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GARGALOS E DEMANDAS DA INFRAESTRUTURA PORTURIA E OS INVESTIMENTOS DO PAC

Carlos Alvares da Silva Campos Neto1 2 Bolvar Pgo Filho 3 Alfredo Eric Romminger 4 Ians Melo Ferreira 5 Leonardo Fernandes Soares Vasconcelos

Braslia, setembro de 2009

1 Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos Setoriais (Diset). 2 Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur). 3 Bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD), na Diretoria de Estudos Setoriais (Diset) do Ipea. 4 Bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD), na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea. 5 Bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD), na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.

1 INTRODUO
Em todo o mundo comum o uso de frotas navais para transporte de cargas e comrcio. Cerca de 80% do transporte global de cargas efetuado por este modal. Juntamente com Mxico e Panam, o Brasil um dos pases latino-americanos que esto conectados com o globo por meio da rede mundial de portos (Dirio Comrcio Indstria e Servios, 2009). Em 2007, os portos foram responsveis pela movimentao de 76,7% do comrcio internacional brasileiro, perfazendo um valor de aproximadamente US$ 214 bilhes em transaes de mercadorias (Campos Neto et al., 2009). Ainda assim, o Brasil possui um potencial aquavirio quase inexplorado so aproximadamente 40 mil km de rios navegveis e quase 7 mil km de costas martimas com forte potencial de transporte de cargas e passageiros. No comeo da dcada de 1990, o pas comeou um processo de renovao institucional com a inteno de recuperar os investimentos no setor porturio. Neste sentido, a Lei de Modernizao dos Portos (Lei n 8.630/93) representou uma mudana do paradigma brasileiro de investimentos em portos. Com sua promulgao o governo passou o controle dos portos s administraes porturias estaduais e s companhias Docas, e buscou o apoio e investimentos do setor privado por meio de concesses e arrendamentos. Surgiu uma nova diviso dos investimentos, ficando o setor privado responsvel pelo investimento em equipamentos, recuperao e manuteno das instalaes porturias; e o governo, responsvel pela construo e manuteno da infraestrutura porturia (Marchetti e Pastori, 2006). Nesta nota tcnica, apresentado um estudo da evoluo dos investimentos brasileiros nos portos, identificando-se o que foi feito, gargalos e demandas ainda no atendidas, e avaliando-se o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) carrochefe dos investimentos pblicos no atendimento destas demandas. Para este fim, o texto se desenvolve em trs sees, alm desta introduo: na seo 2 feito um retrospecto dos investimentos pblicos e privados nos portos; na seo 3, faz-se um mapeamento das necessidades de investimento do setor; e na seo 4 avalia-se o impacto do PAC sobre tais necessidades. A ltima seo apresenta as concluses.

2 FINANCIAMENTO E INVESTIMENTOS NO SETOR PORTURIO


Devido s mudanas no marco regulatrio do setor porturio, o perfil dos investimentos tem mudado muito. Porm, o poder pblico continua mantendo papel importante, tanto no incentivo a investimentos de terceiros quanto nos investimentos diretos. Entre seus programas de incentivos, destaca-se o Regime Tributrio para Incentivo Modernizao e Ampliao da Estrutura Porturia (Reporto), com objetivo de estimular a modernizao dos portos brasileiros por meio de incentivos fiscais para a compra de equipamentos e mquinas mais modernos. Entre os programas de investimento, sobressai o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), sobre o qual se falar adiante. A respeito dos investimentos pblicos, observa-se que as principais fontes so a execuo oramentria do Governo Federal e os investimentos das estatais; no caso dos

