) foram de 97 milhes de reais por ano, enquanto a mdia anual entre 1999 e 2003 (segundo mandato de Fernando Henrique) havia atingido 768 milhes de reais, cerca de oito vezes mais. Em 2009, a situao pio rou, pois foram despendidos apenas 40,4 milhes. O prximo governo dever rever esta situao com urgncia, para que no ocorra o que a in dstria vem receando: um apago da mo de obra qualificada.
As polticas e os programas do Governo FH

[18] A exceo ao reduzido tamanho da rede de ensino tcnico e tecnolgi co pblico no Brasil o estado de So Paulo, onde, h mais de dez anos, vem ocorrendo um acelerado processo de criao, pelo governo do Estado, de Faculdades Tecnolgicas (fatecs) e Escolas Tcnicas (etecs), dentro de um sistema de gesto inovador, sem os entraves do funcionalismo pblico e com um custo menor, mas manten do sua gratuidade e qualidade. [19] O sistema S constitui uma ini ciativa de formao profissional por parte da empresas privadas. Tem como base um fundo constitudo a partir de uma pequena porcentagem da folha salarial e separado por ramo da produo. Os mais importantes so o senai (da indstria ) e o senac (do comrcio). [20] O Estado de So Paulo, 18/7/2010, p. 3.

fundef

Se a Constituio havia dado um passo importante com a vinculao de recursos para a educao nas trs instncias de poder, a questo do financiamento do ensino fundamental obrigatrio, que a base de todo o sistema educacional, no havia sido resolvida. De fato, a autono mia de estados e municpios e sua responsabilidade conjunta pelo ensi no fundamental tinha deixado indefinida a contribuio de uns e outros.
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Quando se inicia o governo Fernando Henrique, a situao do fi nanciamento do ensino fundamental ainda era catica, havendo um jogo entre estados e municpios no sentido de empurrar as responsa bilidades de uns para outros, criando desigualdades setoriais e locais inadmissveis e desnecessrias. Como preldio ao fundef (Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio), houve uma medida im portante tomada em 1996, estabelecendo que os governos municipais e estaduais deveriam destinar 60% dos recursos vinculados edu cao para a manuteno do ensino fundamental. Mas esta medida no chegou a resolver a questo, persistindo enormes diferenas nos recursos disponveis para diferentes municpios no mesmo estado. Foi para resolver este problema que se criou o fundef. O fundef uma das medidas mais importantes do governo Fer nando Henrique, estabelecendo, de fato, um novo marco institucional no financiamento do ensino. Tendo como base a vinculao de 15% do oramento de estados e municpios para o ensino fundamental, o fundef resultou na criao, em cada estado, de um Fundo, formado a partir do total dos recursos transferidos da Unio para estados e mu nicpios e entre estados e seus municpios, dos quais se reservava 15% para o financiamento do ensino fundamental (equivalente a 60% dos 25% obrigatrios para a educao). Dividindose este montante pelo nmero de crianas matriculadas nas escolas pblicas de ensino fun damental chegavase a um valor mnimo por aluno, e redistribuase este valor entre o governo estadual e os governos municipais, de acor do com o nmero de matrculas de cada sistema. Nos estados onde o valor aluno assim distribudo era menor do que um mnimo calculado anualmente, a Unio o complementava com recursos prprios. Igua louse a situao extremamente desigual de financiamento do ensino por entre unidades extremamente dspares, respeitando a autonomia dos entes federados, j que os recursos arrecadados localmente no eram partilhados (embora, para estes, permanecesse obrigatria a re serva de 15% para o ensino fundamental). Incidindo apenas sobre as verbas transferidas entre Unio, estados e municpios, era de aplicao absolutamente transparente e automtica, no envolvendo uma nova burocracia. Alm disso, estabelecendo que 60% dos recursos do Fun do seriam obrigatoriamente destinados ao pagamento do salrio dos professores em efetivo exerccio nas escolas, permitiu aumentos ge neralizados dos salrios que, nos municpios mais pobres, chegaram a 300%. Alm disso, diminuiu radicalmente a utilizao de professo res em atividade fora da escola. Por fim, como estados e municpios recebiam conforme o nmero de alunos que mantinham, indepen dentemente do partido ao qual pertenciam governadores e prefeitos, dificultouse enormemente a presso polticopartidria e clientels
