Debate Agrario 42

Reforma agraria y desarrollo rural en el Per

Fernando Eguren CEPES La reforma agraria peruana fue una de las ms radicales de Amrica del Sur. Las condiciones internas para su realizacin se presentaron en los aos cincuenta del siglo pasado y fueron varias: (a) las migraciones del campo a la ciudad se incrementaron significativamente y en las clases urbanas acomodadas apareci el temor a la formacin de cinturones de pobreza que empezaban a rodear las principales ciudades; (b) las recurrentes y masivas manifestaciones reivindicativas de campesinos, culminando muchas de ellas en la toma de tierras de las haciendas; (c) una extrema concentracin de la propiedad de la tierra, la pobreza omnipresente de la poblacin rural y la difusin de relaciones laborales precapitalistas, particularmente en la sierra; (d) la necesidad de ampliar los mercados para una industria en gestacin, los cuales no podan desarrollarse en un medio rural con esas caractersticas. La clase poltica conservadora, reacia a la idea misma de una reforma agraria, se vio obligada a aplicar alguna forma de intervencin para modificar la estructura de la propiedad. Es as que en las dcadas de 1950 y 1960 una serie de hechos dan inicio a la transformacin del campo peruano. En 1956 un gobierno de derechas form una comisin para la reforma agraria y la vivienda; en 1962 una junta militar de gobierno dio una ley de reforma agraria que, en la prctica, convalidaba la ocupacin de tierras por campesinos en los latifundios de los valles de La Convencin y Lares, en el departamento del Cusco; en 1964 un gobierno democrtico aprob una Ley de Reforma Agraria que deba tener alcance nacional pero que, a falta de decisin poltica, fue tmidamente aplicada; en 1969, finalmente, un gobierno militar expide y ejecuta una nueva ley de reforma agraria, esta vez con el respaldo de la institucin que era -y sigue siendo- la ms organizada del pas: las fuerzas armadas. Con la reforma agraria, el gobierno del general Juan Velasco culmin un ciclo que puso fin al largo perodo en el que las haciendas tradicionales organizaban la sociedad y la economa provincianas en gran parte del pas, fin al que contribuyeron en gran medida la expansin de los mercados aunque fuese incipiente en las reas rurales; el mejoramiento de la comunicacin vial, que comunic territorios aislados y permiti la circulacin de bienes y personas; el desplazamiento de la importancia de las actividades econmicas agrarias por otras de base urbana, y las intensas movilizaciones campesinas. La reforma agraria se ejecut sobre todo en la costa y en la sierra del pas, las dos regiones con mayor poblacin rural y mayores reas de uso agropecuario. Entre junio de 1969 y junio de 1979 se expropiaron 15,826 fundos y ms de 9 millones de hectreas. La mayor parte de esta rea fue adjudicada a 370 mil beneficiarios. 1 Todos los
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Matos Mar, Jos, y J.M. Meja, La reforma agraria en el Per . Instituto de Estudios Peruanos, Lima, 1980. P.171. La cifra final actualizada al 30 de setiembre de 1993 es de 9688,763 has adjudicadas. En Laureano del Castillo, Los censos agrarios y la estructura de propiedad agraria en el Per. Universidad San Martn de Porres, Lima, junio de 2001.

2 latifundios y muchos predios de menor tamao fueron expropiados. La clase terrateniente fue liquidada social y econmicamente. Sobre el rea de las haciendas fueron organizadas empresas asociativas (cooperativas de produccin y las denominadas sociedades agrcolas de inters social, SAIS), con la finalidad de mantener economas de escala y la infraestructura (de riego y otras). Tambin se adjudicaron tierras a otras asociaciones: grupos y comunidades campesinas y empresas de propiedad social. Slo una reducida minora de tierras fue entregada a individuos. La radicalidad de la reforma puede ser mejor apreciada si se considera que el 71% de las tierras de cultivo bajo riego, que haban sido de propiedad privada, fue expropiada y adjudicada; lo propio ocurri con el 92% de las tierras de cultivo de secano (dependientes de las lluvias) y el 57% de los pastos naturales. 2 El porcentaje de beneficiarios, sin embargo, no fue tan espectacular: alrededor de una cuarta parte de familias rurales (370 mil).3 La cooperativizacin de las haciendas, as como las SAIS, fueron un fracaso. La mayor parte de cooperativas, desprovistas de personal tcnico y gerencial, difuminadas las jerarquas internas que requiere el manejo de empresas complejas y tironeadas por intereses contradictorios de los trabajadores, que al mismo tiempo eran propietarios y asalariados, sucumbieron y fueron parceladas en unidades familiares por los propios asociados. La mayor parte de las SAIS, por su lado, sucumbieron tambin al mal manejo empresarial y al asedio campesino, tanto interno como externo, para diluirse en las comunidades campesinas circundantes y tambin en parcelas familiares. Factores externos coadyuvaron a este desenlace: a partir de 1975 se manifest una aguda crisis econmica que perdurara hasta comienzos de la dcada de 1990. Si bien la reforma agraria no alcanz la selva, en los aos del gobierno militar se dieron dos normas importantes desde el punto de vista del acceso a la tierra y de seguridad de la tenencia. En 1974 el gobierno militar promulg la Ley de Comunidades Nativas y Promocin Agraria de las Regiones de la Selva Alta y Selva Baja, para regular el acceso a la tierra en la regin amaznica. La mayor contribucin de esta ley fue el reconocimiento del derecho de los asentamientos indgenas a la propiedad legal de sus tierras. Esta ley (DL 20653) declaraba la tierra comunal indgena como inalienable, imprescriptible e inembargable. Sin embargo, reconoca derechos sobre la tierra slo a las comunidades nativas, es decir a los asentamientos locales y no a los pueblos indgenas en tanto pueblos originarios.4 Lecciones de la reforma agraria La reforma agraria es an un tema controvertido, pues muchas de las personas que se beneficiaron as como de las que se perjudicaron todava estn activas. Sus crticos subrayan el hecho de que (1) el agro se descapitaliz (perdindose parte de la
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Ibid. Cuadro 26, p. 185. Ibd. P. 182. Si por beneficiario se entiende familia beneficiaria, puede afirmarse que la reforma agraria benefici de manera directa a alrededor de un milln y medio de pobladores rurales, alrededor del 27% de la poblacin rural total. Un gran nmero de la poblacin no beneficiada era ya poseedora de tierras, aunque fuese de minifundios. 4 Fernando Santos Granero y Frederica Barclay, La frontera domesticada. Historia econmica y social de Loreto, 1850-2000. Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima, 2002, pp. 313-314.

