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n cleo de assessoria planejamento e pesquisa

Reestruturao scio-produtiva e aes de promoo do desenvolvimento local na microrregio do vale do Paraba (RJ)

Carlos Amaral

Janeiro de 2001

Apresentao

O presente documento contm os principais resultados do estudo Reestruturao scio-produtiva e aes de promoo do desenvolvimento local na microrregio do Vale do Paraba, desenvolvido pelo NAPP no contexto da pesquisa Redes Tcnicas e Redes Sociais - Problemticas do Desenvolvimento Local, Integrado e Sustentvel, coordenada pelo LABTeC/UFRJ. O ponto de partida para o estudo foi a constatao da existncia simultnea na microrregio do vale do Paraba de dois processos: o primeiro envolvendo importantes modificaes da sua base produtiva, e o segundo, um conjunto de aes institucionais, voltadas para o desenho e implementao de estratgias de desenvolvimento integrado da regio. O objetivo do estudo foi trazer elementos para uma compreenso articulada desses dois processos, a partir de trs planos de anlise: i) impacto das transformaes na base produtiva, no que se refere gerao de condies favorveis para a gestao de novas dinmicas scio-produtivas na regio, ii) natureza e trajetria das aes institucionais de apoio ao desenvolvimento local, tendo em vista principalmente a sua representatividade social e sustentabilidade institucional, iii) existncia, natureza e intensidade de elos que articulem as aes no plano institucional com os processos na base produtiva. O documento est estruturado em quatro partes. A primeira contm um perfil socioeconmico da regio, com informaes sobre a evoluo demogrfica, a qualidade de vida da populao, a estrutura econmica, o mercado de trabalho e as finanas municipais. A segunda enfoca as principais transformaes que vm ocorrendo na estrutura produtiva da regio, destacando os impactos econmicos, sociais e institucionais dessas mudanas. A terceira examina a trajetria das aes de apoio ao desenvolvimento local na regio, enfocando a concepo inicial que fundamentou essas aes e os diversos fatores que influenciaram o seu desenvolvimento. Por fim, a quarta parte sintetiza as concluses do estudo, referenciando-as ao debate mais amplo sobre as estratgias de desenvolvimento local em curso no pas.

1 Caractersticas gerais e perfil socioeconmico da regio

A microrregio do Vale do Paraba, situada no sul do estado do Rio de Janeiro, formada por nove municpios: Barra Mansa, Itatiaia, Pinheiral, Pira, Porto Real, Quatis, Resende, Rio Claro e Volta Redonda. Administrativamente a microrregio do Vale do Paraba integra, juntamente com a microrregio de Barra do Pira (municpios de Barra do Pira, Valena e Rio das Flores), a regio de governo do Mdio Paraba. Dos nove municpios que compem a microrregio do Vale do Paraba, trs foram criados na ltima dcada: Quatis (desmembrado de Barra Mansa), Porto Real (desmembrado de Resende) e Pinheiral (desmembrado de Pira). A populao da microrregio de 624.090 habitantes (2000), correspondendo a 4,3% da populao do estado. Entre 1991 e 2000, a populao da microrregio apresentou um crescimento de 13,9%, ndice ligeiramente superior ao conjunto do estado (12,2%). Os maiores incrementos populacionais ocorreram nos municpios de Itatiaia, Porto Real, Pinheiral e Resende, enquanto que os menores foram registrados em Barra Mansa, Pira e Volta Redonda. Tabela 1 - Populao da Microrregio do Vale do Paraba, por municpio (1991-2000)
Municpio 1991 1996 2000 Crescimento anual (1991-2000) Barra Mansa Itatiaia Pinheiral Pira Porto Real Quatis Resende Rio Claro V. Redonda Microrregio 163.418 16.073 13.485 20.297 8.328 8.798 83.429 13.665 220.305 547.798 166.745 21.216 17.506 22.722 8.664 9.866 93.961 14.449 232.287 587.416 170.593 24.729 19.481 22.079 12.092 10.699 105.770 15.808 242.839 624.090 0,5% 4,9% 4,2% 0,9% 4,2% 2,2% 2,7% 1,6% 1,1% 1,5%

Fonte: IBGE - Censos Demogrficos (1991 e 2000) Contagem Populacional (1996)

A grande maioria da populao (92%) reside em reas urbanas. As taxas de urbanizao em cada municpio apresentam variaes significativas: as maiores

encontram-se nos municpios de Volta Redonda (99%) e Barra Mansa (97%) e as menores nos municpios de Porto Real (37%) e Itatiaia (52%).

A maioria da populao ocupada trabalha no setor tercirio. A participao do emprego industrial expressiva, correspondendo a um tero da populao ocupada. Tabela 2 - Populao Ocupada na Microrregio do Vale do Paraba, por municpio e setor de atividade, em valores absolutos e percentuais (1996)
Municpio Barra Mansa % Itatiaia % Pira * % Quatis % Resende** % Rio Claro % Volta Redonda % Microrregio % Agropecuria 86 0,3 24 0,6 53 1,1 4 0,3 236 1,2 211 22,1 9 0,0 623 0,5 Indstria 7.241 27,2 842 23,6 1,448 28,8 246 21,5 4.298 22,0 52 5,4 26.103 41,3 40.230 33,5 Comrcio/servios 16.706 62,9 1.758 49,2 1.903 37,9 634 55,3 12.441 63,6 326 34,2 31.871 50,4 65.639 54,7 Adm. Pblica 2.543 9,6 948 26,6 1.621 32,2 262 22,9 2.574 13,2 366 38,3 5.240 8,3 13.554 11,3 Total 26.576 100 3.572 100 5.025 100 1.146 100 19.549 100 955 100 63.223 100 120.046 100