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portos, as companhias Docas. Dentro dos desembolsos do governo, nos gastos com infraestrutura possvel identificar apenas os gastos com o setor hidrovirio, do qual fazem parte os investimentos em portos, alm de investimentos em hidrovias, eclusas etc. A exemplo do PAC, no qual aproximadamente 80% dos investimentos no setor hidrovirio referem-se a portos (PAC, 2009), possvel considerar os gastos pblicos no sistema hidrovirio enquanto estimativa para os gastos pblicos porturios. Quanto ao setor privado, a principal fonte de recursos para investimento o Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), que financia a compra de equipamentos para o setor privado por meio da linha de crdito intitulada Financiamento de Mquinas e Equipamentos (FINAME). Alm disso, o BNDES tambm passou a dispor do Financiamento a Empreendimentos (FINEM), visando disponibilizar linhas de crdito para investimentos em portos e terminais porturios (BNDES, 2009a). H dificuldades em se observarem os investimentos reais do setor privado nos portos. No entanto, podem-se utilizar os desembolsos do BNDES como uma estimativa desta informao. Segundo as regras do Banco, ele pode oferecer financiamento para at 80% do valor de um projeto de infraestrutura porturia. Apesar disso, Marchetti e Pastori (2009) afirmam que, na mdia, os financiamentos do BNDES cobrem 60% do valor dos projetos em portos. Portanto, o valor de investimentos em transportes do setor privado utilizado neste trabalho dado pelos desembolsos do BNDES acrescidos de 40%, correspondentes ao desembolso do empreendedor. Os dados esto expostos na tabela 1. Nela visvel a evoluo dos investimentos totais em transportes e em transporte hidrovirio. interessante observar, tambm, que os dados de desembolso do BNDES referem-se aos desembolsos totais feitos no ano em todos os setores da Classificao Nacional de Atividades Econmicas (CNAE) financiados pelo banco. Os gastos do BNDES em transportes so divididos entre transporte areo, aquavirio e terrestre. At 2002, tanto a execuo oramentria quanto os gastos do setor privado em transportes estavam no mesmo patamar uma mdia aproximada de R$ 1,4 bilho (valores reais de 2008). A partir de 2002, os investimentos privados passaram a se distanciar dos investimentos do governo, chegando a R$ 18 bilhes apenas em desembolsos do BNDES, contra R$ 2,5 bilhes do governo, em 2008.

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TABELA 1

Desembolsos pblicos e privados em infraestrutura 1999-2008


(R$ milhes)) Ano 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Investimento Pblico Transportes Setor Porturio % Portos em Transportes 620,36 67,03 10,80% 776,01 114,87 14,80% 1.037,39 257,71 24,84% 2.480,24 903,5 36,43% 1.091,90 525,14 48,09% 1.025,49 121,83 11,88% 2.453,38 150,11 6,12% 2.443,38 106,91 4,38% 4.484,05 257,9 5,75% 3.009,46 580,97 19,30%

Investimento Privado Portflio BNDES Inv. Transportes Inv Privado em Portos % Portos em Transportes Total setor porturio 7.811,34 1.115,28 108,11 1,38% 175,14 10.965,17 1.051,28 94,53 0,86% 209,4 13.243,94 1.532,56 115,2 0,87% 372,91 24.626,50 2.616,04 269,06 1,09% 1.172,57 23.991,10 4.245,51 731,41 3,05% 1.256,56 32.036,01 7.174,76 921,66 2,88% 1.043,49 38.240,05 10.713,22 572,08 1,50% 722,19 43.371,33 12.668,49 671,75 1,55% 778,66 59.095,96 20.209,15 1.074,00 1,82% 1.331,90 90.877,90 30.339,17 1.102,50 1,21% 1.683,47

Fonte: Siga Brasil (2009); MPOG/SE/DEST (2009); e BNDES (2009b). Elaborao: IPEA (DISET/DIRUR).

Deve-se observar como o setor de transportes recuperou importncia nos ltimos anos, apresentando uma tendncia ascendente, embora ainda represente uma porcentagem muito pequena do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro (1,15% em 2008). Apesar disso, o setor hidrovirio no acompanhou esta tendncia, mantendo seu nvel de investimentos em torno de 0,06% do PIB, tendo atingido seu mximo de participao no PIB em 2003, quando alcanou 0,12%. Frishtak (2008) argumenta que a principal restrio aos investimentos em infraestrutura para o governo a fiscal, que se tornou mais crtica com a mudana de modelo de financiamento do setor pblico ps-Constituio de 1988. Ao se fazer a comparao do investimento em transportes pblico com o valor aproximado total para o investimento privado, este foi, entre 1999 e 2003, em mdia R$ 900 milhes maior, a valores reais, do que o investimento pblico. Esta diferena subiu para R$ 13,5 bilhes, na mdia, entre 2004 e 2008. De qualquer modo, verifica-se que os gastos pblicos e privados comportaram-se de maneira semelhante ao longo dos anos com os investimentos pblicos atingindo um pico de participao no ano de 2002, e o investimento privado em 2003. Percebe-se tambm que, no perodo de 1999 a 2003, os investimentos pblicos em portos foram, em mdia, R$ 100 milhes maiores do que os investimentos privados, devido, principalmente, aos investimentos das companhias Docas. A partir de 2004, o setor privado tornou-se o maior investidor no setor hidrovirio, se distanciando dos investimentos do setor pblico, reflexo do aumento da demanda do setor privado por investimentos em transportes. Por fim, vale ressaltar que, mesmo no mbito dos investimentos em transportes, a participao do setor hidrovirio baixa, mantendo mdia aproximada de 2,8% para os investimentos pblicos e 5,1% para os privados, chegando a um mximo de 23,5% dos investimentos em transportes em 2003. Segundo o BNDES (2009c), entre o incio de 2003 e o terceiro trimestre de 2008 houve elevao significativa das inverses, caracterizando o maior ciclo de investimentos no pas nos ltimos 30 anos. Mesmo