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3 infraestructura, de la maquinaria y del conocimiento empresarial acumulado); (2) retrocedi desde el punto de vista tcnico, en la agricultura como en la ganadera (tanto en software como en hardware); (3) no resolvi el problema de la extendida pobreza rural (an hoy da el 72.5% de la poblacin rural es pobre, y el 40.3% extremadamente pobre. Ver cuadro 1 en anexo); (4) hubo falta de coherencia del modelo econmico que, por un lado, distribua las tierras y, por el otro, subsidiaba las importaciones alimentarias que depriman los precios de los productos que ofrecan esos mismos beneficiarios de la reforma agraria. Estos argumentos no son necesariamente rechazados entre los defensores de la reforma agraria, quienes dan prioridad a otros logros que ms que compensaran los impactos adversos mencionados, entre ellos: (1) la reforma agraria fue un acto de justicia redistributiva, que permiti el acceso directo a la tierra a un gran nmero de pobres rurales; (2) desplaz de la sociedad rural a los terratenientes tradicionales, eje del poder gamonal, sustento de un orden semifeudal reaccionario y antimoderno; (3) vinculado a lo anterior, dio un golpe definitivo a las relaciones serviles a las que estaban sometidos centenares de miles de campesinos; (4) contribuy a democratizar la sociedad rural, haciendo posible la incorporacin de millones de peruanos a la colectividad poltica y a la condicin ciudadana. An hoy da, despus de tres dcadas, la posicin respecto de la reforma agraria implementada por el gobierno militar del general Velasco es utilizada para caracterizar a las personas a partir de la opcin ideolgica neoliberal hoy dominante. Quienes defienden la reforma agraria son ubicados en el campo de los estatistas, populistas, cepalistas, antimodernizadores y de los que tienen escasa fe en el mercado. En resumidas cuentas, son ubicados en el campo de lo obsoleto. En el Per, todava la Constitucin de 1979 consideraba que la reforma agraria era un proceso permanente. La Constitucin de 1993, promulgada por el gobierno de Fujimori, simplemente borr el trmino del texto. Aunque en el Per no puede esperarse una nueva reforma agraria, dado que la que se aplic fue bastante radical y de que hoy da no hay mucha tierra que redistribuir (ver cuadro 2 en anexo), es til rescatar las lecciones que se pueden extraer de ella algunas son obvias-, sobre todo en provecho de otras experiencias de reforma agraria que estn seguramente por venir en otros pases. a. Aprovechar los contextos favorables. En el caso peruano, contribuyeron un conjunto de factores externos (guerra fra y contexto de la revolucin cubana; apoyo norteamericano y de organismos internacionales) e internos (emergencia de poderes urbanos, debilitamiento de la clase terrateniente, intensos movimientos campesinos) para que la reforma agraria se instale slidamente en la agenda poltica. b. Lograr una fuerte voluntad poltica. Fue indispensable (a) una fuerte voluntad poltica para que la reforma agraria sea ejecutada, as como (b) una correlacin de fuerzas polticas favorable (que el presidente Belande no tuvo en 1964). La falta de ambas puede conducir a que un gobierno autoritario asuma esta tarea (en vista de las condiciones favorables mencionadas en el prrafo anterior).

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4 c. La victoria sobre la pobreza no es un resultado natural. La redistribucin de la tierra entre campesinos pobres no trae como inevitable consecuencia ni el desarrollo econmico ni la derrota de la pobreza. d. Debe garantizarse la difusin del know how empresarial. La prdida del personal tcnico y gerencial que laboraban en las haciendas ms modernas fue, al convertirse en cooperativas de produccin, una de las razones principales para que estas fracasen. No hubo una poltica decidida de formacin de cuadros tcnicos que reemplazacen a los desplazados. e. Las asociaciones de productores cooperativas y otras- no deben ser impuestas, sino creadas voluntariamente por ellos. La formacin de asociaciones para la produccin como las cooperativas de produccin requieren de una serie de condiciones para que tengan xito. Una de ellas es que deben surgir como respuesta a las necesidades de los propios productores. En el caso del Per, fue un modelo empresarial impuesto desde el gobierno central. No hay nada inherente ni esencial a estas asociaciones que las hagan mejores que otras formas de organizacin. f. El apoyo estatal es indispensable. El apoyo del Estado es indispensable, tanto para la ejecucin de la reforma agraria como en los primeros aos de realizada. El apoyo debe ser econmico, tcnico y social, y ser sensible a las diferencias culturales. g. Mayor atencin a las seales del mercado. Buena parte del acceso a los factores de produccin estaban controlados por el Estado. Se abus de los subsidios, que fueron indiscriminados. Los subsidios pueden ser importantes, pero si estn bien orientados y si tienen como referencia alguna propuesta estratgica. h. Mayor coherencia en el modelo econmico. Por un lado se distribuan tierras, pero por otro las polticas tenan un sesgo finalmente pro industrial y pro urbano. Reforma agraria y desarrollo rural Establecer la conexin entre la reforma agraria y el desarrollo rural es una preocupacin relativamente reciente. Las reformas agrarias de la segunda mitad del siglo pasado buscaron, es cierto, una distribucin ms equitativa del la tierra, pero respondan ms a una estrategia de desarrollo urbano-industrial, con relacin a la cual al sector agrario le corresponda una posicin subordinada, como proveedor de alimentos baratos el principal bien salario para las ciudades, como generador de divisas (gracias a la comercializacin externa de productos de exportacin hoy llamados tradicionales), como abastecedor de insumos para la industria, y tambin como mercado de los bienes industriales. El sesgo urbano de las polticas agrarias Desde los aos de 1980 las polticas agrarias consolidaron el ya referido sesgo urbano, cuya manifestacin ms marcada fue el estmulo, con subsidios, a las importaciones de alimentos destinadas al gran mercado urbano. Al inicio de la reforma agraria (1969) el valor FOB de las importaciones agropecuarias era 77.2 millones de dlares. Seis aos despus (1975) este monto aument en 450% (345.7 millones de dlares). De manera