Fonte : IBGE - Cadastro Geral de Empresas

(*) Inclui o municpio de Pinheiral (**) Inclui o municpio de Porto Real

O PIB da microrregio era em 1998 de cerca de R$ 7 bilhes, correspondendo a 6,3% do total do estado. A microrregio possui o segundo maior parque industrial do estado. A industrializao da regio, iniciada na dcada de 1940 com a instalao da usina siderrgica de Volta Redonda, tem ganho impulso nos ltimos anos com a instalao de empresas industriais nacionais e internacionais, especialmente do ramo metal -mecnico. Embora Volta Redonda permanea sendo o principal plo industrial da regio, as novas indstrias tem se instalado prioritariamente nos municpios Resende e Porto Real, que contam com uma maior disponibilidade de reas livres. As vantagens comparativas da regio, enquanto plo de atrao de investimentos industriais, incluem: a sua localizao no eixo rodovirio Rio So Paulo, a existncia

de ligaes rodovirias e ferrovirias com os principais portos da regio sudeste (Rio de Janeiro, Sepetiba, Angra dos Reis e Santos), a disponibilidade de reas adequadas implantao de plantas industriais de grande porte, a infra-estrutura tcnica e social, que em geral possui uma qualidade superior ao restante do interior do estado e, por ltimo, os efeitos sinrgicos decorrentes da existncia de um parque industrial j instalado. A existncia dessas condies favorveis ao desenvolvimento do setor industrial no significa contudo que essa seja a nica vocao da regio, uma vez que em outros setores, como agropecuria e servios, existem diversas potencialidades a serem exploradas. Entre estas, cabe um destaque especial ao ramo turstico (nas

modalidades de turismo de lazer e turismo de negcios) que tem apresentado um crescimento expressivo nos ltimos anos, especialmente nos municpios de Itatiaia e Resende. Tabela 3 Receita corrente (total e per capita) dos Municpios da Microrregio do Vale do Paraba (1998) Municpio Barra Mansa Itatiaia Pinheiral Pira Porto Real Quatis Resende Rio Claro Volta Redonda Microrregio
Fonte: CIDE

Receita Total (em R$ 1.000)

58.789 26.531 7.731 22.721 6.264 6.281 50.319 6.569 160.092 345.297

Receita per capita (em R$)

349 1.136 407 981 665 610 508 440 674 571

A receita corrente total dos municpios da microrregio em 1998 foi de R$ 345 milh es, correspondendo a 6% do total das receitas municipais no estado. Desagregando-se por municpio, observa-se que, como esperado, as maiores receitas correspondem aos trs municpios de maior porte: Volta Redonda, Barra Mansa e Resende. A posio relativa dos municpios altera-se bastante quando se considera o valor da receita corrente per capita. Nesta caso, os valores mais elevados so encontrados em municpios menores (Itatiaia e Pira), ficando Volta Redonda na terceira posio. Em

particular, chama a ateno o caso de Barra Mansa, que apesar de constituir-se no segundo plo econmico mais importante da regio, apresenta o pior resultado em relao receita per capita. Tabela 4 ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) e ndice de Condies de Vida (ICV) dos Municpios da Microrregio do Vale do Paraba (1991) Municpio Barra Mansa* Itatiaia Pira** Resende*** Rio Claro Volta Redonda Microrregio Rio de Janeiro
(*) Inclui o municpio de Quatis (**) Inclui o municpio de Pinheiral (***)Inclui o municpio de Porto Real

IDH-M
0,736 0,776 0,690 0,779 0,617 0,790 0,776 0,782

ICV
0,769 0,770 0,735 0,796 0,683 0,815 0,803 0,789

Fonte: Atlas de Desenvolvimento Humano do Brasil (1998)

Um ltimo aspecto a ser considerado dentro de uma viso geral da microrregio refere-se qualidade de vida da populao. Para tanto so considerados dois indicadores que buscam medir a qualidade de vida da populao em escala municipal, a partir da agregao de um conjunto de variveis: o ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M), que contempla variveis relacionadas renda, educao e longevidade e o ndice de Condies de Vida (ICV), que, alm daquelas trs dimenses, incorpora variveis relacionadas habitao e situao da infncia1. Ambos os indicadores so expressos atravs de um valor que varia entre 0 (pior) e 1 (melhor) e ambos tm por base os dados levantados nos censos demogrficos. Segundo o ltimo dado disponvel, o IDH-M mdio da microrregio do Vale do Paraba situa-se ligeiramente abaixo da mdia estadual. Ainda assim, a comparao com o restante do estado do Rio de Janeiro relativamente favorvel, uma vez que o IDH-M do Vale do Paraba o segundo maior entre as microrregies do estado, sendo superado apenas pelo da regio metropolitana. No caso do ICV, o resultado ainda
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Para um detalhamento das variveis e da metodologia de clculo de ambos os indicadores ver Atlas de Desenvolvimento Humano no Brasil (1998).

mais favorvel, uma vez que o ndice obtido pela microrregio do Val e do Paraba supera tanto a mdia estadual como os ndices de todas as outras microrregies do estado. Apesar das diferenas entre os dois ndices, ambos indicam que a populao residente na microrregio do Vale do Paraba conta com nveis de qualidade de vida e de desenvolvimento humano relativamente elevados para os padres estaduais. Devese considerar, por outro lado, que o IDH do estado do Rio de Janeiro situa-se num nvel que, de acordo com parmetros adotados internacionalmente, configura apenas um nvel mdio (e portanto no plenamente satisfatrio) de desenvolvimento humano. Examinando-se a situao internamente regio, observa-se que a posio de cada municpio no se altera de acordo com o indicador utilizado: em ambos os casos o melhor resultado corresponde ao municpio de Volta Redonda e o pior ao municpio de Rio Claro. Deve-se notar, no entanto, que esses dados esto baseados no censo de 1991, no captando os efeitos das transformaes econmicas da ltima dcada, que, como ser visto a seguir, implicaram, de uma forma geral, no fortalecimento do eixo formado pelos municpios de Resende, Itatiaia e Porto Real em detrimento

especialmente do papel assumido por Volta Redonda. Somente a partir dos novos indicadores, a serem elaborados com base nos resultados do Censo de 2000, ser possvel verificar o impacto dessas transformaes econmicas sobre a qualidade de vida da populao dos municpios da regio.
2 - Transformaes scio-produtivas na regio