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tica, criandose um imenso incentivo para o aumento das matrculas no ensino fundamental. O Fundo foi um instrumento extremamente eficaz para o aumento das taxas de incluso no ensino fundamental. O pt, e os sindicatos de professores dominados pelo partido, fize ram oposio feroz ao fundef, propondo substitulo por um simples piso salarial nacional, que acabou sendo finalmente implantado no se gundo governo Lula. A vantagem de medidas como o fundef, em oposi o ao piso salarial, que aquele assegura aos estados e aos municpios os recursos para aumentos salariais, que ficam associados ao valor por aluno. O Piso Nacional volta tradio anterior de tentar a resoluo de um problema a partir de uma lei nacional que repassa a responsabi lidade pela garantia dos recursos a estados e municpios, sem levar em conta as imensas diferenas entre eles. Acredito que este tipo de lei fede ral inconstitucional, pois cria despesas para os outros entes federados, ferindo sua autonomia, sem levar em conta a disparidade da capacidade financeira entre estados e entre municpios, que enorme. Tendo o pt feito violenta oposio ao fundef,quando assumiu o poder no Ministrio resolveu criar um novo sistema e substitulo pelo fundeb (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Va lorizao dos Profissionais da Educao), que procura estender o mesmo princpio para todo o ensino bsico, da creche ao ensino mdio. Este novo sistema extremamente complicado porque envolve diferentes porcen tagens de diferentes impostos e valores por aluno,que so diversos nos diferentes tipos e nveis de ensino. O fundef redistribua recursos entre o estado e seus municpios em relao a uma obrigao comum,a do ensino fundamental.Mas a educao infantil de responsabilidade exclusiva dos municpios,no envolvendo os estados;e o ensino mdio cabe apenas aos estados, no envolvendo os municpios. O fundef deixava disposio tanto dos municpios como do estado 40% dos recursos destinados educao a fim de que cumprissem suas responsabilidades especficas: a educao infantil de um lado, e o ensino mdio, de outro. Distribuir fundos entre municpios e, entre municpios e estados, entre educao infantil e ensino fundamental e mdio, por critrios estabelecidos pelo governo federal, um problema complicado e diferente para cada estado, o que pode prejudicar um ou outro nvel de ensino, alm de interferir na autonomia dos sistemas. No Estado de So Paulo, por exemplo, a amplia o e a melhoria do ensino mdio vem sendo prejudicada pela reduo das verbas destinadas a este setor. O mais correto teria sido criar trs fundos separados, se que havia necessidade de ao federal nesta questo.
Bolsa Escola

A bolsa escola foi a uma inovao importante no campo das pol ticas sociais, orientada para estimular a entrada e a permanncia na escola dos filhos de famlias mais pobres.
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Essa ideia no foi criada pelo governo Fernando Henrique, mas por Cristvo Buarque, durante sua gesto como governador do Dis trito Federal. A gesto Fernando Henrique adotou a idia e a trans formou em um programa nacional que oferecia auxlio monetrio a famlias de baixa renda, com filhos em idade escolar, para que os matriculassem e assegurassem um mnimo de 75% de frequncia s aulas. O controle era feito por meio dos boletins de frequncia dos filhos. O programa auxiliou famlias de baixa renda e aumentou o nmero de matrculas escolares. No governo Lula esta bolsa foi muito ampliada e transformada na Bolsa Famlia, incluindo a populao sem filhos em idade escolar, o que implicou um aumento considervel da populao atendida. A fre quncia escola pelos filhos em idade escolar continua sendo exigida, mas no tem sido controlada.
Dinheiro Direto na Escola