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5 menos pronunciada, el valor de las importaciones continuara creciendo. En 1990 fue de 487 millones de dlares.5 Cuando se ejecut la reforma agraria, no haba escasez de fuerza laboral para las actividades urbanas pujantes, pues el proceso migratorio del campo a la ciudad ya se haba instalado, como respuesta al acelerado crecimiento demogrfico.6 Antes bien, deba desviarse la corriente migratoria del campo a la ciudad, para evitar, como ya se mencion al inicio, el crecimiento de precarias barriadas rebautizadas luego como pueblos jvenes alrededor de las ciudades mayores, en particular Lima. Esa fue una de las principales funciones de la conquista del oriente, expresin del presidente Belande para designar su poltica de estmulo a la migracin campesina hacia la selva alta, la que debera ofrecer un escape a la presin demogrfica. No se podan prever todava las consecuencias negativas de tal poltica, pobremente planificada: los conflictos de los nuevos colonos con la poblacin asentada en las reas supuestamente vacas; la depredacin de los recursos naturales (suelos, flora, fauna); la expansin de cultivos destinados al uso ilegal, particularmente de la coca. El modelo urbano industrial fue paulatinamente abandonado luego del gobierno militar por otro en el que el motor de la economa pas a ser, como en tantas otras ocasiones en la historia del pas, el sector primario exportador. Se mantuvo el sesgo urbano de las polticas agrarias, dada la mayor sensibilidad de los gobiernos a la presin de la poblacin urbana contra el alza del costo de vida que a la rural. Durante toda la dcada de los noventa, la tendencia de los precios de los productos agrcolas fue a la baja, en beneficio de los consumidores pero en perjuicio de los productores. Una nueva poltica agraria Lo nuevo fue que desde inicios de la dcada de 1990 las exportaciones de productos agrcolas no tradicionales se sumaron a las exportaciones mineras, pesqueras y agrarias tradicionales (sobre todo el caf). El xito del sector agrario exportador chileno inspir a los gobiernos post reforma agraria y a potenciales inversionistas a tomar partido de las excelentes condiciones naturales de la costa peruana para cultivos comerciales de contraestacin (con relacin al hemisferio norte), y de las ingentes inversiones pblicas en infraestructura vial y de riego acumuladas en dicha regin a lo largo de dcadas (en marcado contraste con las otras dos regiones del pas, la sierra y la selva, que se mantienen absolutamente descapitalizadas). Las condiciones institucionales para tal giro de la agricultura costea se fueron generando durante los aos 1980 y 1990, siendo uno de los cambios importantes el desmontaje de la legislacin puesta por la reforma agraria, que impona severas restricciones al mercado de tierras y a las inversiones corporativas. 7 En general, la adopcin por los gobiernos de turno de las reformas estructurales neoliberales,
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Ministerio de Agricultura. Primer compendio estadstico agrario 1950-1991. Oficina de Estadstica Agraria, Lima, diciembre 1992, cuadro 10.7. 6 En los aos previos a la reforma agraria en el quinquenio 1955-1960, el crecimiento demogrfico alcanz su pico, con una tasa de crecimiento anual de entre 2.75% y 2.92%. INEI, Per: Estimaciones y proyecciones de poblacin 1950-2050. Boletn de Anlisis Demogrfico No 35. INEI-CEPAL, Lima, septiembre 2001. 7 Ver Fernando Eguren, Las polticas agrarias en la ltima dcada: una evaluacin, en F. Eguren, M.I. Remy y P. Oliart (editores), Per: El problema agrario en debate. SEPIA X. Lima, 2004. DA 42 Eguren Per