A partir da dcada de 1990, inicia-se um processo de mudanas na estrutura produtiva da regio, com importantes reflexos a nvel econmico, social e institucional. Entre os fatores que impulsionaram essas mudanas, podem ser destacados os seguintes: - A tentativa de constituio na regio de um p lo metal-mecnico, com base na indstria automobilstica. Tendo como marco inicial a deciso da Volkswagen de instalar uma fbrica de caminhes e nibus no municpio de Resende, o processo de constituio desse plo tem envolvido outros investimentos de empresas de grande porte, como a construo de uma fbrica da Peugeot-Citroen em Porto Real e o estabelecimento de uma associao entre a CSN e a Thyssen para a produo de ao para a indstria automobilstica. O anncio desses investimentos (em particular o da fbrica da Volkswagen, objeto de uma longa e rumorosa disputa com municpios de outros estados) gerou expectativas em relao gestao de um novo ciclo industrial na regio, com a consequente criao de um nmero expressivo de postos de trabalho no setor industrial..

O processo de implantao dessas indstrias encontra-se ainda em andamento, sendo portanto prematura a tentativa de se avaliar os seus efeitos sobre a estrutura econmica e o mercado de trabalho da regio. No entanto j possvel afirmar-se, tendo como base o caso da fbrica da VW, em funcionamento desde 1996, que as expectativas geradas em relao criao de postos de trabalho no vm se confirmando na dimenso inicialmente prevista. Para isso, tm concorrido diversos fatores. Um primeiro fator relaciona-se com os processos de aumento de produtividade e modernizao tecnolgica implementados no interior da indstria automobilstica, que tm levado a uma reduo contnua no nmero de empregos diretos gerados por essa indstria. Um segundo fator decorre das caractersticas especficas do modelo de produo adotado na fbrica de caminhes da VW. Pela primeira vez em escala mundial, a VW implementou nessa fbrica o modelo do consrcio modular, na qual os fornecedores so colocados dentro da empresa, passando a ser diretamente responsveis pela montagem dos veculos. Nessa forma de organizao da produo o relacionamento responsabilidades e, especialmente, riscos,
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entre a VW e relaes de

os demais consorciados baseia-se em uma nova repartio de investimentos, custos, distanciando-se das

exterioridade que marcam as terceirizaes (especialmente no ABC paulista). Dessa

. Para integrar o consrcio foram a implantao da indstria

convidadas empresas que j integravam a cadeia produtiva da VW em outras regies forma, automobilstica no vale do Paraba, ao contrrio do ocorrido em outras regies, no

tem sido acompanhada pela formao de uma rede de fornecedores locais, o que contribui para reduzir bastante as perspectivas de gerao de empregos. Ainda assim, alguns impactos dos investimentos na regio j so perceptveis. Embora em escala reduzida, os empregos gerados, que vm sendo ocupados majoritariamente por pessoas da regio3, levaram ao surgimento de um segmento da classe trabalhadora com um alto nvel de qualificao e nveis de remunerao relativamente elevados para os padres locais. Alm disso, o aumento do fluxo de recursos

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Arbix e Zilbovicius (1997) apud Abreu e Ramalho (2000:5)

De acordo com informaes da VW, a fbrica de caminhes emprega atualmente 1.600 pessoas, incluindo funcionrios da VW, das empresas consorciadas e de terceiros. Desse total cerca de 90% so pessoas oriundas da regio. A participao da mo de obra local tem se elevado nos ltimos anos, como resultado de um programa de qualificao profissional desenvolvido pelo SENAI em cooperao com a VW. Alm de ajudar a legitimar a presena da empresa na regio (e com isso justificar os incentivos e subsdios recebidos do poder pblico), a incorporao de trabalhadores locais tem a vantagem de permitir uma reduo nos custos de pessoal, uma vez que os salrios pagos a esses trabalhadores so inferiores aos praticados pela VW na sua principal base de atuao, no ABC paulista. (ver a respeito Abreu e Ramalho 2000:12-19).

financeiros para a regio e a consequente elevao do nvel de renda local, bem como a intensificao da migrao para as cidades escolhidas como sede dos novos empreendimentos, tem gerado uma considervel expanso do mercado consumidor local e favorecido o crescimento de diversas atividades do setor tercirio (nas reas de alimentao, lazer, turismo, venda e locao de imveis, etc). - O outro fator decisivo para as mudanas ocorridas na estrutura econmica da regio relaciona-se com o processo de modernizao que acompanhou a privatizao da Companhia Siderrgica Nacional (CSN) em Volta Redonda. Esse processo, que esteve voltado para a elevao da produtividade e competitividade da empresa, levou
4 no s a uma expressiva reduo do quadro de pessoal da CSN , como tambm

imposio de padres de qualidade para os fornecedores (inclusive com a exigncia do certificado ISO 9000). Essa exigncia levou a uma desarticulao parcial do (assim denominado) cinturo de fornecedores da CSN, uma vez que muitos fornecedores no tiveram condies de adaptar-se ao novo perfil requerido. A reduo dos postos de trabalho na indstria levou, especialmente em Volta Redonda, ao deslocamento de um segmento importante da fora de trabalho para o setor tercirio, em boa parte para o mercado informal. Observa-se portanto que, em que pesem as suas diferenas, os dois processos mencionados a implantao de indstrias no eixo Resende-Porto Real e modernizao da CSN convergiram em diversas de suas consequncias: incremento das atividades do setor tercirio, desarticulao/rearticulao de cadeias produtivas e aumento das demandas por (re)qualificao profissional e capacitao empresarial. Outro aspecto, de particular importncia para o objeto desse estudo, refere-se redistribuio espacial das atividades econmicas na regio. Os dados das Tabelas 5 e 6 indicam claramente a diminuio do peso relativo de Volta Redonda na economia da regio, bem como a importncia crescente do eixo Resende-Porto Real, assim como do municpio de Itatiaia, que vem sendo favorecido com a expanso do setor turstico. Essa desconcentrao das atividades econmicas na regio favorece no plano econmico que e poltico-institucional no mais a os articulao municpios de estratgias mas de o desenvolvimento contemplem isoladamente

conjunto da microrregio.