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assim, a parcela porturia nestes investimentos sempre foi baixa, no correspondendo s necessidades e nem ao potencial do setor.

3 GARGALOS E DEMANDAS DO SETOR PORTURIO NACIONAL


Um dos maiores bloqueios expanso do setor porturio nacional est na deficincia de infraestrutura, sobretudo porturia, o que compromete o potencial do setor e representa um entrave ao crescimento do comrcio internacional e de cabotagem no pas. Para vencer este problema, faz-se necessria a efetivao de investimentos direcionados a obras porturias e de acesso, e a equipagem dos portos nacionais. Todavia, apesar do potencial econmico apresentado pelo setor porturio, dos investimentos pblicos federais em transportes realizados em 2008 apenas 17% foram destinados ao setor hidrovirio como um todo, e destes aproximadamente 80% (R$ 327 milhes) se destinaram aos portos. No entanto, a necessidade de investimentos vai alm da simples reduo de custos para elevao da competitividade dos produtos transportados. No mercado internacional e mesmo no pas, os portos enfrentam tambm uma competio prpria. Os portos organizados tm que disputar por seu espao e, nesta disputa, o acesso e a capacidade operacional e de atracao constituem alguns dos grandes diferenciais que os portos podem oferecer. Integram o conjunto dos fatores que representam uma maior competitividade: i) calados que atendam a navios de grande porte; ii) beros maiores e especializados no tratamento da carga; iii) mecanizao e automao do manuseio da carga; e iv) sistemas eficientes de controle e informao. H muito so famosas as filas de caminhes ao longo das estradas e avenidas que levam aos grandes portos brasileiros, em especial nos perodos de safra. Alm disso, no raro navios de grande porte se verem impedidos de atracar nos portos nacionais devido falta de profundidade dos beros e baas de movimentao; ou, se conseguem atracar, os armadores so obrigados a embarcar com volumes inferiores sua capacidade, elevando o preo dos fretes e reduzindo a competitividade dos portos e dos produtos. Diante desse cenrio, o Ipea considerou relevante dimensionar e avaliar demandas, deficincias e gargalos dos portos brasileiros, visando quantificar os investimentos necessrios para solucion-los. A metodologia utilizada nesta avaliao foi denominada Mapeamento Ipea de Obras Porturias e seguiu dois critrios: identificao de projetos documentados em planos, programas e outros textos envolvendo o setor pblico e o privado; e ponderao destes documentos para selecionar o valor de cada projeto. Assim, o Mapeamento teve como base o Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT, 2007); o Plano CNT de Logstica (2008), da Confederao Nacional de Transportes; o Plano Plurianual (PPA) 2008-2012; o PAC (2009); o levantamento realizado pelo Anurio Exame 2008-2009 de Infraestrutura; entrevistas; entre outras fontes. A ponderao visando selecionar o valor atribudo a cada obra presente no Mapeamento seguiu a seguinte ordem de prioridade: PAC,