6 anunciada ya desde el regreso a la democracia poltica en 1980 pero particularmente militante durante la dcada del presidente Fujimori (1990-2000), facilit el fortalecimiento de un significativo sector moderno agroexportador que es, sin duda, el que ms sobresale por su dinamismo en el sector agrario. A la vanguardia tecnolgica y de la gestin moderna en el mundo rural peruano, la inversin por unidad de superficie en estas nuevas empresas agrarias es definitivamente ms alta que en la agricultura orientada al mercado interno. Sin embargo, este sector agrario exportador no tradicional no ocupa ni el 10% de las tierras agrcolas de la costa y apenas el 1.5% de las tierras de cultivo del pas (mientras que ms del 4.5% del rea total en produccin est cubierta por los cultivos de exportacin tradicionales).8 La agricultura de exportacin, aun cuando se expanda al doble, difcilmente se convertir en el factor que arrastre al conjunto del sector agrario a una mayor eficiencia productiva. Esto es tanto ms cierto si es que pasamos de hacer estimados por superficie a hacer estimados por nmero de predios. La inmensa mayora de predios difcilmente podr engancharse con xito a un mercado internacional exigente y competitivo, dada su pequea escala, el bajo nivel del capital humano, la escasa infraestructura productiva, la falta de servicios financieros y no financieros y, sobre todo, porque orienta su produccin al autoconsumo o para los mercados regionales y nacional, algo que parecen olvidar muchos de los promotores de la agroexportacin.9 La modernizacin de la agricultura peruana tom, pues, una senda excluyente. El ya magro apoyo estatal a la pequea agricultura comercial, bsicamente canalizada a travs de crditos e insumos subsidiados y algunos programas menores de extensin agrcola y apoyo a la comercializacin, fue suprimido a inicios de 1990, sin haber sido reemplazado por la iniciativa privada, como prometa el discurso oficial de la poca. La mediana agricultura orientada al mercado interno tambin fue adversamente afectada por una poltica agraria centrada a veces embelesada en promover las exportaciones. Los campesinos que mantienen una agricultura de subsistencia han sido marginados de toda pretensin de desarrollo, para ser convertidos en objeto de los llamados programas sociales, es decir, de transferencias de recursos destinados al consumo, supuestamente temporales por ser compensatorias de los efectos empobrecedores de la poltica neoliberal (pero que se convierten en permanentes, por ser tambin permanentes los efectos empobrecedores de esa poltica, y por los intereses creados de ejecutores y beneficiarios). Transferencias que al final de cuentas tienden a debilitar la democracia, transformando a ciudadanos en clientes del gobierno de turno, como qued tan claro en el gobierno autoritario de Alberto Fujimori. Este escenario, en el que aquellos vinculados a la agroexportacin no tradicional son los principales beneficiarios, es poco propicio para promover el desarrollo rural en la mayor parte de nuestro territorio, en el que habitan un milln y medio de familias, entre pequeos agricultores comerciales y campesinos minifundistas. La prxima firma del
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El rea total de tierras de cultivo registrada en 1994 (ao del ltimo censo nacional agropecuario) fue 5.5 millones hectreas. Alrededor de 1.7 millones estn bajo riego. El rea de cultivo en la costa toda bajo riego se estima en 800 mil hectreas. 9 El censo de 1994 registr cerca de 1.75 millones de predios en todo el pas. Aunque no hay un censo de todo el agro exportador, es obvio que el porcentaje dedicado a la exportacin no tradicional es relativamente muy pequeo. Menos de 3 mil agricultores estn comprometidos con el cultivo de exportacin de bandera, el esprrago (cuando se realiz un censo esparraguero en 1998 eran alrededor de 2140). La reciente y aparentemente exitosa incorporacin de pequeas reas de cultivos de exportacin no tradicional en la sierra ha estimulado la imaginacin de algunos polticos en la actual contienda electoral, quienes no dudan en afirmar que en cinco aos la sierra puede tener 150 mil has dedicadas a la agroexportacin no tradicional (el doble de lo que hay hoy en la costa). DA 42 Eguren Per

7 Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos consolidar esta situacin, ahondando las distancias entre quienes exportan y los que no lo hacen. La vigencia de Conveagro, entidad que coorganiza este evento, se explica en parte por esta situacin. En un pas como el Per, con escasa cultura negociadora y de bsqueda de consensos, no deja de ser excepcional una asociacin compuesta por organizaciones de productores muy heterogneos medianos empresarios, pequeos agricultores familiares y campesinos10. El factor articulador es que casi todos ellos destinan su produccin al mercado domstico. Es decir, son la parte marginada de las polticas neoliberales. No es por azar que una de las consignas ms repetidas por Conveagro para lograr un TLC favorable es en defensa de la agricultura nacional. No podemos dejar de mencionar, sin embargo, que existen esfuerzos interesantes, aunque menores, del Estado orientados al desarrollo rural. Hay algunos proyectos, sobre todo en la sierra, que tienen ese propsito, aunque muchos de ellos son ms bien iniciativas de agencias de cooperacin o de las instituciones financieras multilaterales, que iniciativas gubernamentales. Por lo dems, con toda la utilidad que pueden tener los proyectos, ninguna sociedad ha logrado su desarrollo con la agregacin de estos. Hay que mencionar tambin que ha habido algunos esfuerzos destacados de inversin pblica, como la ampliacin de la red de caminos rurales y de las telecomunicaciones, y la extensin de los servicios de salud. Pero todos estos esfuerzos juntos son desproporcionadamente pequeos frente a la magnitud de la pobreza y el atraso de las reas rurales, y no van necesariamente al fondo de los problemas. Debe tambin mencionarse que en el 2004 el gobierno oficializ una Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (DS 065-2004-PCM) cuyo objetivo es impulsar el desarrollo humano en el espacio rural con criterios de sostenibilidad econmica, social y ambiental, equidad y democratizacin de las decisiones locales. 11 A pesar de reconocer que la baja rentabilidad de las actividades agrcolas de los agricultores pobres se debe, entre otros factores, a un entorno macroeconmico desfavorable que dificulta la incorporacin de la pequea y mediana produccin agropecuaria y a los escasos incentivos para la inversin privada en las reas pobres, la Estrategia reafirma su fe en el mercado y el papel subsidiario del Estado. Es un largo documento de carcter preliminar, en alguna parte descriptivo y en otra normativo, elaborado para ser discutido por gremios, asociaciones de productores, universidades, gobiernos regionales en bsqueda de consensos que se puedan materializar en acciones de poltica y orientacin para las prioridades de inversin pblica y de la ayuda externa. Entendemos que despus de su publicacin tal voluntad no se ha materializado. Hacia una nueva polarizacin del agro? Terminar con la polarizacin de la propiedad de la tierra la coexistencia de una gran concentracin en pocas manos y del minifundio, como dos caras de la misma moneda ha sido la razn principal de muchas de las ms significativas reformas agrarias,
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Tambin forman parte de Conveagro ONG, colegios profesionales, universidades y otras instituciones vinculadas al tema agrario. 11 Estrategia Nacional de Desarrollo Rural, en Per: Polticas para superar la pobreza. Presidencia del Consejo de Ministros, Lima, (2005?) DA 42 Eguren Per