Entre 1989 e 1997, o quadro de pessoal da CSN sofreu uma reduo de cerca de 50%, passando de 23.200 para 11.440 empregados (Melhem et alli 1997:7). Para se ter uma idia do impacto dessas demisses sobre o mercado de trabalho regional basta lem brar que o nmero de empregos suprimidos corresponde a cerca de 30% do total de ocupados no setor industrial na microrregio em 1996.

Tabela 5 - Participao dos Municpios no PIB da Microrregio do V ale do Paraba (1994-1998)

Municpio 1994 1996 1998 17,5% 8,6% 0,8% 5,8% 1,7% 0,5% 18,9% 0,7% 45,5%

Barra Mansa Itatiaia Pinheiral Pirai * Porto Real ** Quatis Resende Rio Claro Volta Redonda Microrregio

8,0% 4,9%

9,4% 4,6% 0,2%

9,5%

14,4% 1,2%

0,1% 16,4% 2,8% 58,2% 100,0 %

0,1% 15,7% 2,9% 51,3% 100,0 %

100,0 %

Fonte: Sec. Estadual da Fazenda (1994-1996) e CIDE (1998)

(*) Inclui o municpio de Pinheiral em 1994 (**) Inclui o municpio de Porto Real em 1994

Tabela 6 - Variao Anual do PIB dos Municpios da Microrregio do Vale do Paraba (1997-1998) Municpio Barra Mansa Itatiaia Pinheiral Pira Porto Real Quatis Resende Rio Claro Volta Redonda Microrregio Fonte: CIDE Um ltimo aspecto a ser considerado relaciona-se com o papel dos governos municipais. A partir de meados da dcada de 80 dois fatores contribuem para ampliar o poder dos governos municipais na regio: em primeiro lugar a recuperao da autonomia do principal municpio da regio, Volta Redonda, que at 1985 tinha seu prefeito nomeado pelo governo federal, por ser considerado rea de segurana nacional; em segundo lugar, as mudanas introduzidas pela Constituio de 1988, 1997 -2,0% 10,4% 5,5% 1,7% 24,8% -6,3% 19,0% -6,2% -3,7% 1,9% 1998 -2,4% 5,3% 0,9% -0,5% 23,9% -8,3% 16,3% -7,2% -4,7% 0,6%

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que levam a uma elevao das receitas correntes disposio dos municpios e a uma ampliao das atribuies dos governos municipais. Paralelamente a esse processo de fortalecimento de sua capacidade de interveno, os governos municipais vm se defrontando com realidades que exigem uma

redefinio das suas estratgias de ao. As mudanas ocorridas na base produtiva, com o surgimento de novos atores e a desarticulao de circuitos econmicos tradicionais, passam a demandar uma interveno do poder pblico local, de forma a

por um lado minimizar os efeitos negativos desse processo (especialmente os aumentos dos ndices de desemprego e de precarizao das relaes de trabalho) e por outro otimizar o uso do potencial econmico local. Nesse sentido, questes como gerao de renda, capacitao profissional e fomento a micro e pequenas empresas adquirem uma crescente importncia para os governos municipais. nesse cenrio que surgem as iniciativas institucionais de promoo do desenvolvimento local, tratadas a seguir.
3 - Estratgias de Desenvolvimento Local e o MERCOVALE

MERCOVALE

constitui-se

na

primeira

tentativa

de

implementao

de

uma

estratgia de desenvolvimento regional no estado do Rio de Janeiro, tendo servido de modelo para experincias similares (como o MERCOSERRA de Janeiro) e para a poltica de formao de Desenvolvimento, iniciada pelo governo estadual em 1999. Iniciado em 1994, o processo de construo do MERCOVALE atravessou diversas conjunturas polticas, econmicas e institucionais, tendo conhecido momentos de expanso, retrao e ressurgimento. Considerando os principais pontos de inflexo, possvel identificar trs perodos na trajetria do MERCOVALE: o primeiro na regio serrana do Rio Consrcios Regionais de

correspondente ao surgimento e ao desenvolvimento concepcional da proposta do MERCOVALE, o segundo marcado pela difuso da proposta e pela tentativa de estabelecimento de pactos e acordos instititucionais para a sua viabilizao e o terceiro caracterizado pela retomada da proposta no contexto da poltica de Consrcios Regionais de Desenvolvimento. Em seguida, passamos a descrever, em suas linhas gerais, os principais eventos e fatores condicionantes que marcaram cada um desses perodos. Surgimento e desenvolvimento da proposta (1994-1996) A partir de 1994, os secretrios de planejamento (ou equivalentes) dos 12 municpios da regio do Mdio Paraba iniciaram um processo de contatos para intercmbios de