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PPA e PNLT. No caso de obras no constantes em qualquer destes, atribuiu-se o valor mais alto entre os encontrados nas demais fontes. O levantamento detectou 265 obras de infraestrutura porturia necessrias para a melhoria da eficincia operacional e competitividade dos portos nacionais. Ao todo foram identificadas necessidades de investimento de aproximadamente R$ 42,9 bilhes e quatro categorias de gargalos: construo, ampliao e recuperao (R$ 20,46 bilhes em 133 obras); acessos terrestres (R$ 17,29 bilhes em 45 obras); dragagem e derrocamento (R$ 2,78 bilhes em 46 obras); e Infraestrutura porturia (outras obras) (R$2,34 bilhes em 41 obras). No que concerne s necessidades de construo, ampliao e recuperao de reas, retroreas, beros, ptios, peres, molhes e cais dos portos, embora o maior nmero de obras diga respeito construo de beros e peres (37 obras), o maior valor orado refere-se s deficincias relativas a ptios e terminais, que totalizam R$ 7,35 bilhes em investimentos necessrios. Entre os principais portos que apresentaram problemas relativos s reas porturias destacamos os de Santos, Vitria, Itaqui, Pecm e Rio Grande, que juntos respondem por quase 40% das demandas identificadas. Outros 34 portos apresentam tambm demandas referentes a reas porturias, com valores que vo de R$ 20 milhes a R$ 850 milhes. importante ressaltar ainda que, no universo de construes necessrias, 10 referem-se construo de novos portos ou terminais porturios totalizando quase R$ 4,18 bilhes orados. Entre estes novos portos, alguns devero ser direcionados especialmente ao comrcio exterior, como o complexo porturio do Mercosul, que, projetado para trabalhar apenas com contineres, dever ser construdo na Ponta do Poo, no municpio de Pontal do Paran. Outros se concentraro em determinados produtos ou setores de atividade como o porto de Espadarte, necessrio para o escoamento da produo de gros, minrio de ferro, minrio de mangans, ferro gusa e cobre e do estado do Par. Os acessos terrestres, por sua vez, constituem uma das maiores demandas identificadas e uma das mais problemticas no que se refere quantificao, seja do nmero de obras, seja dos valores de investimento necessrios. Esta dificuldade na quantificao das obras advm, principalmente, da dimenso e espalhamento da malha rodoviria brasileira, alm da utilizao comum de rodovias para o transporte de cargas e para o trfego urbano, o que dificulta a identificao das vias relevantes para os acessos porturios. Na tentativa de selecionar as obras de acessos terrestres que teriam relevncia para a eficincia porturia, considerou-se um raio de 120 quilmetros a partir dos portos. Assim, foram includas todas as rodovias e ferrovias identificadas como importantes no escoamento de mercadorias para os portos, ou a partir deles, inseridas neste raio. Alm das obras pertencentes ao raio adotado, incluram-se as obras da ferrovia Transnordestina, trechos Salgueiro-Suape (564 km) e SalgueiroPecm (550 km) que, apesar de sua extenso, so considerados no trabalho porque tm como funo primordial o acesso aos respectivos portos.

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A falta de vias de acesso eficientes eleva o preo dos fretes, compromete cargas perecveis e prejudica a competitividade dos portos. No Brasil, a falta de uma malha ferroviria ampla que permita o transporte das cargas de suas origens at os portos ou deles a seus destinos j , em si, um fator de elevao dos custos do transporte porturio. Entre as necessidades de acessos terrestres, identificam-se quase R$ 7,0 bilhes em oramento ferrovirio que privilegiam em especial aos portos de Pecm e Suape com aproximadamente R$ 2,8 bilhes destinados construo da ferrovia Transnordestina , e ao porto de Paranagu com a duplicao de 110 km de ferrovia que ligam Curitiba ao porto. No total dos acessos, destaca-se o porto de Santos, cuja demanda representa quase 30% destes gargalos, correspondendo a rodovias e ferrovias, alm de anis que livrariam o percurso das cargas do enfrentamento do trfego urbano na regio metropolitana de So Paulo. Apesar de ser a terceira categoria em valor orado, um dos problemas mais graves enfrentados pelo setor porturio brasileiro , sem dvida, o da profundidade dos canais de acesso, beros e baas de evoluo. Neste contexto, os servios de dragagem e derrocamento constituem um ponto essencial para possibilitar o acesso e atracao de navios de grande porte, de modo a ampliar o potencial comercial dos portos e permitir-lhes concorrer no sistema porturio internacional. Trinta portos foram identificados pela necessidade de execuo de servios de dragagem, com destaque para os portos de Suape, Rio de Janeiro, Paranagu, Barra do Riacho, Itagua e Santos, cujas obras de dragagem correspondem a 13,1%, 10,1%, 9,5%, 7,8%, 6,7% e 5,8%, respectivamente, do volume de investimentos julgados necessrios para soluo dos gargalos de dragagem. Vale ressaltar que os 11 maiores portos do pas, em valores de movimentao de comrcio internacional, encontram-se na relao dos portos que demandam servios de dragagem. Ao todo, estes portos perfazem uma necessidade de investimento de R$ 1,43 bilho, correspondendo a 49,3% das exigncias mapeadas nesta categoria. Foi identificada, ainda, uma srie de outras demandas de infraestrutura porturia, que vo desde instalaes de apoio e equipamentos at a implantao de sistemas de segurana, sinalizao, eletrificao e saneamento. De acordo com a Revista Exame (2008), alguns dos principais fatores que prejudicam o bom funcionamento dos portos se relacionam s deficincias nestas instalaes e equipamentos, essenciais operao porturia. Outro grande problema enfrentado diz respeito s vias internas aos portos, cujas ms condies tm prejudicado a movimentao das mercadorias entre os ptios, terminais e ancoradouros, elevando o tempo de movimentao das cargas e, consequentemente, o preo do transporte aquavirio. Entre os portos que demandam um maior volume de investimento para obras desta natureza, destacam-se: o porto de Santos (15,2% das demandas), o porto de So Francisco do Sul (13,0%), o porto de Areia Branca (10,3%), e os portos fluminenses de Itagua, do Rio de Janeiro e Norte Fluminense que somam 27,5% das necessidades.