8 incluyendo la peruana. En trminos generales ese objetivo se logr. Pero la realidad es dinmica. En las dcadas siguientes, al amparo de una legislacin de tierras liberal, ha habido un proceso de concentracin de la propiedad en algunos valles de la costa siguiendo dos caminos diferentes. (a) El primero es la adquisicin por inversionistas de tierras de particulares en muchos casos de quienes fueron beneficiarios de la reforma agraria de los setenta ya sea por compra o por arrendamiento. Este traspaso de derechos de propiedad y de posesin se ve facilitado por las dificultades de los pequeos agricultores de desenvolverse en el mercado dado que tienen acceso sumamente limitado a servicios financieros y no financieros, a infraestructura productiva, y a otras condiciones necesarias para un mejor desempeo econmico, y por la ausencia de polticas que incentiven su asociatividad (necesaria para lograr economas de escala). Como consecuencia, muchos se ven obligados a vender o arrendar, abandonando la actividad agraria o retornando a la condicin de asalariados. Facilita este traspaso la regularizacin de los derechos de propiedad impulsados por el PETT (Proyecto Especial de Titulacin de Tierras). Paradjicamente, un programa en principio destinado a dar seguridad a propietarios a travs de la formalizacin de sus derechos, tambin sirve en la prctica para aumentar la inseguridad de quienes tienden a ser excluidos por el entorno econmico. Muchos dirn que se trata precisamente de eso, de que las tierras vayan a quienes puedan ponerlas en produccin de la manera ms eficiente posible. Este argumento tiene dos limitaciones: la primera es que el mercado supone que los sujetos econmicos deben tener oportunidades ms o menos similares para demostrar quines son eficientes y quines no. En la realidad, tal similitud de oportunidades es una ficcin, por las razones que ya hemos mencionado. La competencia es desleal. En este contexto, el libre mercado juega a favor de los que ya estn mejor situados, pues los que tienen ventajas tienden a acumular ms ventajas, mientras los que tienen desventajas tienden tambin a acumularlas. Las polticas pblicas deberan contribuir a que el terreno est mejor nivelado, pero mi interpretacin es que, al contrario, las polticas pblicas desde los aos ochenta tienden a favorecer la concentracin de la propiedad. (b) Esta interpretacin est reforzada por el segundo camino de concentracin de la propiedad de las tierras y que depende directamente de las polticas pblicas: la modalidad de entrega de nuevas tierras irrigadas gracias a grandes represas financiadas con recursos pblicos. En dcadas pasadas, las nuevas tierras ganadas al desierto eran transferidas por ventas u otros mecanismos a agricultores, medianos y pequeos. 12 En los ltimos lustros las nuevas tierras son subastadas en condiciones tales que favorece claramente a grandes inversionistas, y a precios que implican un fuerte subsidio estatal. Es claro, pues, que despus de la reforma agraria los sucesivos gobiernos civiles,
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Para el ingeniero Charles Sutton, el mayor estratega de las grandes obras de irrigacin de la costa en la primera mitad del siglo pasado, stas deban tener tanto un propsito econmico como social. La finalidad de estas obras deba ser crear el mayor nmero posible de propietarios agrcolas, usufructuarios de la mayor cantidad posible de agua en cantidades mnimas por unidad de tierra o por unidad de cosecha producida. (Ponencia presentada en el Primer Congreso de Irrigacin y Colonizacin, realizado en Lambayeque en 1929). Su posicin le granje la animadversin del latifundismo norteo que lo denunciara ante el poder judicial. Ante lo insustancial de la acusacin, el propio fiscal retir la acusacin. En Vctor Prez Santisteban, Sutton y la irrigacin de Olmos. Grafital S.C.R.L. Lima, 1980. DA 42 Eguren Per

9 matices ms matices menos, adoptaron un modelo de modernizacin de la agricultura liderado por la gran empresa agroexportadora. En esta regin podemos hoy encontrar varias empresas con ms de 500 hectreas de extensin y algunas que superan las mil hectreas (cuando la reforma agraria impuso un lmite mximo de 150 hectreas a empresas no asociativas). Finalmente cabe mencionar que en la costa peruana hay ms de una decena de grandes empresas que en conjunto suman ms de 70 mil hectreas de tierras de cultivo bajo riego, herederas de las grandes haciendas azucareras, que fueron transformadas por la reforma agraria en cooperativas agroindustriales. La mayor parte de ellas han acumulado grandes y graves problemas econmicos y de gestin y estn pasando, no sin muchas dificultades, al control de inversionistas privados. No disponemos de informacin suficiente para dar cifras precisas, pero es razonable estimar que alrededor del 10% de las tierras irrigadas en la costa estn concentradas en empresas de 500 o ms hectreas. Obviamente este porcentaje es comparativamente pequeo con el que exista antes de la reforma agraria o el que existe en otros pases actualmente. Pero debe tomarse en cuenta que esta concentracin ha ocurrido en las ltimas dos dcadas, en un proceso que ha sido lento en buena parte por la larga crisis econmica del pas, pero que presumiblemente se acelerar en la medida en que sta se vaya superando.13 No puede afirmarse que estamos en un proceso masivo de conformacin de nuevas haciendas, es decir, de grandes extensiones de explotacin extensiva, con predominio de mano de obra no asalariada y seorones al mando, que motiv las reformas agrarias del pasado. Las condiciones sociales, polticas y econmicas ya no dan para eso. No podran subsistir. Las nuevas grandes empresas son modernas, eficientes y las buenas prcticas exigidas por los pases ricos importadores contribuyen a que mejoren las condiciones de trabajo de los asalariados que laboran en ellas. Pero es preciso tomar conciencia de que el modelo vigente de modernizacin del agro es excluyente, y aunque las cifras de comportamiento del sector agroexportador no tradicional son impactantes, sus efectos en el desarrollo rural son reducidos.14 Si bien el proceso de concentracin de la propiedad de la tierra ha sido hasta el momento moderado, aunque significativo de una tendencia, otro tipo de concentracin
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Sobre la base del Censo Nacional Agropecuario de 1994, se estim que cerca del 27% (149 mil has) del total de las tierras de la costa (836 mil has) estaban en explotaciones mayores de 100 has, las que a su vez eran el 0.3% del total de explotaciones agropecuarias costeas. CEPES-FAO-PSI, Rentabilidad de la agricultura de la costa peruana y las inversiones para el mejoramiento del riego. Lima, 2002. En lnea <http://cepes.org.pe/fao_final/indice.htm>. Es razonable pensar que el porcentaje de concentracin se ha incrementado desde entonces. Lo que est ocurriendo en la prctica es una contrarreforma agraria orientada por el mercado. 14 Esto es cierto aunque en algunas zonas especializadas en cultivo de exportacin parecen haber llegado al pleno empleo, como en el valle de Ica. Ello es una condicin necesaria pero no suficiente para lograr el desarrollo rural. Por lo dems, y a pesar de las exigencias por nuevas prcticas, precisamente en ese valle el respeto a la legislacin laboral deja mucho que desear, como constataron los inspectores del Ministerio de Trabajo hace apenas pocos meses, en versin de la prensa. ( El Comercio, domingo 4 de diciembre 2005). Es una paradoja que empresas que se han acomodado para desenvolverse en los mercados internacionales del siglo XXI mantengan relaciones laborales propias de las primeras dcadas del siglo XX. DA 42 Eguren Per