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informaes e experincias, que resultou na criao do Frum dos Secretrios Municipais de Planejamento da regio. A criao dessa instncia articulatria pode ser vista, ao menos em parte, como uma resposta aos desafios gerados pelas mudanas econmicas e sociais referidas no item anterior. A reduo nos nveis de emprego e renda (e consequentemente tambm na arrecadao municipal) que vinham ocorrendo desde o incio da dcada em Volta Redonda afetavam tambm outros municpios, no s pelo fato de Volta Redonda constituir-se no principal plo econmico e mercado consumidor da regio, mas tambm pelo papel que esse municpio exerce como provedor de servios pblicos para as populaes de localidades vizinhas (especialmente nas reas de educao e sade). Paralelamente ao agravamento do quadro econmico, social e fiscal, a existncia e a perspectiva de novos investimentos produtivos na regio, impunha a necessidade de uma maior articulao entre os governos locais, de forma a potencializar os efeitos desses investimentos, tanto no que se refere gerao de trabalho e renda, quanto no plano das finanas municipais. Nesse sentido, uma das primeiras medidas tomadas pelo Frum consistiu na elaborao de uma proposta de uma legislao integrada para o ISS, que mesmo apresentando especificidades de acordo com o perfil econmico de cada municpio, assegurava um equilbrio entre eles, evitando a ecloso de uma guerra fiscal e desestimulando o deslocamento intermunicipal de empresas. Essa medida contudo no chegou a efetivar-se plenamente devido a no aprovao da nova legislao por parte de algumas cmaras municipais. Na sua fase inicial, o Frum de secretrios de planejamento contou com o apoio do IBAM, do SEBRAE / RJ e do SERE (entidade vinculada fundao alem Friedrich

Ebert) que pretendiam realizar na regio uma experincia-piloto de uma metodologia de construo de redes de desenvolvimento local. A partir de 1995, o Frum passou a contar com a assessoria tcnica da empresa de consultoria Andersen Consulting (posteriormente substituida pela KPMG), que, em conjunto com as empresas Agncia 21 e Dialog, propuseram realizar o planejamento estratgico da regio. Nesse ambiente foi cunhada a expresso Mercovale, que passou a designar uma estratgia de desenvolvimento regional, voltada para o aumento da competitividade da regio, atravs da atrao, reteno e multiplicao de investimentos externos, bem como pela integrao das economias dos diversos municpios. Observa-se portanto que, ao contrrio do que ocorre em outros processos induzidos de desenvolvimento

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local, a nfase recaa mais na atrao de recursos externos do que na potencializao de recursos locais. O plano traado para a implementao do MERCOVALE envolvia no fundamental trs vertentes de atuao: Elaborao do Planejamento Estratgico da Regio De acordo com a proposta apresentada pelo Grupo Consultor, a metodologia de elaborao do planejamento estratgico teria um carter amplamente participativo, envolvendo o poder pblico, a iniciativa privada e a sociedade civil. O processo de planejamento proposto envolvia quatro fases principais.

Plano Estratgico do Mdio Paraba

Viso Atual Diagnstico

Viso de Futuro Cenrios

Plano de Ao

Plano de Ao Municipal Captao de dados internos Construo das Estratgias Municipais Grupos Focais Organizao do Projeto Anlise de Dados Reunio de Grupos Focais

Plano de Sinergia Regional

Construo das Estratgias Regionais Grupos de Coleta e Anlise Definio de Instrumentos de Sustentao Municipal

Captao de dados externos

Mobilizao e Sensibilizao

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A fase de Organizao do Projeto correspondia formao de um comit gestor do projeto e dos grupos temticos, que trabalhariam questes relativas a cada municpio e temas especficos. Nesta fase, estava previsto tambm o lanamento do projeto de planejamento participantes. A fase referente Viso Atual tinha por finalidade a construo de um instrumental informativo e analtico, que subsidiasse a formulao de estratgias de estratgico, atravs de reunies em cada um dos municpos

desenvolvimento regional e municipal. Essa fase envolvia, como atividades principais, o levantamento de informaes econmicas, sociais e culturais dos municpios (atravs da coleta de dados estatsticos e da realizao de entrevistas e seminrios com atores locais) e a elaborao de anlises sobre o ambiente externo e as vantagens competitivas da regio, as potencialidades e as limitaes econmicas dos municpios e a interao social e econmica entre eles. Essas anlises seriam discutidas e revistas em seminrios e grupos de trabalho, formados por representantes da comunidade, com facilitao de tcnicos do grupo consultor. Os resultados dessa fase estariam consolidados em um documento de diagnstico socioeconmico da regio. A fase de Viso Futura envolveria a projeo de cenrios e o desenvolvimento de estratgias municipais e regionais. Nessa etapa seriam definidas as competncias essenciais dos municpios e a posio de excelncia estratgica da regio e seriam determinadas a misso, meta, fatores crticos e prioridades de atuao, tendo por base as premissas estabelecidas no processo de anlise e a sua adequao com a posio de excelncia estratgica. As concluses desse trabalho seriam validadas atravs de discusses nos grupos focais (temticos e municipais). A ltima etapa corresponderia elaborao dos produtos finais do processo de planejamento (Planos de Ao Municipal e Plano de Sinergia Regional) e a definio dos instrumentos legais e institucionais para a implementao dos planos. Sensibilizao e mobilizao O processo de elaborao do planejamento estratgico deveria ser acompanhado de um trabalho de sensibilizao e mobilizao dos agentes envolvidos (governos municipais, empresas e sociedade civil) em torno da perspectiva de constituio do MERCOVALE. desenvolvimento Esse do trabalho Plano incluiria, de entre outras, ii) as seguintes de atividades: encontros i) de

Comunicao,

realizao

sensibilizao, iii) criao de grupos voluntrios de indutores locais e iv) realizao de eventos de mobilizao, aprovao e validao da proposta.