Este programa, criado antes do fundef, foi o primeiro que teve como objetivo desburocratizar a distribuio de recursos do fnde (Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao) para a educao e neutralizar as influncias polticopartidrias, aumentando a au tonomia da escola. Nele, parte dos recursos do fnde passaram a ser distribudos diretamente s escolas de ensino fundamental de todo o pas, podendo ser utilizado de acordo com as necessidades de cada uma, incluindo consertos e pequenas reformas, aquisio de material pedaggico e administrativo etc. At ento, para substituir vidros ou telhas quebradas, pintar uma sala de aula ou consertar buracos no p tio era necessrio acionar os rgos centrais. A distribuio era feita de acordo com o nmero de alunos, independentemente do partido do prefeito ou do governador, dificultando o clientelismo que tem caracterizado o fnde.
Os programas de formao de professor

Deuse continuidade tanto no governo Fernando Henrique como no governo Lula a uma poltica j antiga utilizada pela Unio e pelos estados, qual seja, a oferta de cursos de aperfeioamento para professo res em exerccio nas redes pblicas. Entretanto, pesquisas realizadas com dados do saeb tm demonstrado que eles pouco ou nada contri buram para melhorar o desempenho dos alunos. A raiz do problema parece residir na formao inicial dos docentes, especialmente no que diz respeito s sries iniciais. Por esta razo, o principal programa dirigido para a melhoria do ensino foi uma decorrncia da ldb e afetou basicamente a docncia para as sries iniciais do ensino fundamental ao criar o curso normal superior e estabelecer a exigncia de que, em dez anos, s fossem admi
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tidos professores com licenciatura em nvel superior. Isto provocou, em todos os estados, com ou sem auxlio do governo federal, progra mas especiais para a obteno desta titulao por parte dos docentes da rede pblica. Voltaremos a esta questo nas concluses.
Outros Programas

A lista de novos programas criados durante o governo Fernando Henrique muito grande. Parte deles foi reformulada durante governo Lula, como o fundef, parte foi abandonada, alguns foram ampliados e outros foram criados. Cabe nos limites deste trabalho apenas citar alguns outros.
O Fundescola, criado com recursos do fnde e do bid, dirigiu no

vos recursos para as regies Norte, Nordeste e Centro Oeste e ti nha por objetivo diminuir as desigualdades regionais do sistema educacional. Foi substitudo pelo par, muito semelhante a ele. O programa de avaliao dos livros didticos distribudos s es colas foi preservado. O programa dos Parmetros Curriculares Nacionais,que teve como objetivo oferecer uma base comum nacional para o ensino bsico no foi extinto mas deixou de receber ateno. Das iniciativas de ampliar o uso de novas tecnologias que envol veram a tv Escola, a distribuio de computadores e o incio de cursos distncia. Apenas o primeiro foi abandonado e os demais consideravelmente ampliados. Por fim, h que se mencionar a continuidade de programas mais antigos do fnde, como o da Merenda Escolar, o do Transporte Es colar e o da distribuio de livros didticos, que foram ampliados e avaliados. de fato surpreendente a quantidade de programas mantidos, transformados, ampliados ou criados por cada governo. Embora eles tenham provavelmente infludo para o aumento das taxas de matr culas, notvel que nenhum deles parea ter conseguido melhorar a qualidade do ensino.
Concluses: A questo inadivel da qualidade do ensino