10 est incrementando las brechas entre un sector agroexportador moderno y el grueso de la agricultura que est orientada al mercado domstico: la concentracin de capitales. Las explotaciones de punta que orientan su produccin al exterior utilizan las tecnologas ms eficientes, los mejores insumos, riego tecnificado, personal altamente calificado y gestin moderna, mejor informacin, mayor acceso a conocimientos y posibilidades de utilizarlos. Este es un importante avance para la agricultura costea, pero est restringido a un reducido nmero de productores. La mayor parte de agricultores no tienen esas posibilidades. Supuestamente el mercado debera reemplazar la oferta de servicios financieros y no financieros dirigida a la mediana y pequea agricultura que antes era ofertada por el Estado, pero ello no ha ocurrido. Por omisin, el Estado debera asumir hoy una parte esencial de la responsabilidad del acrecentamiento de estas brechas y redefinir la orientacin de sus polticas en apoyo de los sectores excluidos. Cmo reorientar las polticas sectoriales para que la modernizacin del agro incorpore a la mayora de los agricultores y de los territorios y evitar la senda de la concentracin y de la exclusin que ahonda la pobreza? Es este un gran desafo. El Per est en un proceso electoral, y es preocupante que ste todava no sea un tema prioritario de agenda de los partidos en contienda. Ms all de la costa Si me he detenido tanto en la costa, es porque es la regin ms dinmica y la que define el derrotero del conjunto del sector agrario. Las otras dos regiones naturales no tienen los mismos atractivos para la inversin. Por tanto, las dos tendencias anotadas, de concentracin de la propiedad y de las inversiones, no tienen la misma gravitacin que en la costa, aun cuando en los ltimos dos aos se ha descubierto que zonas de la sierra tienen tambin atractivo como plataformas de productos de exportacin no tradicional. Abordar algunos problemas que caracterizan las otras dos regiones comparativamente bastante ms pobres que la costa-, que muestran cun relevante contina siendo el problema de la tierra. En la sierra y en el oriente amaznico pequeos agricultores y campesinos se enfrentan a situaciones de incertidumbre y de inseguridad en sus derechos de propiedad sobre los recursos naturales. Las comunidades campesinas En el Per hay seis mil comunidades campesinas reconocidas, en cuyos territorios, situados sobre todo en la sierra, se ubican cerca de las dos quintas partes de las tierras agropecuarias del pas (la mayora cubiertas con pastos naturales) y cuya poblacin aproximadamente el 40% de la poblacin rural total- es predominantemente pobre o extremadamente pobre. Fueron especialmente golpeadas por la violencia iniciada por Sendero Luminoso durante los aos 1980 y comienzos de 1990, en la que se encontraron entre dos fuegos, SL y las fuerzas armadas. Lo que les ocurra a las comunidades tiene una gran importancia para el mundo rural en su conjunto, por su nmero y su significacin histrica, y no tiene sentido hablar de desarrollo rural en el pas si ellas no ocupan un lugar central en l. Paradjicamente, no son materia de atencin de la clase poltica: no lo son de ninguna de las cinco o seis fuerzas polticas ms importantes en la actual competencia electoral por la presidencia y el congreso. Y

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11 apenas si son mencionadas en la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural a la que hice referencia antes. Adems de los conflictos por derechos sobre la tierra entre comunidades muchos de ellos de muy larga data y tambin entre comuneros, hay dos problemas que deben ser subrayados vinculados al tema central de la exposicin. Por un lado, las modificaciones en la legislacin sobre el tipo de derechos de propiedad en las comunidades. Entre 1920 y 1993 las sucesivas constituciones de la Repblica han protegido estos derechos declarando la impresciptibilidad, inembargabilidad e inalienabilidad de las tierras comunales. La Constitucin de 1993, as como borr del texto toda alusin a la reforma agraria, elimin esta proteccin, facultando a las comunidades campesinas y nativas a disponer de sus tierras en la forma que ellas crean conveniente, cuidando simplemente que la decisin sea tomada en asamblea general. No es seguro que esta nueva normatividad haya tenido consecuencias significativas, entre otras razones por la poca atraccin que los recursos comunales ejercen sobre la inversin privada (y por lo tanto sobre la demanda de tierras en esa regin), pero s abre la posibilidad de abusos, ya sea por presiones externas o por malos manejos dentro de las mismas comunidades, o por una combinacin de ambos. El segundo problema est en pleno desenvolvimiento, y es el que enfrenta las comunidades con grandes empresas, sobre todo mineras. Una alta proporcin de los denuncios mineros estn sobre tierras de las comunidades campesinas. Lo que suele ocurrir es que, por distintos mecanismos en los que los comuneros suelen terminar perjudicados, las empresas logran acceder a esas tierras. Pero adems, una vez que la explotacin est en curso, las comunidades se sienten agredidas ya sea por externalidades ambientales negativas o por quedar marginadas de los beneficios econmicos de la produccin minera. El evidente sesgo pro minero del Estado complica an ms la situacin, pues renuncia al rol concertador y vigilante del bien comn que en este caso debera tener. Las comunidades de la costa peruana tienen un problema especfico adicional. Varias poseen grandes reas de tierras eriazas que podran ser incorporadas a la produccin si se realizan represas y otras obras de infraestructura de riego. Estas tierras forman parte de la frontera agrcola que el Estado va ganando al desierto con inversin pblica pero, como mencion pginas atrs, para fortalecer el modelo de modernizacin sobre la base de la gran inversin privada. En una perspectiva de desarrollo rural no slo sera posible sino importante y justo que los comuneros sean beneficiarios privilegiados de estas inversiones. Comunidades nativas en la cuenca amaznica Probablemente las poblaciones nativas amaznicas sean el sector de la poblacin rural que ms ha sido afectado en sus derechos sobre los recursos naturales. El tipo de control territorial propio de estas poblaciones se aviene mal al concepto de propiedad occidental, que supone lmites precisos en cuanto a extensin y definicin de derechos. Aunque el Per ha suscrito el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo, la Constitucin de 1993, como hemos visto, establece la abolicin de la proteccin de las tierras comunales y los territorios.