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Construo da estrutura institucional e operacional A terceira vertente de ao correspondia construo da estrutura institucional e operacional do MERCOVALE. No plano deliberativo, o principal organismo seria o Conselho de Desenvolvimento do Mercovale, formado por representantes das linhas dos governos, da iniciativa privada e da

sociedade civil de todos os municpios participantes. Ao Conselho caberia a definio gerais de ao do MERCOVALE, tendo como base as diretrizes

estabelecidas no planejamento estratgico. No plano operacional, estava prevista a criao de uma Agncia de Desenvolvimento Regional, de carter no governamental, que seria o agente executor das estratgias regionais de desenvolvimento. Alm de procurar atrair investimentos externos para a regio, a Agncia atuaria no plano financeiro, intermediando e/ou avalizando financiamentos para pequenas e mdias empresas locais e forneceria servios de apoio gesto empresarial, entre os quais assessoria e capacitao gerencial e tecnolgica e suporte comercializao e exportao. A execuo desse plano integrado de ao para a construo do MERCOVALE pressupunha a realizao de um funding junto a grandes empresas da regio, para obter os recursos necessrios ao financiamento das atividades do planejamento estratgico e constituio do capital inicial da agncia de desenvolvimento. Difuso e Articulao Institucional (1997-1998) O perodo de 1997 a 1998 caracterizou-se pelas difuso da proposta do MERCOVALE e pelas tentativas de construo dos acordos e pactos institucionais necessrios viabilizao da proposta. Um fato que iria influenciar decisivamente os acontecimentos desse perodo foi a criao pela prefeitura de Volta Redonda de uma Assessoria Especial para

Desenvolvimento e Integrao Regional. Como coordenador dessa assessoria, foi designado o ex-prefeito de Volta Redonda e atual deputado federal Paulo Baltazar, que foi um dos principais idealizadores da proposta de construo do MERCOVALE. Com o apoio do grupo consultor, a assessoria de integrao regional iniciou um processo de divulgao e sensibilizao, voltado para a formao de uma cultura poltica favorvel constituio do MERCOVALE. Entre as atividades desenvolvidas nesse sentido, podem ser mencionadas a Caravana I (visita a todos os municpios da regio, para informao e esclarecimento da proposta do MERCOVALE, especialmente junto aos novos governantes municipais, empossados em janeiro de

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1997), organizao de seminrios para capacitao das equipes das prefeituras na elaborao de projetos para captao de recursos externos e contatos com grandes empresas da regio e com representantes da FIRJAN (Federao das Indstrias do Estado do Rio de Janeiro), visando obter apoio para as atividades de construo do MERCOVALE. O principal resultado alcanado com essas atividades foi a assinatura por oito governos municipais da regio do Mdio Paraba5 de um documento de Adeso ao Mercovale. Os outros quatro municpios, embora no formalizando sua adeso proposta do MERCOVALE, permaneceram vinculados ao processo atravs da participao no Frum de Secretrios Municipais de Planejamento. Outra iniciativa importante no mbito da articulao regional consistiu na elaborao de uma carta-compromisso endereada Peugeot-Citroen, na qual os municpios da regio comprometiam-se a colaborar atravs da cesso de terrenos, expanso de infra-estrutura e concesso de incentivos fiscais para a instalao de uma fbrica da empresa na regio, independente do municpio que fosse escolhido para sedi-la. Apesar desses resultados positivos, a campanha de sensibilizao em favor da construo do MERCOVALE, no contexto e na forma em que foi conduzida, contribuiu para gerar e/ou sedimentar resistncias proposta. Essas resistncias vinculavam-se, em primeiro lugar, ao temor de alguns governos municipais de que a criao de uma instncia supramunicipal terminasse por limitar a sua autonomia, alm de os desqualificar como interlocutores junto a agentes externos regio (governo estadual e federal, empresas, etc) De certa forma, o fato da campanha em favor do MERCOVALE passar a ser liderada por Volta Redonda ajudou a acentuar esse temor, na medida que foi interpretado como uma tentativa do principal plo econmico e poltico da regio em reforar a sua hegemoni a, em detrimento do peso e influncia dos demais municpios. Um segundo fator que contribuiu para reduzir a base de sustentao polticoinstitucional do movimento em favor da criao do MERCOVALE relacionou-se com o temor de que o mesmo fosse utilizado com finalidades poltico-partidrias. Esse temor esteve associado sobretudo figura do coordenador de integrao regional Paulo Baltazar, acusado por seus adversrios de usar a campanha em favor do

MERCOVALE para aumentar a sua influncia poltica na regio e com isso fortalecer a sua candidatura a deputado federal nas eleies de 1998.
5

Assinaram o documento os seguintes municpios: Barra do Pira, Pinheiral, Pira, Porto Real, Quatis, Resende, Rio Claro e Volta Redonda.

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As dificuldades de articulao institucional manifestaram-se tambm no tocante ao envolvimento de outros segmentos empresariais e sociais. Grandes empresas da regio, como a Volkswagen e a CSN, que inicialmente haviam se disposto a apoiar a proposta, terminaram por afastar-se do processo, em virtude no s das divergncias no plano poltico-institucional com a FIRJAN ,
6

como

tambm pelas

das

dificuldades para

surgidas

nas no

negociaes

indicada

empresas

represent-las

processo. A no participao do setor empresarial representou um srio obstculo para a constituio do funding necessrio realizao das atividades de construo do MERCOVALE. No que diz respeito aos organismos da sociedade civil, a falta de uma ao especfica visando ao engajamento desse segmento, bem como a inexistncia de um espao multiinstitucional, que viabilizasse uma participao sistemtica de instituies no governamentais (inclusive as do setor empresarial), levou a que a interveno dessas instituies assumisse um carter essencialmente perifrico durante todo o processo. Os Consrcios Regionais de Desenvolvimento e o MERCOVALE (1999-2000) A fragilidade da sustentao poltica, social e institucional impediu que as atividades de constituio do MERCOVALE se desenrolassem como previsto, acarretando um progressivo esvaziamento do processo ao longo de 1998. A sua retomada iria ocorrer apenas em 1999, no contexto da poltica de formao dos Consrcios Regionais de Desenvolvimento, iniciada naquele ano pelo governo estadual, sob a coordenao da Secretaria Estadual de Planejamento. No decorrer de 1999, gestes visando a formao de consrcios regionais foram iniciadas em nove regies do estado do Rio de Janeiro. Ao mesmo tempo em que inspirava-se claramente na experincia do MERCOVALE, o desenho da nova poltica buscava incorporar elementos naquela que poderiam ajudar a superar elementos, algumas podem das ser

dificuldades destacados:

detectadas

experincia.