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4 IMPACTO DO PAC SOBRE AS DEMANDAS PORTURIAS IDENTIFICADAS


O PAC foi lanado pelo Governo Federal em janeiro de 2007, com o objetivo de criar condies macrossetoriais para o crescimento do pas no perodo 2007-2010. O Programa visa promover a acelerao do crescimento econmico, o aumento do emprego e a melhoria das condies de vida da populao brasileira. Com previso de investimentos totais de R$ 503,9 bilhes entre 2007 e 2010, consiste em um conjunto de medidas que visam a: incentivar o investimento privado; aumentar o investimento pblico em infraestrutura; e remover obstculos burocrticos, administrativos, normativos, jurdicos e legislativos ao crescimento. Estas medidas esto organizadas em cinco blocos: i) investimento em infraestrutura; ii) estmulo ao crdito e ao financiamento; iii) melhora do ambiente de investimento; iv) desonerao e aperfeioamento do sistema tributrio; e v) medidas fiscais de longo prazo (PGO e CAMPOS, 2008, p. 07). Segundo o relatrio da Fundao Dom Cabral e do Frum Econmico Mundial (FDC e FEM, 2009, p. 32), a maior parte dos projetos presentes no PAC so decorrentes de estudos e detalhamentos que vm sendo realizados desde a dcada de 1980. Ainda de acordo com a FDC e o FEM, o PAC um pacote de infraestrutura nico, que busca uma melhor alocao dos recursos, mediante concentrao dos investimentos no aumento da produtividade e da competitividade. Do montante de investimentos inicialmente programados pelo PAC, apenas 11,6% (R$ 58,3 bilhes) esto destinados infraestrutura de transportes, e destes apenas R$ 2,67 bilhes 0,54% dos recursos totais se destinam ao setor porturio. Do total de recursos previstos no Programa, apenas 13,5% viro do Oramento Geral da Unio (Fiscal e Seguridade), 38,9% sero investidos pela Petrobrs, 37,0% sero financiados pelo BNDES, Caixa Econmica Federal, FGTS-FAT e Infraero e os 10,6% restantes so recursos privados de outras fontes (PAC, 2007). J no incio de 2009, devido crise internacional, o Governo Federal anunciou uma expanso de mais R$ 142,1 bilhes em investimentos a serem incorporados ao oramento do PAC, e realizados com recursos provenientes de estatais e da iniciativa privada. Destes, R$ 37,1 bilhes se destinam aos transportes. Entretanto, apenas mais sete obras foram adicionadas ao cronograma porturio do programa, somando R$ 425,60 milhes no total a investir em portos, que alcanou a cifra de R$ 3,10 bilhes. Para se ter uma dimenso do impacto do PAC sobre as necessidades de infraestrutura porturias, importante compreender, entre as vrias demandas, o que compete ao poder pblico, e o que compete iniciativa privada. Nesse contexto, ressalta-se que podem existir obras de construo, ampliao e recuperao que se constituem em responsabilidade privada, o que no exclui a responsabilidade do poder pblico caso estas no sejam realizadas por aquele setor. Assim, a partir do mapeamento e da relao das obras previstas pelo PAC foi possvel analisar seu impacto sobre as demandas porturias (figura 1).