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12 El hecho de que los derechos sobre los recursos definidos segn la tradicin no tengan fuerza legal ha facilitado que sus territorios hayan sido invadidos por colonos y depredados por empresas madereras, mineras y petroleras. Estas invasiones con frecuencia han sido son acompaadas de violencia. Los diversos grupos tnicos han debido soportar tambin la violencia poltica de las dcadas pasadas. Estas circunstancias han debilitado en muchos casos la cohesin y redes sociales de esos grupos tnicos.15 Podemos agregar tambin el problema de los colonos, campesinos de la sierra que migran a la selva alta principales responsables de la mayor ampliacin de la frontera agrcola en el Per en las ltimas dcadas, pero tambin de algunas importantes consecuencias ambientales negativas y en el que los derechos de posesin pueden ser muy precarios y ser objeto de abusos; o el caso de campesinos en la periferia de las ciudades, que son impulsados a dejar las tierras en beneficio de las urbanizadoras. Algunos de los problemas mencionados pueden ser resueltos con programas de titulacin y perfeccionamiento legal de los derechos de propiedad, los que deben continuar pero tomando en consideracin la variedad de formas de propiedad y de derechos sobre los recursos, y los arreglos institucionales consagrados por las costumbres. Pero otros muchos problemas son resultado de una sociedad injusta, de polticas que se orientan por modelos polticos y econmicos que excluyen a sectores de la poblacin o los incluyen pero en condicin de explotados. El desafo planteado por esta situacin de incertidumbre que afecta a decenas -centenas?- de miles de familias implica cambios en las normas ultraliberales de propiedad, pero algo an ms importante, el abandono de un modelo de desarrollo econmico y social caracterizado por ser excluyente hacia otro ms justo y equitativo. El minifundio: una mirada alternativa Quiero concluir esta exposicin con una referencia al minifundio. Uno de los objetivos de las reformas agrarias redistributivas fue poner fin al minifundio. En el caso del Per ciertamente no se logr este propsito. 16 De hecho, el nmero se explotaciones agropecuarias con una extensin menor a una hectrea se redujo slo en un 12% entre 1972 y 1994 (ao en el que se registraron 423 mil), mientras que aqullas entre 1 y 5 ha (con un promedio de extensin de 2.3 ha) aumentaron en 34% (ver cuadro 3 y grfico 2 en anexo). Entre ambas suman el 70% del total de explotaciones agropecuarias del pas. Lo cual constituye un problema. reas tan pequeas son insuficientes para sostener a una familia. La produccin en escalas tan pequeas limita la introduccin de innovaciones y el acceso a servicios financieros y no financieros; hay costos de transaccin mayores; su capacidad de negociar con intermediarios y otros agentes
15

Ampliamente documentado en el informe de la Comisin de la Verdad y la Reconciliacin.

http://www.cverdad.org.pe/ifinal/index.php. No existen datos precisos, pero la mayora de

instituciones calculan que de 55 mil Ashninkas, cerca de 10 mil Ashninkas fueron desplazados forzosamente en los valles del Ene, Tambo y Peren [en la Selva Central], 6 mil personas fallecieron y cerca de 5 mil personas estuvieron cautivas por PCP-SL Luminoso, y se calcula que durante los aos del conflicto desaparecieron entre 30 y 40 comunidades Ashninka. 16 . DA 42 Eguren Per

13 econmicos y polticos, es mnima. Ningn gobierno ha intentado siquiera enfrentar este problema, paralizado por su complejidad y magnitud. Pero el minifundio est ah y no puede ser ignorado. Requiere de aproximaciones creativas y el camino lo pueden estar mostrando los propios minifundistas. La informacin censal y los estudios de casos confirman que un porcentaje variable pero significativa de los ingresos de las familias minifundistas proviene de una diversidad de actividades tanto urbanas como rurales. Se tratara de promover la diversificacin de la economa rural y de los mercados labores de manera descentralizada, as como la intensificacin de las relaciones con las ciudades intermedias. De este modo se creara nuevas oportunidades de empleo e ingresos para la poblacin minifundista. 17 Contribuira a reducir las migraciones hacia las ciudades, que no tienen la capacidad de ofrecer mejores empleos. Para ello, el actual proceso de descentralizacin y la omnipresencia de los municipios rurales ofrecen oportunidades que hasta hace algunos aos eran inexistentes, para promover lo que se ha ido llamando un desarrollo rural territorial. El papel del Estado es indispensable como proveedor de bienes pblicos. Conclusiones La reforma agraria peruana fue radical en cuanto a redistribucin de tierras, pero no fue una condicin suficiente para lograr el desarrollo rural. La reforma agraria ha dejado de ser en el Per un tema de agenda poltica y social. El fracaso de las empresas asociativas cooperativas y SAIS- y su posterior parcelacin en unidades familiares consolid un campo con abrumadora mayora de pequea agricultura. Sin embargo, los esfuerzos del Estado para que sta sea viable en un contexto de liberalizacin de los mercados han sido ausentes. Antes bien, las polticas neoliberales se han orientado a estimular una agricultura que requiere de inversiones imposibles de lograr no slo por la pequea sino tambin por gran parte de la mediana agricultura, y a orientar la produccin hacia los mercados externos. Ello ha estimulado tambin una concentracin, todava moderada, de la propiedad de la tierra, particularmente en la costa, y tambin una concentracin de la inversin. Hay un proceso de consolidacin de una nueva polarizacin, basada en la combinacin de tierras y capitales. Mientras lo anterior sucede bsicamente en la costa, una parte importante del gasto pblico orientado a las reas rurales de las otras regiones selva y sierra- tiene ms el propsito de aliviar la pobreza con transferencias, que contribuir a la implementacin de una estrategia de desarrollo rural, contribuyendo as a consolidar las grandes distancias en el desarrollo socioeconmico interregional. El problema de la tierra en el Per est actualmente en buena parte referido ms a las amenazas a los derechos sobre los recursos de las poblaciones rurales pobres que a problemas propiamente redistributivos. Las tierras comunales estn amenazadas por los denuncios de grandes empresas mineras y por las externalidades ambientales negativas; las de las poblaciones nativas por intereses madereros, petroleros y mineros, pero tambin por inmigrantes en busca ellos mismos de mejorar su suerte; las de los
17