Entre

esses

- Maior incorporao de setores no governamentais, atravs da construo de Fruns Regionais nos quais, alm de representantes dos governos municipais, participariam ONGs, sindicatos, cooperativas, entidades de servio, etc.

De acordo com depoimentos de participantes diretos do processo, os problemas no relacionamento com a FIRJAN deveram-se basicamente a duas propostas apresentadas por esta e no aceitas pelo Frum: mudanas no grupo consultor, com o engajamento de outras empr esas de consultoria e incorporao ao MERCOVALE de trs municpios no pertencentes regio.

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- Uma nfase maior no desenvolvimento das potencialidades econmicas locais vis- vis a atrao de investimentos externos de grandes empresas. Nesse sentido estava prevista a construo de redes econmicas e institucionais, capazes de gerar aes consorciadas, que tanto simulam coordenao de grandes empresas como trazem um aspecto positivo de maior flexibilidade e agilidade 7. - A participao direta do governo estadual que, atravs de suas diversas instncias, interviria nos processos de desenvolvimento regional, atuando como elemento

fomentador, legitimador e articulador desses processos e como agente de mediao dos conflitos surgidos entre atores locais. O lanamento da poltica de Consrcios Regionais de Desenvolvimento contribuiu de forma decisiva para que a mobilizao em torno da construo do MERCOVALE voltasse a ganhar fora e dinamismo no decorrer do ano de 1999. Como expresso dessa nova fase, podem ser mencionadas a retomada das articulaes entre os governos municipais e a reincorporao de diversos segmentos (inclusive empresariais) que haviam se afastado do processo. Alm disso, a intermediao do governo estadual permitiu que fossem superados outros obstculos ao desenvolvimento do projeto, como aquele envolvendo o uso comercial da marca Mercovale 8. Nesse contexto, retomou-se a proposta original de elaborao do planejamento

estratgico da regio. O lanamento do processo de planejamento ocorreria em um amplo seminrio, previsto para o primeiro semestre de 2000, no qual participariam representantes do governo estadual, governos municipais, empresas, sindicatos e organismos da sociedade civil. O planejamento seria desenvolvido a partir de grupos de trabalho interinstitucionais, que seriam constitudos no seminrio em torno de eixos temticos estruturantes (poltica industrial, financiamento, preservao ambiental, etc). Em abril de 2000, mudanas na composio poltica do governo do estado do Rio de Janeiro levaram ao afastamento do secretrio estadual de Planejamento e da equipe que vinha coordenando a implantao dos consrcios regionais. Embora o novo secretrio de planejamento manifestasse a inteno de dar continuidade poltica de construo dos consrcios regionais, na prtica, segundo diversos depoimentos, isso no vem ocorrendo.

7 8

Coelho (2000:15)

Atravs da intermediao do governo estadual, a empresa de consultoria KPMG, que detinha os direitos sobre o uso comercial da marca Mercovale, concordou em disponibiliz -la gratuitamente para as empresas e instituies da regio.

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Dado o peso crescente que o governo estadual vinha assumindo no caso do MERCOVALE, atual. Perspectivas Por ocasio das entrevistas realizadas ao longo desse trabalho, diversos atores locais manifestaram-se otimistas em relao s perspectivas de retomada da proposta do MERCOVALE, a partir de 2001. Esse otimismo fundamenta-se na convico de que, mesmo sem ter alcanado os objetivos propostos, a mobilizao em torno do MERCOVALE teria ampliado significativamente a conscincia acerca da importncia da cooperao intermunicipal para o desenvolvimento integrado da regio. Como exemplo dessa nova mentalidade, citada a criao do Conselho de Desenvolvimento Regional do Turismo, que rene os municpios de Resende, Itatiaia, Porto Real e Quatis, alm de representantes da iniciativa privada, e que vem realizando um trabalho aparentemente bem sucedido de estmulo ao turismo no predatrio na regio. O resultado das recentes eleies municipais, nas quais saram vitoriosos em sua maioria candidatos comprometidos com a defesa do MERCOVALE, tambm foi citado como um ponto positivo para a retomada da proposta. Mesmo considerando esses aspectos favorveis (alm de outros j mencionados nesse trabalho), as dificuldades enfrentadas na trajetria do MERCOVALE, relacionadas sobretudo com a fragilidade da sua base social e institucional, indicam a necessidade de repensar os caminhos seguidos at agora. A incluso de setores at agora marginalizados ou mantidos na periferia do processo, a construo de instncias coordenadoras no contaminadas pelas disputas polticopartidrias, a redefinio dos eixos de interveno no campo econmico, a articulao com outras experincias de desenvolvimentos local e com agentes indutores desses processos nos planos estadual e federal so algumas das questes que devero ser enfrentadas numa eventual retomada da proposta do MERCOVALE e que tendero a assumir uma importncia central na determinao dos rumos futuros da experincia.
4 Consideraes Finais

a descontinuidade dessa poltica teve um peso decisivo para que o

processo reentrasse em uma fase de baixo dinamismo, que perdura at o momento

Embora seja uma experincia em andamento, com desdobramentos no claramente delineados, a anlise do processo que vem se desenvolvendo no vale do Paraba permite apontar alguns elementos importantes do ponto de vista da compreenso das