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FIGURA 1

Gargalos e demandas identificados (2008) versus investimentos do PAC (2007-2011)


25,00 20,46 20,00 R$ Bilhes 15,00 10,00 5,00 1,11 0,00 Construo, Ampliao e Recuperao Acessos Terrestres Dragagem e Derrocamento Infraestrutura Porturia (outras obras) 17,29 Gargalos identificados Investimentos do PAC

6,78 2,78 1,54 2,34 0,42

Fontes: PAC (2009); Mapeamento Ipea de Obras Porturias. Elaborao: Ipea (Diset/Dirur).

Observa-se que os investimentos pretendidos pelo Programa no representam uma frao satisfatria do universo de demandas do setor porturio. De fato, o programa engloba no mais do que 19,2% do nmero de obras apontadas como necessrias, correspondendo a 23% do total de investimentos necessrios orados para estes gargalos. Entre todas as demandas percebidas, as mais contempladas pelo PAC so: dragagens, com previso de atendimento de 55,3% dos gargalos identificados, e de acessos terrestres, com 39,2%. Vale ressaltar que obras de dragagem e acessos terrestres so investimentos tipicamente pblicos. Alm disso, de acordo com a Secretaria Especial de Portos (SEP), na categoria construo, ampliao e recuperao, apenas 5,6% (R$ 1,15 bilho) das obras foram identificadas como investimentos tipicamente privados e 19,6% (R$ 4,01 bilhes) como investimentos tipicamente pblicos. Para os 74,8% restantes, sua classificao enquanto obras pblicas ou privadas depende de um cronograma do governo. No caso das obras da categoria infraestrutura porturia (outras obras), 69,9% tambm dependem de polticas governamentais, e os 30,1% restantes so investimentos tipicamente pblicos. apresentada, a seguir, uma tabela-resumo do Mapeamento Ipea de Obras Porturias (tabela 2), a qual enseja melhor compreenso do status dos gargalos e investimentos do PAC previstos para o setor porturio e acessos aos portos.

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TABELA 2:

Mapeamento Ipea de Obras Porturias


Gargalos e Demandas identificados Obras N de Obras
o

Atuao do PAC N de Obras


o

Valor Estimado (R$ Milhes)

Valor Previsto (R$ Milhes)

% do valor do PAC sobre os Gargalos

Dragagem e Derrocamento
De aprofundamento e alargamento Com aterro hidrulico De manuteno Com/ou Derrocagem 36 2 3 5 2.410,43 70 22,25 280,83 16 1 0 2 19 125,42 1.539,14 1.358,72 55 56,4 78,6 44,7 55,3

Sub-total

46

2.783,51

Construo, Ampliao e Recuperao


reas e Retroreas porturias Beros e Peres Terminais e Ptios Cais e molhes Outras obras Construo de Novos portos 35 37 27 17 7 10 2.190,04 3.666,94 7.349,23 1.515,30 1.556,73 4.183,96 20.462,20 0 7 0 3 0 0 10 536,2 571 1.107,20 14,6 37,7 5,4

Sub-total

133

Infraestrutura Porturia (Outras Obras)


Equipagem e Instalaes de apoio 17 1.293,23 4 224,7 17,4

Terminais e Acessos aquavirios e intermodais Sistemas de Segurana e Sinalizao

6 5

408,1 134,98

0 0

Sistemas de saneamento e eletrificao Estudos e projetos Vias intra-porturias

6 2 5 41

164,57 21 320,7 2.342,58

0 2 2 8

21 178,7 424,4

100 55,7 18,1

Sub-total

Acessos Terrestres
Rodovias Ferrovias Rodoferrovirios 22 19 4 45 265 Fonte: IPEA (DISET/DIRUR). Elaborao: IPEA (DISET/DIRUR). 10.263,45 6.839,79 188,38 17.291,62 42.879,91 9 3 2 14 51 6.038,73 703,79 42,38 6.784,90 9.855,64 58,8 10,3 22,5 39,2 23

Sub-total
Total

No difcil observar, a partir desses dados, que a participao do PAC na soluo das demandas no supre as necessidades do setor. Dentre as 265 obras constatadas como necessrias, apenas 51 esto previstas no Programa, o que representa menos de um quarto do valor necessrio para atendimento das demandas. Segundo o estudo da FDC e FEM (2009), os investimentos constantes do PAC,