Se aprovecharan dos ventajas del minifundio es que es una fuerza laboral que ya tiene cubierta parte de sus ingresos, provenientes de su parcela, y que sta le provee de vivienda (y si forma parte de una comunidad campesina, adems de una red social de referencia).

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14 pequeos agricultores por las reglas implacables de un mercado en el que est involucrados en inferioridad de condiciones. En este contexto, lograr el desarrollo rural es un objetivo inalcanzable. El mercado no puede resolver estos problemas pues, en muchos casos, forma parte de ellos. Su resolucin pasa por una intervencin sostenida del Estado para reorientar el proceso de modernizacin del campo en el contexto de un modelo global de desarrollo incluyente y equitativo.

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ANEXO
Cuadro 1 Per: Poblacin en situacin de pobreza 2001-2004 (*) (% del total de poblacin)
Oct-Dic Oct-Dic May-Dic Ene-Dic Nivel 2001 2002 2003 2004 No pobre 45.7 46.2 47.8 48.4 Nacional Pobre no extremo 30.2 29.6 30.3 32.4 Pobre extremo 24.1 24.2 21.9 19.2 Total 100.0 100.0 100.0 100.0 No pobre 22.9 22.3 24.3 27.5 Rural Pobre no extremo 27.3 26.0 29.8 32.2 Pobre extremo 49.8 51.7 45.9 40.3 Total 100.0 100.0 100.0 100.0 (*) Estimacin de lnea de pobreza y pobreza extrema con el gasto de consumo. Elaboracin: Cepes Conveagro Fuente: INEI Compendio Estadstico 2004 mbito

Cuadro 2 Per: Distribucin de la tierra, por rangos de superficie y tipos de tierra 1994 (porcentajes)
Rango de superficie
Menores de 3 Has De 3 a 5 Has De 5 a 10 Has De 10 a 20 Has De 20 a 100 Has Ms de 100 Total Total (en miles)

Tierras de cultivo bajo riego

U.A. 63.6 15.6 12.9 5.0 2.4 0.4 100.0 792,394 Has 22.3 16.6 22.6 13.9 12.5 12.1 100.0 1,729,065

Tierras de cultivo secano

U.A. 51.0 15.4 15.3 9.4 7.8 1.1 100.0 1,173,065 Has 14.3 11.4 18.1 17.9 27.4 11.0 100.0 3,747,912

Pastos naturales Montes y bosques

U.A. 36.6 17.1 19.4 12.1 11.0 3.8 100.0 551,235 Has 0.5 0.7 1.6 2.2 7.2 87.8 100.0 16,906,470 U.A. 21.3 15.5 22.9 19.0 18.5 2.9 100.0 361,252 Has 0.3 0.6 2.0 4.0 14.3 78.7 100.0 9,053,705

Fuente: III Cenagro 1994. INEI. Elaboracin: AgroData-CEPES.

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16 Cuadro 3 Nmero de unidades agropecuarias y superficie que ocupan segn tamao. 1961, 1972, 1994
Censo 1961 Tamao de U.A.
Menos de 1 De 1 a 5 De 5 a 20 De 20 a 100 De 100 a 500 De 500 a 1,000 De 1000 a 2500 Ms de 2,500

Censo 1972 % Nmero

483,350 600,425 231,840 59,592 11,279 1,615 1,170 1,017 1390288

Censo 1994 % Nmero %

24,2 46,1 21,9 6,3 1,1 0,1 0,1 0,1 100

Nmero
290,900 417,357 107,199 24,628 8,081 1,585 1,116 1,091 851,957

%
34,1 49,0 12,6 2,9 0,9 0,2 0,1 0,1 100

Hectreas

%
34,8 43,2 16,7 4,3 0,8 0,1 0,1 0,1 100

Hectreas
185,132 1375,316 2036,421 2182,599 2150,667 1087,082 1737,142 12790,788 23545,147

Hectreas
190,137 1881,857 3410,353 4131,973 3677,722 1755,784 2959,243 17374,739 35381,809

%
0,5 5,3 9,6 11,7 10,4 5,0 8,4 49,1 100

TOTAL Fuente: Censos Nacionales Agropecuarios de 1961, 1972 y 1994.

127,869 0,7 926,851 5,0 879,385 4,7 980,058 5,3 1624,643 8,7 1065,157 5,7 1658,636 8,9 11341,901 61,0 18604,500 100

0,8 423,132 5,8 805,210 8,6 381,867 9,3 109,757 9,1 19,103 4,6 2,590 7,4 1,926 54,3 2,188 100 1745,773

Grafico 1

Per: Distribucin de las tierras segn tamao de predios - 1994

100% 80% Ms de 100 60% 40% 20% 0% Riego Secano Tipo de tierras Pastos De 20 a 100 De 5 a 20 Menos 5

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17 Grafico 2

Minifundio (menos 5 ha) 1961, 1972, 1994

1,400 1,200 1,000 800 600 400 200 0 1961 1972 1994 Millares 85 Porcentajes 80 75 70 65 60 UA nmero UA %

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