Quando se analisa a histria das polticas educacionais e os in meros programas voltados tanto para a democratizao do acesso como para a melhoria da qualidade de ensino dos ltimos vinte anos, constatase que enquanto o primeiro objetivo foi persistentemente perseguido e gradualmente atingido, o segundo, objeto de preocupa o igualmente constante, est longe de ser alcanado.
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O resultado mais surpreendente que emerge de uma anlise so bre a qualidade do ensino nos ltimos dezesseis anos que, embora a grande maioria dos docentes j tenha obtido diploma de ensino su perior e feito cursos de educao continuada, os concursos para in gresso na carreira do magistrio, abertos apenas a docentes com esta qualificao, no conseguem preencher as vagas existentes, apesar do grande nmero de candidatos, em virtude do elevadssimo ndice de reprovao. Em So Paulo, em concurso realizado em 2010, a reprova o em algumas disciplinas chegou a 80% e, na mdia, atingiu 50%. Os concursos demonstram de forma cabal que os licenciados no dominam sequer os contedos bsicos das matrias e das estruturas curriculares com as quais devem operar. No creio que este fracasso possa ser atribudo falta de interesse dos diferentes governos mas re sulta de no termos conseguido atingir a raiz do problema: a formao inicial de professores. A melhoria do salrio e da carreira docente so igualmente importantes, mas sem que haja professores qualificados, nenhuma dessas medidas ter efeito na melhoria da qualidade do en sino. Mesmo a formao continuada no consegue superar deficin cias da formao inicial. Darcy Ribeiro j dizia que era preciso uma reforma profunda de todo o sistema de formao de docentes para o ensino bsico e que no adiantava formar em nvel superior se os cursos de formao con tinuassem a apresentar os mesmos defeitos que os caracterizavam. exatamente isso que continua acontecendo. O cerne da questo reside na formao de docentes para os nveis iniciais de ensino, durante os quais os alunos deveriam aprender a ler, escrever, realizar operaes simples de matemtica, utilizar compu tadores e adquirir noes elementares mas integradas de geografia, histria e cincias. Crianas podem e devem aprender muito mais. Mas esta a base da qual depende o sucesso escolar em todos os nveis posteriores do sistema de ensino. A verdade que no estamos conse guindo formar professores competentes para ensinar esta base. A tentativa mais importante de alterar tal situao consistiu na criao, pela ldb, dos Cursos Normais Superiores para a formao de docentes para a prescola e as sries iniciais do ensino fundamental. At ento, o nico curso que oferecia titulao em nvel superior na rea da educao era o curso de Pedagogia, o qual, entretanto, no foi concebido para formar professores das sries inicias, mas os chama dos especialistas em educao: tericos, pesquisadores, planejadores e gestores dos sistemas educacionais. Quando foram criados, recruta vam seu pblico entre os professores j formados nas escolas normais. Os egressos do curso de Pedagogia no pretendiam voltar sala de aula, mas orientavamse para preencher as funes de pesquisadores e gestores do sistema educacional. At hoje, o curso mantm esta orien
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tao e filosofia, no conseguindo se libertar de suas marcas de origem. Embora hoje o curso defina formalmente seu objetivo como sendo a formao de docentes para os nveis iniciais do sistema de ensino, suas diretrizes curriculares mal mencionam esta tarefa e se omitem na questo dos contedos que os futuros professores precisam dominar. As deficincias dos cursos de Pedagogia vem sendo denunciadas h anos e pesquisa recente de Bernadete Gatti d um tratamento exaus tivo a esta questo21. Se a formao de professores para os nveis iniciais uma tare fa difcil, no impossvel. J tivemos, mesmo no Brasil, cursos que conseguiram formar professores com a competncia necessria para realizar esta tarefa, como ocorreu nos cefans. Estes eram escolas de nvel mdio. Hoje necessrio retomar esta mesma experincia em nvel superior. O exemplo a ser seguido o de Cuba, que possui hoje, junto com Costa Rica, o melhor sistema educacional da Amrica Latina. O es tranho que, embora a grande maioria dos pedagogos brasileiros de monstre grande admirao pelo sistema educacional cubano, conti nuam a defender uma pedagogia contrria a tudo que se faz naquele pas, opondose ferozmente aos Cursos Normais Superiores. O segre do cubano reside em garantir, durante o perodo formativo, que os fu turos professores dominem os conhecimentos que devem transmitir e aprendam a realizar a transposio didtica necessria entre o que aprenderam e aquilo que devem ensinar. Este o cerne de um currculo destinado a formar professores e no pesquisadores, tericos da edu cao ou gestores. No Brasil, continuamos a insistir em uma formao pedaggica terica e em jarges vazios como o de que o importante no o que o aluno aprende, mas que ele aprenda a aprender, e de que no deve haver a preocupao de ensinar contedos, mas compe tncias, como se se tratasse de coisas diferentes22. A questo da nfase nos contedos to mais necessria porquan to, no Brasil (embora o problema no seja s nosso), os candidatos s licenciaturas, especialmente das sries iniciais, so majoritariamente jovens provenientes do nosso pssimo ensino mdio pblico,oriundos de famlias pobres, cujos pais so pouco escolarizados. Boa parte deles no tem um domnio adequado nem da leitura nem da escrita, possuem um vocabulrio muito pobre e tem grande dificuldade de resolver problemas simples de aritmtica. Seus conhecimentos de ge ografia e histria so muito limitados e fragmentados. Por outro lado, so tambm, frequentemente, jovens que se esforaram muito para concluir o ensino mdio e os primeiros de suas famlias a ingressar num curso superior. Tm um talento que deve ser aproveitado e desen volvido, mas para isso necessrio que as deficincias de sua formao anterior sejam sanadas.
178 A poltica educacional do governo Fernando Henrique Cardoso Eunice Ribeiro Durham