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embora louvveis, no representam mais que um esforo para compensar 30 anos sem a realizao de obras de infraestrutura. Embora classifique o PAC como o melhor programa relativo infraestrutura nas ltimas trs dcadas e o nico que, neste perodo, se traduziu em obras, o estudo chegou a rebatiz-lo sob a alcunha de Programa de Recuperao do Crescimento. Em cifras, a FDC e o FEM constatam que o Brasil precisaria de trs vezes o valor do PAC para alcanar uma infraestrutura condizente com sua dimenso continental e suas ambies no mercado mundial (FDC e FEM, 2009). Com relao aos portos, a Fundao Dom Cabral classifica o setor como o mais afetado pela desproporcionalidade dos investimentos pretendidos pelo PAC. Para a FDC (apud Valor Econmico, 2009a, A7), se, em cinco anos, o Brasil crescer de 4% a 5%, vai sofrer um apago logstico. Embora ressalte a importncia da iniciativa de coordenao dos investimentos trazida pelo Programa, a revista Veja (2009) aponta que apenas 30% das obras do PAC esto dentro do cronograma de execuo e, destas, as mais atrasadas referem-se ao eixo de logstica ou transportes , cujas aes esto concentradas sob a responsabilidade direta do Governo Federal. Das 41 obras constantes do PAC para os portos, 25 correspondendo a 61% do valor dos investimentos permanecem em ao preparatria, isto , no chegaram sequer fase licitatria; e apenas uma consta como concluda (dados da Casa Civil da Presidncia da Repblica, abril de 2009). De acordo com o jornal Estado de So Paulo (2009), nos primeiros dois anos do PAC, o Governo Federal no conseguiu gastar mais que 28% do oramento destinado aos projetos. Desse modo, para cumprir o cronograma de investimentos at as prximas eleies, os ministrios precisariam aplicar R$37,00 bilhes em apenas um ano, o que, segundo clculos da Confederao Nacional da Indstria (CNI), soma o dobro das execues dos anos de 2007 e 2008. Fatores como projetos executivos mal elaborados, falta de mo de obra para conduo destes projetos, dificuldades para consecuo de licenciamento ambiental, paralisaes no Tribunal de Contas da Unio (TCU) por irregularidades de processo etc. tm atrasado o cronograma executivo do PAC, que parece no ter chance de ser efetivado a contento. Somando-se a isto o fato de 2010 ser ano eleitoral, o que restringe os investimentos realizados no ano, possvel antever entraves ainda maiores ao cumprimento do programa. Uma das aes mais importantes do Governo Federal, frente s necessidades porturias, tem sido a implementao do Programa Nacional de Dragagens. Segundo a SEP, com a realizao de servios de dragagem de aprofundamento nos canais de aproximao o Brasil poderia disponibilizar para os armadores que operam os maiores navios do mundo a possibilidade de atracarem nesses portos para que grandes embarcaes que hoje no atuam em nenhum porto latino-americano. Para se ter uma idia, a ampliao dos calados dos portos para a faixa dos 16 a 18 metros de profundidade permitiria a atracao de navios do tipo capesize, possibilitando movimentaes de at 150 mil toneladas por embarcao. Com isto, seria possvel reduzir os custos de frete a um tero do valor atualmente operado por navios panamax, de US$ 36,00 por tonelada (FDC e FEM, 2009). Tendo esta