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potencialidades, limites e dificuldades dos processos de desenvolvimento local, em curso ou em gestao em diversos pontos do pas. Retomando as questes colocadas no incio desse texto, caberia indagar, em primeiro lugar, se as transformaes que vm ocorrendo na base produtiva da regio, a partir de fatores exgenos, vm de fato permitindo a formao de redes scio-produtivas capazes de dar suporte a estratgias de desenvolvimento local. Com a ressalva de que os ciclos produtivos iniciados ainda no assumiram uma configurao definitiva, a resposta a essa questo, caso seja mantido o foco de anlise sobre as atividades do setor industrial, teria de ser negativa. Com efeito, as formas que a industrializao vem assumindo na regio tanto no caso da

reestruturao do complexo siderrgi co de Volta Redonda como no da implantao de um plo da indstria automobilstica no eixo Resende - Porto Real - no s no vem induzindo a formao de redes integradas por micro e pequenas empresas locais, como vem contribuindo para a desestruturao de cadeias produtivas pr -existentes. Alargando-se o campo de viso para alm da esfera industrial, observa-se a existncia de efeitos indiretos dessas mudanas produtivas, entre os quais o redesenho do espao econmico regional e o incremento de atividades do setor tercirio, que, ao menos potencialmente, favorecem a perspectiva de um desenvolvimento econmico regionalmente integrado. No obstante, parece claro atualmente que o papel alavancador atribudo aos investimentos externos nas formulaes que embasaram a proposta do MERCOVALE proposta deveria incluir estava superdimensionado e que um redesenho dessa uma redefinio dos eixos de interveno no campo

econmico, com uma maior nfase no aproveitamento dos potenciais endgenos de desenvolvimento. Nesse sentido, pode-se afirmar que a experincia do Vale do Paraba, mesmo que no possa ser generalizada para outros contextos, fornece importantes elementos de reflexo para outras trajetrias de desenvolvimento local estimuladas por fatores exgenos. No tocante sustentabilidade social e institucional das aes de desenvolvimento local, alguns aspectos merecem ser destacados. O primeiro diz respeito importncia da formao desde o incio do processo de um espao plurinstitucional capaz de viabilizar uma participao organizada de atores vinculados aos governos, iniciativa privada e sociedade civil. No caso da experincia do MERCOVALE, a existncia desse espao teria permitido uma ampliao da base de sustentao social da proposta e ajudado a diluir os efeitos negativos das disputas surgidas no campo governamental (envolvendo interesses especficos de administraes municipais e de

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correntes

poltico-partidrias).

Da

mesma

forma,

uma

presena

mais

efetiva

continuada de agentes institucionais externos regio, capazes de atuar como mediadores de conflitos e facilitadores da construo de acordos e parcerias entre os atores locais, certamente teria ampliado a sustentabilidade social e institucional do processo. Em uma perspectiva mais ampla, necessrio reconhecer que os processos de desenvolvimento local so em grande parte processos polticos, no interior dos quais se desenvolvem relaes de cooperao e de conflito entre os atores participantes. No seria possvel (nem desejvel) eliminar a dimenso conflitiva presente nesses processos. Contudo, como indica a experincia examinada, fundamental que sejam criadas arenas adequadas e desenvolvidas estratgias de gerenciamento de conflitos, capazes de evitar que as disputas entre os atores tornem-se elementos de desarticulao dos processos. A terceira questo mencionada na abertura desse trabalho relaciona-se com o grau e as formas de interao entre as aes de apoio ao desenvolvimento local e os processos que vm ocorrendo na base produtiva da regio. At o momento, o relacionamento entre esses dois processos vm ocorrendo apenas em um sentido: se por um lado as transformaes na estrutura econmica do Vale do Paraba influenciaram o surgimento das aes de promoo ao desenvolvimento local, por outro, essa aes no conseguiram levar, at o momento, criao de mecanismos que viabilizassem uma interveno efetiva no campo econmico. Dessa forma, poderia supor-se que os fatores que vm dificultando o surgimento de uma interao dinmica entre as esferas econmica e institucional so os mesmos que impediram a materializao dos instrumentos previstos na proposta do MERCOVALE. Um exame mais aprofundado da questo revela contudo que, independente da existncia ou no de resultados palpveis, a concepo adotada implicava numa dissociao entre os planos econmico e institucional durante todo o perodo de implantao do projeto. Com efeito, todo o processo de constituio do MERCOVALE previa apenas atividades que seriam desenvolvidas no plano institucional (elaborao do planejamento estratgico, sensibilizao de atores, formao do conselho e da agncia de desenvolvimento, etc). Somente aps concludas todas essas etapas (o que supe um espao de tempo de alguns anos) seriam iniciadas as aes no campo econmico. Um caminho alternativo a esse seria a adoo de uma estratgia que vinculasse, desde a fase inicial, as dimenses econmica e institucional dos processos de

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desenvolvimento ambientes,

local,

atravs de se

de

aes

simultneas

articuladas

nos

dois dessa

capazes

retroalimentarem

virtuosamente.

Elementos

concepo podem ser identificados na experincia do Conselho Regional do Turismo, desenvolvida por alguns municpios da regio, bem como em outras iniciativas de desenvolvimento local, nas quais as aes institucionais buscam gerar insumos para a criao e/ou fortalecimentos de redes econmicas locais, que, por sua vez, passam a constituir-se em elementos de sustentao e dinamizao dessas experincias. Uma ltima considerao diz respeito ao relacionamento do processo que vem ocorrendo no Vale do Paraba com outras experincias no campo do desenvolvimento local, em particular aquelas vinculadas a iniciativas mais abrangentes, como o Programa Comunidade Ativa e o Projeto BNDES-PNUD. Sem dvida, a trajetria do Vale do Paraba guarda importantes especificidades em relao a essas experincias, principalmente pelo fato de ter sido impulsionada quase que exclusivamente por atores locais e por no estar comprometida com a aplicao de uma linha metodolgica pr definida. Ainda assim, possvel identificar diversos elementos comuns - tanto no que diz respeito s potencialidades, quanto aos limites e dificuldades - que permeiam o conjunto de experincias de desenvolvimento local em curso no pas, independente

da sua vinculao a determinadas matrizes metodolgicas e institucionais. Assim sendo, o estabelecimento de algum tipo de colaborao sistemtica - cuja forma ainda dever ser definida - entre processos autnomos, como o do Vale do Paraba, e experincias induzidas externamente pode significar uma contribuio importante, no s para o reforo individual desses processos, mas tambm para que o Desenvolvimento Local ultrapasse a fase de experimentalismo e de vinculao a contextos institucionais especficos e se converta em uma estratgia pblica de interveno social.

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Referncias Bibliogrficas
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