[21] Gatti, B. A. e outros. Formao de professores para o ensino funda mental: instituies formadoras e seus currculos. Relatrio de pesqui sa. So Paulo: Fundao Carlos Cha gas/Fundao Vitor Civita, 2008.

[22] Para uma comparao entre Cuba e Brasil, ver Carnoy, Martin; Gove, Amber K.; Marshall, Jefery H. As razes das diferenas de desem penho acadmico na Amrica Latina: dados qualitativos do Brasil, Cuba. Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos, Braslia, vol. 84, n 206/207/208, 2003, pp. 733.

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Recebido para publicao em 6 de setembro de 2010.


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CEBRAP

De fato, a causa principal do mal desempenho dos alunos do ensi no fundamental, denunciada pelo pisa, que os prprios professores, carregando consigo as falhas de sua formao de nvel mdio, no do minam nem as competncias nem os contedos do que devem ensinar. Um dos maiores desservios do governo Lula na questo educa cional, no meu entender, foi o desmonte da experincia dos Cursos Normais Superiores que o governo Fernando Henrique havia iniciado e o retorno formao dos professores nos Cursos de Pedagogia, com provadamente incapazes de realizar esta tarefa. O problema das demais licenciaturas tambm conhecido de lon ga data. Consiste em, como nos cursos de Pedagogia, relegar a forma o profissional do futuro docente a um mero apndice dos cursos de bacharelado, estabelecendo um fosso entre a aprendizagem dos con tedos (em geral voltados para a formao de pesquisadores) e sua adaptao s exigncias e s peculiaridades do ensino bsico. A parte pedaggica, propriamente, igualmente divorciada dos contedos e incapaz de lidar com a questo da transposio dos conhecimen tos. Isto ocorre porque a preparao pedaggica monopolizada por graduados e psgraduados dos cursos de Pedagogia que no tem ne nhuma formao na rea de conhecimento ofertada pelo bacharelado. Chegamos situao absurda na qual, por exemplo, a formao peda ggica oferecida aos futuros professores de fsica feita por pedagogos que no sabem nada de fsica. Tentase agora, por meio de cursos distncia, melhorar a forma o dos docentes. Mas enquanto toda a concepo pedaggica no for revista e os currculos no forem inteiramente reformulados, temo que os concursos de ingresso ao magistrio continuem a reprovar a maio ria dos candidatos e a qualidade do ensino bsico continue a ser muito precria. Esta a tarefa inadivel do prximo governo.
Eunice Ribeiro Durham professora titular do departamento de Antropologia da fflchusp e diretora do Ncleo de Pesquisas Sobre o Ensino Superior (nupes) da mesma universidade.

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