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motivao, o Governo Federal aprovou em dezembro de 2007 a Lei n 11.610, que institui o Programa Nacional de Dragagem. Segundo esse Programa, sero realizadas licitaes de ordem internacional para a seleo de empresas que devero executar os servios de dragagem necessrios a determinado porto. As obras sero contabilizadas por resultado e podero ser reunidas para at trs portos, num mesmo contrato quando esta medida for mais vantajosa para a administrao pblica. De acordo com essa lei, as contrataes licitadas valero por cinco anos, prorrogveis por at mais um, e devero ser expressamente autorizadas pela SEP ou pelo Ministrio dos Transportes. Alm desse Programa, outro fator tem ajudado o Brasil na consecuo de contratos para a execuo dessas obras: a queda na demanda por servios de dragagem em grande parte do mundo. Desde a instaurao da crise econmica internacional, em setembro de 2008, observa-se declnio no comrcio exterior nos diversos pases, o que tem reduzido o preo das dragagens e ampliado o nmero de empresas interessadas em participar das licitaes brasileiras. Contudo, entre os 18 portos previstos para serem contemplados pelo PAC com 19 obras de dragagem (R$1,54 bilho), a serem realizadas at 2010 , at abril deste ano, as licitaes abertas pela SEP para o Programa Nacional de Dragagem contemplaram apenas sete, num total de R$ 579,65 milhes a serem investidos. Entre eles, quatro se localizam no Nordeste (Salvador BA, Fortaleza CE, Aratu BA, e Recife PE), um no Norte (Vila do Conde PA), um no Sul (Rio Grande RS) e um no Sudeste (Santos SP) (dados SEP, abril de 2009). Ainda segundo a SEP, o investimento total do Programa Nacional de Dragagem superar o valor de 1 bilho de reais apenas em sua primeira fase. Na segunda fase, esto previstos outros 200 milhes de reais em obras e servios de aprofundamento e derrocamento de beros e canais de acesso. Nos ltimos anos, o Governo Federal tem procurado encontrar solues para alguns dos problemas porturios. Entre os diversos projetos, destacam-se, alm do Programa Nacional de Dragagem e do PAC, o plano de desburocratizao Porto sem Papel, e o Plano Nacional Estratgico dos Portos (PNE/Portos). O projeto Porto sem Papel consiste na implantao de um sistema de controle automatizado, no qual uma nica entrada de informaes dever alimentar um banco de dados de acesso a todos os rgos do governo, reduzindo a necessidade de tempo e pessoal envolvidos no processo de fiscalizao de cargas no embarque e desembarque. A expectativa do Governo Federal que o sistema, que j est sendo desenvolvido pelo Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro), seja implantado at o final de 2010. Isto permitir uma maior agilidade nas operaes, reduzindo os custos e ampliando a competitividade dos portos brasileiros. O objetivo do PNE/Portos, por sua vez, desenvolver estudos a curto, mdio e longo prazos e traar um panorama real de toda situao porturia nacional. O Plano dever ser desenvolvido em 35 portos, e pretende apontar os principais produtos movimentados, alm de apresentar estudos econmicos com a finalidade de encontrar a vocao de cada um, e assim cobrar aes mais especficas. Permitir amplo

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planejamento de investimentos e melhor distribuio das cargas, de acordo com localizao e capacidade de cada porto.

5 CONCLUSO
Da leitura desta nota tcnica, depreende-se que o Brasil ainda investe insuficientemente nos portos. Enquanto os investimentos totais em transportes (pblicos e privados) apresentaram crescimento real significativo (passando de 0,4% do PIB em 1999 para 1,15% em 2008), em transporte hidrovirio mantiveram-se constantes ao longo do perodo em torno de 0,06% do PIB. Em 2008, do total de investimentos pblicos federais no setor de transportes apenas 17% foram destinados ao segmento hidrovirio. Por sua vez, os investimentos do setor privado tm mantido tendncia de crescimento. Estudo realizado pelo BNDES (2009c) mostra significativa elevao dos investimentos no pas nos ltimos 30 anos. Mesmo assim, a parcela investida nos portos sempre foi baixa, no correspondendo s necessidades e nem ao potencial do setor. Das 265 obras constatadas como necessrias apenas 51 esto previstas no PAC. As categorias de gargalos mais contempladas pelo Programa so: dragagens, com previso de soluo de 55,3% das demandas identificadas e obras de acessos terrestres, com previso de soluo de 39,2%. As demandas menos contempladas so: infraestrutura porturia (outras obras), com 17,9% atendidas, e construo, ampliao e recuperao, com apenas 5,4%. Com base nas informaes oriundas do Mapeamento Ipea de Obras Porturias, foi possvel constatar que os investimentos do PAC para aplicao no setor porturio brasileiro, inclusive acessos R$ 9,85 bilhes , correspondem a somente 23% das necessidades totais para atendimento aos gargalos identificados R$ 42,88 bilhes. Isto demonstra ser fundamental a execuo das obras do PAC segundo seus cronogramas fsicos, isto , sem atrasos, para que o pas no passe por um colapso do sistema porturio nos anos vindouros, principalmente se houver uma retomada do crescimento econmico na faixa de 5% ao ano.

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